Los Pueblos Indígenas En El Perú:

1990-2009

Virginia Montoya S.

Junio 2009

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 Los Pueblos Indígenas en el Perú 1990-2009

Pobreza y Pueblos Indígenas

Los indicadores de pobreza, oficialmente establecidos – a pesar de su claro
origen urbano- ilustran los serios problemas que el porcentaje de hogares
pobres es de 50 % mayor que el de los hogares no indígenas.1 En lo que se
refiere a hogares pobreza extrema, el porcentaje de los hogares indígenas
duplica el de los hogares no indígenas. Del total de los hogares pobres, el 43.4
% es indígena mientras que el 53.4 % de los hogares en pobreza extrema,
pertenece también a la población indígena, es decir más de la mitad de los
hogares no logra cubrir sus necesidades básicas mínimas. Además un
porcentaje significativo de mujeres en extrema pobreza, el 67.6%, está en la
amazonía.

Historia de la legislación sobre pueblos indígenas en el Perú

La constitución de 1993 del Perú define al país como multicultural y multilingüe,

sin embargo la legislación peruana no reconoce la existencia de pueblos
indígenas como tales sino como comunidades nativas en la Amazonía a las
que define como “... organizaciones tradicionales estables de interés público,
constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor
aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y equitativo de los
comuneros, promoviendo su desarrollo integral.” 2

Estas organizaciones son propietarias del territorio al que se adscriben pero es

el Estado peruano el dueño del subsuelo. La Constitución les reconoce su
autonomía como organizaciones, esto en cuanto al uso y disposición de sus
tierras, remarcando que la propiedad es imprescriptible salvo en el caso de
abandono. Además señala que las comunidades campesinas e indígenas,
tienen derecho a delimitar sus territorios y hacerlos reconocer por la ley una

1
“Los hogares indígenas y la pobreza en el Perú”, Trivelli C. en Documento de Trabajo No. 141, IEP. Lima 2005
2
Defensoría del Pueblo Compendio de Legislación para los Pueblos indígenas y Comunidades Nativas Lima, 1999, p.
vi.

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vez que sus linderos son aceptados. Este reconocimiento viene desde las
reformas legales del gobierno militar de Velasco Alvarado (1968-1976), y ha
sido el instrumento más utilizado los pueblos indígenas amazónicos para el
reconocimiento del 85% de los territorios que solicitaban.

La personería jurídica que les reconoce la Constitución, se orienta a su carácter

agrícola y de propietarias de tierras, pero se refiere también a sus
particularidades culturales, como es el respeto al derecho consuetudinario,
reconociéndoles legitimidad a sus autoridades para representarlas
colectivamente.

Las comunidades también se hallan protegidas por algunos decretos legales

que califican la contaminación ambiental como delito. Por otra parte, hay
disposiciones legales que establecen el necesario apoyo técnico a las
comunidades y la promoción del uso de tecnologías tradicionales.

Sólo después de veinte años de promulgada la Ley que los reconoce,

explícitamente en 1993, se realizó el primer Censo Nacional de Comunidades
Indígenas de la Amazonía. Para ello .se tomó en cuenta solamente a los
habitantes asentados dentro de los límites territoriales de las comunidades
reconocidas, excluyendo a aquellos moradores de las que no lo estaban y a
aquellos de régimen migratorio estacional.

Hacía el año 1990 el Perú inicia su proceso de reinserción al sistema financiero

internacional bajo los lineamientos del Banco Mundial y el BID. Es también un
período en el que la guerra interna erosionó fuertemente la institucionalidad
civil. Muchas fueron las comunidades víctimas de la guerra entre Sendero
Luminoso y las Fuerzas Armadas. Guerra que costo muchas vidas, además de
la ruptura de sus estructuras poblacionales que ocasionaron desplazamientos
y desarraigos territoriales.

Paralelamente, y en coincidencia con el aniversario de la llegada de los

españoles a América, se desarrolló en la agenda internacional un especial

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énfasis en los temas relacionados a los pueblos indígenas. La misma que
contemplaba lineamientos y orientaciones en lo referente a políticas,
programas y proyectos relativos a esta población. De esta manera se
constituyó un importante movimiento internacional por los derechos indígenas,
que tiene en las Naciones Unidas un escenario importante para sus foros y
acuerdos. Y que cuenta como principal logro el “Convenio 169 Sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en países independientes”. El mismo que se encuentra
vigente desde 1991, habiendo sido ratificado por 13 países, entre ellos el Perú.

