Ordenamiento territorial en Amrica Latina en el contexto del desarrollo las industrias extractivas Informe final

Preparado por Societas Consultora de Anlisis Social para Reveneu Watch Institute

Mayo, 2012

ABREVIATURAS EMPLEADAS CCI CONAM CTCOT CTR DT ETR GTCI IMA kfg LOBD LOGR LOPE MCLCP MEF MINAM OEFA OIT ONG OT PBI PCM POT SER SIG SNGA TUO ZEE Consejo de Coordinacin Intergubernamental Consejo Nacional del Ambiente Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial Comisin Tcnicas Regional Demarcacin territorial Equipo Tcnico Regional Grupo Tcnico de Coordinacin Interinstitucional Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente kilogramos finos Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley Orgnica del Poder Ejecutivo Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza Ministerio de Economa y Finanzas Ministerio del Ambiente Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin no gubernamental Ordenamiento territorial Producto bruto interno Presidencia del Consejo de Ministros Planes de ordenamiento territorial Servicios Educativos Rurales Sistemas de informacin geogrfica Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental Texto nico Ordenado Zonificacin ecolgica econmica

ndice 1 2 3 Presentacin Ordenamiento territorial en Amrica Latina: una introduccin Informes pas 3.1 Bolivia Diseo Constitucional Leyes generales y polticas pblicas sobre ordenamiento territorial 3.1.1 3.1.2 6 8 15 15 15 16

3.1.3 Regulaciones administrativas, resolucin de conflictos y herramientas de regulacin y sanciones 22 3.1.4 Enfoques desarrollados por pas o gobierno sub nacional- para la construccin de sus marcos de zonificacin 25 3.1.5 3.1.6 3.1.7 Antecedentes del Ordenamiento Territorial en el sector hidrocarburos Caso de estudio: Serrana del Aguarage Caso de estudio: Norte de La Paz 27 31 33

3.1.8 Mecanismos de participacin ciudadana: Involucramiento de la sociedad civil en las experiencias de Ordenamiento Territorial 35 3.1.9 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.3 Conclusiones y recomendaciones Diseo constitucional Leyes generales y polticas Regulaciones administrativas Enfoque desarrollados para la construccin de marcos de zonificacin Casos de ordenamiento territorial 36 38 38 40 49 51 54 Ecuador

Cuellos de botella y debilidades legales: recomendaciones de polticas pblicas y estrategia 68 70 70 73 75 79 82 83 84 99 109 113 Diseo constitucional Leyes generales y polticas pblicas sobre ordenamiento territorial Regulaciones administrativas Enfoque utilizado Breve descripcin del desarrollo de la industria extractiva en la regin Las implicancias y utilizacin marco legal en la Experiencia de Andacollo Caso: Proyecto Pascua Lama Caso: Experiencia de Andacollo Conclusiones y recomendaciones

Chile

3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7 3.3.8 3.3.9 3.4

Colombia

3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4

Diseo constitucional. Antecedentes y principales instrumentos normativos Leyes generales y polticas. Lo que ha sido la prctica Regulaciones administrativas. La tensin entre competencias segn nivel de gobierno Enfoque utilizado y experiencias

113 119 120 122

3.4.5 Arauca, Colombia. Regalas petroleras que cambiaron el pas y que ahora se acaban. Explotacin de hidrocarburos e instrumentos de planeacin del territorio 123 3.4.6 Tabio, Colombia. De municipio verde a municipio minero. Explotacin minera e instrumentos de planeacin del territorio 132 3.4.7 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 Conclusiones Resumen ejecutivo Diseo constitucional 140 144 144 145 Mxico

Leyes generales y polticas pblicas sobre Ordenamiento Territorial e industrias extractivas 150 Otras leyes relacionadas con la materia 153

3.5.5 Regulaciones administrativas, resolucin de conflictos y herramientas de regulacin y sanciones 154 3.5.6 Enfoques desarrollado por pas o gobierno sub nacional para la construccin de sus marcos de zonificacin 161 3.5.7 3.5.8 3.5.9 3.5.10 3.5.11 3.6 Per Marco constitucional La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.6.5 3.6.6 3.6.7 3.6.8 3.6.9 3.6.10 3.6.11 4 La minera en Mxico Caso No. 1: Peasquito Caso No. 2: Mina Dolores Participacin de la sociedad civil en las experiencias de zonificacin Obstculos legales y debilidades y recomendaciones de poltica y estrategia 163 163 169 173 174 177 178 180

Competencias y funciones de los mbitos de gobierno en relacin con el desarrollo territorial 181 Legislacin sobre ordenamiento territorial El ordenamiento territorial en la legislacin ambiental Marco normativo de promocin de las inversiones que incide en el territorio La consulta a las comunidades campesinas y nativas Un enfoque sobre el ordenamiento territorial parcial y con marcadas limitaciones La experiencia de cajamarca La experiencia de cusco Conclusiones 184 195 199 204 209 215 226 230 234

Sntesis comparativa del marco normativo sobre ordenamiento territorial

Ordenamiento Territorial en las Constituciones Polticas de cada pas Leyes generales y polticas pblicas sobre ordenamiento territorial (OT)

234 241

Articulacin entre Planificacin y Ordenamiento Territorial en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Mxico. 247 Organizacin institucional para la planificacin y el ordenamiento territorial en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Mxico. 247 Instrumentos de OT Conflictos en el OT 253 256

Enfoques desarrollados por pas o gobierno sub nacional- para la construccin de sus marcos de zonificacin 259 Procesos de participacin ciudadana y OT 5 Conclusiones y recomendaciones de polticas pblicas 262 267

1 PRESENTACIN
La demanda creciente por petrleo, gas y minerales ha significado para Amrica Latina un igualmente explosivo incremento en la exploracin, la extraccin y la exportacin de estas mercancas. Para la mayora de gobiernos de la regin, ello ha significado un crecimiento econmico sostenido y la abundancia de recursos fiscales. Sin embargo, ello tambin ha significado un incremento de conflictos sociales, especialmente en la regin andina. Ciertamente, las poblaciones locales tienden a oponerse a inversiones extractivas de gran escala debido a que las perciben como amenazas a sus tierras, aguas y formas de vida. Las autoridades sub-nacionales sienten que son dejadas de lado de las decisiones correspondientes a estos proyectos realizadas por el gobierno central y porque estas inversiones pueden poner en riesgo sus propias visiones de desarrollo. Asimismo, los activistas ambientales temen que estos proyectos vayan a afectar negativamente la biodiversidad, especialmente cerca o dentro de reas naturales protegidas. Adems, la geografa de estas actividades extractivas se sobrepone en muchos casos con comunidades campesinas y tierras indgenas, tanto en las zonas altas como en las llanuras tropicales. Por tanto, esta expansin de proyectos extractivos amenaza los lazos sociales y culturales de poblaciones campesinas e indgenas as como su autonoma poltica y territorial. As, vale la pena notar que los reclamos actuales de grupos indgenas no se restringen a derechos sobre la tierra sino que incorporan el territorio. Este concepto, que cubre tanto recursos materiales como simblicos, es as el locus de las identidades y las luchas indgenas. Por ello, no es casual que los proyectos extractivos estn encontrando enorme resistencia entre grupos indgenas y campesinos en la regin. En el Per, por ejemplo la Defensora del Pueblo report que en diciembre de 2010 haba 164 conflictos activos en el pas; de los cuales 86 estaban relacionados a temas socio-ambientales1. En este contexto, desde diversas organizaciones especialmente aquellas ligadas a la sociedad civilse viene promoviendo la idea del ordenamiento territorial (OT) y zonificacin econmica y ecolgica (ZEE) como una iniciativa institucional clave de carcter preventivo frente a esta situacin conflictiva. Es decir, el decidir antes del otorgamiento de concesiones para explorar o extraer gas, petrleo o minerales dnde podran ser desarrolladas determinadas actividades. En otras palabras, determinar qu reas son adecuadas para los proyectos extractivos y cules no. En muchos casos, estos instrumentos estn siendo utilizados por autoridades de los gobiernos subnacionales en los mbitos regionales y locales con la asistencia tcnica de ONGs. Estas experiencias tendran como objetivo procurar encontrar una alternativa al permanente ciclo de violencia social generado alrededor de los proyectos de inversin extractiva. Sin embargo, en algunos casos, estos intentos de ordenamiento territorial y zonificacin econmica y ecolgica estaran siendo usados como un arma poltica para vetar el desarrollo de proyectos extractivos y ii) generar mayor conflicto por desencuentro entre las expectativas de la poblacin y los imperativos de desarrollo del gobierno central2. En este sentido, cabe indicar que los pases latinoamericanos recin estn elaborando marcos legales en esta direccin y las experiencias de ordenamiento en el territorio son iniciales.

Defensora del Pueblo (2010) Reporte de conflictos sociales n 82, http://www.defensoria.gob.pe/conflictossociales/objetos/paginas/6/44reporte_82.pdf, accedido el 2 de febrero de 2011. 2 Postigo, William (2006) La zonificacin ecolgica econmica y la prevencin de los conflictos mineros. Economa y Sociedad, 61, CIES, pp.: 63-71.

Es as que el Revenue Watch Institute, en colaboracin con la Fundacin Ford, solicit a Societas Consultora de Anlisis Social coordinar un estudio comparativo sobre los marcos legales del ordenamiento territorial en Mxico, Colombia, Ecuador, Bolivia y Chile como parte del proyecto de investigacin Zoning and Territorial Planning in Latin America as an Institutional Response to Conflicts between Local Populations and Extractive Investment Projects. De esta manera, el presente estudio comparativo tiene como objetivos:

Examinar las legislaciones nacionales sobre ordenamiento territorial en el contexto del desarrollo de industrias extractivas en Amrica Latina. Examinar algunas experiencias de ordenamiento territorial regional alrededor de proyectos extractivos en la regin. Identificar recomendaciones de polticas pblicas para mejorar los instrumentos de ordenamiento territorial en Amrica Latina.

El informe se organiza en cuatro grandes secciones. La primera es una mirada introductoria desde la ecologa poltica a los procesos de ordenamiento territorial en Amrica Latina. La segunda y seccin mayor presenta el estado de la cuestin en trminos de legislacin en Mxico, Colombia, Ecuador, el Per, Bolivia y Chile. La tercera seccin arriba a algunas conclusiones comparativas mientras que la cuarta propone recomendaciones de polticas pblicas para mejorar el desarrollo de los procesos de ordenamiento territorial en los pases latinoamericanos. La elaboracin de los informes por pas ha sido realizada por investigadores ligados a instituciones de la sociedad civil en los pases mencionados. As, han participado: Alejandro Rojas y Zamir Fajardo, de Fundar, Mxico; Paulo Andrs Prez y Mario Freddy Martnez con la asesora de Fabio Velsquez, del Foro Nacional por Colombia, Colombia; Sofa Surez, del Grupo Faro, Ecuador; Javier Azpur, del Grupo Propuesta Ciudadana, Per; Carmen Crespo, de la Fundacin Jubileo, Bolivia y; Jorge Quezada, de Crearedes, Chile. La complicada tarea de coordinar el estudio fue llevada a cabo por Laura Soria, de Societas. Claudia Viale, de Revenue Watch Institute, proporcion el enlace financiero. Rafael Anselmi, realiz la edicin de estilo. A todas estas personas, les agradecemos su valiosa colaboracin. Gerardo Castillo Guzmn Societas Consultora de Anlisis Social Febrero 2012

2 ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AMRICA LATINA: UNA INTRODUCCIN

Derrotero de una idea En un sentido amplio, el ideal de ordenamiento y control del territorio y de sus poblaciones es una vieja quimera en Amrica Latina. Efectivamente, si entendemos el ordenamiento del territorio como el propsito de controlar las actividades de la poblacin sobre el espacio y dirigir la produccin de determinados bienes con fines polticos ya sean estos propsitos el logro de un equilibrio cosmolgico, la retribucin a la Corona por el proceso civilizador o la ideologa liberal del bienestar de todos los ciudadanos, el concepto se remonta a las polticas de estados como el inca o el azteca de incentivar y centralizar la produccin de determinados bienes agrcolas a travs de movilizar coactivamente y dominar poblaciones en diferentes nichos ecolgicos3. La separacin ideal entre Repblica de Indios y Repblica de Espaoles y la creacin de comunidades campesinas autosuficientes con un territorio adscrito es producto directo de un sistema colonial que extraa mano de obra y recursos agropecuarios de la poblacin indgena para el funcionamiento de una economa minera y de mercado4. El resultado de esta situacin, tal como lo sostiene Fuenzalida5, fue la configuracin inmensamente fragmentado: la existencia de pequeas unidades polticas y econmicas (a saber, las comunidades campesinas) con una alta cohesin a su interior en buena parte por la imperiosidad de manejar recursos comunes y enfrentar impuestos colectivo pero en competencia entre ellas por los mismos recursos de tierra, agua y bosques con baja posibilidad de establecer alianzas polticas. De esta manera, la capacidad de ordenar el territorio, controlar las poblaciones que lo ocupan, la produccin de bienes y su circulacin y el proyecto ideolgico que la sustenta, dependen en gran medida del poder efectivo de la burocracia estatal6. En esta lnea, se puede afirmar que en varias de las sociedades latinoamericanas actuales por ejemplo, la peruana tras la quiebra de un orden de poderes regionales gamonales luego de la reforma agraria y la violencia armada, no existe capacidad de imponer un ordenamiento del territorio, la poblacin y la produccin sin encontrar enorme y abierta resistencia. En otras palabras, en ausencia de un sistema de control nico que monopolice la violencia, diversos poderes fragmentados luchan por el control de los beneficios de diversas actividades productivas, incluyendo las extractivas. Por ello, no sera tanto la existencia o no de un esquema ordenador del territorio (formar sistemas polticas como el Estado-nacin clsico o un sistema federalista u autonmico) sino la existencia de mecanismos que gocen de legitimidad de distribucin de los beneficios el punto central en discusin.

Desarrollo reciente del concepto

3 4

Murra, John (1975) Formaciones econmicas y polticas del mundo andino . Lima: IEP. Assadourian, Carlos Sempat (1982) El sistema de la economa colonial: mercado interno, regiones y espacio econmico. Lima: IEP. 5 Fuenzalida Vollmar, Fernando (1970) La matriz colonial de la comunidad de indgenas peruana: una hiptesis de trabajo. En: Revista del Museo Nacional, XXXV: pp. 92-123. 6 Damonte, Gerardo (2011) Construyendo territorios: narrativas territoriales aymaras contemporneas. Lima: Fundacin Tierra, GRADE y CLACSO.

El desarrollo reciente del ordenamiento territorial proviene de los conceptos de land -use planning o zoning elaborados en los Estados Unidos e Inglaterra y est ligado a los intentos por limitar u ordenar el crecimiento urbano. Este concepto de land-use planning est referido a las polticas pblicas que ordenan y regulan el uso de la tierra entre diversos actores con diferentes intereses con el propsito de prevenir conflictos en el uso de la tierra. De manera abstracta, este ordenamiento estara guiado por principios de eficiencia y justicia. En la prctica, sin embargo, los usos del territorio resultantes estn altamente influenciados por la capacidad de los actores de moldear los procesos de toma de decisiones7. En la forma clsica del land-use planning, cada unidad gubernamental intentaba ordenar las necesidades de la comunidad al tiempo de salvaguardar los recursos naturales. Para ello, se realizaba una evaluacin sistemtica de los potenciales de tierra y agua, las alternativas del uso de la tierra, las condiciones econmicas y sociales con el propsito de adoptar las mejores opciones de uso de la tierra. Un elemento importante a considerar es que la escala que se utilizaron generalmente variaba entre barrios, distritos y ciudades, no regiones mayores y complejas. A lo largo del siglo XX, se han pasado por varios modelos de ordenamiento en este diseo de comunidades urbanas: planeamiento comprehensivo (que es el planeamiento tradicional), planeamiento sistmico, planeamiento democrtico, planeamiento ambiental, planeamiento de equidad e incidencia, planeamiento estratgico, y ms recientemente, el crecimiento inteligente o smart growth. En breve, la historia reciente de los procesos de ordenamiento territorial en Amrica Latina proviene de experiencias de ordenamiento urbano, las cuales no fueron concebidas para enfrentar amplios territorios regionales y menos an a poblaciones con fuerte desigualdad econmica y social y la presencia de actividades econmicas extractivas, como son las mineras y petroleras.

Definiciones conceptuales Las definiciones sobre ordenamiento del territorio que se encuentran en trabajos acadmicos y documentos de agencias de cooperacin para el desarrollo y organismos estatales en Amrica Latina son sumamente variadas y cubren una amplia gama de aspectos. As, por ejemplo, la ley de ordenamiento territorial de Colombia coloca el nfasis en los aspectos fsicos del territorio y los suelos al sealar que el ordenamiento del territorio es el: conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo8. De otro lado, el Consejo Nacional del Ambiente del Per y la agencia para el desarrollo de la cooperacin alemana introducen la dimensin de sostenibilidad cuando apuntan que el ordenamiento territorial es la: Planeacin de las actividades humanas estratgicas para el desarrollo sostenible, de acuerdo con las condiciones del territorio y sus recursos naturales"9. Ciertamente, esta sostenibilidad es pensada ms en trminos ecolgicos.

7 8

Harvey, David (1973) Social Justice in the City. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Artculo 9, Ley 388 de 1997, Ley Ordenamiento Territorial de Colombia. La negrita es nuestra. 9 CONAM/GTZ (2006) Bases conceptuales y metodolgicas para la elaboracin de la gua nacional de ordenamiento territorial. Lima: GTZ. La negrita es nuestra.

Asimismo, el mismo documento introduce dos nuevos objetivos del ordenamiento del territorio cuando afirma que l identifica las fortalezas de un territorio para aprovecharlo eficientemente. Adems, advierte las restricciones naturales, lo que lo convierte en una estrategia preventiva, tanto para aumentar posibilidades de mejora de calidad de vida como para reducir riesgos. El ordenamiento del territorio estara as orientado a la generacin de riqueza y a la solucin de los conflictos en el uso y ocupacin del territorio. De otro lado, Sergio Boisier introduce una dimensin poltica al afirmar que el ordenamiento territorial comprende una divisin poltico-administrativa, una especificacin de prioridades de desarrollo, una propuesta de asentamientos humanos y una propuesta de los usos del suelo10. Finalmente, la legislacin ecuatoriana provee una de las definiciones ms amplias y voluntaristas al afirmar que el ordenamiento territorial es el: Conjunto de polticas democrticas y participativas de los gobiernos autnomos descentralizados que permiten su apropiado desarrollo territorial, as como una concepcin de la planificacin con autonoma para la gestin territorial, que parte de lo local a lo regional en la interaccin de planes que posibiliten la construccin de un proyecto nacional, basado en el reconocimiento y la valoracin de la diversidad cultural y la proyeccin espacial de las polticas sociales, econmicas y ambientales, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la poblacin en donde prime la preservacin del ambiente para las futuras generaciones11. En breve, es posible afirmar que existe poca claridad en la definicin conceptual imperante. Efectivamente, en las diversas organizaciones y gobiernos de Amrica Latina no existe un consenso sobre lo que es el ordenamiento territorial y la zonificacin econmica y ecolgica. De esta manera, las definiciones cubren desde temas enfocados a uso de suelos y vocaciones de los terrenos superficiales hasta amplias declaraciones sobre sostenibilidad, justicia y eliminacin del conflicto. Por ello, en muchas ocasiones, estas definiciones son ms declaraciones polticas de lo que debe ser, antes que herramientas conceptuales de lo que es. Sin embargo, de manera general, se asocia OT con un proceso poltico de decisin sobre las formas de desarrollo econmico y social al que se quiere llegar. Mientras que ZEE se asocia con herramientas tcnicas que proporcionan insumos para optar por formas de priorizar actividades econmicas y productivas.

Experiencias y marcos legales latinoamericanos Guiadas o no de manera explcita por estos debates y preocupaciones y de ordenamiento del territorio, las diferentes legislaciones latinoamericanas vienen produciendo un creciente corpus legal sobre el tema. Los informes nacionales que se presentan en extenso en este informe dan cuenta de esta produccin diversa y compleja.

Mxico En trminos polticos y territoriales, Mxico representa un el modelo tradicional de Estado-nacin que se propulso en buena parte de los pases latinoamericanos. A pesar de ser nominalmente una administracin
10

Boisier, Sergio (1999) Teoras y metforas sobre desarrollo territorial. Santiago de Chile: CEPAL. La negrita es nuestra. 11 Cdigo orgnico de organizacin territorial, autonoma y descentralizacin de Ecuador. Artculo 296.

10

federal, el Estado mexicano se organiza bajo la gua de un gobierno grande y centralizado y de una ideologa del mestizaje que procura cubrir las mltiples diferencias raciales, tnicas, culturales y religiosas que exhiben sus poblaciones. En concordancia con este modelo altamente centralizado, la Constitucin Poltica mexicana la cual se mantiene desde 1917 aunque con modificaciones otorga al Estado el derecho de ordenar el territorio y la posesin de los recursos naturales, incluyendo el agua, los hidrocarburos y los minerales. Asimismo, el Estado es el garante del disfrute de estos recursos por parte de los individuos y los pueblos indgenas. Sin embargo, el Estado es la nica entidad legalmente autorizada a regular el uso del territorio y el desarrollo de actividades econmicas. De esta manera, el Estado se convierte en promotor de actividades econmicas como la minera y la hidrocarburfera, a la par de garante de las regulaciones ambientales y sociales. Este doble papel del Estado es problemtico y en la prctica el poder ejecutivo federal no ha llevado ninguna denuncia ambiental ante las instancias judiciales. Esta situacin es an ms crtica en el caso de los hidrocarburos, donde el Estado detenta el monopolio de la explotacin de los recursos12. Finalmente, cabe sealar que en el caso mexicano no existe legislacin sobre ordenamiento territorial especfica sino una ley sobre medio ambiente (Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente) y una -Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente.

Colombia A diferencia de Mxico, Colombia inici desde hace varias dcadas un proceso de liberalizacin econmica y descentralizacin poltica y administrativa promovido, en parte, por organizaciones financieras internacionales como el Banco Mundial. As, por ejemplo, el Estado colombiano ha otorgado derechos territoriales colectivos a poblaciones indgenas y afro-descendientes con autonomas polticas y sociales relativas. Como parte de este proceso y como resultado de tres dcadas de discusin sobre las formas de enfrentar una acelerada urbanizacin, producto de fenmenos de industrializacin y violencia armada se promulg la ley 388, o Ley de desarrollo territorial, la cual ordena a los municipios la formulacin y aprobacin de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Cabe sealar que las unidades encargadas de desarrollar los planes de ordenamiento territorial no son las ciudades, sino los municipios, muchos de los cuales cuentan con extensos recursos naturales. Desde hace una dcada, sin embargo, el pas experimenta un acelerado desarrollo minero, especialmente de oro y carbn (p.e. el proyecto Cerrejn); situacin novedosa en un pas con una fuerte tradicin agropecuaria. En este contexto, se vienen produciendo fortsimas tensiones de competencias entre municipios y otros sectores y niveles del Estado que promueven el desarrollo de proyectos mineros para lo cual se amparan en lo estipulado por el cdigo minero. Para ello, las diferentes partes invocan desde posiciones divergentes principios de inters general con el fin de hacer valer sus posiciones.

12

Esto ha significado, entre otros puntos, que la empresa estatal Pemex haya sido la nica autorizada a explorar y comercializar hidrocarburos. Tras un largo debate, sin embargo, cambios recientes en la legislacin romperan con el monopolio estatal.

11

Al momento de redactarse este informe, el gobierno colombiano haba suspendido las licencias de concesiones mineras en orden de establecer un marco legal ms claro.

Ecuador De manera diferente al caso colombiano, el modelo ecuatoriano no se gua por un intento de descentralizacin administrativa sino, por el contrario, de un proceso en que el Estado a travs de mandato constitucional planifica el desarrollo del pas. Esta planificacin implica el diseo y la implementacin en alguna medida siguiendo un esquema de arriba-abajo y voluntarista guiado por la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) de un ordenamiento territorial del conjunto del pas; el cual debe de garantizar la conservacin de los ecosistemas y el buen vivir (sumak kawsay). Cabe notar que este sistema de ordenamiento del territorio crea regmenes poltico-administrativos especiales, como es el caso de poblaciones indgenas en la Amazona o de poblaciones afro-ecuatorianas en la costa del Pacfico. Esta situacin supone desafiar el modelo clsico de Estado-nacin, promover dominios territoriales fragmentados y establecer derechos diferenciados que no se basan en el principio de una ciudadana universal. Adems, y tal vez ms inmediato, supone otorgar competencias a niveles de gobierno sub-nacionales que no necesariamente comparten los modelos de desarrollo econmico del gobierno central. Ello es el caso de los territorios de Zamora y Morona que se oponen a la minera a gran escala.

Per La experiencia peruana se da sobre el trasfondo de un proceso de descentralizacin polticoadministrativo impulsada por los principios de eficiencia en la gestin pblica; el cual se inici en la dcada del 2000 tras el retorno al sistema democrtico. Los procesos y mecanismos de ordenamiento territorial, marginales en las polticas del gobierno central, empezaron a cobrar relevancia como una forma que han encontrado los gobiernos regionales para tener injerencia en las decisiones sobre grandes proyectos extractivos. Ello es particularmente el caso de la regin Cajamarca. Por tanto, se estara produciendo un proceso impulsado por grupos de la sociedad civil y gobiernos locales en oposicin a las polticas de promocin de las industrias extractivas del gobierno central. Cabe resaltar, adems, que la legislacin existente sobre ordenamiento territorial y zonificacin econmica y ecolgica no se encuentra unificada, no define con claridad competencias ni es completa. Estos vacos incluyen la no definicin de procedimientos. Buena parte de la legislacin proviene de los inicios de la dcada de 2000 y se encuentra en el marco de la ley de descentralizacin. Por lo tanto, otorga a los gobiernos sub-nacionales las funciones de ordenar el territorio. Esta legislacin ha sido utilizada por varios gobiernos regionales como una manera de tener injerencia en proyectos de mediana y gran minera, de los que actualmente estn excluidos.

12

En los ltimos aos, el gobierno central ha producido un cuerpo legal posterior que procura asignar la direccin de los procesos de OT y ZEE al Ministerio del Ambiente. Como es de imaginar, estos intentos son fuertemente cuestionados y resistidos por los gobiernos regionales. Son varios las regiones que han iniciado procesos de OT y ZEE. En el caso de Cajamarca, este proceso ha sido liderado por el Gobierno Regional con el apoyo tcnico de la cooperacin alemana para el desarrollo (GIZ). Ante los vacos conceptuales y metodolgicos de la ley, se definieron mecanismos ad hoc para el proceso de ZEE. As, por ejemplo, la fase de evaluacin de potencialidades y limitaciones de usos de territorios se realiz de manera participativa entre los diferentes representantes de organizaciones sociales, donde los grupos ligados a la industria extractiva son minoritarios. Como resultado, en el proceso de elaborar la zonificacin econmica y ecolgica de la Regin Cajamarca, prim una visin agropecuaria de desarrollo regional antes que una favorable a las actividades de la industria extractiva.

Bolivia El sistema boliviano es uno de los ms complejos y el tema de ordenamiento territorial se encuentra de manera explcita en su marco normativo. As, la nueva Constitucin de 2009 indica que los planes de ordenamiento territorial deben de formularse en coordinacin entre cuatro niveles de gobierno: gobierno central, gobierno departamental, gobierno municipal y autonomas indgena originario campesinas. Sin embargo, a la fecha, no existe an un plan de ordenamiento territorial nacional. Con respecto a los departamentos, salvo Oruro, ocho de nueve departamentos cuentan con un plan de ordenamiento. Y con respecto a los municipios, el 71% de ellos no posee dichos planes. Sin embargo, en la legislacin actual, existe una profunda contradiccin entre las competencias de los gobiernos sub-nacionales para ordenar su territorio y la intangibilidad de los territorios de autonomas indgenas, de un lado, y los alcances de las leyes de hidrocarburos y minera, de otro. Es as que, por ejemplo, la ley de hidrocarburos, en su artculo 31 indica que las actividades hidrocarburferas son de inters y utilidad pblica y gozan de la proteccin del Estado. De manera similar, el cdigo de minera, en su artculo 24 establece que las actividades mineras son proyectos de inters nacional, tienen carcter de utilidad pblica cuando constituyen parte integrada del proceso de produccin del concesionario u operador minero. Por ello, en la prctica, las actividades de hidrocarburos y mineras son declaradas prioritarias por el Gobierno central. Ms an en el contexto de una enorme demanda de recursos fiscales dada la necesidad poltica del gobierno de sostener los ambiciosos programas sociales implementados. Esta situacin ha llevado a una suerte de encrucijada al gobierno, pues para promover la declinante produccin gasfera y petrolera debe de implementar una poltica ms agresiva de afectacin de territorios ocupados por poblaciones indgenas. Por ello, no sorprende que sean los grupos indgenas antes que los departamentos o los municipios, quienes vienen utilizando los recursos de la legislacin sobre ordenamiento territorial como un mecanismo para oponerse a los planes extractivos del gobierno. Esto es especialmente el caso de los grupos guaranes, que son considerados minora dentro de un Estado con fuertes componentes quechuas y aymaras.

13

Chile Chile es un estado unitario divido en 14 regiones y una regin metropolitana, y su gobierno central est bastante consolidado en relacin con otros pases de Amrica Latina. Cabe destacar que el pas emprendi un proceso de descentralizacin sobre todo sentida en el plano educativo a mediados de la dcada de 1990 siguiendo los lineamientos de eficiencia administrativa propulsado por del Banco Mundial. Al igual que Mxico, Chile no cuenta con una ley explcita sobre ordenamiento territorial. Lo que existe, son leyes sobre urbanismo y desarrollo, medio ambiente y monumentos nacionales. Adems de ello, se han desarrollado una serie de instrumentos vinculados con el ordenamiento del territorio13. Sin embargo, desde hace muchas dcadas la minera es central para las finanzas pblicas del pas. As, por ejemplo, la minera representa el 8% del PIB, el 45% de las exportaciones totales del pas y ha concentrado ms del 30% de la inversin extranjera ingresada al pas durante los aos noventa. De esta manera, tanto desde las instancias del gobierno central como desde el sector privado, ha sido central la promocin de la actividad minera. Esto ha supuesto la generacin de energa y el aseguramiento de cuotas de agua para la industria minera, la promocin de clusters tecnolgicos, la formacin de tcnicos y profesionales, el establecimiento de joint-ventures entre capitales estatales y privados, la implementacin de esquemas tributarios competitivos, entre otras medidas. Ms importante an, ha permitido la creacin de marcos regulatorios e institucionales estables; lo cual ha facilitado que la economa nacional se expanda hacia otras reas especialmente las financieras y de servicios retail en la dcada de los 2000. Por ello, junto con Noruega y Botswana, Chile es considerado como un pas que ha podido romper con la llamada maldicin de los recursos. Este notable desarrollo de la actividad minera ha sido alcanzado, en buena parte, por una baja conflictividad social. Esta baja conflictividad se puede explicar, en gran medida, por la geografa de las regiones mineras tradicionales la zona desrtica y poco poblada del norte y por la inexistencia de movimientos sociales importantes en la era post-dictadura. Sin embargo, esta situacin parece estar cambiando hacia una de mayor conflicto. Ello, precisamente, se producira por un desplazamiento de la actividad minera hacia zonas del sur y por el surgimiento de movimientos sociales que articulan las protestas de poblaciones locales y grupos ambientalistas. Tal sera el caso del proyecto Pascua-Lama en la frontera entre Chile y Argentina y del proyecto Andacollo en la regin de Atacama en el norte del pas.

13

Como, por ejemplo, el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental; la Estrategia Regional de Desarrollo; los Planes reguladores comunales, intercomunales y seccionales; el Plan de Ordenamiento Turstico o la Ley de Bosques y Reforestacin.

14

En la seccin que sigue, este resumido panorama ser descrito con detalle, explicando los marcos legales desarrollados por cada pas y ejemplificando los conflictos existentes a travs de casos tanto en el sector minero como en el de hidrocarburos.

3 INFORMES PAS
3.1 Bolivia
3.1.1 DISEO CONSTITUCIONAL
La Constitucin Poltica del Estado (CPE) de Bolivia est vigente desde febrero del ao 2009, y fue aprobada despus de un largo proceso que culmin con un referndum en diciembre de 200814. sta define a Bolivia como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas15. Adems, define la existencia de cuatro rganos del Estado, independientes entre s: legislativo, ejecutivo, judicial y electoral. El Estado Plurinacional reconoce varios mbitos de gobiernos autnomos subnacionales: departamentales, municipales y autonomas originario-campesinas. Incluso se reconoce un quinto, llamado regin, un espacio territorial intermedio entre departamento y municipio, que debe definirse, organizarse y constituirse como tal antes de tener autonoma. De acuerdo a la CPE, Bolivia consta de nueve departamentos. La creacin de provincias y municipios debe hacerse por la Asamblea Plurinacional, y la creacin de autonomas indgena-originario-campesinas debe seguir un proceso de consulta en la poblacin local, de modo que aquellas sustituyan a los municipios conservando sus lmites territoriales. Actualmente existen trescientos treinta y siete municipios16 y once autonomas indgenaoriginario-campesinas constituidas17. An no se ha oficializado la existencia de ninguna regin autnoma. Cuando la CPE se promulg exista un ordenamiento jurdico para las actividades productivas heredado de los anteriores gobiernos, con una tendencia a la privatizacin y desregulacin de los mercados. Actualmente el ordenamiento jurdico es mixto, pues algunas normas son anteriores, y otras se han promulgado despus de la CPE y son acordes a ella. Esto ocasiona vacos jurdicos y contradicciones. Las caractersticas principales del orden econmico definido por la CPE son las siguientes: Se reconocen cuatro tipos de organizaciones econmicas: privadas, estatales, comunitarias y social cooperativa. Se establecen de forma explcita las funciones econmicas del Estado, entre ellas las de producir directamente bienes y servicios, y la de administrar los derechos propietarios de los recursos naturales.

14 15

La anterior CPE estaba vigente desde el ao 1967. Art. 1. 16 Fuente: FAM Bolivia. 17 Fuente: Ministerio de Autonomas. Para cada uno de estos mbitos de autonomas se reconocen varios tipos de competencias: (i) privativas, que no pueden ser delegadas; (ii) exclusivas, que pueden ser delegadas; y, (iii) compartidas, que deben ser ejercidas por dos o ms mbitos de gobiernos autnomos, en coordinacin. Estas competencias ha sido ampliada por la Ley 031 Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (19 de julio de 2010).

15

Otra de las funciones que se le reconocen al Estado es la planificacin econmica y social. Este proceso debera hacerse con participacin social y tomando en cuenta a los gobiernos subnacionales. Se define que los recursos naturales (los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagntico y todos aquellos elementos y fuerzas fsicas susceptibles de aprovechamiento) son de propiedad del pueblo boliviano y que el Estado debe administrarlos en su nombre.

3.1.2 LEYES GENERALES Y POLTICAS PBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

3.1.2.1 Antecedentes18 La planificacin del desarrollo econmico, como un proceso formal, inicia en Bolivia el ao 1942, con el llamado Plan Bohan, escrito por una misin de expertos estadounidenses, financiado por el Departamento de Estado de los EE.UU., con un enfoque de economa keynesiana. Se aplicaron algunas de las recomendaciones y polticas determinadas por el Plan Bohan, y se inici un proceso de elaboracin de planes de desarrollo; se puede decir que se volvi costumbre que cada gobierno entrante elaborara su propio Plan de Desarrollo. De esta manera, entre los aos 1955 y 1985, se elaboran cinco planes de desarrollo (Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional o Plan Guevara, de 1955; Programa de Estabilizacin Monetaria o Plan Eder, de 1956; Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 19621971 o Plan Decenal, de 1962; Estrategia Socio-Econmica del Desarrollo Nacional, 1971-1991, de 1970; Plan Quinquenal de Desarrollo, de 1975; Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-87) cuyas caractersticas bsicas eran las siguientes: Se recogen varios de los postulados y recomendaciones del Plan Bohan. Se aplica la idea del capitalismo de Estado. Se recomienda la industrializacin del pas, a partir del uso de los recursos obtenidos por exportaciones de minerales e hidrocarburos. La planificacin se realiza en el mbito central del Estado. El enfoque es completamente sectorial; se ignora el tema territorial.

Todos estos planes y estrategias se concentraron en el gobierno central, y olvidaron a los mbitos subnacionales de administracin del gobierno. Tampoco se consideraba la participacin de la sociedad en su elaboracin. Las razones se encuentran en la desintegracin econmica del pas y la debilidad de los gobiernos subnacionales constituidos. A partir del ao 1985 se inicia el cambio hacia las polticas econmicas de libre mercado. En el periodo 1985-2005, se elaboran seis documentos de Planificacin del Desarrollo Econmico o Estrategias (Estrategia de Desarrollo Econmico y Social EDES 1989-2000, de 1992; Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica El Cambio para Todos 1997-2002, de 1994; Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza - Alianza Hacia las Metas del Milenio 2004-2007, de 2003; Dilogo Nacional Bolivia Productiva, de 2003-2005), exactamente un documento por cada gobierno del periodo .

18

La informacin de este subttulo procede de GTZ (2009).

16

Estos documentos incorporan una participacin social cada vez mayor en su elaboracin, incluyen temas que antes no se mencionaban, como el cuidado del medio ambiente, y aterrizan en un enfoque territorial cada vez con ms nfasis. Ya los ltimos documentos mencionan de manera explcita el ordenamiento territorial como un componente de la planificacin econmica general. Esto coincide con la elaboracin de normas especficas sobre el tema, la creacin de instituciones en el sector pblico y el inicio de elaboracin de documentos de OT en los mbitos subnacionales de gobierno.

3.1.2.2 Normas relativas a ordenamiento territorial La primera vez que se menciona el ordenamiento territorial en la normativa es en el ao 1992, en la Ley de Medio Ambiente19. Se menciona al ordenamiento territorial como una de las bases de la poltica ambiental (Art. 5), entendida como zonificacin ecolgica, econmica, social y cultural y como un instrumento de la planificacin ambiental (Art. 12) y la primera vez que se introduce la poltica de ordenamiento territorial en un Plan General de Desarrollo es el ao 199420. Sin embargo, la incorporacin del ordenamiento territorial en las normas, como un proceso definido y sistemtico, es posterior. La Ley de Administracin y Control Gubernamentales, llamada Ley SAFCO 21, menciona la existencia de varios sistemas independientes, pero relacionados entre s, en la administracin pblica. Uno de ellos es el llamado Sistema Nacional de Planificacin, cuyo objetivo es la sistematizacin de los objetivos, polticas y programas (de gestin pblica) a partir de la identificacin de potencialidades, obstculos y restricciones para el desarrollo, y de la demanda social22. Las normas bsicas del funcionamiento del Sistema de Planificacin23 definen que es el Ministerio de Planificacin el rgano rector del Sistema, y que debe normarse el proceso de ordenamiento territorial. Tambin define que debe realizarse un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial para retroalimentar los planes de desarrollo. La norma ms importante para el desarrollo del ordenamiento territorial en el pas fue una Resolucin Suprema que norma el proceso y define el ordenamiento institucional, promulgada el ao 199724. Las disposiciones ms importantes de esta resolucin son las siguientes: Se reitera al ordenamiento territorial como instrumento de la planificacin del desarrollo y de la planificacin ambiental. Se define que los instrumentos del ordenamiento territorial, son: a) El Marco General para el Ordenamiento territorial; b) el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial; c) los planes departamentales y municipales de ordenamiento territorial; y d) los planes de uso de suelo departamentales y municipales. Las caractersticas y la finalidad de los Planes de Ordenamiento Territorial en los tres mbitos. Las caractersticas de los Planes de Uso del Suelo, con las categoras de uso del suelo definidas para el rea rural y el rea urbana.

19 20

Ley 1333 de 27 de marzo de 1992. Fuente: Nelson Mendoza, en entrevista, extractado de GTZ (2009). 21 Ley 1178 de 20 de julio de 1990. 22 Resolucin Suprema 216779 de 21 de julio de 1996, Art. 3. 23 Aprobadas por Resolucin Suprema 216779. 24 Resolucin Presidencial 217075 de 5 de junio de 1997.

17

Los procedimientos para la aprobacin de los Planes de Ordenamiento Territorial y Planes de Uso del Suelo. Las atribuciones de las instancias competentes en la gestin del Ordenamiento Territorial en los tres mbitos.

La utilizacin de estos instrumentos en la gestin ambiental est reiterada en el Reglamento General de Gestin Ambiental25: Los Planes de Ordenamiento Territorial, nacional, departamentales y municipales, como instrumentos bsicos de la Planificacin, deben ser considerados en la Gestin Ambiental. La implementacin y administracin del proceso de ordenamiento territorial en el pas se sujetar a legislacin expresa (Art. 43). Posteriormente se aprobaron varios documentos complementarios, reglamentarios de la Resolucin Suprema 217075: Marco General para el Ordenamiento Territorial (MARGOT). Gua metodolgica para la formacin de los Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial. Gua metodolgica para la formacin de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipios predominantemente urbanos. Gua metodolgica para la formulacin de los Planes de Ordenamiento Territorial en municipios rurales.

Llama la atencin que estas guas se aprobaron por Decreto Supremo26, una norma de jerarqua superior a la que define las normas bsicas del ordenamiento territorial. Ntese adems que la aprobacin de estas guas se realiz muchos aos despus de la definicin de la poltica general de ordenamiento territorial. Adems, existen otras normas complementarias, entre ellas: DS 24447 de 20 de diciembre de 1996, reglamenta parte de las Leyes N 1551 de Participacin Popular y N 1654 de Descentralizacin Administrativa. Ley 1669 de 30 de octubre de 1995, aprueba las Directrices que deben cumplir los Gobiernos Municipales para la Aprobacin de Planes de uso de suelo Urbano y Rural. DS 222631 de 7 de septiembre de 2004, referido a "Los Requisitos que deben cumplir los Gobiernos Municipales para la Tramitacin de Procedimientos Administrativos sobre cambio de uso de Suelo Urbano.

Como se describe, no existe una norma nica o general de ordenamiento territorial, sino que se trata de varias disposiciones dispersas, de distinta jerarqua. Para ordenar el marco normativo, el ao 2001, se propuso un anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, cuya aprobacin qued estancada en el entonces Congreso Nacional (hoy Asamblea Legislativa Plurinacional), por lo que no existe una norma general de alta jerarqua aprobada. Toda esta normativa se enmarca en el papel predominante para los mercados en la economa, definido como poltica econmica nacional entre los aos 1985 a 2005. Por ejemplo, en el Marco General de Ordenamiento Territorial del ao 1997, se lee que el nuevo proceso de planifi cacin reconoce tres factores fundamentales: a) El mercado, como elemento principal de la asignacin de recursos, b) La sociedad civil organizada, y c) El Estado, como elemento facilitador del proceso de cambio, de

25 26

Decreto Supremo 24176 de 8 de diciembre de 1995 Decreto Supremo 27729 de 15 de septiembre de 2004.

18

integracin social y de preservacin del bienestar colectivo (Pgina 2). Es decir, el papel del Estado es secundario, y en ese marco, la planificacin econmica no juega un papel preponderante.

3.1.2.3 Ordenamiento territorial en la CPE Como se indic, la CPE redefine el papel del Estado en la economa hacia una participacin creciente. Consecuentemente, se reconoce como una de las principales funciones del Estado, la de Conducir el proceso de planificacin econmica y social, con participacin y consulta ciudadana. La ley establecer un sistema de planificacin integral estatal, que incorporar a todas las entidades territoriales (Art. 316). Es decir, se redimensiona la importancia de la planificacin en la economa. Si esa es la lnea general, de modo especfico, la CPE menciona que El Estado tiene la obligacin de: i) Fomentar planes de asentamientos humanos para alcanzar una racional distribucin demogrfica y un mejor aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales, otorgando a los nuevos asentados facilidades de acceso a la educacin, salud, seguridad alimentaria y produccin, en el marco del Ordenamiento Territorial del Estado y la conservacin del medio ambiente (Artculo 402). Es decir, se explicita la necesidad de planificar la poltica migratoria y de asentamientos humanos.

3.1.2.4 Articulacin entre planificacin y ordenamiento territorial La Ley de Medio Ambiente define al ordenamiento territorial como un instrumento de la planificacin del desarrollo. Las normas especficas de ordenamiento territorial han desarrollado esta relacin a travs del vnculo entre los productos de ambos procesos. La planificacin se expresa en los Planes de Desarrollo nacional, departamental y municipal, y el ordenamiento territorial en los Planes de Ordenamiento Territorial de los mismos tres mbitos. Grficamente, y de acuerdo al Marco General de Ordenamiento Territorial (1997), esta relacin se vera de la siguiente manera:

GRFICO 1: RELACIN ENTRE P LANIFICACIN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

19

Nivel Territorial

Planificacin del Desarrollo

Ordenamiento Territorial

Nacional

PGDES

MARGOT

PNOT

Departamental

PDD

Retroalimentacin

PDOT

Municipal

PDM

Retroalimentacin

PMOT

Referencias: MARGOT: Marco General de Ordenamiento Territorial PGDES: Plan General de Desarrollo Econmico PDD: Plan Departamental de Desarrollo PDM: Plan de Desarrollo Municipal PNOT: Plan Nacional de Ordenamiento Territorial PDOT: Plan Departamental de Ordenamiento Territorial PMOT: Plan Municipal de Ordenamiento Territorial Fuente: Elaboracin propia. En base a MARGOT, 1997

Las caractersticas de los productos de ambos procesos, son las siguientes: TABLA 1: RELACIN ENTRE P LANES DE DESARROLLO Y P LANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Planes de Desarrollo Definen polticas y objetivos de desarrollo en base a las potencialidades y macroproblemas. Orientan y optimizan la inversin pblica. Definen programas y proyectos. Recogen la demanda social, departamental y municipal.
Fuente: MARGOT

Planes de Ordenamiento Territorial Identifican las potencialidades y limitaciones de los recursos naturales en el territorio. Orientan, en su parte propositiva, la optimizacin en el uso de los recursos naturales y la distribucin de los asentamientos humanos en el territorio. Definen acciones para optimizar la relacin entre la poblacin y el territorio.

De esa manera, los productos son interdependientes y forman parte de un proceso ms amplio y general de planificacin en todos los mbitos territoriales de gobierno.

3.1.2.5 Organizacin institucional La nica competencia privativa del gobierno central, relacionada con planificacin y ordenamiento territorial, es la de definir la poltica econmica y la planificacin nacional (Art. 298). Las otras

20

competencias son exclusivas, se han definido en la CPE y han sido ratificadas en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez27 de julio de 2010. Estas competencias exclusivas se detallan en la siguiente tabla: TABLA 2: COMPETENCIAS DE LOS MBITOS DE GOBIERNO EN PLANIFICACIN ECONMICA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA CPE Y LEY MARCO DE AUTONOMAS
Gobierno Autnomo Planificacin Disear la poltica de planificacin. Elaborar el Plan General de Desarrollo. Establecer los criterios tcnicos para la conformacin de regiones como espacios de planificacin y gestin. Planificacin del desarrollo departamental en concordancia con la planificacin nacional. Planificacin del desarrollo municipal en concordancia con la planificacin departamental y nacional. Ordenamiento territorial Polticas de planificacin territorial y ordenamiento territorial. Disear el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Establecer las directrices para la elaboracin de planes de uso de suelo y de ordenamiento territorial departamental, municipal y de autonomas originario-campesinas. Elaborar y ejecutar el Plan Departamental de Ordenamiento Territorial. Disear y ejecutar el Plan Departamental de Uso de Suelos. Elaboracin de planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos en coordinacin con los planes del Estado, departamentales e indgenas. Disear el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial. Disear y ejecutar el Plan Municipal de Uso de Suelos. Planificacin y gestin de la ocupacin territorial. Disear y ejecutar el Plan de Uso de Suelos de la entidad territorial indgena-originario-campesina. Planificar y regular la ocupacin territorial en su jurisdiccin, elaborando y ejecutando planes y proyectos de redistribucin poblacional en el mbito de su jurisdiccin, conforme a sus prcticas culturales.

Central

Departamental

Municipal

Indgenaoriginariocampesinas

Elaboracin propia.

El decreto supremo que establece las funciones de los ministerios en el rgano ejecutivo28 incluye entre las atribuciones del Ministerio de Planificacin del Desarrollo las de "Planificar y coordinar el desarrollo integral del pas mediante la elaboracin, seguimiento y evaluacin del Plan de Desarrollo Econmico y Social, en coordinacin con los Ministerios, Entidades Territoriales Autnomas y Descentralizadas, Organizaciones Sociales, Comunitarias y Productivas, y Entidades Descentralizadas y Desconcentradas correspondientes y la de Desarrollar polticas de planificacin y ordenamiento territorial, que podra ampliarse a la formulacin del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Dentro del Ministerio de Planificacin del Desarrollo, el Viceministerio de Planificacin y Coordinacin tiene la atribucin especfica de Normar la planificacin territorial para el desarrollo en las Entidades
27 28

Ley N 031 de 19 de julio de 2010. DS 29894 del 7 de febrero de 2009.

21

Territoriales Autnomas y Descentralizadas, en el marco de sus competencias. Para ello, cuenta con una Direccin General de Planificacin Territorial29. Los gobiernos departamentales cuentan con reparticiones encargadas de la planificacin del desarrollo departamental y del ordenamiento territorial. El caso de los gobiernos municipales es diferente por la diversidad del tamao, disponibilidad de recursos financieros y de organizacin institucional. En algunos casos, en los municipios ms pequeos, el total de funcionarios del municipio es de cinco, incluido el alcalde. Es decir, la capacidad de los gobiernos municipales de definir y ejecutar un plan de ordenamiento territorial est directamente asociada a su disponibilidad de recursos y capacidad de gestin. Se puede decir que en el Estado existen instancias encargadas de la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. Sin embargo, en el caso de los municipios, la capacidad de cumplir con las funciones asignadas depende de la capacidad de gestin del gobierno municipal, que est asociada, en primera instancia, al tamao poblacional del municipio. Otro tema a destacar es que la asignacin de competencias de la CPE, en este tema, mantiene la organizacin institucional establecida en las normas anteriores de planificacin y ordenamiento territorial.

3.1.3 REGULACIONES
SANCIONES

ADMINISTRATIVAS, RESOLUCIN DE CONFLICTOS Y HERRAMIENTAS DE REGULACIN Y

3.1.3.1 Instrumentos del ordenamiento territorial Se definieron dos tipos de instrumentos de ordenamiento territorial: normativos y operativos 30. Los instrumentos normativos del ordenamiento territorial son los Planes de Ordenamiento Territorial. Los instrumentos operativos del ordenamiento territorial son: Los Lineamientos de Polticas del Ordenamiento Territorial como instrumento tcnico poltico que establece la visin estratgica que conduce el ordenamiento territorial. Los Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial, documentos de evaluacin tcnica del grado de aplicacin de los planes de Ordenamiento Territorial, elaborados cada cinco aos por el rgano rector del ordenamiento territorial en el mbito nacional y las instancias tcnicas de las prefecturas y los gobiernos municipales respectivamente. El Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT) que es el encargado de registrar sistematizar, actualizar y difundir la informacin sobre el ordenamiento territorial. Las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial que son los documentos que definen el marco conceptual y los procedimientos metodolgicos bsicos para que las prefecturas y los gobiernos municipales formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial.

Esta definicin de instrumentos garantizaba el proceso de ordenamiento territorial.

29

El DS 0429 del 10 de febrero de 2010 modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Planificacin y la de otros ministerios, pero no la Direccin General de Planificacin Territorial, con lo que se asume que sus competencias se mantienen. 30 Extractado de Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (s/f).

22

GRFICO 2: P ROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Insumos para los Planes de OT

Lineamientos Evaluacin de los Planes

Planes de OT Informacin

Metodologa Retroalimentacin

A continuacin, se evala la aplicacin de los instrumentos. Planes de Ordenamiento Territorial Departamental: Ocho de los nueve departamentos cuentan con Planes de Uso de Suelo (la excepcin es Oruro). En algunos casos tambin estn aprobados los Planes de Ocupacin del Territorio. Municipal: La cantidad de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT) aparece a continuacin. TABLA 3: CANTIDAD DE P LANES MUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POR DEPARTAMENTO
DEPARTAMENTO Beni Chuquisaca Cochabamba La Paz Oruro Pando Potos Santa Cruz (*) Tarija Total % HOMOLOGADOS CON SOLICITUD CON EN CON DE ORDENANZA FORMULACI NO TIENE RESOLUCIN HOMOLOGACIO MUNICIPAL DE N SUPREMA N APROBACIN 3 3 13 6 22 11 2 32 7 3 70 35 3 12 13 25 1 31 23 11 1 0 85 8 232 0,3 0,0 26,1 2,5 71,2 TOTAL 19 28 45 80 35 15 38 55 11 326 100,0 NO TIENE / TOTAL (%) 68,4 78,6 71,1 87,5 100,0 80,0 65,8 41,8 0,0 71,2

Fuente: FAM

Es decir, se ha avanzado en la elaboracin de los Planes de Ordenamiento Territorial tanto en el mbito departamental como municipal. Esta informacin confirma la presuncin anterior en sentido de que municipios con escasa capacidad de gestin se ven dificultados en la elaboracin de sus planes.

23

Lineamientos de Polticas del Ordenamiento Territorial. Existe un Marco General de ordenamiento territorial y tambin un documento llamado Lineamientos de Polticas del Ordenamiento territorial, publicados a fines de los 90. Estos documentos son lo suficientemente generales como para servir de base al ordenamiento territorial en cualquier parte del pas. Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los mbitos nacional, departamental y municipal. A pesar de que estas evaluaciones deban ser realizadas cada cinco aos, a la fecha no se ha hecho ninguna. Esta es, tal vez, la deficiencia ms grave del proceso de ordenamiento territorial en el pas, porque si bien los planes existen, no se sabe si se aplican o se cumplen. La evaluacin del grado de cumplimiento, de las dificultades y fortalezas encontradas en la aplicacin, es la nica manera de avanzar en el ordenamiento territorial y de corregir y mejorar los planes, haciendo del OT un proceso ininterrumpido de mejoramiento. Al no evaluarse la aplicacin, no se tiene informacin sobre la calidad de los planes, y los resultados efectivos del ordenamiento territorial. Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT), a pesar de que estaba normada la obligatoriedad de constituirlo, no se estructur. La informacin est dispersa, y en muchos casos es inexistente. Las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial fueron elaboradas y publicadas en septiembre de 2004 y han sido ampliamente difundidas. En resumen, la mayor parte de los instrumentos no se ha aplicado. Es muy grave que no se haya evaluado el OT y el grado de cumplimiento de los planes de OT.

3.1.3.2 Conflictos en el ordenamiento territorial Hay varios tipos de conflictos en el ordenamiento territorial boliviano. El primero y ms frecuente est relacionado con la definicin de lmites entre circunscripciones territoriales. Este tipo de problemas est acentundose y no existen los instrumentos su solucin. Actualmente, se encuentra en discusin en la Asamblea Plurinacional un anteproyecto de Ley de Resolucin de Conflictos por Lmites entre Circunscripciones Territoriales, que define el problema y propone mecanismos de mediacin entre las partes en conflicto31. Un segundo tipo de problemas aparece cuando usos no compatibles se sobreponen por decisin de distintas organizaciones del sector pblico, que no coordinan entre s o que anteponen algn tipo de inters a otro. Ejemplos son los siguientes: Bloques de exploracin de hidrocarburos y concesiones mineras sobrepuestos a reas protegidas y territorios indgenas. Concesiones forestales superpuestas con reas protegidas, concesiones mineras.

GRFICO 3: SOBRE POSICIN DE USOS DE SUELO

31

Fuente: http://fabianyaksic.blogspot.com/2011/03/proyecto-de-ley-de-unidades.html.

24

Fuente: Direccin de Planificacin territorial, extractado de Molina (2011)

Un tercer tipo de problema ocurre cuando la poblacin no respeta el plan de ordenamiento o el uso asignado a un determinado espacio territorial. La experiencia muestra que el Estado no ha sido capaz de hacer cumplir sus decisiones. Ejemplos: el avasallamiento de reas protegidas por productores de coca o de reservas forestales por campesinos agricultores.

3.1.4 ENFOQUES

DESARROLLADOS POR PAS

GOBIERNO SUB NACIONAL- PARA LA CONSTRUCCIN DE SUS

MARCOS DE ZONIFICACIN

3.1.4.1 Componentes del Plan de Ordenamiento Territorial Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes: plan de uso del suelo y el plan de ocupacin del territorio. El Plan de Uso del Suelo que comprende la asignacin de usos del suelo, realizada en base a la zonificacin agroecolgica econmica (ZAE) mediante delimitacin de espacios territoriales, definidos y caracterizados en correspondencia con su aptitud, potencialidades ecolgicas y condiciones socioeconmicas especficas; as como la incorporacin de las reas definidas aprobadas para uso del suelo urbano. (RP 217075, Art. 6) La propuesta de ocupacin del territorio, que comprende un sistema jerarquizado de asentamientos poblacionales, con roles y funciones productivos y de servicios, como base para orientar la distribucin de la poblacin, la integracin fsica, la dotacin de servicios bsicos y sociales y la generacin de oportunidades de desarrollo para la poblacin, en funcin de las potencialidades y recursos existentes. (RP 217075, Art. 6) De esta manera, la relacin entre ambos componentes se configura como sigue: GRFICO 4: COMPONENTES DEL P LAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

25

COMPONENTES

PRODUCTOS INTERMEDIOS

PRODUCTO FINAL

Biofsico

Plan de Uso del Suelo (PLUS) Integracin PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Socioeconmico

Plan de ocupacin del territorio (PLOT)

Fuente: extractado de Steverlynck (2005).

3.1.4.2 Zonificacin Como concepto la zonificacin es parte del proceso de ordenamiento territorial. Consiste en definir zonas con un manejo o destino homogneo que en el futuro sern sometidas a normas de uso a fin de cumplir los objetivos para el rea32. De acuerdo a las Guas Metodolgicas para la Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial departamentales y municipales, la metodologa de zonificacin es la siguiente: Descripcin del componente fsico-biolgico. Se realiza un anlisis de variables, tales como altitud, amplitud de relieve, pendiente, grado de diseccin, litologa, temperaturas, precipitaciones, heladas, caractersticas de las cuencas y subcuencas, cuerpos de aguas superficiales y subterrneas, tipos de material parental, fallas geolgicas, tipos de yacimientos minerales e hidrocarburos, textura y profundidad efectiva del suelo, densidad aparente, drenaje, erodabilidad, amplitud del perodo con dficit hdrico, aspectos qumicos (pH, materia orgnica, capacidad de intercambio catinico, saturacin de bases, etc.), cobertura vegetal, tipo de uso de la tierra y extensin, deslizamiento y erosin de los suelos, especies de fauna, etc. Componente socio-econmico: analiza las variables demogrficas, educacin, salud, servicios pblicos (agua potable, alcantarillado, electrificacin, telecomunicaciones, vivienda), modalidades y caractersticas de la produccin, destacando los sistemas agrcola, pecuario, forestal, industrial, artesanal y minero, y empleo/desempleo. Tambin se incluye informacin sobre infraestructura caminera, red de ferias, transporte, y servicios complementarios a la produccin y comercializacin, inversiones pblicas y privadas. La evaluacin de aptitud de uso de la tierra y luego la Zonificacin Agroecolgica se realiza segn los procedimientos metodolgicos de la FAO (1976). Se definen las siguientes categoras de uso: agropecuario intensivo, agropecuario extensivo, agrosilvopastorial, forestal, uso restringido, rea natural protegida y urbano.

32

Fuente: http://www.ceachile.cl/manejoecosistemas/zonificacion.htm

26

3.1.5 ANTECEDENTES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL SECTOR HIDROCARBUROS

3.1.5.1 reas protegidas y tierras comunitarias de origen Existen dos usos particulares del territorio que entran en conflicto con la actividad de hidrocarburos: las reas protegidas y las tierras comunitarias de origen (TOC). A pesar de que se han reportado sobre posiciones con concesiones mineras, estos no son muy frecuentes. Las reas protegidas representan casi 30% de la superficie del territorio nacional, y estn reconocidas en la CPE. Adems, se reconocen en Ley de MA y existe un Reglamento General de reas Protegidas. En el Sistema Nacional de reas Protegidas, existen las que son nacionales (23), departamentales (31), municipales (96) y privadas, llamadas reservas privadas de patrimonio natural (RPPN) (39). La distribucin de territorio es la siguiente: TABLA 4: REAS P ROTEGIDAS (EN KM )
ADMINISTRACION Nacionales Departamentales Municipales RPPNs Total CANTIDAD 23 31 58 39 151 SUPERFICIE 18.486.927 9.645.573 1.601.875 164.424 29.898.799 PROMEDIO 803.779 311.148 27.619 4.216 198.005 % 61,8 32,3 5,4 0,5

Fuente: SERNAP, PROMETA, y varios

Ntese que a medida que el nivel de administracin va cayendo, las reas protegidas se hacen ms pequeas en promedio. Con una porcin tan significativa del territorio nacional dedicada a conservacin, es indudable que existirn conflictos de superposicin de actividades. Los territorios indgenas estn tambin reconocidos en la CPE: I. Se reconoce la integralidad del territorio indgena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participacin en los beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armnica con la naturaleza. Los territorios indgena originario campesinos podrn estar compuestos por comunidades. II. El territorio indgena originario campesino comprende reas de produccin, reas de aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales y espacios de reproduccin social, espiritual y cultural. La ley establecer el procedimiento para el reconocimiento de estos derechos (CPE, Art. 403). Adems, Las naciones y pueblos indgenas en aislamiento y no contactados gozan del derecho a mantenerse en esa condicin, a la delimitacin y consolidacin legal del territorio que ocupan y habitan (CPE, Art. 31).

27

Pero antes de la promulgacin de la nueva CPE, los territorios indgenas se reconocieron en la Ley INRA, a travs de una figura llamada tierras comunitarias de origen o TCOs. Al ao 2009 existan 207 TCOs, de las cuales solo 84 estaban tituladas. La mayor parte de las no tituladas se encuentran en tierras altas, donde el proceso de solicitud de titulacin es reciente. 33 De todas las TCOs, solo diez cuentan con Plan de Gestin Territorial, siete concluidos y tres en construccin34: Concluidos, aprobados y en implementacin: Tacana, Mosetene, Machareti, Lomero, Yuracar, Mosetn, Chacobo. En proceso de construccin: Lecos de Apolo, Lecos de Larecaja, San Jos de Uchupiamonas.

3.1.5.2 Caractersticas de la actividad de hidrocarburos en Bolivia La actividad hidrocarburfera en Bolivia se inicia en la dcada del 20, y la empresa estatal de petrleos (Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos - YPFB) se crea el ao 1936. Entre los aos 1985 y 2005, YPFB se desintegr verticalmente, abandon las actividades del upstream de la industria y se concentr en la comercializacin de hidrocarburos, porque el resto de las actividades las desarrollaban empresas privadas. El ao 2005, se aprueba la vigente Ley de Hidrocarburos35. Como resultado de ella, se renegocian los contratos con las empresas en actividad en el upstream, cambiando el rgimen de contratos de joint venture a contratos de servicios vigentes a partir de mayo del ao 2007. Como resultado de la poltica sectorial del actual gobierno varias empresas del sector que fueron privatizadas son recompradas por el Estado y transferidas a YPFB entre los aos 2007 y 2009. Las normas ms importantes del sector son actualmente las siguientes: CPE, cuyas disposiciones ms importantes son las siguientes (Arts. 359 al 368): o Los hidrocarburos son de propiedad del Estado. o YPFB administra, en nombre del Estado, los hidrocarburos, y realiza por s misma o por contratos con terceros, todas las actividades de la cadena. o Se define que YPFB firme nicamente contratos de prestacin de servicios. Esta disposicin elimina la posibilidad de firmar contratos de riesgo compartido. Los contratos del upstream deben necesariamente ser aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. o Se define una regala de 11% para los departamentos productores de hidrocarburos. Ley de Hidrocarburos fue aprobada con anterioridad a la nueva constitucin, y por ello conserva algunas de las disposiciones del anterior rgimen del sector. Algunas de sus normas: o Se crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos de 32% sobre el valor de la produccin de hidrocarburos.

33

Fuente: Albo y Romero (2009) Fuente: INRA 35 Ley 3058 de 17 de mayo de 2005
34

28

o Se mantienen las regalas y participaciones en 18% del valor de la produccin. Con ello, el 50% del valor de la produccin de hidrocarburos debe ser repartido an antes de descontar los OPEX y CAPEX. Es decir, el rgimen fiscal de los contratos de upstream distribuye ingresos y no utilidades. o Se define la estructura institucional del sector, con tres pilares: i) Ministerio de Hidrocarburos y Energa, como cabeza de sector, encargado de la definicin de la poltica del sector; ii) YPFB como brazo operativo del Estado en el sector, y iii) Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) como entidad encargada de la supervisin y control del cumplimiento de la normativa. Normas ambientales. El sector cuenta con un Reglamento Ambiental especfico para sus actividades, que hace parte de las normas complementarias de la Ley de Medio Ambiente. Este Reglamento an est vigente, pero se encuentra en preparacin una versin modificada dados los vacos normativos que presenta. Reglamento de Consulta y Participacin, que establece los procedimientos y momentos en los que se realizar la consulta y participacin de la sociedad en proyectos de hidrocarburos.

El sector es muy importante en la economa boliviana. Algunos datos: Las exportaciones de hidrocarburos representan el 44% del total al ao 200936. La produccin representa el 5,5% del PIB del ao 200937. Los ingresos por regalas, participaciones e IDH se estiman, en los prximos aos, se ha estimado en valor presente, en alrededor de US$23 mil millones para el periodo 2010-2638, equivalente a casi cinco veces el PIB del ao 2010. Es decir, se trata de sumas muy altas para la economa boliviana. Los ingresos por regalas e IDH representan el 46% de los ingresos totales del sector pblico no financiero del ao 2009.39

Se trata de uno de los sectores ms importantes de la economa (excepto por el empleo). La mayor parte de los ingresos por regalas, participaciones e IDH no se queda en el Tesoro General de la Nacin (TGN), sino que se transfiere a los gobiernos subnacionales (departamentales y municipales), universidades y otras entidades y dependencias pblicas descentralizadas. Apenas, alrededor del 5% se queda en el TGN.

3.1.5.3 Actividades hidrocarburferas en reas Protegidas y TCOS Las actividades de la industria petrolera gozan de muchos privilegios gracias a su importancia econmica. La Ley de Hidrocarburos menciona que Las Actividades Hidrocarburferas son de inters y utilidad pblica y gozan de la proteccin del Estado (LH, Art. 31). La Ley de Hidrocarburos menciona que: No podrn licitarse, otorgarse, autorizarse, ni concesionarse las actividades, obras o proyectos hidrocarburferos, en reas protegidas, sitios Ramsar40, sitios arqueolgicos y paleontolgicos, as

36 37

Fuente: UDAPE (2010). Dossier Estadstico 2010 Fuente: UDAPE (2010), idem. 38 Fuente: Guzmn, Crespo, et al (2010). 39 Fuente: UDAPE (2010), idem. 40 Se refiere a humedales, protegidos por la Convencin de Humedales, celebrada en Ramsar, Irn, el ao 1971.

29

como en los lugares sagrados para las Comunidades y Pueblos Campesinos, Indgenas y Originarios, que tengan valor espiritual como patrimonio de valor histrico, u otras reas reconocidas por su biodiversidad, establecidas por autoridad competente. Se permitirn excepcionalmente actividades hidrocarburferas en reas protegidas, cuando el Estudio de Evaluacin de Impacto Ambiental Estratgico (EEIAE) establezca la viabilidad de la actividad en el marco de un Desarrollo Integral Nacional Sustentable (LH, Art. 132). y para abundar: Las actividades relacionadas con el uso de hidrocarburos en sus diferentes fases, podrn desarrollarse en reas Protegidas en sujecin estricta a la categora y zonificacin, plan de manejo, realizacin de consulta pblica y cumplimiento a disposiciones ambientales, requirindose para el efecto un Estudio de Evaluacin de Impacto Ambiental, cuando no pongan en riesgo sus objetivos de conservacin (LH, Art. 133). Sin embargo, esto no ocurre. Es la misma Ley de Hidrocarburos la que indica el camino para el incumplimiento de esos artculos. Se excluye a los territorios indgenas de la expropiacin, esa disposicin no aplica cuando se trata de actividades de utilidad y necesidad pblica, como son las del sector de hidrocarburos. Las tierras agrcolas, ganaderas, forestales o de conservacin, que sean de propiedad individual o colectiva, de Comunidades y Pueblos Campesinos Indgenas y Originarios, independientemente de su tipo de organizacin y del tipo de propiedad, quedan excluidas de los alcances del Procedimiento de Expropiacin, salvo que mediante Ley expresa se declare de utilidad y necesidad pblica las actividades, obras o proyectos hidrocarburferos a ejecutarse en las tierras indicadas o donde hay derechos preconstituidos de Comunidades y Pueblos Campesinos, Indgenas y Originarios. La Ley expresa que declare la utilidad y necesidad pblica para cada caso, ser aprobada segn el Procedimiento Legislativo. (LH, Art. 121). La nica salvedad es que la declaracin de utilidad pblica requiere de estudios y de aprobacin por parte de los afectados: Para los casos comprendidos en el Artculo precedente, cualquier solicitud de Declaratoria de Necesidad y Utilidad Pblica mediante Ley expresa, deber contar necesariamente con los estudios de evaluacin de impactos econmicos, sociales, culturales y ambientales debidamente aprobados por la instancia representativa de las Comunidades Campesinas y Pueblos Indgenas y Originarios y certificados por la Autoridad Ambiental Nacional Mxima. (LH, Art. 122). Es decir, para la Ley de Hidrocarburos la consulta y aprobacin de los afectados era imprescindible, la consulta tena efecto vinculante. Sin embargo, la CPE reconoce el territorio indgena, pero solo menciona la necesidad de consultar a los pueblos originarios, mas no dice nada sobre si prevalece el derecho de los pueblos originarios o la actividad econmica. Ms an, con el nuevo Reglamento de Consulta, esta falta de decisin sobre el tema se agrava. De acuerdo a una especialista Si bien las decisiones resultantes del proceso de consulta deben ser respetadas, stas no son vinculantes (Coaquira, 2011). Es decir, la CPE no es definitiva en su mencin del tema, y las normas vigentes permiten las actividades en reas protegidas y territorios indgenas.

30

3.1.6 CASO DE ESTUDIO: SERRANA DEL AGUARAGE

La Serrana del Aguarage es un rea protegida ubicada en el departamento de Tarija, al sur de Bolivia, en la zona del Chaco. Vecina al rea protegida se encuentra la tierra comunitaria de origen (TCO) Weenhayek que forma parte de los pueblos guaranes. Esta fue la primera zona en la que se realizaron actividades de hidrocarburos, se trata de la llamada zona tradicional dado que all se encuentran los principales reservorios de gas natural (no de petrleo) del pas. Por ese motivo, toda el rea fue dividida en bloques de exploracin y despus en campos de produccin de hidrocarburos. El Mapa 1 se muestra la sobreposicin del rea protegida de Aguarage y de la TCO Weenhayek con los bloque petroleros. El rea protegida (Parque Nacional y rea Natural de Manejo Integrado de la Serrana del Aguarage) fue creada el ao 2000, y tiene 1083 km. Su importancia biolgica radica en que en ella confluyen los lmites de dos importantes formaciones, la provincia de Yungas, que presenta una formacin de Bosque Tucumano-Boliviano, y la provincia Chaquea, con la formacin de Bosque Serrano Chaqueo. Por lo tanto, representa una zona de transicin entre ambos ecosistemas (SERNAP, s/f). Para los pobladores del lugar el Parque es muy importante porque de l proviene la mayor parte del agua que utilizan, tanto para consumo humano como para riego y ganado. Dado que en esta zona la actividad de hidrocarburos tiene larga data, los pobladores no se oponen a ella, sino que piden que se realice con menores impactos, y sobre todo, la remediacin de los pasivos ambientales en la zona. Existen pozos que ya no producen, cuyo proceso de abandono fue deficiente. Los conflictos de definicin de responsabilidades entre YPFB y las petroleras privadas, impide que se realicen los trabajos de remediacin. En el mes de mayo de 2010 los pobladores guaranes de la zona realizaron una gran marcha entre las dos ciudades ms importantes del Chaco boliviano (Yacuiba y Villamontes) para exigir la remediacin de pasivos ambientales. La respuesta del gobierno fue un compromiso de cerrar adecuadamente tres pozos de la tercera dcada del siglo pasado, y a la vez anunci nuevas operaciones de exploracin en el centro del Parque Aguarage (perforacin del pozo Timboy X2), a cargo de Petroandina, una sociedad formada por YPFB y PDVSA. Adems, se acord avanzar en la gestin del Parque. Los guaranes se han opuesto al inicio de trabajos de exploracin, argumentando que no se ha cumplido con el proceso de consulta. YPFB responde que el proyecto ya tiene Licencia Ambiental, pero un poco por responsabilidad, por parte de Petroandina, de no entorpecer el relacionamiento con la Asamblea del Pueblo Guaran, se est solicitando un paso ms que es la informacin al Consejo de Capitanes Guaran de Tarija, en el entendido de que ellos coadministran el Aguarage conjuntamente con el SERNAP (Mario Catari, Director de Medio Ambiente de YPFB)41. Es decir, la consulta se entiende como una concesin o un acto de buena voluntad, y no como una obligacin.

41

Entrevista publicada en Observatorio Boliviano de los Recursos naturales, Boletn N1, agosto de 2010, La Paz.

31

MAPA 1: REA P ROTEGIDA AGUARAGE Y AREAS

P ETROLERAS
Fuente: CPTI

Jorge Mendoza (responsable de recursos naturales del Consejo de Capitanes Guaran y Tapiet de Tarija APG) dijo: Directamente con cualquier de las empresas, creo que el apego no es positivo. Mas bien todo lo que se ha realizado ha sido sin consulta, sin preguntar a nadie. Directo el Gobierno autoriza y la empresa entra. Una vez que ingresan, realizan los trabajos y nadie les controla. Para el director de gestin socio-ambiental del Ministerio de Hidrocarburos, Omar Quiroga, los Guaran no tienen alternativa a la actividad hidrocarburfera y el Gobierno tampoco tiene una alternativa. Estamos dependiendo de los hidrocarburos. Unos 2000 millones de dlares anuales entran al pas por esta actividad. El 70 por ciento de la actividad est en esa regin. Decir que no se desarrolla la actividad de hidrocarburos en esa regin es prcticamente renunciar a esos ingresos.

32

Alberto Viorel Calvimontes afirma que: El gobierno nos dice: si no aceptan, la empresa se va a ir y vamos a perder millones. Pero eso no es nuestro problema. El problema est en que la misma empresa debera haber hecho un buen trabajo, correcto, de acuerdo a las normas, a los derechos de los pueblos, al derecho a la consulta. En ningn momento la APG de Villamontes ha dicho que nunca van a entrar las empresas, pero sobre todo lo que exigimos primero es el respeto a nuestro pueblo. TABLA 5: RESUMEN DE POSICIONES CONFLICTO P ARQUE AGUARAGE
YPFB Operaciones en la zona ha habido desde hace ms de 80 aos. El proyecto cuenta con licencia ambiental. La consulta es un acto adicional, no de cumplimiento obligatorio. El pas necesita los ingresos de la produccin de gas y petrleo. Guaranes Los pasivos ambientales de todo ese periodo no se han remediado produciendo mucho dao. Los guaranes no se benefician de esa produccin. Al vivir ellos en la zona, sufren los impactos directos de la actividad. No se realiz consulta. No existe un adecuado control de las operaciones en la industria.
Elaboracin propia

A la fecha los trabajos estn paralizados aunque Petroandina ha anunciado que el prximo ao realizar la perforacin del pozo exploratorio. El Plan Departamental de Ordenamiento Territorial de Tarija, correspondiente a la regin del Chaco Sur (donde se encuentra la zona de conflicto) menciona textualmente entre sus recomendaciones la de preservar el ecosistema de la regin mediante la consolidacin del Parque Nacional del Aguarage. Sin embargo, el gobierno departamental no ha intentando el cumplimiento de esta disposicin y ha permitido que el gobierno nacional decida e imponga las operaciones en el interior del rea protegida. Parte de la explicacin puede encontrarse en los enormes ingresos del gobierno departamental de Tarija, al ser el mayor productor de hidrocarburos del pas.

3.1.7 CASO DE ESTUDIO: NORTE DE LA PAZ

El norte de La Paz forma parte del corredor biolgico Vilcabamba-Ambor, zona de alta biodiversidad. Simultneamente, se trata de una zona no tradicional de operaciones de hidrocarburos, en sentido de que antes no se han realizado trabajos de exploracin ni explotacin de gran envergadura. Los bloques petroleros del norte de La Paz estn sobrepuestos a reas protegidas y territorios indgenas. Las reas protegidas de la zona son de altsima biodiversidad (entre las mayores del planeta) debido al amplio rango altitudinal que permite la existencia de diversas ecoregiones: zonas nivales y ambientes periglaciares, Pramo Yungueo, Bosque Nublado de Ceja, Bosque Hmedo a Perhmedo de Yungas, Bosque Pluvial Subandino, Bosque Seco Deciduo de San Juan del Asariamas (probablemente nico en el mundo y en excelente estado de conservacin), Bosque muy Hmedo Pedemontano (una de las ltimas muestras bien conservadas en Bolivia), Bosque Hmedo Estacional basal, Sabanas de Inundacin y Palmares Pantanosos de palma real (SERNAP, s/f-b).

33

Por ese motivo, esta zona presenta paisajes de gran belleza, y ha recibido mucha atencin a ecoturismo. De hecho, el Parque Madidi es uno de los principales destinos tursticos del pas. La cooperacin internacional (especialmente Conservacin Internacional y Care) han invertido dinero y esfuerzo durante muchos aos en esta iniciativa, intentando que los ingresos del turismo se distribuyan directamente entre los indgenas de la zona a travs de la administracin de los negocios (hoteles, por ejemplo) por ellos mismos42. En la dcada del 70 se realizaron algunos estudios preliminares de exploracin. En los aos 90 se otorgaron algunos bloques a la petrolera Repsol, que no pudo avanzar en los trabajos debido a la oposicin de los pobladores. Pero el verdadero conflicto empez cuando se decidi entregar el bloque Lliquimuni y varios otros vecinos a la empresa Petroandina. Obtuvieron la licencia ambiental el ao 2008 para iniciar trabajos, sin haber consultado con los pobladores de la zona, lo que gener un conflicto de proporciones durante los aos 2009 y 2010. El territorio mosetn se encuentra en la triple frontera de La Paz, Cochabamba y Beni. Como se observa en el Mapa 3, est sobrepuesto al Bloque Lliquimuni. La TCO Lecos Larecaja est muy cercana al bloque. Al igual que en el caso de Tarija, la gobernacin est muy interesada en impulsar las operaciones petroleras, por los ingresos que generaran para el departamento. El Plan Municipal de Ordenamiento Territorial del Municipio de San Buenaventura expresa textualmente que la alternativa de uso del suelo para el Parque Madidi es Proteccin estricta y permanente de los recursos naturales. Prohibido el uso extractivo consuntivo y obras de infraestructura excepto para: Investigacin cientfica, ecoturismo, educacin ambiental y actividades de subsistencia de pueblos indgenas locales (pgina 226). Los indgenas, agrupados en la Central de Pueblos Indgenas del Norte de La Paz (CPILAP), se opusieron al inicio de obras de la fase I de exploracin (ssmica) argumentando que no haban sido consultados de forma regular. Los dirigentes denunciaron el soborno del gobierno despus de que se haba entregado la licencia ambiental. Algunos dirigentes aceptaron el inicio de consulta y otros no. Los funcionarios del gobierno desmintieron haber dado sobornos y acusaron a los dirigentes de haber malversado el dinero recibido para talleres de informacin, que formaban parte del proceso de consulta. Adems acusaban a los indgenas de no querer el desarrollo para su regin y del pas en su conjunto. Denuncia que fue respondida, por parte del CPILAP, una vez ms, en el sentido de que no estaban en contra de la consulta, sino con la forma en cmo han sido atropellados por la empresa petrolera43: No estamos en contra del proceso de cambio, del proyecto de exploracin ssmica del norte de La Paz, tiene que haber una verdadera consulta y control. El Estado boliviano est hablando a nombre de los pueblos indgenas y sus derechos. Pero nos han vulnerado. CPILAP respondi en el mismo sentido: expresando su deseo de ser consultados.

42 43

Ver, por ejemplo http://www.chalalan.com/ Este y los siguientes cuatro prrafos fueron extractados textualmente del artculo de Patricia Costas (2010): Entre el requisito y el derecho: la consulta y participacin de los pueblos indgenas, Fundacin Tierra, dispo nible en http://www.ftierra.org/ft/index.php?option=com_content&view=article&id=2509:rair&catid=130:ft&Itemid=188.

34

Al mismo tiempo los dirigentes indgenas manifestaron la existencia de muchas irregularidades respecto a las consultas, ya sea porque no se brind la informacin necesaria o porque no se proporcion suficiente tiempo a los dirigentes para planificar junto con las comunidades la forma en que esta se iba a llevar a cabo. Los mayores temores de las organizaciones indgenas derivan de las actividades secundarias que se vayan a generar a partir de la exploracin. Estas actividades consisten en abrir sendas, desmontar el bosque para realizar campamentos temporales y en general la presencia de extraos en su territorio, que conlleva a su vez a cambios en las costumbres y el cotidiano vivir en las comunidades, adems de la desaparicin y/o alejamiento de los animales. Posteriormente, los dirigentes acusaron a la empresa de no cumplir los acuerdos. Adems, se evidenci negligencia por parte de la empresa. Se registraron tres muertes, fruto del desconocimiento de la zona y de la maquinaria que se debera utilizar. Segn el relato de algunos dirigentes el primer fallecido era un empleado de la empresa venido de Yacuiba, que fue herido por un jaguar, el segundo por mal uso de motosierra (herramienta que no se debera utilizar en esa rea, segn la Ley Forestal) y una tercera muerte no qued esclarecida. Como se observa, nuevamente se trata de un conflicto ocasionado por el incumplimiento del proceso de consulta, establecido en las normas.

3.1.8 MECANISMOS

DE PARTICIPACIN CIUDADANA: INVOLUCRAMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS

EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La nueva CPE explicita que la participacin y el control social son una de las bases de los derechos polticos de los bolivianos. Especficamente se dice que los ciudadanos tienen el derecho a La fiscalizacin de los actos de la funcin pblica (Art. 26). Se incluye un ttulo completo refer ido a participacin y control social, que menciona que esta participacin implica: 1. 2. 3. 4. Participar en la formulacin de las polticas de Estado. Apoyar al rgano Legislativo en la construccin colectiva de las leyes. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autnomas, autrquicas, descentralizadas y desconcentradas. Generar un manejo transparente de la informacin y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestin pblica. La informacin solicitada por el control social no podr denegarse, y ser entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna. Formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitucin y la Ley. Conocer y pronunciarse sobre los informes de gestin de los rganos y funciones del Estado. Coordinar la planificacin y control con los rganos y funciones del Estado. Denunciar ante las instituciones correspondientes para la investigacin y procesamiento, en los casos que se considere conveniente. Colaborar en los procedimientos de observacin pblica para la designacin de los cargos que correspondan. Apoyar al rgano electoral en transparentar las postulaciones de los candidatos para los cargos pblicos que correspondan. (Artculo 242).

5. 6. 7. 8. 9. 10.

35

La misma CPE establece que una ley debe definir el marco para el ejercicio del control social. A la fecha, esa ley no se ha promulgado, y la discusin del tema apenas ha comenzado. Tambin se prev que Las entidades del Estado generarn espacios de participacin y control social por parte de la sociedad (Art. 241). Ninguna de ellas ha avanzado en este proceso. En el caso del ordenamiento territorial, no se tienen experiencias de participacin social efectiva en la toma de decisiones. Las normas relativas a ordenamiento territorial no prevn procesos de participacin social. Especficamente, la Normatividad del Proceso de Ordenamiento Territorial ni siquiera menciona el tema de la participacin social en la elaboracin y aplicacin de los planes de ordenamiento territorial. Peor an, los dos casos reportados y otros en actual conflicto (como la construccin de la carretera San Ignacio de Moxos-Puerto Villarroel), muestran un creciente clamor social por participacin social, un derecho consagrado en la CPE que el gobierno se niega a respetar.

3.1.9 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

De la revisin de literatura, normas y del estudio de los dos casos, se desprenden las siguientes conclusiones sobre el tema general del ordenamiento territorial en el pas: 3.1.9.1 Poltica General de Ordenamiento Territorial Hasta inicios de los 90 la planificacin ignoraba el enfoque territorial. Desde la aparicin de las primeras normas especficas sobre planificacin econmica se menciona la interrelacin entre planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial. No existe una norma nica o general de ordenamiento territorial, sino que se trata de varias disposiciones dispersas, de distinta jerarqua. Es ms, la norma operativa general tiene jerarqua jurdica inferior a la de sus reglamentaciones (resolucin suprema vs decreto supremo). Las normas de OT se definieron en un entorno de creciente importancia de los mercados en la asignacin de recursos y por tanto de la planificacin. La nueva CPE rompe con esa idea y explicita la importancia de la planificacin, en un contexto de un papel activo del Estado en la economa, como propietario de recursos, y como productor de bienes y servicios. La CPE adems, explicita la necesidad de planificar los asentamientos humanos. El ordenamiento territorial se define como un componente de la planificacin del desarrollo. La relacin entre ambos procesos se concreta en sus productos. En los mbitos central y departamental de administracin del Estado, existen instancias encargadas de la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. Sin embargo, en el caso de los municipios, la capacidad de cumplir con las funciones asignadas depende de la capacidad de gestin del gobierno municipal, que est asociada en primera instancia, al tamao poblacional del municipio. La debilidad institucional de algunos municipios es un obstculo al ordenamiento territorial. La asignacin de competencias de la CPE en este tema, mantiene la organizacin institucional establecida en las normas anteriores de planificacin y ordenamiento territorial. La definicin de instrumentos de OT normativos (planes de OT) y operativos (Lineamientos de Polticas del Ordenamiento Territorial, Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal, El Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial y las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial) garantizaba una adecuada definicin y aplicacin de las polticas de

36

ordenamiento territorial y una retroalimentacin con la planificacin del desarrollo. Sin embargo, la mayor parte de los instrumentos no se ha aplicado. Es muy grave que no se haya evaluado el OT y el grado de cumplimiento de los planes de OT. En el pas se aplica la metodologa de zonificacin agroecolgica de la FAO, no se han desarrollado enfoques propios. La CPE prev un altsimo grado de participacin social en la toma de decisiones del sector pblico. A la fecha, no se ha tomado ninguna accin para efectivizar este mandato.

3.1.9.2 Ordenamiento Territorial y Actividad de Hidrocarburos Las reas protegidas y los territorios indgenas estn reconocidos por la CPE y varias normas. Representan una importante fraccin del territorio nacional. La actividad de hidrocarburos es muy importante en la economa boliviana, en trminos de PIB, exportaciones e ingresos de sector pblico no financiero. Las normas prohben la realizacin de actividades productivas en reas protegidas y territorios indgenas, salvo que se trate de casos de utilidad pblica. Las actividades de hidrocarburos tienen ese carcter. Por tanto, existe una marcada sobreposicin entre reas protegidas, territorios indgenas y bloques/campos petroleros.

3.1.9.3 Casos de Estudio Los dos casos de estudio, presentan las siguientes similitudes: El rea de la Serrana de Aguarage presenta el conflicto de sobreposicin de usos del suelo entre actividades de hidrocarburos y rea protegida, adems de ser una zona vecina a dos territorios indgenas. El bloque Lliquimuni, en el norte de La Paz, concedido a la empresa Petroandina est sobrepuesto a territorios indgenas. Los planes municipales de OT destinan esas reas a conservacin o territorios indgenas. Los gobiernos departamentales estn interesados en las operaciones de hidrocarburos por los ingresos que representan para las gobernaciones respectivas. El reclamo de los indgenas en ambos casos es que no se respet su derecho a ser consultados, incumpliendo la normativa.

La principal diferencia es que en un caso de Aguarage se trata de una zona tradicional de explotacin de hidrocarburos, con gran impacto ambiental acumulado, mientras que la otra es una zona no tradicional de alto valor de biodiversidad. Es decir que le proceso de ordenamiento territorial en Bolivia ha avanzado en trminos formales, de dictacin de normas y de elaboracin de instrumentos normativos. Sin embargo, existen severos problemas de cumplimiento y aplicacin de los planes.

3.1.9.4 Recomendaciones Complementar, ordenar y compatibilizar las normas de ordenamiento territorial en el pas, de manera de:

37

o Respetar el mandato constitucional de creciente participacin del Estado en la economa y la planificacin del desarrollo. o Definir los reglamentos con una adecuada jerarqua normativa. o Respetar las competencias institucionales definidas en la CPE. Fortalecer la capacidad institucional en los gobiernos municipales, de modo de permitir la elaboracin de Planes Municipales de OT. Desarrollar y aplicar los instrumentos operativos del ordenamiento territorial, entre ellos los Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal y el Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT). Redefinir los planes de ordenamiento territorial en todos los niveles, de modo de: o Re-evaluar los usos actuales asignados al territorio. Casi 30% del territorio asignado a reas de proteccin estricta puede ser un exceso. Se debe re-evaluar esta decisin. o Definir de manera participativa la ocupacin del territorio, de modo de garantizar el cumplimiento de los planes que se definan. o Tomar la decisin poltica de respetar los usos establecidos en los planes de OT de toda la administracin del Estado. Esto puede implicar la redefinicin de los incentivos actualmente existentes para las gobernaciones departamentales, en la recepcin de regalas por actividad de hidrocarburos. Aplicar las disposiciones contenidas en la CPE relativas a participacin y control social, y aplicarlas en varios sentidos: i) en la definicin del ordenamiento territorial, ii) consulta y decisin sobre los proyectos de todos los sectores, incluido hidrocarburos, iii) control de las entidades pblicas, incluida YPFB. La sociedad civil est demandando una participacin cada vez mayor; el desafo del gobierno es canalizar y desarrollar estos crecientes niveles de participacin al logro de objetivos de inters nacional. Aplicar las disposiciones legales vigentes relacionadas con consulta pblica y respeto de los derechos de los pueblos indgenas.

3.2 Ecuador
3.2.1 DISEO CONSTITUCIONAL
El Ecuador adopt una nueva Constitucin en 2008, en la cual se incluyeron varios conceptos novedosos como el buen vivir, el rgimen de desarrollo, los derechos de la naturaleza y un nuevo ordenamiento territorial, los que tienen influencia directa sobre las industrias extractivas. Los recursos no renovables son contemplados por la Constitucin en una categorizacin especial, ya que son considerados como un sector estratgico. Estos son definidos como aquellos en los cuales el Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratgicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaucin, prevencin y eficiencia. Los sectores estratgicos, de decisin y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia econmica, social, poltica o ambiental y deben orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al inters social44.

44

Constitucin., Art. 313

38

La carta magna establece que el Estado se clasifica territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Adems, determina que, por razones de conservacin ambiental, tnico-culturales o de poblacin se pueden constituir regmenes especiales45. Cada uno de estos territorios cuenta con un gobierno autnomo descentralizado que debe realizar procesos de planificacin que garanticen el ordenamiento territorial46. Es importante mencionar que en este contexto las provincias amaznicas tienen un tratamiento especial, pues se considera que forman parte de un ecosistema necesario para el equilibrio ambiental del planeta, por lo que deben contar con una planificacin integral que tome en cuenta aspectos sociales, econmicos, ambientales y culturales y un ordenamiento territorial que garantice su proteccin, conservacin y el sumak kawsay47 (buen vivir). Si bien los recursos petroleros y los minerales constituyen un sector estratgico, en el mismo artculo de la Constitucin se seala que la biodiversidad tambin constituye un sector estratgico, lo cual puede generar problemas respecto a la ejecucin de proyectos de explotacin de los recursos no renovables en reas de gran biodiversidad como los territorios amaznicos. As mismo, declara de inters pblico su conservacin48. En la Constitucin se detetermina al mismo tiempo que los recursos no renovables y la biodiversidad son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado49. Los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GADs) tienen competencias excl usivas de planificacin de desarrollo y de ordenamiento territorial dentro de sus jurisdicciones. Estos planes deben estar en concordancia con los planes nacionales (Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013) y planes de los dems niveles de gobierno50. La importancia y urgencia de que los GADs cuenten con sus respectivos planes de ordenamiento territorial se debe a que la entrega de los recursos econmicos est ligada a que los mismos se encuentren elaborados: Art. 272: La distribucin de los recursos entre los gobiernos autnomos descentralizados ser regulada por la ley, conforme a los siguientes criterios: 3. Cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autnomo descentralizado. Art. 293: Los presupuestos de los gobiernos autnomos descentralizados y los de otras entidades pblicas se ajustarn a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y su autonoma. Art. 274.- Los gobiernos autnomos descentralizados en cuyo territorio se exploten o industrialicen recursos naturales no renovables tendrn derecho a participar de las rentas que perciba el Estado por esta actividad, de acuerdo con la ley. Como se puede observar, es necesario que los GADs elaboren sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, ya que son la base para la realizacin de los presupuestos, as como para la asignacin de recursos del Gobierno Central. Tambin se destaca el derecho de los GADs donde se realicen actividades extractivas de recursos no renovables a participar de las rentas que generan estas actividades, pues hasta

45 46

Ibd., Art. 242 Ibd., Arts. 238 y 241 47 Ibd., Art. 250 48 Ibd., Art. 400 49 Ibd., Art. 408 50 Ibd. Arts. 262 #1, 263 # 1, 264 # 1 y 267 # 1

39

la actualidad, en las provincias amaznicas, estos recursos se han canalizado a travs del Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amaznico (Ecorae). Actualmente, con la reforma de la Ley de Hidrocarburos, nuevos tipos de ingreso sern la distribucin del 12% de utilidades de las empresas y con el despegue de la minera la entrega de pagos de tributos anticipados. Es importante mencionar que, desde la aprobacin de la Constitucin, a las juntas parroquiales se las reconoce como actores polticos y empiezan a recibir parte de la renta petrolera. Para la organizacin de la planificacin del desarrollo se establece un Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin conformado por un Consejo Nacional de Planificacin, el cual est integrado por distintos mbitos de gobierno y cuenta con la participacin de la ciudadana. Tambin se prev la creacin de consejos de planificacin en los gobiernos autnomos descentralizados y consejos ciudadanos. El objetivo del Consejo Nacional de Planificacin es dictar los lineamientos y las polticas que orienten al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo51. El Plan Nacional de Desarrollo que se encuentra vigente en la actualidad ha sido denominado Plan Nacional del Buen Vivir 2009 2013 y est compuesto por doce objetivos nacionales con sus lneas estratgicas correspondientes. Segn lo dispuesto en la Constitucin, el Plan Nacional del Buen Vivir es el instrumento al que se deben sujetar las polticas, programas y proyectos pblicos; la programacin y ejecucin del presupuesto del Estado; la inversin y la asignacin de recursos pblicos y la coordinacin de las competencias exclusivas entre el Estado Central y los GADs. La observancia de este Plan es de carcter obligatorio para el sector pblico e indicativo para los dems sectores52.

3.2.2 LEYES GENERALES Y POLTICAS

Las leyes generales y polticas pblicas sobre ordenamiento territorial se encuentran contenidas en dos grandes documentos: El Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) y el Plan Nacional del Buen Vivir. 3.2.2.1 Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) y el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas El COOTAD53 regula las disposiciones constitucionales relativas a la organizacin territorial y la composicin poltico-administrativa del pas, reglamenta los GADs, sus funciones y competencias, establece el proceso obligatorio de descentralizacin y determina disposiciones aplicables al Sistema Nacional de Competencias. Este Sistema tiene como funciones principales organizar las competencias de los GADs y dirimir los posibles conflictos de competencias entre ellos. De acuerdo a la nueva organizacin territorial, el pas se divide en regiones, provincias, cantones, parroquias rurales y regmenes especiales. Entre los regmenes especiales se prev la posibilidad de constitucin de distritos metropolitanos; circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades indgenas, afroecuatorianas y montubias y el Consejo de Gobierno de Galpagos54. El ordenamiento territorial es definido como: un conjunto de polticas democrticas y participativas de los gobiernos autnomos descentralizados que permiten su apropiado desarrollo territorial, as como una concepcin de la planificacin con autonoma para la gestin territorial, que parte de lo local a lo regional en la interaccin de planes que posibiliten la construccin de un proyecto nacional, basado en el

51 52

Ibd., Art. 279 Ibd., Art. 280 53 Expedida el 19 de octubre de 2010 54 COOTAD, Art. 10

40

reconocimiento y la valoracin de la diversidad cultural y la proyeccin espacial de las polticas sociales, econmicas y ambientales, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la poblacin en donde prime la preservacin del ambiente para las futuras generaciones55. De esta definicin es importante resaltar algunos temas. En primer lugar, se considera al plan de ordenamiento territorial como un conjunto de polticas y un instrumento que gua las actividades y proyectos del GAD correspondiente en materia de ordenamiento y zonificacin. Un segundo aspecto, es que se indica que la planificacin debe realizarse a partir de lo local hacia lo regional, lo cual constituye un lineamiento de cmo se deben realizar los procesos de planificacin, pero teniendo en cuenta los principios de coordinacin con el fin de lograr coherencia entre todos los planes de ordenamiento. Finalmente, es importante destacar que estos planes van ms all de aspectos territoriales e incluyen la valoracin de la diversidad cultural. Esto es especialmente prioritario en las provincias, municipios o parroquias donde existen comunidades y pueblos indgenas, afroecuatorianos o montubios. Asimismo, tiene igual importancia considerar la preservacin del ambiente dentro de estos planes de ordenamiento ya que de esta forma se podr reservar espacios de importancia biolgica y ecolgica dentro de cada uno de los GADs. Los objetivos del ordenamiento territorial los GADs son complementar la planificacin econmica, social y ambiental con dimensin circunscripcional; racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo, y promover el aprovechamiento sostenible a travs de las siguientes acciones56: a. b. c. La definicin de las estrategias territoriales de uso, ocupacin y manejo del suelo en funcin de los objetivos econmicos, sociales, ambientales y urbansticos. El diseo y adopcin de los instrumentos y procedimientos de gestin que permitan ejecutar actuaciones integrales y articular las sectoriales que afectan la estructura del territorio. La definicin de los programas y proyectos que concreten estos propsitos.

