CONSOLIDACIN DEMOCRTICA Y DISEOS INSTITUCIONALES: ASIGNATURAS PENDIENTES*

MOISS LPEZ ROSAS**

La consolidacin democrtica presupone el rediseo institucional del esquema constitucional de gobierno. El presente trabajo expone esta problemtica pasando revista a las definiciones, perspectivas y desafos que la consolidacin democrtica tiene desde el punto de vista terico y comparativo. El ensayo pone especial nfasis a slo una de las dimensiones de la consolidacin: el anlisis, ya no de las macro-reglas institucionales de los regmenes polticos, sino de las llamadas micro-reglas del juego que definen el rendimiento del esquema de gobierno prevaleciente. El anlisis explora algunos casos de Amrica Latina pero enfatiza lo que ha sucedido recientemente en Mxico.

INTRODUCCIN
La consolidacin democrtica se ha convertido en uno de los temas centrales en los estudios sobre democratizacin poltica en los ltimos tres lustros. El tema ha tenido como teln de fondo la tercera ola de democratizacin que arranc con la Revolucin de los Claveles en Portugal all por 1974. Los ejes articuladores de la problemtica sobre la consolidacin son, por un lado, el asunto de la definicin conceptual y, por el otro, el problema emprico de la medicin. Definicin y medicin son las dimensiones que articulan una temtica de muy reciente calibre en el debate democrtico. En este trabajo abordaremos las diversas definiciones y perspectivas que subyacen a la temtica. Asimismo, sostendremos que el problema de la consolidacin presupone un fuerte cambio en los diseos institucionales de un rgimen poltico determinado. Particularmente, el diseo institucional del sistema de gobierno representa un buen ejemplo para pensar los lmites y alcances del proceso de consolidacin democrtica.

CONSOLIDACIN DEMOCRTICA: LA (S) DEFINICIN (ONES)

En la vasta literatura sobre la cuestin democrtica se pueden reconocer, al menos, cuatro grandes perspectivas tericas que atraviesan el debate contemporneo: a) el elitismo competitivo y pluralista (Dahl, 1991), b) la radicalizacin democrtica (Mouffe, 1996), c) la deliberacin democrtica (Habermas, 1998) y d) la complejidad de la democracia (Luhmann, 1993). En las ltimas tres dcadas, la primera perspectiva ha sido hegemnica en los estudios tericos, comparativos y empricos. De acuerdo a este enfoque, la teora emprica de la democracia parte del concepto procedimental de poliarqua (Dahl, 1971) para evaluar los grados de democraticidad de un rgimen poltico. Empero, hoy por hoy, ya no

es suficiente evaluar qu tan democrtico es un rgimen; se requiere, adems, garantizar la sobrevivencia de la democracia a la que se accedi, es decir, dar paso al proceso de consolidacin democrtica. La nocin de consolidacin democrtica es de reciente calibre. Fue en el contexto de la tercera ola de expansin global de la democracia (Huntington, 1994) que comenz a emplearse como categora analtica. Pero la consolidacin democrtica enfrenta dos problemas centrales: uno, de ndole conceptual, y otro de carcter operacional. Por un lado, desde el mbito conceptual, si es que puede hablarse propiamente de un concepto, encontramos que el trmino est colmado de mltiples imprecisiones. Es impreciso porque no est claro en que momento del

* Una versin preliminar del presente trabajo se present como parte del proyecto de investigacin La poltica de la consolidacin democrtica en Jalisco en el Centro de Estudios Estratgicos para el Desarrollo, Universidad de Guadalajara, julio de 2002. ** Candidato a doctor en ciencia poltica, FLACSO-sede Mxico.

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cambio poltico da inicio el proceso de consolidacin. Algunos autores sealan que comienza despus de la instauracin democrtica (Morlino, 1985); otros advierten que implica una segunda transicin u otra institucionalizacin (ODonnell, 1988, 1996a); algunos ms lo han malinterpretado como un continuum inherentemente teleolgico (Gunther, Diamondouros y Puhle, 1995). En fin, todava no hay consenso en el lxico poltico sobre su significado concreto. En sentido amplio, la consolidacin democrtica designa el proceso mediante el cual las instituciones democrticas pueden sobrevivir en el tiempo y en el espacio en un contexto poltico y econmico determinado. En sentido restringido, demanda la construccin de instituciones fuertes y democrticas, la expansin de la legitimidad del rgimen y la responsabilidad de los actores polticos involucrados en el proceso democrtico. En esta ltima direccin, podemos explorar dos rutas conceptuales: la primera, que es el proceso mediante el cual el rgimen democrtico alcanza una amplia y profunda legitimacin, de tal manera que todos los actores polticos importantes, tanto a nivel lite como masa, crean que ste es mejor para su sociedad que cualquier otra alternativa realista que puedan imaginar (Diamond, 1996) y, la segunda, que es el abigarrado proceso de adaptacin-congelamiento de estructuras y normas democrticas capaces de permitir la persistencia en el tiempo del rgimen democrtico, o de permitir su estabilizacin en todos los aspectos esenciales durante algunos aos (Morlino, 1986; 1992). Por otro lado, desde el mbito operacional, los problemas son an mayores. No est claro qu habra que medir para denotar el proceso de consolidacin. A. Schedler nos advierte que el problema de la consolidacin democrtica incluso ya no es de carcter conceptual, sino operacional (Schedler, 2001: 66). Es decir, de ubicar claramen-

te qu es lo que vamos a medir para determinar que un rgimen democrtico est consolidado. En sntesis, por consolidacin democrtica podemos entender, siguiendo a Przeworski (1991), un sistema concreto de instituciones que, bajo condiciones polticas y econmicas dadas, se convierte en el nico concebible y nadie se plantea la posibilidad de actuar al margen de ellas, por lo que los perdedores slo quieren volver a probar suerte en el marco de las mismas instituciones en cuyo contexto acaban de perder. Asimismo, se afirma que la democracia est consolidada cuando se impone por s sola, esto es, cuando todas las fuerzas polticas significativas consideran preferible continuar supeditando sus intereses y sus valores a los resultados inciertos de la interaccin de las instituciones.

BREVE HISTORIA DE LA NOCIN DE CONSOLIDACIN DEMOCRTICA

En aos recientes, los trabajos sobre consolidacin democrtica han sido muy elocuentes en la disciplina. Aunque el tema fue abordado con anterioridad, principalmente a finales de los aos setenta y principios de los ochenta, con los trabajos de Linz y Stepan (1978) y Blondel y Suarez (1981) sobre factores de quiebra de la democracia y fortaleza/debilidad de las instituciones polticas respectivamente, el inters se increment a mediados y finales de la dcada de los ochenta y a lo largo de los noventa. El 16 y 17 de diciembre de 1985, ODonnell y Nun organizaron un grupo de trabajo en la ciudad de Sao Paulo, Brasil, que elabor la radiografa ms completa sobre la consolidacin democrtica en el subcontinente americano hasta entonces existente. El evento, intitulado Oportunidades y dilemas de la consolidacin democrtica en Amrica Latina, analiz los alcances y lmites de los procesos de democratizacin en Lati-

noamrica. Las discusiones de aquellos das fueron fehacientemente registradas y sintetizadas por Mainwaring (1986). En el encuentro se present la problemtica inherente a la conceptualizacin del trmino consolidacin democrtica; los modelos analticos para su estudio; las posibilidades, problemas y constreimientos en la consolidacin; las perspectivas de consolidacin en cinco pases de la regin (Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Brasil y Argentina), y las temticas pendientes. Casi al mismo tiempo, pero en Europa, Morlino (1985; 1986) reflexion, inspirado en las transiciones a la democracia de mediados de los aos setenta en Europa del sur, sobre un modelo de consolidacin democrtica para aquella regin. En particular, dise una propuesta terica sobre el cambio poltico a partir de las crisis polticas como fase de inicio de la transicin, dando paso a una secuencia que incluy momentos de crisis, reconsolidacin, hundimiento, transicin continua, persistencia estable e inestable, transicin discontinua, instauracin y consolidacin. Su tesis bsica fue que todo rgimen poltico fundacional se caracteriza porque los actores polticos imponen sus preferencias (coalicin dominante). A principios de los aos noventa, una lnea de investigacin que destac fue la asociada a la relacin entre consolidacin democrtica e instituciones polticas concretas. En particular, sobresalieron importantes trabajos sobre el vnculo entre consolidacin democrtica e instituciones tales como el parlamento (Liebert y Cotta, 1990) y los partidos polticos (Morlino, 1992) en el sur de Europa. Adems, las instituciones econmicas tambin fueron objeto de preocupacin en el horizonte democrtico aunque desde distintas perspectivas (Lindblom, 1988; Przeworski, 1991). Para 1995 y 1996, los estudios tomaron un nuevo aliento. En el primer ao, Adam Przeworski (1995) y un

