Direitos Humanos e Refugiados

DIREITOS HUMANOS E REFUGIADOS
Csar Augusto S. da Silva

(organizador)
DIREITOS HUMANOS E REFUGIADOS
Csar Augusto S. da Silva

(organizador)
2012
Universidade Federal da Grande Dourados COED: Editora UFGD
Coordenador Editorial : Edvaldo Cesar Moretti Tcnico de apoio: Givaldo Ramos da Silva Filho Redatora: Raquel Correia de Oliveira Programadora Visual: Marise Massen Frainer e-mail: editora@ufgd.edu.br Conselho Editorial - 2009/2010 Edvaldo Cesar Moretti | Presidente Wedson Desidrio Fernandes | Vice-Reitor Paulo Roberto Cim Queiroz Guilherme Augusto Biscaro Rita de Cssia Aparecida Pacheco Limberti Rozanna Marques Muzzi Fbio Edir dos Santos Costa
Impresso: Grfica e Editora De Liz | Vrzea Grande | MT Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central - UFGD 325.21 D598
Direitos humanos e refugiados / Cesar Augusto S. da Silva (organizador.). Dourados : Ed. UFGD, 2012. 144 p. : il. Possui referncias. ISBN: 978-85-8147001-6
1. Refugiados. 2. Migrantes. 3. Direito de migrao. 4. Direito internacional pblico. I. Silva, Cesar Augusto S. da.
Sumrio
Apresentao A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984 E OS DESAFIOS DA PROTEO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS, 20 ANOS DEPOIS Wellington Pereira Carneiro A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO: A SOCIEDADE CIVIL E A PROTEO AOS REFUGIADOS Liliana Lyra Jubilut REFLEXES SOBRE A QUESTO RACIAL E REFUGIO NO SISTEMA BRASILEIRO Wellington Pereira Carneiro Janaina Matheus Collar REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS Rosita Milesi Flavia Carlet O ESTADO DIANTE DA QUESTO DOS REFUGIADOS Francielle Uber REFUGIADOS: OS REGIMES INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS E A SITUAO BRASILEIRA Cesar Augusto Silva da Silva Viviane Mozine Rodrigues 09 13
33
57
77
99 123
A REFUGIADA
Ela uma refugiada Eu vejo seu rosto Eu vejo voc olhando fixamente de volta pra mim Ela a refugiada Sua me diz que Um dia ela vai viver na Amrica De manh Ela est esperando Esperando pelo navio para velejar Velejar para longe Seu pai vai para a guerra Ele vai lutar Mas ele no sabe para que Seu pai foi para a guerra Sua me diz que um dia ele vai Voltar de muito longe Me ajude Como voc pode me ajudar? noite Ela est esperando Esperando seu homem chegar E pegar em sua mo E lev-la para esta terra prometida Ela tem um rostinho bonito Mas na poca errada No lugar errado Ela tem um rostinho bonito Sua me diz que Um dia ela vai viver na Amrica Sim, Amrica
Ela uma refugiada Ela est voltando Ela est vindo lhe fazer companhia Ela uma refugiada Sua me diz que Um dia ela vai viver na Amrica
U2 War (Guerra) - 1983
APRESENTAO Esta uma obra coletiva em torno da reflexo central sobre os direitos humanos dos refugiados. So pessoas que, conforme os parmetros jurdicos internacionais, so obrigadas a migrar de um pas a outro ou de uma regio a outra, perdendo, ainda que temporariamente, suas razes, sua identidade, e precisando se adaptar a um novo mundo e a uma nova realidade. Primariamente, recebem ajuda de organizaes no-governamentais e organismos internacionais que trabalham com questes humanitrias. Os textos de Viviane Mozine Rodrigues, Wellington Carneiro, Liliana Lira Jubilut e Rosita Milesi denotam a preocupao com o nascimento e o desenvolvimento integral do direito internacional dos refugiados, sobretudo em relao situao especfica destas populaes nos pases de asilo, particularmente em naes como o Brasil. Tambm demonstram que o fenmeno da migrao e do refgio vem crescendo de forma assustadora nos ltimos tempos, mesmo com os esforos da comunidade internacional em busca de equacionar este problema sistmico global. Neste sentido, o Brasil apresentado como um dos pases que adotaram uma legislao avanada na rea dos direitos humanos dos refugiados, inspirado na Declarao Regional de Cartagena de 1984, e um dos mais atuantes nas polticas de recebimento e reassentamento destas populaes de expatriados em nvel mundial, ainda que de forma incipiente. Este fenmeno tratado com um olhar positivo. Mesmo que no seja muito visvel para a imprensa e para a massa da populao, as polticas pblicas e aes brasileiras em torno dos refugiados ganham destaque no texto dos analistas que compem esta coletnea, frisando a adeso do pas aos acordos internacionais em torno da questo, bem como a produo legislativa interna.
A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984
Por outro lado, particularmente o texto da pesquisadora Francielle Uber analisa o problema sob a perspectiva do Estado nacional e seu direito segurana no mbito acadmico das relaes internacionais. Avalia como os Estados nacionais podem fazer clculos de custo e benefcio em torno de receber mais ou menos refugiados advindos de todas as partes do mundo, e no necessariamente estarem preocupados de forma central com problemas humanitrios. A populao de pessoas foradas a migrar devido a conflitos e perseguies de todo o tipo, chamada de refugiados ou deslocados internos conforme atravessem ou no fronteiras internacionais, chegou ao nmero de 43,3 milhes no mundo inteiro ao final de 2009. Dentre elas esto 15,2 milhes de refugiados propriamente ditos (47% mulheres e crianas), 27,1 milhes de deslocados internos e cerca de um milho de solicitantes de refgio, conforme os dados dos organismos internacionais que lidam com a temtica dos direitos humanos, tal qual o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) ou o Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV). A persistncia de conflitos armados, das guerras e de perseguies polticas de todo o tipo impede de forma geral o retorno dos deslocados e refugiados aos seus pases de origem, aumentando o tempo de fixao destas pessoas nos pases de asilo. Isto faz das polticas de equacionamento definitivo em torno desta questo algo de fundamental importncia. As repatriaes voluntrias registradas nos ltimos tempos foram muito pequenas em relao ao mesmo fenmeno, se contarmos os ltimos vinte anos, em uma tendncia decrescente. Portanto, as situaes concretas prolongadas de refgio j representam mais da metade dos refugiados sob os cuidados do Alto Comissariado da ONU para estas pessoas, conforme seu relatrio anual de 2009. Assim, esta obra torna-se essencial como fonte de pesquisa para todos aqueles que so preocupados com o fenmeno sistmico das mi10
graes internacionais e do refgio, visto que os governos dos Estados nacionais e a sociedade civil em geral precisam lidar obrigatoriamente com estas pessoas por cada vez mais tempo, acabando por produzir muitos choques de cultura e de adaptao. necessrio refletir a respeito de assuntos como discriminao, intolerncia, direitos humanos e segurana; todos conexos com o fenmeno das migraes foradas e dos refugiados.
Csar Augusto S. da Silva Professor da Faculdade de Direito e Relaes Internacionais da UFGD Doutorando em Cincia Poltica pela UFRGS
11
A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984 E OS DESAFIOS DA PROTEO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS, 20 ANOS DEPOIS
Wellington Pereira Carneiro1
Introduo
Os critrios para a definio do estatuto de refugiado introduzido na Declarao de Cartagena de 1984 no mbito das Amricas comumente referido como a ampliao do conceito de refugiado, o que constitui uma simplificao mais ou menos lgica, j que, a grosso modo, ampliou as possibilidades da proteo internacional. No entanto, com um pouco de rigor, podemos notar que a perspectiva introduzida na Declarao de Cartagena para a definio do estatuto de refugiado no uma simples ampliao e parte de bases qualitativamente distintas abrindo novos horizontes para a proteo internacional. Como veremos, o conceito de refugiado nunca partiu da mesma base terica e tem sido um processo dinmico marcado pelo pragmatismo, na tentativa de responder, em geral a posteriori, a crises humanitrias j instaladas e fluxos de refugiados j em marcha. Com as mudanas no cenrio internacional ocorridas no ps-Guerra Fria, o esprito de Cartagena no s continua vigente, mas se torna cada vez mais til.
1 Mestre em Direito Internacional pela Universidade de Moscou Drujby Narodov. Mestre em Direitos Humanos pela Universidade de Oxford, Inglaterra.
1. Os Primrdios da Proteo Internacional: as perspectivas jurdicas e sociais
As definies de refugiados antes da Conveno da Organizao das Naes Unidas de 1951 se basearam em critrios distintos para definir quem um refugiado. Este processo ocorreu no marco das solues ad hoc adotadas pela comunidade internacional para responder a crises humanitrias, produto de eventos histricos que produziram grandes deslocamentos forados. De 1920 at 1935, os refugiados eram definidos de forma praticamente convencional e casustica com base em um critrio grupal, tomando principalmente o fato de ser membro de um determinado grupo de pessoas2 privadas da proteo de seu estado de origem. Este critrio apareceu simultaneamente aos primeiros instrumentos jurdicos de proteo s minorias. Principalmente na Europa, aps a Primeira Guerra Mundial, a Liga das Naes firmou vrios tratados com os pases vencidos visando a proteo de minorias nacionais3. Tratados foram firmados com a Polnia, o Estado Servo-croata-esloveno, a Albnia e a Bulgria, entre outros instrumentos contendo a proteo de minorias tnicas, lingusticas e religiosas, assim como introduzindo a responsabilidade internacional com respeito proteo de pessoas. Sob o signo deste perodo a Liga das Naes tambm aplicou o mesmo critrio nas primeiras aes internacionais jurdicas e polticas, para a proteo das pessoas foradas a abandonar seus locais de origem para buscar proteo alhures.
2 HATHAWAY, James C. The law of refugee status. Toronto: Butherworths, 1st Edition 1991, pag. 3 e 4. 3 J. REHMAN. The weakness in the international protection of minority rights (The Hague: Kluwer Law International, 2000), p.40, on Department for Continuing Education Syllabus and Reading List, Unit B. 14
O conceito jurdico, portanto, foi extremamente til para proteger esses grupos que foram deslocados foradamente, como os armnios vitimados pela perseguio do Estado Turco, os assrio caudeus, os russos, etc. Em geral neste perodo primou a negativa da proteo do estado atravs da retirada da cidadania ou desnacionalizao, como os russos brancos e os armnios que foram privados das cidadanias sovitica e turca, respectivamente. Desde o comeo, para obter o reconhecimento da condio de refugiado a pessoa deveria estar fora dos limites de seu pas de origem, ou seja, a proteo humanitria internacional sempre esteve midiatizada pelo conceito poltico da soberania nacional. O segundo critrio adotado antes de 1951 tomou como base a perspectiva social, que atuou entre os anos de 1935 e 19394. Neste perodo a ideia era proteger as pessoas, independente de qualquer definio de grupo, mas que de alguma forma tinham sido afetadas por um evento poltico ou social. Este critrio tambm representou um avano no sentido de possibilitar a proteo no apenas com base grupal, mas a todos que haviam de facto, e no apenas de jure, perdido a proteo de seu estado de origem. O estabelecimento deste critrio foi inegavelmente influenciado pela ascenso do nazismo na Alemanha em 1933, que imediatamente desencadeou perseguies massivas, primeiramente baseadas em critrios polticos (comunistas, sociais democratas, sindicalistas) e logo tnicos. A chamada Noite dos Cristais, que marcou o incio da perseguio de cunho anti-semita em grande escala ocorreu em 1935. Gradativamente, o nazismo estabeleceu todo um sistema de intolerncias e violncias, em que opositores, lderes, homossexuais, artistas, cientistas e no arianos em geral foram implacavelmente perseguidos e exterminados. A proteo internacional respondeu extenso do fenmeno persecutrio.
4 Ibid, HATHAWAY, James C. 15
2. A Perspectiva Individualizada da Conveno da ONU de 1951
No final da Segunda Guerra Mundial, havia cerca de 800 mil refugiados espalhados pela Europa e o ACNUR foi estabelecido com menos de 50 funcionrios que encontraram um lar para milhares de pessoas nos anos seguintes. No entanto, rapidamente se aprofundou a Guerra Fria e foram deflagrados processos de independncia, principalmente na frica e sia, a guerra na Indochina e outras guerras, resultando que no s o problema de refugiados no mundo no foi resolvido seno que se estendeu, chegando assustadora cifra de 22,5 milhes em 2003, a maior da histria. Atualmente este nmero se encontra em aproximadamente 15,4 milhes de pessoas5. Interessante notar que no final da Guerra Fria o nmero de refugiados no mundo chegava a 11 milhes, tendo praticamente duplicado em pouco mais de uma dcada e sofrido um decrscimo por primeira vez no binio 2003/2004. Com a Conveno de 1951, relativa ao estatuto dos refugiados, pela primeira vez se estabeleceu um instrumento universal de proteo desta natureza. Portanto qualquer pessoa, independente de seu grupo social ou de um evento poltico ou social determinado, poderia se beneficiar da proteo internacional. Os critrios da Conveno de 1951 claramente recolhem as experincias anteriores e demonstra como foi sendo construdo o conceito jurdico de definio do estatuto dos refugiados j no de forma ad hoc, mas universal. A universalidade foi aplicada no sentido jurdico da definio do conceito de refugiado, ainda que politicamente os estados tenham limitado temporal e geograficamente suas obrigaes, ou seja, sendo aplicado apenas aos eventos ocorridos antes de 1951 na Europa, na esperana de que o problema de refugiados fosse localizado e que pudesse ser resolvido num determinado espao de tempo, o que infelizmente nunca ocorreu6.
5 Disponvel em: <www.unchr.ch>. 6 As reservas geogrficas (Europa) e temporais (eventos ocorridos antes de 1 de janeiro 16
Para a conveno de 1951 refugiada toda pessoa que

em conseqncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, se encontra fora do pas de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas7 ( ...).
