1

RESPONSABILIDADE FISCAL: UM MARCO NA ADMINISTRAO PBLICA Armenio de Oliveira dos Santos - Elena Pacita Lois Garrido Margere Rosa de Oliveira Publicada na Revista de Estudos Tributrios n 16 - NOVDEZ/2000, pg. 128) Advogados e Assessores da Unidade de Assessoramento Jurdico da Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul - FAMURS. O setor pblico brasileiro tem passado por grandes e profundas transformaes em decorrncia da alterao e regulamentao de vrios dispositivos Constitucionais. Notese, por exemplo, a reforma do sistema previdencirio e a reforma administrativa. Neste contexto, foi sancionada, em 04 de maio do corrente, a Lei Complementar n 101/2000, conhecida como "Lei da Responsabilidade na Gesto Fiscal", visando estabelecer regras claras e duradouras de administrao pblica, especialmente no setor financeiro e fiscal. A Lei Complementar regulamenta o art. 163 da Constituio Federal, inserido no Captulo II, que trata das finanas pblicas, e atende o disposto no art. 30 da Emenda Constitucional 19/98, que fixou o prazo de 180 dias, a contar da sua promulgao, para que essa lei fosse editada. Indubitavelmente, ela vem romper significativamente com o modelo de gesto pblica existente hoje, coibir gastos imoderados e o crescimento constante dos dficits pblicos que, segundo os analistas, um dos maiores problemas do Brasil, superando, inclusive, a dvida externa. Este tipo de legislao j existe h mais tempo em outros pases como Estados Unidos e Nova Zelndia e no Bloco Econmico da Unio Europia, sendo aplicvel a todos os pases que o compe. Inspirado nestes modelos, o Brasil elaborou sua legislao: o Tratado de Maastricht da Comunidade Europia, cujo teor estabelece os princpios de uma confederao com critrios de convergncia; o Budget Enforcement Act dos Estados Unidos, que possui regras severas, onde o Congresso fixa antecipadamente metas de supervit e mecanismos de controle de gastos como o sequestration e o pay as you go e no Fiscal Responsability Act Neozelands que diferencia-se dos demais por dar prioridade aos critrios de transparncia, possibilitando que a prpria populao exera o controle fiscalizador.

Nossa Lei de Responsabilidade Fiscal acabou por ser uma mescla destes sistemas, tomando por eixo quatro premissas bsicas: 1. Planejamento - Prima pelo estabelecimento de metas, limites e condies para renncia e arrecadao de receitas e gerao de despesas; 2. Transparncia - Exige a ampla divulgao do planejamento e dos resultados da gesto pblica, inclusive pela internet, e cria novas peas destinadas a este fim, como o anexo de metas fiscais, o anexo de riscos fiscais, o relatrio resumido da execuo oramentria e o relatrio de gesto fiscal, bem como prev a participao popular na elaborao oramentria e fiscalizao de sua execuo. 3. Controle - Impe um efetivo e rigoroso controle arrecadao e dos gastos pblicos e amplia a ao fiscalizao dos Tribunais de Contas; e da de

4. Responsabilizao - Imputa sanes administrativas ao Ente Federado, como o impedimento de receber transferncias voluntrias, a proibio de contratar operaes de crdito e prestao de garantias e contragarantias. Os gestores pblicos e ordenadores de despesa sero responsabilizados pelo descumprimento de suas normas. Para tanto, tramitou no Congresso Nacional e foi recm sancionado Projeto de Lei que alterou o Cdigo Penal, inserindo-lhe um captulo que trata dos crimes contra as finanas pblicas, e o Decreto-lei n 201/67, responsabilizando quem praticar ato ilegal, com penas bastante graves. A crtica que deve ser feita quanto maneira aodada com que a Lei foi implantada, no havendo uma vacatio legis, o que possibilitaria uma melhor adaptao da mquina administrativa a esta nova realidade. Deve-se levar em considerao que as mudanas so profundas e as estruturas administrativas, principalmente dos municpios menores, no dispem de servidores preparados para atender de imediato todas as exigncias da lei, que demandam, inclusive, atualizao dos mesmos. Destaque-se, tambm, que os documentos necessrios para a demonstrao do cumprimento das exigncias ainda esto sendo elaborados pelos rgos competentes. Por outro lado, a lei entrou em vigor durante a execuo oramentria de um exerccio financeiro que no foi concebido de acordo com estes regulamentos, ficando, portanto, impossvel o cumprimento de todos os dispositivos de imediato.