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equipo de veintin destacados politlogos y economistas (Jos Maria Maravall, Philippe Schmitter, Alfred Stepan, Francisco Weffort, John Roemer, Barbara Stallings, entre otros) publicaron un exhaustivo estudio sobre la relacin entre Estado, democracia y economa en pases de Sudamrica y la Europa meridional y oriental. Los autores estudiaron las condiciones polticas, sociales y econmicas bajo las cuales puede construirse una democracia sustentable. Una de sus conclusiones ms sugerentes fue que una democracia es sustentable cuando promueve un entramado institucional normativamente aceptable y objetivos polticamente deseados, tales como libertad a pesar de la violencia arbitraria, seguridad material, igualdad o justicia, y cuando, en su momento, estas instituciones son expertas en el manejo de la crisis que resurge en caso de que tales objetivos no estn siendo cumplidos. El mismo autor reafirm estas ideas un ao despus (Przeworski, lvarez, Cheibub y Limongi, 1996), en la ciudad de Taipei, Taiwan, durante el coloquio La consolidacin de las democracias de la tercera ola: tendencias y desafos. Przeworski reforz sus conclusiones sobre la influencia de la economa en la consolidacin democrtica, advirtiendo que en un pas que es lo suficientemente rico, con un ingreso per cpita de ms de 6,000 dlares anuales, la democracia subsistir con seguridad, pase lo que pase. Asimismo, la democracia tiene mayores probabilidades de sobrevivir en una economa en expansin con un ingreso de menos de 1,000 dlares per cpita que en un pas cuyo ingreso per cpita es de entre 1,000 y 4,000 dlares, pero con una economa en contraccin. Y es que uno de los aspectos ms importantes de la sustentabilidad democrtica es el desarrollo y el crecimiento econmicos. Aspecto, por cierto, que algunos estudiosos (los mal llamados transitlogos, hoy convertidos en consolidlogos), le concedieron poca

importancia, pues concentraron sus preocupaciones en el anlisis de las instituciones electorales que garantizaran los mnimos requisitos que seala Dahl (1971) para la constitucin de la poliarqua con miras a establecer la democracia electoral. A fines de 1995 y durante 1996, los estudios sobre la durabilidad de la democracia ya se haban ampliado (Gunther, Diamondouros y Puhle, 1995; Huntington, 1996; Linz y Stepan, 1996; ODonnell, 1996a;). Incluso, se present una de las primeras polmicas sobre el tema entre ODonnell y tres autores que estudiaron la consolidacin democrtica en la Europa meridional. En su argumentacin, ODonnell manifest su desacuerdo con el concepto de consolidacin democrtica que emplearon Gunther, Diamandouros y Puhle y les reclam la visin noreuropea de democracia y el carcter teleolgico del trmino consolidacin que utilizan en su investigacin. En su rplica, los tres autores (1996) criticaron el trabajo del destacado politlogo argentino por reducir su concepcin de democracia a un discurso de corte meramente electoral. Entre los trabajos ms recientes e innovadores sobre el tema destaca el de Schedler (1998), quien proporciona nuevas claves analticas para reflexionar sobre la nocin de consolidacin democrtica. Su investigacin se estructura bsicamente alrededor de cinco dimensiones que atraviesan la problemtica en cuestin: evitar la quiebra, impedir la erosin, completar, profundizar y organizar la democracia. Para el autor, el proceso de consolidacin democrtica est asociado a la profundizacin y a la calidad democrticas; retos, en s mismos, complicados pero inevitables.

PERSPECTIVAS SOBRE LA
CONSOLIDACIN
El estudio sobre los procesos de cambio poltico ha tomado diferentes derroteros. Desde la Revolucin de los

Claveles en Portugal en 1974, fecha que marca el comienzo de la tercera ola de expansin global de la democracia, se experiment un espectacular salto cuantitativo: de un 24 por ciento de pases democrticos en el mundo en aquel ao, se pas a un 46 por ciento en 1990. Es decir, de 39 democracias instauradas aument a 76 poliarquas establecidas. Posteriormente, la euforia generada en 1989 por el aparente triunfo ideolgico de la democracia liberal ante el derrumbe del socialismo real, provoc que los procesos de transicin hacia la democracia se aceleraran y expandieran a lo largo y ancho del orbe. De 76 democracias en 1990 se pas a 117 en 1995, las cuales, por lo menos, reunan los requisitos de la democracia electoral, es decir, competencia electoral y elecciones multipartidistas genuinamente competitivas (Diamond, 1996). La va de la transicin para acceder al proceso de democratizacin fue (y ha sido) la divisa legitimadora de la poltica en los ltimos aos. El camino idneo fue transitar de regmenes no democrticos (autoritarios o totalitarios) hacia regmenes democrticos, con todos los adjetivos que se le puedan achacar a la democracia Collier y Levitsky encontraron ms de 550 adjetivos que han acompaado al concepto en la investigacin comparativa (Schedler, 1998). Sin perder de vista, claro est, que las transiciones pueden ser regresiones. Sin embargo, en la actualidad esta fiebre democratizadora empieza a tomar un nuevo rumbo. La cuestin est centrada ya no slo en la transicin per se, sino en el proceso de consolidar la democracia que se conquist. La consolidacin democrtica enfrenta mltiples desafos. Es, sin duda, la etapa ms crtica de la construccin del edificio democrtico. Por ello, en el reciente debate ya estn presentes diversas perspectivas para abordar la problemtica.

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Consolidacin democrtica: una visin de conjunto (Schedler) Durante el pasado cuarto de siglo, la tercera ola de democratizacin global ha atrado a ms de 60 pases que han transitado de regmenes autoritarios a regmenes democrticos. Por ello, sostener una democracia es una tarea tan difcil como establecerla. La pregunta es cmo fortalecer y estabilizar estos regmenes. A. Schedler (1998) comienza por preguntarse qu es la consolidacin democrtica. El trmino consolidacin democrtica fue utilizado para describir: a) el desafo para construir nuevas democracias seguras, b) la extensin de su expectacin de vida ms all de su corto trmino, c) la inmunizacin contra regresiones autoritarias y d) la construccin de presas contra eventuales olas regresivas. Se han sumado nuevas tareas a lo antes sealado. La lista de problemas de la consolidacin democrtica es la siguiente: la erosin de la legitimidad popular, la difusin de los valores democrticos, la neutralizacin de los actores antisistema, la supremaca civil sobre la militar, la eliminacin de los enclaves autoritarios, la construccin de partidos fuertes, la organizacin de los intereses funcionales, la estabilizacin de las reglas electorales, la rutinizacin de la poltica, la descentralizacin del poder estatal, la introduccin de mecanismo de democracia directa, la reforma judicial, el combate a la pobreza y la estabilizacin econmica. No obstante, el concepto de consolidacin democrtica es un trmino confuso. Un concepto nebuloso en el estudio del fenmeno. En el campo cientfico se avanza cuando se tiene un entendimiento comn de los trminos clave del campo. En ese sentido, la aspiracin de la subdisciplina de la consolidologa est anclada en un concepto inconsistente, oscuro y disperso. Prevalece un desorden conceptual que afecta la comunicacin acadmica, la construccin terica y la acumulacin de conocimiento.

