Descentralizao e autonomia financeira municipal: a perspectiva das cidades mdias

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Descentralizao e autonomia financeira municipal: a perspectiva das cidades mdias

Angela Moulin S. Penalva Santos* Professora Adjunta da Faculdade de Cincias Econmicas e do Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Direito, ambos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

Resumo
Este artigo analisa o processo de descentralizao, entendido como transferncia de responsabilidades de polticas pblicas aos governos municipais, da perspectiva da autonomia financeira das cidades mdias brasileiras. O perodo focalizado foi 1995-02, correspondente aos oito anos de mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso, cuja administrao foi caracterizada pela defesa do processo de descentralizao como instrumento de melhoria na capacidade de gesto pblica.

Palavras-chave
Descentralizao; autonomia financeira; cidades mdias.

Abstract
This article aimed at the decentralization process in Brazil. The appraisal pointed out how this process increased the autonomy of the local government not only concerning the implementation of public policies, but also attempting to the medium size cities and their capacity of assuming greater responsibilities in consequence of a growth on the level of their financial autonomy. This focused on the Fernando Henrique Cardoso administration (1995-02) concerning its

* E-mail: angelapenalva@terra.com.br

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approach in the decentralization process as an instrument to allow a better public management. Artigo recebido em 17 maio 2004.

1 - Introduo
O processo de descentralizao, entendido como transferncia de responsabilidades do Governo Central para os mbitos subnacionais de governo, uma experincia que vem sendo disseminada em grande parte do mundo, inclusive no Brasil. Desde o incio do Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-02), a descentralizao tomou impulso, tendo sido transferida para as esferas municipais de governo grande parte das polticas relativas ao Sistema Brasileiro de Proteo Social. verdade que, na maior parte dos casos, a descentralizao vem sendo financiada majoritariamente com recursos federais e/ou estaduais, porm tem implicado maior comprometimento financeiro dos municpios e contribudo para suscitar uma ampliao da agenda dos governos municipais ao expandir as expectativas de cidadania. A descentralizao em curso no Pas tem acarretado um maior desafio financeiro para as prefeituras, que, no obstante a conquista de competncia tributria prpria na Constituio Federal de 1988, tm sofrido reveses em sua autonomia, com a edio de quatro dezenas de Emendas Constitucionais, o que se traduz em repactuao da Federao no Pas. Alm disso, nunca demais lembrar que o processo de descentralizao com autonomia financeira s poder ser experimentado por um nfimo nmero de municpios, j que a maioria deles de pequeno porte: apenas 223 dos cerca de 5.600 municpios tm populao superior a 100 mil habitantes. Assim, menos de 5% do nmero total de municpios brasileiros apresenta uma classe de tamanho populacional com capacidade de sustentar uma economia local que resulte em carga fiscal municipal com alguma expresso. Suas prefeituras vm assumindo um papel mais relevante nas polticas pblicas, tornando-se atores de importncia crescente na cena poltica nacional e "ns" mais densos na rede urbana brasileira. O objetivo deste estudo a anlise da evoluo das finanas pblicas das cidades mdias, cuja populao varia de 100 mil a um milho de habitantes,

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comparando-as com as das capitais estaduais. O perodo em foco o do Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-02), pelo compromisso assumido com o fenmeno da descentralizao.

2 - Autonomia financeira municipal

Neste estudo, trabalha-se com os municpios de mais de 100 mil habitantes, que totalizam 223. Eles foram divididos em dois grupos, o das capitais estaduais e o dos demais, considerados cidades mdias. Essa diviso justifica-se pelo fato de uma cidade que capital estadual apresentar uma dinmica prpria, relacionada com a funo administrativa, o que no ocorre com as demais. Assim, diferente a situao de dois municpios com tamanho populacional equivalente, sendo um deles, por exemplo, o de Vitria, capital do Estado do Esprito Santo, e o outro, o de Campos dos Goytacazes, cidade mdia localizada no norte do Estado do Rio de Janeiro. Alm disso, as cidades mdias foram divididas em metropolitanas e no metropolitanas, por apresentarem dinmicas distintas. As metropolitanas so influenciadas pela proximidade do ncleo de uma regio metropolitana e sofrem os reflexos da metropolizao, que se traduz, por um lado, pela concentrao da pobreza, mas, por outro, pela presena de atividades econmicas que necessitam da localizao metropolitana, embora evitem grande parte dos custos de aglomerao, como o caso das indstrias. Na Regio Sudeste, foi aberta uma subdiviso Sudeste sem So Paulo , para permitir avaliar o impacto das cidades paulistas, onde o processo de desconcentrao espacial mais significativo. Os dados financeiros foram deflacionados segundo o ndice IGP-M, da Conjuntura Econmica, com base em agosto de 1994, disponvel no site www.ipeadata.gov.br, Sries Mais Usadas. Optou-se por utilizar valores per capita, a fim de possibilitar comparaes entre cidades de diferentes classes de tamanho populacional. No se desconhecem os fatores que limitam a anlise da descentralizao sob a perspectiva da capacidade financeira dos municpios. No entanto, reconhece-se que se trata de um fator estrutural, capaz de proporcionar, ou no, as condies necessrias, ainda que no suficientes, para o sucesso do processo de descentralizao. Nesta seo, analisa-se a capacidade de financiamento dos municpios brasileiros com populao superior a 100 mil habitantes, comparando-a com o nvel dos investimentos pblicos municipais.

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A conquista de maior autonomia financeira pelos municpios a partir da Constituio Federal de 1988 no pode ser igualmente experimentada por todos os municpios brasileiros, mas apenas por um grupo com maior expresso populacional, conforme se depreende da Tabela 1. Nessa tabela, os municpios brasileiros esto divididos por classes de tamanho e por localizao em macrorregies. Os indicadores selecionados so relativos participao dos trs principais itens das receitas municipais, alm do percentual dos investimentos nas despesas oramentrias. Os indicadores de receita so: (a) participao das receitas tributrias nas receitas oramentrias; (b) participao das receitas do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) nas receitas oramentrias; e (c) participao das receitas do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS) nas receitas oramentrias. O primeiro refere-se capacidade do municpio de arrecadar impostos de sua prpria competncia tributria, enquanto os outros dois se referem a transferncias dos Governos Federal e Estadual respectivamente. Cabe, no entanto, observar que o critrio de distribuio dessas duas fontes de receitas de transferncias so muito distintas: o FPM tem um vis redistributivista, e o ICMS no, ele distribudo segundo, basicamente, a participao do municpio na arrecadao desse imposto estadual, o que lhe confere a condio de uma "quase-receita prpria". Assim, muito diferente a situao de municpio que seja mais dependente do FPM e do ICMS: quando a maior dependncia do primeiro, isso indica fragilidade na economia municipal; ocorrendo o contrrio com o segundo. A participao dos investimentos nas despesas oramentrias foi utilizada para avaliar se uma possvel maior autonomia financeira est se traduzindo em maiores investimentos prprios municipais, o que foi considerado um indicador de xito da descentralizao e da autonomia municipal. A anlise dos indicadores revela que: a) as receitas tributrias tendem a se elevar na razo direta do crescimento das classes de tamanho populacional das cidades; b) o FPM, ao contrrio, tende a diminuir com a progresso das classes de tamanho populacional; c) o ICMS constitui uma fonte de receita de importncia crescente, medida que se elevam as classes de tamanho populacional at o limite de um milho de habitantes; a partir da, decresce e perde para as receitas tributrias como principal item das receitas municipais; d) os investimentos tendem a evoluir na razo inversa do aumento das classes de tamanho populacional das cidades, devido ao maior impacto das despesas de custeio e, em particular, de pessoal;

