Excluso Social e Gesto Local Intersetorial: desafios do Programa BH Cidadania1

MRCIA CRISTINA GOMES DA ROCHA*

Introduo As administraes locais passam na atualidade por um momento de especial transformao. Inseridas em um contexto regido pela instabilidade e complexidade dos problemas urbanos, buscam novas lgicas de atuao, j que o pensamento tradicional parece esgotado e ineficaz para intervir neste ambiente. A clssica viso do modelo burocrtico, que organiza os servios pblicos em estruturas hierarquizadas e compartimentalizadas, demonstra claros sinais de sua superao, por ser incompatvel com as exigncias de grande flexibilidade demandadas pelo entorno. Cabe destacar neste panorama, a crescente tendncia dos governos locais em assumirem o rol de protagonismo, uma vez que so responsveis pela proviso de grande parte dos servios pblicos. Este fenmeno cobra destes atores um esforo cada vez maior para se adaptarem s necessidades de novos tempos. Da mesma forma, a dimenso da problemtica socioeconmica da regio latino-americana, especialmente do Brasil, e o grande volume de recursos destinados rea social, faz com que se aumente o interesse da cidadania na resoluo eficaz e eficiente dos problemas coletivos que repercutem na comunidade local. A evidncia do problema da excluso social e da pobreza na nossa realidade tem gerado muitas iniciativas de governos de todas as esferas governamentais, principalmente os municpios. Ainda que o esforo das administraes locais em promover a incluso social venha sendo fortemente empreendido, poucos avanos tm sido obtidos devido s grandes dificuldades derivadas do rgido arranjo poltico-institucional destas organizaes. Este fato vem favorecendo a fragmentao e o isolamento das polticas sociais e urbanas, bem como a sobreposio de aes e portanto, a ineficcia da ao pblica para combater este problema de natureza multidimensional. Diante destes desafios, a Prefeitura de Belo Horizonte reconheceu a iminncia de mudanas significativas para melhorar o desempenho de sua interveno na rea social. O Programa BH Cidadania, criado em 2002, significa uma proposta de um novo formato poltico, institucional e gerencial capaz de articular a elaborao e a gesto de polticas pblicas no Municpio. Conseqentemente, o Programa se ergue sobre os conceitos da

RESUMO
Os governos locais, em vrias partes do globo, enfrentam desafios similares. O ritmo de mudanas aceleradas das ltimas dcadas coloca em evidncia a superao de consolidadas estruturas sociais, econmicas, culturais e institucionais. Para o nvel local, complexidade de uma realidade permanente so somados outros desafios. A crescente tendncia de descentralizao e participao cidad nas decises pblicas locais so elementos que pressionam estes atores ao encontro com formas inovadoras de governar. Ao mesmo tempo, nestes momentos de profundas reformulaes, instalam-se os processos de excluso social de natureza multidimensional e cambiante. O presente texto pretende explorar a experimentao local de um novo modelo de gesto intersetorial, participativa, focada nos territrios intra-urbanos de elevado risco social. O Programa BH Cidadania, desenvolvido pela Prefeitura de Belo Horizonte- Brasil, representa uma iniciativa inovadora que busca formas alternativas de promover uma cidade mais inclusiva, privilegiando a intersetorialidade e a descentralizao no seu desenho.

descentralizao, intersetorialidade, territorialidade e participao cidad, que consistem em seus princpios norteadores. Por tratar-se de temas atuais para as polticas sociais, principalmente para o nvel local, o relato desta experincia pretende ilustrar uma parte do gradual processo de implementao de estratgias de gesto pblica orientadas por estes princpios, esperando contribuir, de maneira limitada, compreenso e solidificao destes conceitos, a partir do conhecimento emprico. Nesta perspectiva, o texto est dividido em quatro sesses. Primeiramente o programa ser descrito de acordo com seus princpios norteadores e seu modelo de gesto. Em seguida, tratar dos aspectos vinculados a sua efetiva execuo e s perspectivas de sua ampliao nos prximos meses e, finalmente, na ltima sesso, sero desenvolvidas algumas reflexes finais. I- Programa BH Cidadania: Origens, Princpios Norteadores e Modelo de Gesto 2.1- Origens: Excluso Social e Territorialidade O Programa BH Cidadania assim conceitualizado, de acordo com documentos oficiais do Municpio (SMPS, Relatrio Conceitual do Programa BH Cidadania, 2004):

* Graduada em Adminsitrao Pblica pela PUC-Minas, Mestra em Administrao e Gerncia Pblica pelo Instituto Nacional de Administracin Pblica - INAP (Madrid-Espanha), assessora tcnica da Secretaria Municipal de Polticas Sociais. 1 Trabalho apresentado no X Congresso Internacional do Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, realizado em Santiago do Chile em outubro de 2005, na rea temtica Estratgias para a luta contra a pobreza.