A lei atinge a todos os Entes Federados, assim compreendidos a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal, seus poderes Executivos, Legislativos e Judicirios, os Tribunais de Contas e os Ministrios Pblicos. Abrange as administraes direta e indireta, seus fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes, sendo estas ltimas aquelas empresas controladas, cuja maioria do capital social com direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao, e que recebam do controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria. Interpretando o art. 1, 3, alnea b, podemos deduzir que no ser aplicada a Lei de Responsabilidade Fiscal s empresas estatais que no sejam dependentes de recursos pblicos. Evidenciamos a seguir os pontos que consideramos a "espinha dorsal" da Lei, por serem os mais relevantes e, alguns, bastante polmicos. As Leis do Plano Plurianual, de Diretrizes Oramentrias e do Oramento passam a ser peas de fundamental importncia, pois de meros instrumentos editados para cumprimento do ordenamento constitucional e legal, muitas vezes fictcios, passam a ser, verdadeiramente, instrumentos de planejamento que devero ser cumpridos pelos administradores, os quais, no o fazendo, tero de justificar as razes e providenciar seu efetivo cumprimento. O primeiro destes instrumentos, o Plano Plurianual, pea fundamental, pois sua elaborao exigncia constitucional e pressuposto para a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias. A Lei de Diretrizes Oramentrias dever conter, alm do disposto no art. 165, 2 da CF/88, 1 medidas de equilbrio entre receitas e despesas, critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada nas hipteses previstas no art. 9 2 e no inciso II do 1 do art. 31 da Lei de Responsabilidade Fiscal, normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos e demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas. A Lei de Diretrizes Oramentrias dever conter, tambm, o anexo de metas fiscais que dispor sobre metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes, avaliao do cumprimento das metas relativas ao

ano anterior e demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional. Ainda, a Lei de Diretrizes Oramentrias demonstrar a evoluo do patrimnio lquido, nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos, avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes geral de previdncia social e prprios dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador, dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial, o demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita, bem como da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. A partir da edio da Lei Complementar n 101/00, a Lei de Diretrizes Oramentrias dever conter um anexo de riscos fiscais onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso estes se concretizem. Neste caso devero ser avaliados todos os riscos que, concretizando-se durante a execuo oramentria, possam afetar as metas previstas no anexo de metas e na prpria Lei de Diretrizes Oramentrias, como uma ao indenizatria em andamento e eventuais inadimplncias nos pagamentos de tributos, por exemplo, e os procedimentos que o gestor adotar para compensar estas perdas e evitar o dficit oramentrio. Aos Municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes facultado elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias a partir do quinto exerccio seguinte ao da publicao da Lei Complementar n 101/2000, ou seja, 2005, e, sublinhe-se que o dispositivo contm o verbo "elaborar", o que significa que os anexos vigoraro em 2006. A Lei Oramentria Anual dever ser elaborada de acordo com as condies estabelecidas nos arts. 165 e 167 da CF/88 3 e as previstas no art. 5 da Lei de Responsabilidade Fiscal devendo ser compatvel com o Plano Plurianual e corresponder ao detalhamento da Lei de Diretrizes Oramentrias. A Lei Oramentria Anual dever conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas da Lei de Diretrizes Oramentrias, cuja elaborao,

