EL CASO PETROBRAS

Diploma Superior Control y Gestin de Polticas Pblicas Monografa Final Ricardo Oceguera (roceguer@yahoo.com.mx>) Buenos Aires, Argentina Septiembre de 2008

BREVE COMPARATIVO DE LA ACTUAL POLTICA ENERGTICA DE BRASIL A TRAVS DE SU PETROLERA ESTATAL (PETROBRAS) Y EL CASO MXICO (PEMEX) 1. INTRODUCCIN.

Actualmente dentro del contexto internacional, existe una seria preocupacin por el tema energtico, en los Estados Unidos de Amrica el ndice de precios al consumidor subi en el mes de mayo de 2008: 0.6 por ciento empujado por los precios del petrleo, el mayor aumento desde noviembre del ao anterior, segn lo publica el Diario Clarn de Buenos Aires, del da 14 de Junio del 2008, este tipo de situaciones, crean en el mundo una expectativa por lo delicado de la situacin, las fuentes de energa cada vez son menos abundantes y por lo mismo presentan una tendencia alcista que puede colapsar en determinado momento la economa mundial, aunque en ese mismo contexto el Ministro de Energa de los Estados Unidos de Amrica, ha llamado a la calma. En medio de esta situacin cambiante y altamente voltil, hay pases que estn experimentado fuertes crecimientos en sus economas basadas en la exportacin de petrleo, lo cual puede revertirse a largo plazo, al convertirse en mono exportadores de una materia prima, una especie de enfermedad holandesa, como llaman los economista a dicho fenmeno. Otros pases a travs de sus empresas estatales del petrleo han invertido en investigacin para ampliar la gama de posibilidades energticas, entre esas naciones esta Brasil, que han consolidado una empresa petrolera estatal con esquemas originales, que le han generado ganancias importantes a sus arcas fiscales. Partiendo de este contexto general a nivel mundial, analizaremos el caso de la petrolera brasilea, desde un punto de vista de la gestin pblica y haremos un breve comparativo con el caso del petrleo en Mxico. Primeramente haremos un estudio general del concepto de estado capitalista y de gestin de polticas pblicas, para posteriormente realizar el anlisis del monopolio gubernamental en materia de energticos tanto en Brasil, como en Mxico, as como las polticas ambientales en ambas naciones, para concluir con el estudio de la Petrolera Brasilea y haciendo un breve comparativo con la Mexicana. Todo el anterior esquema se encuentra dentro de una metodologa de investigacin deductiva, partiendo de la premisa de que las polticas pblicas del Gobierno de Brasil han favorecido el fortalecimiento de su petrolera estatal, para poder llegar a la conclusin que presenta este documento y como de manera contraria, en el caso mexicano estas directrices gubernamentales han desacelerado el crecimiento y fortalecimiento de la empresa de petrleo mexicana.

1.1. ANTECEDENTES 1.1.1 El Estado y la gestin de las polticas pblica: En forma breve analizaremos el concepto general de Estado, al encontrarnos analizando empresas que pertenecen, bajo un esquema particular en cada caso, al mbito del poder central de una nacin, lo cual genera la necesidad de contextualizar en que clase de estado o en que modelo de mismo nos ubicamos para este anlisis. El Estado tiene la supremaca dentro del mbito pblico, ya que como ente que concentra el poder conferido por los sujetos que integran una sociedad determinada, puede establecer el rumbo poltico de estos, hacindolo de manera ordenada, es decir dentro de un marco legal o incluso mediante el uso de la fuerza. Bsicamente sera ideal que el Estado tenga una disciplina en sus polticas pblicas, entendiendo por estas un conjunto de ideas, objetivos y misiones institucionales del sector pblico de cmo puede ser el futuro segn Schweinheim1 El Estado debe encaminar sus polticas a satisfacer las necesidades de toda la poblacin, mediante acciones enfocadas a cada uno de los sectores sociales de forma especifica y determinada, es decir, lejos del Estado Populista y buscando un poder central que tenga como premisa principal los resultados y productos que se generen para cada rea o segmento especfico de poblacin, es decir un ente pblico con tendencia gerencial. Algunos autores como Schweinheim sealan que las estructuras del poder ejecutivo deben diferenciar claramente los rganos formuladores de polticas pblicas de los rganos de ejecucin, de los de control y regulacin2 lo anterior con la finalidad de lograr una mayor eficiencia en el desarrollo de las polticas pblicas, al estar elaboradas por personas especializadas que tengan los conocimientos especficos en los temas desarrollo de objetivos, elaboracin de metas, control de insumos y diseo de procesos, as como la obtencin de productos que sirvan a la sociedad en sus segmentos particulares pero finalmente a todos y cada uno de los miembros de una poblacin de manera indirecta, asimismo un sistema de control y regulacin que lleve a cabo un minucioso registro de estas polticas. Dentro del mbito latinoamericano existen diversas experiencias en materia de desarrollo de polticas pblicas, en este caso particular analizaremos los casos de Argentina, Brasil y Mxico. En el caso Argentina, los ltimos veinticinco aos han estado signados por traumticas experiencias nacionales, violencia poltica, dictadura autoritaria, terrorismo de Estado, colapso del modelo de crecimiento hacia dentro y del patrn de ingreso de resultados,
1Ctedra

del Diplomado Superior de Control y Gestin de Polticas Pblicas de FLACSO, Sede Buenos Aires, Argentina, calendario 2008. 2 Revista CLAD Reforma y Democracia. No 27 (Oct. 2003) Caracas

desindustrializacin entre otros factores que han determinado la asuncin y cada de diversos modelos econmicos, sociales y de administracin pblica. Primero debemos partir del concepto de Estado que analizamos en este contexto, el Estado que nos interesa es el del modelo capitalista, que es el que tiene estructurado nuestros pases de la regin, as como gran parte del mundo en la actualidad, Guillermo Odonnell seala que las modalidades de apropiacin del valor creado por el trabajo constituye a las clases fundamentales de capitalismo, mediante, la relacin social establecida por dicha creacin y apropiacin. Los mecanismos y consecuencias ms ostensibles de esa relacin son econmicos. La principal pero no la nica, relacin de produccin entre capitalista y trabajador asalariado, mediante la que se genera el valor del trabajo, este es el corazn de la sociedad civil, su gran principio contradictorio 3 Por injusto que pudiera parecernos el capitalismo, es el actual modelo de desarrollo en todo el mundo, en algunos pases se aplica con mayor ferocidad en otros con un poco de generosidad lo cual es solamente reflejo del propio contexto histrico de cada nacin. En la Argentina actualmente existen todo tipo de programas de gobierno, por lo tanto, no se ha cumplido aun con las expectativas de un modelo gerencial, sino que se esta actuando por inercia entre el modelo tradicional de administracin pblica, con resultados meramente burocrticos y aquellas reformas que se han incorporado, sin ser originales, sino modelos copiados de otras regiones mas desarrolladas que tienden a parecer del modelo gerencial. En el mbito especfico argentino deben decir como seala Daniel Campione que se encuentra en el camino del modelo de Estado-Regin, al pertenecer al Mercosur, como organismo de cooperacin econmica y poltica de una parte de Amrica del Sur. Estas reformas econmicas y estatales no estuvieron asociadas a la construccin de una administracin pblica republicana. Las polticas que buscaron promover tal diseo institucional fueron escasas, descoordinadas, carecieron de continuidad, no tuvieron apoyo de los gobiernos y partidos polticos y se caracterizaron por graves fallas en el diseo en el sentido del modelo administrativo republicano. Es por ello que el modelo argentino no ha sido el mejor ejemplo dentro de Amrica del Sur de planeacin y control de polticas pblicas, ya que se ha impregnado el desarrollo de nuevo sistema gerencial, de aspectos polticos, doctrinarios, culturales, de atraso y pobreza extremos, que no han permitido que las polticas pblicas avancen hacia un sistema consolidad de servicio civil de carrera o de otras corrientes modernas y originales de concebir la administracin pblica centralizada. A esta lgica global se le superpone, presionando en el mismo sentido, la emanada del poder creciente de instituciones de alcance internacional que actan como factores de limitacin de autonoma de las iniciativas estatales. El FMI, el Banco Mundial y el BID (entre otras instancias internacionales, gubernamentales o no) ingresan como controles directos y activos de las tareas del Estado nacional, por medio de prstamos que van atados a un "monitoreo" de las polticas que se realizan. Esta reforzada injerencia, en el marco conocido como "Consenso de Washington" (acuerdo alcanzado como conjunto de respuestas al "problema de la deuda" formalizado en
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Apuntes para la Teora del Estado. Guillermo ODonell. Capitulo 5 pgina 88