Respecto a las directrices que orientan la formulacin de los planes se dispone que cada GAD sea el encargado de dictar sus propias normas57. En el momento en que cada GAD dicte sus propias directrices debe evitar disparidades entre estas normativas y ajustarlas a aquellas que regulan el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin. La COOTAD prev adems, como lineamiento general, la obligatoriedad de coordinacin entre el gobierno central y los GADs58. As, se busca lograr la coherencia necesaria entre los planes de ordenamiento de todos los GADs dados los lineamientos existentes en el mbito nacional, que se encuentran establecidos en el COOTAD, en resoluciones dictadas por el Sistema Descentralizado de Planificacin y en documentos tcnicos que la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) ha desarrollado sobre el tema. Tambin es significativo resaltar que el COOTAD seala que dentro de las atribuciones de ordenamiento territorial corresponde exclusivamente a los gobiernos municipales y metropolitanos el control sobre el uso y ocupacin del suelo. De esta forma, se logra que los planes y polticas de ordenamiento racionalicen las intervenciones en el territorio de los dems GADs. A travs de este plan tambin se busca orientar el proceso urbano y territorial del cantn o distrito y lograr un desarrollo armnico, sustentable y sostenible a travs de la mejor utilizacin de los recursos naturales, la organizacin del espacio, la infraestructura y las actividades conforme a su impacto fsico, ambiental y social. Este debe contemplar estudios parciales para la conservacin y ordenamiento de ciudades o zonas

55 56

Ibd., Art. 296 Ibd., Art. 297 57 Ibd., Art. 298 58 Ibd., Art. 299

41

de ciudad de gran valor artstico e histrico, proteccin del paisaje urbano, proteccin ambiental y agrcola, econmica, ejes viales, y estudio y evaluacin de riesgos de desastres59. El control sobre el uso y ocupacin del suelo se relaciona con las atribuciones que tienen los municipios y los distritos metropolitanos al establecer las diferentes actividades de la urbanizacin, las actividades industriales, obras de infraestructura o determinacin de las reas de reserva para conservacin o espacios verdes. Por lo tanto, lo dispuesto en el COOTAD sobre estas atribuciones de los municipios y los distritos metropolitanos queda explicito que se trata de competencias exclusiva. No obstante, se debe tener en cuenta lo que se dispone sobre la racionalizacin de las intervenciones en el territorio, lo cual quiere decir que los dems GADs debern tener en cuenta estas competencias al momento que realicen sus propios planes de ordenamiento territorial, con el fin de que posteriormente no entren en conflicto en la ejecucin de actividades o proyectos. Por otra lado, con el fin de clarificar las dificultades que se pueden generar debido a la elaboracin de planes de ordenamiento en los diferentes GADs, el Cdigo Orgnico de Finanzas Pblicas realiza algunas puntualizaciones sobre el tema. En primer lugar, se define a los planes de ordenamiento territorial como instrumentos de planificacin del desarrollo que tienen por objeto ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratgicas de desarrollo respecto a los asentamientos humanos, actividades econmico-productivas y el manejo de los recursos naturales en funcin de las cualidades territoriales60. En segundo lugar, se establece que los planes regionales, provinciales y parroquiales se debern articular entre s, para lo cual deben observar, de manera obligatoria, lo dispuesto en los planes de ordenamiento territorial cantonales y/o distritales respecto de la asignacin y regulacin del uso y ocupacin del suelo61. Complementariamente el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas establece algunos criterios que se deben tomar en cuenta por parte de los GADs: Los planes de ordenamiento territorial regional y provincial definirn el modelo econmico productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad, correspondiente a su mbito territorial, el mismo que se considerar como insumo para la asignacin y regulacin del uso y ocupacin del suelo en los planes cantonal y/o distrital. Los planes de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital definirn y regularn el uso y ocupacin del suelo que contiene la localizacin de todas las actividades que se asiente en el territorio. Las definiciones relativas al territorio parroquial rural, formuladas por las juntas parroquiales rurales, se coordinarn con los modelos territoriales provinciales, cantonales y/o distritales.

Finalmente, se dispone que la norma legal deber definir los procedimientos de coordinacin y armonizacin de la planificacin territorial de los GADs y su relacin con las competencias de otras instituciones sectoriales ejercidas por el gobierno central que tengan incidencia territorial. Tambin se establece que el gobierno central puede formular instrumentos de planificacin territorial especial para los proyectos nacionales de carcter estratgico como los recursos naturales no renovables. Las orientaciones generales establecidas en estos instrumentos deben ser consideradas en los procesos de planificacin y ordenamiento territorial por los mbitos de gobierno subnacionales62. Es importante rescatar que en el Cdigo de Planificacin se desarrollan algunos temas respecto al ordenamiento territorial dado que se vuelven a mencionar las facultades exclusivas de los municipios y distritos metropolitanos respecto al uso y ocupacin del suelo. Asimismo, destaca las disposiciones de

59 60 61

Ibd., Art. 466

Cdigo Orgnico de Finanzas Pblicas, Art. 43

Ibd. 62 Ibd., Art. 45

42

coordinacin y articulacin que deben tener en cuenta los GADs en la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial. Estos GADs tienen el requerimiento de zonificacin de todas las actividades que se desarrollen en sus territorios, las cuales a su vez deben ser tomadas en cuenta tanto por los gobiernos provinciales y regionales as como por las juntas parroquiales. Pero a la vez estos gobiernos deberan tener en cuenta los modelos econmicos, productivos y ambientales que desarrollen los gobiernos provinciales y regionales de forma que los puedan incluir en sus respectivos planes de ordenamiento territorial. Es transcendental la disposicin existente sobre los proyectos considerados estratgicos dado que tienen sus propias orientaciones dictadas por el gobierno central y deben ser observadas por los GADs en sus procesos de planificacin local. Actualmente, son considerados como sectores estratgicos los recursos naturales no renovables,el transporte y la refinacin de hidrocarburos. En noviembre de 2010, el Ministerio de Recursos no Renovables suscribi cinco63 nuevos contratos de prestacin de servicios con las compaas petroleras operadoras en Ecuador y revirti los campos administrados por cuatro64 compaas. As mismo, en enero, cinco65 empresas renovaron sus contratos de campos marginales petroleros66. En minera, el gobierno central ampara la negociacin de cinco proyectos67 estrategicos para extraer oro y cobre en las provincias de Zamora, Morona y Azuay68. Dado que los proyectos de recursos no renovables se han desarrolado principalmente en la regin amaznica, es significativo aclarar que en el caso de sus provincias se prev disposiciones especiales dada la importancia de sus ecosistemas. Se los reconoce como una circunscripcin territorial especial que debe regirse por una planificacin integral, participativa e incluyente de los aspectos sociales, educativos, econmicos, ambientales y culturales. El ordenamiento territorial de estas provincias debe buscar garantizar la conservacin y proteccin de sus ecosistemas y la materializacin del principio del sumak kawsay69. Conjuntamente, con el fin de precautelar la biodiversidad del territorio amaznico, el gobierno central y los GADs deben adoptar polticas enfocadas al desarrollo sustentable, y en el campo de la gestin ambiental, aplicar polticas de preservacin, conservacin y remediacin70. En cada mbito de territorio existe un GAD que tienen como fin la promocin del desarrollo y la garanta del buen vivir71. Dentro de las competencias exclusivas de cada uno se incluyen las competencias de planificacin de desarrollo y de ordenamiento territorial72. Dado que esta planificacin debe realizarse de manera coordinada con los planes nacionales y los planes de los otros niveles de gobierno, si no existen acciones coordinadas lo ms probable es que se produzcan conflictos en la ejecucin de las actividades debido al uso del suelo que se ha establecido para una zona u otra.

63

Agip Oil (Bloque 10), Petroriental (Bloques 14 y 17), Enap-Sipec (Mauro Dvalos y Paraso-Bigino-Huachito), Repsol YPF (Bloque 16 y Bogi Capirn) y Andes Petroleum (Tarapoa). 64 Canad Grande (Bloque 1), Petrobras (Bloque 18 y campo unificado Palo Azul), Energy Development Company EDC (Bloque 3) y CNPC (Bloque 11). 65 Campos Tigino y Ancn, de Petrobell; Palanda y Pindo, de Petrosud-Petroriva; Bermejo, de Tecpecuador; Tivacuno, de Repsol YPF y Puma, del Consorcio Pegaso. 66 Grupo FARO (2011). El repunte de la minera y los avances de la reforma petrolera en el Ecuador. Ciudadana Analiza No. 2., pp.2. 67 Fruta del Norte en Zamora, Empresa Kinross Aurelian; Quimsacocha, Empresa IAMGOLD, en el Azuay; Ro Blanco (IMC), en el Azuay, los tres con capital canadiense para extraer oro y Mirador (ECSA) en Zamora y San Carlos-Panantza (Explorcobre) de inversin china, los dos para cobre. 68 Diario El Mercurio, Foro Minero del Ecuador, http://www.elmercurio.com.ec/290974-foro-minero-del-ecuador.html, 31 de Julio. 69 COOTAD., Art. 11. 70 Ibd., Art. 12. 71 Ibd., Art. 28. 72 Ibd., Art. 42, 55 y 65 literal a.

43

3.2.2.1.1 Inclusin de los procesos de participacin ciudadana Otro aspecto importante de la construccin de los planes de ordenamiento territorial se relaciona con la participacin de la ciudadana en el proceso de formulacin. En el COOTAD se ha incluido un captulo sobre la participacin de la ciudadana a travs de la aplicacin de mecanismos participativos para la elaboracin de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Esto tiene su soporte73 en la Constitucin que determina que en todos los mbitos de gobierno habrn instancias de participacin conformadas por autoridades electas, representantes del gobierno y ciudadana para la elaboracin de planes y polticas, mejorar la calidad de la inversin pblica, entre otros74. En este captulo se realiza el reconocimiento del derecho de las personas y grupos de personas de participar en la toma de decisiones, la planificacin y gestin de los asuntos pblicos y en el control social de las instituciones de los GADs75. Este derecho de participacin se puede ejercer en todos los mbitos de gobierno a travs de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria76. Adems, el derecho de participacin comprende los siguientes derechos77: 1. 2. 3. 4. 5. Consultar a las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos respecto a la adopcin de medidas normativas o de gestin que puedan afectar sus derechos colectivos. Ejercer la democracia directa mediante la presentacin de proyectos de normas regionales, ordenanzas provinciales, distritales o cantonales, acuerdos y resoluciones parroquiales. Ejercer el control social de los actos de los GADs y la revocatoria del mandato de sus autoridades. Participar en las audiencias pblicas, asambleas, cabildos populares y consejos consultivos. Solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto de inters de la circunscripcin territorial.

Como se puede observar, el derecho a la participacin tiene varios componentes a travs de los cuales las personas pueden influir en la toma de decisiones de los GADs. Si bien en el campo ambiental se ha utilizado el derecho a la consulta como la expresin del derecho de participacin, este derecho est compuesto por otras variables que permiten se pueda ejercer en diferentes instancias de la gestin pblica y a travs de diferentes mecanismos. De acuerdo a la Ley de Participacin Ciudadana entre los mecanismos de participacin se encuentras las audiencias pblicas, los cabildos populares, la silla vaca, veeduras, observatorios y consejos consultivos78. Se prev tambin la conformacin de un Sistema de Participacin Ciudadana que se encuentra en proceso de construccin, con los siguientes fines79: a. b. Deliberar sobre las prioridades de desarrollo en sus respectivas circunscripciones, as como conocer y definir los objetivos de desarrollo territorial, lneas de accin y metas. Participar en la formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial y, en general, en la definicin de propuestas de inversin pblica.

73

Otras leyes que establecen la participacin ciudadana son la Ley Orgnica del Consejos de Participacin Ciudadana y Control Social (9 de septiembre de 2009), Ley Orgnica de Participacin Ciudadana (20 de abril de 2010) y el Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas (22 de octubre de 2010). 74 Constitucin, Art. 100. 75 COOTAD., Art. 302. 76 Ibd., Art. 303. 77 Ibd. 78 Ley de Participacin Ciudadana, art. 73-80. 79 COOTAD., Art. 304.

44

c. d. e. f. g. h.

Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos. Participar en la definicin de polticas pblicas. Generar las condiciones y mecanismos de coordinacin para el tratamiento de temas especficos que se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial. Fortalecer la democracia local con mecanismos permanentes de transparencia, rendicin de cuentas y control social. Promover la participacin e involucramiento de la ciudadana en las decisiones que tienen que ver con el desarrollo territorial. Impulsar mecanismos de formacin para la ciudadana activa.

El Sistema de Participacin estar integrado por autoridades electas, representantes del rgimen dependiente y representantes de la sociedad de su mbito territorial80. En cuanto al Sistema de Participacin Ciudadana es importante destacar que tiene un fuerte componente de trabajo relacionado con el desarrollo y ordenamiento territorial de cada GAD. Adems, la conformacin del Sistema incluye a representantes de la sociedad por lo que en los debates y discusiones sobre los temas de ordenamiento territorial existe un equilibrio entre los estamentos gubernamentales y la ciudadana.

3.2.2.1.2 Proceso de Consulta Previa en el Ecuador81 Tanto la Constitucin como la ley de Participacin Ciudadana da cuenta sobre los procesos de Consulta Previa. No obstante, estos no especifican ningn carcter vinculante u obligatorio en el proceso de toma de decisiones. La nueva Constitucin aprobada en 2008 se muestra como es un marco normativo avanzado en la gestin del reconocimiento de los derechos de las comunidades, pueblos y nacionales y del ambiente. Estas leyes se alinean adems a acuerdos internacionales suscritos o aprobados por el pas, entre los que se encuentran el Convenio No 169 de la OIT ratificado en 1998 y a la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas validado en 2007. La Constitucin Poltica describe que los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos ms favorables a los contenidos en la Constitucin, prevalecern sobre cualquier otra norma jurdico acto del poder pblico (art. 424). Sin embargo, han existido importantes reclamos de la representacin indgena de la falta de cumplimiento del proceso de Consulta y de violacin de este Derecho Colectivo previo tanto en los procesos de aprobacin de leyes como de proyectos de manejo de recursos naturales como los petroleros y mineros. De una forma ms especfica el artculo 81 de la Ley de Participacin determina que la consulta se haga en un plazo razonable de tiempo y de forma oportuna, adems de obligatoria. Caso de no obtener el consentimiento se procedera de acuerdo a la Constitucin y la ley, y se prev la obtencin de beneficios si los planes de prospeccin, explotacin y comercializacin de recursos no renovables pasen por sus territorios.

80

Ibd.

81

Constitucin Poltica del Ecuador, Ley de Participacin Ciudadana, Oxfam, El derecho al Consulta previa, libre e informada de los pueblos indgenas.

45

3.2.2.2 Plan Nacional del Buen Vivir 2009 2013 (PNBV) El Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) es el instrumento mediante el cual se planifica el desarrollo del pas que, en estos cuatro aos, tiene como fin lograr el buen vivir. La importancia del PNBV para el ordenamiento territorial radica en que incluye una Estrategia Territorial Nacional. Adems, a lo largo del Plan se incluyen estrategias relacionadas con el desarrollo y ordenamiento territorial, la desconcentracin y descentralizacin. Con las estrategias de desarrollo y ordenamiento territorial se busca una estructura territorial que permita la acumulacin y redistribucin de la riqueza orientada hacia el buen vivir. Esto supone el impulso de actividades y relaciones econmicas, culturales y ambientales que implican un nuevo acceso a los recursos naturales y a los servicios. La nueva estructura territorial del pas se fundamenta en tres tipos de regiones: (i) regiones geogrficas, (ii) zonas de planificacin que constituyen instancias de coordinacin del ejecutivo, y, (iii) regiones autonmicas82. En consecuencia, dentro de las zonas de planificacin se han establecido siete regiones de planificacin de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades), mientras que las regiones autonmicas se refieren a los gobiernos autnomos descentralizados. Las siete zonas de planificacin establecidas por Senplades responden a los procesos de desconcentracin administrativa del gobierno central que tiene como fin acortar las distancias entre gobernados y gobernantes. A travs de la planificacin zonal se implementan herramientas para la coordinacin sectorial y orientracin del presupuesto, la priorizacin de la inversin pblica, la cooperacin internacional y la accin estatal desconcentrada. El nuevo enfoque territorial busca propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica83, que se articule y complemente con los asentamientos humanos. Esto implica la necesidad de avanzar en la integracin dentro del sistema urbano, la jerarquizacin en la prestacin de servicios pblicos y el logro de la eficiencia de las infraestructuras relacionadas con la movilidad, conectividad y energa. Tambin constituye un eje fundamental en la estrategia territorial el impulso a la produccin, la productividad sistmica, la investigacin, la innovacin, la ciencia y la tecnologa en concordancia con las capacidades, vocaciones y potencialidades propias de cada territorio84. En el PNBV se establece la complementariedad y subsidiaridad entre mbitos de gobierno85. Estos principios son fundamentales para lograr la articulacin de la planificacin territorial de los diferentes mbitos de gobierno con la planificacin nacional, pues se requiere una planificacin coordinada con el fin de evitar la superposicin de zonificaciones para la realizacin de diferentes actividades en los territorios. Los instrumentos de planificacin considerados por el PNBV incluyen agendas zonales y planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Se define a las agendas zonales como instrumentos de coordinacin de la gestin pblica a travs de los cuales se identifican las cualidades y potencialidades de las distintas zonas de planificacin y la territorializacin de las polticas y la inversin pblica. Adems, en las agendas zonales se delinean las especificidades, particularidades y sinergias que ocurren en los territorios

82 83

Plan Nacional del Buen Vivir, pp. 134. Segn el PNBV la estructura policntrica implica la distribucin equilibrada de las actividades humanas en el territorio y la estructuracin de una red de ciudades o unidades urbanas de diferente tamao que son complementarias entre s y que comparten una o varias actividades econmicas-productivas entre ellas y que deben lograr una cohesin social, econmica y territorial (p. 333). 84 Ibd. 85 Ibd., pp. 137.

46

con el fin de impulsar acuerdos bsicos para el desarrollo y ordenamiento territorial y la caracterizacin de proyectos estratgicos para cada regin86. En este nivel se pone nfasis en el impulso a las dinmicas productivas, la gestin ambiental enfocada a las reas protegidas y gestin de cuencas hidrogrficas; la caracterizacin de los servicios pblicos relacionados con salud, educacin, nutricin, vivienda y necesidades bsicas; la identificacin de inversiones en infraestructuras y la planificacin de los mega-proyectos de inters nacional. El mbito de la planificacin intermedia, que est constituido por los GADs, todava se encuentra en proceso de construccin y consolidacin. Sin embargo, es necesario que los GADs realicen sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, pues en la Constitucin se establece que los presupuestos de los GADs y los de otras entidades pblicas se ajustarn a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo87. Por esta razn es imperativo que se avance en los procesos de planificacin ya que los recursos econmicos provenientes del Estado se repartirn en funcin de los planes existentes. La planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial requiere que los GADs cuenten con capacidades relacionadas con la generacin de informacin estadstica y cartogrfica y capacidades de anlisis territorial, siendo especialmente importante para el caso de los gobiernos parroquiales que por primera vez tienen competencias para la planificacin de este ordenamiento. Para ello, Senplades ha desarrollado lineamientos para apoyar en los procesos de planificacin y ordenamiento, los cuales han sido recogidos en la Gua de contenidos y procesos para la formulacin de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias88. A continuacin se puede observar lo que los planes de ordenamiento de cada gobierno descentralizado deben contener: TABLA 6: P LANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL , SEGN NIVELES DE GOBIERNO
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL GOBIERNOS GOBIERNOS MUNICIPALES PROVINCIALES La estrategia territorial se La estrategia territorial debe concentrar en tres debera partir de la definicin aspectos: de la estrategia de - Poblamiento. poblamiento para que de esta - Utilizacin del se deriven directrices para la territorio, en especial para estrategia de utilizacin del el fomento productivo. territorio, la cual debe estar - Consolidacin de un relacionada con la hbitat provincial consolidacin del hbitat y equitativo, seguro y asentamientos humanos. sostenible. Deben incluir los siguientes documentos: (i) Estrategias de poblamiento. (ii) Estrategia de utilizacin del territorio90.

GOBIERNOS PARROQUIALES

ESTRATEGIAS TERRITORIALES89

En la estrategia territorial el gobierno parroquial articula las directrices y orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo.

86 87

Ibd. Constitucin, Art. 293. 88 Este documento tiene fecha de febrero de 2011, pero se indica que constituye un documento de trabajo elaborado para su discusin, sin embargo, existen GADs que ya lo estn utilizando para elaborar sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Adems el documento tiene el carcter de referencial, es decir, no es de obligatorio cumplimiento para los GADs. 89 Se consideran como estrategias territoriales las decisiones y medidas que adopta el GAD para articular las directrices y orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo, sumado a las caractersticas y potencialidades del territorio y su utilizacin.

47

MECANISMOS DE GESTIN

PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ORDENAMIENTO 91 TERRITORIAL

(iii) Estrategia de consolidacin de asentamientos humanos. (iv) Sistemas estructurantes: movilidad, energa y conectividad. (v) Mapas. Debe considerar los siguientes aspectos: (i) Instancia a cargo de la aplicacin del plan de ordenamiento territorial. (ii) Normativa para la aplicacin de las disposiciones del plan de ordenamiento territorial. (iii) Acuerdos o convenios que se celebren para la aplicacin del plan. (iv) Convenios con organismos nacionales e internacionales de asistencia tcnica y cooperacin. Se debe considerar la inclusin de: planes Se refiere a proyectos maestros, programas o Debe incluir planes vinculados con el desarrollo proyectos de los sistemas maestros, programas o territorial, en especial de vialidad provincial, proyectos del sistema de relacionados con la vialidad provisin de energa asentamientos humanos y rural; proyectos de desarrollo elctrica, acceso a la del sistema de movilidad, en el campo social, ambiental informacin en red y energa y conectividad. y econmico; proyectos de telefona y sistemas de gestin del territorio. riego provincial.

Fuente: Senplades, Gua de contenidos y procesos para la formulacin de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias, 2011.

El PNBV tambin incluye la Estrategia Territorial Nacional, concebida como un instrumento referente para las polticas sectoriales y para las instancias pblicas en todos los mbitos. La Estrategia Territorial contempla siete temticas que se indican a continuacin92: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberana alimentaria. Jerarquizar y hacer eficientes la infraestructura para la movilidad, la conectividad y la energa. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural. Fomentar la insercin estratgica y soberana en el mundo y la integracin latinoamericana. Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado con base en la planificacin articulada y la gestin participativa del territorio.

De la nueva estructura policntrica que se plantea en la Estrategia Territorial Nacional y a partir de las categoras de tamao y proximidad se plantea cuatro categoras de grupos urbanos que tienen por objetivo mejorar la distribucin de los servicios. Los grupos urbanos definidos son:

90

En el caso de los gobiernos provinciales en esta estrategia deben considerar las propuestas de ordenamiento territorial de los planes cantonales y definir de forma consensuada con estos gobiernos la clasificacin y uso de suelo de los suelos no urbanos en la provincia; los gobiernos municipales deben definir el uso, ocupacin y manejo del territorio; y los gobiernos parroquiales deben, a travs de esta estrategia, considerar las propuestas de ordenamiento territorial del plan cantonal respectivo. 91 Los programas y proyectos se definen de acuerdo a los objetivos, metas y prioridades del plan de desarrollo. 92 Plan Nacional del Buen Vivir, pp. 332.

48

1. 2. 3.

De sustento: Cuentan con una poblacin de entre 20 000 a 50 000 habitantes, se constituyen en centros de acopio y comercio zonal. De vinculacin regional: Poblacin de 200 000 a 500 000 habitantes, se estructuran en centros de intercambio regional y un nivel de industrializacin de primer orden. De estructuracin nacional: Poblacin de 500 000 a 1000 000 de habitantes; constituyen centros de investigacin, transferencia de tecnologa y procesamiento industrial ms avanzado y una mayor diversificacin productiva. De articulacin internacional: Poblacin de 2000 000 a 3000 000 de habitantes; se estructuran en un conjunto de servicios financieros, administrativos y de intercambios comerciales nacionales e internacionales.93

4.

Esta definicin de los grupos tiene importancia respecto a la infraestructura y servicios que se necesitan para que se pueda cumplir con los objetivos de cada grupo urbano y con la articulacin y complementariedad de todos los territorios de forma equitativa. Finalmente, dentro de la Estrategia Territorial Nacional se reconoce la importancia que las actividades relacionadas con la extraccin de recursos no renovables tiene para la economa del pas, a la vez que se reconoce que an tomando todas las medidas de precaucin posibles se generan impactos al ambiente. Sin embargo, se considera que todas las zonas de extraccin de recursos no renovables son una prioridad nacional y que es potestad del gobierno la gestin de los recursos no renovables por constituir un sector estratgico para el desarrollo del pas.

3.2.3 REGULACIONES ADMINISTRATIVAS

3.2.3.1 Procesos de resolucin de conflictos La planificacin y el ordenamiento territorial en el Ecuador han constituido procesos de varios aos. La mayor cantidad de experiencias se concentran en los municipios ya que han sido ellos los encargados de establecer el ordenamiento territorial, zonificacin y determinacin de los usos del suelo en sus jurisdicciones. En el mbito sectorial (petrolero y minero) los mapas catastrales de los bloques petroleros y de las zonas mineras no han sido desarrollados con base en estudios de factibilidad derivados de las actividades de exploracin, tampoco se ha tenido en cuenta la zonificacin ambiental del pas, ya que algunos de los bloques petroleros y las zonas mineras estn localizadas en reas protegidas y bosques protectores, lo cual ha generado grandes conflictos socio-ambientales. Los conflictos socio-ambientales no han podido ser superados debido a que una de las causas principales es la falta de una adecuada zonificacin para la realizacin de las actividades extractivas, pues algunos proyectos estn dentro de reas protegidas o en sus zonas de influencia, en tanto otros han tenido como consecuencia el desplazamiento de pueblos y comunidades indgenas y la consecuente privacin de los recursos naturales, que son sustento bsico para su supervivencia de acuerdo a sus formas de vida (Ver caso Francisco de Orellana). Es importante sealar que en algunos casos los conflictos han sido tan graves que incluso las empresas han tenido que salir del lugar concesionado. Este es el caso de la poblacin de Intag (zona ubicada al Noroccidente del Ecuador) que protest contra de la compaa canadiense Ascendant, lo cual provoc que la compaa no pudiera iniciar las operaciones y tuviera que salir de la zona.

93

Ibd., pp. 337.

49

Con estos antecedentes se espera que el ordenamiento territorial y la planificacin que se est realizando en los GADs responda a procesos reales de coordinacin interinstitucional, pues desde la vigencia de la nueva Constitucin en 2008 y la inclusin de un nuevo modelo de organizacin territorial y de desarrollo que tiene como base los principios del buen vivir es posible contar con una zonificacin que busca minimizar los conflictos socio-ambientales. En la actualidad se ha iniciado un nuevo proceso de planificacin en el mbito nacional y de gobiernos autnomos descentralizados. En el mbito nacional se expidi el Plan Nacional del Buen Vivir que cuenta con una Estrategia Territorial Nacional; y, en el de los GADs, se est ejecutando el proceso de elaboracin de los planes de ordenamiento territorial en sus respectivas circunscripciones. A su vez, en el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables se concluy la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Minero, en el que se espera contar con una seccin sobre el ordenamiento territorial, de forma que se logre una zonificacin coherente que permita disminuir situaciones de conflicto.

3.2.3.2 Regulaciones administrativas y herramientas de regulacin y sanciones La zonificacin de los bloques petroleros se realiz a partir de la expedicin de la Ley de Hidrocarburos en 1971 (actualmente derogada). En esta ley se estableca que los contratos petroleros podan realizarse respecto a una superficie no mayor a 200 000 hectreas dividida en no menos de diez lotes de superficie igual; el nmero de lotes poda ser menor a diez en los casos en que la superficie concesionada fuera inferior a 10 000 hectreas; los lotes deban estar diseados de forma rectangular con dos de sus lados orientados en direccin Norte-Sur, y, al final del perodo de exploracin las compaas no podan retener ms del 40% de la superficie total94. Mediante un Decreto Supremo se establecieron algunas disposiciones que complementaban a la Ley de Hidrocarburos, a travs de las cuales se buscaba compatibilizar las concesiones petroleras que se haban otorgado antes de 1971 con las disposiciones de la ley. Esta fue la razn por la cual se dispuso que los concesionarios que se encontraban en la fase de exploracin podan mantener el 40% de las reas concesionadas95, mientras que aquellos concesionarios que se encontraban en la fase de explotacin deban devolver al Estado el 60% del exceso del rea concesionada96. Las devoluciones de las reas las deban realizar en forma de rectngulos de superficies no menores a 20 000 hectreas. Posteriormente el Instituto Geogrfico Militar realiz la zonificacin de los bloques petroleros dando cumplimiento al Decreto Supremo 430 y realiz el trazado rectangular al cual deban sujetarse las compaas petroleras para la devolucin de las reas. El trazado rectangular cubra todo el territorio ecuatoriano y tena las siguientes caractersticas97: 1. 2. 3. Proyeccin utilizada: Universal Transversa de Mercator. Zonas de la proyeccin UTM que comprende el reticulado: 15, 16, 17, 18. Coordenadas de los vrtices de cada rectngulo de extensin superficial de 20 000 hectreas planimtricas UTM y geogrficas, referidas en cada zona de la proyeccin UTM al meridiano central y al paralelo 0.

94 95

Ley de Hidrocarburos 1971, Art. 18 Decreto Supremo No. 430 publicado en el Registro Oficial No. 80 del 14 de junio de 1972 (actualmente derogado), Art. 1 # 1 96 Ibd., Art. 1 # 2 97 Decreto Supremo No. 1312 publicado en el Registro Oficial No. 191 de 24 de noviembre de 1972 (actualmente derogado), Art. 1.

50

Las reas rectangulares que deban ser devueltas deban estar compuestas por 20 000 has. con dimensiones de 20 km de Este a Oeste y de 10 km de Norte a Sur98. Este reticulado sirvi tanto para la devolucin como para la concesin de nuevas reas para exploracin y explotacin. En el ao de 1973 se aprob el reticulado rectangular que contiene la linderacin de los bloques petroleros. Este reticulado sirvi para la delimitacin y descripcin de las reas que contaran con contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos, de acuerdo a las caractersticas que se sealan a continuacin99: 1. 2. 3. 4. Punto base de partida: punto 0 0 determinado por el Instituto Geogrfico Militar, donde se encuentra el mojn base. El punto 0 0 se lo ha determinado partiendo del pozo Shushufindi 1 y se ha medido hacia el Norte 9611,38 metros. Desde el punto base el reticulado rectangular est formado por abscisas y ordenadas proyectadas. Cada rectngulo tiene una extensin de 20 000 has. y los lados en relacin 2 a 1 alineados horizontalmente.

Respecto a la zonificacin de la actividad minera cabe sealar que esta no se ha realizado tan formalmente como la de los bloques petroleros, pues en la Ley de Fomento Minero de 1974 se estableca que en la prospeccin minera uno de los requisitos para la celebracin del contrato era que el interesado presentara dos ejemplares de la carta topogrfica en la que figurara el rea solicitada; en el caso de que el rea estuviera incluida en una de las regiones cubiertas por la carta topogrfica elaborada por el Instituto Geogrfico Militar, entonces el rea de prospeccin se ubicara en la carta, caso contrario, el interesado deba presentar un croquis planimtrico del rea solicitada100. El rea de prospeccin comprenda un polgono cuyos lados se interceptaban en un ngulo recto101. Como se puede observar de las disposiciones sobre la zonificacin petrolera y minera es evidente que la explotacin de hidrocarburos ha tenido mayor importancia para los diferentes gobiernos, por esta razn en los aos 70 se realiz el trazado de los bloques petroleros; este trazado ha servido de base para los mapas que existen en la actualidad sobre los bloques petroleros, pero tambin ha servido para otorgar las concesiones para la exploracin y la explotacin petrolera. En cuanto a las reas mineras la actividad se ha realizado ms bien de una manera informal, en consecuencia, cuando se observa el mapa del catastro minero no existe un orden determinado, a diferencia de los bloques petroleros. La zonificacin se ha producido de esta forma debido a las mismas disposiciones de la Ley de Fomento Minero de 1974, la cual permiti que se designen como zonas mineras reas dispersas por todo el pas.

3.2.4 ENFOQUE DESARROLLADOS PARA LA CONSTRUCCIN DE MARCOS DE ZONIFICACIN

En un inicio se encarg esta tarea a la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica, la cual tena como funcin realizar los planes de desarrollo en el rea econmica. En 1979 se cre el Consejo Nacional de Desarrollo, reemplazado por la Oficina de Planificacin de la Presidencia de la Repblica en 1998. En 2004 se crea la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades) que reemplaza a

98 99

Ibd., Art. 4. Decreto Supremo No. 904 publicado en el Registro Oficial No. 362 de 3 de agosto de 1973, Art. 1. 100 Reglamento para la Aplicacin de la Ley de Fomento Minero (actualmente derogado), Art. 2. 101 Ibd., Art. 5.

51

la Oficina de Planificacin en sus funciones. Senplades ha expedido dos planes de desarrollo, el primero fue el Plan Nacional de Desarrollo 2007 2010, y el segundo, que es el actualmente vigente, Plan Nacional del Buen Vivir 2009 2013. Todas estas instituciones han tenido atribuciones relacionadas con la planificacin nacional en materia econmica y social, descentralizacin, inversin y elaboracin de planes de desarrollo. Por otro lado, la zonificacin y el ordenamiento territorial histricamente ha sido una atribucin directa de los municipios debido a las competencias que tienen sobre el uso y control del suelo y la planificacin del desarrollo fsico y cantonal en las reas urbanas y rurales. A travs de estos planes se ha desarrollado la zonificacin de los asentamientos humanos, la determinacin de los sitios de poblamiento, recreacin, el desarrollo de las actividades industriales, econmicas, servicios bsicos e infraestructura y la reserva de espacios verdes. Adems, otra funcin de los planes ha sido el analizar y preveer las posibilidades de crecimiento de la poblacin y determinar las zonas de expansin. En la actualidad hay varias instituciones involucradas en la zonificacin y ordenamiento territorial. En el cuadro siguiente se puede observar todas las instituciones involucradas en el ordenamiento territorial y zonificacin en el mbito de los recursos no renovables, de acuerdo a sus objetivos institucionales. TABLA 7: INSTITUCIONES INVOLUCRADAS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
VINCULADO AL SECTOR DE LOS RECURSOS NO RENOVABLES

INSTITUCIN MINISTERIO COORDINADOR DE SECTORES ESTRATGICOS

OBJETIVOS Incrementar la competitividad sistmica nacional y la redistribucin y equidad desde los sectores estratgicos. Incrementar la autonoma tcnica y tecnolgica de los sectores estratgicos. Reducir los impactos ambientales en la gestin y ejecucin de los proyectos. Incrementar la soberana (autosostenibilidad) energtica. Canalizar la inversin para lograr la diversificacin de la oferta y el uso de hidrocarburos. Constituir un nuevo modelo de administracin, regulacin y control de los recursos no renovables. Desarrollar sustentablemente las actividades relacionadas con los recursos no renovables. Conservar y utilizar sustentablemente la biodiversidad. Prevenir la contaminacin, mantener y recuperar la calidad ambiental . Mantener y mejorar la cantidad y calidad del agua a travs del manejo sustentable de las cuencas hidrogrficas. Reducir el riesgo ambiental y la vulnerabilidad de los ecosistemas. Integrar sectorial, administrativa y territorialmente la gestin ambiental nacional y local. Elaboracin de planes de desarrollo. Elaboracin de planes de ordenamiento territorial. Coordinar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. Impulsar el desarrollo integral del pas. Coordinar acciones para el cumplimiento de las metas y objetivos del Plan Nacional de Buen Vivir. Promover la desconcentracin y descentralizacin. Establecer planes, programas, proyectos de reforma institucional, ordenamiento

MINISTERIO DE RECURSOS NO RENOVABLES

MINISTERIO DEL AMBIENTE

GOBIERNOS AUTNOMOS DESCENTRALIZADOS

SECRETARA NACIONAL DE PLANIFICACIN

52

territorial, inversin pblica y planificacin.

Elaboracin propia

La Secretara Nacional de Planificacin es una de las principales entidades relacionadas con el ordenamiento territorial, si bien su labor se centra en la planificacin del desarrollo del pas, a la vez esta planificacin debe tener como base una zonificacin y ordenamiento territorial que permita el desarrollo de las actividades estatales, por esta razn dentro del plan de desarrollo actual (Plan Nacional del Buen Vivir) se ha incluido una Estrategia Territorial Nacional. Los gobiernos municipales siguen teniendo un gran papel dentro de los procesos de ordenamiento territorial y zonificacin debido a las competencias que tradicionalmente han mantenido sobre uso y ocupacin del suelo; sin embargo, se destaca el papel de los gobiernos provinciales y juntas parroquiales en el desarrollo de planes de ordenamiento territorial para sus respectivas jurisdicciones. Adicionalmente a estas instituciones tienen injerencia directa en la zonificacin y ordenamiento territorial el Ministerio de Coordinacin de Sectores Estratgicos, Ministerio de Recursos No Renovables y Ministerio del Ambiente. El Ministerio de Coordinacin de los Sectores Estratgicos tiene a su cargo la coordinacin y articulacin de las polticas y acciones que asuman los distintos organismos que integran sus reas de actividad, adems de proponer, coordinar y aplicar las polticas intersectoriales, desarrollar vnculos entre las necesidades ministeriales y las decisiones presidenciales y ejecutar los temas de gestin asignados por el Ejecutivo102. Este Ministerio coordina y supervisa las actividades de los ministerios de Recursos No Renovables, de Electricidad, de Telecomunicaciones, Petroecuador y Centro Nacional de Control de Energa103. Por su lado, el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables es la entidad encargada de desarrollar y ejecutar la poltica nacional de hidrocarburos104. Adems, a travs de la Secretara de Hidrocarburos se encarga de evaluar y administrar el potencial hidrocarburfero del pas, as como la asignacin de las mismas para la exploracin y explotacin105. En el caso de la minera, se seala que el Presidente de la Repblica tiene la atribucin de definir y dirigir la poltica minera del Estado a travs del Ministerio sectorial106, que en este caso es el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables al cual le corresponde elaborar el Plan Nacional de Desarrollo del sector minero107. Tambin se establece que el Estado determinar las reas susceptibles de exploracin y explotacin minera de acuerdo a las disposiciones constitucionales, los principios del buen vivir, las necesidades econmicas, ambientales, sociales y culturales y teniendo como prioridad la racionalidad en la utilizacin de los recursos naturales, la generacin de nuevas zonas de desarrollo y el principio de equilibrio regional108. Finalmente, el Ministerio del Ambiente es la institucin que declar las reas que deben destinarse a la conservacin a travs de la figura de reas protegidas o bosques protectores. As las reas que se han destinado a la conservacin forman parte de la zonificacin ambiental del pas. Especial importancia

102 103

Decreto Ejecutivo No. 849 publicado en el Registro Oficial No. 254 de 17 de enero de 2008, Art. 3. Ibd., Art. 1. 104 Ley de Hidrocarburos, Art. 6. 105 Ibd., Art. 6-A. 106 Ley de Minera, Art. 4. 107 Ibd., Art. 7 literal f. 108 Ibd., Art. 6.

53

tienen las reas que conforman el Sistema Nacional de reas Protegidas ya que por mandato constitucional se prohbe la extraccin de recursos no renovables en su interior109. Como se puede observar de las funciones de los ministerios se desprende la importancia de su papel respecto a la zonificacin de las actividades extractivas, las cuales estn directamente bajo responsabilidad del Ministerio de Coordinacin de los Sectores Estratgicos y del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables. No obstante, para la designacin de las reas susceptibles de explotacin petrolera o minera tambin se debera tener en cuenta la zonificacin ambiental que es realizada por el Ministerio del Ambiente. De forma adicional, deben ser considerados los planes de ordenamiento territorial de los gobiernos descentralizados con el fin de que cuando se otorguen las concesiones para la extraccin de los recursos no renovables no sea necesario realizar reubicaciones de poblaciones que puedan ser afectadas por estas actividades.

3.2.5 CASOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

3.2.5.1 Caso 1: Concesiones mineras de Merendn, municipio de Tena, provincia de Napo El municipio de Tena se encuentra ubicado en la provincia de Napo, capital de la provincia. Este municipio tiene 60 466 habitantes, constituido por una poblacin mayoritariamente indgena, principalmente kichwas de la Amazona, que se encuentran asentados en comunidades dispersas. Siguen en importancia numrica la poblacin mestiza, blanca y afroecuatoriana110. Debido a la ubicacin del cantn existe una gran diversidad de ecosistemas como el pramo de almohadillas, pramo herbceo, bosque siempre verde montano alto, bosque de neblina montano, bosque siempre verde montano bajo, bosque siempre verde piemontano, bosque siempre verde de tierras bajas y bosque inundable de tierras bajas.111 En el cantn existen tres tipos de suelos: (i) histosoles: se impide cualquier uso del suelo debido a su mal drenaje y por la existencia de pramos; (ii) inceptisoles: mayoritarios en el cantn, se caracterizan por tener bajos nutrientes y encontrarse en terrenos con pendientes pronunciadas, por esta razn solo se permite de forma excepcional los usos agrcolas y forestales; y, (iii) entisoles: son los suelos ms frtiles del cantn, estn ubicados cerca de los ros y tienen mayor aptitud agrcola112. En cuanto a la conservacin de la biodiversidad es importante destacar que existen once reas de conservacin con diferentes categoras de manejo, lo que corresponde al 52,7% del total de superficie del cantn. Las reas protegidas existentes tienen las siguientes categoras de manejo: rea nacional de recreacin, bosque protector, bosque privado, patrimonio forestal del Estado, parque nacional y reserva de bisfera113. En el plan de ordenamiento se detalla que las principales actividades productivas que se realizan en el cantn se relacionan con actividades agropecuarias (agricultura, ganadera, caza y pesca), forestales (plantas medicinales y alimenticias, silvicultura), y otras actividades como elaboracin de artesanas, extraccin de materiales de construccin, minera y actividades hidrocarburferas.

109 110

Constitucin, Art. 407. Ver Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Tena (documento preliminar), pp. 17. 111 Ibd., pp. 51. 112 Ibd., pp. 48. 113 Ibd., pp. 59.

54

Se puede observar que la poblacin econmicamente activa cuenta con un bajo ndice de profesionales y tcnicos, mientras que en el mayor grupo ocupacional predominan las personas que trabajan en la operacin de maquinaria, agricultura y trabajo no calificado114. Respecto a las condiciones sociales se puede observar que las tasas de analfabetismo son poco ms de dos veces mayores en el rea rural que en el rea urbana. La mayora de la poblacin cuenta nicamente con educacin primaria; en el caso del rea urbana existe un mayor porcentaje de personas que cuentan con educacin secundaria. 3.2.5.1.1 Breve descripcin del desarrollo de la industria extractiva en el municipio115 El cantn cuenta con la ocurrencia de minerales metlicos como el oro que se puede encontrar en las terrazas y orillas de los ros. Tambin existen otros recursos metlicos como cobre, plomo y zinc, sobre todo en las montaas del oeste del cantn. La explotacin de estos recursos se realiza desde pequea, mediana y concluyendo con la explotacin a gran escala116. Adems, existe recursos hidrocarburferos, y actualmente, hay tres bloques petroleros en explotacin de crudo pesado (20, 21 y 28 grados API). La industria minera recin ha comenzado a desarrollarse en el pas, es as que el Plan de Desarrollo Minero est en los procesos finales de elaboracin por parte del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, sin embargo en el mapa que se encuentra anexado se puede observar el potencial minero de la provincia de Napo117. 3.2.5.1.2 Descripcin de la experiencia de ordenamiento territorial actual La compaa canadiense Merendn Ecuador SA, posee una concesin correspondiente a cuatro bloques mineros: Anzu Norte, Confluencia, El Icho y Tlag. Estas concesiones se encuentran ubicadas en el cantn Tena, abarcan la Cabecera Parroquial de Tena, y las parroquias Tlag, Pano y Puerto Napo. La superficie total de las concesiones asciende a 7124,94 hectreas118. Las concesiones mineras afectan las reas urbanas del Tena en las siguientes proporciones: 1. Anzu Norte: 1299,99 hectreas equivalente al 18% del rea concesionada. 2. Confluencia: 1099,99 hectreas equivalente al 15% del rea concesionada. 3. El Icho: 3664,97 hectreas equivalente al 52% del rea concesionada. Esta concesin se encuentra 30% dentro del rea urbana de la ciudad del Tena y un 29,46% dentro del rea urbana de la parroquia de Puerto Napo. 4. Tlag: 1059,99 hectreas equivalente al 15% del rea concesionada. Al mismo tiempo las concesiones afectan las reas rurales del Tena en las siguientes comunidades119: 1. Anzu Norte: Se afecta a cinco comunidades: (i) Barrio San Juan, (ii) Ingles, (iii) San Gabriel, (iv) Piokulin y (v) Costa Azul. 2. Confluencia: Se afecta a dos comunidades: (i) Anzu La Victoria y (ii) Yutzupino.

114

Fascculo Cantonal Tena, Inec. Presentacin de la informacin obtenida en el VI Censo de Poblacin y V de Vivienda realizado en noviembre de 2001. En noviembre de 2011 se realiz el VII Censo de Poblacin y VI de Vivienda, pero an no se encuentran publicados los resultados oficiales. 115 Pendiente de realizarse una entrevista el das mircoles 3 de agosto para un mayor desarrollo del tema. 116 Ver Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Tena (documento preliminar), pp. 38. 117 Ver Mapa No. 1 en los anexos. 118 Ver Mapa 2 en los anexos. 119 Ver Mapa 3 en los anexos.

55

3. El Icho: Se afectan cinco comunidades: (i) Guinea Chimbana, (ii) San Salvador de Guinea Chimbana, (iii) Barrio Bandido Alonso, (iv) Los Ceibos y (v) Palanda Cocha, y, dos escuelas. 4. Tlag: Se afecta a diez comunidades: (i) Bajo Tlag, (ii) Centro Tlag, (iii) Los Jilgueritos, (iv) Santa Rosa, (v) Barrio San Pedro, (vi) Dos Piedras, (vii) Ilayacu, (viii) Nueva Jerusaln, (ix) Shiwayaku, (x) Limonchicta, y, tres escuelas. De acuerdo a las proyecciones sobre el crecimiento poblacional realizadas por el municipio de Tena se ha calculado que para el ao 2030 requerirn una superficie de 5866,7 has. De estos datos se puede concluir que las reas adyacentes a las comunidades que se vern afectadas por la extraccin minera deberan ser reservadas para la expansin urbana. Adicionalmente, el Gobierno Municipal de Tena se encuentra elaborando un Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Este documento incluye un diagnstico del cantn Tena que ha enfocado algunos aspectos como la fragilidad, procesos, riesgos y potencialidades del medio, as como un anlisis de la dinmica de las poblaciones, poblamientos, conectividad, aspectos socio econmico, leyes y ordenanzas. En el plan de ordenamiento territorial se prev realizar un diagnstico de los siguientes sistemas: ecolgico, econmico, social y cultural, asentamientos humanos, movilidad, energa y conectividad y gestin territorial. En el momento actual solo se cuenta con la informacin del sistema ecolgico-ambiental. En este diagnstico se determina que entre la ocurrencia de minerales metlicos se encuentra la de oro, cobre, plomo y zinc, y en el caso de hidrocarburos se encuentran tres bloques petroleros de crudo pesado: el bloque 20, 21 y 28. De acuerdo al anlisis que se realiza del medio fsico, ecolgico y ambiental se determina que las Unidades Ambientales que poseen altos valores ambientales favorecen usos amigables con el medio ambiente, por ejemplo, el ecoturismo, la investigacin o la conservacin, y debido a que se trata de un cantn donde el 88% del territorio tiene valores ambientales altos o muy altos, las actividades mencionadas se pueden desarrollar a gran escala. En el caso de las unidades ambientales que tienen valores medianos se permiten usos ms intensivos como la agricultura o forestera; finalmente, las actividades extractivas como la minera, petrolera o actividades industriales encuentran restricciones en la mayora de las unidades ambientales ya que son incompatibles con los valores ambientales de las tierras del cantn120. Los dems sistemas se encuentran en desarrollo por lo que no es posible conocer cmo se est planeando la gestin territorial del cantn, sin embargo, se puede deducir que el municipio de Tena tiene previsto reservar espacios para los asentamientos humano, la construccin de infraestructura (vas, infraestructura para salud y educacin), proteccin de reas con grandes valores ecolgicos, as como para reas destinadas a actividades productivas compatibles con el ecoturismo, investigacin, conservacin, agricultura y forestara, y en muy pocos casos se podrn realizar actividades extractivas.

3.2.5.1.3 Evaluacin de la experiencia Entre los efectos que se derivan de las actividades mineras en este municipio se destacan algunos negativos producidos por la introduccin de esta actividad en una zona conformada en su mayora por una poblacin indgena y por ecosistemas de gran biodiversidad y alta importancia para la conservacin.

120

Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, pp. 66.

56

La introduccin de la minera en el cantn ha provocado la transformacin de la organizacin territorial e impactos indirectos en los bosques primarios, la organizacin social y el uso de los recursos. A estos se suma otro problema relevante que se relaciona con la conformacin de poblaciones sin los servicios de sanidad bsicos, sin ningn manejo de efluentes derivados de los asentamientos y con un alto grado de conflictividad social121. A la vez, la provincia de Napo es una regin con un gran ndice de turismo, por lo que las actividades mineras pueden incidir de forma negativa. Por otro lado, de acuerdo al anlisis que se hace sobre los ecosistemas existentes en el cantn y la compatibilidad de las actividades extractivas, se determina que debido a los altos valores de los ecosistemas, las actividades que se deben desarrollar son turismo, investigacin y conservacin como actividades principales; en un segundo orden de importancia, y, de acuerdo a los valores ambientales medianos de otros ecosistemas, podran realizarse actividades como la agricultura y la forestera. Finalmente, las actividades extractivas como la petrolera y minera encuentran restricciones para su desarrollo por ser incompatibles con los ecosistemas del cantn, por lo que en estricto sentido el desarrollo de estas actividades debera ser mnimo. Sin embargo, dentro del catn del Tena, existen dos bloques petroleros, una concesin para extraccin de gas y la concesin minera de la compaa Merendn, por lo que se han producido impactos ambientales, pero tambin impactos sociales, afectando tanto al rea urbana como rural. El desarrollo de la actividad minera en esta zona ya ha enfrentado una primera traba, pues el municipio de Tena ha negado un acto administrativo previo122 a la realizacin de las actividades mineras de Merendn. Los fundamentos principales para negar este acto administrativo favorable tienen como base la consideracin de que la actividad minera no es compatible con los escenarios de desarrollo del cantn que se basan en el ecoturismo y agricultura debido a que el cantn mayoritariamente se encuentra constituido por un ecosistema frgil; adems, hay una incompatibilidad de esta actividad respecto a los ecosistemas existentes en el rea municipal, ya que los bosques existentes tienen intervencin ligera o nula, asimismo, los ros estn destinados a la conservacin, preservacin estricta y regeneracin ecosistmica. Otros efectos son los impactos ambientales directos como la prdida de biodiversidad, deterioro paisajstico y prdida de suelos frtiles que se producen a partir de la actividad minera. Otro aspecto importante que se debe tomar en consideracin son los asentamientos humanos, las reas de expansin o promocin inmediata de la ciudad y las zonas de influencia directa e indirecta de las comunidades. Finalmente, recomiendan analizar las implicaciones que se derivan de la concesin minera de Merendn la cual se encuentra dentro del bloque petrolero 20 donde tiene sus actividades la Compaa Petrolera IVANHOE123. Ante este antecedente se puede decir que los conflictos sociales probablemente se hagan mayores, debido a los intereses contrapuestos del Gobierno Municipal y de las diferentes empresas petroleras y mineras interesadas en explotar estos recursos. Si bien el plan de ordenamiento territorial que se encuentra en desarrollo determina de forma expresa los nicos lugares donde sera posible que se efecten actividades extractivas, las actuales actividades extractivas que se estn desarrollando no se encuentran ubicadas en estos sitios especficos, por lo que directamente estn afectando a los asentamientos urbanos, la expansin

121

Ver Minera, Minerales y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina, Centro de Investigacin y Planificacin del Medio Ambiente CIPMA y Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo IDRC Iniciativa de Investigacin sobre Polticas Mineras IIPM, 2002, pp. 469. 122 De acuerdo al artculo 26 de la Ley de Minera para ejecutar las actividades mineras a las que se refiere el captulo siguie nte, en los lugares que a continuacin se determinan, se requieren, de manera obligatoria, actos administrativos fundamentados y favorables, otorgados previamente por las siguientes autoridades e instituciones, segn sea el caso . b) del Consejo Municip al, dentro de zonas urbanas y de acuerdo al ordenamiento territorial y planificacin del desarrollo econmico social cantonal 123 Ver Informe de Ordenamiento Territorial, Empresa Merendn del Ecuador, elaborado por el Departamento de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autnomo Descentralizado Municipal de El Tena, julio 2010.

57

de los poblamientos y la ejecucin de otras actividades productivas compatibles con las caractersticas de este cantn. Respecto a este punto tambin es importante destacar que si bien los GADs tienen la obligacin constitucional de realizar sus planes de ordenamiento territorial, de todas formas se podra realizar la extraccin de recursos no renovables en cualquier parte del territorio nacional ya que los recursos del subsuelo son de propiedad del Estado. A esto debemos sumar el hecho de que el gobierno central tiene inters en realizar proyectos extractivos por lo que se corre el riesgo de que incluso contando con un ordenamiento territorial en el cual se reserven zonas exclusivas para el desarrollo de las industrias extractivas, estas se desarrollen en sitios que afectan directamente a poblaciones o ecosistemas de gran valor ecolgico.

3.2.5.1.4

Mecanismos de participacin ciudadana: involucramiento de la sociedad civil en las experiencias de ordenamiento124.125 El Gobierno Municipal de Tena ha contado con el apoyo directo de la organizacin alemana Deutscher Entwicklungsdienst (DED), actualmente nombrado GIZ, en el desarrollo del plan de ordenamiento territorial. Como antecedente, vale mencionar que en el municipio de Tena, desde el ao 2005, surgi la idea de elaborar un plan de ordenamiento territorial por lo que hasta el ao 2010 se avanz en la creacin de un sistema catastral multifinalitario urbano y una zonificacin urbana, adems de una planificacin completa para la parroquia Pano. El apoyo del GIZ est enfocado en dos objetivos principales: 1. Elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial del Cantn Tena que integre el concepto de Reserva de Biosfera en la planificacin espacial y que garantice la competitividad productiva, habitabilidad, sostenibilidad y equidad social. 2. Crear conocimientos y capacidades en los municipios que conforman la Reserva de Biosfera para una planificacin que integre el concepto de Reserva de Biosfera y promueva un desarrollo sustentable. Adems, se ha conformado una Mesa de Ordenamiento Territorial que constituye un espacio de coordinacin, concertacin y articulacin, en la que participan diferentes actores, entre ellos el Gobierno Municipal de Tena, Consejo Provincial de Napo, Ministerio de Ambiente Zonal 2, Asociacin de Municipalidades del Ecuador y las cooperaciones alemanas (DED y GTZ ahora GIZ). Como se puede observar, han participado en la elaboracin del plan de ordenamiento territorial instituciones estatales, pero tambin se ha incluido la participacin de dos importantes agencias internacionales de cooperacin, por lo que esta mesa de trabajo ha logrado ser una plataforma adecuada para el intercambio de informacin y discusin sobre las metodologas que se utilizaran para el desarrollo del plan.

3.2.5.1.5

Recomendaciones para mejorar la experiencia

124

Ver Protafolio 2010, Programa en Ecuador DED y Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Gobierno Municipal de Tena. 125 Pendiente de realizarse una entrevista el das mircoles 3 de agosto para un mayor desarrollo del tema.

58

Debido a que los planes de ordenamiento territorial recin se encuentran en desarrollo y en este caso especfico hemos podido acceder nicamente a la informacin de forma parcial, no se ha podido observar exactamente cmo el plan va a tratar el tema de la industria minera en su cantn. Sin embargo, con el antecedente que existe respecto a la concesin minera de la compaa Merendn y la postura del Gobierno Municipal de Tena de negar el acto administrativo, se puede presumir que en el Plan de Ordenamiento Territorial se va a privilegiar la zonificacin y uso de suelos respecto a actividades no intensivas como el turismo. Con estos antecedentes se puede decir que el cantn del Tena ha tenido en cuenta las experiencias de municipios en relacin a los efectos directos que se generan de estas actividades tanto en el mbito social como en el ambiental, por estas razones estn buscando que su zonificacin est acorde con las necesidades de la poblacin en lo social, econmico y ambiental. Por otro lado, una primera recomendacin que se puede realizar se relaciona con los usos que se den al suelo, pues debido a los importantes ecosistemas que se encuentran en el cantn y las reas que actualmente ya se encuentran protegidas, sera importante que el municipio mantenga su postura frente a la prevalencia de actividades que no generen grandes impactos en el ambiente, de esta forma el municipio podr mantener su prestigio como una zona donde principalmente se realizan actividades tursticas. Al mismo tiempo se debera limitar en la medida de lo posible las zonas para la realizacin de actividades extractivas; no obstante, sera importante que el Ministerio de Recursos No Renovables tome en cuenta en la elaboracin de su Plan de Desarrollo Minero las zonificaciones y asignaciones de uso del suelo que los Gobiernos Municipales han realizado con el fin de que no se produzcan futuros conflictos socioambientales por las concesiones que se otorgan.

3.2.5.2 Caso 2: Ordenamiento Urbano del Municipio de Francisco de Orellana, Provincia de Orellana El Municipio de Francisco de Orellana se encuentra dentro de la provincia Francisco de Orellana, ubicada al Nor-Oriente del Ecuador, constituye la ciudad capital de esta provincia. El cantn Orellana ocupa una superficie territorial aproximada de 7047 km; cuenta con una parroquia urbana: Puerto Francisco de Orellana y once parroquias rurales que son: Dayuma, Taracoa, Alejandro Labaka, El Dorado, El Edn, Garca Moreno, Ins Arango, La Belleza, Nuevo Paraso, San Jos de Guayusa y San Luis de Armenia; tres de las parroquias rurales se encuentran dentro de dos reas protegidas (Parque Nacional Yasun y Parque Nacional Sumaco Napo-Galeras). La poblacin del cantn est constituida principalmente por poblacin indgena y por varios pueblos ancestrales, entre los que se encuentran las nacionalidades indgenas sionas, secoyas, cofanes, huaorani, tagaeris, tetetes, shuar y naporunas126. La colonizacin del cantn El Coca inici a finales de los aos 70 como consecuencia de las actividades petroleras; debido a ella se construyeron carreteras, puentes y vas de comunicacin, adems se construy el oleoducto transecuatoriano127. Asimismo, la migracin hacia el cantn de El Coca provoc el desplazamiento de las nacionalidades indgenas. El cantn Orellana contaba con 26 274 habitantes en el ao 2001, de los cuales la mayora vivan en la urbe del cantn, y tan solo 8000 personas vivan en la periferia. Llama la atencin el hecho de que los niveles de urbanizacin del municipio de Francisco de Orellana presentan un descenso en sus ritmos de crecimiento desde el ao 1974, a pesar de que sus tasas de crecimiento demogrfico son significativas
126 127

Plan de Ordenamiento Urbano Gobierno Municipal de Francisco de Orellana, pp. 57. Ibd., pp. 62.

59

debido al impacto de la inmigracin; para el ao 2020 se ha realizado una progresin de la poblacin, segn la cual existirn aproximadamente 84 000 habitantes en el cantn Orellana128. El cantn cuenta con un gran patrimonio natural debido principalmente a la existencia de algunas reas protegidas con diferentes categoras de manejo que conforman el Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP), Bosques Protectores, tierras del Patrimonio Forestal del Estado, reservas privadas y territorios indgenas. nicamente las reas protegidas que se encuentran incluidas en el SNAP abarcan un 42% del territorio del cantn, entre ellas el Parque Nacional Yasun y su zona intangible, Parque Nacional Sumaco Napo-Galeras, Reserva Biolgica Limoncocha y Reserva de Produccin Faunstica Cuyabeno y su rea intangible129. Las principales actividades econmicas han sido divididas en cuatro sectores: (i) primario: actividades que se basan en la extraccin de bienes y recursos naturales, como la agricultura, la ganadera, la pesca, la caza, la explotacin forestal y la minera; (ii) sector secundario: actividades econmicas en las que se transforma los bienes y recursos naturales en productos elaborados, se destacan la construccin y la industria; (iii) sector terciario: actividades que no producen bienes materiales de forma directa, se trata principalmente de servicios130. En estas participan directamente los habitantes del cantn, sin embargo, tambin se realizan actividades de extraccin de petrleo en las que la participacin de la poblacin es limitada. Respecto a los niveles de educacin del cantn se puede observar que el 80,5% de la poblacin del rea urbana tiene un nivel de instruccin igual o superior al primario y solamente un 5,7% ha realizado estudios superiores131. En relacin a las actividades socioeconmicas se puede observar una gran variedad entre las cuales se destaca la presencia de gran cantidad de empresas de servicios, petroleras y madereras. En este cantn se puede observar elevados ndices de pobreza, aunque no es motivada por la falta de capacidad para generar recursos y beneficios, sino por patrones de colonialismo interno y por sistemas de produccin ajenos a la realidad del cantn que afectan a la poblacin y en especial a los pueblos indgenas por la privacin de los recursos naturales. En el cantn Francisco de Orellana el 57,7% de la poblacin rural es pobre, y en el caso de la poblacin urbana la pobreza asciende a un 73,3%. Esto se refleja directamente en los indicadores de salud y educacin, los cuales se ven afectados por las actividades comerciales petrolera, madera y aceite de palma africana, que generan mucha pobreza en esta regin132. De acuerdo a los grupos ocupacionales un 42% de los hombres son agricultores y el 25% son operarios y operadores de maquinaria; los cuales trabajan mayoritariamente en las compaas petroleras y de palma africana, mientras que el 10% trabaja en servicios. En el caso de las mujeres la mayora de ellas tienen trabajos domsticos, agrcolas y ganaderos en la casa y solo un 15% trabaja en servicios. El ndice de profesionales es muy bajo entre hombres y mujeres (3,6% y 1,6%).

128 129

Ibd., pp. 100 y 104. Ibd., pp. 91. 130 Ibd., pp. 113. 131 Ibd., pp. 100. 132 Ibd., pp. 111.

60

Debido a los bajos niveles de instruccin y la falta de profesionales y personal tcnico en el sector las compaas petroleras contratan personal de otras provincias, por lo cual las oportunidades de trabajo en esta rea son cada vez menores.

3.2.5.2.1 Breve descripcin del desarrollo de la industria extractiva en el cantn133 La explotacin petrolera se ha concentrado histricamente en la regin Nororiental del pas, en la que se encuentra la provincia de Orellana. En la actualidad la produccin petrolera en esta provincia es una de las que ms aporta a la produccin total del pas. Adems, en esta provincia se encuentra uno de los bloques petroleros ms importantes y con mayores reservas, el bloque ITT, que vez se encuentra dentro del Parque Nacional Yasun, reconocido por ser uno de los parques que alberga la mayor diversidad del Ecuador; este bloque an no ha sido explotado. Los bloques petroleros se encuentran dentro de toda la provincia, afectando de esta forma tanto a las zonas urbanas como a las rurales. En el caso del Municipio de Orellana, la actividad petrolera inici en la dcada del setenta, momento en que El Coca se convirti en el principal receptor de la inversin petrolera. En la actualidad existen diccisis bloques petroleros en la jurisdiccin del Gobierno Municipal de Francisco de Orellana pertenecientes a las siguientes compaas: Petroecuador EP (2), Andes Petroleum Ecuador (1), Petroamazonas EP (2), Petroorinetal SA (2), Repsol YPF Ecuador (3), Petrobras Energa Ecuador ECUADORTLC (1), Perenco (2), Petrleos Sudamericanos (2) y Petrobell (1). En consecuencia, todo el territorio de este municipio se encuentra dividido en bloques petroleros y concesionados a las compaas indicadas anteriormente134,135. Al crearse la provincia de Orellana le correspondieron dos campos petroleros que haban sido explotados por Texaco, los cuales entre los aos 2003 y 2008 representaban el 12% de toda la produccin petrolera nacional. El aporte de la produccin provincial a la produccin nacional es muy significativo ya que representa el 52% respecto a la produccin provincial directa y el 5% de la produccin petrolera total en campos ubicados en el lmite de la provincia136. El desarrollo de la actividad petrolera en este cantn ha sido de gran relevancia debido a los beneficios que ha obtenido de esta actividad. Estos beneficios se relacionan con la ejecucin de iniciativas institucionales que prevn planes de desarrollo financiados con recursos petroleros, asignaciones especiales a gobiernos autnomos descentralizados (previstas en leyes), donaciones del impuesto a la renta por parte de las empresas petroleras y proyectos de relacionamiento comunitario. Los ingresos obtenidos por el Gobierno Municipal principalmente han sido destinados a servicios comunales relacionados con la calidad de vida de los habitantes, como por ejemplo, programas de alcantarillado y agua potable, proyectos de higiene ambiental y planes de ordenamiento territorial.

3.2.5.2.2 Descripcin de la experiencia de ordenamiento regional actual El territorio municipal inicialmente se encontraba ocupado por varios asentamientos indgenas, en aos posteriores se inici un proceso disperso de colonizacin, carente de una planificacin del territorio, por lo que el cantn se ha ido conformando de acuerdo al inters de ocupacin de reas especficas,
133 134

Ver Lupa Fiscal Cantonal No. 11, Grupo Faro, junio 2010. Informacin actualizada al ao 2010, en el momento actual se han renegociado algunos de los contratos de estas compaas. 135 Ver Mapa No. 4. 136 Id.

61

principalmente para la prestacin de servicios para la explotacin de recursos naturales como los hidrocarburferos. Debido a la masiva colonizacin que se comenz a producir en el cantn, el Instituto Nacional de Colonizacin de la Regin Amaznica Ecuatoriana y el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacin distribuyeron tierras en parcelas de 50 hectreas, sin embargo, se desencaden un acelerado y desordenado crecimiento de la ciudad137. Posteriormente, desde el ao 2002 el Municipio de Orellana elabor el Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal (PDEC) que tiene objetivos identificados hasta el ao 2012. Este documento tena como propsito mejorar la distribucin de recursos, expandir los servicios y hacer ms eficientes los procesos administrativos para las zonas rurales. El proceso de planificacin y ordenamiento territorial toma fuerza a partir del ao 2008, ao en que se expide la Constitucin que se encuentra vigente y que adems tiene como consecuencia la expedicin del Plan Nacional del Buen Vivir en el cual se establecen lineamientos para el ordenamiento territorial y, a la vez, se incluye la Estrategia Territorial Nacional. A esto se suma la expedicin del COOTAD a finales del ao 2010, que inicia un nuevo proceso de planificacin del ordenamiento territorial en el cantn de Orellana. El Municipio de Orellana ha terminado la elaboracin de su Plan Cantonal de Ordenamiento Urbano, el cual incluye un diagnstico, una propuesta del ordenamiento territorial y una propuesta de ordenanza.

3.2.5.2.2.1

Diagnstico

El diagnstico se enfoca en tres aspectos fundamentales: (i) el medio biofsico, (ii) la poblacin humana y (iii) la estructura urbana territorial. El primero trata sobre el territorio donde suceden las actividades de las poblaciones vivas y se implanta la estructura urbana. As mismo se analiza todo el medio fsico natural (caractersticas del clima, geomorfologa, clases de suelo y dems), y el medio bitico (contempla todo lo que biodiversidad). El segundo se refiere a la poblacin urbana, evala las caractersticas de la poblacin, tasas de crecimiento, evaluacin de la poblacin econmicamente activa (PEA) urbana y rural, grupos tnicos, factores de movilidad y comparacin de actividades econmicas. Por ltimo, respecto a la estructura urbana territorial se analiza el tema de las infraestructuras bsicas o elementales que se han formando a lo largo del tiempo. Tambin es importante sealar que el Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal 2002 2012 (PDEC) constituye un instrumento fundamental que se ha considerado en el diagnstico del nuevo Plan de Ordenamiento Urbano; esto debido a que el PDEC constituye el antecedente del ordenamiento territorial del municipio de Orellana. El PDEC ha tomado en consideracin el mbito parroquial, cantonal, urbano y regional. Respecto al mbito regional se propone en el PDEC que en el futuro Orellana sea considerada como el centro comercial y turstico del norte de la Amazona. En relacin al mbito urbano, cantonal y parroquial los objetivos son parecidos y todos apuntan al mejoramiento y afianzamiento de Francisco de Orellana. Asimismo, el diagnstico ha tomado en consideracin la zonificacin que el PDEC haba planteado en su momento. En este documento se determina la existencia de ocho zonas clasificadas de la siguiente forma: consolidada, en consolidacin, de expansin, industrial, de suelo inestable-riesgos, suburbana norte, suburbana sur y franja de proteccin ecolgica138. Estas zonas se determinaron de acuerdo a las principales caractersticas fsicas de ocupacin del territorio, sin embargo, es necesario realizar una nueva
137 138

Ibd., pp. 65. Plan de Ordenamiento Urbano Gobierno Municipal de Francisco de Orellana, pp. 153.

62

clasificacin de las reas de acuerdo a los escenarios tendenciales que se han considerado en el diagnstico. En consecuencia, se propone una nueva clasificacin del suelo urbanizable en las siguientes categoras: rea consolidada, rea en proceso de consolidacin, rea vacante, rea de expansin y reas especiales139. Adicionalmente, se incluye un anlisis del uso y ocupacin del suelo que tiene como fin determinar los siguientes aspectos140: 1. Establecer las reas que por sus condiciones y caractersticas ameriten ser conservadas y preservadas. 2. Conocer la situacin actual en cuanto al uso, mal uso y falta de uso del suelo. 3. Conocer la distribucin espacial de la poblacin por zonas y la presin que ejercen sobre el territorio y los servicios. 4. Determinar al interior del suelo vacante las reas aptas para receptar asentamientos urbanos (suelo urbanizable) y los suelos que deban preservarse (suelo no urbanizable). 5. Estudiar las tendencias de crecimiento de la ciudad, evidenciando los problemas que se derivan de la ocupacin negativa del suelo. 6. Identificar las reas consolidadas, en proceso de ocupacin, urbanizable y no urbanizable, y as determinar reas susceptibles de planificacin. Realizado este anlisis se clasifica a los usos de los suelos en los siguientes141: 1. Usos urbanos: Se incluye a los suelos que tienen la capacidad de soportar actividades econmicas, de produccin, vivienda, equipamiento, entre ellas, produccin y actividades comerciales, produccin industrial y artesanal, servicios, intercambios, equipamiento comunitario, vivienda, administracin y gestin. 2. Usos no urbanos: Son espacios en los que se realizan principalmente actividades propias de las zonas rurales como la agricultura, ganadera, etc., pero tambin se incluyen reas de proteccin importantes por su valor histrico cultural, ecolgico, paisajstico y por sus recursos naturales. 3. Usos especiales: Estos usos pueden estar dentro de zonas urbanas como rurales y estn definidos por la presencia de grandes infraestructuras especiales de ndole militar o civil (cuarteles, depsitos de armamento, aeropuertos) y todos aquellos que no estn considerados en los otros usos, como por ejemplo: lotes vacantes, edificaciones desocupadas, servicios especiales (aeropuerto, fuerzas armadas, etc.) y otros (moteles, zonas de tolerancia, etc.).

3.2.5.2.2.2

Propuesta

Se ha desarrollado una propuesta para el ordenamiento territorial basada en un escenario tendencial, el cual constituye una aproximacin a la situacin futura del municipio, por lo que si se mantiene este escenario se prev que persistir la explotacin indiscriminada de los recursos naturales, principalmente prdida del suelo y la biodiversidad por el avance de la frontera urbana, tambin se deteriorarn los ecosistemas frgiles, habr contaminacin de los cauces de los ros, desaparecern los mrgenes de proteccin de los ros, consecuentemente, la ciudad ser altamente vulnerable a los desastres naturales;

139 140

Ibd., pp. 156 159. Ibd., pp. 161. 141 Ibd., pp. 162.

63

por otro lado, la tasa de crecimiento de la poblacin ser mayor que la tasa de crecimiento econmico, por lo que habr desempleo y se generar inseguridad142. A la par del escenario tendencial se ha desarrollado un escenario deseado. En este se describe a la ciudad como uno de los principales centros ecotursticos, comercial y de servicios de la regin amaznica. La infraestructura tcnica y de servicios estar medianamente desarrollada, existirn zonas de la ciudad que cuenten con importantes reas verdes, espacios pblicos y equipamientos con el fin de garantizar mayores ingresos provenientes del turismo internacional. Adems, el sistema de comunicaciones ser moderno y competitivo, se apuntar al desarrollo desconcentrado a partir del centro administrativo, un centro logstico fundamental que se enfoque en la investigacin tecnolgica, campus universitario, centro artesanal de exposiciones. As se integrar el nuevo modelo urbano territorial que privilegiar la proteccin de los recursos naturales y el control del uso del suelo, desarrollo biotecnolgico, enfocado en los servicios ecotursticos143. Por otro lado, de acuerdo a las estimaciones, se proyecta que en el ao 2020 habr una poblacin aproximada de 54 000 habitantes. En consecuencia, se opta por realizar una oferta de nuevo suelo residencial moderada, para lo cual se determinan zonas de residenciales de baja, media y alta densidad144. La zonificacin del uso del suelo en el municipio de Orellana se realiza tomando en consideracin las siguientes reas: (i) rea industrial, pequea industria y artesana; (ii) eje logstico; (iii) reas verdes; (iv) centros administrativos y tursticos; (v) barrios ecolgicos; y, (vi) infraestructura de transporte. En relacin a la primera se propone realizar un nuevo emplazamiento para el rea industrial y la pequea industria y la artesana. Si bien las empresas de apoyo a la explotacin petrolera se han ubicado en las cercanas del aeropuerto debido a las facilidades para el ingreso del personal tcnico y de materiales de trabajo y por su conexin con los accesos por carretera a los bloques petroleros, desde el PDEC se estableci un plazo para que estas empresas salieran del rea urbana y se ubicaran al norte de la ciudad. El Plan de Ordenamiento Urbano actual ratifica esta iniciativa y establece que la zona industrial deber emplazarse en el suelo clasificado como urbanizable, el cual se desarrollar a travs de un Plan Parcial del rea Industrial145. Asimismo, el sector industrial contar con un espacio para la localizacin de la pequea industria y artesanas ligada principalmente al sector maderero. El eje logstico constituye una de las principales y ms importantes iniciativas que se plantea en el Plan. El eje logstico est conformado por un centro de investigacin biotecnolgica, campus universitario, complejo polideportivo, parques recreativos y centro de exposiciones artesanales. La construccin de estas infraestructuras implica la reubicacin del actual aeropuerto, lo cual permitir contar con el espacio necesario para localizar el espacio productivo que necesita la ciudad, adems, permite una ordenacin basada en los diversos usos terciarios y actividades recreativas. A la vez, con el fin de ordenar el suelo y revalorizar la ciudad se planea enfatizar en el diseo, imagen fsica y calidad ambiental de la zona. Consecuentemente, el eje logstico se proyecta como una zona de servicios pblicos potenciadora de la economa local. La zona de las reas verdes comprende la recuperacin ambiental de los cauces de los ros y esteros que estn localizados en la parroquia urbana, as como los mrgenes de proteccin de sus riberas, lo cual a su vez permitir consolidar un eje que fortalezca el desarrollo ecoturstico de la ciudad; para lograr este objetivo tambin se plantea la recuperacin de reas verdes y nuevos equipamientos que distingan al espacio pblico y a la vez potencien las actividades tursticas.

142 143

Ibd., pp. 312. Ibd., pp. 315. 144 Ibd., pp. 335. 145 Ibd., pp. 339.

64

En relacin a los nuevos centros administrativo y turstico se prev su traslado a una zona ms adecuada y no vulnerable a inundaciones. En este lugar se ubicaran algunas instituciones pblicas y se prev la zonificacin de este espacio de territorio como rea de servicios tursticos y comerciales. Los barrios ecolgicos se constituiran por barrios con generosas reas verdes, espacios pblicos, paseos peatonales, ciclo vas, etc., que privilegien al peatn; se lograra un gran avance respecto a las actuales urbanizaciones que se encuentran legalizadas, ya que estas no han previsto superficies de reserva para la dotacin de equipamientos comunitarios y red vial. Finalmente, la infraestructura de transporte se relaciona con el desarrollo de nuevas infraestructuras de transporte areo, terrestre y fluvial. Este nuevo sistema debe asegurar la accesibilidad y articulacin del territorio mediante la construccin y la mejora de las redes viales que comunican a la ciudad de Orellana en el mbito local y provincial. Se plantea la reubicacin del aeropuerto y construccin de la infraestructura para las redes viales y de transporte fluvial que incluir puertos de carga y descarga de pasajeros y mercancas. Otro aspecto que se debe tomar en cuenta es la estructura orgnica del territorio y la clasificacin general del suelo. El plan general de ordenacin urbana divide al suelo en: urbano, no urbanizable, urbano normal, urbano de reforma y urbano en proceso de consolidacin. A travs de esta divisin se busca regular detalladamente el uso de los terrenos y edificaciones, determinar las reformas que se consideren necesarias y proponer los programas y medidas concretas para la ejecucin del plan146. El suelo urbanizable est localizado en el rea de expansin inmediata de la ciudad; aqu se definen los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenacin urbanstica del territorio y se establece una regulacin genrica de los diferentes usos y niveles de intensidad, asimismo se fijan los programas de desarrollo a corto y mediano plazo. El suelo no urbanizable constituye el suelo rural; se busca preservarlo del proceso de desarrollo urbano y establecer medidas de proteccin del territorio y del paisaje. El suelo urbano normal est constituido por el rea del centro administrativo; el urbano de reforma abarca el aeropuerto y la antigua rea industrial, las cuales sern reubicadas, y en lugar de esto se localizarn los usos terciarios y equipamientos, constituyendo el eje logstico, y tambin se destinar al uso residencial; finalmente el urbano en proceso de consolidacin ser destinado a la consolidacin de la estructura urbana147.

3.2.5.2.3 Evaluacin de la experiencia148 El Municipio de Orellana no ha contado con un proceso de ordenamiento territorial, sino que se ha producido una colonizacin desordenada, que ligada a la extraccin de recursos naturales ha tenido como consecuencia la superposicin de formas arquitectnicas y urbansticas ajenas a las caractersticas geogrficas, culturales y paisajsticas. Otro de los problemas es el acelerado proceso de crecimiento urbano de la poblacin y la localizacin de compaas petroleras en la ribera occidental del ro Coca, por lo cual es necesaria una relocalizacin de estas actividades. La explotacin petrolera es la actividad que ms ha contribuido a la urbanizacin del cantn.

146 147

Ibd., pp. 350. Ibd., pp. 352 y 353. 148 Ibd., pp. 68 y 71.

65

La municipalidad ha sealado que uno de los problemas esenciales es el desarrollo urbanstico. Dentro de este desarrollo uno de los factores ms importantes es el proceso constante de migracin interna de nacionales de otras provincias y tambin de otros pueblos y nacionalidades del pas. De la misma forma, uno de los factores primordiales que contribuye a este vasto crecimiento poblacional es la actividad petrolera. Esto se debe sobre todo a que el personal tcnico que va hacia estos campos no es de la misma localidad. Las parroquias rurales del cantn Orellana tambin han presentado varios conflictos. El principal se relaciona con las zonas adjudicadas a nacionalidades indgenas y a colonos donde se realizan actividades hidrocarburferas, pues los conflictos se ocasionan por la contaminacin por derrames, emisiones de gases y los dems efectos que se derivan de la extraccin. Tambin existen conflictos por las contradicciones que se producen entre las actividades agropecuarias o tursticas; los conflictos se agravan en los casos de poblaciones cuyos territorios se encuentran cerca de las reas Protegidas, ya que han tenido dificultades para legalizar sus tierras, adems, de que existen restricciones para realizar ciertas actividades. Adicionalmente, existen conflictos como la extraccin de madera en reas protegidas y la extraccin de lastre para carreteras sin ningn control. Los mayores problemas se relacionan con el acceso al agua y su calidad, pues el acceso se caracteriza por ser agua entubada de la red pblica, pero hay una insuficiencia de acceso debido a la virtual privatizacin del agua por el uso indiscriminado del territorio y los recursos naturales por parte de las compaas petroleras nacionales y transnacionales. En cuanto a la calidad del agua, esta se ve afectada por la contaminacin de las fuentes en las zonas de explotacin petrolera. Finalmente, las obras de infraestructura bsica del cantn muchas veces son asumidas por las compaas petroleras como obras de compensacin, dejando de lado la responsabilidad del Estado en la dotacin de estos servicios bsicos, obras que muchas veces son parciales y no adecuadas en el largo plazo. A estos conflictos se suman varios problemas adicionales; uno de ellos se relaciona con la existencia de una poblacin social y econmicamente vulnerable, otro de ellos es el deterioro de la participacin ciudadana sobre todo de las organizaciones sociales; se suma la baja competitividad del cantn en el mbito econmico que tiene consecuencias directas respecto al deterioro social de la poblacin, y, a la vez amenaza la estabilidad econmica del sector. Adicionalmente est presente el hecho de que existe un riesgo de afectacin grave del ambiente, la prdida de biodiversidad es otro de los problemas que se vislumbran en la zona, el cual va de la mano con problemas de ndole socio ambiental como el trfico de especies y la crtica condicin de la salud pblica.

3.2.5.2.4

Mecanismos de participacin ciudadana: involucramiento de la sociedad civil en las experiencias de ordenamiento De acuerdo al nuevo modelo de desarrollo y ordenamiento territorial que se ha implantado en la legislacin, se incluye como parte fundamental de estos procesos la participacin activa de la sociedad civil. En consecuencia, la municipalidad, en el desarrollo de su plan de ordenamiento territorial plante una serie de objetivos para incluir a la ciudadana dentro de este proceso de planificacin149: 1. Lograr un desarrollo democrtico, participativo y solidario del cantn. 2. Fomentar la participacin ciudadana como eje de desarrollo. 3. Fomentar la organizacin comunitaria y la multiculturalidad como bases de la democracia participativa.

149

Plan de Ordenamiento Urbano de Francisco de Orellana, Diagnstico, 2010, p. 121

66

4. Garantizar la sustentabilidad social y ambiental en el desarrollo y fortalecimiento organizativo e institucional. 5. Fomentar la equidad de gnero y generacional en las propuestas de desarrollo. A su vez, para poder lograr la implementacin de los objetivos mencionados con anterioridad se plantea una metodologa especfica que incluye algunas actividades150: 1. Capacitacin y formacin de dirigentes, lderes y miembros de las organizaciones sociales. 2. Adaptacin del funcionamiento del Gobierno Municipal de Orellana al nuevo modelo de desarrollo. 3. Creacin y ampliacin de los espacios de toma de decisiones y de control social. 4. Participacin en redes nacionales e internacionales. 5. Alianzas con organizaciones que apoyan al fortalecimiento organizativo. De acuerdo a una conversacin telefnica151 mantenida con Patricio Loyola, ex director de Planificacin y actual coordinador de Ordenamiento Territorial del Municipio de Francisco de Orellana, la elaboracin del Plan de Ordenamiento Urbano inici en 2008, oficialmente en junio de 2009. Durante el proceso de elaboracin del plan se realizaron aproximadamente veinte talleres de socializacin del plan con la ciudadana. Algunos de estos talleres se realizaron en forma de asambleas y otros se realizaron con grupos focales como presidentes de asociaciones, barrios y empresas. En estos procesos se invit a las empresas petroleras debido a que en el Plan de Ordenamiento Urbano se prev la necesaria reubicacin de estas empresas a una nueva zona industrial, por lo que se utilizaron estos espacios para realizar las negociaciones sobre los tiempos lmites que tienen para que se instalen en este nuevo lugar. En estos procesos de socializacin hubo algn descontento inicial de las personas asentadas en la ribera del ro ya que en el Plan de Ordenamiento Urbano se prev habilitar una franja de proteccin de los ros por lo cual las personas que se encuentran viviendo en este lugar tienen que ser reubicadas. Sin embargo, se ha logrado la aceptacin de los habitantes. El Plan de Ordenamiento Urbano ha sido construido principalmente por el municipio. Sin embargo Senplades ha apoyado la planificacin y el ordenamiento territorial a travs de talleres de capacitacin en estos temas. La Asociacin de Municipalidades del Ecuador ha tenido el mismo papel, mientras que el Ministerio del Ambiente y Ministerio de Recursos No Renovables no han tenido ningn papel en este proceso. 3.2.5.2.5 Recomendaciones para mejorar la experiencia La experiencia que se ha analizado se relaciona con el Plan de Ordenamiento Urbano del Cantn Francisco de Orellana; este plan nicamente comprende la parte urbana del cantn, es decir, la ciudad de Francisco de Orellana (El Coca). El de Ordenamiento Territorial Cantonal recin se encuentra en etapa de elaboracin, pues en la actualidad se est recopilando la informacin necesaria y su elaboracin inicar en el mes de agosto. Como se ha podido observar, en este plan no se toma en cuenta la actividad extractiva, solamente se ve la necesidad de realizar una reubicacin de las empresas de apoyo al sector petrolero a una nueva zona industrial. Tambin se debe rescatar que todas las zonificaciones que se realizan en el plan tienen como fin lograr un ordenamiento de la ciudad, ya que el proceso de colonizacin desde un inicio se fue realizando de forma desordenada y sin ninguna planificacin.

150 151

Ibd. Conversacin telefnica mantenida el 29 de julio de 2011

67

La existencia de varios bloques petroleros en el cantn de Orellana dificulta una nueva zonificacin para las industrias extractivas, a menos que desde el gobierno central se sigan renegociando los contratos que se encuentran vigentes en la actualidad y de esta forma se puede dar paso a una reubicacin o zonificacin adecuada de los lugares donde se puede asentar la actividad hidrocarburfera. Respecto a la elaboracin del Plan de Ordenamiento Territorial Cantonal sera importante que el municipio adopte la misma estrategia en cuanto a participacin de la ciudadana en la construccin del plan, pues en este caso es especialmente importante que se encuentren presentes representantes de las empresas petroleras. Asimismo, sera importante que en el plan, respecto al Parque Nacional Yasun, que constituye uno de los sitios que mayor biodiversidad tiene en el pas, sea declarado como zona de conservacin, y, a la vez, la determinacin del uso del suelo concuerde con esta zonificacin. Finalmente, se debera tener en cuenta las condiciones socio-econmicas de la poblacin del cantn y los elevados ndices de pobreza, pues en este caso el ordenamiento territorial debera favorecer el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de esta rea, sobretodo en el caso de los pueblos indgenas; ellos deberan ser considerados prioritariamente para que en la zonificacin y asignacin de los usos del suelo no se afecten sus territorios, sino que se les d una categorizacin especial para que puedan servir exclusivamente a sus intereses y formas de vida.

3.2.6 CUELLOS DE BOTELLA Y DEBILIDADES LEGALES: RECOMENDACIONES DE POLTICAS PBLICAS Y ESTRATEGIA

Una vez realizado el anlisis de la normativa que sobre ordenamiento terriotorial se encuentra vigente se han podido observar algunas debilidades, las cuales se relacionan con los tiempos que los GADs cuentan para realizar estos planes. Existe una confusin generalizada de que los planes de ordenamiento territorial deben realizarse cada ao, sin embargo, este no es el caso, pues no se establece en la normativa cul debe ser el tiempo de duracin de estos planes. Sin embargo, se ha ligado el tema de la distribucin y asignacin de los recursos econmicos para los presupuestos de los GADs a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Por esta razn todos los GADs se encuentran en proceso de elaborar sus propios planes con el fin de cumplir con el requisito necesario para la obtencin de los recursos econmicos. Este proceso acelerado de elaboracin ha generado que los GADs contraten a consultores para que realicen los planes, pero se puede deducir que por la urgencia no se les dar la importancia debida a los datos, anlisis de informacin y propuestas que en un plan de ordenamiento territorial se debera considerar, y en muchos casos, no ser las ms adecuadas a la realidad del lugar; en consecuencia, hubiera sido importante que en la normativa aprobada se establecieran plazos razonables para la realizacin de estos planes. Una debidlidad adicional es la falta de capacidad para realizar estos planes de ordenamiento territorial de algunos GADs, sobre todo de las juntas parroquiales, que por primera vez tienen esta competencia. Si bien Senplades ha elaborado lineamientos para que se realicen los planes de ordenamiento territorial y ha impartido algunos talleres de capacitacin sobre el tema, sigue siendo discrecional el tiempo de duracin del plan de ordenamiento territorial en cada GAD, por lo que unos planes de ordenamiento territorial podran ser vlidos por ms tiempo que otros. Con el fin de unificar los criterios y lineamientos que se deben aplicar hubiera sido importante que en el mismo COOTAD se los incluya, de esta forma seran de obligatorio cumplimiento para todos los GADs y a la vez se lograra de mejor forma la articulacin de todos los planes.

68

Si bien Senplades ha apoyado directamente el proceso de planificacin de ordenamiento territorial en el mbito nacional hubiera sido importante, sobre todo, en el sector de las industrias extractivas que participen en estos procesos el Ministerio de Recursos No Renovables y el Ministerio del Ambiente, ya que los GADs deberan tomar en cuenta para sus propias zonificaciones las zonificaciones tanto ambiental como la petrolera y minera, de esta forma se podra minimizar conflictos sociales y ambientales.

69

3.3 Chile
3.3.1 DISEO CONSTITUCIONAL
La Constitucin define que Chile es un pas unitario, dividido en regiones (15), provincias (54) y comunas o municipios (346). Cada una bajo la responsabilidad de una autoridad electa por la ciudadana o designada por el Presidente de la Repblica. Segn sea el caso, las primeras son las alcaldas y la Presidencia de la Repblica, las otras se constituyen por delegacin de la primera autoridad nacional. Todas asumen un mandato para gobernar-administrar un territorio de acuerdo a la divisin poltica administrativa por un perodo de cuatro aos. Las regiones son encabezadas por un intendente y las provincias por un gobernador. El Estado chileno se organiza en instituciones que otorgan un servicio especfico sectorial, tales como salud, educacin, vivienda, obras pblicas, desarrollo y fomento productivo, recaudacin fiscal, tesorera, medio ambiente, entre otros. La lgica transversal e integral es depositada como propiedad o funcin de las administraciones y gobiernos subnacionales. La capacidad del Estado para intervenir en fenmenos diversos y demandas mltiples de un modo oportuno es dismil y restringida, principalmente por el dficit de atribuciones para ejercer una coordinacin efectiva que tienen las administraciones regionales y comunales o municipales. Cuentan con medios dbiles para obligar y controlar la accin cotidiana de los servicios pblicos en el territorio a su cargo. En consecuencia las expresiones de comunidades y personas en su amplitud territorial y social como un todo, es una tarea difcil para quienes ejercen la tarea del desarrollo territorial (Arenas y Sabatini, 1994), y de gestin de los instrumentos de planificacin, sean de vivienda, educacin, fomento productivo, u otro aspecto. En el ordenamiento jurdico institucional de Chile se contempla aproximadamente 128 agencias o servicios pblicos, con independencia funcional y operativa en cuanto a presupuestos, infraestructura y planta de recursos humanos. Y son dependientes polticamente de veinte ministerios152 y dos organismos con rango ministerial153, ninguno de los cuales tiene la responsabilidad global de dar seguimiento a los tpicos territoriales154. Cada uno de estos tiene responsabilidades privativas y/o compartidas con las administraciones de gobierno. Las tareas relativas al territorio estn distribuidas en distintas entidades pblicas, como los ministerios de Bienes Nacionales, Vivienda y Urbanismo, Medio Ambiente, Agricultura, y gobiernos regionales y municipales, entre los que ms concentran facultades sobre el manejo y la gestin de los territorios. Otros, sin tener potestad especfica, ejercen gran influencia en el uso de estos, a travs de intervenciones directas o indirectas en materias que impactan el uso del suelo, como por ejemplo el Ministerio de Minera. La institucionalidad pblica que mayor injerencia, insuficiente, tienen sobre la planificacin y gestin del territorio son los gobiernos regionales y, en consonancia con la ley que los crea,155 asumen la misin de

152

Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Hacienda , Ministerio Secretara General de la Presidencia, Ministerio Secretara General de Gobierno, Ministerio de Economa, Ministerio de Planificacin, Ministerio de Educacin, Ministerio de Justicia, Ministerio de Trabajo y Previsin Social, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Pblicas, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Minera, Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de Energa, Ministerio del Medio Ambiente. 153 Servicio Nacional de la Mujer, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. 154 La Comisin Nacional del Medio Ambiente es un ejemplo de esto, como tambin lo fue la fenecida Comisin de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. 155 Creados a inicios de la dcada del noventa mediante la Ley Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional. La que consagra en estos facultades transversales en materias de ordenamiento territorial.

70

definir polticas y lineamientos para un desarrollo regional armnico, e integrado, promoviendo la conservacin de comunidades y localidades, y la articulacin entre las localidades rurales y urbanas bajo su responsabilidad y administracin. No obstante, operativamente enfrentan un conjunto de debilidades que restringe el despliegue en esta rea (y en otras), en parte debido a su reciente constitucin. Se diferencian entre s, ms que nada, en la capacidad desarrollada por sus administradores en cuanto a la introduccin de prcticas de gestin que le han permitido levantar condiciones de desarrollo institucional ms abiertas al ordenamiento territorial156. Por ahora, emplean bsicamente las herramientas y mtodos que la sectorialidad tradicional ha utilizado, sin que se observe, salvo casos puntuales, elaboracin propia ajustada a los territorios de los que son responsables157. Esquemticamente la actual estructura poltica de planificacin y desarrollo se seala en la siguiente tabla: TABLA 8: REAS MINISTERIALES Y DE SERVICIOS PBLICOS EN LA PLANIFICACIN Y EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Nivel

reas ministeriales y de servicios pblicos en la planificacin y el ordenamiento territorial Poder Ejecutivo Administracin Poltica Ministerio del Interior SUBDERE Intendente Gobernador Alcalde Planificacin Operacin-implementacin Ministerios sectoriales Subsecretarias Instituciones publicas SEREMIS. Servicios pblicos regionales Servicios pblicos regionalesprovinciales Direcciones municipales

NACIONAL

MIDEPLAN GORE158 SERPLAC (GORES)159 SECPLAC

REGIONAL PROVINCIAL (TERRITORIAL) COMUNAL

156

Ejemplos de tales experiencias la podemos encontrar en: La Zonificacin de la Regin de Aysn, del Borde costero de la Regin del Bio Bio, la implementacin del programa de Planificacin del Desarrollo Territorial, en la misma Regin. Ordenamientos en la R. de Coquimbo. Reordenamiento espacial de la Regin Metropolitana (Santiago). Lo comn a estas es el establecimiento de instrumentos de planificacin (PRTDU, Planos reguladores, PLADECOS, PLADERE), reguladores y gua de accin para el desarrollo de las actividades pblicas y privadas no obligatorias, a excepcin de los planes reguladores. Otro aspecto compartido es que han contado con programas significativos de apoyo de la cooperacin internacional por un perodo no inferior a cinco aos, localizando en estos ciclos la mayor influencia y despliegue de sus bondades. 157 Existe en este tema una serie de responsabilidades parciales en el plano urbano, en el agrcola, en el de la obra pblica, entre otras. Desde hace unos tres aos la Subsecretara de Desarrollo regional, rgano que se relaciona poltica e institucionalmente con los GOREs es la que est ensayando un proceso de traspaso de competencias, proyectos pilotos y de desarrollo de institucionalidad en planificacin y ordenamiento del territorio, entre otros. 158 Desde la creacin de los gobiernos regionales se mantuvo una tensin entre este y la Secretaria Regional de MIDEPLAN, pues operan sobre mbitos del desarrollo regional compartidos, con tuicin y dependencia administrativa diferente. Cuestin que se corrige con el traspaso de estas facultades definitivamente a los GOREs, en la administracin de Bachelet. 159 Formalmente no existe relacin de dependencia o jerarqua entre los gobiernos regionales y la gobernaciones (gobierno interior), estas poseen facultades de coordinacin de inversin entre otras reas- en las provincias, por la va del traspaso de estas desde la autoridad superior (intendente, ministro del Interior), quedando de este modo habilitadas funcionalmente para intervenir en procesos territoriales de desarrollo.

71

Servicios pblicos regionalesprovinciales

Elaboracin propia

Con este marco jurdico administrativo el Estado incorpora un sistema descentralizado y desconcentrado de la labor pblica, en base a las regiones, provincias y comunas establecidas (Cap. III de la Constitucin Poltica), cuyo propsito central es mejorar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica, en cuanto a atencin oportuna de las necesidades de la poblacin. Esto hace que en lo territorial se distingan tantos mbitos como administraciones existen. El mbito nacional opera bajo el mandato del Poder Ejecutivo a travs de los ministerios. Estos tienen por misin la formulacin de polticas y normativas aplicables en todas las materias, y en todo el pas. Las responsabilidades principales en el ordenamiento territorial radican en este nivel, y todo instrumento o propuesta de los niveles inferiores de la administracin pblica no pueden contravenir lo establecidos en los lineamientos o disposiciones nacionales, son normativas o indicaciones de rango menor. En regiones de un gobierno y administracin regional, con un intendente, que representa al Presidente de la Repblica en la lnea de Gobierno Interior (orden y seguridad), y que a su vez preside un Consejo Regional o CORE160, en la dimensin del desarrollo regional, rea donde se inscriben las atribuciones de planificacin y ordenamiento del territorio regional. La Autoridad regional, dispone para su labor del apoyo de las Secretaras Regionales Ministeriales (Seremis, cuyo jefe jerrquico es el ministro del ramo); responden a l, poltica y no administrativamente, y lo hacen en materias relacionadas con su cartera, especialmente la gestin e implementacin de las iniciativas que le competen nacional o regionalmente. En el mbito regional operan los servicios o agencias pblicas, instituciones operativas de los ministerios con distintos grados de desconcentracin161, dependiente de direcciones nacionales (y estas cuentan con autonoma, aunque responden al ministro del sector). En provincia se da una coordinacin por delegacin de la autoridad en la lnea del Ejecutivo Central (Presidente Intendente), la que es desempeada por el gobernador respectivo162, quien vela por el funcionamiento y coordinacin pblica en su mbito. En cada provincia y comuna se dispone de un consejo consultivo integrado por organizaciones sociales y de la comunidad que funciona por convocatoria de la autoridad y para pronunciarse sobre temas o aspectos que l propone, en torno al desarrollo del territorio a su cargo. En la prctica se han convertido en instancias sin influencia efectiva, de escaso representacin. La comuna es administrada por una municipalidad bajo la responsabilidad de un alcalde y de un concejo. Jurdicamente es una corporacin derecho pblico, autnoma, con patrimonio propio. El propsito principal es dar atencin a las necesidades de la poblacin comunal, facilitando la participacin de la misma en los aspectos que le competen.