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e) as cidades com populao inferior a 50 mil habitantes tm no FPM seu principal componente das receitas oramentrias; f) as cidades com populao superior a 100 mil habitantes tm no ICMS, principalmente, e nas receitas tributrias, secundariamente, suas principais fontes de receitas oramentrias; g) quando se considera a localizao das cidades segundo as macrorregies, verifica-se o j esperado desequilbrio regional, com os municpios das Regies Norte e Nordeste apresentando maior grau de dependncia das receitas do FPM, ocorrendo o contrrio com as cidades localizadas na Sudeste, mas tambm nas Regies Sul e Centro-Oeste. Esses resultados apontam uma associao entre maior autonomia municipal e tamanho da populao. Justifica-se, portanto, a anlise dos dados financeiros apenas das cidades mdias e grandes, como aquelas que podero experimentar a descentralizao como uma inovao que lhes permita serem protagonistas das polticas pblicas. As cidades de pequeno porte, ao contrrio, dependem das receitas de transferncias redistributivistas (FPM), o que limita sua experincia de descentralizao a apenas membros de redes federativas, mas no como formuladores e financiadores de polticas prprias, de interesse local.

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Tabela 1 Participao percentual das receitas tributrias, das transferncias do FPM e das transferncias de ICMS das cidades mdias e de capitais estaduais nas receitas oramentrias e dos investimentos nas despesas oramentrias, nas Regies Centro-Oeste, Nordeste, Norte, Sudeste e Sul 2002 (%) CLASSES DE TAMANHO DOS MUNICPIOS E INDICADORES SELECIONADOS De 0 a 30 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 30 000 a 50 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 50 000 a 100 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 100 000 a 300 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 300 000 a 500 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 500 000 a 1 000 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... Mais de 1 000 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... CENTRO-OESTE NORDESTE NORTE

6,69 34,52 27,15 16,11 9,17 24,07 28,35 15,06 12,23 20,02 26,50 17,18 13,71 20,30 23,29 10,43 16,47 9,93 13,22 24,89 20,32 9,47 15,76 21,45 24,89 9,66 20,97 8,44

2,89 44,40 12,47 15,49 5,15 37,26 15,56 15,50 6,66 31,53 18,92 14,55 10,07 23,34 25,98 14,81 20,01 18,80 19,29 14,92 20,83 22,20 23,13 7,39 28,77 9,91 15,88 9,61

2,99 39,95 11,21 23,93 4,20 30,90 12,90 19,56 7,38 21,47 18,19 20,83 8,39 31,61 10,85 20,33 12,14 32,83 17,78 19,46 18,28 21,20 24,88 11,66 24,55 13,98 29,41 13,03 (continua)

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Tabela 1 Participao percentual das receitas tributrias, das transferncias do FPM e das transferncias de ICMS das cidades mdias e de capitais estaduais nas receitas oramentrias e dos investimentos nas despesas oramentrias, nas Regies Centro-Oeste, Nordeste, Norte, Sudeste e Sul 2002 (%) CLASSES DE TAMANHO DOS MUNICPIOS E INDICADORES SELECIONADOS De 0 a 30 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 30 000 a 50 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 50 000 a 100 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 100 000 a 300 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 300 000 a 500 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... De 500 000 a 1 000 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... Mais de 1 000 000 habitantes Receitas tributrias ............................ FPM ................................................... ICMS .................................................. Investimento ...................................... SUDESTE SUL TOTAL

7,71 35,33 25,61 14,20 12,12 20,61 26,45 14,42 17,42 15,84 30,36 13,00 21,19 10,40 28,81 13,41 27,87 6,59 28,18 9,70 25,12 3,37 34,28 9,36 40,81 1,25 20,82 9,37

6,70 36,69 24,49 15,15 13,44 24,37 23,15 11,33 14,85 19,52 25,75 11,82 17,19 13,34 27,73 11,93 22,97 6,33 22,30 7,93 27,66 3,49 12,70 6,33

5,62 38,38 20,52 16,08 9,38 26,96 21,56 14,98 13,48 20,31 25,77 14,27 17,73 14,59 26,74 13,74 24,43 9,89 24,73 10,60 22,44 9,69 28,32 11,12 35,40 3,94 19,73 9,11

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Secretaria do Tesouro Nacional, FINBRA, 2002.

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3 - Evoluo das finanas municipais

3.1 - A arrecadao tributria prpria
Segundo a Constituio Federal, os municpios so entes da Federao, tendo competncia para tributar as operaes de prestao de servios de qualquer natureza Imposto sobre Servio (ISS) , a propriedade imobiliria urbana Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e as operaes de transferncia onerosa de imveis inter vivos Imposto de Transmisso de Bens Inter Vivos (ITBI). Alm disso, os municpios podem arrecadar valores relativos a taxas e contribuies de melhorias. Em 19.12.02, a Emenda Constitucional n 39 permitiu que os municpios passassem a instituir contribuio para o custeio de servios de iluminao pblica. Tal competncia tributria, conjugada s transferncias intergovernamentais, deveria prover o municpio da necessria autonomia financeira para enfrentar as crescentes responsabilidades adicionadas ao Governo Municipal com o processo de descentralizao das polticas pblicas. No isso que ocorre, dado que os municpios continuam muito dependentes das receitas de transferncia, inclusive os de portes mdio e grande. Essa dependncia acentuou-se no segundo mandato do Presidente Cardoso, devido pior evoluo das receitas tributrias em relao das receitas oramentrias. Em razo da j mencionada estagnao econmica do perodo 1999-02, as receitas oramentrias, que vinham se ampliando desde 1995, atingiram o auge em 1998 e diminuram a partir da, embora tenham terminado o perodo, em 2002, com valores acima dos observados em 1995 para os trs grupos de cidades consideradas (as capitais estaduais, as cidades mdias metropolitanas e as cidades mdias no metropolitanas). As receitas tributrias prprias apresentam uma evoluo semelhante, mas seus resultados em 2002 foram, depois de deflacionados, piores do que os de 1995, exceo das relativas s cidades das regies mais pobres, Nordeste e Norte. Isso significa dizer que, apesar da melhora na arrecadao tributria, a maior parte dos municpios se tornou menos autnoma financeiramente. Cabe ainda destacar a situao dos municpios sudestinos, j que eles que apresentaram a maior perda de receitas tributrias. Esse resultado sugere um esgotamento da imposio de maior carga fiscal entre os municpios da regio mais desenvolvida, logo, supostamente mais capazes de suportar um peso crescente dessa carga. As cidades de maior peso demogrfico do Pas as capitais estaduais e as periferias das regies metropolitanas da Regio Sudeste vm sofrendo maior perda de autonomia financeira, no obstante as