Desta forma, o conceito de 51 reflete o desenvolvimento do conceito de refugiado, incorpora o elemento racial e nacional como fatores determinantes da perseguio como no perodo da definio grupal e considera o acontecimento ou evento desencadeador da perseguio como parte integrante da definio da condio de refugiado. A caracterstica fundamental que diferencia a perspectiva para a definio do conceito de refugiado dos critrios anteriores que a Conveno individualiza o refugiado, e o critrio se centra na pessoa do refugiado. Aqui o refugiado(a) um ser concreto que tem uma raa professa, uma crena religiosa, tem uma nacionalidade, pertence a um grupo social ou sustenta determinadas opinies polticas e, exatamente por isso, perseguido ou teve negada a proteo de seu estado de origem, ou este estado no pde e no pode proteg-lo. A grande novidade que foi de uma originalidade que permanece como exemplo nico at hoje no direito internacional que transforma o temor numa categoria jurdica, j que a perseguio no necessita ser efetiva, mas a ameaa real e o temor j justificam a proteo internacional
de 1951) foram levantadas atravs do protocolo de 1967 que universalizou a proteo internacional. 7 Conveno de 1951, relativa ao estatuto dos refugiados, adotada em 28 de julho de 1951 pela Conferncia das Naes Unidas de Plenipotencirios sobre o Estatuto dos Refugiados e Aptridas, convocada pela Resoluo n. 429 da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 14 de dezembro de 1950. Entrou em vigor em 22 de abril de 1954, de acordo com o artigo 43. Srie Tratados da ONU, n. 2545, v. 189, p. 137. 17
daquela pessoa. Este critrio absolutamente coerente com a proteo da pessoa humana, da preservao de direitos fundamentais, j que no atua sobre dano seno preservando a pessoa de sofrer violao de seus direitos fundamentais. Tal critrio vem sendo universalizado no arcabouo da preservao dos direitos humanos fundamentais, onde em geral os mecanismos jurdicos so acionados por violaes desses direitos, tendo carter reparatrio. Pois se tratamos de direitos fundamentais, cabe sobretudo a proteo, cabe evitar as violaes e no atuar sobre o dano, quase sempre irreparvel do direito fundamental da pessoa humana.
3. A Perspectiva da Declarao de Cartagena de 1984
A Declarao de Cartagena surgiu no contexto dos conflitos que afetaram gravemente a Amrica Central no final dos anos setenta e principalmente durante os anos oitenta. Os conflitos internos da Nicargua, El Salvador e Guatemala provocaram o deslocamento de milhares de pessoas. Na Ata de Paz de Contadora, firmada nesta ilha do Panam, os governos dos pases da regio tentaram criar as condies para a paz na Amrica Central, abordando o tema dos refugiados como problema poltico fundamental para a busca de uma paz duradoura. Em 1984 os pases do grupo de Contadora se reuniram, a convite do governo da Colmbia, na cidade histrica de Cartagena de ndias para elaborar um conceito sumamente original e pragmtico que tem renovado a proteo internacional na Amrica Latina e influenciado outros. O conceito introduzido em Cartagena tem suas fontes inspiradoras na Declarao da Organizao da Unidade Africana sobre os problemas especficos de refugiados na frica e no Pacto de So Jos da Costa Rica. Na frica, com o processo de independncia foi estabelecido um mecanismo solidrio para acolher os refugiados, com critrios amplos e generosos, principalmente como produto de ocupaes estrangeiras das
18
metrpoles coloniais e assim apoiar os povos que lutavam pela autodeterminao. Com as independncias, porm, estes critrios amplos foram caindo em desuso. A perspectiva de Cartagena, como afirmado anteriormente, no uma simples extenso do conceito de refugiado, j que o conceito no introduz novos elementos perspectiva individualizada da Conveno, mas parte de bases completamente distintas para definir o estatuto de refugiado. Cartagena parte da situao objetiva do entorno poltico e social que poder afetar qualquer pessoa independentemente de seus atributos individuais. Para Cartagena devem ser considerados refugiados:
as pessoas que tenham fugido dos seus pases porque sua vida, segurana ou liberdade tenham sido ameaadas pela violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao macia dos direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica.
Este conceito, portanto, construdo a partir dos direitos fundamentais da pessoa humana, protegendo-os a vida, a segurana e a liberdade; logo se completa a partir da realidade objetiva que ameaa esses direitos, seguindo implicitamente o critrio convencional do fundado temor, apenas que aqui o fundado temor se constri a partir da realidade local que afeta a pessoa do refugiado. Ou seja, primeiro se generaliza para depois individualizar. Tomando em considerao a complementaridade dos sistemas de proteo da pessoa humana que surgiram no direito internacional, notamos que a Conveno de 1951 se serve principalmente das fontes dos direitos humanos, enquanto que Cartagena, alm disso (vida, segurana e liberdade), estabelece uma ponte segura com o direito internacional humanitrio, sobretudo no que se refere diferena fundamental durante
19
os conflitos, a distino entre combatentes e no combatentes. Particularmente, os dispositivos das Convenes e protocolos de Genebra que estabelecem as garantias mnimas nos conflitos armados internos e interestatais, a proibio do ataque a alvos civis, do recrutamento forado, das mutilaes ou tortura, tomada de refns, as execues extrajudiciais ou tratamentos desumanos e degradantes contra pessoas civis ou fora de combate, entre outros elementos em situaes de conflito8. Estes so os abusos do direito internacional humanitrio que geralmente provocam os deslocamentos de populaes inteiras com o fundado temor de serem ameaadas por estas prticas ou acontecimentos. Alm disso, h importantes conexes e complementaridades entre os conceitos da Conveno de 51 e da Declarao de Cartagena. Justamente por partirem de critrios diferentes, mas no marco do mesmo fenmeno, em momentos se complementam e se cruzam. A realidade sempre mais dinmica que os critrios jurdicos formais poderamos dizer que a realidade colorida e os conceitos branco e preto. Com efeito, numa situao objetiva que descreve e que baseia Cartagena, de violncia generalizada, conflito ou violao macia dos direitos humanos, muito mais fcil ser perseguido por qualquer razo, inclusive aqueles elementos individualizados da conveno de 1951. Esta a dinmica da violncia ou das situaes em que a proteo do estado desaparece, se mata ou prende a qualquer um, torturam e estupram, muito mais fcil sofrer qualquer violao grave por ser negro, por ser mulher, por ser de determinado partido poltico ou por qualquer outro critrio da conveno. Se a violncia chega a ameaar qualquer pessoa, muito mais ainda aqueles estigmatizados por seus atributos individuais, longamente definidos na histria da humanidade como padres de discriminao. Em situaes objetivas como aquelas que descreve a Declarao de Cartagena,
8 Intenational Humanitarian Law. Answer your questions, ICRC international committee of the Red Cross, ICRC Productions, Geneva. 20
ainda mais rapidamente que as demais pessoas, os discriminados se transformam em perseguidos.

3.1. O Deslocamento Interno9
Um elemento importantssimo da Declarao de Cartagena foi que, h vinte anos, durante a Guerra Fria, teve a coragem de comear a enfraquecer a mediatizao da soberania nacional para a proteo da pessoa humana. Cartagena abordou o tema do deslocamento que, a grosso modo, so situaes semelhantes quelas protegidas pelo refgio, mas que por alguma razo no puderam cruzar uma fronteira nacional. Sabemos que as fronteiras nacionais so convenes legais que no momento da violncia ou da perseguio tm pouca relevncia prtica para quem foge para salvar sua vida. Ao incluir o deslocamento interno na proteo internacional Cartagena deu um passo histrico, ainda no completamente concludo, para incluir os deslocados sob a gide da proteo internacional10. Com este passo, a Declarao de Cartagena afirma no contexto dos deslocamentos forados que a razo de humanidade deve prevalecer sobre a razo de estado, j que o conceito de soberania inclui o dever de proteger a populao.
3.2. A Original Verso Brasileira
Vrios pases, desde 1984, vm incorporando o conceito de Cartagena em suas legislaes nacionais sobre refugiados. O Brasil igualmente
9 Declarao de Cartagena. 10 Documentos particularmente relevantes neste sentido ver: Guiding principles on Internal displacement, extract from the document E/CN.04/1998/53.Add.2, dated 11 February 1998. Ver tambm a Resoluo da Assemblia Geral de 20 de fevereiro de 2002, A/ RES/56/164, Protection of and assistance to internally displaced persons. 21
o fez em 1997 com a promulgao da lei 9.474/97, onde em seu artigo 1, inciso III, enriquece o esprito de Cartagena, determinando que ser reconhecido como refugiado no Brasil a partir da seguinte original formulao: III devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade e buscar refgio em outro pas. Ao incluir o conceito de direitos humanos como parte intrnseca do conceito de elegibilidade para o estatuto de refugiado, a lei brasileira abriu amplos horizontes para a proteo das pessoas vtimas de migraes foradas no mundo. A hiptese de violncia generalizada como grave violao de direitos humanos vem sendo aplicada desde os primrdios da aplicao da lei e tem servido para proteger sobreviventes de conflitos armados que conseguem chegar ao Brasil. A interpretao deste conceito vem sendo construda gradualmente, com responsabilidade e cautela pelo CONARE Comit Nacional de Refugiados porm com um claro esprito de proteo e de preservao do instituto do refgio, evitando seu uso indevido ou com fins migratrios, visto que caem inevitavelmente na alada de outros mecanismos de proteo. O refgio tem como coluna vertebral a garantia do non-refulement, ou no devoluo, que o diferencia qualitativamente de outros tipos de proteo das pessoas humanas. Mas seria prematuro supor que o Brasil atravs deste artigo deu o primeiro passo para desenvolver a proteo integral de todos os migrantes forados, includos os famlicos e vtimas de catstrofes sociais ou ambientais. No entanto, com todo o cuidado que o tema merece, sem cair em ampliaes que ameaariam a prpria possibilidade de proteo dos estados, o ACNUR vem afirmando de longa data que a violao grave e sistemtica de direitos sociais, quando produto da perseguio por raa, credo, grupo social ou opinies polticas, enseja o refgio, j que transforma a vida no pas de origem insuportvel ou invivel mesmo sem ter havido uma clara ameaa violenta ou contra a liberdade. Contudo, o Brasil
22
sozinho no pode assumir os compromissos, que devem ser de toda a comunidade internacional, de estabelecer um sistema de proteo humanitria integral a todos os deslocamentos forados de pessoas devido s mais variadas violaes de direitos humanos, inclusive a fome, as necessidades econmicas intensas, ou as catstrofes ambientais. A formulao da lei brasileira, assim como o de Cartagena, soa inevitavelmente como um anuncio visionrio para a proteo humanitria no futuro.
3.3. Migraes Foradas e as Crises Humanitrias
O conceito de Cartagena se torna estratgico numa poca em que a natureza dos conflitos armados vem mudando rapidamente, quando ocorrem conflitos cada vez mais anrquicos ou para afirmar uma identidade de grupo. O mais trgico das novas faces da guerra so os nveis de violncia e, sobretudo, a violncia contra a populao civil, a afirmao da violncia sexual como arma de guerra, que sempre existiu, e que atualmente foi elevada categoria de ttica militar, para desmoralizar e estabelecer o controle social. J no primam os conflitos entre estados, que podem ser obrigados e responsabilizados internacionalmente, primam conflitos de grupos armados que frequentemente recorrem violncia generalizada e aos crimes atrozes para afirmar seu poder ou controle local. Com o enfraquecimento dos estados nacionais muitos conflitos vm marcados pela identidade de grupo como na ex-Iugoslvia, ou na frica, principalmente a partir do genocdio de Ruanda. Nestes conflitos o outro, seja quem for, inimigo e consequentemente alvo militar. Durante a Primeira Guerra Mundial, apesar de sua extenso e tragicidade as vtimas civis foram 5%, sendo o restante combatentes. Nos conflitos dos anos 90 somente cerca de 10% das vtimas foram combatentes, sendo a esmagadora maioria das vtimas civis inocentes.
23
3.4. Elementos da Crise Humanitria na Colmbia
importante notar que no conflito colombiano tambm ocorre o mesmo fenmeno, ainda que no exista identidade tnico lingustica, mas sim o messianismo poltico portanto, aquele que no colabora automaticamente informante colaborador ou infiltrado, gerando ataques generalizados populao civil, extorses massivas, assassinatos e massacres de todo tipo. Nos conflitos onde primam os agentes no estatais os recursos para manter a guerra vm da explorao da prpria populao civil, com uma espcie de vinculao forada ao conflito, o cultivo forado de coca ou o pagamento dos impostos de guerra, a famosa vacuna11, e transformando o domnio sobre as pessoas e recursos de uma regio, o chamado controle social no principal objetivo militar. As consequncias so catastrficas: existem cerca de 11 mil combatentes infantis12, 3 a 4 milhes de deslocados internos13 e por volta de 250 mil colombianos nos pases limtrofes, milhares de sequestrados, assassinatos seletivos e escravas sexuais14. O carter da guerra demonstra que o esprito de Cartagena no s continua vigente mas vem se tornando imprescindvel na proteo internacional, j que cada vez mais os refugiados no so importantes intelectuais opositores de regimes autoritrios, ou membros de grupos tnicos discriminados por estados chauvinistas, mas pessoas comuns, trabalhadores, jovens e mulheres que so envolvidos involuntariamente em conflitos armados onde os seres humanos se transformaram no principal recurso de guerra.
