ANALISIS

La reestructuracin de las fuerzas armadas y el rol del parlamento: La experiencia argentina

Dr. Pablo Carlos Martnez 1

La democracia instaurada en 1983 encontr una situacin indita cuando abord la tarea de construir una nueva poltica de defensa. La profunda crisis en que se hundieron las fuerzas armadas tras la derrota de Malvinas, la negativa experiencia de gobierno y, sobre todo, la fosa que las separ de la sociedad civil a partir de la represin ilegal y, con ella, las violaciones a los derechos humanos, crearon condiciones excepcionales para terminar con la autonoma militar en materia de defensa, hasta entonces una materia reservada a los uniformados. En estas condiciones, el sistema poltico pudo encarar la transformacin del sistema de defensa sin los condicionamientos que son usuales en otros procesos de transicin a la democracia. Para ello fue necesario tambin que los polticos se ocuparan de la defensa y no de los militares, como suceda en el pasado inmediato. Los militares comenzaron a abandonar su vieja concepcin que los induca a considerarse como una corporacin autnoma con poder para imponerse sobre el resto de la sociedad. Y en esa misma medida los sectores econmicos preponderantes abandonaron tambin su propensin a resolver la titularidad del poder mediante el uso de la fuerza, utilizando como instrumento a las fuerzas armadas. Haba entonces que resolver la insercin institucional de las fuerzas armadas aplicando lo que prescribe claramente la Constitucin Nacional. Definir los roles y funciones de stas era decisivo para no repetir los errores del pasado, en-

tre los cuales el ms comn haba sido la pretensin de conducir a los militares cooptando de su seno al que se consideraba no slo el ms capaz, sino el ms consustanciado con el sistema democrtico, pero resignando la conduccin poltica civil del rea de defensa. La tarea fundamental de esa conduccin era y es afirmar la supremaca del sistema democrtico, liderando y conduciendo esa rea, del mismo modo que se lo hace con las relaciones exteriores, la economa, la salud, la educacin o la administracin de justicia. Para el caso de la Argentina, en 1983 la alternativa usual que era encontrar el hombre fuerte o el general democrtico estaba definitivamente agotada. Tambin se comprendi que para construir una nueva poltica era necesario generar un consenso de amplia base y eliminar la competencia interpartidaria, admitiendo que se trataba de una poltica de estado. Influy decisivamente en la necesidad del cambio la nueva coyuntura internacional, que ya hacia 1983 iba perfilando la extincin de la Guerra Fra, y con ella la hiptesis de conflicto con el enemigo interno que daba sustento a la teora de la seguridad nacional. La reinsercin de la Argentina en el nuevo marco de obligaciones internacionales y la existencia de gobiernos democrticos que generaron confiabilidad, abrieron nuevas posibilidades para poner en consonancia la poltica de defensa con el marco estratgico regional y mundial. 29

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La vieja concepcin que se inspiraba en la subsistencia de hiptesis de conflicto con los vecinos fue quedando obsoleta as como la democracia fue resolviendo los diferendos fronterizos. De esta forma la Argentina fue primero recuperando la credibilidad y luego el respeto, dejando atrs los efectos de la guerra perdida en Malvinas y el descrdito acumulado por la dictadura militar. Al mismo tiempo se afirm en el sistema poltico el respeto a la democracia como sistema de valores que no poda ser arriesgado en la lucha por el poder. De esa forma, slo algunos sectores minoritarios se arriesgaron a cruzar la lnea y tender puentes de entendimiento con los militares sublevados en las sucesivos intentos que debi soportar el presidente Ral Alfonsn. En el proceso de afirmacin de la conduccin hubo al menos dos hechos de capital importancia en los que se expres una clara voluntad poltica de liderazgo. Primero, el presidente Alfonsn decidi juzgar a los miembros de las juntas militares, responsables de la represin ilegal. Por primera vez en la historia argentina militares en actividad y en retiro fueron sometidos a proceso, con todas las garantas legales y condenados en primera instancia por un tribunal federal y luego por la Corte Suprema de Justicia. Aunque luego se redujo el nmero de militares procesados debido a la sancin de las leyes de obediencia debida y punto final, qued en pie el principio de acatamiento a la ley, fuese cual fuese la condicin civil o militar de los inculpados. Ya en el gobierno del presidente Carlos Menem, y despus de los indultos con que se beneficiaron los jefes militares por ese entonces en prisin y tambin dirigentes guerrilleros en la misma situacin, se produjo una nueva insurreccin. En esa oportunidad, los militares institucionalmente encuadrados, cumpliendo instrucciones del comandante en jefe de las fuerzas armadas, que es precisamente el presidente de la Nacin, conjuraron la sedicin. En la moderna historia argentina no existi nada parecido frente a una insurreccin uniformada. Los mandos militares respondieron disciplinadamente y hasta con herosmo, y ello se explica en buena medida porque haba concluido exitosamente una poltica que busc el aislamiento de los sectores recalcitrantes y refractarios a la 30