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presses financeiras por maiores investimentos, dada a sua expanso demogrfica. Em seguida, analisar-se- a contribuio dos dois principais tributos municipais para a arrecadao prpria das prefeituras, o ISS e o IPTU, que, juntos, somam, aproximadamente, 90% dessa fonte das receitas municipais. O ISS a principal fonte de receita prpria dos municpios brasileiros, devido ao impacto da arrecadao nas cidades de mdio e grande portes. Por constituir um imposto indireto, passvel de ser transferido aos preos finais dos servios, o aumento de sua carga impositiva suscita pouca resistncia diante do IPTU, um imposto direto, incidente sobre proprietrios de patrimnio imobilirio. O aumento da prestao de servios, inclusive com o processo de terceirizao em curso, tem ampliado muito a cobrana do ISS em benefcio, particularmente, dos municpios de maior porte. A Tabela 2 revela que as capitais estaduais de todas as cinco macrorregies so as que mais arrecadam o ISS, sendo que, nas capitais das Regies Sudeste e Sul, os valores so muito superiores aos das capitais das outras regies. Do mesmo modo, nas cidades mdias daquelas duas regies mais dinmicas, os valores arrecadados do ISS so tambm maiores. Analisando a contribuio do ISS para as receitas municipais das cidades mdias, verifica-se que, nas Regies Sul e Centro-Oeste, as cidades no metropolitanas arrecadam mais do que as metropolitanas. importante observar que, considerando-se a Sudeste com ou sem So Paulo, as cidades metropolitanas paulistas tendem a arrecadar mais esse tributo, uma vez que entre elas se encontram as dinmicas economias das cidades de Campinas e Santos, atuais ncleos de mais duas regies metropolitanas do Estado de So Paulo. Esse resultado sugere tambm que as cidades mdias metropolitanas das Regies Sul e Sudeste, exclusive So Paulo, enfrentam limites mais estreitos para a arrecadao do ISS, o que constitui um indicador da baixa dinmica econmica dessas periferias das regies economicamente mais importantes do Pas em face da presena do fenmeno da metropolizao da pobreza. Cabe destacar, entretanto, que as trs regies mais pobres foram as que apresentaram maior crescimento na arrecadao do ISS, ao longo do perodo considerado. Esse resultado evidencia, certamente, uma maior responsabilidade fiscal onde a arrecadao era menor, indicando que, apesar do menor dinamismo, possvel ampliar as receitas prprias municipais. Uma ltima observao a fazer e a festejar, sob a perspectiva fiscal diz respeito tendncia de ampliao da arrecadao do ISS durante praticamente todo o perodo do Governo Fernando Henrique Cardoso, que, como j foi mencionado, foi caracterizado pelo baixo crescimento econmico, principalmente durante o segundo mandato (1999-02).

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Tabela 2

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Evoluo das receitas municipais de IPTU, ISS, FPM e ICMS per capita, agrupadas em mdias, nas cidades mdias e nas capitais estaduais brasileiras 1995-98 e 1999-02 (R$) REGIES E NMERO DE CIDADES Centro-Oeste Capitais 4 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 3 ......... Cidades mdias no metropolitanas 5 ... Subtotal 12 ............................................. Nordeste Capitais 9 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 9 ......... Cidades mdias no metropolitanas 27 Subtotal 45 ............................................ Norte Capitais 7 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 1 ......... Cidades mdias no metropolitanas 6 ... Subtotal 14 ............................................ Sudeste Capitais 4 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 48 ........ Cidades mdias no metropolitanas 61 Subtotal 113 .......................................... Sudeste sem So Paulo Capitais 3 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 19 ....... Cidades mdias no metropolitanas 29 Subtotal 51 ............................................ Sul Capitais 3 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 13 ........ Cidades mdias no metropolitanas 23 Subtotal 39 ............................................ Totais Capitais ....................................................... Cidades mdias metropolitanas ................. Cidades mdias no metropolitanas .......... Total Geral ................................................. IPTU 1995-98 73,7 24,6 27,0 37,4 36,6 21,2 5,9 15,7 18,6 8,4 6,5 12,8 100,1 83,8 58,7 70,7 99,3 26,1 41,9 39,4 99,1 30,2 41,9 42,4 53,5 64,5 41,8 49,1 1999-02 62,3 21,1 19,5 29,3 32,9 17,5 5,5 13,8 13,7 3,5 5,5 10,0 116,8 75,8 55,7 66,2 98,9 25,4 37,8 36,8 91,5 26,6 34,0 36,5 50,8 57,5 37,4 43,9 1995-98 72,6 9,3 26,0 34,2 66,6 34,2 12,8 29,1 50,4 12,5 9,7 31,1 234,0 67,3 48,8 63,0 244,5 28,8 44,6 50,5 164,1 28,9 49,7 52,3 102,9 54,3 39,4 50,2 ISS 1999-02 79,2 9,6 31,5 35,9 65,0 42,0 15,3 31,2 50,2 13,4 13,7 33,9 199,7 59,9 44,3 56,6 196,7 30,1 42,2 46,8 147,3 29,2 44,8 48,3 94,1 49,9 36,6 46,9 (continua)

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Tabela 2 Evoluo das receitas municipais de IPTU, ISS, FPM e ICMS per capita, agrupadas em mdias, nas cidades mdias e nas capitais estaduais brasileiras 1995-98 e 1999-02 (R$) REGIES E NMERO DE CIDADES Centro-Oeste Capitais 4 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 3 ......... Cidades mdias no metropolitanas 5 ... Subtotal 12 .............................................. Nordeste Capitais 9 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 9 ......... Cidades mdias no metropolitanas 27 Subtotal 45 ............................................. Norte Capitais 7 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 1 ......... Cidades mdias no metropolitanas 6 ... Subtotal 14 ............................................. Sudeste Capitais 4 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 48 ........ Cidades mdias no metropolitanas 61 Subtotal 113 ........................................... Sudeste sem So Paulo Capitais 3 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 19 ....... Cidades mdias no metropolitanas 29 Subtotal 51 ............................................. Sul Capitais 3 ............................................... Cidades mdias metropolitanas 13 ........ Cidades mdias no metropolitanas 23 Subtotal 39 ............................................. Totais Capitais ....................................................... Cidades mdias metropolitanas ................. Cidades mdias no metropolitanas .......... Total Geral .................................................. FPM 1995-98 77,4 77,7 83,6 80,9 107,7 89,9 89,4 93,4 212,0 60,8 81,2 142,0 42,8 60,4 72,8 66,6 59,2 54,1 74,9 66,2 71,3 71,3 72,8 71,9 113,3 66,1 76,8 77,0 1999-02 71,6 82,7 94,0 84,7 105,4 110,0 98,0 102,0 234,8 56,8 75,9 163,6 46,6 61,1 73,7 67,4 56,9 54,3 76,8 67,3 54,6 78,8 75,0 74,5 121,7 70,6 79,8 82,3 1995-98 124,7 44,1 180,0 135,4 123,8 214,7 85,5 116,4 87,2 56,6 64,4 74,2 293,1 302,7 252,8 275,2 297,9 159,3 246,9 217,3 129,8 153,1 193,3 177,9 151,3 257,8 198,7 210,8 ICMS 1999-02 135,2 40,4 161,8 118,3 115,5 216,1 77,4 111,0 90,0 48,9 70,4 80,3 277,1 231,9 215,0 224,2 286,1 132,1 196,7 177,9 130,7 124,0 172,6 153,9 137,8 200,4 169,6 173,9

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Secretaria do Tesouro Nacional, FINBRA, 1995-2002. NOTA: Valores deflacionados pelo IGP-M da FGV; base 1994.