torno a 1988), han inspirado polticas incluso "de detalle" para las diversas reas estatales, con sus propios prstamos, controles, y funcionarios contratados con esos fondos. 4 Podemos sealar en conclusin que las formas bsicas de administracin pblica en un Estado capitalista como es la Argentina tiene como resultado la bsqueda de un acomodo real y eficiente entre las expectativas de su poblacin y sus limitaciones derivadas de sus obligaciones contractuales con organismos internacionales, lo anterior matizado por cuestiones de poltica interna, aspectos sociales, culturales y econmicos, as como el avance de otros mercados emergentes en el mundo que estn estableciendo nuevos mtodos de competencia econmica global, que requieren necesariamente de modificar aspectos macroeconmicos de un pas y de una regin a travs de nuevos modelos de administracin pblica. En el caso de Brasil es ms exitoso, su marco legal referencial es la Constitucin de la Repblica Federativa del Brasil 5 que seala que su modo de organizacin poltica administrativa ser la de una Repblica Federal, con Estados, Distrito Federal y los Municipios Autnomos. Se ha establecido un capitulo dentro de la misma Carta Magna Brasilea, donde se instituyen los principios generales de la administracin pblica dentro de la Unin Federal del Brasil, entre otros, las bases del servicio civil de carrera, al sealar en el artculo 37 fracciones I ..Los cargos, empleos y funciones pblicas son accesibles a los brasileos que renan los requisitos establecidos en la ley, asimismo continua en la fraccin II. La investidura en cargo o empleo pblico depende de la superacin previa del concurso pblico de pruebas o de pruebas y ttulos, salvo las nominaciones para cargos en comisin declarados en la ley de libre nominacin y separacin. Este sistema de servicio civil de carrera ha permitido la profesionalizacin de la administracin pblica de la Repblica Federativa del Brasil, otorgando a sus empleados pblicos la posibilidad de establecer planes a largo plazo. Continua en el artculo 39 sealando a la letra La Unin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios establecern, en el mbito de su competencia, un rgimen jurdico nico y los grados de la carrera para los funcionarios de la administracin pblica directa, de los organismos autnomos y de las funciones pblicas. En cuanto al manejo de las finanzas y de los presupuestos pblicos se establece en el artculo 70 de la Carta Magna del Brasil, que la fiscalizacin, as como el control del presupuesto ser ejercida por el Congreso Nacional, por otra parte el artculo 71 del mismo ordenamiento establece que el control externo a cargo del Congreso Nacional ser ejercido con el auxilio del Tribunal de Cuentas de la Unin que ser un rgano de control externo tal como lo sealaba Schweinheim en sus teoras relativas a la integracin de un nuevo modelo de administracin pblica. Este tribunal segn el artculo 73 de la Constitucin Brasilea estar integrado por 9 Ministros, con su cuadro propio de personal y jurisdiccin.

4Daniel 5

Campione. Revista CLAD Reforma y Democracia. No 9 (Oct. 1997) Caracas. Constitucin de la Repblica Federal del Brasil, editorial LL. Buenos Aires, 1989, Pg. 13141321

Por otro lado se puede observar que la Repblica del Brasil tiene un Sistema Tributario Nacional, donde los Estados, Distrito Federal y los Municipios contribuyen mediante una serie de criterios a la integracin de un fondo comn para la consecucin de los fines pblicos del Brasil. Por otra parte se puede observar en el artculo 165 de esta mxima ley del Brasil, que los presupuestos establecern: 1 Plan Plurianual: La ley que instituya el plan plurianual establecer, de forma regionalizada, unas directrices, objetivos y metas de la administracin pblica federal para los gastos de capital, y otras corrientes y para los relativos a los programas de duracin continua. 2 Las directrices presupuestarias: estas incluirn metas y prioridades de la administracin pblica federal, incluyendo los gastos de capital para el ejercicio siguiente, orientar la elaboracin de la ley presupuestaria anual, dispondr sobre las modificaciones en la legislacin tributaria y establecer la poltica de actuacin de las agencias financieras oficiales de fomento. 3 Los presupuestos anuales: el presupuesto fiscal referente a los poderes de la unin, sus fondos, rganos y entidades de la administracin directa e indirecta, incluidas las fundaciones e instituidas y mantenidas por el sector publico. En el plano de las sanciones administrativas podemos sealar que la idea de moral administrativa esta presente en preceptos constitucionales del sistema jurdico brasileo y tiene una naturaleza objetiva de moral institucional pblica y jurdica. La Constitucin Brasilea de 1988 previa el deber de deber de probidad administrativa y las consecuencias de su violacin, puesto que la improbidad administrativa es fuente de las sanciones de prdida de la funcin pblica, suspensin de los derechos polticos, indisponibilidad de los bienes en la forma prevista por el legislador, independientemente de la accin penal. Histricamente la falta de probidad administrativa no tena previsin expresa en el texto constitucional antes de 1988. Adems la improbidad administrativa tena una naturaleza formalmente penal, considerada como delito poltico por el Presidente de la Repblica. No haba una Ley de improbidad administrativa, como el Derecho Penal, la Accin Popular, la Accin Civil Pblica y la Ley de enriquecimiento ilcito. 6 Brasil al igual que la Argentina forman parte de un sistema trasnacional que es el Mercosur, Csar Antonio Bandeira de Mello seala en un artculo de la Revista Jurdica de Buenos Aires 7: ..en rigor constante me parece, que el proceso de integracin suscitar repercusiones para el rea del derecho internacional y eso suscitara de algn modo verdaderamente importante en derecho administrativo que fuera constituida una legislacin nica para los pases integrados y producida por un parlamento Trasnacional, de suerte que vigorizara el mbito interno de cada pas, independientemente de establecer una pauta en las relaciones entre los Estados integrados y empresas o ciudadanos de otro pas integrado.
Fabio Medina Osorio, Revista de Administracin Pblica, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales 1999, pgina 490. 7 Revista Jurdica de Buenos Aires, Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 2004, pgina 106.
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Es decir en Brasil se observa una tendencia a establecer un Estado-Regin del cual ya hemos hecho referencia de manera anterior, podemos sealar a manera de sntesis que la experiencia Brasilea en materia de adopcin de un modelo especializado en materia de control de la polticas pblicas dentro de su marco legal, de manera clara y eficiente, a diferencia de lo que sucede en su vecino Argentina, han llevado a tener una experiencia mas eficaz en la consecucin de resultados en beneficio de los ciudadanos de ese Pas. Es de primordial importancia resaltar el aspecto del control de cuentas que en Brasil se logra a travs de su Tribunal de Cuentas antes referido, que ha permitido un mayor registro de las acciones que cada uno de los integrantes de la administracin pblica centralizada que deja de manifiesto las acciones de corrupcin que deben ser sancionadas. Asimismo su insercin dentro del mbito global lo ha llevado a estructurar un sistema industrial fuertemente diversificado, que ha consolidado el aspecto del desarrollo terciario de la regin, alejndose de la Enfermedad Holandesa ya antes mencionada (Para los economistas es una referencia a la excesiva exportacin de materia prima desacelerando la produccin industrial) que es un peligro para la sociedad Argentina, sin embargo socialmente los contrastes son tristemente visibles y endmicos. En lo que respecta a los Estados Unidos Mexicanos, su administracin pblica, es referida en la propia carta magna, que seala que ser una Repblica Federal, con Estados y Municipios autnomos y con una administracin centralizada encabezada por el ejecutivo federal y los secretarios de estado necesarios, sin embargo en comparacin al sistema Brasileo, no se hace referencia constitucionalmente a modelos de gestin pblicos modernos, si acaso de reconoce la facultad del poder ejecutivo de redactar los planes de gobierno a largo plazo, conocidos como Planes de Desarrollo que suelen contener medidas mas especificas para el desarrollo y aplicacin de planes y objetivos de polticas pblicas. Su proceso de desarrollo administrativo es bastante heterogneo, ya que a nivel federal existen programas interesantes de servicio civil de carrera o se aplican tcnicas modernas de gestin pblica, en contraste en otras reas federales y especialmente en el mbito local se trabaja bajo los esquemas ms elementales de gobierno. Su desarrollo industrial esta avanzando, atrayendo inversiones, principalmente de Norteamrica y con fuertemente contenido tecnolgico, ya que existen muchos centros educativos de formacin tcnica que estn nutriendo de material humano calificado a dichas industrias, adems su privilegiada situacin geogrfica es un elemento mas de su potencial industrial, la firma de diversos convenios de libre comercio y su adhesin a organismos mundiales en la materia le han dado una posicin privilegiada de negociacin, sin embargo su falta de reformas estructurales en temas como la energa, lo laboral y fiscal, as como sus problemas polticos internos, siguen deteniendo la explosin industrializadora del pas. 1.1.2. La necesidad de profesionalizar la administracin pblica. Previamente a entrar en el anlisis de las polticas publicas en materia de energticos en Brasil y Mxico, atenderemos otro aspecto importante de la administracin pblica, la profesionalizacin de la misma.