160

Regidos por la Ley 19.175 los consejeros son electos por los concejales municipales de locales, equivalentes a los antiguos regidores. La ley seala que el GORE lo integran el intendente y por el Consejo Regional (CORE). En l, el intendente no acta como representante del Presidente de la Repblica, sino como rgano ejecutivo del gobierno regional. Este organismo, que pese a su nombre no es de gobierno, sino de administracin superior de la regin, cuenta con atribuciones generales en materias de OT, de fomento de las actividades productivas y de desarrollo social y cultural de la regin. 161 Asociados a la capacidad de toma de decisin en cada territorio, reportando a la Direccin Nacional, y al Intendente, si se tratase de acciones convenidas en la regin. La responsabilidad final de lo realizado recae en la Jefatura Nacional. 162 Ambas autoridades territoriales son de exclusiva confianza del Presidente de la Repblica.

72

Los Gobiernos Regionales o GOREs cuentan con facultades amplias, no necesariamente exclusivas, para ocuparse del ordenamiento territorial. Estas se manifiestan y plasman la Estrategia Regional de Desarrollo, que toda regin debe formular163. Entre otros aspectos tienen atribucin para promover y resguardar la conservacin del medioambiente. Les corresponde velar por la accin multisectorial (funcionamiento armnico e coordinado de los servicios pblicos en el territorio) de modo de asegurar los bienes y servicios pblicos al conjunto de la sociedad regional, pueblos y comunidades rurales y urbanas, para lo cual disponen de instrumentos de planificacin, reguladores o indicativos (Plan Regional de Ordenamiento Territorial Urbano, Plan Regulador Interprovincial, metropolitano, entre otros). Las municipalidades, segn la ley que las rige164, en forma privativa o compartida, tienen una serie de atribuciones. Entre las primeras est la planificacin y regulacin de la comuna (Plan de Desarrollo Comunal, instrumento indicativo), y entre las segundas se encuentra el plan regulador comunal (instrumento imperativo), ceido al ordenamiento y normas jurdicas. En este sentido aplican la normativa sobre urbanismo y vivienda, de acuerdo a estndares y criterios emanados por Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Pueden establecer trminos y reglamentos relacionados con dichas materias, sin contravenir la normativa general. Les cabe participacin, mediante opinin obligada, del Plan Regulador Interprovincial. De esta manera las administraciones locales pueden establecer-describir zonas de remodelacin o renovacin urbana y proponer reas de construccin obligada.

3.3.2 LEYES GENERALES Y POLTICAS PBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Chile no posee una legislacin especfica o ley marco sobre el ordenamiento territorial y espacial. Los instrumentos legales disponibles estn expresados en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza, que son de competencia del MINVU165. Es facultad del ministerio aprobar los Planes Reguladores Urbanos Comunales, sus Ordenanzas Locales; Planos Seccionales y sus modificaciones; Planos Reguladores Intercomunales y sus modificaciones; y Lmites Urbanos y sus modificaciones. El Ministerio de Obras Pblicas tiene competencias (estudio, proyeccin, construccin, reparacin, conservacin y explotacin) de las obras pblicas, particularmente de la infraestructura nacional, independiente del territorio regional en que se localicen o materialicen, tales como: puertos, aeropuertos, carreteras intercomunales, autopistas urbanas y nacionales, vialidad intermedia rural y urbana, obras fluviales, regado y concesiones viales, entre otras. Por cierto, todas obras con un alto impacto en los territorios, con capacidad de induccin, cuando no de direccionamiento de las estrategias u opciones de desarrollo. Es, desde esta perspectiva, un agente ministerial crtico, altamente decisivo en el Ordenamiento territorial (OT).

163

Estipuladas en la Ley 19.175, que crea los GOREs, y, en la Ley General de Urbanismo y Construcciones. De conformidad al artculo 17 de la Ley 19.175, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, al Gobierno Regional le corresponde, en materia de OT, establecer polticas y objetivos para el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos humanos de la regin. 164 Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades N 18.695. 165 Se crea por la Ley 16.391, en la cual se establece sus atribuciones en materias de urbanizacin de terrenos, construccin de viviendas, obras de equipamiento comunitario, desarrollo y planificacin urbana. En la actualidad tambin le cabe, velar, en tanto Autoridad Tcnica, por la planificacin urbana, planeamiento comunal e intercomunal y sus respectivos planes reguladores. un Decreto Ley, el N 1.305, reestructura y desconcentra el MINVU, manteniendo y reforzando sus facultades en materias de polticas nacionales de vivienda y urbanizacin, dotndolo de atribuciones especificas para la coordinacin metropolitana e intercomunal respecto a procesos y planes de O.T.

73

Por ejemplo, el DFL (decreto con fuerza de ley) 850 de 1998 del Ministerio de Obras Pblicas, que modifica e integra la ley 15.840 de 1964 y el DFL. 206 de 1960, establece atribuciones de coordinacin y de propuesta de obras, programas de gobierno y planes de cualquier servicio o empresa pblica, de acuerdo a los Planes Nacionales de Desarrollo, integrando los Planes Regionales y los Planes Intercomunales, propios de un OT. Por otra parte, hay otras normas de otros servicios y ministerios con efectos en el territorio. Aqu se encuentras las facultades de los ministerios de Agricultura, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Bienes Nacionales, Planificacin y Cooperacin, Salud, Economa, Fomento y Reconstruccin, y, Medio Ambiente, entre los ms relevantes. As se encuentra con que: Ministerio de Agricultura: ministerio y los servicios que lo constituyen, en la implementacin de su misin ejercen intervencin en las reas o territorios rurales, sin tener atribuciones directas en el OT. No obstante, por la propia naturaleza de las funciones tienen impacto en lo que acontece en ellos, a travs de un abanico de procedimientos y acciones166. Una atribucin relevante para el territorio es la instauracin en zonas erosionadas o en peligro inminente los distritos de conservacin de suelos, bosques y agua (artculo 3 inciso 2, de la Ley 18.378 de 1984 del Ministerio de Agricultura), a pesar de lo cual no se ha utilizado por indefinicin o ausencia legislativa de esta funcin ministerial. Interviene tambin la Ley 18.755 que regula el Servicio Agrcola y Ganadero (SAG), quien se ocupa de la preservacin y cuidado (o vigilancia) del patrimonio fitosanitario del pas (flora, fauna, suelos, infecciones, enfermedades, calidad y uso agua) que afectan la produccin, inocuidad, trazabilidad, entre otras. Tambin le cabe participacin en la Ley de Bosques (Decreto 4.363), particularmente los de propiedad del fisco chileno. La Ley 19.755 indica como requisito el contar con un informe positivo del SAG, para modificar el uso del suelo rural. Tambin fiscaliza el D.L. 3.516, relativo a la divisin de predios rsticos (creacin de parcelas con o sin fines productivos o recreacionales o de descanso o turstico), muy demandado por la industria inmobiliaria que se mueve hacia terrenos agrcolas. La Ley de Bosques y el D.L. 701 de 1974, designan a la Corporacin Nacional Forestal como responsable de los planes de manejo forestal. Tambin respecto a los del bosque nativo, y de la preservacin y uso de los Parques Nacionales y las Reservas Forestales. El D.L. 2.565 de 1979 sobre el Fomento Forestal, determina que es atribucin de esta la calificacin o desafectacin de terrenos con aptitud forestales. Ministerio de Bienes Nacionales, a travs de la Ley 17.288 (DO 04.02.90) sobre monumentos nacionales, regula las actividades para conservacin y uso del territorio donde existan monumentos de inters histrico, zonas tpicas o pintorescas o santuarios de la naturaleza. No pueden realizarse actividades econmicas productiva, y de cualquier naturaleza, sin la e x p r e s a autorizacin del ente regulador, que lo conforma el Consejo de Monumentos Nacionales. En este mismo aspecto participa el Ministerio de Educacin, a travs del Decreto Supremo N 484/90 del Ministerio de Educacin (DO 02.04.91) que describe las acciones para excavaciones y/o prospecciones arqueolgicas, antropolgicas y paleontolgicas. Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin. Cuenta con atribuciones que inciden en el OT. Mediante el Servicio Nacional de Turismo -Sernatur (Decreto Ley. 1.224), y, la Subsecretara de Pesca.

166

Como lo es la participacin informante en la definicin de lmites urbanos, en casos concretos; formalizacin exigible de medidas a proyectos productivos, entre los que se encuentran los mineros que eviten la contaminacin de la tierra y la agricultura; regulacin en la corta de rboles en el permetro de bienes nacionales de uso pblicos (ros, lagos, carreteras), con o sin aptitud agropecuaria, silvcola o turstica. Velar por las reas erosionadas o en inminente riesgo de erosin distritos de conservacin de suelos, bosques y agua.

74

El primero, tiene la facultad de declarar "Zonas de inters turstico nacional, en coordinacin con otros servicios del Estado. Tambin puede proponer al sector pblico y al privado, obras y proyectos que incidan sobre la actividad turstica. El segundo, a travs de la Ley 18.892, General de Pesca y Acuicultura de 1989, y las modificaciones posteriores (Decreto Supremo 430 de 1992), determina las facultades de la Subsecretara de Pesca, entre las que se halla la de opinar e informar sobre declaraciones de parques, monumentos o reservas nacionales que incorporen localidades lacustres, fluviales o martimas. Tiene la potestad de prohibir actividades de pesca extractiva o acuicultura en dichas zonas, segn reza el artculo 158, en correspondencia con la Ley 18.362. Ministerio del Medio Ambiente (de reciente creacin y en proceso de instalacin, cuyo antecedente est en la Comisin Nacional del Medio Ambiente Conama), no posee, como los anteriores, normativa definida para el OT. Mas en su actuacin afectan los sucesos en el territorio, pues es responsables de los estudios de impacto ambiental de todo tipo de inversin, pblicas o privada, facultad que emana de la ley de Bases del Medio Ambiente (N 19.300 y sus modificaciones), que regula el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. A este son sometidos tambin los planes relativos al desarrollo urbano, reguladores. Una atribucin concreta de alto impacto es la capacidad y potestad que posee para exigir planes de descontaminacin, y, de declarar zonas saturadas167. Ministerio de Salud. En este caso el Cdigo Sanitario da instrucciones a los Servicios de Salud, respecto a la instalacin de vertederos, plantas de tratamientos de basuras y desperdicios domiciliarios e industriales, mataderos, cementerios, entre otras tareas. Participa del mismo modo en reubicacin de plantas productivas, almacenaje de residuos peligrosos, en autorizaciones de procesos de purificacin y reutilizacin de aguas para el consumo humano, de tratamiento de aguas residuos lquidos urbanos e industriales o mineros.

3.3.3 REGULACIONES ADMINISTRATIVAS

En sntesis, de la revisin anterior se concluye que, a pesar de existir una amplia distribucin de las potestades pblicas, las atribuciones y facultades quedan asentadas en diversas instituciones de la estructura del Estados en: Indicativas, sealadas en el ordenamiento jurdico nacional como facultades de Gobierno, radicndolas en consecuencia en las administraciones o gobiernos sub nacionales, definidas constitucionalmente: o Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en lo establecido respecto a la formulacin y gestin de la Estrategia Regional de Desarrollo, con los correspondientes planes de O.T y zonificacin del territorio de la regin que les corresponde. Ley de Orgnica de Municipalidades, en lo relativo a las facultades y obligacin del establecimiento de un Plan de Desarrollo Comunal.

Reguladoras normativas, establecidas como reglamentacin de aplicacin obligatoria, fiscalizadas por los organismos competentes, con jurisdiccin en todos los mbitos y niveles que la ley respectiva les define: o Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). Ente las cuales se tiene la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y los Instrumentos de planificacin

167

Por ejemplo, expresamente se faculta en la Ley de Bases del Medio Ambiente, respecto al uso o aprovechamiento de los recursos naturales, debe exigir la formulacin y cumplimiento de un Plan de Manejo por explotacin o extraccin, en post de la conservacin y mantencin y descontaminacin que la faena provoque.

75

territorial, como: Plan Regional de Desarrollo Urbano (MINVU- GORE) / Plan Regulador Intercomunal (MINVU-GORE) / Plan Regulador Comunal (MunicipioGORE-MINVU). o o Ley de Bases del Medio Ambiente, con los sistemas de Evaluacin de Impacto Ambiental (S.E.I.A), y, el de Normas de calidades primarias y secundarias. La Ley de Monumentos Nacionales, con normas referentes a preservacin, rescate y cuidado de los monumentos histricos, zonas tpicas, monumentos pblicos, monumentos arqueolgicos, santuarios de la naturaleza.

Todas estas tienen efectos y capacidad directa de generar impactos en el Ordenamiento del Territorio, mediante la aplicacin de legislacin que las rige (ver acpite siguiente), tanto las referidas a la accin reguladora fiscalizadora (normativo exigible), como las referidas a iniciativas de promocin (estrategias regionales o locales de desarrollo) u orientadoras de la accin pblica y privada. A estas deben sumarse intervenciones y potestades especificas, contempladas en el ejercicio de otras entidades de la Administracin, las que deben ser incorporadas y consideradas obligatoriamente por la accin de planificacin y gestin de los territorios. TABLA 9: REGULACIONES ADMINISTRATIVAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Instrumento Intervencin Normativa Ley 19.300 sobre bases del medio ambiente Institucin Comisin Nacional del Medio Ambiente (Conama/COREMA) Superintendencia de Servicios Sanitarios Servicio Nacional de Geologa y Minera (SERNAGEOMIN) Accin / Justificacin
Recibir las declaraciones o estudios de impacto

1. SISTEMA
DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL

ambiental.
Participa en la calificacin de ciertos proyectos

o actividades que se someten al SEIA.

Participa en la calificacin de ciertos proyectos

o actividades que se someten al SEIA.

Apoya Tcnicamente la elaboracin de la

2. ESTRATEG
IA REGIONAL DE DESARROLLO

Ley de Gobiernos regionales

Ministerio de Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN) Gobierno Regional-GORE Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU)

Estrategia de Desarrollo Regional.

Lidera el proceso de elaboracin y aprueba la

estrategia.

3. PLANIFICA Ley 16.391

CIN DEL DESARROLLO URBANO

Supervigila todo lo relacionado con la

crea el MINVU y el DL 1.305

planificacin urbana. Propone la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Elabora los Planes Regionales de Desarrollo Urbano. Aprueba por Decreto Supremo los Planes Regionales de Desarrollo Urbano, previa autorizacin del Intendente respectivo.
Confecciona el Plan Regional de Desarrollo

Ley General de Urbanismo y Construccio nes

Seremi MINVU

Urbano.

76

Instrumento Intervencin

Normativa Ordenanza General de Urbanismo y Construccio nes; Ley 16.391; DL 1.305

Institucin Seremi MINVU

Accin / Justificacin
Confecciona los Planes Reguladores

4. PLANES REGULADORE
S COMUNALES, INTERCOMUN ALES Y SECCIONALES

Intercomunales con consulta a las municipalidades respectivas y a las instituciones fiscales que estime convenientes. Revisa y aprueba los Planos reguladores comunales, mediante resolucin califica las comunas en las cuales es obligatoria la confeccin de Planos Seccionales. Determina los centros poblados que debern contar con Plan Regulador Comunal. GORE MINVU
Aprueba, cuando corresponde, los planes el

Consejo Regional (Ley 19.175).

Informa al Ministro el cumplimiento de los

Planes remitidos por las SEREMI. Supervigila a las Direcciones de Obras Municipales el cumplimiento de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Revisa y Propone al ministro para la aprobacin por Decreto Supremo de estos instrumentos de planificacin. Emite informe favorable a las expropiaciones que se propongan de acuerdo al artculo 51. Aprueba los Planes Reguladores Intercomunales, previa autorizacin del intendente respectivo. Informa al MOP las solicitudes de apertura de nuevos caminos o calles que desemboquen en los caminos de carcter nacional o regional, cuando incidan en las reas de Planes Reguladores Intercomunales. Ministerio de Obras Pblicas- MOP. Direccin de Planeamiento Municipios
Coordina y propone para la resolucin del

Ministro, la planificacin y ejecucin de obras con los objetivos de los Planes Reguladores.
Emite pronunciamiento respecto del Plan

Regulador Intercomunal que confecciona la SEREMI, en un plazo de 60 das. Ley 18.695 Municipios
Confecciona el Plan Regulador Comunal y lo

aprueba el Concejo Comunal. Vela por el cumplimiento de las disposiciones del Plan regulador comunal.

5. PLAN DE ORDENAMIEN TO TURSTICO

D.L. 1224 (1975)

Ministerio de Economa Servicio Nacional de Turismo - SERNATUR

Aprueba a solicitud del SERNATUR el Plan

de Ordenamiento Turstico.
Declara zonas y centros de inters turstico

nacional. Elabora el Plan de Ordenamiento de las reas declaradas zonas y centros de inters turstico nacional.

77

Instrumento Intervencin

Normativa

Institucin Comisin Mixta de Agricultura y Urbanismo

Accin / Justificacin
Propone la forma en que los organismos

ejecutores acojan e incorporen a los instrumentos legales de planificacin, los planes propuestos y elaborados por Sernatur.
Otorga informe para Cambio de Uso del Suelo

6. DIVISIN
DE PREDIOS RSTICOS

Ley 3.516 y Ley General de Urbanismo y Construcci n (LGUC)

Servicio Agrcola y Ganadero - SAG MINVU

a solicitud de MINVU. Certifica el cumplimiento de la norma vigente.

Cautela que las subdivisiones y construcciones

en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no. originen nuevos ncleos urbanos Informe favorable de la SEREMI MINVU para las construcciones industriales, equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los lmites urbanos. Municipios
Informe favorable de las Direcciones de Obras

para las construcciones industriales, equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los lmites urbanos.

7. CAMBIO USO DE SUELO 8. COMISIN NACIONAL DE USO DEL BORDE COSTERO

Ley 19.755 D.S. 475 de Marina (1995)

SAG Comisin Nacional de Uso del Borde Costero Ministerio de Defensa

Otorga informe previo para autorizar el cambio

de uso del suelo en el sector rural.

Implementacin y elaboracin de la Poltica

Nacional del Uso del Borde Costero.

El Ministro de Defensa preside la comisin Propone

zonificacin preliminar espacios del Borde Costero. Subsecretara de Marina Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo - SUBDERE SAG
Integra la Comisin. Integra la Comisin.

de

los

Si

no correspondiera exigir obras de urbanizacin de ninguna naturaleza, por tratarse de subdivisiones con aptitudes agrcolas, ejecutadas en conformidad al DL 3.516 de 1980, el SAG, en cumplimiento de sus funciones (Ley 19.283), deber constatar que dichas subdivisiones contemplen vas de acceso de paso que garanticen el acceso a playas, ros o lagos.
Establece mediante Decreto Supremo, previo

9. REAS DE
MANEJO Y
EXPLOTACIN DE CONCESIN DE ACUICULTUR A

Ley Pesca

de

Ministerio de Economa Subsecretara de Pesca Consejo Zonal de Pesca Ministerio de Defensa Servicio Nacional de Pesca

informes tcnicos, reas de Manejo y explotacin.

Elabora informe tcnico para establecer reas

de Manejo.
Elabora informe tcnico para establecer reas

de Manejo.
Expide Decreto Supremo para la concesin de

acuicultura.
Entrega las reas de manejo y explotacin, a

78

Instrumento Intervencin

Normativa

Institucin - SERNAPESCA

Accin / Justificacin travs de un convenio de uso, solicitando la destinacin al Ministerio de Defensa. Vencido el plazo de dos aos las organizaciones (pescadores artesanales legalmente constituidos) podrn solicitar la concesin de acuicultura.

10. SNASPE

Ley 18.362 (1984) sobre SNASPE y Ley 18.348 (crea CONAF)

Corporacin Forestal (CONAF) MINAGRI

Nacional

Supervisa las reas sujetas al SNASPE. Elabora un plan de manejo para cada unidad. Crea Unidades de Manejo, mediante Decreto

Supremo conjunto con el Ministerio de Bienes Nacionales. Otorga concesiones de uso sobre las unidades, previa proposicin de la CONAF. Ministerio de Bienes Nacionales - BBNN
Crea Unidades de Manejo, mediante Decreto

Supremo conjunto Agricultura.

con

el

Ministerio

de

Elaboracin propia

3.3.4 ENFOQUE UTILIZADO

Los enfoques para el Ordenamiento Territorial en Chile, y los modelos de zonificacin, estn correlacionados con la orientacin de que el mercado es la mejor modalidad y estrategia para asignar los recursos. Los principios que han guiado los procesos de globalizacin marcan la ruta seguida en este mbito. De este modo las polticas pblicas y lineamientos para implementar estrategias de desarrollo y ocupacin-gestin del territorio se supeditan a tal concepcin. En los territorios168 se verifican las tensiones y presiones por la ocupacin que de l hacen las actividades socioculturales y econmicas de los colectivos y comunidades al disputar los recursos requeridos necesarios para desarrollar sus propsitos. En la expansin de los procesos de globalizacin los territorios urbanos y rurales (re)adquieren importancia para levantar polticas y estrategias locales de desarrollo. El territorio es un espacio privilegiado para la aplicacin de polticas y programas de desarrollo, y para la construccin de nuevas institucionalidades, buscando transformar las administraciones locales y regionales en agentes de desarrollo territorial, aunque con limitaciones y condicionantes que en la mayora de los casos restringe el despliegue en plenitud de este papel. La autoridad, en sus prcticas y definiciones, seala respecto al uso y significancia del territorio en el despliegue de las actividades individuales y colectivas, que generan un legtimo costo y resultado que altera la configuracin del mismo. Son necesarios, y son consecuencia de los esfuerzo para lograr el crecimiento, asumiendo que modifica las formas de relacin, produccin y gestin, facilitando la explotacin y extraccin de recursos, en una economa abierta al mundo. Para esos fines, realiza acciones de atraccin de inversiones explcitamente, otorgando facilidades y garantas, cuyo instrumento promotor es el DS 600. Se plasma en esto la visin que en un mundo sin fronteras (para el capital financiero, los

168

La revalorizacin de los territorios como fundamento basal del desarrollo local -regiones, provincias o comunasest relacionada con los procesos estructurantes del proceso de globalizacin. Es en estos donde la estrategia de expansin del capital se manifiesta con mayor nfasis y evidencia las tensiones y contradicciones de descansar en la reproduccin del capital como medio preferente, cuando no nico, de satisfaccin de las necesidades de las personas y de la provisin de bienes pblicos o privados a la poblacin y a las sociedades en Amrica Latina.

79

bienes de capital, las materias primas o comodities e insumos) los lmites territoriales, y los administrativos polticos no pueden ni deben ser impedimento para generar riqueza. En el desarrollo de los territorios se considera que en su constitucin convergen al menos tres aspectos o dimensiones: la fsica: que hace referencia a un rea geogrfica; la administrativa: definida por el ordenamiento jurdico institucional; y la social: representada como el resultado de una construccin colectiva histrica. En este sentido, los modelos de Planificacin y Gestin del Ordenamiento Territorial son considerados como aporte a los procesos de descentralizacin poltica. Los enfoques tradicionales estn siendo sometidos a nuevas miradas y perspectivas, como un modo de abrirse a la complejidad del desarrollo. El desarrollo territorial desafa a los agentes regionales, provinciales y locales a una mayor audacia creativa en el diseo de polticas pblicas, la configuracin de planes de inversin, la deteccin de inversiones creativas y novedosas, coherente con los desafos y condiciones de sustentabilidad, con capacidades crecientes de flexibilidad y adaptacin entre las ofertas pblicas de instrumentos, planes y programas gubernamentales y la demanda y necesidades de las comunidades. El Estado est en un proceso para dotar a sus instituciones de una poltica de ordenamiento territorial coherente, cuya estrategia pone el acento en la capacidad de gestin de las administraciones regionales (nivel mezo del desarrollo), para aplicar criterios directores, con flexibilidad en funcin de fortalecer y consolidar la descentralizacin, que a ratos se ve estancada. La construccin y diseo en las prcticas regionales de los modelos de gestin y planificacin. Estos consideran cuatro principios: El de respeto a la diversidad, que demanda una Administracin Central alineada con el de la Solidaridad territorial. A su vez induce a contar con una adecuada y ntida distribucin de competencias por niveles de la administracin del Estado, tarea en la cual se encuentra la subsecretara de Desarrollo Regional, dependiente del Ministerio del Interior, desde inicio del, dando origen al de la subsidiariedad entre los territorios y entidades pblicas, donde el foco radica en mejorar la articulacin vertical (integracin), a travs de prcticas y gestiones innovadores, de transformacin de las culturas institucionales, desde la autarqua hacia el ltimo principio, el de el de la Complementariedad, que hace referencia a la cooperacin horizontal (integracin intersectorial) y agregacin de valor en el encadenamiento y articulacin del servicio dado

Es claro que en este terreno queda mucho camino por recorrer, del mismo modo como lo son las orientaciones que se pueden registrar y observar en las intervenciones pblicas de los ltimos aos, en materias de planificacin. An se est lejos para asegurar un logro de este nuevo enfoque. As, conviven formas o enfoques de hacer zonificacin o planificacin territorial: la planificacin espacial169, donde los vectores preferentes para hacer levantamiento y mapas son los perfiles o tipologas de suelo, recursos que sustenta, y los asentamientos humanos, como poblacin que ocupa un espacio geogrfico. Desde este enfoque se nutre la tradicin de la planificacin, y logra hegemona en la definicin de instrumentos jurdicos y de gestin. Establece y describe espacios territoriales que se observan tcnicamente ajustados para procesos desarrollar procesos de planificacin...

169

Ha sido la modalidad dominante en el diseo de polticas y estrategias de desarrollo de los territorios. La que alcanza su mayor expresin gracias a la labor desempeada por ODEPLAN, oficina antecesora del Ministerio de Planificacin.

80

las planificaciones centradas en la interaccin de actores, en la conviccin que son estos los que transforman los territorios. Aqu se reconocen las organizaciones sociales, las administraciones regionales-locales, las empresas e instituciones afines y, las comunidades activas, en el ejercicio de los derechos preservacin del suelo y disputa de los recursos, en funcin de intereses diversos, que las ms de las veces amenazan la sustentabilidad territorial. El marco de accin se configura por los acuerdos y disensos de quienes participan y cuya posibilidad de articular estrategias de desarrollo inclusivas y sostenibles se encuentran ms cercana a la esfera de accin de los gobiernos regionales y locales, que a otras entidades pblicas sectoriales.

En ambos enfoques de planificacin se considera que la gestin del territorio radica en las personas, y difieren de los nfasis y correlacin que se establece entre estas y los instrumentos y reglamentaciones. En consecuencia, tanto polticas, como planes, programas y proyectos incorporan, de un modo u horizonte dismil, la herencia social e histrica de las comunidades, la satisfaccin de las demandas y las necesidades de la poblacin, y la construccin de horizontes compartidos. Los modelos y prcticas de gestin expresan tipos de aproximaciones de desarrollo territorial diferentes: unos, de arriba hacia abajo, regidos o gobernados por autoridades pblicas y privadas; y, otros de abajo hacia arriba, acumulando y agregando intereses desde la base social, en un proceso de construccin de actora y capacidad de hacer. La primera de las formas, de arriba abajo, es ms caractersticas de las estrategias sectoriales, ministeriales del Ejecutivo. Las segundas, de abajo hacia arriba, estn ms cercanas a las acciones o programas locales-regionales o municipales... Este enfoque territorial, en el mbito de experiencias o casos (y no de una poltica estructurada institucionalizada), manifiesta el empleo de estrategias complementarias con el fortalecimiento de las dinmicas locales. El proceso de planificacin, sobre todo en el enfoque centrado en la relacin de actores, exige tener en cuenta algunas consideraciones prcticas con el propsito de ajustar tiempos, capacidades, recursos y esfuerzos conducentes al logro de objetivos y resultados. En los objetivos del desarrollo territorial se constata que las polticas sectoriales, de carcter centralizado, no son suficientes para un desarrollo armnico desde el punto de vista del equilibrio y sustentabilidad territorial, las acciones e iniciativas de planificacin y gestin de los territorios estn al menos en tres: En el nivel meso donde debieran concentrase los esfuerzo en fortalecer los liderazgos de los GORES, y, la modificacin de las culturas institucionales sectoriales de los Servicios Pblicos (SSPP). En el mbito territorial, especialmente en la seleccin de la escala ms adecuada para procesos de zonificacin y desarrollo de prcticas de cooperacin pblico-privado, que integren las distintas contribuciones o aportaciones, y disminuyan las prdidas, fugas y externalidades negativas. En el mbito local que ha de enfocarse en la articulacin entre la demanda y la oferta para instalar la lgica de gestin por oportunidades, el respeto por las comunidades y la preservacin de las condiciones de vida que las comunidades definan.

En la gestin y planificacin territorial se trata de ampliar la mirada y la accin de agentes regionales hacia una gestin integrada en base a una articulacin de los instrumentos e iniciativas territoriales, que otorga mayor significacin y valor a las visiones, recursos y trayectorias de los colectivos locales. Lineamientos en esta direccin es posible de observarlos en experiencias del Programa interinstitucional Chile Emprende, del Servicio de Cooperacin Tcnica-Sercotec, regionales del Ministerio de Obras Pblicas, y, del Instituto de Desarrollo Agropecuario-INDAP, tambin en la Zonificacin del Borde costeros de la Regin del BioBio y de Aysn, OT de la Regin Metropolitana. En todas ellas la articulacin de actores est presente como elemento.

81

3.3.5 BREVE DESCRIPCIN DEL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA EXTRACTIVA EN LA REGIN

La actividad minera en Chile se desarrolla preferentemente en ocho de las quince regiones que lo conforman. Desde la entrada Norte, Arica Parinacota hasta la de Ohiggins, adyacente con la Metropolitana (Santiago) por el Sur, para luego bajar hasta el extremo austral de la Patagonia. El Estado chileno es propietario de una de las empresas ms grandes, CODELCO, que explica el 50% aproximadamente de la produccin de cobre, el principal recurso minero que se extrae y exporta a distintos latitudes. Un socio preferente es la Republica Popular China. La minera constituye uno de los sectores claves que aportan al PIB nacional170. Genera riqueza y fuentes de trabajo, sus trabajadores estn por sobre la media en cuanto a ingresos per cpita. El sector minero privado, en las ltimas tres dcadas, ha experimentado un crecimiento mayor que otros, fruto de las extraordinarias reservas naturales con que cuenta el pas y de la tecnologa de punta que hace posible la actividad extractiva, facilitada por la normativa vigente, tal como la Ley de Inversiones Extranjeras (Decreto Ley 600), y, el Cdigo de Minera. Los recursos explotados por la industria extractiva son faenas mineras de metales. La minera ha jugado un papel muy importante en la historia de la economa chilena, ya desde mediados del siglo XIX, la explotacin del salitre generaba un impulso relevante para Chile. En el caso particular del cobre, durante gran parte del siglo XX, y especialmente a partir de la segunda mitad, su importancia relativa fue incrementndose como fuente de recursos fiscales, generacin de empleo y captacin de inversin. Durante la ltima dcada del siglo XX, la minera y en especial la del cobre vivi un perodo de auge sin precedentes. La produccin del sector, impulsada por un fuerte proceso de inversiones, creci en un 237% desde 1990 al ao 2006. De acuerdo a cifras de la Comisin Chilena del Cobre (Cochilco), nuestro pas pas de producir 1.609 mil toneladas mtricas de cobre fino (MTMF) en 1989 a 4.391 MTMF en 1999. En el ao 2007 el nivel de produccin lleg a 5.557 MTMF. Segn las cifras del PIB regionalizado, la minera es la principal actividad econmica de la regin de ATACAMA, donde se localiza el Proyecto Pascua LAMA donde destacan la produccin de cobre, oro plata, hierro y molibdeno. En segundo trmino aparece el sector construccin y luego los servicios financieros y empresariales. En cambio, en la regin de Coquimbo, la economa de la regin se basa, fundamentalmente, en las actividades relacionadas con la minera, la agricultura y la pesca. En el caso de la experiencia de Andacollo, la minera ha sido una actividad tradicional. Existen en la regin yacimientos de manganeso, oro, plata, cobre, hierro y plomo. Entre los minerales no metlicos se encuentran depsitos de apatita, yeso, carbonato de calcio, cuarzo, combarbalita, nix y lapislzuli. La mina de cobre Los Pelambres, cerca de Salamanca, en la Provincia de Choapa, es una de las ms grandes del mundo, con una reserva estimada de 2100 millones de toneladas.
170

Una caracterstica del proceso de inversin registrado en los aos noventa es la importancia de la participacin de la minera privada. Esto gener a partir de 1990 un cambio en la composicin de la produccin de cobre, ya que a inicios de la dcada Codelco aportaba el 75% de la produccin nacional, mientras que en la actualidad la produccin privada lleg al 70%. Durante el perodo 1990-2006 la actividad minera, como porcentaje del PIB, se ha mantenido en torno a un 7,7% de participacin valorada a precios del ao 2003, Sin embargo, los fuertes aumentos de precio de los ltimos aos han incrementado su participacin a precios corrientes llegando al 23% en el ao 2006. Si bien para una actividad como la minera, donde el precio presenta dramticas fluctuaciones, las mediciones en moneda constante pueden no reflejar la verdadera evolucin de su importancia en la economa, la falta de informacin estructural medida en moneda corriente, obliga a tomar como referencia un ao en particular. Para el caso de este estudio se toma el ao 2003 que corresponde a la ltima publicacin de Matriz Insumo Producto del Banco Central de Chile1.

82

El origen histrico de su poblamiento est vinculado a la produccin de minerales de elevada ley que se fueron agotando con el transcurrir del tiempo. En la segunda mitad del siglo adquiri gran importancia la produccin de mineral de hierro en el yacimiento de El Romeral, a unos 10 Km. al norte de La Serena, cuya produccin se exporta a travs del puerto Guayacn. El yacimiento se explota a tajo abierto. En 1981 se puso en produccin el importante yacimiento de El Indio, en la cordillera andina; muy rico en cobre, plata y oro, este ltimo metal es el que mayor valor aporta en su produccin. Es importante tambin la minera del manganeso, con un notable yacimiento, Corral Quemado, al sudeste de la capital regional. Otros yacimientos menores siguen produciendo cobre, plata y oro en las comunas de La Serena, La Higuera, Andacollo e Illapel.

3.3.6 LAS IMPLICANCIAS Y UTILIZACIN MARCO LEGAL EN LA EXPERIENCIA DE ANDACOLLO

Los cambios producidos por la mega minera en el entorno, percibidos por los propios actores, se refieren principalmente al deterioro de la calidad del aire a causa de las emisiones de polvo de las mineras Dayton y Carmen (las tronaduras siguen desarrollndose con viento favorable hacia la comuna, con el dao constante a la calidad del aire de sus habitantes); el ruido de estas tronaduras que diariamente perturban el quehacer de la ciudad; los malos olores emanados de los procesos de lixiviacin con cianuro (Dayton) y cido sulfrico (Carmen); la escasez de agua, y como producto de todo lo anterior, el proceso de migracin de la poblacin hacia otros centros urbanos de la regin, como La Serena y Coquimbo. De todos los problemas mencionados, el tema que ms preocupa es el deterioro de la calidad del aire, debido a que trae consecuencias como el aumento de enfermedades respiratorias. A esto se debe aadir que la comuna ya no cuenta con fuentes de agua permanentes, por lo que el agua potable debe ser trada desde el acufero El Culebrn. La produccin agrcola de autoconsumo que se desarrollaba ya no es posible, lo poco que se produce se encuentra contaminado. En el plano sociocultural, el proyecto Andacollo Oro de Minera Dayton implic la erradicacin del poblado de Churrumata, formado por alrededor de 120 familias. A juicio de los representantes de la Minera Dayton, esto signific un avance para las familias dado que estas se encontraban viviendo en condiciones de pobreza y hacinamiento. Para los representantes de la agrupacin ambiental de Andacollo (CMA- Agrupacin para el Control del Medioambiente y Desarrollo Comunal de Andacollo), esto slo ha contribuido al proceso migratorio que sufre la comuna. Durante el ao 1997 la quebrada de Chepiquilla se ve contaminada por primera vez por escurrimiento de soluciones cidas. Este es la primera de muchas situaciones que han puesto en riesgo la vida de los habitantes de este lugar. De acuerdo a los anlisis del Departamento de Estadsticas e Informacin en Salud (DEIS) del Ministerio de Salud del ao 2004, la principal causa de muerte en Andacollo ese ao correspondi a enfermedades del sistema circulatorio (30% del total), seguido de tumores y neoplasias (21%) y en tercer lugar enfermedades del sistema respiratorio (19%). Este ltimo porcentaje no es un dato ms: la mortalidad por causa respiratoria en la IV Regin alcanza un 11% y en el mbito nacional un 10%. A fines del ao 2008 la Secretara Regional Ministerial de Salud envi una carta a la Conama donde informa que se sobrepas por octava vez la norma de PM10 (material particulado respirable) de 150 microgramos (tras eso es alerta ambiental). "Las autoridades hacen vista gorda", "No hay una actitud seria ni una postura ms enrgica", dice el creador de la Agrupacin de Control del Medio Ambiente. Su colega, Mario Morata, alude a los aportes econmicos que las mineras realizan en la comuna: "Ah la autoridad queda atada de manos y pierde la independencia". El lunes 6 de abril fue publicada en el Diario Oficial la Declaracin como Zona Saturada por Material Particulado Respirable, MP10, la localidad de Andacollo y sectores aledaos, como concentracin de 24 horas y anual.

83

A partir de esta declaracin la Direccin Regional de Conama171, Regin de Coquimbo, inici la elaboracin del Plan de Descontaminacin, de acuerdo al procedimiento establecido en el DS 94/1995 del Ministerio Secretara General de la Presidencia, reglamento que fija el procedimiento y etapas para establecer planes de prevencin y de descontaminacin. La decisin busca acelerar el proceso de descontaminacin del radio urbano y, a la vez, mantener las inversiones mineras.

3.3.7 CASO: PROYECTO PASCUA LAMA

3.3.7.1 Localizacin del proyecto El territorio comunal est conformado por dos valles que agrupan un total de veintids localidades y cerca de 70 caseros, abarcando componentes fsicos como el valle del ro Huasco, la precordillera Andina y la Cordillera de Los Andes. En la cuenca del ro Huasco se encuentra el poblado Alto del Carmen sede administrativa del gobierno comunal confluyendo en dicha cuenca, los ros del Carmen y del Trnsito, los que conforman dos extensos valles que se extienden de oriente a poniente y que dividen estructuralmente la geografa. Segn datos generados por el Instituto Nacional de Estadsticas (INE), a partir del Censo 2002, la comuna de Alto del Carmen cuenta actualmente con una poblacin de 4.840 habitantes, lo cual representa un 1,9% de la poblacin regional. Alcanzando una densidad poblacional de 0,81 hab./Km2, siendo el 100% de la poblacin rural. Un 79,2% supera los lmites de pobreza, un 20,6% vive en pobreza total, mientras que un 13,5% son pobres no indigentes y un 7,2% vive en la indigencia, siendo uno de los principales problemas sociales el negativo crecimiento demogrfico registrado en los ltimos veinte aos, factor condicionado por una alta tasa de emigracin comunal que gira en torno del 8%. El fenmeno ha originado un notorio aumento de la poblacin mayor de 60 aos, y una sensible disminucin de la poblacin joven, siendo esta comuna una de las que registra el significativo ndice en el mbito provincial, de 14% poblacin entre 60 y 89 aos. TABLA 11: UBICACIN GEOGRFICA DE LOS DEPARTAMENTOS (COMUNAS) MS CERCANOS AL PROYECTO P ASCUA LAMA
DEPARTAMENTO CALINGASTA IGLESIA JCHAL LOCALIDAD
CABECERA

SUPERFICIE 22 589 Km2. 19 801 km 14 749 km

POBLACIN (2010) 8.453 hab. 9.141 hab. 21.812 hab.

Tamberas Rodeo S. Jos de Jchal

Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, Argentina, 2001

Desde un punto de vista fisiogrfico la Regin de Atacama es considerada como el comienzo de los valles transversales, lo cual implica que las especies de flora y fauna tengan aqu muchos de sus lmites de distribucin sur y norte. La regin presenta climas desrticos, pero el incremento de las precipitaciones hace que no sea tan rigurosa, destacndose tres condiciones climticas: una en el sector costero, con

171

Comisin Nacional del Medioambiente (Ministerio del Medio Ambiente).

84

influencias martimas; otra en la pampa intermedia y, por ltimo, el sector cordillerano con incremento de las precipitaciones y rgimen trmico fro.

3.3.7.2 Actividad econmica Para el sector minero en la Regin de Atacama importantes son los yacimientos de cobre (El Salvador, Candelaria), hierro (Los Colorados) y oro (La Coipa, Maricunga) y plata existentes tanto a gran escala, mediana y pequea, as como todas aquellas actividades derivadas, tales como fundiciones, refinera, plantas de tratamiento, puertos de embarque, caminos, redes de transportes y otros que reproducen el impacto y fuerza econmica que tiene esta actividad. Localidades como Paipote, Potrerillos, El Salvador, Diego de Almagro, Chaaral ven plasmadas en sus principales actividades la presencia de la minera en la Regin. Cabe destacar el esfuerzo tecnolgico puesto para la obtencin de producciones mineras, en explotaciones en altura sobre los 3800 msnm, que han significado incorporar a la regin la vanguardia de sistemas de explotacin y tecnologa minera, y no slo en aquellos yacimientos ubicados en altura. La Regin de Atacama es la gran productora de mineral de hierro en Chile, con una aportacin de ms del 60%. Cabe destacar, dentro de la produccin de concentrados, la planta de pelletizacin de Huasco, con una produccin de ms de 4000 000 de toneladas anuales, que se benefician en la planta siderrgica de Huachipato, en la Regin del Biobo, o se exportan. Los principales yacimientos de hierro son los de Cerro Imn, en Copiap, cuya produccin se exporta por el puerto de Caldera, y sobre todo el yacimiento de El Algarrobo, a 40 km al sudoeste de Vallenar. La minera del cobre est representada por el yacimiento de El Salvador, operado por la Corporacin del Cobre (Codelco), que produce ms de 100 000 toneladas de metal al ao. La fundicin est ubicada en Potrerillos y el embarque se realiza en un muelle especializado del puerto de Barquito, emplazado en la baha de Chaaral. TABLA 12: III REGIN DE ATACAMA. PIB POR CLASE DE ACTIVIDAD ECONMICA . 2003 2009 (MILLONES DE PESOS DE 2003)
ACTIVIDAD AGROPECUARIOSILVCOLA

2003 37.037 19.485 404.637 24.620 41.672 63.494 51.265 51.972

2004 36.897 20.088 383.010 26.177 41.786 69.278 57.087 57.095

2005 39.829 21.376 381.113 27.990 37.604 65.307 63.599 59.056

2006 43.601 20.606 427.591 29.112 41.165 86.645 67.096 62.902

2007 46.537 20.432 435.700 32.273 27.813 149.833 71.342 65.591

2008 47.339 27.328 424.080 34.649 22.939 185.512 74.163 67.916

2009 (1) 46.191 23.046 411.157 31.695 31.079 197.634 72.009 74.184

PESCA MINERA INDUSTRIA

MANUFACTURERA

ELECTRICIDAD, GAS Y
AGUA

CONSTRUCCIN COMERCIO,
RESTAURANTES Y HOTELES

TRANSPORTE Y
COMUNICACIONES

85

SERVICIOS FINANCIEROS Y EMPRESARIALES (2) PROPIEDAD DE VIVIENDA SERVICIOS PERSONALES (3) ADMINISTRACIN PBLICA MENOS: IMPUTACIONES
BANCARIAS

76.070 39.980 82.132 45.106 -9.270

82.864 41.135 82.598 45.416 -10.238

93.834 42.612 85.908 47.311 -11.787

98.846 43.871 90.388 49.235 -11.343

107.141 45.356 91.710 51.295 -12.495

113.366 46.782 95.163 53.321 -12.982

106.344 48.211 98.801 54.660 -12.098

Notas:

(1) Cifras provisionales. (2) Incluye servicios financieros, seguros, arriendo de inmuebles y servicios prestados a empresas. (3) Incluye educacin y salud -pblica y privada- y otros servicios.

Fuente: Banco Central, 2010

3.3.7.3 El sector agropecuario de la Regin de Atacama La actividad agropecuaria ms intensiva se concentra en los valles del Copiap y del Huasco, donde destacan algunos cultivos de hortalizas. La uva de mesa ha transformado el paisaje de Copiap, donde los parronales cubren ms de 3 000 hectreas. Otro cultivo importante es el olivo de Atacama, con ms de 1 500 hectreas, que suponen el 40% de la superficie olivarera del pas, tambin se produce aceite. La ganadera est representada por el vacuno en los valles y el caprino en los interfluvios. La agricultura se ha visto especialmente desarrollada en los ltimos veinte aos con la incorporacin de nuevos suelos a la produccin de uva de exportacin, en el valle de Copiap fundamentalmente y Huasco en menor escala. En este ltimo valle se han visto ms desarrollados otros productos frutcolas y de industria ligada a la actividad agrcola. En el Valle de Copiap se produce la uva de mesa de exportacin utilizando el sistema de riego por goteo. Estas uvas son las primeras en salir al mercado a partir del mes de noviembre. La produccin de uva de exportacin ha alcanzado ya los cinco millones de cajas exportadas en temporadas pasadas. Los Valles de Huasco y Copiap se producen y abastecen de hortalizas frescas a ambas provincias, permitindose el envo de primores al resto del pas. La construccin Embalse Santa Juana, obra terminada en 1995, ha permitido atraer nuevas formas y tecnologas de riego y produccin ms eficientes que redundan en un desarrollo mayor del Valle de Huasco. La actividad pecuaria alcanza un escaso desarrollo, por las limitantes hdricas de la regin, localizndose solo en sectores de los valles, y en forma trashumante en sectores precordilleranos con ganado y majadas de caprinos en sectores del desierto y depresin intermedia. 3.3.7.4 Estructura del proyecto En territorio chileno se desarrollar gran parte del tajo abierto y se construir un botadero de estril, un chancador primario, un complejo de mantencin de equipos de mina y polvorn para el almacenamiento de explosivos. Estas obras se ubicarn en la cabecera del ro del Estrecho, tributario del Chollay, sobre los 4400 msnm. En territorio argentino se desarrollar una porcin menor del tajo y se construir un botadero de estril, las instalaciones de la planta de procesos, un tranque de relaves, los campamentos de construccin (para 4000 personas) y operacin (para 1000 personas), adems de un aerdromo privado. El mineral ser extrado de la mina a razn de quince millones de toneladas por ao y enviado a un chancador primario ubicado en territorio chileno, para reducir su tamao. Luego ser transportado por medio de una correa hasta las instalaciones del proceso que se ubicarn en territorio argentino,

86

traspasando la frontera a travs de un tnel de 2,7 kilmetros de longitud. En la planta de procesos el mineral se someter a operaciones de chancado secundario, molienda y lavado. El mineral denominado refractario ser procesado mediante flotacin convencional para obtener concentrados de cobre. El denominado no-refractario, as como los relaves de la flotacin, sern procesados mediante lixiviacin con cianuro de sodio, precipitacin con zinc y refinacin para obtener metal dor. El requerimiento de agua para el Proyecto Pascua-Lama ser de 370 l/s en total. Esta demanda ser abastecida desde el ro de Las Taguas, en Argentina. En Chile se considera extraer agua para las operaciones de la mina y talleres, estimndose un requerimiento de hasta 42 l/s que se obtendrn desde el ro del Estrecho y el ro El Toro. Barrick dispondr de los derechos de aprovechamiento correspondientes segn la legislacin de cada pas. Segn la Direccin General de Aguas de Chile (DGA), en el caso de Pascua-Lama, es un proyecto transfronterizo que en el sector chileno no saca aguas para la operacin industrial, solo sacara aguas para los requerimientos de los campamentos. Existir un acceso terrestre desde cada lado de la frontera. En Chile el acceso se realizar desde la ciudad de Vallenar. El proyecto tiene una vida til de veinte aos segn las actuales reservas, y anualmente producir unas 5000 toneladas de cobre contenido en concentrados, 615 000 onzas de oro y 18,2 millones de onzas de plata. El monto de la inversin se ha estimado en 950 millones de dlares.

Inicio del proyecto Las empresas que desarrollan el proyecto son: Compaa Minera Nevada S.A. en Chile, y Barrick Exploraciones Argentina S.A. y Exploraciones Mineras Argentinas S.A., en la Republica Argentina. Pascua Lama es el primer proyecto minero de carcter binacional y se desarrollar al amparo del Tratado sobre Integracin y Complementacin Minera celebrado entre Chile y Argentina en diciembre de 1997, aprobado por ley nacional en 2000. En agosto de 2004, adems, ambos pases firmaron el Protocolo Adicional Especfico al Tratado sobre Integracin y Complementacin Minera para el Proyecto Pascua Lama, que define el rea donde son aplicables sus disposiciones, conocida como rea de operaciones o de protocolo. Segn establece el protocolo, en cada pas se habilitar un puesto de control para acceder a esas zonas. La empresa Barrick Gold Corporation dio el puntapi inicial a sus planes de explotacin en la cordillera chilena, en alrededor de 3000 km en torno al rea del mineral El Indio, ubicado en la cordillera de la IV Regin de Coquimbo, adquiriendo dicha propiedad en el ao 1994. Las primeras etapas de exploraciones estaban dirigidas al rico sector Esperanza, 50 kilmetros al norte de las minas El Indio y Tambo, y en ese proceso, fue descubierto el impresionante potencial que tena el cinturn aurfero en esa zona. En 1996, y en forma paralela a las reservas del sector de Esperanza, se descubri una nueva falla muy promisoria llamada Pascua, que registraba un aumento del metal de 3,4 millones de onzas a 10,1 millones. Tras este proceso de exploracin, hoy se cuenta con un potencial minero que tiene una reserva de 17 millones de onzas de oro y 560 millones de onzas de plata. Sumndoles los recursos y la participacin de Barrick en el sector Veladero, la cifra total asciende a 26 millones de onzas de oro. Dicho descubrimiento, fue parte del escenario configurado para que Barrick Gold Corp iniciara en 1997 un fuerte lobby tendiente al diseo de un tratado fronterizo entre los gobiernos de Chile y Argentina, en donde se estableciera un rea de protocolo destinado al desarrollo de su mega proyecto en agenda. Pascua Lama es un proyecto de desarrollo minero que consiste en la explotacin a tajo abierto de un yacimiento de minerales de oro, plata y cobre, y su procesamiento para obtener como productos metal dor (oro, plata) y concentrado de cobre.

87

El yacimiento se ubica en la Cordillera de Los Andes, sobre el lmite internacional chileno-argentino, unos 150 kilmetros al sur-oriente de la ciudad de Vallenar, en la Comuna de Alto del Carmen, Provincia de Huasco. Las localidades ms prximas son Chollay por el Ro Trnsito y El Corral por el Ro San Flix, ubicadas a 35 km. y 55 km. de distancia, respectivamente.

Avance del proyecto En el proyecto Pascua Lama se ha completado el 90% de los trabajos de ingeniera detallada. Estn avanzando los movimientos de tierra ms importantes en el lado chileno, ya se ha construido la entrada al tnel que permitir el traslado del mineral, y se ha avanzando en la construccin del campamento de Barriales, con cerca de 540 personas actualmente en terreno. Por el lado argentino ya se encuentran en terreno los contratistas encargados de los primeros movimientos de tierras. Ms del 25% del capital contemplado para el proyecto ya ha sido comprometido, asegurando la flota de equipos mineros, los molinos de procesamiento, las instalaciones del campamento y los contratistas para el movimiento de tierras. El proyecto se mantiene dentro del presupuesto de capital definido para su etapa de preproduccin de entre US$ 2800 millones a US$ 3000 millones, y se encuentra en lnea con la calendarizacin prevista para entrar en produccin el primer trimestre de 2013. Se espera que la produccin anual sea de entre 750 000 a 800 000 onzas de oro en sus primeros cinco aos de operacin. Barrick acord adquirir un inters adicional de 25% del proyecto Cerro Casale de Kinross Gold Corporation por US$ 475 millones, compuestos de US$ 455 millones en efectivo y US$ 20 millones con la eliminacin de una obligacin contingente que Kinross debiera pagar a Barrick en caso de haber una decisin de produccin, lo que incrementa el inters de la empresa en el proyecto a un 75%. Cerro Casale es uno de los mayores depsitos de oro y cobre no desarrollados del mundo, con reservas de oro de 23,2 millones y 5,8 millones de libras de cobre contenidas en reservas de oro (en una base de 100%) y se espera una vida til de la mina de alrededor de veinte aos. El proyecto est ubicado en el distrito de Maricunga, en la Regin de Atacama de Chile, 130 kilmetros al norte del proyecto Pascua Lama. 3.3.7.5 Contribucin a las comunidades El presidente de Barrick Sudamrica, Igor Gonzles, dijo que a pesar del contexto econmico internacional 2009 fue un ao positivo para las operaciones en la regin, ya que adems de alcanzar un nivel de produccin saludable, comenzamos la construccin de un proyecto de la envergadura Pascua Lama, al tiempo que desarrollamos valiosas iniciativas para contribuir al bienestar y desarrollo de las comunidades cercanas a nuestras operaciones y proyectos, de acuerdo con nuestro compromiso por una minera responsable. Quiero agradecer el compromiso de todos los trabajadores de Sudamrica, que aportaron significativamente al logro de los resultados. En Chile destacaron los ava nces obtenidos por Compromiso Atacama, la alianza benfica impulsada por Barrick respondiendo a su Responsabilidad Social Empresarial (RSE) junto con Teletn, Un Techo para Chile y Amrica Solidaria trabajan en conjunto bajo el sello de Compromiso Atacama, una alianza indita para favorecer el desarrollo social de la Regin. Compromiso Atacama es la alianza multisectorial ms ambiciosa que se haya diseado para una regin de Chile. En una primera etapa se beneficiarn cerca de cuatro mil personas, tres mil de ellas a travs de la erradicacin de campamentos. Adems, Compromiso Atacama contribuir al proyecto de construccin y operacin del nuevo centro de rehabilitacin de la Teletn172 en Copiap, el que beneficiar a cerca de

172

Fundacin de Beneficencia que desarrolla las campaas de recaudacin de fondos privados y pblicos, empresas y personas para apoyar la labor del Instituto de Rehabilitacin infantil de Chile. Ha sido creada y liderada por el personaje y animador televisivo Don Francisco

88

500 nios y jvenes discapacitados. Finalmente, el trabajo con Amrica Solidaria consiste en la llegada de dieciocho jvenes profesionales de diversos pases de Latinoamrica en un perodo de tres aos, quienes junto a instituciones pblicas y privadas locales participarn en el diseo e implementacin de programas de desarrollo sustentable. A ello se suman los avances obtenidos por Un Techo Para Chile, que est trabajando para que 700 familias de Atacama dejen de vivir en campamentos y accedan a viviendas definitivas. Asimismo, voluntarios de Amrica Solidaria concluyeron su etapa de diagnstico y estn prximos a la puesta en marcha de sus proyectos de fomento al turismo, agro-negocios, emprendimiento y desarrollo productivo, mientras que Clase 21 ya est trabajando con dos escuelas su programa educativo apoyado por nuevas tecnologas, el cual sera ampliado a doce establecimientos para llegar a beneficiar a ms de 1000 alumnos y 50 profesores. Lo anterior se complementa con las actividades de desarrollo sustentable que la empresa realiz junto con la comunidad, y entre las que destacan becas a estudiantes secundarios y universitarios, cursos de capacitacin gratuitos y fondos concursables destinados a fomentar el micro- emprendimiento, a travs de diferentes programas que tienen especial nfasis en los menos favorecidos del Valle del Huasco. Proyectos de apoyo a la cultura local e iniciativas para impulsar el desarrollo productivo tambin formaron parte de la labor de Barrick en Chile en 2009. El descontento ante el Compromiso Atacama Segn la Coordinadora Contra Pascua Lama-Santiago, en el marco de su estrategia de lavado de imagen, Barrick ha impulsado una alianza con actores que gozan de cierta legitimidad social a raz de una trayectoria de beneficencia. A fines del ao pasado se difundi la iniciativa Compromiso Atacama entre la Barrick, Teletn, Un Techo para Chile y Amrica Solidaria, promocionado como una alianza para "ayudar el desarrollo de la regin". Esta gran intervencin meditica, sumada a otras acciones directamente dirigidas a los vecinos del Valle173 ha demostrado la profunda desigualdad que tienen los actores en conflicto. Frente a una poltica de reparticin de migajas para la sociedad, de cooptacin de lderes, personalidades y organizaciones sociales, y de connivencia con los distintos niveles de gobierno, se alza un grupo de gente sin ms recursos que la conviccin en la defensa del territorio, seguros de que sus mayores riquezas son la tierra y el agua, fuentes de todo lo dems. Evaluaciones ambientales El proyecto Pascua Lama fue sometido por primera vez al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) en el ao 2000 y fue probado por la COREMA de Atacama en el ao 2001. Durante la evaluacin la empresa no mencion ni los impactos, ni los riesgos de la destruccin de glaciares. Pero luego, Barrick tuvo que someter por segunda vez el proyecto al SEIA, despus de que las comunidades locales advirtieron sobre la presencia de glaciares en la zona de extraccin minera. Las organizaciones sociales, ambientales y ciudadanas en el mbito nacional, apoyaron a los habitantes del valle en su oposicin a Pascua Lama, y en sus demandas de exigir un nuevo estudio ambiental del proyecto.

173

Entres estas se destaca la entrega de ordenadores porttiles a los nios de las escuelas locales, de ambulancias a hospitales y centros de salud comunitaria o familiar, de financiamiento de fiestas tradicionales populares, apoyo a micro-emprendimientos personales o colectivos, otorgamiento de becas de estudios, aporte para mejoras infraestructura fsica y equipamientos escuelas, clubes y asociaciones diversas de la comunidad Las que logran impactar, facilitando la aceptacin social del proyecto de Barrick y sus externalidades.

89

El escndalo del ocultamiento de la existencia de glaciares por parte de Barrick en el rea de su proyecto minero inund los medios de comunicacin, rompiendo el silencio del gobierno en torno a Pascua Lama. No obstante lo anterior el gobierno de Ricardo Lagos firm, en agosto del 2004, un protocolo de acuerdo (Protocolo Adicional Especfico al Tratado Minero) para el desarrollo de aspectos prcticos del proyecto (Archivo de Prensa del Ministerio de Minera, 2004). En noviembre del 2004 las organizaciones opositoras al proyecto mandaron una carta al presidente Ricardo Lagos y al Parlamento para explicar su rechazo. Un extracto de la carta que se torn en smbolo de esta epopeya de las comunidades contra la minera seala: El aire que respiramos, el agua que bebemos y la tierra que cultivamos vale ms que el oro que quieren llevarse las transnacionales. Hasta hoy el Presidente no responde, pero la difusin va Internet (redes sociales y medios on line) logr romper el cerco informativo que haba rodeado al proyecto. En tanto, ese ao Barrick haba ampliado las exploraciones en la zona descubriendo otras reservas de minerales. Por ende, aument el rea de influencia del proyecto, incrementando la superficie a ser explotada en un 30%. Dado la nueva informacin sobre los glaciares previamente ocultados y la ampliacin del rea de explotacin, el proyecto Pascua Lama debi ingresar nuevamente al SEIA en el ao 2005. Cabe destacar que frente a la fuerte movilizacin la compaa tuvo que cambiar varias veces su discurso en cuanto a las consecuencias del proyecto sobre el medio ambiente. Inicialmente Barrick no haba manifestado inquietud sobre los impactos del proyecto en la zona, ni haba mencionado la necesidad de destruir parte de los glaciares para poder explotar los yacimientos de minerales. Finalmente, despus de haber reconocido la existencia de glaciares, especific que en realidad solamente eran masas de hielo superficiales y que una opcin sera trasladarlas. El gobierno no acept tal proposicin y puso como condicin el cambio de la explotacin a tajo abierto de los yacimientos por una explotacin subterrnea para evitar la destruccin de los glaciares. Asimismo exigi en su Resolucin de Calificacin Ambiental el monitoreo de todos los glaciares del rea de influencia del proyecto, durante los aos de faenas y hasta el cierre del proyecto. La COREMA, con estas modificaciones, aprob el proyecto a fines del ao 2005174.

3.3.7.6 Participacin de la sociedad civil en Pascua Lama, Regin de Atacama El mecanismo de participacin utilizado ha sido la movilizacin y sensibilizacin de las comunidades afectadas, ocupando las instancias de consulta previstas en la legislacin vigente. Ha descansado ms en la capacidad de poner en la agenda pblica local regional, y presionar de ese modo a los decisores pblicos, y en menor medida a la empresa, de modo de modificar algunas de los implicancias ms crticas como el traslado de glaciares y uso del agua, obligando a la autoridad a buscar mecanismos que atenen los efectos de proyecto minero. En este sentido, el logro principal ha sido poner en la discusin global el deterioro y la afectacin que conlleva Pascua Lama. No obstante las opiniones de las habitantes y lderes de las comunidades no son homogneas, como se ilustra en los prrafos siguientes. Las acciones ciudadanas mantienen y refuerzan una coordinacin efectiva con los dirigentes del lugar, con organizaciones ambientales de todo el pas y una campaa informativa a la poblacin con el objeto de redoblar las fuerzas colectivas frente al proyecto que al

174

El nuevo Estudio de Impacto Ambiental fue aprobado en Chile a mediados de febrero de 2006, de acuerdo con la Resolucin de Calificacin Ambiental (RCA) 024/2006; mientras que el Informe de Impacto Ambiental (IIA) en Argentina se aprob el 5 de diciembre de 2006.

90

parecer no molesta al gobierno, pero que reflej en la ltima Marcha por la Vida realizada en Vallenar que tiene varios ciudadanos detractores. "Lo veo favorable, pero tengo dudas como siempre porque los medios de comunicacin tienen hoy a la sociedad con la vista vendada y eso me preocupa, porque cuando hay una marcha con un lder la gente est presente, pero una vez que se ven solos son como corderitos y no hacen nada, seal el dirigente colla, Soilo Gernimo Escalante, opositor al megaproyecto. Santiago Luis Faura, dirigente ambiental del sector Alto del Carmen, manifest que a medida que aumenta la tensin en la zona, sus manifestaciones deben impedir el inicio de Pascua Lama y aclar que estn dispuestos a llegar hasta las ltimas consecuencias: Nosotros hemos sido muy pacficos, esta es la sexta marcha, se hace todos los aos, hemos realizado ocupaciones pacficas de caminos, hemos sido agredidos, nos han golpeado y nosotros siempre pacficos, pero eso se va a terminar cuando una mquina o un camin empiece a trabajar en el proyecto minero. Lo que dice la empresa respecto de que est trabajando, s lo estn haciendo, pero en la mejora de un camino que ellos construyeron y prometieron hacer una berma para los peatones. Nancy Yez, abogada y co-directora del Observatorio Ciudadano y que asesora a la comunidad huascoaltina, proyecta las dificultades que debern enfrentar los habitantes del norte de Chile ante la larga lista de inversiones de extraccin que se proyectan en la zona: En todas partes se empieza a instalar una cierta desesperanza aprendida y es que la comunidad tiene que lidiar en distintos frentes como el proyecto minero Pascua Lama y todo lo que eso implica por el poder de los ejecutores del proyecto, pero paralelamente enfrentan tambin el proceso de evaluacin de impacto ambiental del megaproyecto minero El Morro. Las acciones ciudadanas son una parte de las herramientas, otras son las instancias legales. Por eso, la abogada Yez agreg que estn a la espera de la evaluacin que realice la Corte Interamericana de Derechos Humanos ante la nueva presentacin de una medida cautelar que presentaron a nombre de la comunidad diaguita que rechaza el proyecto por afectar parte de las 396 mil hectreas ancestrales, destruir los glaciares y por el dao ambiental que representa la contaminacin de la escasa agua. Acciones binacionales El 13 de junio se realiz la sexta marcha Por la Vida y el Agua: contra Pascua Lama en la ciudad de Vallenar en la regin de Atacama. Paralelamente, en Buenos Aires, Santiago y Mendoza se llevaron a cabo diversas actividades de difusin e informacin sobre destruccin y saqueo de glaciares y minera. Mil 500 personas participaron en una marcha contra Pascua Lama en Vallenar. En Santiago tambin hubo manifestacin en contra de la empresa transnacional Barrick Gold. La marcha contra el proyecto minero Pascua Lama en Vallenar, regin de Atacama fue convocada y denominada "Caminata por la vida", donde ante ms de mil 500 personas se inici un acto con artistas locales y palabras de diversas organizaciones. Los organizadores de la marcha acusaron a la empresa de lanzar "una desproporcionada" ofensiva consistente en prometer empleo a la comunidad, acotando que esta ha recibido ms de 128 000 currculos, en circunstancias que los puestos de trabajo que generara no excederan los 5000. La actividad en la regin de Atacama se realiz en coordinacin con otras actividades que se llevaron a cabo en Argentina y en Canad, siguiendo la convocatoria de los indgenas chochones y de las

91

comunidades auto-convocadas contra el proyecto en suelo trasandino, adems de una marcha realizada en Santiago que comenz frente a la Estacin Mapocho. Desde el Valle del Huasco, lmite sur del Desierto de Atacama, donde desde hace diez aos se desarrolla el conflicto minero binacional Pascua Lama, las organizaciones ciudadanas argentinas y chilenas reunidas en el Encuentro binacional Causas y Cauces comunes: los Andes sin minera de Frontera, por nuestros hijos y las futuras generaciones declaramos: El repudio absoluto al Tratado Minero Binacional y al tipo de minera que impulsa, este instrumento refleja un modelo econmico impuesto por las grandes economas mundiales, fue diseado por empresas mineras transnacionales, entre ellas Barrick Gold, y profundiza un modelo destructivo, impositivo y transgresor, no solo de nuestra cultura, economa y naturaleza sino de nuestros valores, los valores de nuestras sociedades, dejando de manifiesto una intencionalidad perversa de enriquecimiento desmedido de unos pocos a costa de muchos. El crecimiento econmico infinito, base del modelo imperante, no es ms que una intensin ridcula e insustentable, que lo nico que lograr es la destruccin de todo lo que conocemos, es por eso que trabajaremos sin descanso para luchar contra este modelo. Nos oponemos a la mega minera qumica en la cordillera porque: Atenta contra el mayor y ms preciado bien que conservan nuestros territorios; el agua; la cual riega nuestros territorios y sabiamente nos provee en pocas de sequia, situacin que ha permitido nuestra vida y nuestra sustentabilidad, la que vamos a proteger a cualquier costo. La Mega minera qumica a la que estamos siendo expuestos es la ms contaminante del mundo por el alto nivel de residuos qumicos que genera: cianuro, mercurio y arsnico, entre otros. Violenta nuestras formas de vida tradicionales, daando el patrimonio histrico, cultural y social, mediante diversos mecanismos de corrupcin, cooptacin y extorsin han ensuciado lo ms profundo de nuestras comunidades, dividiendo pueblos, comunidades incluso familias. Finalmente, si nuestras autoridades no han tenido dignidad, voluntad y compromiso para enfrentar este saqueo, nosotros s los tenemos y no queremos que nuestra soberana se vea restringida por un tratado que entrega un territorio que pertenece a dos pases soberanos, a una empresa transnacional. Seguiremos siendo vecinos, el pas virtual que han puesto entre nosotros no nos dividir, nos hemos reunido con el propsito de continuar coordinndonos, hemos trabajado estos das con ese fin y nuestra fuerza radica en la verdad y la conviccin para defender la cordillera, la que histricamente nos ha separado, y que hoy nos une.

Movilizacin social Existe una conformacin de lderes que si bien es escasa en el Valle del Huasco, es respetada y valorada. Su valoracin tiene directa relacin con la participacin ciudadana, ya que la cultura cvica de la poblacin local se centra en la representacin. La generacin de espacios de discusin y de informacin han obligado a todas las instituciones a pronunciarse frente a las decisiones territoriales, pero es evidente que, ante la falta de preparacin de la poblacin local para enfrentar conflictos de carcter judicial o tcnico, han tenido que recurrir a asesores que apoyen su causa contra el desarrollo del proyecto Pascua Lama. La creacin de redes que han articulado el trabajo y apoyo hacia la comunidad han significado una fortaleza para enfrentar los conflictos y decisiones de Barrick Gold frente a sus presentaciones en los distintos proceso de evaluacin y cmo la comunidad se informa y no se deja persuadir fcilmente por la

92

alta capacidad de entrega de beneficios, que hacen olvidar los impactos reales del proyecto Pascua Lama en el valle del Huasco. Las formas de enfrentar situaciones como el litigio de propiedad de los ancestros del Valle del Huasco y Barrick Gold han significado la presentacin de antecedentes judiciales, proceso que en algunas situaciones ha sido contraproducente, ya que en algunas circunstancias han debilitado los movimientos ciudadanos por el traspaso de la responsabilidad a aquellos profesionales que sostienen las causas. Una de las primeras organizaciones sociales que se desarroll contra el proyecto Pascua Lama fue el Consejo de Defensa del Valle del Huasco, quien es protagonista en el proceso de EIA en el ao 2001, organizacin que recab informacin sobre el proyecto con el objetivo de informar a la ciudadana del valle y a todo el pas. Con la informacin y visin del proyecto realizaron observaciones en el proceso de SEIA, concluyendo que esta instancia fue totalmente intil, ya que las demandas planteadas fueron absolutamente pasadas por alto y obviadas. Con la presentacin de la EIA en al ao 2005 surgi la necesidad de reunirse y de exponer con ms nfasis y fuerza la informacin con la cual las organizaciones sociales contaban, es aqu que la Iglesia local juega un papel fundamental y congrega a un nmero importante de ciudadanos con el nimo de fortalecer este proceso de participacin ciudadano, refundndose el Consejo de Defensa del Valle del Huasco y la creacin de la Coordinadora de Defensa del Valle del Huasco en Alto del Carmen. Estas organizaciones lograron un papel fundamental en la difusin de los impactos que traera Pascua Lama logrando viajar a Santiago y realizar reclamaciones por el proyecto ante la Comisin Nacional del Medioambiente (Conama). Si bien han surgido una seria de organizaciones sociales, estas han cado en conflictos de inters, por manejo de posturas frente a aminorar los efectos del proyecto, pero que no han dejado conformes a la ciudadana, lo que ha llevado su debilitamiento. Es necesario mencionar que los mejores momentos de las organizaciones son cuando han trabajado en conjunto potenciando sus fortalezas, aminorando sus debilidades tcnicas, que en algunos casos han sido la causa de mantener claridad frente a las propuestas. La movilizacin social generada durante esta ltima dcada contra el proyecto Pascua Lama tuvo un importante impacto sobre el desarrollo de la poltica ambiental. Efectivamente, este proyecto minero, junto a otros conflictos de gran impacto local y nacional, generaron la modificacin del reglamento de la ley 19300 de Bases del Medio Ambiente, para obligar a estudios de impacto ambiental en caso de presencia o cercana de glaciares; oblig al diseo y a la promulgacin por parte del gobierno de una Poltica Nacional de Glaciares en 2009 y a la creacin de un departamento de glaciologa y nieves en la DGA; y, finalmente, a un importante cambio en la institucionalidad ambiental, la cual dio origen al diseo de un Ministerio de Medioambiente, un Servicio de Evaluacin de Impacto Ambiental y una Superintendencia de Fiscalizacin Ambiental. Especficamente, en relacin a los glaciares, la modificacin del Reglamento de la Ley 19300 en el 2008 fue llevada a cabo por la Conama y consisti en obligar a las empresas a realizar estudios de impacto ambiental en todo proyecto que a desarrollarse en reas cercanas a glaciares. En cuanto a la Poltica Nacional de Glaciares, el objetivo es dar proteccin a los tres mil glaciares que se han registrados en el territorio nacional. Con esas medidas, el gobierno de Bachelet crey cumplir con su promesa electoral de proteger los glaciares y no aprobar su remocin y/o destruccin; pero en realidad estas acciones fueron formales e insuficientes: la nueva poltica de glaciares es ambigua en sus definiciones (define los glaciares como recursos renovables) y no dispone de sanciones efectivas. En el mbito de las acciones futuras de los ciudadanos en torno al proyecto Pascua Lama existen tres desafos que pueden ayudar a reducir los impactos de este proyecto y al mismo tiempo mejorar la poltica pblica nacional:

93

Retomar la iniciativa de legislar para la proteccin de glaciares, en base al texto de ley elaborado por los ambientalistas y agricultores, y presentado por el senador Antonio Horvath. El momento es propicio dada la reciente aprobacin de la Ley de Proteccin de Glaciares en Argentina, la cual tiene la misma estructura normativa. En base a las investigaciones sobre el diseo, formulacin y aprobacin del Tratado Binacional Minero entre Chile y Argentina y el involucramiento de la empresa Barrick en ello, publicitar su ilegitimidad e iniciar un proceso poltico para su debilitamiento y derogacin. Chile Sustentable Estudio de Caso: Proyecto minero Pascua Lama de Barrick Gold en Chile. Considerar como oportunidad poltica la Resolucin de Naciones Unidas sobre el Acceso al agua y al saneamiento como derecho humano esencial, el pasado 28 de julio de 2010, e iniciar un proceso de discusin de propuestas legales para un cambio de las polticas de agua, incluyendo la proteccin de glaciares como reservas estratgicas.

3.3.7.7 Acciones polticas y legales ante la justicia nacional e internacional Durante la segunda evaluacin por parte de la COREMA, los detractores del proyecto no abandonaron las actividades de protesta. Al contrario, el 21 de marzo de 2005 se organiz una marcha en Vallenar en la cual participaron unas 500 personas. El mismo ao, el diario El Chaarcillo realiz una encuesta mediante Internet mostrando que sobre 27 mil encuestados, una mayora absoluta del 97% expres estar en contra del proyecto Pascua Lama. De manera paralela, las organizaciones ambientales y ciudadanas pusieron en marcha varias iniciativas para evitar la destruccin de los glaciares y asegurar su proteccin. El Programa Chile Sustentable logr reunir informacin cientfica sobre los glaciares para su difusin por los medios de prensa. Tambin se encarg de denunciar la campaa de desinformacin realizada por Barrick con respecto a sus actividades sobre glaciares y desenmascarar a la empresa que falsamente afirmaba que existan experiencias de traslado de glaciares en el mbito internacional. A fines de 2005, en el contexto de la campaa presidencial y el cambio de gobierno, organizaciones ambientalistas lograron con la candidata Michelle Bachelet firmar el Acuerdo de Chagual; en el cual uno de los diez compromisos se refiere especficamente a la proteccin de los glaciares y a prohibir su remocin o destruccin. La entonces candidata se comprometi a proteger los glaciares, y no aprobar su remocin y/o destruccin, y los ambientalistas se comprometieron a proponer una ley para estos fines. En octubre del 2006, el Programa Chile Sustentable, junto con la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA) y el Instituto Geogrfico Militar, entregaron al gobierno un Proyecto de Ley de Proteccin de Glaciares. Sin embargo, el proyecto nunca fue patrocinado por el gobierno de Bachelet, debido a la influencia de las empresas mineras, agrupadas en el Consejo Minero, dado que otras compaas como la estatal Codelco y la sudafricana AngloAmerican tambin se encontraban interviniendo glaciares en la cordillera de los Andes en las regiones centrales del pas. A consecuencia de ello, los ecologistas y agricultores recurrieron al Congreso, siendo el senador Antonio Horvath (RN) quien present una propuesta de Ley de Proteccin de Glaciares, con insumo de los ecologistas, la cual fue aprobada por la sala del Senado, pero no patrocinada por el Ejecutivo. Sin embargo, el gobierno, con el objeto de no aparecer faltando a su compromiso, dise y dict una Poltica Nacional de Glaciares; mandato a los servicios pblicos de elaborar un Catastro Pblico de Glaciares y cre un Departamento de Glaciologa y Nieves en la Direccin General de Aguas (DGA), aprobando para ello nuevas partidas presupuestarias.

94

Sin embargo, a pesar de la oposicin de las comunidades locales y la condena del proyecto por parte de la sociedad civil, el gobierno Bachelet continu desarrollando las condiciones para la aprobacin de los permisos sectoriales. As, en agosto del ao 2009, la DGA entreg los permisos sectoriales a Barrick. A fines de ese ao, adems, los gobiernos de Michelle Bachelet en Chile, y de Cristina Kirchner en Argentina, llegaron a un acuerdo respecto de condiciones especiales de tributacin del proyecto Pascua Lama, lo cual signific un nuevo apoyo a la empresa, esta vez subsidiado por los ciudadanos chilenos y argentinos. Simultneamente a estos hechos, en el ao 2007, los diaguitas huascoaltinos, cuyas tierras eran intervenidas por el proyecto, interpusieron un recurso de proteccin ante los tribunales, rechazado por cuestiones de forma. El mismo ao intentaron un recurso ante el Consejo Directivo de la Comisin Nacional de Medio Ambiente (Conama). Sostenan que la COREMA haba desestimado el conflicto territorial y haba desconocido la existencia de aquellas normas jurdicas que obligan a ponderar, en el SEIA, los impactos del proyecto sobre las comunidades indgenas, y solicita su consulta y su consentimiento previo e informado sobre las actividades pblicas o privadas a desarrollarse en sus territorios. De este modo, el conflicto de los huascoaltinos con la empresa minera, por las tierras, no era un simple conflicto legal entre particulares; sino un conflicto por la propiedad ancestral de tierras indgenas, cuya tenencia haba sido reconocida y amparada por ttulos de dominio otorgados por el Estado. Se trataba entonces de un conflicto de inters pblico frente a la ruptura y desconocimiento del estado de derecho por parte de las instituciones estatales. Como los huascoaltinos no encontraron respuesta en la justicia chilena intentaron hacer valer sus derechos ante la justicia internacional. Para ello, presentaron, el 8 de enero de 2007, un recurso ante la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH), en virtud del Artculo 44, denunciando la violacin de varios artculos de la Convencin, por parte del Estado chileno. Entre ellos destacan el Artculo N21 sobre el derecho a la propiedad privada; el Articulo N 8 sobre las garantas judiciales; y el Articulo N 25 sobre la proteccin judicial. El 12 de febrero de 2010 la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) declar admisible la peticin de los huascoaltinos. La CIDH reconoci que el Estado chileno incurri en presuntas violaciones a los derechos de los huascoaltinos al aprobar el proyecto minero Pascua Lama. Cabe destacar que el caso, presentado por los abogados del Observatorio de Derechos Ciudadanos, fue varias veces retrasado por prrrogas reiteradas solicitadas por el Estado de Chile a la CIDH. El 30 de octubre de 2009 se firma el tratado complementario al de Paz y Amistad de 1984 entre Chile y Argentina cuyo objetivo es enmarcar la relacin bilateral en un instrumento que consolida los logros institucionales alcanzados hasta el presente y proyectar la dinmica del proceso integrador. En dicho tratado se establece lo siguiente: Destacar la actividad minera como una herramienta productiva de integracin bilateral y de transformacin de la realidad econmica y social de ambos pases. En este sentido, reconocieron la labor desarrollada en el marco del Tratado de Integracin y Complementacin Minera, en el proceso de implementacin de los Protocolos Adicionales Especficos. Resaltaron por auspicioso el inicio de la construccin del primer proyecto minero binacional del mundo, Pascua Lama, reconociendo adems el avance de nuevos proyectos amparados por dicho tratado a lo largo de la frontera, tales como Pachn, Vicua, Amos-Andrs y Las Flechas. Incentivar la complementariedad e incremento del comercio minero bilateral, la participacin conjunta en foros internacionales en la promocin y defensa de la actividad minera; asimismo, buscar formas para incrementar la cadena de valor de los productos mineros. En los aspectos cientfico tcnicos, resaltaron la

95

cooperacin entre los respectivos organismos geolgicos mineros en el desarrollo de cartografa geolgica y metalogentica e intercambio de experiencias en prevencin de riesgos y peligrosidad vulcanolgica y geolgica.

3.3.7.8 Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de Pascua Lama Fortalezas Los altos montos de inversin realizados en la comuna del Alto del Carmen y la Regin de Atacama. Inicialmente se establecieron alianza que buscaron realizar mejoras en las condiciones socioeconmicas de la comuna de Alto del Carmen y otras ms de la regin. Generacin de empleos que favorecer a la regin. Creacin de proyectos para el desarrollo de la cultura local y el fomento productivo. Mejora de la infraestructura vial que permiti la conexin de manera ms expedita. Creacin de mesas de trabajo entre la Uniones Comunales de Juntas de Vecinos y la empresa Barrick Gold, para entregar informacin oportuna a las comunidades. Creacin de equipos de fiscalizacin compuestos por la comunidad y la empresa Barrick Gold. Apoyo oportuno para el desarrollo social de las comunidades cercanas al proyecto. Mejores oportunidades para estudiantes de Alto del Carmen gracias a becas acadmicas y nuevos buses para escolares. La zona del valle del ro Huasco se caracteriza por tener una rica produccin agrcola local.

Debilidades No se aprecia uso de instrumentos de planificacin u ordenamiento territorial para la generacin de demandas ciudadanas. En el proyecto de Evaluacin de Impacto Ambiental el ao 2001, la empresa Barrick ocult la existencia de glaciares en el rea, y por tanto no mencion la necesidad de destruirlos para explotar el yacimiento. El Estado y la empresa Barrick Gold no evaluaron los impactos de este emprendimiento sobre las comunidades indgenas huascoaltinas que habitan en la zona que histricamente ha sido ocupados por la comunidad diaguita de los huascoaltinos; y el Estado chileno ha reconocido estos territorios como territorios ancestrales, protegidos por la legislacin nacional e internacional. Durante la formulacin y evaluacin ambiental del proyecto no se consult la opinin de la comunidad indgena sobre el proyecto, a pesar de que dicha comunidad estaba en proceso de reconocimiento como indgena, lo cual finalmente ocurri el ao 2006. Poca capacidad de fiscalizacin de la DGA y Sernageomin175 con respecto al proyecto, especficamente en el cuidado de los glaciares considerados recursos renovables.

Oportunidades

175

DGA: Direccin General de Aguas del Ministerio de Obras Pblicas. SERNAGEOMIN: Servicio Nacional de Geologa y Minera, del Ministerio de Minera.

96

Alta capacidad y disposicin de articulacin y negociacin de la empresa Barrick Gold con la comunidad y organizaciones sociales. Mejoramiento de las condiciones sociales a travs del acercamiento de las organizaciones sociales a la empresa Barrick Gold. Proceso de reconversin de mano de obra local desde la agricultura a la minera. Establecer como norma y desarrollar de manera constante el monitoreo, sumado a la fiscalizacin, permitira asegurar un control a la empresa en trminos de las restricciones al uso del agua, la contaminacin de esta, el dao fsico a los glaciares y otros impactos sobre los habitantes de la zona. En base a las investigaciones sobre el diseo, formulacin y aprobacin del tratado binacional minero entre Chile y Argentina y el involucramiento de la empresa Barrick en ello, publicitar su ilegitimidad e iniciar un proceso poltico para su debilitamiento y derogacin. Resolucin de las Naciones Unidas sobre el Acceso al agua y al saneamiento como derecho humano esencial, el pasado 28 de julio de 2010, e iniciar un proceso de discusin y elaboracin de propuestas legales para un cambio de las polticas de agua en Chile, incluyendo la proteccin de glaciares como reservas estratgicas.

Amenazas Del yacimiento de oro a ser explotado por Barrick, bajo tres glaciares (Toro I, Toro II y Esperanza) significa un impacto directo a los cuerpos de agua, e impactos indirectos por reduccin de recarga de aguas en todo el ecosistema de la cuenca. Contaminacin causada por productos y procesos utilizados por las faenas mineras y por la reaccin qumica que sufren de minerales extrados de la tierra al ser expuestos a la atmosfera. Cualquier derrame de combustibles o substancias txicas como zinc, arsnico y cianuro de sodio que se transporten desde puertos o centros industriales por camiones al rea de las faenas en la cordillera del Huasco, significara la contaminacin de los ros en toda la cuenca de Huasco, adems de la contaminacin de los suelos. La mayor preocupacin de la comunidad local y de los ambientalistas se centr en el riesgo de contaminacin de las aguas de los ros y de las napas subterrneas. Las cantidades de emisin de polvo proyectadas durante las faenas provocaran daos irreversibles sobre los glaciares, provocando su derretimiento acelerado. Barrick Gold necesitar 370 litros de agua por segundo, mientras desarrolle sus faenas.

3.3.7.9 Recomendaciones El proyecto Pascua Lama debe ser presentado de manera integral al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, incorporando cada uno de los pilares que lo hacen fundamental para su desarrollo: o Lneas de transmisin elctrica desde comuna La Higuera (Regin de Coquimbo) hasta el Proyecto Pascua Lama. Se tramita por separado al proyecto principal a travs de una Declaracin de Impacto Ambiental Interregional (DIA). De haber incluido la lnea de transmisin en la EIA del proyecto Pascua Lama, este pasa a ser de carcter Interregional, no regional como se present, lo que implica normativas y regulaciones distintas. Adems, en la DIA del proyecto, se menciona que las lneas de

97

transmisin elctrica tambin abastecern eventualmente al proyecto minero argentino Veladero. o Central termoelctrica en Punta Colorada (Comuna de La Higuera, IV Regin), la energa producida por esta planta no ingresar al Sistema Interconectado Central (SIC) sino que ir directamente a las faenas de Pascua Lama. Si se hubiera incluido este proyecto en el EIA original las exigencias ambientales seran diferentes, debido a la inter-regionalidad. Centro Logstico de Vallenar. Centro de operaciones y aduana del proyecto, localizado en el Aerdromo de Vallenar, an sin regulacin al respecto.

Considera los informes y estudios de la misma DGA y las declaraciones de la empresa donde se constatan los daos que han tenido las labores de exploracin del proyecto minero Pascua Lama en los Glaciares del sector176. El informe, cuando el proyecto an no estaba aprobado, levant reparos y observaciones que fueron respondidas luego de su aprobacin, lo que manifiesta una evidente irregularidad. Este es el mayor registro acerca de las actividades que se estn llevando a cabo en el rea de operaciones del proyecto Pascua Lama, la totalidad de este informe denuncia las irreparables acciones que la Compaa Minera Nevada realiza en los glaciares: suciedad en la superficie de los glaciares, prdida de masa, remocin, entre otros; para finalmente establecer los porcentajes de disminucin que han tenido los glaciares en el perodo 1981-2000, responsabilizando a la minera de la disminucin del volumen de la masa de hielo. De acuerdo a la calificacin de resolucin ambiental una capa de 1 mm de polvo puede aumentar el derretimiento superficial de un glaciar hasta en un 15% y una capa de aproximadamente 10 mm hasta el doble la tasa de derretimiento.

Definir de manera transparente los compromisos y co-financiamiento de obras ante la ciudadana, que comprometen al estado y a autoridades de gobierno y municipales con la empresa, antes de estar aprobado el proyecto. o Convenio de co-financiamiento pavimentacin de caminos: 22 de diciembre de 1998, se firma el acuerdo entre el Gobierno Regional de Atacama y la empresa Barrick Chile para co-financiar la pavimentacin del camino Valle San Flix, contempla obras en el camino C-485, C-489 y Ruta 5 El Jilguero. Convenio por un monto de 10 000 000 000 de pesos, para una obra de uso casi exclusivo de la Minera. Anuncio de una Fundacin de desarrollo sustentable con un aporte de la empresa de US$ 10000 000, donde queda comprometida la participacin del Gobierno Regional a travs del intendente. Tambin dentro del proceso de evaluacin del proyecto (2005).

Establecer procesos de fiscalizacin rigurosos para el desarrollo de proyectos complementarios como el Centro Logstico de Vallenar: o Se somete a evaluacin ambiental (por separado) el proyecto Centro Logstico de Vallenar, siendo un componente indispensable para el funcionamiento del Proyecto Minero Pascua Lama, se aprueba el proyecto en resolucin exenta N138 de 17 de agosto de 2006, sin que el titular tenga dominio de la propiedad donde se emplaza. (Aerdromo de Vallenar).

176

El informe de Comisin de servicio a la III regin, visita a Pascua Lama, del 12 de enero del 2005, de la DAG (MOP) seala y da cuenta de las observaciones realizadas por personal tcnico de dicha reparticin pblica (Direccin General de Aguas). Fue solicitado por los involucrados, a lo menos en dos ocasiones, sin respuesta, entregndose una versin del mismo, 7 meses despus, el 17 de mayo del 2006.

98

Se presiona ilegtimamente a reparticiones del Estado (direccin de Aeronutica, Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de Agricultura, Gobernacin) para que se entregue un terreno fiscal para la realizacin de un proyecto daino para la comunidad. Durante la tramitacin de evaluacin de la DIA, Bienes Nacionales solicit a la empresa que informe a los ciudadanos sobre las caractersticas e impactos del proyecto, como por ejemplo, la cercana que tendrn los habitantes de Vallenar durante diecisiete aos, a las 82 toneladas de explosivos diarios y otras sustancias peligrosas que se manejaran en dicho centro, sin embargo, nadie ha asumido esta labor. El Centro Logstico es anunciado pblicamente por la empresa en el boletn informativo N19 de octubre de 2006, y aprobado por Conama por Resolucin Exenta N 138 de fecha 17 de agosto de 2006, sin tener dominio sobre el predio. Se solicita a la Ministra de Bienes Nacionales explique el traspaso de un bien fiscal de uso pblico y con aptitud preferentemente de uso aeronutico, a una empresa privada para ser usado con otros fines, la ministra nos informa que existe una solicitud de arrendamiento de una parte del aerdromo ingresada en marzo del 2006 por la Minera Barrick y que hasta la fecha no ha suscrito ningn contrato de arrendamiento.

El Centro Logstico incluye un centro de control donde funcionar: aduana, polica internacional y el SAG, para efectos de vigilar el trfico de bienes y personas desde Chile hacia el rea binacional de explotacin del proyecto Pascua Lama. Quin y cmo se fiscalizar lo que ocurra entre este centro y la frontera, si acaba de ingresar mosca de la fruta al Valle de Copiap, por deficiencia en el control fronterizo a las empresas mineras que operan reas binacionales al amparo del Tratado de Cooperacin minera entre Chile y Argentina?

3.3.8 CASO: EXPERIENCIA DE ANDACOLLO

3.3.8.1 Localizacin Se da en la IV Regin de Coquimbo, a unos 460 kilmetros al norte de la ciudad de Santiago. Esta es una de las quince regiones en las que se encuentra dividido Chile. Limita al Norte con la Regin de Atacama, al Sur con la de Valparaso, al Este con la Repblica Argentina y al Oeste con el Ocano Pacfico. Cuenta con una superficie de 40 579,9 km y una poblacin estimada al ao 2010 de 718 717 habitantes. La regin est compuesta por las provincias de Choapa, Elqui y Limar y la capital regional es la ciudad de La Serena. Para efectos de la administracin local, las provincias estn divididas en quince comunas. El gobierno de la regin reside en el Intendente, quin es designado por el Presidente de la Repblica. Actualmente, el intendente es Sergio Gahona Salazar (UDI) 177. El gobierno y la administracin de las provincias corresponden a tres gobernadores, tambin designados por la mxima autoridad del pas. La administracin de la regin radica en el Gobierno Regional-GORE, constituido por el Intendente y por el Consejo Regional, compuesto de diecisis consejeros regionales electos de manera indirecta. La administracin local de cada comuna reside en la respectiva Municipalidad. La Regin de Coquimbo es llamada zona de los Valles Transversales. Presenta tres rasgos de relieve: La Cordillera de Los Andes, el Complejo montaoso andino costero y las planicies litorales. Tiene la zona

177

UDI: Unin Demcrata Independiente, partido poltico de la coalicin de Gobierno 20010-2014.

99

ms estrecha de todo el territorio chileno: su ancho mnimo es de 90 km. en la latitud 3137'S, cerca de la ciudad de Illapel. La Cordillera de los Andes se presenta con altas cumbres, sobre los 6000 M, aunque contina descendiendo de Norte a Sur. Al igual que la Regin de Atacama, no presenta volcanes activos. Los valles (Elqui, Limar y Choapa) que han creados tales cordones, conocidos como Valles Transversales, cruzan una serie de ros, muy importantes para la economa agrcola de la zona. Estos valles se encuentran definidos por tres hoyas o cuencas hidrogrficas, que corresponden a los ros Elqui (formado por los ros Turbio, Claro y Cochiguaz), Limar (formado por los ros Hurtado, Grande, Los Molles, y Cogoti) y Choapa (formado por los ros Cuncumn, Illapel y Chalinga), que desembocan en el mar. El agua transportada por estos ros provienen del derretimiento de las nieves depositadas en la Cordillera de los Andes y de las lluvias anuales, por lo que sus caudales son en general irregulares y, en algunos aos, bastante escasos, producto de las sequas cclicas que experimenta la regin. Ello ha hecho necesaria la construccin de embalses, como el Puclaro (en el ro Elqui), Cogot (en el ro Cogot), Recoleta (en el ro Hurtado) y La Paloma (en el ro Grande). El clima de la Regin de Coquimbo es de tipo semidesrtico (semirido) o de estepa, con una vegetacin arbustiva con predominio de espinos. Las precipitaciones se concentran en el invierno. En el lmite urbano de Andacollo se localizan las instalaciones de principales empresas mineras, como la Compaa Dayton de Chile Ltda. que comenz sus operaciones en 1989, en el rea conocida como "sector oro" en la localidad de Churrumata, y la Compaa Carmen de Andacollo ubicada en el "sector cobre" en la localidad de Chepiquilla. El yacimiento Andacollo-Cobre es una de las minas ms antiguas de Chile, su historia se extiende a comienzos de la dcada del 70, cuando la Empresa Nacional de Minera (ENAMI, hoy perteneciente al holding estatal CODELCO) comprob a travs de un programa de sondajes y exploraciones que en el rea exista un gran cuerpo cuprfero de un potencial de 250 a 300 millones de toneladas de mineral. Con esos antecedentes elabor un estudio de pre factibilidad para un proyecto de mina-planta-concentradora. En la comuna de Andacollo se dan dos tipos de explotacin: la minera artesanal y la industrializada. La mayora de las explotaciones mineras son de tipo artesanal, lo que incluye desde trabajadores independientes hasta pequeas unidades productivas con algn grado de desarrollo, ya sea a travs del laboreo subterrneo de vetas, vetillas y veneros de oro (comnmente conocidos como "pirquineros") y lavadores de oro, que trabajan "placeres", esto es, remueven sedimentos aluviales de fondos de quebradas donde tengan disponibilidad de agua. La minera industrializada emplazada en Andacollo son explotaciones de grandes yacimiento en manos de compaas transnacionales. Estas generan la mayor cantidad de puestos de trabajos y empleos directos e indirectos, y aportan los principales volmenes de extraccin y produccin. Los procesos que destacan dentro de esta actividad son la exploracin, la extraccin y el procesamiento, actualmente y por el auge que ha adquirido la variable ambiental se considera tambin el cierre de operaciones y abandono del sitio como partes importantes de este ciclo.178 3.3.8.2 Economa La economa de la regin se basa en las actividades relacionadas con la minera, la agricultura y la pesca.

178

Green, Jorge. "Procesos mineros e impactos ambientales en Chile". O.L.C.A. 1997.

100

Existen en la regin yacimientos de manganeso, oro, plata, cobre, hierro y plomo. Entre los minerales no metlicos, se encuentran depsitos de apatita, yeso, carbonato de calcio, cuarzo, combarbalita, nix, y lapislzuli. La mina de cobre Los Pelambres, cerca de Salamanca, en la provincia de Choapa, es una de las ms grandes del mundo, con una reserva estimada de 2100 millones de toneladas. La agricultura se desarrolla gracias al uso intensivo de los valles de Elqui, Limar, y Choapa, con cultivos hortcolas y frutcola, favorecidos por las condiciones climticas. Entre los principales productos destacan: aceitunas, papayas, paltas, damascos, duraznos, nueces y, especialmente, las uvas de exportacin y pisqueras, que permiten la produccin de pisco, adems de pasas (uvas deshidratadas) y arrope (miel de uvas). En la ganadera destaca la actividad caprina. Las actividades pesqueras se ven favorecidas por los casi 400 km de litoral que posee la regin. Se extraen pescados, especialmente sardina y jurel con fines industriales, mariscos y crustceos, y se recolectan algas marinas. En la regin existen fbricas de frutas desecadas, empacadoras de frutas de exportacin, productoras de harina y aceite de pescado, conserveras de pescados, moluscos y crustceos e industrias de pisco. En las ltimas dcadas el turismo se ha convertido en unas de las actividades econmicas ms importantes con variados centros. Entre ellos se encuentran tradicionales balnearios como Guanaqueros, Tongoy y las Termas de Socos, con otros de reciente creacin como Las Tacas. El Valle de Elqui es muy famoso por ser un encantador lugar de turismo astronmico, cultural y de descanso. Demografa Las actividades mineras y agrcolas explican la ubicacin de las diversas localidades de la regin en torno a los valles transversales y yacimientos mineros. Originalmente se estructur esta organizacin siguiendo la ubicacin de los poblados indgenas diaguitas. Destaca la conurbacin La Serena-Coquimbo (297 253 hab.), que concentra la mitad de la poblacin regional. En cuanto a poblacin, las ciudades ms importantes son (censo del ao 2002): La Serena (148 815 hab.), Coquimbo (148 438 hab.), Ovalle (66 405 hab.), Illapel (21 826 hab.), Vicua (12 910 hab.), Salamanca (11 615 hab.), Los Vilos (10 966 hab.).