11 Informe del Alta Comisionada para los derechos humanos sobre la situacin de los DDHH en Colombia E/CN.4/2000/11, par. 25. 12 Comisin Colombiana de Juristas, balance del ao 2003. 13 Primer informe conjunto de la procuradoria general de la nacin y la defensoria del pueblo sobre cumplimiento de la sentencia T-25 de 2004. 14 Informe de Codhes (Consultora para los derechos humanos y el desplazamiento) Bogot, 08 Julio 2004. 24
4. O Reassentamento de Refugiados
O reassentamento se consolidou como alternativa de proteo nos anos 70 durante a crise do sudeste asitico. Milhares de pessoas do Vietnam, Camboja e Laos se lanavam ao mar fugindo da violncia e eram interceptadas em guas internacionais sem um pas de asilo que as acolhesse, ficando conhecidas como boat people. Igualmente, quando alcanavam terra, muitos pases da regio no eram signatrios da conveno ou do protocolo, no permitindo a integrao local desses refugiados. Assim, o reassentamento se transformou na nica alternativa de soluo duradoura para estas pessoas que no podiam permanecer no mar ou nos pases onde alcanavam terra. Ele utilizado nestas situaes em que tais pessoas no podem permanecer no primeiro pas de refgio, por distintas razes, ou o estado de primeiro asilo no quer ou no consegue proteg-las, ou porque a pessoa tem dificuldades ou impossibilidade de integrao, ou ainda porque o agente perseguidor tambm cruza a fronteira. O ACNUR sempre pautou pelas solues duradouras para que os refugiados encontrem um novo lar no pas que os acolheu ou voltem para casa, sempre voluntariamente, e quando o perigo j passou, ou ento diante da impossibilidade ou inviabilidade das duas primeiras solues, sejam re-assentados em um terceiro pas que os acolha. As razes que determinam a necessidade de re-assentamento so, em geral, as seguintes: 1) Necessidade de Proteo Legal ou Fsica: ocorre quando o Estado nega a proteo legal, ou a pessoa esteja em risco de devoluo ao pas onde foi perseguida, o que faz com que o ACNUR a reconhea como refugiada sob mandato ou independente do pas onde esta se encontra neste caso cabe ao ACNUR encontrar um novo lar para ela. Isto
25
ocorre, por exemplo, quando o pas no parte da Conveno de 1951 ou do protocolo e no recebe refugiados. A necessidade de proteo fsica ocorre quando os refugiados continuam sendo perseguidos no pas de asilo, encontram-se em perigo de sofrer deteno arbitrria ou ameaadas e o Estado receptor por alguma razo no pode ou no possui mecanismos para proteg-la. 2) Necessidades de Sade: Muitas vezes o refugiado se encontra doente e no pas de acolhida no dispe da possibilidade de tratamento mdico adequado, ou devido a problemas de sade se encontra em situao de dependncia de um sistema de proteo social ou da presena de familiares. 3)Sobreviventes da Violncia ou Tortura: Os sobreviventes de tortura ou violncia sistemtica ou sexual podem apresentar graves sequelas fsicas ou psicolgicas e podem requerer tratamento adequado, o que muitas vezes requer que estas pessoas sejam reassentadas nos pases onde encontram a disponibilidade de cuidados especiais. 4) Mulheres em Situao de Risco: Muitas mulheres ao cruzar as fronteiras em busca de proteo podem ser vtimas de discriminao ou abuso e enfrentar situaes de assdio por serem estrangeiras em situao de vulnerabilidade. Igualmente, podem se tornar vtimas de diversas formas de explorao, inclusive sexual ou prostituio, o que pode significar outras formas de perseguio pelo fato de serem mulheres. Muitas vezes as mulheres fogem sozinhas com seus filhos pequenos, o que implica em uma carga emocional e econmica que agrava sua situao de trauma e vulnerabilidade. Muitas mulheres podem se tornar vtimas de perseguio devido s atividades polticas de membros de sua famlia, o que aponta que nem sempre dado o devido peso ao seu fundado temor de perseguio.
26
As mulheres vtimas de tortura ou abuso sexual podem no ter facilidade de expressar suas experincias com entrevistadores com pouca sensibilidade de gnero, o que pode provocar indeferimentos injustos de seus pedidos de refgio e, portanto, resultar que fiquem legalmente desprotegidas e necessitem de reassentamento. 5) Reunificao Familiar: A unidade da famlia um princpio da proteo internacional da pessoa e consta da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948. Muito frequentemente, perseguies e violncias que provocam o refgio dispersam ou dizimam parcialmente as famlias. Promover sua reunificao representa um profundo contedo humanitrio, alm de servir como base de proteo natural e mtuo apoio entre os membros do grupo familiar, considerando no apenas a dependncia estritamente econmica mas um universo mais amplo da interdependncia emocional e afetiva dos grupos familiares, o que fundamental para seu bem-estar. 6) Crianas e Adolescentes: Segundo a Conveno sobre os direitos das crianas as crianas e adolescentes merecem especial ateno e assistncia, devido dependncia econmica e emocional e suas necessidades especiais de desenvolvimento, e ainda, devido a seu estatuto legal e social limitado pela menoridade. O reassentamento de menores, sobretudo se desacompanhados, deve ser levado a cabo com extremo cuidado. Um menor no acompanhado no um rfo, no entanto o ACNUR promove o reassentamento no contexto da unidade das famlias. O ACNUR se ope ao reassentamento com fins de adoo caso exista alguma esperana razovel de que algum dos pais ou parentes diretos estarem vivos. O reassentamento de menores deve sempre estar permeado pelo princpio bsico do melhor interesse do menor. Podem ocorrer casos de menores mutilados, vtimas de trauma ou que estejam sob ameaa fsica,
27
ou de recrutamento forado, nestes casos o reassentamento de toda a famlia aconselhado. 7) Refugiados Idosos: Os refugiados idosos podem ser particularmente vulnerveis quando confrontados com as causas e efeitos de se tornar um refugiado. A separao da famlia ou o trauma de perder parentes durante a perseguio ou fuga pode causar profundas consequncias sociais e emocionais. A capacidade de integrao em ambiente diverso cultural e socialmente pode ser um processo muito mais difcil e penoso para os idosos, alm do sofrimento pelo desarraigo ser mais profundo. Da mesma forma a possibilidade de reingressar no mercado de trabalho ou de prover a prpria subsistncia pode ser limitada. No pode haver critrios uniformes para definir um refugiado idoso, j que os grupos humanos tm expectativas de vida diferentes. O reassentamento de refugiados idosos deve sempre ser permitido e promovido independente de limites de idade, no contexto da reunificao familiar. 8) Refugiados sem Perspectivas de Integrao Local: No contexto geral da busca de solues duradouras, o reassentamento deve ser promovido quando um refugiado evidentemente no possui perspectivas de repatriao voluntria num perodo futuro razovel e tampouco tem a possibilidade de permanecer no primeiro pas de asilo de forma adequada ao seu perfil cultural, educacional, religioso e social. O ACNUR promove a integrao local em condies de dignidade para todos os refugiados. Em certos contextos os refugiados num determinado pas de asilo podem ser vtimas de discriminao sistemtica ainda que estejam seguros, ou so obrigados a viver em condies pouco dignas. Diferentemente do reassentamento de urgncia por necessidade de proteo, o reassentamento por falta de integrao local deve ser promovido quando determinadas circunstncias ocorrem, sobretudo a existncia de um pas disposto a
28
receb-los. Este tipo pode se aplicar quando o pas de primeiro asilo no oferece um asilo de qualidade, quando ocorrem restries possibilidade de integrao local ou quando se reassentam famlias a um ambiente culturalmente mais favorvel integrao local15. 9) O Reassentamento Solidrio no Marco dos 20 anos de Cartagena: O Brasil estabeleceu com o ACNUR um acordo de reassentamento de refugiados em 1999 que vem sendo implementado desde ento, ganhando novo impulso a partir da cooperao com a volta da representao do ACNUR no Brasil. O esprito de Cartagena vem se refletindo nas novas propostas do governo do Brasil, aplaudidas de p pelo ACNUR no marco das comemoraes dos 20 anos de Cartagena. Na reunio preparatria de Braslia (26 e 27 de agosto 2004), com a presena de representantes dos governos e da sociedade civil dos pases do Cone Sul, Argentina, Uruguai, Paraguai, Chile, Bolvia, e Peru, os delegados do governo brasileiro propuseram a criao de um programa de reassentamento regional ao qual qualquer pas poderia se associar no momento que considerasse oportuno, propondo-se a receber refugiados reassentados que se encontram em outros pases da regio, com miras a encontrar uma soluo duradoura aos milhares de colombianos nos pases limtrofes. O Brasil e o Chile so pases emergentes de reassentamento, j que tradicionalmente este era implementado apenas nos pases industrializados, e ao propor esta iniciativa mantm a generosa tradio de asilo da Amrica Latina que sempre buscou solues no marco regional para seus prprios refugiados. Os pases latino-americanos reformularam o antigo conceito de carga compartilhada, sendo que os refugiados no podem ser vistos como uma carga, preferindo chamar o princpio da Conveno de 1951 de dever de solidariedade internacional.
15 Resettlement Handbook. Division of International protection, United Nations High Commissioner for Refugees, Geneva July 1997. 29
O anncio foi bem aceito pelos pases que recebem um grande nmero de refugiados colombianos e que vivem uma situao preocupante do ponto de vista social, humano e de segurana para estes refugiados. Com o recrudescimento dos controles migratrios e fronteirios desde os atentados de 2001, a estigmatizao e o refoulement indireto, inclusive de parte de companhias areas tm sido uma constante, restando praticamente como nica alternativa de fuga o cruzamento da fronteira mais prxima, onde muitas vezes, devido ao fluxo excessivo, s debilidades de segurana ou s restries econmicas, encontrar uma soluo duradoura se torna muito difcil. O reassentamento solidrio vem oferecer uma alternativa vivel num mundo mais conflitivo que produz cada vez mais refugiados, porm num contexto de fronteiras cada vez mais fechadas. Desde a definio grupal, a solidariedade e o esprito humanitrio vm encontrando novas formas de dar proteo aos perseguidos que nunca deixaram de dar passos adiante, nadando contra a corrente muitas vezes, mas avanando seguros respondendo aos novos desafios da proteo internacional. Neste sentido o reassentamento solidrio poder futuramente ser um novo passo forjado neste momento histrico na Amrica Latina, no desenvolvimento da proteo integral da dignidade da pessoa humana.
Concluso
O direito internacional dos refugiados, como demonstra a Declarao de Cartagena e o Plano de Ao do Mxico, nunca deixou de se desenvolver numa forma pragmtica e flexvel, buscando novos espaos humanitrios, em um mundo cada vez mais fechado, xenfobo e securitizado. Tenta-se afirmar que as possibilidades de busca de novos espaos humanitrios ilimitada, mas obviamente no o so, e as crises de refugiados tornam-se cada vez mais securitizadas e percebidas como ameaas insolveis. Centenas de milhares de possveis retornos se tornam cada vez mais complexos, diante da ocupao do espao pblico e privado nos pa30
ses deixados para trs. Os fluxos mistos, ou seja, de migrantes e refugiados e o contrabando de seres humanos tornam-se cada vez mais frequentes nos contextos de refugiados. Por outro lado, ao estrangular-se o espao humanitrio nos pases tradicionais de refgio, cada vez mais se abre e se torna vivel o espao humanitrio nos pases emergentes, oferecendo novas oportunidades de integrao, devido ao crescimento econmico e a ampliao das ofertas de emprego e renda. O mundo ainda padece de um dficit colossal de oportunidades de integrao e o que os programas de reassentamento oferecem fica muito aqum das necessidades. So 100 mil vagas oferecidas ao ano, para uma necessidade de milhes de pessoas. Portanto, em contraposio securitizao, necessrio incrementar a ligao do tema dos refugiados proteo internacional dos direitos humanos e aos sistemas de construo da paz e segurana internacionais. O deslocamento forado um crime contra a humanidade, reconhecido e tipificado no estatuto de Roma; no entanto, rarssimos so os procedimentos por este crime. O enfoque integral da proteo aos direitos humanos, os mecanismos de imposio e construo da paz, por meio das misses de paz, a punibilidade dos crimes contra a humanidade e o trabalho humanitrio devem atuar de forma independente, mas coerente dentro de um sistema de preveno e resoluo de conflitos. A anomalia tornou-se regra e o deslocamento e as atrocidades viram algo corriqueiro num mundo de realismo poltico cnico e conformista. Aos poucos vai-se percebendo que permitir o agravamento das crises e a inrcia na resoluo de conflitos no convm aos pases ricos e destri os pases pobres. A paz e segurana e o desenvolvimento aos poucos se reconhecem, no espao da poltica internacional. Desta forma o intenso zig-zag na busca de cada vez mais escassos espaos humanitrios deve ser facilitada e fazer a carga dos refugiados mais leve, o trabalho humanitrio menos penoso, o retorno mais acessvel e paz menos longnqua.
31
A Acolhida da Populao Refugiada em So Paulo: a sociedade civil e a proteo aos refugiados

Liliana Lyra Jubilut1*
Introduo
So Paulo, juntamente com o Rio de Janeiro, o ncleo mais antigo de atendimento a refugiados no Brasil. Nessa cidade a acolhida dos solicitantes de refgio e dos refugiados ocorre por meio da parceria entre a Critas Arquidiocesana de So Paulo (CASP2) e o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) rgo subsidirio da Organizao das Naes Unidas (ONU) encarregado, desde 1950, da proteo populao refugiada (que engloba os refugiados, os solicitantes de refgio e pessoas em situaes anlogas como, por exemplo, os deslocados internos). No mbito desse convnio existe, oficialmente desde 1994, o Centro de Acolhida para Refugiados, que assiste, orienta e auxilia a populao refugiada a recomear suas vidas e resgatar sua dignidade no Brasil. Trata-se de uma populao vitimada em seus direitos mais fundamentais, uma vez que so refugiadas as pessoas que tm bem-fundado temor de perseguio, em funo de sua raa, religio, nacionalidade, opi-
1* Professora e Pesquisadora da Faculdade de Direito do Sul de Minas. Consultora do Projeto Critas /ACNUR para criao do Conselho Brasileiro sobre Refugiados. Doutora em Direito Internacional pela Universidade de So Paulo - USP.. 2 As organizaes e expresses seguidas de suas siglas entre parnteses sero doravante referidas por essas.