El inters por el tema no es nuevo. Basta recordar al efecto, entre otros antecedentes, la idea de Napolen Bonaparte de crear un conjunto de grandes cuerpos jerarquizados civiles y permanentes del Estado, de modo anlogo a como estaban organizadas las carreras militares, lo que luego habr de materializarse en Francia, en un sistema de funcin pblica basado en general en el mrito y la capacidad para el ingreso o promocin, la permanencia en el empleo, la igualdad de oportunidades, la capacitacin y la carrera, que llevo a la formacin de un funcionario de un reconocido nivel de excelencia. 8 Bajo esta premisa y contando con la experiencia de la Repblica Federal del Brasil que ha tenido como base la carrera de profesionalizacin de sus empleados pblicos, sealaremos que la profesionalizacin de la Administracin Pblica esta estrechamente ligada a su regulacin dentro de un marco legal adecuado y suficiente, para su operatividad, funcionamiento y aplicacin de sanciones, que luego se ve reflejada en algunos casos en el xito de sus corporaciones estatales. 1.1.3. El aspecto poltico en la toma de decisiones. Primero debemos partir del anlisis de las polticas, primero esquematizar en que consiste, las dos posiciones extremas en lo que se refiere a la naturaleza e instrumental del anlisis y al papel que puede o debe jugar en la formulacin de la poltica. Aqu como en otros campos se repite la polmica mayor entre nocin racional y una nacin transnacional de la poltica.9 En un extremo se ubica la visin racional estricta que se predomina el raciocinio en la toma de decisiones polticas, en la otra visin se toma en cuenta la cuestin negociadora, de concesin y de prctica en el ejercicio de la poltica. Quade seala: el anlisis de polticas se ha desarrollado en buena medida como una extensin del anlisis de sistemas. Y en mi opinin, el anlisis de sistemas es una forma imperfecta y especializada de anlisis de polticas, porque no acenta las consecuencias distributivas de los costos y beneficios y no presta atencin a la implementacin de la decisin y a los efectos poltico organizacionales. 10 Una buena forma se sintetizar estas posturas es estableciendo que el anlisis realista debe partir de la aceptacin de que se acta bajo condiciones de racionalidad limitada y restringida, pero su ejercicio racional debe ayudar a discriminar entre las restricciones reales y falsas o solo subjetivas, es decir, debemos partir siempre de la existencia de una realidad, y sabiendo que dentro del proceso de anlisis encontraremos una serie de cuestiones que indican que sujetos han intervenido con sus opiniones en la formacin de ideas polticas singulares que nos pueden hacer creer que no son validas por no tener una existencia real. 1.1.4. La poltica energtica como poltica sustentable. La poltica sustentable es una poltica sectorial de largo plazo, inserta en la poltica global de desarrollo; la misma requiere un enfoque holstico y abarcador, que incluya sus dimensiones sociales y culturales.
Daysi L. Baro Revista Jurdica de Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 2004 pgina 79 9 Luis F. Aguilar Villanueva, Las Hechuras de las Polticas Pblicas, Buenos Aires, pgina 41 10 Ibdem pgina 44
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El informe de la Comisin Brudtland expresa que el desarrollo sostenible no es un estado de armona inmutable sino mas bien un proceso de cambio en la que la explotacin de los recursos, la orientacin del desarrollo tecnolgico y el cambio institucional se hacen compatibles tanto con las necesidades futuras como presentes. El desarrollo sostenible descansa entonces sobre la aceptacin de que el desarrollo es al mismo tiempo posible y necesario, que debe hacerse sostenible, perdurable y viable en el tiempo, y que la sostenibilidad debe ser tanto econmica como social y ambiental. De las tres dimensiones, la econmica es que las ha recibido mas atencin por parte de los pases involucrados e incluye todos los requisitos que son habitualmente necesarios para un crecimiento estable y duradero, exigiendo que sea a la vez compatible con la sostenibilidad medioambiental y social. 1.1.5. Informe Mundial de la Energa. Elaborado conjuntamente por el Consejo Mundial de la Energa, El programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas y el Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas. Publicado en septiembre de 2000 este documento menciona Aunque no parece haber lmites fsicos en el suministro de energa en los prximos 50 aos, el sistema energtico actual es insostenible por consideraciones de equidad as como problemas medio ambientales, econmicos y geopolticos que tienen implicaciones a largo plazo.11 Asimismo con respecto a alcanzar un desarrollo energtico sustentable, la Comisin Europea, el Consejo Mundial de Energa, las Naciones Unidas, el Club de Roma y la Agencia Internacional de la Energa, entre otras instituciones, en importantes y recientes publicaciones coinciden en sealar que la estrategia a seguir debe al menos incluir los elementos siguientes: 1. Reconocimiento de que la perspectiva actual de desarrollo energtico no es sostenible. 2. Un incremento en los tres aspectos claves de la solucin: mejora de la eficiencia energtica, contribucin de las fuentes renovables de energa, e investigacin y desarrollo de tecnologas energticas avanzadas. 3. Admisin del gravsimo problema que supone que un tercio de la humanidad no tenga acceso a formas avanzadas de energa, estas soluciones deben incluir el desarrollo de sistemas descentralizados adaptados a las situaciones concretas, el uso de las tecnologas apropiadas, que en su mayor parte deberan ser renovables, frmulas innovadoras de financiacin y participacin local en la toma de decisiones. El consumo de energa en los pases latinoamericanos refleja un desarrollo industrial relativamente rpido en una sociedad predominantemente agrcola rural. Las estadsticas demuestran que en Amrica Latina hay que distinguir entre aquellos pases que producen de los que lo consumen, uno de los problemas mas acuciantes de Amrica Latina es la dependencia de las importaciones para satisfacer el consumo interno. El crudo es mas barato que el refinado o sus derivados, pero no siempre es posible importarlo exclusivamente, ya que esto depende de las necesidades de consumo.

Mara Cristina Betti Poltica Energtica Sustentable, Suplemento de Derecho Ambiental. La Ley, 2006 Buenos Aires, volumen 2006-2 Pginas 4 a 6.
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Como mencionamos el caso Brasileo es sumamente singular, ya que fue el mas importante importador de petrleo de la regin, en 1974 importaba 2.795,5 millones de dlares, ya que consumi 827000 barriles diarios y su produccin de 177,000 barriles diarios, por lo cual es sumamente importante analizar las reformas y polticas que lograron transfrmalo en un pas exportador de petrleo y dela tecnologa en la industria petrolera.12 1.1.6 El problema del petrleo, justificacin del monopolio estatal. El problema del petrleo es una de las claves de la solucin del problema energtico en escala nacional y slo el estado federal puede adoptar una poltica que contemple la satisfaccin de las necesidades del conjunto del pas y de cada uno de los Estados Provinciales en particular. Adems, la complejidad de la industria petrolera y las inversiones masivas que es necesario realizar en la misma, excluye la posibilidad de que cualquier estado provincial pueda afrontar con sus propios recursos semejante empresa. El Estado Nacional debe dar participacin efectiva al Estado Provincial en el cual estn radicadas actividades petroleras, en los ingresos creados por las mismas, de modo tal de aportar recursos que este pueda utilizar para su desarrollo econmico, social y cultural. Entrando en materia de los fundamentos de la nacionalizacin, podemos resumir las causas econmicas sociales, diciendo Oyhanarte, que la explotacin de las fuentes minerales de energa debe ser caracterizada constitucionalmente como un servicio uti universi porque: 1) Es indisolublemente ligada a la soberana nacional. 2) El ndice de su produccin, en la medida que esta acta como substitutiva de las exportaciones, es decisivo en la renta nacional. 3) Por su proyeccin poltico econmica, y sobre todo en razn de que en la zona en que se desarrolla se expone a la dominacin de los monopolios, por lo tanto se comprometen intereses de la soberana nacional.13 En conclusin podemos determinar que existe la necesidad de contar dentro de la administracin pblica con un esquema racional de concepcin de estado y una poltica de anlisis y desarrollo de la gestin pblica acorde al contexto histrico y real de cada nacin para su implementacin en cada una de las esferas de la administracin pblica de un gobierno determinado.

