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ANOS
DO
PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA
NO
BRASIL:
POSSIBILIDADES
DE
APLICAO
EM
ANGOLA
Andreilcy
ALVINO-BORBA*
*Doutoranda
em
Sustentabilidade
Social
e
Desenvolvimento,
Mestre
em
Estudos
Regionais
e
Locais,
Especialista
em
Geografia
Humana
e
Licenciada
em
Geografia.
E-mail:
andreilcy@yahoo.com.br
RESUMO Este artigo analisa a evoluo dos 10 anos do Programa Bolsa Famlia (PBF) no Brasil incluindo uma discusso sobre os pontos crticos com apresentao de resultados atravs dos indicadores de pobreza, educao e sade. Erradicar a pobreza tambm uma preocupao presente em Angola. Por isso, com base nos impactos positivos que o PBF tem gerado no Brasil reflete-se sobre as possibilidades de aplicao do modelo do PBF brasileiro no cenrio angolano. Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia, Pobreza, Desigualdade Social, Perspectivas de Incluso
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1. Introduo O Programa Bolsa Famlia (PBF) implantado no Brasil em outubro de 2003 foi alvo de crticas e questionamentos quanto a sua capacidade de reduzir a pobreza extrema por meio de transferncia de renda condicionada devido a possibilidade de causar dependncia financeira, uma vez que os beneficirios poderiam prescindir do trabalho para usufruir da bolsa (Castro e Modesto, 2010; Soares e Styro, 2009; Medeiros et. al., 2007). Alm disso, h divergncias quanto necessidade das condicionalidades do programa, ou seja, as obrigaes dos beneficirios (Bichir, 2010; Medeiros et. al., 2007). Todavia, as incertezas iniciais de sua aplicabilidade foram sanadas com alguns aperfeioamentos, sobretudo no que diz respeito implementao, em 2008, do Benefcio Varivel vinculado ao adolescente (BVJ) de 16 a 17 anos (Castro e Modesto, 2010). Hoje o PBF completa 10 anos e apesar de toda discusso tornou-se um exemplo, a nvel nacional e internacional (Rocha, 2011), de eficincia para a erradicao da pobreza extrema. Considerando que o PBF tem como objetivo combater a pobreza, no h dvidas sobre a sua importncia para o desenvolvimento do pas. Os e resultados positivos apurados at a data consubstanciam a importncia do PBF e minimiza os entraves e discusses que giram em torno do mesmo. Este artigo debrua-se sobre as possibilidades de aplicao desse modelo no cenrio angolano. Para tal, analisa-se a evoluo dos 10 anos do PBF no Brasil com base em dados que constituem provas fatuais, incorporando ainda os impactos na pobreza, desigualdade de renda, educao e sade. 2. Enquadramento Geral 2.1 Uma breve contextualizao do Programa Bolsa Famlia Os programas de transferncias de renda no Brasil ganharam notoriedade a partir de 1990 (cf. Rocha, 2011; Castro e Modesto, 2010; Prez et al., 2009). No entanto, em outubro de 2003 verificou-se uma mudana na forma de concepo e regulamentao desses programas atravs da unificao de quatro programas de transferncia de renda resultando no Programa Bolsa Famlia (PBF) institudo pela Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Essa iniciativa contribuiu para a melhoria do controle evitando a superposio de diferentes programas de transferncias de renda atravs de um cadastro nico, alm de expandir o benefcio ao maior nmero de famlias com o objetivo inicial de reduzir a pobreza e a pobreza extrema, contribuindo para a promoo do acesso
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sade,
educao
e
assistncia
social
(Brasil,
2010;
Castro
e
Modesto,
2010;
Prez
et
al.,
2009;
Senna
et
al.,
2007).
Vale
realar
que
a
preocupao
com
a
alterao
estrutural
da
pobreza
reflete
a
sustentabilidade
do
programa
de
forma
a
romper
o
ciclo
vicioso
da
pobreza
no
futuro
com
o
incentivo
a
escolarizao
das
crianas
e
melhores
cuidados
de
sade
dos
membros
da
famlia
(Rocha,
2011).
