Ricardo Marcelo Fonseca

Professor da graduao e do curso de ps-graduao em direito da UFPR; Doutor em direito das relaes sociais pela UFPR; Ps-doutor na Universit degli Studi di Firenze, Itlia (2003/2004), onde Integra o collegio dei docenti do curso de doutorado em storia dei diritto; Pesquisador do CNPq; Presidente do IBHD (2007-2011); Procurador federal; Membro do IAP (Instituto dos Advogados do Paran); Diretor eleito da Faculdade de Direito da UFPR.

Airton Cerqueira Leite Seelaender

Doutor em direito na J.W.Goethe-Universitt (Frankfurt/Alemanha); Pesquisador visitante do Max Planck Institu fr europische Rechtsgeschichte (1994-1997) e Presidente do IBHD (2005-2007); Ex-Procurador do Estado de So Paulo; Professor de Histria do Direito e Direito Constitucional na Universidade Federal de Santa Catarina.

Organizadores

HISTORIA DO DIREITO EM PERSPECTIVA

Do Antigo Regime Modernidade
Colaboradores:
Airton Cerqueira Leite Seelaender Andrei Koerner Antonio Carlos Wolkmer Antnio Manuel Hespanha Arno Dal Ri Jnior Bruno Feitler Carlos Petit Ezequiel Absolo Gilberto Bercovici Ignacio Maria Poveda Velasco James Walker Jos Antnio Peres Gediel Jos Ramon Narvaez Luis Fernando Lopes Pereira Luiz Edson Fachin Manuel Martinez Neira Marcos Csar Alvarez Paolo Cappellini Paolo Grossi Peter Oestmann Pietro Costa Samuel Rodrigues Barbosa Silvia Hunold Lara Thomas Simon

Curitiba Juru Editora 2009

TENTATIVA DE INSTITUIO DA DEMOCRACIA DE MASSAS NO BRASIL: INSTABILIDADE CONSTITUCIONAL E DIREITOS SOCIAIS NA ERA VARGAS (1930-1964)'
Gilberto Bercovici2
Sumrio: 1. A Revoluo de 1930 e a construo do estado nacional; 2. A reforma eleitora/ e a adoo do sistema proporcional; 3. O "constitucionalismo social" e a Constituio de 1934; 4. O Estado novo; 5. A Constituio de 1946 e o desenvolvimentismo; 6. O dilema da reforma agrria; 7. Mitos da legislao trabalhista; 8. A "democracia interrompida"; 9. Uma doutrina publicista aqum de seu tempo: Os direitos sociais entre constituies de compromisso e normas programticas; 10. Referncias.

A REVOLUO DE 1930 E A CONSTRUO DO 'ESTADO NACIONAL

Os choques entre as oligarquias estaduais' e a ciso nas Foras .Armadas, aliadas forte crise econmica que se iniciou com a quebra da Bolsa de
U m a primeira verso deste artigo foi publicada na obra coletiva B I T T A R , Eduardo C. B . (Org.). Histria do Direito Brasileiro: Leituras da O r d e m Jurdica Nacional, p. 223-249. A verso atual, alm de revista, corrigida e ampliada, foi alterada em vrias passagens. Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Professor do Programa de Ps-graduao em Direito Poltico e Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Doutor em Direito do Estado e Livre-Docente em Direito Econmico pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Minas Gerais foi preterida por So Paulo na sucesso do Presidente Washington Lus, t a m b m paulista, que rompeu c o m o pacto do "Caf c o m Leite". Os mineiros se aliaram Paraba e ao Rio Grande do Sul e lanaram a candidatura do G o v e r n a d o r gacho Getlio Vargas Presidncia da Repblica, em oposio ao G o v e r n a d o r paulista Jlio Prestes, apoiado pelos outros Estados e pelo Presidente da Repblica. Vide os testemunhos e anlises contemporneos de F R A N C O , Virglio de Melo. O u t u b r o , 1930. (Edio original de 1931); L I M A S O B R I N H O ,

376

Gilberto Bercovici

Nova York, em 1929, causaram, por meio da Revoluo de 03.10.1930, a queda do regime da Constituio de 1891 . O desmonte da mquina poltica da Primeira Repblica teve incio com o Decreto 19.398, de 11.11.1930, que institua e regulamentava as funes do Governo Provisrio formado pelos revolucionrios vitoriosos . Em todos os Estados foram nomeados Interventores por Getlio Vargas, Chefe do Governo Provisrio, e estes, por sua vez, nomeariam Prefeitos para todos os Municpios, sempre assistidos por um conselho consultivo. Era um sistema extremamente hierarquizado, dada as suas condies de governo de exceo transitrio.
4 3

A etapa decisiva de constituio do Estado brasileiro ocorre a partir da Revoluo de 1930. As tarefas a serem enfrentadas eram inmeras: a centralizao e unificao do poder estatal, a "estatizao das relaes sociais", quando os vrios segmentos da sociedade passaram a buscar o Estado como locits privilegiado para garantir ou ampliar seus interesses, a interveno econmica minimamente planejada, a construo de um aparelho burocrtico-administrativo etc. O destaque deve ser dado simultaneidade de questes colocadas em um curto espao de tempo para o Estado brasileiro, ligadas construo de um Estado nacional e de um Estado intervencionista com estruturas institucionais tpicas do

Barbosa. A verdade sobre a revoluo de outubro - 1930. (Edio original de 1933); e F O N T O U R A , Joo Neves da. Memrias. A Aliana Liberal e a Revoluo de 1930. v. 2. Inmeros setores das Foras A r m a d a s (intitulados "tenentes") revoltaram-se contra o Governo Federal em 1922 (Rio de Janeiro) e 1924 (So Paulo e Rio Grande do Sul). Nesta ltima revolta, os tenentes, liderados por Lus Carlos Prestes formaram u m a coluna revolucionria (a " C o luna Prestes"), que percorreu o interior do Brasil at 1927, quando se internou na Bolvia, sem nunca ter sido derrotada pelas foras governistas. O tenentismo, enquanto m o v i m e n t o , foi poltica e ideologicamente difuso. As primeiras revoltas tm a caracterstica de uma tentativa insurrecional independente de setores civis, vistos c o m desconfiana. Apesar da indefinio ideolgica, o tenentismo possua vrios pontos de concordncia entre seus m e m b r o s . Eles, os "tenentes", seriam os responsveis nicos pela regenerao nacional e pela pureza das instituies republicanas. A verdade da representao deveria ser assegurada atravs de eleies honestas, c o m voto secreto, regularizao do alistamento eleitoral e reconhecimento dos resultados pelo Poder Judicirio. A revoluo deveria ser feita de forma autnoma ao povo, que no soube romper com sua passividade para derrabar as oligarquias e o Exrcito seria a proteo da nao contra a eventual indisciplina popular. A grande preveno dos "tenentes", entretanto, se dava c o m os polticos (e vice-versa). Essa preveno no impediria a aliana do tenentismo com setores oligrquicos dissidentes para promover a Revoluo de 1930, embora, posteriormente, se tomasse uma das causas de vrios problemas no perodo ps-revolucionrio. Cf. F A U S T O , Bris. A revoluo de 1930: Historiografia e histria, p. 57-58, 61-69, 75. Vide, ainda, o clssico R O S A , Virginio Santa. O sentido do tenentismo. (Edio original de 1932); B O R G E S , V a v y Pacheco. Tenentismo e Revoluo Brasileira, p. 145-166 e 221-238 e L A N N A JNIOR, Mrio Cleber Martins. Tenentismo e crises polticas na primeira repblica. In: F E R R E I R A , Jorge; D E L G A D O , Lucilia de Almeida Neves (Orgs.). O Brasil republicano, v. I. (O T e m p o do Liberalismo Excludente - Da Proclamao da Repblica Revoluo de 1930), p. 341-349. Este Decreto , materialmente, uma Constituio provisria. Vide, neste sentido, L O E W E N S T E I N , Karl. Brazil Under Vargas, p. 17-19; F R A N C O , Afonso Arinos de Melo. C u r s o de direito constitucional brasileiro, v. II, p. 171-175; T C I T O , Caio. N o limiar da dcima Carta Constitucional. //;. Temas de direito pblico (Estudos e Pareceres), v. 1. p. 385-386, B O N A V I D E S , Paulo; A N D R A D E , Paes de. Histria constitucional do Brasil, p. 275.

Histria do Direito em Perspectiva

377

capitalismo avanado. E esta simultaneidade explica, historicamente, muitos avanos e continuidades na estrutura estatal brasileira .
6

A autonomia do Estado brasileiro nunca foi plena, dependendo das inmeras foras polticas heterogneas e contraditrias que o sustentam. No entanto, segundo Snia Draibe, justamente esta heterogeneidade que permitiu ao Estado uma certa liberdade para exercer o papel de rbitro e regulador das relaes sociais, legitimando-se por meio do carter geral e universal atribudo sua atuao. Embora seja uma autonomia limitada a um espao poltico determinado, a direo do Estado brasileiro, impulsionada no pela burocracia, mas pela Presidncia da Repblica, particularmente aps a Revoluo de 1930. O sentido da ao estatal d-se pela hierarquizao dos interesses sociais, definidos e articulados em suas polticas ou omisses. No uma direo auto-determinada, mas tambm no se reduz ao jogo das foras polticas, levando-se em considerao que a atuao do Estado altera constantemente as mesmas correlaes de fora que constituem sua base material. E foi precisamente esta direo do Estado, no contexto de uma esfera de atuao autnoma limitada, que propiciou, apesar das restries, a realizao de um projeto de desenvolvimento, fundado na industrializao e na tentativa de autonomia nacional . O Estado brasileiro constitudo aps a Revoluo de 1930, , portanto, um Estado estruturalmente heterogneo e contraditrio. E um Estado Social sem nunca ter conseguido instaurar uma sociedade de bem-estar: moderno e avanado em determinados setores da economia, mas tradicional e repressor em boa parte das questes sociais. Apesar de ser considerado um Estado forte e intervencionista , paradoxalmente, impotente perante fortes interesses privados e corporativos dos setores mais privilegiados . Entretanto, apesar das contradies e limitaes estruturais, um Estado que pode terminar o projeto de formao nacional, ultrapassando a barreira do subdesenvolvimento .
8 9

A REFORMA ELEITORAL E A ADOO DO SISTEMA PROPORCIONAL

No Brasil, a tradio poltica no tocante representao gira em torno de trs idias fundamentais. A primeira a do mandato livre e independente, isto ,
D R A I B E , Snia. Rumos e metamorfoses: Um estudo sobre a Constituio do Estado e as alternativas da industrializao no Brasil, 1930-1960, p. 6 0 - 6 3 , 77-80, 82 e 135-136. Sobre a preocupao das foras polticas com a "construo do Estado" a partir da Revoluo de 1930, vide C A M A R G O , Aspsia de Alcntara; P A N D O L F I , Dulce C ; A R A J O , Maria Celina d'; G O M E S , Eduardo R.; G R Y N Z P A N , Mario. O golpe silencioso: As origens da repblica corporativa, p. 19-24.
7 8

D R A I B E , Snia. R u m o s e metamorfoses, p. 4 2 - 4 5 , 8 3 , 9 8 - 1 0 0 . D R A I B E , S. Idem, p. 6 0 - 6 1 , 254-259 e FIORI, Jos Lus. Por u m a economia poltica do Estado Brasileiro. In: Em busca do dissenso perdido: Ensaios crticos sobre a festejada crise do Estado, p. 146-151. Vide O L I V E I R A , Francisco de. V i a g e m ao olho do furaco: Celso Furtado e o desafio do pensamento autoritrio brasileiro. In: Novos estudos, n. 4 8 , p. 15-19.

378

Gilberto Bercovici

de que os representantes, ao serem eleitos, no tm nenhuma obrigao, necessariamente, para com as reivindicaes e os interesses de seus eleitores. O representante deve exercer seu papel com base no exerccio autnomo de sua atividade, na medida em que ele quem possui a capacidade de discernimento para deliberar sobre os verdadeiros interesses dos seus constituintes. A segunda idia a de que os representantes devem exprimir interesses gerais, e no interesses locais ou regionais. Os interesses nacionais seriam os nicos e legtimos a serem representados. Em terceiro, o princpio de que o sistema democrtico representativo deve se basear no governo da maioria. Praticamente todas as leis eleitorais que vigoraram no Brasil buscaram a formao de maiorias compactas que pudessem governai". Por causa dessas duas grandes idias, abandonou-se no Brasil a tradio do sistema majoritrio (que vinha desde o Imprio) para a instituio, em 1932, do sistema proporcional .
10

Cumprindo uma das promessas da Revoluo de 1930, o Governo Provisrio de Getlio Vargas promulgou o Cdigo Eleitoral (Decreto 21.076, de 24.02.1932, alterado pela Lei 48, de 04.05.1935)". Garantia-se o voto secreto, alm de se introduzir o voto feminino e o dos maiores de 18 anos. O alistamento eleitoral em todas as instncias, a apurao dos votos, o reconhecimento e a proclamao dos eleitos passariam a ser de competncia exclusiva da recmcriada Justia Eleitoral. Foi introduzido, no lugar do voto distrital (que vigorou durante o Imprio e a Repblica Velha), o voto proporcional, atravs dos quocientes eleitoral e partidrio. Com essas novas regras seriam realizadas as eleies para a Assemblia Constituinte, marcadas, desde maio de 1932, para 15 de maio do ano seguinte . Alm da representao eleita pelas novas regras eleitorais, haveria tambm a representao classista, regulada pelos Decretos 22.653, de 20.04.1933, e 22.696, de 11.05.1933.
12

O Cdigo Eleitoral foi inspirado na obra Democracia Representativa: do Voto e do Modo de Votar, do poltico gacho Joaquim Francisco de Assis Brasil, chefe do Partido Libertador. O seu livro teve 4 edies, as trs primeiras no final do sculo passado e a ltima em 1931, aps a Revoluo, pela Imprensa Nacional. A diferena entre as primeiras edies e a ltima se d no tocante ao

10

"
12

F R A N C O , Afonso Arinos de Melo (Org.). Modelos alternativos de representao poltica no Brasil (Seminrio realizado na U n B em setembro de 1980), p. 85-86 e KXNZO, Maria D A I v a Gil. Representao poltica e sistema eleitoral no Brasil, p. 112-117. Vide, ainda, WOLKMF.R, Antnio Carlos. Constitucionalismo e Direitos Sociais no Brasil, p. 60-64. Para a crtica do Cdigo Eleitoral de 1932 pela perspectiva do tenentismo, vide R O S A , Virgnio Santa. O sentido do tenentismo, p . 83-90. M e s m o c o m as eleies para a Constituinte marcadas, a oligarquia de So Paulo, sob o pretexto de exigir a imediata reconstitucionalizao do pas, se levantou em armas na auto-denominada "Revoluo Constitucionalista", em 09.07.1932. Aderiram ao m o v i m e n t o a Fora Pblica, alguns batalhes do Exrcito sediados em So Paulo e poucos militares sediados em Mato Grosso, sob o c o m a n d o do General Bertoldo Klingcr, alm dos voluntrios civis. O G o v e r n o Provisrio mobilizou todos os outros Estados e combateu os revoltosos pelo sul e pela divisa mineira. Aps 3 meses de lutas, os rebeldes foram derrotados, rendendo-se em 01.10.1932. Foi a ltima vez que um Estado se levantou em armas contra a Unio.

Histria do Direito em Perspectiva

379

voto secreto. Assis Brasil condenava o voto secreto por ser, ento, o voto fechado, passvel de fraude. No passava do gesto de colocar o voto na u m a dentro de um envelope opaco. J em 1931, passou a defender a instituio do voto secreto, que na sua opinio no era "propriamente dado em segredo, mas em recato". Assis Brasil defendia o sufrgio universal, mas com restries. Para ele, a universalidade era do direito, no do exerccio:
O que distingue as limitaes do suffragio universal das do restrictivo o caracter de privilegio que encerram as d'este ultimo. A questo no de extenso; de intensidade. Isto tudo no quer dizer que as limitaes do suffragio universal no possam tambm ser injustas. Sero apenas mais ou menos justificveis, segundo a situao do povo a que disserem respeito .

(grifos do autor) Essas restries no atingiam mais as mulheres, devendo-lhes ser permitido votar. Entretanto, os militares da ativa no deveriam votar, nem ser votados e os analfabetos tambm no deveriam votar: "No ha remedio; portanto, seno colher a todos os analphabetos na regra geral de que elles so incapazes de escolher conscientemente bons representantes. E, se algum houver que se sinta prejudicado com a excluso, o remedio conhecido: aprenda a ler e a escrever"' .
4

A eleio direta era defendida por Assis Brasil ("o voto no deve ser o echo, mas a voz"), mas no para a Presidncia da Repblica. A eleio presidencial direta era encarada como uma espcie de plebiscito, que s gerava crises e comoes internas. A eleio deveria ser feita como na Frana, atravs das Cmaras, pois "o suffragio popular, arrebatndose mais por emoes do que deixando-se levar por consideraes de bem entendida utilidade" causava a nica crise verdadeira das democracias. Outra inovao do Cdigo Eleitoral que havia sido proposta por Assis Brasil foi o do sistema proporcional, a seu ver, o nico capaz de representar as minorias ' .
1 1

A obra de Assis Brasil contm, para Maria D'Alva Gil Kinzo, toda uma viso sobre a representao poltica que se desenvolveu no Brasil e deu suporte maneira com que foi implantado o sistema proporcional no pas . Assis Brasil defendia um sistema representativo mais verdadeiro, sem quaisquer falseamentos, assegurando-se a representao das minorias. Para tal, o sistema proporcional seria o mais adequado . Entretanto, sua concepo sobre representatividade
16 17

1 3

14

1 3

B R A S I L , Joaquim Francisco de Assis. Democracia representativa: Do voto c do m o d o dc votar. p. 62. B R A S I L , J. F. de A. Idem, p. 68-69. Sobre a restrio de voto aos analfabetos e militares da ativa, vide op. cit., p. 63-69 e 77-85; sobre a defesa do voto feminino, vide op. cit., p. 71-76 e sobre o voto secreto, vide B R A S I L , J. F. de A. Idem, 4. ed, p. 75-85. B R A S I L , J. F. de A. Democracia representativa. 3. ed., p. 101-115, 262-271 (eleies diretas), 165-173 (sistema proporcional para r e p r e s e n t a r a s minorias). K I N Z O , Maria D ' A l v a Gil. Representao poltica e sistema eleitoral no Brasil, p. 118. B R A S I L , J. F. de A. Democracia representativa. 3. ed., p. 165-173.

1 6

1 7

380

Gilberto Bercovici

estava distante da idia de representao como amostra ou "espelho" da populao ^. O mtodo proporcional era o melhor porque garantiria alguma representao s minorias, estabilizando, assim, o regime, pois a oposio passaria a ser feita de forma legal e aberta, no Parlamento. Alm disso, o Parlamento deveria ter, primordialmente, uma maioria capaz de conduzir as deliberaes e dar estabilidade ao governo. O aspecto fundamental da representao no era trazer, proporcionalmente, representantes de todas as tendncias, mas assegurar maiorias estveis para o governo. Assim, a proporcionalidade deveria ser controlada para garantir essa maioria, no havendo necessidade do sistema eleitoral ser exatamente proporcional .
1 19

Ao defender o sistema proporcional, Assis Brasil considerava como um de seus elementos bsicos a ampliao da circunscrio eleitoral para o territrio dos Estados. Com essa medida, segundo acreditava, a eleio por Estado contribuiria para que os deputados se ativessem a temas de importncia nacional, no local. Para isso, o representante no poderia estar atrelado a interesses especficos de seus eleitores, mas deveria exercer livremente o seu mandato, tendo em vista os grandes problemas nacionais .
20

O "CONSTITUCIONALISMO SOCIAL" E A CONSTITUIO DE 1934

As Constituies elaboradas aps o final da Primeira Guerra Mundial tm algumas caractersticas comuns, particularmente, a declarao, ao lado dos tradicionais direitos individuais, dos chamados direitos sociais, ou direitos de prestao: direitos ligados ao princpio da igualdade material que dependem de prestaes diretas ou indiretas do Estado para serem usufrudos pelos cidados. Estas novas Constituies consistem em uma tentativa de estabelecer uma democracia social, abrangendo dispositivos sobre a ordem econmica e social, famlia, educao e cultura, bem como instituindo a funo social da propriedade. As concepes sociais ou socializantes, assim como a determinao de princpios constitucionais para a interveno estatal nos domnios social e econmico, so consideradas fundamentos do novo "constitucionalismo social" que se estabelece em boa parte dos Estados europeus e alguns americanos" .
1

Vide PITK1N, Hanna Fenichcl. T h e concept of representation. p. 60-62. K1NZO, Maria D ' A l v a Gil. Representao poltica e sistema eleitoral no Brasil, p. 123-126 e 131. K I N Z O . Maria D ' A l v a Gil. Idem, p. 126-130. M 1 R K 1 N E - G U E T Z E V I T C H , Boris. Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, p. 38-43, 88-90; B O N A V I D E S , Paulo; A N D R A D E , Paes de. Histria constitucional do Brasil, p. 319-327; W O L K M E R , Antnio Carlos. Constitucionalismo e direitos sociais no Brasil, p. 17-22 e H E R R E R A , Carlos Miguel. Estado, constitucin y derechos sociales. Revista Derecho dei Estado, n. 15, p. 81-85.