Claudio A. Onetto Formulacin de una Poltica Energtica Continental y la OLADE, Derecho Empresario Ao 3, 1976, Buenos Aires, Argentina pginas 621-631 13 Rodolfo A. Weidmann El problema del petrleo: Justificacin del Monopolio Estatal, Revista de Ciencias Jurdicas y Sociales. Ao 20, 3 poca, nmero 94/95 Santa Fe Argentina, Universidad Nacional del Litoral pginas 5-21
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2. CASO BRASIL 2.1. Trasfondo Histrico de la Repblica Federal del Brasil. El Brasil, ha dicho el eminente economista Cao Prado Junior se presenta como una compacta masa territorial, limitada al este por una lnea costera extremadamente irregular, sin sinuosidades acentuadas ni endentaciones y por lo mismo, generalmente desfavorable la poblacin humana y a su utilizacin en las comunicaciones marinas; y al oeste por territorios agrestes, de difcil penetracin y ocupacin (que los hacen hasta hoy poco habitados) y extendidos al pie de la cordillera de los andes. Es el mayor Estado Sudamericano y el ms poblado, ya que tiene una superficie de 8, 511,000 kilmetro cuadrados.14
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Juan Carlos Pereira Pinto, Breve Historia Econmica y Social del Brasil, Ediciones Pannedille, Buenos Aires, Argentina, 1971 pginas 13, 14, 15, 55, 84, 85, 167: La poblacin, a pesar de los esfuerzos del gobierno en sentido contrario (como lo indica el traslado del gobierno a Brasilia en 1960) mantiene las caractersticas coloniales de agrupamiento en las zonas costeras, donde la densidad de poblacin sobrepasa los 50 habitantes por kilmetro cuadrado, la tierra productiva cubre el 2.2 % de la superficie total; los prados y pasturas 12.6%; las selvas y bosques el 60%; las no cultivadas pero potencialmente productivas 4.1% y las ridas e improductivas el 20.3%. Como antecedente de la explotacin petrolera durante la segunda mitad del siglo XVIII Brasil experiment grandes cambios sociales, polticos, administrativos y religiosos: los donatarios de las capitanas fueron totalmente absorbidos por el poder central, la colonia elevada a la categora de virreinato, la capital fue transferida en 1763 de Salvador a Ro de Janeiro, los indios fueron igualados en derechos a los blancos y se decidi la expulsin de jesuitas que haban creado un poderoso imperio en las Misiones. El sector minero pronto entro en conflicto con las autoridades portuguesas, las que pretenden mantener un sistema de monopolio y un rgimen impositivo que son rechazados por el grupo, que no quiere darles una participacin importante de sus ganancias. a) Posibilit el desplazamiento del eje econmico del nordeste a la regin centrooriental. b) Incentivo los movimientos polticos localistas.

Al comenzar la era republicana en el Brasil, su economa se encontraba notablemente atrasada en comparacin a la de Estados Unidos de Amrica o Europa, el Pas dependa casi exclusivamente de la exportacin de sus productos agrcolas y minerales, con los que obtena divisas necesarias para pagar sus numerosas importaciones de artculos manufacturados, materias primas, equipos y combustibles. En cambio el comercio interior haba aumentado considerablemente. A partir de 1853 comenz el tendido de las lneas frreas y acompaando la expansin del caf, los ferrocarriles se expandieron rpidamente, abriendo el camino para el progreso industrial.

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Es importante antes de entrar al desarrollo del anlisis de la exitosa poltica energtica de Brasil, establecer un contexto histrico que nos sirva de referencia para determinar los posibles factores que han intervenido en su construccin. A lo largo del silo XIX, y al tiempo que los pases sudamericanos consolidaban sus regmenes, las fracciones polticas se dividan en grupos conservadores y liberales partidarios de la centralizacin gubernamental y de las relaciones Iglesia-Estado los primeros y de la descentralizacin y separacin entre ambas instituciones los segundos. A los presidentes se les elega indirectamente, producindose ocasionalmente una alternancia, entre ambas fracciones en el poder. Las asambleas legislativas eran elegidas, tambin de modo indirecto y, en ocasiones en dos o tres fases.15 Hasta la Repblica en 1889, Brasil constituy la excepcin en Suramrica, con una monarqua constitucional segn el modelo britnico. El emperador utilizaba su poder moderador para disolver la Cmara Baja y convocar a elecciones que, generalmente, provocaban una alternancia entre la mayora de los partidos liberal y conservador. A los senadores se les elega con carcter de vitalicio a partir de la terna sometida al monarca, en analoga con la Cmara de los Lores Britnica. La Repblica del Brasil establecida en 1889, se inspiro en gran medida en la Constitucin de los Estados Unidos, aunque conceda una mayor autonoma a los Estados. La Base de sufragio se ampli a todos los hombres mayores de veintin aos. Sin embargo podemos sealar que Brasil se encontr con un momento critico en 1964, la experiencia brasilea de golpes militares en la dcada de los sesenta y setenta es la mas compleja y dilatada de las acontecidas en Suramrica. Posteriormente con el advenimiento de la democracia y una serie de reformas legales de suma importancia, se convirti de manera paulatina en la potencia industrial de Sudamrica y una de las econmicas emergentes del mundo, pero conservando an graves rezagos sociales y una pobreza endmica. 2.2 Petrobrs. La creacin por el Congreso Nacional mediante la Ley 2004, Petrobrs, empresa nacional de economa mixta, para la produccin, refinacin y transporte de petrleo y sus derivados, es una de las mayores realizaciones a favor de la economa brasilea. Primero explorando y luego explotando los recursos petroleros ubicados dentro del territorio de Brasil. Hace pocos aos Brasil era considerado un pas sin petrleo o con muy pocas reservas. La mayora de sus necesidades eran solventadas mediante la importacin de hidrocarburos y esa tarea era realizada, al igual que la refinacin y ventas por empresas privadas, en su gran mayora de capitales forneos.
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David V. Flesischer Ingeniera Poltica en Suramrica: Brasil en Perspectiva Comparada, Revista de Estudios Polticos nmero 36, Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1983 pginas 61-105

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Durante la ltima presidencia de Getulio Vargas (1951-1954) se cre y organiz Petrobrs para tratar de lograr el autoabastecimiento de combustibles. La empresa tiene tres grandes refineras funcionando, la ms antigua se denomina Landulfo Alves y fue constituida en el ao 1950 en las cercanas de Salvador, en el Recovado Bahiano. Poco despus se inaugur la planta Presidente Bernardes en Cubatao, en el Estado de San Pablo. Las empresas particulares tenan 6 plantas refinadoras de combustible en Brasil, las que aunque mas numerosas que las estatales, procesaban una menor cantidad de petrleo que Petrobrs. Esas 6 refineras fueron nacionalizadas por el Presidente Goulart a comienzos de 1964, esa importante y apropiada medida, que hubiera permitido poner a disposicin de le empresa estatal la totalidad de las refineras de petrleo en el Pas, con los consiguientes beneficios que motivaron, directa o indirectamente, por lo enormes intereses en juego, el golpe militar que oblig al Presidente Goulart a alejarse de sus funciones. 3. RGIMEN DEL SUBSUELO BRASIL Y MXICO EN CUANTO AL PETRLEO. En el caso mexicano, por las disposiciones anteriores a la Constitucin de 1917 exista el rgimen de libre concurrencia. La nacin haba permitido su dominio til, o sea la posibilidad de explotarlo directamente, slo se haba reservado la facultad de concederlo a quien lo solicitara, previo cumplimiento de los requisitos legales. Posteriormente con la Constitucin de 1917, se declaraba bajo el dominio directo de la Nacin los yacimientos de petrleo existentes en su territorio. Pero no se reserv an, su explotacin sino que se permiti que particulares su aprovechamiento, mediante concesin. Por ella los particulares podan usar y gozar de la explotacin. Ese derecho consista nicamente en el derecho a explotar las minas, quedando sometido a la condicin de que se establezcan trabajos regulares para la explotacin de elementos de que se trate t se cumplan con los requisitos de que prevengan las leyes. Reglamentando este precepto constitucional, el Congreso mexicano sanciono en 1925 la respectiva ley cuyos artculos 14 y 15 establecen la necesidad de la confirmacin por concesin de los derechos petroleros que se deriven de las leyes anteriores.16 As se establece en el artculo 14 que reza Se confirmarn sin costo alguno y mediante concesiones otorgadas mediante esta Ley los derechos petroleros que se deriven de leyes anteriores: 1) Las superficies que empezaron sus trabajos petroleros antes del 1 de mayo de 1917 y a sus causahabientes. 2) A los superficiarios o a sus causahabientes que manifestaron al Gobierno Federal antes del 1 de mayo de 1917 3) A los superficiarios o a sus causahabientes que manifestaron al Gobierno Federal antes del 1 de mayo de 1917 que posean terrenos destinados a la explotacin petrolera.