A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO
nio poltica ou pertencimento a um grupo social; que estejam fora de seu Estado de origem e/ou residncia habitual; e que sejam carecedores e merecedores de proteo internacional. Ou seja, so pessoas que no podem contar com a proteo de seus Estados prescindindo do auxlio da comunidade internacional e contando com a solidariedade dos demais Estados e sociedades civis. Essa solidariedade essencial para a populao refugiada dado que, por um lado, so os Estados que asseguram efetivamente a proteo aos seus direitos fundamentais, ao concederem o status de refugiado em seus territrios, uma vez que so os Estados as esferas primrias de realizao dos Direitos Humanos3; e que, por outro lado, podendo a sociedade civil ser vista como a manifestao concreta dos valores de uma determinada sociedade - por exemplo, pelo trabalho das Organizaes No - Governamentais (ONGs) , ela vem a ser o principal meio de integrao dos refugiados a esta. No caso do Brasil verifica-se a existncia dessa solidariedade tanto na esfera estatal como na sociedade civil. O Estado Brasileiro se ocupa do tema dos refugiados, como se denota da aprovao de uma lei especfica sobre o mesmo (a 1ei 9.474/97) que inclusive amplia a proteo concedida pelos diplomas internacionais universais patrocinados pelo ACNUR (a Conveno de 1951 sobre o Status de Refugiado4 e o Protocolo de 1967 sobre o Status de Refugiado5) e
3 Pode-se dizer que o Estado a esfera primria de realizao dos Direitos Humanos, j que nele que as pessoas residem efetivamente e podem exercer a cidadania, requisito para a efetivao dos Direitos Humanos. Conforme nos ensina Hannah Arendt: Os direitos humanos pressupem a cidadania no apenas como um fato e um meio, mas sim como um princpio, pois a privao da cidadania afeta substantivamente a condio humana, uma vez que o ser humano privado de suas qualidades o seu estatuto poltico v-se privado de sua substncia, vale dizer: tornado pura substncia, perde a sua qualidade substancial, que de ser tratado pelos outros como um semelhante. (cf. LEGROS apud LAFER, 1999, p. 151). 4 Doravante referida por Conveno de 51. 5 Doravante referido por Protocolo de 67. 34
um rgo prprio para a anlise das solicitaes de refgio o Comit Nacional para Refugiados (CONARE). J a sociedade civil tem papel essencial na proteo ampla da populao refugiada; papel que vem desempenhando h mais de 25 anos, como se ver a seguir.
1. A sociedade civil e a proteo da populao refugiada
A parceria entre a CASP e o ACNUR fruto de uma dupla tradio: por parte da Igreja Catlica a tradio de se ocupar da questo dos excludos, entre os quais a populao refugiada, e por parte do ACNUR a tradio de buscar organizaes locais para serem suas agncias implementadoras. O ACNUR tem dois objetivos principais: (1) providenciar a proteo dos refugiados e (2) promover a implementao de solues durveis para esta questo. De acordo com o General Information Paper publicado pelo ACNUR em novembro de 1982, ele realiza tais funes da seguinte maneira: Ao buscar o primeiro objetivo ele [ACNUR] procura promover a adoo de padres internacionais de tratamento dos refugiados e a efetiva implementao destes padres em reas como emprego, educao, moradia, liberdade de circulao, e garantias contra o retorno forado para um pas no qual o refugiado possa ter razes para temer uma perseguio. Ao buscar o segundo objetivo, o ACNUR procura facilitar a repatriao voluntria dos refugiados, ou, quando esta no uma soluo possvel, procura auxiliar os governos dos pases de asilo para que os mesmos possibilitem a auto-subsistncia dos refugiados o mais rapidamente possvel6. Ou seja, so os objetivos principais do ACNUR a proteo, a assistncia e a integrao da populao refugiada.
6 Jubilut, 2003, p.152. 35
Para realizar esses objetivos o ACNUR atua diretamente em situaes emergenciais (por exemplo, em caso de guerras civis quando so estabelecidos campos de refugiados) e em situaes no consideradas emergenciais (como, por exemplo, o atendimento a refugiados em centros urbanos, que o que ocorre no Brasil), quando ento recorre sociedade civil, mais especificamente s ONGs e coordena o trabalho. As ONGs locais que se tornam parceiras do ACNUR para implementar os objetivos supracitados so as denominadas agncias implementadoras. Pode-se dizer que o conceito de ONGs:
definido pelos tericos e pelos profissionais internacionais das mais diversas formas, conforme a perspectiva adotada. A referncia a organizaes no-governamentais usualmente utilizada para organizaes sociais que no so estatais, nem mercantis. E que sendo privadas, no visam a fins lucrativos e, sendo animadas por objetivos sociais, pblicos ou coletivos, no so estatais7.
As ONGs existem h muito tempo, mas recentemente, com a globalizao e o advento de problemas de mbito mundial e/ou transnacional, ganharam fora e passaram a atuar em uma vasta gama de reas, defendendo os mais diversos tpicos e tratando de temas to variados quanto a proteo a uma dada espcie de animais e a gerao de renda, por exemplo. Elas ganham especial destaque na temtica dos Direitos Humanos, sobretudo na esfera internacional, dado que o sistema internacional de proteo dos Direitos Humanos complementar citada proteo primria que deve ser assegurada pelos Estados, e que, em sendo organizaes que repousam sobre o direito interno do Estado onde se constituram, mas podem, em funo da natureza de seus objetivos, desempenhar ativi-
7 SANCHEZ, 2002, p. 154. 36
dades de carter transacional8 acabam por trazer ao cenrio internacional as realidades, peculiaridades e problemas locais, auxiliando o respeito quelas e o enfrentamento desses. Assim, as ONGs so um dos motores da efetivao dos Direitos Humanos, pois
[e]las esto por toda parte e so uma parte vital do regime geral de direitos humanos. Acima de tudo, ONGs de direitos humanos trazem tona os fatos. Elas tambm contribuem para o estabelecimento de padres, bem como da promoo, implementao e efetivao das normas de direitos humanos. Elas que provocam e do energia [ causa]. Elas espalham a mensagem dos direitos humanos e mobilizam pessoas a realiz-la9.
Desta feita, as ONGs estabelecem a agenda da comunidade internacional, apontando, por meio de suas aes, os temas de maior destaque em um dado momento e, por conseguinte, os valores de maior relevncia social. Tal fato significativo em um cenrio internacional em que ainda se tem os Estados como seus principais atores, em que ainda h enormes diferenas de poder entre os Estados, e em que ainda no h garantia total de acesso do indivduo a todas as instncias decisrias; ou seja, um cenrio internacional com um dficit democrtico. As ONGS so
[...] assim uma fora democratizante das relaes internacionais e organizaes internacionais e, ainda, so as representantes autori-
8 SANCHEZ, 2002, p.155. 9 Cf. STEINER, H. J.; ALSTON, P., 2000, p. 938. NGOs pervade and are a vital part of the overall human rights regime. Above all, human rights NGOs bring out the facts. They also contribute to standard-setting as well as to the promotion, implementation and enforcement of human rights norms. They provoke and energize. They spread the message of human rights and mobilize people to realize that message traduo livre da autora. 37
zadas da opinio mundial. Elas so, dessa feita, as representantes legtimas das pessoas no mundo na esfera internacional, de um modo que os Estados, at mesmo os democrticos, e os representantes de Estados, no o so [...]10.
Elas representam o agir conjunto defendido por Hannah Arendt como a base da poltica e retiram disso a sua legitimidade. Essa legitimidade lhes permite exigir a concretizao normativa de seus valores; agregando fora jurdica sua fora moral. Conforme Celso Lafer:
[...] numa perspectiva mais idealista, as ONGs apontam para o significado vetorial dos direitos humanos que, como valor, nunca se esgota como um dado da realidade, mas que se inova e se projeta no futuro enquanto vis directiva de conduta11.
A relevncia do papel das ONGs, e conseqentemente da sociedade civil, no cenrio internacional tamanha que o artigo 71 do tratado constitutivo da ONU (a Carta das Naes Unidas) permite que elas faam parte do sistema geral dessa, por meio de sua participao no Conselho Econmico e Social (ECOSOC)12. O ACNUR, ao buscar parcerias com a sociedade civil, consagrando a prtica da ONU, consegue ao mesmo tempo melhorar a efetivao dos Direitos Humanos dos refugiados e aumentar a legitimidade de sua atuao. Ademais, consegue, ainda, aprimorar a possibilidade de recons-
10 Cf. ANDERSON, K. apud STEINER; ALSTON, 2000, p. 951. [... ]NGOs are therefore a force for democratizing international relations and international institutions and, moreover, the authoritative bearers of world opinion. They are therefore the legitimate representatives in the international sphere of people in the world, in a way in which their states, even democratic states, and their state representatives, are not [] traduo livre da autora. 11 LAFER, C.,1999, p. 198-199. 12 At meados do ano 2000, aproximadamente 2000 ONGs tinham assento junto ao ECOSOC. cf. STEINER; ALSTON, 2000, p. 980. 38
truo das vidas dessa populao, dado que, como mencionado, as ONGs conhecem a realidade local e, por isso, enquanto agncias implementadoras, auxiliam sobremaneira a integrao dos refugiados em suas novas sociedades. As agncias implementadoras realizam, sob superviso e financiamento do ACNUR, os programas desse em relao aos refugiados e solicitantes de refgio13. So 3 os principais programas, que correspondem aos supracitados objetivos principais do ACNUR: proteo (aspectos jurdicos), assistncia (aspectos sociais), e integrao (no local do refgio). No Brasil existem 2 agncias implementadoras do ACNUR que realizam esses programas: a CASP e a Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro (CARJ)14. Alm delas, o ACNUR tem contato com novos parceiros, especialmente para a prtica do reassentamento15, que consiste na transferncia de um refugiado j reconhecido, mas com problemas de adaptao, proteo ou necessidades especiais para um segundo Estado de acolhida16. O ACNUR e a CASP tm conseguido expandir a proteo aos refugiados a outros centros; essa, por exemplo, com base em uma nova parceria com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR). Essa parceria entrou em vigor em 2004, que foi um ano de evoluo na proteo dos refugiados em So Paulo, e no Brasil, como se ver na seqncia; demonstrando que a CASP tenta sempre inovar em seu papel de representante da sociedade civil na defesa dos excludos.
13 A relevncia da atuao das ONGs no que tange aos refugiados tamanha que o ACNUR estabeleceu o programa Parcerias em Ao (PARinAC) como meio de aproximar as ONGS entre si e com o ACNUR a fim de incrementar o atendimento populao refugiada. 14 Entre a CASP e a CARJ h uma diviso geogrfico-administrativa para facilitar o atendimento aos refugiados. 15 O reassentamento , juntamente com a integrao local e a repatriao, uma soluo durvel proposta pelo ACNUR. 16 Como a Associao Padre Antonio Vieira da Companhia de Jesus, em Porto Alegre e, mais recentemente, a Critas Regional do Estado de So Paulo. 39
2. A Critas Arquidiocesana de So Paulo
A CASP uma das 140 dioceses que formam a Critas Brasileira que, por sua vez, uma das organizaes nacionais que formam a Caritas Internationalis17. A Caritas Internationalis uma organizao no-governamental que existe oficialmente18 desde 195019. Ela rene atualmente 162 Critas Nacionais (entre as quais algumas datam do final do sculo XIX20) e procura auxiliar as populaes em suas maiores necessidades em mais de 200 Estados. A atuao da Caritas Internationalis internacionalmente reconhecida, tanto que, desde 1967, esta organizao tem status de observadora junto ao ECOSOC. A Critas Brasileira existe desde 1956, sendo ligada Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), e podendo ser considerada o brao social da Igreja Catlica, uma vez que visa assistncia social, a promoo humana e a transformao da sociedade. A CASP foi fundada em 1968 (e refundada em 1987) e busca organizar a solidariedade para alcanar a justia e a fraternidade. Ela atua em vrias frentes entre as quais pode-se destacar: (1) polticas pblicas; (2) aes emergenciais; (3) aes de organizao das comunidades e (4) preocupao com o tema do trabalho, renda e economia popular solidria. A CASP , como mencionado, uma parceira oficial (agncia implementadora) do ACNUR no Brasil, condio na qual se soma a outras 500 ONGs ao redor do mundo, entre as quais 17 Critas Nacionais21.
17 Para maiores dados vide <www.caritas.org>. 18 A antecessora da Caritas Internationalis foi a Caritas Catholica, criada em 1924. 19 Antes de sua criao oficial a Caritas Internationalis auxiliou vtimas de um terremoto no Japo em 1948, bem como vtimas da Segunda Guerra Mundial. 20 Cf. <www. caritas.org>. 21 Cf. <www.unhcr.ch>. 40
3. A acolhida da populao refugiada em So Paulo antes da Caritas Arquidiocesana de So Paulo22
Antes da parceria entre a CASP e o ACNUR j existia atendimento populao refugiada em So Paulo. Como mencionado, a Igreja Catlica tem tradio na proteo aos refugiados no Brasil. Em So Paulo ela se ocupa do tema desde a dcada de 1970, quando atuava por meio da Comisso Justia e Paz. poca a proteo abrangia principalmente refugiados sul-americanos, vietnamitas e cubanos. Contudo, tal proteo sofria limitaes dado que (1) o ACNUR, apesar de ter um escritrio ad hoc no Brasil desde 1977, ainda no tinha seu mandato como rgo internacional reconhecido pelo governo brasileiro (o que somente ocorreu em 1982), (2) o Brasil passava pela ditadura militar e era, poca, um Estado produtor de refugiados e (3) o Brasil, tambm em funo da ditadura no concedia o status de refugiados a no-europeus, valendo-se da reserva geogrfica prevista na Conveno de 195123 (pela qual os Estados poderiam limitar o status de refugiado somente a pessoas que tivessem se tornado refugiadas em decorrncia de eventos na Europa. Somente foi revogada com o advento do Protocolo de 196724 o que afetava especialmente aos latino-americanos que fugiam de regimes similares ao aqui existente25) para to-somente autorizar o trnsito ou permanncia restrita dessas pessoas no Brasil.
22 Para maiores dados vide: JUBILUT, L. L., 2003, cap. 1 do Ttulo IV. 23 Cf. artigo 1 B (1) a. 24 Este documento tambm revogou a reserva temporal prevista na Conveno de 51 pela qual os Estados poderiam limitar a concesso do status de refugiado a pessoas com problemas de perseguio antes de 1 de janeiro de 1951. 25 A semelhana entre os regimes no-democrticos existentes em vrios Estados da Amrica do Sul que produziam refugiados e o regime de ditadura militar no Brasil tambm apontada como um dos motivos para a no concesso do status de refugiado aos latino-americanos, pois dela resultaria a admisso, ainda que indireta, das violaes de direitos humanos por regimes dessa natureza. 41
O trabalho em So Paulo oferecia assessoria jurdica e auxlio para habitao e sade, bem como para integrao26 e tinha o apoio da atuao do Cardeal Emrito de So Paulo, Dom Paulo Evaristo Arns, que por seu comprometimento com os Direitos Humanos, apoiava e fortalecia a causa dos refugiados27. Com o advento da redemocratizao e da Constituio Federal de 1988 a proteo aos Direitos Humanos passou a ser um dos temas da agenda nacional e, com isso, a proteo aos refugiados deixou de ser oficiosa. Em funo deste fato, o atendimento populao refugiada em So Paulo passou a se concentrar na CASP, at como marco desse novo perodo da histria.