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A arrecadao do IPTU per capita acompanha a evoluo do ISS, sendo tambm significativamente mais elevada nas capitais estaduais do que nas cidades mdias. As capitais no s envolvem maior movimento econmico e patrimnio imobilirio, mas tambm contam com condies de realizar fiscalizao mais eficaz na administrao desse tributo, que, por ser direto, encontra maiores resistncias do que a carga relativa ao ISS. Uma boa administrao do IPTU implica a necessidade de elaborar uma carta cadastral e uma planta de valores, que devem ser atualizadas regularmente, e de contratar pessoal tcnico especializado na fiscalizao do tributo. Isso significa que uma eficiente administrao desse tributo importa desafios tcnicos, financeiros e mesmo polticos, que, sem dvida, so melhor enfrentados pelas cidades mais populosas. Como no caso da arrecadao do ISS, so as cidades mdias das Regies Sul e Sudeste que contribuem com os valores maiores do IPTU, segundo ainda os dados da Tabela 2. importante sublinhar, entretanto, uma importante distino entre as cidades mdias sudestinas quando se incluem ou no as cidades paulistas: quando so includas, os valores arrecadados elevam-se significativamente, e esse resultado deve ser creditado participao das cidades metropolitanas, principalmente das regies de Campinas e Santos; quando so excludas, verifica-se que, nas cidades mdias da Regio Sudeste, as cidades no metropolitanas arrecadam valores maiores, como ocorre tambm com as no metropolitanas da Regio Sul. Na Nordeste, as metropolitanas apresentaram resultados melhores do que as no metropolitanas, devido ao enfraquecimento das cidades do Interior em face da concentrao populacional nas capitais estaduais e no seu entorno, isto , nas cidades metropolitanas, situao inversa da que vem sendo observada nas regies mais dinmicas. Mas, diversamente do ISS, a arrecadao do IPTU no tem se mantido por todo o perodo considerado, tendo declinado nos trs grupos de municpios; nas cidades mdias, contudo, houve maior oscilao na arrecadao desse imposto do que nas capitais estaduais. Na Regio Sul, as cidades metropolitanas experimentaram uma elevao na arrecadao do IPTU, observando-se o inverso entre as no metropolitanas. Este ltimo resultado deve-se s transformaes que vm ocorrendo na economia paranaense, uma vez que a sua regio metropolitana constitui o centro de um dinamismo associado s atividades industriais, enquanto, nas demais localidades das Regies Sudeste e Sul, a indstria tem intensificado sua presena nas reas no metropolitanas.

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3.2 - As receitas de transferncias intergovernamentais

A existncia de receitas de transferncias numa federao justifica-se pela solidariedade existente entre os seus entes, os quais se comprometem a transferir recursos dos mais ricos para os mais pobres, com o objetivo de superar os desequilbrios regionais. No Brasil, as principais fontes de receitas de transferncias so o FPM e o ICMS. A quota-parte do ICMS o principal item das receitas municipais, como j mencionado. Seu critrio de distribuio tende a beneficiar as cidades que j contam com uma base econmica mais slida, porque 25% do total desse imposto arrecadado pelo estado transferido aos municpios segundo a contribuio de cada um deles para o valor total arrecadado, numa proporo de 80%, sendo os restantes 20% da quota-parte distribudos segundo definio em lei estadual. Assim, os estados utilizam apenas uma quinta parte dos 25% da arrecadao do ICMS para fins de poltica de redistribuio entre seus municpios a seu prprio critrio, e os restantes quatro quintos devem, necessariamente, beneficiar mais os municpios que mais contribuem para a arrecadao do Imposto. Seu carter de receita de transferncia para mitigar os efeitos dos desequilbrios regionais intra-estaduais fica, portanto, comprometido. Isso , de fato, o que se pode observar na mesma Tabela 2. Os valores da receita municipal de ICMS so muito mais expressivos nas cidades da Regio Sudeste, em particular quando se consideram as cidades paulistas. J na Regio Norte, localizam-se as cidades que recebem os menores valores per capita e as capitais estaduais que mais se apropriam de ICMS em relao s cidades mdias. O Nordeste a nica regio onde a transferncia do ICMS entre as cidades metropolitanas foi muito maior do que entre as no metropolitanas, sugerindo que, naquelas, as indstrias existentes esto concentradas nas periferias de suas regies metropolitanas. Nas outras regies, so as cidades mdias no metropolitanas que possuem a maior receita das transferncias da quota-parte do ICMS. Observa-se, assim, uma correlao entre maior desenvolvimento com maior importncia das cidades mdias do interior estadual, que se traduz em maiores receitas prprias e tambm em maiores receitas de transferncias estaduais do ICMS, as quais, dada sua base de clculo, podem ser consideradas "quase-receitas prprias". Cabe acrescentar que, devido importncia das transferncias da quota-parte do ICMS para as receitas municipais, com preocupao que se constata a evoluo negativa nos valores mdios per capita dessa fonte de receitas. Tal resultado est associado no apenas estagnao econmica, mas tambm

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entrada em vigor, em 1998, do Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), cuja maior fonte de receitas so os 15% do ICMS. No trinio 1995-97, antes do Fundef, os valores dos repasses municipais do ICMS mantiveram-se, embora com flutuaes, mas caram, a partir de 1998, em razo do impacto da perda de 15% desses recursos para a constituio do referido fundo. Entretanto esse declnio poderia ser compensado pelo repasse do Fundef, maior especialmente entre os municpios localizados em regies mais pobres e menor entre os localizados nas regies mais desenvolvidas, como os da Sudeste. Isto porque a caracterstica redistributivista do Fundef faz elevar as transferncias para os municpios mais carentes s expensas dos mais desenvolvidos, os que j contavam com um sistema de ensino fundamental com maior cobertura.1 Nunca demais lembrar que, ao no repassar 15% da quota-parte do ICMS aos municpios para formao do Fundef, a lei (federal) que instituiu o Fundo diminuiu a autonomia financeira dos municpios, principalmente dos mais industrializados, cuja receita oriunda do ICMS podia ser utilizada livremente, enquanto as transferncias ditas "voluntrias" do Fundef tm aplicao obrigatria na educao fundamental. O FPM a segunda maior fonte de receitas municipais e a que apresenta maior vis de natureza redistributiva. Seus recursos so distribudos na seguinte proporo: (a) 10% para os municpios capitais; (b) 3,6% para os municpios do Interior com populao acima de 156.216 habitantes; (c) 86,4% para os municpios do Interior. Os coeficientes de participao para os municpios capitais so calculados de forma proporcional populao e inversa renda per capita do estado. No caso do segundo grupo, vale o mesmo critrio. No caso do terceiro, porm, o coeficiente calculado exclusivamente de forma proporcional ao tamanho da populao. Os municpios do segundo grupo recebem sua cota normal referente a todos os municpios do Interior, alm dos 3,6% distribudos especificamente a eles.2 Como sugerem os dados indicados na Tabela 2, o FPM atua, de fato, como instrumento de redistribuio de renda entre as regies e entre as cidades com maior ou menor condio de suportar a carga tributria: ele maior entre as