Cuando estudiamos la democratizacin tendemos a clasificar los regmenes entre democrticos y no democrticos. Los criterios comnmente aceptados han sido los sealados por Robert Dahl: derechos civiles y polticos, elecciones inclusivas, competitivas y limpias. Dahl se refiere a los pases que cumplen con este criterio como poliarquas, pero tambin pueden sealarse como democracias liberales. Dos tipos de democracia puede ser advertidos en el estudio de las nuevas democracias: por un lado, aquellos que oscilan entre la democracia y el autoritarismo: el autor les llama regmenes semidemocrticos de democracia electoral. Por el otro, estn las democracias avanzadas, las cuales poseen los mnimos criterios de democracia liberal. El autor clasifica bajo cuatro categoras el comportamiento de los regmenes polticos: autoritarismos, democracia electoral, democracia liberal y democracia avanzada. Corresponde a las formas que Collier y Levitsky han utilizado para ordenar el universo semntico y sus subtipos. Schedler pretende reordenar el mapa conceptual de los estudios sobre consolidacin. Presenta cinco formas de comportamiento de los regmenes polticos a la luz de la consolidacin democrtica: previniendo la quiebra de la democracia, previniendo la erosin democrtica, completando, profundizando y organizando la democracia. Seala como en el caso de la quiebra de la democracia el rgimen sufre una regresin de las democracias electoral y liberal al rgimen autoritario. El grave problema de la erosin democrtica se experimenta a travs de una regresin de la democracia liberal a la electoral. Profundizar la democracia significa acceder a la liberal. Mientras que profundizarla requiere transitar hacia la democracia avanzada. El problema de la organizacin se concentra en la democracia liberal. Finalmente, el autor se desliga de la crtica que los autores ha hecho a la vi-

sin teleolgica de la consolidacin democrtica (ODonnel y Schneider), y asume que su posicin est alejada de la visin lineal del progreso. Cmo evitar la quiebra de la democracia?, se pregunta el autor. La preocupacin por la sobrevivencia del rgimen describe el significado clsico de la consolidacin democrtica. La versiones positivas de consolidacin hablan de sobrevivencia, continuidad, persistencia, sustentabilidad, permanencia, etctera. Por su parte, las negativas formulan trminos como fragilidad, inestabilidad, incertidumbre, vulnerabilidad, reversibilidad, etctera. La preocupacin central es cmo prevenir la muerte de la democracia. Una primera nocin que advierte los peligros de quiebra debe estar relacionada con los actores antisistema que se desvan o abrigan motivos antidemocrticos. As, por ejemplo, en Amrica Latina los miedos de la quiebra democrtica se han enfocado sobre los profesionales de la violencia estatal y a una clase empresarial con slida reputacin antidemocrtica. La lista de asesinos y cavadores de las reglas democrticas son: a) hombres en armas (guerrillas, crteles de la droga, protestas violentas en la calle), b) presidentes electos que apoyan autogolpes y c) una poblacin desencantada quienes llegan a tirar una democracia que no les ha satisfecho en trminos materiales. Por ello, es importante eliminar, neutralizar o convertir a los jugadores desleales. Para evitar la quiebra democrtica se requiere: el funcionamiento econmico, la construccin del Estado nacional, la creacin de una legitimidad masiva, la difusin de los valores democrticos, la eliminacin de los legados autoritarios, la institucionalizacin del sistema de partidos, etctera. La erosin de la democracia es uno de los problemas fundamentales de la consolidacin democrtica. Algunas formas de erosin que atacan los pilares institucionales de la democracia son: a)

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la violencia estatal al igual que la debilidad del Estado puede subvertir las reglas de la ley; b) el auge de los sistema hegemnicos puede socavar la competencia electoral; c) el declive de las instituciones electorales puede afectar la honestidad de la emisin del voto; d) los titulares del poder pueden usar su acceso privilegiado a los recursos del Estado y a los medios de comunicacin de manera que violen los estndares mnimos de oportunidades electorales caracterizadas por ser limpias e iguales y e) la introduccin de leyes ciudadanas excluyentes pueden violar las normas democrticas de inclusin. La democracia electoral enfrenta el desafo positivo simtrico de completar la democracia. El objetivo es no caer en una democracia disminuida. En Amrica Latina, las configuraciones para completar la democracia han sido: a) ciertos pases autoritarios incluyeron reglas no democrticas dentro de la constitucin, en tales casos, la democratizacin requiere que estos legados autoritarios formales sean removidos y proceder a lo que Stepan y Linz llaman la consolidacin constitucional; b) otros desafo para completar el proceso democrtico, es la peculiar crisis de los sistemas de partido hegemnico, en tal caso, la pregunta central es, en qu momento los partidos hegemnicos (autoritarios) llegaron a ser partidos dominantes (democrticos) y c) la transformacin de las democracias no liberales latinoamericanas en liberales, lo que implica, al menos, tres requisitos: la construccin estatal, la domesticacin legal del Estado y la domesticacin democrtica del Estado. Dos desafos para completar la democracia en Amrica Latina son: la reforma del Estado y la reforma judicial. Por su parte, profundizar la democracia significa acceder a una democracia liberal con todos las libertades y derechos polticos que ello implica. Particularmente el autor se refiere al modelo de democracia liberal sostenido por Diamond (1996). Las caracte-

rsticas que seala este ltimo sobre la democracia liberal son: que el poder real reside en los funcionarios electos; que el poder ejecutivo est restringido constitucionalmente; que los resultados electorales son inciertos; que los grupos minoritarios pueden expresar sus intereses en el proceso poltico y usar su lengua y su cultura; que los ciudadanos tienen mltiples canales para la expresin y representacin de sus intereses y valores; que los ciudadanos son polticamente iguales ante la ley; que el imperio de la ley protege a los ciudadanos del arresto injustificado, del exilio, del terror, de la tortura. A su vez, organizar la democracia liberal significa aumentar la calidad de la misma. El debate entonces se coloca en construir altos niveles de calidad democrtica. Consolidacin y sustentabilidad democrticas (Przeworski) El proceso de consolidacin democrtica ha sido llamado tambin como democracia sustentable (Przeworski, 1995), concepto con el cual quieren designar la persistencia o sobrevivencia de las instituciones democrticas al enfrentarse a conflictos polticos y econmicos constantes, proceso que tiende a institucionalizar la incertidumbre y propiciar el acatamiento de los resultados por parte de los perdedores. Para el autor, lo que hace que la democracia sea sustentable son sus instituciones y su desempeo. Por lo tanto, la democracia es sustentable cuando su marco institucional promueve objetivos normativamente deseables y polticamente deseados, como la erradicacin de la violencia arbitraria, la seguridad material, la igualdad y la justicia, y cuando, al mismo tiempo, las instituciones son capaces de enfrentar las crisis que se producen si esos objetivos no llegan a cumplirse (Przeworski, 1995: 157). El problema se ubica en los efectos que las instituciones democrticas tienen en la vida poltica. En ese sentido,

dos son los principales efectos que las instituciones tienen: 1) hay suficientes razones para creer que las distintas arquitecturas institucionales afectan el rendimiento de lo sistemas democrticos: los argumentos normativos no son concluyentes y los datos empricos de los efectos de los distintos diseos son limitados, es decir, las democracias no son todas iguales, y definir qu son es importante para saber cmo se desempean y 2) el efecto de las circunstancias exgenas sobre la supervivencia de la democracia depende de su estructura institucional especfica: la estabilidad democrtica no es slo una cuestin de condiciones econmicas, sociales o culturales, pues los diseos institucionales difieren entre s en cuanto a su capacidad para procesar conflictos, en particular cuando estas condiciones son tan adversas que llega a percibirse que el desempeo democrtico es inadecuado. Las condiciones para construir marcos institucionales sustentables estn dados por el reconocimiento de los siguientes aspectos: a) el carcter heterogneo de las sociedades: desde el punto de vista cultural las sociedades heterogneas plantean problemas peculiarmente difciles en cuanto al diseo de las instituciones que canalicen los conflictos dentro de un marco legal de interjuego de intereses; b) la promocin de incentivos para que los gobiernos acten de forma responsable: este requisito no lo cumplen todos los marcos institucionales, los gobiernos son controlables slo cuando los votantes pueden identificar con claridad la responsabilidad poltica que les cabe a los partidos en competencia, cuando es posible castigar efectivamente a las autoridades que no cumplen con sus funciones y cuando los ciudadanos estn lo suficientemente informados como para evaluar con precisin la gestin pblica y c) el conflicto en torno a las instituciones tiende a ser prolongado: las fuerzas polticas tienden a dividirse entre las que sostienen que se han