La suscripción de este convenio espera que los países adherentes adecuen su

legislación e implementen las medidas necesarias para garantizar el
cumplimiento de los acuerdos y disposiciones que indica. Éstas se orientan en
a promover la inclusión de la población indígena en los procesos de desarrollo
del país. Los siguientes temas forman parte de esta agenda:

- Aceptar la diversidad étnica y cultural de los países como elemento positivo

y trascendente de la nacionalidad.
- Resolver los problemas pendientes de titulación colectiva.
- Garantizar condiciones para la contratación y de empleo igualitarias
- Promover la formación profesional vinculada a la artesania e industrias
rurales
- Garantizar el acceso a seguridad social, educación y salud
- Velar por una adecuada representación de los pueblos y sus culturas en los
medios de comunicación,
- Facilitar el desarrollo de contactos y cooperación a traves de las fronteras
- Reconocimiento del carácter perdurable y permanente de los pueblos con
derecho a organización social y su costumbre.
- Respeto al deseo de tener control sobre su destino y sus prioridades.
- Garantizar que puedan participar en los procesos de toma de decisiones que
les competen, estableciendo de manera obligatoria los mecanismos de
consulta para tomar decisiones sobre cualquier actividad que se realice en
sus territorios.

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En este mismo contexto se genera la Declaración por las Naciones Unidas de
la Década de los Pueblos Indígenas, el Proyecto de Declaración Universal de
Derechos Indígenas y la Declaración Universal de Derechos Lingüísticos de
Barcelona de 1996.

Estos foros han tenido una influencia importante en las instituciones de

cooperación internacional, especialmente las europeas, las que dieron las
pautas que orientaron sus intervenciones hacia los temas de los pueblos
indígenas. Se concluyó por consenso que la prevención de conflictos y la
resolución de aquellos latentes o en curso, parte de la inclusión y es central
para la estabilidad democrática en la región.

Bajo esta influencia, organizaciones financieras como el Banco Mundial y el

BID, aplicando estas estrategias, presionaron para que los distintos gobiernos
de la región sudamericana incluyan en su agenda política políticas y acciones
que apuntaran a resolver las demandas indígenas ligadas a la agenda del
movimiento internacional. En este sentido estos organismos evaluaban la
capacidad de cada estado de garantizar el cumplimiento de estos lineamientos,
asimismo disponían la prioridad que cada gobierno debía dar a este tema.

Se consideraba que las implicancias de garantizar los derechos de los pueblos

indígenas debían conducir a relaciones de mayor equidad entre éstos y el
estado, de modo que fuera posible la promoción de un desarrollo más inclusivo,
en el marco de una situación más estable que fortaleciera la democracia.

En este contexto el gobierno de la época, se decidió por un modelo de

reinserción en el sistema financiero internacional del Perú, que se ajustaba
nominalmente, más no estructuralmente, a los requerimientos del Banco
Mundial y del BID. Para ello diseñó un proceso que buscaba la estabilidad
macro económica, la flexibilización de los mercados, la reestructuración del
sistema financiero, la eliminación de los subsidios y la liberalización de las
importaciones y las exportaciones. Para que se viabilizara este proceso se
requería la modificación de las leyes que lo obstaculizaban y la creación de
otras.

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Esta política buscaba convertir las economías de subsistencia de las
comunidades, en sectores modernos y competitivos, con la finalidad de
estimular los ingresos y el crecimiento económico. Se pretendía integrar a las
comunidades al mercado promoviendo el abandono de la condición de
comunidad y con ello su renuncia a sus derechos como persona jurídica). De
esta forma se dieron las directivas para liberalizar el mercado de tierras y la
promoción de la venta de tierras comunales.