3.3.8.3 El Municipio de Andacollo La comuna de Andacollo a 400 kilmetros al norte de Santiago y a 56 kilmetros al Sur Este de La Serena, capital de la Regin de Coquimbo, en la provincia del Elqui. Inmersa entre dos cerros, esta localidad forma parte de las ltimas ramificaciones de la Cordillera de los Andes y est situada a una altura de 1000 msnm. Limita al Oeste con la comuna de Coquimbo, al Norte con la de La Serena, al Este con las comunas de Vicua y Ro Hurtado y al Sur con la comuna de Ovalle. La comuna posee una superficie de 310 km y una poblacin de 10 288 habitantes, de los cuales 5148 son mujeres y 5140 hombres. Andacollo acoge al 1,71% de la poblacin total de la regin. Un 8,20% corresponde a poblacin rural, y un 91,80% a poblacin urbana. La economa de Andacollo ha dependido histricamente de medianas y pequeas explotaciones de cobre y oro. La minera, conocida antes de la llegada de los espaoles por los pueblos indgenas El Molle y los Incas, tuvo su auge entre los aos 1933 y 1939, siendo Andacollo en este periodo, dos veces la salvacin de la economa en Chile. Las tcnicas actuales para la molienda de mineral son una mezcla de procesos artesanales e industriales.

101

A fines de los 90 la actividad minera en Andacollo tuvo crecientes cadas que obedecen, como efecto combinado, al agotamiento del recurso y a los bajos precios que alcanz el mineral en dicha dcada; la crisis de la minera fue un gran golpe para la poblacin. Datos del ao 2000 mostraban que un 36,2% (MIDEPLAN, Casen 2000)179 de la poblacin viva en condicin de pobreza. La llamada "pequea minera del cobre"180 de la regin se caracteriza por su capacidad limitada de produccin, que va desde la extraccin artesanal (pirquineros) de minerales y su posterior venta a centros de recepcin (ENAMI5), hasta las instalaciones electro-mecanizadas de concentracin (su mejor ejemplo se puede encontrar, en estado de ruina, en los alrededores de Andacollo). Hoy actividad minera sigue siendo uno de los pilares fundamentales de la economa comunal, y a pocos metros del radio urbano, se puede observar y or el trabajo de las empresas canadienses Minera Teck Carmen y Minera Dayton, productoras de cobre y oro, respectivamente. Ellas operan, con alguna interrupcin, desde la dcada del 90 en la comuna. 3.3.8.4 Minera Carmen de Andacollo (segn AUR) La Compaa Minera Carmen de Andacollo, propietaria de la mina de Andacollo, pertenece en un 70% a Aur Resources y en un 30% por la Compaa Minera del Pacfico, junto con ENAMI181 con un inters efectivo sobre las ganancias de un 10%. La produccin de cobre fue de 49 millones de libras de la ms alta calidad: cobre catdico Grado "A" LME, en 2000. La Minera Andacollo, ubicada en el norte de Chile, produce un rcord de 22 029 toneladas de cobre a costos operacionales marginales, incluyendo transporte y marketing, de US$ 0,47 por libra de cobre vendido en 2000. Las entradas operacionales en el 2000 ascendieron a US$ 18,7 millones. Las mineras Dayton y Carmen se instalaron en 1995 mediante la aprobacin de un Estudio de Impacto Ambiental que no establece lmite en las emisiones. Proyecto Hipgeno El proyecto Hipgeno se ubica al interior de la actual propiedad de CDA, localizadas a aproximadamente a 55 km al sudeste de la ciudad de La Serena, en la comuna de Andacollo. El proyecto contempla la explotacin del cuerpo de mineralizacin primaria o hipgena, ubicada inmediatamente debajo de la zona actual de explotacin, usando sistema rajo abierto, chancado, molienda, flotacin y espesamiento para producir concentrado de cobre. De acuerdo al Plan Minero, durante los tres primeros aos las fases 1, 2, 3 permitirn una produccin anual de 103 000 toneladas de cobre equivalente, en adelante se espera una produccin de 83 000 toneladas de cobre equivalente. El proyecto iniciara su produccin en 2009, luego de una etapa de construccin de 34 meses. Se estima en una inversin total cercana a los 350 millones de dlares, y una vida til de veintin aos. El proyecto requerir de aproximadamente 1000 personas en la etapa de construccin y 600 en la etapa de operacin.

179

MIDEPLAN: Ministerio de Planificacin Gobierno de Chile. Casen: Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica, realizada por el Ministerio de Planificacin del Gobierno de Chile. 180 La pequea minera adolece de un sinnmero de problemas que dificultan, e incluso inhiben, el desarrollo hacia la modernizacin y tecnificacin de micro y pequeas empresas. La situacin actual de la pequea minera y de los mineros se define por sus relaciones de intercambio y conexin con reas y factores muy diversos, tales como: la naturaleza, la cultura y el hombre, la tcnica y la economa. 181 Empresa Nacional de Minera.

102

Incentivados por los elevados precios que experimentaba el cobre en los aos 90, la empresa canadiense Aur Resources decidi concretar el Proyecto Hipgeno en la Minera Carmen de Andacollo, un plan que busc extender en veintin aos su plazo de faenas (extendiendo las faenas del 2009 al 2030) e incrementar en cuatro veces la produccin. Se tratara de una inversin que alcanza a unos 336 millones de dlares, con el nico objetivo de explotar 429 toneladas de reservas de ley 0,40 por ciento de cobre equivalente. El proyecto exploto 429 millones de toneladas de mineral sulfurado, es decir, mineral de baja ley. Para esto se debi construir una planta concentradora. El aspecto ms relevante que tiene el Proyecto Hipgeno es que explota mineral de baja ley, caracterstica que lo convierte en una iniciativa especial, porque son pocas las mineras que pueden extraer este tipo de recurso. Estas inversiones se justifican por los actuales precios del cobre, y por los bajos costos de inversin que requiere la mina, debido a que el yacimiento presenta bajo movimiento de estril. La Minera junto al Municipio entreg financiamientos a diecisis andacollinos para mejorar la capacidad de alojamientos en la comuna para satisfacer la llegada de trabajadores a la mina. Dicha iniciativa tena como objetivo impulsar el desarrollo econmico de la comuna a travs de la formacin de hoteles y pensiones al interior de las propiedades de los vecinos. La Compaa Minera Carmen de Andacollo firm un convenio con el Municipio y el Fosis Regional, para facilitar el desarrollo econmico y social de la comunidad. La forma en que se concret este desafo fue a travs de la entrega de recursos que permitiran financiar proyectos de la junta de vecinos de la comuna. 3.3.8.5 El Plan de Desarrollo Comunal (Pladeco) de Andacollo, el Plan de Desarrollo Regional y la relacin con la Poltica Ambiental Regional El Pladeco de Andacollo, al alinearse con sus objetivos especficos, y tambin con los planes de desarrollo regional, refuerzan el papel ya reconocido de la actividad minera en el Producto Interno Bruto Regional y la necesidad de hacer de la minera moderna un eje del desarrollo regional. Se considera como minera moderna una actividad industrial que se haga cargo de sus impactos ambientales, que genere riqueza con respeto por el medioambiente, y que sea socialmente responsable. La Estrategia de Desarrollo Regional Para enfrentar el desarrollo se hace necesario incrementar la capacidad, calidad y eficiencia productiva regional a travs del mejoramiento de la calidad de los productos regionales, la introduccin de nuevas tecnologas a la micro y mediana empresa, el mejoramiento de la gestin empresarial, la identificacin y diversificacin de los recursos naturales productivos, la incorporacin de valor agregado a los productos, el mejoramiento de la calidad del empleo, estabilidad y ambiente laboral, y la consolidacin de la estructura productiva expandiendo el sector secundario, fortaleciendo el sector terciario y haciendo ms competitivo al sector primario. As, se han definido prioridades regionales, a las que el sector productivo minera ayuda a articular con las prioridades nacionales, de la manera siguiente: Programas prioritarios: Minera y recursos energticos. Prioridades regionales Innovacin y emprendimiento mejoramiento de la competitividad regional y las condiciones de empleo. La estrategia definida en la Regin de Coquimbo, para abordar la promocin de la minera y los recursos energticos regionales, est determinada por un conjunto de acciones basado en cinco ejes: Consolidar el desarrollo de la pequea y mediana minera regional, potenciando su productividad, competitividad, promoviendo un acceso ms equitativo a las oportunidades de negocio y su insercin en otras regiones mineras en el mbito nacional o internacional.

103

Comprometer a la pequea y mediana minera regional con el desarrollo sustentable, aumentando su contribucin al desarrollo econmico y social de la regin, incentivando a la industria minera a realizar una gestin econmica social y ambientalmente responsable que promueva la sustentabilidad de la Regin de Coquimbo como regin minera por excelencia. Potenciar la eficiencia y el aporte de la Empresa Nacional de Minera (ENAMI), SERNAGEOMIN y la SEREMI de MINERA, en el desarrollo econmico y social de la regin. Contribucin al desarrollo de otros sectores productivos, vinculados a la minera, como los proveedores de bienes, insumos y servicios mineros. Promocin del ahorro y uso eficiente de la energa y el incentivo de invertir en energas renovables no convencionales.

Estrategia Regional de Desarrollo al 2020 La Estrategia Regional de Desarrollo es el instrumento rector de la planificacin regional, su orientacin es a largo plazo y su principal utilidad es mostrar el sentido de la accin, el cmo se lograr y los nfasis (voluntad) para el desarrollo de la regin. Para lograr esto se trazan distintos lineamientos estratgico regionales, sealando en uno de ellos que para lograr un crecimiento econmico sostenido y diversificado, se necesita promover una economa compatible con la preservacin de la base de recursos naturales y la bsqueda de una mayor calidad de vida, fomentando una relacin armnica de la actividad minera, agrcola, acucola e industrial con los intereses y actividades de las comunidades locales y con el medio ambiente. Poltica ambiental de la Regin de Coquimbo La poltica ambiental es parte fundamental para el desarrollo de la Regin de Coquimbo, sustentndose en los principios de calidad de vida de las personas; complementariedad entre desarrollo socioeconmico y la sustentabilidad ambiental, adems de la equidad social y superacin de la pobreza. El objetivo es promover la sustentabilidad ambiental del proceso de desarrollo regional, con miras a mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos, garantizando un medio ambiente libre de contaminacin, la proteccin del medio ambiente, la preservacin de la naturaleza y la conservacin del patrimonio ambiental. El desarrollo minero regional, a travs de su plan de desarrollo, advierte que dentro de sus ejes centrales se encuentra el desarrollo de la minera, considerando a los pequeos y medianos yacimientos potenciando su productividad, competitividad y promoviendo un acceso ms equitativo a las oportunidades de negocio. La formulacin de los proyectos mineros incorporan el concepto de sustentabilidad al momento de hacer sus presentaciones locales y formales ante los sistemas de evaluacin institucional, utilizando como premisa la incorporacin tecnolgica en los proceso, buscando minimizar el impacto ambiental, implementando tcnicas metalrgicas amigables con el medio ambiente, generando un empuje y/o apalancamiento al desarrollo productivo de la mediana y pequea minera. Por otra parte desde la informacin obtenida se percibe la entrega de responsabilidades a las organizaciones ciudadanas como es el proceso de fiscalizacin y cumplimiento del compromiso establecido por las grandes empresas frente al cuidado del medioambiente, su capacidad de organizacin se sostiene en la identificacin de lderes y voceros. No obstante lo anterior, frente a los requerimientos y opinin de los ciudadanos, no se ve el uso como herramienta estratgica de instrumentos que permitan visualizar los comportamientos, destinos y uso del territorio, haciendo uso de las instancias para insertar sus opiniones, como se evidencia en la elaboracin de los planes de desarrollo comunal. El proceso pasa por un espacio de consulta, pero no con capacidad de incidencia en la determinacin del desarrollo y ordenamiento territorial. Las agrupaciones de la sociedad civil, hasta aqu, han logrado

104

transformar espacios funcionales en espacios de participacin no vinculante, en los cuales se articulan de la siguiente manera: Gestin e implementacin de mesas de discusin, generadoras de planteamientos colectivos. Bsqueda y determinacin de espacios para ejercer influencia. Recepcin de reclamos de la ciudadana intencionando la unidad de la misma en funcin de temas comunes. El interlocutor directo, validado, reconocido, con legitimidades es el Municipio182 que debe lidiar con las presiones ciudadanas frente a los planes de mitigacin que ofrecen las empresas mineras donde cifras de alta consideracin son un panorama atractivo para las autoridades de turno, lo que posibilita el desarrollo de proyectos que se encuentran pendientes.

En el Informe Adicional Declaracin de Impacto Ambiental "Plan Minero 2007-2010" elaborado por Dayton, tanto la Compaa Minera Dayton como Minera Carmen de Andacollo reconocen que sobrepasan la norma de 50 ug/m3N . "Sin embargo, debido a que las estaciones no cuentan con el tiempo suficiente establecido en la normativa como estaciones de monitoreo con representatividad poblacional (EMRP) la zona no ha sido declarada ni saturada ni latente", dice el texto. Es decir, reconocen valores superiores a la norma y derivan o descansan en la autoridad sanitaria el abordaje de la situacin y conflicto. Adems no se sienten parte del problema.

3.3.8.6 Participacin de la sociedad civil en Andacollo, regin de Coquimbo Se observan dos formas de participacin. La primera, generada desde la empresa a objeto de establecer relaciones de reciprocidad con la comunidad local, fundamentales para el funcionamiento de las acciones extractivas y de procesamiento del mineral. Se trata de una participacin funcional a estos intereses. La segunda es la participacin generada por la reaccin de ciudadanos que han tomado conciencia de los peligros y riesgos que presentan los procesos productivos del proyecto, la cual ha tenido meritorios logros de influencia en el gobierno local y en la ciudadana en general, aunque ha debido sortear el amedrentamiento y las represalias de la empresa. El Municipio abre espacios, pero debe priorizar aquellas opciones que le garanticen los precarios ingresos que obtiene. Considerando que Andacollo es un pueblo eminentemente minero, el hecho de que haya surgido una participacin desde la base social, consciente de los riesgos ambientales que el proyecto tiene y de las consecuencias que esto podra acarrear, permite concluir que, a pesar de la dependencia total de la actividad en el lugar, se ha sobrepasado el lmite de saturacin. Esta comunidad deber avanzar prontamente en acciones de mitigacin para salir del estado en que se encuentra, lo que va de la mano con urgencias educativas, institucionales y de diversificacin del mundo productivo local que los actores expresan. La historia ciudadana registra como hito el conflicto en 1997, los habitantes de Chepiquilla han mantenido una permanente actitud de denuncia a pesar de la postura asumida por la autoridad, la cual en reiteradas ocasiones ha actuado a favor de la empresa acusada. La comunidad de Chepiquilla mantiene las esperanzas de que el Gobierno cumpla su funcin de resguardar el bien social. Los efectos sobre la salud (afecciones respiratorias y a la piel), las casas y las plantas, hicieron que en 1997 la comunidad iniciara una serie de acciones tendientes a denunciar su problemtica ante las

182

Se hace referencia al rgano de administracin local y de gobierno comunal, aunque tcnicamente municipio se refiere a territorio donde este ejerce su potestad. En el texto se usa indistintamente el vocablo que ellas contratan.

105

autoridades y la empresa. En el ao 1997 la quebrada de Chepiquilla se ve saturada por escurrimiento de soluciones cidas. El Servicio de Salud de Coquimbo cursa la primera sancin por este motivo, situacin que se repetir luego. La autoridad regional no reacciona. A contar de este momento, la comunidad comienza a denunciar la problemtica a las autoridades. En el ao 1998 el Consejo Comunal de Andacollo (a peticin de la comunidad) se compromete a buscar una solucin al conflicto. En 1999 se realiza una denuncia formal en contra del Intendente ante la Contralora General de Coquimbo, exigiendo respuesta a denuncias de los vecinos y la revocacin del permiso ambiental de la empresa. La denuncia no es acogida porque no existira negligencia por parte de la autoridad. Adems se requiere a la Municipalidad de Andacollo la interposicin de una accin legal por dao ambiental. Solo veinticinco das despus la entidad local toma conocimiento indicando que debe recabar mayores antecedentes. En ese mismo ao los vecinos denuncian a Contralora Regional de Coquimbo irregularidades en la autorizacin de funcionamiento de la compaa, porque segn el Plano Regulador Comunal la empresa se encuentra emplazada en lmite urbano - destinado a viviendas - sin una respuesta ni sancin por parte de autoridades comunales y regionales. La Contralora Regin falla a favor de los vecinos. Un mes despus el Consejo Regional de Coquimbo aprueba modificacin del plano regulador, legalizando as la ubicacin de las pilas. El intendente de ese entonces, Sr. Renn Fuentealba, solicita a la Contralora General de la Repblica que deje sin efecto la determinacin del ente fiscalizador regional, dando paso a la modificacin del Plan Regulador Comunal. En noviembre del ao 2000 el Servicio de Salud Coquimbo entrega a la comunidad el "Informe Final Situacin de Chepiquilla", la comunidad remite a la Conama Regional su Propuesta de Plan de Trabajo y una carta a todas las autoridades informando que, concluida la consulta ciudadana, la abrumadora mayora de los pobladores rechaza una posible erradicacin y exigen como solucin el traslado de las pilas de lixiviacin al sector de Churque y el pago de una indemnizacin por los daos causados. En el ao 2005 las asesoras legales por parte de organismos medioambientales son en su mayora abandonadas por su alto costo y por la presin de la empresa contra la comunidad de Chepiquilla. En el ao 2007 se crea la Agrupacin para el Control del Medioambiente y Desarrollo Comunal de Andacollo (CMA) que comenz a estudiar los problemas de contaminacin en Andacollo, que realiza, por Internet, difusiones de fotografas y videos para crear conciencia de la real magnitud de la contaminacin en la ciudad. La Agrupacin ha subido videos al portal y sitio YouTube, en los cuales aseguran que su misin es velar por un medioambiente sano y libre de contaminacin, para lo cual pretenden establecer un trabajo en conjunto con la comunidad, as tambin acciones de difusin para descontaminar la ciudad, la cual segn la organizacin se debe en gran parte a las mineras". La actividad principal de la CMA es fiscalizar a las empresas mineras de la zona mediante rondas inspectivas a las faenas, vigilando el cumplimiento del compromiso que las compaas adquirieron en relacin a la calidad del aire. Uno de estos compromisos consiste en realizar tronaduras solamente cuando el viento es favorable. A meses de creado el movimiento la minera El Carmen de Andacollo resolvi despedir, "por no cumplir con el perfil requerido para ser empleado de la compaa", a cinco funcionarios que integran el CMA contraviniendo la tica laboral. Chepiquilla Desde el ao 1997 la comunidad de Chepiquilla en la Cuarta Regin viene realizando una serie de acciones tendientes a revertir una situacin ambiental que pone en serio riesgo la vida de sus habitantes. La instalacin de la minera Carmen de Andacollo y la construccin de las llamadas pilas de lixiviacin,

106

han provocado desde sus inicios problemas en la calidad del aire y una marcada contaminacin ambiental producto de la temida lluvia cida. La empresa minera ha vulnerado la normativa que prohbe el uso de aspersores mientras no existan las condiciones de viento capaces de dispersar las partculas contaminantes, las cuales sin este proceso se propagan en direccin a Chepiquilla. Esta situacin fue confirmada por el Servicio de Salud de Coquimbo luego de comprobar en terreno que las mallas que colindan con las pilas de lixiviacin se encontraban saturadas de sulfato, infringiendo la resolucin N 3399 de dicho servicio pblico. Exclusin del agua A mediados de 2008, Pan de Azcar,183 arda. La comunidad organizada protestaba en contra de la intencin de la minera de extraer grandes volmenes de agua desde El Culebrn, acufero existente bajo ese lugar, recurso necesario para las operaciones de esta minera en Andacollo. Se deca que ello pondra en grave peligro la sustentabilidad del reservorio, afectando la actividad agrcola local, como tambin la disponibilidad de agua potable. Durante este mismo ao un grupo de 50 agricultores de la zona, en su mayora descendientes de italianos, recurri a la justicia con el objetivo de que la Conama anulara el permiso otorgado a la minera, porque acusaban que, si la faena se llevaba a cabo como estaba planteada, haba serio riesgo de secar la fuente de agua de la que se surte ese valle agrcola. Segn los denunciantes la minera cambi las fuentes de las que se surtira de agua para su proyecto, desde Quebrada de Talca (a la salida del ro Elqui), hacia un acufero subterrneo en Pan de Azcar, cerca de Coquimbo, modificacin que -segn la visin de los opositoresse hizo despus de la participacin ciudadana en la tramitacin ambiental del proyecto. O sea, estiman que hubo un cambio sustantivo en l sin ya poder oponerse. Para frenar a la minera los agricultores debieron concretar dos acciones legales: un recurso de revisin extraordinaria en la Conama para dejar sin efecto la aprobacin del proyecto y dos recursos de reclamacin en la corte de Apelaciones de Santiago contra la Direccin General de Aguas. Las denunciantes no cuestionaban que la minera contara con los derechos de agua en el acufero, pero crean que con la extraccin de la minera se duplicara en forma inmediata la demanda en l. "La duracin del acufero se estimaba en 21 aos. Con el proyecto como estaba, la vida til podra bajar a 2 a 3 aos. Si se seca el acufero, hasta ah no ms llega la produccin agrcola de la zona". La comunidad de agricultores de Pan de Azcar en la IV Regin la conforman unas 50 empresas que en forma conjunta explotan unas 3700 hectreas. En este valle se producen cultivos y hortalizas como apio, papa, zanahoria, ctricos, maz y alcachofas, algunos para exportacin y otros como proveedores a gran escala a fruteras como Dole y los supermercados Jumbo y D&S184. Finalmente, en abril de 2010 se decidi que el Proyecto Hipgeno trasladar agua desde sector de Cucatn del ro Elqui hasta Andacollo. Algunos aspectos de estos sucesos se buscan mitigar, prevenir o evitar a travs de la Poltica Ambiental de la Regin de Coquimbo. Esta es considerada como eje estructurante para el desarrollo de la Regin, pues en su formulacin asume principios bsicos tendientes a proteger y mejorar la de calidad de vida de las personas, buscando complementariedad entre desarrollo socioeconmico y la sustentabilidad ambiental, adems de equidad social y superacin de la pobreza. El objetivo es promover la sustentabilidad ambiental del proceso de desarrollo regional con miras a mejorar la calidad de vida de sus

183 184

Parque Nacional localizado al norte de la regin de Coquimbo Dos cadenas de hipermercados presentes a lo largo de Chile, y que concentran ms del 60% del consumo privado.

107

ciudadanos, garantizando un medio ambiente libre de contaminacin, proteccin del medio ambiente, preservacin de la naturaleza y conservacin del patrimonio ambiental.

3.3.8.7 Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de Andacollo Fortalezas Generacin de empleos directos e indirectos en la comuna. Desarrollo de pequeas empresas de servicios en Andacollo con el fin de atender a los trabajadores que llegan a la comuna desde otras ciudades. El impacto de la demanda china de minerales y el descubrimiento de nuevos yacimientos revitaliza el sector. Las patentes mineras suman US$ 32 millones anuales, la declaracin de capital agrega US$ 300 millones y el Proyecto Hipgeno de la Ca Minera CDA, aprobado por la autoridad regional, implica una inversin de US$ 366 millones, que se traduce en ingresos importantes para inversin en el territorio Empresas mineras apoyan econmicamente al municipio para actividades comunitarias y de apoyo social.

Debilidades Los proyectos llegaron acompaados de problemas y riesgos ambientales: La maquinaria pesada y camiones que transitan levantan polvo, al igual que las tronaduras; hay mayor ruido, y relaves dejados que afean el paisaje. El tema de conversacin dej de centrarse en la falta de empleo para pasar a una visin de su cuidado, pero tambin en el medio ambiente. La primera estacin de monitoreo de la calidad del aire en Andacollo funciona desde 2001. Hoy suman cuatro y todas fueron instaladas por las mineras y manejadas por empresas especialistas. La calidad del aire se ha deteriorado teniendo un efecto nocivo en la salud de la poblacin, hay mucho ruido e impacto vial. No existen acciones que tiendan a generar espacios para la formulacin de polticas ambientales reales y efectivas, sino que estas quedan sujetas a la aplicacin de medidas de mitigacin de un territorio contaminado. Segn los movimientos ciudadanos de la zona, sus observaciones no son tomadas en cuenta, pues los proyectos siempre terminan siendo aprobados por la Conama. Por otro lado sealan que el Municipio da mayor importancia a las empresas que a la ciudadana, por ende, no valida las consultas ciudadanas propuestas por el CMA.

Oportunidades Necesidad de educar nuevas generaciones de andacollinos en minera sustentable. Continuidad de la tradicin minera de Andacollo. Fortalecer la institucionalidad ambiental comunal como contraparte a la accin de la nueva institucionalidad ambiental regional y nacional. Gran parte de los integrantes del CMA son mineros, por tanto, conocen los procesos productivos de esta industria y sostienen la idea de mantener el oficio, pero de forma sustentable y respetando los compromisos ambientales. Las mesas de dilogo que el CMA ha constituido con las empresas

108

mineras han generado compromisos de mitigacin de la contaminacin que han marcado hitos importantes. Amenazas El limitado flujo de agua presente en la zona (necesaria para el ptimo funcionamiento de la minera). Movimientos ciudadanos organizados, comunidad saturada de contaminacin y de nula respuesta de las autoridades ante dicho problema.

3.3.8.8 Recomendaciones Para el caso de la experiencia de Andacollo, se relevan las propuestas municipales para mitigar el impacto medioambiental de actuales y nuevos proyectos, se busca conseguir recursos para que las estaciones de monitoreo sean independientes de las mineras y sigan siendo fiscalizadas por Seremi de Salud. Adems, es necesario solucionar todos los ensanches y conseguir recursos para renovar el actual camino a la minera, con el fin de levantar menos polvo. Una posibilidad para mitigar el impacto vial es una rebaja de impuestos para las mineras que invierten en mejorar caminos. Con respecto a la calidad del aire, se han sostenido conversaciones con la Facultad de Medicina de la Universidad Catlica del Norte para un estudio de los efectos en la poblacin con fondos del royalty minero, para exigir, con pruebas, a las mineras cambiar la manera en que operan, si es necesario, y aplicar los tratamientos apropiados. Con respecto a los relaves dejados por trabajos anteriores, se realiz un acuerdo con Minera Dayton al momento de plantear su proyecto de extraccin de oro, en el que la empresa se comprometi a hacerse cargo de retirar un relave que no fue dejado por ellos, es indispensable que el municipio controle el cumplimiento de dicho acuerdo. Es necesario crear instancias de dilogo con los movimientos ciudadanos y valorar el aporte tcnico que ellos puedan entregar en la bsqueda de soluciones para descontaminar la ciudad. No hay olvidar que gran parte de ellos han trabajado en esta industria durante mucho tiempo.

3.3.9 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En materia de ordenamiento territorial, la ausencia de un plan marco que rena el conjunto de atribuciones y facultades distribuidas en la estructura estatal, se convierte en una dificultad creciente para articular e integrar acciones que refuerzan las lgicas locales y regionales impulsadas por la ciudadana. En este sentido se compromete la posibilidad de dar cuente del principio de respeto a la diversidad. No ayuda el proceso ambivalente de descentralizacin impulsado en el Estado chileno, pues oculta, ms que transparentar, las decisiones e instancias de resolucin de los conflictos inherentes en las localidades donde se desarrollan labores extractivas mineras o de otro tipo de recursos. Iniciativas de traspaso de competencias, y delimitacin de las facultades de los servicios, ms indicaciones o asignaciones de responsabilidad poltica administrativa de la autoridad que tiene a cargo el territorio regional o local, debieran contribuir a disminuir las dispersiones e ineficacias de los instrumentos y sistemas de planificacin. El desarrollo regional, el ordenamiento territorial y las actividades de la industria minera extractiva, como otras, advierten sobre la necesidad de abocarse a resolver las tensiones que generan en la perspectiva de

109

dotar niveles razonables de sustentabilidad, no solo del territorio y su gente, sino que de los procesos productivos. La formulacin de los proyectos mineros incorporan el concepto de sustentabilidad al momento de hacer sus presentaciones locales y formales ante los sistemas de evaluacin institucional, utilizando como premisa la incorporacin tecnolgica en los proceso, buscando minimizar el impacto ambiental, implementando tcnicas metalrgicas amigables con el medio ambiente, generando un empuje y/o apalancamiento al desarrollo productivo de la mediana y pequea minera. Desde el punto de vista de la participacin, el escollo inherente a esta es la escasa capacidad de decisin que se le reconoce jurdicamente en los proyectos de zonificacin e inversin. Si bien la mayora de los instrumentos la consigna como parte de sus proceso de estudios de autorizacin o de diseo de planes, lo hace de un modo consultivo no vinculante. Aqu es importante la disponibilidad y sobre todo el manejo de la informacin. Esta facilita la construccin y despliegue de las responsabilidades ciudadanas en los proceso de fiscalizacin y cumplimiento del compromiso establecidos en acuerdos, planes e instrumentos, con las empresas y el sector pblico. Las reas ms sensibles son la preservacin del medioambiente, la conservacin de las identidades culturales y la apertura de opciones de desarrollo. La identificacin y el fortalecimiento de liderazgos sociales permiten instalar y negociar en sistemas que avancen en la gobernanza territorial, donde los planeamientos de la ciudadana son puestos sobre la mesa de decisiones, como herramienta estratgica en los instrumentos que permitan concordar destinos y uso del territorio. No son suficientes las instancias locales comunales para poner las opiniones, como es el caso de los planes de desarrollo comunal y de la estrategia regional de desarrollo, pues estas son indicativas, como planes maestros no imperativos. Hace falta que ese tipo de participacin se incorpore y sea parte sustancial de las decisiones en los instrumentos reguladores y autorizacin de faenas, inversin, o ampliacin de las mismas. Lo anterior, respecto a la actividad minera, es letra muerta si no se introducen exigencias que coloquen al Cdigo Minero y a toda la legislacin que rige la actividad del sector en algn grado de control y regulacin efectiva en materias de OT. Que este, o aspectos de localizacin y obras de mitigacin, sean supeditadas y duramente castigado el no acatamiento (y no solo irrisorias multas en relacin a los ingresos que la industria extractiva genera a las empresas), con la obligatoriedad de contar con las aprobaciones regionales y, en consecuencia, la exigibilidad de ajustarse a lo establecido en los instrumentos de planificacin territorial (indicativos o imperativos). Se sugiere trabajar el proceso en entorno a la gestin de mesas de discusin, y a la determinacin de los espacios ms apropiados para ejercer influencia y decisin. Las municipalidades, como actores locales relevantes en el proceso de diseo y formulacin y gestin de planes, no cuentan con las capacidades y recursos necesarios o adecuados a la tarea. Por lo cual, en ellas predomina la tensin de la ganancia comunal, o captacin de recursos para satisfacer el dficit de cobertura o infraestructura. El territorio es una opcin administrativa en su partida, salvo honrosas excepciones. Lo cual implica que no es observado. Lo que tiene existencia real es la comuna, la provincia, y para el sector privado empresarial, es la oportunidad, donde esta se encuentre, de hacer o incrementar sus negocios. Es preciso trabajar en la construccin o desarrollo del territorio, insistir hasta lograr que comience a ser parte del paisaje, en que los distintos actores o agentes se desenvuelven en su quehacer. Los apoyos de gerencia intermedia (unidad central en el mbito de la regin) han de tener densidad y continuidad ajustadas a las necesidades. Esta ha mostrado un dficit a la hora de dar respaldo a los acuerdos emanados en las instancias de cooperacin pblico-privada. Es necesario contar con

110

instrumentos, guas, protocolos, formas de homogeneizacin y socializacin, intercambio de las experiencias que faciliten la tarea en los territorios y en las mesas. Es necesario dotar, frente a la densidad poltica programtica, de mayores niveles de operacin y administracin a los equipos regionales y locales, incluyendo el territorial. Pensar en mtodos de transferencia para acometer la implementacin de programas que aspiren a modificar la gestin pblica en una direccin distinta al tradicional enfoque centrado en la sectorialidad y la administracin de fondos (gasto), a un diseo metodolgico riguroso que acoja la flexibilidad que el proceso requiere. Las reas de una intervencin de planificacin y OT son mltiples y simultneas. Temas que enfrenta el proceso de cambio en la gestin: coordinacin, complementariedad, y convergencia de presupuestos de servicios pblicos. El disciplinamiento de los servicios tras los planes elaborados es elemental para validar como estrategia regular la participacin efectiva de actores. Voluntad y manifestacin de ampliacin y apertura de las cadenas de valor pblico sectorial a una integracin horizontal y/o vertical, que aspiren a modificar el quehacer pblico de una direccin tradicional sectorial centrada en el gasto, a una con en- foque hacia los resultados, cambios y contribuciones que se prestan a las personas o grupos meta, de un modo integrado y horizontal en la provisin de los servicios. Los mecanismos de negociacin con el actor poltico son dbiles o inexistentes. La incorporacin de los privados y de la sociedad civil en el establecimiento de las agendas necesita de una densidad mnima de participacin, as como de procurar la motivacin mediante el cumplimiento de compromisos. Los actores ms expuestos a las tensiones que generan las disputas por el territorio son los miembros de la sociedad civil, entre otras razones, son ms fcilmente coaptables por la gran empresa, en funcin de intereses de terceros. Los colectivos o grupos con mayores necesidades de la accin pblica tambin estn relativamente ausentes. Los agentes pblicos decisores se mueven, con ms frecuencia, en una narrativa ms convergente con los intereses de la industria extractiva. El dficit manifiesto es de dos tipos: coordinacin oportuna y veraz, y difusa representacin del inters pblicos. Para avanzar en una coordinacin ms adecuada de los servicios e instrumentos de apoyo y desarrollo territorial se hace necesario identificar y resolver las trabas a la gestin integrada (cultural o normativa), incorporando en su operacin un enfoque de servicio y respeto a la diversidad y de complementariedad eficaz. Las reas ms gravitantes en el xito de experiencias de planificacin territorial son: o o o Diseo de instrumentos, polticas y asignacin del presupuesto. Desarrollo de acciones que eleven la calidad de la coordinacin, complementariedad, subsidiaridad con y solidaridad territorial. Focalizacin y zonificacin participativa.

Reforzar y expandir el liderazgo de los gobiernos regionales en estas materias, pues constituyen un espacio privilegiado en la resolucin de conflicto. Reforzar sus capacidades tcnicas, proceso en el cual la Subsecretaria de Desarrollo regional y Administrativa-Subdere, del Ministerio del Interior, se encuentra abocada. Desarrollar y estimular las capacidades territoriales y constituir una masa crtica pertinente de gobierno territorial que permita aprovechar oportunidades en la bsqueda de respuestas diferenciadas y claras frente a oportunidades de desarrollo en los distintos territorios. La administracin regional (y local), establece y descubre nuevos papeles en la bsqueda incesante, regular y continua de agregacin de inters, resolucin de conflictos, generacin de confianzas, negociacin e incrementos de los niveles de gobernanza.

111

Tambin en la promocin de una mayor cercana con actores empresariales y de la Sociedad Civil. En el ejercicio de un liderazgo inclusivo en el diseo de agendas territoriales de desarrollo. En el incentivo para elevar la coordinacin pblica, condicin para impulsar agendas de desarrollo territorial especficas y vinculantes. En la articulacin de las agendas territoriales con las municipalidades y, a su vez, gestionar los apoyos necesarios del nivel central. En la introduccin de herramientas administrativas (instructivos, indicadores de gestin, criterios de evaluacin de directivos) en la asignacin de recursos financieros y humanos ms acordes con un enfoque de desarrollo econmico territorial y de cooperacin pblico-privada.

112

3.4 Colombia
Para algunos analistas y en algunos espacios polticos y acadmicos, el ordenamiento territorial en Colombia ha sido considerado como un ejercicio relevante y pionero en la definicin de usos del suelo y la defensa de bienes y servicios ambientales. No obstante los avances normativos al respecto an es temprano para considerar consolidado el proceso, ms an si se considera que en los ltimos aos este ha venido soportando presiones provenientes de la creciente urbanizacin del pas y del auge de la economa extractiva de minerales e hidrocarburos, recrudecida en los ltimos diez aos. Este documento trata de relacionar cules han sido los antecedentes del proceso, los instrumentos legales generados, as como un par de estudios de caso que reflejan los aspectos ms cruciales en los cuales el ordenamiento territorial colombiano se contrapone o yuxtapone a la industria extractiva en el pas. El documento se presenta como informe de avance de la consultora que Foro Nacional por Colombia desarrolla para Societas Consultora de Anlisis Social sobre ordenamiento territorial e industria extractiva en Colombia.

3.4.1 DISEO CONSTITUCIONAL. ANTECEDENTES Y PRINCIPALES INSTRUMENTOS NORMATIVOS185

La ley 388 de 1997, conocida como Ley de Desarrollo Territorial, orden a los municipios colombianos la formulacin y aprobacin de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), que en los medianos (entre 30 y 100 000 habitantes) se llama Plan Bsico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y en los pequeos (con menos de 30 000 habitantes) se denomina Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT). Las dcadas del 50 y 60 del siglo pasado fueron testigos de un acelerado proceso de urbanizacin en Colombia, producto en buena parte de las oleadas migratorias del campo a las ciudades generadas por fenmenos como la violencia poltica de aquellos aos, y la creciente industrializacin de la economa. Las tasas de crecimiento de los principales centros urbanos se incrementaron a un ritmo hasta entonces desconocido (6 a 7% anual), lo que cambi el rostro del pas y comenz a plantear una serie de retos a los responsables de las polticas pblicas. El crecimiento de las ciudades no pudo ser controlado adecuadamente por las autoridades, debido, en parte, a los altos volmenes de poblacin y, de otro lado, a la falta de capacidad y de instrumentos de las autoridades pblicas para atender las necesidades y demandas de los nuevos habitantes de la ciudad, en materia de empleo, vivienda, servicios, infraestructuras y equipamientos. Y, aunque haba una cierta tradicin de planificacin, particularmente en las grandes ciudades, los planes iban a la zaga de los acontecimientos186, lo que acrecent los problemas de control del suelo y de oferta de bienes y servicios pblicos. Los gobiernos locales no contaban con los instrumentos para intervenir el mercado del suelo, para reglamentar la construccin de vivienda y equipamientos, para enfrentar la especulacin urbana y reducir la segregacin socio-espacial. A comienzos de la dcada del 60, como consecuencia de esta nueva fenomenologa, se inici un debate sobre la necesidad de una ley de reforma urbana que brindara a las autoridades las herramientas suficientes y adecuadas para ordenar el territorio y garantizar ciudades ms ordenadas y, sobre todo, con mejores condiciones de vida para sus habitantes. Fueron varios los proyectos de ley que transitaron en el Congreso, los cuales encontraron una fuerte resistencia en sectores del poder legislativo que
185

Tomado de Velsquez F. La planeacin territorial en Colombia: contexto, trayectoria y experiencias Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2011. Pp. 32-38. 186 Segn los Censos consolidados de 1951 y 1973 la poblacin de las cuatro principales del pas creci en promedio un 260%. Bogot lo hizo en 323%, mientras Barranquilla un 161%.

113

representaban los intereses de quienes se beneficiaban con el desorden de las ciudades y que, en consecuencia, no queran que los gobiernos locales contaran con instrumentos de control para el ordenamiento urbano187. Ese debate culmin en 1989, ms de veinte aos despus de haberse iniciado, con la expedicin de la Ley 9 de ese ao, conocida como Ley de Reforma Urbana. La ley incluy disposiciones relacionadas con la planeacin de los municipios, la construccin de vivienda popular y la intervencin del mercado del suelo. Hasta ese momento la reglamentacin urbanstica aplicada por las autoridades municipales era bastante dispersa. Como seala Molina (1997), estas normas: () no ofrecan asidero para la adopcin orgnica del plan en cuanto instrumento para delimitar el ejercicio de los derechos de propiedad en el mbito urbano y orientar la resolucin de problemas relacionados con el suelo; el plan no se elevaba a la categora de fuente legitimadora de las dems disposiciones urbansticas y tampoco se determinaban los principios y los sistemas de actuacin que en su ejecucin deban observar las autoridades correspondientes(247). Esto condujo a un estilo de administracin del territorio empirista, casustico y () jurd ica y socialmente inequitativo (Ibd.). La ley intent superar estas deficiencias sealando de manera precisa el alcance y el contenido de las normas urbansticas relacionadas con el uso del suelo, que deban ser incorporadas a los planes de desarrollo municipales. Adems, articul a dichos planes los procedimientos de extincin de dominio, enajenacin voluntaria y expropiacin de inmuebles urbanos por motivos de utilidad pblica o inters social. La ley defini algunas herramientas para facilitar la gestin territorial del ordenamiento (derecho de preferencia, reajuste de tierras, desarrollo prioritario) y cre la contribucin al desarrollo municipal como forma de captar las plusvalas restantes del esfuerzo social o estatal. Sin embargo, la expedicin de los planes termin siendo en la prctica una facultad discrecional de las autoridades municipales, lo que le rest alcance e impacto a la ley. De hecho, muy pocos alcaldes hicieron uso de los instrumentos de intervencin del suelo, temerosos de afectar intereses de grupos poderosos. Esta situacin y otros problemas territoriales que superaban el tema de la planificacin urbana, se discutieron en el marco de la formulacin de la nueva Carta Constitucional emanada en 1991 y cuya intencin en temas de ordenamiento fue establecer una geopoltica distinta que favoreciera el proceso de descentralizacin que vena emprendindose desde la dcada anterior. Sin embargo, el asunto fue tratado de manera general, estableciendo un modelo de ordenamiento basado en la coordinacin, concurrencia y subsidiariedad necesarias entre los diferentes niveles territoriales de la organizacin del Estado. Dentro de ellos, la entidad fundamental definida por la Constitucin es el Municipio, el cual recibi un importante nmero de competencias; el Departamento fue definido como una entidad superior que exista ya antes de 1991 cuya funcin es complementar la accin de los municipios y servir de intermediario entre este mbito y el nacional. La innovacin constitucional en la materia consiste en dos puntos principales: la apertura a la posibilidad de crear administrativamente otras entidades territoriales supramunicipales (las provincias y las regiones) y la mencin de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), como un elemento jurdico por desarrollar posteriormente.

187

Una completa resea de ese debate puede verse en Velsquez (1989).

114

En cuanto al primer punto, se permite la creacin de regiones (que agrupen departamentos) y provincias (que agrupen municipios dentro de los departamentos), entidades con potencial para la planificacin conjunta en temas de inters superior al mbito municipal y en proyectos de desarrollo que ameriten la asociacin territorial. Sin embargo, la creacin de estas unidades administrativas qued condicionada a la existencia de la LOOT, que constitucionalmente tiene la funcin de establecer las competencias de cada entidad, incluido el ordenamiento territorial. Dicha Ley acaba de ser sancionada y an se esperan los resultados de su puesta en marcha. Ante la ausencia de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y la inoperancia de la ley 9 de 1989, a mediados de la dcada del 90, durante el gobierno del presidente Ernesto Samper, se avanz en la definicin de una poltica urbana, uno de cuyos elementos centrales fue la aprobacin de la ley 388 de 1997. Esta fue concebida a partir de un enfoque integral del territorio, reconociendo procesos culturales, econmicos, sociales y polticos ligados a la produccin del espacio. Su espritu es el que persiste en el ordenamiento territorial actual. La ley es un conjunto de principios, instrumentos y disposiciones sobre planificacin y gestin territorial, que deben ser utilizados por las administraciones locales, en concurrencia con otros mbitos de la administracin pblica, con el fin de lograr un ordenamiento fsico-territorial que promueva el desarrollo socio-econmico en armona con la naturaleza, garantizando a todos los sectores el acceso a servicios, vivienda, infraestructura y equipamientos, as como la plena realizacin de sus derechos. Son sus objetivos: 1) Complementar el plan de desarrollo municipal188 mediante estrategias de ordenamiento y manejo del territorio. 2) Definir mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonoma, promover el ordenamiento del territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural, y la ejecucin de acciones urbansticas eficientes. 3) Garantizar que el uso del suelo por parte de sus propietarios se acoja al principio de la funcin social de la propiedad y permita hacer efectivo el ejercicio de los derechos ciudadanos. 4) Armonizar la accin del municipio con la Nacin, las dems entidades territoriales y las autoridades ambientales en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales relacionadas con el ordenamiento del territorio 5) Facilitar la ejecucin de acciones urbanas integrales. Estos objetivos se basan en tres principios que inspiran el articulado de la norma: La funcin social y ecolgica de la propiedad: se refiere a la naturaleza de la propiedad y a su interdependencia, en el caso de las aglomeraciones urbanas, con las caractersticas de los bienes pblicos. En tal sentido, este principio alude a la necesaria intervencin del Estado en la definicin del volumen de recursos que han de ser asignados para poner a disposicin de toda la poblacin los bienes de consumo colectivo. Ello implica para los entes administrativos tomar decisiones sobre los usos del suelo y los equipamientos urbanos y la apertura de canales de participacin democrtica de los ciudadanos en las decisiones sobre el ordenamiento del territorio.

188

En todos los mbitos de la organizacin del Estado, el mandatario elegido (Presidente de la Repblica, gobernadores y alcaldes) debe formular y lograr la aprobacin de un plan de desarrollo, con base en el programa de gobierno propuesto durante su campaa electoral.

115

La prevalencia del inters general sobre el particular: este principio fundamenta la intervencin del ente pblico sobre el uso y destino de la propiedad (reserva de tierras urbanizables) para atender de manera adecuada y oportuna la demanda de vivienda de inters social. El reparto equitativo de las cargas y los beneficios: mediante este principio se pretende impartir un trato equitativo a todos los ciudadanos frente a las normas urbansticas, sobre la base del principio de la igualdad de los ciudadanos ante las leyes. Para tal efecto, las autoridades pueden y deben hacer uso de los instrumentos necesarios para regular la distribucin de la renta (las plusvalas urbanas) y regulando las condiciones bajo las cuales se genera dicha renta por la intervencin estatal (equidistribucin de los costos y beneficios de la urbanizacin). De esa forma se evitar el enriquecimiento injustificado de algunos particulares en detrimento de terceros; se posibilitar la captacin de plusvalas derivadas de las decisiones urbanas pblicas y privadas; y se canalizar parte de las plusvalas a travs de fondos de compensacin o de la transferencia de derechos de construccin y desarrollo u otros estmulos tributarios (Molina, 1997). Los planes de ordenamiento territorial deben definir estrategias e instrumentos de corto, mediano y largo plazo, correspondiente cada uno a un perodo de mandato de gobierno (actualmente, cuatro aos) 189. As, un plan tiene una vigencia de doce aos. Los planes de ordenamiento territorial tienen tres componentes: 1) General: contiene los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo. 2) Urbano: se refiere a las polticas, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo fsico urbano. 3) Rural: polticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, as como la conveniente utilizacin del suelo. Los planes deben tener un programa de ejecucin que define con carcter obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas para el perodo correspondiente de la administracin municipal. Debe sealar actividades, recursos y responsables, y deber integrarse al plan de inversiones para que sea aprobado y ejecutado por las autoridades correspondientes. La formulacin de los planes de ordenamiento es de iniciativa del alcalde, con el soporte de su respectiva Oficina de Planeacin. El documento tcnico debe ser presentado al Consejo de gobierno para su aprobacin. Una segunda fase de concertacin comprende dos actividades: el estudio del plan por parte de las autoridades ambientales190, para que den su visto bueno, y la discusin por parte del Consejo Territorial de Planeacin y de la ciudadana. Esta instancia tiene treinta das para emitir su concepto y sus recomendaciones. En ese interim, la administracin municipal o distrital debe consultar la propuesta de plan con los gremios econmicos y las agremiaciones profesionales, y convocar audiencias pblicas con las Juntas Administradoras Locales191 y con entidades comunitarias, cvicas, gremiales y ecolgicas para escuchar

189 190

Para la poca en la que la ley fue expedida el periodo de los alcaldes era de tres aos. En Colombia las autoridades encargadas de la revisin y aprobacin de los Planes de Ordenamiento son las Corporaciones Autnomas Regionales, que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental, dirigido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 191 Las Juntas Administradoras Locales son organismos de representacin de los habitantes de una comuna (reas urbanas), corregimiento (reas rurales) y de las localidades de los distritos. Estn conformadas por un nmero variable de miembros, elegidos cada cuatro aos por voto popular. No en todos los municipios colombianos existen las Juntas Administradoras Locales, pues su creacin es competencia discrecional de las autoridades locales.

116

sus opiniones y recomendaciones192. Una vez surtido ese paso, el alcalde debe presentar la nueva versin del plan al Concejo Municipal o Distrital para su aprobacin. En caso de que no se llegue a un acuerdo para su aprobacin, el alcalde puede expedirlo por decreto. El siguiente cuadro presenta el cronograma de formulacin y aprobacin de los planes de ordenamiento territorial. TABLA 14. CRONOGRAMA DE FORMULACIN Y APROBACIN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO , SEGN LA LEY 388 DE 1997 FASE FORMULACIN DE
LA PROPUESTA DE PLAN

ACTORES Alcalde, oficinas de planeacin, consejos de gobierno.

DURACIN Indefinida

CONCERTACIN

Estudio por parte de las autoridades ambientales. Deliberacin ciudadana y concepto del CTP.

30 das 30 das 30 das 60 das

APROBACIN

Elaboracin de la versin final por el alcalde. Discusin y aprobacin por el Concejo Municipal o Distrital o expedicin por el alcalde mediante decreto.

Fuente: Velsquez F. La planeacin territorial en Colombia: contexto, trayectoria y experiencias Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2011.

La ley entrega a las autoridades municipales una serie de instrumentos de gestin urbanstica, entre los cuales cabe sealar: 1. La clasificacin del suelo (urbano, suburbano, rural, de expansin, de proteccin).

2. Las unidades de actuacin urbanstica: reas planificadas y gestionadas conjuntamente para garantizar el uso racional del suelo y la dotacin de infraestructuras193.

192

La ley cre el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial como una instancia asesora de la administracin municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial. Est integrado por funcionarios de la administracin y por representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecolgicas, cvicas y comunitarias vinculadas con el desarrollo urbano. En las ciudades donde existan curadores urbanos, stos forman parte del Consejo Consultivo. El Consejo debe hacer seguimiento al Plan de Ordenamiento y proponer revisiones y ajustes cuando sea el caso. Desafortunadamente, la figura no ha sido empleada en toda su dimensin. 193 La ley 902 de 2004 modific la ley 388 de 1997 en materia de normas urbansticas estructurales, urbansticas generales y complementarias. Las primeras tratan asuntos concernientes a la clasificacin y delimitacin de los suelos; la definicin de reas, actuaciones y tratamientos urbansticos relacionadas con la conservacin y el manejo de centros urbanos e histricos; la reservacin de reas para la construccin de redes primarias de infraestructura vial y de servicios y espacios pblicos; las que definen las caractersticas de las unidades de actuacin o las que establecen criterios y procedimientos para su caracterizacin, delimitacin e incorporacin posterior; las que establecen directrices para la formulacin y adopcin de planes parciales; las que definen las reas de proteccin y conservacin de los recursos naturales y paisajsticos, las que delimitan zonas de riesgo y las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningn caso, salvo en el de la revisin del plan, sern objeto de modificacin. Las normas urbansticas generales se refieren las especificaciones de aislamientos, volumetras y alturas para los procesos de edificacin; la determinacin de las zonas de renovacin; la adopcin de programas, proyectos y macroproyectos urbanos no considerados en el componente general del plan; las caractersticas de la red vial secundaria, la localizacin y la correspondiente afectacin de terrenos para equipamientos colectivos de inters pblico o social a escala zonal o local, lo mismo que la delimitacin de espacios libres y zonas verdes de dicha

117

3. Reajuste de tierras: acuerdo de propietarios para redefinir la divisin predial en orden a lograr una mejor configuracin urbana del globo de terreno y una ms adecuada distribucin de cargas y beneficios. 4. Las licencias y sanciones urbansticas. 5. La enajenacin voluntaria o forzosa de predios. 6. La expropiacin por va administrativa o judicial. 7. La participacin en las plusvalas urbanas. 8. La reserva de terrenos para vivienda de inters social. 9. El desarrollo y la construccin prioritaria a la luz del principio de funcin social de la propiedad194. La ley de desarrollo territorial no solo complement la ley 9 de 1989 con instrumentos ms giles y flexibles para la gestin del suelo, sino que contribuy a superar las limitaciones que mostr la ley de reforma urbana, sobre todo al desarrollar el principio de la funcin social y ecolgica de la propiedad e introduciendo instrumentos concretos para la gestin del suelo por parte de las autoridades pblicas y para la participacin democrtica de los ciudadanos en el ordenamiento del territorio. Aun as, tras cerca de quince aos de implantada la Ley 388, se puede hacer un balance de su implementacin identificando fortalezas y dificultades. Como punto positivo, se ha reconocido que en efecto, la Ley implic una transicin de la planeacin al ordenamiento territorial, que permiti que muchos de los gobiernos locales modificaran su actitud frente a la norma, percibindola como una oportunidad para el desarrollo.

escala; las especificaciones de las redes secundarias de abastecimiento de los servicios pblicos domiciliarios; las especificaciones de las cesiones urbansticas gratuitas, Por ltimo, las normas complementarias abordan aspectos como la declaracin e identificacin de los terrenos e inmuebles de desarrollo o construccin prioritaria; la localizacin de terrenos cuyo uso es el de vivienda de inters social y la reubicacin de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo. En cuanto a la vigencia y revisin del Plan de Ordenamiento Territorial, la ley determina los siguientes parmetros: 1. El contenido estructural del plan tendr una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entender como mnimo el correspondiente a tres perodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales. 2. Como contenido urbano de mediano plazo se entender una vigencia mnima correspondiente al trmino de dos perodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales. 3. Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecucin regirn como mnimo durante un perodo constitucional de la administracin municipal y distrital. 4. Las revisiones estarn sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobacin y debern sustentarse en parmetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre poblacin urbana; la dinmica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansin de servicios pblicos o proyectos de renovacin urbana; la ejecucin de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, as como en la evaluacin de sus objetivos y metas del respectivo plan. La ley 1083 de 2006 introdujo nuevas modificaciones a la ley de desarrollo territorial, en materia de infraestructuras de transporte y movilidad. 194 La ley 388 de 1997 dio lugar a una gran cantidad de decretos reglamentarios que no es el caso resear aqu, los cuales definen los aspectos reglamentarios y operativos de todos los componentes de la ley. La sentencia C-795 de 2000, de la Corte. Constitucional, defini las competencias en materia de ordenamiento territorial, especialmente en el nivel departamental y su relacin con los territorios indgenas. La sentencia C-051 de 2001 define las atribuciones de los alcaldes para expedir los planes de ordenamiento territorial por decreto cuando los concejos municipales no lo hacen en el plazo estipulado.

118

Los puntos por fortalecer tienen que ver con la complejidad de la norma y las escasas capacidades tcnicas que tienen buena parte de los municipios para su ejecucin, situacin que tambin afecta al resto de actores sociales que se pretende vincular en el proceso de ordenacin del territorio. Por ello, en la prctica no puede decirse que la mayora de los POT cuenten con un proceso sustantivo de participacin ciudadana que logre plasmar las expectativas de proyecto colectivo social y, por el contrario, generalmente estos son instrumentos desconocidos por la sociedad civil, incluso la agremiada, que estara en el papel de contraparte ciudadana. Igualmente, se ha reconocido la dificultad para generar procesos de continuidad en lo proyectado en los POT y an cuando esta se genere, se sabe que el nivel de ejecucin de los mismos es bastante bajo en la mayora de los municipios. Esta situacin sali a la luz pblica principalmente en la coyuntura de diez aos de adopcin de los planes, momento en el cual se estableca legalmente la necesidad de hacer procesos de balance y revisin.

3.4.2 LEYES GENERALES Y POLTICAS. LO QUE HA SIDO LA PRCTICA

El ordenamiento territorial en Colombia se mueve entre los contenidos e intenciones de las leyes existentes y las posibilidades de ejecucin de los municipios, as como los conflictos de intereses que se tejen en la disposicin del territorio. En trminos legales, el ordenamiento se basa en lo establecido en la Ley 388 de 1997, y sus reformas posteriores, fundamentadas en los tres principios expuestos en el apartado anterior, a travs de los cuales se entiende que la organizacin del territorio es una funcin pblica que permite dirimir conflictos entre agentes privados por su actividad en el territorio. Se reconoce al territorio como fuente natural de inequidades, dadas las intervenciones generadas en l, todas ellas vinculadas a procesos sociales que operan en contextos de poder determinados. Por ello, segn el espritu de la Ley los procesos de ordenamiento deben contar con la participacin democrtica de los ciudadanos en el ordenamiento del territorio y con el dilogo y la concertacin entre los diferentes agentes de la vida municipal, con el fin de acordar un horizonte comn y una vocacin territorial que se desarrolle en el mediano plazo y que tenga la posibilidad de ser ejecutada en los planes de desarrollo que cuentan con un horizonte temporal menor. A la luz de la Ley 388, el papel desempeado por cada entidad territorial se encuentra claramente establecido. Atendiendo al inters de potenciar el proceso descentralizador emprendido por el Estado, se entreg al municipio la mayora de responsabilidades en el planeamiento y ejecucin del desarrollo territorial, utilizando para ello los Planes de Ordenamiento Territorial y otros instrumentos de gestin contenidos en la Ley. El otro protagonista aunque secundario del desarrollo territorial es el mbito nacional, que segn la Ley tiene la responsabilidad de establecer lineamientos generales de desarrollo y poltica, brindando asesora a los municipios para su concrecin en los territorios. En este modelo, brilla por su ausencia el planeamiento de nivel intermedio entre el municipio y la Nacin- ya que los departamentos no reciben competencias significativas en la materia. Los nicos agentes supramunicipales que intervienen en el proceso de ordenacin territorial, tal como est descrito, son las Corporaciones Autnomas Regionales, entes corporativos de carcter pblico con cobertura en municipios que comparten caractersticas ambientales y forman una unidad biogeogrfica o geopoltica. Tienen la funcin de administrar dentro de su jurisdiccin los asuntos ambientales y relacionados con los recursos naturales renovables, propendiendo por el desarrollo sostenible. Su papel en el proceso de ordenamiento territorial est en la aprobacin tcnica de los POT.

119

En concordancia con lo establecido legalmente, el municipio ha tenido a su cargo el ejercicio cotidiano del ordenamiento territorial, adoleciendo del escaso acompaamiento de los dems mbitos territoriales para la formulacin y ejecucin de los planes. De esta suerte, la dificultad para generar instrumentos tiles y comprensibles, su escasa ejecucin a travs de los planes de desarrollo y la baja apropiacin ciudadana de los mismos, da como resultado esquemas de ordenamiento territorial de calidad desigual, que tienden a profundizar las inequidades existentes entre municipios. Aun as, en aquellos municipios que representan algn tipo de inters para la Nacin, por contar con recursos naturales o tierras apropiadas para la ejecucin de proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo, las administraciones locales han visto reducida su autonoma y traslapadas sus competencias en trminos de ordenamiento. En dichos casos, el modelo se caracteriza por contar con escasas figuras de concertacin entre mbitos territoriales y por el sometimiento del poder municipal al nacional. Las instancias para la resolucin de los conflictos territoriales se circunscriben exclusivamente al interior de la estructura administrativa municipal, de manera que los conflictos que superen dichas jurisdicciones se resuelven a travs de relaciones polticas o de la casustica. Un elemento nuevo entrar a operar en este panorama y es la reciente sancin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial LOOT, cuya expedicin se encontraba pendiente desde la Constitucin de 1991. En su espritu, la LOOT incluye los principios que sustentan la Ley 388 de 1997, incluyendo referencias a la sostenibilidad, la gradualidad y flexibilidad, la autonoma, la descentralizacin, el equilibrio territorial y la regionalizacin, entre otros. Es probable que este nuevo instrumento entre a resolver algunas de las deficiencias identificadas en el modelo de ordenamiento colombiano, aunque deje intactas otras tantas. Tal vez uno de los elementos que prioriza es la definicin de un organigrama claro para el ordenamiento, ya que se profundizan las competencias que al respecto asume cada entidad territorial, relevando el papel de los departamentos como articuladores del desarrollo regional y gestores de ventajas competitivas territoriales. En este mismo sentido, la Ley da va libre a la concrecin legal de esquemas para la asociacin de municipios, departamentos o distritos, de manera que se logre la articulacin de procesos de desarrollo y se gestionen de manera mancomunada las problemticas que no respetan los lmites demarcados administrativos. Adems, la Ley genera nueva institucionalidad nacional y regional responsable del tema del ordenamiento, estableciendo instancias y mecanismos para el trmite de los conflictos de competencias.

3.4.3 REGULACIONES
DE GOBIERNO

ADMINISTRATIVAS.

LA

TENSIN ENTRE COMPETENCIAS SEGN NIVEL

La ley de desarrollo territorial como la ley orgnica de planeacin fue expedida en el contexto de la descentralizacin del Estado colombiano. Tena, en consecuencia, como uno de sus fundamentos la autonoma de las entidades territoriales en este caso de los municipios para aplicar los instrumentos de gestin del suelo y de ordenamiento del territorio. La Nacin tena competencias en otros campos: la poltica nacional de ordenamiento del territorio en los asuntos de inters nacional: reas de parques nacionales y reas protegidas; localizacin de grandes proyectos de infraestructura; localizacin de formas generales de usos de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinacin con lo dispuesto por la ley de medio ambiente; determinacin de reas limitadas en uso por seguridad y defensa; lineamientos en materia de urbanizacin y del sistema de ciudades; lineamientos para la equitativa distribucin de los servicios pblicos e infraestructura social en las regiones y la conservacin y proteccin de reas de importancia histrica y cultural (artculo 7).

120

Ese supuesto se ha venido modificando recientemente con la expedicin de algunas medidas por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Uno de los ejemplos ms notorios ha sido el de los macropoyectos de vivienda de intereses social (Decreto 4260 de 2007). Segn el artculo 3, los macroproyectos constituyen normas de superior jerarqua en los trminos del artculo 10 de la Ley 388 de 1997, y se entendern incorporados en los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, as como en las directrices de ordenamiento de las reas metropolitanas. En los procesos de revisin y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial los municipios y distritos deben dar estricto cumplimiento a las disposiciones contenidas en los respectivos macroproyectos. En otras palabras, los municipios no tienen opcin diferente a incorporar tales proyectos en sus planes de ordenamiento, as vayan en contrava de estos ltimos. La nica posibilidad que tienen los alcaldes es la de hacer sugerencias para el mejoramiento de los macroproyectos, pero en ningn momento resistirse a incluirlos en sus planes. Con este decreto los municipios vieron lesionada su autonoma para el ordenamiento del territorio, pues el gobierno nacional asumi la atribucin de implantar a su voluntad macroproyectos de vivienda de inters social, en consonancia con polticas nacionales, no necesariamente con las locales. Afortunadamente, en marzo de 2010 la Corte Constitucional declar inexequible el decreto que consideraba los macroproyectos de vivienda como de inters nacional, a travs de la Sentencia C-149, lo que impidi su aplicacin. Lo que no obstante no ha ocurrido con los dems instrumentos asociados al tema minero. Otro caso que ejemplifica la tensin entre competencias e interesa al propsito de este documento ha sido el de la tensin generada por los desarrollos normativos que, principalmente durante los ltimos ocho aos, ha expedido el gobierno nacional de cara a la creacin de condiciones favorables para la explotacin minera, desconociendo, o subordinando en jerarqua jurdica, los planes de ordenamiento. La Ley 388 plantea en su artculo 14, relacionado con el componente rural de los planes, que dentro de este componente deben estar contenidos entre otros aspectos, los relacionados con el sealamiento de las condiciones de proteccin, conservacin y mejoramiento de las zonas de produccin agropecuaria, forestal o minera. En otras palabras, los municipios mantendran la autonoma en cuanto a la definicin de usos del suelo asociado a estos tipos de produccin. No obstante, las autoridades ambientales regionales tendran la potestad de verificar la compatibilidad de estas decisiones con otras normas y decisiones preexistentes, as como con las posibilidades reales del territorio en materia de cargas y capacidades que posibiliten o no la intervencin en cualquiera de estos sentidos. Sin embargo, el cdigo de minas, que se expidi en 2001 mediante la Ley 685 de ese mismo ao, plantea excepciones a la consideracin de autonoma municipal relativa a la definicin de las reas de explotacin para estos propsitos. En detalle, el texto original del artculo 34 de dicha ley plantea que las zonas excluibles de la minera debern ser reconsideradas como tales por los interesados en los proyectos de exploracin y explotacin: () no obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustraccin del rea requerida, podr autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artculo, con excepcin de los parques (nacionales naturales), puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o slo por determinados mtodos y sistemas de extraccin que no afecten los objetivos de la zona de exclusin. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesin deber presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos. Luego, en el ao 2003, el decreto 2201 plantea de manera explcita que: () los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pblica e inters social cuya ejecucin corresponda a la Nacin, podrn ser adelantados por esta en todo el

121

territorio nacional, de manera directa o indirecta a travs de cualquier modalidad contractual, previa la expedicin de la respectiva licencia () ambiental por parte de la autoridad ambiental correspondiente195. Y que los planes, planes bsicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en ningn caso sern oponibles a la ejecucin de proyectos, obras o actividades a los que se refiere el artculo primero del presente decreto196. Sin duda, el considerar de inters nacional las actividades que adems posiblemente requieran de licencia ambiental (como las relacionadas con minera o explotacin de hidrocarburos) y ubicarlas jurdicamente por encima de los planes de ordenamiento desvirta el contenido de la ley y deteriora la autonoma de la que pueden gozar los municipios en el pas. Ms recientemente, en febrero de 2010, se modific el artculo 34 del cdigo de minas para incorporar dentro de las posibles excepciones las reas de reserva forestales y las reas de reservas forestales regionales, con lo cual, la intencin de sobrepasar los instrumentos municipales de ordenamiento, tambin se llevaba al mbito regional. Estos desarrollos normativos recientes, que pueden verse como imposiciones se encuentran a tono con el proceso de re-centralizacin que vive actualmente Colombia, expresado en el recorte de recursos y de poder de decisin a las entidades territoriales, en especial a los municipios y a favor del gobierno central. Hoy, en medio de la discusin y aprobacin del nuevo Plan Nacional de Desarrollo (2011-2015)197, el debate vuelve a tener lugar, dada la coyuntura de movilizacin social que ha despertado un caso emblemtico de aprovechamiento de oro en un ecosistema de pramo. En particular se ha evitado con la adicin del pargrafo 2 del artculo 116, la explotacin minera de cualquier tipo y en cualquier condicin, as como se ha ratificado la posibilidad que tienen los municipios de declarar reas protegidas locales. En detalle, segn la versin final del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), los Municipios podrn designar reas protegidas locales en las categoras de Parque Natural Local, Santuario de Vida Silvestre, reserva de uso sostenible, refugio de vida silvestre, reserva de servicios ecosistmicos y parques ecolgicos recreativos, de conformidad con la reglamentacin que se expida, segn aparece en el artculo 120. Pero al mismo tiempo, el gobierno nacional est impulsando la creacin de la Agencia Nacional Minera, lo que implica la posible redefinicin de qu entidad sera la encargada de otorgar las licencias ambientales para la exploracin y la explotacin minera. Sin duda, la discusin y las tensiones continuarn y se acentuarn conforme el pas avance con ms decisin en la ruta de convertirse en un productor minero y de petrleo.

3.4.4 ENFOQUE UTILIZADO Y EXPERIENCIAS

Metodolgicamente, los estudios han sido desarrollados a partir del anlisis de informacin secundaria, en particular de los documentos originales y las nuevas versiones (revisiones) de los POT, de las estadsticas municipales asociadas a ingresos fiscales, los volmenes de produccin y anlisis de impactos efectuados, entre otros aspectos. Tambin se han incluido entrevistas semi-estructuradas a actores claves para cada caso, en particular a autoridades locales, de planeacin generalmente, a actores sociales y a responsables de los temas de control y regulacin. Este trabajo se adelant fundamentalmente entre los meses de junio y julio del presente ao.

195 196

Artculo 1. Artculo 2. 197 Los planes nacionales de desarrollo en Colombia, se elevan a Ley de la Repblica, por consiguiente tienen jerarqua jurdica y deben estar acorde con el resto del marco normativo. El actual proyecto de ley plantea que la minera y la explotacin de hidrocarburos, ser una de las cinco locomotoras del desarrollo en Colombia,

122

El primero de los casos elegidos es el de Arauca, municipio, que ha sido durante casi treinta aos uno de los productores emblemticos de petrleo en Colombia a partir del campo Cao-Limn. La problemtica identificada tiene que ver con las consecuencias ambientales y sociales de la explotacin, la contradiccin y superposicin de competencias as como la imposibilidad de realmente ejercer como autoridad ambiental que tienen las alcaldas municipales, ms an cuando se tienen perspectivas de nuevo pozos petroleros en el Municipio. El segundo caso es el de Tabio, un municipio histricamente apreciado por su paisaje e imagen de municipio verde, lo que le ha valido la apreciacin del precio de la tier ra y el reconocimiento regional. La problemtica estudiada se relaciona con la explotacin minera a cielo abierto de gravilla que es un tipo de piedra empleado en la construccin. Las dificultades identificadas tienen que ver con el cruce de competencias, las consecuencias ambientales y el deterioro paisajstico del municipio, adems de los extremadamente bajos recursos que por cuenta de regalas recibe a cambio de permitir la explotacin. La idea de este apartado es mostrar cmo el marco general del ordenamiento territorial en el pas y sus problemas de aplicacin se materializan en los dos municipios, que requieren fuertes necesidades de regulacin dada su realidad minera y de hidrocarburos.

3.4.5 ARAUCA, COLOMBIA. REGALAS PETROLERAS QUE CAMBIARON EL PAS Y QUE AHORA EXPLOTACIN DE HIDROCARBUROS E INSTRUMENTOS DE PLANEACIN DEL TERRITORIO

SE ACABAN.

Este captulo se propone mostrar que dentro del plan bsico de ordenamiento territorial del municipio de Arauca, el campo petrolero de Cao Limn no ha logrado tener un lugar importante, a pesar de su evidente impacto ambiental sobre algunos de los cuerpos hdricos del municipio, ni su explotacin ha contado con la regulacin de las autoridades locales a pesar de ser estas las encargadas de regular el uso del suelo de acuerdo al marco normativo nacional que se ha planteado en el primer captulo de este documento. Hoy en el municipio el tema del ordenamiento territorial en materia de competencias, superposicin de estas y dems aspectos de tensin identificados dentro de del anterior captulo retoma vigencia dada la expectativa de perforacin de otros dos pozos que estn concluyendo su fase de exploracin. En palabras del actual secretario de planeacin del municipio, la entidad encargada del tema frente a esta situacin, el temor consiste en que es el gobierno nacional quien ha manejado todo el tema de la explotacin petrolera y es quien da las autorizaciones, otorga licencias () y no requerir de una modificacin del PBOT para impulsar y desarrollar la explotacin. 3.4.5.1 La industria extractiva en el municipio El municipio de Arauca, hace parte, junto a otros seis, del departamento que lleva el mismo nombre. Limita al Norte y al Oriente con Venezuela; al Sur con el municipio de Cravo Norte, y al Occidente con los de Arauquita y Puerto Rondn, ambos del mismo departamento. El mapa 1 muestra la ubicacin de Arauca en el contexto nacional y su cercana con Venezuela. Sin duda, uno de los hitos ms importantes en la vida de la regin tuvo lugar durante 1983 cuando se descubri el pozo petrolero de Cao Limn, que por muchos aos fue el de mayor y ms importante produccin petrolera en el pas. Este descubrimiento dispar el boom petrolero y le devolvi a Colombia su rtulo de exportador de crudo en 1986; tambin modific la estructura econmica del pas lentamente, hasta ir consolidando el sector extractivo como el de mayor aporte al crecimiento econmico en

123

Colombia.198 El pozo estaba ubicado, y sigue estndolo, en la frontera entre los municipios de Arauca y Arauquita, compartiendo casi que en la misma proporcin el terreno dedicado a la explotacin. Adems del campo de produccin de Cao Limn, Arauca tambin es el punto de inicio del oleoducto Cao Limn-Coveas que atraviesa el pas desde Arauca hasta el Caribe, segn se muestra en el mapa 2, y que con 760 kilmetros de longitud es el ms largo del pas, uno de los de mayor dimetro (24 pulgadas) y tiene una capacidad de bombeo de 168KBPD. En Arauca, el petrleo modific al menos tres aspectos radicalmente. El primero fue el demogrfico, pues mientras entre el perodo intercensal 1985-1993 la poblacin del pas en su conjunto creci un 19%, en el municipio el aumento fue del 49%. En total, entre 1985 y 2005, todo el periodo de esplendor de la bonanza petrolera, Arauca vio prcticamente triplicar su poblacin pasando de 26 mil habitantes a 75 mil segn los registros del ltimo censo. El segundo aspecto tiene que ver con el creciente flujo de ingresos provenientes de las regalas que lleg al municipio a partir de la explotacin de Cao Limn y de la reglamentacin de la distribucin de estos recursos. Hoy en da, con recursos de regalas se hace ms de la mitad del total de la inversin pblica en el municipio199. Por ltimo, el boom de la explotacin trajo consigo la violencia asociada a la presencia de actores armados ilegales. El departamento de Arauca en su conjunto ha sido territorio de violencia desde los aos 50 cuando las guerrillas liberales se levantaron frente a la violencia bipartidista. Pero, sin duda, la aparicin del petrleo atrajo en los 80 la presencia del Ejrcito de Liberacin Nacional, las FARC y las fuerzas paramilitares ms recientemente en el 2001200. La produccin del campo hoy es de aproximadamente 80 mil barriles diarios (80kbdp) y est en plena produccin desde 1986, cuando su operacin se hizo efectiva por parte de Occidental de Colombia, filial de OXY en Colombia y generaba ms de 200kbdp. Desde entonces aunque ha sido desplazado en los ltimos aos por la produccin de otros campos, Cao Limn ha estado siempre dentro de los primeros lugares de produccin. En 2008 se cumpli el contrato entre el Estado colombiano y Occidental, pero este fue renovado desde 2004 y prolongado hasta el agotamiento de los pozos, estimado para 2018. En general, segn lo planteaba el propio plan de desarrollo vigente del departamento en el ao 2008, para el municipio y la regin en su conjunto: La explotacin del petrleo en Cao Limn produjo dependencia econmica de esta actividad, y la agroindustria se ha limitado entonces a pequeas empresas. El sector agroindustrial en el
198

Precisamente durante esta dcada, el petrleo desplaz al caf elaborado del primer lugar como producto de exportacin del pas. Esta importante transformacin de la economa se evidenciada con fuerza en 1988. Posteriormente, en los aos noventa y los dos mil, el descubrimiento de otros dos pozos (Cusiana y Cupiaga) en la misma regin oriental, impuls an ms la dinmica petrolera, hasta terminar por convertir al petrleo en el principal motor de exportaciones del pas en el 2010, an por encima del sector industrial en su conjunto. Adems de su participacin dentro de las exportaciones, el sector minero y la derivacin de productos del petrleo, tambin logr posicionarse de manera importante a partir de 1986 dentro del total del PIB. 199 No obstante, luego de la reforma a las regalas aprobada el mes anterior en el pas, que implic una modificacin a la Constitucin, el prximo ao el Municipio dejar de recibir un 50% de lo recibido en promedio durante los pasados tres aos. 200 Segn entrevistas realizadas y el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la Repblica. Este cmulo de actores se hace generador de violencia, al punto en que al inicio de la dcada, las tasas de homicidios por cien mil habitantes en el municipio superaban con creces los registros nacionales. Mientras en Arauca la tasa en 2003 era de 71, el Departamento registraba ms del doble (168) y el pas slo tena 40 homicidios por cada cien mil habitantes.

124

departamento de Arauca se encuentra dbil. Es necesario adelantar estudios de preinversin serios que conduzcan a identificar potenciales mercados, formas asociativas de produccin, alianzas estratgicas, investigacin, modelos de produccin y transformacin apropiados que permitan una mejor y mayor productividad y competitividad201. Sin duda, hoy y desde el comienzo de la explotacin, el petrleo ha tenido una influencia enorme en la vida pblica del municipio y del departamento. La riqueza que se genera, la actividad empresarial relacionada (aunque incipiente), los recursos pblicos y el crecimiento demogrfico observado permiten considerar que esta es hoy la actividad econmica ms importante, de lejos, en Arauca en particular y en toda la regin. 3.4.5.2 El ordenamiento del territorio en el escenario local Para el caso de Arauca, que como municipio debi acogerse, al igual que todos los municipios del pas, a lo determinado por la Ley 388, el Plan Bsico de Ordenamiento Territorial (PBOT) se sancion oficialmente en el ao 2000, y luego se llev a cabo el proceso de revisin y ajustes del PBOT en octubre del 2009. El PBOT original se propona lograr un equilibrio entre la atencin de las necesidades sociales y econmicas de la poblacin y la conservacin y proteccin del medio ambiente. En detalle se propone orientar el uso sostenible del territorio en procura de obtener un equilibrio urbano-rural y regional del municipio, buscando el bienestar de la poblacin mediante la defensa de los recursos naturales202. Para esto, el documento aborda el tema urbano-rural, define instrumentos de planificacin e implementacin y formula proyectos complementarios para varios sectores como salud, educacin y medio ambiente. Desafortunadamente, como ocurre en la gran mayora de los municipios del pas, nunca se hizo un seguimiento y una evaluacin a la implementacin de este PBOT original, y solo con ocasin del proceso de revisin desarrollado en el 2009, concretado en el Acuerdo 009 de 2009, se volvi a retomar el tema. En su momento el proceso de revisin y ajustes incluy unas etapas de carcter tcnico a cargo del equipo de planeacin del municipio; una de concertacin ambiental con la Corporacin Autnoma Regional de la Orinoqua (Corporinoqua) y tambin una de presentacin y consulta ante el Consejo Territorial de Planeacin, organizaciones, gremios y ciudadana en general. Esta nueva versin se estructura en cuatro partes; en la primera se presentan los contenidos generales en trminos de modelo de municipio, polticas, objetivos y estrategias; luego, se muestra la articulacin entre el PBOT y el actual Plan de Desarrollo Municipal, principalmente a travs de los proyectos prioritarios; en la tercera parte se presentan los instrumentos de coordinacin interinstitucional para la formulacin y ejecucin del Plan, y, finalmente, se hace mencin al sistema de seguimiento y evaluacin. A diferencia del Plan adoptado en el 2000, en la revisin se plantea una visin del municipio proyectada al 2022, que le asigna tres aspectos claves: en primer lugar, el liderazgo del municipio para el desarrollo urbano-rural en la regin de la Orinoqua colombiana y en la frontera colombo-venezolana. El segundo aspecto apunta a potenciar el carcter del municipio como nodo geoestratgico en el mbito nacional e internacional, as como su articulacin con el sistema urbano, rural y regional colombiano. Y el tercer aspecto tiene que ver con elementos socio-culturales como la diversidad tnica, lo que le otorga una particularidad al PBOT: la inclusin del plan de vida de las comunidades indgenas, uno de los aspectos ms detallados de la nueva versin, pues dichos planes estaban en el PBOT original, pero sin mucho desarrollo.

Gobernacin de Arauca, el cambio sigue su marcha, Plan de desarrollo y obra s pblicas del departamento de Arauca, 2008- 2011, Anexos. Pp. 84.
201 202

Alcalda de Arauca, Plan Bsico de Ordenamiento Territorial, Acuerdo municipal 026 de diciembre 20 del ao 2000. Pp. 8.

125

En relacin con las polticas de largo plazo que orientan el ordenamiento territorial de Arauca, el PBOT incluye una poltica general y doce sectoriales. La poltica general apuesta por el bienestar de la poblacin mediante la defensa de los recursos naturales, el equilibrio urbano-rural y regional y, en trminos generales, el uso sostenible del territorio. De las polticas sectoriales, hay tres que estn relacionadas con lo ambiental, orientadas al cumplimiento de los principios de la funcin ecolgica de la propiedad (establecidos en la Ley 388 de 1997), al desarrollo sostenible, a la educacin ambiental y al control de la contaminacin ambiental, con la implicacin del sector privado, las entidades gubernamentales y la ciudadana. La poltica ambiental, junto con la poltica de tierra para armonizar las actividades econmicas con la vocacin del suelo, asegurar la sostenibilidad de los procesos productivos y lograr el equilibrio ecolgico de los ecosistemas, es la ms importante para el propsito de este documento. De hecho, de un total de 82 estrategias contenidas en el PBOT revisado, 26 corresponden a la poltica ambiental y estn relacionadas fundamentalmente con la creacin del sistema local y regional de reas protegidas; el fomento del uso y ahorro eficiente del agua, la promocin de la participacin ciudadana en la toma de decisiones ambientales, el logro de un adecuado manejo y aprovechamiento de residuos, as como la prevencin, el control y la atencin a riesgos y desastres. La siguiente tabla muestra el detalle. TABLA 15. ESTRATEGIAS CONTENIDAS EN EL PBOT
SECTOR NO. DE
ESTRATEGIAS

APUESTA

PROYECTOS203

INTEGRACIN
REGIONAL

Desarrollo regional con perspectiva binacional. Creacin asociacin de municipios de Arauca. Adecuacin y fortalecimiento institucional de entidades como la Secretara de Hacienda y la Oficina Asesora de Planeacin.

GESTIN PBLICA,
FINANCIACIN Y CONTROL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

12

Fortalecer capacidad de gestin del municipio. Eficiencia y racionalizacin del gasto para mayor inversin social y aumentar las transferencias nacionales. Control del proceso de urbanizacin. Plan Maestro de Espacio Pblico.

URBANISMO

4 Conservacin del espacio pblico. Propiciar el asentamiento de actividades econmicas productoras y de servicios.

ECONOMA

5 Creacin de organizaciones campesinas solidarias y cooperativas.

203

En el PBOT aparecen como estrategias y algunos de ellos se corresponden con los proyectos prioritarios o estratgicos del Programa de ejecucin del Plan. Hay que tener en cuenta que la revisin del 2009 se hizo con un claro referente en el plan vigente.

126

SECTOR

NO. DE
ESTRATEGIAS

APUESTA

PROYECTOS203

Creacin sistema local y regional de reas protegidas.

Reubicacin del sitio de disposicin final de residuos slidos. Reubicacin de habitantes en zona de alto riesgo, mediante programas de vivienda asociativa y subsidiada.

Fomentar el uso y ahorro eficiente del agua. AMBIENTAL 26 Promover la participacin ciudadana en la toma de decisiones ambientales. Manejo y aprovechamiento de residuos. Prevencin, control y atencin a riesgos y desastres. Inclusin de los cursos y cuerpos de agua como elementos del sistema de espacio pblico. Conservar y mejorar los espacios pblicos.

ESPACIO PBLICO

Creacin y conexin de un sistema de andenes mixtos para peatones, ciclistas, deportistas entre otros.

Promover la localizacin de centros de educacin superior y afines. SOCIAL 5

Diseo y construccin de escenarios de recreacin activa y pasiva en franja declarada como de proteccin ambiental que se inserta en el centro de la ciudad y que corresponda, en otro tiempo, al cauce del ro Arauca. Oferta de vivienda de inters social y prioritario. Construccin y/o dotacin de infraestructura cultural (biblioteca, escuela de msicas y danzas, centros interactivos veredales).

Campaas para la concertacin y construccin colectiva del territorio.

Posicionar al municipio como centro cultural regional. CULTURA 3 Establecer los lineamientos para el tratamiento de los bienes y elementos de inters cultural patrimonial segn Ley 397 de 1997. RURAL 13

Desarrollo a partir de la planificacin integral, Construccin de centros acorde con la vocacin de los suelos, de las veredales, artesanales y unidades de planificacin rural UPR. agropecuarios. Construccin de un modelo territorial incluyente y equilibrado en sus funciones espaciales (ocupacin interna de las reas

URBANO

127

SECTOR

NO. DE
ESTRATEGIAS

APUESTA

PROYECTOS203

libres y del espacio pblico como elemento articulador y estructurante). Ampliacin y mejoramiento de espacios culturales y deportivos. INTEGRACIN
SOCIAL

Garantizar el derecho al suelo y a la vivienda digna a grupos socialmente vulnerables. Consolidacin de asentamientos rurales y articulacin en red para mejorar prestacin de servicios pblicos e infraestructura vial. Celebrar convenios con CORPORINOQUIA para el manejo completo de las aguas, la potabilizacin y la recuperacin de las aguas servidas. Implementar un programa municipal de separacin de residuos slidos en la fuente y crear un sistema de reciclaje. Construccin del alcantarillado de aguas lluvias en el rea urbana.

SANEAMIENTO
BSICO

Fuente: Acuerdo 009 de 2009

No obstante los dos documentos del PBOT (el original vigente desde 2000 a 2009 y la versin revisada promulgada en 2009, que es la vigente y final) y el papel central que este debera tener en la vida pblica municipal, el poder, alcance, las expectativas de implementacin y de articulacin (los Planes de Desarrollo se deben articular al PBOT para desarrollarlo), el Plan hoy en da no logra estos propsitos. Para el concejal Fabio Prez, que ha estado en la corporacin por dos perodos y conoci los procesos de formulacin de los PDM, as como la revisin del PBOT, los planes de desarrollo no han estado realmente articulados con el PBOT. Argumenta que cuando se hizo la revisin de este ltimo no se tuvo en cuenta ese vnculo, en principio porque el plan original fue copiado de otro municipio, y, aunque en el proceso de revisin se trat de incluir esta apreciacin, los resultados no han sido los mejores. Sobre la participacin ciudadana desarrollada en torno a la formulacin del PBOT y su revisin, la funcionaria que ha estado en la alcalda municipal desde 1986, ltimamente encargada del tema de planeacin, acepta que todo el plan de productividad y competitividad que la Cmara de Comercio, junto a otros gremios y gobiernos, formul en 2008, no tiene una correspondencia en el PBOT final, y ni siquiera esta institucin fue vinculada al debate sobre los ajustes y la revisin. Tambin as se expresa Diana Bernal, presidenta del CSIR (Comit Seguimiento a la Inversin de Regalas, instancia ciudadana), cuando plantea que ninguno de los miembros del CSIR particip ni conoci el proceso de revisin del PBOT. Tambin seala que se trat de efectuar un proceso amplio, pero el CTP (Consejo Territorial de Planeacin, otra instancia ciudadana encargada de participar en la discusin del PBOT) tiene un perfil muy bajo y faltaran al menos dos periodos de gobierno para lograr una insercin ciudadana en el tema, dadas algunas iniciativas que, segn ella, se estn adelantando.

3.4.5.3 Los resultados de la experiencia de Ordenamiento Territorial 3.4.5.3.1 La explotacin de Cao Limn en el PBOT
128

Y cul es el lugar que ocupa la explotacin de hidrocarburos del campo Cao Limn en el PBOT de Arauca? Dentro de todos los contenidos analizados para la versin original del PBOT as como para la versin revisada de 2009, el campo petrolero de Cao Limn es mencionado de manera muy tangencial en las dos versiones de Plan. En el documento original la nica mencin est incluida dentro del captulo 4 de instrumentos de planificacin e implementacin, y se relaciona con el macroproyecto ambiental de recuperacin de tres caos del municipio, dentro de los cuales est el de Cao Limn. De otra parte, lo considera un proyecto de corto plazo, pues la implementacin est pensada para el periodo del 2000 al 2003. Sin embargo, nunca se llev a cabo. Salvo esta excepcin, no existe ninguna mencin dentro de los contenidos del documento de articulado original del PBOT, a la afectacin ms importante dentro de la vida local en los ltimos treinta aos, y adicionalmente considera que la recuperacin del impacto generado por la explotacin, principal contaminante del Cao Limn, podra solicitarse a las regalas petroleras, a la Nacin y t ambin obtenerse ayudas internacionales [sic], una vez valoradas las riquezas de estas reas. Esta aseveracin sugiere que el gobierno municipal consideraba viable asumir con recursos provenientes de las regalas la reparacin del dao ecolgico efectuado a los caos vecinos. Sin duda, esto va en contra de preceptos constitucionales segn los cuales el que contamina repara, y hubiese supuesto una disminucin de recursos de regalas disponibles para la atencin de impactos sociales y la creacin de condiciones de desarrollo. Hay otra mencin del tema de explotacin petrolera dentro de los planes de vida de las comunidades indgenas, pero se hace solo como parte del diagnstico de sus problemticas; de hecho, este es el nfasis de los planes de vida. El documento construido se refiere a la explotacin petrolera como un hito histrico de la misma importancia de la conquista y la colonia. Los pueblos asentados originalmente en la zona de explotacin corresponden al pueblo Guahibo (Sicuani y Hitn-Cuiba), los que con la llegada de las compaas petroleras vieron estrecharse an ms las fronteras de sus territorios, al ubicarse la explotacin en sitios vitales para sus prcticas culturales y de subsistencia, como la laguna de Lipa204. Igual, la explotacin y los recursos del petrleo sirvieron para superponer los lmites de la civilizacin sobre los lmites de la subsistencia de los pueblos indgenas, adems de otras consecuencias como la contaminacin de aguas, el secamiento de lagunas y ros y la prohibicin que se tiene para usar territorios que ahora son fuertemente vigilados205. Sobre la contaminacin de la laguna Lipa, considerada santuario del espacio csmico y centro de reproduccin cultural y espiritual de los Guahibos y dems pueblos vecinos por ser la mayor fuente alimenticia, por su gran riqueza en biodiversidad206, hay que mencionar que la exploracin petrolera se hizo en un sitio considerado como santuario, por lo cual la legislacin ambiental lo protega. No obstante el Inderena (autoridad ambiental hasta la dcada del noventa) autoriz los trabajos y los excus por considerar el proyecto de inters estratgico para el pas. De hecho, el mismo Inderena, que haba declarado la laguna como una reserva forestal mediante acuerdo 0028 de 1976, levant esta condicin en el ao de 1983 coincidiendo con el proceso de explotacin petrolera207.

204 205

Est ubicada entre los municipios de Tame, Arauca, Arauquita y parte del departamento de Casanare. Alcalda de Arauca, Plan Bsico de Ordenamiento Territorial, Acuerdo municipal 026 de diciembre 20 del ao 2000. Pp. 212. 206 Censat Agua Viva - FoE Colombia, La Occidental Company en Cao Limn. Un caso de deuda ecolgica. Tatiana Roa A. 2002. Pp. 1 207 Sinaltrainal Destruccin del ecosistema bioestratgico del Lipa 2008. Consultado en http://www.sinaltrainal.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=165 el 24.07.2011.

129

Algunas de las ms graves consecuencias de la explotacin petrolera de Occidental en la laguna tienen que ver con la extincin cultural y casi fsica de varios pueblos. Los Sikuani, Betoyes, Macahuanes, Hitanu y Dome Jiwi, pueblos guahibos, pasaron de ser dueos de las sabanas, a ser limosneros en las capitales petroleras. Despus de 20 aos de actividad petrolera, los Macahuanes perdieron el 75% de su territorio por la colonizacin. Los Hitanu y los Dome Jiwi perdieron el 95% de su territorio208. Por su parte, el acuerdo 009 de septiembre de 2009, que concreta lo que fue la revisin del PBOT efectuada ese ao, y aprobada sin prcticamente ninguna discusin en el Concejo y sin participacin ciudadana, incluye el tema de Cao Limn de una manera somera, solo en el apartado de diagnstico y usando las referencias necesarias para las vas cercanas al ecosistema y dems. Algo similar ocurre con la laguna de Lipa, lo que desde todo punto de vista significa que el documento al menos no recoge los problemas asociados a la presencia y explotacin petrolera. Al respecto, el actual Secretario de Planeacin del municipio plantea que hay un desinters sobre el tema de ordenamiento y regulacin del uso del suelo en Arauca dado que el petrleo no se constituye en una fuente de creacin de riqueza, ni de empleo, ni de impulso industrial, pues la solicitud de crear una refinera en la zona no fue atendida, algo contrario a lo que desde hace aos ocurre con departamentos como Santander en donde est asentada una de las principales refineras209. Adems de los impactos ambientales, los impactos sociales han sido importantes. Como se dijo, el crecimiento demogrfico fue uno de estos, y adems motiv nuevos retos relacionados con la atencin a ms poblacin pobre que inmigr buscando oportunidades, atradas por el boom del petrleo. Igualmente, ese incremento importante de poblacin supuso la aparicin de barrios ilegales, perifricos, que dificult la cobertura de servicios pblicos y la atencin de otros servicios bsicos. 3.4.5.3.2 El contexto actual y las perspectivas Estos retos y dificultades que ha enfrentado el municipio tienen un respaldo o se consideran sacrificios frente a los recursos que la explotacin petrolera generara como contraprestacin. Desde el inicio de la explotacin, el petrleo ha generado cerca de 300 millones de dlares en regalas, pero hoy, luego de la reforma aprobada hace semanas, el monto de ingresos anuales que vena teniendo la alcalda destinados a inversin, se vern disminuidos en un 50% el prximo ao y llegarn a ser el 20% en el 2020. En medio de este contexto, la multinacional Pacific Rubiales ha iniciado exploraciones de nuevos pozos con perspectivas de que estos tengan la misma cantidad y calidad de petrleo que el de Cao Limn. Las exploraciones autorizadas se ubican en la asociacin Corocora que segn el documento vigente de PBOT hoy tiene como: 1. Uso principal: forestal y ganadera extensiva.

2. Uso complementario: agrcola; los cultivos establecidos de acuerdo a la aptitud. 3. Uso condicionado: explotacin maderera. 4. Uso prohibido: todos aquellos que atenten contra el uso principal. Esos territorios sern impactados por la exploracin y posible posterior explotacin, segn lo plantea el propio secretario actual de planeacin de la alcalda. Se est haciendo exploracin dado que las licencias

208 209

Censat Agua Viva - FoE Colombia, Op. cit. Pp. 5. Entrevista efectuada a Fabian Omar Estrada Vergel, Jefe Oficina Asesora de Planeacin Municipal el 15 de junio de 2011.

130

las otorg el Ministerio (del ambiente)210. Igualmente el mismo funcionario se refiere a lo que sera la posible situacin de decidir si aprobar una nueva explotacin en el municipio: () A municipios como Arauca, el gobierno nacional slo viene a socializar las decisiones tomadas sobre el tema. Esto desalienta mucho a las autoridades locales, porque aqu no hay ninguna autonoma del municipio y el departamento sobre este tipo de actividades, o al menos en materia de ordenamiento territorial esa autonoma se ha eliminado. () Esto se da porque a los municipios la ley no le ha dado realmente nunca dientes suficientes para enfrentar estos aspectos y tomar las medidas. () Pacific (Rubiales) no tiene que pedirle licencia ni permiso al municipio para construir vas y dems. La forma en que se maneja el negocio del petrleo en el pas plantea que el gobierno nacional es el que autoriza o no las fases de exploracin y explotacin. Lo nico que le queda a la alcalda es pedirle y suplicarle a la nacin que aporte en el ordenamiento territorial porque el municipio no tiene injerencia en esos aspectos, y es la nacin la (encargada) de definir quin explora y quin explota. Todo por encima de los municipios. 211 El funcionario, que adems ha sido jefe de planeacin de la gobernacin de Arauca, y entre los dos cargos suma ms de diez aos de experiencia en el sector pblico, retrata la tensin que hay detrs del tema de autonomas y plantea que la presin poltica y econmica que se ejerce para posibilitar el desarrollo de actividades de exploracin y explotacin contribuye sin duda a acrecentar esta tensin, que siempre termina resuelta a favor de los intereses y las decisiones del gobierno nacional. Finalmente, se deja ver con claridad la frustracin que supone para una autoridad local no tener capacidad ni respaldo para regular, entre otros aspectos de la vida pblica, el uso del suelo en su municipio. 3.4.5.4 Algunas consideraciones finales Hoy, Arauca enfrenta una situacin difcil pues la explotacin petrolera est calculada para ocho o diez aos, con lo cual el municipio dejar de recibir relativamente pronto ms de las dos terceras partes de los recursos pblicos que emplea en inversin. En otras palabras, si Arauca no logr crear condiciones estratgicas para avanzar en el desarrollo local, a partir de hoy esos recursos se harn ms escasos, a pesar de las expectativas que ha generado la exploracin de otros dos pozos, como se ha mencionado. Este es, sin duda, uno de los principales retos que enfrenta el municipio de cara a la creacin de riqueza local, para lo cual el tema del ordenamiento del territorio es crucial, dada su posicin geogrfica, la precariedad de su industria, la tradicin petrolera y la falta de vas de comunicacin de la regin con el resto del pas. Se trata de tomar una postura sobre la conveniencia o no de tener ms explotaciones petroleras en su territorio a partir de lo que esto significa en materia ambiental y de lo que significar luego de la reforma a las regalas que restar ingresos provenientes de esta actividad a la alcalda. En este sentido, el plan de competitividad regional impulsado por el gremio de comerciantes y empresarios de la ciudad, as como la opinin de varios de los lderes consultados, confluyen en pensar que el potencial agroindustrial de la regin es su salvacin y debera ser su vocacin. As mismo, este gran reto incluye otros no menos importantes. El primero, articular los instrumentos de planeacin, tarea que tiene al menos dos niveles: uno, central, relacionado con la necesidad de implementar el PBOT en el municipio; y otro relacionado con la necesidad de articular planeacin del desarrollo y planeacin del territorio en una misma perspectiva, no solo en trminos de formular metas

210
211

Ibd. Ibd.

131

comunes algo a lo que prcticamente estn obligados, sino de disear los mecanismos de coordinacin y trabajo articulado. La informacin planteada en las pginas anteriores se ha encargado de soportar esta conclusin. Un segundo reto consiste en vincular de manera decidida, clara y permanente, a la totalidad de los diversos actores del municipio a los ejercicios de planeacin. A pesar de la normatividad, estos ejercicios an son muy tmidos, cortoplacistas y poco estratgicos y permanentes. En el trabajo de campo se evidenci la desarticulacin que hay entre academia y gobierno y entre este y el sector empresarial, a pesar de los recientes esfuerzos que hacia la alcalda. Una visin y un enfoque participativo de la planeacin permitiran avanzar en la definicin estratgica y legtima de referentes estratgicos a los que le deba apuntar la planeacin. Este, en lo sustantivo, es sin duda un tema relacionado no solo con el ordenamiento del territorio, sino tambin con el modelo de Estado descentralizado que la Constitucin de 1991 pretendi impulsar y cuyo espritu fue incorporado dentro de la ley 388, propsito que ha ido dejndose de lado. Hoy, segn la opinin de varios analistas, y de Foro en particular, el modelo de Estado descentralizado colombiano que en su momento fue una referencia del tema para Latinoamrica ha retrocedido y se ha desdibujado, sin nunca haber sido concluido su desarrollo.