supremaca poltica civil. A partir de all puede afirmarse que se inici un autntico cambio de la cultura militar. Pero ese estadio slo se alcanz a partir de decisiones muy controvertidas y de un hbil aprovechamiento de condiciones favorables y no fcilmente repetibles en la historia latinoamericana. La Constitucin Nacional de la Argentina pone en manos del Congreso amplias facultades en materia de defensa, similares a las que establece el mximo ordenamiento de los Estados Unidos de Amrica. El Poder Legislativo (PL) tiene las facultades de autorizar al Poder Ejecutivo (PEN) para declarar la guerra o hacer la paz, del mismo modo que es el Congreso quien fija las fuerzas armadas en tiempo de paz. Si a esto se suman las facultades presupuestarias y el control que el PL hace del uso de los fondos fiscales, para lo cual cuenta incluso con la Auditora General de la Nacin (AGN), se advierte que posee poderes importantes. Finalmente, el Senado brinda acuerdo para el ascenso de los oficiales superiores. Si bien el Congreso tiene, desde que el pas se organiz definitivamente como Nacin, esas prerrogativas, casi nunca tuvo un rol importante en temas de defensa. Tan slo a comienzos de siglo, con la sancin del servicio militar obligatorio, hubo un debate esencial en esta materia, algo que tambin sirvi para advertir la estrecha relacin que siempre existe entre la defensa y las relaciones exteriores. En aquella oportunidad el fantasma del conflicto con Chile tuvo decisiva influencia en la decisin que finalmente se adopt. La democracia exige transparencia y se impona entonces hacer explcitas las definiciones estratgicas que la Argentina fue adoptando a partir de 1983. Hubo que tomar decisiones muy duras, como lo fueron la negociacin que culmin -mediacin papal includa- con la firma del Tratado del Beagle, primer paso para resolver los diferendos fronterizos con Chile. Durante la presidencia de Alfonsn se inici ese proceso y culmin durante la gestin de Carlos Menem, poniendo fin a los conflictos con el vecino pas. Con Brasil ya se haban resuelto los problemas derivados de la construccin de las represas en el ro Paran, y llegara despus la construccin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) .

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Se abandon as una posicin cuando menos insostenible, como lo era mantener conflictos abiertos con los dos vecinos ms importantes -Brasil y Chile- al mismo tiempo que subsista tambin el conflicto con Gran Bretaa por Malvinas. Esa incongruencia no slo se adverta en el campo poltico sino tambin en las mismas fuerzas armadas, donde se comenz a poner en tela de juicio a las orientaciones dominantes en el pasado. La continuidad de las polticas estatales como la integracin regional y su instrumento clave, el MERCOSUR, la insercin de Argentina en el sistema internacional de tratados firmados para contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional y, ms tarde, la aceptacin plena de la economa de mercado y la activa participacin en las operaciones de paz de las Naciones Unidas, configuraron un nuevo perfil de la poltica de defensa. Adems, las restricciones fiscales impusieron limitaciones severas al gusto militar, lo que fue un incentivo ms para el diseo de un nuevo aparato de defensa. Se han producido reducciones muy fuertes en todos los campos , tanto en los efectivos como en el nmero de unidades, como en la inversin. En la actualidad se ha llegado a un piso que comienza a comprometer las funciones operativas, pese a que la racionalizacin interna de cada fuerza ha permitido derivar recursos a esas actividades, postergando otras menos prioritarias. Los cambios producidos a partir de 1983 exigan una nueva insercin institucional de las fuerzas armadas. Ese era el paso previo a la reestructuracin del sistema de defensa. Para ello el Congreso sancion dos instrumentos normativos: la ley de defensa nacional y la de seguridad interior. Con esas normas se logr una arquitectura institucional que permiti colocar a cada uno en su lugar, definiendo en funcin de la naturaleza de la amenaza que enfrente el Estado qu grado de aplicacin de la violencia corresponde para cada caso. Como toda ley que reglamenta facultades constitucionales, en ella se fijan atribuciones, misiones y funciones, as como las correspondientes relaciones entre los poderes del Estado.