H i s t r i a d o Direito e m P e r s p e c t i v a

381

A mais clebre destas novas Constituies, que influenciou as elaboradas posteriormente, foi a Constituio de Weimar, de 1919. A Constituio alem era dividida em duas partes, uma sobre a Organizao do Estado, e a outra sobre os Direitos e Deveres dos Alemes. Nesta segunda parte da Constituio estavam prescritos, ao lado dos direitos individuais, os direitos sociais, com sees dedicadas educao e cultura (Bildung und Sciutle, arts. 142 a 150) e vida econmica (Das Wirtschaftsleben, arts. 151 a 165) .
22 2j

A partir de Weimar (e da Constituio do Mxico, de 1917), a caracterstica essencial das constituies do sculo XX passa a ser o seu carter diretivo ou programtico, que incorpora contedos de poltica econmica e social. Esta caracterstica fruto da democracia de massas. A tentativa de incorporao da totalidade do povo no Estado passa a exigir a presena de uma srie de dispositivos constitucionais que visam a alterar ou transformar a realidade socioeconmica. A reao a esta incorporao de temas de politica econmica e social nos textos constitucionais gera boa parte do debate poltico-constitucional do sculo XX, iniciado entre ns na dcada de 1930. As constituies sociais do sculo XX, assim, no representam mais a composio pacfica do que j existe, mas lidam com contedos polticos e com a legitimidade, em um processo contnuo de busca de realizao de seus contedos, de compromisso aberto de renovao democrtica. No h mais constituies monolticas, homogneas, mas snteses de contedos concorrentes dentro do quadro de um compromisso deliberadamente pluralista. A constituio vista como um projeto que se expande para todas as relaes sociais. O conflito incorporado aos textos constitucionais, que no parecem representar apenas as concepes da classe dominante, pelo contrrio, tornam-se um espao onde ocorre a disputa poltico-jurdica. Seguindo o exemplo da Constituio de Weimar , uma das grandes inovaes da nossa Constituio de 1934 foi, justamente, a incluso de um ca24

2 2

2 3

Vide A N S C H T Z , Gerhard. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. A u g u s t 1919, p. 658-696 e GUSY,Christoph. Die W e i m a r e r Reichsverfassung. Tbingen: J.C.B. M o h r (Paul Siebeck), 1997. p . 331-342. Sobre a ordem econmica na Constituio de Weimar, vide A N S C H T Z , Gerhard. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, p. 697-750; B R U N E T , Ren. La C o n s titution A l l e m a n d e du 11 A o t 1919. Paris: Payot, 1 9 2 1 , p. 2 6 5 - 3 1 8 ; M I R K 1 N E G U E T Z V I T C H , Boris. Les Nouvelles Tendances du Droit Constitutionnel, p. 41-42, 90-95; MOREIRA, Vital. Economia e constituio: Para o conceito de constituio econmica, p. 78-80; G U S Y , Christoph. Die W e i m a r e r Reichsverfassung, p. 342-369 e B E R C O V I C I , Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente: Atualidade de Weimar, p . 39-50. Esta influncia da Constituio de W e i m a r vem desde a redao do anteprojeto da Constituio de 1934, pela Subcomisso do Itamaraty. presidida por Afrnio de Mello Franco. O relator do projeto sobre a ordem econmica e social da Subcomisso foi Oswaldo Aranha, ento Ministro da Fazenda do Governo Provisrio de Getlio Vargas. Vide A Z E V E D O , Jos Afonso de Mendona. Elaborando a constituio nacional (Atas da s u b c o m i s s o elaboradora do anteprojeto 1932/1933), p. 707 (Ata da 3 7 Sesso, realizada em 17.03.1933). Para uma posio de crtica influncia da Constituio de W e i m a r na elaborao do anteprojeto, elaborada por um dos m e m b r o s da Subcomisso do Itamaraty, vide M A N G A B E I R A , Joo. Em torno da constituio, p. 169-170. Ainda sobre a influncia da Constituio de W e i m a r sobre a Constituio de
a

2 4

382

Gilberto Bercovici
25

ptulo referente Ordem Econmica e Social (Ttulo IV, arts. 1 15-140) , que tinha por fundamento a determinao de que a ordem econmica deveria ser organizada conforme os princpios da justia e as necessidades da vida nacional (art. 115) '. Outra similaridade foi a previso de um captulo denominado Da Famlia, da Educao e da Cultura (Ttulo V, arts. 144-158) , em que se determina a elaborao de um plano nacional de educao (arts. 5 , XIV, 150, "a", 150, pargrafo nico e 152) e a vinculao de receitas de todos os entes da Federao para o desenvolvimento da educao (arts. 156-157).
2 27 o

Na realidade, o que ocorre em 1934, fundamentalmente a constitucionalizao das medidas tomadas pelo Governo Provisrio de Getlio Vargas. Ou seja, uma sistematizao constitucional do que j havia sido regulado pelo Poder Executivo revolucionrio, como os direitos trabalhistas (arts. 120-123) e a nacionalizao do subsolo, das guas, jazidas minerais e demais fontes energticas (arts. 118-119), constitucionalizando os princpios do Cdigo de Minas (Decreto 24.642, de 10.07.1934) e do Cdigo de guas (Decreto 24.643, de 10.07.1934). H, ainda, no texto constitucional de 1934, a previso expressa de direitos sociais, como o art. 10, II e VI, que d competncia Unio e aos Estados para cuidar da sade e assistncia pblicas e difundir a instruo pblica; o art. 138, que prev as polticas de assistncia e higiene sociais e o art. 149, que

"

1934, vide F R A N C O , Afonso Arinos de Melo. Curso de direito constitucional brasileiro, p. 192-197 e TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de direito constitucional, p. 715-719. Vide, tambm. LOEWENSTEIN, Karl. Brazil under Vargas, p. 21-26 e M O R E I R A , Vital. Economia e Constituio, p. 80-81. Para uma comparao entre a ordem econmica da Constituio de Weimar e a ordem econmica da Constituio de 1934, vide G U E D E S , Marco Aurelio Peri. Estado e ordem econmica e social: A experincia constitucional da repblica de Weimar e a constiftiio brasileira de 1934, p. 113-138. T a m b m exerceram influncia sobre os autores da nossa Constituio de 1934. embora em menor escala, a Constituio do Mxico, de 1917, e a Constituio da Repblica Espanhola, de 1931. C A S T R O , Arajo. A nova constituio brasileira, p . 462-482; P O N T E S DE M I R A N D A , Francisco Cavalcanti. C o m e n t r i o s Constituio de 1946, p. 16-20. v. I, e V E N N C I O F I L H O , Alberto. A interveno do estado no domnio econmico: O direito pblico econmico no Brasil, p. 31-32 e 4 0 - 4 3 . Todas as constituies posteriores passaram a incluir um captulo sobre a Ordem Econmica e Social, onde se tratava da interveno do Estado na economia aos direitos trabalhistas. A primeira a romper com essa sistemtica foi a Constituio de 1988, ao incluir os direitos trabalhistas em captulo diverso, o dos Direitos Sociais. Sobre a ambigidade da expresso "ordem econmica", vide G R A U , Eros Roberto. A o r d e m econmica na Constituio de 1988 (Interpretao e crtica), p. 4 9 - 6 5 , 76-80. Art. 115, capul da Constituio de 1934: "A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos existencia digna. Dentro desses limites, garantida a liberdade econmica ". O texto deste artigo praticamente uma traduo do equivalente art. 151, caput da Constituio de Weimar: "A organizao da vida econmica deve coiresponder aos principios da justia e ter como objetivo a garantia de urna existencia humana digna a todos. Dentro destes limites, a liberdade econmica do individuo deve ser assegurada" (no original: "Die Ordnung des Wirtschaftslebens muss den Grundstzen der Gerechtigkeit mit dem Ziele der Gewhrleistung eines menschenwrdigen Daseins fr alle entsprechen. In diesen Grenzen ist die wirtschaftliche Freiheit des einzelnen zu sichern "). Vide, por exemplo, C A S T R O , Arajo. A nova constituio brasileira, p. 483-496.

"

Histria do Direito em Perspectiva

383

proclama a educao como um direito de todos. Desta forma, podemos considerar a Constituio de 1934 como a primeira "Constituio Econmica" programtica do Brasil.
28

Em termos de atuao estatal, o Poder Executivo acaba agindo margem e apesar da Constituio, embora no de forma propriamente inconstitucional, como muitas vezes se deu sob a Constituio de 1891 . A Constituio de 1934, no entanto, no a referncia de atuao do Estado brasileiro. Esta se d ao nvel do direito administrativo e do direito econmico . A Constituio autoriza a interveno estatal (art. 116, que concede permisso Unio de monopolizar determinado setor ou atividade econmica, desde que agisse segundo o interesse pblico e autorizada por lei, entre outros), constitucionaliza algumas medidas, como os servios pblicos dos arts. 5 , VII e VIII (correios, telgrafos, comunicaes, navegao area e vias frreas), as diretrizes da prestao dos servios pblicos (arts. 136, 137 e 142, que dispem sobre o regime das empresas concessionrias de servio pblico e sobre as tarifas), mas no d, propriamente, direo alguma para a atuao estatal. Desde a criao do Ministrio da Educao e Sade Pblica (Decreto 19.402, de 14.11.1930), a prpria estruturao dos sistemas pblicos de educao e s a d e e os primrdios das polticas
2y 10 o 31 j2

Cf. SOUZA, Washington Peluso Albino de. A experincia brasileira de constituio econmica. Revista de Informao Legislativa, n. 102, p. 22, 25-26, 47. Para uma anlise dos possveis sentidos da idia de "Constituio Econmica", vide MOREIRA, Vital. Economia e Constituio, p. 145-185; G R A U , Eros Roberto. A o r d e m econmica na Constituio de 1988, p. 68-76 e B E R C O V I C I , Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento: Uma leitura a partir da Constituio de 1988, p. 11-43. Sobre a interveno estatal nas esferas econmica e social durante a vigncia da liberal Constituio de 1891, vide TOPIK, Steven. A Presena do Estado na Economia Poltica do Brasil de 1889 a 1930. Rio de Janeiro: Record, 1987 e S E E L A E N D E R , Airton Cerqueira-Leite. Pondo os pobres no seu lugar: Igualdade constitucional e intervencionismo segregador na primeira repblica. In: C O U T I N H O , Jacinto Nelson de Miranda; L I M A , Martonio M o n t ' A l v e m e Barreto (Orgs.). Dilogos Constitucionais: Direito, neoliberalismo e desenvolvimento em pases perifricos, p. 1-26. A ttulo de ilustrao, vide as obras, hoje clssicas, de C A V A L C A N T I , Themstocles Brando. Instituies de direito administrativo brasileiro, e V E N N C I O F I L H O , Alberto. A interveno do estado no d o m n i o econmico. Vide S C H W A R T Z M A N , Simon (Org.). Estado-Novo: Um auto-retrato (arquivo Gustavo Capanema), p. 355-378; S C H W A R T Z M A N , Simon; B O M E N Y , Helena Bousquet; C O S T A , Vanda Ribeiro. T e m p o s de C a p a n e m a , p. 173-266; B O M E N Y , Helena Bousquet. Trs decretos e u m ministrio: A propsito da educao no estado novo. In: P A N D O L F I , Dulce Chaves (Org.). R e p e n s a n d o o estado novo, p . 137-166 e H O R T A , Jos Silvrio Baia. A I conferncia nacional de educao ou de c o m o monologar sobre educao na presena de educadores. In: G O M E S , Angela Maria de Castro (Org.). C a p a n e m a : O ministro e seu ministrio, p. 143-172. Vide S C H W A R T Z M A N , Simon (Org.). Estado-Novo: Um auto-retrato (arquivo Gustavo C a p a n e m a ) , p. 379-418; H O C H M A N , Gilberto; F O N S E C A , Cristina M. Oliveira. O que h de novo? Polticas de sade pblica e previdncia, 1937-1945. In: P A N D O L F I , Dulce C h a v e s ( O r g . ) . R e p e n s a n d o o e s t a d o n o v o , p . 73-77 e 8 1 - 9 3 ; H O C H M A N , G i l b e r t o ; F O N S E C A , Cristina M. Oliveira. A I conferncia nacional de sade: Reformas, polticas e sade pblica em debate no estado novo. In: G O M E S , Angela Maria de Castro (Org.). C a p a n e m a : O ministro e

2 9

3 0

31

32

384
33

Gilberto Bercovici
4

de cultura e de instituio dos rgos de previdncia sociah ocorrem durante todo o Primeiro Governo Vargas (1930-1945), sem qualquer vinculao material, durante o perodo constitucional, ao texto de 1934. Em relao propriedade, devemos destacar que os tenentes e lideranas afins, agrupados no Clube 3 de Outubro, prepararam um documento denominado "Esboo do Programa de Reconstruo Politica e Social do Brasil". Neste programa, propunha-se a reforma agrria, com o Estado encarregado de reduzir ao mnimo todas as formas de latifndio, especialmente os prximos ao litoral e s vias de transporte e comunicao. O cultivo da terra seria compulsrio. Caso contrrio, o Estado deveria transformar a rea improdutiva em ncleos coloniais. A pequena propriedade rural seria estimulada atravs da transferncia de lotes de terras cultivveis aos trabalhadores rurais. As terras devolutas ilegalmente ocupadas reverteriam ao patrimnio pblico para serem utilizadas na colonizao atravs de cooperativas. O programa propunha ainda a instituio de um imposto territorial rural progressivo, a criao de um tribunal de terras para a resoluo de litgios referentes extenso da legislao trabalhista aos trabalhadores r u r a i s . A reconstitucionalizao do pas fez com que o tenentismo e o Clube 3 de Outubro perdessem boa parte da influncia que detinham no Governo Provisrio, agora constitucional. No entanto, a Constituio de 1934 inaugurou entre ns a mudana da concepo de propriedade em seu art. 113, 17, que previa a utilizao da propriedade de acordo com o interesse social, a funo social da propriedade .
3 36

33

3 4

3 5

3 6

seu ministrio, p. 173-193 e, especialmente, F O N S E C A , Cristina M. Oliveira. Sade no g o verno Vargas (1930-1945): Atualidade institucional de u m bem pblico. Vide S C H W A R T Z M A N , Simon; B O M E N Y . Helena Bousquet; COSTA, Vanda Ribeiro. Tempos de C a p a n e m a , p. 79-105: MICELI, Sergio. A poltica cultural. In: P A N D O L F I , Dulce Chaves (Org.). Repensando o estado novo, p. 191-196 e W I L L I A M S , Daryle. Gustavo Capanema, m i nistro da cultura. In: G O M E S , ngela Maria de Castro (Org.). C a p a n e m a : O ministro e seu ministrio, p. 251-269. Vide C O H N , Amlia. Previdncia social e processo poltico no Brasil, e H O C H M A N , Gilberto; F O N S E C A , Cristina M. Oliveira. O que h de novo? Polticas de sade pblica e previdncia, 1937-1945, p. 7 7 - 8 1 , 85, 9 0 - 9 1 . C A M A R G O , Aspsia de Alcntara. A questo agrria: Crise de poder e reformas de base (1930-1964). In: F A U S T O , Bris (Coord.). Histria geral da civilizao brasileira, t. III, v. 10, p. 134-136. Sobre a defesa do fim do latifndio por parcelas do tenentismo, vide R O S A , Virginio Santa. O sentido do tenentismo, p. 81-83, 103-126. "Art. 113. A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistencia, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 17) E garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou collectivo. na forma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade publica far-se- nos termos da lei. mediante prvia e justa indemnizao. Em caso de perigo inminente, como guerra ou commoo intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade particular at onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnizao ulterior" (grifos nossos). Este artigo muito semelhante ao dispositivo que garantia a funo social da propriedade na Constituio de W e i m a r (art. 153), que afirmava ser a propriedade garantida pela Constituio, mas com seu contedo e limites resultantes de lei. Alm disso, o uso e exerccio da propriedade deveriam representar uma funo social, pois "a propriedade obriga" ("Eigentum verpjlichtet"). Sobre a funo social da proprie-

Histria do Direito em Perspectiva

385

A Constituio de 1934 procurou, tambm, uma nova estruturao para o federalismo brasileiro, que podemos denominar cooperativo, de acordo com seu art. 9 . O art. 10 da Constituio de 1934 fixou, pela primeira vez na histria constitucional brasileira, a repartio das competncias concorrentes (art. 10), dando nfase solidariedade entre a Unio e os entes federados. J a cooperao propriamente dita foi inaugurada com os arts. 140 e 177 da Constituio de 1934, que tratavam do combate s endemias e s secas no Nordeste *.
o37 3

O anteprojeto da Constituio eliminava o Senado. Em seu lugar era criado o Conselho Supremo, com atribuies poltico-administrativas e de carter tcnico-consultivo e deliberativo. O Conselho Supremo coordenaria os poderes constitucionais. Sua composio mltipla (seriam 35 membros: 21 dos Estados, 6 nomeados pelo Presidente da Repblica, 3 representantes das universidades e 5 representantes dos "interesses sociais") restringia a impor-tncia da participao dos Estados. O Poder Legislativo seria exercido pela Assemblia Nacional, formada por representantes polticos distribudos proporcionalmente populao. Os porta-vozes do tenentismo defendiam o Conselho Supremo para assegurar limites ao Executivo atravs de um rgo onde a representatividade dos pequenos Estados (que dificilmente chegariam Presidncia da Repblica) fosse maior.
19

O substitutivo restaurou o Senado e criou o Conselho Nacional, composto por 10 membros escolhidos pelo Presidente da Repblica, com 10 anos de mandato. Caberia ao Conselho Nacional elaborar projetos de lei para a boa aplicao e execuo da Constituio e demais leis. O Senado, agora denominado Cmara dos Estados, teria 2 membros por Estado. A Cmara dos Representantes seria composta por representantes polticos distribudos proporcionalmente populao e por representantes classistas. Durante as discusses sobre a instituio ou no do Senado, parte da bancada gacha props a criao de um Conselho Federal, com as atribuies do Senado e as funes coordenadoras do Conselho Nacional. Os Estados seriam representados igualmente e o Executivo nodade na Constituio alem de 1919, vide A N S C H T Z , Gerhard. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, p. 703-721; GUSY, Christoph. Die Weimarer Reichsverfassung, p. 3 4 3 - 3 4 8 ; BERCOVICI, Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente, p. 42-43; BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento, p. 149-151 e P O L I D O , Fabrcio Pasquot. A constituio de W e i m a r de 1919 e o contedo normativo da 'fruio social' dos direitos proprietrios. Revista Trimestral de Direito Civil, v. 27, p. 3-47. Para u m a crtica contempornea da soluo que acabou sendo adotada pela Constituio de 1934, vide M A N G A B E I R A , Joo. E m torno da constituio, p. 216-224. "Art. 9 . E facultado Unio e aos Estados celebrar acordos para a melhor coordenao e desenvolvimento dos respectivos servios, e, especialmente, para a uniformizao de leis, regras ou praticas, arrecadao de impostos, preveno e represso da criminalidade e permuta de informaes ". Vide B E R C O V I C I , Gilberto. Desigualdades regionais, estado e constituio, p. 9 2 - 9 3 . Alberto T O R R E S tambm props no livro A Organizao Nacional, de 1914, u m Conselho Nacional que coordenaria os outros poderes (exerceria o c h a m a d o "Poder Coordenador") e modificava funes e a composio do Senado. Para analisar a proximidade entre as propostas de Alberto Torres e da Subcomisso do Itamaraty vide T O R R E S , Alberto. A organizao nacional, p. 2 4 9 - 2 6 3 .
o