at 2005, tambm facultativa para os municpios com menos de cinqenta mil habitantes. A limitao de empenhos outro ponto relevante a ser destacado na Lei de Responsabilidade Fiscal, pois consiste num mecanismo de conteno de despesas, similar ao sequestration americano, que ser aplicado sempre nos trinta dias subseqentes constatao de que ao final do bimestre no sero cumpridas as metas previstas no anexo de metas da Lei de Diretrizes Oramentrias para o quadrimestre, ou quando ao final deste, a dvida consolidada do Ente ultrapassar o limite mximo permitido. Esta limitao de empenhos dever ser prevista na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Oramentria Anual, como vimos anteriormente, devendo ser recompostas as rubricas limitadas na medida da reao da arrecadao das receitas ou da reconduo da dvida aos limites adequados. No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as expressamente ressalvadas na Lei de Diretrizes Oramentrias. Caso os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promovam a limitao no prazo estabelecido, o Poder Executivo fica autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela Lei de Diretrizes Oramentrias. A Lei tambm impe ao Ente da Federao a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da sua competncia constitucional, sob pena de proibio de recebimento de transferncias voluntrias. Visando disciplinar e impor limites guerra fiscal instalada no pas recentemente, a Lei Complementar dedicou uma seo para tratar da renncia de receitas, mais precisamente em seu art. 14. O dispositivo no impede a concesso de benefcios fiscais, porm, para faz-lo necessria a observao e cumprimento de alguns requisitos. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, estar prevista na Lei de Diretrizes Oramentrias e implica na demonstrao, pelo proponente, de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Oramentria Anual e que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo de metas fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias.

No entanto, se a renncia afetar as metas constantes do anexo de metas, dever a proposta estar acompanhada de medidas de compensao no exerccio em que entrar em vigor e nos dois seguintes, por meio do aumento de receita mediante elevao de alquotas, ampliao da base de clculo ou de majorao ou criao de tributo ou contribuio. No caso do ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio necessitar de compensao de receitas, o benefcio s entrar em vigor quando estas medidas forem implementadas. No so consideradas como renncia de receita as alteraes das alquotas dos impostos de importao de produtos estrangeiros, exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados, produtos industrializados e operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios e o cancelamento de dbitos cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana. A renncia teve seu conceito ampliado com a nova Lei, passando a compreender: anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Em nosso entendimento, com a devida vnia de opinies contrrias, o desconto oferecido para pagamento vista do IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano, por exemplo, no ser considerado como renncia de receita pelo simples fato de que no se enquadra no conceito expresso pela lei, vez que oferecido para o pagamento vista em prazo definido e, assim sendo, todo e qualquer contribuinte poder dele desfrutar, no havendo discriminao ou diferenciao de quem quer que seja, desde que comparea e efetue o pagamento tempestivamente. Contudo, para o necessrio planejamento, dever o ente prever a hiptese na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Oramentria Anual. Ao contrrio, qualquer benefcio que atenda apenas uma parcela do universo de contribuintes ser considerado como renncia e dever atender ao disposto na lei, inclusive aqueles que a lei expressamente menciona, como: subsdios, crditos presumidos e outros. No que tange despesa com pessoal a Lei inova, no estabelecendo somente tetos de gastos aos Entes, mas repartindo-os por Poder. Parece-nos meritrio o intuito da lei, pois de muito tempo verificamos que os Executivos se esforam para conter gastos e, em alguns casos, no encontram a mesma reciprocidade nos Legislativos e no Judicirio. No total das despesas com decorrentes de contratao pessoal a lei inclui aquelas de mo-de-obra que substitua