4. O atendimento populao refugiada pela Critas Arquidiocesana de So Paulo 4.1. O atendimento antes da Lei 9.474/97
A lei 9.474/97 o marco legal da proteo dos refugiados no Brasil, mas no perodo entre a entrada em vigor da Constituio Federal de 1988 e seu advento as bases para a proteo jurdica dos refugiados j existem no ordenamento jurdico brasileiro. A primeira dessas foi a Portaria Interministerial 394 de 1991, que estabeleceu um procedimento especfico para a concesso do refgio (combinando a atuao do ACNUR e do governo brasileiro) e ampliou os direitos e garantias assegurados aos refugiados.
26 Os vietnamitas, por exemplo, foram auxiliados no estabelecimento de oficinas de costura como fonte de renda. 27 Tanto que em 1985 foi condecorado com a Medalha Nansen honraria dada pelo ACNUR a pessoas que se destacam na proteo aos refugiados. 42
Nesse perodo, o ACNUR realizava uma entrevista com os solicitantes de refgio que eram recebidos na CASP e, com base nela, elaborava um parecer, recomendando ou no a concesso do status de refugiado. Esse parecer era encaminhado ao Ministrio das Relaes Exteriores, que, aps fornecer seu prprio parecer, o enviava ao Ministrio da Justia para a deciso final do caso. Tal deciso era publicada no Dirio Oficial da Unio, quando ento um ofcio do ACNUR era enviado CASP ou CARJ, a partir do qual a Polcia Federal emitia documentao para o refugiado. Desse procedimento pode-se depreender que todo o contato direto de atendimento ao solicitante de refgio e ao refugiado era feito pela CASP/CARJ, fato que continua inalterado at hoje. Atualmente h um outro ncleo de atendimento direto no Brasil, em Braslia, em virtude da parceria entre a CASP e o Instituto de Migraes e Direitos Humanos (IMDH). No perodo de incio da redemocratizao do Brasil, pode-se dizer que foram os angolanos o grupo principal de refugiados atendidos. Isso porque a guerra civil em Angola se recrudesceu e o governo brasileiro comeou a aceitar uma definio ampliada dos motivos para a concesso de refgio, passando, assim, a acolher pessoas que no se enquadravam diretamente na definio de refugiado da Conveno de 1951, revista pelo Protocolo de 1967, sendo esse a segunda base lanada para a proteo atual dos refugiados no Brasil. Ao lado dos angolanos foram recebidos tambm grupos de outras duas regies que vivenciavam conflitos internos: a ex-Iugoslvia e a Libria. Essa prtica reflete o esprito de Cartagena, em referncia Declarao de Cartagena de 1984 que conclama os Estados a ampliarem a definio dos motivos de concesso de refgio para estender a acolhida a um maior nmero de pessoas, baseando-se no carter humanitrio do instituto do refgio. Tal atitude servir de modelo para a adoo de uma das grandes inovaes da lei 9.474/97: a consagrao da grave e genera43
lizada violao de Direitos Humanos como motivo legal de concesso de refgio no Brasil28.
4.2. O atendimento aps a Lei 9.474/97
Em funo da mencionada preocupao, aps a redemocratizao do Brasil, com o tema dos Direitos Humanos e, conseqentemente, dos refugiados, em 1996 foi elaborado um projeto de lei exclusivo para a proteo dessa populao, que se converteu em lei em 1997. A lei 9.474/97 apresenta, alm da mencionada definio ampliada, alguns pontos essenciais para a proteo dos refugiados, entre os quais se destacam: (1) o estabelecimento do CONARE como rgo multifacetado e encarregado das decises em primeira instncia sobre a concesso do refgio e das polticas pblicas para os refugiados29, como mencionado; (2) o estabelecimento de um procedimento especfico para a concesso do refgio; (3) o fato de ser um diploma especfico sobre refugiados no misturando a proteo a esses com temas gerais de migrao; (4) a permisso para obteno de documentos pelos solicitantes de refgio, e (5) o fato de elencar solues durveis para os refugiados. Esses pontos so importantes, pois auxiliam a realizao dos programas de proteo, assistncia e integrao da populao refugiada.
28 Cf. artigo 1, III da lei 9.474/97. 29 Cf. artigo 12 da lei 9.474/97: Compete ao CONARE, em consonncia com a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com as demais fontes de direito internacional dos refugiados: (I) analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instncia, da condio de refugiado; (II) decidir a cessao, em primeira instncia, ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condio de refugiado; (III) determinar a perda, em primeira instncia, da condio de refugiado; (IV) orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico aos refugiados; (V) aprovar instrues normativas esclarecedoras execuo desta Lei. 44
No que tange ao PROGRAMA DE PROTEO pode-se dizer que a criao do CONARE e de um procedimento especfico para a concesso do refgio coroam todo o trabalho realizado no Brasil com os refugiados. Isso porque retiram da proteo o carter de temporrio ou provisrio e incluem no ordenamento jurdico a preocupao com a proteo populao refugiada de modo inquestionvel, agregando legitimidade a legalidade da proteo, o que para um Estado positivista como o Brasil essencial. De acordo com Joo Paulo de Faria Santos:
A proteo, tida como ao governamental prioritria, vem desde a garantia de liberdades (no-expulso, direito vida e segurana), afirmando-se em polticas positivas, reconhecimento da condio de refugiado junto ao Governo brasileiro, atravs do CONARE (Ministrio da Justia), obteno de passaporte quando necessrio e documentao para o acesso ao trabalho30.
O procedimento de concesso de refgio se inicia com o pedido de refgio perante um funcionrio da Polcia Federal, do qual resulta um Termo de Declaraes, que traz as razes pelas quais se est solicitando refgio e as circunstncias da entrada do solicitante no Brasil31, alm dos dados pessoais bsicos do solicitante de refgio servindo como o documento desse at a emisso de um Protocolo Provisrio32 pelo governo brasileiro. Em seguida, o solicitante de refgio encaminhado para a sede da 33 CASP , onde se localiza o Centro de Acolhida para Refugiados de So Paulo.
30 SANTOS, 2003, p. 138. 31 A solicitao de refgio suspende os processos e procedimentos criminal e administrativo pela entrada irregular ou ilegal do solicitante de refgio no Brasil. 32 Cf. artigo 21 da lei 9.474/97, caput: Recebida a solicitao de refgio, o Departamento de Polcia Federal emitir protocolo em favor do solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no territrio nacional, o qual autorizar a estada at a deciso final do processo. 33 O procedimento aqui descrito se baseia na experincia da CASP. O procedimento na CARJ similar. 45
O solicitante de refgio preenche um questionrio e passa por uma entrevista com advogados, que elaboram um Parecer de Elegibilidade, baseando-se tanto no questionrio preenchido, quanto na entrevista individual realizada por eles com os refugiados. Esses pareceres so compostos de trs partes principais: (1) o resumo do questionrio e da entrevista, apontando-se aspectos pessoais do solicitante (nome, idade, nacionalidade e filiao, por exemplo) e aspectos relativos ao seu pedido de refgio (por que razo deixou seu Estado de origem e/ou residncia habitual e por que est solicitando refgio no Brasil, por exemplo); (2) a descrio da situao objetiva do Estado de origem e/ou de residncia habitual, que traz informaes atualizadas acerca do Estado de onde veio o solicitante, a fim de se trazer elementos que corroborem a histria relatada e (3) a recomendao ou no do reconhecimento do solicitante como refugiado. Verifica-se que as duas primeiras partes funcionam como justificativa para a deciso apontada na parte final. Esta deciso se baseia na adequao da histria relatada e das condies pessoais do solicitante aos diplomas legais (no caso brasileiro a lei 9.474/97, a Conveno de 51, e o Protocolo de 67), que trazem as situaes nas quais existe o direito de ser reconhecido como refugiado. Em funo da competncia exclusiva do governo brasileiro para conceder refgio em seu territrio, em virtude de viger no Direito Internacional o princpio da soberania territorial; o solicitante de refgio se submete, ento, a uma nova entrevista, desta vez com um representante CONARE. Aps essa segunda entrevista, o representante do CONARE relata a entrevista a um grupo de estudos prvios, formado por representantes dos Ministrios de Estado, do ACNUR e, desde 2004, de um representante da sociedade civil. Esse grupo elabora um parecer recomendando ou no a aceitao da solicitao de refgio. O parecer encaminhado ao plenrio do CONARE, quando ser discutido e ter o seu mrito apreciado.
46
Caso a deciso seja no sentido de aprovar a solicitao de refgio, o solicitante faz seu registro junto Polcia Federal e recebe a documentao como refugiado, que vem a ser o Registro Nacional de Estrangeiros (RNE). Se a deciso do CONARE for em sentido inverso, o solicitante tem 15 dias aps a sua notificao34 para se retirar do Brasil ou para entrar com um recurso35 junto ao Ministro da Justia, a quem caber a deciso final. A CASP auxilia os solicitantes de refgio com orientaes jurdicas ao longo de todo o processo, realizando, assim, o PROGRAMA DE PROTEO aos refugiados. Ademais, ela auxilia na obteno de outros documentos que no o Protocolo Provisrio, como o Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF) e a Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS)36, sem os quais a proteo aos solicitantes de refgio e refugiados estaria incompleta, dado que sua completude deriva de sua interao com a assistncia e integrao da populao refugiada, as quais so impossveis sem essa documentao. Com o PROGRAMA DE ASSISTNCIA, a CASP, ao longo de todo o procedimento de solicitao de refgio atende a populao refugiada (que engloba tanto os refugiados reconhecidos quanto os solicitantes de refgio) em suas necessidades. Esse atendimento engloba os servios bsicos de moradia, sade e alimentao. Desta forma, como no caso da integrao, beneficia-se da rede de parceiros da CASP. As parcerias so o grande destaque do atendimento em So Paulo, e atualmente a CASP conta com dezenas de parceiros em vrias reas. A
34 Notificao que, diferentemente do que ocorria antes do advento da lei 9.474/97, no feita somente por meio de publicao no Dirio Oficial da Unio, mas pessoalmente ao notificado (normalmente pela Polcia Federal). 35 Recurso que no conta com maiores formalidades, podendo ser escrito pelo prprio refugiado. 36 Cf. artigo 21, pargrafo 1 da lei 9.474/97. 47
CASP acredita ter como papel (1) articular a ao social, (2) educar solidariedade e (3) motivar a sociedade como um todo a assumir a causa dos refugiados. As parcerias so a sntese da teoria e da prtica sem a qual no se pode realizar a acolhida real dos refugiados. Em funo da paridade de direitos estabelecida pela Constituio Federal, no caput do artigo 5 e no pargrafo 2 do artigo 12, entre nacionais e estrangeiros, a populao refugiada pode tambm se valer de servios pblicos gratuitos, que so relevantes no que tange assistncia. Quanto moradia a CASP se beneficia das parcerias com o Arsenal da Esperana (um albergue para homens) e com a Associao Mulher-Vida (uma casa de acolhida para mulheres), bem como pode se valer da rede pblica de albergues na qual no conta com o benefcio da reserva de vagas. Na rea da sade h a possibilidade de acesso da populao refugiada rede pblica de sade (hospitais e postos de atendimento). A CASP tambm conta com o apoio da Associao Paulista dos Cirurgies Dentistas (APCD) e com a parceria com o Servio Social do Comrcio (SESC), que possui o SESC Odonto, para tratamentos odontolgicos. Existe uma parceria com o Instituto de Psiquiatria do Hospital das Clnicas para tratamento clnico individual ou atendimento em grupo (por meio da arte-terapia), que essencial quando se trabalha com uma populao marcada por situaes agudas de stress que podem criar ou aprofundar traumas psquicos37. Dentro da verba fornecida pelo ACNUR, h ainda a previso de compra de medicamentos considerados essenciais. O PROGRAMA DE ASSISTNCIA tambm auxilia a populao refugiada com orientaes para matrculas em escolas e, na medida do possvel, ajuda nas necessidades bsicas e em situaes de emergncia.
37 Para mais detalhes vide Santana (2001). 48
No PROGRAMA DE INTEGRAO o foco principal a reconstruo da vida do refugiado e sua insero na sociedade brasileira. Nas palavras do Cardeal Arcebispo de So Paulo, Dom Cludio Hummes: A integrao o ponto mais alto da insero do refugiado no novo ambiente, tornando-o auto-suficiente. tambm, o ponto mais exigente, lidando sobretudo com a insero no mundo do trabalho, com tudo que isso requer [...]38. A primeira etapa para a integrao local a participao do solicitante de refgio em aulas de portugus. Essas aulas ocorrem no SESC e na CASP (ministradas por voluntrias). A partir do momento em que a lngua portuguesa no mais um obstculo, os refugiados podem contar com o auxlio da CASP para a continuao de seus estudos, no ensino bsico, fundamental, mdio ou superior. Nesse ltimo a Universidade Federal de Minas Gerais se destaca como parceira, em razo de ter uma resoluo especfica para facilitar o ingresso de refugiados. H tambm a possibilidade de revalidao de ttulos e diplomas estrangeiros, no caso de o refugiado conseguir comprovar os mesmos. Alm da continuidade dos estudos os refugiados se beneficiam das parcerias entre a CASP e o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) e o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), que permitem seu acesso a cursos tcnicos e profissionalizantes de forma gratuita. A CASP ainda auxilia no encaminhamento dos refugiados ao mercado de trabalho, fazendo contatos e apresentando-os s empresas. O refugiado pode ser beneficiado com projetos de micro-crdito para o estabelecimento de um negcio prprio, com recursos do ACNUR e de outras fontes.