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logrado las transformaciones necesarias y las que quieren ir ms lejos, pero la democracia es sustentable cuando todas las fuerzas polticas importantes encuentran que lo mejor es promover sus intereses y valores dentro del marco institucional, aunque la mayora de las democracias nuevas enfrentan el desafo de consolidar las instituciones polticas nacientes en un momento en que las condiciones materiales siguen deteriorndose, en especial la cuestin econmica (Przeworski, 1995: 158160). Este ltimo aspecto ser la preocupacin sobre la que versar el trabajo siguiente del autor. La pregunta central, en el ms reciente libro de Przeworski y su equipo de trabajo (Przeworski et al., 2000), es si la democracia sustenta o obstaculiza el desarrollo econmico. El anlisis esta basado en 135 pases observados entre 1950 y 1990, siendo su unidad de anlisis un pas en particular durante un ao en particular, en total seran 4,318 pases-aos de los cuales los datos econmicos estn tpicamente disponibles para 4,126 observaciones. El autor comienza por analizar la relacin entre democracia y desarrollo. Este anlisis est sustentado en el impacto de los ndices de crecimiento econmico. En su anlisis encuentra que las democracias son ms vulnerables a las crisis econmicas que las dictaduras. Ms an, toda la inestabilidad est limitada a las democracias pobres, las cuales son extremadamente dbiles cuando tienen que encarar crisis econmicas. Por su parte, en la relacin inversa, desarrollo y democracia, encuentra que el impacto de los regmenes en desarrollo esta estrechamente mediatizado por el tamao del gobierno, especficamente de los gastos pblicos. Diseando modelos econmicos del tamao ptimo del gobierno, considera que el tamao actual debiera ser muy pequeo bajo una autocracia, muy grande bajo una burocracia, y cerca a un ptimo bajo una democracia, y que el tamao de un gobierno debiera te-

ner un impacto en los ndices de crecimiento. No existe evidencia de que en promedio las dictaduras sean mejores en generar crecimiento que las democracias. Ms an: cuando las dictaduras generan desarrollo, terminan explotando mano de obra barata. Una vez que diferentes tipos de democracia se distingan, llega a ser claro que las democracias parlamentarias son mejores en generar desarrollo que otros regmenes polticos, incluyendo las democracias presidenciales pero tambin diferentes tipos de dictaduras. En efecto, para resumir estos resultados en un tono positivo, acaba sosteniendo que para obtener una democracia es necesario apoyar a la democracia, no a la dictadura. Y en la medida en que los regmenes polticos tengan un impacto en el tema del desarrollo econmico, est claro que las democracias parlamentarias dominan todas las alternativas. Consolidacin y plena institucionalizacin (ODonnell) G. ODonnell plantea la hiptesis de una segunda transicin (ODonnell, 1988), la cual se experimenta desde un gobierno democrtico instaurado y consiste en el funcionamiento efectivo de un rgimen democrtico, sin eludir, claro est, dos riesgos latentes de regresin autoritaria a los que constantemente se enfrenta una poliarqua en proceso de consolidacin: la muerte sbita (el golpe de Estado) y la muerte lenta (la erosin poltica). La segunda transicin estara abortada por cualquiera de los dos medios. Pero la apuesta fuerte del autor en el tema de la consolidacin democrtica es por lo que ha denominado la

otra institucionalizacin1 . Una vez que las elecciones estn institucionalizadas, se puede decir que la poliarqua, o la democracia poltica, est consolidada: si existe la expectativa de que se mantendrn en un futuro indefinido elecciones limpias, competitivas y regulares, y si esta expectativa es compartida por la mayora de los actores polticos y la opinin pblica, si mltiples actores invierten estratgicamente sus recursos suponiendo la continuidad de las elecciones y de las autoridades electas, entonces, es probable que la poliarqua subsista (ODonnell, 1996: 11). Para el autor, democracia y consolidacin son dos trminos demasiado polismicos como para formar un buen par. No hay teora que nos diga por qu y cmo las nuevas poliarquas que institucionalizaron las elecciones van a completar su complejo institucional o llegar a consolidarse. Todo lo que podemos decir con nuestros conocimientos, en opinin de ODonnell, es que, mientras las elecciones estn institucionalizadas, las poliarquas probablemente subsistirn. Podemos agregar, advierte, la hiptesis de que esta probabilidad es mayor para las poliarquas que se encuentran formalmente institucionalizadas, pero esta afirmacin no es realmente interesante si no tomamos en cuenta otros factores que pueden tener importantes efectos independientes sobre la probabilidad de supervivencia de cada subtipo de poliarqua (p.15). En consecuencia, agrega el autor, aplicar los trminos consolidada o altamente consolidada a ciertas poliarquas no es ms que decir que estn institucionalizadas en el sentido

1 ODonnell en trminos autocrticos reconoce que su hiptesis sobre la segunda transicin tiene un fuerte contenido teleolgico, por lo que propone la nocin de institucionalizacin plena para hacer referencia a la idea de consolidacin democrtica. Esta es la razn por la que slo enunciamos la hiptesis de la segunda transicin en este trabajo.

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que uno espera y aprueba. Ante la falta de una teora que explique cmo y por qu esto puede suceder, la expectativa de que otras poliarquas lleguen a ser consolidadas o altamente institucionalizadas parece al menos prematura. En todo caso, esa teora slo podra ser elaborada sobre la base de una descripcin positiva de los principales rasgos de todos los casos pertinentes (p. 15). Para el autor, an cuando algunos (Linz, Stepan, Przeworski) puedan no referirse explcitamente a la institucionalizacin, los autores que se restringen al trmino consolidacin tambin postulan, de forma ms o menos implcita, la efectiva adecuacin entre las reglas formales y el comportamiento real (p. 18). Otro de los problemas que observa el autor, es el de quin y, en qu medida, se debera adherir a las reglas formales para que la democracia se consolide el requisito de la legitimidad que algunas definiciones incorporan. Finalmente, ODonnell afirma que las democracias pueden consolidarse bajo un proceso simultneo de institucionalizacin formal e informal. Formalmente estn institucionalizadas cuando las libertades democrticas son efectivas (votacin sin coerciones, libertad de opinin, de movimiento, de asociacin, entre otras), cuando el conjunto de derechos democrticos y liberales son efectivos, cuando existe plena ciudadana civil y poltica, y cuando las poliarquas formalmente institucionalizadas exhiben distintas combinaciones de democracia, liberalismo y republicanismo. Sobre la institucionalizacin informal, nos dice: el que algunas poliarquas sean informalmente institucionalizadas tiene varias consecuencias importantes(p. 22). Entre ellas, se destaca una estrechamente relacionada con el desdibujamiento de los lmites entre las esferas pblica y privada: el accountability. Aun cuando la poliarqua no est formalmente institu-

cionalizada, supone una enorme diferencia con cualquier tipo de rgimen autoritario. El autor seala que de lo que se carece es de otra dimensin del accountability : denominada por ODonnell como horizontal, es decir, aquellos controles que algunas agencias estatales se supone que ejercen sobre otras agencias estatales. Consolidacin y estabilidad democrticas (Morlino) La consolidacin democrtica en Morlino (1995), es una de las etapas de cmo cambian los regmenes polticos. La consolidacin sigue a la instauracin democrtica, aunque aclara el autor, no son fenmenos que se sigan con necesaria linealidad. La instauracin puede desembocar en la consolidacin, pero tambin en un cambio de direccin dentro del proceso de instauracin o en una nueva crisis del sistema poltico. La consolidacin es, pues, uno de los posibles resultados de la instauracin (ver cuadro 1). Y, seala el autor, tambin es un resultado bastante importante: muchas de las crisis y cadas de Europa entre las dos guerras o del continente latinoamericano se explican, en un primer anlisis, como incapacidad del rgimen democrtico de consolidarse.