Supremaca de la poltica
Con esas leyes se busc afirmar un principio bsico, que es la supremaca de la conduccin poltica institucional, poniendo fin a cualquier intento de autonomizacin militar. Esto no implica en modo alguno menoscabar el rol profesional, sino colocarlo al servicio de las decisiones que son de naturaleza poltica y, por ello mismo, sometidas al sistema de pesos y contrapesos y de los mecanismos de legitimacin que son propios de la democracia. Tambin se logr establecer una clara diferencia entre defensa y seguridad, contribuyendo con ello al ocaso de la teora de la seguridad nacional, a partir de la cual la ciudadana, al menos una buena parte de ella, se convirti en enemigo. En rigor de verdad, aqu no se hizo otra cosa que aplicar el viejo concepto que atribuye al Estado el monopolio del uso de la violencia y que coloca en cabeza del sistema poltico institucional la determinacin explcita del nivel de violencia a utilizar en cada oportunidad, en funcin del tipo de conflicto. La jerarquizacin del Ministerio de Defensa y la potenciacin del Estado Mayor Conjunto (EMCO) eran la consecuencia necesaria de una visin crtica del pasado, donde el ministerio nunca tuvo un rol poltico predominante y donde la dispersin de esfuerzos estaba indicando la fragmentacin del poder y su reparto corporativo. Malvinas haba dejado lecciones que no se podan ignorar tanto en lo que hace a una conduccin poltico de la guerra, que corresponde al Presidente de la Nacin, con la autorizacin del Congreso, como a la ausencia de la accin conjunta. Sin un ministerio potente y jerarquizado no hay conduccin posible. Con la ley de seguridad interior se puso en cabeza del ministro del Interior, por delegacin del presidente de la Nacin, la conduccin del esfuerzo nacional de polica, establecindose taxativamente los modos de intervencin de las fuerzas armadas en relacin a la seguridad interior. El apoyo logstico, la defensa de los establecimientos militares y el empleo subsidiario en los trminos fijados por la Constitucin Nacional, para el caso de conmocin interior, siempre con la autorizacin del Congreso, fueron los casos que esa 31

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ley fij para el empleo de las fuerzas armadas. Ms an cuando se decide la intervencin de esas fuerzas lo harn segn la doctrina, el equipamiento y el modo de empleo que son propios de una fuerza armada. En ningn caso se podrn construir doctrinas o formas de organizacin y entrenamiento o procurar equipamiento para la seguridad interior dentro de las fuerzas armadas. Esa tajante separacin era necesaria para ajustar cuentas con el pasado, desterrando la tentacin de involucrar a las fuerzas armadas en los conflictos sociales. Para lograr ese consenso que permiti sancionar ambas leyes se hizo necesario un paciente trabajo de acercamiento entre los partidos polticos mayoritarios. Adems, hubo que resistir la tentacin de reestructurar el sistema de defensa apelando al torniquete fiscal como nico instrumento. Esto ltimo conduce a la irracionalidad y, a menudo, lleva a resultados opuestos a los buscados, ya que para lograr el ahorro de los recursos se termina adjudicndole a los militares misiones y funciones que son tpicamente policiales, para las cuales no estn capacitados, adiestrados, ni equipados apropiadamente. La experiencia argentina demuestra que se hace necesario lograr un adecuado balance entre la accin propiamente poltica y el aporte de los acadmicos y de los militares profesionales. Politlogos, junto a especialistas de las ciencias jurdicas, economistas y administradores gubernamentales, trabajaron estrechamente con militares en actividad y en retiro, aportando sus conocimientos a los legisladores. Fue necesario organizar un debate amplio y sin reservas, primero para conocerse entre los diversos actores, porque el pas vena de enfrentamientos crueles y despiadados que haban hecho trizas las relaciones entre civiles y militares. Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), como las fundaciones, centros de estudio, institutos de investigacin, comenzaron a ser protagonistas activos de la generacin de ideas, acopio de informacin e intercambio con instituciones de otros pases. Seminarios y jornadas de reflexin se multiplicaron, generalmente fuera del mbito universitario, que se mostr renuente a tomar los temas de defensa como materia de investigacin acadmi32

ca. Varios aos despus de la restauracin democrtica se pudo iniciar una experiencia pionera en la Universidad Nacional de La Plata, a partir de la cual los alumnos de la Escuela Naval Militar hicieron parte de su formacin acadmica en esa casa de altos estudios. Casi todos los partidos polticos crearon comisiones especiales para estudiar los temas de defensa y proponer polticas para esa rea. Incluso el mismo EMCO cre un Centro de Estudios Estratgicos. Como experiencia de intercambio de ideas fue muy exitoso el Seminario Permanente de las Fuerzas Armadas del Ao 2000 que organiz el senador Eduardo Vaca, presidente de la Comisin de Defensa Nacional del Senado, quien aprovech cuanta oportunidad tuvo para acumular conocimientos relacionados con la defensa. Aunque los temas de la defensa no convocan el inters masivo, como sucede en cambio con las cuestiones econmicas, de la educacin o an las vinculadas a la seguridad ciudadana, se demostr que existiendo un ncleo activo de polticos, adecuadamente rodeados por acadmicos y especialistas en cuestiones militares, con la participacin de militares retirados y en actividad, es posible construir un cuerpo de ideas que no sea slo el producto de la reflexin acadmica. En el mundo militar crecan lentamente las ideas favorables al cambio, y mientras el mesianismo estaba en franca retirada, el profesionalismo apareca como la nica alternativa posible para recuperar su rol en la sociedad. En el mundo poltico se adverta que la reforma del sistema de defensa era, por sobre todo, una reestructuracin poltica e institucional, primero, y luego una reforma administrativa de amplio espectro que formaba parte de la reforma del Estado, en consonancia con los cambios que impona el mundo de la post Guerra Fra. En ambos casos los polticos tenan mucho para decir. Pero para avanzar haba que romper el muro de desconfianza y de sospecha que se haba construido a travs de muchos aos de gobiernos militares y de utilizacin de las fuerzas armadas para dirimir la supramaca poltica en el pas. El primer objetivo a cumplir era conocerse mutuamente, militares y civiles. Dejar de lado los pre-