O
PBF
inovou
na
prioridade
de
unidade
de
interveno
baseando-se
na
famlia
que
atenda
a
elegibilidade
da
condio
de
renda,
i.e.
que
no
ultrapasse
a
renda
per
capita
de
US$
61,401
(valor
de
julho
de
2009).
O
valor
do
benefcio
est
dividido
em
dois
grupos,
conforme
apresentado
no
quadro
1.
Quadro
1.
Benefcios
financeiros
concedidos
s
famlias
do
PBF
(Brasil,
2010,
p.
7).
Perfil/Tipo
de
Famlia
Benefcio
Bsico
US$29,82
--
Benefcio
Varivel
(crianas
e
adolescentes
de
0
a
15
anos)
Renda per capita familiar de at US$30,70 mensais Renda per capita familiar de US$30,71 a US$61,40 mensais
US$9,65 a US$28,95 (mximo de 3 benefcios variveis por famlia) US$9,65 a US$28,95 (mximo de 3 benefcios variveis por famlia)
US$14,47 a US$28,95 (mximo de 2 BVJ por famlia) US$14,47 a US$28,95 (mximo de 2 BVJ por famlia)
A
comprovao
de
renda
familiar
superior
ao
indicado
no
quadro
1
implica
no
bloqueio
e
cancelamento
do
benefcio.
Evitar
a
fraude
constitui
um
dos
desafios
do
PBF
devido
a
dificuldade
de
atualizao
em
tempo
hbil,
uma
vez
que
o
programa
requer
mecanismos
de
verificao
de
outras
informaes
sobre
os
beneficirios
cadastrados,
tais
como
o
recebimento
de
benefcios
previdencirios
e
a
Relao
Anual
de
Informaes
Sociais
RAIS
(Medeiros
et
al.,
2007,
p.
11).
As
informaes
destes
mecanismos
ao
PBF
podem
demorar
cerca
de
2
anos,
tornando
assim
de
suma
importncia
a
iniciativa
do
desligamento
voluntrio
por
parte
das
famlias.
O
rgo
responsvel
pelo
PBF
a
Secretaria
Nacional
de
Renda
de
Cidadania
(SENARC)
do
Ministrio
do
Desenvolvimento
Social
e
Combate
Fome
(MDS).
rgo
este
que
toma
todas
as
principais
decises
referentes
ao
programa,
tais
como:
(a)
o
estabelecimento
de
normas
para
a
sua
execuo;
(b)
a
definio
de
valores
de
benficios;
(c)
o
estabelecimento
de
dilogo
com
os
municpios;
(d)
a
definio
e
acompanhamento
das
contrapartidas
(condicionalidades),
bem
como
(e)
a
proposta
do
oramento
anual
do
PBF
(Soares
e
Styro,
2009).
O
pagamento
realizado
segundo
os
critrios
estabelecidos
pelo
SENARC
atravs
da
Caixa
Econmica
Federal
que
se
responsabiliza
pelo
recebimento
e
processamento
das
informaes
que
1
integram
o
Cadastro
nico,
sendo
funo
dos
municpios
o
levantamento
dessas
informaes
por
meio
de
questionrio-padro
tambm
definido
pelo
SENARC
(Soares
e
Styro,
2009).
2.1.1
As
condicionalidades
O
PBF
distingue-se
de
outros
programas
de
transferncias
de
renda
pela
exigncia
de
algumas
condicionalidades
como
a
frequncia
escolar
e
os
cuidados
de
sade
dos
membros
(Quadro
2).
Quadro
2.
Condicionalidades
do
PBF
(Brasil,
2010,
p.
58).
I
EDUCAO
a)
para
as
crianas
ou
adolescentes
de
6
(seis)
a
15
(quinze)
anos
de
idade,
a
matrcula
e
a
freqncia
mnima
de
85%
(oitenta
e
cinco
por
cento)
da
carga
horria
escolar
mensal.
b)
para
os
adolescentes
de
16
(dezesseis)
a
17
(dezessete)
anos
de
idade,
cujas
famlias
recebam
o
Benefcio
Varivel
Vinculado
ao
Adolescente
-
BVJ,
a
matrcula
e
a
frequncia
mnima
de
75%
(setenta
e
cinco
por
cento)
da
carga
horria
escolar
mensal.