3.4.6 TABIO, COLOMBIA. DE MUNICIPIO VERDE A MUNICIPIO MINERO. EXPLOTACIN MINERA E INSTRUMENTOS
DE PLANEACIN DEL TERRITORIO

El municipio de Tabio est ubicado a 58 kilmetros de Bogot. Junto con los municipios de Zipaquir, Cha, Cajic, Nemocn, Tenjo, Gachancip, Cogua, Tocancip y Sop hace parte geogrficamente de la Provincia de la Sabana Centro de Cundinamarca, que es un rea considerada de inters ecolgico por la nacin y la regin, pues en ella se genera casi la tercera parte del total de la riqueza de Colombia. Segn el DANE, el municipio de Tabio cuenta con 24 mil habitantes distribuidos en una extensin total de 74,2 kilmetros cuadrados. Tradicionalmente, la agricultura intensiva ha sido la principal actividad econmica del municipio y la que ms empleo genera; predomina el minifundio, dedicado a la floricultura y algunos cultivos transitorios. La ganadera, a pesar de no ser muy extendida, se dedica a la produccin de leche y carne. En los ltimos aos, el turismo proveniente de Bogot se ha convertido en una fuente importante de recursos. Tabio es considerado como el territorio ms tradicional y colonial de sabana centro, por cuenta de su arquitectura, paisaje, tranquilidad y rtulo de municipio verde. En la actualidad, Tabio enfrenta un importante reto para la planeacin y el ordenamiento de su territorio. Desde hace ms de dos dcadas se ha implementado en el municipio un esquema de actividad extractiva a cielo abierto, autorizada por el gobierno nacional y la autoridad ambiental, en contra de la normatividad existente. La poblacin se declara preocupada por los efectos de esta actividad sobre el medio ambiente, las fuentes hdricas y la capa vegetal. La administracin local, por su parte, manifiesta que no tiene herramientas para el control de esa situacin. En trminos generales, este podra considerarse un caso emblemtico del conflicto de competencias que en materia ambiental y de autorizacin de explotacin minera se puede dar bajo el ordenamiento jurdico del pas. A continuacin se presenta un breve anlisis sobre este tema. 3.4.6.1 La industria extractiva en el municipio La actividad extractiva en Tabio se encuentra ligada a la explotacin de materiales de construccin, principalmente grava y arena de ro, en las veredas Ro Fro Oriental, Occidental y la Juaica. En la actualidad existen dos empresas que se encargan de este trabajo; Gravicol, la ms antigua, entr al municipio en 1992, y la Sociedad Mincivil que inici sus laborales en el ao 2007. Desde esa poca el desarrollo minero ha tenido un incremento exponencial, el rea impactada se increment de 50 a 160

132

hectreas en los ltimos diez aos. De este nmero cerca del 30% se ha hecho de manera ilegal, mediante la compra o invasin de predios cercanos a las explotaciones autorizadas212. TABLA 16. T TULOS MINEROS OTORGADOS POR EL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA EN TABIO Fecha de inscripcin Titulares Duracin aos Minerales Hectreas Modalidad

Gravas y Arenas 24/09/1990 Italcolombianas Ltda. Gravicol Obras Civiles y Minera 25/02/2005 de Colombia S.A. Mincivil Gravas y Arenas 11/03/2008 Italcolombianas Ltda. Gravicol

33

Materiales de Construccin

50

Contrato de concesin

29

Arcilla

35

Contrato de concesin

19

Materiales de construccin, arcilla.

27

Contrato de concesin

Fuente. Gobernacin de Cundinamarca. Caracterizacin Municipal. 2008

La extensin de la actividad extractiva se manifiesta en el incremento exponencial del inventario minero como derivacin predecible. En el caso de Tabio, para el 2002 la produccin equivala a 281 525 toneladas y para el 2010 esta cifra subi a 571 618. Esto es el 19,3% del total de Cundinamarca213. La mayor parte de estas actividades se adelantan a travs de una minera formal conformada por unidades de explotacin de tamao variable, explotadas por empresas y una minera informal que se practica de manera tradicional. De igual manera, la extraccin se realiza desde procesos altamente competitivos, con el cumplimiento de requerimientos a nivel tcnico, empresarial y ambiental hasta explotaciones artesanales, con altos impactos ambientales, afectacin de los recursos, alta accidentalidad, con trabajadores sin cobertura de seguridad social e incumplimiento de la normatividad vigente. En los testimonios de la comunidad se percibe el extractivismo como una amenaza inminente, que genera pocas alternativas y herramientas para defender su cultura campesina y su territorio. Son frecuentes las historias que ilustran la erosin de la identidad y la cultura de ruralidad del municipio, donde campesinos y pequeos agricultores se han visto obligados a regalar sus terrenos. Como lo expresa el alcalde de Tabio es innegable la encrucijada que afecta el territorio rural y las familias campesinas, y desde luego la soberana alimentaria de la regin: Siempre hemos sido perjudicados, qu voy a hacer con las familias del municipio cuando se agoten los recursos naturales y no puedan tener un predio o una vaca, y no puedan tener los senderos que tienen? Salimos perjudicados por lado y lado, con la explotacin minera214. Las quejas de la administracin local y de las organizaciones sociales sobre los efectos de esta actividad en el municipio son numerosas, sin que hasta el momento se tome ninguna accin al respecto. Se denuncia la extensin de la zona de explotacin a travs de la compra de predios sin autorizacin, la

212

Datos suministrados por Humberto Rodrguez. Secretario de Planeacin de Tabio. Entrevista realizada el 18 de mayo de 2011.
213 214

Datos del Plan de Desarrollo Minero para Cundinamarca 2010-2019. Fragmento de entrevista realizada a Jairo Camacho, alcalde de Tabio. 18 de mayo de 2011.

133

invasin de una escuela municipal, el vertimiento de sustancias qumicas y desechos en las reas perifricas a nacimientos, cauces de ros y quebradas. Tambin existen denuncias de deterioro de vas y accidentes de trnsito producidos por los automotores encargados del transporte del material. En la visita adelantada por una Comisin de la Procuradura General de la Nacin al municipio de Tabio, solicitada por la alcalda municipal, efectuada en Febrero de 2011, se encontr que en la Institucin Educativa Simn Bolvar Sede Primaria de la Vereda Ro Fro, existe explotacin econmica particular por parte de la Empresa Gravicol. Al indagar sobre esta situacin en la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca, se evidenci su desconocimiento y por tanto se concluye que no existe documento alguno que establezca la autorizacin para esta actividad y que determine la responsabilidad por eventuales daos o perjuicios causados al establecimiento y los menores que cursan estudios all. Lo anterior denota ausencia de mecanismos por parte de este ente para regular y controlar la actividad minera en el municipio215. Los empresarios mineros, que obviamente defienden el derecho adquirido, argumentan que la explotacin extractiva es necesaria y contribuye al desarrollo del municipio; sin embargo, habra que preguntarse qu tan necesaria es la minera, a quin beneficia y a qu tipo de desarrollo est contribuyendo. Se dice, por ejemplo, que se requieren materiales de construccin, dado el crecimiento urbanstico y la infraestructura de Bogot, pero se sabe que uno de los problemas ms importantes de los residuos slidos en nuestras ciudades es la disposicin de escombros y la mayor parte de ellos son de origen minero: Cul es la posibilidad de re-uso y reciclaje de esos materiales? Cul es la eficiencia con la que se utilizan? Cmo se beneficia la sociedad de ellos y de sus procesos de generacin de valor? Son preguntas que an no tienen respuesta. Por otra parte, se afirma que las empresas generan recursos adicionales a la administracin local para ser utilizados en inversin social, por cuenta de las obligaciones tributarias y las regalas generadas con el desarrollo del sector extractivo. En la prctica, la contraprestacin que recibe el municipio por esta actividad es nfima. De acuerdo con los datos de ejecucin presupuestal de Tabio, se calcula que US$ 21 millones fue el monto de regalas que la alcalda recibi en el 2009, esto representa el 0,1% de los ingresos generados durante este ao y el 1,2% de la inversin ejecutada. Un costo excesivo por el tamao de la afectacin216. TABLA 17. INGRESOS MUNICIPIO DE TABIO 2007-2009
CONCEPTO Tributarios No tributarios Transferencias Regalas Total
Fuente. Secretara de Planeacin Municipal. 2011

2007 2881 494 4011 125 2707 746 18 725 9619 090

2008 8508 903 5062 905 3919 575 19 642 17511 025

2009 11584 029 5173 003 4064 374 21 840 20843 246

% 55,6 24,8 19,5 0,1 100

215

Fragmento de entrevista realizada a Daro Jaramillo Agudelo, lder comunal de Tabio. 18 de mayo de 2011.

216 Clculos propios a partir de la informacin sobre ejecuciones presupuestales del municipio. Secretara de

Planeacin.

134

El hecho significativo de este proceso es que hasta la fecha no existe ningn sustento legal para amparar el desarrollo extractivo. Si bien en 1992 el Ministerio de Minas concedi el permiso para la exploracin a la Empresa Gravicol, se requiere del permiso ambiental que emite la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca. Esta entidad se abstuvo de conceder el permiso que exiga el contrato y en su lugar emiti un Plan de Manejo y Recuperacin Ambiental conocido como PMRRA, cuyo objetivo es definir estrategias, acciones y tcnicas aplicables en zonas intervenidas por la minera con el fin de corregir, mitigar y compensar los impactos y efectos ambientales, y no la autorizacin de explotacin. Adems, hay que recordar que el artculo 61 de la Ley 99 de 1993 (Ley de Medio Ambiente) determin que esta zona, sus pramos, aguas, valles aledaos, cerros circundantes, y sistemas montaosos, son de inters ecolgico nacional, cuya destinacin prioritaria debe ser la agropecuaria y forestal. Dispuso adems que el Ministerio del Medio Ambiente es la entidad encargada de determinar las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras y que, con base en esta determinacin, la Corporacin Autnoma Regional (CAR) otorgara o negara las correspondientes licencias ambientales. Igualmente seal que los municipios y el Distrito Capital expediran la reglamentacin de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente. La deficiente gestin de la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca217 en el tema y la falta de claridad en cuanto a la articulacin minero-ambiental han contribuido a aumentar el problema. Se percibe la ausencia de una mirada conjunta que evite los conflictos y la poca suficiencia tcnica de buena parte de los profesionales de control y seguimiento ambiental (muy pocas corporaciones tienen grupos de gestin ambiental para el sector extractivo y en el mejor de los casos existe un profesional, generalmente gelogo o ingeniero de minas)218. La tendencia actual del extractivismo en el municipio es crtica ya que est puesta sobre la mesa la propuesta de varias empresas para adjudicar nuevas reas compatibles con esta actividad, amparadas en la Resolucin 1197 de 2004 que determina las zonas compatibles con la minera de materiales de construccin y de arcillas en la sabana de Bogot, en los siguientes municipios: Bogot, Bojac, Cajic, Cha Chocont, Cogua, Cota, Cucunub, El Rosal, Facatativ, Funza, Gachancip, Guasca, Guatavita, La Calera, Madrid, Mosquera, Nemocn, Sesquil, Socacha, Sop, Subachoque, Suesca, Tabio, Tausa, Tenjo, Tocancip, Villapinzn y Zipaquir. Para el caso de Tabio la zona compatible con la minera afecta an ms los espacios donde crece socioculturalmente el municipio, en especial las zonas con mayor calidad del suelo y recurso hdrico del departamento de Cundinamarca. Ante esto, en el 2008, la alcalda local manifest en comunicacin cursada al Ministerio del Medio Ambiente y a la CAR que no acepta esta delimitacin de acuerdo con los lineamientos establecidos en el esquema de ordenamiento territorial vigente219, con lo cual se plantea de nuevo la discusin sobre el alcance del control minero ejercido por las autoridades locales y si ello es suficiente frente a los efectos de las decisiones que se toman por parte de autoridades nacionales y regionales.

217 De acuerdo con el Cdigo Minero (2001), el Ministerio de Minas y Energa otorga el ttulo minero a quin lo

solicite y las Corporaciones Autnomas se encargan de dar la licencia ambiental para la explotacin de reas medianas y pequeas de explotacin. Tambin se encarga de verificar el cumplimiento de los planes de manejo ambiental ejecutado por las empresas que se encargan de la extraccin de minerales. 218 Fragmento de entrevista realizada a Humberto Rodrguez, Secretario de Planeacin de Tabio. 18 de mayo de 2011.
219 Fragmento de entrevista realizada a Humberto Rodrguez, Secretario de Planeacin de Tabio. 18 de mayo de 2011.

135

3.4.6.2 El ordenamiento del territorio en el escenario local En Tabio, el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) se aprob en el 2001.220 De acuerdo con los lderes sociales y funcionarios entrevistados, cont con un ejercicio de concertacin entre la organizacin administrativa local y las instancias de participacin en cabeza del Consejo Territorial de Planeacin (CTP), como representante de las organizaciones y los sectores sociales del municipio. Este proceso signific la puesta en marcha de un escenario de comunicacin y convocatoria que permiti mejorar en parte el conocimiento que la poblacin tiene sobre las propuestas y proyectos, y as mismo facilitar su apropiacin y sentido de pertenencia. Cuando se genera en los ciudadanos la identificacin con su entorno, este hecho se constituye en garante del desarrollo de proyectos integrales de gran envergadura con sostenibilidad a largo plazo. Por movilizacin social se entiende, entonces, el lograr que la poblacin no slo comprenda y entienda la propuesta de territorio hecha por la autoridad municipal, sino que se identifique con l y, de manera organizada, desarrolle sus contenidos y acompae y verifique la realizacin de los proyectos previstos. De este modo, se deben establecer puntos comunes que sirvan para movilizar a la poblacin sobre algunos principios bsicos, que existen y favorecen a todos, y en proveer de medios y espacios de discusin y negociacin, para que se concierten o se acepten diferencias, as como establecer lneas de accin que refuercen el conocimiento y la accin de la poblacin, tanto individual como colectiva, que le permita adoptar un esquema de ordenamiento territorial y defenderlo como propio221. En el proceso de revisin del EOT que se efecta actualmente, el Concejo Municipal aprob un documento inicial que se someti a consideracin de la Corporacin Autnoma Regional (CAR), a finales del 2010, que es la entidad competente que define si se puede prohibir o no la actividad minera. Cuando se formul por primera vez el Esquema, la CAR se opuso al cierre de las explotaciones en el municipio, al definir este territorio como un escenario de produccin, con el supuesto de que la extraccin minera realizada de forma sostenible contribuye a la oferta de empleo y bienes para la poblacin del municipio y la provincia222. Los principales objetivos del Plan son: Reducir drsticamente el territorio urbanizable del rea rural, en funcin de un uso ms protector del ecosistema; sealar los territorios afectos a restriccin de origen natural o generados por actividades produccin intensiva; definir una estructura vial que asegure la conectividad interna y externa del territorio normado; establecer las condiciones u orientaciones para inducir y equilibrar la oferta de equipamiento; generar condiciones para elevar la calidad de vida y el medio ambiente municipal; proteger los suelos de mayor calidad y rentabilidad; y, proyectar lo anterior al conjunto regional, definiendo acciones que se articulen a los planes y estrategias desarrolladas en el departamento de Cundinamarca. El documento preliminar, establece de manera explcita la vocacin de Tabio como municipio verde. Esto significa la conservacin del patrimonio ecolgico, econmico y cultural local, el uso de los recursos naturales bajo un esquema de bajo impacto, sin lesionar el inters general de la comunidad y potenciando la oferta turstica y recreacional de la regin. En cuanto a las veredas Ro Fro Oriental y Occidental y la Juaica, donde se desarrolla la actividad extractiva, el esquema las define como zona de proteccin del sistema hdrico municipal; por tanto, el uso del suelo es de agricultura tradicional. En las reas de ronda no cubiertas por bosque se plantea como una prioridad la reforestacin con especies nativas ribereas y el

220 La Ley 388 de 1997 establece que los municipios con poblacin menor a 30.000 habitantes deben formular un

esquema de ordenamiento territorial, este debe ser revisado a los nueve aos de su implementacin. 221 Fragmento de entrevista realizada a Daro Jaramillo Agudelo, Lder comunal de Tabio. 18 de mayo de 2011 222 Fragmento de entrevista realizada a Jairo Camacho, Alcalde de Tabio. 18 de mayo de 2011

136

control y vigilancia sobre talas y quemas, en tal forma que pueda conformarse una franja continua de bosque a lo largo de los ros y quebradas, desde su nacimiento hasta su desembocadura. En las Veredas Ro Fro Oriental y Occidental y la Juaica, dadas su localizacin e importancia estratgica para el municipio, como eje ambiental hdrico principal, se debe privilegiar las actividades de suelos productivos dirigidos especialmente a la agricultura tradicional, la reforestacin y el mantenimiento de los recursos naturales que esta zona posee. Se prohbe la ejecucin de actividades de agricultura y ganadera intensiva y extraccin de minerales, dada la afectacin que produce en el suelo y las fuentes hdricas. (EOT; 2010; Pg. 13). Bajo este panorama, se ratifica la idea de la autoridad local de prohibir la extensin del extractivismo, al considerar que esta es una actividad de alto impacto social y cultural que contamina y destruye el medio ambiente, pues remueve la capa superficial de la tierra y sus efectos son especialmente negativos para el mantenimiento de los recursos naturales. A esto se aade que la explotacin no se acompaa de un plan completo de mitigacin, compensacin, superacin e inversin en sostenibilidad. Lo que actualmente se da es un modelo no planificado de desarrollo minero, que atrae a gran cantidad de mano de obra local y regional. 3.4.6.3 Los resultados de la experiencia de Ordenamiento Territorial El problema actual en materia de planeacin del territorio en Tabio radica en que bajo la premisa de que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, el gobierno nacional ha establecido una poltica centralista de desarrollo minero, con un sesgo rentista, sin mayor preocupacin por los daos ambientales de estas explotaciones en los territorios locales. Esta concepcin se ha trasladado a las entidades regionales encargadas de ejercer la supervisin de la actividad extractiva223. Con esto, se desconoce completamente las funciones de la autoridad municipal en este tema. El conflicto tiende a profundizarse con el Decreto 2201 de 2003, pues en l se establece que los planes o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no pueden ser opuestos a las actividades consideradas por el legislador de utilidad pblica e inters social cuya ejecucin corresponda a la Nacin. Por tanto, podrn ser adelantados por las entidades nacionales en todo el territorio nacional, de manera directa o indirecta a travs de cualquier modalidad contractual, previa la expedicin de la respectiva licencia o del correspondiente instrumento administrativo de manejo y control ambiental por parte de la autoridad ambiental respectiva. Esto genera, en el caso de Tabio, una tensin permanente entre el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y la CAR, que han dado apoyo a la actividad extractiva en el Municipio, y la autoridad local, apoyada por la comunidad, cuya decisin ha sido la de establecer un lmite a estas explotaciones, sin mayores resultados. Esto, a partir de las disposiciones contenidas en el Cdigo Minero (2001): Las zonas restringidas, como cascos urbanos, zonas de inters y patrimonio cultural y las playas; se requiere del visto bueno de los alcaldes para expedir los ttulos mineros, pero hasta hoy no se ha pedido una sola autorizacin por parte de la alcalda. En general, los proyectos y titulaciones que se han expedido hasta el momento para la explotacin en el municipio se han hecho desde las entidades nacionales sin tener en cuenta la competencia de las autoridades locales, directamente afectadas, en este caso, la Comunidad de Tabio224.

223 Vale la pena decir que el gobierno tiene participacin e influencia en las Corporaciones Regionales.

224 Ministerio de Minas y Energa, Cdigo Minero.2001.

137

La ruptura de esa pretendida articulacin del gobierno central y el Municipio en la defensa del territorio tiene como consecuencia el uso indiscriminado de los recursos naturales por parte de las empresas mineras. Esto se percibe con mayor profundidad al examinar el mapa de usos del suelo, que demuestra la superposicin de las reas destinadas a la explotacin de materiales de construccin con la zona declarada como rea de proteccin y recuperacin de suelos, agua y flora (RBBPT). Los efectos ambientales de esta situacin se describen en un estudio realizado recientemente por la Secretara de Ambiente de Cundinamarca (2009), cuando se afirma que la minera desarrollada en el municipio de Tabio, especficamente en la estructura ecolgica principal formada por las Veredas de Ro Fro Oriental y Occidental y la Juaica, ha aumentado considerablemente la carga contaminante sobre el recursos hdrico y natural del municipio. En general se percibe que los niveles de plomo, sodio y cadmio producidos por esta actividad sobrepasan las concentraciones mximas permitidas, con lo cual, se pone en riesgo el desarrollo de la comunidad que se abastece de estos afluentes. Tambin se nota una disminucin en el Ph del suelo, que determina la fertilidad del mismo. Las comunidades y sus organizaciones apelan a la defensa y permanencia en el territorio. Al comienzo de este proceso, ECOTABIO era la nica iniciativa social que lideraba esta resistencia. Sin embargo, al da de hoy ya se encuentran diferentes agrupaciones comprometidas con la defensa del territorio en todas sus manifestaciones, entre ellas las asociaciones comunitarias, las organizaciones ambientales y los medios de comunicacin local. En el mbito nacional, algunos de estos grupos se encuentran articulados a la Red Nacional contra la Megaminera Trasnacional. En el escenario del ciberespacio, en especial, el de las redes sociales, se encuentran ms de siete grupos de organizaciones que trabajan por el fin de la actividad minera en el municipio. En el ao 2010 se cre la comisin No ms Minera. El primer frente de trabajo de esta comisin est enfocado a evitar que la empresa Gravicol siga destruyendo las montaas de Tabio y por ende nuestro futuro. En una primera reunin que se llev a cabo este fin de semana en la alcalda se analizaron los diferentes documentos que hacen constar que es la CAR y el Ministerio del medio ambiente quienes no han tenido en cuenta nuestras peticiones. As mismo, se evalan varias posibilidades sobre las acciones que se deben seguir tanto en trminos jurdicos como polticamente contra Gravicol.225 Para poder avanzar en la tarea de detener la minera en el municipio, las diferentes organizaciones sociales que promueven este tipo de iniciativas han desarrollado jornadas de movilizacin como la realizada en enero de 2011, marchas de resistencia, tomas culturales, barriadas informativas puerta a puerta, visitas a los colegios, foros acadmicos, asambleas, conversatorios ciudadanos, etc. Las acciones son estructuradas desde la perspectiva de motivar y sensibilizar al mayor nmero de personas, sin importar sus convicciones polticas-partidarias o religiosas. La idea es integrar la mayor cantidad de ciudadanos en esta lucha por la defensa del patrimonio natural y cultural, en jornadas de trabajo que se encuentren mediadas por la creatividad, alegra, dinamismo, a travs del arte, cultura y recreacin. Hemos aprendido que la nica posibilidad que tenemos para detener la minera, se encuentra en la capacidad que tengamos para superar las visiones sectarias, dogmticas y excluyentes. Entendimos que el reto es aprender a trabajar en colectivo y superar de la mejor manera (positivamente) las diferencias que vayamos encontrando en el camino, desde el principio de generar unidad en medio de la diversidad226.

225 Fragmento de entrevista realizada a Alberto Crdenas. Lder comunal de Tabio. Mayo 18 de 2010 226 Fragmento de entrevista realizada a Daro Jaramillo Agudelo, Lder comunal de Tabio. 18 de mayo de 2011

138

Adems, con el propsito de superar las acciones-mentalidades reactivas y de oposicin, se han planteado alternativas de cambio sobre las problemticas ocasionadas por la minera. Se trata de aprovechar al mximo las ventajas comparativas y las potencialidades-oportunidades del Municipio. Para citar un ejemplo, se destaca el desarrollo local en trminos ecotursticos, con lo cual se pretende generar un alto potencial econmico-social para la poblacin. En lugar de pensar en acabar con nuestros ecosistemas y por ende con su biodiversidad asociada, aprovechamos el alto endemismo y concentracin de especies de aves que tenemos. Tabio es despensa agrcola para Colombia, por qu en lugar de resquebrajar este importante capital social y cultural, lo potenciamos y ponemos en funcin de fortalecer la soberana, seguridad y autonoma alimentaria de nuestra poblacin?, Estas son algunas ideas de lo que podemos realizar a partir de pensar por cuenta propia, podemos aprovechar todas nuestras potencialidades sociales, territoriales y naturales.227 El reto en el corto plazo est en entender que este es un momento crucial para el futuro de la riqueza natural del Municipio, y todo lo que ello implica para los territorios amenazados; por tanto, la responsabilidad histrica debera ser asumida desde la perspectiva de unidad intersectorial y comunitaria para hacer un frente conjunto al extractivismo descontrolado. Probablemente en esta lucha, podamos continuar reconocindonos y organizndonos como comunidad para construir senderos de resignificacin de nuestros territorio y nuestra comunidad, generar nuevos espacios de desarrollo sostenible y proteger lo que ms nos importa, el ecosistema de nuestro municipio, como patrimonio de la poblacin colombiana.228 3.4.6.3.1 Algunas consideraciones finales El caso de Tabio muestra cmo los municipios son entidades administrativas dbiles, tienen recursos limitados y, generalmente, son superados por la actividad extractiva. Esto sucede porque el Estado colombiano concibe a la minera como un instrumento generador de recursos fiscales y de regalas, y carece de una visin de largo plazo sobre el sector, ignorando por completo los efectos de este modelo en el escenario territorial. La fragmentacin de la institucionalidad del Estado y la imposibilidad de coordinacin entre sus diferentes instancias son factores que contribuyen a la crisis del ordenamiento territorial en el mbito municipal. Son contados los casos donde una norma es expedida con la bendicin conjunta de las autoridades nacional y local, porque cada una, en la ley y en sus funciones, tiene objetivos divergentes. Pese a que la preservacin del medio ambiente es una poltica superior y transversal a todas las actividades de la economa, el gobierno nacional sigue en su oficio de fomentar la extensin de la exploracin tcnica y la explotacin de los recursos mineros. El problema es que la relacin entre estas dos visiones es de choque, no existe el dilogo ni coordinacin suficiente para detener el dao que el modelo extractivista produce sobre el territorio y la sociedad. El debate est en la superacin del antagonismo entre dos visiones del desarrollo contrapuestas. Por un lado, el impulso de un modelo de desarrollo extractivista centrado en industrias de minera, petrleo y agrocombustibles, construido a partir del acceso y control desigual a los limitados recursos minerales y energticos y a los beneficios que se derivan de su uso. Y por otro, los reclamos de movimientos sociales por una transicin a una sociedad ms justa, en la que un aspecto esencial es la proteccin de los recursos naturales como fuente de desarrollo sostenible.

227 Idem. 228 Idem.

139

Lo anterior hace pensar que son muchos los frentes de trabajo necesarios para consolidar un sector minero capaz de contribuir realmente al desarrollo del pas. Algunas ideas que podran orientar los esfuerzos hacia este propsito son modificar la visin rentstica de la minera y planificar el sector desde una perspectiva de largo plazo, la reorganizacin de la institucionalidad para generar mayor articulacin entre las diferentes entidades y mejor informacin sobre el catastro minero, pues el hueco negro en que funciona es el ambiente ms propicio para la corrupcin; colocar barreras de entrada a compaas que no puedan demostrar altos estndares y un frreo compromiso con el medio ambiente, la comunidad y la seguridad industrial. Revisar los porcentajes de las regalas que pagan las empresas mineras, y sobre todo, aprovechar la Ley de Ordenamiento Territorial recientemente aprobada para aumentar la capacidad de los municipios en el control de la extensin extractiva, pues finalmente es en este escenario donde se reproducen los efectos de estas explotaciones a diario. Un elemento esencial en este camino es la participacin ciudadana como mecanismo para definir la proyeccin de la minera a nivel territorial, para reforzar el papel de los entes encargados del control y acompaamiento y la posibilidad de sugerir, en el contexto de elaboracin de un nuevo cdigo minero o la reforma del actual, ajustes radicales en trminos del papel de los actores involucrados y del aporte al desarrollo local que debe generar como compensacin la actividad extractiva realizada en el pas.

3.4.7 CONCLUSIONES
La ley de desarrollo territorial fue expedida en el contexto de la descentralizacin del Estado colombiano. Tena, en consecuencia, como uno de sus fundamentos la autonoma de las entidades territoriales para aplicar los instrumentos de gestin del suelo y de ordenamiento del territorio. En este contexto, tena competencias en otros campos, en particular, la definicin de la poltica de ordenamiento del territorio en los asuntos de inters nacional: reas de parques nacionales y protegidas; localizacin de grandes proyectos de infraestructura; localizacin de formas generales de usos de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinacin con lo dispuesto por la ley de medio ambiente; determinacin de reas limitadas en uso por seguridad y defensa; lineamientos en materia de urbanizacin y del sistema de ciudades; lineamientos para distribucin equitativa de los servicios pblicos e infraestructura social en las regiones y la conservacin y proteccin de reas de importancia histrica y cultural (artculo 7). Ese supuesto de autonoma municipal en el ordenamiento territorial se ha venido modificando con la expedicin de algunas medidas por parte del Gobierno Nacional a travs del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Urbano. Una muestra de ello es la reglamentacin de los macropoyectos de vivienda de intereses social, mediante el decreto 4260 de 2007. Segn el artculo 3, los macroproyectos constituyen norma de superior jerarqua en los trminos del artculo 10 de la Ley 388 de 1997, y deben entenderse como incorporados en los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, as como en las directrices de ordenamiento de las reas metropolitanas. En los procesos de revisin y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial los municipios y distritos deben dar estricto cumplimiento a las disposiciones contenidas en los respectivos macroproyectos. En otras palabras, los municipios no tienen opcin diferente a incorporar tales proyectos en sus planes de ordenamiento, as vayan en contrava de estos ltimos. Otro caso que ejemplifica la tensin entre competencias es el que se ha identificado a lo largo de la presente consultora y tiene que ver con los desarrollos normativos que principalmente durante los ltimos ocho aos ha expedido el gobierno nacional de cara a la creacin de condiciones favorables para la explotacin minera, desconociendo o subordinando en jerarqua jurdica los planes de ordenamiento.

140

La Ley 388 plantea en su artculo 14, relacionado con el componente rural de los planes, que dentro de este componente deben estar contenidos entre otros aspectos, los relacionados con el sealamiento de las condiciones de proteccin, conservacin y mejoramiento de las zonas de produccin agropecuaria, forestal o minera. En otras palabras, los municipios mantendran la autonoma en cuanto a la definicin de usos del suelo asociado a estos tipos de produccin. No obstante, las autoridades ambientales regionales tendran la potestad de verificar la compatibilidad de estas decisiones con otras normas y decisiones preexistentes, as como con las posibilidades reales del territorio en materia de cargas y capacidades que posibiliten o no la intervencin en cualquiera de estos sentidos. Sin embargo, el cdigo de minas que se expidi en 2001 mediante la Ley 685 de ese mismo ao plantea excepciones a la consideracin de autonoma municipal relativa a la definicin de las reas de explotacin para estos propsitos. En detalle, el texto original del artculo 34 de dicha ley plantea que las zonas excluibles de la minera debern ser reconsideradas como tales por los interesados en los proyectos de exploracin y explotacin: () no obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustraccin del rea requerida, podr autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artculo, con excepcin de los parques (nacionales naturales), puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o slo por determinados mtodos y sistemas de extraccin que no afecten los objetivos de la zona de exclusin. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesin deber presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos. Luego, el decreto 2201 de 2003 plantea de manera explcita que los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pblica e inters social cuya ejecucin corresponda a la Nacin, podrn ser adelantados por esta en todo el territorio nacional, de manera directa o indirecta a travs de cualquier modalidad contractual, previa la expedicin de la respectiva licencia () ambiental por parte de la autoridad ambiental correspondiente229. Y que los planes, planes bsicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en ningn caso sern oponibles a la ejecucin de proyectos, obras o actividades a los que se refiere el artculo primero del presente decreto230. Sin duda, considerar de inters nacional las actividades que, adems, posiblemente requieran de licencia ambiental (como las relacionadas con minera o explotacin de hidrocarburos) y ubicarlas jurdicamente por encima de los planes de ordenamiento desvirta el contenido de la ley y deteriora la autonoma que la Constitucin otorga en el Artculo 1 a los municipios y a las entidades territoriales en el pas. Ms recientemente, en febrero de 2010, se modific el artculo 34 del Cdigo de Minas para incorporar dentro de las posibles excepciones las reas de reserva forestal regionales, con lo cual la intencin de subordinar los instrumentos municipales de ordenamiento a las directrices nacionales se aplicaba al mbito regional. Esto, adems, pone de manifiesto la dbil labor de las Corporaciones Autnomas Regionales como entes de planificacin territorial regional circunscritos de manera exclusiva a las temticas ambientales y limitadas cada vez ms en su labor tcnica por la discrecionalidad de los proyectos nacionales. La inexistencia de figuras de gestin regional para la planificacin y para la consolidacin de poderes fuertes que logren hacer contrapeso al poder nacional que trata de imponerse sobre las realidades locales es uno de los principales cuellos de botella identificados para la gestin adecuada de procesos de economa extractiva.

229 230

Artculo 1. Artculo 2.

141

Otro elemento que brilla por su ausencia en el sistema de ordenamiento actual son las instancias de concertacin que institucionalicen procedimientos e instrumentos de gestin para los posibles conflictos que tengan lugar entre las voluntades locales y las nacionales. Sin embargo, es preciso reconocer que esta es una necesidad naciente aunque urgente dado que hasta hace muy poco las competencias de ordenamiento territorial en materia de usos del suelo y de control de la actividad sobre este ltimo han sido asumidas realmente por los municipios. En tal sentido, otro de los profundos vacos en el ordenamiento territorial se refiere a la escasa apropiacin por parte de la ciudadana de los contenidos de los planes de ordenamiento. En los casos en los que la ciudadana organizada ha logrado dar una respuesta a los procesos de exploracin y explotacin, ha sido posible recoger las preocupaciones suscitadas por el impacto ambiental de las intervenciones, as como la dems obras urbansticas necesarias para su desarrollo. Estas en la mayora de los casos tampoco se incluyen en los instrumentos locales de ordenamiento. Los desarrollos normativos recientes, que pueden verse como imposiciones desde el Gobierno Nacional, se encuentran a tono con el proceso de re-centralizacin que vive actualmente Colombia, expresado en el recorte de recursos y de poder de decisin a las entidades territoriales, en especial a los municipios. Afortunadamente, en marzo de 2010 la Corte Constitucional declar, a travs de la sentencia C-149, inexequible el decreto que consideraba los macroproyectos de vivienda como de inters nacional, lo que impidi su aplicacin. Lo que, no obstante, no ha ocurrido con los dems instrumentos asociados al tema minero. Recientemente, en medio de la discusin y aprobacin del nuevo Plan Nacional de Desarrollo (20112015)231, el debate volvi a tener lugar, dada la coyuntura de movilizacin social que ha despertado un caso emblemtico de aprovechamiento de oro en un ecosistema de pramo. En particular se ha evitado con la adicin del pargrafo 2 del artculo 116, la explotacin minera de cualquier tipo y en cualquier condicin, as como se ha ratificado la posibilidad que tienen los municipios de declarar reas protegidas locales. En detalle, segn la ms reciente versin del proyecto de Ley, los Municipios podrn designar reas protegidas locales en las categoras de Parque Natural Local, Santuario de Vida Silvestre, reserva de uso sostenible, refugio de vida silvestre, reserva de servicios ecosistmicos y parques ecolgicos recreativos, de conformidad con la reglamentacin que se expida, segn aparece en el artculo 120. Pero al mismo tiempo, el Gobierno est impulsando la creacin de la Agencia Nacional Minera, lo que implica la posible redefinicin de la entidad encargada de otorgar las licencias ambientales para la exploracin y la explotacin minera. Estas crecientes asimetras en la toma de decisiones en materia de polticas y de proyectos en el campo de las extractivas estn generando problemas de diversa ndole: incertidumbre sobre competencias en materia de minera e hidrocarburos entre los distintos entes gubernamentales; violacin de cdigos y normas establecidos por la discrecionalidad que las autoridades nacionales estn aplicando en la concesin de ttulos y licencias; impactos ambientales muy negativos, presentes o previstos, asociados a la exploracin y a la explotacin, por cuenta de dicha discrecionalidad y de la aplicacin de criterios de rentabilidad por encima de criterios de sostenibilidad; en fin, conflictos sociales de gran magnitud, como el que se vivi a propsito de la movilizacin de la poblacin en torno al rechazo al proyecto de explotacin de oro a cielo abierto en el pramo de Santurbn (Santander), o conflictos de menor magnitud que, no por ello, dejan de ser importantes.

231

Los planes nacionales de desarrollo en Colombia se elevan a Ley de la Repblica, por consiguiente tienen jerarqua jurdica y deben estar acorde con el resto del marco normativo. El actual proyecto de ley plantea que la minera y la explotacin de hidrocarburos, ser una de las cinco locomotoras del desarrollo en Colombia.

142

En este documento se ha sealado que en materia de ordenamiento territorial, el problema central en Colombia si no, uno de los ms importantes se refiere a los diseos institucionales para el manejo del sector, que hoy por hoy perjudican a los entes territoriales, sus autoridades y su poblacin, como consecuencia de las decisiones que se han venido tomando en este campo. El reto, por tanto, es recuperar el esquema de autonoma territorial, consagrado en la Constitucin, pero poco atendido por el Gobierno Nacional en los ltimos aos, de manera que los planes y las polticas de ordenamiento local sean respetadas por las polticas nacionales y se armonicen mutuamente. La recuperacin de la autonoma territorial no es un reto fcil en este momento en Colombia, pues en el imaginario poltico de muchas personas (dirigentes polticos, autoridades territoriales y algunos sectores de la poblacin) el centralismo que se ha venido acentuando en los ltimos aos parece ser tomado como algo que le conviene al pas. Los recientes gobiernos nacionales, incluido el actual, tienen una concepcin centralista de las polticas pblicas y estn llevando a cabo una serie de reformas que se desprenden de ese talante (la ley orgnica de ordenamiento territorial y la reforma al Sistema de Regalas son claro ejemplo de esa intencin), lo que evidentemente opera en contrava de la Constitucin en lo que se refiere a la autonoma de las entidades territoriales y al fortalecimiento de los municipios y de sus instrumentos de planeacin. En tal sentido, es preciso que los sectores organizados de la sociedad civil, que mantienen como principal referente poltico a la Constitucin, y que ven con buenos ojos el fortalecimiento de la autonoma municipal y departamental, comiencen a expresar su opinin sobre el actual estado de cosas y en un proceso deliberativo amplio propongan alternativas que superen el rentismo que inspira las polticas nacionales en materia extractiva. La movilizacin y la participacin ciudadana son a futuro la clave para que la sociedad civil, en alianza con sectores progresistas de la dirigencia poltica local y nacional, con el apoyo de la cooperacin internacional, sustente un nuevo modelo de desarrollo del sector extractivo que tome en cuenta la autonoma territorial, la sostenibilidad ambiental y, por supuesto, garantice una vida digna a los colombianos.

143

3.5 Mxico
3.5.1 RESUMEN EJECUTIVO
El presente trabajo parte de una descripcin completa de los principales elementos normativos que caracterizan y definen el ordenamiento territorial en Mxico. El documento expone los principales elementos del Estado mexicano, en tanto Federacin, considerando explcitamente la existencia de 32 entidades federativas (31 estados y el Distrito Federal) y de 2456 municipios, lo que marca un elemento inicial de ordenamiento territorial en el marco de la divisin poltico administrativa del pas. En este orden expositivo encontramos que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos desarrolla de manera amplia el marco normativo del ordenamiento ecolgico estableciendo expresamente el derecho al medio ambiente adecuado, lo cual necesariamente implica el reconocimiento del criterio de sustentabilidad como elemento fundamental de la economa mexicana. De otro lado, el marco constitucional delimita el alcance del derecho a la propiedad, determinando las particularidades de las comunidades y pueblos indgenas y de las personas que los integran, adems desarrolla la importancia de la propiedad originaria de la Nacin y del inters pblico como lmite a la propiedad privada. As mismo, el informe desarrolla los elementos constitucionales bsicos sobre equilibrio ecolgico y de poltica ambiental. El informe ofrece una amplia descripcin del marco normativo mexicano sobre la regulacin de las actividades de extraccin de hidrocarburos y minerales y su relacin con el ordenamiento territorial, delimitando las actividades de exploracin y explotacin como puntos de referencia para dicho anlisis. Teniendo el referente constitucional y el desarrollo legal, el informe se ocupa de presentar las diferentes regulaciones de orden administrativo para operativizar los mecanismos de accin pblica; as como las regulaciones que establecen esquemas de intervencin de las autoridades para prevenir posibles conflictos; y adems regulaciones de orden sancionatorio (penal y administrativo) frente a las infracciones a las normas que regulan las diferentes materias y actividades. En este orden expositivo se explica el mandato y funcionamiento de las autoridades e instituciones estatales que tiene relacin directa con el ordenamiento territorial. El reparto de competencias explicitado en la primera parte del informe permite entender que hay tres rdenes de gobierno en Mxico: federal, estatal y municipal y en ese marco encontramos la descripcin del Programa General de Territorio, del Programa Regional de Ordenamiento Ecolgico (31 Estados y el Distrito Federal); y Programa Local de Ordenamiento Ecolgico (2456 Municipios). Considerando las particularidades del modelo de extraccin de minerales en el pas, el informe considera dos casos de minera, en razn de la relevancia nacional y considerando los impactos en el ordenamiento ecolgico de dos estados de la Repblica (Zacatecas y Chihuahua). Se trata de dos casos de empresas con capital extranjero que extraen oro utilizando el mecanismo de tajo a cielo abierto con consecuencias graves como la contaminacin de fuentes hdricas o incluso el consumo desaforado de agua para las actividades mineras. Estas experiencias de minera se dan en el contexto de comunidades ejidales y tienen implicaciones similares en tanto que las comunidades son reubicadas y pierden su capital cultural al verse obligadas a reiniciar sus procesos comunitarios. Uno de los casos expone graves consecuencias consumadas contra el medio ambiente (derrame de cianuro en un ro) y otro nos precisa el impacto de desertificacin que sufre la regin aledaa a la mina. En la parte conclusiva del documento se ofrecen varias consideraciones sobre las deficiencias que se desprenden del diseo institucional, as como de su aplicacin. La principal de ellas reside en que es el

144

Ejecutivo Federal el que por un lado autoriza la exploracin y explotacin de minas y de petrleo y, por el otro, tambin se encarga de investigar y sancionar violaciones a las leyes ambientales por tales hechos. Ante ello, el informe es contundente al recomendar que, atendiendo a otras experiencias nacionales, la Procuradura Federal de Proteccin al Medio Ambiente sea un organismo pblico autnomo. Asimismo, el informe evidencia la falta de un recurso adecuado en el pas para la proteccin de los derechos colectivos, mediante acciones jurisdiccionales. En tercer lugar, se identifica que la probabilidad de que los delitos cometidos contra la gestin ambiental sean llevados ante la autoridad jurisdiccional es prcticamente nula. Se concluye con una reflexin prospectiva respecto a la participacin ciudadana en los procesos de ordenamiento territorial/ecolgico abordando tres elementos principales: el derecho a la informacin y el correlativo deber de rendicin de cuentas de las autoridades pblicas, la denuncia pblica en casos de riesgos ambientales y el amparo por inters legtimo colectivo.

3.5.2 DISEO CONSTITUCIONAL

Mxico es un pas que desde su constitucin de 1857, pasando por la de 1917 vigente hasta hoy da ha adoptado el sistema federal. Lo anterior implica que la Constitucin Poltica reconozca la existencia y autonoma de 31 estados libres unidos en una federacin. As mismo, reconoce a un Distrito Federal el cual a pesar de ser la entidad ms importante del pas, carece de una autonoma igual a la de los Estados. En el Distrito Federal se encuentra la sede de los Poderes Federales Congreso, Suprema Corte de Justicia de la Nacin y Ejecutivo Federal y es la capital de los Estados Unidos Mexicanos. Por su parte, cada uno de los 31 estados que conforman la Repblica Mexicana debe de adoptar, como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio Libre.232 Mxico tiene actualmente 2456 municipios segn el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Ante ello uno de los retos del texto constitucional es delinear de manera adecuada cada una de las competencias que existen en el mbito federal, estatal y municipal. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos233 (en lo sucesivo CPEUM) es el ordenamiento ms importante en el pas. Este ordenamiento se encuentra por encima de cualquier tratado internacional salvo que este verse sobre derechos humanos.234 Dicho ordenamiento se divide en dos apartados. El primero en donde se establecen las garantas que tienen por objeto hacer efectivos los derechos fundamentales reconocidos por el Estado (parte

232 233

Ello se advierte del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos puede ser localizada en la siguiente direccin electrnica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf 234 Actualmente, a raz de la reciente reforma del 10 de junio, los tratados internacionales sobre derechos humanos quedaron jerrquicamente igual a la Constitucin. El artculo 1 de la CPEUM vigente seala lo siguiente: Artculo 1.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarn de los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, as como de las garantas para su proteccin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni suspenderse salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitucin establece

145

dogmtica), el segundo relativo a la divisin de los poderes de la unin y su organizacin competencial entre los tres rdenes de gobierno federal, estatal y municipal (parte orgnica). El marco constitucional del ordenamiento ecolgico y las industrias extractivas se encuentra en los siguientes artculos: 1. Artculo 4 de la Constitucin, el cual seala como garanta constitucional para los ciudadanos el derecho al medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.

2. Artculo 25 de la Constitucin, en el que establece la sustentabilidad como elemento rector de la economa mexicana. 3. Artculo 27 de la Constitucin, el cual establece los principios que rigen tanto a la propiedad pblica como a la privada, as como los principios rectores de la poltica ambiental. 4. Artculo 2 de la Constitucin, destinado principalmente al uso preferente de los recursos naturales por las personas indgenas que habitan en dicho lugar. 5. Artculo 73 fraccin XXIX-G de la Constitucin, en donde establece la concurrencia de las autoridades de los tres rdenes de gobierno para aplicar las disposiciones en materia de equilibrio ecolgico. El 28 de junio de 1999 se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin reformas a dos importantes artculos constitucionales. Por un lado, el artculo 4 y por el otro el artculo 25, el cual ser materia de estudio ms adelante. La reforma al artculo 4 de la Constitucin Poltica estableci que: Toda persona tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Con esta reforma se elev a rango constitucional el derecho al medio ambiente como derecho fundamental. Los tribunales federales han interpretado este derecho en los siguientes trminos: DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y BIENESTAR. ASPECTOS EN QUE SE DESARROLLA. El derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de las personas, que como derecho fundamental y garanta individual consagra el artculo 4o., prrafo quinto, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se desarrolla en dos aspectos: a) en un poder de exigencia y un deber de respeto erga omnes a preservar la sustentabilidad del entorno ambiental, que implica la no afectacin ni lesin a ste (eficacia horizontal de los derechos fundamentales); y b) en la obligacin correlativa de las autoridades de vigilancia, conservacin y garanta de que sean atendidas las regulaciones pertinentes (eficacia vertical)..235 (el subrayado es nuestro). El artculo 25 de la Constitucin an y aunque se encuentra dentro del apartado de garantas individuales, en realidad establece, juntos con otros, los principios rectores del Estado en materia econmica. Junto con la reforma al artculo 4 constitucional, el artculo 25 se reform para incorporar el concepto de desarrollo sustentable como principio rector del desarrollo econmico nacional en los siguientes trminos:

235

Tesis aislada de la Novena poca, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Marzo de 2007, .4o.A.569 A pp.: 1665.

146

Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea integral y sustentable El desarrollo integral y sustentable son dos de los principios rectores para el desarrollo nacional en todas las materias, incluyendo desde luego la de las industrias extractivas. El siguiente criterio judicial es muy claro al respecto: Petrleos mexicanos. puede realizar todas las actividades administrativas, mercantiles y penales que sean necesarias para lograr que el petrleo sea una de las bases del desarrollo econmico del pas, y cuidar as que la explotacin sea racional, manteniendo un desarrollo integral y sustentable, manteniendo el dominio directo de la nacin sobre el petrleo, de manera que se logre la satisfaccin de las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las de las futuras. interpretacin directa, histrica y teleolgica del artculo 27 de la Constitucin General de la Repblica.236 El artculo 27 de la CPEUM es uno de los artculos totales de nuestro mximo ordenamiento, al regular una de las instituciones que dieron origen a los conflictos sociales de principios del siglo XIX: la propiedad. Su contenido abarca al menos 48 prrafos con importantes disposiciones para regular la propiedad, las tierras y las aguas dentro del territorio nacional. Este precepto ha sido identificado como el protector que el Constituyente de 1917 cre para los recursos naturales de la Nacin y para que estos sean utilizados de manera racional, mediante una lgica productiva que considere su conservacin. Dentro de los derechos y situaciones que regula se encuentra el que la nacin es dueo originario de las tierras y aguas, los amplios lmites que el Estado puede imponer a la propiedad privada por razones de inters pblico y la forma de explotacin de los hidrocarburos y minerales, entre otros. El prrafo 1 del artculo 27 establece que: La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada Del prrafo de referencia es posible identificar los siguientes principios rectores de la propiedad en Mxico: 1. La propiedad originaria de la Nacin sobre las tierras y aguas es de la Nacin.

2. Para que la propiedad sobre los inmuebles y las aguas pase a manos privadas, es necesario que se constituya un acto jurdico de transmisin de la propiedad a un particular. No obstante ello, la transmisin de la propiedad a uno a varios particulares, de ninguna manera impide que la Nacin pueda volver a incorporar a su dominio los bienes de aquellos. Esta reincorporacin se puede hacer mediante los actos de traslacin de dominio que el derecho privado prev tal y como es la compraventa o la donacin aunque tambin se puede realizar mediante actos de derecho pblico tales como la expropiacin. En este ltimo supuesto, siempre y cuando se realice por causa de utilidad pblica y mediante una indemnizacin.

236

Tesis aislada de la novena poca, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo : XXII, Agosto de 2005 Tesis: I.3o.C.71 K Pg 1964

147

Dada las condiciones particulares del estado mexicano, as como de su multiculturalidad, se han identificado distintos tipos de propiedad tales como la mobiliaria, privada, comunal, ejidal, de las comunidades indgenas y de las embajadas y las legaciones.237 Los prrafos 2 y 3 del artculo 27 de la CPEUM establecen lmites claros a la propiedad privada. Por un lado y como ya fue mencionado en el punto inmediato anterior, el derecho a la expropiacin por parte del Estado. Por el otro, la imposicin de modalidades a la propiedad privada que dicte el inters pblico. Estos prrafos sealan: prrafo 2 Las expropiaciones slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin prrafo 3 La nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequea propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadera, de la silvicultura y de las dems actividades econmicas en el medio rural, y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. En los prrafos precedentes se advierten las distintas formas de afectacin de un bien por parte del Estado. Por un lado, una afectacin absoluta y por el otro una afectacin parcial. En el prrafo segundo se establece una afectacin absoluta a un bien particular, en donde el Estado est facultado para actuar de manera forzada y cuando as lo exija el inters pblico para privar a los particulares de sus bienes muebles o inmuebles mediante la expropiacin. En el tercer prrafo establece por un lado la facultad de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico y por el otro, regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales. A todo esto se le denomina afectacin total. Dichas modalidades consisten en afectar alguno de los tres derechos de los cuales se compone la propiedad -derecho de usar de la cosa (jus utendi) el de disfrutar de la misma (jus fruendi) y el de disposicin respectiva (jus abutendi)-, sin que ello pueda traducirse en la privacin de los tres puesto ya que eso slo podra realizarse mediante un acto de expropiacin.238

237

Para mayor anlisis de este tema, se recomienda consultar el texto ARTEAGA NAVA, Elisur Garantas Individuales, Ed. Oxford, Mxico 2009 pp. 727 a 730 238 Segn Ral Braes a travs de dicho principio se consagra la funcin social de la propiedad privada. La relevancia ambiental de esta concepcin de la propiedad privada como funcin social es evidente, si se repara en que

148

El mismo tercer prrafo establece que el Estado deber regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. El prrafo cuarto del artculo 27 de la CPEUM expresamente establece que le corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin necesite trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos. En el prrafo sexto expresamente se sealan de qu forma pueden ser aprovechados estos recursos y establece que, salvo tratndose de petrleo y de los carburos de hidrgeno slido, lquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, los particulares podrn aprovecharse de esos recursos a travs de concesiones, mientras que en el caso de los primeros no puede ser aprovechable por los particulares, solo el Estado los puede explotar. El artculo 2 de la Constitucin fue producto de una deuda democrtica al reconocer a los pueblos y las comunidades indgenas como sujetos de derechos con absoluto respeto a su autonoma para decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural. Dentro de los derechos establecidos para los pueblos y las comunidades indgenas se encuentra por un lado preservar y enriquecer la integridad de sus tierras en los trminos establecidos por la Constitucin y por el otro acceder al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades. Fraccin VI.- Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitucin y a las leyes de la materia, as como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las reas estratgicas, en trminos de esta Constitucin Dicha disposicin constitucionaliza un derecho preferente que tienen las comunidades indgenas en la explotacin de recursos naturales tales como son los minerales. El artculo 73 define las facultades que tiene el Poder Legislativo Federal llamado Congreso de la Unin dentro de la larga lista de atribuciones que estn establecidas para el Poder Legislativo Federal en dicho precepto, se establece en su fraccin XXIX-G la de expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico. Esta disposicin le otorga al Congreso de la Unin la facultad para expedir la ley que establezca los principios y la distribucin de competencias en la matera entre los rdenes federal, local y municipal.

la proteccin del ambiente puede muchas veces exigir, en una sociedad donde existe de una manera generalizada esa forma de propiedad, la limitacin de ciertos atributos del dominio privado BRAES Ral Manual de Derecho Ambiental Mexicano Fondo de Cultura Econmica, 2 Edicin Mxico 2000 pp. 75

149

3.5.3 LEYES GENERALES Y POLTICAS PBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL E INDUSTRIAS EXTRACTIVAS
3.5.3.1 Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente239 La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente es la ley ms importante en materia ambiental y de ordenamiento territorial. Dicho cuerpo normativo tiene por objeto el de propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para: a. Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. b. Definir los principios de la poltica ambiental y los instrumentos para su aplicacin. c. La preservacin, la restauracin y el mejoramiento del ambiente. d. El aprovechamiento sustentable, la preservacin y, en su caso, la restauracin del suelo, el agua y los dems recursos naturales. e. La prevencin y el control de la contaminacin del aire, agua y suelo. f. Delinear el ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental le corresponde a la federacin, estados, municipios y Distrito Federal.

g. Establecer medidas de control y de seguridad para el cumplimiento y aplicacin de esta ley. De conformidad con dicha ley el ordenamiento ecolgico es: El instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del anlisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. (Artculo 4 fraccin XXIV) Sin embargo, adems del ordenamiento ecolgico la ley regula otros instrumentos de poltica ambiental tales como: a) La planeacin ambiental, b) Los instrumentos econmicos c) La regulacin ambiental de los asentamientos humanos d) La evaluacin de impacto ambiental e) Las normas oficiales mexicanas en materia ambiental f) La autorregulacin y auditoras ambientales y, g) Investigacin y educacin ecolgicas. 3.5.3.2 Ley Reglamentaria del artculo 27 en materia de petrleo240 Dicha ley regula las actividades de la industria petrolera,241 la cual es realizada por una empresa paraestatal denominada Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.

239

La ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente puede ser localizada en la siguiente direccin electrnica http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148.pdf 240 La ley reglamentaria del artculo 27 en materia de petrleo puede ser localizada en la siguiente direccin electrnica http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/206.pdf 241 De conformidad con el artculo 3 de la Ley en la materia, la industria petrolera abarca: I. La exploracin, la explotacin, la refinacin, el transporte, el almacenamiento, la distribucin y ventas de primera mano del petrleo y los productos que se obtengan de su refinacin; II.- La exploracin, la explotacin, la elaboracin y las ventas de primera mano del gas, as como transporte y el almacenamiento indispensables y necesarios para interconectar su explotacin y elaboracin. Se excepta del prrafo anterior el gas asociado a los yacimientos de carbn mineral y la Ley Minera regular su recuperacin y aprovechamiento, y,

150

Respecto a dicha industria, el Gobierno Federal es el nico competente para dictar disposiciones tcnicas, reglamentarias y de regulacin. En ese sentido, la Secretara de Energa, con la participacin de la Comisin Nacional de Hidrocarburos y de la Comisin Reguladora de Energa, son las que establecen, en el mbito de sus respectivas atribuciones y conforme a la legislacin aplicable, la regulacin de la industria petrolera y de las actividades a que se refiere esta Ley. Por su parte, de manera conjunta con la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales se encargar de promover el desarrollo sustentable de las actividades relacionadas con la industria petrolera mediante criterios que fomenten la proteccin, la restauracin y la conservacin de los ecosistemas. 3.5.3.3 Exploracin y explotacin de petrleo La Secretara de Energa es la encargada de asignar las reas de explotacin y exploracin petroleras mediante lo que se denomina como asignacin petrolera, la cual solicita Petrleos Mexicanos a la Secretara de Energa242. Esta asignacin petrolera puede ser rechazada o modificada en caso de que se actualicen los siguientes supuestos: a. El dictamen de la Comisin Nacional de Hidrocarburos sea negativo. b. Se solicite para actividades en reas ubicadas en zonas de reserva petrolera. c. El organismo descentralizado solicitante no cuente con la aprobacin de los proyectos de exploracin y explotacin por parte de sus consejos de administracin. d. Resulte contraria a la poltica energtica o a los programas que de ella se deriven. Para el reconocimiento y exploracin superficial de las reas para investigar las posibilidades petrolferas, se requiere nicamente del permiso de la Secretara de Energa. En caso de oposicin del propietario o poseedor cuando la reas incluyan terrenos particulares o de los representantes de los ejidos o comunidades, la Secretara de Energa, escuchando a las partes, conceder el permiso correspondiente mediante el reconocimiento que haga Petrleos Mexicanos de la obligacin de indemnizar a los afectados por los daos y perjuicios que pudieran causarle de acuerdo al valor comercial de los inmuebles.

III.- La elaboracin, el transporte, el almacenamiento, la distribucin y las ventas de primera mano de aquellos derivados del petrleo y del gas que sean susceptibles de servir como materias primas industriales bsicas y que constituyen petroqumicos bsicos, que a continuacin se sealan: 1. Etano 2. Propano 3. Butanos 4. Pentanos 5. Hexano 6. Materia prima para negro de humo 7. Naftas y 8. Metano, cuando provenga de carburos de hidrgeno, obtenidos de yacimientos ubicados en el territorio nacional y se utilice como materia prima en procesos industriales petroqumicos 242 El artculo 2 del Reglamento de la ley que se analiza define a la asignacin petrolera como: El acto jurdico administrativo mediante el cual el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara, otorga exclusivamente a Petrleos Mexicanos o a sus Organismos Subsidiarios, el derecho para realizar actividades de exploracin y explotacin petrolera en un rea determinada por una duracin especfica.

151

Dentro de las obligaciones que Petrleos Mexicanos tiene en sus tareas de explotacin y exploracin destacan: a. Cumplir los trminos y condiciones establecidos en las asignaciones, as como abstenerse de ceder, traspasar, enajenar o gravar, total o parcialmente, los derechos u obligaciones derivados de las mismas. b. Reducir o evitar la quema o el venteo de gas. c. Evitar desperdicio o derrame de hidrocarburos, en el entendido de que Petrleos Mexicanos no ser responsable de los que resulten de actos ilcitos, caso fortuito o fuerza mayor. d. Ejecutar las acciones que ordene la Secretara de Energa para evitar que las obras o sus instalaciones puedan ocasionar un dao grave en las personas o en sus bienes. e. Obtener de manera previa a la realizacin de las obras los permisos que requieran las distintas autoridades en el mbito de sus respectivas competencias. Finalmente, es menester sealar que las actividades de Petrleos Mexicanos y su participacin en el mercado mundial se orientarn de conformidad con la Estrategia Nacional de Energa y que se debe de realizar basndose en los intereses nacionales, incluyendo los de seguridad energtica, la sustentabilidad de la plataforma anual de extraccin de hidrocarburos, diversificacin de mercados, incorporacin del mayor valor agregado a sus productos, desarrollo de la planta productiva nacional y proteccin del medio ambiente.

3.5.3.4 Ley minera243 A diferencia de la extraccin de hidrocarburos como es el petrleo, la explotacin minera en la Repblica Mexicana es una actividad que s pueden realizar los particulares, mediante los ttulos de concesin. Sin embargo, dicha actividad nicamente la pueden realizar personas fsicas de nacionalidad mexicana, ejidos, comunidades agrarias, pueblos, comunidades indgenas y sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas. El artculo 13 bis de la Ley, establece que las concesiones mineras para la explotacin se realizarn mediante concurso, conforme a lo siguiente: a. La Secretara de Economa publicar la convocatoria por lo menos en el Diario Oficial de la Federacin. b. Las bases del concurso incluirn, como mnimo: o o o La descripcin de los terrenos o zonas de que se trate, los estudios realizados sobre los mismos, as como los planos de su localizacin, geolgicos y de muestreo. Los requisitos con los que los participantes acreditarn su capacidad jurdica, tcnica y econmica. El clausulado del contrato que, en su caso, deber otorgarse para garantizar el cumplimiento.

Dado el carcter de concursantes preferentes que tienen los pueblos y comunidades indgenas para la explotacin de sus recursos naturales, en caso el terreno se encuentre en un rea habitada y ocupada por

243

La Ley Minera es posible localizarla en la siguiente direccin electrnica http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/151.pdf

152

aquellos, tendrn el derecho de igualar la mejor propuesta econmica que presente otro concursante, y en caso de hacerlo tendr derecho preferente la propuesta de dicho pueblo o comunidad indgena. El plazo mximo de duracin de una concesin minera ser de 50 aos, pudindose prorrogar por un plazo igual. La exploracin con el objeto de identificar y en su caso cuantificar recursos naturales s le corresponde al Estado Mexicano mediante el Servicio Geolgico Mexicano. El plazo mximo de una asignacin ser de seis aos.

3.5.4 OTRAS LEYES RELACIONADAS CON LA MATERIA

3.5.4.1 Ley de planeacin244 Esta ley tiene como principal objetivo establecer las normas y los principios bsicos conforme a los cuales se llevar a cabo la Planeacin Nacional del Desarrollo. Por Planeacin Nacional del Desarrollo se entiende, de acuerdo al artculo 3 de la Ley como: () la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica, cultural, de proteccin al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propsito la transformacin de la realidad del pas, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitucin y la ley establecen.

3.5.4.2 Ley General de Asentamientos Humanos245 Esta ley es de suma importancia ya que tiene por objeto fijar las normas bsicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundacin, conservacin mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin. De conformidad con dicha ley la planeacin y regulacin del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin se llevarn a cabo a travs de: 1. El programa nacional de desarrollo urbano.

2. Los programas estatales de desarrollo urbano. 3. Los programas de ordenacin de zonas conurbadas. 4. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano. 5. Los programas de desarrollo urbano de centros de poblacin. 6. Los dems que establezcan las leyes locales.

244

Dicho ordenamiento puede ser consultable en la siguiente direccin electrnica http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf 245 Dicho ordenamiento puede ser consultable en la siguiente direccin electrnica http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/133.pdf

153

3.5.5 REGULACIONES
SANCIONES

ADMINISTRATIVAS, RESOLUCIN DE CONFLICTOS Y HERRAMIENTAS DE REGULACIN Y

3.5.5.1 Normas oficiales mexicanas Una de las regulaciones administrativas ms comunes, es la que se realiza mediante lo que se denomina Normas oficiales mexicana (en lo sucesivo NOM). Las NOM son regulaciones tcnicas de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices, caractersticas o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalacin, sistema, actividad, servicio o mtodo de produccin u operacin, as como aquellas relativas a terminologa, simbologa, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicacin.246 Sin el nimo de hacer un profundo anlisis sobre cada una de estas, podemos mencionar las principales que pueden ser referentes en el tema que nos ocupa: 1. NOM-115-SEMARNAT-2003.- Que establece las especificaciones de proteccin ambiental que deben observarse en las actividades de perforacin y mantenimiento de pozos petroleros terrestres para exploracin y produccin en zonas agrcolas, ganaderas y eriales, fuera de rea naturales protegidas o terrenos forestales.247 2. NOM-149-SEMARNAT-2006.- Que establece las especificaciones de proteccin ambiental que deben observarse en las actividades de perforacin, mantenimiento y abandono de pozos petroleros en las zonas marinas mexicanas.248 3. NOM-117-SEMARNAT-2006.- Que establece las especificaciones de proteccin ambiental durante la instalacin, mantenimiento mayor y abandono de sistemas de conduccin de hidrocarburos y petroqumicos en estado lquido y gaseoso por ducto que se realicen en derechos de va existentes, ubicados en zonas agrcolas, ganaderas y eriales.249 4. NOM-120-SEMARNAT-1997.- Especificaciones de proteccin ambiental para las actividades de exploracin minera directa en zonas con climas secos y templados en donde se desarrolle vegetacin de matorral xerfilo, bosque tropical caducifolio, bosques de conferas o encinos.250 5. NOM-155-SEMARNAT-2007.- Que establece los requisitos de proteccin ambiental para los sistemas de lixiviacin de oro y plata.251

246

Al respecto, es posible consultar la fraccin IX del artculo 3 de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, la cual puede ser consultada en la siguiente direccin electrnica http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/130.pdf 247 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente direccin electrnica http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1326/1/nom-115-semarnat-2003.pdf 248 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente direccin electrnica http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1338/1/nom-149-semarnat-2006.pdf 249 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente direccin electrnica http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1329/1/nom-117-semarnat-2006.pdf 250 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente direccin electrnica http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1331/1/nom-120-semarnat-1997.pdf 251 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente direccin electrnica http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/3286/1/nom-155-semarnat-2007.pdf

154

3.5.5.2 Regulaciones administrativas de conformidad con la Ley Reglamentaria del artculo 27 en el ramo del petrleo De conformidad con el segundo prrafo del artculo de la ley de referencia, la Secretara de Energa y la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), de manera conjunta deben establecer los criterios que se sigan que fomenten la proteccin, la restauracin y la conservacin de los ecosistemas. Segn la propia Semarnat en respuesta de una solicitud que se les hizo va acceso a la informacin pblica para este trabajo, seal que no se han expedido dichos lineamientos. Lo anterior en los siguientes trminos: Finalmente, le comentamos que esta Direccin General, tiene como atribucin el ordenamiento ecolgico, la SENER y la Semarnat y al da de hoy no han expedido conjuntamente los criterios a que hace mencin el artculo 9 de la Ley Reglamentaria del artculo 27 constitucional.252 3.5.5.3 Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente es una unidad administrativa que depende de manera directa de la Semarnat. Dentro de su larga lista de funciones se encuentran las previstas en el artculo 118 del Reglamento Interior de la Semarnat253. A continuacin se hace referencia a las ms importantes: 1. Vigilar y evaluar el cumplimiento de las disposiciones jurdicas aplicables a la prevencin y control de la contaminacin ambiental, a la restauracin de los recursos naturales, a la preservacin y proteccin de los recursos forestales, de vida silvestre, quelonios, mamferos marinos y especies acuticas en riesgo, sus ecosistemas y recursos genticos, bioseguridad de organismos genticamente modificados, la zona federal martimo terrestre, playas martimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depsito de aguas martimas, las reas naturales protegidas, as como en materia de impacto ambiental, ordenamiento ecolgico de competencia federal y descargas de aguas residuales a cuerpos de aguas nacionales, as como establecer polticas y lineamientos administrativos para tal efecto.

2. Recibir, investigar y atender o, en su caso, determinar y canalizar ante las autoridades competentes, las denuncias por incumplimiento de las disposiciones jurdicas aplicables a los recursos, bienes, materias y ecosistemas, a las que hace referencia la fraccin anterior. 3. Salvaguardar los intereses de la poblacin y fomentar su participacin en el estmulo y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones jurdicas ambientales, y coadyuvar en la solucin de problemas causados por emergencias o contingencias ambientales, as como brindarle asesora en asuntos de proteccin y defensa del ambiente, la vida silvestre y los recursos naturales competencia de la Semarnat. 4. Coordinar el control de la aplicacin de la normatividad ambiental con otras autoridades federales, as como de las entidades federativas, municipales, del Distrito Federal y delegacionales que lo soliciten. 5. Emitir resoluciones derivadas de los procedimientos administrativos en el mbito de su competencia y, en su caso, solicitar a las autoridades correspondientes la revocacin, modificacin, suspensin o cancelacin de autorizaciones, permisos, licencias, concesiones, cuando las actividades autorizadas se conviertan en un riesgo para el equilibrio ecolgico o perturben significativamente el proceso ecolgico o por violaciones a la normatividad ambiental, as como tambin, en la misma hiptesis, solicitar la cancelacin de la inscripcin en los registros de la Semarnat.
252 253

Lo anterior puede ser consultado en el oficio SEMARNAT/UCPAST/UE/691/11 Dicho ordenamiento puede ser consultable en la siguiente direccin electrnica http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1169/1/reglamento_interior_de_la_secretaria_de_medio_ambiente_y_ rec.pdf

155

6. Determinar y expedir las recomendaciones a las autoridades competentes para la aplicacin de la normatividad ambiental y dar seguimiento a dichas recomendaciones. 7. Promover y procurar, cuando proceda, la conciliacin de intereses entre particulares y en sus relaciones con las autoridades, en asuntos derivados del ejercicio de las disposiciones jurdicas aplicables en las materias competencia de la Secretara. 8. Asegurar la atencin a las solicitudes de las autoridades competentes o de los particulares, respecto de la formulacin de dictmenes tcnicos de daos o perjuicios ocasionados por infracciones a la normatividad ambiental. 9. Determinar e imponer las medidas tcnicas correctivas y de seguridad, as como las sanciones que sean de su competencia en los trminos de las disposiciones jurdicas aplicables. 10. Investigar y determinar las infracciones a la normatividad ambiental y, en su caso, hacerlas del conocimiento de las autoridades correspondientes cuando no sean de su competencia. 11. Denunciar ante el ministerio pblico federal los actos, hechos u omisiones que impliquen la probable comisin de delitos contra el ambiente. 12. Coordinar la atencin de contingencias y emergencias ambientales o que afecten los recursos naturales, as como la participacin de las dems autoridades federales, entidades federativas, municipales, del Distrito Federal y delegacionales, cuando as proceda en el ejercicio de sus atribuciones. 13. Participar, en coordinacin con las autoridades competentes, en la elaboracin de anteproyectos de normas oficiales mexicanas, estudios, programas y proyectos para la proteccin, defensa y restauracin del medio ambiente y los recursos naturales. 14. Canalizar a travs del rgano de control interno las irregularidades en que incurran servidores pblicos federales en ejercicio de sus funciones en contra del medio ambiente o los recursos naturales, para que intervenga en trminos de las disposiciones jurdicas aplicables o en su defecto remita el asunto ante la autoridad que resulte competente. 15. Coordinar, con las autoridades federales, entidades federativas, municipales y delegacionales, la atencin de las quejas que se presenten por irregularidades en que incurran servidores pblicos locales en contra del ambiente o los recursos naturales, para que se proceda conforme a la legislacin aplicable. 16. Iniciar, en el mbito de sus atribuciones, las acciones que procedan, ante las autoridades jurisdiccionales competentes, cuando conozca de actos, hechos u omisiones que constituyan violaciones a la legislacin administrativa o penal. 17. Expedir reconocimientos y, en su caso, certificaciones, a las personas fsicas o morales que cumplan con las disposiciones jurdicas ambientales y las que vayan ms all de ese cumplimiento, as como dar seguimiento posterior a la certificacin otorgada por la Procuradura. 18. Coordinar y concertar la ejecucin de instrumentos econmicos y financieros que coadyuven al cumplimiento de los objetivos de la poltica ambiental, en el mbito de su competencia. 19. Establecer lineamientos y criterios, as como proponer al titular de la Semarnat, las polticas, programas y proyectos de orden tcnico en el mbito de su competencia. A pesar de lo importante que constituye la creacin de instituciones especializadas, la realidad es que estas no pueden gozar de la independencia que requiere para poder cumplir su objetivo con los estndares constitucionales e internacionales que se requieren.

156

3.5.5.4 Procuradura General de la Repblica La Procuradura General de la Repblica es la encargada de investigar los delitos del fuero comn. A pesar de que dicha dependencia forma parte del Ejecutivo Federal, el nombramiento de su titular debe ser aprobado por el Senado de la Repblica. El Cdigo Penal Federal contiene algunos tipos penales que protegen el medio ambiente como bien jurdico y son investigados y perseguidos ante los tribunales por esta dependencia. 3.5.5.5 Sanciones por incumplimiento a las normas en materia ambiental En materia de ordenamiento territorial e industrias extractivas existen distintos tipos de responsabilidades por el incumplimiento de las normas administrativas. En este apartado veremos nicamente la responsabilidad administrativa y penal, sin pasar por alto que desde luego quien cometa un dao puede ser sujeto a responsabilidad civil en los trminos del Cdigo Civil.254 3.5.5.5.1 Responsabilidad administrativa Tanto en la Ley Minera, la Ley Reglamentaria del artculo 27 en materia de petrleo y la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente establecen un captulo de infracciones administrativas. Unas infracciones van destinadas a servidores pblicos, otras a los titulares de las concesiones y otras a la poblacin que no se ubique en ninguna de estos supuestos. Sin embargo, salvo el ltimo ordenamiento, ninguno de los dems contiene sanciones por violar el ordenamiento ecolgico. 3.5.5.5.2 Responsabilidad Administrativa en la Ley Minera La Ley Minera establece que ser la Secretara de Economa la que se encargue de realizar las inspecciones e imponer sanciones en los trminos de dicha Ley. Las sanciones que prevn para el caso de incumplimiento a sus normas son la cancelacin del ttulo de concesin, as como multas, las cuales en principio pueden ir de diez a dos mil das de salario mnimo.255 Dentro de los motivos que pueden dar lugar a la cancelacin del ttulo de concesin se comprenden: 1. Efectuar al amparo de la misma concesin la explotacin de minerales o sustancias no sujetos a la aplicacin de la Ley.

2. No ejecutar y comprobar las obras y trabajos previstos por esta Ley en los trminos y condiciones que sealan la misma y su reglamento. 3. Dejar de cubrir los derechos sobre minera.

El artculo 1910 del Cdigo Civil establece que El que obrando ilcitamente o contra las buenas costumbres cause dao a otro, est obligado a repararlo, a menos que demuestre que el dao se produjo como consecuencia de culpa o negligencia inexcusable de la vctima. Por su parte el artculo 1913 del mismo ordenamiento refiere que Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos, vehculos automotores o substancias peligrosas por s mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energa de la corriente elctrica que conduzcan o por otras causas anlogas est obligada a responder del dao que cause aunque no obra ilcitamente, a no ser que demuestre que ese dao se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la vctima. 255 Un da de salario mnimo es de aproximadamente cinco dlares americanos.
254

157

4. No cumplir con los pagos por concepto de la prima por descubrimiento o de la contraprestacin econmica que en su caso corresponda cubrir, as como no rendir al Servicio Geolgico Mexicano los informes semestrales a que hace referencia la Ley. 5. No sujetar las obras y trabajos de exploracin o de explotacin de carbn en todas sus variedades en terrenos amparados por asignaciones petroleras a las condiciones tcnicas que fije la Secretara de Economa. 6. Realizar las obras y trabajos previstos por esta Ley sin las autorizaciones que seala el artculo 20 de la presente Ley.256 7. Agrupar concesiones que amparen lotes mineros no colindantes para efectos de comprobacin que no constituyan una unidad minera o minerometalrgica desde el punto de vista tcnico y administrativo. 8. Recuperar, almacenar, transportar y prestar servicio de entrega del gas asociado que se derive de la recuperacin y aprovechamiento de los yacimientos de carbn mineral, sin la autorizacin a que se refiere el artculo 19, fraccin XIII, de esta Ley. 9. Recuperar, almacenar, transportar y prestar servicio de entrega del gas asociado a los yacimientos de carbn mineral a que se refiere el artculo 19, fraccin XIII, de esta Ley, simulando sin realizar las actividades para las que fue otorgada la concesin. 10. Enajenar el gas asociado que se derive de la recuperacin y aprovechamiento de los yacimientos de carbn mineral. 11. Omitir informacin respecto al gas no asociado a los yacimientos de carbn mineral descubierto en las fases de exploracin y explotacin de los yacimientos de dicho mineral, o 12. Perder la capacidad para ser titular de concesiones. Por su parte, por cuanto hace a las sanciones econmicas, estas pueden ser por los siguientes motivos: 1. Extraer minerales o sustancias sujetos a la aplicacin de esta Ley sin ser titular de la concesin minera o de los derechos correspondientes.

2. Impedir sin derecho la realizacin de las obras y trabajos previstos por la presente Ley y su reglamento a persona legalmente autorizada para efectuarlos. 3. Retirar o destruir las obras permanentes de fortificacin, los ademes y dems instalaciones necesarias para la estabilidad y seguridad de las minas. 4. Impedir u obstaculizar las visitas de inspeccin que practique el personal comisionado por la Secretara. 5. No concurrir por s o debidamente representado a las visitas de inspeccin que practique la Secretara, sin que medie causa justificada.

256

El artculo 20 a que hace referencia seala lo siguiente: Las obras y trabajos de exploracin y explotacin de carbn en todas sus variedades, en terrenos amparados por asignaciones petroleras slo podrn ejecutarse con autorizacin de la Secretara, la que solicitar opinin a la Secretara de Energa para fijar las condiciones tcnicas a que deben sujetarse los mismos. Las obras y trabajos de exploracin y de explotacin que se realicen dentro de poblaciones, presas, canales, vas generales de comunicacin y otras obras pblicas, en los zcalos submarinos de islas, cayos y arrecifes, el lecho marino y el subsuelo de la zona econmica exclusiva, en las reas naturales protegidas, as como las que se efecten dentro de la zona federal martimo terrestre, nicamente podrn realizarse con autorizacin, permiso, o concesin segn el caso, de las autoridades que tengan a su cargo los referidos bienes, zcalos, lecho marino, subsuelo, las reas o las zonas citadas, en los trminos que sealen las disposiciones aplicables.

158

6. No designar al ingeniero responsable del cumplimiento de las normas de seguridad en las minas o encomendarle actividades que le impidan el desarrollo de sus funciones propias. 7. Omitir la notificacin sobre las medidas necesarias para prevenir accidentes que no se adopten, cuando pongan en peligro la vida o integridad fsica de los trabajadores o de los miembros de la comunidad, o bien, no tomar las medidas procedentes, en caso de haberse recibido tal notificacin. 8. No dar aviso a la Secretara de Economa del inicio de operaciones de beneficio. 9. Negarse a beneficiar el mineral de pequeos y medianos mineros y del sector social en condiciones competitivas, sin acreditar causa que lo justifique. 10. Modificar la ubicacin o daar a la mojonera o seal que sirva para identificar al punto de partida de un lote minero. 11. Comprobar extemporneamente la ejecucin en tiempo de las obras y trabajos previstos por esta Ley, a fin de dejar sin efecto el procedimiento de cancelacin de una concesin minera. 12. No rendir oportuna y verazmente los informes estadsticos, tcnicos y contables en los trminos y condiciones que fije el Reglamento de la presente Ley.

3.5.5.5.3 Sanciones en la Ley Reglamentaria del artculo 27 en materia de petrleo La Ley Reglamentaria del artculo 27 en materia de petrleo, establece una serie de sanciones mismas que pueden ser las siguientes: 1. Multa de mil a un milln quinientas mil veces el importe del salario mnimo general vigente.

2. Suspensin de los trabajos relacionados con la construccin de obras e instalaciones. 3. Clausura temporal, total o parcialmente obras, instalaciones o sistemas. 4. Ordenar la suspensin temporal del suministro. 5. Asegurar substancias, materiales, equipo, accesorios, ductos, instalaciones de aprovechamiento, sistemas de transporte, distribucin y almacenamiento, as como recipientes porttiles, auto-tanques, carro-tanques, buque-tanques, semirremolques y vehculos de reparto. 6. Inmovilizar auto-tanques, carro-tanques, buque-tanques, semirremolques y vehculos de reparto que no cumplan con las medidas mnimas de seguridad establecidas en las normas oficiales mexicanas aplicables. 7. Inutilizar substancias, materiales, equipo o accesorios. 8. Ordenar el desmantelamiento de las instalaciones y sistemas destinados a la prestacin de los servicios. Las sanciones consistentes en multas no estn destinadas a las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos, las dems aqu sealadas se darn cuando alguna obra o instalacin represente un peligro grave para las personas o sus bienes. Las sanciones sern impuestas por la Secretara de Energa, con la participacin de la Comisin Nacional de Hidrocarburos y de la Comisin Reguladora de Energa.

3.5.5.5.4

Sanciones en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente

159

La Ley General del Equilibrio Ecolgico no establece un captulo especial de hiptesis que merezcan sancin alguna. Simplemente seala que, de violar las disposiciones de la Ley o de las disposiciones reglamentarias, es posible hacerse acreedora a diversas sanciones, mismas que son las siguientes: 1. Multa por el equivalente de veinte a cincuenta mil das de salario mnimo general vigente en el Distrito Federal al momento de imponer la sancin. a. El infractor no hubiere cumplido en los plazos y condiciones impuestos por la autoridad, con las medidas correctivas o de urgente aplicacin ordenadas. b. En casos de reincidencia cuando las infracciones generen efectos negativos al ambiente. c. Se trate de desobediencia reiterada, en tres o ms ocasiones, al cumplimiento de alguna o algunas medidas correctivas o de urgente aplicacin impuestas por la autoridad. o Arresto administrativo hasta por 36 horas. o El decomiso de los instrumentos, ejemplares, productos o subproductos directamente relacionados con infracciones relativas a recursos forestales, especies de flora y fauna silvestre o recursos genticos, conforme a lo previsto en la presente Ley. o La suspensin o revocacin de las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones correspondientes. 3.5.5.5.5 Sanciones en el Cdigo Penal Federal El hecho de que muchos de los tipos penales se configuren violando el principio de reserva de ley que est previsto en materia penal hace que muchos de estos tipos penales sean combatidos como inconstitucionales en las cortes federales. Sin embargo, no existen en el Cdigo Penal tipos penales que estn dirigidos a las industrias extractivas. En todo caso, existen tipos penales que pueden actualizarse durante el desarrollo del proceso de exploracin y explotacin de minerales e hidrocarburos. El artculo 420 Quarter es el que establece una serie de delitos cometidos en contra de la gestin ambiental que en su caso pueden ser aplicables al caso de las industrias extractivas. Dicho artculo a la letra dice: Artculo 420 Quater.- Se impondr pena de uno a cuatro aos de prisin y de trescientos a tres mil das multa, a quien: I. Transporte o consienta, autorice u ordene que se transporte, cualquier residuo considerado como peligroso por sus caractersticas corrosivas, reactivas, explosivas, txicas, inflamables, biolgico infecciosas o radioactivas, a un destino para el que no se tenga autorizacin para recibirlo, almacenarlo, desecharlo o abandonarlo; II. Asiente datos falsos en los registros, bitcoras o cualquier otro documento utilizado con el propsito de simular el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la normatividad ambiental federal; III. Destruya, altere u oculte informacin, registros, reportes o cualquier otro documento que se requiera mantener o archivar de conformidad a la normatividad ambiental federal;

2. Clausura temporal o definitiva, total o parcial, cuando:

160

IV. Prestando sus servicios como auditor tcnico, especialista o perito o especialista en materia de impacto ambiental, forestal, en vida silvestre, pesca u otra materia ambiental, faltare a la verdad provocando que se cause un dao a los recursos naturales, a la flora, a la fauna, a los ecosistemas, a la calidad del agua o al ambiente, o V. No realice o cumpla las medidas tcnicas, correctivas o de seguridad necesarias para evitar un dao o riesgo ambiental que la autoridad administrativa o judicial le ordene o imponga. Los delitos previstos en el presente Captulo se perseguirn por querella de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente. Del 2003 a la fecha no se ha consignado ni un solo caso relacionado con este tipo de conductas.

3.5.6 ENFOQUES

DESARROLLADO POR PAS

GOBIERNO SUB NACIONAL PARA LA CONSTRUCCIN DE SUS

MARCOS DE ZONIFICACIN

El ordenamiento ecolgico en el pas se lleva a cabo mediante los programas que realizan los tres rdenes de gobierno y que se denominan Plan General, Regional, Local y Marinos del territorio del ordenamiento ecolgico. Para la formulacin del ordenamiento ecolgico se deben de considerar los siguientes criterios: a. La naturaleza y caractersticas de los ecosistemas existentes en el territorio nacional y en las zonas sobre las que ejerce soberana y jurisdiccin. b. La vocacin de cada zona o regin, en funcin de sus recursos naturales, la distribucin de la poblacin y las actividades econmicas predominantes. c. Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas o de otras actividades humanas o fenmenos naturales. d. El equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales. e. El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vas de comunicacin y dems obras o actividades.

3.5.6.1 Programa General del Territorio Este documento tiene que ser elaborado por la Secretara de Medio Ambiente Recursos Naturales del Gobierno Federal y tiene por objeto determinar: a. La regionalizacin ecolgica del territorio nacional y de las zonas sobre las que la nacin ejerce soberana y jurisdiccin. b. Los lineamientos y estrategias ecolgicas para la preservacin, proteccin, restauracin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. c. Los lineamientos para la localizacin y situacin de los asentamientos humanos. Para la formulacin, expedicin, ejecucin y evaluacin del ordenamiento ecolgico general del territorio la Secretara antes referida deber promover la participacin de grupos y organizaciones sociales y empresariales, instituciones acadmicas y de investigacin.

161

Segn es posible advertir de la contestacin que fue dada por la Semarnat este Plan General de Ordenamiento Ecolgico estar listo a finales del presente mes. 257 3.5.6.2 Programa Regional de Ordenamiento Ecolgico Este programa de ordenamiento ecolgico lo realizan en principio los gobiernos de los estados y/o del Distrito Federal, cuando la regin ecolgica abarque la totalidad o una parte del territorio de una entidad federativa. Cuando la regin ecolgica se ubica en el territorio de dos o ms entidades federativas, el Gobierno Federal, el de los estados y los municipios podr formular un programa para dicha regin. De igual forma cuando la regin ecolgica abarque reas naturales protegidas de competencia de la Federacin, esta debe de participar en la aprobacin y elaboracin del plan. Los programas de ordenamiento ecolgico regional deben de contener por lo menos lo siguiente: a. La determinacin del rea o regin a ordenar, describiendo sus atributos fsicos, biticos y socioeconmicos, as como el diagnstico de sus condiciones ambientales y las tecnologas utilizadas por los habitantes del rea. b. La determinacin de los criterios de regulacin ecolgica para la preservacin, proteccin, restauracin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localicen en la regin de que se trate. 3.5.6.3 Programa Local de Ordenamiento Ecolgico Este programa lo expiden las autoridades municipales en el caso de los Estados y por el Distrito Federal en el caso de la capital de la Repblica. Los programas locales tienen por objeto: a. Determinar las distintas reas ecolgicas que se localicen en la zona o regin de que se trate, describiendo sus atributos fsicos, biticos y socioeconmicos, as como el diagnstico de sus condiciones ambientales, y de las tecnolgicas utilizadas por los habitantes del rea de que se trate. b. Regular, fuera de los centros de poblacin, los usos de suelo con el propsito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realizacin de actividades productivas y la localizacin de asentamientos humanos. c. Establecer los criterios de regulacin ecolgica para la proteccin, preservacin, restauracin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de poblacin, a fin de que sean considerados en los planes o programas de desarrollo urbano correspondiente. La Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales se encargar de apoyar tcnicamente en la formulacin y ejecucin de los programas de ordenamiento local y regional respectivamente a los estados y municipios. 3.5.6.4 Programa Martimo de Ordenamiento Ecolgico El programa martimo debe de contener al menos los siguientes elementos:

257

Al respecto es posible consultar el OFICIO SEMARNAT/UCPAST/UE/691/11 en donde la autoridad seal la propuesta de este POEGT se encuentra en consulta pblica, la cual estar disponible hasta el 27 de julio de 2011.

162

a. La delimitacin precisa del rea que abarcar el programa. b. La determinacin de las zonas ecolgicas a partir de las caractersticas, disponibilidad y demanda de los recursos naturales en ellas comprendidas, as como el tipo de actividades productivas que en las mismas se desarrollen. c. Los lineamientos, estrategias y dems previsiones para la preservacin, proteccin, restauracin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, as como la realizacin de actividades productivas y dems obras o actividades que puedan afectar los ecosistemas respectivos. Este programa lo realiza la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales conjuntamente con las reas competentes del rea ecolgica martima correspondiente.

3.5.7 LA MINERA EN MXICO

La actividad minera en Mxico se basa en la extraccin de varias clases de minerales: preciosos (P), no ferrosos (NF), siderrgicos (S) y no metlicos (NM). En 2009, el PIB real a precios del 2003 en el pas fue de 8345 648258 de pesos y la produccin minero-metalrgica (P+NF+S+NM) fue de aproximadamente 94 817259 millones de pesos mexicanos, es decir que la produccin minero-metalrgica represent el 1,13% del PIB en el ao 2009260. En este contexto macroeconmico, la actividad minera de metales preciosos (P)261 produjo aproximadamente 39 043 millones de pesos, es decir, un 41,2% de la actividad minera total del pas. En este orden de ideas, con la extraccin de oro durante el ao 2009 se generaron aproximadamente 262 21 712 millones de pesos (22,9% de la produccin minero-metalrgica del pas), lo que posiciona al oro como el mineral ms importante en la actividad econmica mexicana. De ah la relevancia de analizar dos casos relacionados con la extraccin de este mineral263 y su relacin con el ordenamiento territorial.

3.5.8 CASO NO. 1: PEASQUITO

Durante el ao 2009, en Mxico se produjeron 62 439,1kg264 de oro, de los cuales el Estado de Zacatecas265 aport 6099,5 kg., es decir, el 9,8% aproximadamente, ocupando el 5 lugar entre las entidades federativas que producen este mineral. La prctica de extraccin de minerales se caracteriza por ser altamente agresiva del ambiente y por involucrar participacin prioritaria de capital extranjero.

258 259

Informacin disponible en http://www.mexicomaxico.org/Voto/PIBMex.htm. Informacin disponible en http://www.camimex.org.mx/admin/images_estadisticas/10_48_COMPARATIVOS.pdf 260 Se toma como referencia el 2009, por considerar que la informacin disponible sobre la actividad minera es ms completa para este ao. 261 Oro y plata exclusivamente. 262 Informacin disponible en http://www.camimex.org.mx/admin/images_estadisticas/10_48_COMPARATIVOS.pdf 263 Estas cifras tambin nos permiten entender el inters demostrado por grandes corporaciones en la extraccin de oro en el pas. 264 Disponible en http://www.camimex.org.mx/admin/images_estadisticas/10_54_SABANITAS_2009.pdf. 265 Los dems estados de la Federacin con produccin de oro son: Sonora, Sinaloa, San Luis Potos, Quertaro de Arteaga, Nayarit, Morelos, Michoacn, Mxico, Jalisco, Hidalgo, Guerrero, Guanajuato, Durango, Chihuahua, Coahuila de Zaragoza y Aguas Calientes, ibdem.

163

Mazapil se localiza en la regin noreste del Estado de Zacatecas, tiene una extensin territorial de 12 063 km equivalente al 36% de la superficie del Estado, siendo el segundo ms grande del pas266. Mazapil es un lugar desrtico carente de ros, con algunos arroyos entre los que destaca el Arroyo Grande o principal; el nivel de agua de Mazapil ha disminuido de manera grave desde que inici el funcionamiento de la mina Peasquito. Segn el II Conteo de Poblacin y Vivienda de 2005, el municipio cuenta con un total de 15 589 habitantes267. En el ao 2009 Mazapil (en el que se encuentra ubicada la mina Peasquito268) produjo 2746 kg de oro, esto es, aproximadamente el 45% de la produccin total del Estado de Zacatecas. La organizacin econmica de Mazapil, previa a la llegada de Goldcorp269, puede ser caracterizada como un modelo de produccin principalmente agrario (en un marco de proteccin especial denominado ejido) desarrollado mediante actividades agro-ganaderas que los mantena con un fuerte vnculo con su tierra270. Pese a que ya exista en la zona alguna actividad minera, la modalidad de explotacin minera a tajo abierto utilizada por Goldcorp ha generado una ocupacin extensa y prolongada del territorio para la ejecucin de las diferentes etapas de explotacin minera. La tenencia y explotacin de las tierras ha sido modificado, de suerte que muchos ejidatarios rentaron sus tierras por periodos de 30 aos a la Goldcorp. Adems, considerando la Ley de Reforma Agraria de 1992 (que permite la comercializacin de tierras ejidales), Goldcorp ha generado una estrategia de apropiacin de tierras que Garibay describe de la siguiente manera: En el caso de Mazapil, la Minera Peasquito se encontr con la apremiante necesidad de construir una estrategia que le pudiese garantizar la disponibilidad de las tierras necesarias al desenvolvimiento de sus actividades industriales. Por lo que concierne a la negociacin de las tierras comunes de agostadero pertenecientes a los ejidos (principalmente Cedros), la Compaa ofreci inicialmente a los representantes institucionales de stos (Comisario ejidal y Asamblea general), un pago de dinero (poco ms de 50,000 pesos por ejidatario) por el arrendamiento, a lo largo de treinta aos, del ncleo territorial sobre el cual se iba a instalar la planta de extraccin y procesamiento de los metales. Sucesivamente en una segunda negociacin, la minera y el mismo ejido celebraron otro contrato en el que ste conceda una cantidad de ms de 5,500 hectreas de tierra (una cuarta parte de su territorio) en arrendamiento por poco ms de 40,000,000 de pesos271 por el mismo periodo de tiempo. [] Por otro lado, aprovechando el dilatado margen de accin que las normas en materia de legislacin agraria de 1992 le permitan, la minera sigui una lnea de negociacin con individuos particulares a los que ofreci un pago definitivo para adquirir directamente la propiedad de la tierra y hasta los animales. El Peasquito, entre los ejidos de Cedros y Cerro Gordo, lugar donde la compaa haba detectado la presencia de las vetas metalferas ms ricas, los pobladores originarles fueron desplazados hacia colonias de una construccin edificadas directamente por la minera que adems les ofreci un considerable pago en efectivo y les compr los animales con los que ellos sostenan su pequea actividad ganadera

266 Enciclopedia de los Municipios de Mxico: Estado de Zacatecas, Instituto Nacional para el Federalismo y el

Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de Zacatecas, 2009 localizable en http://www.elocal.gob.mx/work/templates/enciclo/zacatecas/municipios/32026a.htm (consultada el 17 de marzo de 2011) 267 Ibdem. 268 Goldcorp cataloga a Peasquito como una mina world-class y es uno de sus principales proyectos en el mundo. 269 Goldcorp inici sus actividades extractivas desde 2009, pero fue inaugurada formalmente el 23 de marzo de 2010 con la presencia del Presidente de la Repblica y de la Gobernadora del Estado de Zacatecas. Para mayor informacin ver http://www.zacatecasonline.com.mx/index.php/noticias/local/3453-inauguran-mina-penasquito. 270 En este sentido ver GARIBAY Orozco, Claudio y PANICO, Francesco. Minera y territorio: una mirada al conflicto desde Mazapil, Zacatecas, Mxico, 2010. 271 Actualmente un dlar estadounidense equivale aproximadamente a 11,5 pesos mexicanos.

164

[] En las mesas, la compaa, bajo pago de modestas cantidades de dinero, adquiri de los ejidatarios amplios pastizales por lo que ahora una parte de stos, se ven paradjicamente obligados a comprar agua de la empresa para mantener a su ganado272. A partir de esta confrontacin, las relaciones entre los ejidatarios y la empresa se recrudecen y se empieza a generar un discurso local de matriz ambientalista que pone nfasis en la importancia social, econmica e histrica de los recursos naturales de la regin. 3.5.8.1 Breve resumen del marco legal273 y las piezas crticas de regulacin Uno de los principios que determina la poltica de desarrollo social del Estado de Zacatecas _Ley de Desarrollo Social para el Estado y los municipios de Zacatecas274- es la sustentabilidad, la cual implica la [p]reservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, para mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, sin comprometer la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras. La ley establece que las personas en Zacatecas, para participar del desarrollo social, tienen derecho a la educacin, la salud, la alimentacin, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminacin en los trminos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En idntico sentido se establece que uno de los objetivos de la poltica estatal de desarrollo social es fortalecer el desarrollo regional equilibrado. Dicha poltica debe incluir, inter alia, las vertientes de desarrollo regional e infraestructura social bsica. La Ley de planeacin para el desarrollo del Estado de Zacatecas establece que [l]os planes y programas para el desarrollo debern considerar en su diseo y ejecucin, el equilibrio poblacin-industria-espacioecosistema para preservar los recursos naturales y garantizar la viabilidad y permanencia de la poblacin en armona con la naturaleza en un contexto de seguridad y calidad de vida; para lo anterior se estar a lo dispuesto en la legislacin en materia de ecologa. Esta Ley determina adems que [s]on prioritarios los proyectos que promuevan el desarrollo social, el respeto al medio ambiente y aquellos factibles de financiar por organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil. Siendo el agua un recurso estratgico, en los procesos de planeacin debern privilegiarse los proyectos que coadyuven a la conservacin de este elemento natural en el Estado. La Ley incorpora el concepto de planeacin del desarrollo, el cual se entiende como el conjunto de acciones tendientes a promover, coordinar, concertar y orientar la actividad econmica y social al aprovechamiento de los recursos y potencialidades de la Entidad en beneficio de su poblacin. La Ley del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Ambiente del Estado de Zacatecas tiene entre sus objetivos principales [p]ropiciar el aprovechamiento sustentable, la preservacin y, en su caso, la restauracin del suelo, el agua y los dems recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtencin de beneficios econmicos y las actividades de la sociedad con la proteccin de los ecosistemas y adems busca establece mecanismo para la prevencin y el control de la contaminacin del aire, agua y suelo.

272 GARIBAY y PANICO, op. Cit., pp. 8. 273 Sin perjuicio del desarrollo legal que se presenta a continuacin, para un estudio ms detallado del contexto

normativo de Zacatecas se puede consultar la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable, la Ley de fraccionamientos rurales, la Ley de los Sistemas de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento y la Ley de Desarrollo Metropolitano del Estado de Zacatecas.
274 Congreso del Estado de Zacatecas, Ley de desarrollo social para el Estado, 7 de julio de 2004.

165

Esta Ley entiende el desequilibrio ecolgico como la alteracin de las relaciones de interdependencia entre los elementos naturales que conforman el ambiente, que afecta negativamente la existencia, transformacin y desarrollo del hombre y dems seres vivos. En idntico sentido determina que se entiende por impacto ambiental la modificacin al ambiente ocasionada por la accin del hombre o de la naturaleza. En general, esta Ley cuenta con los siguientes aspectos relevantes: 1. Enriquece substancialmente el rgimen del ordenamiento ecolgico regional, al definirlo como un instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la conservacin y el aprovechamiento de los recursos naturales.