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Corina Daz El rgimen del subsuelo en Mjico, Brasil y Venezuela, Dominio y Jurisdiccin del Subsuelo. Primera Parte, Universidad Nacional del Litoral. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina. 1960

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4) A los concesionarios del derecho de explotacin mediante el contrato celebrado antes del 1 de mayo de 1917 que manifestaron al Gobierno Federal antes de esa fecha que posean terrenos destinados a la explotacin petrolera. 5) A los oleoductos refinadores que estn trabajando actualmente autorizados por la Seccin de Industria, Comercio y Trabajo. En virtud del artculo 15, la confirmacin de los derechos deba solicitarse dentro del plazo de 1 ao, contado desde la fecha de la vigencia de la ley del petrleo; pasado ese plazo se tendra por renunciado el derecho, y no tendran efecto alguno contra el Gobierno Federal los derechos cuya confirmacin no se hayan solicitado. Hasta el 1938 continu en Mxico el rgimen de explotacin por concesin que haba previsto la Constitucin, cuando a raz de una situacin planteada por los obreros, dict el gobierno un laudo ordenando a las compaas abonar los aumentos que stos solicitaban, laudo que fue confirmado por la Suprema Corte. Las compaas se negaron a cumplirlo dando origen a una situacin catica en el Pas, el Gobierno de forma heroica las expropi. Se creo un ente oficial que le corresponde todo lo relacionado con a explotacin petrolera (PEMEX) que monopoliza sta, an cuando puede celebrar contrato de locacin de obras y servicios. Las empresas actan como ayudantes de la estatal en la ejecucin de investigaciones geolgicas, perforaciones e investigaciones de pozos con fines petroleros. A ellas les corresponde las tareas de investigacin, inversin de capitales, aporte de maquinarias, etc. Pero al llegar al momento de la extraccin PEMEX las sustituye, pagndoles con petrleo. En Brasil no se encuentra ninguna disposicin constitucional que reserve en forma expresa a la Nacin el derecho de monopolizar la exploracin y explotacin del petrleo. Se sigue el rgimen de las concesiones otorgadas por el Gobierno Federal. Sin embargo en la Constitucin de 1946, su artculo 146 expresa textualmente: La Unin podr intervenir en el dominio econmico y monopolizar determinada industria o actividad. La intervencin tendr por base el inters pblico y por lmite los derechos fundamentales asegurados por esta Constitucin. El Estado Nacional, por esta disposicin puede intervenir en la economa y reservarse la explotacin directa de cualquier industria, entre ellas el petrleo de suma importancia, como se puso de manifiesto durante la segunda guerra mundial que fue ganada segn expresin de oleadas de petrleo. Por decreto en 1938, nmero 366 se cre el Consejo Nacional de Petrleo por le cual se declaraba de utilidad pblica el abastecimiento nacional del petrleo, regularizaba y sistematizaba la produccin, importacin, exportacin y transporte, construccin de oleoductos, distribucin, comercializacin y refinacin de petrleo. Como ya mencionamos en 1953 la Ley 2004 cre la empresa Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) que tiene carcter de rgano ejecutivo de la labor que traza el Consejo Nacional del Petrleo. Por ella se estableci el monopolio de la Nacin sobre los cateos y trabajos de los yacimientos de petrleo y otros hidrocarburos fluidos y gases, as como lo concerniente a la refinacin del petrleo nacional o extranjero y a todas las actividades afines. Qued extinguido, como vemos el rgimen de concesiones, y alejada la posibilidad de su usufructo por extranjeros, que importan la riqueza enorme obtenida, sin ventajas para la nacin propietaria. 14

El rgimen de la explotacin directa por el Estado, asegura beneficios incalculables a la Nacin, por eso debe ser ella la que monopolice dicha actividad, favoreciendo la industrializacin del pas. 3.1 Poltica Ambiental del Brasil. Una de las caractersticas de nuestros tiempos, es que a partir del final del siglo XIX, por lo tanto en un momento anterior a la aparicin del derecho ambiental y exactamente la ampliacin de intereses y las hiptesis de intervencin del Estado, que paso por diversas razones a legislar y a controlar actividades y recursos, que antes eran desvalorizados en cuanto a ser apropiados o compartidos por todos, segn definicin de la dominacin privada. A ese modo de organizacin estatal obtenida de un Estado Regulador o Estado Dirigista, un poder pblico inquieto, que no se contenta en establecer las reglas del juego de la convivencia social, a distancia, observar una evolucin individual de sus participantes. Contrario a un Estado que utiliza formas y argumentos para intervenir en la economa.17 Mas para intervenir el Estado requera una nueva estructura normativa, es la razn de la explosin legislativa del siglo XX, en el campo ambiental ese orden jurdico actualizado intervena en el medio ambiente de diversas maneras, especialmente para poder conciliar entre derecho pblico y derecho privado. Por lo tanto la proteccin del medio ambiente marca el derecho ambiental con una tarda respuesta de privatizacin gradual no de los recursos naturales de manera directa sino a travs de concesiones a algunos sujetos. En el inicio de la dcada de los noventa se publico en Brasil un texto que por primera vez abordo la forma de implementar un sistema de regulacin ambiental, totalmente comprensible que se adoptara una poltica ambiental que hasta ese momento era un tema no abordado por el Estado, dando pie a la creacin de diversos organismos reguladores del medio ambiente como CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) y COSEMAS (Conselhos Estaduais do Medio Ambiente) 3.2.1 Marco Legal de la regulacin ambiental en Brasil. Base Constitucional: Fue basada con fundamento en el artculo 8 inciso XVII letras C, H, I, de la Constitucin Federal (artculo 1) utilizo normas de competencia concurrente, normas generales de defensa de proteccin de la salud, recursos minerales, flora, pesca, aguas, energa, trmica, nuclear y cualquier otra. Sistema Nacional de Medio Ambiente: Todos los rganos federales, estatales y municipales (adems de los territorios del Distrito Federal) constituyen el SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente).

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Antonio Herman Benjamin A implementacao do dereitio ambiental no Brasil, Revista de Derecho Ambiental, Doctrina, Jurisprudencia, Legislacin y Prctica, Buenos Aires, 2004 pginas 109-146

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Los Estados elaboran normas supletorias y complementarias en materia de medio ambiente, sin embargo queda retirada la posibilidad que dicten leyes concurrentes y obliga a cumplir normas federales. Conselho Nacional do Meio Ambiente: Artculo 7 prev la integracin del CONAMA, constituido por representante de diversos ministerios y de otras entidades particulares. El artculo 8 inciso 8 da como competencia al CONAMA para establecer criterios para el licenciamiento de actividades que afectan potencialmente el medio ambiente. 3.3 Poltica ambiental en Mxico. En el caso de los Estados Unidos Mexicanos a quien nos referiremos como Mxico, es un caso especial. Especficamente en cuanto al medio ambiente el artculo 27 de la Carta Magna Mexicana, seala que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional corresponden originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada. Artculo 27.Corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los minerales o substancias como vetas, mantos, masas o yacimientos.los yacimientos minerales u orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales slidos, el petrleo y todos aquellos carburos de hidrogeno slidos, lquidos o gaseosos. Dentro de este prrafo constitucional se encuentra la esencia de todo lo relacionado con el control y el cuidado del medio ambiente por parte del Estado Mexicano, mediante una Secretara y una Legislacin Secundaria, que han logrado algunos avances en esta materia, sin conseguir aun el control definitivo del Estado en esta materia, siendo la compaa PEMEX una de las grandes contaminantes de ros, campos y reas naturales en el Pas, sin que exista una sancin contra esas acciones. 3.4 Poltica privatizadora en Brasil en caso de los energticos. Hace pocos aos atrs, el Gobierno Brasileo, adhiriendo a las grandes tendencias internacionales, inicio su proceso de privatizacin. La primera etapa, fue la transferencia a la iniciativa privada, a travs de la simple enajenacin del control accionario de las empresas estatales de intervencin en el dominio econmico (es decir, no prestadoras de servicios pblicos). Aunque caminando con dificultades, por cuestiones de coyuntura poltica o econmica, y tambin por la relativa improvisacin de proyectos gubernamentales, el proceso se encuentra avanzado, habiendo sido vendidas ya en remates algunas de las grandes joyas del modelo estatal brasileo, especialmente en los sectores siderrgico y petroqumico. 18