386

Gilberto Bercovici

mearia 6 membros do Conselho, cujo direito de voto seria restrito. A deciso final da Assemblia foi a de suprimir os Conselhos e restabelecer o Senado. Entretanto, o Senado da Constituio de 1934 era diferente do da de 1891. Pela nova distribuio dos poderes o Senado no se restringia ao Poder Legislativo, passando a colaborar na coordenao dos poderes. Sua composio era de 2 senadores por Estado (arts. 88 e 89) .
4CI

A principal promessa da Revoluo de 1930 havia sido a de sanar os vcios na representao poltica. A disputa entre as oligarquias dissidentes e o tenentismo tambm se deu nesse campo. Para as oligarquias, os problemas de alistamento e fraudes eleitorais s seriam resolvidos atravs de procedimentos que restaurassem as instituies polticas liberais como saneadoras do sistema, como o sufrgio universal (com a constante exceo dos analfabetos), o voto secreto e a Justia Eleitoral. Assim, a verdade das urnas seria efetivamente respeitada. O tenentismo questionava o sistema liberal de representao poltica. A restaurao da verdade eleitoral s ocorreria atravs de reformas que ultrapassassem os formalismos liberais. Atravs de Juarez Tvora, os tenentes defenderam o voto direto na esfera municipal e indireto nas esferas estadual e federal, alm da eleio indireta para a Presidncia da Repblica. O tenentismo buscava u m novo modelo de representao poltica e, dentro desse modelo, uma das medidas propostas era a da representao classista, como veremos adiante. O anteprojeto instituiu a distribuio das cadeiras na Cmara dos Deputados (denominada Assemblia Nacional) de forma proporcional populao dos Estados, alm de fixar a representao em no mximo 20 e no mnimo 4 deputados por Estado, independentemente do nmero de eleitores do Estado. A bancada gacha defendeu que o critrio de diviso das cadeiras na Cmara dos Deputados fosse proporcional ao eleitorado inscrito e no populao residente em cada Estado, conforme ocorria durante a Repblica Velha. Esse critrio vincularia o tamanho das bancadas populao alfabetizada, ficando o Rio Grande do Sul em melhor posio para competir com Minas Gerais, Bahia e Pernambuco. Os demais Estados, populosos ou no, seriam prejudicados pelo elevado nvel de analfabetismo de suas populaes. Minas Gerais e So Paulo se pronunciaram pela manuteno da proporcionalidade referente populao, sugerindo que o desequilbrio na representao entre os grandes Estados e os outros seria minimizado com a restaurao do Senado. Os dois Estados tambm se opuseram ao estabelecimento de nmero mximo e mnimo de deputados. Pernambuco e os demais Estados do NorteNordeste tambm defenderam o nmero de deputados proporcional populao e no ao eleitorado. O fato desses Estados possurem grande parcela de analfabetos os prejudicaria na distribuio de cadeiras se esta fosse proporcional ao eleitorado. Entretanto, as bancadas nordestinas defenderam a instituio do nS O U Z A , Maria do C a m i o Campello de. Estado e partidos polticos no Brasil (1930 a 1964), p. 72-73 e G O M E S , Angela Maria de Castto (Coord.). Regionalismo e centralizao poltica: Partidos e constituinte nos anos 30, p. 117. 316-318, 397-402.

H i s t r i a d o Direito e m P e r s p e c t i v a

387

mero mnimo e mximo de deputados por Estado. O acordo a que se chegou criou uma nova desproporcionalidade, ao determinar que o nmero de deputados por Estado fosse fixado por lei, na proporo de um para 150 mil habitantes at 20 deputados; e, a partir da, na proporo de um para 250 mil habitantes (CF, art. 2 3 , 1 e 2 ). Foi fixado o nmero mnimo de deputados por Estado, mas no o nmero mximo, atendendo, nesse ponto, s bancadas mineira e paulista .
o 41

A representao classista fez parte de um processo de estmulo das foras sociais organizadas a se transformarem em elementos de colaborao do Governo Provisrio. Dessa forma, articulou-se com a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio e a Lei de Sindicalizao (Decreto 19.770, de 19.03.1931), afinal, para que os representantes classistas pudessem ser escolhidos, tornou-se necessrio o estmulo organizao das associaes e sindicatos profissionais. O Cdigo Eleitoral de 1932, em seu art. 142, previa a representao classista. A Subcomisso do Itamaraty rejeitou esse tipo de representao no anteprojeto da Constituio. O prprio Superior Tribunal Eleitoral ops-se por unanimidade representao classista. Apesar disso, o Governo Provisrio resolveu, em abril de 1933, institu-la, inclusive prevendo os representantes classistas no regimento interno da Constituinte. Atravs do Decreto 22.653, de 20.04.1933, determinou-se que seriam eleitos por delegados (eleitores escolhidos pelos sindicatos devidamente reconhecidos pelo Ministrio do Trabalho) 40 deputados classistas, distribudos da seguinte forma: 17 empregadores, 18 empregados, 3 profissionais liberais e 2 funcionrios pblicos. O Decreto 22.696, de 11.05.1933, regulamentava a eleio dos deputados classistas representantes dos empregados, ocorrida em 20 de julho daquele ano. Houve grande movimentao para sindicalizar trabalhadores. Sob instruo do Governo Provisrio, os Interventores e os tenentes organizaram sindicatos e prepararam delegados-eleitores no Norte-Nordeste. O objetivo era alcanar o maior nmero possvel de deputados classistas para a regio, como meio de enfrentar a dominao do Centro-Sul. Dos 18 deputados empregados, 12 estavam dispersos por vrios Estados (3 do Distrito Federal, 1 do Rio de Janeiro, 2 de Minas Gerais, 2 de So Paulo, 2 do Rio Grande do Sul, 1 do Paran e 1 de Santa Catarina) e 6 eram vinculados s regies ligadas ao tenentismo (2 do Esprito Santo, 1 do Par, 1 da Paraba, 1 de Pernambuco e 1 da Bahia). A eleio dos empregadores ocorreu em 25.07.1933, no Ministrio do Trabalho. Havia grande defasagem entre os delegados de So Paulo e Rio de Janeiro e os delegados dos outros Estados: dos 74 delegados, 47 pertenciam queles dois Estados. Dos deputados empregadores escolhidos, 6 eram do Rio de Janeiro, 4 de So Paulo, 3 de Minas Gerais, 3 do Rio Grande do Sul e 1 de Pernambuco. A vinculao das bancadas classistas com os Interventores pde ser determinada em algumas situaes. Em

S A N T O S , Wanderley Guilherme dos. O r d e m burguesa e liberalismo poltico. So Paulo: Duas cidades, 1978. p. 91-96 e G O M E S . ngela Maria de Castro (Coord.). Regionalismo e centralizao poltica, p. 110-113, 2 0 3 , 207-213, 4 0 3 - 4 0 6 , 429.

388

Gilberto Bercovici

determinado aspecto, a representao classista dos empregadores propiciava o reforo das bancadas dos grandes Estados. Os Interventores do Norte-Nordeste tiveram pouca participao na escolha dos representantes dos empregadores, ao contrrio dos Interventores do Centro-Sul, particularmente Armando de Salles Oliveira e Olegrio Maciel. J a maior influncia na escolha dos representantes dos empregados foi do tenentismo e no dos grandes Estados. As bancadas mineira e paulista se opuseram representao classista, assim como, em menor escala, os deputados gachos. J os deputados ligados ao tenentismo e as bancadas do Norte-Nordeste defenderam o princpio da representao classista, vista como contrapeso s grandes bancadas estaduais na Cmara dos Deputados. A representao classista s vigorou em 1933 por determinao do Cdigo Eleitoral. Como no constava do anteprojeto, a proposta de inclu-la ou no no sistema poltico brasileiro foi das mais polmicas das debatidas na Constituinte. A grande oposio representao classista acabou sendo a da bancada paulista, pois tanto os deputados mineiros como os gachos se dispuseram a transigir nesse ponto com o Governo Provisrio. As razes que justificavam a existncia da representao classista eram aceitas por todos. A necessidade de se reformular o modelo de participao poltica, levando-se em conta os interesses de classe era consensual a nvel tcnico, no a nvel poltico. Houve a proposta de instituio da representao exclusiva das classes, atravs de um parlamento corporativo, logo excluda. As classes seriam representadas politicamente atravs de alguma frmula que as acrescesse ao sistema de representao j existente. Existiam duas propostas. A participao das classes se daria atravs de Conselhos Econmicos ou Tcnicos. Dessa forma, a representao se daria a nvel consultivo, com a deciso final pertencendo Cmara dos Deputados. Essa proposta foi defendida pela bancada paulista. A outra proposta, defendida pelo Governo Provisrio, era a de uma Cmara nica de formao mista. Parte dos deputados eleita por sufrgio popular e parte eleita pelas classes. A representao classista seria deliberativa, com assento ao lado da representao poltica. Essa ltima proposta foi a aprovada pela Constituinte. A Cmara dos Deputados teria um quinto de suas cadeiras ocupados por representantes classistas, eleitos da mesma fornia instituda pelos Decretos 22.653 e 22.696, de acordo com o art. 23, 3 a 9 da Constituio .
o o 42

Aps a promulgao da Constituio de 1934, o debate e as disputas polticas se desenrolaram entre os liberais, "tenentes" e adeptos do autoritarismo. O iderio liberal de defesa da autonomia estadual e de independncia dos agrupamentos polticos de "notveis" foi utilizado como proteo contra a centralizao e devido ao temor da crescente participao popular. A timidez cada
4 2

S O U Z A , Maria do Carmo Campello de. Estado e partidos polticos no Brasil, p. 77-78 e G O M E S . Angela Maria de Castro ( C o o r d ) . Regionalismo e centralizao poltica, p. 4 3 1 , 4 3 3 - 4 3 9 , 4 4 4 - 4 4 5 , 4 4 8 - 4 4 9 , 4 6 9 - 4 7 1 , 4 7 4 , 4 8 3 , 486. Sobre a representao classista, vide, ainda, B O N A V I D E S , Paulo; A N D R A D E , Paes de. Histria constitucional do Brasil, p. 296-301 e o estudo T A V A R E S , A n a Lcia de Lyra. A constituinte de 1934 e a representao profissional (Estudo de direito c o m p a r a d o ) .

Histria do Direito em Perspectiva

389

vez maior do liberalismo da dcada de 1930 fez com que cedesse espao ao pensamento autoritrio. Isso ocorria em um contexto de passagem da poltica de notveis de massas, dos partidos representativos das oligarquias estaduais ou parcelas das classes dominantes para partidos fundados em interesses socioeconmicos. O momento era de perplexidade dos liberais diante da radicalizao ideolgica e do ingresso das camadas populares urbanas no sistema poltico. Com a inexistncia de um partido nacional, com exceo da fascista Ao Integralista Brasileira e do Partido Comunista do Brasil (na clandestinidade, representado pela Aliana Nacional Libertadora ), as foras revolucionrias se desestruturaram aps a Assemblia Constituinte. Os conflitos ocorridos entre 1934 e 1937 foram causados pela tentativa de institucionalizar um poder ps-revolucionrio sobre a estrutura poltica baseada novamente na poltica dos Estados. O cerne das discusses continuou a ser centralizao contra autonomia estadual. A radicalizao da luta entre os integralistas e os comunistas, especialmente aps a fracassada Intentona Comunista de novembro de 1935, acabou por facilitar a reunio das camadas dominantes e dos setores revolucionrios, que se aliariam no apoio ditadura do Estado Novo.
43 44

O ESTADO NOVO

Apelidada de "A Polaca", a Carta outorgada em 10.11.1937 recebeu forte influncia das constituies autoritrias da Polnia, de 1935, e do Estado Novo portugus, de 1933 . No entanto, por mais paradoxal que isto possa pare45

4 3

Sobre a Ao Integralista Brasileira (AIB), vide T R I N D A D E , Hlgio. Integralismo (O fascismo brasileiro na dcada de 30); A R A J O , Ricardo Benzqaquen de. Totalitarismo e revoluo: O integralismo de Plnio Salgado; M A I O , Marcos Chor. N e m Rotschild nem Trotsky: O pensamento anti-semita de B A R R O S O , Gustavo; C A V A L A R I , Rosa Maria Feiteiro. Integralismo: Ideologia e integrao de um partido de massa no Brasil (1932-1937). Para a anlise do pensamento jurdico vinculado cpula do m o v i m e n t o integralista, vide os textos de Miguel Reale, particularmente R E A L E , Miguel. A B C do integralismo (edio original de 1935). In: O b r a s polticas (Primeira F a s e - 1931/1937), v. 3, p. 151-222. Sobre a atuao da Aliana Nacional Libertadora e suas vinculaes c o m o P C B , vide P I N H E I R O , Paulo Srgio. Estratgias da iluso: A revoluo mundial e o Brasil, 1922-1935, p. 2 6 9 - 3 2 6 ; V I A N N A , Marly de Almeida G. O P C B , a A N L e as insurreies de n o v e m b r o de 1935. In: F E R R E I R A , Jorge; D E L G A D O , Luclia de Almeida Neves (Orgs.). O Brasil republicano, v. 2. (O t e m p o do nacional-estatismo Do incio da dcada de 1930 ao apogeu do estado novo), p . 65-103 e C A S C A R D O , Francisco Carlos Pereira. A aliana nacional libertadora: Novas abordagens. In: F E R R E I R A , Jorge; REIS, Daniel Aaro (Orgs.). A s esquerdas no Brasil, v. I. (A Formao das Tradies. 1889-1945), p. 4 5 5 - 4 9 1 . Para uma comparao entre os dispositivos da Carta de 1937 e os das constituies da Polnia, de 1935, e de Portugal, de 1933, vide C E R Q U E I R A , Marcello. Cartas constitucionais: Imprio, repblica & autoritarismo (Ensaio, crtica, documentao), p. 68-78. Ainda sobre as fontes da Carta autoritria de 1937, de grande valia o estudo feito em 1938 por A d o l p h o Bergamini, a pedido do Instituto dos A d v o g a d o s Brasileiros ( l A B ) , em que o autor, ao final, recomenda que o IAB se manifeste contrariamente aprovao da Carta no plebiscito previsto pelo seu

4 4

4 5

390

Gilberto Bercovici

cer. a Carta de 1937 nunca foi aplicada. O art. 178 da Carta de 1937 dissolveu o Poder Legislativo em todas as esferas governamentais no Brasil e previa que o Presidente da Repblica convocara eleies depois de realizado o plebiscito previsto no art. 187 da Carta. Enquanto no se reunisse o Parlamento Nacional, o Presidente teria o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matrias de competencia legislativa da Unio (art. 180). De acordo com seu art. 187, a Carta deveria ser submetida a um plebiscito para que a populao se manifestasse sobre sua adoo, ou no. Este plebiscito nunca foi convocado. Como no foi realizado o plebiscito, no foram marcadas as eleies parlamentares previstas na prpria Carta de 1937, que no foi cumprida. O que houve durante o Estado Novo foi a ditadura pura e simples do Chefe do Poder Executivo : "Mas... a Constituio de 1937 foi solapada, logo depois, pelos seus prprios autores. No se realizou; no foi respeitada, - quase toda, nem,
46

47

sequer, existiu . O principal jurista do Estado Novo foi o autor da Carta de 1937 e Ministro da Justia at 1942 (ano em que o Brasil rompe relaes diplomticas com os pases do Eixo e entra na Segunda Guerra Mundial ao lado dos Aliados) Francisco Campos. A sua defesa do regime autoritrio se fez simultaneamente com o exerccio das funes ministeriais, condensada na coletnea intitulada O Estado Nacional: Sua Estructura, Seu Contedo Ideolgico, publicada em 1940. Para Francisco Campos, a sociedade de massas s poderia ser bem governada por uma liderana carismtica em um Estado autoritrio, que conseguiria, assim, eliminar os conflitos e tenses sociais potencialmente desestabilizadores: " O regimen politico das massas o da dictadura (...) No ha hoje um povo que no clame por um Cesar" *.
4

art. 187. Vide BERGAM1N1. Adolpho. Direito constitucional comparado: Subsdio para o estudo das fontes do Acto de 10 de n o v e m b r o de 1937. Para uma comparao entre os regimes autoritrios do Estado N o v o portugus, de Salazar, e do Estado Novo brasileiro, de Vargas, destacando tambm suas distines em termos ideolgicos e polticos, vide a obra coletiva MARTINI IO, Francisco Carlos Palomanes; P I N T O , Antnio Costa (Orgs.). O corporativismo em portugus: Estado, poltica e sociedade no salazarismo e no varguismo, sendo de especial interesse o texto final, de M U S I E D L A K , Didier. Concluso, p. 347-359. L O E W E N S T E I N , Karl. Brazil under Vargas, p. 46-49; P O N T E S DE M I R A N D A , Francisco Cavalcanti. C o m e n t r i o s Constituio de 1946, v. 1, p. 17, 2 0 - 2 3 ; L I M A , Hermes. Esprito da Constituio de 1946. /;;. Instituto de Direito Pblico e Cincia Poltica (Org.). Estudos sobre a constituio brasileira, p. 12-13; F R A N C O , Afonso Arinos de Melo. Curso de direito constitucional brasileiro, p. 208-212 e B O N A V I D E S , Paulo; A N D R A D E , Paes de. Histria constitucional do Brasil, p. 331-332, 340-343. Para uma tentativa de criar u m a vinculao da ditadura do Estado N o v o com a Carta de 1937, de sua autoria, vide C A M P O S , Francisco. Diretrizes constitucionais do novo estado brasileiro. Revista Forense, n. 73, p. 13-30. Este texto foi republicado na coletnea C A M P O S , Francisco. O Estado nacional: Sua estruetura, seu contedo ideolgico, p. 33-68. P O N T E S DE M I R A N D A , Francisco Cavalcanti. Comentrios Constituio de 1946, v. I, p. 2 3 . C A M P O S , Francisco. O estado nacional, p. 16-17. Carl Schmitt, nos estertores da Repblica de Weimar, tambm defendeu uma sada autoritria com base na ditadura plebiscitria do Presidente da Repblica, tese defendida em seu livro O Guardio da Constituio, de 1931. Vide

Historia do Direito em Perspectiva

391

Dentre os representantes do pensamento autoritrio deve ser destacado tambm, por sua importncia, Oliveira Vianna. Discpulo de Alberto Torres, Oliveira Vianna era, nas palavras de Wanderley Guilherme dos Santos, um defensor do "autoritarismo instrumentar'. Isto significa que a sua defesa do autoritarismo devia-se principalmente crena de que somente o governo autoritrio teria condies de remover os obstculos para a efetiva implantao da democracia liberal no pas. Esse governo, utilizador da "tcnica autoritria" deveria ser legitimamente nacional, pois o grande mal do Brasil era copiar instituies estrangeiras em suas Constituies. Instituies estas que no se coadunavam com os costumes brasileiros, resultando na sua no-aplicao. O estilo "saxnio" das Constituies imperial e republicana de 1891 exigia dos brasileiros uma conduta anglo-americana. O seu exotismo teria sido o motivo do fracasso de ambas, pois exigiam coisas no existentes na tradio que vinha desde o perodo colonial. Esta tradio, apesar das novas instituies exticas, prosseguiu Imprio e Repblica adentro, causando o eterno descompasso entre a teoria e a prtica polticas no Brasil. S o Estado centralizado politicamente, detentor da "tcnica autoritria" poderia garantir as liberdades civis no Brasil, como primeiro passo para a futura garantia das liberdades polticas e a implantao de um regime democrtico que respeitasse as tradies e costumes peculiares do Brasil . Esse regime forte seria o Estado Novo.
49

O enfraquecimento do regime estadonovista com o desenrolar da Segunda Guerra Mundial na Europa, em que os Aliados venciam o Eixo, obrigou o governo a convocar eleies para a Presidncia da Repblica e o Congresso Nacional , atravs da Lei Constitucional 9, de 28.02.1945. Para regular as eleies, baixou-se o Dec.-lei 7.586, de 28.05.1945, a chamada "Lei Agamemnon Magalhes" (ex-interventor em Pernambuco e ento Ministro da Justia), fixando as eleies presidenciais e para o Congresso Nacional para o dia 02.12.1945
50

SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung, p. 132-159 e BERCOV1CI, Gilberto. Constituio e estado de exceo p e r m a n e n t e , p. 77-93. Sobre as similaridades entre as vises autoritrias de Francisco Campos e Carl Schmitt, vide M E D E I R O S , Jarbas. Ideologia autoritria no Brasil, 1930-1945, p. 18-35 e, especialmente, a nota 18, p. 4 7 - 5 1 ; C H A C O N , Vamireh. A recepo de Carl Schmitt no Brasil. Revista Brasileira de Filosofia. Fascculo 185, v. X L V I I , p. 62-64, S A N T O S , Rogrio Dultra dos. Francisco C a m p o s e os fundamentos do constitucionalismo antiliberal no Brasil. In: Dados - Revista de Cincias Sociais, n. 2, v. 50, p. 296-318. Ainda sobre Francisco Campos, vide B O N A V I D E S . Paulo. Francisco C a m p o s , o antiliberal. In: A constituio aberta: T e m a s polticos e constitucionais da atualidade, com nfase n o federalismo das regies, p. 262-277. V I A N N A , Francisco Jos de Oliveira. O idealismo da constituio, p. XIII-X1V, 7 - 1 1 , 3 1 1 314; V I A N N A , Francisco Jos de Oliveira. Instituies polticas brasileiras, v. I, p. 2 7 9 - 2 8 1 , 2 9 1 - 2 9 3 , e v. II, p. 124-129, 131-138. 149-157; S A N T O S , Wanderley Guilherme dos. O r d e m burguesa e liberalismo poltico, p. 9 3 , 101-108 e M E D E I R O S , Jarbas. Ideologia autoritria no Brasil, 1930-1945, p. 159-178. Aps a deposio de Getlio Vargas, em 29.10.1945, pelas Foras A r m a d a s , o novo governo, chefiado pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, Jos Linhares, editou a Lei Constitucional 13, de 12.11.1945, atribuindo aos parlamentares a serem eleitos naquele ano poderes de Assemblia Constituinte.