El autor insiste: el mismo trmino resultado consolidacin como resultado de la instauracin se usa con cautela, en cuanto que hace suponer que la consolidacin comienza en cuanto termina la instauracin. Y eso slo en el sentido de que la consolidacin comienza cuando cada una de las nuevas instituciones y normas del sistema estn ya creadas, o restauradas, y empiezan a funcionar (Morlino, 1995: 112). La consolidacin democrtica se puede definir como el proceso de cristalizacin en sus caracteres esenciales y de adaptacin en los secundarios de las distintas estructuras y normas democrticas, provocado por el transcurso del tiempo (p. 113). El tiempo puede llevar a crisis, rupturas, cambios, pero si se da esa cristalizacin-adaptacin se tiene consolidacin. Cristalizacin y adaptacin no significan ni implican necesariamente rigidez, sino slo fijacin de instituciones y procedimientos propios de un determinado rgimen democrtico. Adems, advierte Morlino, si se considera la relacin entre rgimen y sociedad civil, la consolidacin implica tambin la progresiva ampliacin de la aceptacin de esas estructuras y normas para la resolucin pacfica de

CUADRO 1 PROCESOS Y ESTADOS DE LOS REGMENES POLTICOS Y SUS CONSECUENCIAS (VERSIN PARCIAL)

Persistencia estable

Consolidacin

Instauracin

Persistencia inestable

Crisis

Fuente: Morlino (1995)

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los conflictos, la conciencia cada vez mayor en la aceptacin y el apoyo al compromiso institucional; en sntesis, la progresiva ampliacin de la legitimacin del rgimen. La consolidacin, afirma el autor, es un proceso complejo y variado. Puede concretarse en la fijacin de prcticas, de comportamientos polticos repetidos en el tiempo; puede consistir tambin en una posterior articulacin de las distintas estructuras democrticas; puede caracterizarse por la adaptacin progresiva de las instituciones a la realidad cambiante dentro de los lmites de la carta constitucional; puede comportar la adquisicin de identidad y un notable grado de autonoma de algunas instituciones tambin respecto de la sociedad civil; puede consistir en una ampliacin del apoyo a las diversas instituciones democrticas. En otras palabras, seala el autor, a ese reforzamiento-consolidacin se llega a travs de muy diversas modalidades. La progresiva ampliacin de la legitimacin o aceptacin tanto de las estructuras del rgimen como de las estructuras intermedias (partidos) es tambin la condicin esencial que lleva al reforzamiento de las instituciones y, por tanto, a la consolidacin del rgimen, en sentido estricto. La legitimacin est en la base del proceso. Dicho proceso presenta algunas caractersticas comunes y recurrentes en los diversos pases (Morlino, 1995: 114115):

La realizacin y mantenimiento del compromiso democrtico, o el modo en que se acrecienta o se mantiene y recrea la legitimacin democrtica. El respeto de la legalidad, como capacidad de la elite del gobierno y de los propios aparatos de colocarse sencillamente como garantes del respeto a las leyes, de las decisiones tomadas, aunque sea de forma aproximada y limitada.

La neutralidad o neutralizacin de los militares: el pleno xito de la consolidacin supone que las elites civiles mantienen una estrategia que persuade a los militares primero de aceptar el nuevo sistema poltico y despus a quedarse definitivamente en los cuarteles. Los factores econmicos o sociales no constituidos del todo claramente: el anlisis de consolidaciones pasadas tambin muestra una notable diversidad de esos factores de un pas a otro, de tal modo que hace inadecuado cualquier anlisis que vaya en esa direccin. El papel de los partidos y de sistema de partidos en la consolidacin: los partidos pueden ser los principales agentes de consolidacin, en cuanto que representan la nica estructura que por necesidad tiene intereses vitales en el mantenimiento de los sistemas democrticos. La estructura del rgimen o el Estado, esto es, el papel del sector pblico en la economa y las polticas realizadas. La consolidacin, si tiene xito, se hace fuerte y el rgimen democrtico pasa a la persistencia estable. Por su parte, el resultado de la consolidacin dbil es la persistencia inestable. Dos conceptos juegan aqu un papel determinante: persistencia y estabilidad. Con el primer termino se entiende la capacidad de duracin del sistema poltico. Con el segundo, la razonablemente previsible capacidad de duracin del sistema poltico (p. 115). En un reciente escrito presentado en la reunin de la American Poltical Science Association, Morlino (2001) vuelve nuevamente al tema de la consolidacin democrtica mencionando tres vas (o tipos) de consolidacin: consolidacin basada en el Estado (state consolidation), consolidacin basada en la lite (elite consolidation), y consolidacin basada en el partido (party consolidation). El primer caso se

presenta cuando el proceso que sigue inmediatamente a la instauracin del nuevo rgimen democrtico se caracteriza por presentar una legitimacin inclusiva en combinacin con el control de la sociedad civil a travs del clientelismo, un amplio sector pblico y partidos polticos con penetracin substancial dentro de la sociedad civil. El segundo caso se caracteriza por que la elites partidistas juegan un papel determinante en la expansin de la legitimidad de las nuevas instituciones democrticas y en el soporte del proceso de consolidacin. Finalmente, bajo condiciones de legitimacin limitada o exclusiva el control partidista dominante sobre la sociedad puede ser slo la ruta de la consolidacin; dicho control puede restringir la conducta de los individuos y grupos en la sociedad civil, orientando el comportamiento dentro de arenas democrticas institucionalizadas con la capacidad de restringir el conflicto. Consolidacin y representacin de los grupos sociales (Schmitter) Para P. Schmitter (1993), la consolidacin podra definirse como un proceso en el que se transforman los acuerdos accidentales, las normas prudenciales y las soluciones fortuitas que han surgido durante la transicin, con objeto de lograr relaciones de cooperacin y competitividad que han demostrado ser ms confiables, que se practican con regularidad y son aceptadas voluntariamente por individuos o colectividades, es decir, por los polticos y ciudadanos que participan en un gobierno democrtico (Schmitter, 1993: 3). Segn el autor, al afianzarse este rgimen se institucionalizar la incertidumbre respecto de ciertos papeles y aspectos polticos, pero tambin se asegurar a sus ciudadanos que la pugna por el poder y/o la influencia ser justa y habr de circunscribirse a una gama de resultados predecibles. Para Schmitter, la esencia del dilema de la consolidacin reside en el

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hecho de crear una serie de instituciones que los polticos aprueben y los ciudadanos consientan en apoyar (p. 4). Una de las conclusiones fuertes es que los partidos no son ya la parte ms importante de la estructura representativa de las complejas sociedades democrticas. Al contrario, seala el autor, dichas organizaciones, basadas en la territorialidad, simblicamente oprimidas y orientadas en trminos electorales, parecen tener considerables ventajas iniciales durante el proceso de consolidacin, pero an est por verse si podrn llevar a cabo su proyecto de transformarse a la larga en hegemonas permanentes dentro de cualquier tipo de democracia. Tras la etiqueta de democracia se esconde el desarrollo continuo de las reglas y prcticas, as como una extraordinaria diversidad de instituciones. El hecho de que el mundo est siendo arrollado por un nmero sin precedentes de los regmenes autocrticos que desaparecen, no significa que sus sucesores sigan necesariamente los rumbos que tomaron las democracias que los antecedieron, pues estos neodemcratas no slo tienen la posibilidad de saltarse varias etapas en su esfuerzo por emular lo que ellos consideren como las prcticas ms exitosas de sus precursores, sino que incluso pueden describir novedosos acuerdos propios (p.26). El sello de la poltica democrtica moderna es su dependencia de la representacin indirecta ms que de la participacin directa de los ciudadanos. Sin embargo, podran producir una combinacin diferente de las formas que adopta la representacin moderna y, en consecuencia, consolidar el tipo de democracia que resulte ms apropiado para resolver las divisiones y los conflictos de sus respectivas sociedades. Lo anterior no significa que la democracia de los partidos polticos est a punto de ser remplazada por la democracia de las asociaciones de intereses, y mucho menos por la de los mo-