38 HUMES, 2004, p. 5- 6. 49
Com os 3 programas a acolhida aos refugiados em So Paulo ampla e objetiva, auxiliando-os em todas as reas necessrias para a retomada da conscincia de sua inerente dignidade e da efetivao dos Direitos Humanos que dela derivam. A CASP atendia por volta de 1582 pessoas39, entre solicitantes de refgio e refugiados, de 65 nacionalidades40 diferentes41. Na sua maioria (68,5%), os refugiados tm como origem a frica. Os demais provm da Amrica Latina (16,5%), da sia (8%) e da Europa (7%). Em termos de Estados, os de maior representatividade numrica entre a populao refugiada so Angola, Libria, Serra Leoa e Cuba. Quanto ao gnero da populao refugiada, ao contrrio do que ocorre no mundo em geral, a grande maioria dos atendidos pela CASP de homens adultos (77%), enquanto 80% dos refugiados no mundo so de mulheres e crianas42. Isso se explica pela distncia entre os Estados de origem e o Brasil, que dificulta a vinda de mulheres e crianas. So poucos os casos de pessoas vulnerveis chegando a aproximadamente 10% do total, assim como so raros os casos de analfabetos (1%) e de pessoas com curso superior completo (4%). Em 2004 houve um grande nmero de novas solicitaes de refgio (21443), o que denota instabilidade no cenrio internacional e falta de efetivao de Direitos Humanos em parcela considervel do mundo.
39 Dados at 24 de novembro de 2004. 40 Esse nmero no corresponde necessariamente diviso geopoltica atual do mundo, uma vez que existem refugiados provenientes de Estados que j no existem (como, por exemplo a Iugoslvia) ou de Estados separados de fato mas no oficialmente (como o Congo-Brazaville). 41 Vide Tabela 1 para dados sobre Estados de provenincia da populao refugiada atendida pela CASP at 24 de novembro de 2004. 42 Em virtude de a principal fonte produtora de refugiados ser a guerra que acaba envolvendo e matando os homens. 43 Dados at 24 de novembro de 2004. 50
4.3. As inovaes da acolhida em 2004
Apesar de a acolhida ser ampla e estar extremamente bem estruturada, a CASP entendeu que para melhor atender a populao refugiada sob sua responsabilidade a busca de novas parcerias seria fundamental. Em 2004 foi assinado um convnio com a j citada SEDH/PR. Esta parceria passou a vigorar em janeiro de 2004 e por ela se deu a transferncia de fundos da SEDH/PR para a CASP com os objetivos de contratar mais pessoal e ampliar geograficamente a proteo dos refugiados no Brasil. Foram contratadas uma advogada e uma assistente social, com vistas a divulgar o tema junto sociedade civil e auxiliar os projetos j estabelecidos. Criou-se o projeto do Grupo de Orientao Direcionada no qual solicitantes de refgio e refugiados, separadamente e divididos por sua lngua materna, recebem orientaes sobre o procedimento de solicitao de refgio, sobre seus direitos e deveres e sobre o atendimento na CASP. Tambm foi elaborado um livro para divulgar a temtica da tolerncia e dos refugiados junto ao pblico infanto-juvenil. Sub-parcerias foram estabelecidas com a CARJ para contratao de novos profissionais para o atendimento aos refugiados e com o IMDH em Braslia, para o estabelecimento de um ncleo de atendimento e orientao aos refugiados nessa cidade. O IMDH tem atuado tambm junto aos rgos governamentais federais envolvidos na questo do refgio e tem sido o representante da CASP e da CARJ no j mencionado Grupo de Estudos Prvios do CONARE. Alm dessa novidade, 2004 trouxe um novo papel para a CASP: o de prestar assessoria Critas Regional do Estado de So Paulo (CRESP) no projeto de reassentamento implantado nas cidades de Campinas, Jundia, So Jos dos Campos e Taubat.
51
Em 2004 o ACNUR reabriu seu escritrio no Brasil aps 6 anos, perodo no qual as agncias implementadoras brasileiras respondiam diretamente ao escritrio regional do ACNUR em Buenos Aires. Essa reabertura decorreu do reconhecimento pelo ACNUR do bom trabalho realizado no Brasil na proteo dos refugiados e tambm da percepo da possibilidade do pas se tornar um Estado de reassentamento. O PROGRAMA DE REASSENTAMENTO no Brasil teve inccio em 2002 com a recepo de refugiados do Afeganisto e da Colmbia em Porto Alegre e o governo, por meio do CONARE, e o ACNUR querem fortalecer e ampliar esse programa. Buscando aperfeioar a acolhida dos refugiados em So Paulo, a CASP tinha os seguintes planos para 2005, entre os quais: (1) a consolidao de novas parcerias; (2) uma maior divulgao do tema junto sociedade civil e (3) o estabelecimento de um ncleo de atendimento em Santos (porto no qual desembarca a maioria dos refugiados que chegam a So Paulo).
Concluso
Por todo o exposto verifica-se que a CASP, ao assumir a tradio da Igreja Catlica de proteo aos refugiados, no apenas tem cumprido seu papel, mas se esfora cotidianamente para aprimor-lo. Esse aprimoramento sentido tanto na busca constante de parcerias, que so indispensveis para a acolhida efetiva da populao refugiada em So Paulo, quanto pelo grau de comprometimento e seriedade de seu pessoal tcnico. A lei 9.474/97 (que tem tantos mritos que vem sendo utilizada pelo ACNUR como exemplo de legislao a ser adotada uniformemente pelos Estados) tem sido concretizada e os solicitantes de refgio e refugiados em So Paulo tem contado com as ferramentas necessrias para reconstruir suas vidas.
52
Tabela 1- Nmeros da Refugiados Atendidos pela CASP - 2004

por Nacionalidade Angola Libria Serra Leoa Cuba Repblica Democrtica do Congo Colmbia Iraque Peru Nigria Burundi Guin-Bissau Romnia Srvia Sudo Ir Crocia Tanznia Ruanda Lbano Somlia Camares Iugoslvia Bsnia-Herzegovina Argentina ndia Costa do Marfim Etipia Marrocos Sria Arglia Egito 439 179 138 97 78 71 70 66 44 35 32 25 25 25 21 18 18 16 14 12 11 10 11 9 8 8 6 6 6 5 5
53
Faixa de Gaza Macednia Paraguai Haiti Senegal frica do Sul Armnia Chade Federao Russa Gana Qunia Bulgria Burkina-Faso Congo El Salvador Gergia Guin-Conacri Moambique Montenegro Sri Lanka Vietn Afeganisto Albnia Bolvia Chile Congo-Brazaville Equador Guiana Mauritnia Mxico Repblica Centro-Africana Uruguai Venezuela Zimbbue
5 5 5 4 4 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
54
Referncias
1) Fontes Legislativas BRASIL. Constituio Federal. 1988. BRASIL. Lei 9.474/97. Declarao de Cartagena de 1984. ONU. Conveno de 1951 sobre o Status de Refugiado. ONU. Protocolo de 1967 sobre o Status de Refugiado. 2) Fontes Doutrinrias Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR). Manual de procedimentos e critrios a aplicar para determinar o estatuto de refugiado. Genebra, 1992. BARRETO, L. P. T. Das diferenas entre os institutos jurdicos, asilos e refgio. Texto obtido no Centro de Acolhida para Refugiados de So Paulo. CARDEAL DOM CLUDIO HUMMES. Integrao dos refugiados em So Paulo: parcerias da Critas Arquidiocesana com a Sociedade Civil e suas principais Instituies. So Paulo: Critas, 2004. FISCHEL DE ANDRADA, H. H; MARCOLINI, A. A poltica brasileira de proteo e reassentamento de refugiados: breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 45, n. 1, p. 168-176, 2002. JUBILUT, L. L. O direito internacional dos refugiados e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro. 2003. Dissertao de Mestrado apresentada Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo. LAFER, C. A reconstruo dos Direitos Humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. 3. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1999. SANCHEZ, M. R. Atores no-estatais e sua relao com a Organizao Mundial do Comrcio In: AMARAL JUNIOR, A. (Org.). Direito do comrcio internacional. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 151-170. SANTANA, C. L. A. de. Anatomia do mtodo qualitativo: uma experincia de sua aplicao no atendimento de refugiados. 2001. Dissertao de Mestrado apresentada Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo. SANTOS, J.P.F. Os refugiados e a sociedade civil: a experincia da Critas Arquidiocesana de So Paulo. In: MILESI, R. (Org.). Refugiados: realidade e perspectiva. Braslia: Edies Loyola, 2003.
55
3) Outros Sites: ACNUR. Disponvel em: <www.unhcr.ch>. ACNUR em espanhol. Disponvel em: <www.acnur.org>. CARITAS. Disponvel em: <www.caritas.org>. Folhetos: ACNUR. 20 anos de trabalho humanitrio no Brasil: 1977- 1997. O mandato do ACNUR Critas Arquidiocesana de So Paulo. Folder sobre as atividades. Testemunhos: Entrevista com Cezira Furtim (2003). Palestras, Reunies e Declaraes de Pe. Ubaldo Steri.
56
REFLEXES SOBRE A QUESTO RACIAL E REFUGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

Wellington Pereira Carneiro1 Janaina Matheus Collar2
Introduo
A questo racial se encontra na origem do conceito de refugiado. No primeiro sistema de proteo aos refugiados que vigorou de 1920 at 1935, os refugiados eram definidos de forma casustica e grupal, tomando o fato de ser membro de um determinado grupo tnico de pessoas3 privadas da proteo de seu estado de origem, atravs da desnacionalizao que atingiu os armnios e assrios caudeus - durante o esfacelamento do Imprio Otomano. Estes eventos ajudaram a impulsionar os instrumentos de proteo s minorias, principalmente na Europa, aps a Primeira Guerra Mundial, quando a Liga das Naes firmou vrios tratados com os pases vencidos visando a proteo de minorias nacionais4.
1 Wellington Pereira Carneiro Mestre em Direito Internacional Pblico pela Universidade de Moscou Drujby Narodov e Mestre em Direitos Humanos pela Universidade de Oxford, Inglaterra. 2 Janaina Matheus Collar, Bacharel em Relaes Internacionais. Atualmente assessora do Embaixador Jernimo Moscardo, Presidente da FUNAG (Fundao Alexandre de Gusmo), organizao vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores. Aluna Especial de Mestrado na UNB, em Segurana e Defesa Internacional. 3 HATHAWAY, James C. The Law of Refugee Status. Toronto, Butherworths 1st Edition 1991. pag. 3 e 4. 4 J.REHMAN. The Weakness in the International Protection of Minority Rights (the Hague: Kluwer Law International, 2000), p.40, on Department for Continuing Education
REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO
O segundo perodo, quando foi utilizado o critrio dos refugiados de facto e no apenas de jure, igualmente protegeu os refugiados que sofriam perseguio por motivos de raa, principalmente depois da ascenso do Nazismo e das leis racistas de Nuremberg, promulgadas em 1935 depois da Kristalnacht5, a noite dos cristais que inaugurou as perseguies abertas contra a comunidade judia da Alemanha. Logo depois da II Guerra Mundial, o princpio da no discriminao ocupou um lugar fundamental na Declarao Universal dos Direitos Humanos e no mesmo sentido a perseguio por raa apareceu como o primeiro critrio de determinao do estatuto de refugiado na conveno de 1951. Para a conveno de 1951, refugiada toda pessoa que:
... em conseqncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas...(destaque nosso).
Para tratar especificamente do problema dos refugiados e da aplicao da Conveno de 1951 a ONU, atravs da assemblia geral, criou o escritrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados. O escritrio foi criado para funcionar a partir de 1 de janeiro de 1951.
1. Racismo e refugiados
O racismo sempre foi um elemento recorrente no pensamento poltico ocidental. Desde a Grcia antiga existiam seres humanos destinados por natureza a serem escravos e cidados na estratificao social6.
Syllabus and Reading List, Unit B. 5 GELLATELY, Robert. Backing Hitler: consent and coercion in nazi Germany. Oxford University Press, 2001. 6 BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionario de Po58
Atravs da histria o racismo tentou estabelecer conceitos de inferioridade baseado em vrios aspectos no essenciais da pessoa humana, como os costumes, a lngua, a organizao social, mas a cor da pele tem merecido as maiores atenes do pensamento racista. Na constituio dos estados nacionais a afirmao dos mitos da homogeneidade do Estado-Nao e a expanso colonial potencializaram as teorias racistas e consequentemente a excluso, a assimilao forada e a violncia contra minorias ou povos supostamente servis, estrangeiros, criminosos, indolentes, e outras formas de construo do outro incorrigvel. No contexto do final do sculo XIX e princpios do sculo XX os trabalhos pseudo-cientficos de tericos racistas como Johan Gottlieb Fitche (1807), em que a ideia de nao est ligada fundamentalmente raa e no ao povo como nas teorias clssicas liberais, ganharam momento e proeminncia7. Trs tericos simbolizam a consolidao da teoria da superioridade branca e do racismo como hierarquia aceita no desenvolvimento histrico da humanidade: o aristocrata francs Joseph Arthur, Conde de Gobineau8, o alemo Richard Wagner e o britnico Houston Stewart Chamberlain. Eles tm em comum a repulsa miscigenao, considerada como contaminao por raas inferiores e a estratificao da humanidade em trs raas fundamentais Amarela, Branca e Negra cada uma com seus atributos imutveis e seu papel na histria do mundo e em seu futuro. A ideia da pureza racial e contaminao aparece propagandeada em um dos livros mais infames da histria, Mein Kanft (1934), de Adolph Hitler9.
litica. Editora Unb, 12a edition, 1999. Translation of Dizionario di Politica copyright 1983 UTET (Unione Tipografico Editrice Torinence) v. 2, p. 1061. 7 Idem. 8 O clssico do chamado racismo biolgico Essay sur Inegalit des races humaines foi publicado em trs volumes entre 1853 e 1855, onde aparece a formulao raa ariana. 9 Idem. 59
Ainda hoje as teorias racistas so aceitas em muitas partes do mundo e a perseguio racial continua sendo um dos mais utilizados critrios de determinao do estatuto de refugiado. Por exemplo, entre 1975 e 1997 o nmero de refugiados no mundo cresceu dez vezes, passando de 2.400.000 para 22 milhes. Estes fugiram de guerras, intolerncia e perseguies, sendo que a proporo chegou a ser de um refugiado para 115 pessoas da populao mundial. Em dois dos maiores fluxos de refugiados nos anos 90, como os da ex-Iugoslvia e de Ruanda, o principal motivo de perseguio foram as divises tnico-raciais. O Afeganisto, que gerou um mximo de 6.300.000, teve o primeiro lugar no mundo em nmero de refugiados, seguido de Ruanda, com 2.200.000, e o Iraque, com 1.780.000. Dos ltimos conflitos que produziram o maior nmero de refugiados, ocupam os primeiros lugares a brutal guerra de Hutus e Tutsis em Ruanda e Burundi, desatada em abril de 1994, que obrigou 2.200.00 pessoas a fugirem de seus pases e o atroz conflito tnico que arrasou a antiga Iugoslvia. Em todos estes conflitos as perseguies de raa estiveram entre os padres de perseguio mais frequentes com o Afeganisto, dividido entre as etnias Pashtum - 42%, Tajik - 27%, Hazara - 9%, Uzbek - 9%, Aimak - 4%, Turkmenos - 3%, Baloch - 2%, outros - 4%. No caso do Iraque, alm das estratificaes religiosas entre xiitas e sunitas tambm existiram os persas e curdos que foram vtimas de inmeros massacres, inclusive com o uso de armas qumicas em 198810. Portanto, ainda que a cincia j tenha provado que as raas tal qual foram concebidas no existem, o conceito de raa presente na Conveno no foi abolido e continua sendo de fundamental utilidade devido rea-
10 A campanha do governo iraquiano contra os curdos em 1988 foi chamada de Anfal (Estragos de guerra). Os ataques durante Anfal levaram destruio de 2.000 aldeias e morte de 300.000 curdos, segundo a organizao de direitos humanos Human Rights Watch. Genocide in Iraq: the Anfal Campaign Against the Kurds, A Middle East Watch Report, Human Rights Watch. New York, July 1993 by Human Rights Watch. 60
lidade do fenmeno da discriminao e da perseguio racial. O conceito de raa na Conveno se refere no a um fenmeno da natureza, j que as raas a rigor no existem, mas percepo do agente perseguidor, ao fenmeno da raa, social e historicamente construdo.