O Fundef, ao buscar solues para a manuteno e o desenvolvimento do ensino fundamental e para a valorizao do magistrio, traz nus e bnus para estados e municpios; para alguns, significa aumento de recursos, para outros, perda de receitas, chegando a significar, no entender de Negri, "(...) uma minirreforma tributria, ao introduzir nos critrios de partilha e de transferncias de parte dos recursos de impostos uma varivel educacional o nmero de alunos, equalizando o valor a ser aplicado por aluno, no mbito da unidade da Federao" (Negri, 1997). Ver Brasil (1989).

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regies mais pobres em comparao com as mais desenvolvidas e tambm maior entre as cidades mdias em comparao com as capitais estaduais, salvo na Regio Norte. Considerando os dois tipos de cidades mdias, verifica-se que as no metropolitanas recebem maiores receitas do FPM, exceto nas Regies Nordeste e Sul, onde houve oscilao no perodo considerado, embora, nos ltimos anos da srie, as metropolitanas tenham passado a ser as maiores beneficirias de tais receitas. Esse resultado vai ao encontro da maior elevao populacional nessas localidades, destino de importantes fluxos migratrios: na Nordeste, motivados pela estagnao econmica, que transforma as capitais estaduais em escoadouro de fora de trabalho excedente; na Sul, devido a fatores mais dinmicos do que de estagnao, motivados pela presena de investimentos industriais em suas regies metropolitanas. Cabe acrescentar que, dentre as principais fontes de receitas oramentrias municipais, o FPM foi a nica que cresceu durante todo o perodo considerado, apesar de sua participao nas receitas municipais ter diminudo por causa da incluso das transferncias do Fundef. Isso significa admitir que, mesmo entre esse grupo de cidades com mais de 100 mil habitantes, o nvel de dependncia em relao a essa receita de transferncia se tornou maior, apesar da expectativa de que iria diminuir.

3.3 - Anlise da evoluo dos investimentos municipais

Os investimentos municipais per capita estaro sendo considerados indicadores de resposta das prefeituras s expectativas de cidadania da populao local. No se desconhece a possibilidade de que um elevado nvel de investimento possa ser resultado de dispndios pblicos com pouca ou nenhuma relao com a melhoria nas condies de vida da populao. Na ausncia de indicadores que revelem os setores contemplados com os investimentos e, ainda mais, sem o conhecimento das parcelas desses gastos que so alocadas em atividades-fim, e no em atividades-meio, tomar-se- o nvel dos gastos em investimentos como medida de aes das prefeituras que contribuam para a melhoria nas condies de vida de sua populao. Diferentes dos indicadores de receita utilizados, os quais envolvem fluxos regulares de recursos, os investimentos so despesas irregulares e que flutuam segundo no apenas a evoluo das receitas e do estoque da dvida municipal, mas tambm segundo interesses polticos que podem acelerar ou atrasar esses gastos de acordo com o calendrio eleitoral. Trata-se de despesas que flutuam muito ao longo do tempo, ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal tenha

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contribudo para induzir o Executivo a realizar gastos de forma mais regular, j que necessrio prever o investimento no Oramento e que este s pode contemplar despesas em projetos que tenham sido planejados no Plano Plurianual de Aes Governamentais. Ademais, a impossibilidade de realizar gastos sem cobertura de receitas numa mesma administrao tem limitado a prtica de intensificar os investimentos em anos de eleies para o Poder Executivo. Os indicadores de investimentos municipais apresentados na Tabela 3 evidenciam uma enorme irregularidade nos nveis dessas despesas ao longo dos dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso, mas tambm mostram como caiu o nvel mdio dos investimentos per capita realizados pelos municpios nos dois quadrinios. Em geral, houve mais investimentos per capita nas capitais estaduais do que nas cidades mdias, e os maiores valores foram encontrados nas cidades mdias da Regio Sudeste, mas sob influncia da presena das cidades paulistas. No entanto, a diferena em favor destas, maior no incio do perodo considerado, declinou mais acentuadamente em seu final. No universo das cidades mdias, as no metropolitanas apresentaram nveis mais elevados de investimentos em relao s metropolitanas, ocorrendo o inverso apenas na Regio Nordeste, devido maior presso demogrfica exercida em suas cidades metropolitanas. Dado o peso deste ltimo grupo de cidades, ele acaba por gerar, entre todas as cidades consideradas, valores mdios maiores do que os gerados pelo das cidades no metropolitanas. Na Sudeste, houve equilbrio de dispndio em investimentos nos dois grupos, mas, quando se excluem as cidades paulistas, o peso maior das cidades no metropolitanas, cujos valores mdios per capita so equivalentes aos das cidades mdias sulistas. Na Regio Centro-Oeste, tambm as cidades no metropolitanas receberam investimentos mais significativos que as metropolitanas, mas cabe destacar a perda mais substancial desses valores ao longo do perodo considerado. Como resultado, nas localidades onde os nveis de investimentos eram mais altos em 1995 cidades mdias no metropolitanas da Centro-Oeste e os dois grupos de cidades mdias da Sudeste com So Paulo , houve quedas mais acentuadas desses valores no mesmo perodo. Em outras palavras, as cidades mdias perderam capacidade de realizar investimentos onde ela era mais alta, verificandose maior equilbrio nos valores despendidos por todo o Pas. Esse efeito pode estar relacionado maior presso demogrfica nessas localidades, afetando negativamente o nvel dos investimentos per capita, mas tambm pode refletir as maiores dificuldades na realizao de convnios e operaes de crdito, em face das limitaes impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