Carlos Ari Sundfeld La Privatizacin en el Brasil, Actualidad en el Derecho Pblico, Buenos Aires, Ad Hoc, 1997, Volumen 1/6 Pginas 92-97.
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La Constitucin Brasilea promulgada en 1988 por una Asamblea Nacional Constituyente elegida democrticamente aunque autorizase la concesin de servicios pblicos a particulares (artculo 175) previ que algunos de ellos quedaran excluidos del rgimen de concesin, debiendo ser prestados, necesariamente por empresas estatales. En relacin al Gobierno Federal, este era el caso del artculo 21 inciso XI de los servicios telefnicos (explotados por una red de empresas estatales, con rea de actuacin correspondiente a cada uno de los Estados de la Federacin, todas ellas controladas por un holding Telebrs). Por otra parte la Carta de 1988, en su artculo 177, constitucionaliz el monopolio estatal de petrleo, creado por una ley en la dcada de los 1950 y ejercido a travs de la sociedad de economa mixta federal PETROBRS y sus subsidiarias. El monopolio, bastante amplio, engloba la investigacin y el laboreo de los yacimientos de petrleo y gas natural. La refinacin del petrleo tanto nacional como extranjero, la importacin, exportacin y transporte martimo de petrleo y sus derivados bsicos. Siendo as, el alargamiento del programa de privatizacin dependa del cambio de Constitucin, de modo de eliminar la prohibicin de concesin de ciertos servicios pblicos a los particulares, flexibilizar el monopolio estatal del petrleo y admitir la explotacin de minerales por una empresa extranjera. Se trato de promover esas modificaciones en 1933, aprovechando una Revisin Constitucional prevista por el artculo 3 del Acta de las Disposiciones Constitucionales Transitorias y que sera hecha por un proceso ms simple que el habitual. Pero la revisin amplia fracas. Se observa por estas breves indicaciones, que el programa brasileo de privatizaciones llega a la etapa de madurez, estando superadas las dificultades de orden jurdico que, entre otros factores coyunturales, limitaban su expansin y profundizacin. Parece superado definitivamente el periodo del proteccionismo nacionalista, cosa que la simple existencia del Mercosur y la apertura del pas a las importaciones parecen testimoniar. 4. EL CASO PEMEX. En Mxico para el ao 1974 las empresas estatales se encontraban produciendo bienes y servicios, haciendo un aporte neto en esa poca de 728 millones de dlares, de los cuales 456 millones pertenecan a impuestos, regalas y los restantes 272 millones a utilidades netas (Cuarto Informe de Gobierno ante el Congreso de la Unin de Luis Echeverra lvarez, Presidencia de la Repblica, 1 de septiembre de 1974, Mxico D.F.). Petrleos Mexicanos (PEMEX) y el manejo exclusivo por parte del Estado Mexicano de todas las fases de la industria petrolera y petroqumica bsica, han sido, desde 1938, tareas en las que solo los mexicanos han tenido que ver y de cuyo destino solo los mexicanos han sido responsables. Han sido adems elemento central de una poltica de desarrollo que ha dado lugar a mas de tres decenios de crecimiento econmico auto sosteniendo una tasa real del 6% anual. Petrleos Mexicanos recuper en 1974 el abastecimiento pleno de la demanda de petrleo, cuando llego a un volumen de produccin diaria de 635 000 barriles diarios. 17

En octubre de ese mismo ao con una produccin diaria de 750 000 barriles diarios, contando con un margen considerable para las exportaciones, sin embargo Mxico fij su posicin ante las agrupaciones internacionales del petrleo, como la OPEP. Si las compaas petroleras necesitan un caballo de troya para vulnerar la OPEP, no lo encontraran en Mxico. Mxico no pretende que su experiencia petrolera sea imitada, esta consiente de las limitaciones que aun padece, sin embargo esta seguro de los beneficios que el desarrollo nacional de un pas puede derivar del control estatal de ciertos recursos estratgicos y no bajo la obediencia subordinada de los grupos internacionales con intereses en este energtico.19 El caso Pemex no es de fcil anlisis, ya que ha sido exportadora e importador auto suplidor del mercado mexicano. Por no mantener su produccin al ritmo de crecimiento de la economa mexicana de 1957 a 1959 se torn importadora de productos que sobrepasaron su capacidad de produccin. Este dficit comercial trajo una crisis financiera debido a que: a) Las importaciones fueron mayores que las exportaciones. b) El Gobierno mantuvo los precios de ventas locales a precios artificiales. c) Estas situaciones impidieron generar fondos para continuar sus actividades a niveles ptimos. En 1959 el Gobierno no tuvo otro recurso que autorizar un aumento de precios de los productos locales. En 1960 Pemex pudo exportar pequeas cantidades de crudo a los Estados Unidos y comenz a constituir una pequea industria petroqumica, pero la situacin financiera era precaria, por lo cual el gobierno obtuvo prestamos del Banco Mundial para financiar Pemex, pero la recuperacin no ocurri y tuvo que reducir sus inversiones en la industria petroqumica y en base a la produccin a base de crudos.20 GANANCIAS NETAS EMPLEADOS 5 126 75 409 34 240

COMPAA PAIS PEMEX MXICO PETROBRAS BRASIL

VENTAS 1 317 906 1 530 618

ACTIVOS 2 439 736

2 282 300 304 568

Cuadro 1: comparativo entre ambas compaas de 1972, Revista Fortune septiembre de 1973.

5. BREVE COMPARATIVO ACTUAL DE PETROBRAS Y PEMEX.

Jorge Eduardo Navarrete, Las Compaas Estatales de Petrleo, el caso PEMEX, Comercio Exterior Volumen 24, nmero 12, diciembre de 1974, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior pginas 1262-1263 20 Diego Nucete Las Compaas Estatales de Petrleo, el caso PEMEX, Comercio Exterior Volumen 24, nmero 12, diciembre de 1974, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior pginas 1259-1261
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Actualmente PETROBRAS es una empresa ms competitiva que PEMEX, segn algunos estudios propios de expertos en el sector petrolero. 21 Entre sus posibles indicadores que le otorgan un lugar privilegiado es el sistema de recursos humanos que maneja una poltica de excelencia y de privilegio del talento, mediante estimulos y capacitacin permanente. La misin de la poltica de Recursos Humanos de la compaa tiene como objetivo principal asegurar un sistema de gestin de recursos humanos que valorice el potencial humano y genere un ambiente laboral y de motivacin en las personas, logrando as que contribuyan y se comprometan con la excelencia y el desempeo de los resultados de la organizacin. Entres sus directrices principales laborales destacan las siguientes: Mejorar los procesos de reclutamiento, seleccin y capacitacin de personal, de modo de atender las competencias exigidas por la naturaleza de la dinmica de los negocios del Sistema Petrobras. Reclutar e entrenar profesionales y gerentes para atender las nuevas reas de negocios internacionales de la empresa. Intensificar la utilizacin de recursos de movimiento de personal entre reas de empresa del Sistema Petrobras con el objetivo de reducir los hiatos de competencia. Mantener y fortalecer la capacitacin tecnolgica y tcnica entre las reas administrativas, de negocio y reas de apoyo. Dar prioridad a la actuacin de la Universidad Corporativa del Sistema Petrobras y fortalecer el intercambio de conocimientos. Estimular permanentemente autosuficiencia de los empresarios, para que trasmitan sus conocimientos a sus equipos e individuos. Consolidar las prcticas de gestacin de instrumentos de identificacin y retencin de talentos y competencias. Vincular las prcticas de gerenciamiento de desempeo de los lderes de gerenciamiento de desempeo de personal con los objetivos y metas desarrollados en el plan estratgico, de modo de sustentar la excelencia en la competencia en las empresas del Sistema Petrobras. Consolidar las prcticas de desenvolvimiento de los gerentes, fortaleciendo sus habilidades y competencias, requeridas para los negocios y priorizando la capacitacin para el ejercicio del liderazgo en las personas. Asegurar acciones adecuadas a los objetivos de negocios y promover las practicas de compensacin competitiva en relacin al mercado.22

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inicios de 2008, Petrobras fue reconocida a travs de la Management and excellence como la empresa petrolera mas sustentable del mundo. En primer lugar del ranking, con una puntuacin de 92.25%, la compaa considerada referencia mundial por su tica y sustentabilidad, considerando 387 indicadores internacionales, entre las que menos contaminan en la extraccin del petrleo y la de menor consumo de energa y sistema de transporte.