servidores pblicos (art. 18 1). O dispositivo parece incuo, pois o poder pblico por fora da Constituio no pode contratar mo-de-obra para substituir servidor, j que a "investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao" (art. 37, II da Constituio). Assim, prtica contrria inconstitucional. Difere esta da terceirizao de servios quando o Ente contrata determinada empresa por licitao para, por exemplo, construir uma obra, onde a mo-de-obra ser apenas um dos componentes do contrato. Pertinente s despesas com pessoal, a Lei Complementar estabelece o prazo de at dois exerccios para que o Ente que no esteja enquadrado nos limites legais o faa, obrigando-o a cortar despesas em, no mnimo, 50% em cada exerccio. Alm disto, os gastos realizados no ano anterior vigncia da Lei servem de limitador, tanto para as despesas com pessoal como para as despesas com terceirizaes, pois, em nenhuma hiptese podero ser despendidos com pessoal mais do que 10% sobre o percentual gasto no exerccio anterior e, com terceirizaes, mais do que o percentual gasto em 1999. Esta regra vige at 2003. H previso, ainda, de que ser nulo todo o ato que, nos cento e oitenta dias anteriores ao encerramento do mandato do titular do Poder ou rgo, aumente as despesas com pessoal. Relativamente a Despesa Pblica, a lei determina que toda e qualquer gerao de despesa que vise a criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental seja instruda com a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio de vigncia e nos dois subseqentes declarao do ordenador de que a mesma tem adequao oramentria e financeira com a Lei Oramentria Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias e a apresentao das premissas e metodologia de clculo utilizadas nas estimativas. Alm das restries que a Lei estabelece para o final de mandato, acima comentadas, em seu art. 42, define que " vedado ao titular de Poder ou rgo, (...) nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa" para adimplemento dos encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio. Segue o nosso entendimento sobre esta regra: O dispositivo est inserido no Captulo VII, na Seo VI, que trata dos "Restos a Pagar" e, como claramente expressa, veda

a realizao de despesas novas nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano do mandato que no possam ser nele quitadas ou que, para tanto, o administrador no deixe suficiente proviso de recursos financeiros para pagamento no exerccio seguinte. Segundo seu nico pargrafo, para verificao da disponibilidade de caixa, deve o administrador levar em considerao toda a despesa empenhada e pendente de pagamento at o final do exerccio financeiro. As despesas anteriores ao perodo de vedao legal referido no dispositivo e as nele contradas, no nosso entendimento, devem ser pagas segundo a ordem cronolgica de pagamento para cada fonte diferenciada de recurso (art. 5 da Lei de Licitaes), devendo o administrador quit-las o mais breve possvel, nunca esquecendo que dever assegurar recursos para o pagamento das despesas dos dois ltimos quadrimestres do mandato, empenhadas e compromissadas a pagar at 31 de dezembro, que no forem possveis de serem quitadas dentro do exerccio. Assim agindo, estar observando o fim maior da norma legal: impedir, no final do mandato, o comprometimento das contas pblicas com a conseqente inviabilizao, para o prximo eleito, da realizao de sua proposta governamental em razo das dificuldades financeiras encontradas na administrao. A incluso de novos projetos na lei oramentria e nas de crditos adicionais, a partir da vigncia da Lei, somente poder ocorrer aps adequadamente atendidos aqueles em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. Essa previso legal louvvel, pois visa impedir a soluo de continuidade na execuo de obras e de servios pblicos, bem como a dilapidao do patrimnio pblico. Releva sublinhar que, a partir da edio da Lei, os administradores pblicos devero observar a relao entre a dvida e sua capacidade de pagamento, pois ficam impossibilitados de aumentar a dvida para o pagamento de despesas cotidianas. A dvida pblica consolidada ou fundada, para efeito de limites, integrada, alm das demais obrigaes financeiras do ente assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em prazo superior a doze meses, pelas operaes de crdito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do oramento (art. 29, 3) e pelos "precatrios judiciais no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos" (art. 30, 7).