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Abril/Junho de 2006

"O BH Cidadania um programa de incluso social que busca garantir maior resolutividade e acessibilidade dos bens e servios pblicos populao vulnerabilizada. Busca implementar um modelo de gesto baseado na descentralizao, articulao e integrao intersetorial e inverter a lgica setorial e fragmentada de operao dos diversos programas da rea social da Prefeitura de Belo Horizonte." Desta forma, est claro que sua existncia est vinculada uma populao focalizada, aqui entendida como aquela populao "vulnerabilizada" que deve ser selecionada a partir de algum critrio. O conceito de pblico vulnerabilizado para o BH Cidadania est estreitamente relacionado com o fenmeno da excluso social. Dada a riqueza do debate acerca do conceito, nos limitaremos, neste trabalho, ao conceito sintetizado oferecido por Gom (2004: 19 ).2 Segundo o autor, a excluso social consiste em "um fenmeno inserido no molde das transformaes das sociedades ps-industriais, relacional, cambiante, complexo e susceptvel a mediaes polticas coletivas". Acrescenta, ainda, que a excluso social incorpora, como conceito, a pobreza, ou a insuficincia da renda, mas ressalta a importncia da considerao de outras dimenses do fenmeno como a impossibilidade ou dificuldade de acessar os bens e servios pblicos produzidos pela coletividade. Partindo tambm da conceitualizao ampliada de excluso e vulnerabilidade social, a Prefeitura de Belo Horizonte elaborou, em 2002, um importante instrumento de planejamento para orientao dos investimentos pblicos, tendo como referncia sua base geogrfica. O "Mapa da Excluso Social de Belo Horizonte" foi obtido a partir de cruzamentos entre trs ndices desenvolvidos pelo Municpio, todos georreferenciados. O ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU-BH), o ndice de Vulnerabilidade Social e o ndice de Vulnerabilidade Sade. Descartando o aprofundamento sobre as especificidades tcnicas destes indicadores, dada a complexidade, o mais relevante a ser considerado que o "Mapa da Excluso Social" possibilitou a indicao sobre a situao da populao do Municpio em recortes territoriais acerca de muitos aspectos da vida urbana. Muitas dimenses da cidadania local foram levadas em considerao, desde acessibilidade a equipamentos pblicos, passando pelas dimenses de sade, cultura, meio ambiente, renda, at as dimenses de segurana jurdica e sobrevivncia. Acredita-se assim que, ao abarcar este grande es2

pectro de fatores que envolvem o fenmeno da excluso social, pode-se ter uma viso da realidade dos territrios na cidade em relao vulnerabilidade destas populaes. Desta forma, este mapa passa a ser o orientador da atuao do Programa BH Cidadania. 2.2- A Escolha do Pblico-Alvo: Critrio Territorial O "Mapa da Excluso Social" indica os diferentes graus de vulnerabilidade das populaes nos territrios, ou seja, ele fornece uma "hierarquizao" das condies de vida das reas intra-urbanas. A partir desta percepo, foram identificadas as reas de maior risco (classe I de vulnerabilidade social, de acordo com as qualificaes do mapa), onde se encontram os piores indicadores sociais de toda cidade de Belo Horizonte. Portanto, estas reas foram priorizadas para instalao do projeto piloto do BH Cidadania e, conseqentemente, foram definidas as populaes-alvo iniciais do Programa. Como grande parte destes territrios so ocupaes humanas sem prvio planejamento urbano, para a escolha das reas de interveno, o Programa tem como poltica atuar conjuntamente com a rea urbana da Prefeitura, onde os planos e os cronogramas de atuao so realizados em um esquema de "agendas integradas". Assim, o BH Cidadania atua junto a aqueles territrios que preferencialmente j contam com um plano de melhorias urbanas, que viabilizar a acessibilidade aos equipamentos do programa, entre outros benefcios. Como o "Mapa da Excluso Social" tambm orienta os investimentos pblicos da rea urbana do Municpio, espera-se que todos estes territrios sejam beneficiados, de maneira coordenada, pela rea urbana e social. Em conseqncia do critrio territorial adotado para seleo das reas de atuao (reas-piloto), o Programa BH Cidadania considera beneficirio todo o conjunto de famlias moradoras destas reas, j que seu enfoque so as unidades familiares e no os indivduos. Visando ainda atuar de forma eqitativa em todas as nove regies do Municpio, cada uma delas foi contemplada com uma rea-piloto do Programa, pois em todas haviam territrios do tipo classe I. A atuao do Programa BH Cidadania de forma territorializada faz importantes conexes com o processo de descentralizao levado a cabo pela reforma administrativa da Prefeitura.3 A partir do provimento de uma estrutura descentralizada de polticas urbanas e sociais nas administraes das regies municipais, foi possvel concretizar uma gesto prxima ao cidado, favorecendo a interlocuo da comunidade com os atores pblicos.

Apesar de recorrermos sntese conceitual, o autor desenvolve neste trabalho importantes anlises sobre o tema, a partir de uma explorao brilhante sobre eixos, processos, mbitos, fatores e circunstncias geradores de excluso social. 3 Ver SANTA ROSA, Jnia. Princpios e condicionantes da descentralizao intramunicipal, em Pensar BH/Poltica Social, junho/2001.