2. Se crean dos modalidades distintas de ordenamiento ecolgico que tendran funciones normativas distintas: el ordenamiento ecolgico regional de competencia estatal y los ordenamientos ecolgicos locales de competencia municipal. 3. Prev la posibilidad de que la autoridad ambiental solicite la evaluacin de impacto ambiental a obras o actividades que, no estando expresamente sealadas en la Ley, puedan causar desequilibrio ecolgico, daos a la salud pblica o a los ecosistemas o rebasar los lmites y condiciones legales. En cuanto a la denuncia popular se incluyen disposiciones tendientes a fortalecer ese procedimiento.

3.5.8.2 Descripcin de la experiencia de ordenamiento regional actual 3.5.8.2.1 Contexto y ubicacin de la experiencia La Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) autoriz la operacin de la mina el 18 de diciembre de 2006. Peasquito es considerada como una de las minas de oro ms grandes de Amrica275. Actualmente est siendo explotada por Goldcorp276, empresa canadiense que se encuentra funcionando desde el ao 2006 en Mazapil277. La empresa inici formalmente operaciones de extraccin en mayo de 2008 y se calcula que realiz una inversin de 1494 millones de dlares. La produccin, durante la vida til de la mina (alrededor de 23 aos), se espera que llegue hasta aproximadamente 500 000 onzas de oro por ao278.

275 VER http://www.unafuente.sinembargo.mx/24-03-2010/calderon-inaugura-la-mina-de-oro-mas-grande-del-

mundo/ 276 Para ms informacin sobre el giro y las actividades de Goldcorp ver http://www.goldcorp.com/ 277 Garibay y Panico (2010), describen el trabajo de Godcorp de la siguiente manera: Goldcorp es una empresa de capital canadiense enfocada principalmente a la extraccin de metales preciosos (oro y plata). Su volumen de produccin de oro es el tercero de todo el mundo en cifras absolutas y hoy en da oscila entre dos y tres millones de onzas al ao. En Mxico la compaa es titular de varias concesiones de las cuales el proyecto Peasquito es la ms ambiciosas (sic), constituyendo actualmente la ms grande mina de oro de Amrica Latina. Robert McEwen es el principal accionista de la Compaa con el 75% del paquete accionario. Participan adems en el capital, bancos (Deutsche Bank), financieras (Fidelity Management & Research), fondos de pensiones canadienses y actores de la bolsa (Morgan Stanley y Oppenheimer Capital). El 50% de las onzas (43 millones probadas y probables) con que la Compaa cuenta en todo el mundo, estn en los cinco enclaves mineros (Peasquito, Los Filos, El Limn, El Sauzal, San Dimas). 278 Disponible en http://www.goldcorp.com/operations/penasquito/. Traduccin libre. El texto original seala: Annual production over the life of mine (estimated 22 years) is expected to ramp up to approximately 500,000 ounces of gold, 28 million ounces of silver and over 450 million pounds of zinc. En el informe anual de 2010,

166

La compaa contina sus actividades con una tendencia expansiva, de suerte que en el 2010 realiz trabajos de exploracin en dos zonas aledaas: en Camino Rojo (a 50 kilometres de Peasquito) realizaron un acuerdo con la comunidad para realizar actividades de exploracin. En el proyecto Noche Buena (a cinco kilmetros de Peasquito) un estudio de alcance confirma un potencial minero que proyecta a Peasquito para un trabajo mayor al actual. Diariamente se procesan cientos de toneladas de material rocoso con alta concentraciones de oro, plata, zinc y cobre. El sistema mediante el cual se realiza la extraccin de los metales preciosos es de tajo abierto y consiste en remover terrenos con explosivos y palas mecnicas. Se estima que cuando el yacimiento de Peasquitos se agote habr en Mazapil un enorme crter de 600 metros de profundidad y 1,5 kilmetros de dimetro. La empresa cuenta con 2695 trabajadores de los cuales el 75% son personas del Estado de Zacatecas. Para explotar las vetas el poblado El Peasquito fue reubicado. El complejo minero dispone de su propio aeropuerto para avionetas. Considerando que Mazapil es un municipio marginado, alejado de las ciudades principales, la Goldcorp realiz una perforacin de kilmetros de roca slida de la sierra que divide a las comunidades Pabelln y Santa Olaya y construy una carretera que comunica la mina con la carretera 54 (Zacatecas-Saltillo). La exploracin fue realizada por la empresa Glamis Gold, tambin canadiense, quien recibi de Goldcorp la suma de mil millones de dlares por la venta de dicho proyecto. Tanto las autoridades locales de Zacatecas como el gobierno nacional279 han demostrado gran inters por este proyecto, del mismo modo que la Embajada de Canad. Explotacin minera a tajo abierto que genera disminucin grave de la cantidad de agua potable y para crianza de ganado que ha generado cambios en las actividades econmicas de la zona, fuerte disminucin de las actividades agro-ganaderas y reubicacin de la poblacin. Conflictos por la tierra derivados de contratos de arrendamiento y venta de inmuebles con clusulas altamente desproporcionadas en favor de la empresa trasnacional.

3.5.8.3 Evaluacin de la experiencia 3.5.8.3.1 Principales resultados positivos Peasquito ha ofrecido algunos beneficios a la comunidad mediante oportunidades de empleo y apoyo a la educacin, mediante la concesin de becas a los hijos de los terratenientes y los trabajadores de la mina, un programa de educacin de adultos, y la construccin de una Escuela Tcnica (CONALEP), as como alojamiento para estudiantes para promover los estudios tcnicos de la regin. Se construy una clnica mdica y se proveen algunos suministros a la misma. Adems, se organizan seminarios sobre temas como la prevencin de las adicciones y la salud general. En colaboracin con el gobierno, Peasquito ha iniciado algunos proyectos en las comunidades aledaas a la mina, tales como produccin de textiles y artesanas de madera de mezquite, fabricacin de dulces tradicionales, horneado de pan.

Goldcorp reporta una extraccin de 168,200 onzas y la produccin esperada para 2011 es de 350,000 oz. Ver, http://www.goldcorp.com/_resources/financials/Goldcorp_2010AnnualReport_FINAL_FullBook.pdf. 279 Ver discurso oficial del Presidente de la Repblica en la inauguracin oficial de la Mina en marzo de 2010. http://www.youtube.com/watch?v=DRHPgAkSfLU.

167

Hay un empoderamiento de la poblacin en trminos de reivindicacin de sus derechos y de postulacin de una agenda ambiental relacionada con la actividad minera y sus lmites. 3.5.8.3.2 Principales resultados negativos El uso de enormes cantidades de agua agrava la condicin de aridez de la zona y genera esterilidad de las tierras usadas para las actividades agro-ganaderas. El crecimiento poblacional ha implicado que las autoridades municipales no puedan satisfacer adecuadamente la demanda de servicios pblicos. Hay una redefinicin de las relaciones sociales de orden colaborativo que existan en la zona, generando cambios culturales que relativizan la naturaleza especial de la comunidad ejidal como forma de proteccin de comunidades y de distribucin equitativa de tierras. 3.5.8.3.3 La experiencia ayuda a reducir el conflicto social? El conflicto social ha crecido de manera escalonada en Mazapil, en torno a la mina Peasquito. Segn una reciente decisin judicial, la minera debe restituir al ejido El Vergel 900 hectreas que rent 280, de acuerdo con la resolucin del Tribunal Unitario Agrario (TUA), de manera ilegal en 2007; sin embrago, la empresa dice desconocer este ordenamiento legal. El TUA tambin resolvi, el 1 de abril del presente ao, que la minera est obligada a pagar a los ejidatarios 3 mil pesos por cada hectrea que ocup durante cuatro aos para extraer alrededor de 35 millones de metros cbicos de agua anuales281. El conflicto social por la tierra se ve agravado por las relaciones laborales que se dan en torno a la mina, de manera que, segn los trabajadores, la empresa ha incumplido con sus compromisos laborales como la entrega de bonos de produccin282. Esto ha ocasionado protestas y paros. El conflicto de Peasquito ha trascendido la esfera local y ha concitado el pronunciamiento de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin que, mediante un Punto de acuerdo283 del 17 de marzo 2010, solicit al titular de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales informacin sobre la

280 Tras detectar estas irregularidades, el TUA anul los contratos firmados por Minera Peasquito y Medina Haro

por la renta de las 900 hectreas durante 30 aos, y por los cuales la empresa pag a los ejidatarios alrededor de 4 millones 500 mil pesos. 281 Al momento de realizar los contratos de arrendamiento, la empresa fij un precio de 13 centavos de peso la hectrea, sin embargo, el tribunal orden que se realizara un peritaje y avalo en el lugar para determinar el valor real de la tierra. Una vez terminado el avalo, se determin que el valor de renta del predio, dado el contenido de minerales y el uso que se le daba, era de 3 mil pesos por hectrea, lo que lleva a la empresa a tener un adeudo cercano a los 130 millones de pesos con los ejidatarios. Otra irregularidad detectada fue que la minera perfor 50 pozos sin la autorizacin del consejo ejidal de El Vergel y los permisos fueron firmados por Felipe Medina Haro, en calidad de representante de los ejidatarios, sin serlo legalmente. La compaa, de acuerdo con los contratos de arrendamiento, se haba comprometido a perforar nicamente ocho pozos en el predio y, sin embargo, taladr 50 en las 900 hectreas, sin los permisos y concesiones de la Comisin Nacional del Agua (Conagua). 282 Para ms informacin ver http://ntrzacatecas.com/noticias/zacatecas/2011/04/20/exclusiva-paran-operacionestrabajadores-de-mina-penasquito/. 283 Ver documento completo en http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2010/04/asun_2651451_20100420_1271779058.pdf

168

Evaluacin del Impacto Ambiental del proyecto minero y exhort a la Secretara de Salud a tomar medidas para la prevencin y control de los efectos nocivos de la actividad minera a cielo abierto284. 3.5.8.3.4 Recomendaciones para mejorar la experiencia Como punto de partida es importante que las autoridades ambientales reconozcan pblicamente que la explotacin minera mediante el mecanismo de tajo abierto es una actividad de alto riesgo para el ambiente, que genera desequilibrios ecolgicos que repercuten necesariamente en la calidad de vida de las personas que viven en la zona. Especficamente, las autoridades pblicas deben ser cuidadosas en el momento de valorar el uso que se hace del agua con fines de explotacin minera, mxime en zonas con condiciones semidesrticas, en las cuales el uso desmedido del preciado lquido puede generar la desaparicin de actividades agroganaderas, y sumir a la poblacin en una situacin de dependencia alimentaria absoluta. Las autoridades pblicas deben adoptar medidas adecuadas y eficaces para llevar a la poblacin la informacin suficiente en relacin a los proyectos de extraccin, documentando buenas y malas prcticas y empoderando la participacin ciudadana sobre la base del respaldo estatal a las personas afectadas por los proyectos. Las autoridades ambientales nacionales y del Estado de Zacatecas deben exigir de la compaa Goldcorp que cumpla con las decisiones judiciales que se hayan presentado en este caso y que respete de esa manera el ordenamiento jurdico del pas.

3.5.9 CASO NO. 2: MINA DOLORES285

De los 62 439,1286kg de oro producidos en Mxico durante el 2009, el Estado de Chihuahua287 aport 15 221,8, es decir, cerca del 25%, ocupando el 2 lugar en las entidades federativas que producen este mineral, solo superado por el Estado de Sonora. As, el municipio de Madera (en el que se encuentra ubicado Minefinders y el proyecto Mina Dolores) produjo 2406 kg., esto es aproximadamente el 15% de la produccin total del Estado de Zacatecas en el ao de referencia. 3.5.9.1 Breve resumen del marco legal288 y las piezas crticas de regulacin La Ley de Equilibrio Ecolgico y proteccin al ambiente de Chihuahua tiene por objeto garantizar un medio ambiente sano y saludable y fija las bases, inter alia, para el ordenamiento ecolgico289 de competencia del Estado de Chihuahua y de los municipios.

284 Actualmente cursa una investigacin en la Profepa por posibles irregularidades en el manejo de los residuos

producidos en la mina. Ver, http://ntrzacatecas.com/noticias/zacatecas/2011/04/27/revisara-profepa-a-minerapenasquito/. 285 El estudio de impacto ambiental de este proyecto se encuentra disponible en http://sinat.semarnat.gob.mx/dgiraDocs/documentos/chih/estudios/2005/08CI2005MD018.pdf 286 Disponible en http://www.camimex.org.mx/admin/images_estadisticas/10_54_SABANITAS_2009.pdf 287 Los dems estados de la Federacin con produccin de oro son: Sonora, Sinaloa, San Luis Potos, Quertaro de Arteaga, Nayarit, Morelos, Michoacn, Mxico, Jalisco, Hidalgo, Guerrero, Guanajuato, Durango, Chihuahua, Coahuila de Zaragoza y Aguas Calientes, ibdem. 288 Algunas leyes del Estado de Chihuahua que pueden ofrecer un mejor entendimiento del ordenamiento territorial en dicho estado son: Ley de Desarrollo Urbano Sostenible; Ley de Desarrollo y Fomento Econmico; Ley de Fomento para el Desarrollo Forestal Sustentable; Ley de Obra Pblica y Servicios; Ley de Vivienda; Ley para la Regularizacin de Asentamientos Humanos Irregulares; y Ley para la Regularizacin de Colonias Agrcolas y Mancomunes Agropecuarios.

169

Esta Ley considera que existe un dao ambiental cuando se configura prdida, deterioro o menoscabo que se actualice en cualquiera de los elementos que conforman un ecosistema, un recurso biolgico o natural, o en los que condicionan la salud o la calidad de vida de la poblacin, como resultado de la actividad humana. Y en el mismo sentido, se entiende por sitio contaminado al lugar, espacio, suelo, cuerpo de agua, instalacin o cualquier combinacin de stos que haya sido contaminado con materiales o residuos que, por sus cantidades y caractersticas, pueden representar un riesgo para la salud humana, a los organismos vivos y el aprovechamiento de los bienes o propiedades de las personas. Adems, la ley define al Ordenamiento Ecolgico como [e]l instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del anlisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. El ordenamiento ecolgico en Chihuahua es un instrumento de la poltica ambiental que debe considerar, entre otros factores, la ordenacin urbana del territorio y los programas de Gobierno Estatal para infraestructura, equipamiento urbano y vivienda, as como las obras del sector privado; y el impacto ambiental en la realizacin de obras pblicas y privadas, que impliquen el aprovechamiento de los recursos naturales o que pueden influir en la localizacin de las actividades productivas. En lo pertinente a la contaminacin de aguas, la Ley especifica que: Cuando las aguas residuales afecten o puedan afectar fuentes de abastecimiento de agua potable, la Secretara promover ante la autoridad competente la negativa del permiso o autorizacin correspondiente o su inmediata revocacin y, en su caso, la suspensin del suministro Asimismo, en Chihuahua [e]l otorgamiento de asignaciones, autorizaciones, concesiones y permisos para la explotacin, uso, aprovechamiento de aguas de jurisdiccin estatal, o las asignadas o concesionadas para la prestacin de servicios pblicos, en actividades econmicas que puedan contaminar dicho recurso, estar condicionado al tratamiento previo necesario de la aguas residuales que se produzcan o descarguen290. Especficamente frente a la extraccin de minerales, la Ley establece que corresponde a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa de Chihuahua [o]torgar la autorizacin para realizar las actividades de exploracin, explotacin y aprovechamiento de estos recursos; y [p]revenir que dichas actividades se lleven a cabo, sin causar daos [sic] al equilibrio ecolgico y al medio ambiente. La Ley establece un mecanismo de participacin ciudadana en el control de las actividades relacionadas con el ordenamiento ambiental, estableciendo la denuncia popular, en tanto instrumento jurdico que tiene la ciudadana, para evitar que se afecte el equilibrio ecolgico del Estado. La Ley de Planeacin de Chihuahua regula la planeacin del desarrollo, entendida como la ordenacin racional y sistemtica de las acciones de las diversas instancias de gobierno con la participacin de los sectores social y privado, a fin de transformar la realidad socioeconmica de la entidad, y elevar la calidad de vida de su poblacin; fijando objetivos, metas, estrategias y prioridades; asignando recursos, responsabilidades, tiempos de ejecucin; y evaluando resultados. Esta Ley determina la naturaleza y el alcance del Plan Estatal y de los Planes Municipales de Desarrollo y sus respectivos programas; especifica adems los elementos para la operatividad de dichos Planes y Programas estableciendo elementos importantes de participacin ciudadana.

289 En Chihuahua el ordenamiento ecolgico, al igual que la prevencin y el control de la contaminacin del aire,

agua y suelo, en el territorio del Estado, se consideran asuntos de utilidad pblica. Ver, artculo 4 de la Ley de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente. 290 Artculos 106 y 107.

170

La Ley de Desarrollo Urbano sostenible define el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos como el proceso de distribucin de la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio, dentro de las prcticas del desarrollo urbano sostenible. Adems, define el ordenamiento ecolgico como el instrumento de planificacin, cuyo objeto es regular o indicar el uso del suelo y las actividades productivas con el fin de lograr la proteccin al medio ambiente, la preservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a partir del anlisis, tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.

3.5.9.2 Descripcin de la experiencia de ordenamiento regional actual El territorio del Municipio de Madera291 est ubicado entre las llanuras occidentales del Estado y la Sierra Madre Chihuahuense que va de Norte a Sur, formada por una serie continuada de cordilleras, cerros y barrancas, que constituyen una zona abrupta y quebrada. El Municipio tiene una superficie de 8158,8 km que representan el 1,12% de la extensin territorial del estado de Chihuahua. Su clima es fro y riguroso en invierno y moderado en verano, siendo su temperatura media anual de 20,2 C y su precipitacin pluvial media es de 757 milmetros. El uso predominante del suelo es ganadero y agrcola. La tenencia de la tierra en su mayora es privada con 502 253 hectreas, equivalentes al 62%. El rgimen ejidal comprende 281 852 lo cual representan el 34,8%; a usos urbanos corresponden 1184 que significan el 0,15% del suelo total. Segn el INEGI292, el municipio de Madera cuenta con 32 031 habitantes y el porcentaje de poblacin indgena es de 0,69%, 117 habitantes son hombres; 83 mujeres y 47 habitantes menores de cinco aos. La principal lengua indgena es la pima y en segundo lugar la tarahumara. La economa del municipio tiene como vertiente principal la explotacin forestal, pues toda la parte occidental se encuentra cubierta de grandes bosques de pino por lo que se constituye en su principal fuente de trabajo, sin embargo la minera es una actividad econmica relevante, considerando que en el municipio existen varias concesiones ordinarias que abarcan 6964 hectreas293 con posibles yacimientos de plata. Mina Dolores se encuentra ubicada en el ejido de Huizopa, Madera Chihuahua y est siendo explotada por la empresa canadiense Minefinder LTD, cuya subsidiaria en Mxico es la empresa minera Dolores SA de CV. Minefinder tom control del proyecto contando con permiso de exploracin (Semarnat No. SG.CU08-205/043). El uso de la tierra dependi inicialmente de negociaciones de la compaa minera con los habitantes del Ejido materializados en un Acuerdo de Ocupacin Temporal firmado 18 de julio de 1996. Ya en el ao 2009 realizaron un contrato de usufructo, aprobado por la Asamblea Ejidal presidida por la Subdelegada federal de la Procuradura Agraria, con presencia de representantes del Gobierno del Estado, entre otros294. La empresa tuvo autorizacin de la Comisin Nacional del Agua (BOO.E22.1/8.U.1259) para utilizar 2,5 millones de metros cbicos de agua subterrnea del acufero Madera (uso de una galera filtrante sobre el

291 Informacin obtenida de la Enciclopedia de los Municipios de Mxico, op. cit. Disponible en http://www.e-

local.gob.mx/work/templates/enciclo/chihuahua/Mpios/08040a.htm. 292 Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. 293 Datos de 2007, no contamos con datos actualizados. 294 Para mayor informacin ver http://www.antena760.com/not_detalle.php?id_n=31644.

171

ro Tutuaca). Posteriormente, por intervencin de Minefinder295, se logr que la CFE asignara 600 millones de dlares para la construccin de una presa hidroelctrica en el municipio de Madera296. Mina Dolores inici operaciones en noviembre de 2008 con una inversin de 450 millones de dlares y la produccin de oro est planeada para 16 aos297. Fue oficialmente inaugurada en febrero de 2009. En el ao 2010, la produccin de la mina fue de 56 110 oz de oro y 1218 664 oz de plata298. Minefinder obtuvo certificado como empresa socialmente responsable299 en el ao 2009 y en mayo de 2010 recibe reconocimiento de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) como industria limpia, basndose en diversas auditoras realizadas por dicha Procuradura300. Sin embargo, en julio de 2010 se present derrame de cianuro que est afectando al ro Tutuaca. Mina Dolores cuenta con 300 empleados. El estudio de factibilidad fue realizado por Golder Associates, Minefinder y su subsidiaria en Mxico, la empresa minera Dolores SA de CV. Las Autoridades del Estado de Chihuahua (Gobernador del Estado) han apoyado la experiencia. Explotacin Minera a tajo abierto que implic la modificacin del territorio ejidal, la reubicacin de la poblacin y la reconfiguracin de relaciones laborales y sociales, con fuertes cambios culturales. La explotacin minera ha generado graves consecuencias ambientales y riesgos para la poblacin por contaminacin de las aguas del principal ro de la zona. La empresa realiz promesas de mejora de las condiciones de vida que al parecer no han sido cumplidas de manera adecuada301.

3.5.9.3 Evaluacin de la experiencia 3.5.9.3.1 Principales resultados positivos 1. La regin ha tenido algunos avances en infraestructura. Construccin de 41 casas en Dolores y 6 en Madera, escuela, clnica, saln de eventos, templos entre otras instalaciones, todo esto con los servicios e infraestructura bsica tal como electricidad, alumbrado pblico, agua y servicio de drenaje. Asimismo construy una va de acceso por la parte alta de la sierra que comunica al mineral de Dolores con Yepachi, mediante un tramo de 96 kilmetros302. Tambin existe acceso areo a la zona y mejores instrumentos de comunicacin satelital. 2. Se evidencia una participacin considerable de la poblacin. 3. Posicionamiento de la agenda ambiental en la regin.

295 Ver, http://www.tiempo.com.mx/notas/54113. 296 http://www.latronera.com.mx/noticia.cfm?n=19345. 297 Cfr. http://www.minefinders.com/Operations/Mines/Dolores/Project-Summary/default.aspx. 298 Para mayor informacin sobre los resultados de las actividades de Mina Dolores durante el ao 2010 ver

http://www.minefinders.com/Theme/Minefinders/files/doc_financials/Minefinders_2010AR.pdf. 299 Cfr. http://www.minefinders.com/Operations/Mines/Dolores/Social-Responsibility/default.aspx. Para mayor informacin sobre la naturaleza de esta distincin y su alcance, ver http://www.cemefi.org/esr/ 300 Ver http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/533/1/CertificadosExpedidos2010.pdf. Ms informacin en http://www.segundoasegundo.com/html/47938_0_1_1875_M.html. 301 Ver, por ejemplo, la siguiente denuncia pblica: http://www.revistaavefenix.com/COMPA%C3%91%C3%8DA%20MINERA%20DOLORES.htm. 302 Para mayores detalles ver, http://www.omnia.com.mx/noticias/invierten-195-mdd-en-apertura-de-la-mina-dedolores-en-madera/ y http://www.cdj.com.mx/notas/nota_52679.html.

172

3.5.9.3.2 Principales resultados negativos 1. Contaminacin ambiental grave (fuente hdrica afectada). 2. Prdida de prcticas tradicionales del ejido. 3. Altos riesgos para la salud de la poblacin. 4. Ruptura de tejido social. 5. Explotacin indiscriminada de los recursos minerales de la zona. 6. Baja participacin de la comunidad en las ganancias que derivan de su tierra. Dentro de las dificultades principales en el marco del ordenamiento territorial est el hecho de que la explotacin minera tiene una duracin estimada de diecisis aos, de suerte que el proceso de redefinicin de los esquemas de ordenamiento territorial a partir de la intervencin de la trasnacional implicar necesariamente un proceso de redefinicin del ordenamiento con posterioridad a la conclusin de las actividades, lo que en la prctica implica la estructuracin de dinmicas de ordenamiento condicionadas a factores externos. 3.5.9.3.3 La experiencia ayuda a reducir el conflicto social? El conflicto social no se reduce por la intervencin de la trasnacional, por el contrario, se afectan valores fundamentales de solidaridad de la comunidad ejidal y adems se generan temores permanentes de la poblacin frente a los riesgos ambientales que genera la minera a tajo abierto. La experiencia de Mina Dolores ha implicado que las personas que lideran y representan a la comunidad asuman un discurso de corte ecologista y ambientalista, mediante el que buscan oponerse a los excesos surgidos de la actividad minera. El conflicto permanece y se generan nuevas realidades laborales que afectan directamente los vnculos comunitarios y familiares. 3.5.9.3.4 Recomendaciones para mejorar la experiencia Como punto de partida es importante que las autoridades ambientales reconozcan pblicamente que la explotacin minera mediante el mecanismo de tajo abierto es una actividad de alto riesgo para el ambiente, que genera desequilibrios ecolgicos que repercuten necesariamente en la calidad de vida de las personas que viven en la zona. Especficamente, las autoridades pblicas deben ser cuidadosas en el momento de valorar el uso que se hace del agua con fines de explotacin minera, mxime en situaciones de contaminacin comprobada con elementos venenosos, en las cuales se pueden producir prdidas irreparables de vidas humanas y daos graves en los ecosistemas. Las autoridades pblicas deben adoptar medidas adecuadas y eficaces para llevar a la poblacin la informacin suficiente en relacin a los proyectos de extraccin, documentando buenas y malas prcticas y empoderando la participacin ciudadana sobre la base del respaldo estatal a las personas afectadas por los proyectos. Las autoridades ambientales nacionales y del Estado de Chihuahua deben exigir de la compaa Minefinder que cumpla con las normas ambientales en punto a la recuperacin de las aguas contaminadas y a la reparacin de los daos que se hayan podido generar por este hecho contaminante.

3.5.10 PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS EXPERIENCIAS DE ZONIFICACIN

A continuacin se precisan tres elementos que estn directamente relacionados con los eventuales procesos de participacin ciudadana en Mxico, en relacin a las posibilidades de intervencin directa en
173

los procesos relacionados con el ordenamiento territorial en el pas. Tales mecanismos son el derecho a la informacin y el correlativo deber de rendicin de cuentas de las autoridades pblicas, la denuncia pblica en casos de riesgos ambientales y el amparo por inters legtimo colectivo. En Mxico existe una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental que tiene por objeto garantizar el acceso a la informacin; transparentar la gestin pblica por medio de la difusin de la informacin; favorecer la rendicin de cuentas; y contribuir a la democratizacin y al Estado de Derecho, entre otros propsitos. Esta Ley permite a todas las personas solicitar informacin que considere relevante a cualquier autoridad pblica sobre sus servicios, trmites, requisitos y formatos, resultados de auditoras y programas sociales, concesiones, permisos o autorizaciones, mecanismos de participacin ciudadana entre otros. Sin duda que el acceso a la informacin permite que la participacin ciudadana sea posible. En el pas existen facilidades tecnolgicas para acceder a la informacin, mediante solicitudes que se presentan ante el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) que es el organismo encargado de la materia. El IFAI cuenta con un eficiente sistema de solicitudes denominado SISI, mediante el cual, cualquier persona pueda presentar a cualquier dependencia o entidad su solicitud de acceso a informacin pblica por va de los medios electrnicos. De otro lado, la ciudadana cuenta con la opcin de presentar denuncias populares, al amparo de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (art. 189). As, cualquier persona puede denunciar ante la PROFEPA todo hecho, acto u omisin que produzca o pueda producir desequilibrio ecolgico o daos al ambiente o a los recursos naturales. Posteriormente, la PROFEPA debe llevar a cabo las diligencias respectivas para verificar la existencia de lo denunciado e imponer las sanciones respectivas a quienes estn violando la legislacin ambiental. En caso de tipificar como delitos la Fiscala Especial para Delitos Ambientales de la Procuradura General de la Repblica tiene competencia para investigar. En tercer lugar, en el mes de junio de este ao entr en vigor una reforma constitucional que modifica el mecanismo de proteccin de derechos humanos e incorpora al sistema jurdico mexicano el concepto de inters legtimo colectivo, con lo que se abre la posibilidad a la reclamacin de derechos humanos relacionados con el medio ambiente. Como plantebamos en la primera parte de este documento, el ordenamiento territorial en Mxico ha tenido importantes avances en relacin al ordenamiento ecolgico, por esta razn se enfatiza en nuestro anlisis el tema ecolgico-ambiental, sin perjuicio de otros elementos que podran incorporarse en un anlisis ms detallado del tema.

3.5.11 OBSTCULOS LEGALES Y DEBILIDADES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA Y ESTRATEGIA

La principal deficiencia estructural que encontramos es el conflicto de intereses que existe en las actividades del poder ejecutivo. Dicho poder es el encargado de determinar donde se realizan las acciones de exploracin y explotacin petrolera y minera las cuales se realizan a travs de las empresas del estado y de las concesiones y al mismo tiempo, vigilar y sancionar dichas acciones cuando atentan en contra de las normas relacionadas con el ordenamiento ecolgico. No obstante ello, tambin se encuentran algunas deficiencias en la regulacin de algunos aspectos relacionados con la materia y sobre omisiones graves que se detectaron a lo largo del presente trabajo.

174

1. La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente est totalmente subordinada al Ejecutivo Federal Del estudio del marco normativo realizado se advierte que la PROFEPA, tiene un papel determinante en la proteccin del medio ambiente y del ordenamiento ecolgico. Sin embargo, a pesar de que es un rgano especializado, tiene el gran inconveniente de que forma parte del Ejecutivo Federal, lo cual no permite que sea un ente autnomo ni independiente. En ese sentido se recomienda que pase a ser un organismo constitucional autnomo que no dependa de ninguno de los tres poderes. Hacer las veces de un ombudsman autnomo del ambiente y del ordenamiento ecolgico. 303 2. Marco jurdico de sanciones El sistema de sanciones tampoco nos parece correcto. Si bien es cierto que tanto las secretaras de Economa, Medio Ambiente y Energa son las que imponen las principales sanciones, tambin es cierto que dichas dependencias intervienen en diversos actos administrativos tendentes a que las paraestatales y las concesionarias realicen las acciones de exploracin y explotacin de recursos mineros y de hidrocarburos respectivamente. En ese sentido, consideramos importante que la facultad sancionadora dependa de otras dependencias que no tengan a la vez, las facultades de darles viabilidad a las tareas de exploracin y explotacin referidas. 3. Indebida regulacin en materia penal Es inconcebible que existan delitos ambientales que nicamente puedan investigarse si la PROFEPA lo solicita. Es decir, delitos que ante la inactividad de dicha unidad administrativa estn destinados a la impunidad. Como se vio en el captulo relacionado con el marco penal, los delitos en contra de la gestin ambiental pueden ser investigados solo a peticin de la PROFEPA y no de cualquier ciudadano como ocurre en los dems casos. El resultado de dicha poltica pblica ha sido muy clara. Segn la informacin obtenida por informacin pblica, de junio del 2003 a abril del 2011 nicamente se han presentado quince querellas, de las cuales, ninguna fue consignada ante los jueces. Es decir, ninguna investigacin ha llegado a los tribunales. 304 4. Falta de criterios adecuados para promover el desarrollo sustentable de las actividades en el ramo del petrleo

303

Dicho modelo de procuradura ha sido adoptado por otras entidades, siendo el ms claro el ejemplo el de la Procuradura Ambiental y de Ordenamiento Territorial (PAOT) de la Ciudad de Mxico, la cual es un organismo pblico autnomo. 304 La falta de desuso de esta facultad por la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente ha sido tal que al solicitarles dicha informacin contestaron lo siguiente: La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente cuenta con facultades de inspeccin y vigilancia para interponer el procedimiento administrativo que contempla la ley general del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente en contra de los presuntos infractores de la legislacin ambiental federal, del que podrn derivar sanciones de tipo econmico y administrativo, mientras que la persecucin de las conductas que puedan tipificarse como delitos corresponde por disposicin de ley al Ministerio Pblico, tratndose de delitos del orden federal como los ambientales, a la Procuradura General de la Repblica. Con la finalidad de iniciar la bsqueda de la informacin que solicita, le solicitamos se sirva precisar la entidad federativa sobre la cual requiere informacin Esto puede ser encontrado en el historial de la solicitud recibida con nmero de folio 1613100022811, as como en el oficio No. SJAI/DGAJ/ 04292 /2011 que forma parte de la presente investigacin.

175

Sin duda es menester resaltar que la propia Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales haya sealado que carece de los criterios que tendra que tener de conformidad con el segundo prrafo del artculo 9 de la Ley Reglamentaria del artculo 27 de la Constitucin en el ramo del petrleo. Dichos criterios, como se vio a lo largo del anlisis del marco jurdico, tienen por objeto promover el desarrollo sustentable y buscar que las actividades que reglamenta se realicen bajo criterios de proteccin, la restauracin y la conservacin de los sistemas, adems de cumplir estrictamente con las leyes, reglamentos y dems normatividad aplicable en materia de medio ambiente, recursos naturales, aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acutica, as como pesca. 5. Falta de herramientas que permita un adecuado acceso a la justicia Mxico es un pas que histricamente ha desarrollado mecanismos para la proteccin de derechos individuales, sin embargo ha quedado rezagado en el desarrollo de mecanismos de proteccin de derechos colectivos tal y como es el derecho al medio ambiente. A penas hace un ao, el 29 de julio del 2010, se public en la CPEUM un decreto en el que se reconocen las acciones colectivas. El Congreso de la Unin expedir las leyes que regulen las acciones colectivas, las cuales determinarn las materias de aplicacin, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparacin del dao. La ley reglamentaria de las acciones colectivas ser un paso muy importante para establecer mecanismos de acceso a la justicia, los cuales actualmente no se tienen como medios ordinarios. 6. No existen leyes reglamentarias que reconozcan a las comunidades indgenas Dentro del marco constitucional del ordenamiento territorial y las industrias extractivas se encuentra el uso preferente de las comunidades indgenas de sus recursos naturales. No obstante ello, a diez aos del reconocimiento de las comunidades indgenas existen an once entidades federativas que no han reconocido a sus comunidades, lo que hace nugatorio dicho derecho preferente.

176

3.6 Per
El ordenamiento territorial (OT) es una poltica de Estado y un instrumento de planificacin que integra las polticas econmicas, sociales, culturales y ambientales con una visin territorial, lo que hace posible responder de mejor manera a los problemas, dinmicas y potencialidades especficas del territorio. Por ello permite orientar la ocupacin y el uso ms adecuado del territorio, la preservacin del ambiente, el manejo racional de los recursos naturales y de la biodiversidad, a partir de sus aptitudes y limitaciones. Se trata de un proceso de negociacin y concertacin entre el Estado, las organizaciones sociales y el sector privado, que busca integrar perspectivas diversas e intereses contrapuestos para arribar a consensos en torno a una visin comn de desarrollo. Al mismo tiempo, el OT requiere un soporte tcnico, pues hace falta informacin y anlisis precisos, confiables y actualizados sobre diversos aspectos del marco fsico-natural, as como de las dinmicas econmicas, sociales y culturales para servir de sustento al diseo de polticas pblicas que orienten, desde una perspectiva territorial, la formulacin de planes y programas con un enfoque de desarrollo sostenible. El OT es tambin una herramienta fundamental para contribuir a la prevencin de conflictos, porque evita la toma de decisiones improvisadas sobre el territorio, sin conocer su vulnerabilidad o potencialidad y sin considerar sus efectos sobre recursos que cada da son ms valiosos como el agua o la tierra. La ausencia de un plan para el manejo racional del territorio genera bases para la conflictividad, pues incluso proyectos que no supondran un riesgo real pueden ser considerados peligrosos por falta de acuerdos previos sobre la base de informacin confiable. Por sus caractersticas, el ordenamiento territorial puede convertirse en un instrumento relevante para construir un proyecto de desarrollo alternativo, que reduzca la dependencia de las actividades primarioexportadoras y que se sustente en aquellas potencialidades productivas que ofrezcan menores riesgos y costos ambientales. El ordenamiento territorial es una competencia del sector pblico que debe ser ejercida por los diferentes mbitos de gobierno (nacional, regional y local), en sus respectivos espacios, y requiere una estrecha coordinacin entre estos. Es posible, por tanto, trascender el espacio limitado de cada departamento o provincia para abordar las mltiples interacciones que existen entre territorios mayores. En ese sentido, la descentralizacin contribuye a mirar y comprender el territorio desde diferentes perspectivas. La asignacin de competencias sobre ordenamiento territorial a los gobiernos subnacionales favorece un mayor involucramiento de actores estratgicos de las sociedades regionales y locales en el proceso. Su participacin en el OT es importante no solo porque les permite expresar sus necesidades e intereses, sino tambin porque les ayuda a comprender y valorar el tipo de relaciones que tienen con el territorio, lo cual favorece el desarrollo de la identidad y compromiso hacia este. En este documento hacemos un anlisis del marco legal vigente relacionado con el ordenamiento del territorio. El punto de partida es la Constitucin Poltica de 1993. Se analiza tambin la reforma constitucional del ao 2002, que define las caractersticas del proceso de descentralizacin. En el segundo bloque se incluyen las normas que desarrollan el mandato constitucional de la descentralizacin en los aspectos vinculados al planeamiento y a la definicin de las competencias y funciones de los tres mbitos de gobierno en el campo del ordenamiento y el manejo del territorio. En el tercer bloque se analizan los dispositivos especficos sobre ordenamiento territorial y zonificacin econmica ecolgica (ZEE). La legislacin al respecto es escasa: se cuenta con el Reglamento de

177

Zonificacin Ecolgica Econmica, los Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial y la propuesta de Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica, elaborada en las postrimeras del gobierno aprista. A este conjunto se aaden algunas normas de carcter ambiental y de conservacin de los recursos naturales, en la medida que contienen disposiciones relacionadas con el OT y la ZEE y otras regulaciones sobre el territorio. En el cuarto bloque se examina cmo el marco normativo de fomento a la inversin privada, construido desde inicios de la dcada de 1990, influye sobre el territorio y sobre la poblacin desde mltiples perspectivas. Por ejemplo, en la definicin de prioridades para el otorgamiento de derechos sobre vastas extensiones del territorio, o en la presin sobre las tierras de las comunidades campesinas y nativas. Se toma como referencia la legislacin orientada a la promocin de las inversiones en general y en aquellos sectores que han concitado mayores flujos de inversin, como la minera y los hidrocarburos. Asimismo, las normas legales relacionadas con la liberalizacin de la propiedad de la tierra y la disposicin de tierras de las comunidades campesinas y nativas. En el quinto punto se desarrolla la normatividad que regula la aplicacin de la consulta a los pueblos indgenas, tal como lo establece el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), por su importancia y relacin directa con las decisiones sobre el ordenamiento del territorio. Finalmente se plantean conclusiones que hacen hincapi en los principales avances, limitaciones y vacos del marco normativo actual del ordenamiento territorial en el pas.

3.6.1 MARCO CONSTITUCIONAL

3.6.1.1 La Constitucin Poltica de 1993 3.6.1.1.1 Rgimen econmico, inversiones y propiedad Los principios generales del rgimen econmico de la Constitucin de 1993 disponen una reduccin significativa del papel del Estado en la economa y una amplia proteccin a las inversiones, en particular a las extranjeras. Si bien se mantiene el concepto de economa social de mercado de la Constitucin de 1979, su contenido vara profundamente. Se otorga al mercado el papel determinante en la economa, que se sustenta en la iniciativa privada y en la libertad de empresa y de contratacin, mientras que las funciones del Estado se restringen a orientar el desarrollo, a estimular la creacin de riqueza, a garantizar la libertad de trabajo y de empresa, as como a vigilar las normas para la competencia y la proteccin al consumidor. Se prohbe al Estado ejercer actividad empresarial directa. Solo puede realizarla en forma subsidiaria, si es autorizado por ley y por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional. Su actuacin econmica se limita a promover el empleo, la salud, la educacin, la seguridad, los servicios pblicos y la infraestructura, as como las pequeas empresas. Las disposiciones constitucionales estipulan igual tratamiento legal para la actividad empresarial pblica o no pblica y las mismas condiciones para las inversiones nacionales y extranjeras. El Estado establece garantas y otorga seguridades a la inversin mediante la suscripcin de contratos-ley, los cuales no pueden ser modificados sin mutuo acuerdo de las partes.

178

La Constitucin determina la misma condicin de nacionales y extranjeros respecto de la propiedad, ya sea que se trate de personas naturales o jurdicas, con una excepcin: el caso de la propiedad de minas, tierras, bosques, aguas, combustibles o fuentes de energa ubicadas dentro de los cincuenta kilmetros de las fronteras. En estas zonas, los extranjeros solo pueden adquirir o poseer ttulo de propiedad si son exceptuados de la restriccin mediante un decreto supremo, aprobado por el Consejo de Ministros, que declare expresamente que la inversin constituye necesidad pblica. 3.6.1.1.2 Ambiente, recursos naturales y territorio La Constitucin incluye entre los derechos fundamentales de las personas el de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. De esta manera, la proteccin del ambiente como un derecho se establece en el nivel ms alto del ordenamiento jurdico nacional. Sin embargo, la formulacin del derecho no tiene un correlato en otras disposiciones que permitan garantizar su ejercicio. En el captulo sobre el rgimen econmico solo se establece que el Estado determina la poltica del ambiente, sin definir el concepto de ambiente ni las condiciones que debera reunir esta poltica. Tampoco se determina ninguna responsabilidad del Estado en garantizar la sostenibilidad ambiental. En la misma lnea, la Constitucin otorga al Estado una funcin que solo es promocional en lo que se refiere al uso sostenible de los recursos naturales, a la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas, as como al desarrollo sostenible de la Amazona. No establece como obligacin del Estado garantizar su utilizacin racional y sostenible. En el mismo captulo se precisa que los recursos naturales renovables y no renovablesson patrimonio de la nacin, y que el Estado es soberano en su aprovechamiento. La Constitucin seala que las condiciones para utilizarlos y otorgarlos a particulares mediante concesiones se definen por ley. Estas otorgan a su titular un derecho real. La Constitucin de 1993 mantiene el derecho de las circunscripciones donde se explotan recursos naturales a participar de los ingresos y rentas que obtiene el Estado por este concepto, en calidad de canon. El canon se estableci desde la Constitucin de 1979 con la finalidad de compensar a los territorios por el beneficio privado que se obtiene del aprovechamiento o explotacin de los recursos naturales, a fin de promover en ellos oportunidades de desarrollo sostenible. Con la nueva Constitucin, este dej de estar asociado al valor bruto de la produccin para depender de los resultados del ejercicio econmico de las empresas. La Constitucin dispone que el territorio del Estado es inalienable e inviolable y que comprende suelo, subsuelo, dominio martimo y el espacio areo que los cubre.

3.6.1.1.3 Rgimen de tierras agrarias La Constitucin garantiza el derecho a la propiedad sobre la tierra, ya sea privada, comunal u otra forma asociativa. Los lmites y la extensin de las tierras se fijan por ley, de acuerdo a las particularidades de cada zona. Se establece que las tierras abandonadas pasan al dominio del Estado para su adjudicacin en venta, lo cual sienta las bases para la creacin del mercado de tierras. La Constitucin de 1979 dispona la adjudicacin de las tierras abandonadas a campesinos sin tierras, bajo el principio de que la tierra deba estar conducida directamente por sus propietarios. 3.6.1.1.4 Comunidades campesinas y nativas

179

La Constitucin reconoce la existencia legal de las comunidades campesinas y nativas; las considera como personas jurdicas y respeta su identidad cultural. Les confiere autonoma organizativa, en el trabajo comunal, en el uso y libre disposicin de sus tierras, as como en los aspectos econmicos y administrativos. El texto constitucional modific sustantivamente el rgimen de proteccin de las tierras comunales. Declar imprescriptible la propiedad de estas tierras, pero exceptu de este tratamiento a las tierras en abandono, las cuales podan revertir al dominio del Estado para ser transferidas a particulares. Adems, las tierras comunales dejaron de ser inembargables e inalienables, con lo cual se suprimi el impedimento constitucional de negociarlas para contemplar su libre uso y disposicin, es decir la potestad de vender o transferirlas a terceros.

3.6.2 LA REFORMA CONSTITUCIONAL PARA INICIAR LA DESCENTRALIZACIN

En el ao 2002 se aprob la reforma constitucional (Ley 27680) que modific ntegramente el captulo sobre descentralizacin, para hacer viable el reinicio del proceso. La descentralizacin se defini como una forma de organizacin democrtica y una poltica permanente y obligatoria del Estado, cuyo objetivo es el desarrollo integral del pas y la mejora de los servicios a la ciudadana. Se trata de un proceso gradual, en el que la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales se realiza por etapas, en forma progresiva. Se establecieron tres mbitos de gobierno: nacional, con jurisdiccin en todo el territorio de la repblica; regional, en los actuales departamentos, los cuales deben integrarse progresivamente para conformar regiones; local, en las municipalidades provinciales y distritales. Se dot a los gobiernos regionales y locales de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. En relacin con la planificacin del desarrollo territorial, se les otorg competencias para promover el desarrollo socioeconmico de sus mbitos, fomentar la competitividad y las inversiones, as como formular sus respectivos planes de desarrollo concertados con la sociedad civil. A los gobiernos locales se les dio, adems, la responsabilidad de planificar el desarrollo urbano y rural, incluyendo la zonificacin, el urbanismo y el acondicionamiento territorial. La asignacin de las funciones muestra una comprensin de la planificacin del territorio desde una visin municipal, que privilegia el acondicionamiento territorial como una modalidad de ordenamiento del territorio orientada bsicamente al mbito urbano. Si bien esta lgica puede ser funcional en el caso de dimensiones como la de Lima Metropolitana, resulta insuficiente en trminos de la planificacin de los territorios del pas en su conjunto. La reforma restableci la planificacin en los mbitos subnacionales de gobierno e incorpor la participacin ciudadana en la planificacin del desarrollo y en la gestin pblica. Como instrumentos para ello se definieron los planes concertados de desarrollo regional y local, los presupuestos de los gobiernos subnacionales y la rendicin anual de cuentas sobre el cumplimiento del plan y el presupuesto. Asimismo se determin la participacin de representantes de la sociedad civil en los consejos de coordinacin regional o local, como rganos consultivos y de coordinacin. Estos fueron cambios significativos para el ordenamiento territorial en la medida que se estableci el planeamiento en funcin de la demarcacin poltica y se dispuso el involucramiento de los diversos sectores sociales, tanto en el planeamiento como en la gestin pblica. A pesar de estos avances es evidente la ausencia de un enfoque claro para el ordenamiento territorial.

180

3.6.3 COMPETENCIAS
TERRITORIAL

Y FUNCIONES DE LOS MBITOS DE GOBIERNO EN RELACIN CON EL DESARROLLO

3.6.3.1 Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin La Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin (LOBD), Ley 27783 de julio de 2002, establece los principios, objetivos y criterios generales del proceso, as como las competencias del gobierno nacional y de los subnacionales. Define cinco grupos de objetivos para la descentralizacin: de carcter poltico, econmico, administrativo, social y ambiental. Entre ellos se plantea el ordenamiento del territorio y del entorno ambiental; el desarrollo econmico autosostenido y la competitividad de regiones y localidades a partir de su vocacin productiva, as como la gestin sostenible de los recursos naturales y la mejora de la calidad ambiental. La LOBD precisa la conformacin de las regiones como una nueva forma de organizacin del territorio nacional a partir de unidades territoriales geoeconmicas, con distintos niveles de desarrollo y competitividad, que cuenten con diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales, y que estn integradas histrica, econmica, administrativa, ambiental y culturalmente. Por ello la regionalizacin es la medida ms importante para un nuevo ordenamiento territorial del pas, pues define de manera integral al territorio que denomina regin. Las regiones se crean por la integracin de dos o ms departamentos colindantes y la iniciativa se aprueba por referendo. Sobre las circunscripciones de las regiones se constituyen gobiernos regionales. Se define que en forma transitoria se han establecido gobiernos regionales en los actuales departamentos. Sin embargo, a casi una dcada de iniciado el proceso, esta demarcacin se mantiene. La LOBD diferencia entre competencias exclusivas y compartidas. Entre las competencias exclusivas del gobierno nacional est la formulacin de las polticas nacionales y sectoriales, as como de los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, tomando en consideracin los planes de desarrollo regionales y locales. La ley no estableci las competencias compartidas del gobierno nacional y dej su precisin a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), que se dict recin en 2007, la cual tampoco avanz en esta definicin. A la fecha no se han aprobado nuevas leyes de organizacin y funciones de los sectores y est pendiente la elaboracin de las matrices de delimitacin de competencias y asignacin de funciones de los tres mbitos de gobierno. En cuanto a los mbitos subnacionales de gobierno y el ordenamiento territorial, la LOBD no define competencias especficas en este campo, pero s varias relacionadas con el planeamiento del desarrollo territorial: TABLA 18: COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Y COMPARTIDAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y
LOCALES RESPECTO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y ZONIFICACIN ECONMICA ESTRATGICA

Gobiernos regionales COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

Gobiernos locales

181

Gobiernos regionales COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Planificacin del desarrollo integral de la regin. Plan de desarrollo regional concertado con municipalidades y sociedad civil. Programas regionales de cuencas, corredores econmicos y ciudades intermedias. Alianzas con otras regiones para el desarrollo. Aprobacin de expedientes sobre demarcacin territorial. Promocin y ejecucin de inversiones pblicas de mbito regional de infraestructura vial, energtica, comunicaciones y servicios bsicos.

Gobiernos locales

Planificacin y promocin del desarrollo urbano y rural.

Plan de desarrollo local concertado con su comunidad.

Norma sobre: zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.

COMPETENCIAS COMPARTIDAS Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas. Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas regionales. Fomento de la competitividad regional y promocin del empleo.
Elaboracin propia

Preservacin y administracin de reservas y reas naturales protegidas locales.

Como se aprecia, hay superposicin de funciones entre mbitos de gobierno en la planificacin del territorio, como es el caso de los espacios de cuencas, corredores econmicos, reas naturales protegidas o el sistema de ciudades intermedias.

3.6.3.2 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), consolidada en las leyes 27867 y 27902 aprobadas a fines de2002, establece la finalidad y misin de los gobiernos regionales, as como los principios rectores de las polticas y la gestin regional.

182

La ley precisa que la gestin de los gobiernos regionales debe regirse por planes de desarrollo concertados de mediano y largo plazo, planes anuales y por el presupuesto participativo regional. Estos deben generar condiciones para el crecimiento econmico en armona con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin del ambiente y los recursos naturales. Las funciones especficas de los gobiernos regionales estn agrupadas por sectores, uno de los cuales es el ambiental y de ordenamiento territorial, lo que muestra cmo la legislacin, en general, considera el OT solo como un instrumento de la poltica ambiental y no de la planificacin del desarrollo. Entre las funciones vinculadas al ordenamiento territorial estn la formulacin e implementacin de los planes y polticas de OT; la propuesta de creacin de reas de conservacin regional y local, as como la administracin de estas y de las reas naturales protegidas, en coordinacin con los gobiernos locales. Asimismo, el diseo de los proyectos de conformacin de macrorregiones y las acciones de ordenamiento y delimitacin en el mbito del territorio regional. La ley define otras funciones de los gobiernos regionales que, si bien no estn planteadas como parte del OT, son relevantes en esta perspectiva, como la responsabilidad sobre la distribucin territorial de la poblacin en funcin de los planes de OT y de la capacidad de las ciudades para absorber flujos migratorios. Igualmente, el otorgamiento de permisos, autorizaciones y concesiones forestales en la regin, el saneamiento fsico-legal de la propiedad agraria o la participacin en la gestin sostenible del recurso hdrico y de suelos. En cuanto a las actividades extractivas, los gobiernos regionales tienen como funcin formular, administrar y ejecutar planes y polticas de energa, minera e hidrocarburos, y promover inversiones en estos sectores. Esto ltimo dentro de los lmites que les plantean las leyes generales de cada sector orientadas a promover las inversiones. Estas disponen que el otorgamiento de concesiones para los grandes proyectos de inversin corresponde a entidades del gobierno nacional. La LOGR establece que los gobiernos regionales otorgan concesiones solo para mini centrales de generacin elctrica y para la minera pequea y artesanal de alcance regional. Esta es una de las restricciones ms significativas que deben enfrentar los gobiernos regionales en lo que se refiere a la planificacin y al manejo de sus territorios, pues se trata de decisiones nacionales de promocin de inversiones que no toman en cuenta las potencialidades, vulnerabilidades o riesgos que podran identificarse en los planes de ordenamiento territorial de cada regin. En este marco limitado hay otras funciones de la LOGR que dan un papel importante a los gobiernos regionales en la planificacin de sus territorios; sin embargo, al no haberse precisado an los papeles y funciones de cada mbito de gobierno, no pueden ejercerlas plenamente. Esto qued en evidencia cuando el Gobierno Regional de Cajamarca elabor la zonificacin ecolgica econmica del departamento mediante un proceso ampliamente participativo y sustentado tcnicamente. Posteriormente, el Ministerio del Ambiente (Minam) consider que solo el ministerio tena competencia para su aprobacin y lo declar ilegal.

3.6.3.3 Ley Orgnica de Municipalidades La Ley Orgnica de Municipalidades, Ley 27972 de mayo de 2003, establece como finalidad de los gobiernos locales la promocin de la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin. La ley determina que el ordenamiento y el acondicionamiento territorial en el mbito local es competencia exclusiva de las municipalidades provinciales. En relacin con la organizacin del espacio fsico y uso del suelo, las municipalidades provinciales tienen como funciones exclusivas la aprobacin

183

de diversos planes: de acondicionamiento territorial, de desarrollo urbano, rural y de asentamientos humanos, as como el esquema de zonificacin de reas urbanas. Se deben pronunciar tambin sobre las acciones de demarcacin territorial en la provincia, ejecutar planes de renovacin urbana y establecer la regulacin provincial sobre catastro, titulacin, saneamiento fsico-legal de asentamientos humanos y los estudios de impacto ambiental. Las funciones exclusivas de los distritos en este campo se circunscriben a los planes urbanos o rurales distritales as como a los de obras de servicios pblicos o privados, a elaborar el catastro distrital, a reconocer los asentamientos humanos y a fiscalizar las habilitaciones urbanas. Los planes de organizacin del espacio fsico y uso del suelo distritales estn sujetos a los planes y normas provinciales. Las funciones compartidas de ambos tipos de municipalidades estn vinculadas a la ejecucin directa, por concesin o por contratacin, de la infraestructura urbana o rural; las provinciales se encargan de aquella de carcter multidistrital. Es importante anotar que tanto los gobiernos regionales como las municipalidades provinciales tienen competencias para elaborar el ordenamiento territorial en sus respectivos mbitos. Sin embargo, la norma no dispone que las municipalidades provinciales deban tomar como referencia para sus planes de OT aquellos elaborados por sus respectivos gobiernos regionales, como s se contempla en el caso de la relacin distritos-provincia. Hay otras funciones de los gobiernos locales que guardan relacin con el planeamiento del desarrollo territorial, pero su formulacin es imprecisa. Por ejemplo, el plan estratgico de desarrollo econmico sostenible es una funcin exclusiva tanto del mbito provincial como del distrital, y la ley no define la jerarqua ni dispone la necesaria articulacin de unos planes con otros. Igualmente, la promocin de la productividad y competitividad de las zonas urbanas y rurales es competencia exclusiva de las municipalidades distritales, pero es competencia compartida de las provinciales. En general, ninguna de las tres normas base de la descentralizacin establece mecanismos de coordinacin entre los tres mbitos de gobierno subnacional (regionales, provinciales y distritales) para el ordenamiento territorial. Tampoco determina las condiciones de articulacin entre los planes regionales y municipales de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial de las distintas circunscripciones.

3.6.4 LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

3.6.4.1 Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial La Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley 27795 de julio de 2002, define las acciones y procedimientos a seguir para la demarcacin territorial (DT), el saneamiento de lmites y la organizacin racional del territorio nacional. Siguiendo lo establecido en la Constitucin se seala que la facultad de aprobar la DT es del Congreso de la Repblica, a propuesta del Ejecutivo. La ley establece como objetivo de la DT la definicin de circunscripciones territoriales de nivel distrital, provincial y departamental que garanticen el ejercicio del gobierno y la administracin y faciliten la conformacin de las regiones. Asimismo, la generacin de informacin tcnico-cartogrfica que contribuya en la elaboracin de los planes de desarrollo local, regional y nacional. La norma define demarcacin territorial como el proceso tcnico-geogrfico mediante el cual se organiza el territorio nacional a partir de la definicin y delimitacin de las circunscripciones polticoadministrativas. Estas son las regiones, departamentos, provincias y distritos que determinan el mbito territorial de gobierno y administracin.

184

Cada circunscripcin poltica cuenta con una poblacin caracterizada por su identidad histrico-cultural y un mbito geogrfico, soporte de sus relaciones sociales, econmicas y administrativas. La organizacin del territorio es el conjunto de lineamientos tcnicos y normativos para adecuar las circunscripciones territoriales a la dinmica de los procesos polticos, econmicos, sociales y fsico-ambientales. La ley declara de inters nacional preferente el proceso de demarcacin y el de organizacin territorial; autoriza al Poder Ejecutivo y a los gobiernos regionales a priorizar ambos procesos. Establece un plazo de cinco aos para sanear progresivamente los lmites territoriales de las circunscripciones existentes y suspende durante este tiempo la creacin de nuevos distritos o provincias, salvo aquellas que resulten indispensables. A pesar de tratarse de dos procesos articulados demarcacin y organizacin territorial y de la prioridad dada a ambos en la disposicin complementaria de la ley, esta desarrolla bsicamente lo referido a la demarcacin territorial. As, las funciones que se establecen en la ley para las entidades responsables se concentran en las tareas de la DT. Se crea la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) como el rgano rector del sistema nacional de demarcacin territorial. Esta instancia coordina, asesora, supervisa y evala el sustento tcnico y geogrfico de todas las acciones de demarcacin territorial. Tramita ante el Consejo de Ministros los proyectos de ley de las propuestas que considera conformes. Elabora y ejecuta el Plan Nacional de Demarcacin Territorial, instrumento tcnico que tiene como finalidad desarrollar de manera ordenada y progresiva el proceso de saneamiento de lmites de los distritos y provincias del pas y la organizacin del territorio de la repblica. La ley hace referencia tambin a las reas tcnicas en DT de los gobiernos regionales. Estas evalan los petitorios de la poblacin organizada sobre una determinada accin de demarcacin territorial en su jurisdiccin; verifican el cumplimiento de los requisitos; formulan el expediente tcnico y presentan a la PCM los que tienen informes favorables. Asimismo tienen competencia para promover de oficio las acciones que consideren necesarias para la organizacin del territorio de su respectiva regin. Establece que los gobiernos regionales determinan el tratamiento y la prioridad de las acciones de demarcacin territorial necesarias para lograr la organizacin definitiva de las circunscripciones de su jurisdiccin. La ley establece como criterios para cualquier iniciativa de demarcacin territorial la existencia de principios de unidad, contigidad, continuidad e integracin, y criterios tcnicos de orden poblacional, geogrfico, socioeconmico y cultural mnimos que justifiquen la propuesta. Adems pone requisitos para crear nuevos distritos o provincias, de manera que se configuren unidades territoriales con caractersticas geogrfico-ambientales y urbanas favorables, con potencialidades econmicas que puedan sustentar su desarrollo, con volmenes mnimos de poblacin, as como con niveles bsicos de infraestructura y equipamiento de servicios de salud, educacin y saneamiento. La ley dictamina que el mbito geogrfico de nivel provincial ser la unidad de referencia para el anlisis y el tratamiento de las acciones de DT y el saneamiento de lmites de los distritos y provincias en el pas. Tambin se establece que los petitorios de demarcacin territorial proceden siempre y cuando exista un plan de acondicionamiento territorial o planes urbanos aprobados por la municipalidad provincial. Los petitorios deben estar respaldados por no menos del 20 % de los electores del rea involucrada. A pesar de la prioridad, el proceso ha avanzado muy lentamente y, a pesar del establecimiento de criterios y requisitos para conformar unidades territoriales ms equilibradas, existen otros incentivos en la propia legislacin que no contribuyen a avanzar en la demarcacin territorial. Uno de ellos es el Foncomn, que asegura la asignacin de un monto mnimo de recursos a cada distrito y desincentiva a que la poblacin en zonas alejadas de la capital opte por fusionarse a espacios mayores, en los que puede quedar marginada. Lo mismo sucede con la prestacin de servicios bsicos a la poblacin en zonas alejadas de los centros urbanos.

185

En mayo de 2007 se aprob la Ley 29021, Ley de Promocin para la Fusin de Municipios Distritales, que contiene algunos incentivos vinculados a mayores recursos as como a asistencia tcnica para mejorar la prestacin de servicios. Con ello, la norma se propone contribuir a configurar circunscripciones polticas aptas para la gestin del desarrollo local y regional. Sin embargo, al igual que en lo que se refiere a la demarcacin territorial, hay muy pocos avances en la fusin de municipios, pues no se ha priorizado la medida en trminos de recursos para implementarla.

3.6.4.2 Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial En febrero de 2010, el Minam aprob los Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial (Resolucin Ministerial 026-2010-Minam). Su propsito es articular las polticas sectoriales que tienen incidencia en el ordenamiento territorial y orientar la accin de los gobiernos regionales y locales en este campo. El ordenamiento territorial se define como una poltica de Estado, como un proceso poltico y tcnicoadministrativo de toma de decisiones concertadas con actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos para la ocupacin ordenada y el uso sostenible del territorio, la regulacin de la localizacin de los asentamientos humanos, las actividades econmicas y sociales y el desarrollo fsico espacial, en funcin del desarrollo sostenible. La base para ello es la identificacin de las potencialidades y limitaciones del territorio, considerando criterios ambientales, econmicos, socioculturales, institucionales y geopolticos. Se considera que el ordenamiento territorial hace posible el desarrollo integral de la persona como garanta para una adecuada calidad de vida. Se define el OT como un proceso poltico y tcnico-administrativo, y se establecen como criterios los componentes econmico, social, productivo y cultural del proceso. De acuerdo a los Lineamientos, el OT debe guiarse por los principios rectores de sostenibilidad, integralidad, complementariedad, gobernabilidad democrtica, subsidiariedad, equidad, respeto a la diversidad cultural y competitividad. Estos principios ponen en evidencia que, para su efectivo cumplimiento, es fundamental que el OT se trabaje desde un enfoque intergubernamental e intersectorial. Asimismo, se sealan dimensiones relevantes para avanzar hacia procesos de planeamiento estratgico, territorial y concertado. Sobre la base de estos aspectos consideramos que la conduccin del proceso de ordenamiento territorial debe recaer en una instancia que tenga la funcin de coordinacin entre los sectores del gobierno nacional y con los distintos mbitos de gobierno. Entre los objetivos del ordenamiento territorial se plantean los siguientes: el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, la gestin responsable de los no renovables, la ocupacin ordenada del territorio y su uso sostenible, la conservacin del ambiente, la preservacin del patrimonio natural y cultural, as como el bienestar y la salud de la poblacin. Otros objetivos son: el desarrollo equilibrado del territorio nacional; la localizacin adecuada de los asentamientos humanos, de la infraestructura econmica y social, de las actividades productivas y de los servicios bsicos. Asimismo, se plantea contribuir a revertir la exclusin y la pobreza, y el deterioro de los ecosistemas. Como se observa, algunos objetivos tienen relacin con el ordenamiento ambiental, dimensin directamente vinculada al Ministerio del Ambiente, pero hay algunos que trascienden ampliamente su mandato. El documento plantea que los planes de ordenamiento territorial (POT) son instrumentos de planificacin y gestin del desarrollo sostenible del pas para promover y regular los procesos de organizacin del territorio en el mbito nacional, regional y local. Deben estar articulados a los planes ambientales y de desarrollo econmico y social.

186

La norma establece que los POT son dinmicos, se inspiran en el planeamiento estratgico de la regin o localidad, son fundamentalmente participativos y se construyen sobre la base de la zonificacin ecolgica econmica. Consideramos que los planes de ordenamiento territorial deben orientar los planes ambientales, al igual que los econmicos y sociales. Esta secuencia no aparece con claridad, lo que crea confusin sobre el proceso. El plan estratgico debe tener como base de referencia el POT y no al revs; es un error de enfoque considerar el plan regional como referente del POT. Nuevamente es pertinente insistir en el hecho de que el ordenamiento territorial debe ser mirado desde una perspectiva que integre, entre otros, sostenibilidad ambiental, desarrollo econmico, dinmicas econmicas existentes e inclusin social. Los Lineamientos establecen que el POT debe tomar en consideracin el uso del territorio, sobre todo de los recursos naturales, lo cual debe hacerse siguiendo criterios ambientales, socioculturales, econmicos y de seguridad fsica. La otra dimensin de los POT es la ocupacin del territorio, que debe disearse sobre la base de la ZEE y considerar las oportunidades, amenazas y la visin de desarrollo de la sociedad. Debe tener en cuenta el sistema vial de articulacin del territorio as como sus vnculos con el entorno rural. Un aspecto a resaltar de esta norma es que incorpora como un aspecto relevante el sistema de ciudades, sus formas de organizacin, de equipamiento y la demanda por la provisin de servicios. Se plantea la importancia de vincular la dimensin urbana con los espacios rurales. A ello debemos agregar la ocupacin del territorio por los pueblos indgenas, as como las zonas de reserva y las reas naturales protegidas. Asimismo, se hace referencia al sistema de abastecimiento energtico. En general podemos afirmar que en la norma se reafirma la perspectiva integral que tiene el OT y las diversas entradas que se requieren, una de cuyas dimensiones es la ambiental, sin dejar de valorar la dimensin econmica, la de habilitacin urbana, entre otras. Queda claro, por tanto, que no se trata solo de criterios sino que estamos hablando de dimensiones distintas y complementarias. Un instrumento del ordenamiento territorial definido en los Lineamientos es la zonificacin ecolgicoeconmica. Aqu se repiten los conceptos y objetivos de la ZEE contenidos en el Reglamento de ZEE de 2004 (ver punto 3.3), y se reitera la misma imprecisin en relacin con el OT. Seis aos despus no se aprecian cambios hacia una mejor concepcin de estos instrumentos fundamentales para la planificacin del desarrollo territorial. Otro instrumento del ordenamiento territorial contenido en los Lineamientos es la demarcacin territorial. Se la define como un proceso tcnico-geogrfico que permite organizar el territorio a partir de la definicin y delimitacin de circunscripciones poltico-administrativas en el mbito nacional. Se plantea tambin que los estudios territoriales de diagnstico y zonificacin (ETDZ) son las herramientas que permiten orientar la organizacin y divisin racional de estas circunscripciones de tal manera de garantizar el ejercicio del gobierno y la administracin, facilitando la conformacin de regiones. De acuerdo al documento, los ETDZ evalan y analizan las interacciones fsicas, culturales y econmicas que transforman, estructuran y organizan el territorio. Esto hara posible establecer circunscripciones con poblaciones caracterizadas por su identidad histrica y cultural, su capacidad para demandar y mantener servicios bsicos y sociales, as como contar con un mbito geogrfico de soporte de sus relaciones sociales, economicas y adminstrativas. Si bien es cierto que esta dimensin del OT se articula con el proceso de regionalizacin, da la impresin que en su formulacin se concibe la conformacin de regiones como un proceso de carcter tcnicogeogrfico que, a partir del empleo de instrumentos adecuados, permitira configurar espacios polticoadministrativos gobernables. Pero es evidente que se trata de un proceso bastante ms complejo y que

187

requiere integrar variables econmicas, polticas, sociales, culturales, demogrficas, y que requiere partir de involucrar decididamente a las propias poblaciones. La amplitud e integralidad de los temas que comprende el ordenamiento territorial permiten constatar que el proceso no puede ser conducido por una autoridad sectorial sino que requiere una mirada integradora y articuladora en el Poder Ejecutivo, y que hace falta racionalizar la legislacin para que exprese esta perspectiva.

3.6.4.3 Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica El Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica se aprob en diciembre de 2004 (Decreto Supremo 087-2004-PCM); es la primera norma que desarrolla la ZEE en el pas. Es decir, se establecieron primero las caractersticas de una de las dimensiones del OT antes de construir una visin de conjunto de este proceso estructurante de nuestro desarrollo. El reglamento define la ZEE como un proceso dinmico y flexible, que permite identificar diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio, a partir de la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones. Los criterios que se asumen en la norma son: fsicos, biolgicos, ambientales, sociales, econmicos y culturales. Establece como finalidad de la ZEE orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del territorio, considerando las necesidades de la poblacin que la habita y la armona con el ambiente. A partir de ello, plantea como sus objetivos: conciliar la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; orientar las polticas nacionales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los mismos y del territorio, de acuerdo con las caractersticas y potencialidades de los ecosistemas, la conservacin del ambiente y el bienestar de la poblacin. Otros objetivos apuntan a proveer el sustento tcnico para la formulacin de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial (nacional, regional y local), y brindar informacin tcnica y el marco referencial para promover y orientar la inversin pblica y privada. Se le considera tambin un instrumento para el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos subnacionales en la gestin de los espacios y de los recursos naturales de sus jurisdicciones, as como para la concertacin en la ocupacin y el uso adecuado del territorio. Se seala que una vez aprobada, la ZEE se convierte en un instrumento tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. Se trata de un instrumento para conocer la base geogrfica y ambiental en la que se sustenta la accin social y poltica, as como los proyectos econmicos y productivos. La ZEE proporciona informacin sistematizada y localizada geogrficamente sobre la capacidad, la fragilidad y las potencialidades del territorio y sus recursos naturales. En ese sentido, es un factor clave para la toma de decisiones en la formulacin del OT sobre el uso la y ocupacin ms adecuada del territorio. Sin embargo, al carecer de referencia orientadora sobre el OT, no se plantea con claridad que la ZEE es una herramienta de ese proceso. La imprecisin sobre la ZEE en el reglamento se repite posteriormente en la Ley General del Ambiente. En cuanto a la gestin institucional, el reglamento define que la PCM, a travs de Consejo Nacional del Ambiente (Conam) hoy Minam305, propone las normas, dirige el proceso de gestin de la ZEE en el pas y elabora concertadamente la estrategia nacional y el plan operativo bienal de la ZEE. Adems,

305

El reglamento haca referencia a la Presidencia de Consejo de Ministros, a travs del CONAM. A partir de su creacin el Minam ha asumido todas las funciones que corresponden a la autoridad ambiental nacional.

188

promueve, coordina y supervisa los procesos de ZEE en el mbito nacional. A los gobiernos regionales y locales los define como ejecutores de la ZEE en sus respectivas jurisdicciones. De acuerdo al reglamento, la formulacin de la ZEE en el mbito nacional es conducida por la PCM (hoy el Minam), en coordinacin con los gobiernos regionales, sectores involucrados y organismos autnomos regionales. El mbito regional es conducido por el gobierno regional, en coordinacin con los gobiernos locales, y el local, por las municipalidades provinciales, en coordinacin con las distritales y el gobierno regional. La aprobacin de los estudios de ZEE nacional se aprueba por decreto supremo de la PCM; la ZEE regional, por ordenanza del gobierno regional; la local, por ordenanza de la municipalidad provincial, con opinin favorable del gobierno regional de la jurisdiccin. La ZEE interregional debe ser aprobada por todos los gobiernos regionales comprometidos. La ZEE que involucra dos o ms mbitos geogrficos locales se aprueba por ordenanza municipal de cada gobierno local provincial involucrado y debe ser ratificada por los gobiernos regionales de la jurisdiccin. En las funciones asignadas a la PCM (al Minam) las decisiones articuladoras sobre la ZEE se definen de manera unilateral, ya que no se establece un procedimiento de trabajo concertado con los gobiernos subnacionales. Ello en el marco del proceso de descentralizacin iniciado en 2002, el cual les otorga competencias en lo que respecta a la poltica de ordenamiento territorial, la cual se define como nacional y descentralizada. La norma precisa tres escalas de ejecucin de estudios de ZEE, los que dependen de la dimensin, naturaleza y objetivos planteados: La macrozonificacin contribuye al diseo de polticas y planes de desarrollo y de ordenamiento territorial en el mbito nacional, macrorregional y regional, para lo cual se aplica una cartografa con una escala menor o igual a 1:250.000. La mesozonificacin se plantea para los espacios regionales, cuencas hidrogrficas o reas especficas de inters, con una escala de cartografa de 1:100.000. La microzonificacin se seala para el mbito local con una escala de cartografa mayor o igual a 1:25.000.

El reglamento no plantea una relacin explcita ni ninguna articulacin entre la escala de los estudios de ZEE y las responsabilidades de cada nivel de gobierno subnacional, lo cual propicia que, al determinarse las escalas de ejecucin de los estudios, no se consideren los papeles y las articulaciones entre los tres niveles de gobierno. La Metodologa para la Zonificacin Ecolgica y Econmica aprobada por el Conam en abril de 2006 (ver punto 3.4) detalla las caractersticas y los requerimientos de informacin para cada nivel de zonificacin, pero tampoco los relaciona con el nivel poltico administrativo. En algunos planes operativos de ZEE que se han elaborado desde que se aprob este reglamento, se aprecia que ciertos gobiernos regionales realizan macrozonificacin y la mayora mesozonificacin. Los provinciales realizan mayoritariamente mesozonificacin y muy pocos microzonificacin. El reglamento seala que en los procesos de ZEE que involucren a ms de un gobierno regional, estos ltimos deben conformar una comisin tcnica interregional, en coordinacin con la PCM (el Minam). No se hace referencia al papel que deben jugar las Juntas de Coordinacin Interregional como instancias que bien podran impulsar y coordinar procesos de ZEE como una estrategia para ir consolidando mecanismos de articulacin de las provincias y departamentos del pas en la perspectiva de espacios mayores de gobierno.

189

En los casos de mbitos geogrficos que trascienden a un gobierno municipal, estos deben formar una comisin tcnica, en coordinacin con el gobierno regional respectivo, que debe involucrar a todos los gobiernos locales provinciales implicados. El reglamento dispone que los procesos de ZEE macro y meso que se desarrollen en el mbito regional y local requieren conformar una comisin tcnica por ordenanza regional o municipal, segn corresponda. El reglamento determina su composicin bsica: un representante del gobierno regional; los alcaldes provinciales y distritales; un representante de una institucin cientfica y uno de las universidades; representantes de los sectores que otorgan autorizaciones sobre el uso del territorio o los recursos naturales; dos representantes de las organizaciones de pueblos indgenas, dos de la empresa privada y dos de las ONG. A partir de esta estructura bsica se sugiere mantener una participacin equitativa entre el sector pblico, privado y de la sociedad civil. Las comisiones tcnicas tienen dos funciones: i) proponer, opinar, acompaar y coordinar la ejecucin de la ZEE; ii) proponer los mecanismos de consulta y participacin ciudadana, de difusin y de capacitacin. En el caso de la microzonificacin, la conformacin de la comisin es opcional. En el reglamento se precisa que los procesos de ZEE que involucren mbitos territoriales de pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas, se debe incluir a sus instituciones representativas, de acuerdo al Convenio 169 de la OIT. Este es un sealamiento positivo y que no fue cumplido con el argumento que se careca de una ley que precisara el proceso de consulta. Una vez aprobada la zonificacin ecolgica y econmica, las diversas instituciones pblicas en el mbito nacional, regional y local, deben utilizarla de manera obligatoria como instrumento de planificacin y de gestin del territorio. El reglamento incluye seis criterios para identificar las unidades espaciales relativamente homogneas en el territorio, denominadas unidades ecolgicas econmicas. Estos son: valor productivo, valor bioecolgico, valor histrico-cultural, vulnerabilidad, conflictos de uso, aptitud urbana y para infraestructura industrial. Cada uno de ellos utiliza un conjunto de variables; por ejemplo, variables de capacidad de uso mayor de la tierra, de potencial minero, de diversidad biolgica, de usos tradicionales, entre otros. La aplicacin de estos criterios se orienta a identificar las opciones de uso sostenible que tiene el territorio y lo que se busca es establecer la aptitud de uso predominante de cada unidad ecolgica econmica. Sobre la base de estos criterios se definen cinco categoras; zonas que tienen mayor aptitud para uso productivo; zonas de proteccin y conservacin ecolgica; zonas de tratamiento especial; zonas de recuperacin; zonas urbanas o industriales. Una vez determinadas las categoras de uso del territorio, estas se califican de acuerdo a las caractersticas que presentan, como de uso recomendable, de uso recomendable con restricciones y de uso no recomendable. La categorizacin de una unidad econmica ecolgica como de aptitud de uso productivo comprende tanto las actividades productivas con fines agropecuarios, forestales, acucolas, recreacionales o tursticos, como aquellas basadas en variables de potencial minero o energtico. Esta categora no es la ms adecuada a nuestra realidad, ya que se debera diferenciar entre las unidades que poseen mayor aptitud para desarrollar actividades productivas con recursos naturales renovables, de aquellas que pueden soportar mejor actividades productivas con recursos naturales no renovables. Esto es importante si se tiene en cuenta que una de las razones para promover la ZEE es la prevencin de conflictos por uso inadecuado del territorio y que una parte importante de estos surge por tensiones entre las actividades extractivas y la agricultura o ganadera.

190

3.6.4.4 Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica La Metodologa para la ZEE fue aprobada por el CONAM en abril de 2006. Adems de complementar y detallar los procedimientos para desarrollar los procesos de ZEE en los diversos espacios del pas, contiene importantes conceptos. Recoge la definicin de ordenamiento territorial aprobada por el Comit Tcnico Consultivo de Zonificacin Ecolgica Econmica y Ordenamiento Territorial: Instrumento que forma parte de la poltica de Estado sobre el desarrollo sostenible. Proceso poltico, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio. Proceso tcnico-administrativo, porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base de la ZEE. Incluye la definicin de ordenamiento territorial ambiental del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA): El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento que forma parte de la poltica de ordenamiento territorial. Es un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales para la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio. Con respecto al ordenamiento territorial y al ordenamiento ambiental, la norma precisa lo siguiente: en este marco, est implcito que el ordenamiento ambiental del territorio es parte indisoluble de un proceso mayor que es el ordenamiento territorial, pues el ordenamiento ambiental territorial introduce la variable ambiental en las polticas y planes de ordenamiento o acondicionamiento territorial. A pesar de haberse aprobado en 2006, estas definiciones no han sido la referencia en el momento de disear el marco institucional nacional del proceso de ordenamiento territorial, el cual se mantiene bajo responsabilidad del MINAM, cuando se trata claramente de un proceso integral que requiere de una instancia con la funcin de articular a los distintos sectores y mbitos de gobierno en aspectos multisectoriales e intergubernamentales. La directiva seala que la aplicacin de la metodologa es obligatoria en los diferentes mbitos de gobierno, instituciones y organizaciones tcnicas y acadmicas del sector pblico y privado en los mbitos nacional, regional y local, que sean responsables o que participen en el proceso de la ZEE. Incluye mayor informacin sobre los niveles de ZEE (macro, meso y micro), presenta una relacin referencial de variables y atributos que deben tomarse en cuenta en cada nivel y relaciona el grado de participacin ciudadana con el nivel de zonificacin. Plantea que la opcin por cada nivel no depende de consideraciones sobre la extensin de los mbitos poltico-administrativos que son muy diferenciados, sino que dependen del nivel de profundidad requerido por los estudios y de su finalidad. Esta aproximacin genera confusin en el papel de los distintos niveles de gobierno en un componente de primera importancia para la organizacin del territorio. Es as que la macrozonificacin delimita grandes unidades espaciales en el territorio, pero las unidades para la informacin socioeconmica pueden corresponder a provincias o distritos, segn las caractersticas de cada territorio. La mesozonificacin delimita unidades espaciales del territorio a semi-detalle y el referente puede ser un distrito o microcuenca. La microzonificacin delimita unidades espaciales a nivel de detalle y las unidades espaciales para la informacin socioeconmica son los centros poblados.

191

3.6.4.5 Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica En las postrimeras del gobierno aprista, el 25 de junio de 2011, el MINAM public la propuesta de Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica, documento que debi elaborarse concertadamente desde el ao 2004, por disposicin del Reglamento de la ZEE. Esta incomprensible demora en cumplir un mandato muy claro del reglamento hizo que los gobiernos sub-nacionales trabajaran en la elaboracin de estudios de ZEE y de planes de ordenamiento territorial sin contar con un marco orientador nacional y concertado que diera coherencia e integralidad a las acciones en departamentos y municipios. El documento elaborado por el MINAM establece que la aplicacin de la estrategia de ZEE es vlida para todo el territorio nacional y que debe ser cumplida, durante los prximos diez aos por el gobierno nacional, las entidades sectoriales, los gobiernos regionales y locales, as como por el sector privado. El objetivo declarado de la estrategia es facilitar la elaboracin e implementacin de la ZEE en los tres niveles de gobierno y lograr que las diversas instituciones pblicas y privadas en el mbito nacional, sectorial, regional y local, utilicen este instrumento tcnico orientador de la planificacin y la gestin del territorio. A partir de este objetivo general se han priorizado tres lneas estratgicas: Fortalecimiento de capacidades, Polticas pblicas orientadas a proyectos declarados de inters nacional, Gobernanza e institucionalidad. La norma contradice su finalidad y las normas vigentes. Establece que la aprobacin de los procesos de ZEE por el gobierno regional o local requiere de la conformidad tcnica del MINAM. Con ello se desconoce la autonoma de los gobiernos regionales y locales definida por la Constitucin y se contradicen las leyes orgnicas de los gobiernos regionales y de las municipalidades, las cuales determinan como competencias de ambos mbitos de gobierno la planificacin y el ordenamiento del territorio de sus respectivas jurisdicciones. Adems, obligara a modificar el Reglamento de la ZEE que define a los gobiernos regionales y provinciales como las instancias que aprueban estos procesos. El planteamiento contenido en la estrategia tiene por finalidad establecer procedimientos que permitan la injerencia del Gobierno central en los procesos de ZEE y OT que desarrollan los gobiernos subnacionales. En el documento se hace explcita la responsabilidad del MINAM de implementar la ZEE y se define a los gobiernos regionales y locales como instancias ejecutoras en los mbitos polticoadministrativos de su competencia. Asimismo, con la propuesta se consolida el enfoque centrado en la dimensin ambiental, la cual es relevante, pero es una entre los diversos componentes que forman parte de estos enfoques e instrumentos. Es llamativo el uso que se hace en el documento de estrategia de la participacin como excusa para debilitar el papel de los gobiernos regionales y locales. Bajo el ttulo de fortalecer las capacidades de las autoridades nacionales, regionales y locales en los procesos de ZEE se entrega al MINAM la responsabilidad de conducir un programa nacional de capacitacin en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Lo que ms llama la atencin es que se definen como los interlocutores de este proceso al Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial (CTCOT)306 y a las comisiones tcnicas regionales (CTR), y se deja de lado a los gobiernos regionales y a las municipalidades.

306

Fue creado por el Reglamento de la Zonificacin Ecolgica y Econmica y su actual conformacin qued definida por el Decreto Supremo 013-2009-MINAM. Est integrado por quince ministerios, nueve organismos o empresas pblicas nacionales (Instituto del Mar del Per-IMARPE, Servicio Nacional de reas Naturales ProtegidasSERNANP, Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana-IIAP, Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa-SENAMHI, Instituto Geogrfico Nacional-IGN, Instituto Nacional de Defensa Civil-INDECI, Comisin de Formalizacin de la Propiedad-COFOPRI, Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica-ONGEI,

192

Sin modificar su composicin la norma seala nuevas responsabilidades de las CTR: evaluar y validar las propuestas de ZEE y OT en los diferentes niveles de estudio; analizar la gestin de conflictos por superposicin de reas; participar de la supervisin y control social de las decisiones que se tomen en el territorio; monitorear las actividades y decisiones, as como sus impactos; articular las competencias de las instituciones pblicas y privadas; adecuarse a las polticas de OT y utilizar la ZEE como instrumento orientador de las decisiones; participar en la elaboracin de proyectos para desarrollar capacidades en OT; facilitar la ejecucin de los planes y programas priorizados en los planes de OT. Todo esto, que podra ser parte de un enfoque democratizador de la gestin regional y local, lo harn con el apoyo directo del MINAM, dejando de lado a las gerencias encargadas de estas funciones en el gobierno regional. Se encarga a las CTR elaborar su reglamento organizativo y de funcionamiento, pero tambin con apoyo del MINAM, en el que debern definir el ordenamiento estructural y funcional entre sus miembros, lo que bien podra significar la intencin de establecer relaciones de dependencia con el ministerio. En esta lgica, no se requiere de ordenanzas ni del nivel regional ni del local. Estas funciones trascienden largamente las nicas dos establecidas en el Reglamento de la ZEE y la aparente apertura a la participacin ms parece orientada a limitar las atribuciones de los gobiernos regionales. En los hechos, el MINAM asume un papel ejecutor en relacin con las CTR, lo cual plantea el alto riesgo de convertir a estas instancias en instrumentos de los objetivos del gobierno nacional. El MINAM avanza incluso hasta la definicin de responsabilidades de lo que denomina subcomisiones tcnicas, que estaran sustituyendo a los actuales grupos de trabajo, cuya conformacin es opcional. Las subcomisiones asumen las tareas de los grupos de trabajo, adems de otras ms complejas, como la produccin de informacin tcnica y la creacin de sistemas de informacin, o el seguimiento y control en la aplicacin de la ZEE y OT. Son temas que demandan mayor especializacin, lo cual puede facilitar que estas instancias sean crecientemente dependientes del MINAM. En el marco de la ZEE la estrategia busca centralizar la definicin de los lineamientos, criterios e indicadores para evaluar y priorizar la inversin pblica en diversos mbitos, incluidos los presupuestos participativos. La responsabilidad central recae nuevamente en el MINAM, que debe coordinar con el MEF, el CTCOT y, en algunos casos, con el Centro de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), as como con las comisiones tcnicas regionales o locales. Los gobiernos regionales y locales no han sido considerados en el proceso. Esto se encubre con el supuesto fortalecimiento de las capacidades de los tomadores de decisin, cuando en realidad se debilita el papel de los gobiernos sub-nacionales. Cosa similar sucede en el establecimiento de lineamientos para orientar la inversin privada, para lo cual se dispone la participacin del MINAM, del MEF, de la PCM, de ProInversin, de los ministerios de Produccin, de Turismo y Comercio Exterior, de Energa y Minas, de Agricultura y de Cultura, as como de la Asamblea de Gobiernos Regionales en coordinacin con el CTCOT y las comisiones tcnicas regionales. El problema con la propuesta de estrategia no est solo en la actitud centralista que busca excluir a los gobiernos sub-nacionales, sino tambin en la intencin de considerar los resultados de la ZEE solo como recomendaciones que orienten la inversin pblica y privada, con lo cual se abre la posibilidad de que con este propsito se desvirte el artculo 23 del Reglamento de la ZEE, que establece con meridiana claridad el carcter obligatorio de la ZEE una vez que ha sido aprobada.

Perupetro), un representante del Gobierno Regional del Callao, uno de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales, uno de la Asamblea Nacional de Rectores, dos de las organizaciones de pueblos indgenas, dos de la empresa privada y dos de las ONG. Lo preside el MINAM.

193

En la misma lnea se inscriben las acciones relacionadas con los denominados proyectos de inters nacional abordados en la segunda lnea estratgica. La estrategia plantea enfatizar que la ZEE seala recomendaciones para el uso sostenible de los recursos naturales y la ocupacin ordenada del territorio, con lo cual se relativiza nuevamente el carcter obligatorio de la ZEE una vez que ha sido aprobada. Con una perspectiva similar, la estrategia propone realizar campaas de comunicacin y difusin para que se entienda que la ZEE no debe ser un freno para el desarrollo nacional y que su propsito es solo proveer informacin para disminuir el riesgo financiero, social y ambiental de una inversin de gran envergadura. Con la finalidad de facilitar los proyectos que son definidos como de inters nacional, se encarga al Minam, el MEF, la PCM, Ceplan y a los sectores que corresponda, el establecimiento de mecanismos para articular la ZEE a la formulacin de planes de OT y de desarrollo sectorial, regional y local. Se seala que en estos procesos debern participar los gobiernos regionales involucrados. Sin embargo, la norma no incluye explcitamente a estas instancias de gobierno en la decisin fundamental, que es construir los criterios mnimos para definir polticas pblicas y proyectos de inters nacional a fin de evitar conflictos. En la lnea de facilitar los denominados proyectos nacionales se plantea la elaboracin y aprobacin de una directiva nacional y de un manual, en los que se definan los mecanismos y procedimientos para la formulacin e implementacin de la ZEE en las unidades territoriales donde existan o se hayan priorizado proyectos de inters nacional. Se sealan explcitamente los megaproyectos de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), Camisea, Inambari, San Gabn, los de trasvase y los transfronterizos. Asimismo se hace referencia a los proyectos de hidrocarburos o mineros en zonas de conservacin o en territorios indgenas o de comunidades campesinas; la agricultura a gran escala con cultivos industriales para la produccin de alimentos y biocombustibles, as como los proyectos de forestacin o infraestructura productiva. Es decir, todos los temas de inters de la gran inversin son de inters nacional y en funcin de ellos deben ajustarse los procesos de ZEE. A pesar de esta actitud excluyente la norma afirma el principio de la concertacin con la sociedad civil y las comunidades campesinas y nativas, as como el de la articulacin intergubernamental con los gobiernos regionales y locales. Obviamente se deja sin precisar bajo qu mecanismos se promover la concertacin y se excluye de la norma a las instancias existentes, como el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI). Tampoco se hace referencia a la aplicacin del Convenio 169 de la OIT. La voluntad centralista de esta norma se expresa tambin en la creacin de un registro de especialistas en ZEE como papel del Minam. Contar con el registro puede contribuir a mejorar la calidad de los procesos de ZEE y sus productos, pero el problema est en que se plantea que el registro sea nacional pues, aunque no se precise, la acreditacin sera centralizada por el ministerio. Nuevamente el Minam asume un papel ejecutivo, cuando su funcin es definir los criterios tcnicos mnimos que deberan cumplir los profesionales o instituciones para ser acreditados, segn las diversas especialidades requeridas, por las instancias descentralizadas de gobierno. Junto a estos elementos crticos, la propuesta de estrategia incluye sobre todo en la tercera lnea estratgica un conjunto de declaraciones positivas. Entre las ms importantes: Promover la inclusin de la informacin generada por la ZEE en los currculos de los centros educativos, en el marco de una propuesta educativa ambiental. Fortalecer las capacidades de los operadores de justicia nacional, regional y local para que hagan cumplir la ZEE.

194

Fortalecer la capacidad de difusin de informacin sobre la ZEE para propiciar la participacin de los actores sociales en el proceso y contribuir a la concertacin sobre la ocupacin y el uso adecuado del territorio. Integrar y concordar las normas sectoriales con los procesos de OT regionales y locales. Desarrollar con mayor detalle tcnico las recomendaciones de las categoras de uso de la ZEE, con la finalidad de evitar confusiones en un mismo espacio. Fortalecer el ordenamiento jurdico mediante la formulacin de la propuesta de ley de ordenamiento territorial. Crear espacios de dilogo y concertacin inclusivos, multidisciplinarios e interinstitucionales como medio para prevenir, orientar y concordar acuerdos que contribuyan a la solucin de los conflictos socioambientales. Estandarizar el sistema de informacin y monitoreo utilizado en los procesos de ZEE y OT para que la informacin sirva a la formulacin de polticas, planes de desarrollo o de ordenamiento territorial, as como de proyectos de inversin pblica de gobierno y de la cooperacin internacional. Planificar el desarrollo sostenible de los sistemas urbano-regionales en armona con los espacios rurales. Entender y respetar los sistemas de organizacin comunal, la diversidad cultural, los conocimientos colectivos, las formas de uso y manejo tradicionales del territorio y los recursos naturales. Apoyar el proceso de descentralizacin y regionalizacin mediante un espacio de dilogo y concertacin para la aplicacin de los principios rectores del proceso de regionalizacin y descentralizacin, articulndolos a los de la ZEE. Concertar con los pases vecinos aspectos conceptuales y metodolgicos sobre la zonificacin en zonas limtrofes con el Per.

3.6.5 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL

En este punto hacemos una rpida y parcial aproximacin al tratamiento y la evolucin que ha tenido el tema del ordenamiento territorial en la legislacin ambiental. Sin duda hay muchas leyes y reglamentos en las que se establece esta vinculacin, pero consideramos que hemos incluido algunas de las ms relevantes.

3.6.5.1 Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales La Ley 26821, de junio de 1997, establece como objetivo promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y define el marco para su otorgamiento a particulares. Considera que la zonificacin ecolgica y econmica del pas es un instrumento de apoyo al ordenamiento territorial, a fin de evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos inapropiados. Dispone que la propuesta de ZEE debe hacerla la Presidencia del Consejo de Ministros, en razn de su papel de coordinacin intersectorial. El encargo a la PCM refuerza el papel del Estado en el ordenamiento territorial y en la zonificacin econmica ecolgica, como apoyo de este, y plantea la necesidad de una perspectiva integral y articuladora para abordarlo, aun cuando esto haya quedado solo en un enunciado legal sin aplicacin prctica.

195

La ley determina que la zonificacin debe realizarse sobre la base de reas prioritarias, conciliando los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

3.6.5.2 Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental Mediante Decreto Supremo 045-2001-PCM de abril de 2001 se declar de inters nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas y se constituy la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental. La PCM presidi la Comisin y el Conam se hizo cargo de la Secretara Tcnica. Estuvo integrada por representantes de nueve sectores del Estado, del IIAP, del IMARPE, de la Asociacin Intertnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) y de la Confederacin Nacional Amaznicas del Per (Conap), de las organizaciones no gubernamentales (ONG), as como tres representantes de los gobiernos locales: uno de la costa, otro de la sierra y otro de la selva. En el plazo de un ao la Comisin deba proponer lineamientos de poltica y documentos orientadores del proceso de ordenamiento territorio ambiental, el marco normativo institucional para aplicarlo y los mecanismos y procedimientos para ponerlo en marcha. En seis meses deba presentar a la PCM el proyecto de reglamento sobre la zonificacin econmica ecolgica que haba dispuesto la ley de aprovechamiento de recursos naturales. Llama la atencin que se haya considerado prioritario el ordenamiento ambiental territorial sin definirlo como parte del ordenamiento territorial, cuando los problemas aludidos para conformar la comisin y definir su encargo (desequilibrios en la ocupacin y usos del territorio nacional y en el aprovechamiento de sus recursos) trascienden largamente la visin sectorial y requieren abordarse desde una perspectiva integral de desarrollo.

3.6.5.3 Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica El reglamento se aprob en junio de 2001 por Decreto Supremo 068-2001-PCM. En l se hace referencia al ordenamiento ambiental, pero se utilizan conceptos y contenidos similares a los contenidos en otras normas para el ordenamiento territorial, lo que ratifica la falta de claridad que existe en relacin con ambos procesos. De acuerdo al reglamento el ordenamiento ambiental tiene por objeto establecer las condiciones de uso y ocupacin del territorio de acuerdo a las caractersticas ecolgicas, econmicas, culturales y sociales de estos espacios, teniendo en cuenta la fragilidad y vulnerabilidad de los ecosistemas y las especies, as como la erosin gentica. La finalidad es obtener el mximo aprovechamiento sin comprometer la calidad y sostenibilidad del territorio. El ordenamiento ambiental debe basarse en la zonificacin ecolgica y econmica. El reglamento precisa el concepto de territorio, como el espacio geogrfico vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y flujos. Define uso del territorio, como el proceso por el cual la sociedad emplea los recursos naturales del territorio, y ocupacin del territorio, como el proceso por el que la sociedad toma posesin del espacio fsico con carcter permanente.

196

Entre los criterios a tener en cuenta para el ordenamiento ambiental, la norma seala: la naturaleza, las caractersticas y los desequilibrios existentes de cada ecosistema; la aptitud de cada zona en funcin de sus recursos naturales, de la poblacin, de las actividades econmicas predominantes y de la capacidad asimilativa del rea. Igualmente considera el equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales, as como el impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, obras o actividades.

3.6.5.4 Sistema Nacional de Gestin Ambiental La Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, Ley 28245 de junio de 2004, considera el ordenamiento territorial ambiental como un instrumento de la gestin ambiental que debe ser diseado e implementado de manera multisectorial y descentralizada. Incluye entre las funciones del Conam el establecimiento de la poltica, los criterios y procedimientos para el ordenamiento territorial ambiental u ordenamiento ambiental. En este caso, la norma circunscribe adecuadamente el campo de accin del SNGA al ordenamiento territorial ambiental, trmino que usa indistintamente con el de ordenamiento ambiental cuando se refiere a las funciones del Conam. Sin embargo, en el reglamento del SNGA (DS 008-2005-PCM de enero de 2005) se incluyen definiciones y objetivos que ya no hacen referencia al ordenamiento territorial ambiental u ordenamiento ambiental sino a la planificacin y al ordenamiento del territorio, lo que expresa poca claridad en los conceptos y no contribuye a disear un marco institucional idneo para poner en marcha esta base normativa. Los conceptos incluidos en el reglamento se incorporaron pocos meses despus en la Ley General del Ambiente (ver punto 4.5), que ordena el marco legal para la gestin ambiental en el Per. El reglamento del SNGA encarg al Conam la aprobacin del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial Ambiental como parte de sus funciones en el sistema, pero este no se lleg a dictar.