392

Gilberto Bercoviei

e as eleies estaduais para 06.05.1946. Foram restabelecidas as garantias e procedimentos trazidos pelo Cdigo Eleitoral promulgado na dcada de 1930 .
51

O art. 109 da Lei Agamemnon instituiu a novidade da exigncia de partidos com base nacional. Seriam formados, como principais partidos, a UDN (Unio Democrtica Nacional), de oposio a Getlio Vargas; o PSD (Partido Social-Democrtico) e o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), aliados de Getlio; alm do PCB (Partido Comunista do Brasil), pela primeira vez na legalidade . Para a criao de um partido, seriam necessrias as assinaturas de 10 mil eleitores espalhados por 5 Estados, com, no mnimo, 500 assinaturas por Estado. O PSD estava articulado em todos os Estados pela ao das interventorias. J a UDN teve que se associar ao Partido Republicano, de Arthur Bernardes, ao Partido Libertador gacho e Esquerda Democrtica (futuro Partido Socialista Brasileiro). O PTB, baseado na mstica getulista, transcendia a regionalismos, agregando o voto operrio mobilizado em todo o pas pelo Ministrio do Trabalho . A idia de combater os partidos regionais obteve grande sucesso e foi crucial para os trabalhos da Assemblia Constituinte e a posterior ordem democrtica restaurada.
32 33

Sobre a "Lei A g a m e m n o n M a g a l h e s " e a transio do Estado N o v o para a Assemblia Constituinte de 1946, vide S O U Z A , Maria do C a r m o Campello de. Estado e partidos polticos no Brasil (1930-1964), p. 111-124. O grande celeuma poltico-partidrio do perodo foi o cancelamento do registro do P C B e a cassao de seus representantes, em 1947. Pela "Lei A g a m e m n o n " , em seu art. 114, o Tribunal Superior Eleitoral poderia negar registro a u m partido cujo programa fosse contrrio aos princpios democrticos ou aos direitos fundamentais do h o m e m definidos na Constituio. A concesso de registro ao PCB foi dada em setembro de 1945, de forma provisria. Em maio de 1946, o Presidente Dutra baixou o Dec.-lei 8.063, que, em seu art. 26, determinava o cancelam e n t o do registro de partido que recebesse orientao poltica ou contribuio em dinheiro do exterior ou mantivesse medidas anti-democrticas ou de desrespeito aos direitos h u m a n o s em seu programa. A Constituio de 1946 acolheu esse princpio em seu art. 141, 13. N a poca, o P C B promovia forte oposio ao governo Dutra e sua poltica de intervenes constantes nos sindicatos. A aliana incondicional do governo com os Estados Unidos gerou o r o m p i mento das relaes diplomticas c o m a Unio Sovitica. Nessa onda anti-comunista, foi decidido pelo Tribunal Superior Eleitoral, em 07.05.1947, o cancelamento do registro partidrio do P C B , por 3 votos a 2. Em setembro daquele ano teve incio a discusso no Congresso sobre a cassao dos parlamentares eleitos pelo P C B , cassao esta determinada pela Lei 2 1 1 , de 07.01.1948. Vide S O U Z A , Maria do C a m i o Campello de. Estado e partidos polticos no Brasil (1930-1964), p. 116-118. Sobre a formao dos partidos nacionais e para uma anlise das caractersticas e bases socioeconmicas dos trs principais partidos do perodo ( U D N , PSD e PTB), vide S O A R E S , Glucio Ary Dillon. A democracia interrompida, p. 65-136, 195-208. Vide, ainda, as monografias especficas de B E N E V I D E S , Maria Victoria. A U D N e o udenismo: Ambigidades do liberalismo brasileiro (1945-1965); HIPPOLITO, Lucia. De raposas e reformistas: O PSD e a experincia democrtica brasileira (45-64); D E L G A D O . Luclia de Almeida Neves. PTB: Do getulismo ao reformismo (1945-1964); A R A J O , Maria Celina Soares d". Sindicato, carisma e poder: O P T B de 1945-65 e F E R R E I R A , Jorge. O imaginrio trabalhista: Getulismo, PTB e cultura politica popular, 1945-1964.

H i s t r i a d o Direito e m P e r s p e c t i v a

393

A CONSTITUIO DE 1946 E O DESENVOLVIMENTISMO

A reinstaurao da Democracia marcada pela Constituio de 1946. Ela consolidou a estrutura cooperativa no federalismo brasileiro, prevista j em 1934, com grande nfase na reduo dos desequilbrios regionais, favorecendo, apesar do reforo do poder federal, a cooperao e integrao nacional. Foi sob a vigncia desta Constituio, na dcada de 1950, que a Questo Regional ganhou importncia no debate poltico nacional, com a concepo de que a atuao estatal e o planejamento eram elementos essenciais para o desenvolvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela recm-criada Cepal (Comisin Econmica para Amrica Latina). Desde ento, todas as constituies brasileiras tm a preocupao de tentar consagrar instrumentos para a superao das desigualdades regionais .
54

A Ordem Econmica e Social (arts. 145 a 162)" consagrou a interveno estatal na economia como forma de corrigir os desequilbrios causados pelo mercado e como alternativa para desenvolver os setores que no interessassem iniciativa privada. O fundamento da ordem econmica da Constituio de 1946 passou a ser a justia social, consagrando-se a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano (art. 1 4 5 ) . A continuidade do "constitucionalismo social" garantida pela Constituio de 1946, embora com recuos' , corno
56 7

Vide B E R C O V I C I , Gilberto. Desigualdades regionais, estado e constituio, p. 85-90, 94-114. Sobre a ordem econmica da Constituio de 1946, vide C A V A L C A N T I , Themstocles Brando. Interveno da Unio no domnio econmico. In: Instituto de Direito Pblico e Cincia Poltica (Org.). Estudos sobre a constituio brasileira, p. 21-39 e V E N N C I O F I L H O , Alberto. A interveno do estado no domnio econmico, p. 45-60. Art 145 da Constituio de 1946. "A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano. Pargrafo nico. A todos assegurado trabalho que possibilite existncia digna. O trabalho obrigao social". Vide, sobre este artigo, P O N T E S DE M I R A N D A , Francisco Cavalcanti. Comentrios constituio de 1946, v. IV, p. 8-16; C A V A L C A N T I , Themstocles. Interveno da unio no domnio econmico, p. 28 e C A V A L C A N T I , Themstocles. A interveno do estado e as suas conseqncias na estrutura administrativa. In: Instituto de Direito Pblico e Cincia Poltica. Cinco estudos: A federao - A diviso de poderes (2 estudos) - Os partidos polticos - A interveno do estado, p. 41-43. Sampaio Dria faz uma virulenta crtica ao art. 145, chamando-o de "imprprio desde o comeo". Vide DRIA, A. de Sampaio. Direito constitucional: Curso e comentrios constituio, v. II, p. 325-328. V E N N C I O F I L H O , Alberto. A interveno do estado no d o m n i o econmico, p. 59 e B O N A V I D E S , Paulo; A N D R A D E , Paes de. Histria constitucional do Brasil, p. 411-415. Para u m a comparao entre as semelhanas das Constituies de 1934 e de 1946, vide L I M A , Hermes. Esprito da constituio de 1946, p. 14-16 e V E N N C I O F I L H O , Alberto. A interveno do estado no domnio econmico, p. 33-34, 40, 42, 44-45. Sobre os avanos e recuos nos direitos individuais e sociais da Assemblia Constituinte de 1946 em relao Constituio de 1934, vide A L M I N O , Joo. O s democratas autoritrios: Liberdades individuais, de associao poltica e sindical na constituinte de 1946. Apesar dos recuos, o sentido da ordem econmica e social da Constituio de 1946 foi assim definido por Pontes de Miranda: "Nunca nos es-

394

Gilberto Bercovici

foi o caso da reforma agrria. Nas palavras de Hermes Lima: " oportuno salientar nada haver mais parecido com a Constituio de 1934 que a Carta de 1946. Nas linhas fundamentais do esprito poltico que imperou na elaborao dessas constituies, elas so praticamente idnticas" *.
5

A Constituio de 1946 herda o Estado construdo a partir de 1930, no entanto, o novo texto constitucional retrocede em termos de garantia formal dos direitos sociais (garante os direitos trabalhistas e previdencirios nos arts. 157 a 159, o direito educao no art. 166, mas no menciona, por exemplo, expressamente o direito sade) e mantm a praxe: o Estado se desenvolve e atua apesar da Constituio. As empresas estatais so os instrumentos privilegiados desta atuao . E, dentre estas empresas, destaca-se a Petrobras, criada por meio da Lei 2.004, de 03.10.1953, como resultado da intensa campanha popular "O Petrleo Nosso", que se tornou o grande exemplo de empresa estatal bemsucedida simblica e economicamente . A prpria ampliao dos direitos sociais, como a unificao e universalizao da previdncia social (Lei 3.807, de 26.08.1960), o dcimo-terceiro salrio (Lei 4.090, de 13.07.1962) e o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei 4.214, de 02.03.1963), se d por meio da legislao ordinria, no tendo sido determinada expressamente por determinaes constitucionais.
39 60

A grande diretriz da poltica econmica e social da chamada Era Vargas (1930-1964), ou seja, a intemalizao dos centros de deciso econmica, por meio do processo de industrializao e urbanizao, se d apesar da Constituio. A Constituio simplesmente no a referncia do projeto nacional-desenvolvimentista, embora seja sob a vigncia da Constituio de 1946 que se manifesta a enorme influncia do pensamento da Cepal no debate poltico brasileiro, particularmente, entre 1949 e 1964. As teses da Cepal tiveram grande receptividade, pois davam fundamentao cientfica para a tradio intervencionista e industrialista existente no Brasil desde 1930. Especialmente a partir do Segundo Governo Vargas (1951-1954), a doutrina formulada pela Cepal passou a ser vista como til e importante para a reelaborao e fundamentao das polticas econmicas e da concepo de desenvolvimento, entendimento consolidado com a criao
quea que a Constituio de 1946. na parte econmica, de inspirao social-democrtica. Assim que deve ser interpretada". In: P O N T E S DE M I R A N D A , Francisco Cavalcanti. C o mentrios constituio de 1946, v. IV, p. 13. L I M A . Hermes. Esprito da constituio de 1946, p. 14. Sobre o debate jurdico em torno das empresas estatais no Brasil durante a vigncia da Constituio de 1946, vide especialmente P I N T O , Francisco Bilac. O declnio das sociedades de economia mista c o advento das modernas empresas pblicas. (Texto de conferncia pronunciada em 28.08.1952). Revista de Direito Administrativo: Seleo histrica, p. 260-270 e V E N N C I O F I L H O , Alberto. A interveno do estado no domnio econmico, p. 373-457. Vide, por exemplo, C O H N , Gabriel. Petrleo e Nacionalismo, p. 181-188; W I R T H , John D. A poltica do desenvolvimento na era de Vargas, p. 1 13-192 e C O N T R E R A S , Edelmira dei C a r m e n Alveal. O s desbravadores: A Petrobras e a construo do Brasil industrial. Sobre a campanha " O Petrleo Nosso"' e a criao da Petrobras em 1953, vide S I L V A , Angelissa Azevedo e. A campanha do petrleo: Em busca da soberania nacional. In: F E R R E I R A , Jorge; R E I S , Daniel Aaro (Orgs.). A s esquerdas no Brasil. (Nacionalismo e reformismo radical), 1945-1964. v. II, p . 3 1 1 - 3 3 3 .

Histria do Direito em Perspectiva

395

do Grupo Misto Cepal-BNDE. A concepo do Estado como promotor do desenvolvimento, coordenado por meio do planejamento, dando nfase integrao do mercado interno e intemalizao dos centros de deciso econmica, bem como o reformismo social, caractersticos do discurso cepalino, foram plenamente incorporados pelos nacional-desenvolvimentistas brasileiros . Com o desenvolvimentismo, o Estado evolui de mero prestador de servios para agente responsvel pela transformao das estruturas econmicas, promovendo a industrializao .
61 62

Alm disto, incorpora-se o Estado ao pensamento social reformador, especialmente a partir do incio da dcada de 1960, quando o desenvolvimento adquire, cada vez mais, um cunho reformista. A prpria Cepal reviu, parcialmente, suas teses, admitindo que apenas a industrializao no solucionaria os problemas sociais latino-americanos. De acordo com as propostas reformistas, a tarefa da Amrica Latina seria acelerar o ritmo de desenvolvimento econmico e redistribuir renda em favor da populao. Ambas as tarefas deveriam ser executadas conjuntamente, ou seja, o desenvolvimento econmico no viria antes do desenvolvimento social, mas seriam interdependentes. As transformaes na estrutura social, particularmente a reforma agrria, eram necessrias para o desenvolvimento. A questo, no Brasil, deixou de ser a industrializao em si, que j era um processo irreversvel com o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (19561961), mas para onde conduzir o desenvolvimento e como solucionar os problemas sociais, notadamente a questo agrria .
63

IANNI, Octvio. Estado e planejamento econmico no Brasil. 5. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1991. p. 124-125, 139-141, 162; B I E L S C H O W S K Y , Ricardo. Pensamento econmico brasileiro: O ciclo ideolgico do desenvolvimentismo, p. 11-29 e SOLA, Lourdes. Idias econmicas, decises polticas: Desenvolvimento, estabilidade e populismo, p. 62-63, 7 0 - 7 1 , 83-84, 88-89, 100-101, 133-140. Sobre a relao entre as propostas da C E P A L e os regimes populistas latino-americanos das dcadas de 1950 e 1960, vide R O D R G U E Z , Octvio. La Teoria dei Subdesarrollo de la C E P A L , p. 288-298. F U R T A D O , Celso. Subdesenvolvimento e estado democrtico. In: A pr-revoluo brasileira, p. 73, 77-78. O desenvolvimentismo , segundo Ricardo Bielschovvsky, a ideologia de superao do subdesenvolvimento pela industrializao planejada e apoiada pelo Estado: "Entendemos por desenvolvimentismo, neste trabalho, a ideologia de transformao da sociedade brasileira definida pelo projeto econmico que se compe dos seguintes pontos fundamentais: a) a industrializao integral a via de superao da pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro: b) no h meios de alcanar uma industrializao eficiente e racional no Brasil atravs das foras espontneas de mercado: por isso, necessrio que o Estado a planeje: c) o planejamento deve definir a expanso desejada dos setores econmicos e os instrumentos dessa expanso: e d) o Estado deve ordenar tambm a execuo da expanso, captando e orientando recursos financeiros, e promovendo investimentos diretos naqueles setores em que a iniciativa privada seja insuficiente". In: B I E L S C H O W S K Y , Ricardo, Pensamento econmico brasileiro, p. 7, 4 3 1 . Vide, ainda, B E R C O V I C I , Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento, p. 4 5 - 6 8 . R O D R G U E Z , O c t v i o . La t e o r i a dei s u b d e s a r r o l l o de la C E P A L , p. 2 1 3 - 2 2 5 B I E L S C H O W S K Y , Ricardo. Pensamento econmico brasileiro, p. 4 2 0 - 4 2 9 , 33-434. e

396

Gilberto Bercovici

O DILEMA DA REFORMA AGRRIA

64

A Constituio de 1946 tratou da propriedade em dois dispositivos, um, o art. 141. 16 , situado no captulo dos direitos e garantias individuais e o outro, o art. 147 . localizado no captulo da ordem econmica e social. Apesar do retrocesso em matria de desapropriao, a funo social da propriedade estava consagrada no texto constitucional. Os dispositivos sobre a indenizao prvia e em dinheiro podem ser explicados como uma reao da Assemblia Constituinte ao intervencionismo do Estado N o v o .
66

A reforma agrria volta ao centro das preocupaes governamentais com o retomo de Getlio Vargas Presidncia da Repblica. Tem incio uma srie de iniciativas de reformulao agrria a serem feitas atravs do Estado. O Presidente props a regulamentao e utilizao do art. 147 da Constituio. Para tanto, enviou um projeto de lei sobre a desapropriao por interesse social, que regulamentava o art. 147 . Este projeto ficou esquecido na Cmara dos Deputados at 1962. quando foi aprovado por presso do Presidente Joo Goulart, tornando-se a Lei 4.132, de 10.09.1962 (em vigor at hoje). Foi enviada tambm uma proposta de extenso da legislao trabalhista ao campo, consubstanciando-se no embrio do futuro Estatuto do Trabalhador Rural. Alm da poltica governamental, que buscava dar uma soluo institucional para a questo da reforma agrria, os trabalhadores rurais sem terra tambm se organizaram, iniciando, em Pernambuco, no ano de 1955, o movimento das Ligas Camponesas, cuja maior liderana foi o advogado e deputado federal Francisco Julio .
67 68
6

"Art. 141. A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida. liberdade, segurana individual e propriedade nos termos seguintes: 16 E garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoo intestina, as autoridades competentes podero usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem pblico, ficando, todavia, assegurado o direito e a indenizao ulterior", (grifos nossos) "Art. 147. O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia do disposto no art. 141. 16. promover ajusta distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos ". (grifos nossos) Cf. C A M A R G O , Aspsia de Alcntara. A questo agrria: Crise de poder e reformas de base (1930-1964). In: p. 143-144. Vide tambm, para o debate na Assemblia Constituinte de 1946, A L M I N O . Joo. Os democratas autoritrios, p. 102-108, 2 2 6 - 2 2 8 . Vide, dentre os juristas, a defesa apaixonada de Sampaio Dria da proteo da propriedade c o m o direito absoluto em D O R I A , A. de Sampaio. Direito constitucional: Curso e Comentrios Constituio, v. II, p. 310-319, 332-338. Durante o Estado N o v o j havia sido baixado o Dec.-lei 3.365, de 2 1 . 0 6 . 1 9 4 1 , que dispunha sobre a desapropriao por utilidade pblica, ainda em vigor. Sobre as Ligas Camponesas, vide AZEVEDO, Fernando Antnio. As ligas camponesas; MONTENEGRO, Antnio Torres. Ligas camponesas e sindicatos rurais em tempo de revoluo. //;: F E R R E I R A , Jorge; D E L G A D O , Luclia de Almeida Neves (Orgs.). O Brasil republicano, v. III. (O T e m p o da Experincia Democrtica Da Democratizao de 1945 ao Golpe Civil-Militar de 1964), p. 243-271; STEDILE, Joo Pedro (Org.). A questo agrria no Brasil: Histria e natureza das ligas camponesas - 1954-1964 e G R Y N Z P A N , Mrio; D E Z E M O N E , Marcus. As esquerdas e