vimientos sociales. Los expertos que en algn momento predijeron que la funcin aspirara a suplantar al territorio como base de la representacin, que el proceso legislativo sera gradualmente desplazado por las concertaciones tripartitas entre el capital, el trabajo y el Estado, o que la identificacin partidista se debilitara en contraste con la movilizacin o los pronunciamientos de carcter social, estaban equivocados. Lo que tendra que haberse aprendido, segn Schmitt, es que la representacin entre los grupos sociales y las dependencias estatales no es un juego de suma cero. Es una esfera muy amplia en la cual hay lugar para desplazarse en diversas direcciones, as como para que existan simultneamente formas diferentes de actuar. Sin embargo, an no se sabe si los dirigentes de las actuales neodemocracias, asediados en todos los frentes por conflictos sociales, econmicos y culturales, tendrn la imaginacin y el valor suficiente para experimentar con esas nuevas formas y para ampliar el campo de la representacin (p. 26). Consolidacin y juego poltico nico (Linz y Stepan) La consolidacin democrtica, en trminos de Linz y Stepan (1996b), es una definicin estrecha pero que sin embargo combina dimensiones comportamentales, actitudinales y constitucionales. En esencia, entienden por democracia consolidada un rgimen poltico en el que la democracia como un complejo sistema de instituciones, reglas, incentivos y desincentivos, se ha convertido, por decirlo de alguna manera, en the only game in town (Linz y Stepan, 1996b: 30). En lo que se refiere a los comportamientos, la democracia llega a ser the only game in town cuando ningn grupo poltico significativo intenta seriamente derribar el rgimen democrtico o promover la violencia domstica o internacional para separarse del Estado. En cuanto a las actitudes, la democracia se convierte

the only game in town cuando, incluso frente a crisis polticas y econmicas severas, la abrumadora mayora de la poblacin cree que cualquier cambio poltico posterior debe surgir de entre los parmetros de los procedimientos democrticos. En trminos constitucionales, la democracia est consolidada cuando todos los actores de la comunidad poltica llegan a habituarse al hecho de que el conflicto poltico dentro del Estado ser resuelto de acuerdo a normas establecidas y que las violaciones a esas normas probablemente sern inefectivas y costosas. La consolidacin democrtica se refiere, pues, a los tres siguientes aspectos ms especficamente: Comportamientos: un rgimen democrtico se consolida en un territorio cuando ningn actor nacional, social, econmico, poltico o institucional destina recursos importantes al intento de alcanzar sus objetivos creando un rgimen no democrtico o separndose del Estado. Actitudes: un rgimen democrtico est consolidado cuando una gran mayora de la opinin pblica, incluso en medio de grandes problemas econmicos y de una profunda insatisfaccin con los funcionarios, mantiene la creencia de que los procedimientos e instituciones democrticos constituyen el modo ms apropiado de gobernar la vida colectiva y cuando el apoyo a las alternativas antisistema es pequeo o est ms o menos aislado de las fuerzas democrticas. Constitucionales: un rgimen est consolidado cuando las fuerzas gubernamentales y no gubernamentales se sujetan y habitan a la resolucin del conflicto dentro de los lmites de las leyes, los procedimientos y las instituciones especficas sancionadas por el nuevo proceso democrtico. Para los autores, existen dos salvedades a la hora de reflexionar sobre la

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consolidacin: la primera, advierte que cuando se habla de democracia consolidada, no se excluye la posibilidad de que se quiebre en el futuro; y segunda, seala que no se trata de insinuar que existe slo una clase de democracia consolidada. Sobre el primer punto habra que comentar que la quiebra no se relacionara con la debilidad o los problemas especficos del proceso histrico de consolidacin democrtica, sino con una nueva dinmica en la que el rgimen democrtico no puede resolver un conjunto de problemas, una alternativa no democrtica gana importantes apoyos y los ex leales al rgimen democrtico comienzan a comportarse de un modo desleal o semileal respecto de la constitucin. En el segundo caso, los autores refieren que dentro de la categora de democracias consolidadas hay un continuum que va desde las democracias de baja calidad hasta las de alta calidad; por ende, el mejoramiento de la calidad de las democracias consolidadas es una tarea poltica e intelectual urgente. Para que la consolidacin democrtica se afirme debe advertir cinco condiciones interconectadas entre s (Linz y Stepan, 1996b: 32-34): Una sociedad civil libre y activa: con el trmino se refieren a aquella arena de la comunidad poltica en que grupos, movimientos e individuos autoorganizado y relativamente autnomos intentan articular valores, crear asociaciones y solidaridades y satisfacer sus intereses. Una sociedad poltica relativamente autnoma: se refiere a la arena en la cual los actores polticos compiten por el derecho legtimo de ejercer el control sobre el poder pblico y el aparato del Estado. Sujecin de los actores al imperio de la ley: todos los actores importantes especialmente el gobierno democrtico y el aparato del Estado deben rendir cuentas frente al imperio de la ley y habituarse a l. Una burocracia estatal til: debe

existir una burocracia eficiente a disposicin de los lderes democrticos con el objetivo de lograr que el Estado funcione satisfactoriamente en beneficio de la ciudadana. Una sociedad econmica institucionalizada: el trmino es usado para dirigir la atencin hacia dos cuestiones que los autores creen que son terica y empricamente consistentes: la primera, no puede existir una democracia consolidada con una economa dirigida (excepto tal vez en tiempos de guerra) y, la segunda, nunca habr una democracia consolidada moderna que posea una economa de mercado pura. Las democracia consolidadas requieren de la aceptacin de una serie de normas, instituciones y regulaciones social y polticamente construidas y aceptadas que medie entre el Estado y el mercado.

LOS DESAFOS DE LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA

En el plano de la investigacin terica, diversos acadmicos han intentado elevar el tema de la consolidacin a rango de pseudocampo , llamndolo vagamente consolidologa: una especie de rama de otro campo impreciso de la ciencia poltica: la transitologa (Schmitter y Karl, 1994). Ambos trminos, por cierto, intentan decir mucho pero en realidad dicen poco. Pertenecen ms a momentos de euforia intelectual que a innovaciones cientficas de la disciplina. Ello puso de manifiesto un problema de fondo de la ciencia poltica: la inexistencia de un vocabulario comn slidamente estructurado y mnimamente aceptado, que de cuerpo al estudio de la poltica, muy al margen de modas acadmicas que confunden y complican el estudio del fenmeno poltico. En contraste con estos enfoques, la consolidacin democrtica puede (y debe) ser vista como un fenmeno per-

teneciente a un campo ms amplio y general de la ciencia poltica: el de los cambios polticos en la sociedad contempornea. Este fenmeno presenta mltiples y diversas aristas en su anlisis. As, por ejemplo, una apretada lista de problemas de la consolidacin democrtica (mismos que pueden fungir como condiciones para su cumplimiento) debe advertir temticas tan divergentes como: la erosin de la legitimidad popular, la difusin de los valores democrticos, la neutralizacin de los actores antisistema, la supremaca civil sobre la militar, la eliminacin de los enclaves autoritarios, la construccin de partidos fuertes, la organizacin de los intereses funcionales, la estabilizacin de las reglas electorales, la rutinizacin de la poltica, la descentralizacin del poder estatal, la introduccin de mecanismos de democracia directa, la reforma judicial, el combate a la pobreza y la estabilizacin econmica (Schedler, 1998). Estos son slo algunos botones de muestra de los muchos problemas que la poltica democrtica tiene que intentar resolver. En toda aproximacin a la historia mnima de cualquier concepto poltico, sea ste consolidacin democrtica u otro, quedan an ms interrogantes por responder que respuestas satisfactorias por celebrar. No poda ser de otra manera. Las ciencias sociales no trabajan con conceptos cerrados a la crtica histrica o terica. Si aceptamos sin conceder que la consolidacin es una extensin de la transicin poltica, con toda la herencia de virtudes y defectos que sta puede acarrear, entonces corremos el riesgo de anclar el anlisis en un continuum teleolgico y reduccionista, que en ltima instancia buscar la consolidacin pura; aspecto, evidentemente, que no aclara el estado de la cuestin sino ms bien tiende a confundirlo, dado el carcter lineal de la explicacin del fenmeno. Si, por el contrario, elegimos una mirada rgida y ortodoxa en trminos de separar transi-