2. Direitos Humanos
No mbito internacional o princpio da no discriminao vem se afirmando continuamente desde a Declarao Universal e da Conveno de 1951. A Conveno sobre a eliminao de todas as formas de Discriminao Racial de 1965; a conveno sobre a Apartheid e a declarao de Durban esto entre os principais avanos do direito internacional no que se refere discriminao racial, racismo e intolerncias correlatas. O Brasil ratificou a Conveno para Eliminao de todas as formas de Discriminao Racial em 27 de maro de 196811. A conveno sabiamente no define raa, nem etnia, nem casta, mas define a discriminao racial nos seguintes termos:
Qualquer distino, excluso ou preferncia baseada em raa, cor, descendncia, ou origem nacional ou tnica, que tenha o propsito de anular, ou prejudicar o reconhecimento, gozo ou exerccio em p de igualdade dos direitos humanos e liberdades fundamentais.
O Comit para Eliminao da Discriminao Racial, destinado a monitorar e assessorar os estados no cumprimento da Conveno, desenvolveu uma srie de recomendaes que interpretam e concretizam os
11 MARTINS DE SOUZA, Douglas; PIOVESAN, Flavia (Coords.). Direito internacional dos direitos humanos e igualdade tnico-racial, em ordem juridica e igualdade tnico-racial. SEPPIR, PUCSP e Instituto Pro-Bono, 2006. 61
contornos conceituais desta, ajudam a delinear seus princpios e a precisar as obrigaes dos estados. Estes princpios que j fazem parte do direito consuetudinrio internacional12 tm aplicabilidade diferenciada nas distintas fases do processo de deslocamento, reconhecimento e integrao dos refugiados na sociedade receptora. No existe uma definio de perseguio no direito internacional de refugiados, no entanto, note-se que a discriminao racial no pas de origem, por si s, no enseja o reconhecimento da condio de refugiado, que trata apenas de formas graves de violao dos direitos humanos. Em geral, so consideradas perseguies apenas as formas de discriminao graves que cheguem a ameaar a vida, a segurana ou a liberdade, ou que, de to reiteradas e graves, tornem a vida insuportvel. Existe no direito internacional criminal o crime contra a humanidade de perseguio, mas que conta ainda com jurisprudncia escassa pelos tribunais internacionais. No entanto, baseando-se em casos do tribunal de Nuremberg e Ruanda, a incitao pblica ao genocdio, a formao de grupos paramilitares ou milcias racistas so formas claras de perseguio. No caso do processo de integrao dos refugiados no pas de refgio, o princpio de no discriminao se aplica em toda a sua plenitude. Na Recomendao Geral n XXX, o comit trata especificamente das garantias aos no-cidados, categoria na qual se incluem como elementos da populao de um pas os refugiados e os imigrantes. Neste documento o comit esclarece que os estados assumem a obrigao de proibir e eliminar a discriminao racial no gozo dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais13.
12 THORNBERRY, Patrick. Confronting racial discrimination: human rights law review. Oxford University Press, 2005. 13 CERD General Recommendation n. 30: discrimination against non citizens: 01/10/2004. Gen. Rec. No. 30. (General Comments). 62
3. Histrico nacional
Na avenida Tiradentes em So Paulo, uma singela igreja de arquitetura singular se destaca na paisagem. A Igreja Ortodoxa Armnia prxima estao Armnia do metr de So Paulo exemplo vivo da presena marcante dos refugiados no Brasil. O pas de imigrao aberta no incio do sculo XX recebeu milhares de refugiados armnios, sobreviventes do genocdio que ocorreu na Turquia, em 1915. A perseguio por motivo de raa e religio e o mito da homogeneidade do Estado Nao fizeram com que os extremistas do movimento dos jovens turcos se lanassem utopia racista de eliminar a populao armnia de um futuro estado turco soberano, com o colapso do Imprio Otomano. O Brasil tambm acolheu milhares de refugiados europeus que fugiram da Segunda Guerra Mundial e membro fundador do Comit Executivo do ACNUR. Em 1960, ratificou a Conveno de 1951, sobre o Estatuto dos Refugiados, que ainda continha uma reserva temporal e outra geogrfica: reconhecia como refugiados apenas os cidados perseguidos pelos fatos sucedidos na Europa antes de 1951. Em 1972, ratificou o Protocolo Adicional de 1967, mantendo, entretanto, a reserva geogrfica. Isto fez com que os refugiados latino-americanos nos anos 70 e 80 fossem reconhecidos sob o mandato do ACNUR e admitidos como estrangeiros em trnsito, podendo permanecer no Brasil enquanto o ACNUR providenciava o seu re-assentamento, em um terceiro pas. A ruptura dos processos democrticos no sul da Amrica Latina impulsionou o ACNUR a abrir um escritrio no Rio de Janeiro, em 1977, mediante um acordo ad hoc com o governo brasileiro. Nesse local chegaram milhares de refugiados latino-americanos que fugiam da intolerncia, da violao dos direitos humanos e da ausncia de garantias constitucionais em seus pases de origem. O ACNUR tambm interveio para que 150 refugiados vietnamitas fossem aceitos em territrio brasileiro entre 1979 e 1980, embora em carter de residentes estrangeiros.
63
A lei de anistia, promulgada em de 1979, e o restabelecimento da democracia em 1985, abriram novos caminhos para o desenvolvimento da conscincia e dos institutos de proteo dos direitos humanos. Quatro anos depois, o governo brasileiro retirou a reserva geogrfica prevista na conveno de 1951 e no Protocolo Adicional de 1967, e o escritrio do ACNUR foi transferido para Braslia. Em 1986, o governo brasileiro acolheu 50 famlias de cidados iranianos, perseguidos por sua religio Bahai, embora isto tenha se realizado sob um estatuto migratrio diferente do estabelecido na Conveno de 1951 e no Protocolo de 1967. Na dcada de 1990, e com a progressiva consolidao da democracia, o Brasil se transformou plenamente em um pas de refgio. Mais de 1.200 cidados angolanos e 200 liberianos que escaparam de atrozes guerras civis foram admitidos como refugiados sob a Conveno de 1951, com direito a trabalhar e a possuir um documento de identidade. O ACNUR contribuiu com fundos que foram administrados pelas Critas do Rio de Janeiro e de So Paulo, destinados a encontrar solues durveis para estes refugiados recuperarem sua dignidade e autonomia na sociedade em que estaro inseridos. Atravs de resolues ministeriais de 1991 e 1994, estabeleceu-se um marco legal ad hoc pelo qual o ACNUR recomendava o reconhecimento da condio jurdica de refugiado e o Governo brasileiro decidia em ltima instncia. Simultaneamente, foram aperfeioados os aspectos de documentao e de coordenao entre o Governo Federal, os Governos estaduais e o ACNUR, e as agncias voluntrias passaram a analisar regularmente estratgias de integrao a favor dos refugiados assim reconhecidos. Os Ministrios da Justia e das Relaes Exteriores com o apoio do ACNUR elaboraram um projeto de lei sobre o estatuto jurdico dos refugiados. Este projeto foi enviado ao Congresso Nacional, pela presidncia da Repblica, aos 13 de maio de 1996, integrando o Plano Nacional de Direitos Humanos.
64
Aps os devidos trmites legislativos, o interesse e a participao da sociedade civil, a sano e a promulgao pelo Presidente da Repblica, a Lei n 9.474/97 foi promulgada no Dirio Oficial da Unio e entrou em vigor em 23 de julho de 1997. Com a promulgao da Lei n 9.474/97, o governo brasileiro, entre outras coisas, passou a adotar uma definio mais generosa e ampla do termo refugiado que tambm compreende pessoas que fugiram de seus pases devido violao grave e generalizada de direitos humanos , e estabeleceu o CONARE (Comit Nacional para Refugiados), rgo de composio interministerial, o qual, alm de analisar e decidir sobre as solicitaes de refgio, responsvel pela poltica nacional quanto aos refugiados.
4. Refugiados
As questes de direitos humanos, particularmente dos refugiados, apresentavam-se como um dos motivos para a oposio leste-oeste, dada a inflexibilidade de no se enquadrarem no conceito de que o tema constitua domnio reservado dos Estados. Desta maneira, demonstrou-se uma grande ingenuidade na Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, em que esta reserva temporal limitava como refugiado um povo que ficou s margens da guerra em um determinado continente. No entanto, a problemtica em relao aos refugiados ainda persistiu e no se tratou de resolver apenas um rescaldo de guerras naquele continente. Desta maneira, a Comunidade Internacional obrigou-se a corrigir tais limitaes da Conveno de 1951, atravs do protocolo 1967. A Conveno de 1951 foi elaborada para permitir a acolhida de refugiados de um conflito concludo, ou seja, foi um documento ex-post-factum. Desta forma, no abordou os aspectos dos conflitos em andamento em toda sua dimenso. Isto obrigou a elaborao dos conceitos ampliados que surgiram na Conveno da OUA, sobre aspectos especficos de
65
refugiados na frica e na Declarao de Cartagena, na Amrica Latina. A Declarao amplia o conceito de refugiados, pois construda a partir do deslocamento forado para a proteo dos direitos fundamentais da pessoa humana, a vida, segurana e liberdade, ameaados por uma situao objetiva que ocupa um lugar central na construo do conceito, ou seja, a partir da realidade objetiva da violncia generalizada e do conflito que ameaam qualquer pessoa, independente de suas caractersticas individuais14. Devido a esta evoluo, no decorrer dos tempos a complexidade de tal problemtica, que hoje de magnitude mundial, estabeleceu-se uma nova e ampla viso de refugiado, no mais limitado a datas ou regies, e muito menos s restries subjetivas de perseguies (raa, religio, grupo social...), mas a uma totalidade de fatores, onde todos os setores se interagem de uma forma global. Sendo assim, faz-se necessria uma anlise individualizada de cada localidade e seu histrico. De acordo com a Conveno de Haia, existem trs tratamentos institudos nas normas internacionais: a) igualdade de tratamento com aqueles conferidos aos nacionais do Estado que concede refgio; b) igualdade de tratamento no Estado do refgio, com aqueles por este conferido aos nacionais do refgio; c) tratamento mais favorvel que aquele concedido a estrangeiros, nas mesmas circunstncias. O refugiado est isento das restries de imigrantes e no sofrer qualquer sano penal por ter entrado ilegalmente no pas, desde que se
CARNEIRO, Wellington. Mudanas nos ventos e a proteo internacional dos refugiados. Universitas Relaes Internacionais, UNICEUB, Brasilia, v. 3, n.2, Julho-Dezembro 2005, pg 108. 66
apresente imediatamente s autoridades do Estado e demonstre ter vindo diretamente do pas onde perseguido. O Estado tem o direito de tomar decises excepcionais em relao ao refugiado apenas em caso de guerra, circunstncias graves ou no interesse da segurana nacional. Os refugiados possuem deveres em relao ao Estado que os recebe, isso , respeitar as leis e regulamentos e se conformarem a estas medidas tomadas para a manuteno da ordem pblica. A dimenso de igualdade racial que se insere no conceito de Cartagena reside no fato objetivo a nvel mundial, o qual se aplica justamente aos conflitos atuais existentes no continente africano, que deslocam grandes contingentes independentes ou no de sua etnia ou raa, porm, que na prtica, beneficiam muito mais refugiados africanos que de qualquer outra origem.