65

'*

6 7

'

,s

Historia do Direito em Perspectiva

397

O grande tema debatido no perodo democrtico ps-1945 foi o obstculo constitucional desapropriao para reforma agrria. Alguns setores chegaram a propor que os casos referentes aos latifndios improdutivos fossem analisados exclusivamente sob o art. 147 da Constituio, e no sob o art. 141, 16. A reforma agrria, no entanto, s poderia ser promovida efetivamente com a mudana da Constituio. Desta maneira, a exigncia da reforma constitucional se acrescentou s reformas de base exigidas durante o Governo Joo Goulart (1961-1964), colocando o governo sob suspeita ainda maior dos setores mais conservadores da sociedade '.
1

O Executivo pressionou o Congresso Nacional e inmeros projetos sobre a questo agrria parados h anos foram aprovados. Um deles foi a Lei 4.132, de 10.07.1962, que dispe sobre a desapropriao por interesse social (cujo projeto havia sido encaminhado, como vimos, ainda por Getlio Vargas). Foi tambm finalmente aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei 4.214, de 02.03.1963). Em 11.10.1962, o governo criou a Supra (Superintendncia para Reforma Agrria), autarquia ligada diretamente Presidncia da Repblica, cuja misso seria a de criar condies polticas e institucionais para a execuo da reforma agrria .
70

As entidades ruralistas e as classes produtoras articularam-se contra a reforma agrria e pressionaram, com maior ou menor sucesso, os parlamentares da UDN e do PSD para evitar a aprovao de mudanas na Constituio. As derrotas do governo no Congresso geraram uma campanha nacional de presso contra o Legislativo e a favor das reformas de base. O ponto alto dessa campanha seria o Comcio das Reformas, realizado em 13.03.1964, no Rio de Janeiro. Com a presena de quase todas as lideranas reformistas, o Presidente Joo Goulart assinou o Decreto 53.700, em que considerava de interesse social, portanto, passveis de desapropriao, os imveis de mais de 500 hectares situados at a 10 quilmetros da margem das rodovias, ferrovias e audes. Com este decreto, o Presidente unificou contra si e contra o regime a classe dos proprietrios .
71

MITOS DA LEGISLAO TRABALHISTA

A chamada "Questo Social" no surge em 1930. A Revoluo, inclusive, no significa o incio da legislao trabalhista no Brasil. No entanto, s a

a descoberta do c a m p o brasileiro: Ligas camponesas, comunistas e catlicos. In: F E R R E I R A , Jorge; R E I S , Daniel Aaro (Orgs.). As esquerdas no Brasil, v. 11, p. 211-236. C A M A R G O , Aspsia de Alcntara. A questo agrria: Crise de poder e reformas de base (1930-1964), p. 147-152, 2 0 0 - 2 0 1 , 2 1 1 - 2 1 3 . Para u m a compilao dos vrios projetos de reforma agrria apresentados e discutidos entre 1946 e 1964, vide S T E D I L E , Joo Pedro (Org.). A questo agrria no Brasil: Programas de reforma agrria 1946-2003. p. 17-117 C A M A R G O , Aspsia de Alcntara. A questo agrria: Crise de poder e reformas de base (1930-1964), p. 202-204. C A M A R G O , Aspsia de Alcntara. A questo agrria: Crise de poder e reformas de base (1930-1964), p . 2 1 3 - 2 1 5 , 2 1 8 - 2 1 9 , 221-222. Vide t a m b m S T E D I L E , Joo Pedro (Org.). A questo agrria no Brasil: Programas de reforma agrria 1946-2003, p. 97-117.

398

Gilberto Bercovici

partir de 1930 que ocorre a acelerao e a sistematicidade das leis trabalhistas, encaradas, desde ento, como uma poltica de Estado . A quase totalidade desta legislao foi editada durante o Governo Provisrio, tendo sido elaborada pela assessoria jurdica do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio (Oliveira Vianna, Joaquim Pimenta e Evaristo de Moraes) , criado, por sua vez, pelo Decreto 19.433, de 26.11.1930. durante a passagem de Salgado Filho pelo Ministrio (entre 1932 e 1934) que o Estado assume a primazia da elaborao da legislao social. O Estado Novo, praticamente, apenas sistematizou a legislao trabalhista existente, com a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), em 1943 .
72 73 74

J a constitucionalizao dos direitos trabalhistas ocorre, pela primeira vez, na dcada de 1930, com a Constituio de 1934 (arts. 120-123) . A Carta
75
1

Sobre as primeiras leis trabalhistas, as iniciativas de elaborao de urna legislao trabalhista mais abrangente e o m o v i m e n t o dos trabalhadores durante a Repblica Velha, vide, especialmente, M O R A E S F I L H O , Evaristo de. O problema do sindicato nico no Brasil: Seus fundamentos sociolgicos, p. 182-216; V I A N N A , Luiz Werneck. Liberalismo e sindicato no Brasil, p. 57-62, 68-94 e a primeira parte do livro G O M E S , Angela Maria de Castro. A inveno do trabalhismo, p. 11-14, 19-146. Vide tambm M O R A E S F I L H O , Evaristo de. Sindicato e sindicalismo no Brasil desde 1930. In: B O N A V I D E S , Paulo et al. As tendncias atuais do direito pblico: Estudos em h o m e n a g e m ao professor Afonso Arinos de Melo Franco, p. 1 9 1 193; W O L K M E R , Antnio Carlos. Constitucionalismo e direitos sociais no Brasil, p. 44-52 e S I Q U E I R A N E T O , Jos Francisco. Liberdade sindical e representao dos trabalhadores nos locais de trabalho, p. 298-300. Sobre a assessoria jurdica do Ministrio do Trabalho, particularmente o papel de Joaquim Pimenta e de Evaristo de Moraes na elaborao da legislao trabalhista, vide B O N A V I D E S , Paulo. Joaquim Pimenta, u m jurista do povo e da liberdade. /;;: Reflexes: Poltica e direito, p. 103-110; M E N D O N A , Joseli Maria Nunes. Evaristo de Moraes, tribuno da repblica, p. 381-436 e B A R R O S , Orlando de. Os intelectuais de esquerda e o ministrio Lindolfo Collor. /;;: F E R R E I R A , Jorge; R E I S , Daniel Aaro (Orgs.). As esquerdas no Brasil, v. I, p. 299-330. G O M E S , ngela Maria de Castro. A inveno do trabalhismo, p. 146-152; C A M A R G O , Aspsia de Alcntara et al. O golpe silencioso: As origens da repblica corporativa, p. 24-26 e F R E N C H , John D. Afogados em leis: A C L T e a cultura poltica dos trabalhadores brasileiros, p. 80. Vide tambm V I A N N A , Luiz Werneck. Liberalismo e sindicato no Brasil, p . 184188, 2 7 8 - 3 0 1 . Sobre a legislao sindical do perodo, o Decreto 19.770, de 19.03.1931 (primeira lei de sindicalizao), que determinou o sindicato nico por categoria em cada base territorial e a necessidade do seu reconhecimento pelo Estado, e o Decreto 24.694. de 12.07.1934, que permitia uma pluralidade sindical limitada, seguindo o art. 120 da Constituio de 1934, m a s que t a m b m mantinha o reconhecimento do sindicato pelo Ministrio do Trabalho, vide M O R A E S F I L H O , Evaristo de. O problema do sindicato nico no Brasil, p. 2 1 6 - 2 4 3 ; M O R A E S F I L H O , Evaristo de. Sindicato e sindicalismo no Brasil desde 1930, p. 194-201 e S I Q U E I R A N E T O , Jos Francisco. Liberdade sindical e representao dos trabalhadores nos locais de trabalho, p. 3 0 6 - 3 1 1 . Para a discusso dos direitos trabalhistas na Assemblia Constituinte e sua incorporao Constituio de 1934, vide V I A N N A , Luiz Werneck. Liberalismo e sindicato no Brasil, p. 235-247. A ttulo de comparao, sobre os direitos trabalhistas da Constituio de Weimar, vide A N S C H T Z , Gerhard. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, p. 729-739 c G U S Y , Christoph. Die Weimarer Reichsverfassung, p. 353-366. Sobre a discusso a respeito dos conselhos de trabalhadores e da democracia econmica durante a Repblica de Weimar, vide B E R C O V I C I , Gilberto Constituio e estado de exceo permanente, p. 4 3 50, 59-64.

7 3

7 4

"

Histria do Direito em Perspectiva

399

de 1937 os manteve (arts. 136-139), embora proibisse expressamente a greve, atitude classificada como "anti-social" (art. 139). Alm disto, sob o Estado Novo, em 1939, que vai ser estruturada a Justia do Trabalho, j prevista na Constituio de 1934 e na Carta de 1937 . A tradio de 1934 foi retomada tambm peia Constituio de 1946 (arts. 157 a 159) , que restaurou o direito de greve (art. 158), embora mantivesse praticamente toda a legislao trabalhista aprovada durante o Estado Novo, em especial a CLT (que, em boa parte, continua em vigor at hoje).
76 77

A interpretao dominante dos cientistas sociais brasileiros, elaborada a partir da dcada de 19 7 0 , v o perodo entre 1930 e 1964 como uma poca em que prevaleciam o clientelismo e a manipulao e cooptao das massas trabalhadoras pelo Estado. Este, por sua vez, teria interrompido o desenvolvimento da luta da classe trabalhadora, que vinha desde a Repblica Velha, subordinando-a aos seus interesses. O corporativismo estatal teria estabelecido um sistema trabalhista repressivo, influenciado pelo fascismo italiano .
78

Para a defesa do modelo adotado para estruturar a Justia do Trabalho, com textos elaborados em meio a uma polmica, ainda sob o regime constitucional de 1934, com o professor e ento deputado federal W a l d e m a r Ferreira, vide V1ANNA, Francisco Jose de Oliveira. Problemas de direito corporativo, p. 73-175. Sobre esta polmica, vide G O M E S , Angela de Castro. A praxis corporativa de Oliveira Vianna. In: B A S T O S , Elide Rugai; M O R A E S , Joo Quartim de (Orgs.). O p e n s a m e n t o de Oliveira Vianna, p. 43-61 e C O S T A , Vanda Maria Ribeiro. Corporativismo e justia social: O projeto de Oliveira Vianna. In: B A S T O S , Elide Rugai; M O R A E S , Joo Quartim de (Orgs.). O p e n s a m e n t o de Oliveira Vianna, p. 131-143. Sobre a discusso na Assemblia Constituinte de 1946, vide V I A N N A , Luiz Werneck. Liberalismo e sindicato no Brasil, p. 323-336 e A L M I N O , Joo. Os democratas autoritrios, p. 109-150. Vide, ainda, a crtica de M O R A E S F I L H O , Evaristo de. O problema do sindicato nico no Brasil, p. 273-294. Os trabalhos clssicos desta corrente so os de Francisco Weffort, posteriormente reunidos no livro W E F F O R T , Francisco. O populismo na poltica brasileira. Para a crtica da viso de Weffort, vide, entre outros, G O M E S , ngela de Castro. O populismo e as cincias sociais no Brasil: Notas sobre a trajetria de u m conceito. In: F E R R E I R A , Jorge (Org.). O populismo e sua histria: Debate e crtica, p. 29-40; F E R R E I R A , Jorge. O n o m e e a coisa: O populismo na poltica brasileira. In: FERREIRA, Jorge (Org.). O populismo e sua histria: Debate e crtica, p. 74-79, 83-84, 101-102 e D R A I B E , Snia. R u m o s e metamorfoses, p. 20-24. Cf. G O M E S , ngela Maria de Castro. A inveno do trabalhismo, p. 7-8; F E R R E I R A , Jorge. Trabalhadores do Brasil: O imaginrio popular, p. 14-17; S I L V A , Fernando Teixeira da; C O S T A , Hlio da. Trabalhadores urbanos e populismo: Um balano dos estudos recentes. In: F E R R E I R A , Jorge (Org.). O populismo e sua histria: Debate e crtica, p. 218-225, 267 e F R E N C H , John D. Afogados em leis, p. 31-32. Para uma anlise crtica da influncia do corporativismo na elaborao da legislao trabalhista brasileira, especialmente a sindical, vide S I Q U E I R A N E T O , Jos Francisco. Liberdade sindical e representao dos trabalhadores nos locais de trabalho, p. 300-305. Para a comparao entre as estruturas sindicais do Estado N o v o portugus e do Estado N o v o brasileiro, b e m c o m o o grau de influncia do corporativismo em cada regime, vide M A R T I N H O , Francisco Carlos Palomanes. Corporativismo e trabalho: Estado, classes trabalhadoras e organizao sindical em Portugal e no Brasil. //;: M A R T I N H O , Francisco Carlos Palomanes; PINTO, Antnio Costa (Orgs.). O corporativismo em Portugus, p. 47-77.

400

Gilberto Bercovici

De acordo com John D. French, os adeptos desta corrente interpretativa acabam acreditando na efetivao concreta das intenes autoritrias dos promulgadores da legislao trabalhista durante a ditadura do Estado Novo. Deste modo, limitam-se a qualificar a legislao de "fascista" e entendem que a propaganda e a represso estatal criaram trabalhadores domesticados e dependentes do Estado. Esta anlise no leva em considerao a complexidade e a ambigidade que marcam a adoo da legislao trabalhista e seu impacto nas relaes polticas e sociais da classe trabalhadora .
80

Devemos ressaltar, tambm, que o Estado Novo no foi um Estado fascista, embora o corporativismo houvesse influenciado a Carta de 1937 e o regime ditatorial. Foi uma ditadura latino-americana, um Estado autoritrio, no um totalitarismo . A grande influncia ideolgica na elaborao das leis trabalhistas que pode ser detectada foi a do positivismo de Auguste Comte, adaptado ao Rio Grande do Sul pelo lder republicano Jlio de Castilhos, fundador do Partido Republicano Riograndense (PRR, o partido de Getlio Vargas durante a Primeira Repblica). A proposta do positivismo castilhista era a de uma poltica de elimi81

F R E N C H , John D. Afogados em leis, p. 77-80. Esta interpretao t a m b m acaba justificando o mito da "outorga" das leis trabalhistas, criado pelo prprio Estado N o v o , segundo o qual o Estado (mais precisamente, Getlio Vargas) deu as leis trabalhistas em troca do apoio poltico dos trabalhadores. Outro mito que acaba se reforando o da "artificialidade da legislao trabalhista": os direitos sociais foram criados por u m governo populista e demaggico para manipular e cooptar o povo, sem haver qualquer posibilidade ftica de u m pas c o m o o Brasil poder garantir tais direitos. Cf. G O M E S , Angela Maria de Castro. A inveno do trabalhismo, p. 162-166 e F R E N C H , John D. Afogados em leis, p. 82-91. Sobre outros mitos polticos criados durante o Estado Novo, vide o captulo O Redescobrimento do Brasil. In: G O M E S , Angela Maria de Castro. A inveno do trabalhismo, p. 173-194. Neste sentido, vide a argumentao feita durante a vigncia do Estado Novo, pelo publicista alemo, exilado pelo nazismo nos Estados Unidos, Karl Loewenstein In: L O E W E N S T E I N , Karl. Brazil under Vargas, p. 3 6 9 - 3 7 3 . Vide tambm P A X T O N , Robert O. A anatomia do fascismo. So Paulo: Paz e Terra, 2007, p. 314-315, 320-322. Ainda sobre o suposto carter fascista do Estado Novo, destacamos as afirmaes do historiador Jos Luiz Werneck da Silva: "Certamente qae a inspirao e as intenes explicitas da Carta 'polaca' de 1937, acaso concretizadas, resultariam por hiptese, num Estado totalitrio, no limite fascista mesmo, corporativo at. Mas o Estado Novo no foi uma Repblica Corporativa, o que no nos impede de constatar que ele ativou prticas corporativistas que ho de permanecer, at a atualidade, no nosso imaginrio e em algumas de nossas instituies. Tambm no foi um Estado fascista, visto que. por exemplo, rejeitou compromisso poltico com um movimento genuinamente fascista, como o Integralismo, o que no nos impede de constatar que muitos de seus princpios estavam assentes nas aes governamentais. Sabemos que a efetivao integral da Carta 'polaca' de 1937 sempre foi postergada pelo Chefe da Nao e do Estado, o qual, na verdade, governai/ apoiado na 'legalidade ilegtima' de alguns artigos, particularmente o de nmero 180. das Disposies Transitrias. Alis, o arbtrio das nossas Cartas autoritrias sempre se baseou 'legalmente' nas Disposies Gerais e/ou Transitrias, como se comprova, tambm, nas Cartas de 1967 e 1969. simples: 1937, 1964-1965, 1967 e 1969 esto doutrinariamente ligados entre si pela genealogia de juristas de filiao autoritria que sempre estiveram de planto ". Cf. SILVA, Jos Luiz Werneck. O feixe do autoritarismo e o prisma do estado novo. In: S I L V A , Jose Luiz Werneck da (Org.). O feixe e o prisma: Uma reviso do estado novo, v. I, p. 24, grifos nossos. Para uma posio diversa, vide M O R A E S F I L H O , Evaristo de. O problema do sindicato nico no Brasil, p. 243-273 e V I A N N A , Luiz Werneck. Liberalismo e sindicato no Brasil, p. 264-278.

H i s t o r i a d o Direito e m P e r s p e c t i v a

40!

nao do conflito de classes pela mediao do Estado, com o objetivo de integrao dos trabalhadores sociedade moderna . Proposta implcita na elaborao das leis trabalhistas durante o Governo Provisrio e, especialmente, durante o Estado N o v o .
82 83

Hoje, as pesquisas realizadas vm desmontando estes mitos, arraigados em vrios setores do pensamento social brasileiro, inclusive no pensamento jurdico. A adeso dos trabalhadores ao populismo e legislao trabalhista tambm entendida como uma espcie de atuao pragmtica, visando consolidar conquistas alcanadas e obter novos benefcios . A legislao trabalhista permitiu a imposio de concesses e deveres ao Estado e aos empregadores. A sua utilizao apropriada de modos diferentes de acordo com os vrios interesses em conflito. Os direitos trabalhistas no foram entendidos como ddiva, mas tambm como conquista .
8 83

O ponto-chave a ser entendido sobre a legislao trabalhista a sua vinculao com a cidadania no Brasil. Os direitos trabalhistas, pela interveno do Estado, deram acesso cidadania aos trabalhadores, que foram incorporados poltica a partir da dcada de 1930. Deste modo, a cidadania dos trabalhadores, no Brasil, foi alcanada no pelos direitos polticos, mas pelos direitos sociais, definidos por lei . E, nas palavras de Wanderley Guilherme dos Santos, u m a "cidadania regulada". Isto significa que, a partir da dcada de 1930, os direitos dos cidados so decorrentes dos direitos vinculados a uma ocupao profissional, que, por sua vez, s existem pela regulamentao estatal. O instrumento jurdico que comprova o vnculo do indivduo com a cidadania a carteira de trabalho. A extenso da cidadania ocorre pela regulamentao de novas profisses e pela ampliao dos direitos associados ao exerccio profissional, ou seja, os direitos trabalhistas .
86 87

i3

Vide, neste sentido, especialmente, BOS1, Alfredo. Dialtica da colonizao, p . 294-300. Vide t a m b m M O R A E S F I L H O . Evaristo de. Sindicato e sindicalismo no Brasil desde 1930, p. 193-194. O texto escrito por Gustavo Capanema, por volta de 1943, para descrever as realizaes do Governo Vargas, nunca publicado, e recuperado por Simon Schwartzman, demonstra c o m o esta poltica anti-conflito de classes fazia parte do discurso oficial do Estado, conforme podem o s depreender da transcrio do seguinte trecho: "A organizao do trabalho no Brasil obedece a uma poltica, baseada num aparelhamento furidico-social, que harmoniza perfeitamente os interesses capitalistas e proletrios. (...) Empregadores e empregados, embora constituam classes distintas na organizao econmica do pas, no alimentam, porm, dios recprocos nem se defrontam em lutas nocivas integridade nacional". In: S C H W A R T Z M A N , Simon (Org.). Estado-Novo, um auto-retrato (arquivo Gustavo C a p a n e m a ) , p. 3 5 3 . Sobre a atuao dos trabalhadores visando obter benefcios do Estado durante o Primeiro G o verno Vargas, vide o estudo de F E R R E I R A , Jorge. Trabalhadores do Brasil: O Imaginrio Popular. S I L V A , Fernando Teixeira da; C O S T A , Hlio da. Trabalhadores urbanos e populismo: U m balano dos estudos recentes, p. 225-228. G O M E S , ngela Maria de Castro. A inveno do trabalhismo, p. 6-7, 10-11. S A N T O S , Wanderley Guilherme dos. A prxis liberal e a cidadania regulada. In: Dcadas de espanto e uma apologia democrtica, p . 103-109.