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juicios y juicios a priori para tratar de entender lo que cada una de las partes estaba pensando. Y si esta era una de las metas a lograr, no era suficiente dialogar tan slo con las jerarquas militares. Haba que conocer de primera mano qu pensaban los mandos medios y la masa de oficiales subalternos, as como los suboficiales. Adems de las visitas, se multiplicaron los encuentros con los jefes de estado mayor para interiorizarse de los problemas que preocupaban a las jerarquas militares a fin de encontrarle solucin, no slo en el mbito legislativo, sino en el mismo ejecutivo, aprovechando la capacidad de influir que acreditaban los congresistas del oficialismo. Una peculiaridad de la construccin poltica legislativa fue el rol de los militares en retiro que asesoraron y asesoran a los legisladores. Ellos contribuyeron a darle soporte tcnico a muchas de las iniciativas, del mismo modo que profesionales del derecho, la economa y la administracin, sumaron sus conocimientos para construir los proyectos. La presencia de los militares en el Congreso se formaliz desde los comienzos de la democracia con los enlaces de las tres fuerzas y del EMCO, quienes se constituyeron en eficaz vnculo orgnico entre las secretaras generales -que son la instancia creada en los estados mayores para la relacin con el sistema institucional- y las autoridades legislativas, sobre todo con las comisiones de defensa de ambas cmaras. Los oficiales superiores que pasaron por esa funcin aportaron al mejor entendimiento de los problemas tanto en el medio militar como en el mbito poltico legislativo. Para el futuro ser de extrema utilidad que algunos de esos oficiales tengan conocimientos especficos de la tcnica presupuestaria, porque ello ayudara al Congreso a la construccin del presupuesto para la jurisdiccin de defensa. A iniciativa del senador Eduardo Vaca dio comienzo una experiencia pionera, como fueron las primeras reuniones de los presidentes de las comisiones de defensa de los pases del MERCOSUR ms Chile, en lo que puede calificarse como una forma de diplomacia parlamentaria. El objetivo buscado era mejorar el conocimiento de las

percepciones de las clases dirigentes y generar lazos de confianza que facilitaran la adopcin de rpidas decisiones, sin dejarse llevar por las operaciones de prensa que a menudo enturbian las relaciones entre los pases. Los legisladores se fueron incorporando como protagonistas activos en las sucesivas reuniones de los ministros de Defensa del Continente, que comenzaron en 1993 en Williamsburg, Virginia Occidental (EE.UU.) y que luego continuaron en Bariloche, Argentina, y Cartagena de Indias, Colombia. La construccin del consenso poltico que dara sustento a las normas con las que se encar, primero, la institucionalizacin de las fuerzas armadas y luego la reestructuracin de las mismas se hizo con una buena dosis de planificacin y de acumulacin de poder cuidadosamente pensada y tambin utilizando a las crisis militares como una ventana de oportunidad para resolver en caliente, sin esperar a los a menudo dilatados tiempos parlamentarios. Por un lado, es cierto que sin esa lenta acumulacin que exigen los consensos perdurables, las soluciones no tienen la solidez necesaria, pero, por el otro, el sabio aprovechamiento de las oportunidades acelera los tiempos y genera condiciones a partir de las cuales el retroceso se hace imposible. En la experiencia argentina se pudo terminar con el servicio militar obligatorio en el media de la repulsa generalizada a esa institucin por el asesinato de un soldado y el posterior encubrimiento del crimen, porque de parte del presidente de la Nacin existi la decisin de cambiar el viejo sistema de un da para otro. Pero, en cambio, la ley de reestructuracin exigi un proceso de maduracin bastante largo y sobre todo la creacin de condiciones previas muy precisas, algo que se logr en buena medida mediante las as llamadas audiencias pblicas del Senado de la Nacin.