3.6.5.5 Ley General del Ambiente La Ley General del Ambiente, Ley 28611 de octubre de 2005, aborda la planificacin y el ordenamiento territorial ambiental en el captulo sobre gestin ambiental. Se define la planificacin sobre el uso del territorio como un proceso de anticipacin y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio, que incluye los instrumentos y criterios para su ordenamiento ambiental. Se considera el ordenamiento territorial ambiental como un instrumento de la poltica de ordenamiento territorial y lo define como un proceso tcnico-poltico orientado a definir criterios e indicadores ambientales para la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio. La asignacin de usos tiene base en la evaluacin de las potencialidades y limitaciones del territorio, a partir de criterios fsicos, biolgicos, ambientales, sociales, econmicos y culturales, entre otros, mediante el proceso de zonificacin ecolgica y econmica. Agrega que la finalidad de la planificacin y el ordenamiento territorial es complementar la planificacin econmica, social y ambiental con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservacin y aprovechamiento sostenible. De acuerdo a esta ley la planificacin y el ordenamiento territorial buscan orientarlas polticas nacionales, regionales y locales de gestin ambiental, de uso sostenible de los recursos naturales y de ocupacin

197

ordenada del territorio. Junto a ello se plantea como objetivos apoyar las capacidades de las autoridades para conducir la gestin de sus espacios y los recursos naturales, as como promover la participacin ciudadana y la concertacin Estado-sociedad para la ocupacin y el uso del territorio y los recursos naturales, previniendo conflictos ambientales. Asimismo, proveer informacin tcnica para la ocupacin del territorio y para orientar la inversin pblica y privada bajo el principio de la sostenibilidad. Igualmente se plantea promover la proteccin, recuperacin o rehabilitacin de los ecosistemas degradados y frgiles. Con respecto a la descentralizacin la ley precisa que el ordenamiento territorial ambiental es un objetivo de la descentralizacin, por tanto, es necesario incorporar de manera prioritaria la dimensin ambiental en el ordenamiento territorial de las regiones y espacios locales, como parte de sus estrategias de desarrollo sostenible. Seala tambin que el Poder Ejecutivo debe establecer la poltica nacional de ordenamiento territorial ambiental, en coordinacin con los niveles descentralizados de gobierno, la cual debe constituir el referente obligatorio de las polticas en todos los mbitos de gobierno. Aade que los gobiernos regionales y locales deben coordinar sus polticas de ordenamiento territorial entre s y con el gobierno nacional e incluir las propuestas de la sociedad civil. Define que los gobiernos locales son responsables de formular y ejecutar los planes de ordenamiento urbano y rural, en coherencia con la poltica nacional ambiental. La ley mantiene la generalidad y la ambigedad en relacin con los papeles de cada mbito de gobierno respecto del ordenamiento territorial y de este con el ordenamiento ambiental. La norma afirma que el proceso de ordenamiento territorial ambiental debe salvaguardar los derechos de los pueblos indgenas y de las comunidades campesinas y nativas reconocidos en la Constitucin y en los tratados internacionales ratificados por el Estado. Establece que los estudios y proyectos de exploracin, explotacin y aprovechamiento de recursos naturales que se autoricen en sus tierras deben adoptar medidas que eviten daar su integridad cultural, social y econmica, as como sus valores tradicionales. Seala que, en estos casos, los procedimientos de consulta deben orientarse preferentemente a lograr acuerdos que resguarden sus derechos y que se establezcan beneficios y medidas compensatorias. Como vemos, el incumplimiento del Convenio 169 de la OIT no se deba exclusivamente a la ausencia de la ley de consulta, sino a la decisin poltica de los gobiernos de obviar este procedimiento. Como vemos, los objetivos de esta ley no se refieren solo al ordenamiento ambiental sino a la planificacin y al ordenamiento territorial, pero en su formulacin es evidente la ambigedad frente a los trminos y la mirada sectorial.

3.6.5.6 Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente El Ministerio del Ambiente se cre en mayo de 2008 por el Decreto Legislativo 1013, como organismo del Poder Ejecutivo rector del sector ambiental, con el mandato de disear, establecer, ejecutar y supervisar la poltica nacional y sectorial ambiental. Es la entidad responsable de asegurar el cumplimiento de la disposicin constitucional sobre la conservacin del ambiente, la conservacin y el uso sostenible de los recursos naturales, de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas, as como la proteccin de la Amazona. Asimismo de promover la participacin ciudadana en los procesos de decisin para el desarrollo sostenible, de incorporar los principios de desarrollo sostenible en las polticas y programas nacionales y de contribuir a la competitividad del pas a travs de un desempeo ambiental eficiente. En el marco de este mandato el Minam tiene, entre sus funciones generales, coordinar la implementacin de la poltica nacional ambiental con los gobiernos regionales y locales, y prestarles apoyo tcnico para el adecuado cumplimiento de las funciones transferidas en el marco de la descentralizacin. Entre sus funciones especficas se incluye: la definicin de los criterios, herramientas y procedimientos de carcter

198

general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinacin con los gobiernos regionales y locales, as como la conduccin del proceso. En su reglamento de organizacin y funciones (Decreto Supremo 007-2008-Minam), se aade como funcin el establecimiento de la poltica sobre ordenamiento territorial. La Direccin General de Ordenamiento Territorial queda encargada, entre otras funciones, de conducir y promover la articulacin con el ordenamiento territorial de los planes de desarrollo concertados, gestin de riesgos, el proceso de descentralizacin, regionalizacin y desarrollo de fronteras. Su objetivo es asegurar una adecuada gestin de los recursos naturales. Como se ve, el decreto de creacin del Minam incluye la responsabilidad de coordinar los procesos de ordenamiento territorial, con lo cual se le encargan funciones que trascienden su mandato. La poltica de Estado sobre ordenamiento territorial partiendo de su adecuada conceptualizacin y comprensin requiere un marco institucional que pueda articular e integrar polticas intersectoriales y entre niveles de gobierno.

3.6.5.7 Poltica Nacional del Ambiente La Poltica Nacional del Ambiente fue elaborada por el Minam y se aprob en mayo de 2009 (DS 0122009-Minam). Se define como un instrumento de cumplimiento obligatorio, que orienta las actividades pblicas y privadas. El Minam es la entidad responsable de formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la poltica. Esta poltica tiene cuatro ejes, cada uno de los cuales se compone de objetivos y lineamientos. El ordenamiento territorial est considerado como un objetivo dentro del eje de poltica sobre conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica. Como objetivo del OT se plantea alcanzar el ordenamiento del uso y ocupacin del territorio nacional, mediante la zonificacin ecolgica econmica, en un marco de seguridad jurdica y de prevencin de conflictos. Esta formulacin hace explcito el nfasis en torno a las dimensiones de seguridad jurdica y de prevencin de conflictos. Asimismo, se enfatiza la dimensin ambiental y en funcin de ella se definen las dimensiones econmicas, sociales y culturales. El OT se define como un proceso complejo y multidimensional. Una referencia clara en esta perspectiva es que se le considera como base de los planes de desarrollo concertados, aunque esto no es suficiente para garantizar la integralidad que debe tener el ordenamiento territorial. El OT y la ZEE se plantean como soporte para la conservacin, el uso y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, as como para la ocupacin ordenada del territorio. Se plantea la necesidad de incorporar en el OT las medidas de adaptacin al cambio climtico y mecanismos para prevenir el asentamiento poblacional y el desarrollo de actividades econmicas en zonas de riesgo ante peligros naturales y antrpicos.

3.6.6 MARCO NORMATIVO DE PROMOCIN DE LAS INVERSIONES QUE INCIDE EN EL TERRITORIO

Una caracterstica del modelo de desarrollo de las ltimas dcadas ha sido la apuesta por la promocin irrestricta de la gran inversin, en funcin de lo cual se implementaron polticas y dictaron leyes que modificaron sustancialmente el rgimen vigente para las inversiones. Entre 1990 y 1991, el gobierno de Alberto Fujimori emiti un conjunto de decretos legislativos como parte del programa de reformas

199

estructurales de la economa, en los que se establecieron reglas sumamente favorables para la inversin privada, nacional y extranjera, las cuales adquirieron rango constitucional en 1993. Si bien la promocin de las inversiones puede considerarse un hecho positivo, en general, la opcin fue y es privilegiar el fomento de las actividades extractivasque son las que atraen mayor flujo de capital, por encima de la proteccin del ambiente y sin tomar en cuenta las potencialidades productivas y econmicas de los diversos territorios, cuando ellas no han estado vinculadas a las actividades extractivas. Esta orientacin se ha mantenido inalterable desde hace dos decenios. Las normas de promocin de inversiones que se dictaron en la segunda mitad de los noventa se sumaron a esta lgica y los decretos legislativos que dict Alan Garca en el ao 2008 fueron incluso ms all de las medidas aprobadas por el rgimen de Fujimori. Se trata de medidas que influyen en el territorio y sobre las poblaciones que los habitan desde mltiples perspectivas, tal como se muestra con algunos ejemplos.

Abriendo el territorio El nuevo marco legal planteado por el fujimorismo defini la pauta y busc ampliar al mximo la extensin del territorio nacional susceptible de ser entregado a inversionistas, eliminando o reduciendo para ello las restricciones legales existentes. Un ejemplo de ello es la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (1991) que derog toda reserva en favor del Estado, parcial o total, para realizar actividades econmicas o para explotar recursos naturales, salvo las reas naturales protegidas. En esta ley se levant la restriccin de la Constitucin de 1979 que no permita a los extranjeros invertir en los cincuenta kilmetros de las fronteras, bajo pena de perder el derecho adquirido en beneficio del Estado. Cualquier excepcin deba basarse en un caso de necesidad nacional que fuera declarada por ley expresa. Para salvar este obstculo, el decreto legislativo declar de necesidad nacional la inversin privada, nacional y extranjera, en actividades productivas realizadas o por realizarse en las zonas de frontera del pas. Y autoriz expresamente a las personas naturales y jurdicas extranjeras a adquirir concesiones y derechos sobre minas, tierras, bosques, aguas, combustibles, fuentes de energa y otros recursos que fueran necesarios para sus actividades productivas dentro de los cincuenta kilmetros de las fronteras. La Constitucin de 1993 (artculo 71) flexibiliz an ms la restriccin para extranjeros, al permitir que la declaracin de necesidad pblica de la inversin se hiciera nicamente por decreto supremo. Un conjunto de normas sectoriales fueron consolidando esta tendencia. El primer artculo de la Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero (1991) declar de inters nacional la promocin de inversiones en la actividad minera, disposicin que se ha mantenido en el Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley General de Minera. El TUO de la Ley de Hidrocarburos autoriza a los extranjeros a celebrar contratos para la exploracin y exploracin de hidrocarburos dentro de los cincuenta kilmetros de fronteras para lo cual reconoce que estas actividades constituyen casos de necesidad nacional y pblica. En el mismo sentido de ampliar los territorios para la inversin, la Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (1997) estableci que el derecho al libre acceso o uso comn de los recursos naturales ubicados en el suelo o subsuelo de las tierras de las comunidades campesinas y nativas o en el entorno adyacente a ellas, est sujeto a que no exista reserva expresa del Estado o derechos exclusivos o excluyentes de terceros sobre estos recursos.Es decir, el derecho que les permite aprovechar los recursos en forma sostenible, de manera preferente y gratuita para sus necesidades de subsistencia o usos rituales, con la condicin de que las tierras estn tituladas, termina cuando el Estado los otorga en concesin a particulares. La Ley General del Ambiente (2005) ratific esta disposicin.

200

Flexibilizando las concesiones La Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (1997) sent las bases para el otorgamiento de las concesiones y el derecho de sus titulares al aprovechamiento del recurso natural concedido y, en consecuencia, al disfrute de los frutos y productos derivados de este. Estableci que las concesiones podan ser otorgadas a plazo fijo o indefinido y seran irrevocables mientras el titular cumpliera las obligaciones para mantener el derecho de vigencia. Estas se definiran en leyes especiales por cada recurso natural. La Ley General de Minera estableci que las concesiones mineras dan a su titular el derecho a la exploracin y explotacin de los recursos minerales y que estas son irrevocables mientras el titular cumpla las obligaciones que la ley exige para mantener la vigencia de la concesin, es decir mientras invierta para producir minerales. La ley establece los volmenes mnimos de produccin que el inversionista debe obtener mximo al vencer el dcimo ao, para que se pueda considerar cumplida la disposicin legal. Asimismo determina el monto anual de los derechos de vigencia que est obligado a pagar. En ambos casos los requisitos varan segn el tipo de produccin minera (metlica, no metlica, pequeos, artesanales). La norma establece mecanismos que permiten prorrogar el plazo sin que se produzca la caducidad de la concesin en el caso de que el inversionista no hubiera cumplido los requisitos mencionados. Se establecen penalidades equivalentes al 10 % de la produccin mnima anual exigible, por ao y por hectrea, hasta que se logre cumplir con la produccin mnima anual en un plazo que no debe exceder el ao quince. Pero se puede evitar la caducidad el ao quince, si se paga la penalidad y se acredita inversiones en actividades mineras o infraestructura bsica de uso pblico equivalentes a no menos de diez veces la penalidad. Adems, la legislacin indica que la concesin no caduca si el incumplimiento se debe a caso fortuito o fuerza mayor. Frente a esta situacin, se otorga una prrroga de cinco aos adicionales. La ley da otra facilidad a los titulares que tienen ms de una concesin minera. Les permite agrupar sus concesiones siempre y cuando estn prximas en unidades econmicas administrativas para cumplir los requisitos sealados. Al final, la caducidad definitiva de la concesin solo se produce si el incumplimiento llega hasta terminado el ao veinte. Como es evidente, la ley otorga todas las facilidades a los inversionistas para mantener la concesin el mayor tiempo posible, dilatando la obligacin de inversin, que es supuestamente la razn principal de promover su presencia en el pas. En el caso de los hidrocarburos, el TUO de la Ley General de Hidrocarburos no legisla sobre la extensin de las reas que se otorgarn en concesin para la exploracin y explotacin de petrleo o gas, sino que deja su precisin a cada contrato. Para ello seala como referencias a utilizar el potencial de hidrocarburos, la zona geogrfica especfica, el programa de trabajo mnimo garantizado, entre otros aspectos. La extensin de los lotes queda sujeta a la capacidad de negociacin de Perupetro y tiene base en criterios puramente tcnicos, sin tomar en cuenta la existencia de territorios indgenas o de reas naturales protegidas. Tampoco legisla sobre la suelta de rea, que es la reduccin del rea del lote entregado una vez que culmina la etapa de exploracin. Esta precisin se deja tambin para el contrato. La Ley General de Hidrocarburos fija plazos mximos para la permanencia de las empresas en el territorio (siete aos de exploracin, 30 de explotacin de hidrocarburos y 40 de gas), pero luego

201

establece mecanismos que los van ampliando. Primero permite extender la fase de exploracin hasta tres aos si el contratista cumple con el programa de inversin mnimo garantizado y se compromete con uno adicional. Luego crea un perodo de retencin que permite al contratista permanecer cinco aos ms en el lote, si demuestra que la explotacin del petrleo descubierto no es comercial solo por razones de transporte. Y diez aos ms si descubre gas natural no asociado y necesita tiempo para desarrollar el mercado. Otra forma de prrroga es considerar que el contratista sigue en la fase de exploracin, si se encuentra dentro del plazo legal, aunque haya descubierto hidrocarburos e iniciado la produccin. Esto le permite posponer la suelta de rea y mantener una superficie mucho ms extensa, adems de beneficiarse de las condiciones que corresponden a una etapa que se supone de alto riesgo. Como resultado, la fase de exploracin se extiende de 7 a 10 aos, la de explotacin de petrleo de 30 a 35 aos y la de gas natural de 40 a 50 aos. Una empresa que se acoge a todas las facilidades puede permanecer 45 aos en un lote petrolero y 60 en uno gasfero.

Recortando los derechos comunales La Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario (1991) inici el proceso de liberalizacin de la propiedad agraria. Estableci su libre transferencia, cualquiera que fuera su origen y permiti el acceso de sociedades annimas, nacionales o extranjeras, a la propiedad de la tierra. En consonancia con ello instaur la conduccin indirecta de los predios agrcolas, pues hasta ese momento la tierra deba ser conducida por sus propietarios. Asimismo, autoriz a los propietarios agrarios de parcelas mayores de cinco hectreas a gravar sus tierras a favor de terceros, aunque se exceptu de esta disposicin a las comunidades campesinas y nativas. Con esta misma orientacin se aprob en 1995 la Ley de la Inversin Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas, denominada Ley de Tierras. Con esta norma, las comunidades campesinas de la costa, sierra y selva quedaron en libertad de adoptar cualquier modelo de organizacin empresarial, por acuerdo mayoritario de sus miembros en asamblea. Las faculta a entregar tierras comunales en propiedad a sus comuneros con lo que se abre el camino para la titulacin individual al interior de la comunidad o a venderlas a terceros, gravarlas, arrendarlas o a disponer de ellas de cualquier forma posible. En el caso de las comunidades campesinas de la costa se establecieron requisitos menos exigentes que para la disposicin de las tierras en las comunidades de la sierra y de las comunidades de la selva. Mientras que para disponer de las tierras las comunidades de la costa requeran los votos a favor de no menos del cincuenta por ciento de los comuneros de los miembros asistentes a la asamblea instalada con qurum, las comunidades campesinas de la sierra y nativas de la selva requeran acuerdo de la asamblea con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los miembros de la comunidad. Posteriormente, la Ley de Titulacin de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa (1997) declar de inters nacional el otorgamiento de ttulos de propiedad sobre las tierras de las comunidades campesinas de la costa que decidieran adjudicarlas en parcelas individuales o en copropiedad. Para ello simplific los requisitos para decidir sobre la titulacin individual de los comuneros que estaban en posesin de tierras comunales de la costa as como para la adquisicin por terceros de tierras que eran consideradas comunales hasta entonces. Para aprobar la asignacin individual de parcelas se requera una votacin a favor del cincuenta por ciento de comuneros asistentes a la asamblea que fueran poseedores de tierras comunales por ms de un ao.

202

Detrs del esfuerzo por facilitar y fomentar la titulacin individual de los comuneros en posesin de tierra comunales est el clculo econmico de las ventajas de facilitar la posterior venta de las tierras para poner manos de los inversionistas privados tierras productivas ubicadas entre el mar y los dos mil metros de altura. El renacer de los latifundios en la costa peruana, producido durante estas ltimas dcadas, demuestra que esta poltica fue claramente exitosa.

Acotar la institucionalidad ambiental El marco normativo promotor de las inversiones de los noventa limit el fortalecimiento de la incipiente institucionalidad ambiental, al designar a los sectores como autoridades competentes para aplicar las disposiciones de la legislacin ambiental en sus respectivos sectores. La Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero asign este papel al sector Energa y Minas, en relacin con las disposiciones referidas a la actividad minera y energtica. Esta competencia se mantuvo luego con la Ley General de Minera. Situacin similar se dio con la Ley General de Hidrocarburos. Como consecuencia los ministerios desempean un doble papel: promueven la inversin en su sector, otorgan derechos y concesiones y, a la vez, aprueban los estudios de impacto ambiental que autorizan las inversiones y cautelan que cumplan las normas a travs de la fiscalizacin ambiental directa. La experiencia muestra que el papel de juez y parte de los sectores no ha tenido resultados importantes en hacer cumplir la normatividad ambiental, ya que el control ambiental tiende a percibirse como un obstculo para la inversin y la produccin, que constituyen las prioridades para el sector. En el afn de promover las inversiones se ha elaborado una legislacin que privilegia excesivamente al gran capital en desmedro de la proteccin del ambiente y de las poblaciones que pueden verse afectadas por los grandes proyectos. Este diseo ha propiciado el manejo poco transparente de la informacin y la falta de neutralidad de muchas autoridades, lo que ha contribuido a la desconfianza de la poblacin sobre sus decisiones, una de las causas de la conflictividad vinculada a los grandes proyectos de inversin. Esta situacin se ha mantenido a pesar de la creacin del Ministerio del Ambiente en 2008. De acuerdo al decreto de creacin, el Minam dirige y dicta las normas relacionadas con el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, pero solo tiene competencia para aprobar las evaluaciones ambientales estratgicas, es decir las que se refieren a polticas, planes y programas. Las autoridades sectoriales continan aprobando los estudios de impacto ambiental para los proyectos de alcance nacional o multirregional, que son los de mayor dimensin. Adscrito al Minam se ha creado el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA). Es el rgano rector del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental y tiene, al mismo tiempo, la funcin de fiscalizacin y control directo, aunque no se precisaron las actividades que sern parte de este segundo campo de accin del OEFA. En este marco, en enero de 2010, se aprob la transferencia progresiva al OEFA de las funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin ambiental relacionadas con la gran y mediana minera, hidrocarburos y electricidad que vena desempeando el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (Osinergmin). No se precisan las razones por las que se comenz por un sector que ya haba trasladado sus competencias de fiscalizacin ambiental a un ente regulador. Si bien es positivo centralizar en una entidad independiente de la promocin de las inversiones las funciones de fiscalizacin ambiental directa se requiere que el OEFA se constituya como una institucin fuerte, con autonoma tcnica, econmica y financiera, y con capacidad para contrapesar la influencia de sectores gravitantes, como el minero, de hidrocarburos o el pesquero. Al mismo tiempo, el OEFA debe

203

desarrollar capacidades para ejercer un papel articulador de los diversos sectores, as como de los gobiernos regionales y locales, que continuarn ejerciendo competencias ambientales, a fin de garantizar un funcionamiento cohesionado y eficaz de todo el sistema de fiscalizacin.

3.6.7 LA CONSULTA A LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS

Despus de dos aos de iniciado el debate sobre la Ley de Consulta Previa con motivo de los lamentables hechos de Bagua, el Congreso aprob por unanimidad el proyecto de ley que el anterior Congreso haba concertado con las organizaciones indgenas y haba sancionado catorce meses antes. La observacin de la ley por el ex-presidente Alan Garca retras un ao ms la dacin de una ley trascendente para el pas, que reconoce los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Finalmente, el presidente Ollanta Humala la promulg el 7 de setiembre, simblicamente en el distrito de Imaza, en la provincia de Bagua. La ley entrar en vigencia en noventa das, plazo en el cual se debe dictar el reglamento que precise los procedimientos y ponga a disposicin de las entidades estatales los recursos necesarios para hacer realidad su mandato.

3.6.7.1 El Convenio 169 de la OIT El Convenio es un tratado internacional de derechos humanos creado en 1989. Fue aprobado en el Per por el Congreso Constituyente Democrtico en 1993 y ratificado en 1994. Entr en vigencia en 1995; por tanto, ha sido incorporado a nuestra legislacin con jerarqua constitucional y tiene carcter vinculante. El Convenio se aplica a los pueblos indgenas que descienden de poblaciones que habitaban en el pas en la poca de la conquista, que conservan sus propias instituciones o parte de ellas y que tienen conciencia de su identidad indgena. El Convenio contiene normas y acciones que deben desarrollar los gobiernos en diversos campos para garantizar el ejercicio de los derechos de estos pueblos. Los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos, a travs de sus instituciones representativas y empleando procedimientos que les permitan participar libremente en las instancias en las que se adopten decisiones que les conciernen. El documento seala que las consultas deben efectuarse de buena fe y de una manera apropiada para llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento. Determina que los pueblos indgenas deben tener derecho a decidir sus prioridades sobre el proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y las tierras que ocupan o utilizan. Deben participar tambin en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que los afecten directamente. El Convenio hace hincapi en que los gobiernos deben respetar la importancia que tiene para estos pueblos la relacin con la tierra y, en particular, los aspectos colectivos de esa relacin. Dispone el reconocimiento del derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que ocupan tradicionalmente, as como la consulta previa en los casos en los que se quiera aprobar que los pueblos indgenas puedan enajenar sus tierras o transmitirlas fuera de su comunidad, de una forma diferente de sus costumbres. Seala que debe impedirse que cualquiera pueda arrogarse la propiedad, posesin o uso de las tierras, aprovechando sus costumbres o su desconocimiento de las leyes. El documento determina que los pueblos indgenas no deben ser trasladados de las tierras que ocupan y si, excepcionalmente esto fuera necesario, se requiere su consentimiento libre e informado.

204

El Convenio establece la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas a los recursos naturales existentes en sus tierras, lo que incluye el derecho a participar en su utilizacin, administracin y conservacin. Deben participar en los beneficios que produzcan tales actividades y recibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que sufran. Si bien el Estado es propietario de los recursos del subsuelo, antes de emprender o de autorizar cualquier concesin, prospeccin o explotacin, se deben establecer procedimientos de consulta a los pueblos.

3.6.7.2 La Ley del Derecho a la Consulta Previa La Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios, Reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del trabajo, Ley 29785, se promulg en setiembre de 2011. Precisa que la consulta es obligatoria para el Estado y define como sujetos del derecho a la consulta a los pueblos indgenas u originarios cuyos derechos colectivos (existencia fsica, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo) pueden verse afectados directamente por una medida legislativa o administrativa, as como por planes, programas y proyectos de desarrollo nacional o regional. Los pueblos indgenas u originarios son aquellos que se pueden identificar a partir de cuatro criterios objetivos: descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional; estilos de vida y vnculos espirituales e histricos con el territorio que usan u ocupan tradicionalmente; existencia de instituciones sociales y costumbres propias; patrones culturales y modo de vida distintos de los de otros sectores de la poblacin nacional. Adems, se considera un criterio subjetivo: la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indgena u originaria. La norma afirma que las comunidades campesinas o andinas y las comunidades nativas o pueblos amaznicos pueden ser consideradas como pueblos indgenas u originarios, lo cual es un paso de primera importancia en la perspectiva de ampliar los derechos polticos de un amplio sector de nuestra sociedad, que ha sido histricamente excluido. La finalidad de la consulta es alcanzar un acuerdo o el consentimiento de los pueblos indgenas sobre las medidas que los afectan directamente. La ley aclara que el acuerdo entre el Estado y los pueblos indgenas es obligatorio para ambas partes, aunque la norma establece que la decisin final corresponde a la entidad estatal. Esta debe considerar los puntos de vista y las recomendaciones de los pueblos indgenas, as como las consecuencias de la medida sobre los derechos colectivos reconocidos en la Constitucin y en los tratados ratificados por el Estado peruano. Si no se llegara a un acuerdo, las entidades estatales deben adoptar medidas para garantizar estos derechos. La ley incluye como principios rectores de la consulta los siguientes: oportunidad, interculturalidad, buena fe, flexibilidad, plazo razonable, ausencia de coaccin e informacin oportuna. La participacin de los pueblos indgenas en los procesos de consulta se da a travs de sus instituciones y organizaciones representativas, las cuales se eligen de acuerdo a sus usos y costumbres. Dispone que el medio para incluirlos en los procesos de decisin es el dilogo intercultural y el respeto de sus derechos colectivos. Asimismo seala la necesidad de tomar en cuenta la diversidad lingstica de los pueblos indgenas y el empleo de intrpretes capacitados. Las etapas bsicas del proceso de consulta son: i) identificacin de las medidas legislativas o administrativas; ii) identificacin de los pueblos a ser consultados; iii) publicidad de la medida por medios culturalmente adecuados; iv) informacin sobre los motivos, impactos y consecuencias de la medida, con anticipacin; v) evaluacin interna en las organizaciones de las medidas que las afectan directamente, en un plazo razonable; vi) dilogo entre representantes del Estado y de los pueblos indgenas; vii) decisin concertada.

205

La ley determina que las entidades estatales deben garantizar los recursos que aseguren la participacin efectiva de los pueblos indgenas. Seala que estos tambin tienen derecho a solicitar la aplicacin de la consulta sobre determinadas medidas que consideren que los afectan directamente. Si la entidad desestima el pedido pueden impugnar la decisin por la va administrativa y, una vez agotada, pueden acudir ante los rganos jurisdiccionales. La ley define que los acuerdos del resultado del proceso de consulta son exigibles administrativa y judicialmente. La ley ha designado al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura como el rgano tcnico especializado en materia indgena del Poder Ejecutivo. Como tal ser responsable de crear la base de datos oficial de pueblos indgenas y de sus instituciones representativas. En funcin de ello debe determinar los criterios para definir el tipo de comunidades incluidas en la aplicacin del Convenio 169 y la representatividad de sus organizaciones. Asimismo se requerirn pautas precisas en el reglamento para definir el tipo de medidas que ameritan la consulta y los pueblos indgenas que debern participar en el proceso, en cada caso.

3.6.7.3 Las objeciones a la consulta previa Existen importantes sectores econmicos y polticos interesados en restringir al mximo la aplicacin del Convenio 169 de la OIT, pues lo consideran una traba al flujo de inversiones orientadas a la explotacin de los recursos mineros y energticos ubicados en territorios de las comunidades campesinas y nativas. Una vez aprobada la ley estos sectores buscarn influir fuertemente en la elaboracin del reglamento para limitar sus alcances. Por ello es importante conocer sus principales argumentos, los cuales se expresan con claridad en las observaciones del ex-presidente Alan Garca a la ley que aprob el Congreso en mayo de 2010, as como en el reglamento que dict el Ministerio de Energa y Minas (Minem) para aplicar el derecho a la consulta en las actividades de su sector. La ley promulgada el 6 de setiembre ha derogado el DS 023-2011-EM que autoriz el reglamento. El 21 de junio de 2010, el Poder Ejecutivo envi al Congreso sus observaciones a la autgrafa de la ley de consulta. En ellas busc relativizar el resultado de la consulta, aduciendo que esta no poda limitar ni prohibir al Estado adoptar decisiones, ya que el Convenio no otorgaba derecho de veto a los pueblos indgenas. Plante que, si no se lograba el acuerdo o consentimiento, la ley deba consignar que la entidad estatal decidira la ejecucin de la medida conforme a sus atribuciones, privilegiando el inters general y el de la nacin, estableciendo la participacin en los beneficios y la indemnizacin equitativa por los daos que puedan sufrir. De esta manera la consulta perda sentido porque el Estado quedaba libre de adoptar la medida con absoluta discrecionalidad, independiente de los resultados del proceso y sin la obligacin de adoptar acciones que protegieran los derechos de los pueblos indgenas como manda el Convenio. El Ejecutivo quiso restringir la consulta nicamente a las comunidades nativas de la Amazona, para lo cual objet que se considerara como pueblos indgenas a las comunidades campesinas andinas porque estn sustantivamente vinculadas a la ciudad, al comercio y a los servicios del Estado y a las comunidades de la costa que an existen en lo formal [pero que] actan como empresas inmobiliarias. Cabe reiterar que la OIT reconoce a las comunidades campesinas como pueblos indgenas, cualquiera que sea su situacin jurdica, mientras conserven sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, y cumplan con la condicin subjetiva de reconocerse como pueblos indgenas.

206

Incluso pretendi circunscribir ms la consulta arguyendo que solo proceda cuando se tratara de medidas relacionadas con las tierras de propiedad de las comunidades nativas y no con los territorios de propiedad pblica de la Amazona. El ex-presidente Garca busc tener injerencia sobre la representatividad de las organizaciones indgenas, al cuestionar que estas se eligieran conforme a sus usos y costumbres tradicionales, aduciendo que la representacin poda ser asumida por una minora o por un solo grupo. Propuso que la ONPE fuera la entidad encargada de establecer su representatividad y legitimidad, pues sin ello, la esencia democrtica de la consulta perdera sentido y verdad. De esta manera se contravena abiertamente el mandato del Convenio, que plantea el reconocimiento y la proteccin de los valores y prcticas sociales, culturales y religiosas propias de los pueblos indgenas, as como el respeto de la integridad de sus valores, prcticas e instituciones. Se infringa tambin la Constitucin, que reconoce la autonoma de las comunidades en lo que respecta a su organizacin y administracin. En la lgica de limitar el mbito de la consulta, el Ejecutivo objet tambin que la ley incluyera los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional como asuntos posibles de ser consultados. A pesar de que estos tres instrumentos estn incluidos expresamente en el Convenio, se consider que ello ampliaba innecesaria e inconvenientemente los alcances del Convenio, lo cual podra paralizar la ejecucin de importantes obras de infraestructura para el pas. Asimismo intent relativizar la obligacin del Estado de realizar la consulta al observar que los funcionarios tuvieran que identificar las medidas sujetas a consulta bajo responsabilidad, alegando que esto burocratizara la toma de decisiones e implicaba el riesgo de retrasar o detener el desarrollo del pas.

3.6.7.4 El reglamento de consulta del Ministerio de Energa y Minas De la mano con la estrategia del gobierno nacional de congelar la Ley de Consulta, en mayo de 2011, el Ministerio de Energa y Minas aprob el reglamento para aplicacin del derecho de consulta a los pueblos indgenas en relacin con las actividades minero-energticas, mediante el DS 023-2011-EM. Este ha sido derogado por la ley promulgada en setiembre de 2011. El dispositivo dio el papel de juez y parte a las entidades del sector al sealar que las dependencias responsables de realizar y supervisar la consulta eran las mismas que evaluaran si las medidas propuestas podan afectar directamente a los pueblos indgenas y, por tanto, si proceda o no la consulta. En cambio, no se prevea ningn procedimiento para que los pueblos indgenas pudieran determinar qu medidas deban ser consultadas. La potestad era exclusiva del Estado. Entre las medidas administrativas susceptibles de ser consultadas se incluyeron las concesiones mineras, las de generacin y transmisin elctrica, las de explotacin geotrmica y de ductos para el transporte de hidrocarburos, al igual que el proceso previo a la suscripcin de contratos de exploracin y explotacin. Asimismo las autorizaciones para centrales de generacin termoelctrica y de plantas de refinacin y procesamiento de hidrocarburos. El reglamento precis que si no se alcanzaba un acuerdo, la entidad que propona la medida decida si la dictaba, la adecuaba o si desista de su aprobacin, y comunicaba a los representantes de los pueblos indgenas su decisin. No se estableci la exigibilidad administrativa y judicial en caso de incumplimiento de los acuerdos de la consulta, ni se dispuso que, si no se llegaba a un acuerdo, la

207

aplicacin de la medida deba considerar acciones que cautelaran la vigencia de los derechos de los pueblos indgenas. Para limitar el alcance de la consulta la norma se atribuy la definicin del tipo de representacin de los pueblos indgenas que poda participar en las consultas. Dispuso que las medidas normativas se consultaran solo a las organizaciones de carcter nacional y las administrativas a las organizaciones de cada pueblo indgena. Adems, complic la representacin al exigir la acreditacin previa de las organizaciones ante el Ministerio de Cultura. En la misma lnea de dificultar la consulta se establecieron plazos muy cortos para favorecer el dilogo y buscar un acuerdo, sin tomar en cuenta la complejidad de algunas medidas, la dispersin de los pueblos involucrados y la escasez de medios para comunicarse. Ms an porque el reglamento no decret la asignacin de recursos para la participacin informada de los pueblos indgenas. El reglamento dio la prerrogativa al Estado de suspender el proceso de consulta si consideraba que no contaba con garantas para el dilogo, pero no otorg una facultad similar a los pueblos indgenas, quienes no podan solicitar la suspensin de la consulta si consideraban que no haba garantas para su realizacin.

3.6.7.5 Antecedentes normativos sobre pueblos indgenas Teniendo en cuenta que uno de los temas fundamentales que deber determinar el reglamento de la Ley de Consulta es el tipo de comunidades que, en el Per, pueden considerarse como pueblos indgenas u originarios, es importante tener en cuenta las definiciones establecidas al respecto en el Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica (Decreto Supremo 068-2001-PCM de junio de 2001). La norma define pueblos indgenas como aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonia y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas o parte de ellas. La definicin incluye a los grupos que no han sido an reconocidos legalmente como comunidades nativas o campesinas. El decreto establece que las comunidades nativas tienen su origen en los grupos tribales de la selva y ceja de selva y estn constituidas por grupos de familias vinculados por idioma o dialecto, caracteres culturales o sociales, tenencia y usufructo comn y permanente de un mismo territorio con asentamiento nucleado o disperso. Las comunidades campesinas son organizaciones de inters pblico con existencia legal y personera jurdica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligados por vnculos ancestrales, sociales, econmicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrtico y el desarrollo de actividades cuyos fines se orientan a la satisfaccin de sus miembros y el pas. El reglamento seala que toda referencia a pueblos indgenas debe entenderse referida a comunidades campesinas, nativas y dems pueblos indgenas. Este es un importante precedente para incluir a ambos tipos de comunidades en el marco de la consulta previa dispuesta por el Convenio 169 de la OIT y la Ley del Derecho a la Consulta Previa.

208

3.6.8 UN ENFOQUE SOBRE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARCIAL Y CON MARCADAS LIMITACIONES

A partir del anlisis del marco normativo podemos constatar que estamos dando los primeros pasos para dotarnos de un enfoque integral sobre el sentido y los alcances del ordenamiento territorial. En este captulo queremos sealar algunas caractersticas, vacos y limitaciones que hemos identificado luego de la revisin de las normas que se han considerado como las ms relevantes.

Modelo primario exportador El ajuste estructural de 1990 y la imposicin de la Constitucin de 1993 definieron con claridad una poltica orientada a limitar al mximo posible el papel del Estado en la economa y a promover las grandes inversiones en actividades extractivas. Una dimensin de esta estrategia fue incentivar la concentracin de la tierra, sobre todo en la costa, y recortar los mecanismos de proteccin de la propiedad comunal e indgena en la sierra y la costa. Esta poltica se ha mantenido casi inalterable durante ms de dos dcadas y ha tenido un efecto directo en la gestin y el ordenamiento del territorio. Visto desde los intereses en los que se sustentaba esta poltica, es claro que ha sido plenamente exitosa. El incremento sostenido de la minera es constatable no solo por el crecimiento de las inversiones, sino tambin por el amplio porcentaje de nuestro territorio que hoy se encuentra concesionado, sobre todo en la sierra y la selva. Asimismo comprobamos la alta concentracin de la tierra en la costa, con extensiones mayores incluso que las existentes antes de la reforma agraria de fines de los aos setenta. La orientacin a favor de las actividades extractivas refleja la apuesta por la continuidad del modelo primario-exportador, el cual es parte constitutiva de nuestra historia republicana. Si bien en el discurso de las ltimas dos dcadas esta opcin se justifica con la idea de que los recursos generados deben orientarse en un sentido distinto, lo cierto es que el avance en esta perspectiva es muy limitado y es evidente que esta orientacin refleja la ausencia de polticas pblicas y de polticas de asignacin de recursos. Esta visin del desarrollo que es hegemnica, plantea marcados lmites a los procesos de ordenamiento territorial, ya que establece un pie forzado a las opciones que pueden estar en juego en estos procesos. Una amplia franja de nuestro territorio est bajo el control de grandes inversionistas que tienen sobre l derechos protegidos por la Constitucin y el marco legal de promocin de las inversiones. En la misma perspectiva de consolidar el modelo neoliberal se han aplicado polticas de apertura comercial y de firma de los denominados tratados de libre comercio, los cuales tienen un impacto directo en la prioridad que se asigna a las actividades productivas, sobre todo a la actividad agropecuaria, la cual se dirige hacia la exportacin en detrimento de la seguridad alimentaria y la promocin del mercado nacional. Esta misma orientacin explica la resistencia gubernamental a fortalecer la capacidad de planificacin del Estado y a cumplir con los compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano en relacin con los pueblos indgenas. En el primer caso, se afecta la posibilidad de ubicar el ordenamiento territorial en un sistema de planeamiento que integre de manera horizontal a los diversos sectores del gobierno nacional y de manera vertical a los tres mbitos de gobierno. En el segundo caso, es evidente que debilita la incorporacin de nuestra diversidad cultural como un componente central del proceso de ordenamiento territorial. La opcin por un modelo primario-exportador tiene mucho que ver con el limitado avance en la construccin de una efectiva institucionalidad ambiental, as como con el an ms limitado avance en la aplicacin de las polticas y normas emitidas en este terreno.

209

Reforma descentralista La descentralizacin es la principal reforma en curso en el pas, que se inici con la cada del rgimen autoritario del fujimorismo. Como se constata en el captulo respectivo de este documento, desde la modificacin del captulo de la Constitucin de 1993, este proceso ha significado cambios relevantes en lo que se refiere al ordenamiento territorial. En su marco normativo la reforma retoma la planificacin como un componente sustantivo de la gestin pblica. Esta se convierte en un mandato obligatorio tanto para los gobiernos locales como para el gobierno regional, lo cual vincula el planeamiento con espacios territoriales definidos. Asimismo, el marco jurdico relaciona el planeamiento con la gestin del presupuesto pblico y lo define como un proceso concertado con los principales actores sociales y econmicos. En las normas se pone nfasis en que el planeamiento concertado debe orientarse hacia el crecimiento econmico sostenible y equitativo. En el mbito regional se vincula el ordenamiento territorial con la dimensin ambiental y no se le considera como un componente integral del proceso de planificacin del desarrollo. Como parte de las competencias exclusivas del mbito regional se define la formulacin e implementacin de programas regionales sobre cuencas, corredores econmicos y ciudades intermedias. Asimismo, en el mbito local se incluyen las competencias sobre zonificacin econmica y ecolgica, planeamiento urbano y acondicionamiento territorial. Estas dimensiones son de primera importancia para el ordenamiento territorial. Sin embargo, estas definiciones normativas no terminan de perfilar un enfoque territorial en las distintas leyes. Adems, se carece de los procedimientos e instrumentos de gestin que articulen lo local con lo regional y de una adecuada relacin del planeamiento con la asignacin de los recursos. Tampoco se tiene claridad en la determinacin de competencias entre los tres mbitos de gobierno, razn por la cual se superponen funciones y se bloquean las posibilidades de dar forma a un sistema nacional y descentralizado de ordenamiento territorial y de planificacin. De igual manera, los procesos de participacin carecen de un enfoque y de una prctica orientada a la negociacin efectiva de los intereses diversos y hasta contrapuestos que existen en cada territorio. Otra dimensin particularmente relevante del modelo de descentralizacin es la regionalizacin. Si bien es cierto que los gobiernos regionales se definen a partir de la vieja demarcacin departamental, esta se considera una etapa transitoria y se requiere dar forma a una nueva demarcacin poltica. Hay un reconocimiento tajante sobre la necesidad de disear una nueva forma de organizacin poltica del territorio, de tal manera de construir las condiciones para reducir las profundas brechas territoriales. Si bien el ordenamiento territorial no se plantea explcitamente como una dimensin fundamental de la regionalizacin, se abre un debate en el cual este se vuelve un tema de primera importancia, si queremos ir ms all de la simple demarcacin. Por otro lado, en la legislacin se sealan como funciones del gobierno regional la formulacin y ejecucin de planes regionales de energa, minera e hidrocarburos. Sin embargo, se plantea que estas funciones se ejercen en el marco de las leyes generales de cada sector. Con ello, las funciones quedan relegadas al aspecto declarativo, ya que las leyes nacionales determinan que se trata de funciones exclusivas del gobierno nacional. Las nicas funciones que quedan en manos de los gobiernos regionales son las referidas a la minera artesanal, la pequea y la informal. La accin del Estado sobre esta ltima ha sido siempre prcticamente nula y se le han asignado recursos marginales. Si tomamos en cuenta el significativo impacto de las actividades extractivas en los recursos naturales, en el desarrollo de otras actividades productivas y en la conflictividad social, constatamos que los gobiernos regionales tienen una enorme limitacin para desarrollar una efectiva gestin del territorio que tienen bajo su responsabilidad.

210

Una demarcacin fragmentada e inconclusa En el anlisis de las normas vigentes constatamos el divorcio que hay entre la voluntad de avanzar hacia la integracin regional y la realidad de nuestra demarcacin poltica. El tema cobr particular relevancia al iniciarse un nuevo proceso de descentralizacin el ao 2002. Ese ao se promulg la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, la cual se inicia con la constatacin de que gran parte de la actual demarcacin poltica es imprecisa y existe una enorme cantidad de conflictos de lmites entre distritos, provincias e incluso departamentos. Asimismo, parte de la voluntad expresa de avanzar hacia la superacin de la agotada demarcacin departamental y hacia una nueva forma de organizacin del territorio. En teora, la norma deba sentar las bases territoriales para que la reforma descentralista cuente con los elementos necesarios para dar forma a una nueva demarcacin territorial, basada en las tendencias y dinmicas econmicas y sociales existentes, las cuales muchas veces trascienden las fronteras departamentales, que en algunos casos son arbitrarias. Se buscaba tambin avanzar en la construccin de criterios e informacin para superar la fragmentacin en mltiples distritos y provincias que, en muchos casos, carecen de las condiciones mnimas necesarias para un efectivo ejercicio del gobierno local. Finalmente, mediante un plan nacional de demarcacin se propona superar los numerosos problemas de lmites. Aunque declarativamente se plantea abordar estas dimensiones, en los hechos, la ley se centr en mecanismos y procedimientos para enfrentar los problemas de demarcacin poltica existentes en el pas. Los avances reales muestran que incluso en este terreno, el avance ha sido nulo y que en las otras dimensiones no se pas de los aspectos retricos. En general, podemos sealar que la tendencia a la fragmentacin contina y que muchas polticas incentivan la creacin de nuevos distritos. La ley promulgada en 2007, denominada Ley de Promocin de la Fusin de Municipios Distritales, no ha tenido mayor impacto en el logro de sus objetivos y se mantiene la tendencia a la conformacin de distritos. La posibilidad de acceder a los recursos pblicos, como los del FONCOMN, parece ser un incentivo muy difcil de revertir.

Un enfoque centralista y desarticulado de la ZEE Cuando se formularon las normas legales de la zonificacin econmica y ecolgica se careca de un marco general orientador del ordenamiento territorial. En la actualidad tampoco existe un diseo estratgico y jurdico que articule adecuadamente la ZEE al OT, ni a este ltimo con los procesos de planeamiento del desarrollo ni con las dimensiones de la demarcacin poltica y la regionalizacin. Es correcto que en el reglamento de ZEE se indique que este instrumento genera sustento tcnico a los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, as como que este sirve para orientar la inversin pblica, pero es insuficiente para ubicar adecuadamente el proceso en el marco de la gestin estratgica del territorio. En el reglamento se seala que el proceso nacional es coordinado con los gobiernos regionales y con los sectores involucrados; el proceso regional con los gobiernos provinciales; y el provincial con los municipios distritales. Se establece as una secuencia que va de lo nacional a lo distrital y a la inversa, lo cual es un aspecto positivo de esta norma. Otro elemento a resaltar es que en este instrumento se incorpora la ZEE interregional, interprovincial e interdistrital. Sin embargo no se precisan los

211

mecanismos para dar viabilidad a este proceso, lo cual hace que la implementacin sea ms bien una prctica centralista. Es insuficiente que el reglamento de ZEE seale que se trata de un instrumento para el fortalecimiento de los gobiernos sub-nacionales en funcin de la gestin de los espacios y los recursos naturales de sus jurisdicciones. En la norma se define al gobierno nacional, en este caso la PCM a travs del CONAM, como la entidad encargada de elaborar y dirigir la estrategia de ZEE y se determina que las instancias sub-nacionales son entes ejecutores del proceso. En la estrategia de ZEE, aprobada en junio 2011, se ratifica esta definicin e incluso se profundiza una aproximacin centralista. Esta forma de definir el papel rector del Gobierno nacional es contradictoria con la autonoma que le otorgan la Constitucin y las leyes a los mbitos sub-nacionales de gobierno. Asimismo, se contradice al propio reglamento de ZEE, en el cual se reconoce esta capacidad a los gobiernos regionales y locales. Esto no se corresponde con las definiciones contenidas en el marco normativo del proceso de descentralizacin en curso. El procedimiento para la promulgacin del reglamento y la estrategia es cuestionable porque su elaboracin se llev a cabo sin establecer mecanismos de concertacin con los mbitos sub-nacionales de gobierno. Esto es importante de resaltar porque la norma indica que lo dispuesto en la estrategia de ZEE es obligatorio para todo el sector pblico. Si a ello aadimos que la estrategia fue aprobada en las semanas de trnsito hacia un nuevo gobierno y Congreso, es evidente que no estaba entre las prioridades del gobierno saliente promover un debate sobre la ZEE y, por tanto, sobre el OT. La tendencia a debilitar el papel de los gobiernos sub-nacionales se expresa en los mecanismos que se establece en la estrategia para la participacin de los actores sociales y empresariales. En los artculos orientados al fortalecimiento de capacidades encontramos la construccin de un proceso que busca fortalecer el papel del MINAM sobre los mecanismos de concertacin (las comisiones tcnicas regionales), a los cuales se les ampla sus papeles, ms all de lo que el reglamento de ZEE establece. Esto se hace en detrimento del gobierno regional, instancia llamada a dinamizar un sistema regional de participacin en los procesos de ZEE. La complejidad de algunas nuevas funciones puede facilitar el peso del MINAM en las dinmicas regionales. Fortalecer los mecanismos de participacin es una orientacin democratizadora que compartimos, pero es importante no perder de vista la importancia de avanzar hacia sistemas regionales de participacin en la ZEE, as como el papel fundamental del gobierno regional en ello. Definir concertadamente las polticas entre los tres mbitos de gobierno y establecer un sistema de seguimiento y control nacional de los procesos de ZEE es una mejor ruta para dar contenido al papel rector que corresponde al gobierno nacional. Para reforzar este papel se pueden establecer procedimientos, as como mecanismos especializados y eficientes, que traten las observaciones y cuestionamientos que puedan hacerse al proceso de ZEE en todos los niveles de gobierno. Un aspecto a resaltar del reglamento de ZEE es que seala explcitamente que una vez aprobada, esta es de uso obligatorio por todos los mbitos de gobierno como instrumento de planificacin y de gestin del territorio. Esta definicin de la ZEE se reitera en la metodologa para las tres estructuras de gobierno, incluyendo a las instancias acadmicas y privadas que participen en los procesos de ZEE. En la estrategia de ZEE, el concepto se relativiza y se le da un papel orientador de los procesos, con lo cual se consolida el manejo centralista del MINAM. Otro aspecto relevante de la estrategia es que busca facilitar los proyectos de inversin, para lo cual se apoya en la definicin de estos como de inters nacional. Para consolidar esta orientacin la estrategia seala que el MINAM elaborar un manual especfico sobre el tema. Incluso se va ms all, y se establece una lista de los proyectos y sectores en los cuales se aplicar este criterio, con lo cual tenemos que un factor relevante en el diseo de la ZEE son los intereses de los grandes inversionistas, los cuales se orientan en lo fundamental a las actividades extractivas.

212

En la metodologa de ZEE, definida por la PCM travs del CONAM en 2006, se incluye una clara diferenciacin entre el ordenamiento territorial y el ambiental, y se establece explcitamente que este ltimo es solo una parte del territorial, el cual es definido como un proceso mayor. Esta caracterizacin superaba la ambigedad en el uso de ambos conceptos y estableca una referencia conceptual clara al momento de tomar decisiones sobre la institucionalidad que se requiere para la gestin y conduccin concertada del OT. Sin embargo no fue empleada en el desarrollo posterior de la legislacin.

Un primer marco general En febrero del 2010, casi seis aos despus de emitido el reglamento de ZEE, el Minam promulg los Lineamientos de poltica para el ordenamiento territorial. Se trata de un primer y significativo paso hacia el diseo de un enfoque y un plan nacional en una dimensin que es fundamental para construir las bases de un modelo de desarrollo que se sustente en un nuevo equilibrio entre competitividad, equidad y sostenibilidad. En los Lineamientos se avanza en la definicin del OT como un proceso integral que abarca las dimensiones econmica, social, poltica, cultural y ambiental. Asimismo delimita un marco institucional que comprende al conjunto de los sectores del gobierno nacional, as como a los tres mbitos de gobierno. Adems, el OT se define como un proceso poltico en el cual la participacin de los diversos actores sociales, econmicos y polticos es un componente fundamental. El mismo enfoque integral se reitera en el momento de definir los objetivos, en los cuales la aproximacin ambiental es significativa, sin dejar de lado otros componentes. Entre ellos, los referidos a las ciudades y la infraestructura, as como a la relevancia que tienen las actividades productivas, el crecimiento econmico y la inclusin social. Se trata de un instrumento que marca un terreno adecuado para un proceso que es complejo y en el cual los aspectos tcnicos dialogan con los intereses econmicos y polticos existentes en los diversos espacios. Un aspecto significativo de la norma es que promueve la vinculacin del OT con el planeamiento estratgico y el ordenamiento ambiental, aunque es necesario establecer mejor la secuencia que debe existir entre ellos, aspecto que est planteado de manera imprecisa. En la formulacin de la poltica de OT se integra la demarcacin poltica y se seala que esta debe tener base en la informacin que se genere a partir de lo que denomina como estudios territoriales de diagnstico y zonificacin que, aunque no se seala explcitamente, deben incluir los procesos de ZEE. El diagnstico se considera como un instrumento orientado a identificar los flujos, interacciones y servicios que estructuran y organizan el territorio. En ese sentido se trata de dar forma a un instrumento que vaya ms all de la constatacin de las potencialidades y limitaciones geogrficas de un determinado territorio. Reconociendo que se trata de un primer e importante paso, nos parece necesario sealar que se requiere mayor precisin en varias dimensiones que forman parte del OT. No es suficiente reconocer la importancia de las ciudades sino que hace falta avanzar en definiciones claves, como las caractersticas de nuestro sistema de ciudades y el papel que cumplen en los procesos econmicos. No basta con hacer referencia a la importancia de la dimensin econmica sino que es necesario avanzar en definir que nuestro territorio est organizado en espacios y corredores econmicos que deben ser consolidados y potenciados. Asimismo, se puede resaltar la importancia de la geografa, pero junto a ello se debe considerar la relevancia de las cuencas hidrogrficas para hacer realidad un OT que responda a los objetivos que los Lineamientos le sealan. Finalmente nos parece positivo que la norma resalte la importancia que tiene que el OT sirva de referencia para avanzar en el proceso de regionalizacin. No obstante, es evidente que la articulacin

213

directa de la regionalizacin y el OT requiere de mayor precisin sobre el sentido y los alcances de esta reforma poltica trascendente contenida en el marco jurdico de la descentralizacin.

La dimensin ambiental La legislacin ambiental ha tenido un interesante desarrollo en las ltimas dcadas, producto de la creciente importancia del tema en la agenda global. El posicionamiento del cambio climtico como uno de los grandes desafos de la humanidad abon en el mismo sentido. Lamentablemente, gran parte de esta legislacin ha quedado en el papel y ha implicado muy pocos cambios en el diseo y la aplicacin de las polticas e inversiones. El discurso y la prctica del gobierno anterior fueron una clara expresin de esta contradiccin. En las normas que hemos descrito en el presente texto se muestra la relevancia de aspectos como el ordenamiento territorial y la zonificacin econmica y ecolgica. Ello se constata en leyes y reglamentos especficos, en disposiciones vinculadas al manejo de los recursos naturales o de nuestra diversidad biolgica, as como en el marco jurdico ms general, que incluye la creacin del Ministerio del Ambiente. Este es un aspecto positivo y que debe ser potenciado, ya que abre un cauce legal adecuado para resaltar la dimensin ambiental en la definicin e implementacin de las polticas y estrategias de desarrollo, as como para integrarla adecuadamente a los aspectos econmicos, sociales, culturales e institucionales. Dos normas emitidas en los primeros aos de esta nueva etapa democrtica nos parecen referentes significativos para disear una poltica nacional de ordenamiento territorial. En el gobierno de transicin de Valentn Paniagua se form una comisin multisectorial, con presencia de las organizaciones representativas de las comunidades indgenas, de la sociedad civil y de los gobiernos locales, cuyo objetivo era formular una poltica nacional de ordenamiento territorial ambiental y sus respectivos instrumentos normativos. El objetivo qued trunco por la debilidad del tema en la agenda de los gobiernos siguientes. El segundo aspecto es la ley promulgada en 2004 para la construccin del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, que incorpora la descentralizacin como un enfoque clave para su diseo y funcionamiento. En las normas analizadas constatamos que, especialmente en el quinquenio del gobierno de Alejandro Toledo, se emplea el concepto de ordenamiento territorial ambiental, buscando definir un aspecto especfico de este tipo de procesos. Sin embargo, establecer esta diferenciacin no es sencillo en el marco de un proceso que es integral e integrado, razn por la cual al definir el concepto se incluyen aspectos que van ms all de la dimensin ambiental. Esto es claro en la Ley del SNGA o en la Ley General del Ambiente, en las cuales se abordan dimensiones que trascienden lo ambiental y se relacionan con el ordenamiento y la planificacin territorial, as como con el proceso de descentralizacin y el papel de los gobiernos regionales y locales. En la Ley de Creacin del Minan y en la Poltica Nacional del Ambiente encontramos que se deja de lado el concepto de ordenamiento territorial ambiental y se asume el de ordenamiento territorial, el cual queda bajo responsabilidad de dicho ministerio. Se le define como un proceso complejo y multidimensional, lo cual es correcto. Sin embargo constatamos algunos problemas que no se resuelven en el marco institucional del MINAM y que deben ser adecuadamente evaluados hoy que, al parecer, nos enrumbamos en la construccin de un marco efectivo y concertado de OT. En estas normas, el OT se restringe a formar parte de las funciones orientadas hacia la conservacin y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la diversidad biolgica. Tampoco hay respuestas en estas leyes a la forma en la cual el MINAM, entidad cuyo mandato se orienta a la gestin ambiental, puede hacer realidad la

214

construccin, conduccin, evaluacin y ajuste de un proceso que es claramente intersectorial e intergubernamental.

Tendencia democratizadora La consulta previa de los pueblos indgenas sobre el uso de los territorios en los que viven debi aplicarse desde el momento en que el Per suscribi y ratific el Convenio 169 de la OIT en 1995. La falta de voluntad poltica y el compromiso unilateral con la gran inversin extractiva han sido constantes en las ltimas dcadas, lo cual est en la base del bloqueo de este mecanismo democrtico. Esta realidad ha hecho necesaria la promulgacin de una ley especial, la cual fue trabada durante dos aos por el gobierno de Alan Garca. Tuvieron que suceder los lamentables hechos de Bagua y la eleccin de un nuevo gobierno, portador de un discurso basado en la inclusin, para que este mecanismo encontrara el camino a su viabilidad jurdica y poltica. Se trata del reconocimiento de nuestra diversidad cultural como eje constitutivo de nuestra identidad, as como de una historia sustentada en la exclusin de los pueblos andinos y amaznicos, que tiene races en la colonizacin y que se ha mantenido a lo largo de nuestra historia republicana. La ley ratifica los principios bsicos del Convenio 169 y precisa los conceptos, mecanismos y procesos bajo los cuales se debe implementar la consulta. En ese sentido es un paso relevante en la perspectiva de la inclusin y del reconocimiento de los derechos de este amplio sector de la poblacin. Pero esta norma abre igualmente una dimensin importante en todo proceso efectivo de ordenamiento territorial, que es la participacin de los diversos sectores sociales, econmicos y polticos. Conjuntamente con los mecanismos de participacin existentes en el marco de la reforma descentralista, la consulta da forma a un diseo institucional que puede y debe sustentar la construccin de un proceso de ordenamiento territorial que refleje un amplio consenso local, regional y nacional. Es tambin una palanca de primera importancia para crear nuevas condiciones que permitan el protagonismo en estos procesos de sectores de la sociedad que tienen serias limitaciones para que sus intereses se reflejen en los espacios de concertacin, por su lejana de los centros de decisin y su situacin de pobreza.

3.6.9 LA EXPERIENCIA DE CAJAMARCA

3.6.9.1 Desarrollo de la actividad extractiva en el departamento de Cajamarca La minera en Cajamarca comenz en el siglo XVIII, en Hualgayoc. Sin embargo, el inicio de la explotacin en gran escala se produjo con Minera Yanacocha en 1993. De acuerdo al Ministerio de Energa y Minas, en Cajamarca hay actualmente 132.388 hectreas en produccin o explotacin minera y 43.392 hectreas en exploracin, lo que representa el 1,3% del territorio departamental. Para el perodo 2011-2016, siete grandes empresas mineras tienen previsto invertir 8.246 millones de dlares, principalmente en oro y cobre. La actividad minera en Cajamarca ha permitido transferencias por concepto de canon y regalas mineras del gobierno central hacia las regiones. El canon corresponde al 50% del impuesto a la renta que pagan las empresas mineras y las regalas se han venido pagando en funcin del valor de venta del mineral producido. Por estos conceptos, la Regin Cajamarca, en todos sus mbitos de gobierno, ha recibido en el ao 2010 un poco ms de 490 millones de nuevos soles.

215

Entre 1995 y 2002, Cajamarca casi ha duplicado su aportacin al producto bruto interno (PBI) nacional; en trminos relativos, ha crecido ms que el pas en su conjunto. La tendencia creciente se observa en todos los sectores y, en cuanto al aporte al PBI regional, la minera ha tomado protagonismo de forma creciente. Si bien es cierto que solo 24.108 personas trabajan en forma directa con las empresas mineras y a travs de sus contratistas, hay tambin un impacto indirecto en el empleo por la dinamizacin de sectores conexos, como los sectores servicios y construccin. Esto ha trado una mejora en el nivel de ingreso per cpita.

3.6.9.2 Marco legal implementado por el Gobierno Regional de Cajamarca El marco normativo relacionado con la zonificacin ecolgica y econmica y el ordenamiento territorial en el departamento de Cajamarca es el siguiente: Resolucin Ejecutiva Regional 305-2004-GR-CAJ/P Se aprob en junio de 2004. Cre el Grupo Tcnico de Zonificacin Ecolgica y Econmica de la regin. Su mandato fue elaborar y proponer planes, programas y acciones sobre delimitacin, saneamiento y tipificacin por caractersticas geogrficas, climticas, poblacionales, por cuenca, por corredores econmicos y por buen manejo de recursos naturales protegidas. Recibi el encargo de disear y proponer la zonificacin del suelo por capacidad de uso y riesgos geodinmicos. La sociedad civil estuvo representada en este espacio por cuatro delegados de las ONG, dos de la cooperacin tcnica internacional, uno de instituciones cientficas y tres de espacios de concertacin. Luego de la aprobacin del Reglamento Nacional de Zonificacin Ecolgica y Econmica (DS 0872004-PCM de diciembre de 2004), el Grupo Tcnico se denomin Comisin Tcnica Regional. Ordenanza Regional 012-2005-GRCAJ-CR Se aprob en agosto de 2005. Declar como prioridad regional el proceso de ordenamiento territorial y como instrumento base la ZEE de la regin, pasando progresivamente de un mbito macro a uno meso, en articulacin con los gobiernos locales, los organismos pblicos y dems instituciones relacionadas con el desarrollo regional. La Comisin Tcnica Regional de la ZEE se conform con un representante del gobierno regional, los alcaldes de las municipalidades provinciales y distritales, un representante de una institucin cientfica, representantes de sectores y mbitos de gobierno, dos representantes de organizaciones de los pueblos indgenas, dos de las empresas privadas y dos de las ONG. Se puede observar que la representacin pblica no solo es mayor que la de la sociedad civil y de las entidades privadas, sino que, adems, en el caso de las entidades pblicas no se establece nmero de participantes. La ordenanza no se lleg a implementar durante la gestin presidente del Gobierno Regional de Cajamarca, Felipe Pita Gastelumendi, pero fue la que dio la base normativa de la experiencia de ZEE aprobada en el 2010. Ordenanza Regional 012-2010-GRCAJ-CR Se aprob en noviembre de 2010 y modific algunos artculos de la Ordenanza Regional 012-2005GRCAJ-CR.

216

Se defini el nmero total de integrantes de la CTR (47) y el nmero por tipo de representacin: tres del gobierno regional, quince de los sectores y mbitos del gobierno, trece de las municipalidades provinciales, dos de las instituciones cientficas, dos de las universidades, dos de las organizaciones de los pueblos indgenas, dos de las empresas privadas, dos de las ONG, uno de la cooperacin tcnica internacional, tres de las plataformas de concertacin y dos de organizaciones productivas. Se ampli la participacin de la sociedad civil con la incorporacin de representantes de universidades, cooperacin tcnica, plataformas de concertacin y organizaciones productivas. Adems se limit la participacin municipal a las autoridades provinciales. La ordenanza precis que cualquier iniciativa de planificacin territorial deba tomar como punto de partida la propuesta de ZEE y el plan de ordenamiento territorial regional e informar sobre ella a la Subgerencia de Acondicionamiento Territorial-Equipo Tcnico Regional de ZEE-OT. Ordenanza Regional 018-2010-GRCAJ-CR Aprob la ZEE del departamento de Cajamarca a nivel macro, a escala 1:250.000, como un instrumento base para el ordenamiento y la planificacin territorial, as como para la implementacin de polticas de desarrollo, programas y proyectos de inversin pblica y privada, que se orienten al desarrollo sostenible del departamento. Dispuso que la ZEE fuera el instrumento obligatorio de planificacin y gestin del territorio en todas las instancias del Gobierno Regional Cajamarca. Encarg a la Gerencia Regional de Planeamiento Presupuesto y Acondicionamiento Territorial la ejecucin de las acciones necesarias para la aplicacin, monitoreo, evaluacin y actualizacin de la ZEE del departamento. Ordenanza Regional 011-2011-GRCAJ-CR Aprob la gua metodolgica para la formulacin del plan de ordenamiento territorial del departamento de Cajamarca, impulsando un proceso participativo.

3.6.9.3 Descripcin de la experiencia de ZEE para el OT en Cajamarca El Gobierno Regional de Cajamarca ha implementado desde el ao 2007 el proceso de zonificacin ecolgica econmica para el ordenamiento territorial. Est en la tercera etapa, que corresponde a la aprobacin de la propuesta de ZEE. El proceso ha pasado por una serie de etapas interdependientes entre s, bajo la conduccin y liderazgo del gobierno regional, y ha tenido un trabajo continuo e ininterrumpido durante casi cinco aos, a lo largo de tres gestiones regionales diferentes.

Las etapas del proceso de ZEE En el ao 2005 se elabor el perfil del proyecto de inversin pblica Ordenamiento territorial para la regin Cajamarca, constituido por tres componentes: demarcacin territorial, ZEE y OT. En la siguiente gestin regional se mejor el perfil original y se incorporaron nuevos componentes: reactivacin de la CTR, constitucin del Equipo Tcnico Regional (ETR) y plan de comunicaciones. La etapa inicial del proceso de ZEE corresponde a mediados del ao 2007, con la conformacin de la CTR y la constitucin del ETR. La etapa de formulacin tiene lugar entre 2008 y 2010, con cuatro fases:

217

generacin de informacin, anlisis de informacin, modelamiento y redaccin. En 2011 se entr en la fase de aprobacin. En el periodo 2007-2011 se pueden mencionar los siguientes hitos del proceso: Juramentacin de la CTR en junio de 2007. Primera reunin de trabajo de la CTR en mayo de 2008. Ampliacin de la asamblea de la CTR en octubre 2010 (OR 012-201- GRCAJ-CR). El Grupo Norte decide retirarse del CTR en octubre de 2010. Aprobacin de la ZEE del departamento de Cajamarca, como instrumento base para el ordenamiento y la planificacin territorial, en diciembre de 2010 (OR 018-2010 GRCAJ-CR). El Grupo Norte presenta una solicitud de reconsideracin en enero de 2011. En febrero de 2011, el Consejo Regional acuerda respaldar el proceso de ZEE (OR 012-2011CRCAJ-CR). En febrero de 2011, el Consejo Regional acuerda declarar infundada la solicitud de reconsideracin de los representantes de las empresas mineras que operan en la regin Cajamarca (OR 013-2011CRCAJ-CR). En agosto de 2011 se realiza la asamblea extraordinaria de la CTR para dialogar sobre las observaciones presentadas por el Grupo Norte.

Los principios estratgicos del proceso El proceso de ZEE se orienta por cinco principios estratgicos: Participacin social: contribucin de la poblacin organizada a la construccin del proceso de ZEE, ejerciendo derechos y deberes para asegurar su continuidad. Legalidad: el proceso de ZEE de Cajamarca se ha regido estrictamente por lo que establecen las normas nacionales y regionales. Articulacin: el proceso de ZEE ha estado articulado a las polticas y estrategias del Gobierno Regional de Cajamarca, en particular a la poltica sobre ordenamiento territorial. Asimismo, ha existido una articulacin entre los diferentes actores para unir recursos financieros y humanos en cada actividad programada. Muchos actores han contribuido a financiar actividades, consultoras y capacitaciones que no estaban contempladas en el plan operativo del proceso ZEE. Comunicacin e informacin: en 2008 se elabor la Estrategia de comunicacin y educacin de apoyo a la ZEE para el OT de la regin Cajamarca, que present el proceso ZEE y OT como uno solo, haciendo nfasis en la ocupacin ordenada del territorio. En 2011 se elabor el Plan de comunicacin para posicionar la propuesta de ZEE del departamento de Cajamarca, con el propsito de que la ZEE sea considerada como un instrumento de apoyo a la planificacin sostenible del territorio. Las acciones de este plan estn dirigidas a difundir los resultados del documento. Capacitacin: se dio desde el inicio y estuvo dirigida al ETR y a la CTR. Muchas instituciones y organizaciones contribuyeron al fortalecimiento de capacidades: la cooperacin alemana GIZ, docentes de la Universidad Nacional de Cajamarca, Amaznicos por la Amazonia, Minam, entre otros. Un

218

resultado no esperado es la creacin de una maestra de ordenamiento territorial y riesgos en la Universidad Nacional de Cajamarca, en la que participaron miembros del ETR y de la CTR.

Los actores del proceso Los actores del proceso de ZEE en Cajamarca son numerosos. Los espacios ms importantes de articulacin de todos ellos son la Asamblea de la CTR y la Comisin Tcnica Regional. La CTR es el rgano de coordinacin, concertacin y acompaamiento tcnico de carcter multisectorial del proceso de ZEE y OT, que promueve el dilogo y el acuerdo entre los actores pblicos, privados y la sociedad civil. Es tambin la instancia que debe articular la participacin social en el proceso de formulacin de la propuesta de ZEE y el plan de ordenamiento territorial. TABLA 19: EVOLUCIN DE LA CTR
Descripcin NOMBRES Perodo 1 Grupo Tcnico Regional de ZEE Resolucin Ejecutiva 3052004-GRCAJ/P 1.06.200419.07.2005 Gobierno de Felipe Pita 22 No funcion Perodo 2 Etapa I Etapa II Perodo 3 Etapa I Etapa II

Comisin Tcnica Regional -DS 087-2004-PCM -Ordenanza Regional 012-2005GRCAJ-CR -DS 010-2006-MINAM 20.07.200525.06.2007 Gobiernos de Felipe Pita y de Jess Coronel 37 No funcion 25.06.200714.10.2010 Gobierno de Jess Coronel 37 Funcion

Comisin Tcnica Regional Ordenanza Regional 012-2010GRCAJ-CR 15.10.20106.05.2011 Gobierno de Jess Coronel 47 Funcion 6.05.2011actualidad Gobierno de Gregorio Santos 47 Funciona

BASE LEGAL PERIODO EN

FECHAS

PERIODO DE
GOBIERNO REGIONAL

NMERO DE
ORGANIZACIONES

FUNCIONAMIENTO
Elaboracin propia.

El ex-presidente regional Felipe Pita tuvo la iniciativa de empezar el proceso de ZEE y de aprobar una norma regional para conformar la CTR. Sin embargo, falt voluntad poltica para impulsar el proceso. En el gobierno de Jess Coronel hubo una visin ms clara de la gestin del territorio, lo cual se hizo explcito y la primera estrategia priorizada fue la zonificacin ecolgica econmica como instrumento bsico para el ordenamiento territorial. Se instal la CTR, la cual ha funcionado de manera ininterrumpida desde junio de 2007. Una de sus primeras tareas fue organizar y estructurar cada uno de los rganos encargados de la ZEE (de gobierno, de asesoramiento y consulta, de apoyo), definir las estrategias para impulsar el proceso y elaborar el plan de trabajo. La CTR posee la siguiente estructura: TABLA 20: ESTRUCTURA DE LA CTR
RGANOS ESPACIOS MIEMBROS FUNCIN

219

RGANOS

ESPACIOS Asamblea General

MIEMBROS

FUNCIN Mxima autoridad del proceso; seala la poltica, planes y estrategias de trabajo; toma decisiones del proceso; coordina actividades; convoca. Acelera el proceso.

47 instituciones titulares.

RGANOS
DE GOBIERNO

Consejo Directivo Comit Gerencial

5 miembros de la Asamblea General.

Operativiza, impulsa y garantiza la continuidad 4 gerencias del Gobierno Regional del proceso. Facilita la labor del equipo tcnico de Cajamarca. multidisciplinario. 9 representantes de la cooperacin tcnica internacional y ONG con experiencia en OT. Conformados por miembros de la asamblea que se renen en grupos por especialidad o afinidad. Aportan ideas; asesoran sobre metodologas y tcnicas de investigacin; facilitan herramientas. Identifican problemas y proponen soluciones en tres temas especficos: generacin de informacin; capacitacin; sensibilizacin y participacin ciudadana. Lideran el proceso tcnicamente; conducen y elaboran estudios; realizan consultas; gestionan el proceso.

RGANO DE ASESORAMIENTO Y CONSULTA

Comisin Consultiva

RGANOS
DE APOYO

Grupos de trabajo

Equipo tcnico 9 miembros permanentes que multidisciplitrabajan a tiempo completo en el nario proceso.

Elaboracin propia

En cuanto a la Asamblea del Comit Tcnico Regional, los representantes del Estado en la Asamblea son el 73% de los miembros, de la sociedad civil el 21%, del sector privado el 2% y otros (Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza de Cajamarca-MCLCP y la cooperacin tcnica internacional) el 4%. Uno de los mayores aciertos fue la conformacin del Equipo Tcnico Regional de carcter multidisciplinario, a propuesta de la CTR, que ha funcionado en el gobierno regional con carcter permanente. La decisin se tom luego de evaluar otras experiencias, en las que se contrataba a empresas especializadas sin resultados muy positivos. Por ello se opt por crear un equipo estable y se logr que, junto con el Comit Gerencial, se comprometiera a sacar adelante un proceso pionero en el departamento. La CTR, con apoyo de la Asociacin Servicios Educativos Rurales (SER), realiz un mapeo que contribuy a identificar nuevos actores que se fueron incorporando en cada fase del proyecto. Es el caso, por ejemplo, de las empresas mineras del departamento de Cajamarca, las cuales consolidaron luego su participacin a travs del Grupo Norte. Hoy, la composicin de la CTR es muy diversa, ya que est integrada por actores que pertenecen a diversas instituciones, lo que en algunos casos incluso ha complicado la coordinacin de actividades. Al inicio del proceso de ZEE, un problema que debi afrontar la CTR fue la existencia de diversos enfoques entre los actores sociales respecto de la ZEE. Muchos vieron el proceso como una oportunidad para hacer frente a la minera, otros para conservar cabeceras de cuenca y reas naturales o para definir espacios para reas urbanas. Cada tcnico o consultor que asesor la elaboracin de los productos tena tambin diferentes tendencias (conservacionistas o extractivas). Finalmente, los diversos enfoque enriquecieron el proceso porque se tuvieron diversas perspectivas en la discusin, lo que ayud a la reflexin y el anlisis. La CTR trabaj mucho en la bsqueda del consenso, que se alcanz en torno a la utilidad de la ZEE para avanzar al desarrollo sostenible de la regin.

220

De acuerdo al nivel de incidencia en el proceso de ZEE se puede considerar a los actores de la siguiente manera: Impulsores: el Gobierno Regional de Cajamarca, con un nivel alto de poder, y la cooperacin tcnica alemana (GIZ). Aliados: SER, MCLCP Cajamarca, Consorcio Interinstitucional para el Desarrollo Regional (CIPDER), Municipalidad Provincial de Cajamarca, Municipalidad Provincial de San Ignacio y Universidad Nacional de Cajamarca. Con un menor grado de incidencia se puede considerar a: comunidad Los Naranjos, Consejo Regional de Ciencia, Innovacin Tecnolgica e Investigacin (CORECITI), Convencin Nacional del Agro Peruano- Cajamarca (CONVEAGRO Cajamarca), Organizacin Fronteriza Awajn y Red de Municipalidades Rurales de Cajamarca (REMUR Cajamarca). Decisores: Gobierno Regional de Cajamarca y Ministerio del Ambiente. Discrepantes u opositores: Grupo Norte, con alto nivel de influencia; Cmara de Comercio de Cajamarca y Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa (SENAMHI), con un nivel menor de decisin. Indecisos: municipalidades provinciales de Cajabamba, Celendn, Chota, Contumaz, Hualgayoc, Jan, San Miguel, San Marcos, San Pablo y Santa Cruz; Autoridad Local del Agua (ALA Cajamarca), universidad privada Antonio Guillermo Urrelo (UPAGU), Asociacin Regional de Productores Ecolgicos, Consejo Regional de Juventudes Cajamarca (COREJU Cajamarca), Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA) y al Organismo de formalizacin de la propiedad informal (COFOPRI).

En cuanto al nivel de compromiso en el proceso, se plantea lo siguiente: Se reconoce el acompaamiento y la asesora tcnica de la cooperacin internacional alemana en el todo el proceso. Ha financiado y asesorado a travs de consultoras especializadas, capacitaciones del equipo tcnico de ZEE, eventos y talleres, as como estudios especializados. Asimismo ha colaborado con la facilitacin de talleres. Al Grupo Norte se le reconoce el acompaamiento durante todo el trabajo, el financiamiento de consultoras especializadas, el aporte en los sub-modelos de recursos no renovables y renovables. Fue un actor crtico que ayud en la reflexin y el anlisis del proceso. La Universidad Nacional de Cajamarca brind asesora tcnica especializada y fue un facilitador logstico. SER brind acompaamiento y asesora tcnica, fue un facilitador logstico e hizo incidencia local.

Los productos de la zonificacin ecolgica econmica La elaboracin de la ZEE en Cajamarca ha permitido contar con los siguientes instrumentos: Propuesta para la ZEE en el departamento de Cajamarca. Memorias descriptivas de nueve sub-modelos. Gua para el ordenamiento territorial. Informacin organizada y sistematizada. Mapas en formatos estandarizados.

221

3.6.9.4 Evaluacin de la experiencia de ZEE para el OT en Cajamarca La mayora de actores del departamento considera que el balance de la experiencia de ZEE para el OT en Cajamarca es ampliamente positivo.

Sobre la fase de validacin La fase de validacin se realiz a travs de trece talleres descentralizados uno por cada provincia del departamentocon el objetivo de socializar, concertar y validar la propuesta de ZEE. Este fue un aspecto positivo que permiti dar a conocer los resultados del estudio en el interior del departamento. Una debilidad de los talleres fue la ausencia de una definicin clara del enfoque de la validacin si esta era tcnica, poltica, social o todas ellas y de la metodologa para la participacin: no se precis bien quines deban participar y en qu condiciones hacerlo. Esto trajo como consecuencia que algunos participantes no tuvieran un adecuado entendimiento del proceso y que, por ejemplo, rechazaran el desarrollo de algunas actividades econmicas en el territorio, sin contar con una opinin tcnica sustentada, o que emitieran opiniones sobre el uso y la ocupacin del territorio, cuando ello corresponde a la etapa de ordenamiento territorial. El Gobierno Regional de Cajamarca ha recogido las opiniones expresadas en los talleres para plantearlas en la siguiente etapa de elaboracin del OT.

Sobre los principios orientadores del proceso PARTICIPACIN SOCIAL: EL ESPACIO Y LOS ACTORES La participacin ha sido un tema recurrente, importante y reconocido por todos los entrevistados como una de las grandes fortalezas del proceso de ZEE. El espacio de participacin social ms importante es la Asamblea de la Comisin Tcnica Regional que, desde su instauracin a la fecha, ha ido incorporando nuevos actores. No obstante, existen algunas crticas. El Grupo Norte argumenta que se deben incorporar ms actores privados en el proceso, pues la empresa privada solo representa el 2% del total. Otro grupo de actores cuestiona el verdadero papel que cumplen las organizaciones sociales en el proceso, ya que consideran que defienden posiciones institucionales antes que posiciones consensuadas con la poblacin. El tema es complejo porque no existen organizaciones slidas y fuertes en la regin. El involucramiento de las organizaciones ha sido otro tema discutido. Se esperaba una participacin ms activa de las universidadespblica y privada, como soporte tcnico-cientfico antes que solo como prestadores de servicios. Tambin mayor protagonismo de los colegios profesionales, por su especializacin en ciertos temas, y no solo apariciones espordicas en el proceso. Asimismo de otras gerencias del gobierno regional y no solo de la Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente. Otro tema crtico han sido las normas nacionales respecto de los grupos tcnicos, la cual es muy escueta. El reglamento de la CTR de Cajamarca es un valioso aporte que establece pautas para los espacios, funciones y la forma de participacin de cada uno de los actores. Ello a pesar de que se aprob tardamente, a finales de 2010, ms de tres aos despus de la conformacin del CTR.

222

En la actualidad, el Grupo Norte ha suspendido su participacin por discrepancias con los documentos y con la conduccin de los talleres de la fase de validacin. El Grupo Norte no solo espera el levantamiento de observaciones para retomar su participacin sino tambin el visto bueno del Minam, que asegure que la informacin consignada en los documentos sea tcnicamente precisa. Esta posicin lleva a la reflexin sobre el papel del MINAM y del gobierno central en los procesos de ZEE para el ordenamiento territorial de las regiones. Si bien el MINAM ha participado, deja la sensacin de que podra haber aportado ms, sobre todo en el aspecto metodolgico y en los productos, lo que habra acelerado y mejorado el proceso. Este tipo de contribucin es diferente que aquella que solicita un visto bueno al proceso de ZEE.

COMUNICACIN E INFORMACIN La comunicacin es el punto ms dbil. Muchos consideran que ms all de la Asamblea de la Comisin Tcnica Regional no se conoce bien el proceso y hay una terrible confusin sobre los alcances de la ZEE se confunde con la funcin que cumple el ordenamiento territorial, sobre todo en las provincias de Celendn y San Pablo, donde los talleres de validacin fueron muy tensos y terminaron con el alejamiento del Grupo Norte de la Asamblea de la CTR. A pesar de la elaboracin en 2008 de la Estrategia de comunicacin y educacin de apoyo a la zonificacin ecolgica econmica para el ordenamiento territorial de la Regin Cajamarca, los avances no han sido del todo alentadores. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que no es un proceso acabado y los resultados se podrn evaluar al concluir con el plan de ordenamiento territorial. Aunque la comunicacin oficial se brinda desde el gobierno regional es importante destacar que hay otros canales de informacin a los que acceden los actores, como el Grupo Norte y la Cmara de Comercio de Cajamarca. Estos han tenido cobertura meditica y han tratado de perjudicar el proceso hasta el punto que el ex - ministro del Ambiente lo ha declarado anticonstitucional y antitcnico307. Esta situacin ha afectado la credibilidad del proceso y ha evidenciado una fractura entre los actores. Felizmente en la reunin extraordinaria de la Asamblea de la Comisin Tcnica Regional, de agosto de 2011, se ha llegado a importantes acuerdos y se ha reiniciado el dilogo.

CAPACITACIN La capacitacin continua ha sido vista como uno de los mayores aciertos del proceso. Se observa, sin embargo, que ha estado muy ligada a la generacin de nuevos conocimientos (sobre todo vinculados a la fabricacin de los sub-modelos) y muy poco se ha orientado a generar conocimientos, habilidades y destrezas en temas como participacin social, comunicacin, dilogo o prevencin de conflictos. Se reconoce al equipo tcnico como uno multidisciplinario y preparado, que ha ido consolidando sus aprendizajes y conocimientos en ZEE, con capacidad de respuesta y propuesta. Queda el interrogante sobre cunto de lo aprendido por el equipo tcnico ser til para el ordenamiento territorial.

307

Declaraciones citadas por el exministro del Ambiente Antonio Brack en el diario Panorama Cajamarquino el 20 de diciembre de 2010.

223

3.6.9.5 Algunas lecciones del proceso La elaboracin de la ZEE es el proceso ms largo que ha tenido el departamento de Cajamarca y que ha sido liderado por varias gestiones regionales. Es muy interesante porque se construy de abajo hacia arriba. Ha llevado tiempo y ha tenido aciertos y dificultades que se han ido superando y perfeccionando.

Se requiere acertada comprensin de la ZEE Aunque el proceso de ZEE no debera suscitar mayores divergencias, puesto que muestra las potencialidades y limitaciones del territorio, existieron mltiples discrepancias entre diferentes grupos y por diversos motivos. En el caso del Grupo Norte, las discrepancias siempre han estado centradas en el enfoque que tienen sobre el territorio (ms econmico que ambiental), as como en cuestionar repetidamente la informacin y las metodologas utilizadas por el equipo tcnico. Esta crtica constante gener mucha discusin tcnica, sobre todo en la fase de modelamiento, as como tambin mucha reflexin y valiosos aportes al proceso. La propuesta de ZEE puede mejorarse incorporando las observaciones planeadas por el Grupo Norte, porque tienen un sustento tcnico vlido, pero cabe preguntarse si las observaciones modifican realmente la propuesta. En el caso de los grupos ambientalistas, las discrepancias se han dado a partir del discurso antiminero y no de una cultura ambiental. El discurso busca prohibir toda actividad minera en el territorio sin mayor discusin tcnica. Muchas discrepancias pueden ser evitadas mejorando los canales de comunicacin e informacin. Las actitudes de ciertos grupos reflejan el poco conocimiento del proceso de ZEE y sus alcances. Se piensa que los conflictos surgirn en el ordenamiento territorial, en la medida en que no se cuente con un equipo capacitado y no se disponga de una metodologa clara que facilite la toma de decisiones.

Comunicacin e informacin son aspectos esenciales Una de las mayores debilidades en ese sentido fue la comunicacin e informacin. A pesar de haberse elaborado una estrategia comunicacional para el proceso, esta no funcion y fue muy difcil hacerla aterrizar. Se requiere desarrollar una propuesta de comunicacin e informacin muy activa hacia la sociedad civil y las autoridades regionales, con indicadores que permitan medir avances y que emplee diversos canales de difusin de los resultados. Es importante tambin mejorar los mensajes sobre los alcances de la ZEE; estos deben ser muy claros (No se ha tomado an ninguna decisin sobre el uso y la ocupacin del territorio, solo se han mirado sus potencialidades y limitaciones), ya que muchas organizaciones, sobre todo ambientalistas, han pensado que la propuesta de ZEE establece ya el uso y la ocupacin del territorio. Este mal entendido que ha surgido desde los talleres de validacin es un potente generador de conflictos entre el Estado, las empresas privadas (mineras) y las organizaciones de la sociedad civil. Es recomendable poner nfasis en las siguientes ideas fuerza:

224

La ZEE es un proceso liderado por el gobierno regional en su conjunto y no solo por el equipo tcnico. La propuesta de ZEE es un instrumento de apoyo a la planificacin y gestin territorial, base de un plan de ordenamiento territorial. No es un instrumento poltico, ni antiminero, ni proambientalista. La propuesta de ZEE es un documento con sustento tcnico y no poltico. Capacidades: factor clave El fortalecimiento de capacidades desde dentro como desde fuera fue lo mejor del proceso. La apertura que tuvo la CTR de incorporar continuamente nuevos actores y tcnicos que aportaron a lo largo de todo el trabajo y el aprendizaje colectivo que esto conlleva ha sido un aspecto muy valorado. Asimismo, se not un inters permanente, lo que se vio reflejado en la gran participacin a cada una de las reuniones organizadas desde el gobierno regional. Una leccin que queda es la necesidad de disear un plan de capacidades (conocimientos, habilidades y destrezas) e implementarlo antes del inicio del proceso de ordenamiento territorial. Asimismo, es necesario sistematizar la experiencia de ZEE que recoja las lecciones aprendidas para mejorar y retroalimentar continuamente el proceso, haciendo nfasis en los errores cometidos para evitarlos. Debera elaborarse tambin una gua con lineamientos sobre el proceso de ZEE que sirva para los futuros procesos meso y micro del departamento. Esto podra incluir un documento metodolgico en el que se describa cmo se va a realizar la actualizacin de la propuesta de zonificacin ecolgica econmica.

Sobre los papeles respecto del OT La posicin del Grupo Norte ha llevado a reflexionar sobre el papel del Ministerio del Ambiente en el proceso de zonificacin ecolgica y econmica en las regiones. Hasta dnde debe llegar la intervencin del gobierno central? Algunos sectores consideran que los procesos de ZEE y OT deben estar articulados necesariamente a polticas nacionales, en la medida que somos un Estado unitario. Sin embargo, se carece de planes nacionales que orienten los procesos regionales de ordenamiento territorial y la legislacin del proceso de descentralizacin de nuestro pas establece claramente que los gobiernos regionales tienen competencias para desarrollar el ordenamiento territorial de sus jurisdicciones, en el marco de su autonoma. En lo que se refiere a la estructura del gobierno regional, un tema que sebe ser trabajado es la definicin de la gerencia o del rgano interno que debe hacerse cargo y liderar el proceso de ZEE y de OT. Para evitar problemas de liderazgo y de sesgos en los enfoques (ambiental o econmico), la ZEE debera ser conducida por el Ceplar, ya que es el organismo que tiene como objetivo promover la planificacin estratgica regional. Por otro lado, es importante que la CTR siga promoviendo la participacin de otros sectores, especialmente de la empresa privada y de las organizaciones de la sociedad civil. Debe procurar la afiliacin de los colegios profesionales y de otros actores econmicos de Cajamarca, que tengan una visin del territorio en su conjunto, as como estimular la participacin de los alcaldes provinciales y autoridades regionales, en especial de la Gerencia de Desarrollo Econmico. Al mismo tiempo hace falta disear y ejecutar un proceso de induccin a los nuevos miembros de la CTR para que conozcan cada fase del proceso de ZEE, sus alcances y la propuesta.

225

Lo ms difcil Las fases ms difciles del proceso han sido la de modelacin y la de validacin de la propuesta de ZEE. La fase de modelacin fue difcil porque no se contaba con una metodologa de trabajo validada ni con experiencias previas ni con especialistas en el tema que ayudaran a dilucidar las incgnitas que surgan. La fase de validacin fue difcil porque se presentaron interrogantes sobre el verdadero papel de la validacin y porque, a partir de este momento, se origin un quiebre en las relaciones con la empresa privada que culmin con el alejamiento del Grupo Norte, comportamiento que desde la perspectiva de muchos fue utilizado polticamente.

3.6.10 LA EXPERIENCIA DE CUSCO

3.6.10.1Desarrollo de la industria extractiva en la regin Las principales actividades extractivas en la regin estn vinculadas a la explotacin de gas natural y a la minera. Los yacimientos de Camisea, localizados en la provincia de La Convencin, contienen 11,7 trillones de pies cbicos de reservas probadas de gas natural (GN), cerca del 94% del pas, y 645 millones de barriles de reservas probadas de lquidos de gas natural (LGN), 98% del total nacional. Actualmente se explotan dos lotes: el 88, desde agosto de 2004, y el 56, que entr en operacin en el segundo semestre de 2008. En 2010, ambos produjeron 30 millones de barriles de LGN y 244 trillones de pies cbicos de gas natural. Adicionalmente, los lotes 57 y 58 se encuentran en la etapa de exploracin. Un problema recurrente de la explotacin de gas en Camisea han sido los derrames de lquidos de gas natural que han contaminado amplias extensiones de tierra, han afectado bofedales y la napa fretica en algunas zonas, as como suelos reacondicionados. Tambin se produjeron incendios con la consiguiente quema de extensas reas forestales y la desaparicin de flora y fauna silvestre. Lo ms grave es que algunos derrames tuvieron lugar cerca de centros poblados menores, como el caso de Kepashiato y de comunidades nativas como Shimaa en el distrito de Echarate. Otro motivo de conflicto es el rechazo al ingreso de empresas a los lotes adjudicados por el gobierno central porque algunos se ubican en territorios ancestrales de las comunidades nativas y no se ha respetado el derecho a la consulta previa. En otros casos, la oposicin es porque se pondran en riesgo zonas consideradas de reserva. Cusco cuenta tambin con un potencial minero importante. Hasta el ao 2009, la nica empresa productora de minerales en el departamento fue Xstrata-Tintaya, en la provincia de Espinar. Su produccin principal es cobre (ms de 110 mil toneladas mtricas finas anuales), en menor medida plata y oro, alrededor de mil kgf anuales con tendencia declinante. Estas cifras de produccin disminuyeron en 2010; sin embargo, ese ao, la empresa Anabi inici la produccin de oro (1.200 kgf) en la provincia de Chumbivilcas, y de plata en menor cantidad. Hoy existen cerca de tres mil denuncios mineros en el departamento y hay un fuerte crecimiento de las concesiones. Estas ocupan 16% del territorio departamental, lo que equivale a 1,2 millones de hectreas. En la provincia de Chumbivilcas, las concesiones ocupan 76% de su territorio. En la provincia de Paruro, el porcentaje de territorio ocupado por concesiones mineras ha pasado de 8,5% en 2005 a 20% en 2007. Similar situacin vive la provincia de Espinar.

226

Antes de este aumento de la actividad minera la principal fuente de ingreso de las comunidades campesinas de estas provincias, sobre todo de Espinar, era la crianza de camlidos, ovinos y vacunos. Espinar lleg a convertirse en un mercado importante de acopio de lana. De acuerdo con el reporte de la Defensora del Pueblo, el 60% de los conflictos sociales en la zona tiene relacin con la actividad minera. Los principales temas de conflicto son los impactos ambientales y sociales que puede generar la explotacin minera, as como el incumplimiento de ofrecimientos realizados y de acuerdos tomados. Hay otras demandas vinculadas a la ampliacin de los aportes de Minera Tintaya al desarrollo de la provincia de Espinar, as como al cierre o reubicacin de la presa de relaves de Huanipampa. Hay casos donde el conflicto se suscita por el ingreso de una empresa minera en tierras comunales sin autorizacin ni coordinacin previa con la comunidad. La explotacin minera y gasfera en el departamento permite que los gobiernos regionales y locales cuenten con recursos del canon, que equivale al 50% del impuesto a la renta de las empresas que operan en la zona. En 2010, las transferencias por ambos conceptos fueron de 1.389 millones de soles. El canon gasfero muestra una tendencia ascendente por el ingreso de la produccin del lote 56, mientras que el canon minero ha disminuido por la lenta recuperacin de los precios internacionales de los minerales y la cada de la produccin. Cerca de la mitad de los recursos del canon se distribuye entre las dos principales provincias productoras: La Convencin (gas) y Espinar (minera). Luego de estar exonerada durante quince aos por el contrato de estabilidad tributaria suscrito con el Gobierno, la empresa Xstrata comenz a pagar regalas mineras por 19 millones de soles anuales.

3.6.10.2Antecedentes de la experiencia de ordenamiento territorial en el Cusco Una institucin clave en los avances en el ordenamiento territorial en el Cusco es el Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente (IMA). Entre 1997 y 2002, el IMA elabor estudios de caracterizacin y diagnstico de cuencas de diversa dimensin, (mediciones del caudal, toma de muestras de suelos, agua, cobertura vegetal y mapeo), mediante el empleo de sistemas de informacin geogrfica, que produjeron informacin ambiental y sobre el manejo y gestin de recursos naturales de todo el departamento. El proceso incluy la participacin de la poblacin y de autoridades a travs de talleres, entrevistas y encuestas. En el ao 2003, el IMA comenz con la primera etapa de la ZEE regional. El proceso dur dos aos.Un equipo multidisciplinario se encarg de revisar, homogenizar e integrar la informacin ambiental y socioeconmica generada por el IMA en diferentes cuencas del departamento. Se elaboraron 31 mapas temticos con sus memorias descriptivas, que muestran y detallan cada variable fsica, biolgica y socioeconmica del departamento. En el comit de zonificacin participaron muchas instituciones que entendan la importancia del proceso: Masal (Proyecto Manejo Sostenible de Suelos y Agua en Laderas), Instituto Machu Picchu, Arariwa y otras ONG. En 2004 se inici la segunda etapa de la ZEE, en trabajo conjunto con Masal y con el apoyo en aspectos puntuales del Grupo Tcnico de Coordinacin Interinstitucional (GTCI) de Camisea. Se aplicaronlos modelos especficos de zonificacin y se elabor el documento de zonificacin casi definitivo, que fue puesto a consideracin de las instituciones, autoridades locales y poblacin en general para su validacin y posterior aprobacin mediante ordenanza regional. Los objetivos de la ZEE fueron: contribuir a la incorporacin de criterios de desarrollo sostenible en la gestin del gobierno regional, los gobiernos locales y de la sociedad civil en general; dotar al gobierno regional y a los gobiernos locales de un instrumento estratgico para definir planes de desarrollo y planes

227

de ordenamiento territorial; suministrar informacin para facilitar las negociaciones y la resolucin de conflictos en el departamento. El documento final estuvo listo en el ao 2004, ao en el que se aprob el Reglamento Nacional de ZEE, que es la norma bsica que orienta y dirige los procesos de ZEE en el pas. Esto oblig a adecuar el proceso seguido de ZEE en el Cusco a la norma, sobre todo en lo que se refiere al liderazgo a cargo del gobierno regional, a la conformacin del Comit Tcnico Regional, a los procesos de validacin y a la participacin ciudadana. Por ello, hasta fines de 2005 se trabaj en el proceso de validacin, con el apoyo de Masal, y luego se promovi la aprobacin de la ZEE por ordenanza regional, lo cual solo se logr en 2008. En 2005, el IMA, el MINAM, el GTCI-Camisea y el Gobierno Regional del Cusco promovieron el estudio denominado Caracterizacin con fines de ordenamiento territorial del departamento del Cusco, que se realiz en el marco del convenio de prstamo entre el Per y el Banco Interamericano de Desarrollo para fortalecer la capacidad del gobierno peruano de supervisar, vigilar y fiscalizar los aspectos ambientales y sociales del proyecto Camisea y su rea de influencia. Sobre la base de los aspectos identificados por el estudio se realiz el Plan base de ordenamiento territorial de la Regin Cusco, en ese mismo marco. El trabajo incluy talleres participativos de caracterizacin e identificacin de proyectos. La propuesta de plan base para el OT de Cusco contiene lineamientos para iniciar la formulacin y gestin de un plan de ordenamiento territorial regional que garantice el uso sostenible de los recursos naturales, la reduccin de los desequilibrios espaciales y la asignacin racional de las inversiones. Estos procesos antecedieron a la formulacin y ejecucin del proyecto Fortalecimiento del desarrollo de capacidades de ordenamiento territorial en la Regin Cusco, que fue liderado por el Gobierno Regional del Cusco, como parte de sus competencias en lo que se refiere al ordenamiento territorial.

3.6.10.3La experiencia de ordenamiento territorial en el Cusco La experiencia de ordenamiento territorial en el Cusco tiene base en la ejecucin del proyecto Fortalecimiento del desarrollo de capacidades para el ordenamiento territorial en la regin Cusco, cuyo objetivo es la elaboracin de la zonificacin ecolgica y econmica en el mbito meso y del plan de ordenamiento territorial del departamento. Fue aprobado por Resolucin Ejecutiva Regional 952-2008GR CUSCO/PR de julio de 2008. Se trata de un proyecto de inversin pblica con un presupuesto de 15 millones de soles aproximadamente, financiado con recursos del canon, sobre canon, regalas, rentas de aduana y participaciones. El proyecto se plante como objetivo lograr una capacidad tcnica y operativa ptima para desarrollar los procesos de ordenamiento territorial en la regin Cusco. El proyecto tiene tres componentes: capacitacin y asistencia tcnica; equipamiento y logstica; fortalecimiento de capacidades, recojo y procesamiento de informacin, elaboracin de la ZEE y del POT. Las actividades comenzaron en siete reas de trabajo: antropologa, biologa, catastro, economa, geologa, hidrologa y ambiente. En el perodo 2009-2010 se incorporaron otras reas para lograr la intervencin integral del territorio: turismo, salud, educacin, agricultura y catastro. La implementacin de nuevas reas aument la complejidad de la logstica y de movilizacin en campo, pero permiti obtener los insumos que realmente se requeran para un estudio de ZEE. Se elaboraron variables e indicadores por rea temtica, las cuales ayudaron a precisar la informacin que se deba recoger.