Esta proceso de modernización, se inició agresivamente en los 90s, y se

plasmó en leyes como la de Inversión Privada en el Desarrollo de las
Actividades Ecónomicas en Tierras de Territorio Nacional y de Comunidades
Campesinas y Nativas, Ley 26505 (1995), que liberalizaba la propiedad
territorial comunal y debilitaba su organización (estableciendo la libre
asociación con terceros; dos tercios más uno para disposición de tierras y
acuerdos con empresas para ceder derechos de explotación). Esta ley no
contemplaba mecanismos de protección de los pueblos aislados, ni
consideraba la condición de aquellas comunidades no tituladas ni de las
poblaciones con régimen de migración estacional. Siguiendo este mismo
espíritu se dio un DL el 638 (1996), que disponía que el Estado podía adjudicar
tierras en áreas de población desplazada no retornante. Desatendiendo el
temor que la población indígena desplazada tenía, a la venganza de Sendero
Luminoso, grupo terrorista al que valerosamente se habían enfrentado.

Debido a la fuerte fiscalización del Banco Mundial y del BID, se convocó a

profesionales técnicos de alta calificación, que no tenían relación partidaria con
él. Esto trajo como consecuencia, experiencias interesantes en diferentes
sectores. Muchas de las actividades fueron realizadas por Ongs
comprometidas con el tema indígena.

Por ejemplo, en educación rural se dieron pasos significativos para iniciar la

educación bilingüe, creándose la Unidad de Educación Bilingüe Intercultural en
el Ministerio de Educación. Para ello, incorporaron a organizaciones que venían
trabajando esa temática por muchos años de forma ligada a las organizaciones

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indígenas. Como es el caso de FORMABIAP (Programa de formación de
maestros bilingües de la Amazonía Peruana), en la amazonía.

Se creó también en 1997, con fondos del Banco Mundial La Secretaría Técnica
de Asuntos Indígenas (SETAI) reemplazando al Instituto Indigenista Peruano.
Su mandato era “para formular y proponer políticas y normas en el tema de su
competencia, dirigir y coordinar la política nacional en asuntos indígenas en
concordancia con la constitución, hacer el seguimiento de políticas aprobadas
relevantes para los pueblos indígenas, identificar de manera participativa los
intereses de las comunidades, y promover, coordinar y formular proyectos
intersectoriales”. Paso seguido se creó la Comisión de Asuntos Indígenas,
como un “órgano multisectorial” y “ente articulador entre las demandas de las
comunidades campesinas y nativas y la oferta de servicios por parte del
estado”.

La intervención de profesionales especializados y comprometidos con los

temas indígenas ganó visibilidad de los programas del estado, con lo que se
logró que el BID y el Banco Mundial reportaran en 1996, para la División de
Manejo de Recursos Naturales y Pobreza Rural de la oficina regional del Banco
Mundial para America Latina y el Caribe, que el Perú cumplía con los
lineamientos de respeto y promoción de los derechos indígenas y de su
inclusión en el proceso de desarrollo.

Gobierno de Transición
Posteriormente, con el gobierno de transición del presidente Valentín Paniagua,
se hicieron importantes logros para los pueblos indígenas a través de una
apertura para el diálogo y la participación mediante una consulta constante.
Así, en febrero del 2001 se creo la Comisión Especial Multisectorial para las
Comunidades Nativas, conformada por todos los ministerios que tenían que ver
con poblaciones indígenas.

Luego se formó la mesa de diálogo y cooperación, con los representantes de

las organizaciones indígenas con el objetivo de formular propuestas sobre los

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problemas existentes. De este espacio surgieron importantes Decretos
Supremos que protegían los derechos indígenas, tales como las que creaban
áreas reservadas (Amarakaeri; Santiago) y la Reserva “en aras Convenio 169"
(Alto Purús). Se creó, asimismo, la Dirección Nacional de Educación Bilingüe
Intercultural y la SETAI Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas, institución
que actuaría de articulador entre el gobierno central y las comunidades nativas
y garantizaría el respeto a los pueblos en aislamiento voluntario (o “no
contactados”).

2001-2005
Durante el gobierno de Alejandro Toledo, estas iniciativas se fortalecieron y
otras nuevas se desarrollaron, tales como la refrendada en la Declaración de
Macchu Picchu sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indígenas y
la lucha contra la pobreza. Este documento, reflejaba el compromiso de los
presidentes asistentes, a la defensa de los derechos y libertades
fundamentales de los Pueblos indígenas.