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Tabela 3 Evoluo dos investimentos municipais per capita nas cidades mdias e nas capitais estaduais brasileiras 1995-02 (R$) REGIES E NMERO DE CIDADES Centro-Oeste Capitais 4 ........................................................... Cidades mdias metropolitanas 3 ...................... Cidades mdias no metropolitanas 5 ............. Subtotal 12 ........................................................ Nordeste Capitais 9 ........................................................... Cidades mdias metropolitanas 9 ...................... Cidades mdias no metropolitanas 27 ............. Subtotal 45 ........................................................ Norte Capitais 7 ........................................................... Cidades mdias metropolitanas 1 ...................... Cidades mdias no metropolitanas 6 ............... Subtotal 14 ........................................................ Sudeste Capitais 4 ........................................................... Cidades mdias metropolitanas 48 .................... Cidades mdias no metropolitanas 61 ............. Subtotal 113 ...................................................... Sudeste sem So Paulo Capitais 3 ........................................................... Cidades mdias metropolitanas 19 .................... Cidades mdias no metropolitanas 29 ............. Subtotal 51 ....................................................... Sul Capitais 3 ........................................................... Cidades mdias metropolitanas 13 .................... Cidades mdias no metropolitanas 23 ............. Subtotal 39 ....................................................... Totais Capitais ................................................................... Cidades mdias metropolitanas ............................. Cidades mdias no metropolitanas ...................... Total Geral ............................................................. 1995 78,1 55,1 137,4 109,9 33,3 99,2 48,9 55,8 79,5 49,0 45,2 61,1 207,8 162,4 140,9 152,1 212,2 51,9 106,5 94,0 81,2 58,6 98,9 84,8 85,8 131,8 109,5 112,6 1996 68,5 92,3 155,6 137,5 43,5 82,8 58,3 61,2 242,2 17,3 76,1 168,1 235,7 161,2 146,4 155,8 236,6 56,0 118,2 102,0 88,4 61,8 87,0 78,7 138,3 129,3 113,7 120,3 1997 49,3 63,2 68,9 67,3 48,5 72,2 30,5 43,1 146,5 29,4 44,2 90,3 138,0 75,2 73,1 76,4 85,1 32,3 62,6 52,5 75,8 28,7 45,6 42,2 91,4 65,5 57,5 64,3 1998 136,6 72,9 86,6 82,0 52,1 115,2 66,9 75,5 228,7 ... 109,3 175,6 99,9 104,0 95,8 99,5 99,9 57,8 93,6 81,3 173,5 59,3 77,2 80,5 129,7 97,4 86,8 95,5 (continua)

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Tabela 3 Evoluo dos investimentos municipais per capita nas cidades mdias e nas capitais estaduais brasileiras 1995-02 (R$) REGIES E NMERO DE CIDADES Centro-Oeste Capitais 4 ................................................... Cidades mdias metropolitanas 3 ............. Cidades mdias no metropolitanas 5 ..... Subtotal 12 ............................................... Nordeste Capitais 9 ................................................... Cidades mdias metropolitanas 9 ............. Cidades mdias no metropolitanas 27 .... Subtotal 45 ............................................... Norte Capitais 7 ................................................... Cidades mdias metropolitanas 1 ............. Cidades mdias no metropolitanas 6 ...... Subtotal 14 ............................................... Sudeste Capitais 4 ................................................... Cidades mdias metropolitanas 48 ........... Cidades mdias no metropolitanas 61 .... Subtotal 113 ............................................. Sudeste sem So Paulo Capitais 3 ................................................... Cidades mdias metropolitanas 19 ........... Cidades mdias no metropolitanas 29 .... Subtotal 51 .............................................. Sul Capitais 3 ................................................... Cidades mdias metropolitanas 13 ........... Cidades mdias no metropolitanas 23 .... Subtotal 39 ............................................... Totais Capitais ........................................................ Cidades mdias metropolitanas ..................... Cidades mdias no metropolitanas .............. Total Geral .................................................... 1999 94,6 57,3 73,7 68,2 45,9 69,7 45,7 51,4 108,0 ... 61,0 87,1 114,8 76,8 68,7 73,7 114,8 50,0 61,8 61,6 95,0 61,5 65,7 66,9 81,6 72,6 63,7 69,7 2000 80,9 31,6 63,6 51,6 60,0 89,2 53,1 61,2 113,4 ... 62,2 94,8 115,5 75,6 89,8 84,6 124,0 62,2 91,6 82,4 127,0 69,0 58,4 67,2 93,1 73,9 74,0 77,9 2001 117,6 41,9 57,4 50,7 52,3 60,6 46,1 50,2 108,2 37,9 76,5 90,6 84,2 77,7 66,5 72,0 89,4 51,9 59,8 58,5 93,9 66,1 56,2 62,2 83,3 71,6 60,1 67,1 2002 122,4 67,6 65,2 66,4 52,5 87,4 59,4 63,4 149,8 37,1 67,7 109,5 118,4 85,7 92,6 91,1 121,9 69,2 102,6 92,8 91,0 63,5 65,2 66,9 105,4 79,8 78,2 82,4

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Secretaria do Tesouro Nacional, FINBRA, 1995-2002. NOTA: Valores deflacionados pelo IGP-M da FGV; base 1994.

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Cabe discutir se houve diminuio de investimentos pblicos aps um ano eleitoral. No perodo considerado, houve dois anos com eleies municipais, 1996 e 2000. A suposio inicial era que haveria mais diferena entre os nveis de investimentos no perodo 1996-97 do que no perodo 2000-01, porque, neste ltimo, j estava em vigor a Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vitria do compromisso com o ajuste fiscal, que seria testada logo no primeiro ano de vigncia da Lei. Essa hiptese se confirmou, j que, entre 1996 e 1997, houve um declnio praticamente generalizado nos valores relativos a investimentos, observando-se o contrrio apenas nos casos das cidades mdias metropolitanas da Regio Norte e das capitais estaduais da Nordeste; nas eleies seguintes, foi menor a queda dos investimentos, e aumentou o nmero de casos em que ela no ocorreu, com destaque para as cidades da Regio Centro-Oeste e as metropolitanas da Sudeste com So Paulo. Isso indica um comportamento menos sujeito ao calendrio eleitoral e mais responsvel, sob o ponto de vista fiscal, dos governos municipais. Os dados relativos participao dos investimentos nas despesas oramentrias municipais foram utilizados como uma opo metodolgica para avaliar a flutuao do comprometimento do Oramento com a varivel investimento, tomada como indicador da resposta das prefeituras s demandas por melhoria nas condies de vida. Os percentuais de despesas municipais alocadas em investimentos foram bem maiores no primeiro mandato presidencial (1995-98) do que no segundo (1999-02). No primeiro quadrinio, as cidades mdias das Regies Norte, Centro-Oeste e Sudeste com So Paulo apresentaram alguns anos com comprometimento superior a 20% das despesas oramentrias, com destaque para as cidades da Centro-Oeste. No segundo quadrinio, contudo, houve um declnio generalizado, mais acentuado entre as cidades sudestinas com So Paulo e as no metropolitanas da Centro-Oeste, seguidas pelas da Sudeste sem So Paulo e da Sul. Essa situao grave, pois revela a perda de capacidade de investimento das cidades mdias no metropolitanas, que tm sido responsveis pela maior despolarizao espacial na economia brasileira e que respondem pelos melhores indicadores de condies de gesto das prefeituras municipais. E ainda mais intrigante, na medida em que se observa que no houve elevao nos gastos com pessoal, mantidos abaixo dos 60% da receita oramentria, conforme imposio da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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Tabela 4 Evoluo da participao percentual dos investimentos em relao s receitas municipais, nas cidades mdias e nas capitais estaduais brasileiras 1995-02 (%) REGIES E NMERO DE CIDADES Centro-Oeste Capitais 4 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 3 ................ Cidades mdias no metropolitanas 5 ......... Subtotal 12 .................................................. Nordeste Capitais 9 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 9 ................ Cidades mdias no metropolitanas 27 ....... Subtotal 45 .................................................. Norte Capitais 7 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 1 ................ Cidades mdias no metropolitanas 6 ......... Subtotal 14 .................................................. Sudeste Capitais 4 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 48 .............. Cidades mdias no metropolitanas 61 ....... Subtotal 113 ................................................ Sudeste sem So Paulo Capitais 3 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 19 .............. Cidades mdias no metropolitanas 29 ....... Subtotal 51 .................................................. Sul Capitais 3 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 13 ............. Cidades mdias no metropolitanas 23 ....... Subtotal 39 .................................................. Totais Capitais ............................................................. Cidades mdias metropolitanas ....................... Cidades mdias no metropolitanas ................ Total Geral ....................................................... 1995 1996 1997 1998