Las audiencias pblicas

Como una forma de forzar el debate sobre la reforma del sistema de defensa, la comisin de Defensa Nacional del Senado resolvi en 1995 realizar un ciclo de audiencias pblicas para que los legisladores pudieran conocer el estado del 33

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debate no slo en la Argentina sino en el mundo. Se convoc a especialistas en los temas militares y de poltica exterior para analizar los contenidos de la reforma que se impona como resultado del cambio de la situacin estratgica mundial y regional que haba tornado obsoleto el enfoque hasta entonces predominante. El Poder Ejecutivo vea con buenos ojos la realizacin de las audiencias y las mismas fuerzas armadas recibieron con inters la iniciativa. En ambos casos los favoreca el planteamiento del tema en un terreno neutral, que abra la posibilidad de un anlisis desapasionado, abierto a todas las expresiones del pensamiento, que incluira todos los aspectos de la reforma, desde aquellos vinculados a la estrategia hasta los especficamente militares y por supuesto los presupuestarios. No se dej nada librado a la improvisacin y tras la inauguracin del ciclo, que cont con la intervencin del vicepresidente de la Nacin y la presencia del ministro de Defensa, junto a los jefes militares y de las fuerzas de seguridad, el primer disertante fue el secretario de Asuntos Estratgicos de la Repblica Federativa de Brasil. Para los legisladores era imprescindible conocer los puntos de vista del principal aliado estratgico de la Argentina e integrante decisivo del MERCOSUR. Las percepciones brasileas sobre la situacin internacional y regional eran decisivas para plantearse el marco en el que debera abordarse la transformacin del sistema de defensa. La presencia del funcionario brasileo en el Congreso argentino fue un autntica medida de confianza mutua, una ms, es cierto, de las tantas que se han concretado en la ltima dcada entre Argentina y Brasil. Los nuevos conceptos sobre la seguridad internacional y los pesos hacia la creacin de un nuevo orden internacional legtimo, rpidamente permearon las audiencias. El pensamiento moderno y actualizado, acorde con la globalizacin, tambin tuvo que enfrentar visiones desactualizadas que predominaban muy especialmente en los jefes de las fuerzas armadas en situacin de retiro, varios de ellos con responsabilidades muy altas durante el gobierno militar. 34

La organizacin de la audiencias respet escrupulosamente la pluralidad poltica e ideolgica, a punto tal que se le dio tribuna aun a las expresiones ms recalcitrantes, identificadas con la dictadura que gobern entre 1976 y 1983. Incluso los as llamados carapintadas, militares que protagonizaron al menos cuatro insurrecciones contra el poder democrtico, pudieron hacer conocer sus posiciones. Hubo oportunidad de escuchar a especialistas de Espaa, Estados Unidos, Francia y Alemania, lo que permiti advertir que con la cada del Muro de Berln tambin se desplomaron viejas concepciones y se hacia necesario construir otras visiones estratgicas. En consecuencia, se impona transformar las fuerzas armadas en todas las latitudes. Nadie estaba exento de la reestructuracin, lo que vena a demostrar que el cambio en ciernes no era un castigo para los militares sino la inevitable consecuencia de una transformacin planetaria. Una peculiaridad de las audiencias fue la participacin de la Cancillera y del Ministerio de Economa, para que se conociera la posicin oficial respecto al cuadro estratgico y la proyeccin de futuro que se haca del desenvolvimiento econmico. Estos dos temas no podan quedar librados tan slo a la opinin de los especialistas, deba conocerse con amplitud el pensamiento oficial y su diagnstico. El subsecretario de Poltica Exterior de la Cancillera, primero, y luego el secretario de Programacin Econmica, junto al titular de Hacienda, aportaron un crudo diagnstico y los lineamientos oficiales, dentro de los cuales deba inevitablemente formularse el nuevo cuadro de la defensa. Haba terminado la poca en que se poda discutir sobre defensa sin contabilizar la estrategia argentina resuelta por el poder poltico y sin tener en cuenta las posibilidades presupuestarias. Mientras que la poltica exterior indicaba, como lo afirm el representante de la Cancillera que la situacin regional prefiguraba una gradual sincronizacin del pensamiento estratgico sobre bases de cooperacin y no de competencia o conflicto, los funcionarios de Hacienda dejaron en claro que no era concebible un cambio de fondo

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en el presupuesto de Defensa, si no era en el marco de una nueva reforma del Estado. Haba un lmite que los gobiernos autoritarios no reconocen y que viene de algo muy obvio: la inevitable contradiccin entre recursos escasos y necesidades ilimitadas. All vuelve a surgir ntidamente el rol de la poltica como mecanismo de arbitraje civilizado entre intereses contrapuestos.