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cin y consolidacin como dos procesos divorciados, el resultado puede ser desalentador, ya que el anlisis ser incompleto y deshilvanado. Por ello, ambos procesos pueden (y deben) ser vistos como dimensiones complementarias de un mismo fenmeno: el cambio poltico. En efecto, puede haber transicin sin consolidacin pero no consolidacin sin transicin. Recordemos que en cada uno de los momentos del cambio se experimentan fuertes tensiones. As, por ejemplo, durante el proceso de profundizacin democrtica, el riesgo de regresin autoritaria est presente constantemente: la erosin del entramado democrtico puede conducir a la muerte lenta de la democracia. Si, como seala ODonnell, el desafo es liberarnos de algunas ilusiones para propiciar la otra institucionalizacin en el proceso de democratizacin, entonces la consolidacin democrtica se vuelve excesivamente complicada. La desilusin democrtica no puede desembocar en un descarnado realismo democrtico. ste ha sido, por cierto, el principal defecto de una buena parte de la teora democrtica contempornea. Al descuidar o francamente abandonar planteamientos tericos muy sugerentes sobre el presente y el futuro de la democracia, la reflexin ha cedido el paso al realismo poltico conservador de Schumpeter, el cual ha ejercido una profunda influencia, mucho ms de la que por lo general se admite, sobre los desarrollos del pensamiento democrtico occidental en los ltimos cuarenta aos (Zolo, 1994). La influencia de Schumpeter, fundador de la democracia como mtodo, atraviesa a la mayora de los autores que trabajan la cuestin democrtica. Quienes estudian el proceso de consolidacin democrtica no son la excepcin. Sin embargo, no podemos descalificar ciegamente los trabajos que se han elaborado desde esta lnea de reflexin. Algunos de ellos han sido muy

estimulantes para alentar la discusin sobre la democracia contempornea, dado que se han movido ms all de la problemtica estrictamente poltica. As, por ejemplo, Stepan y Linz (1996), sealan como requisitos mnimamente indispensables para la consolidacin democrtica los siguientes: una sociedad civil activa e independiente; una sociedad poltica con suficiente autonoma; un consenso de trabajo acerca de los procedimientos gubernamentales: el constitucionalismo y el imperio de la ley; una burocracia de la que puedan hacer uso los lderes democrticos; y una sociedad econmica institucionalizada. A lo anterior, habra que sumar otros pendientes en la agenda de discusin: la institucionalizacin del sistema de partidos; la fortaleza del sistema constitucional de gobierno ms proclive a sostener un gobierno democrtico (sea presidencial, parlamentario o semipresidencial) y del cual abundaremos ms adelante; la consolidacin constitucional tendiente a fortalecer el Estado de Derecho; la expansin de la cultura poltica democrtica; el reconocimiento explcito de la sociedad civil; el combate a la pobreza y el desarrollo y crecimiento econmicos, por mencionar slo los temas ms urgentes. Finalmente, la consolidacin, a diferencia de la transicin poltica, no es un problema centrado exclusivamente en el rgimen/sistema poltico, sino en el conjunto de la sociedad democrtica. Esto es, estamos frente a un problema no slo de construccin de

reglas, sino, principalmente, de afirmacin de valores democrticos. En ltima instancia, en la consolidacin, la democracia liberal se juega su propio estatuto.

CONSOLIDACIN Y DISEOS INSTITUCIONALES EN AMRICA LATINA: UNA MIRADA

El debate sobre los sistemas constitucionales de gobierno es uno de los mejores ejemplos para observar los lmites y alcances de la consolidacin democrtica en Amrica Latina. El debate sobre el mejor arreglo institucional para que persista la estabilidad democrtica fue abierto por Linz y giro entorno a una muy polmica conclusin: una atenta comparacin del parlamentarismo con el presidencialismo nos lleva a la conclusin de que, en conjunto, el primero es ms favorable a la democracia estable que el segundo. Esta conclusin se aplica sobre todo a naciones con profundas divisiones polticas y numerosos partidos polticos; para esos pases, el parlamentarismo en general ofrece una mayor esperanza de preservacin de la democracia (Linz, 1990: 52)2 . La validez emprica del razonamiento proparlamentario, como lo seala Schedler (2000), es todava controvertida, pues su plausibilidad deriva ante todo de la reconstruccin histrica de crisis y derrumbes democrticos, tales como la democracia chilena de 1973 y la peruana de 1990. No obstante, algunos autores sealaron que los dise-

Los peligros del presidencialismo, segn el autor, eran bsicamente cuatro: el fuerte derecho del presidente a la legitimidad democrtica en un contexto donde los legisladores tambin pueden demandar para s el carcter legtimo de su cargo (el problema de la legitimidad democrtica dual); la rigidez del perodo fijo del mando presidencial es menos favorable para la democracia que la flexibilidad ofrecida por los sistemas parlamentarios; la lgica de ganador nico del sistema presidencial hace de la poltica un juego de suma cero, lo que resulta demasiado perjudicial para la estabilidad democrtica; y el estilo presidencial de la poltica que destaca los grandes poderes asociados con la presidencia, pero, al mismo tiempo, los lmites impuestos a sta.

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os institucionales presidenciales funcionaran mejor en combinacin con presidencias con poderes legislativos dbiles, con partidos por los menos algo indisciplinados y resultara especialmente problemtico con sistemas multipartidistas muy fragmentados, y con elecciones al congreso que concurren con ms frecuencia que las elecciones presidenciales3 (Mainwaring y Shugart, 1993). Por su parte Nolhen (1998) sugiere que los sistemas presidenciales deben ser vistos como productos de su acumulacin histrica particular (evaluar los sistemas de gobierno a partir de situaciones concretas). Asimismo, reconoce que el argumento histrico tiene lmites para justificar la opcin por un sistema de gobierno, por lo que reconoce que las instituciones se fundamentan en algo ms que el peso tradicional: las instituciones son expresin de valores, preferencias y patrones de comportamiento ampliamente compartidos en una sociedad. Su argumento central es, mientras no se cambien estas bases de sustentacin de las instituciones vigentes, es difcil pensar tanto en la viabilidad de reformas institucionales como, en caso de un cambio institucional, en prcticas polticas conforme a las nuevas instituciones4 (Nolhen, 1998: 93). A su vez, Colomer nos sugiere que los sistemas presidenciales con divisin horizontal de poderes (gobierno dividido, donde el partido del presidente no tiene mayora absoluta en la legislatura), puede producir niveles relativamente altos de consenso y de utilidad social si los incentivos para la cooperacin interinstitucionalizados y multipartidistas son efectivos para prevenir el bloqueo y el conflicto (Colomer, 2001: 159-160). El debate, como bien lo sealan Morgenstein y Domingo (1997), tuvo ms impacto en la discusin acadmica latinoamericana que en la prctica poltica5 . Hoy en da, dicho debate est prcticamente cerrado en Amrica La-