15,9 28,8 27,6 28,0 8,9 17,6 20,9 17,8 19,1 24,3 23,7 21,7 20,1 22,1 23,9 23,0 19,5 14,7 19,8 18,0 13,7 16,5 20,1 18,5 14,6 20,8 22,6 20,7

13,4 35,5 31,5 32,6 9,9 18,0 19,8 17,6 29,6 12,5 34,8 29,9 20,5 21,6 22,3 21,9 19,3 16,2 20,0 18,5 12,9 15,0 17,0 16,0 17,9 20,2 21,5 20,5

17,5 29,0 17,7 20,9 7,2 15,3 12,7 12,2 20,4 21,6 19,4 20,1 12,8 14,5 14,2 14,3 11,5 13,0 13,1 13,0 10,5 8,1 9,4 9,1 13,1 13,9 13,4 13,7

27,2 28,5 18,0 21,5 10,8 25,7 18,8 18,8 29,0 ... 30,4 29,6 8,1 15,3 13,0 13,9 8,1 17,4 13,3 14,4 14,5 14,4 11,4 12,6 16,6 16,9 14,6 15,8 (continua)

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Tabela 4 Evoluo da participao percentual dos investimentos em relao s receitas municipais, nas cidades mdias e nas capitais estaduais brasileiras 1995-02 (%) REGIES E NMERO DE CIDADES Centro-Oeste Capitais 4 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 3 ................ Cidades mdias no metropolitanas 5 ......... Subtotal 12 ................................................... Nordeste Capitais 9 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 9 ................ Cidades mdias no metropolitanas 27 ....... Subtotal 45 .................................................... Norte Capitais 7 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 1 ................ Cidades mdias no metropolitanas 6 ......... Subtotal 14 .................................................... Sudeste Capitais 4 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 48 .............. Cidades mdias no metropolitanas 61 ....... Subtotal 113 .................................................. Sudeste sem So Paulo Capitais 3 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 19 .............. Cidades mdias no metropolitanas 29 ....... Subtotal 51 ................................................... Sul Capitais 3 ..................................................... Cidades mdias metropolitanas 13 ............. Cidades mdias no metropolitanas 23 ........ Subtotal 39 ................................................... Totais Capitais ............................................................. Cidades mdias metropolitanas ....................... Cidades mdias no metropolitanas ................ Total Geral ....................................................... 20,8 24,0 17,1 19,4 10,7 18,5 13,9 14,2 18,0 ... 19,7 18,8 10,5 13,6 10,7 12,0 10,5 16,1 10,8 12,6 9,6 16,1 11,4 12,7 12,9 15,0 12,1 13,5 14,2 13,0 13,3 13,2 12,8 18,3 14,8 14,9 20,7 ... 20,8 20,7 11,2 14,0 13,4 13,6 11,3 16,1 14,6 15,0 14,8 17,3 10,3 13,0 15,1 15,0 13,3 14,4 21,1 15,3 11,6 13,2 10,8 10,8 12,9 12,0 18,2 16,8 22,0 19,6 8,2 14,0 10,1 11,7 8,0 14,9 9,3 11,6 10,8 16,2 10,0 11,9 13,3 14,2 11,3 12,4 15,6 19,9 10,8 15,4 9,3 13,4 13,5 12,7 21,1 17,7 17,8 19,6 10,8 14,5 11,8 12,8 11,0 16,8 12,7 14,0 9,3 14,2 10,0 11,2 13,8 14,6 12,1 13,1 1999 2000 2001 2002

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Secretaria do Tesouro Nacional, FINBRA, 1995-2002.

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Sups-se que o aumento dos investimentos depende da elevao do componente "arrecadao prpria" nas receitas oramentrias das cidades mdias. Ao analisar a Tabela 5 verifica-se, entre os dois quadrinios considerados, que 90 das 223 cidades experimentaram elevao no nvel dos investimentos per capita; no entanto, apenas 46 apresentaram, simultaneamente, crescimento nas receitas oramentrias, nas tributrias e nos investimentos. Isso significa admitir que houve elevao dos investimentos sem aumento das receitas prprias. Esse resultado fica ainda mais claro quando se constata que 95 cidades experimentaram aumentos em suas receitas tributrias, apesar de terem havido 40 casos de cidades em que os investimentos se elevaram, ao mesmo tempo em que as receitas tributrias caram. Por conseguinte, necessrio, mas no suficiente, aumentar a receita prpria para suscitar o aumento dos investimentos municipais, os quais podem depender de outras fontes: por exemplo, dos convnios, considerados receitas de transferncias voluntrias, ou dos royalties do petrleo, que sustentam as finanas os investimentos em particular de cidades mdias no metropolitanas fluminenses, como Campos dos Goytacazes, Maca e Cabo Frio. Entre os casos observados de aumento dos investimentos, as capitais estaduais figuram mais freqentemente do que as cidades mdias. Quando se analisam a localizao e a condio dessas cidades, conclui-se que: (a) so capitais estaduais nas Regies Centro-Oeste e Nordeste; (b) esto na Regio Nordeste e so, sobretudo, cidades mdias no metropolitanas; (c) esto na Regio Sul e so, sobretudo, cidades mdias metropolitanas. A Regio Sudeste conta com o maior nmero de cidades em que houve aumento dos investimentos, embora esse nmero, em termos relativos, tenha sido mais baixo do que nas Regies Nordeste e Sul. Esse resultado indica uma correlao entre maior dinamismo econmico e receita prpria com nvel de investimentos, tal como era de esperar, nas Regies Sudeste e Sul. Algumas das cidades da Regio Nordeste, especialmente as no metropolitanas, mesmo apresentando baixo nvel de dinamismo, experimentaram crescimento do nvel dos investimentos como decorrncia da elevao de suas receitas tributrias prprias, o mesmo ocorrendo com as capitais estaduais dessa regio. As cidades cujo nvel mdio dos investimentos aumentou foram tambm as que sofreram maior presso demogrfica, relao que s no foi observada entre as cidades mdias no metropolitanas nordestinas. Nestas, entretanto, registrou-se maior crescimento das receitas tributrias, provavelmente devido "preguia fiscal" vigente antes da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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Tabela 5 Nmero de cidades mdias e de capitais estaduais segundo investimentos e receitas e sua distribuio por regies do Brasil 1995-02 REGIES E NMERO DE CIDADES Norte 14 ........................... Centro-Oeste 12 .............. Nordeste 45 ...................... Sudeste 113 ..................... Sudeste sem So Paulo 51 Sul 39 ................................ TOTAL 223 ....................... REGIES E NMERO DE CIDADES Norte 14 .......................... Centro-Oeste 12 .............. Nordeste 45 ...................... Sudeste 113 ..................... Sudeste sem So Paulo 51 Sul 39 ................................ TOTAL 223 ....................... TOTAL A (1) 7 3 24 36 27 20 90 B (2) 7 6 31 36 20 15 95 C (3) 5 1 17 13 10 10 46 D (4) 2 2 7 21 15 8 40 METROPOLITANAS A (1) 1 1 3 17 13 10 32 B (2) 1 1 7 19 9 7 35 C (3) 1 0 1 7 5 6 15 D (4) 0 1 1 8 6 4 14