<4

!S

<6

402

Gilberto Bercovici

Esta ampliao, ainda que limitada, da cidadania no foi absolutamente desinteressada. Na realidade, a elaborao da legislao trabalhista e a abertura do espao poltico aos trabalhadores devem ser entendidos no contexto de um Estado nacional fraco, com inmeras divergncias e conflitos entre os setores dominantes, que busca, segundo French e Rowland, construir uma base social para firmar o seu poder. Este um ponto crucial: as leis trabalhistas no foram elaboradas em benefcio da burguesia industrial ascendente, embora pudessem atender aos seus interesses, mas para promoverem, com relativo controle do Estado, a organizao e a estruturao da classe trabalhadora nos centros urbanos. Com o apoio dos trabalhadores, o Governo Provisrio, sustentado por uma aliana frgil e dividida, poderia superar seus adversrios internos. Do mesmo modo que os trabalhadores precisavam do Estado para garantir seus direitos, o Estado necessitava do apoio poltico dos trabalhadores . Nas palavras de Jorge Ferreira:
88

Antes de defender a tese, insustentvel, de que o Estado varguista teve a espantosa capacidade de suprimir todo o conjunto de idias e valores que circulavam entre os trabalhadores e, pelos meios artificiais de propaganda, imposto a eles crenas alheias s suas vivncias, mais proficuo entender o sucesso do trabalhismo como uma apropriao das mesmas idias, crenas, valores e expectativas politicas e culturais presentes entre os prprios trabalhadores ainda na Primeira Repblica. Sem uma ampla base de legitimidade, sem os ganhos materiais e simblicos obtidos por operrios e assalariados, a conjugao repressopropaganda no bastaria para sustentar o reconhecimento dos trabalhadores a Getlio Vargas em seu primeiro governo e, aps a queda do Estado Novo, pouco restaria do prestgio do lder, do trabalhismo e do prprio PTB. Portanto, reconhecimento de valores, identificao de interesses e cumplicidade certamente explicam melhor as relaes entre Estado e classe trabalhadora aps 1930 do que to-somente vitimizar os operrios, trat-los como uma categoria facilmente manipulvel pelos ditadores e lamentar seus supostos 'desvios ' .

Em vrios setores, a legislao trabalhista e sindical favoreceu ou facilitou a mobilizao e organizao dos trabalhadores, pois a interveno estatal contraps-se ao poder patronal, que passou a ser limitado por lei. O Estado acabou favorecendo, de forma no intencional, o surgimento de um espao que poderia ser utilizado (e o foi, muitas vezes) para a organizao dos trabalhador e s . O que no significa que este espao foi conquistado sem lutas. O atrelamento dos sindicatos ao Ministrio do Trabalho (que durou at a Constituio de 1988) e a legislao sindical, elaborada, ainda, durante o Estado N o v o , prejudicaram a organizao autnoma dos trabalhadores, mas no a impediram ".
90 91 9

Cf. F R E N C H , John D. Afogados em leis, p. 91-92. N o m e s m o sentido, vide R O W L A N D , Robert. Classe operria e estado de c o m p r o m i s s o (origens estruturais da legislao trabalhista e sindical). In: Estudos C e b r a p , n. 8, p. 23-26, 28-30 e, especialmente, 33-37. F E R R E I R A , Jorge. Trabalhadores d o Brasil: O imaginrio popular, p. 126-127. F R E N C H , John D. Afogados em leis, p. 32-33. Sobre esta legislao, especialmente o Dec.-lei 1.402, de 05.07.1939, vide M O R A E S F I L H O , Evaristo de. O problema do sindicato nico no Brasil, p. 2 4 3 - 2 7 3 ; M O R A E S F I L H O ,

Histria do D i r e i t o e m P e r s p e c t i v a

403

A questo fundamental, na realidade, passa a ser a da concretizao da CLT e o seu cumprimento pelo Estado, patres e Justia do Trabalho. A legislao trabalhista teve (e tem) este importante papel: o de criar uma cultura "jurdica" ou "legal" dos trabalhadores. Com a CLT, muitas vezes, o Estado foi utilizado para coibir violaes de direitos por parte dos empregadores. Afinal, os trabalhadores no reivindicam nada mais do que o cumprimento da lei. A conquista dos direitos trabalhistas, em ltima instncia, est ligada ao reconhecimento da dignidade dos trabalhadores .
93

A "DEMOCRACIA INTERROMPIDA"

94

A poltica durante o perodo democrtico da Constituio de 1946 tornou-se mais abrangente do que at ento fora. Com a extenso da cidadania e ampliao do voto, embora os analfabetos continuassem a no votar, amplos setores inferiores das classes mdias e um contingente respeitvel de trabalhadores, pela primeira vez, participaram do processo poltico-eleitoral. A partir de 1930, o proletariado passou a poder participar da poltica. Depois de 1945, a sua importncia se tornou fundamental no jogo de sustentao e modificao do poder poltico consubstanciado no populismo. Essa ampliao da participao popular conjugada com a urbanizao e industrializao crescentes no perodo marcaram a transio para a democracia de massas no Brasil .
95

A disperso eleitoral se acentuou e os votos dos vrios Estados ganharam peso numa balana de poder cada vez mais dependente dos mais diversos apoios. Os candidatos Presidncia da Repblica precisavam de uma imagem nacional, no sendo mais suficiente apenas o apoio do seu Estado de origem. A porcentagem do eleitorado do Sudeste cresceu, dando a essa regio, a que se modernizava mais rapidamente, a preponderncia na eleio presidencial, alm de, com o passar do tempo, alterar a fora relativa dos partidos no Congresso Nacional. Os partidos tornaram-se efetivamente nacionais, embora fossem mais fortes em algumas regies, como o PSD em Minas Gerais e o PTB no Rio Grande do Sul. Curiosamente, nenhum dos trs grandes partidos (PSD, PTB e TJDN)
Evaristo de. Sindicato e sindicalismo no Brasil desde 1930. p. 201-207 e SIQUEIRA NETO, Jos Francisco. Liberdade sindical e representao dos trabalhadores nos locais de trabalho, p. 311-314. Para a defesa da necessidade do aparecimento de u m contrapoder coletivo dos trabalhadores no Brasil, vide S I Q U E I R A N E T O , Jos Francisco. Liberdade sindical e representao dos trabalhadores nos locais de trabalho, p. 379-389. S I L V A , Fernando Teixeira da; C O S T A , Hlio da. Trabalhadores urbanos e populismo: Um balano dos estudos recentes, p. 231-240 e 271 e F R E N C H , John D. Afogados em leis, p. 5769, 72. Sobre o freqente descuniprimento da C L T por parte dos empregadores, vide F R E N C H , John D. Afogados e m leis, p. 16-23. Este o ttulo do estudo de S O A R E S , Glucio Ary Dillon. A democracia interrompida. Vide, especialmente, S O A R E S , Glucio Ary Dillon. A democracia interrompida, p. 60-64, 313-319.

9 2

9 3

9 4

9 5

404

Gilberto Bercovici

era forte em So Paulo. Neste Estado, o sistema partidrio era diverso do resto do pas, disputado pelas lideranas populistas de Adhmar de Barros e o seu Partido Social Progressista (PSP) e de Jnio Quadros e sua mstica apartidria . O crescimento do PTB, identificado com as massas urbanas, foi contnuo, chegando a ultrapassar a U D N e a se aproximar do majoritrio PSD em 1962. Esse crescimento ps em xeque o papel do Congresso como um freio conservador do Executivo inovador, acabando por se tomar uma das causas que desaguariam na reao conservadora e no golpe de 1964 .
96 97

Essa reao esboa-se desde 1945, com a ampliao da participao. As presses para a efetivao de uma democracia de massas passaram a assustar a cada vez mais as oligarquias e as classes mdias, temerosas de perder o seu poder de barganha poltica com a ascenso popular. As resistncias incorporao maior das massas se refletiram na proibio do voto dos analfabetos que, se fosse permitido em 1945, alteraria radicalmente o sentido e a forma de atuao do sistema poltico-eleitoral brasileiro. As reaes adversas das elites nacionais e de boa parte das classes mdias (representadas basicamente pela UDN), acabaram por provocar o ambiente de instabilidade propcio ao desferimento do golpe militar.

UMA DOUTRINA PUBLICISTA AQUM DE SEU TEMPO: OS DIREITOS SOCIAIS ENTRE CONSTITUIES DE COMPROMISSO E NORMAS PROGRAMTICAS

As constituies sociais do sculo XX buscam a configurao poltica do econmico e do social pelo Estado. E, em nossa opinio, isto ocorre justamente, por causa da expanso do sufrgio e da tentativa de incorporao dos setores economicamente desfavorecidos na esfera de atuao estatal. A transformao progressiva dos regimes liberais (nominais como o brasileiro de 1891) em democracias de massa, processo que se acelera logo aps a Primeira Guerra Mundial (e, aqui, aps a Revoluo de 1930), vai gerar uma crise sem precedentes no modelo jurdico tradicional e, com rarssimas excees, os tericos do Estado e os publicistas vo ter dificuldades para conseguir lidar com esse novo fenmeno do sculo XX: a participao popular e a ampliao da democracia e seus reflexos na incorporao de contedos econmicos e sociais nas constituies que sero elaboradas no decorrer de todo o perodo.

Vide S A M P A I O , Regina. A d h m a r de Barros e o P S P . C H A I A . Vera. A liderana poltica de Jnio Q u a d r o s (1947-1990). Vide, entre outros, IANNI, Octvio. Estado e capitalismo, p. 138, 140, 148-156; S O U Z A , Maria do C a r m o Campello de. Estado e partidos polticos no Brasil (1930-1964), p. 139-168 e S A N T O S , Wanderley Guilherme dos. A praxis liberal e a cidadania regulada, p. 109-114.

Historia do Direito em Perspectiva

405

A Constituio de Weimar, como praticamente todas as constituies democrticas posteriores do sculo XX (por exemplo, a italiana de 1947, as espanholas de 1931 e 1978, a francesa de 1946, a portuguesa de 1976 e as brasileiras de 1934, 1946 e 1988), incorporou em seu texto os conflitos econmicos e sociais, chamando formalmente a ateno sobre estas questes e determinando a necessidade de se encontrar solues. No por acaso, foi (e ) em torno destas constituies que se travam os grandes embates polticos e ideolgicos, com seus crticos buscando encontrar as "contradies", os "compromissos dilatrios", as "normas programticas", visando o bloqueio, na prtica, de suas potencialidades. A instabilidade constitucional do perodo aqui estudado muitas vezes atribuda prpria estrutura das Constituies de 1934 e de 1946, denominadas, freqentemente, de "constituies de compromisso" ou "constituies programticas". A Constituio de 1934, segundo a maior parte dos autores, no teve vida longa por ser dbia, misturando liberalismo e medidas sociais. Esta ambigidade da Constituio de 1934 teria descontentado todas as foras polticas envolvidas, liberais, autoritrias ou democrticas. Os princpios antagnicos postos lado a lado na Constituio representavam dois projetos polticos distintos, em conflito, inconciliveis. Desta forma, a Constituio de 1934 consistiu apenas em uma acomodao temporria entre as foras polticas em luta na dcada de 1930 . A mesma interpretao de constituio de compromisso foi dada, posteriormente, Constituio de 1946 .
98 99

O entendimento das Constituies de 1934 e de 1946 como constituies de compromisso, portanto, sem definies polticas que permitiriam o seu cumprimento em determinadas direes, tem uma origem muito clara: a definio da Constituio de Weimar como a constituio de compromisso por excelncia , cujo defensor mais influente foi Carl Schmitt. Em sua Teoria da Constituio (Verfassimgslehre), de 1928, Schmitt afirma que a Constituio alem de Weimar, embora contivesse decises polticas fundamentais sobre a forma de existncia poltica concreta do povo alemo, possua em seu texto inmeros compromissos e obscuridades que no representavam deciso alguma, mas, pelo contrrio, cuja deciso havia sido adiada.
100

Estes compromissos, denominados "compromissos dilatrios" (dilatorischen Formelkompromiss) por Schmitt, fruto das disputas partidrias que adiaram

P O N T E S DE M I R A N D A , Francisco Cavalcanti. C o m e n t r i o s Constituio de 1946, v. I, p. 16-20, e v. IV, p. 12-16; B O N A V I D E S , Paulo; A N D R A D E , Paes de. Histria constitucional do Brasil, p. 319; WOLK.MER, Antnio Carlos. Constitucionalismo e direitos sociais no Brasil, p. 7-10, 2 6 - 2 7 , 123-132, 137-142 e C A M A R G O , Aspsia de Alcntara et cd. O golpe silencioso: As origens da repblica corporativa, p. 2 6 - 3 1 . Por exemplo, vide B O N A V I D E S , Paulo; A N D R A D E , Paes de. Histria constitucional do Brasil, p. 414-417. Hermes Lima usa a expresso "constituio programa". Cf. L I M A , Hermes. Esprito da constituio de 1946, p. 17-18. Vide, entre outros, B R U N E T , Ren. La Constitution Allemande du 11 Aot 1919, p. 319321 e B E R C O V I C I , Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente, p. 27-38.

406

Gilberto Bercovici

a deciso sobre certos temas, apenas gerariam confuso ao intrprete. Afinal, para Carl Schmitt, nestes dispositivos, a nica vontade a de no ter, provisoriamente, nenhuma vontade naquele assunto, no sendo possvel, portanto, interpretar uma vontade inexistente. Estes "compromissos dilatrios" representam, na verdade, apenas uma vitria ttica obtida por uma coalizo de partidos em um momento favorvel, cujo objetivo preservar seus interesses particulares contra as variveis maiorias parlamentares. Os "compromissos dilatrios" seriam particularmente perceptveis entre os direitos fundamentais, cuja garantia seria debilitada com a inscrio de programas de reforma social de interesse de certos partidos polticos entre os direitos propriamente ditos"". A crtica de Schmitt Constituio de Weimar vai mais longe no texto Legalidade e Legitimidade {Legalitt und Legitimitt), de 1932 . Neste trabalho, Schmitt afirma que, dentro do texto formal da Constituio de Weimar, existem, na realidade, duas Constituies materiais distintas: a primeira parte da Constituio (a parte organizacional, relativa organizao do Estado e dos poderes) e a segunda parte (a parte substancial, sobre os direitos e deveres dos alemes) seriam duas Constituies distintas, unidas apenas formalmente. Esta oposio de duas Constituies dentro do mesmo texto constitucional, um texto de compromisso, seria a causa da crise poltica permanente da Repblica de Weimar.
102

A soluo proposta por Carl Schmitt era o abandono da primeira parte da Constituio de Weimar (parlamentarismo, repblica, democracia, federalismo) e a adoo de uma "Constituio alem" a partir da parte substancial da Constituio de Weimar (a segunda parte). No entanto, para isso, a parte substancial deveria ser devidamente expurgada de suas contradies e "compromissos dilatrios" (mais especificamente os direitos sociais e a ordem econmica). A Constituio de Weimar deveria ser, assim, substituda por uma "Contra-Constituio" {Gegenverfassung), cujos princpios bsicos estariam na proteo das instituies tradicionais alems (notadamente propriedade privada, casamento e liberdade religiosa) por meio das "garantias institucionais" (institutionelle Garantien) '.
103

Foram as consideraes de Carl Schmitt, entendendo a Constituio alem de Weimar como uma constituio de compromisso, que influenciaram a posio da imensa maioria dos autores brasileiros na anlise da Constituio de 1934 (e, posteriormente, de 1946). O que devemos ressaltar que a posio de Schmitt, embora influente, no era a nica, nem, muito menos, consensual.

S C H M I T T , Carl. Verfassungslehre, p. 28-36, 128-129. Para a argumentao aqui apresentada, vide, especialmente, S C H M I T T , Carl. Legalitt und Legitimitt. In: Verfassungsrechtliche Aufstze aus den Jahren 1924-1954: Materialien zu einer Verfassungslehre, p. 293-312 e B E R C O V I C I , Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente, p . 141-143. Para esta fase do pensamento de Schmitt, vide, especialmente, o captulo III de B E A U D , Olivier. Les Derniers J o u r s de Weimar: Carl Schmitt face l'Avenement du Nazisme, p. 75-96, obra sobre a qual fundamentamos grande parte desta exposio. Para uma anlise e crtica da concepo schmittiana de "garantias institucionais" vide, alm do texto anterior, B E R C O V I C I , Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente, p. 31-34.

Historia do Direito em Perspectiva

407

Hermann Heller, por exemplo, se manifestou em vrios textos a favor da Constituio de Weimar, considerando os direitos sociais e a ordem econmica como grandes avanos constitucionais. Apesar de considerar alguns de seus dispositivos "programticos", Heller afirma que deveriam servir de parmetro para uma atuao em conjunto das vrias foras polticas alems, com o benefcio recproco de fundamentarem uma distribuio mais justa dos recursos para todos. Seria possvel, assim, a utilizao da constituio de Weimar como forma de luta poltica capaz de iniciar a transio para o socialismo . Rudolf Smend, por sua vez, com sua teoria da integrao, entende a luta poltica como uma articulao dialtica e integradora com base em valores comuns. O enfrentamento com superao de tenses gera maior unidade e uma maior participao do povo. O povo, para Smend. poltico, uma agrupao soberana de vontades, que continuamente renovado como realidade estatal pelo processo constitucional de integrao . J para Kirchheimer, a falta de deciso da Constituio de Weimar, que buscou conciliar o inconcilivel, gerou uma guerra civil latente. Uma constituio com deciso no deve ser a garantia do existente, mas u m programa de ao para a organizao de uma nova ordem social. Para ele, a direo deveria ser no rumo do socialismo .
104 105 106

O problema fundamental por trs do debate de Weimar (assim como o debate sobre os direitos sociais no Brasil ps-1930) a instaurao de uma democracia de massas, ou seja, de uma democracia que deveria ser entendida na forma e na substncia, pois importava na emancipao poltica completa e na igualdade de direitos, incorporando os trabalhadores ao E s t a d o . Deste modo, como podemos perceber, a idia de constituio de compromisso, que no era unnime entre os juristas da poca da Constituio de Weimar, chegou a ns pela obra de Carl Schmitt. Autor interessado em combater a Repblica de Weimar, no em manter a sua Constituio.
107

Vinculada idia de constituio de compromisso, est a das n o n n a s programticas: nonnas que traam princpios ou programas a serem cumpridos pelos rgos estatais, dentro da ideologia e dos fins constitucionalmente adotados. As nonnas programticas, assim, constituiriam um compromjs^o entre as foras liberais e tradicionais e as reivindicaes sociais e populares , ou seja, seriam as nonnas tpicas das chamadas constituies de compromisso, como, para a maioria dos publicistas brasileiros, as de 1934 e de 1946.

15

16

17

18

H E L L E R , Hermann. Grundrechte und Grundpflichten. In: Gesammelte Schriften, v. II, p. 310316. Vide t a m b m Gilberto B E R C O V I C I . Constituio e Estado de Exceo P e r m a n e n t e , p. 135-138. S M E N D , Rudolf. Verfassung und Verfassungsrecht in Staatsrechtliche A b h a n d l u n g e n und andere Aufstze, p. 150-157. K I R C H H E I M E R , Otto. Weimar - und w a s dann? Analyse einer Verfassung. In: Politik und Verfassung, p. 31-33, 52-56. L L A N Q U E , Marcus. Massendemokratie zwischen Kaiserreich und westlicher Demokratie. In: G U S Y , Christoph (Org.). Demokratisches Denken in der Weimarer Republik, p. 38-44. Cf. SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 135-137, 145-146.