necesariamente a la reestructuracin de las fuerzas armadas. A partir de esta resolucin del Senado, el PEN actu en consecuencia y el mes de octubre de ese mismo ao sancion la Directiva para la realizacin del Planeamiento Militar Conjunto, que recoga las propuestas del Senado y le agregaba un mayor nivel de precisin a las definiciones. Esto vena a demostrar una vez ms que se trataba de una poltica de Estado, cuya orientacin deba ser coherente con la poltica exterior y con el marco econmico por todos conocido y de cierta forma aceptado como insoslayable. En rigor de verdad se logr la plena realizacin del principio de colaboracin de poderes, de forma tal que el Legislativo y la rama ejecutiva actuaron de manera concertada y cooperativa, sin invadir lo que son facultades propias de cada una. El fin del servicio militar obligatorio fue, por el contrario, una expresin de la demora con que el Congreso abord el tema, al mismo tiempo que una demostracin de la forma de aprovechar una crisis para remover obstculos que impiden el cambio. En el Legislativo, por esperar un consenso con las fuerzas armadas que nunca se concretaba, se demor la sancin de una ley que transformara el sistema de conscripcin por otro en el que el componente profesional deba convertirse en central. Malvinas demostr -y as lo hicieron saber varios jefes militares que participaron de la contienda- que el tiempo del soldado conscripto haba terminado. Pero en el afn de resolver al mismo tiempo el pasaje a un sistema de soldados profesionales voluntarios y una estructura de reservas, se termin sin alcanzar ambos objetivos, al menos en el Legislativo. El titular del Ejecutivo, en cuanto vio la oportunidad de terminar con el viejo servicio militar obligatorio, actu con celeridad y dio respuesta a un anhelo de los jvenes argentinos que se mostraban cada vez ms renuentes a cumplir con esa obligacin. Adems, la conscripcin terminaba siendo un sistema inequitativo, en el que slo eran compelidos a su cumplimiento los ms pobres entre los pobres y sobre todo aquellos que vivan alejados de los grandes centros urbanos. La oportunidad surgi en condiciones trgicas, como lo 35

Un paso audaz del Senado

El Senado no consider cumplida su misin con las audiencias pblicas y, ante la ausencia de una directiva estratgica presidencial que se vena reclamando desde los medios militares, aprob un proyecto de comunicacin, mediante el cual le reclamaba al PEN que, a la brevedad posible, emitiera una una directiva que establezca los lineamientos que en materia de defensa habrn de ser seguidos en el futuro. Lo que el Senado buscaba era hacer explcitos los cambios operados en poltica exterior argentina no slo desde 1983 en adelante, sino muy especialmente desde que Carlos Menem accedi al poder e imprimi un abrupto viraje en lo que eran las posiciones tradicionales del pas en cuanto a la concepcin estratgica y las acciones que la haran realidad. En ese pronunciamiento el Senado no slo se distanciaba de los intentos mediante los cuales se quera convertir a las fuerzas armadas de la regin en guardias nacionales volcadas a la atencin de los conflictos internos, sino que reiteraba el derecho a tener un sistema de defensa para rechazar cualquier agresin armada. Pero coherente con las conclusiones aportadas por las audiencias pblicas, se ratific la concepcin estratgica defensiva, basada en la disuasin convencional y el equilibrio cooperativo. Esa resolucin del 7 de marzo de 1996 le puso punto final a las hiptesis de conflicto con los vecinos, al tiempo que reclam la disposicin de los recursos presupuestarios adecuados para garantizar el nivel de aislamiento adecuado para el cumplimiento de su misin y, a su vez, encarar su modernizacin. Aqu apareca otra palabra clave que era modernizacin, algo que conduca

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fueron el asesinato y posterior encubrimiento del crimen que termin con la vida del soldado Carrasco en un cuartel de la Patagonia. Ordenado institucionalmente el sistema de defensa, una vez que la poltica del rea cobr coherencia con las orientaciones estratgicas, habiendo logrado cierta disciplina fiscal y recuperado la cultura presupuestaria, quedaba una tarea pendiente de la mxima prioridad, que era la reestructuracin. Para ese entonces se haba logrado un fuerte consenso interpartidario, el mundo acadmico daba sustento a los cambios que se proponan y, lo que era an ms importante, los mismos militares vean en la sancin de una ley as la nica oportunidad de escapar de una inexorable decadencia que estaba guiada nicamente por el ajuste presupuestario. La iniciativa le correspondi a un diputado de la oposicin que, adems, haba sido durante varios aos ministro de Defensa. Concebida como una ley programa, a ejecutarse en un plazo de cinco aos, tambin se estableci en la misma norma que pasado un lustro deber ser revisada. Justamente por ser una ley programa, se impona la necesidad de la verificacin de su cumplimiento y la necesaria adecuacin a una realidad cambiante. La metodologa de trabajo en comisin fue innovadora, porque se crearon comits donde se analizaron en particular los temas principales, nucleando all a jefes militares en retiro que tenan amplia experiencia y muchos trabajos de estado mayor sobre sus espaldas. Abogados, economistas especializados en la tcnica presupuestaria, junto a los asesores militares, construyeron sucesivas propuestas que luego eran analizadas en detalle por los legisladores. Todo ello no hubiera sido posible sin el cuerpo comn de ideas que se haba ido construyendo en quince aos de democracia, con varias crisis militares en el medio y, sobre todo, con la experiencia de gestin de los asuntos de la defensa que las lites polticas haban acumulado en esos aos. Poder contar con legisladores que haban transitado en su momento por la funcin ejecutiva y con ministros que haban sido congresistas, fue un valor agregado que se construye slo con 36