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Para Filgueiras (2004), o enfoque territorial para os programas sociais representa um avano, dado que possvel, atravs desta abordagem, identificar no mbito intra-urbano as peculiaridades e as carncias destas populaes e portanto, de aumentar as chances de uma interveno pblica acertada. No mesmo sentido, Koga (2003) ressalta a importncia do territrio como espao catalisador das relaes sociais, de vizinhana e de solidariedade, bem como espao de exerccio de cidadania e de concretizao das polticas pblicas. Com base na definio das populaes-alvo pelo critrio de territorialidade e tendo como objetivo central o enfrentamento da excluso social nestas reas, o modelo de gesto do Programa BH Cidadania foi elaborado, a partir de inovaes conceituais que sero exploradas no tpico seguinte. 2.3- Modelo de Gesto: Intersetorialidade e Participao Social O reconhecimento da multidimensionalidade da interveno do Programa BH Cidadania nas reas-piloto exigiu a construo de lgicas que pudessem garantir a abordagem integral das necessidades de suas comunidades beneficirias. Os tradicionais mecanismos setorializados e fragmentados se tornaram inoperantes diante dos desafios a que se prope o Programa, apontando, pois, para a adoo de enfoques mais integrados e sinrgicos. Os debates sobre a gesto pblica contempornea remetem com freqncia incerteza dos entornos sociais e conseqentemente discusso sobre conceitos como a flexibilidade, a adaptabilidade, a integralidade e a pluralidade dos atores envolvidos nos assuntos pblicos. Muitos autores convergem, na atualidade, para a argumentao sobre a intersetorialidade como uma alternativa estratgica para orientao da ao pblica, principalmente na viso territorializada. O territrio passa a ser considerado locus privilegiado de articulao entre as redes de servios pblicos, governamentais ou no. Assim, a base da organizao do trabalho passa a ser o territrio e no os setores Menecucci (2002:13), que integra os saberes e as redes especficas de cada rea de atuao em uma nica rede de ateno s comunidades locais. Dentro desta abordagem, o Programa BH Cidadania parte da organizao administrativa descentralizada, disposta em estruturas setoriais com suas redes de servios preexistentes, para instalar um modelo de gesto que visa articular estas redes dentro dos seus territrios de interveno. Desta forma, responsabiliza-se por coordenar uma estrutura matricial de gesto social integrada nos territrios. A Secretaria Municipal de Polticas Sociais (SMPS) assume este papel de grande articulador e coor10
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denador, uma vez que esta a estrutura formal da Prefeitura de Belo Horizonte responsvel pelo BH Cidadania. Cada rea da poltica social municipal que atua nas reas-piloto chamada "eixo estratgico" do programa, uma vez que so consideradas polticas estruturantes para intervenes que objetivam a promoo da incluso social do seu pblico-alvo. So seus eixos estratgicos: direito educao, direito sade, incluso produtiva e socialidade. Em cada eixo estratgico esto envolvidas as secretarias municipais e outros entes da Administrao municipal (sade, educao, cultura, assistncia social, abastecimento, direitos da cidadania, esportes, entre outros), bem como as organizaes no-governamentais que pertencem rede de atendimento social do Municpio. Ressaltamos, no entanto, que lograr a efetivao da intersetorialidade entre estas reas exige o reconhecimento dos mbitos em que esta relao se concretiza. Para Veiga (2005: 7), a perspectiva da intersetorialidade est inserida em trs dimenses das polticas pblicas: a do marco institucional, a da deciso poltica e a do marco tcnico operacional. A primeira dimenso, ou o marco institucional, refere-se estrutura organizacional ou ao arranjo que viabiliza mecanismos de integrao e cooperao entre setores e competncias. A reforma administrativa da Prefeitura de Belo Horizonte viabiliza, ao nosso ver, no plano formal, as condies que fomentam mecanismos de intersetorialidade, conforme visto anteriormente. Por outro lado, o mbito da deciso poltica e do marco tcnico operacional foram tratados atravs da estrutura de gesto do programa. Reconhecendo a relevncia da intersetorialidade no nvel poltico e estratgico, espao onde se produzem os pactos e consensos a respeito da atuao integrada dos diversos setores nos territrios do Programa BH Cidadania, a estrutura de gesto conta com a Cmara Intersetorial de Polticas Sociais. Todas as diretrizes do Programa so emanadas por esta primeira instncia decisria, rgo colegiado coordenado pelo Secretrio Municipal de Polticas Sociais e composto pelos Secretrios Municipais de Educao, de Sade, Presidente da Fundao Municipal de Cultura e Secretarias de Gesto Regional. Da mesma forma, o envolvimento da dimenso tcnico operacional foi pensada de tal maneira que fossem criadas outras instncias que possibilitassem fluxos de trabalho cooperativos e integrados entre os gerentes das reas sociais - Grupo de Trabalho BH Cidadania, coordenados pela Gerncia do Programa BH Cidadania (SMPS), responsveis pela implementao das diretrizes do Programa e entre os Secretrios Regionais Colegiado de Coordenao Regional, responsveis pelas aes do Programa no nvel regional. Ainda no nvel tcnico operacional, o Programa

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