Neste sentido, com esta inovao da Lei, de suma importncia que os entes pblicos realizem o controle das aes judiciais em trmite, contra eles propostas, pois a oscilao do volume financeiro dessas obrigaes um componente de risco que poder ensejar a ultrapassagem dos limites da dvida a serem fixados em resoluo do Senado Federal. O art. 30 da Lei Complementar n 101/2000 estabelece que os limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, Estados e Municpios, os limites e condies relativas aos limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, os limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno e os limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero fixados por Resoluo Senatorial nos termos de proposta do Poder Executivo Federal. Estes instrumentos j foram encaminhados ao Congresso Nacional e apresentam os seguintes limites mximos: Ao final de quinze exerccios financeiros, contados a partir do encerramento do ano de publicao da Resoluo do Senado Federal, a dvida consolidada lquida dos entes da Federao, no poder exceder os seguintes limites mximos: Estados e o Distrito Federal: a duas vezes a receita corrente lquida; Municpios: lquida. uma vrgula duas vezes a receita corrente

A observncia dos limites ser apurada a cada quadrimestre civil, sendo que ao final do ltimo quadrimestre do ano da publicao da Resoluo do Senado Federal o eventual excedente apurado dever ser reduzido, no mnimo, proporo de um quinze avos a cada exerccio financeiro. Durante os quinze exerccios financeiros, contados a partir do encerramento do ano de publicao da Resoluo do Senado e enquanto perdurar a irregularidade, o ente federado que no reduzir o excedente, ou no disponibilizar os dados necessrios verificao do cumprimento dos limites e condies de ajuste ficar impedido de contratar operao de crdito, excetuadas as operaes referentes, na data da Resoluo do Senado Federal, aos Programas de Ajuste Fiscal dos Estados previstos na Lei n 9.496/97, nos contratos ao amparo da Medida Provisria n 2.043-20/2000, que "Estabelece critrios para a consolidao, a assuno e o refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica mobiliria e outras que especifica, de responsabilidade dos Municpios, ou

10

quelas que, limitadas ao montante global previsto, vierem a substitu-las". A proposta de limites globais para o montante da dvida consolidada prev, ainda, que aps os quinze exerccios financeiros, contados a partir do encerramento do ano de publicao da Resoluo do Senado, os Estados, Distrito Federal e Municpios que deixarem de observar os limites a que esto subordinados ficaro sujeitos s restries do art. 31 da Lei Complementar n 101/2000. 4 As condies estabelecidas neste dispositivo so de carter permanente, ficando a cargo do Ministrio da Fazenda a divulgao mensal da relao dos entes que tenham ultrapassado os limites da dvida consolidada e mobiliria. Em sntese, os dispositivos determinam que os entes federados devero, ao final de um quadrimestre, verificar o montante da dvida consolidada e, quando o limite estiver sendo ultrapassado, a ele reconduzi-la em at trs quadrimestres, devendo ser reduzido o excesso em pelo menos 25% j no 1 quadrimestre. Evidentemente, este estudo no pretendeu esgotar o assunto, que amplo e complexo, mas tecer consideraes acerca de alguns de seus aspectos. Sem dvida, muitos dos dispositivos legais esto eivados de vcios de inconstitucionalidade. Destacamos, por exemplo, o pargrafo nico do art. 18, que admite a substituio de mo-de-obra de servidores e empregados pblicos por contratos de terceirizao. Contudo, o sistema que vige em nosso ordenamento jurdico, em se tratando de controle da constitucionalidade, o do controle jurisdicional, onde uma lei somente poder ser considerada inconstitucional se assim o Poder Judicirio a declarar. Temos notcias de diversas Aes Diretas de Inconstitucionalidade - ADIs que tramitam no Supremo Tribunal Federal, mas nenhuma delas com deciso liminar ou julgamento de mrito, sendo que, inclusive, o STF j denegou pedido de liminar em ADI que pleiteia a inconstitucionalidade do art. 20 da Lei Complementar 101/2000. Entendemos, ainda, que diversos dispositivos no podero ser cumpridos por completa impossibilidade material ou por conflitarem com disposies ou princpios constitucionais, como o da continuidade dos servios pblicos. Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser analisada com cautela e, sobretudo em consonncia com as demais normas vigentes no Brasil, em especial a Constituio Federal.