la continuidad democrtica. El ejercicio prolongado de la vida democrtica va generando cuadros polticos y gestionarios que tienen slidos lazos con la realidad y que por ello mismo proponen soluciones prcticas, antes que alternativas de gabinete. El nuevo entorno internacional tambin empuj hacia la reestructuracin, primero porque ese proceso era de alcances planetarios, y segundo porque el contacto con otras experiencias fue decisiva para el cambio cultural que se produjo en las fuerzas armadas. Ese cambio cultural incluy no slo el abandono de la vieja tendencia a la autonoma respecto del poder institucional, sino el explcito reconocimiento de las violaciones a lo derechos humanos ocurridas durante la as llamada guerra sucia. El jefe del Estado Mayor General del Ejrcito afirm, sin hesitaciones que el fin no justifica los medios, en abierta alusin a la metodologa atroz y aberrante utilizada en la represin del accionar terrorista. Quizs una frase del teniente general Balza ilustra claramente el objetivo de ese reconocimiento pblico, que miraba no slo hacia el pasado sino muy especialmente hacia el futuro. Balza afirm lo siguiente: Sin eufemismos digo claramente: delinque quien vulnere la Constitucin Nacional; delinque quien imparte rdenes inmorales; delinque quien cumple rdenes inmorales. Delinque quien para cumplir un fin que cree justo emplea medios injustos e inmorales. De ah en ms, est muy claro cul es la regla de oro: el acatamiento a la ley y los reglamentos militares. Ese cambio cultural fue decisivo para crear un clima distinto en el mundo poltico. Hasta se dio una paradoja y es que mientras el PEN permaneca neutral frente al intento de reestructuracin, el Congreso tom la iniciativa y avanz sin que el PEN se diera por enterado. En la absoluta mayora de los intentos de reforma, empezando por las privatizaciones y siguiendo luego por las transformaciones en el campo de las relaciones laborales, en la educacin, en el sistema financiero y en la previsin social, la iniciativa fue siempre del Ejecutivo. El peso de la tarea recay sobre un reducido grupo de legisladores, todos ellos integrantes de la comisin de Defensa de la Cmara de Diputados. Sin estrpito, con disciplina y cons-

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tancia, se construy la ley, votada primero en la Cmara Baja y finalmente en el Senado.

La ley de reestructuracin
Las bases de la reforma no eran otra cosa que los acuerdos construidos en quince aos de democracia. Esos elementos centrales fueron los siguientes: estructura de cuadros profesionales de alta capacidad tcnica, preparados y entrenados para las operaciones conjuntas y combinadas; reduccin del nmero de unidades operativas, dotndolas de apoyo logstico y con aptitud para desarrollar operaciones prolongadas; comandos y estados mayores capacitados y entrenados permanentemente en la conduccin de operaciones, la planificacin y el apoyo a las jefaturas; previsiones de movilizacin, incrementando en plazos cortos las capacidades operativas; afectar recursos presupuestarios para hacer realidad los objetivos; jerarquizar al personal militar, con remuneraciones adecuadas, pero exigiendo dedicacin total al servicio y la capacitacin para el mismo. Conjuntez, racionalizacin de efectivos y de estructuras, privilegiar los aspectos operativos, jerarquizar al personal, mejorar el grado de alistamiento, fueron las palabras clave. De todo esto se deduce una nueva organizacin que privilegia la divisin del territorio en reas estratgicas dotadas de un comando apto para esas reas, al mismo tiempo que realiza estudios y previsiones de carcter operacional. En cuanto al personal, la voz de orden fue privilegiar la cantidad por sobre la calidad, promoviendo audaces reformas del sistema de retiros y pensiones y en la educacin y capacitacin de oficiales y suboficiales. Aqu se establecieron dos exigencias importantes. La primera fue la adecuacin de los sistemas de enseanza de las fuerzas armadas a la estructura educativa nacional, para aprovechar las capacidades disponibles y buscar tambin una mejor insercin de sus inte-