II-
SADE
a)
para
as
gestantes
e
lactantes,
no
que
couber,
o
comparecimento
s
consultas
de
prnatal
e
a
participao
nas
atividades
educativas
sobre
aleitamento
materno
e
cuidados
gerais
com
a
alimentao
e
sade
da
criana.
b)
para
as
crianas
menores
de
7
(sete)
anos,
o
cumprimento
do
calendrio
de
vacinao
e
o
acompanhamento
do
crescimento
e
desenvolvimento
infantil.
III - para as crianas e adolescentes de at 15 (quinze) anos, que se encontram em risco ou foram retiradas do trabalho infantil, a frequncia mnima de 85% (oitenta e cinco por cento) da carga horria relativa aos servios scio-educativos e de convivncia, conforme estabelecido no art. 13 da Portaria/MDS n 666, de 28 de dezembro de 2005.
As condicionalidades exigidas pelo PBF favorecem o acesso das famlias pobres aos servios sociais bsicos de sade e educao assegurando o exerccio da cidadania. Apesar dessa contribuio no processo de incluso social existem muitos questionamentos entre os estudiosos e a populao em geral. Curralero et al. (2010, p. 152) apontam que os principais motivos dessas dvidas so devido s dificuldades do programa em se comunicar efetivamente com a populao no beneficiria e, tambm, pelo fato de as condicionalides no programa brasileiro terem seguido um caminho prprio, diferentemente dos outros programas de transferncia de renda condicionada (PTRC) implementados em outros pases da Amrica Latina, sia e frica. Medeiros et al. (2007) advogam que as controvrsias em torno das condicionalidades so definidas quanto a sua necessidade e o seu impacto, i.e. resultam da falta de mensurao que indique o real contributo nas reas da educao e sade, bem como os dispndios necessrios que o seu controle acarreta. Para os autores difcil atribuir os resultados diretos de melhorias nos servios bsicos s condicionalidades, visto que podem ser apenas tendncias independentes. Acrescentam ainda que os efeitos positivos sobre a educao e sade podem ser os mesmos de um programa sem condicionalidades. Assim sendo, o problema da necessidade de controle a gerao de custos para o governo federal e sobretudo para os municpios.
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No
entanto,
alguns
autores
(Rocha,
2011;
Soares
e
Styro,
2009;
Zimmermann,
2006)
defendem
que
as
contrapartidas,
em
si,
so
to
ou
mais
importantes
que
o
benefcio
financeiro
porque
so
incentivos
ao
capital
humano
com
impactos
positivos
no
presente
e
futuro
das
famlias
mais
pobres.
2.2
Contextualizao
da
pobreza
em
Angola
A
pobreza
em
Angola
tem
causas
estruturais
sobretudo
pela
herana
da
guerra
civil
(cerca
de
27
anos)
que
consequentemente
ocasionou
diversos
problemas
socioeconmicos,
tais
como
(Carvalho,
2010):
i)
aumento
da
pobreza
urbana;
ii)
desemprego;
iii)
destruio
de
infraestruturas;
e
iv)
reduo
da
populao.
Em
decorrncia
disso,
verificam-se
baixos
indicadores
socioeconmicos
(quadro
3)
com
dfices
significativos
na
educao
e
sade.
Vale
ressaltar
que
a
taxa
de
mortalidade
infantil
dos
menores
de
5
anos
das
mais
elevadas
do
mundo.
Nesse
sentido,
urge
combinar
um
programa
integrado
de
sistemas
e
estruturas
que
envolva
o
benefcio
financeiro,
assim
como
a
insero
de
assistncia
social,
ou
seja,
com
uma
efetiva
incluso
social
atravs
da
satisfao
das
necessidades
bsicas
de
educao
e
sade.
Quadro
3.