408

Gilberto Bercovici

No texto constitucional de 1934, por exemplo, em que h a previso expressa de direitos sociais como sade, assistncia pblica e educao, a doutrina publicista da poca no atribui valor jurdico a estes direitos . Pontes de Miranda um caso interessante, pois em uma obra de 1932, denominada Os Fundamentos Actuaes do Direito Constitucional, h a defesa explcita do papel ativo do Estado na reestruturao social, devendo este ser o responsvel pela "desproletarizao" das classes proletrias e pela socializao progressiva dos meios de p r o d u o . Os direitos sociais so compreendidos como direitos fundamentais, especialmente o direito subsistncia e o direito e d u c a o " : "O corao do direito constitucional de hoje o direito subsistncia e educao. (...) As constituies do Sculo XX que no assegurem, como direito irredutvel, o direito subsistncia e educao, sero folhas tnues de papel por sobre os Povos: a primeira lufada as rompe, a primeira crise as reduz poeira"^ . No entanto, o curioso que, apesar de, em 1932, Pontes de Miranda afirmar categoricamente que: " O que certo que a questo social nos seus aspectos claros, j no pde ficar fora das novas Constituies" , em seus clebres Comentrios s Constituies de 1934 e 1946, ele adota a categoria de "norma programtica" para definir as normas constitucionais que versam sobre as polticas pblicas e os direitos econmicos e sociais, definindo o texto destes artigos como "mera recomendao", por no haver, formalmente, qualquer sano prevista pelo seu descumprimento" . Embora seja uma concepo presente no debate constitucional desde as Constituies do Mxico e de Weimar (e, entre ns, desde 1934), a noo de norma programtica foi desenvolvida de maneira mais aprofundada pelo italiano Vezio Crisafulli, a partir das disputas em tomo da concretizao da Constituio da Itlia de 1 9 4 7 . A concepo de norma programtica teve enorme importncia na Itlia, ao afirmar que os dispositivos sociais da Constituio eram tambm normas jurdicas, portanto, poderiam ser aplicadas pelos tribunais nos casos concretos. As idias de Crisafulli tiveram grande repercusso e sucesso no B r a s i l " . No
109 110 1 2 113 4 113 6

1 1 0

111

1 1 2

1 1 3

114

1 1 3

Por exemplo, vide C A S T R O , Arajo. A nova constituio Brasileira, p . 4 6 2 - 4 6 3 . N o caso alemo de Weimar, Carl Schmitt afirmava categoricamente que os direitos sociais n o eram direitos fundamentais em sentido autntico. Cf. S C H M I T T , Carl. Verfassungslehre, p. 169-170, 181-182. P O N T E S DE M I R A N D A , Francisco Cavalcanti. Os fundamentos actuaes do direito constitucional, p. 4 2 1 - 4 2 3 . P O N T E S D E M I R A N D A . F. C. Idem. p. 266-272, 2 7 7 - 2 8 1 , 379-386, 3 9 0 - 3 9 1 . P O N T E S D E M I R A N D A , F. C. Idem, p. 4 2 3 . P O N T E S DE M I R A N D A , F. C. Idem, p. 3 9 1 . Vide P O N T E S DE M I R A N D A , Francisco Cavalcanti. Comentrios Constituio de 1946. V. I, p . 84-85, entre outras vrias passagens, como, no v. IV, p. 8-16, 29, 4 7 , 51-53, 80-82, 84, 94, 107, 115-116, 118 etc. Os textos clssicos que tratam do assunto so os artigos Le N o r m e ' P r o g r a m m a t i c h e ' delia Costituzione. In: C R I S A F U L L I , Vezio. La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, p. 51-83 (publicado, originariamente, na Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico n. 1, jan./ mar. 1951, p. 357-389) e L'art. 21 delia Costituzione e l'Equivoco dlie Norme 'Programmatiche'. In: Idem, p. 9 9 - 1 1 1 . D e v e m o s destacar o texto pioneiro de T E I X E I R A , Jos Horcio Meirelles. Curso de direito constitucional, p. 295-362, em que Crisafulli constantemente citado. Parte das idias do ju-

H i s t r i a do Direito e m P e r s p e c t i v a

409

entanto, sua aplicao prtica, tanto na Itlia como no Brasil, foi decepcionante. Norma programtica passou a ser sinnimo de norma que no tem qualquer valor concreto, contrariando as intenes de alguns de seus divulgadores . Toda norma incmoda passou a ser classificada como "programtica" *, bloqueando, na prtica, a concretizao da Constituio e, especialmente, dos direitos sociais.
11

A poltica econmica e social sob o regime constitucional de 1946 se d apesar da Constituio. A Constituio no consegue se constituir na referncia do projeto nacional-desenvolvimentista. Como, inclusive, j destacamos anteriormente, a ampliao dos direitos sociais (unificao e universalizao da previdncia social, dcimo-terceiro salrio, expanso dos direitos trabalhistas para o trabalhador rural etc.) ocorre pela via da legislao ordinria, fora do texto constitucional de 1946. A doutrina publicista da poca refora este distanciamento entre a Constituio de 1946 e as polticas sociais ou de ampliao de direitos, ao definir, em sua imensa maioria, os direitos sociais como "normas programticas", ou seja, no como direitos, mas como meras intenes polticas ou ideolgicas" . Mas uma ressalva deve ser feita: ainda no se tratava de um corpo terico acabado e sistematizado no sentido da no concretizao dos direitos sociais. Isto s ir ocorrer ao final da dcada de 1960, sob a ditadura militar, com Jos Afonso da Silva e a sua tese sobre a "aplicabilidade das normas constitucionais", que d origem paradoxal e auto-intitulada "Doutrina Brasileira da Efetividade" , que impede o avano da teoria constitucional brasileira at hoje.
9 120

No entanto, muito mais importante do que este debate, devemos destacar algo que, sob a vigncia da Constituio de 1934, talvez no tenha ocorrido por falta de tempo. Sob a Constituio de 1946, nas poucas ocasies em que o debate sobre a ampliao ou a concretizao de direitos chegou ao nvel da discusso constitucional, a Constituio serviu como bloqueio das polticas de incluso. O caso mais notrio o da refornia agrria, impedida pelo art. 141, 16 da Constituio de 1946, que exigia indenizao prvia e em dinheiro para a desapropriao dos latifndios improdutivos. A Constituio, assim, funcionou como
rista italiano vo ser incorporadas, posteriormente, tese de Jos Afonso da Silva sobre a "aplicabilidade das normas constitucionais". Particularmente, este o caso de Vezio Crisafulli, que admitiu expressamente que a concepo de norma programtica acabou consistindo em um equvoco, pois, embora tenha sido elaborada para estender o c a m p o da juridicidade, terminou justificando a no concretizao das normas constitucionais, notadamente as de cunho social. Cf. CRISAFULLI, Vezio. La Costituzione e Ie sue Disposizioni di Principio, p. 9 9 - 1 1 1 , especialmente p. 101. C R I S A F U L L I , Vezio. La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, p. 105. Vide, por exemplo, T E I X E I R A , Jos Horcio Meirelles. C u r s o de direito constitucional, p. 304-305, 319-328, 331-361 e D R I A , A. de Sampaio. Direito constitucional: Curso e comentrios constituio, v. I, p. 255-259, e v. II, p. 320-340, 354-358, 420-422. Vide a tese de S I L V A , Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, publicada pela primeira vez em 1967 e, a titulo de curiosidade, a reconstruo equivocada e apologtica da auto-intitulada "Doutrina Brasileira da Efetividade" escrita por um de seus principais divulgadores em B A R R O S O , Lus Roberto. A doutrina brasileira da efetividade. In: T e m a s de direito constitucional, t. Ill, p. 61-77.

1 1 7

1 1 8

11

410

Gilberto Bercovici

um bloqueio atuao do Estado, no como estipuladora ou incentivadora desta atuao. Ela no foi um projeto de organizao poltica e social, pelo contrrio. O que se pode perceber, ento, que durante o perodo em que houve uma maior atuao deliberada do Estado no sentido de transformar as estruturas econmicas, polticas e sociais, com efetiva ampliao de direitos fundamentais e de polticas pblicas implementadoras, parcial ou totalmente, destes direitos, a Constituio ficou margem deste processo. Esta atuao estatal no se justificou pela estrutura ou pelo programa constitucional. Pelo contrrio, conforme se radicaliza a direo inclusiva das polticas do Poder Executivo, como no perodo das "Reformas de Base", mais o texto constitucional foi levantado pela doutrina constitucionalista e pelos setores polticos conservadores como obstculo ampliao da cidadania. Isto ocorreu at o momento em que no era mais suficiente, ou eficaz, o argumento jurdico-constitucional de bloqueio, e, em 1964, se apelou, ento, para o golpe militar.

10

REFERNCIAS

A L M I N O . J o o . O s d e m o c r a t a s a u t o r i t r i o s : L i b e r d a d e s i n d i v i d u a i s , de a s s o c i a o poltica e sindical na c o n s t i t u i n t e d e 1946. S o P a u l o : B r a s i l i e n s e , 1980. A N S C I I T Z , G e r h a r d . D i e V e r f a s s u n g des D e u t s c h e n R e i c h s v o m 1 1 . A u g u s t 1919. 14. ed., reimpr. A a l c n : S c i e n t i a V e r l a g , 1987. A R A J O , M a r i a C e l i n a S o a r e s d'. S i n d i c a t o , c a r i s m a e p o d e r : O P T B de 1 9 4 5 - 6 5 . R i o de J a n e i r o : F G V , 1996. A R A J O , R i c a r d o B e n z q a q u e n de. T o t a l i t a r i s m o e r e v o l u o : O i n t e g r a l i s m o d e P l n i o S a l g a d o . R i o de J a n e i r o : J o r g e , 1988. A Z E V E D O , F e r n a n d o A n t n i o . A s ligas c a m p o n e s a s . R i o d e J a n e i r o : P a z e T e r r a , 1982. A Z E V E D O , J o s A f o n s o de M e n d o n a . E l a b o r a n d o a c o n s t i t u i o n a c i o n a l ( A t a s d a s u b c o m i s s o e l a b o r a d o r a d o a n t e p r o j e t o 1 9 3 2 / 1 9 3 3 ) . E d i o fac-similar. B r a s l i a : S e n a d o Federal, 2004. B A R R O S O , Lus R o b e r t o . A d o u t r i n a brasileira da e f e t i v i d a d e . In: T e m a s d e d i r e i t o c o n s t i t u c i o n a l . Rio de J a n e i r o : R e n o v a r , 2 0 0 5 . t. III. B E A U D , Olivier. L e s D e r n i e r s J o u r s d e W e i m a r : Carl S c h m i t t face l ' A v n e m e n t d u N a z i s m e . P a r i s : D e s c a r t e s & C i e . , 1997. B E N E V I D E S , Maria Victoria. A U D N e o udenismo: A m b i g i d a d e s do liberalismo brasileiro ( 1945-1965). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981. B E R C O V I C I , G i l b e r t o . C o n s t i t u i o e c o n m i c a e d e s e n v o l v i m e n t o : U m a leitura a partir da c o n s t i t u i o de 1988. S o P a u l o : M a l h e i r o s , 2 0 0 5 . . Constituio e estado de exceo permanente: Atualidade de Weimar. Rio de Janeiro: Azougue, 2004. . D e s i g u a l d a d e s r e g i o n a i s , e s t a d o e constituio. So P a u l o : M a x L i m o n a d , 2 0 0 3 . B E R G A M I N I , Adolpho. Direito constitucional c o m p a r a d o : Subsidio para o estudo das fontes d o A c t o d e 10 d e n o v e m b r o d e 1937. R i o d e J a n e i r o : T y p . d o " J o r n a l d o C o m m e r c i o " , 1938. B I E L S C H O W S K Y , Ricardo. P e n s a m e n t o e c o n m i c o brasileiro: O ciclo ideolgico do d e s e n v o l v i m e n t i s m o . 2. ed. Rio d c J a n e i r o : C o n t r a p o n t o , 1 9 9 5 . B I T T A R , E d u a r d o C. B . (Org.). Histria do direito brasileiro: Leituras da O r d e m Jurdica Nacional. So Paulo: Atlas, 2003. B O M E N Y , H e l e n a B o u s q u e t . T r s d e c r e t o s e u m m i n i s t r i o : A p r o p s i t o da e d u c a o n o e s t a d o n o v o . In: P A N D O L F I , D u l c e C h a v e s ( O r g . ) . R e p e n s a n d o o e s t a d o n o v o . Rio d e J a n e i r o : F G V , 1999.

Historia do Direito em Perspectiva B O N A V I D E S , P a u l o . " F r a n c i s c o C a m p o s , o a n t i l i b e r a l " . In: A c o n s t i t u i o a b e r t a : T e m a s p o l t i c o s e c o n s t i t u c i o n a i s da a t u a l i d a d e , c o m nfase n o f e d e r a l i s m o das r e g i e s . 2. ed. S o P a u l o : M a l h e i r o s , 1996. . J o a q u i m P i m e n t a , u m j u r i s t a d o p o v o e d a l i b e r d a d e . In: Reflexes: Poltica e direito. 3. ed. S o P a u l o : M a l h e i r o s , 1998. B O N A V I D E S , P a u l o ; A N D R A D E , P a e s de. H i s t r i a c o n s t i t u c i o n a l d o Brasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1991. B O R G E S , V a v y P a c h e c o . T e n e n l i s m o e r e v o l u o brasileira. So Paulo: Brasiliense, 1992. B O S I , A l f r e d o . D i a l t i c a da c o l o n i z a o . S o P a u l o : C o m p a n h i a d a s L e t r a s , 1993. B R A S I L . J o a q u i m F r a n c i s c o d e A s s i s . D e m o c r a c i a r e p r e s e n t a t i v a : D o v o t o e d o m o d o de votar. 3 . ed. P a r i s / L i s b o a : G u i l l a r d , A i l l a u d & C i a , 1895. . D e m o c r a c i a r e p r e s e n t a t i v a : D o v o t o e d o m o d o de votar. 4. ed. Rio d e Janeiro: Imprensa Nacional, 1931. B R U N E T , R e n . L a C o n s t i t u t i o n A l l e m a n d e d u 11 A o t 1919. Paris: P a y o t , 1 9 2 1 . C A M A R G O , A s p s i a d e A l c n t a r a . A q u e s t o agrria: C r i s e d e p o d e r e r e f o r m a s de b a s e ( 1 9 3 0 - 1 9 6 4 ) . In: F A U S T O . B o r i s (Coord.). Histria geral da civilizao brasileira. 5. ed. R i o d e J a n e i r o : B e r t r a n d B r a s i l , 1 9 9 1 . t. III, v. 10. C A M A R G O , Aspsia de Alcntara; P A N D O L F I , Dulce C ; A R A J O , Maria Celina d'; G O M E S , E d u a r d o R.; G R Y N Z P A N , M a r i o . O G o l p e Silencioso: A s O r i g e n s da R e p b l i c a C o r p o r a t i v a . R i o d e J a n e i r o : Rio F u n d o , 1989. C A M P O S , F r a n c i s c o . D i r e t r i z e s c o n s t i t u c i o n a i s do n o v o e s t a d o b r a s i l e i r o . R e v i s t a F o r e n s e . R i o de J a n e i r o : F o r e n s e , n. 7 3 , j a n . 1938. . O e s t a d o nacional: Sua estructura, seu c o n t e d o ideolgico. 3. ed. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1941. C A S C A R D O , F r a n c i s c o C a r l o s Pereira. A aliana n a c i o n a l libertadora: N o v a s a b o r d a g e n s . In: F E R R E I R A , J o r g e ; R E I S , D a n i e l A a r o ( O r g s . ) . A s e s q u e r d a s no Brasil. Rio de J a n e i r o : C i v i l i z a o B r a s i l e i r a , 2 0 0 7 . v. I. C A S T R O , Arajo. A nova constituio brasileira. 2. ed. R i o de Janeiro: Freitas Bastos, 1936. C A V A L A R I , Rosa Maria Feiteiro. Integralismo: Ideologia e integrao de u m partido de m a s s a no Brasil ( 1 9 3 2 - 1 9 3 7 ) . B a u r u : E D U S C , 1999. C A V A L C A N T I , T h e m s t o c l e s . A i n t e r v e n o do e s t a d o e as s u a s c o n s e q n c i a s na estrutura a d m i n i s t r a t i v a . In: Instituto d e D i r e i t o P b l i c o e C i n c i a Poltica. C i n c o e s t u d o s : A f e d e r a o - A d i v i s o d e p o d e r e s (2 e s t u d o s ) - O s p a r t i d o s p o l t i c o s - A i n t e r v e n o d o e s t a d o . R i o d e J a n e i r o : F u n d a o G e t l i o V a r g a s , 1955. . I n s t i t u i e s d e d i r e i t o a d m i n i s t r a t i v o b r a s i l e i r o . R i o de J a n e i r o : Freitas B a s t o s , 1936. C E R Q U E I R A , M a r c e l l o . C a r t a s constitucionais: Imprio, repblica & autoritarismo (Ensaio, crtica, d o c u m e n t a o ) . R i o de J a n e i r o : R e n o v a r , 1997. C H A C O N , V a m i r e h . A r e c e p o d e Carl S c h m i t t no B r a s i l . R e v i s t a B r a s i l e i r a de Filosofia. S o P a u l o . F a s c c u l o 185, v. X L V I I , j a n . / m a r . 1997. C H A I A , Vera. A liderana poltica de J n i o Q u a d r o s (1947-1990). Ibitinga: H u m a n i d a d e s , 1992. C O H N , A m l i a . P r e v i d n c i a social e p r o c e s s o p o l t i c o no Brasil. S o P a u l o : M o d e r n a , 1981. . P e t r l e o e N a c i o n a l i s m o . S o P a u l o : Difel, 1968. C O N T R E R A S , E d e l m i r a dei C a r m e n A l v e a l . O s d e s b r a v a d o r e s : A P e t r o b r a s e a c o n s t r u o do Brasil industrial. Rio d e J a n e i r o : R e l u m e - D u m a r / A N P O C S , 1994. C R I S A F U L L I , V e z i o . L a C o s t i t u z i o n e e le s u e D i s p o s i z i o n i di P r i n c i p i o . M i l a n o : Giuffr, 1952. D E L G A D O , L u c i l i a d e A l m e i d a N e v e s ( O r g s . ) . O B r a s i l r e p u b l i c a n o . Rio d e J a n e i r o : C i v i lizao Brasileira, 2 0 0 3 . v. 2. . P T B : D o g e t u l i s m o a o r e f o r m i s m o ( 1 9 4 5 - 1 9 6 4 ) . S o P a u l o : M a r c o Z e r o , 1989. D O R I A , A. de S a m p a i o . Direito constitucional: C u r s o e c o m e n t r i o s constituio. 3. ed. S o P a u l o : Cia. E d . N a c i o n a l , 1953. v. II. D R A I B E , Snia. R u m o s e m e t a m o r f o s e s : U m e s t u d o s o b r e a C o n s t i t u i o d o E s t a d o e as a l t e r n a t i v a s da i n d u s t r i a l i z a o no B r a s i l , 1 9 3 0 - 1 9 6 0 . Rio de J a n e i r o : P a z e T e r r a , 1985.