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Actualmente la estrategia de desarrollo tecnolgico de Petrobras apunta para cuatro prioridades: 1. Aumento de la capacidad tecnolgica para producir en aguas profundas y ultraprofundas. 2. Aumento de la recuperacin del petrleo en dichas reas. 3. Nuevas tecnologas de refinacin para adecuar el producto de derivados a las necesidades de cada Pas. 4. Tecnologas alternativas para el transporte de gas natural y el desenvolvimiento de energas renovables.23 Esto ha dado como resultado la integracin de grupos especializados de investigacin y de desarrollo de tecnologa de primer nivel que ha posicionado a la paraestatal brasilea dentro del contexto mundial. Se ha tenido una inversin sostenida en investigacin 24 lo que ha permitido un desarrollo importante de nuevas reas de explotacin, creando productos propios que son vendidos en todas sus estaciones de servicios. Hace pocos das el 31 de agosto un diario insospechado de populismo, el Wall Street Journal, public esta nota. All hace una descripcin, detallada y admirativa, de la empresa petrolera estatal brasilea. Parece que el Estado brasileo est gestionando bien su petrolera, an juzgado por los estndares contables estadounidenses, que, pese a Enron y otros ejemplos, son bastante severos. Tambin parece que empresarios privados argentinos a veces gestionan mal, como algunos concesionarios de transportes. Seala el Wall Street Journal, en una nota que fue reproducida en castellano por La Nacin de Argentina, aunque no puede ser encontrada por el buscador del diario. Hace una dcada, la petrolera estatal Petrleo Brasileiro SA era una compaa tan rezagada en su industria que se gan un sobrenombre: Petrosaurio. Los trabajadores de Petrobras eran un 25% menos productivos que el promedio del sector y Brasil dependa de las importaciones para casi la mitad de su petrleo. La junta directiva de la compaa consista slo de personal interno.

Pgina web de PETROBRAS BRASIL. www.petrobras.com.br Ibdem. 24 El centro de Investigacin esta siendo ampliado para responder satisfactoriamente a la expansin de las actividades de Petrobras. Una obra para ampliar el rea de investigacin en 183 mil metros cuadrados. La entrega de la obra esta contemplada para inicios de 2010. Con el proyecto de ampliacin CENPES tendr 227 laboratorios de investigacin, en 23 edificios que se suman a los 14 actuales. Los laboratorios de Biotecnologa, Medio Ambiente y Gas Natural y Energa Renovable ganaran mayor amplitud en el centro de investigacin de Petrobras
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Hoy, Petrobras tiene ms reservas de crudo que la estadounidense Chevron Corp., menores costos de exploracin que el gigante Exxon Mobile Corp., cotiza en la Bolsa de Nueva York y su valor de mercado bordea los US$ 130.000 millones. Es una historia de xito poco comn entre las petroleras estatales, las que desempean un papel cada vez ms importante en un mundo ansioso por energa. Segn la Agencia Internacional de Energa, un 75% de las reservas mundiales estn ahora en manos de petroleras nacionales. James Mulva, presidente de ConocoPhillips, dijo hace poco que las grandes petroleras privadas (las que cotizan en bolsa) slo tienen acceso a un 5% de las reservas globales. Tericamente, tienen acceso a un 30% adicional mediante empresas conjuntas con las compaas estatales. La mayora de las petroleras estatales son mucho menos eficientes en desarrollar sus reservas que Petrobras. La produccin del gigante venezolano Petrleos de Venezuela SA ha cado un 25% desde que Hugo Chvez asumiera la presidencia en 1999 y comenzara a ordear sus arcas para financiar sus programas sociales. Indonesia, cuya petrolera estatal tiene un largo historial de corrupcin y favoritismo poltico, se convirti hace poco en un importador neto de crudo. "Si nuestros amigos en la OPEP fueran ms como Petrobras, todos estaramos ms contentos porque habra ms petrleo", dice Leo Drollas, economista jefe del Centro de Estudios Globales de Energa, con sede en Londres. 25 5.1 Presiones competitivas Desde su creacin en 1950, Petrobras ha atrado a muchos talentos brasileos. Para muchos, la motivacin ha sido una suerte de patriotismo, ya que la compaa simboliza el nacionalismo brasileo. Lo que ha cambiado desde los aos 90 es la estructura corporativa. Para que Petrobras fuera ms transparente y rindiera cuentas, el gobierno cre una junta directiva independiente y emiti acciones en Nueva York. Brasilia tambin aboli el monopolio de Petrobras sobre la explotacin de petrleo en territorio brasileo. La llegada de empresas extranjeras elev las presiones competitivas que contribuyeron a desatar una revolucin productiva en Petrobras. En los ltimos 10 aos, la compaa ha doblado su produccin petrolera, aumentado sus reservas en cerca de un 50% y se ha expandido en todo el mundo, desde la Argentina hasta India. El xito de Petrobras, junto al proyecto nacional brasileo de producir etanol de caa de azcar para complementar la gasolina, le ha permitido a Brasil alcanzar la autosuficiencia petrolera. Segn Richard Taylor, presidente de las operaciones en Brasil de la petrolera britnica BP, Petrobras "aprendi en los ltimos 10 aos a pensar como una petrolera internacional, pero reteniendo las fortalezas y ventajas de una empresa nacional". Otros pases productores de energa estn prestando atencin. Delegaciones de Mxico, Per y Nigeria, entre otros pases, han viajado a Ro de Janeiro para estudiar el modelo energtico de

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Nota publicada por la Nacin Argentina, traducida al castellano del Wall Street Journal, 31 de agosto del 2008.

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Brasil, afirma Haroldo Lima, el presidente de la Agencia Nacional de Petrleo, la entidad que regula el sector en ese pas. Atradas por el acceso a las reservas de Brasil y a la tecnologa de Petrobras, varias petroleras tratan de formar empresas conjuntas con la estatal brasilea. Una es la estatal noruega Statoil ASA, conocida por sus niveles de eficiencia. Statoil estudia las tcnicas que Petrobras utiliza para instalar las cabezas de pozo en el fondo ocenico. A cambio, le provee a la compaa brasilea sus conocimientos sobre cmo extender la vida til de un campo maduro. En 2003, el rey de Noruega, Harald V., fue a Ro para formalizar el acuerdo de cooperacin. Petrobras ha apostado a su expansin internacional y actualmente opera en 27 pases, ms del doble que hace una dcada. Hace poco se convirti en la primera petrolera en lograr la aprobacin de los reguladores de Estados Unidos para desplegar una plataforma flotante en el Golfo de Mxico. En caso de un huracn, los trabajadores podrn desconectar la plataforma del pozo. 5.2 Investigacin y tecnologa En los ltimos cinco aos, la empresa ha triplicado su gasto en investigacin y desarrollo. En 2006, el presupuesto para ello alcanz los US$ 700 millones. Los enormes centros de investigacin de Petrobras han desarrollado tecnologas que se han adoptado en toda la industria petrolera de altamar. En lugar de usar la tradicional ancla de acero para amarrar sus plataformas, por ejemplo, la compaa encontr una manera ms eficiente: lanzar un torpedo de 100 toneladas y de casi 17 metros de longitud que se incrusta en el fondo ocenico y que se ata a la plataforma mediante una cuerda de polister de alta resistencia. Petrobras tambin ha sido prolifera en firmar acuerdos con universidades. De hecho, en promedio firma un pacto al da. Una iniciativa financiada por Petrobras es un enorme estanque de agua en la Universidad Federal de Ro de Janeiro. El estanque, que es un poco ms grande que una cancha de tenis y que tiene una profundidad de unos 15 metros, simula los vientos y las olas que existen en altamar. La idea es disear plataformas ms seguras. Ney Robinson Salvi dos Reis, un ingeniero en los laboratorios de Petrobras, tiene varias patentes en el campo de la robtica. Uno de sus robots cilndricos sirve para limpiar la suciedad de las tuberas en altamar. Para disearlo, se inspir en los movimientos acuticos de los renacuajos. Su ltima invencin parece sacada de la pelcula La Guerra de las Galaxias. Es una cpula de vidrio montada sobre un cochecito que tiene ruedas de fibra de vidrio. Este "robot medioambiental", que tiene una cmara en la cabina, puede desplazarse sobre tierra y ros para monitorear el impacto que tiene el gasoducto de Petrobras que pasa por el Amazonas.26 5.3 Interferencias polticas

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Enciclopedia virtual Wikipedia www.wikipedia.com Link: Petrobras.