Indicadores
socioeconmicos,
Angola
e
Brasil
2011
(PNUD,
2011)
Indice
de
Desenvolvimento
Humano
(IDH)
Esperana
de
vida
nascena
Taxa
de
mortalidade
infantil
(menores
de
5
anos),
por
1000
nascimentos
vivos,
2009
Proporo
de
subnutrio*,
%
Taxa
de
alfabetizao*
Mdia
de
anos
de
escolaridade
Rendimento
Nacional
Bruto
per
capita
(PPC
USD
2005
Constante)
Nota:
*
perodo
de
2006/2008,
dados
da
FAO
Para
Sogge
(2006)
Angola
representa
um
tpico
Estado
rentier,
onde
de
um
lado
esto
os
detentores
de
dinheiro
e
poder,
sobretudo
com
a
explorao
das
principais
riquezas
do
pas
petrleo
e
diamante.
Doutro
lado
esto
os
cidados
comuns
com
srios
desafios
a
enfrentar
incluindo
dificuldades
em
adquirir
os
meios
de
subsistncia.
Esta
situao
exige
uma
estratgia
de
incluso
dos
cidados
que
vivem
margem
da
sociedade,
e
neste
contexto
a
aplicao
de
um
programa
de
transferncia
de
renda
condicionada
parece
ser
uma
alternativa
apropriada
tanto
por
atribuir
a
capacidade
de
compra
concedendo
ao
beneficirio
a
vantagem
de
escolher
os
produtos
a
serem
consumidos,
como
pela
insero
assistncia
social.
3.
Os
impactos
do
PBF
sobre
a
pobreza
no
Brasil
Pgina
5
de
13
O critrio exclusivo monetrio gera polmicas, visto que a pobreza no definida unicamente pela renda por ser um fenmeno multifacetado que envolve outras dimenses de vulnerabilidade social e ambiental que ultrapassam a privao de bens materiais (Senna et al., 2007). Os autores advogam ainda que o limite baixo de renda per capita um factor excludente, uma vez que h milhes de brasileiros vivendo com uma renda inferior a de salrio mnimo2. De acordo com Castro e Modesto (2010, p. 12), entre 2003 e 2009, ocorreu uma reduo de quase 28 milhes de pessoas pobres no pas alm de melhorias nas condies de vida daqueles que continuam na pobreza. A Figura 1a apresenta uma reduo constante no Coeficiente de Gini, sobretudo entre os anos de 2004 a 2011, i.e. indica uma tendncia de reduo no grau de desigualdade da renda familiar per capita. Significa dizer que o pas tem atingido menores patamares de desigualdade de renda. Paralelo a isso a taxa de pobreza, ou seja, o nmero de famlias que vivem com renda abaixo da linha de pobreza (Figura 1b) revela tambm a mesma tendncia de reduo. De acordo com Soares e Styro (2009, p. 26) a renda do trabalho responsvel por 73% da reduo da desigualdade, e o PBF que equivale a 0,5% da renda familiar representa 19% dessa reduo. A evidncia revelada neste quadro sugere efeitos positivos sobre os indicadores socioeconmicos e por conseguinte contribui para reduo da pobreza, sobretudo da pobreza extrema. Neste contexto, as transferncias da Bolsa respondem por 16% da reduo da desigualdade de renda ocorrida entre 1999 e 2009, por 1/3 da queda da extrema pobreza e por outros 16% da queda da pobreza no mesmo perodo (Castro e Modesto, 2010, p. 20).
Salrio mnimo ano-base 2013 equivale a US$297,37 conforme o Ministrio do Trabalho (portal.mte.gov.br/sal_min/). Pgina 6 de 13
A economia brasileira vem apresentado nos ltimos anos significativas melhorias nos seus ndices, tais como o rendimento familiar per capita (Figura 2a) com uma proporo de quase 20% das famlias com renda de at meio salrio mnimo, sendo que no incio da dcada de 1990
Mede
o
grau
de
desigualdade
na
distribuio
da
renda
domiciliar
per
capita
entre
os
indivduos.
O
valor
pode
variar
de
zero,
quando
no
h
desigualdade
(as
rendas
de
todos
os
indivduos
tm
o
mesmo
valor),
at
1,
quando
a
desigualdade
mxima
(apenas
um
indivduo
detm
toda
a
renda
da
sociedade
e
a
renda
de
todos
os
outros
indivduos
nula).