grantes en el medio cultural educativo general. La segunda impuso la obligacin, a partir del sptimo ao de entrada en vigencia de la ley, de obtener grado de bachiller o equivalente para ascender a suboficial de la mxima jerarqua. En el caso de los oficiales superiores de las fuerzas (coronel, comodoro o capitn de navo) el requisito de cumplimiento obligatorio ser el grado universitario. Esta medida tendr un fuerte impacto en la cultura militar y abre la posibilidad de contar con cuadros que puedan enfrentar con xito los problemas organizacionales y de gestin que plantea toda estructura de cierta dimensin, adems de los especficamente militares. El Poder Legislativo no slo se reserv para s amplias funciones de fiscalizacin y control que se materializarn a travs de una comisin bicameral, integrada por diputados y senadores, que har el seguimiento del proceso de reestructuracin. Adems, a propuesta del PEN, el Congreso mediante una ley habr de aprobar la cantidad de efectivos militares en las distintas condiciones de revista, as como las dotaciones de personal civil. Otro de los objetivos explcitos de la ley fue el fortalecimiento del Ministerio de Defensa como el rgano superior de conduccin poltica del rea, instrumento del Presidente de la Nacin, en su condicin de Comandante en Jefe de las fuerzas armadas. Y por ello se le dieron al ministerio amplias facultades en materia de equipamiento y produccin para la defensa, fijndose adems pautas para la adquisicin de sistemas de armas. El tema que exigi mayor nivel de precisin fue el presupuestario, porque el incremento de los recursos asignados al rea exclusivamente para la reestructuracin fue del 15% en el quinquenio, establecindose que en el primer ao de aplicacin de la ley dicho aumento no sera inferior al 3%. Esa sera la verdadera prueba de fuego para el acuerdo que dio sustento a la ley. El ajuste de las cuentas pblicas, obligado por una severa crisis financiera internacional que tuvo y todava tiene fuerte impacto en las finanzas del estado ar37

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La reestructuracin de las fuerzas armadas y el rol del parlamento:...

Pablo Carlos Martnez

gentino, no permiti cumplir con el compromiso de incremento presupuestario. La otra fuente de financiamiento de la reestructuracin, que es la venta de inmuebles considerados prescindibles por las fuerzas armadas, tambin encuentra dificultades por la recesin econmica que no estimula operaciones de ese tipo, con lo que en cierta medida se apel al crdito, como una forma de facilitar un ms rpido trnsito hacia la modernizacin. El incumplimiento de la ley moviliz al Congreso, especialmente al Senado, donde se presentaron sendos proyectos para establecer todava con ms precisin cul era la base del clculo presupuestario, para evitar las interpretaciones originadas en el Ministerio de Economa, a partir de las cuales se pretenda haber cumplido con lo que estableca la ley de reestructuracin, an cuando los fondos atribuidos a la jurisdiccin no son los que determin la norma aludida. El ajuste presupuestario tiene sus efectos inexorables. Uno de ellos es la prdida de personal altamente calificado que es atrado por los mejores sueldos del sector privado. Con salarios entre seis y ocho veces ms altos en la actividad privada, los pilotos de las tres fuerzas abandonan su condicin militar con el deterioro que ello implica, ms all del impacto en los costos de las fuerzas porque la inversin en formacin y capacitacin se pierde por completo.

Del mismo modo, el ajuste permanente no permite planificar, ya que las decisiones se ven continuamente modificadas por la ausencia de recursos. Pese a estas dificultades, en las tres fuerzas se han tomado decisiones fuertes que estn en lnea con la transformacin propuesta. El abandono de algunos sistemas de armas que se mostraron imposibles de sostener, la racionalizacin de estructuras y, en general, el acercamiento de los niveles de conduccin a las instancias operativas, dan prueba de la identificacin que existe en los mandos militares con la reestructuracin. Ahora se exige un nuevo consenso y un fuerte compromiso con la efectiva puesta en marcha de la ley. De lo contrario esta se convertir en letra muerta. Y ese compromiso no pasa tan slo por lo presupuestario, porque hay muchos aspectos de la ley que no implican necesariamente la atribucin de mayores recursos. El Ministerio deber jugar un rol ms activo en la instrumentacin de las medidas de reestructuracin y el mismo Congreso tendr que retomar la iniciativa, utilizando a pleno la herramienta que tiene a su disposicin, que no es otra que la comisin bicameral de fiscalizacin. Ello le permite jugar un rol activo y contar con la informacin que considere necesaria. De esta forma se estar enviando al interior de las fuerzas armadas una seal clara y es que la defensa importa.

Nota
1. Asesor de la Comisin de Defensa del Congreso argentino.

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Fasoc, Ao 15, N 1, enero-marzo, 2000