NO METROPOLITANAS A (1) 3 ... 15 17 12 8 43 B (2) 4 3 21 16 11 7 51 C (3) 3 ... 13 6 5 3 25 D (4) 0 0 13 12 8 3 18 A (1) 3 2 6 2 2 2 15

CAPITAIS B (2) 2 2 3 1 0 1 9 C (3) 1 1 3 0 0 1 6 D (4) 2 1 3 1 1 1 8

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Secretaria do Tesouro Nacional, FINBRA, 1995-2002. (1) Investimentos no perodo 1999-02 superiores aos do perodo 1995-98. (2) Aumento das receitas tributrias per capita no perodo 1999-02 em comparao ao perodo 1995-98. (3) Simultaneamente, elevao na receita oramentria, na tributria e nos investimentos. (4) Elevao dos investimentos e das receitas oramentrias, mas queda das receitas tributrias.

Todos os casos analisados correspondem a 40% do nmero das cidades pesquisadas, o que significa que 60% das cidades com mais de 100 mil habitantes no conseguiram elevar, ou mesmo manter, o nvel dos seus investimentos per capita, o que vem se refletindo no agravamento da crise econmica, j que os municpios tinham se tornado um dos sustentculos dos gastos pblicos na

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rea social.3 Durante o segundo mandato do Presidente Cardoso, o ajuste fiscal praticado pela Unio expandiu-se para os mbitos estaduais e municipais de governo. As perspectivas de aprofundamento da crise social so, portanto, um resultado j esperado. Nessas condies, pem-se em xeque a possibilidade de o processo de descentralizao ser intensificado e a possibilidade de as prefeituras dessas cidades se transformarem em atores mais importantes na disseminao de melhores condies de vida e de maior equilbrio espacial na distribuio da populao e da riqueza.

4 - Concluses
A dinmica demogrfica no Pas manifesta uma importncia crescente de suas regies metropolitanas e de seus aglomerados urbanos na rede de cidades brasileira. Segundo o IBGE, em 2003, havia 80 regies metropolitanas de mbitos nacionais e regionais, quase todas constitudas por cidades com mais de 100 mil habitantes. Essa tendncia da populao de concentrar-se nessas localidades aumenta o desafio da gesto desses espaos, desafio ainda maior quando se considera a peculiaridade da Federao brasileira, na qual o municpio conquistou uma autonomia em relao aos demais entes, dificultando a articulao necessria para gerir esses espaos que j se encontram fisicamente articulados. A descentralizao transferiu recursos, mas transferiu muito mais responsabilidades aos governos municipais, sobrecarregando-os financeiramente e, ao mesmo tempo, submetendo-os a um maior rigor no controle de seus gastos, como parte do ajuste fiscal a que o Estado brasileiro se entregou desde fins de 1998. A anlise da dinmica financeira dos municpios com populao superior a 100 mil habitantes indicou que houve um grande esforo em melhorar a arrecadao fiscal prpria nos municpios, mas tal esforo no foi acompanhado de aumento proporcional dos investimentos das prefeituras. Observaram-se, inclusive, casos em que houve elevao dos investimentos sem que houvesse

Segundo Affonso, citado em Santos, "(...) nunca os municpios tiveram uma importncia relativa to elevada na administrao pblica nacional. Pelo lado da despesa, os ltimos dados das contas nacionais (1999) revelam que, em 1998, os municpios responderam por 19% da folha de pagamento de todos os servidores pblicos ativos no pas, por 39% das aquisies de bens e servios para custeio e por cerca de metade da formao bruta de capital fixo dos governos. Pelo lado dos maiores programas sociais do governo, o peso dos municpios em sua execuo j se aproxima da casa dos 30% do gasto nacional com ensino e sade" (Santos, 2002).

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aumento da arrecadao prpria municipal, bem como casos, mais freqentes, em que o aumento das receitas tributrias no resultou em elevao dos investimentos. Esse resultado demonstra a relevncia de fontes de receitas no sustentveis para implementao dos investimentos em muitas cidades, o que pe em xeque a autonomia financeira dos municpios, impedindo-os de assumir um papel mais preponderante como agentes das polticas pblicas. Revela tambm um impasse no federalismo brasileiro: apesar do discurso favorvel descentralizao das polticas, a Unio vem contribuindo para disseminar, at pelos governos municipais, o seu compromisso de ajuste fiscal. Nessas condies, os municpios deixam de desempenhar um papel amortecedor das conseqncias da crise econmica, como fizeram durante o primeiro quadrinio do governo do Presidente Cardoso. A desconcentrao espacial da populao e das atividades econmicas um fenmeno que est em curso no Pas, destacando-se a transformao das cidades de mdio porte em "ns" de importncia crescente na rede urbana brasileira. Esse processo poderia estar mais avanado caso a economia experimentasse dinamismo, ao invs da estagnao que j perdura h um quarto de sculo. O crescimento econmico viabilizaria a expanso industrial fora dos espaos metropolitanos , alm dos investimentos na infra-estrutura viria, em comunicaes e transportes, que contribuiriam para gerar uma estrutura espacialmente menos desequilibrada no Pas. A estagnao, ao contrrio, transfere aos governos locais a responsabilidade pela (in)capacidade de execuo de investimentos pblicos. Na ausncia de polticas redistributivistas, somente as prefeituras que estejam experimentando dinamismo econmico podero sustentar investimentos que melhorem, ou pelo menos mantenham, as condies de reproduo da populao e das atividades econmicas. Como sugere a anlise da situao financeira dos municpios considerados neste estudo, os investimentos pblicos esto concorrendo para o fortalecimento do papel de "n" na malha urbana desses municpios: (a) capitais estaduais, notadamente nas Regies Norte e Nordeste; (b) cidades mdias no metropolitanas nas Regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul; (c) cidades mdias metropolitanas na Regio Sul; (d) cidades mdias metropolitanas localizadas nas regies metropolitanas de Santos e de Campinas.

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Referncias
BRASIL. Lei complementar n. 63, de 9 de dezembro de 1989. Braslia, DF: Senado Federal, 1989. NEGRI, B. O fundo de manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorizao do magistrio. Braslia: INEP; Ministrio da Educao e Cultura, 1997. Disponvel em: www.mec.gov.br SANTOS, Angela M. S. Penalva. Descentralizao e poder municipal no Brasil. In: SEMINRIO INTERNACIONAL DA REDE IBEROAMERICANA DE INVESTIGADORES DE GLOBALIZAO E TERRITRIO, 7, Camagey, Cuba, 2002. Anais... Camaey, Cuba: (s. n.), 2002.

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