4
Nmero
de
pessoas
em
domiclios
com
renda
domiciliar
per
capita
inferior
linha
de
pobreza.
Baseia-se
no
nvel
de
renda
anual
com
a
qual
uma
pessoa
ou
famlia
no
consegue
ter
todos
os
recursos
necessrios
para
viver
(Disponvel
em
http://www.brasil.gov.br/sobre/economia/indicadores,
acedido
em
09-07-2013).
3
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ultrapassava 40% das famlias. O produto interno bruto (PIB) evidencia um avano significativo a partir de 2003 (Figura 2b).
(a) Proporo de famlias residentes em familiar per capita at salrio mnimo (IBGE, 2010, p. 220).
Apesar das melhorias nos indicadores acima, em termos gerais, os impactos do PBF sobre a pobreza e a desigualdade so considerados pequenos por Soares e Styro (2009). Para os mesmos autores o fraco impacto do PBF sobre a pobreza e a desigualdade deve-se aos baixos valores dos benefcios. Importa salientar que o PBF, advindo de outros programas de transferncias de renda condicionada, no comeou do zero em termos de beneficirios. Entretanto, atingiu a sua meta de cobertura de 11 milhes de famlias em 2008. Outro ponto importante do programa o seu baixo custo para o Governo cerca de 0,37% do PIB, ou seja, US$4 851 991 442 em 2008 (Rocha, 2011; IPEA, 2010). A implementao do programa, em 2004, registou um investimento de US$1 663 157 895, o baixo custo deve-se a existncia de outros programas de transferncia de renda que foram gradativamente substitudos pelo PBF (Soares e Styro, 2009).
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3.1 Impactos sobre a educao e sade fundamental no descurar o facto da educao ser o principal caminho para as oportunidades por ser condio necessria para a insero profissional e promoo da cidadania (IBGE, 2012b). Os dados do figura 3 comprovam melhorias absolutas na educao, na ltima dcada, em todas as faixas etrias. O avano significativo sobretudo nas crianas menores de 3 anos, cerca de 100%. No entanto, no possvel aferir a influncia que as contrapartidas do PBF tiveram nesses resultados. Alm disso, considerando que as melhorias na educao convergem com outros indicadores socioeconmicos, crucial conjugar dados sociais, econmicos e ambientais.
Figura 3. Taxa de frequncia bruta a estabelecimento de ensino da populao residente (IBGE, 2012b, p. 114).
O
Ministrio
da
Educao
(MEC)
mensura
as
contrapartidas
de
educao
do
PBF
apresentando
o
percentual
de
frequncia
desses
alunos,
i.e.
dos
beneficirios
que
esto
efetivamente
associados
s
escolas
em
funcionamento
no
ano.
Observa-se
que
na
figura
4
esse
percentual
elevado,
acima
de
95%,
para
todas
as
faixas
etrias,
sendo
que
o
percentual
maior
para
os
alunos
menores
de
15
anos.
Todavia,
em
2006
essa
faixa
etria
no
atingia
a
80%
de
frequncia
escolar.
Faixa
etria
de
0
a
15
anos
100
80
60
40
20
0
2006
2007
2008
2009
Ano
2010
2011
2012
Percentual
Faixa
etria
de
16
a
17
anos
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Em termos gerais, a educao avanou significamente sobretudo no ensino fundamental com o aumento nas taxas de aprovao no ensino fundamental de 79,6% em 2003 para 85,2% em 20095; alm de reduzir a taxa de abandono de 8,3% em 2003 para 3,7% em 2009. Contudo verificaram-se melhorias mais moderadas nos indicadores do ensino mdio. Conforme os dados do MEC para o mesmo perodo revela tambm um aumento de aprovao de 0,7% entre 2003 e 2009, e uma reduo de 3,2% na taxa de abandono. As melhorias nos indicadores seguem tambm para a sade tais como, a reduo da taxa de mortalidade infantil em todas as regies do pas (figura 5a) e a ampla cobertura de vacinao infantil, ou seja, 100% de cobertura da vacina BCG e acima de 95% para a vacina tetravalente, vacina que rene as antigas vacinas contra o sarampo, trplice e poliomielite (figura 5b).