412

Gilberto Bercovici

F A U S T O . Bris. A R e v o l u o de 1930: Historiografia e histria. 14. ed. So Paulo: Brasiliense, 1994. F E R R E I R A . J o r g e . O i m a g i n r i o t r a b a l h i s t a : G e t u l i s m o , P T B e c u l t u r a poltica p o p u l a r , 1 9 4 5 - 1 9 6 4 . Rio de J a n e i r o : C i v i l i z a o B r a s i l e i r a , 2 0 0 5 . . T r a b a l h a d o r e s d o Brasil: O i m a g i n r i o p o p u l a r . R i o de J a n e i r o : F G V , 1997. F I O R I . J o s L u s . Por u m a e c o n o m i a poltica d o E s t a d o Brasileiro. In: E m b u s c a d o dissenso perdido: Ensaios crticos sobre a festejada crise do Estado. Rio de Janeiro: Insight, 1995. F O N S E C A , C r i s t i n a M . O l i v e i r a . S a d e n o g o v e r n o V a r g a s ( 1 9 3 0 - 1 9 4 5 ) : A t u a l i d a d e institucional de u m b e m p b l i c o . R i o d e J a n e i r o : F i o c r u z , 2 0 0 7 . F O N T O U R A , J o o N e v e s da. M e m r i a s : A a l i a n a liberal e a r e v o l u o de 1930. P o r t o A l e g r e : G l o b o , 1963. v. II F U R T A D O , Celso. S u b d e s e n v o l v i m e n t o e estado d e m o c r t i c o . In: A p r - r e v o l u o brasileira. R i o d c J a n e i r o : F u n d o d e C u l t u r a , 1962. F R A N C O , A f o n s o A r i n o s d e M e l o . C u r s o d e direito c o n s t i t u c i o n a l b r a s i l e i r o . R i o d e J a n e i r o : F o r e n s e , i 9 6 0 , v. II. . M o d e l o s a l t e r n a t i v o s d e r e p r e s e n t a o poltica n o B r a s i l ( S e m i n r i o r e a l i z a d o n a U n B e m s e t e m b r o de 1980). Braslia: U n B , 1 9 8 1 . F R A N C O , V i r g l i o de M e l o . O u t u b r o , 1 9 3 0 . 5. ed. R i o de J a n e i r o : N o v a F r o n t e i r a , 1980. F R E N C H , John D. A f o g a d o s e m leis: A C L T e a cultura poltica d o s trabalhadores brasileiros. So Paulo:,Perseu A b r a m o , 2 0 0 1 . G O M E S , n g e l a M a r i a de Castro. A i n v e n o d o t r a b a l h i s m o . 2. ed. R i o d e Janeiro: R e l u m e D u m a r , 1994. . A p r a x i s c o r p o r a t i v a d e O l i v e i r a V i a n n a . In: B A S T O S , E l i d e R u g a i ; M O R A E S , J o o Q u a r t i m de ( O r g s . ) . O p e n s a m e n t o d e O l i v e i r a V i a n n a . C a m p i n a s : U n i c a m p , 1 9 9 3 . . O p o p u l i s m o e as c i n c i a s sociais n o Brasil: N o t a s s o b r e a trajetria de u m c o n c e i t o . In: F E R R E I R A . J o r g e ( O r g . ) . O p o p u l i s m o e s u a histria: D e b a t e e crtica. R i o de J a n e i r o : Civilizao Brasileira, 2 0 0 1 . . R e g i o n a l i s m o e c e n t r a l i z a o poltica: P a r t i d o s e c o n s t i t u i n t e n o s a n o s 3 0 . R i o d e J a n e i r o : N o v a F r o n t e i r a , 1980. G R A U , Eros R o b e r t o . A o r d e m e c o n m i c a na C o n s t i t u i o d e 1 9 8 8 ( I n t e r p r e t a o e crtica). 8. ed. S o P a u l o : M a l h e i r o s , 2 0 0 3 . G U E D E S , M a r c o A u r e l i o Peri. E s t a d o e o r d e m e c o n m i c a e social: A e x p e r i n c i a c o n s t i t u cional da r e p b l i c a de W e i m a r e a C o n s t i t u i o brasileira d e 1934. R i o de J a n e i r o : R e n o v a r , 1998. G U S Y . C h r i s t o p h . D i e W e i m a r e r R e i c h s v e r f a s s u n g . T b i n g e n : J . C . B . M o h r (Paul S i e b e c k ) , 1997. H E L L E R , H e r m a n n . " G r u n d r e c h t e u n d G r u n d p f l i c h t e n " . In: G e s a m m e l t e S c h r i f t e n . 2 . ed. T b i n g e n : J . C . B . M o h r ( P a u l S i e b e c k ) , 1992. v. II. H E R R E R A , C a r l o s M i g u e l . E s t a d o , c o n s t i t u c i n y d e r e c h o s s o c i a l e s . R e v i s t a D e r e c h o del E s t a d o . B o g o t , n. 15, d e z . 2 0 0 3 . H I P P O L I T O , Lucia. De raposas e reformistas: O P S D e a experincia democrtica brasileira ( 4 5 - 6 4 ) . Rio d e J a n e i r o : Paz e T e r r a , 1985. H O R T A , J o s S i l v r i o B a i a . A I c o n f e r n c i a n a c i o n a l d e e d u c a o ou d e c o m o m o n o l o g a r s o b r e e d u c a o na p r e s e n a d e e d u c a d o r e s . In: G O M E S , n g e l a M a r i a d e C a s t r o ( O r g . ) . C a p a n e m a : O m i n i s t r o e seu m i n i s t r i o . R i o de J a n e i r o : F G V , 2 0 0 0 . I A N N I , O c t v i o . E s t a d o e p l a n e j a m e n t o e c o n m i c o n o Brasil. 5. ed. R i o de J a n e i r o : C i v i l i z a o Brasileira, 1 9 9 1 . K I N Z O , M a r i a D " A l v a Gil. R e p r e s e n t a o poltica e s i s t e m a e l e i t o r a l no Brasil. S o P a u l o : S m b o l o , 1980. K I R C H H E I M E R , O t t o . W e i m a r - u n d w a s d a n n ? A n a l y s e e i n e r V e r f a s s u n g . In: P o l i t i k u n d V e r f a s s u n g . F r a n k f u r t a m M a i n : S u h r k a m p , 1964. L A N N A J U N I O R , M r i o C l e b e r M a r t i n s . T e n e n t i s m o e crises polticas n a p r i m e i r a r e p b l i c a . In: F E R R E I R A , J o r g e ; D E L G A D O , L u c i l i a d e A l m e i d a N e v e s ( O r g s . ) . O B r a s i l r e p u b l i c a no. R i o de J a n e i r o : C i v i l i z a o B r a s i l e i r a , 2 0 0 3 . v. I. L I M A , H e r m e s . Esprito da constituio de 1946. In: Instituto de Direito Pblico e Cincia Poltica ( O r g . ) . E s t u d o s s o b r e a c o n s t i t u i o b r a s i l e i r a . Rio d e J a n e i r o : F G V , 1 9 5 4 .

Histria do Direito em Perspectiva

413

L I M A S O B R I N H O , B a r b o s a . A v e r d a d e s o b r e a r e v o l u o d e o u t u b r o - 1930. 2. ed. S o P a u l o : A l f a - O m e g a , 1975. L L A N Q U E , M a r c u s . M a s s e n d e m o k r a t i e z w i s c h e n Kaiserreich u n d westlicher D e m o k r a t i e . In: G U S Y , C h r i s t o p h ( O r g . ) . D e m o k r a t i s c h e s D e n k e n in d e r W e i m a r e r R e p u b l i k . Baden-Baden: N o m o s Verlagsgesellschaft, 2000. L O E W E N S T E 1 N , K a r l . B r a z i l u n d e r V a r g a s . N e w Y o r k : M a c m i l l a n , 1942. M A I O , M a r c o s Chor. N e m R o t s c h i l d n e m T r o t s k y : O p e n s a m e n t o anti-semita de G u s t a v o B a r r o s o . Rio d e J a n e i r o : I m a g o , 1992. M A N G A B E I R A , J o o . E m t o r n o da c o n s t i t u i o . S o P a u l o : C i a . E d . N a c i o n a l , 1934. M E D E I R O S , Jarbas. Ideologia autoritria no Brasil, 1930-1945. Rio de Janeiro: F G V , 1978. M E N D O N A , Joseli M a r i a N u n e s . E v a r i s t o d e M o r a e s , t r i b u n o da repblica. C a m p i n a s : Unicamp, 2007. M I R K I N E - G U E T Z V I T C H , B o r i s . L e s n o u v e l l e s t e n d a n c e s du d r o i t c o n s t i t u t i o n n e l . Paris: Marcel-Giard, 1931. M O N T E N E G R O , A n t o n i o T o r r e s . L i g a s c a m p o n e s a s e s i n d i c a t o s rurais e m t e m p o d e r e v o l u o . In: F E R R E I R A , J o r g e ; D E L G A D O , Lucilia d e A l m e i d a N e v e s ( O r g s . ) . O Brasil r e p u b l i c a n o . ( O T e m p o da E x p e r i n c i a D e m o c r t i c a - D a D e m o c r a t i z a o d e 1945 ao G o l p e C i v i l - M i l i t a r de 1964). R i o de J a n e i r o : C i v i l i z a o B r a s i l e i r a , 2 0 0 3 . v. III. M O R A E S F I L H O , E v a r i s t o de. O p r o b l e m a d o s i n d i c a t o n i c o n o Brasil: S e u s f u n d a m e n t o s s o c i o l g i c o s . 2. ed. S o P a u l o : A l f a - O m e g a , 1978. . S i n d i c a t o e s i n d i c a l i s m o no Brasil d e s d e 1930. In: B O N A V I D E S , P a u l o et al. A s t e n d n c i a s a t u a i s d o d i r e i t o p b l i c o : E s t u d o s e m h o m e n a g e m ao p r o f e s s o r A f o n s o A r i n o s de M e l o F r a n c o . R i o de J a n e i r o : F o r e n s e , 1976. M O R E I R A , Vital. E c o n o m i a e c o n s t i t u i o : P a r a o c o n c e i t o de c o n s t i t u i o e c o n m i c a . 2. ed. C o i m b r a : C o i m b r a , 1979. O L I V E I R A , F r a n c i s c o de. V i a g e m ao o l h o d o furaco: C e l s o F u r t a d o e o desafio d o pens a m e n t o autoritrio brasileiro. In: N o v o s E s t u d o s . S o Paulo: C B B R A P , n. 4 8 , j u l . 1997. P I N H E I R O , P a u l o S r g i o . E s t r a t g i a s da i l u s o : A r e v o l u o m u n d i a l c o Brasil, 1 9 2 2 - 1 9 3 5 . 2. ed. S o P a u l o : C o m p a n h i a d a s L e t r a s , 1992. P I N T O , A n t n i o C o s t a (Org.). O c o r p o r a t i v i s m o e m p o r t u g u s : E s t a d o , poltica e socied a d e n o s a l a z a r i s m o e no v a r g u i s m o . Rio d e J a n e i r o : C i v i l i z a o B r a s i l e i r a , 2 0 0 7 . P I N T O , F r a n c i s c o B i l a c . O d e c l n i o d a s s o c i e d a d e s de e c o n o m i a m i s t a e o a d v e n t o d a s m o dernas empresas pblicas. (Texto de conferncia pronunciada em 28.08.1952). Revista de Direito A d m i n i s t r a t i v o : S e l e o histrica. Rio de Janeiro: F u n d a o Getlio V a r g a s / R e n o v a r , 1995. PITKIN, Hanna Fenichel. The concept of reprsentation. Berkeley/Los Angeles/London: U n i v e r s i t y of C a l i f o r n i a , sd. P O L I D O , F a b r c i o P a s q u o t . A c o n s t i t u i o d e W e i m a r de 1919 e o c o n t e d o n o r m a t i v o d a 'funo social' d o s direitos p r o p r i e t r i o s . R e v i s t a T r i m e s t r a l d e D i r e i t o Civil. Rio de J a n e i r o , v. 2 7 , j u l . / s e t . 2 0 0 6 . P O N T E S D E M I R A N D A , F r a n c i s c o C a v a l c a n t i . C o m e n t r i o s C o n s t i t u i o d e 1946. R i o de J a n e i r o : H e n r i q u e C a h e n , 1947. v. I. . Os fundamentos actuaes do direito constitucional. Rio de Janeiro: Freitas B a s t o s , 1932. R E A L E , M i g u e l . A B C do i n t e g r a l i s m o ( e d i o original d e 1935). //;: O b r a s p o l t i c a s ( P r i m e i r a F a s e - 1 9 3 1 / 1 9 3 7 ) . Braslia: U n B , 1 9 8 3 . v. 3. R E I S , D a n i e l A a r o ( O r g s . ) . A s e s q u e r d a s no B r a s i l . ( N a c i o n a l i s m o e r e f o r m i s m o r a d i c a l ) , 1 9 4 5 - 1 9 6 4 . v. II. R O D R I G U E Z , O c t v i o . L a T e o r i a de) S u b d e s a r r o l l o de la C E P A L . 8. ed. M x i c o : S i g l o V e i n t i u n o , 1993. R O S A , V i r g n i o S a n t a . O s e n t i d o d o t e n e n t i s m o . 3. ed. S o P a u l o : A l f a - O m e g a , 1976. R O W L A N D , R o b e r t . C l a s s e o p e r r i a e e s t a d o d e c o m p r o m i s s o ( o r i g e n s estruturais da legisla o t r a b a l h i s t a e s i n d i c a l ) . In: E s t u d o s C e b r a p . S o P a u l o : C e b r a p , n. 8, abr./jun. 1974. S A M P A I O , R e g i n a . A d h m a r d e B a r r o s e o P S P . S o P a u l o : G l o b a l , 1982. S A N T O S , R o g r i o D u l t r a d o s . F r a n c i s c o C a m p o s e os f u n d a m e n t o s do c o n s t i t u c i o n a l i s m o antiliberal n o B r a s i l . D a d o s - R e v i s t a de C i n c i a s Sociais. R i o d e J a n e i r o , n. 2, v. 5 0 , 2 0 0 7 .

414

Gilberto Bercovici

S A N . ' >S. W a n d e r l e y G u i l h e r m e dos. A p r a x i s liberal e a c i d a d a n i a r e g u l a d a . In: D c a d a s de e s p a n t o e u m a a p o l o g i a d e m o c r t i c a . R i o d e J a n e i r o : R o c c o , 1998. S C H M I T T . Carl. D e r H t e r d e r V e r f a s s u n g . 4. ed. Berlin: D u n c k e r & H u m b l o t , 1996. . Legalitt u n d L e g i t i m i t t . In: V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e A u f s t z e a u s d e n J a h r e n 1924-1954: Materialien zii einer Verfassungslehre. 3. ed. Berlin: D u n c k e r & H u m b l o t , 1985. . V e r f a s s u n g s l e h r e . 8. ed. Berlin: D u n c k e r & H u m b l o t , 1993. S C H W A R T Z M A N , Simon (Org.). Estado-Novo: U m auto-retrato (arquivo Gustavo Capanema). Braslia: U n B , 1982. S C H W A R T Z M A N , Simon; B O M E N Y , Helena Bousquet; C O S T A , Vanda Ribeiro. T e m p o s de C a p a n e m a . R i o d e J a n e i r o / S o P a u l o : P a z e T e r r a / E D U S P , 1984. S E E L A E N D E R , A i r t o n C e r q u e i r a - L e i t e . P o n d o os p o b r e s n o seu lugar: I g u a l d a d e c o n s t i t u c i o nal e i n t e r v e n c i o n i s m o s e g r e g a d o r na p r i m e i r a r e p b l i c a . In: C O U T I N H O , J a c i n t o N e l s o n de Miranda; L I M A , Martonio M o n t ' A l v e m e Barreto (Orgs.). Dilogos Constitucionais: Direito, neoliberalismo e desenvolvimento em pases perifricos. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. S I L V A , J o s L u i z W c r n e c k . O feixe d o a u t o r i t a r i s m o e o p r i s m a d o e s t a d o n o v o . In: S I L V A , Jos L u i z W e m e c k da (Org.). O feixe e o p r i s m a : U m a r e v i s o do e s t a d o n o v o . R i o d e Janeiro: Zahar. 1991. v . l . S I L V A , J o s A f o n s o da. A p l i c a b i l i d a d e d a s n o r m a s c o n s t i t u c i o n a i s . 3. ed. S o P a u l o : M a l h e i r o s , 1998. S M E N D , Rudolf. V e r f a s s u n g und Verfassungsrecht in Staatsrechtliche A b h a n d l u n g e n u n d a n d e r e A u f s t z e . 3. ed. Berlin: D u n c k e r & H u m b l o t , 1994. S I Q U E I R A N E T O , Jos Francisco. Liberdade sindical e representao dos trabalhadores n o s l o c a i s de t r a b a l h o . S o P a u l o : L T r , 1999. S O A R E S , G l u c i o Ary Dillon. A d e m o c r a c i a i n t e r r o m p i d a . R i o d e J a n e i r o : F G V , 2 0 0 1 . S O L A , L o u r d e s . I d e i a s e c o n m i c a s , d e c i s e s polticas: D e s e n v o l v i m e n t o , e s t a b i l i d a d e e p o p u l i s m o . S o P a u l o : E D U S P / F A P E S P , 1998. S O U Z A . M a r i a d o C a r m o C a m p e l l o de. E s t a d o e p a r t i d o s p o l t i c o s n o B r a s i l ( 1 9 3 0 a 1964). 3. ed. S o P a u l o : A l f a - O m e g a , 1990. S O U Z A , W a s h i n g t o n P e l u s o A l b i n o de. A e x p e r i n c i a b r a s i l e i r a de c o n s t i t u i o e c o n m i c a . R e v i s t a de I n f o r m a o L e g i s l a t i v a . Braslia: S e n a d o F e d e r a l , n. 102, abr./jun. 1989. S T E D I L E , J o o P e d r o ( O r g . ) . A q u e s t o a g r r i a n o Brasil: Histria e n a t u r e z a d a s ligas camponesas 1954-1964. So Paulo: Expresso Popular, 2006. . A q u e s t o a g r r i a n o Brasil: P r o g r a m a s d e r e f o r m a a g r r i a 1 9 4 6 - 2 0 0 3 . 2. ed. S o Paulo: Expresso Popular, 2005. T C I T O , C a i o . N o limiar da d c i m a carta c o n s t i t u c i o n a l . In: T e m a s d e D i r e i t o P b l i c o ( E s t u d o s e P a r e c e r e s ) . Rio de J a n e i r o : R e n o v a r , 1997. v. I. T A V A R E S , A n a L u c i a d e L y r a . A c o n s t i t u i n t e d e 1934 e a r e p r e s e n t a o p r o f i s s i o n a l ( E s t u d o de d i r e i t o c o m p a r a d o ) . R i o de J a n e i r o : F o r e n s e , 1988. T E I X E I R A , Jos H o r c i o Meirelles. C u r s o de direito constitucional. Rio de Janeiro: F o r e n s e Universitria, 1991. T O R R E S , A l b e r t o . A o r g a n i z a o n a c i o n a l . 3. ed. S o P a u l o : N a c i o n a l , 1978. T R I N D A D E , H l g i o . I n t e g r a l i s m o ( O f a s c i s m o b r a s i l e i r o na d c a d a de 3 0 ) . 2. ed. S o P a u l o : Difel. 1979. V E N N C I O F I L H O , A l b e r t o . A i n t e r v e n o d o e s t a d o n o d o m n i o e c o n m i c o : O direito p b l i c o e c o n m i c o n o Brasil. R i o de J a n e i r o : F G V , 1968. V 1 A N N A , F r a n c i s c o J o s d e Oliveira. I n s t i t u i e s polticas b r a s i l e i r a s . B e l o H o r i z o n t e / N i t e r i / S o P a u l o : I t a t i a i a / E D U F F / E D U S P , 1987. v. I, II. . O i d e a l i s m o da c o n s t i t u i o . 2. ed. S o P a u l o : N a c i o n a l , 1939. . P r o b l e m a s de d i r e i t o c o r p o r a t i v o . Rio d e J a n e i r o : J o s O l y m p i o , 1938. V I A N N A , L u i z W e r n e c k . L i b e r a l i s m o e s i n d i c a t o no Brasil. 4. cd. B e l o H o r i z o n t e : U F M G , 1999. W E F F O R T , F r a n c i s c o . O p o p u l i s m o na poltica b r a s i l e i r a . 4. ed. R i o de J a n e i r o : P a z e T e r r a , 1989. W I R T H , J o h n D. A poltica d o d e s e n v o l v i m e n t o na era de V a r g a s . Rio de Janeiro: F u n d a o G e t l i o V a r g a s . 1973. W O L K M E R , A n t n i o C a r l o s . C o n s t i t u c i o n a l i s m o e d i r e i t o s sociais no B r a s i l . S o P a u l o : A c a d m i c a , 1989.