228

Para verificar la calidad de los datos, proveer de mapas base y acelerar el trabajo de procesamiento de la informacin se establecieron las reas de geodesia y de sistemas de informacin geogrfica (SIG). Asimismo se implement un rea de sensibilizacin y comunicacin con el objetivo de aumentar el conocimiento de los pobladores de los distritos intervenidos sobre el proyecto de ordenamiento territorial, facilitar el trabajo de los tcnicos y articular el proyecto con las autoridades locales. El estudio se inici en la provincia de Chumbivilcas y ha continuado en las provincias de Espinar, Canas, Acomayo y Paruro. En la etapa de caracterizacin del mbito territorial, la intervencin se ha organizado por distritos. Se ha llegado a intervenir en 96 de los 108 distritos previstos. Se plantea el ordenamiento territorial sobre una superficie de alrededor de 72 mil kilmetros cuadrados a travs de la identificacin, caracterizacin y evaluacin de unidades ecolgicas econmicas, lo que beneficiar a una poblacin de 1.171 mil habitantes. Para ello se tendr que cumplir primero con la elaboracin de la ZEE. Se organizaron talleres de capacitacin dirigidos a gerentes, subgerentes, jefes de proyecto, responsables de las distintas areas y personal del proyecto. Los temas abordados inicialmente fueron: ordenamiento territorial, saneamiento fsico legal de inmuebles, gestin del riesgo, desarrollo local y zonificacin ecolgica econmica. Posteriormente se incorporaron cursos de capacitacin sobre: anlisis cuantitativo, elaboracin de instrumentos, diagnsticos y lnea de base, as como elaboracin de mapas base en el programa ARC-SIG, teledeteccin y modelamiento SIG para la ZEE. Aun as, una de las principales dificultades para la ejecucin del proyecto ha sido la falta de personal capacitado en metodologas de ZEE y OT y la falta de instrumentos de gestin internos para desarrollar el proceso. Durante la ejecucin del proyecto se ha hecho evidente la necesidad de un nmero mayor de capacitaciones en lo que se refiere a metodologas de ZEE y OT. En algunos casos no se ha logrado concluir con los cursos por falta de profesionales expertos en los temas requeridos. Otra dificultad de la etapa inicial estuvo relacionada con la metodologa y la necesidad de contar con lineamientos claros y definidos para la ZEE. La metodologa implementada fue variando de acuerdo con los avances del proyecto y con los productos que era necesario obtener. En algunas reas no se tena claro el tipo de informacin requerido, como es el caso del rea de antropologa que recoga informacin no cartografiable. Sin embargo, luego de la intervencin inicial en Chumbivilcas, se afinaron muchos aspectos de la metodologa. Se opt por socializar las diferentes metodologas utilizadas por las reas temticas entre los integrantes del proyecto, lo que permiti alimentar los criterios empleados por las diversas reas. Hubo tambin algunas limitaciones logsticas: falta de equipamiento, especialmente de laboratorios y equipos de computacin, pocos recursos para movilidad en el trabajo de campo o demora en la adquisicin de insumos como las imgenes satlite. Posteriormente, la evaluacin de los avances permiti detectar otro tipo de dificultades, como la necesidad de uniformizar los mbitos de anlisis, ya que en algunos casos se recopilaba informacin en el mbito provincial y en otros en el distrital. Al respecto, adems de involucrar al equipo directamente responsable del proyecto, se integr a personal designado por cada municipalidad, a quienes se brind capacitaciones temticas. Con ello se pretenda alcanzar una recoleccin exacta de datos. Asimismo, se ha visto la importancia de reportar la informacin en mapas, ya que el objetivo de los estudios temticos es evaluar las particularidades de cada sub-espacio del territorio. Por tanto, estas deben reflejarse en algn tipo de representacin cartogrfica. Se recomend incorporar estudios fundamentales para evaluar las potencialidades y limitaciones del territorio: fisiogrfico, de suelos, evaluacin climtica, entre otros. Se decidi intervenir por distritos y

229

por recoger informacin precisa sobre algunos temas importantes para la ZEE, como climatologa e hidrologa (precipitacin, temperatura y generacin de caudales); de suelos (mapeo de unidades geolgicas), as como de cobertura vegetal y fauna. Por ltimo se plante abordar los estudios temticos de manera interdisciplinaria, pues los procesos de ordenamiento territorial requieren que estos estn fuertemente articulados entre s para que puedan constituir un diagnstico integral que refleje las diversas potencialidades o limitaciones del territorio. Hasta julio de 2010 no se haba conformado la Comisin Tcnica Regional dispuesta por el Reglamento Nacional de ZEE (DS 087-2004-PCM) ni se haba emitido la ordenanza regional correspondiente. Despus de julio de 2010 hubo un nuevo cambio en la jefatura del proyecto y la responsabilidad de algunas reas. En ciertos momentos se cambi de jefatura del proyecto hasta tres veces en un solo ao, lo que cre un clima de inestabilidad. En el tercer ao de implementacin del proyecto se cont con la asesora del Ministerio del Ambiente, institucin que monitorea actualmente el proceso. La meta del ao 2011 es la caracterizacin territorial del departamento. Sin embargo, en el proyecto no se han definido los resultados, por lo cual solo es posible evaluar el cumplimiento de las metas en razn de los distritos intervenidos.

3.6.10.4Algunas reflexiones sobre el ordenamiento territorial en el Cusco Es fundamental sensibilizar a las autoridades en el significado y los alcances de la ZEE y del OT. Si no tienen una adecuada comprensin de la importancia que tiene para la gestin del territorio, algunas autoridades no le dan la debida importancia al proceso. Por ello es necesario que todas las autoridades involucradas y los tomadores de decisin se capaciten en el tema. Los pobladores locales desconocen el proyecto y la utilidad de la ZEE y el OT, razn por la cual es necesario realizar eventos de sensibilizacin y difusin sobre ambos procesos y su empleo especfico, a travs del rea de sensibilizacin y comunicacin. Teniendo en cuenta el avance del proyecto es necesario iniciar las labores de divulgacin del mismo, especialmente entre las instituciones y organizaciones que tienen inters en el desarrollo del proyecto de ordenamiento territorial. Asimismo, deben organizarse talleres descentralizados por provincias para conformar los comits tcnicos de ZEE y OT. Es necesario explicar con claridad las caractersticas de la ZEE y sus usos especficos, as como las diferencias con el OT. De lo contrario, diversos sectores mostrarn su preocupacin por definir los usos del territorio (ganadero o minero, por ejemplo) durante la ZEE, cuando la etapa de las decisiones sobre el uso del territorio corresponde al ordenamiento territorial.

3.6.11 CONCLUSIONES
El debate sobre el ordenamiento territorial pone en la agenda el modelo de desarrollo en curso en el pas. Se abre la necesidad de pensar, desde nuestra diversidad territorial, la construccin de un nuevo patrn de acumulacin orientado a la generacin de valor agregado y sustentado en el conocimiento y la innovacin. Ello implica confrontar poltica y programticamente a las fuerzas y sectores que apuestan por la continuidad del modelo primario-exportador y que hoy an son hegemnicos en el pas. Los objetivos planteados por el nuevo gobierno de reducir la desigualdad y promover la inclusin social deben

230

ubicarse en el centro de este debate que no es solo econmico, sino tambin social, cultural y poltico. El OT es un proceso que va mucho ms all de los aspectos tcnicos y de procedimiento para ubicarse en el terreno de la disputa poltica de intereses diversos y contrapuestos. La prioridad que se ha dado en los ltimos veinte aos a la gran inversin extractiva como motor del crecimiento econmico se refleja en el diseo de la legislacin de fomento a las inversiones. Esto es particularmente importante en los sectores minero y energtico, en los que se han flexibilizado las normas legales para agilizar el otorgamiento de concesiones, ampliar sus extensiones y prolongar su vigencia, por encima de otras consideraciones. En el sector agrario se han flexibilizado los mecanismos de proteccin de las tierras comunales para facilitar su disposicin a terceros interesados, sobre todo, en las tierras de la costa y la Amazona. 2. El marco normativo sobre ordenamiento territorial refleja la ausencia de una concepcin integradora de este proceso. El ordenamiento territorial exige una mirada multidimensional inherente al territorio que ponga en el mismo nivel las dimensiones econmica, poltica, social, ambiental, cultural, institucional, y que pueda articularlas. El sesgo sectorial del ordenamiento territorial, sin negar la importancia sustantiva de la dimensin ambiental en este terreno, debilita la visin integral que demanda este tipo de procesos. La legislacin refleja el poco inters que existe en el Estado sobre esta poltica y la poca claridad que hay sobre el contenido, el sentido, la utilidad y los alcances de estos procesos. Se carece de un marco legal integrado que exprese con precisin los conceptos, definiciones, objetivos, funciones y papeles de los diversos instrumentos. Las normas estn dispersas; se emplean las mismas formulaciones para diferentes instrumentos o procesos y se utilizan trminos diferentes de manera indistinta, pero se les da significados similares. En sntesis, podemos afirmar que carecemos de una estrategia nacional de ordenamiento territorial. La legislacin sobre el ordenamiento territorial no es clara ni explcita y muchas veces se emplea el concepto sin definirlo, lo que ha dado lugar a que se usen trminos diferentes. Por ejemplo: acondicionamiento territorial (Ley de Bases de la Descentralizacin); ordenamiento ambiental y territorial (Ley de Conservacin y Aprovechamiento de la Biodiversidad); ordenamiento territorial (Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales); ordenamiento territorial ambiental (Ley del Sistema Nacional de Gestin Ambiental). 3. La incorporacin del OT como una funcin del Minam tiene como elemento positivo que permite resaltar la importancia de la sostenibilidad ambiental en este tipo de procesos, pero plantea serios problemas institucionales para su implementacin. Se trata de un proceso que requiere la articulacin en diversos planos. El primero de ellos es el referido al gobierno nacional, que debe cumplir su papel rector integrando en una sola perspectiva las visiones y los enfoques de los diversos sectores, de tal manera de dar forma a una poltica nacional que responda a la integralidad del OT. En segundo lugar, se requiere un marco institucional que permita la adecuada articulacin del gobierno nacional con los gobiernos subnacionales, la cual no puede hacerse con los funcionarios o instancias especializadas sino ms bien con las que cumplen un papel transversal en la gestin pblica descentralizada y con las principales autoridades polticas elegidas. Finalmente no debemos perder de vista que el OT no se mueve en los marcos de la actual demarcacin poltica sino que la trasciende. En ese sentido es importante trabajar mediante los mecanismos de coordinacin existentes entre gobiernos regionales y municipalidades. Desde esta perspectiva nos parece fundamental poner en debate y redefinir el marco institucional del OT, de tal manera de generar las condiciones institucionales adecuadas para coordinar entre sectores y entre niveles de gobierno.

231

A la formacin de este inadecuado marco institucional ha contribuido la inexistencia de una instancia responsable del planeamiento estratgico del desarrollo nacional desde la dcada de 1990 y la limitada capacidad y escaso inters de la Presidencia del Consejo de Ministros por abordar este asunto, ya que es la nica entidad del sector pblico con capacidad de coordinacin intersectorial y entre niveles de gobierno. 4. El abandono de la planificacin por el Estado, que dej de tener rango constitucional desde 1993 y, por tanto, carcter obligatorio para el sector pblico, ha dejado a la gestin pblica sin capacidad para el planeamiento estratgico y sin un sistema de planeamiento descentralizado. Este es un factor que contribuye a que el ordenamiento territorial se aborde desde una perspectiva sectorial y no desde la planificacin del desarrollo territorial. La creacin y puesta en funcionamiento del Ceplan no ha ayudado a revertir esta situacin, pues carece de poder efectivo para orientar el desarrollo y no ha dado pasos para construir el sistema nacional y descentralizado de planeamiento. En general, podemos afirmar que el ordenamiento territorial no ha sido un tema central en la construccin del Plan Nacional de Desarrollo al 2021 y, ms bien, se afirma una visin sectorial. El abandono de la tarea de hacer realidad un sistema nacional y descentralizado ha contribuido a esta realidad y al debilitamiento de las iniciativas promovidas por los gobiernos regionales. En este marco constatamos que en la legislacin se define el ordenamiento territorial y la zonificacin ecolgica econmica como instrumentos de planificacin, pero no se establece su integracin o articulacin con los otros instrumentos de planificacin del territorio, como los planes concertados de desarrollo regional y local o los planes sectoriales subnacionales. Algunas regiones han elaborado estudios de zonificacin ecolgica econmica, pero esta no se toma en cuenta para la elaboracin del plan de desarrollo regional concertado, a pesar de ser necesario un plan de ordenamiento territorial para alcanzar los objetivos del plan. 5. En lo que se refiere a la reforma descentralista constatamos que las normas sobre ordenamiento territorial deja sin resolver el papel que corresponde a cada uno de los tres mbitos de gobierno, con lo cual se dificulta la necesaria complementariedad y colaboracin que demanda una poltica nacional en esta importante dimensin del desarrollo nacional y descentralizado. Al analizar las leyes y reglamentos es tambin claro que no se ha tenido el inters suficiente para definir un proceso en el cual se articulen adecuadamente el gobierno local y el regional, teniendo como marco de referencia el papel rector que le compete al gobierno nacional. Con ello se debilitan las condiciones para hacer del OT una efectiva poltica de Estado y se generan condiciones para potenciales conflictos entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales. Otro problema que debe ser ubicado de manera prioritaria en la agenda poltica es la desvinculacin entre el OT y la regionalizacin, a pesar de que se trata de la construccin de un nuevo modelo de organizacin del territorio, a partir de la integracin de departamentos, como espacios con capacidad para impulsar y administrar procesos de desarrollo. La integracin y formacin de regiones requiere sustentarse en una nueva organizacin del territorio, la cual debe superar la demarcacin departamental y responder a las dinmicas, procesos y relaciones que dan forma a lo que podemos denominar como grandes espacios estratgicos. Si asumimos que la regionalizacin es bastante ms que una mera demarcacin poltica y que debe ser abordada desde una perspectiva multidimensional, es ineludible asumir que el OT y la regionalizacin son parte de un mismo proceso. El marco normativo del ordenamiento territorial no considera el proceso de regionalizacin. El escaso tratamiento que se le da en los Lineamientos de Poltica del Ordenamiento Territorial la aborda desde una perspectiva tcnica, lo que es inadecuado para un proceso multidimensional.

232

Si bien es cierto que el Consejo de Coordinacin Intergubernamental no ha pasado de la sesin de instalacin, el OT requiere de una instancia de conduccin que involucre a los tres mbitos de gobierno. Este es un requisito clave para que el proceso cuente con la legitimidad necesaria y refleje un efectivo consenso, producto del dilogo. Asimismo para que pueda disponer de un referente institucional en el que se puedan resolver las inevitables controversias que surgirn en un proceso de esta complejidad. 6. Un aspecto de primera relevancia para el OT es la distribucin de funciones vinculadas a las actividades extractivas entre los distintos mbitos de gobierno. La legislacin nacional le da la prerrogativa de otorgar las concesiones y licencias de las grandes inversiones a las autoridades sectoriales del gobierno nacional en todo el territorio, sin siquiera establecer mecanismos para recoger la opinin de las autoridades subnacionales. La propia legislacin facilita la imposicin de las decisiones del gobierno nacional al darle como prerrogativa la definicin de lo que se denomina proyecto de inters nacional, en cuyos criterios tampoco participan los gobiernos subnacionales. Ello se refleja con claridad en la actitud del gobierno aprista en sus tramos finales, en los cuales intent frenar los avances en la elaboracin de estudios de zonificacin econmica ecolgica de diversos gobiernos subnacionales. Para ello elabor de manera apresurada una Estrategia de Zonificacin Econmica Ecolgica con el objetivo de centralizar las competencias y funciones vinculadas al ordenamiento territorial y la zonificacin econmica y ecolgica. Es fundamental hacer del ordenamiento territorial y de la zonificacin una poltica de Estado. Los primeros pasos en esa ruta podran ser dar forma a un plan nacional concertado de ordenamiento territorial y delimitar con claridad las competencias y funciones entre los tres niveles de gobierno en este terreno. 7. La legislacin resalta la participacin de la sociedad civil en los procesos de ordenamiento territorial y zonificacin ecolgica econmica, pero no se establecen mecanismos, espacios o procedimientos para concretarla. Se requerira prever tambin el fortalecimiento de capacidades de sus organizaciones en estos temas. Esta es una dimensin particularmente relevante si tomamos en consideracin que las iniciativas de OT que se han desarrollado en nuestro pas han sido producto del impulso y la accin concertada de los gobiernos regionales y de diversas organizaciones e instituciones de la sociedad civil. La ley de consulta previa y el debate sobre su reglamento refuerzan esta tendencia democratizadora como un componente fundamental de estos procesos. Para marcar una efectiva tendencia a la participacin, como un componente fundamental del OT, un paso inicial debera ser que el plan nacional se formule de manera concertada con las organizaciones sociales, empresariales e instituciones diversas de la sociedad civil, de tal manera que cuente con una amplia legitimidad social. Las organizaciones campesinas y de los pueblos indgenas deben tener un papel protagnico en este proceso.

233

4 SNTESIS COMPARATIVA DEL MARCO NORMATIVO SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL308 ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LAS CONSTITUCIONES POLTICAS DE CADA PAS
CUADRO. PRINCIPALES ELEMENTOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIN POLTICA DE BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR, MXICO SOBRE DEFINICIN DEL ESTADO, NIVELES DE GOBIERNO, ORDEN ECONMICO, ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ENTRE OTROS.
TEMAS FECHA DE PROMULGACIN BOLIVIA Constitucin Poltica del Estado (CPE). Vigente desde Febrero, 2009 luego de ser aprobado en Referndum en diciembre de 2008 La Constitucin anterior estuvo vigente desde 1967. Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. CHILE 1991. COLOMBIA ECUADOR 2008 Incluyen conceptos como el buen vivir, el rgimen de desarrollo, los derechos de la naturaleza y un nuevo ordenamiento territorial, que tienen influencia directa sobre las IIEE. MXICO 1917. La Constitucin Poltica reconoce la existencia y autonoma de 31 estados libres unidos en una Federacin. Reconoce a un Distrito Federal, capital de los Estados Unidos Mexicanos. El estado mexicano es una Repblica, representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de la Constitucin.

308

DEFINICIN

La Constitucin Poltica define que el Estado de Chile es un Pas unitario, dividido en regiones (15), provincias (54) y comunas o municipios (346).

Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales (municipios y departamentos en su gran mayora. Tambin hay distritos y territorios indgenas).

Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de repblica y se gobierna de manera descentralizada.

Este documento ha sido revisado y corregido por los equipos de Bolivia, Ecuador, Colombia y Mxico.

TEMAS

BOLIVIA Reconoce niveles de gobierno autnomos sub nacionales: - Departamentales (9) - Municipales (337) - Autonomas originariocampesinas (11) (1) - Regin (an no existe)

CHILE La ciudadana elige un autoridad o sta es designada por el Presidente de la Repblica. Las primeras son las Alcaldas y la Presidencia de la Repblica. El mandato para gobernaradministrar un territorio es de cuatro aos. Las regiones son encabezas por un Intendente(a) y las provincias por un(a) Gobernador(a).

COLOMBIA La entidad poltico administrativa fundamental definida por la Constitucin es el Municipio, que cuenta con un importante nmero de competencias. El Departamento fue definido como una entidad superior que exista antes de 1991cuya funcin es complementar la accin de los municipios y servir de intermediario entre este nivel y el nacional.

ECUADOR Gobierno central y gobiernos autnomos descentralizados Gobiernos autnomos y descentralizados (GAD): - Regiones - Provincias - Cantones - Parroquias rurales Cada uno debe realizar procesos de planificacin que garanticen el ordenamiento territorial. Carcter especial las provincias amaznicas. El presupuesto de los GADs demanda la formulacin previa de sus respectivos planes de OT.

MXICO Reconoce tres rdenes de gobierno: Federal, Estatal y Municipal. 31 Estados que conforman la Repblica Mexicana. Base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio Libre. Actualmente se tiene 2.456 municipios.

NIVELES DE GOBIERNO

235

TEMAS

BOLIVIA Se reconocen tipos de organizaciones econmicas: privadas, estatales, comunitarias y social cooperativa Funciones econmicas del Estado: producir directamente bienes y servicios y administrar los derechos propietarios de los recursos naturales. El Estado es el encargado de la planificacin econmica y social. sta debera hacerse con la participacin social y tomando en cuenta a los gobiernos subnacionales. Los recursos (2) naturales son de propiedad del pueblo boliviano y el Estado los administra.

CHILE

COLOMBIA

ECUADOR El sistema econmico es social y solidario, propende a una relacin dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado en armona con la naturaleza. El objetivo del sistema econmico es garantizar la produccin de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el buen vivir. El sistema econmico se integra por las formas de organizacin econmica pblica, privada, mixta, popular y solidaria. Los recursos no renovables son considerados como un (3) sector estratgico .

MXICO Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizara que ste sea integral y sustentable. El Estado deber regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana.

CARACTERSTICAS DEL ORDEN ECONMICO SEGN LA CONSTITUCIN

236

TEMAS

BOLIVIA El Estado tiene la obligacin de: fomentar planes de asentamientos humanos para alcanzar una racional distribucin demogrfica. Explicita la necesidad de planificar la poltica migratoria y de asentamientos humanos.

CHILE

COLOMBIA Se pueden crear administrativamente otras entidades territoriales supra municipales (las provincias y las regiones). Se establece que ser la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), la norma que defina el marco de competencias de as entidades territoriales (como elemento jurdico por desarrollar posteriormente). Finalmente la LOOT fue desarrollada recientemente durante la legislatura pasada (2010-2011), es la ley 1454.

ECUADOR A nivel nacional existe una Estrategia Territorial Nacional contenida en el Plan Nacional del Buen Vivir Todos los GADs tienen competencias exclusivas respecto a la formulacin de planes de ordenamiento territorial.

MXICO En los Art. 4, 25, 27 y 73 se hace mencin al ordenamiento ecolgico y a las industrias extractivas. La Nacin tiene dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas. Los hidrocarburos slo pueden ser explotados por el Estado.

REFERENCIAS ESPECFICAS SOBRE OT

237

TEMAS

BOLIVIA La propiedad puede ser comunitaria, estatal, privada y cooperativa (Art.306). El Estado promueve la organizacin econmica comunitaria (Art. 307). Se reconoce, respeta y protege la iniciativa privada y la libertad de empresa. (Art. 308) Se prohbe el monopolio y oligopolio privado (Art. 314). Los recursos naturales son de propiedad del pueblo, administrados por el Estado. Se reconoce la propiedad individual (pequea, mediana y empresarial) y la colectiva sobre la tierra.

CHILE

COLOMBIA Se garantizan la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.

ECUADOR Las personas tienen derecho a la propiedad con funcin y responsabilidad social y ambiental. Se reconoce a las comunas la propiedad colectiva de las tierras como una forma ancestral de organizacin territorial, al igual que a los pueblos y nacionalidades indgenas, pueblos afroecuatorianos y montubios. El Estado reconoce u garantiza el derecho a la propiedad en las formas pblica, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa y mixta. Los recursos naturales no renovables y los productos del subsuelo, minerales e hidrocarburos son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado.

MXICO 48 prrafos de la Constitucin dan cuenta de importantes disposiciones para regular la propiedad, las tierras y las aguas dentro del territorio nacional. La Nacin es dueo originario de las tierras y aguas. La Nacin ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Se ha identificado a la propiedad distintos tipos tales como la mobiliaria, privada, comunal, ejidal, de las comunidades indgenas y de las embajadas y las legaciones.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SOBRE LA PROPIEDAD

238

TEMAS PRINCIPIOS SOBRE EL USO DE LOS RECURSOS

NATURALES POR LOS PUEBLOS INDGENAS

BOLIVIA

CHILE

COLOMBIA

ECUADOR

MXICO

La integralidad de los Las autoridades Los pueblos y Art. 2 reconoce que los territorios indgenas indgenas podrn ejercer nacionalidades indgenas, pueblos y comunidades incluye el derecho a la funciones pueblos afroecuatorianos y indgenas son sujetos de tierra, el jurisdiccionales dentro montubios tienen derecho derechos con absoluto aprovechamiento de su mbito territorial, de participar en el uso, respeto a su autonoma para exclusivo de los siempre que no sean usufructo , administracin decidir sus formas internas recursos naturales contrarios a la y conservacin de los de convivencia y renovables , la Constitucin y leyes de la recursos naturales organizacin social, consulta previa y Repblica. renovables que se econmica, poltica y participacin en encuentran en sus tierras, cultural. beneficios por recursos as como conservar y naturales no promover sus prcticas renovables (Art. 403). ancestrales de manejo de la biodiversidad. Fuente: Informes pas. 2011. Elaboracin propia. Notas: (1) Espacio territorial intermedio entre departamento y municipio, que debe definirse, organizarse y constituirse como tales antes de tener autonoma. (2) Minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el sub suelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagntico y todos aquellos elementos y fuerzas fsicas susceptibles de aprovechamiento. (3) Sector estratgico son todos aquellos en los cuales el Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratgicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaucin, prevencin y eficiencia. Los sectores estratgicos, de decisin y control exclusivo del Estado son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia econmica, social, poltica o ambiental y deben orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al inters social.

Precisiones: En Bolivia, la reciente Constitucin Poltica del Estado (CPE) cambia el nombre del pas, de Repblica de Bolivia a Estado Plurinacional de Bolivia. En Bolivia la creacin de provincias y municipios debe hacerse por la Asamblea Plurinacional, y la creacin de autonomas indgenaoriginario-campesinas debe seguir un proceso de consulta en la poblacin local, de modo que aquellas sustituyan a los municipios conservando sus lmites territoriales. En Chile, el ordenamiento jurdico institucional contempla aproximadamente 128 Agencias o Servicios Pblicos, con independencia funcional y operativa en cuanto a presupuestos, infraestructura y planta de recursos humanos. Y son dependientes polticamente de 20 Ministerios y 2

239

organismos con rango ministerial309. Ninguno de los cuales tiene la responsabilidad global de dar seguimiento a los tpicos territoriales310. Cada uno de estos tiene responsabilidades privativas y/o compartidas con las Administraciones de Gobierno. Las tareas relativas al territorio estn distribuidas en distintas entidades pblicas, como el Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerios del Medio Ambiente, Ministerio de Agricultura, Gobiernos Regionales y Municipales, entre los que mas concentran facultades sobre el manejo y la gestin de los territorios. Otros, sin tener potestad especifica ejercen gran influencia en el uso del estos, a travs de intervenciones directas o indirectas en materias que impactan el uso del suelo, como por ejemplo el Ministerio de Minera. En Ecuador las provincias amaznicas tienen un tratamiento especial, pues se considera a nivel constitucional, que estas forman parte de un ecosistema necesario para el equilibrio ambiental del planeta, por lo que deben contar con una planificacin integral que tome en cuenta aspectos sociales, econmicos, ambientales y culturales, y, un ordenamiento territorial que garantice su proteccin y conservacin y el sumak kawsay. En Ecuador la transferencia de recursos econmicos a los GADs estn condicionados a la elaboracin de sus planes de ordenamiento territorial311. Estas instancias tambin tienen derecho a participar de las rentas que generan las actividades extractivas en los territorios donde ello se realiza. As mismo, luego de la reforma de la Ley de Hidrocarburos, se registra nuevos tipos de ingreso para estas instancias que provienen de la distribucin del 12% de las utilidades de las empresas y con el despeque de la minera la entrega de pagos de tributos anticipados. En Ecuador, con la aprobacin de la Constitucin, las Juntas Parroquiales son reconocidas como actores polticos y empiezan a recibir parte de la renta petrolera. En Colombia, la intencin de la nueva Carta Constitucional respecto al ordenamiento territorial fue establecer una geopoltica distinta que favoreciera el proceso de descentralizacin que vena emprendindose desde los 80s. En Colombia, se permite la creacin de regiones (que agrupen departamentos) y provincias (que agrupen municipios dentro de los departamentos), que son entidades con potencial para la planificacin conjunta en temas de inters superior al mbito municipal y en proyectos de desarrollo que ameriten la asociacin territorial. Sin embargo, la creacin de estas unidades administrativas ha quedado condicionada a la existencia de la LOOT, la misma que recientemente ha sido aprobada, pero que no ha logrado satisfacer las expectativas que se tenan y aplaz nuevamente la definicin de estos y otros asuntos.

309 310

Servicio Nacional de la Mujer, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. La Comisin Nacional del Medio Ambiente es un ejemplo de esto, como tambin lo fue la fenecida Comisin de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. 311 En el Cdigo Orgnico de Finanzas Pblicas y Planificacin (disposicin transitoria cuarta) se establece que hasta el 31 de diciembre de 2011, los GADs, debern formular los planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial o adecuar los contenidos de desarrollo y de ordenamiento territorial en los instrumentos vigentes que tengan. Cumplido este plazo, los GADs no podrn aprobar proformas presupuestarias si no han sido aprobados los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial respectivos.

240

 En Mxico, tiene rango constitucional el derecho al medio ambiente como un derecho fundamental. As, el art. 4 de la Constitucin Poltica establece que toda persona tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar

LEYES GENERALES Y POLTICAS PBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT)

CUADRO. PRINCIPALES ELEMENTOS CONTENIDOS EN LAS LEYES GENERALES Y POLTICAS PBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y MXICO
TEMAS BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR MXICO

241

TEMAS

BOLIVIA Ley de Administracin y Control Gubernamentales. Ley 1178 (1990). Ley de Medio Ambiente (1992) considera que OT es la base para la poltica ambiental. En sta, el OT es entendido como zonificacin ecolgica, econmica, social y cultural y es un instrumento de planificacin ambiental. Reglamento General de Gestin Ambiental (1995). Resolucin suprema 216079: Normas Bsicas del funcionamiento del Sistema Nacional de Planificacin. Resolucin suprema 217075: Normatividad para el proceso de ordenamiento territorial y su marco institucional (1)(2) (1997) .

CHILE Chile no posee una ley marco sobre OT. Los instrumentos legales disponibles estn expresados en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza que son competencia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). Ley de Bases del Medio Ambiente. Ley de Monumentos Nacionales.

COLOMBIA Ley 1454 de 2011 Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT). Esta ley define competencias de los tres niveles de gobierno en materia de ordenamiento territorial. Ley 388 hace referencia a la formulacin de los planes municipales de ordenamiento territorial. Esta ley no define competencias de las entidades territoriales. Slo se refiere a los procedimientos para la formulacin de los planes de ordenamiento territorial por parte de los municipios.

ECUADOR Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD). Regula las disposiciones constitucionales sobre la organizacin territorial y la composicin poltico administrativa del pas, reglamenta los GADs, sus funciones y competencias, establece el proceso obligatorio de descentralizacin Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas. Establece criterios para la elaboracin de los planes de OT por parte de (3) los GADs . El gobierno central puede formular instrumentos de planificacin territorial en especial para los proyectos nacionales de carcter estratgico como los recursos no renovables.

MXICO Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente Regula los instrumentos de poltica ambiental tales como: i) planeacin ambiental; ii) instrumentos econmicos; iii) regulacin ambiental de los asentamientos humanos; iv) evaluacin del impacto ambiental; v) normas oficiales mexicanas en materia ambiental; vi) autorregulacin y auditoras ambientales; y, vii) investigacin y educacin ecolgicas. Ley Reglamentaria del artculo 27 en materia de petrleo (Regula todo lo relacionado con la industria petrolera denro de lo que destaca la exploracin y explotacin de hidrocarburos Ley Minera (xxxx). Regula todo lo relacionado a la explotacin minera los de concesin, a diferencia de los hidrocarburos.

NORMAS REFERIDAS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT)

242

TEMAS

BOLIVIA Plan General de Desarrollo (1994) introduce la poltica de OT.

CHILE

COLOMBIA Cada municipio formula su propio plan de ordenamiento territorial que tiene caractersticas particulares segn sea el tao de la entidad territorial.

ECUADOR Plan Nacional del Buen Vivir 2009 2013: Incluye la Estrategia Territorial Nacional

MXICO As como las concesiones mineras. Ley de Planeacin, la cual tiene por objeto la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica, cultural, de proteccin al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales Ley de Asentamientos Humanos, la cual tiene como principal propsito fijar las normas bsicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundacin, conservacin mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin.

Fuente: Informes pas. 2011. Elaboracin propia. Notas: (1) Dispone: i) reitera el OT como instrumento de planificacin del desarrollo y de la planificacin ambiental; ii) instrumentos del OT: a) Marco General para el OT; b) Plan Nacional de OT; c) Planes de uso de suelo departamentales y municipales; iii) caractersticas y finalidad de los Planes de OT en los tres niveles; iv) caractersticas de los Planes de Uso del Suelo, con las categoras de uso del suelo definidas para el rea rural y urbana; v) procedimientos para la aprobacin de los Planes de OT y Planes de Uso del Suelo; vi) atribuciones de las instancias competentes en la gestin del OT en los tres niveles. (2) Luego se aprobaron documentos complementarios: i) Marco General para el Ordenamiento Territorial (MARGOT); ii) Gua metodolgica para la formacin de los Planes Departamentales de OT; iii) Gua metodolgica para la formacin de los Planes de OT de municipios predominantemente urbanos; iv) Gua metodolgica para la formulacin de los Planes de OT en Municipios rurales. Todas ellas aprobadas en el 2004 (3) Deben considerar que: i) los planes de OT regional y provincial definirn el modelo econmico productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad, correspondiente a su nivel territorial, el mismo que se considerar como insumo para la asignacin y regulacin del uso y ocupacin del suelo en los planes de OT cantonal y/o distrital; ii) los planes de OT cantonal y/o distrital definirn y regularn el uso y ocupacin del suelo que contiene la localizacin de todas las

PLANES

243

actividades que se asiente en el territorio; iii) las definiciones relativas al territorio parroquial rural, formuladas por las juntas parroquiales rurales, se coordinacin con los modelos territoriales provinciales, cantonales y/o distritales.

Precisiones: La planificacin del desarrollo econmico en Bolivia se realiza de manera formal desde mediados del siglo XX (ver Grfico). El primer plan, Plan Bohan, fue elaborado por una misin de expertos estadounidenses y financiado por el Departamento de Estado de los EE.UU en 1942. Entre 1955 y 1985 se elaboran cinco planes de desarrollo que recogen varios postulados y recomendaciones del Plan Bohan; adems, de considerar necesario de aplicar el capitalismo de Estado, de recomendar la industrializacin del pas, a partir del uso de los recursos obtenidos por exportaciones de minerales e hidrocarburos. As mismo, la planificacin se realiza en el nivel central del Estado, y, finalmente, estos planes tienen un enfoque sectorial e ignoran la dimensin territorial. A partir del ao 1985, Bolivia inicia el cambio hacia las polticas econmicas de libre mercado. Seis planes son elaborados entre 1985 y el 2005. Estos documentos incorporan una participacin social cada vez mayor en su elaboracin, incluyen temas que antes no se mencionaban, como el cuidado del medio ambiente, y aterrizan en un enfoque territorial cada vez con ms nfasis. Los ltimos documentos mencionan de manera explcita el ordenamiento territorial como un componente de la planificacin econmica general. Bolivia cuenta con un Sistema Nacional de Planificacin que tiene por objetivo la sistematizacin de los objetivos, poltica s y programas (de gestin pblica) a partir de la identificacin de potencialidades, obstculos y restricciones para el desarrollo, y de la demanda social. El Ministerio de Planificacin es el rgano rector del Sistema y que debe normarse el proceso de ordenamiento territorial y realizar un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial para retroalimentar los planes de desarrollo. En Bolivia no existe una norma nica o general de OT, sino que se trata de varias disposiciones dispersas, de distinta jerarqua. Para ordenar ello, en el ao 2001 se propuso un ante proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, cuya aprobacin qued estancada en el entonces Congreso Nacional.

244

GRFICO. PLANIFICACIN DEL DESARROLLO ECONMICO EN BOLIVIA, 1942 2005.

Fuente: Informes pas. 2011. Elaboracin propia.

En Chile, es facultad del MINVU aprobar los Planes Reguladores Urbanos Comunales, sus Ordenanzas Locales; Planos Seccionales y sus modificaciones; Planos Reguladores Intercomunales y sus modificaciones; y Lmites Urbanos y sus modificaciones. El Ministerio de Obras Pblicas tiene competencias -estudio, proyeccin, construccin, reparacin, conservacin y explotacin- de las obras pblicas, particularmente de la infraestructura nacional, independiente del territorio regional en que se localicen o materialicen, tales como: puertos. aeropuertos, carreteras intercomunales, autopistas urbanas y nacionales, vialidad intermedia rural y urbana, obras fluviales, regado y concesiones viales, entre otras. Por cierto, todas obras con un alto impacto en los territorios, con capacidad de induccin, cuando no de direccionamiento de las estrategias y opciones de desarrollo. Es, desde esta perspectiva, un agente ministerial crtico, altamente decisivo en el Ordenamiento territorial (OT), en las distintos niveles poltico administrativos en del Estado. En Chile, a pesar de existir una amplia distribucin de las potestades pblicas, las atribuciones y facultades quedan asentadas en diversas instituciones de la estructura del Estados son:

245

1. Indicativas, sealadas en el ordenamiento jurdico nacional como facultades de Gobierno, radicandolas en consecuencia en las Administraciones o Gobiernos sub nacionales, definidas constitucionalmente: a. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en lo establecido respecto a la Formulacin y Gestin de la Estrategia Regional de Desarrollo, con los correspondientes planes de O.T y zonificacin del territorio de la regin que les corresponde. b. Ley de Orgnica de Municipalidades, en lo relativo a las facultades y obligacin del establecimiento de un Plan de Desarrollo Comunal 2. Reguladoras Normativas, establecidas como reglamentacin de aplicacin obligatoria, fiscalizadas por los organismos competentes, con jurisdiccin en todos los mbitos y niveles que la ley respectiva les define: a. Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). Ente las cuales se tiene la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, y, los Instrumentos de planificacin territorial, como: Plan Regional de Desarrollo Urbano (MINVU GORE) / Plan Regulador Intercomunal (MINVU GORE) / Plan Regulador Comunal (Municipio GORE MINVU). b. Ley de Bases del Medio Ambiente, con los sistemas de Evaluacin de Impacto Ambiental (S.E.I.A), y, el de Normas de calidad primarias y secundarias. c. La Ley de Monumentos Nacionales, con normas referentes a preservacin, rescate y cuidado de los Monumentos histricos, Zonas tpicas, Monumentos pblicos, Monumentos arqueolgicos, Santuarios de la naturaleza. En Ecuador, los GADs tienen la obligacin de establecer el requerimiento de zonificacin de todas las actividades que se desarrollen en sus territorios, las cuales a su vez deben ser tomadas en cuenta tanto por los gobiernos provinciales y regionales, as como por las juntas parroquiales. Pero a la vez estos gobiernos deberan tener en cuenta los modelos econmicos, productivos y ambientales que desarrollen los gobiernos provinciales y regionales de forma que los puedan incluir en sus respectivos planes de OT. En Ecuador para la organizacin de la planificacin del desarrollo se establece un Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin conformado por un Consejo Nacional de Planificacin, el cual se integra por los distintos niveles de gobierno y cuenta con la participacin de la ciudadana. El objetivo del Consejo Nacional de Planificacin es dictar los lineamientos y las polticas que orienten al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo. Tambin se prev la creacin de Consejos de Planificacin en los GADs, as como Consejos Ciudadanos.

246

ARTICULACIN ENTRE PLANIFICACIN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y MXICO.
Precisiones: En Bolivia, la Ley de Medio Ambiente define al ordenamiento territorial como un instrumento de la planificacin del desarrollo. Las normas especficas de OT han desarrollado esta relacin, a travs del vnculo entre los productos de ambos procesos. La planificacin se expresa en los Planes de Desarrollo nacional, departamental y municipal, y el OT en los Planes de Ordenamiento Territorial de los mismos tres niveles. En Bolivia, los Planes de OT identifican las potencialidades y limitaciones de los recursos naturales en el territorio; orientan, en su parte propositiva, la optimizacin en el uso de los recursos naturales y la distribucin de los asentamientos humanos en el territorio; y, definen acciones para optimizar la relacin entre la poblacin y el territorio. Mientras que, los Planes de Desarrollo definen polticas y objetivos de desarrollo en base a las potencialidades y macroproblemas; orientan y optimizan la inversin pblica; definen programas y proyectos; y, recogen la demanda social, departamental y municipal. En Ecuador, cada GAD es el encargado de dictar sus propias normas sobre la formulacin de los planes. Los planes deben articularse con los dems planes de los GADs a nivel parroquial, municipal, provincial y regional, al Plan Nacional del Buen Vivir y las disposiciones constitucionales y legales;, al mismo tiempo debe enmarcarse en las disposiciones que la Secretara Nacional de Planificacin dicte como lineamientos para el desarrollo de estos planes. El COOTAD tiene como lineamiento general la obligatoriedad de coordinacin entre el gobierno central y los GADs. En Ecuador, el COOTAD seala expresamente que dentro de las atribuciones de OT, corresponde exclusivamente a los gobiernos municipales y metropolitanos el control sobre el uso y ocupacin del suelo. De esta forma se logra que los planes y polticas de ordenamiento territorial de este nivel de gobierno racionalicen las intervenciones en el territorio de los dems GADs. En Colombia, adems de planes de ordenamiento territorial, los municipios, al igual que departamentos y la nacin, deben formular planes de desarrollo que deben estar articulados entre s, algo que no obstante no se logra de manera sencilla. En el caso particular de los municipios, adems, el POT se implementa a travs de los Planes de Desarrollo, este ltimo tiene que obligatoriamente entonces articularse al primero.

ORGANIZACIN INSTITUCIONAL PARA LA PLANIFICACIN Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y MXICO.
Bolivia

247

CUADRO. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN PLANIFICACIN ECONMICA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA CONSTITUCIN Y LA LEY MARCO DE AUTONOMAS DE BOLIVIA
NIVEL DE GOBIERNO AUTNOMO PLANIFICACIN Disear la poltica de planificacin Elaborar el Plan General de Desarrollo Establecer los criterios tcnicos para la conformacin de regiones como espacios de planificacin y gestin. Planificacin del desarrollo departamental en concordancia con la planificacin nacional Planificacin del desarrollo municipal en concordancia con la planificacin departamental y nacional ORDENAMIENTO TERRITORIAL Polticas de planificacin territorial y ordenamiento territorial. Disear el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Establecer las directrices para la elaboracin de planes de uso de suelo y de ordenamiento territorial departamentales, municipales y de autonomas originario-campesinas. Elaborar y ejecutar el Plan Departamental de Ordenamiento Territorial. Disear y ejecutar el Plan Departamental de Uso de Suelos. Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinacin con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indgenas Disear el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial. Disear y ejecutar el Plan Municipal de Uso de Suelos Planificacin y gestin de la ocupacin territorial. Disear y ejecutar, el Plan de Uso de Suelos de la entidad territorial indgena originario campesina. Planificar y regular la ocupacin territorial en su jurisdiccin, elaborando y ejecutando planes y proyectos de redistribucin poblacional en el mbito de su jurisdiccin, conforme a sus prcticas culturales.

CENTRAL

DEPARTAMENTAL

MUNICIPAL

INDGENAORIGINARIOCAMPESINAS

Fuente: Informes pas. 2011.

Ecuador La nueva estructura territorial del pas se fundamenta en tres tipos de regiones: (i) regiones geogrficas, (ii) zonas de planificacin que constituyen instancias de coordinacin del ejecutivo, y, (iii) regiones autonmicas312. En consecuencia, dentro de las zonas de planificacin se han establecido siete regiones de planificacin de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES); mientras que, las regiones autonmicas se refieren a los gobiernos autnomos descentralizados.

312

Plan Nacional del Buen Vivir, pg. 134

248

Las siete zonas de planificacin establecidas por SENPLADES responden a los procesos de desconcentracin administrativa del gobierno central que tiene como fin acortar las distancias entre gobernados y gobernantes. A travs de la planificacin zonal se implementa herramientas para la coordinacin sectorial y que adems orientan el presupuesto, la priorizacin de la inversin pblica, la cooperacin internacional y la accin estatal desconcentrada. El nuevo enfoque territorial busca propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica313, que se articule y complemente con los asentamientos humanos. Esto implica adems la necesidad de avanzar en la integracin entre niveles dentro del sistema urbano, la jerarquizacin en la prestacin de servicios pblicos y el logro de la eficiencia de las infraestructuras relacionadas con la movilidad, conectividad y energa. Tambin constituye un eje fundamental en la estrategia territorial el impulso a la produccin, la productividad sistmica, la investigacin, la innovacin, la ciencia y la tecnologa en concordancia con las capacidades, vocaciones y potencialidades propias de cada territorio. En el PNBV se establecen como principios de la planificacin y gestin territorial a la complementariedad y subsidiaridad entre niveles de gobierno. Estos principios son fundamentales para lograr la articulacin de la planificacin territorial de los diferentes niveles de gobierno con la planificacin nacional, pues se requiere una planificacin coordinada con el fin de evitar la superposicin de zonificaciones para la realizacin de diferentes actividades en los territorios. Los instrumentos de planificacin considerados por el PNBV incluyen agendas zonales y planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Se define a las agendas zonales como instrumentos de coordinacin de la gestin pblica a travs de las cuales se identifican las cualidades y potencialidades de las distintas zonas de planificacin y la territorializacin de las polticas y la inversin pblica. Adems, en las agendas zonales se delinean las especificidades, particularidades y sinergias que ocurren en los territorios con el fin de impulsar acuerdos bsicos para el desarrollo territorial, ordenamiento territorial y la caracterizacin de proyectos estratgicos para cada regin. En este nivel de planificacin se pone nfasis en el impulso a las dinmicas productivas, la gestin ambiental enfocada a las reas protegidas y gestin de cuencas hidrogrficas; la caracterizacin de los servicios pblicos relacionados con salud, educacin, nutricin, vivienda y necesidades bsicas; la identificacin de inversiones en infraestructuras y la planificacin de los mega-proyectos de inters nacional. El nivel de planificacin intermedio, que est constituido por los GADs, todava se encuentra en proceso de construccin y consolidacin. Sin embargo, es necesario que los GADs realicen sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, pues en la Constitucin se establece que los presupuestos de los GADs y los de otras entidades pblicas se ajustarn a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo314. Por esta razn es imperativo que se avance en los procesos de planificacin desde los diferentes GADs ya que los recursos econmicos provenientes del Estado se repartirn en funcin de los planes existentes.

313

Segn el PNBV la estructura policntrica implica la distribucin equilibrada de las actividades humanas en el territorio y la estructuracin de una red de ciudades o unidades urbanas de diferente tamao que son complementarias entre s y que comparten una o varias actividades econmicas-productivas entre ellas y que deben lograr una cohesin social, econmica y territorial (p. 333) 314 Constitucin, Art. 293

249

La planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial requiere que los GADs cuenten con capacidades relacionadas co n la generacin de informacin estadstica y cartogrfica y capacidades de anlisis territorial, siendo especialmente importante para el caso de los gobiernos parroquiales que por primera vez tienen competencias para la planificacin de ordenamiento territorial. Para ello, SENPLADES ha desarrollado unos lineamientos para apoyar en los procesos de planificacin y ordenamiento territorial, los cuales han sido recogidos en la Gua de contenidos y procesos para la formulacin de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias315. A continuacin se puede observar lo que los planes de ordenamiento territorial de cada gobierno descentralizado deben contener:

ESTRATEGIAS TERRITORIALES316

MECANISMOS DE GESTIN

PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL GOBIERNOS PROVINCIALES GOBIERNOS MUNICIPALES La estrategia territorial se debe concentrar en La estrategia territorial debera partir de la tres aspectos: definicin de la estrategia de poblamiento para - Poblamiento; que de sta se deriven directrices para la - Utilizacin del territorio, en especial para el estrategia de utilizacin del territorio, la cual fomento productivo; debe estar relacionada con la consolidacin - Consolidacin de un hbitat provincial del hbitat y asentamientos humanos. equitativo, seguro y sostenible. Deben incluir los siguientes documentos: (i) Estrategias de poblamiento; (ii) Estrategia de utilizacin del territorio317; (iii) Estrategia de consolidacin de asentamientos humanos; (iv) Sistemas estructurantes: movilidad, energa y conectividad; y, (v) Mapas. Debe considerar los siguientes aspectos: (i) Instancia a cargo de la aplicacin del plan de ordenamiento territorial; (ii) Normativa para la aplicacin de las disposiciones del plan de ordenamiento territorial; (iii) Acuerdos o convenios que se celebren para la aplicacin del plan;

GOBIERNOS PARROQUIALES

En la estrategia territorial el Gobierno Parroquial articula las directrices y orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo.

315

Este documento tiene fecha de febrero de 2011 pero se indica que constituye un documento de trabajo elaborado para su discusin, sin embargo, existen GADs que ya lo estn utilizando para elaborar sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Adems el documento tiene el carcter de referencial, es decir, no es de obligatorio cumplimiento para los GADs 316 Se consideran como estrategias territoriales las decisiones y medidas que adopta el GAD para articular las directrices y orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo, sumado a las caractersticas y potencialidades del territorio y su utilizacin. 317 En el caso de los Gobiernos Provinciales en esta estrategia deben considerar las propuestas de ordenamiento territorial de los planes cantonales y definir de forma consensuada con estos gobiernos la clasificacin y uso de suelo de los suelos no urbanos en la provincia; los Gobiernos Municipales en esta estrategia deben definir el uso, ocupacin y manejo del territorio; y los Gobiernos Parroquiales deben, a travs de esta estrategia, considerar las propuestas de ordenamiento territorial del plan cantonal respectivo.

250

(iv) Convenios con organismos nacionales e internacionales de asistencia tcnica y cooperacin. Se debe considerar la inclusin de los Se refiere a proyectos vinculados con el siguientes planes: planes maestros, programas Debe incluir planes maestros, programas o PROGRAMAS Y desarrollo territorial, en especial relacionados con o proyectos de los sistemas de vialidad proyectos del sistema de asentamientos PROYECTOS DE la vialidad rural; proyectos de desarrollo en el provincial, provisin de energa elctrica, humanos y del sistema de movilidad, energa y ORDENAMIENTO campo social, ambiental y econmico; proyectos 318 acceso a la informacin en red y telefona y conectividad. TERRITORIAL de gestin del territorio. sistemas de riego provincial. Fuente: SENPLADES, Gua de contenidos y procesos para la formulacin de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias, 2011

Colombia A la luz de la Ley 388, el rol desempeado por cada entidad territorial se encuentra claramente medianamente establecido. Atendiendo al inters de potenciar el proceso descentralizador emprendido por el Estado Colombiano, se entreg al municipio la mayora de responsabilidades en el planeamiento y ejecucin del desarrollo territorial, utilizando para ello los Planes de Ordenamiento Territorial y otros instrumentos de gestin contenidos en la Ley. El otro protagonista aunque secundario- del desarrollo territorial es el nivel nacional, que segn la Ley tiene la responsabilidad de establecer lineamientos generales de desarrollo y poltica, brindando asesora a los municipios para su concrecin en los territorios. En este modelo, se carece de un nivel intermedio de planeamiento entre el municipio y la nacin- ya que los departamentos no reciben competencias significativas en la materia. Los nicos agentes supra municipales que intervienen en el proceso de ordenacin territorial, tal como est descrito, son las Corporaciones Autnomas Regionales, entes corporativos de carcter pblico con cobertura en municipios que comparten caractersticas ambientales y forman una unidad biogeogrfica o geopoltica. Tienen la funcin de administrar dentro de su jurisdiccin los asuntos ambientales y relacionados con los recursos naturales renovables, propendiendo por el desarrollo sostenible. Su papel en el proceso de ordenamiento territorial est en la aprobacin tcnica de los POT. En concordancia con lo establecido legalmente, el municipio ha tenido a su cargo el ejercicio cotidiano del OT, adoleciendo del escaso acompaamiento de los dems niveles territoriales para la formulacin y ejecucin de los planes. De esta suerte, la dificultad para generar instrumentos tiles y comprensibles, su escasa ejecucin a travs de los planes de desarrollo y la baja apropiacin ciudadana de los mismos, da como resultado esquemas de OT inoperantes en la mayora de casos y de calidad desigual, que tienden a profundizar las inequidades existentes entre municipios.

318

Los programas y proyectos se definen de acuerdo a los objetivos, metas y prioridades del plan de desarrollo.

251

An as, en aquellos municipios que representan algn tipo de inters para la Nacin, por contar con recursos naturales o tierras apropiadas para la ejecucin de proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo, las administraciones locales han visto reducida su autonoma y traslapadas sus competencias en trminos de ordenamiento. En dichos casos, el modelo se caracteriza por contar con escasas figuras de concertacin entre niveles territoriales y por el sometimiento del poder municipal al nacional, lo cual, luego de la expedicin de la ley 1454 empieza a modificarse dado que dicha ley crea varias figuras de asociatividad territorial. Las instancias para la resolucin de los conflictos territoriales se circunscriben exclusivamente al interior de la estructura administrativa municipal, de manera que los conflictos que superen dichas jurisdicciones se resuelven a travs de relaciones polticas o relaciones en general, al menos, informales. o de la casustica. Un elemento nuevo entrar a operar en este panorama y es la reciente sancin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial LOOT, cuya expedicin se encontraba pendiente desde la Constitucin de 1991. En su espritu, se esperaba que la LOOT incluyera y desarrollar los principios y mandatos constitucionales referidos al OT (incluye los principios que sustentan la Ley 388 de 1997, incluyendo referencias a la) en trminos de sostenibilidad, la gradualidad y flexibilidad, la autonoma, la descentralizacin, el equilibrio territorial y la regionalizacin, entre otros. No obstante, la reforma no abord los temas centrales y en algunos casos aplaz las decisiones que ms se esperaban.

Mxico La articulacin se viene dando por:

252

Precisiones: En Ecuador, la planificacin del desarrollo se establece un Sistema Nacional Descentralizado de la Planificacin conformado por un Consejo Nacional de Planificacin, el cual se integra por los distintos niveles de gobierno y cuenta con la participacin de la ciudadana. Tambin se prev la creacin de Consejos de planificacin en los gobiernos autnomos descentralizados y Consejos ciudadanos. El objetivo del Consejo Nacional de Planificacin es dictar los lineamientos y las polticas que orienten el sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo.

INSTRUMENTOS DE OT
Bolivia Define dos tipos de instrumentos para el Ordenamiento Territorial (ver Cuadro). CUADRO. TIPOS DE INSTRUMENTOS PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA
INSTRUMENTOS DESCRIPCIN

253

DE OT

Normativos Operativos

Planes de Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal.

Los Lineamientos de Polticas del Ordenamiento Territorial como instrumento tcnico poltico que establece la visin estratgica que conduce el OT. Los Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal que son documentos de evaluacin tcnica del grado de aplicacin de los planes de Ordenamiento Territorial, elaborados cada cinco aos por el rgano rector del ordenamiento territorial a nivel nacional y las instancias tcnicas de las prefecturas y los gobiernos municipales respectivamente. El Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT) que es el encargado de registrar sistematizar, actualizar y difundir la informacin sobre el ordenamiento territorial a nivel nacional, departamental y municipal. Las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial que son los documentos que definen el marco conceptual y los procedimientos metodolgicos bsicos para que las prefecturas y los gobiernos municipales formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial. Fuente: Informes pas. 2011. Elaboracin propia.

Avances tenidos hasta el momento: Puede decirse, en trminos generales, que en Bolivia la mayor parte de los instrumentos de OT, hasta el momento, no han sido aplicados, tampoco se ha evaluado el OT y el grado de cumplimiento de los planes de OT. A nivel departamental, 8 de los 9 departamentos cuentan con Planes de Uso de Suelo (la excepcin es Oruro). En algunos casos, tambin estn aprobados los Planes de Ocupacin del Territorio. A nivel municipal, menos del 30% de las municipalidades cuentan con Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (ver cuadro). Los municipios con escasa capacidad de gestin se ven dificultados en la elaboracin de sus planes de OT.

CUADRO. CANTIDAD DE PLANES MUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POR DEPARTAMENTO EN BOLIVIA

DEPARTAMENTO
HOMOLOGADOS CON RESOLUCIN CON SOLICITUD DE HOMOLOGACIN CON ORDENANZA MUNICIPAL DE EN FORMULACIN NO TIENE

TOTAL

NO TIENE / TOTAL

BENI CHUQUISACA COCHABAMBA LA PAZ ORURO PANDO POTOS SANTA CRUZ (*)

3 6 11 7 3 13 31

3 2 3

13 22 32 70 35 12 25 23

19 28 45 80 35 15 38 55

(%) 68,4 78,6 71,1 87,5 100,0 80,0 65,8 41,8

254

TARIJA TOTAL (%) 0,3 Fuente: Informes pas. 2011.

1 0,0

0 26,1

11 85 2,5

232 71,2

11 326 100,0

0,0 71,2

Sobre los Lineamientos de Poltica del OT, existe un Marco General de ordenamiento territorial y tambin un documento llamado Lineamientos de Polticas del Ordenamiento territorial, publicados a fines de los 90. Estos documentos son lo s uficientemente generales como para servir de base al ordenamiento territorial en cualquier parte del pas. Sobre los Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal. A pesar de que estas evaluaciones deban ser realizadas cada cinco aos, a la fecha no se ha hecho ninguna. Sobre el Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT). A pesar de que estaba normada la obligatoriedad de constituirlo, no se estructur. La informacin est dispersa, y en muchos casos es inexistente. Sobre las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial. Estas guas fueron elaboradas y publicadas en septiembre de 2004 y han sido ampliamente difundidas.

Colombia Aun as, tras cerca de 15 aos de implantada la Ley 388, se puede hacer un balance de su implementacin identificando fortalezas y dificultades. Como punto positivo, se ha reconocido que en efecto, la Ley implic una transicin de la planeacin al OT, que permiti que muchos de los gobiernos locales modificaran su actitud frente a la norma, percibindola como una oportunidad para el desarrollo. Los puntos por fortalecer tienen que ver con la complejidad de la norma y las escasas capacidades tcnicas que tiene buena parte de los municipios para su ejecucin, situacin que tambin afecta al resto de actores sociales que se pretende vincular en el proceso de ordenacin del territorio. Por ello, en la prctica no puede decirse que la mayora de los POT cuenten con un proceso sustantivo de participacin ciudadana que logre plasmar las expectativas de proyecto colectivo social, y por el contrario, generalmente estos son instrumentos desconocidos por la sociedad civil, incluso la agremiada, que estara en el rol de contraparte ciudadana. Igualmente, se ha reconocido la dificultad para generar procesos de continuidad en lo proyectado en los POT y an cuando sta se genere, se sabe que el nivel de ejecucin de los mismos es bastante bajo en la mayora de los municipios. Esta situacin sali a la luz pblica principalmente en la coyuntura de 10 aos de adopcin de los planes, momento en el cual se estableca legalmente la necesidad de hacer procesos de balance y revisin.

255

Tambin se esperaba que con la reciente promulgacin de la Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) se avanzara en la solucin y aclaracin de muchos de los aspectos que lo requeran, no obstante, son pocos los aportes concretos que se plasmaron en la LOOT. La mayora no se abordaron o simplemente se aplazaron de nuevo.

CONFLICTOS EN EL OT
CUADRO. PRINCIPALES TIPOS DE CONFLICTOS SURGIDOS ALREDEDOR DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y MXICO
BOLIVIA Producidos por la definicin de lmites entre circunscripciones territoriales. No existen instrumentos para la solucin de estos conflictos. Surgidos cuando usos no compatibles se sobreponen uno al otro. Cuando la poblacin no respeta el plan de OT o el uso asignado a un determinado espacio territorial. CHILE COLOMBIA El principal conflicto asociado al tema del ordenamiento territorial y su relacin con la industria extractiva tiene que ver con los cruces y traslapes en materia de las competencias que los diferentes niveles de gobierno tienen. Este conflicto se ha recrudecido recientemente con la ola de recentralizacin que se ha impulsado. ECUADOR Superposicin de reas protegidas y bosques protectores con bloques petroleros y zonas mineras. Inadecuada zonificacin para la realizacin de actividades extractivas. Se espera que el OT y la planificacin que se est realizando en los GADs responda a procesos reales de coordinacin interinstitucional. MXICO Existe un claro conflicto de intereses ya que el Poder Ejecutivo es el que determina donde se realizan las tareas de exploracin y explotacin minera y petrolera y por otro lado es el encargado de vigilar y sancionar dichas acciones cuando atentan en contra de las normas relacionadas con el ordenamiento ecolgico. La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente est totalmente subordinada al Ejecutivo Federal Falta de criterios adecuados para promover el desarrollo sustentable de las actividades en el ramo del petrleo

Fuente: Informes pas. 2011. Elaboracin propia.

Precisiones: En Bolivia, los conflictos alrededor del OT surgen cuando los usos no compatibles se sobreponen uno al otro, por decisin de distintas organizaciones del sector pblico, que no coordinan entre s o que anteponen algn tipo de inters a otro. Por ejemplo, bloques de exploracin de hidrocarburos y concesiones mineras sobrepuestos a reas protegidas y territorios indgenas. Otro ejemplo, concesiones forestales superpuestas con reas protegidas, concesiones mineras.

TIPOS DE CONFLICTOS

256

Colombia La ley de desarrollo territorial como la ley orgnica de planeacin- fue expedida en el contexto de la descentralizacin del Estado colombiano. Tena, en consecuencia, como uno de sus fundamentos la autonoma de las entidades territoriales -en este caso de los municipios- para aplicar los instrumentos de gestin del suelo y de ordenamiento del territorio. La nacin tena competencias en otros campos: la poltica nacional de ordenamiento del territorio en los asuntos de inters nacional: reas de parques nacionales y reas protegidas; localizacin de grandes proyectos de infraestructura; localizacin de formas generales de usos de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinacin con lo dispuesto por la ley de medio ambiente; determinacin de reas limitadas en uso por seguridad y defensa; lineamientos en materia de urbanizacin y del sistema de ciudades; lineamientos para la equitativa distribucin de los servicios pblicos e infraestructura social en las regiones y la conservacin y proteccin de reas de importancia histrica y cultural (artculo 7). Ese supuesto se ha venido modificando recientemente con la expedicin de algunas medidas por parte del Gobierno Nacional a travs del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Uno de los ejemplos ms notorios al respecto ha sido el de los macropoyectos de vivienda de intereses social, (Decreto 4260 de 2007). Segn el artculo 3, los Macroproyectos constituyen normas de superior jerarqua en los trminos del artculo 10 de la Ley 388 de 1997, y se entendern incorporados en los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, as como en las directrices de ordenamiento de las reas metropolitanas. En los procesos de revisin y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial los municipios y distritos deben dar estricto cumplimiento a las disposiciones contenidas en los respectivos macroproyectos. En otras palabras, los municipios no tienen opcin diferente a incorporar tales proyectos en sus planes de ordenamiento, as vayan en contrava de estos ltimos. La nica posibilidad que tienen los alcaldes es la de hacer sugerencias para el mejoramiento de los macroproyectos, pero en ningn momento resistirse a incluirlos en sus planes. Con este decreto los municipios vieron lesionada su autonoma para el ordenamiento del territorio, pues el gobierno nacional asumi la atribucin de implantar a su voluntad macroproyectos de vivienda de inters social, en consonancia con polticas nacionales, no necesariamente con las locales. Afortunadamente, en marzo de 2010 la Corte Constitucional declar inexequible el decreto que consideraba los macroproyectos de vivienda como de inters nacional, a travs de la Sentencia C-149, lo que impidi su aplicacin. Lo que no obstante no ha ocurrido con los dems instrumentos asociados al tema minero. Otro caso que ejemplifica la tensin entre competencias e interesa al propsito de este documento ha sido el de la tensin generada por los desarrollos normativos que principalmente durante los ltimos ocho aos ha expedido el gobierno nacional de cara a la creacin de condiciones favorables para la explotacin minera, desconociendo, o subordinando en jerarqua jurdica, los planes de ordenamiento. La ley 388 plantea en su artculo 14, relacionado con el componente rural de los planes, que dentro de este componente deben estar contenidos entre otros aspectos, los relacionados con el sealamiento de las condiciones de proteccin, conservacin y mejoramiento de las zonas de produccin agropecuaria, forestal o minera. En otras palabras, los municipios mantendran la autonoma en cuanto a la definicin de usos del

257

suelo asociado a estos tipos de produccin. No obstante, las autoridades ambientales regionales tendran la potestad de verificar la compatibilidad de estas decisiones con otras normas y decisiones preexistentes, as como con las posibilidades reales del territorio en materia de cargas y capacidades que posibiliten o no la intervencin en cualquiera de estos sentidos. Sin embargo, el cdigo de minas, que se expidi en 2001 mediante la ley 685 de ese mismo ao, plantea excepciones a la consideracin de autonoma municipal relativa a la definicin de las reas de explotacin para estos propsitos. En detalle, el texto original del artculo 34 de dicha ley plantea que las zonas excluibles de la minera debern ser reconsideradas como tales por los interesados en los proyectos de exploracin y explotacin, no obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustraccin del rea requerida, podr autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artculo, con excepcin de los parques (nacionales naturales), puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o slo por determinados mtodos y sistemas de extraccin que no afecten los objetivos de la zona de exclusin. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesin deber presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos. Luego, en el ao 2003, el decreto 2201 plantea de manera explcita que los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pblica e inters social cuya ejecucin corresponda a la Nacin, podrn ser adelantados por esta en todo el territorio nacional, de manera directa o indirecta a travs de cualquier modalidad contractual, previa la expedicin de la respectiva licencia () ambiental por parte de la autoridad ambiental correspondiente319. Y que los planes, planes bsicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en ningn caso sern oponibles a la ejecucin de proyectos, obras o actividades a los que se refiere el artculo primero del pre sente decreto320. Sin duda, el considerar de inters nacional las actividades que adems posiblemente requieran de licencia ambiental (como las relacionadas con minera o explotacin de hidrocarburos) y ubicarlas jurdicamente por encima de los planes de ordenamiento desvirta el contenido de la ley y deteriora la autonoma de la que pueden gozar los municipios en el pas. Ms recientemente, en febrero de 2010, se modific el artculo 34 del cdigo de minas para incorporar dentro de las posibles excepciones las reas de reserva forestales y las reas de reservas forestales regionales, con lo cual, la intencin de sobrepasar los instrumentos municipales de ordenamiento, tambin se llevaba al nivel regional. Estos desarrollos normativos recientes, que pueden verse como imposiciones se encuentran a tono con el proceso de re-centralizacin que vive actualmente Colombia, expresado en el recorte de recursos y de poder de decisin a las entidades territoriales, en especial a los municipios y a favor del gobierno central.

319 320

Artculo 1. Artculo 2.

258

Hoy, luego de la y aprobacin del nuevo Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014)321, el debate vuelve a tener lugar, dada la coyuntura de movilizacin social que ha despertado un caso emblemtico de aprovechamiento de oro en un ecosistema de pramo. En particular se ha evitado, la explotacin minera de cualquier tipo y en cualquier condicin, as como se ha ratificado la posibilidad que tienen los municipios de declarar reas protegidas locales. En detalle, segn la versin final del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), los Municip ios podrn designar reas protegidas locales en las categoras de Parque Natural Local, Santuario de Vida Silvestre, reserva de uso sostenible, refugio de vida silvestre, reserva de servicios ecosistmicos y parques ecolgicos recreativos, de conformidad con la reglamentacin que se expida, seg n aparece en el artculo 120. Pero al mismo tiempo, el gobierno nacional est impulsando la creacin de la Agencia Nacional Minera, lo que implica la posible redefinicin de qu entidad sera la encargada de otorgar las licencias ambientales para la exploracin y la explotacin minera. Sin duda, la discusin y las tensiones continuarn y se acentuarn conforme el pas avance con ms decisin en la ruta de convertirse en un productor minero y de petrleo.

ENFOQUES DESARROLLADOS POR PAS O GOBIERNO SUB NACIONAL- PARA LA CONSTRUCCIN DE SUS MARCOS DE
ZONIFICACIN
CUADRO. ENFOQUES DESARROLLADOS DE OT EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y MXICO
BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR MXICO

321

Los planes nacional de desarrollo en Colombia, se elevan a Ley de la Repblica, por consiguiente tienen jerarqua jurdica y deben estar acorde con el resto del marco normativo. El actual proyecto de ley plantea que la minera y la explotacin de hidrocarburos, ser una de las cinco locomotoras del desarrollo en Colombia,

259

BOLIVIA Los planes de OT tienen dos componentes: plan de uso del suelo y plan de (1) ocupacin del territorio . La propuesta de ocupacin del territorio comprende un sistema jerarquizado de asentamientos poblacionales, con roles y funciones productivos y de servicios, como base para orientar la distribucin de la poblacin, la integracin fsica, la dotacin de servicios bsicos y sociales y la generacin de oportunidades de desarrollo para la poblacin, en funcin de las potencialidades y recursos existentes.

CHILE El mercado es la mejor modalidad y estrategia para asignar los recursos.

COLOMBIA Enfoque integral del territorio, reconociendo procesos culturales, econmicas, sociales y polticos ligados a la produccin del espacio. Se debe lograr un ordenamiento fsico-territorial que promueva el desarrollo socio-econmico en armona con la naturaleza, garantizando a todos los sectores el acceso a servicios, vivienda, infraestructura y equipamientos, as como la plena realizacin de sus derechos. Reconoce al territorio como fuente natural de inequidades, dadas las intervenciones generadas en l, todas ellas vinculadas a procesos sociales que operan en contextos de poder determinados.

ECUADOR OT es definido como conjunto de polticas democrticas y participativas de los GADs que permiten su apropiado desarrollo territorial. Planificacin con autonoma para la gestin territorial, que parte de lo local a lo regional en la interaccin de planes que posibilitan la construccin de un proyecto nacional. Debe estar basado en el reconocimiento y la valoracin de la diversidad cultural y la proyeccin espacial de las polticas sociales, econmicas y ambientales. Promover un adecuado nivel de bienestar a la poblacin en donde prime la preservacin del ambiente para las futuras generaciones.

MXICO Ordenamiento ecolgico, entendido como el instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del anlisis de las tendencias del deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. Cada orden de gobierno (federal, local y municipal) est obigado a formular su plan de ordenamiento ecolgico para su territorio De igual forma regulacin del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin se llevarn a cabo a travs de: El programa nacional desarrollo urbano; de

CONCEPTOS UTILIZADOS

260

BOLIVIA Es parte del OT. Define zonas con un manejo o destino homogneo que en el futuro sern sometidas a normas de uso a fin de cumplir con los objetivos para el rea. Metodologa: i) descripcin del componente fsico(2) biolgico . Y, ii) componente socio (3) econmico .

CHILE

COLOMBIA La ley entrega a las autoridades municipales, entre otros, instrumentos como la clasificacin del suelo (urbano, suburbano, rural, de expansin, de proteccin); y las unidades de actuacin urbanstica: reas planificadas y gestionadas conjuntamente para garantizar el uso racional del suelo y la dotacin de infraestructuras. La ley 902 de 2004 modific algunas consideraciones para el caso de suelo urbano.

ECUADOR La explotacin de hidrocarburos ha tenido mayor importancia para los diferentes gobiernos, lo que se expresa en la cantidad de disposiciones dadas sobre la zonificacin petrolera. En los 70s se realiz el trazado de los bloques petroleros. La minera se ha realizado de manera informal, no sigue un orden definido de las reas mineras, las mismas que se encuentran dispersas en todo el pas.

MXICO

Fuente: Informes pas. 2011. Elaboracin propia. Notas: (1) Plan de Uso del Suelo comprende la asignacin de usos del suelo, realizada en base a la zonificacin agroecolgica econmica (ZAE) mediante la delimitacin de espacios territoriales, definidos y caracterizados en correspondencia con su aptitud, potencialidades ecolgicas y condiciones socioeconmicas especficas(): (2) Se utiliza variables como: altitud, amplitud de relieve, pendiente, grado de diseccin, litologa, temperaturas, precipitaciones, heladas, caractersticas de las cuencas y sub cuencas, cuerpos de aguas superficiales y subterrneas, tipo de material parental, fallas geolgicas, tipos de yacimientos minerales e hidrocarburos, textura y profundidad efectiva del suelo, densidad aparente, drenaje, erodabilidad, amplitud del perodo con dficit hdrico, aspectos qumicos, cobertura vegetal, tipo de uso de la tierra y extensin, deslizamiento y erosin de los suelos, especies de fauna, etc. (3) Analiza variables como: demogrficas, educacin, salud, servicios pblicos (agua potable, alcantarillado, electrificacin, telecomunicaciones, vivienda, modalidades y caractersticas de la produccin, destacando los sistemas agrcola, pecuario, forestal, industrial, artesanal y minero, y empleo/desempleo. Tambin se incluye informacin sobre infraestructura caminera, red de ferias, transporte, y servicios complementarios a la produccin y comercializacin, inversiones pblicas y privadas.

Precisiones: 6) En Chile, conviven en la actualidad formas o enfoques de hacer zonificacin o planificacin territorial:

ZONIFICACIN

261

la planificacin espacial322, donde los vectores preferentes para hacer levantamiento y mapas, son los perfiles o tipologas de suelo, recursos que sustenta, y los asentamientos humanos, como poblacin que ocupa un espacio geogrfico. Desde este enfoque se nutre la tradicin de la planificacin, y logra hegemona en la definicin de instrumentos jurdicos y de gestin. Establece y describe espacios territoriales que se observan tcnicamente ajustados para procesos desarrollar procesos de planificacin.. las planificaciones centradas en la interaccin de actores, en la conviccin que son estos los que transforman a los territorios. Aqu se reconocen las organizaciones sociales, las administraciones regionales-locales, las empresas e instituciones afines y, las comunidades activas, en el ejercicio de los derechos preservacin del suelo y disputa de los recursos, en funcin de intereses diversos, que las ms de las veces amenazan la sustentabilidad territorial. El marco de accin se configura por los acuerdos y disensos de quienes participan, y, cuya posibilidad de articular estrategias de desarrollo inclusivas y sostenibles se encuentran mas cercana a la esfera de accin de los Gobiernos regionales y locales, que a otras entidades pblicas sectoriales.

7) As, en Chile, en ambos enfoques de planificacin se considera que la gestin del territorio radica en las personas, y difieren de los nfasis y correlacin que se establece entre estas y los instrumentos y reglamentaciones. En consecuencia tanto polticas, como planes, programas y proyectos incorporan, de un modo u horizonte dismil, la herencia social e histrica de las comunidades, la satisfaccin de las demandas y las necesidades de la poblacin, y la construccin de horizontes compartidos. 8) EN Chile, los modelos y las prcticas de gestin expresan tipos de aproximaciones de desarrollo territorial diferentes: unos, de arriba hacia abajo, regidos o gobernados por autoridades pblicas y privadas; y, otros abajo hacia arriba, acumulando y agregando intereses desde la base social, en un proceso de construccin de actora y capacidad de hacer. La primera de las formas, de arriba abajo, es ms caractersticas de las estrategias sectoriales, ministeriales del Ejecutivo. Las segundas, de abajo hacia arriba, estn ms cercanas a las acciones o programas locales -regionales o municipales.. 9) EN Chile, este enfoque territorial, a nivel de experiencias o casos (y no de una poltica estructurada institucionalizada), manifiesta el empleo de estrategias complementarias con el fortalecimiento de las dinmicas locales. El proceso de planificacin, sobre todo en el enfoque centrado en la relacin de actores, exige tener en cuenta algunas consideraciones prcticas, con el propsito de ajustar tiempos, capacidades, recursos y esfuerzos conducentes al logro de objetivos y resultados. 10)

PROCESOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA Y OT

Precisiones: En Bolivia, la nueva CPE (Art. 242) explicita que la participacin y el control social son una de las bases de los derechos polticos de los bolivianos. Especficamente se dice que los ciudadanos tienen el derecho a La fiscalizacin de los actos de la funcin pblica (Art. 26). Se

322

Ha sido la modalidad dominante en el diseo de polticas y estrategias de desarrollo de los territorios. La que alcanza su mayor nivel de expresin gracias a la labor desempeada por ODEPLAN, oficina antecesora del Ministerio de Planificacin.

262

incluye un ttulo completo referido a participacin y control social, que menciona que esta participacin implica: 1. Participar en la formulacin de las polticas de Estado,3. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autnomas, autrquicas, descentralizadas y desconcentradas,.6. Conocer y pronunciarse sobre los informes de gestin de los rganos y funciones del Estado,7. Coordinar la planificacin y control con los rganos y funciones del Estado. La misma CPE establece que una ley d ebe definir el marco para el ejercicio del control social. A la fecha, esa ley no se ha promulgado, y la discusin del tema apenas ha comenzado. En Bolivia, las normas relativas a ordenamiento territorial, no prevn procesos de participacin social. Especficamente, la Normatividad del Proceso de Ordenamiento Territorial ni siquiera menciona el tema de la participacin social en la elaboracin y aplicacin de los planes de ordenamiento territorial. En Ecuador, la elaboracin de los planes de desarrollo y OT debe hacerse de manera participativa. En la Constitucin se determina que en todos los niveles de gobierno habrn instancias de participacin conformadas por autoridades electas, representantes del gobierno y ciudadana para la elaboracin de planes y polticas, mejorar la calidad de la inversin pblica, entre otros. En Ecuador, se tiene previsto la conformacin de Sistemas de Participacin Ciudadana en cada GAD, los cuales tienen como fines: i) deliberar sobre las prioridades de desarrollo en sus respectivas circunscripciones, as como conocer y definir los objetivos de desarrollo territorial, lneas de accin y metas; participar en la formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo y de OT; y, en general, en la definicin de propuestas de inversin pblica; iii) elaborar presupuestos participativos de los gobiernos; iv) participar en la definicin de polticas pblicas; v) generar las condiciones y mecanismos de coordinacin para el tratamiento de temas especficos que se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial; vi) fortalecer la democracia local con mecanismos permanentes de transparencia, rendicin de cuentas y control social; vii) promover la participacin e involucramiento de la ciudadana en las decisiones que tienen que ver con el desarrollo de los niveles territoriales; y, viii) impulsar mecanismos de formacin ciudadana para la ciudadana activa. En Ecuador, tanto la Constitucin como la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana prevn -procesos de Consulta Previa a las comunidades respecto a decisiones o proyectos que tengan impactos ambientales. No obstante, estos no especifican ningn carcter vinculante u obligatorio en los procesos respecto a la decisin de realizar un proyecto o de no realizarlo. La Constitucin se muestra como un marco normativo avanzado respeto al reconocimiento de los derechos de las comunidades, pueblos y nacionales, as como el reconocimiento de derechos a la naturaleza. Estas normativas se alinean adems a acuerdos internacionales ratificados por el pas, entre los que se encuentran el Convenio No. 169 de la OIT ratificado en 1998 y a la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas ratificado en 2007. Adicionalmente, estos instrumentos internacionales tienen el carcter supralegal de acuerdo a lo establecido en la Constitucin:los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos ms favorables a los contenidos en la Constitucin, prevalecern sobre cualquier otra norma jurdico acto del poder pblico (art. 424). Sin embargo, han existido importantes reclamos de la representacin indgena por la falta de cumplimiento del proceso de consulta y la violacin de este derecho colectivo, tanto en los procesos de aprobacin de leyes como de proyectos de manejo de recursos naturales como los petroleros y mineros. De una forma ms especfica el artculo 81 de la Ley Orgnica de Participacin determina que la consulta se haga en un plazo razonable de tiempo y de forma oportuna, adems que tiene el carcter de obligatoria; y, en los casos de no obtenerse el consentimiento de la comunidad consultada se debe proceder conforme al texto constitucional y legal. Al mismo tiempo, se prev la participacin de los beneficios que se derivan de los proyectos relacionados con la prospeccin, explotacin y comercializacin de recursos no renovables y que se realicen en sus territorios.

263

 En Ecuador, la planificacin ha estado tradicionalmente realizada por el gobierno central. En un inicio se encarg esta tarea a la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica, la cual tena como funcin realizar los planes de desarrollo en el rea econmica. En 1979 se cre el Consejo Nacional de Desarrollo, el cual fue reemplazado por la Oficina de Planificacin de la Presidencia de la Repblica en 1998. Posteriormente, en 2004, se crea la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) que reemplaza a la Oficina de Planificacin en sus funciones. SENPLADES ha expedido dos planes de desarrollo, el primero fue el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, y el segundo, que est vigente, el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013. En Ecuador, histricamente la zonificacin y el OT ha sido una atribucin directa de los municipios debido a las competencias que tienen sobre el uso y control del suelo y la planificacin del desarrollo fsico y cantonal en las reas urbanas y rurales. A travs de estos planes se ha desarrollado la zonificacin de los asentamientos humanos, la determinacin de los sitios de poblamiento, recreacin, el desarrollo de las actividades industriales, econmicas, servicios bsicos e infraestructura y la reserva de espacios verdes. As como, analizar y preveer las posibilidades de crecimiento de la poblacin y determinar las zonas de expansin. En Ecuador, en la actualidad hay varias instituciones involucradas en la zonificacin y ordenamiento territorial. En el cuadro siguiente se puede observar todas las instituciones involucradas en el ordenamiento territorial y zonificacin en el mbito de los recursos no renovables, de acuerdo a sus objetivos institucionales. INSTITUCIONES INVOLUCRADAS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL VINCULADO AL SECTOR DE LOS RECURSOS NO RENOVABLES INSTITUCIN OBJETIVOS
Incrementar la competitividad sistmica nacional y la redistribucin y equidad desde los sectores estratgicos Incrementar la autonoma tcnica y tecnolgica de los sectores estratgicos Reducir los impactos ambientales en la gestin y ejecucin de los proyectos Incrementar la soberana (autosostenibilidad) energtica Canalizar la inversin para lograr la diversificacin de la oferta y el uso de hidrocarburos Constituir un nuevo modelo de administracin, regulacin y control de los recursos no renovables Desarrollar sustentablemente las actividades relacionadas con los recursos no renovables Conservar y utilizar sustentablemente la biodiversidad Prevenir la contaminacin, mantener y recuperar la calidad ambiental Mantener y mejorar la cantidad y calidad del agua a travs del manejo sustentable de las cuencas hidrogrficas Reducir el riesgo ambiental y la vulnerabilidad de los ecosistemas Integrar sectorial, administrativa y territorialmente la gestin ambiental nacional y local Elaboracin de planes de desarrollo

MINISTERIO COORDINADOR DE SECTORES ESTRATGICOS

MINISTERIO DE RECURSOS NO RENOVABLES

MINISTERIO DEL AMBIENTE

GOBIERNOS AUTNOMOS

264

DESCENTRALIZADOS

SECRETARA NACIONAL DE PLANIFICACIN

Elaboracin de planes de ordenamiento territorial Coordinar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa Impulsar el desarrollo integral del pas Coordinar acciones para el cumplimiento de las metas y objetivos del Plan Nacional de Buen Vivir Promover la desconcentracin y descentralizacin Establecer planes, programas, proyectos de reforma institucional, ordenamiento territorial, inversin pblica y planificacin

Fuente: Informes pas. 2011.

En Colombia, la Ley de Desarrollo Territorial (ley 388) se sostiene en tres principios que inspiran el articulado de la norma: i) La funcin social y ecolgica de la propiedad: se refiere a la naturaleza de la propiedad y a su interdependencia, en el caso de las aglomeraciones urbanas, con las caractersticas de los bienes pblicos. En tal sentido, este principio alude a la necesaria intervencin del Estado en la definicin del volumen de recursos que han de ser asignados para poner a disposicin de toda la poblacin los bienes de consumo colectivo. Ello implica para los entes administrativos tomar decisiones sobre los usos del suelo y los equipamientos urbanos y la apertura de canales de participacin democrtica de los ciudadanos en las decisiones sobre el ordenamiento del territorio; ii) La prevalencia del inters general sobre el particular: este principio fundamenta la intervencin del ente pblico sobre el uso y destino de la propiedad (reserva de tierras urbanizables) para atender de manera adecuada y oportuna la demanda de vivienda de inters social; y, iii) El reparto equitativo de las cargas y los beneficios: mediante este principio se pretende impartir un trato equitativo a todos los ciudadanos frente a las normas urbansticas, sobre la base del principio de la igualdad de los ciudadanos ante las leyes. Para tal efecto, las autoridades pueden y deben hacer uso de los instrumentos necesarios para regular la distribucin de la renta (las plusvalas urbanas) y regulando las condiciones bajo las cuales se genera dicha renta por la intervencin estatal (equidistribucin de los costos y beneficios de la urbanizacin). De esa forma, se evitar el enriquecimiento injustificado de algunos particulares en detrimento de terceros; se posibilitar la captacin de plusvalas derivadas de las decisiones urbanas pblicas y privadas; y se canalizar parte de las plusvalas a travs de fondos de compensacin o de la transferencia de derechos de construccin y desarrollo u otros estmulos tributarios (Molina, 1997). En Colombia, los planes de OT deben definir estrategias e instrumentos de corto, mediano y largo plazo, correspondiente cada uno a un perodo de mandato de gobierno. As un plan tiene vigencia de 12 aos. Estos planes tienen tres componentes: i) general: contiene los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazos; ii) urbano: se refiere a las polticas, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo fsico urbano; y, iii) rural: polticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, as como la conveniente utilizacin del suelo. Los planes deben tener un programa de ejecucin que define con carcter obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas para el perodo correspondiente de la administracin municipal. Debe sealar actividades, recursos y responsables, y deber integrarse al plan de inversiones para que sea aprobado y ejecutado por las autoridades correspondientes. La formulacin de los planes de ordenamiento es de iniciativa del alcalde, con el soporte de su respectiva Oficina

265

de Planeacin. El documento tcnico debe ser presentado al Consejo de gobierno para su aprobacin. Una segunda fase de concertacin comprende dos actividades: el estudio del plan por parte de las autoridades ambientales323, para que den su visto bueno, y la discusin por parte del Consejo Territorial de Planeacin y de la ciudadana. Esta instancia tiene 30 das para emitir su concepto y sus recomendaciones. En ese interim, esta instancia debe consultar la propuesta de plan con los gremios econmicos y las agremiaciones profesionales, y convocar audiencias pblicas con las Juntas Administradoras Locales324 y con entidades comunitarias, cvicas, gremiales y ecolgicas para escuchar sus opiniones y recomendaciones325. Una vez surtido ese paso, el Alcalde debe presentar la nueva versin del plan al Concejo Municipal o Distrital para su aprobacin. En caso de que no se llegue a un acuerdo para su aprobacin, el Alcalde puede expedirlo por decreto. En Colombia, los procesos de ordenamiento deben contar con la participacin democrtica de los ciudadanos en el ordenamiento del territorio y con el dilogo y la concertacin entre los diferentes agentes de la vida municipal. Esto con el fin de acordar un horizonte comn y una vocacin territorial que se desarrolle en el mediano plazo y que tenga la posibilidad de ser ejecutada en los planes de desarrollo que cuentan con un horizonte temporal menor.

323

En Colombia las autoridades encargadas de la revisin y aprobacin tcnica de los Planes de Ordenamiento son las Corporaciones Autnomas Regionales, que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental, dirigido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 324 Las Juntas Administradoras Locales son organismos de representacin de los habitantes de una comuna (reas urbanas), corregimiento (reas rurales) y de las localidades de los distritos. Estn conformadas por un nmero variable de miembros, elegidos cada cuatro aos por voto popular. No en todos los municipios colombianos existen las Juntas Administradoras Locales, pues su creacin es competencia discrecional de las autoridades locales. 325 La ley cre el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial como una instancia asesora de la administracin municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial. Est integrado por funcionarios de la administracin y por representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecolgicas, cvicas y comunitarias vinculadas con el desarrollo urbano. En las ciudades donde existan curadores urbanos, stos forman parte del Consejo Consultivo. El Consejo debe hacer seguimiento al Plan de Ordenamiento y proponer revisiones y ajustes cuando sea el caso. Desafortunadamente, la figura no ha sido empleada en toda su dimensin.

266

5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLTICAS PBLICAS

Las principales conclusiones a las que llega este informe comparativo son: 1. Indefinicin conceptual y voluntarismo poltico. Tal como lo seala la Carta Europea de 1983, el ordenamiento del territorio es ms la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda sociedad que un punto de partida para una convivencia ideal. Sin embargo, en el examen realizado, es posible afirmar que existe poca claridad en la definicin conceptual imperante. Efectivamente, en las diversas organizaciones y gobiernos de Amrica Latina no existe un consenso sobre lo que es el ordenamiento territorial y la zonificacin econmica y ecolgica. De esta manera, las definiciones cubren desde temas enfocados a uso de suelos y vocaciones de los terrenos superficiales hasta amplias declaraciones sobre sostenibilidad, justicia y eliminacin del conflicto. Por ello, en muchas ocasiones, estas definiciones son ms declaraciones polticas de lo que debe ser, antes que herramientas conceptuales de lo que es.

2. Ordenamiento del territorio como ejercicio de poder. Los procesos de ordenamiento del territorio y de los recursos que en l se encuentran no es necesariamente democrtico y participativo. Esta es una opcin, deseable por ciertos grupos, pero no la nica que se ha implementado a lo largo de la diversas experiencias. En este sentido, el ordenamiento territorial es, ante todo, un ejercicio de poder que se plasma en el espacio y en visiones de desarrollo (o narrativas territoriales). Por ejemplo, el ordenamiento territorial resultante de un modelo exportador es muy diferente a uno post-extractivista que promueva la autosuficiencia. De esta manera, el ordenamiento territorial es una narrativa territorial que procura constituirse en territorio. Asimismo, este ejercicio de poder se actualiza a travs de polticas pblicas o de movimientos sociales. En relacin con ello, las experiencias de implementacin de sistemas de ordenamiento territorial en Amrica Latina no parecen haber contribuido a disminuir los conflictos sociales. Por el contrario, dichas legislaciones y herramientas son utilizadas en tales conflictos por actores diversos como manera de avanzar de acuerdos a sus propios fines, generalmente opuestos a los de los gobiernos centrales. As, en varios pases, gobiernos sub-nacionales y poblaciones opuestos al desarrollo de industrias extractivas, vienen utilizando los mecanismos de OT y ZEE como forma de oponerse a este desarrollo. En esta lnea, cabe destacar que en varias de las experiencias examinadas, los procesos de zonificacin se construyen sobre la base de informacin nicamente superficial. Al no contarse con informacin del subsuelo, la evaluacin sobre los usos potenciales del territorio se limita de manera sustancial, con especial detrimento de las actividades extractivas.

3. De ordenamiento urbano a ordenamiento regional. El ordenamiento del territorio siempre est ligado a unidades polticas que imponen condiciones y lmites de acceso, uso y apropiacin del espacio. Estas unidades son generalmente el Estado-nacin, pero pueden ser ciudades o gobiernos federales o sub-nacionales. La historia reciente de los procesos de ordenamiento territorial en Amrica Latina proviene de experiencias de ordenamiento urbano, las cuales no fueron concebidas para enfrentar amplios territorios regionales y menos an a poblaciones con fuerte desigualdad econmica y social y la presencia de actividades econmicas extractivas, como son las mineras y petroleras. Las escalas de lo que se busca ordenar, son claves para el diseo de las polticas pblicas. Uno de los mayores retos que enfrentan los procesos de ordenamiento del territorio en Amrica Latina es pasar del planeamiento de ciudades a la administracin de poblaciones y recursos naturales en regiones complejas con fuertes desigualdades sociales y econmicas. La experiencia muestra que el ordenamiento del territorio que compromete recursos naturales norenovables se complica cuando la economa del pas es altamente dependiente de la explotacin de estos recursos. Como contraejemplo se encuentra Costa Rica, que ha podido limitar minera a tajo abierto dado que su economa no es dependiente de los minerales. Es decir, un proceso de ordenamiento del territorio exitoso tiene que ser planeado e implementado junto con estrategias de diversificacin de la economa.

4. Fragmentacin espacial y creacin de territorios autnomos. En varios casos, los procesos de ordenamiento territorial impulsan fuerzas de descentralizacin y autonoma poltica y econmica, promoviendo la creacin de renovadas unidades territoriales. Esta situacin no solo cuestiona el paradigma de Estado-nacin imperante en Amrica Latina lo cual va de la mano con el surgimiento y reconocimiento del multiculturalismo sino que tambin supone una tensin con las polticas econmicas y los programas sociales de los gobiernos centrales. La distribucin de los beneficios hacia poblaciones especficos (por ejemplo, poblaciones indgenas, afro-descendientes o comunidades campesinas) en varios casos est conduciendo a la creacin de mecanismos de ciudadanas diferenciadas con derechos territoriales especiales. En diferentes grados, tal situacin ocurre en Bolivia, Colombia y Ecuador. Sin embargo, no es la nica alternativa. Se pueden lograr mejoras en la calidad de vida de poblaciones diversas sin crear nuevas adscripciones territoriales. Asimismo, la creacin de autonomas territoriales indgenas como el caso de los Territorios Comunitarios de Origen en Bolivia no necesariamente asegura la generacin de espacios democrticos y no discriminatorios de circulacin de beneficios, posesin de la tierra o capacidad de tomar decisiones colectivas. Especialmente notoria es la discriminacin de gnero encubierta por dichos derechos colectivos.

5. Ecologa poltica de las industrias extractivas. Un elemento poco desarrollado en el debate sobre ordenamiento del territorio y actividades productivas es la importancia de los sistemas ecolgicos en la toma de decisiones. De esta manera, las opciones de desarrollo regional y/o

268

nacional y los usos del territorio no son idnticos para todas las industrias extractivas. Por ejemplo, no es lo mismo explotar cobre por encima de los 3,000 msnm que explotar petrleo en el llano amaznico. Por tanto, las concepciones y los requerimientos mnimos para un proceso de ordenamiento del territorio que haga posible la industria minera y dentro de esta, dependiendo de las escalas y las tcnicas utilizadas o la de hidrocarburos difiere grandemente. Cabe sealar que un territorio no se ordena ya que este en un sentido simplista es una realidad tangible dada. El objetivo del ordenamiento son las actividades dentro del territorio desarrolladas por diferentes grupos humanos. Por tanto, conviene entender el ordenamiento del territorio como los mecanismos que regulan el acceso, el uso y el beneficio de recursos naturales a determinados grupos. En este sentido, interesa examinar tal como lo sugiere la ecologa poltica quines se benefician de esas formas de acceso y distribucin de los recursos.

6. Visiones de desarrollo encontradas. En buena parte del debate sobre ordenamiento del territorio subyace una doble tensin. De un lado, existe una tensin de escala entre lo local y lo nacional que se produce cuando el Estado recibe gran parte de los beneficios de la explotacin de los recursos naturales va impuestos y las poblaciones locales concentrar gran parte de los impactos negativos. De otro, existe un debate ideolgico no resuelto en marcha entre de manera muy general una visin agrarista y esttica y otra promotora de procesos de modernizacin. En ese debate, los procesos de ordenamiento del territorio se convierten en arena de lucha poltica.

Las principales recomendaciones de polticas pblicas a las que apunta este informe son:

1. Redimensionar los alcances de los procesos de ordenamiento territorial . Aunque obvia pero urgente, una primera recomendacin consiste en comprender y definir la naturaleza, los alcances y los lmites de los procesos de ordenamiento territorial. Los mecanismos de ordenamiento del territorio son instrumentos adecuados para organizar la zonificacin urbana y los usos superficiales de unidades territoriales de mediano alcance. En esta lnea se disearon las experiencias primeras en Colombia y en Madre de Dios, en el Per. En Colombia, por ejemplo, el diseo de los planes de ordenamiento del territorio dura alrededor de tres meses y gua los programas de accin de cada perodo de gobierno municipal. De esta manera, estn concebidos como procesos rpidos que guan la accin y se modifican de manera peridica con el cambio de las condiciones socio-econmicas y ecolgicas. Sin embargo, si el propsito es oponerse al desarrollo de industrias extractivas incluyendo las actividades de exploracin, los planes de ordenamiento territorial no parecen ser la herramienta ms adecuada. Para estos fines, es ms consistente la designacin de reas libres de minera e hidrocarburos bajo la identificacin de determinados valores y argumentos tanto sociales como ecolgicos que pueden ser revisados de manera peridica.

269

De otro lado, para promover tomas de decisin ms informadas sobre la pertinente del desarrollo de proyectos extractivos en determinadas reas, se recomienda introducir instrumentos adicionales a los Estudios de Impacto Ambiental. Ellos son, los estudios de impactos acumulativos tanto temporales como espaciales y los estudios de valoracin econmica y social. Esta valoracin, podra incluir formas no clsicas de cuantificacin de recursos como, por ejemplo, la valoracin paisajstica.

2. Evaluar los riesgos de creacin de autonomas territoriales. Una de las mayores tensiones que existe entre, de un lado, polticas y programas de los gobiernos centrales y, de otro, demandas de movimientos sociales sean indgenas o no, es la tendencia a crear unidades territoriales con derechos y legislaciones especiales. Ello es especialmente evidente en los casos de Bolivia y Ecuador. En el Per, la legislacin ha creado sistemas de distribucin de recursos provenientes de las industrias extractivas ligados a principios territoriales. Ello no solo ha generado una enorme disparidad en la distribucin de estos recursos financieros, sino que es polticamente complejo eliminar esos derechos especiales. Por ello, antes de avanzar en la creacin de autonomas territoriales conviene evaluar los riesgos y, se recomienda enfocarse en seguir principios de ciudadana universal.

3. Promover el desarrollo regional. Otra de las tensiones mayores que se produce en el marco del desarrollo de industrias extractivas es la oposicin entre poblaciones rurales y urbanas dada la tendencia de las ltimas a capturar los beneficios y las primeras los impactos negativos. En esta lnea, los planes de ordenamiento territorial deberan de contribuir a cerrar estas brechas y promover la migracin rural-urbana existente en mejores condiciones; por ejemplo, creacin de planes urbanos con dotacin de servicios bsicos adecuados Finalmente, los planes de ordenamiento deben de procurar el fortalecimiento de economas regionales como en el caso de Chile a travs de la promocin de economas ms diversificadas que, sobre la base de las rentas generadas por las industrias extractivas, provean de bienes y servicios a dichas industrias.

270