(a) Taxa de mortalidade infantil por regies brasileiras (IBGE, 2012a, p. 170).
(b) Vacinao em menores de 1 ano de idade por tipo de vacina 1992 a 2010 (IBGE, 2012a, p. 174). Figura 5. Indicadores de sade do Brasil nos ltimos anos.
4. Resultados e discusso
Os dados apresentados anteriormente apontam resultados positivos do PBF. Embora persistam discusses sobre os valores do benefcio, ou seja, o valor estabelecido no supre as necessidades alimentares e, por conseguinte no satisfaz integralmente o objetivo inicial do programa, i.e. acabar com a pobreza e a pobreza extrema. Zimmermann (2006) prope que o valor do benefcio seja indexado ao valor da cesta bsica, que seja suficiente para a aquisio de alimentos bsicos necessrios para um adulto. A recomendao do autor baseia-se na pesquisa da Cesta Bsica Nacional (do Brasil) do DIEESE realizada em 2005, onde considera que uma pessoa adulta necessita de US$70,17 para satisfazer as suas necessidades alimentares mnimas. Nesse contexto, o benefcio atual apenas alivia a fome e no cumpre com os direitos humanos. preciso considerar as diferenas regionais tendo em conta que o valor da cesta bsica no uniforme tornando essa discusso ainda mais complexa. Apesar das crticas ao PBF, as avaliaes revelam um significativo impacto positivo na reduo da desigualdade de renda e pobreza garantindo uma alimentao mnima s famlias pobres, bem como avano nos indicadores de educao e sade. De destacar que as discusses a respeito da possibilidade de causar dependncia financeira afetando diretamente no trabalho aponta que o benefcio no produz incentivos inadequados sobre a oferta de trabalho (Castro e Modesto, 2010, p. 16). Acrescente-se ainda o impacto positivo na economia brasileira por aumentar o poder de compra das famlias, sobretudo em produtos nacionais (IPEA, 2011). O relatrio do PNUD (2011) aponta como promissor os programas de transferncias de renda, a exemplo do PBF do Brasil e o programa Oportunidades do Mxico. O relatrio ressalta a importncia de garantir um rendimento mnimo e os meios de subsistncia, sobretudo pelo pagamento do benefcio em dinheiro. Alm disso, comprova-se que este tipo de proteo social no dispendioso, aproximadamente 0,4% do PIB, e apresenta mudanas significativas na qualidade de vida da populao pobre. Nesse sentido, a aplicao do PBF no cenrio angolano indicado tanto por combater a pobreza e a pobreza extrema como para que as famlias pobres tenham acesso aos servios sociais bsicos de educao e sade, e ainda aumentar o poder de compra. 5. Nota Final
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Conclui-se
que,
de
um
modo
geral,
o
PBF
brasileiro
tem
produzido
resultados
positivos
ao
longo
dos
10
anos
de
aplicao.
Apesar
de
vrios
questionamentos,
a
avaliao
favorvel
no
que
respeita
ao
combate
pobreza
com
benefcios
socioeconmicos
a
nvel
individual
e
coletivo.
A
execuo
do
PBF
em
Angola
pressupe
que
cada
cidade
apresente
infraestruturas
adequadas
para
que
as
famlias
cumpram
as
contrapartidas,
ou
seja,
que
disponibilizem
escolas
e
servios
de
sade
para
todos.
Cumprindo
este
requisito,
no
h
razes
para
que
os
resultados
no
conduzam
a
indicadores
semelhantes
aos
do
Brasil,
i.e.
melhorias
nos
indicadores
de
educao
e
sade
e
uma
maior
expectativa
futura,
uma
vez
que
o
ciclo
vicioso
da
pobreza
rompido.
Referncias
bibliogrficas
BICHIR,
R.M.
(2010).
O
Bolsa
Famlia
na
Berlinda?
Os
desafios
atuais
dos
programas
de
transferncia
de
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