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Pese a todo el xito de la compaa, algunos analistas brasileos temen que los polticos se estn entrometiendo en la frmula de Petrobras. Las bases de la transformacin de la petrolera se construyeron bajo el gobierno centrista de Fernando Henrique Cardoso, que dej el poder en 2003. Su sucesor y rival, Luiz Incio Lula da Silva, ha enfrentado crticas por suministrar tintes polticos a la gestin de la empresa. Bajo Da Silva, Petrobras ha renunciado a veces a ingresos al no traspasar de inmediato alzas en los precios internacionales a productos polticamente sensibles como la gasolina, el gas de cocina y el diesel. An ms polmica es la insistencia del presidente de que Petrobras compre ms equipos y maquinarias hechas en Brasil, con la idea de estimular la industria local. Algunos analistas han cuestionado este enfoque despus de que algunas plataformas de perforacin fabricadas en Brasil resultaran mucho ms caras de lo presupuestado. Jos Sergio Gabrielli, que desde julio de 2005 ha presidido Petrobras, afirma que estas crticas estn fuera de lugar. El ejecutivo dice que los costos adicionales de las plataformas se debieron a los mayores precios del acero y a la fortaleza de la moneda brasilea. Gabrielli enfatiza que los crticos deberan centrarse en las ganancias histricas de la compaa, el slido desempeo burstil y la mejora de su historial medioambiental. Ejecutivos de Petrobras aseguran que la identidad dual de la compaa una parte es la encarnacin del nacionalismo brasileo, y la otra una compaa de alto crecimiento en Wall Street es un activo. "Pensamos que tenemos lo mejor de ambos mundos", dice Almir Guilherme Barbassa, el director general de finanzas. Petrobras ha adoptado los estndares contables de EE.UU. y est bajo el escrutinio de unos 50 analistas de Wall Street. Sus acciones estn entre los ttulos ms transados entre las compaas extranjeras que cotizan en la Bolsa de Nueva York. Cerca de 60% de la propiedad est ahora en manos de accionistas externos. Pero bajo su estructura dual de acciones, el gobierno de Brasil retiene la mayora de los ttulos con derecho a voto. Bajo el gobierno de Cardoso se cre la primera junta directiva independiente de la compaa. Y pese a las crticas que se le hacen a Lula da Silva en el manejo de algunos aspectos de la compaa, el presidente tambin ha recibido elogios por fortalecer la junta de nuevo miembros, al incluir a cuatro ejecutivos brasileos considerados pesos pesados. Entre ellos est Roger Agnelli, presidente ejecutivo de la minera Companhia Vale do Ro Doce SA, y Jorge Gerdau, que est al mando de la siderrgica multinacional Grupo Gerdau SA. 5.4 Por lo que se puede detectar las comparativas con el caso Mexicano son bastantes serias: 1) Pemex carece de una poltica de recursos humanos viable y funcional a largo plazo como la de Petrobras, mas bien ha sido presa del corporativismo de su sindicato, que le ha originado diversos problemas contables y penales. (ver casos de lideres sindicales acusados de fraude) 2) En caso de Pemex la inversin en investigacin no es suficiente, dado que la mayor parte de su tecnologa es importada y sus procesos aun pueden considerarse atrasados respecto a otras petroleras en el mundo. 23

3) En el caso de Pemex su regulacin legal implica una barrera infranqueable para los inversores extranjeros. 4) La postura poltica de algunos partidos polticos en Mxico, por un contexto histrico, son radicales y peligrosas para la estabilidad nacional en caso de cambios en el marco legal de la poltica energtica. 5) La imagen corporativa de Pemex se encuentra deteriorada en el contexto mundial. 6) Los accidentes y contaminacin, as como actos de sabotaje por parte de grupos de guerrilla (EPR) lo hacen parecer poco funcional y vulnerable. 6. CONCLUSIONES FINALES: La conclusiones finales de este estudio son que las polticas de estado pueden dentro de un contexto de adecuadas medidas de gestin pblica resultar favorables para un estado o nacin, en el caso concreto de las empresas petroleras estatales, estn enfrentan doble desafo, se competitivas y ser motor de desarrollo de un pas, en el caso concreto que analizamos Petrobras se ha posicionado favorablemente gracias a una profunda reforma de recursos humanos y de inversin en investigacin tecnolgica como una empresa competitiva, mientras que Pemex ha perdido terreno ante la falta de una clara poltica de manejo de recursos humanos, un marco legal atrapado en medio de conflictos de la poltica local y un deterioro de su imagen corporativa, por que es urgente dentro del contexto de cada instancia trabajar para revertir esta tendencia. La premisa planteada al inicio de la investigacin de la relacin inmediata entre las polticas pblicas del gobierno de Brasil en el desarrollo de la petrolera estatal, han resultado estrechamente ligadas, ya que el crecimiento y fortalecimiento de esta industria en dicho pas es consecuencia directa del marco legal e inversin que el Estado ha realizado para fortalecer las partes de recursos humanos y de investigacin dentro de Petrobras. Sin embargo las perspectivas no son solamente halageas, ya que la industria del petrleo en Brasil debe fortalecer su crecimiento en otras reas de investigacin como la de nuevos combustibles, sin separar la necesidad de cuidar el medio ambiente, as como el de mejorar la calidad de su productos para competir en el terreno internacional, sobre todo en Europa y Norteamrica. Asimismo deben fortalecer las alianzas con sus pases limtrofes, como Argentina y Bolivia, para robustecer algunas de sus reas estratgicas, por ser estos pases sus proveedores, competidores y mercados ms naturales. En el caso mexicano es necesario un acuerdo poltico nacional previo a cualquier reforma a la legislacin energtica, porque de lo contrario se corre el riesgo de fracasar con polticas que sern cuestionadas desde su nacimiento, asimismo debe enfocarse a eliminar, de manera mas profunda, los privilegios de grupos dentro de la empresa estatal, dando predominio a la poltica de rotacin laboral en base a la contratacin de los mejores y mas capacitados elementos humanos en cada rama que lo requiera, dejando atrs el clientelismo poltico que significa los puestos de relevancia dentro de empresa paraestatal y adems de la necesidad urgente de invertir en reas de investigacin y tecnologa a travs de convenios por ejemplo con pases como Brasil, que dentro del contexto internacional cuentan con prestigio, asimismo abrir en algunas

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ramas a la inversin privada, cuidando siempre que la soberana nacional sobre este recurso energtico quede asegurada en el marco legal nacional.

Bibliografa. Constitucin de la Repblica Federal del Brasil, editorial LL. Buenos Aires, 1989 Revista Jurdica de Buenos Aires, Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 2004 Aguilar Villanueva Luis F., Las Hechuras de las Polticas Pblicas, Buenos Aires. Ari Sundfeld Carlos La Privatizacin en el Brasil, Actualidad en el Derecho Pblico, Buenos Aires, Ad Hoc, 1997, Volumen 1/6 Baro Daysi L., Revista Jurdica de Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 2004 Betti Mara Cristina, Poltica Energtica Sustentable, Suplemento de Derecho Ambiental. La Ley, 2006 Buenos Aires, volumen 2006-2 Daz Corina El rgimen del subsuelo en Mjico, Brasil y Venezuela, Dominio y Jurisdiccin del Subsuelo. Primera Parte, Universidad Nacional del Litoral. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina. 1960 Herman Antonio Benjamin, A implementacao do dereitio ambiental no Brasil, Revista de Derecho Ambiental, Doctrina, Jurisprudencia, Legislacin y Prctica, Buenos Aires. Medina Osorio Fabio, Revista de Administracin Pblica, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales 1999. Navarrete Jorge Eduardo, Las Compaas Estatales de Petrleo, el caso PEMEX, Comercio Exterior Volumen 24, nmero 12, diciembre de 1974, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior Nucete Diego Las Compaas Estatales de Petrleo, el caso PEMEX, Comercio Exterior Volumen 24, nmero 12, diciembre de 1974, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior Onetto Claudio A. Formulacin de una Poltica Energtica Continental y la OLADE, Derecho Empresario Ao 3, 1976, Buenos Aires, Argentina

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Ricardo Oceguera. Buenos Aires Argentina Septiembre de 2008

Agradecimientos especiales al personal de la Biblioteca de la Suprema Corte de la Nacin de la Repblica Argentina. Hugo, Enrique, Isabel y Graciela de la Direccin de Derecho Comparado de la Suprema Corte de la Nacin de la Repblica Argentina. A Don Ricardo y Doa Guillermina. A M.B

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