tina. Ya no se discuten cuales son los mejores arreglos institucionales (entre presidencialismo o parlamentarismo) para preservar la estabilidad democrtica, sino que la discusin se orienta hacia la importancia de los micro-arreglos institucionales (micro-reglas, les llama Schedler, 2000) de las democracias presidenciales. El argumento sera mas o menos as: cules son los mejores micro-arreglos institucionales que incentivan la persistencia de las democracias presidenciales. Precisamente una de las discusiones ms acaloradas que ocupan la atencin de los enfoques neoinstitucionales, es el que tiene que ver con una de las consecuencias ms notables de la democracia presidencial: la legitimidad democrtica dual, cuya expresin mxima se manifiesta en la ocurrencia de gobiernos divididos. El fenmeno de los gobiernos divididos, se dijo, era el efecto ms peligroso en los sistemas presidenciales, pues llevaba al enfrentamiento y al bloqueo mutuo entre ejecutivo y legislativo orillndolos a la parlisis gubernamental (deadlock), lo que en ausencia de soluciones institucionales tiende a provocar soluciones extrainstitucionales, tales como golpes militares o autogolpes presidenciales, con el consiguiente derrumbe de la democracia. Segn los datos empricos (Cheibud, 2000), no hay evidencia de que en las formas presidenciales lati-

noamericanas el gobierno dividido sea un esquema perjudicial para la estabilidad democrtica. Otro de los puntos que llaman la atencin de los estudiosos de los sistemas presidenciales en Amrica Latina, es el de las coaliciones polticas, pues se presupona que en los esquemas presidenciales haba muy pocos incentivos para la cooperacin entre partidos. No obstante, actualmente en pases como Argentina, Brasil, Chile, Bolivia y Uruguay se emplea ya el trmino de presidencialismo de coalicin (Deheza, 1998; Lanzaro, 2001). En este contexto, el buen funcionamiento del diseo presidencial depende de la lgica de los actores coaligados y de los arreglos constitucionales establecidos formalmente. Esta nueva fase del debate sobre las formas de gobierno exhibe con fuerza los alcances y lmites de las perspectivas neoinstitucioalistas prevalecientes. Los tericos de la eleccin racional debern poner mayor atencin a las experiencias histricas latinoamericanas con el fin de comprender la especificidad del subcontinente, pero tambin los neoinstitucionalistas histricos (particularmente, Nolhen), debern reconocer que en esta etapa de la discusin sobre el rendimiento de las democracias presidenciales, el estudio de las micro-reglas sugiere escuchar crticamente a los estudiosos

Al respecto, Mainwaring reforz estos argumentos al sealar que prevalece una difcil combinacin entre presidencialismo y multipartidismo, pues el multipartidismo exacerba los problemas del presidencialismo en tres formas: a) al incrementar la probabilidad de estancamiento en la relacin Ejecutivo-Legislativo; b) al promover la polarizacin ideolgica; y, c) al dificultar la construccin de coaliciones entre partidos. En cambio, los sistemas bipartidistas moderan los problemas del presidencialismo y facilitan la estabilidad democrtica (Mainwaring, 1993: 212). Para Nolhen, la tradicin presidencialista en Amrica Latina tiene dos asideros: la historia decimonnica y la estabilidad de valores, preferencias, patrones de comportamiento, etctera. El ejemplo que se cita continuamente es el caso de Brasil, donde en 1993 un plebiscito decidi si el pas transitaba de un sistema presidencial a uno parlamentario. Finalmente gan la propuesta de mantenimiento del sistema presidencial.

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de la eleccin racional. Finalmente, concluimos reconociendo con Schedler que, aunque las lneas divisorias entre los diversos enfoques que estudian las instituciones polticas (los tipos de institucionalismos) se estn borrando, todava falta cruzarlas con espritu eclctico, con nimo de realizar sntesis creativas (Schedler, 2000: 476).

MXICO: CONSOLIDACIN Y MICRO-REGLAS

El debate sobre los diseos institucionales en las democracias presidenciales de Amrica Latina tiene nuevo rostro. El punto de discusin no es ms el cambio de todo el sistema constitucional de gobierno, como se insisti a finales de los aos ochenta y principios de los noventa (incluso con aquel afn de tirar al nio con todo y agua sucia), sino que la rbita de discusin gira en torno a una problemtica que se venido tornando mucho ms concreta: como construir, insistimos, ya no las grandes reglas del juego, la macroreglas institucionales, sino la pequeas reglas que definen la interaccin poltica entre actores e instituciones, las llamadas micro-reglas. Este es el teln de fondo para mirar una dimensin especfica de la democracia presidencial: la relacin ejecutivo-legislativo. La interaccin entre poderes es el sustrato central del sistema constitucional de gobierno y, a su vez, define la naturaleza de la separacin de poderes en un rgimen presidencial. Pero la dinmica entre poderes se expresa mediante el conjunto de facultades que cada una de las ramas de gobierno tiene para equilibrarse mutuamente (Los federalistas dixit). Esas facultades se han englobado en lo que se conoce como los poderes proactivos y reactivos del presidente y la asamblea (Mainwaring y Shugart, 1997; Carey y Shugart, 1998; Cox y Morgenstern, 2002). Los proactivos se refieren a la capacidad que tienen los poderes de incidir en: la agenda de tra-

bajo, la poltica presupuestaria y la poltica de decretos. Por su parte, los reactivos hacen alusin a la capacidad de veto o contra veto (override), total o parcial, que los poderes ejercen en su interaccin. Como se observa, el desglose institucional dibuja el mapa de las micro-reglas. Las coordenadas de anlisis arriba desplegadas permiten observar, con lupa en mano, lo que ha venido sucediendo en Mxico en los ltimos meses. La relacin entre el presidente Vicente Fox Quesada y el Congreso de la Unin puede ser visto como un problema de construccin (o afinacin) de microreglas del juego. En efecto, el fiasco de la reforma hacendaria, no slo fue un problema de reglas (la falta de oficio poltico fue determinante) pero pudo hacerse ms si el presidente hubiese tenido el poder de incidir selectivamente en la agenda legislativa, conminando al dilogo entre las partes y estableciendo los lineamientos de discusin. Y vaya que no queremos incentivar el hiperpresidencialismo. El asunto aqu es que en polticas clave para el desarrollo del Estado, la poltica pblica misma puede ser presa de un solo actor (como sucedi con la reforma hacendaria cuya propuesta final asombrosamente fue del PRD, la segunda minora en la Cmara de Diputados). Otro de los casos ms sonados en la opinin pblica fue el rechazo que el Senado hizo a la propuesta de viaje al extranjero por parte del presidente de la repblica. Es cierto, el hecho mismo de la denegacin del pedido presidencial es un signo claro del funcionamiento de la maquinaria constitucional que produce equilibrio mutuo entre poderes. Tambin es cierto que sucedi lo que finalmente era ms lgico: que el presidente no fuera y enviara a su secretario de relaciones exteriores a tomar nota e informar a su regreso. Pero lo que no hay que perder de vista es la actualidad de una regla como la susodicha, que impone lmites en un mundo de relaciones globalizadas.

No hay que escandalizarse (anunciando muertes y resurrecciones de la figura presidencial), la interaccin entre poderes (entre jugadores de veto, dira Tsebelis, 1995), ser moneda corriente en los prximos aos en Mxico. Por lo que s hay preocuparse, desde nuestro punto de vista, es por generar las condiciones poltico-institucionales para llevar a buen puerto las discrepancias entre poderes. Mxime ahora que un jugador de veto ms se suma al escenario: la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, cuya reciente resolucin invalid la propuesta foxista de reglamento en materia de produccin de energa elctrica. Pensando bsicamente en la relacin ejecutivo-legislativo, habra que decir que la propuesta matricial para articular los poderes debera tener un fuerte sustrato de lgica parlamentarizada. Es decir, no es descabellado pensar en la adopcin de micro-reglas propias del sistema parlamentario para aceitar la maquinaria presidencial mexicana. Entre otras palabras, habra que revisar la capacidad de veto y contra veto de ambas ramas de gobierno (poderes reactivos), el importantsimo problema de poltica presupuestaria referente a la reconduccin del gasto pblico (cuyo vaco jurdico es insostenible) y las facultades para introducir cambios o establecer lineamientos de trabajo en la agenda entre poderes (poderes proactivos).

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