Poco después se creó la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y

Amazónicos, (CONAPA) un organismo dependiente de la Presidencia del
Consejo de Ministros, literalmente encargada de “liderar el proceso de cambio
priorizando estrategias de desarrollo que respeten los valores culturales y
eliminen toda forma de discriminación con los pueblos indígenas y
afroperuanos”. Este organismo además de articulador del gobierno con las
comunidades debía promover el desarrollo de bases técnicas para elaborar
propuestas de políticas públicas en asuntos indígenas. Para ello gestionó ante
el Congreso y el Ejecutivo, propuestas para una serie de cambios, entre ellas
una para la Comisión de Reforma constitucional, otra para modificar la ley
forestal, y una para defender propiedad intelectual de la biodiversidad y el
conocimiento tradicional). Posteriormente se re estructuró, luego de una serie
de críticas e inconvenientes, y se cambio las siglas a lo que es hasta hoy,
INDEPA.

Actualmente, luego de un período dependiendo del Ministerio de la Mujer, ha

pasado a adscribirse a la Presidencia del Consejo de Ministros.

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2005-2009
En esta nueva etapa, el rol de liderazgo que se había adquirido en cuanto a los
derechos de los pueblos indígenas, quedó rezagado, dando lugar a una
agenda que buscaba acelerar las inversiones extranjeras en los sectores de
energía y minas, forestal y agricultura. A la vez que un enfoque orientado a la
fortalecer la exportaciones y la competitividad en el marco de una acelerada
integración regional amazónica, con miras a la inserción al mercado
internacional, a través de convenios comerciales con países de economías
fuertes.

La demanda de los grandes mercados de productos de consumo y materia

prima, como los norteamericanos y los asiáticos, han exigido al gobierno actual
la elaboración de una agenda de trabajo agresiva y acelerada, que implicaba la
liberalización de las tierras comunales, una nueva calificación de tierras aptas
para la agricultura extensiva, modernización se la actividad forestal; todo ello
en el marco de una re estructuración de los derechos de uso y usufructo
territorial.

Para el logro de sus objetivos el gobierno actual ha construido una agenda sin
considerar la opinión de los directamente afectados, los pueblos indígenas, sus
intereses y el tipo de desarrollo al que aspiran. Esto ha generado una situación
de conflicto en la que los pueblos indígenas exigen la derogatoria de los
Decreto Legislativos que consideran lesivos a sus derechos.

La mayor parte de estos decretos tienen que ver con el tema territorial y con el
reordenamiento de los bosques y concesiones. La principal crítica, en el orden
social, se refiere al proceso de desarrollo y otorgamiento de los decretos,
hechos obviando las recomendaciones estipuladas en el Convenio 169, es
decir sin participación de los pueblos indígenas y sin ser consultados como
sujetos de directamente afectados.

Recomendaciones:

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(i) El estado debe desarrollar normativas que fortalezcan los derechos
de los PPII.
(ii) Que sin embargo no resultan suficientes si no son aplicadas eficiente
y eficazmente. Ambos conceptos deben recoger la perspectiva de los
PPII.
(iii) La democracia se expande y fortalece con la inclusión, en este caso
la del PPII.
(iv) La participación de la sociedad civil es importante en la construcción
del diálogo intercultural, donde la sensibilización acerca de la
realidad multicultural del Perú es esencial.
(v) La voluntad política del gobierno para con los pueblos indígenas
debe ser operante y no solo declarativa (firma de convenios
internacionales).
(vi) Estos convenios, tratados y cartas de intención deben ser
implementados a través de una agenda que incluya políticas
públicas, leyes y normativas que sigan los lineamientos por ellos
estipulados.
(vii) El compromiso en la promoción del respeto a los pueblos indígenas
debe tocar la acción del estado y de la sociedad civil plena.
(viii) La consulta debe ser más que un derecho, debe ser una actitud
moral hacia cualquier grupo humano cuyos intereses y derechos
privados o colectivos pudieran ser afectados.
(ix) Los PPII deben ser vistos más que en términos de números
poblacionales, en su calidad de depositarios de una cultura tan rica,
compleja y armónica que: ha logrado manejar el bosque sin
destruirlo, sobrevivir a los embates que la historia le ha prodigado sin
perder su identidad y, a pesar de su exclusión, mantener sus valores
vivos, hasta ser quizás, el último reducto de humanidad en el mundo
globalizado.

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