5. Refugiados africanos
O continente africano tem duas sub-regies claramente delimitadas: a frica Setentrional e a frica Subsaariana. O limite natural entre ambas o deserto do Saara. A frica Subsaariana, bem mais extensa, rene a maioria da populao, predominantemente negra. Nessa regio, concentram-se alguns dos principais problemas econmicos e sociais do planeta. ndices altssimos de desnutrio so registrados na Repblica Democrtica do Congo (73%), na Somlia (71%) e em Burundi (69%). Neste continente vivem cerca de 70% dos portadores do vrus HIV em relao totalidade mundial. No ranking do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), feito pela ONU, de um total de 173 pases, as 25 ltimas colocaes pertencem a naes africanas, situadas na maioria ao sul do Saara. Outros flagelos da regio so as guerras civis, que opem diferentes grupos tnicos, e os ciclos de golpes e contragolpes de Estado, fruto de um longo perodo de domnio colonial europeu, alm da constituio de estados sem identidade
67
nacional em sociedades fragmentadas com grupos tnicos divididos, separados ou agrupados sem qualquer respeito ao seu passado tnico-cultural. A frica encontrava-se margem da globalizao at pouco tempo, no por opo poltica, mas devido defasagem econmica e instabilidade poltica. Ao longo de todo o processo de dominao colonial as disputas internas foram acirradas e utilizadas para fortalecer um grupo de domnio em detrimento e subordinao do outro, resultando em disputas de poder. O continente com maior nmero de refugiados a frica, com 9.145.000 pessoas em situao de refgio. A Europa, que em 1990 acolhia no seu territrio apenas 5,3% dos refugiados do mundo, hoje possui 7.689.000 refugiados. A sia conta com 7.668.000 refugiados; a Amrica do Norte com 1.335.400; a Amrica Latina com 211.900 refugiados e mais de um milho de deslocados internos. A Oceania, com 53.600 pessoas, acolhem o restante dos que tiveram que fugir dos seus pases para salvar suas vidas e esto sob a proteo de diversos pases ou do ACNUR. No decorrer da histria, os problemas africanos provocaram uma srie de conflitos internacionais que justificam o grande nmero de pedidos para entrada no Brasil de refugiados provenientes destas naes.
6. Encaminhamento dos pedidos de refgio ao CONARE
A partir dos procedimentos de determinao do estatuto de refugiado, que englobam entrevistas, questionrio e avaliao da situao objetiva no pas de origem, os advogados das Critas tambm fazem recomendaes que facilitam a avaliao da solicitao de refgio pelo CONARE, que tomar a deciso. A perseguio em virtude da raa uma razo legal para o reconhecimento da condio de refugiado no Brasil, de acordo com os critrios da Conveno de 1951. A legislao brasileira, ao incorporar a definio ampliada de refugiado da Declarao de Cartagena, permite considerar refugiados os solicitantes que deixam seus pases devido generalizada
68
violncia ou na ipsis literis, da lei 9.474/97, generalizada violao de direitos humanos. Essa definio ajusta-se realidade dos conflitos da frica e proporciona proteo para a maioria dos refugiados africanos que buscam obter refgio no Brasil, e certamente a todos que dela necessitam. A absoluta maioria dos refugiados africanos no Brasil foi reconhecida como tal pela definio ampliada de refugiado. Desta maneira, o reconhecimento de status de refugiado, de acordo com alegaes de perseguio individual no contexto africano tem sido minoritria tanto na formulao dos pedidos de refgio como no seu reconhecimento. O ACNUR Brasil considerou categoricamente em um informe apresentado ao Relator da ONU para o racismo e discriminao racial, que no h discriminao alguma no sistema de refgio relativo ao reconhecimento da condio de refugiado a todos os africanos em necessidade de proteo internacional. Alm do mais, um desenvolvimento extremamente positivo na prtica do CONARE tem sido o enfoque generoso dispensado aos solicitantes afro-colombianos. No contexto do conflito colombiano, as comunidades afro-colombianas se estabeleceram em reas da costa que so consideradas estratgicas no conflito profundamente afetado pelo trfico de drogas e armas, ao longo da regio costeira. O CONARE reconhece essa realidade de especial vulnerabilidade e como alvos de discriminao, adotando um enfoque mais generoso no que tange aos solicitantes afro-colombianos.
7. Aspectos da chegada de africanos refugiados no Brasil
A chegada dos estrangeiros solicitantes de refgio em territrio brasileiro, provenientes dos pases da frica Subsaariana, d-se principalmente atravs do transporte martimo. Em sua esmagadora maioria, os solicitantes de refgio e migrantes africanos embarcam em qualquer navio que saia do continente africano. Desta maneira, quando chegam aos por69
tos brasileiros em geral no tm noo de onde esto. Sua situao na viagem quase sempre irregular, pois se escondem nos pores das embarcaes, onde permanecem at terem certeza de que esto em terra firme e, o mais importante, segura. Logo depois de passarem em mdia oito dias de viagem na travessia do Atlntico frequentemente em partes inacessveis dos navios os solicitantes e imigrantes africanos chegam em condies fsicas crticas, desidratados e enfraquecidos pela fome. Em geral, no h notcias de morte ou de omisso de auxlio mdico em portos brasileiros, apesar de abusos que vm ocorrendo por parte de companhias navegadoras. O movimento dos portos muito mais difuso e apresenta dificuldades bvias de monitoramento ao longo de mais de oito mil quilmetros de costa, com seus 33 portos principais. O contingente de refugiados africanos no Brasil em relao populao total de refugiados chega a 80%, sem contabilizar os refugiados negros de outras nacionalidades onde existem populaes afro-descendentes, como o caso da Colmbia, que j responde por 10% da populao refugiada. O Estado brasileiro, atravs da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) vem de forma crescente fomentando a solidariedade com os refugiados nas reas porturias, principalmente, e promovendo programas de assistncia humanitria aos africanos imigrantes e refugiados indistintamente.
8.1. Solicitaes de refgio provenientes de indivduos da frica Subsaariana em 2005
As informaes expostas no quadro 2 demonstram a dinmica, em 2005, de refugiados provenientes da regio objeto de estudo15.
15 Levantamento realizado pela autora em janeiro de 2006. 70
Justificativas
Reunificao familiar Grave e generalizado desrespeito aos DH. Raa Opinio poltica Grupo Social Total
Refugiados 2005 frica Subsaariana

10 39 4 2 2 57
% Refugiados 2005 frica Subsaariana

17,5 % 68,5 % 7,0 % 3,5 % 3,5 % 100%
Quadro 1 - Refugiados provenientes da frica Subsaariana em 2005. Fonte: CONSELHO NACIONAL PARA OS REFUGIADOS, 2006.
De acordo com os dados presentes no quadro 2, os pedidos de refgio feitos pelos requerentes somam um total de cinquenta e sete, que sero descritos a seguir. As reunificaes familiares, que so justificadas pela presena j preestabelecida de familiares em territrio brasileiro, motivaram o deferimento de vrios pedidos. Tais situaes ocorrem quando h perda de vnculo familiar e o desejo de unir-se aos parentes em solo brasileiro. Estes casos se do especificamente com relao a comunidades estabelecidas com aquelas provenientes de Angola, da Repblica Democrtica do Congo e Costa do Marfim. O grave e generalizado desrespeito aos Direitos Humanos foi responsvel pelo deferimento de 68,5% dos pedidos de refgio deferidos, refletindo situaes de completo caos vividas por alguns pases como Burundi, Repblica Democrtica do Congo, Costa do Marfim, Sudo, Somlia, Eritria e Etipia. Desta maneira, com a caracterizao individualizada de cada refugiado proveniente da frica Subsaariana em 2005, percebe-se a magnitude
71
das questes que englobam o cenrio internacional. Tais fatores servem como embasamento dos motivos para a sada de cada nacional de seu pas de origem. Os pedidos englobam desde a extorso por parte de grupos armados at as mais humilhantes formas de torturas e violncias sexuais. Este cenrio demonstra a grande necessidade de uma interveno mais focada por meio de Organizaes Internacionais, como a ONU e suas agncias especializadas, organizaes humanitrias e agncias de cooperao no continente africano, para zelar e garantir os direitos concebidos atravs dos tratados de Direito Humanitrio e de direitos humanos.
8. A integrao dos refugiados
Durante todo o processo de insero dos refugiados na sociedade brasileira so desenvolvidos programas de acompanhamento, para que estes adquiram condies de se integrar de forma concreta e estruturada. Os programas so direcionados para que num perodo de curto prazo os refugiados consigam adquirir sua auto-suficincia econmica e criar condies materiais e psicolgicas para estabelecer uma nova vida e realidade. Desta maneira, a durao do atendimento, de uma forma geral, de no mximo seis meses, podendo ser prorrogada, em casos especiais, por um perodo maior. Estes programas envolvem uma srie de fatores, que vo desde ajuda financeira at assistncia psicolgica. O acompanhamento se d atravs de projetos desenvolvidos pelo ACNUR e parceiros da sociedade civil, como instituies de diversos estados da federao universidades, as Critas Diocesanas do Rio de Janeiro e de So Paulo e organizaes no governamentais que, em conjunto, tentam integrar estes refugiados sociedade. Essas aes so possveis, por exemplo, atravs de cursos de Letras e de Pedagogia, para o aprendizado da lngua portuguesa e do uso de setores prestadores de servios das universidades, como os setores de
72
estgio dos cursos de Medicina, Odontologia, Psicologia e Farmcia, entre outros, para atendimento s questes de sade dos refugiados. Os refugiados africanos enfrentam as mesmas dificuldades dos afro-brasileiros. A pobreza e a desigualdade social atingem a maioria da populao brasileira, cuja realidade envolve ainda habitaes inadequadas e qualidade deficiente dos servios de sade e de educao. A comunidade refugiada africana, geralmente com experincia agrcola e forada a refugiar-se devido violncia, carece grandemente de treinamento profissional ao chegar em territrio brasileiro. Assim, sua entrada no mercado de trabalho acontece principalmente atravs da economia informal. O microcrdito, as cooperativas e outros de programas de auto-suficincia so de extrema importncia para a sua integrao. As dificuldades para atingir a auto-suficincia so comuns, e programas especiais focados na capacitao profissional so necessrios para auxiliar na integrao no quase sempre novo meio urbano. A habitao permanece sendo uma questo crtica.
Concluso
Os conflitos com corte racial (internacionais e internos), clssicos ou irregulares, em vrios graus e modalidades de violncia, so hoje uma problemtica vigente em mbito global. A manuteno da vigncia e aplicao do critrio de raa fundamental para o sistema internacional de proteo aos refugiados. Ainda que a cincia tenha desconstrudo o conceito de raa, as teorias racistas ainda encontram eco num mundo cheio de intolerncia e violncia racial. No entanto, a dimenso humanitria do instituto do refgio se realiza igualmente durante o processo de integrao. Neste, a plena realizao dos direitos humanos dos refugiados nas sociedades receptoras depende principalmente do grau de solidariedade presente nestas sociedades e de programas da superao da discriminao contra as populaes locais. As73
sim, medida que os pases particularmente tenham polticas de igualdade racial, ela beneficiar tambm os refugiados. medida que o princpio de no discriminao permeie as relaes sociais haver tambm um benefcio implcito para a integrao digna e plena dos refugiados. Os refugiados encontram o racismo e a discriminao no como fator de expulso da sociedade de origem, mas tambm como fator de excluso na sociedade receptora. Evitar a dupla vitimizao dos refugiados por motivos raciais uma tarefa fundamental da poltica nacional e um fator que deve ser considerado como est ocorrendo, de forma crescente no Brasil, ainda que haja muito a ser feito. Salvar vidas, dar uma nova oportunidade de existncia digna e sem violncia queles que viveram o flagelo da perseguio racial e da guerra o primeiro e principal objetivo a ser alcanado. Logo, uma infinidade de resultados inesperados, fruto da ilimitada capacidade do ser humano de se superar, mesmo tendo vivido o horror e a perseguio, sairo luz no processo de integrao. Igualmente, superar-se-o aqueles que tenham a coragem de acolh-los de forma digna e sem discriminao. A vivncia da nascente democracia no Brasil e da diversidade racial certamente contribuir quando do retorno terra natal, para que os ex-refugiados no Brasil levem novas e positivas idias, vivncias e exemplos e se transformem em promotores da paz, da tolerncia dos direitos humanos e da integrao pacfica racial e religiosa, no desenvolvimento nacional, na superao do atraso e da violncia. Enfim, podem ser, e o sero certamente, motores da construo de um mundo melhor na frica. Por sua vez, o Brasil ganhar com a diversidade cultural e o trabalho amide original daqueles que se integram, alm de promover a paz mundial, num mundo cada vez mais interdependente, onde somente a segurana coletiva e a paz em todo o mundo a nica paz vivel e duradoura.
74
REFERNCIAS
Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR). Acervo de documentos informativos sobre o ACNUR. Disponvel em: <www.cidadevirtual.pt/acnur/acn_lisboa/colect2/2r.html>. Acesso em: 20 nov.2005. ALMANAQUE ABRIL 2004: a enciclopdia da atualidade. So Paulo: Abril, 2004. 794 p. CARNEIRO, Wellington Pereira. As mudanas nos ventos e a proteo dos refugiados. 2004. 8 p. BRASIL. Procuradoria Geral da Repblica. Gabinete de documentos e comparado: direito internacional humanitrio. Disponvel em: <www.gddc.pt/direitos-humanos/direitointernacional-humanitario/sobre-dih.html>. Acesso em: 20 set. 2005b. FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Dicionrio Aurlio bsico da lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1988. 687 p. MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. v. 1., 15. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. 456 p. NAES UNIDAS. Centro de informaes. ABC das naes. Rio de Janeiro: UNIC, 2005. 58 p. SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de direito internacional pblico. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2004. 437 p. TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Tratados de direito internacional dos direitos humanos. Porto Alegre: S.A. Fabris, 1999. 795 p.
75
Refugiados e Polticas Pblicas

Rosita Milesi1 Flavia Carlet2
...a parir deste instante, a liberdade ser algo vivo e transparente como um fogo ou um rio, e a sua morada ser sempre o corao do homem
Thiago de Mello
Introduo
Os deslocamentos humanos permeiam diferentes fases da histria da humanidade. Individual ou coletiva, a mobilidade humana contempornea motivada por diferentes circunstncias e fatores ligados de algum modo a uma sociedade complexa, mais marcada pelos desequilbrios scio-econmicos, pela violncia e intolerncia do que pelo respeito igualdade e dignidade humana. Os refugiados, vulnerveis entre os vulnerveis, so a crua expresso das desordens e desequilbrios mundiais. No querem se deslocar,
1 Advogada. Religiosa Scalabriniana. Mestre em Migraes. Diretora do Instituto Migraes e Direitos Humanos. Membro da Comisso Brasileira Justia e Paz. Assessora da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil. 2 Advogada. Atua no Instituto Migraes e Direitos Humanos. Integrante da Rede Nacional de Advogados e Advogadas Populares.
REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS
so compelidos ou constrangidos a tal. So homens, mulheres e crianas obrigados a deixar sua ptria por fundado temor de perseguio, seja por motivos de raa, religio, nacionalidade ou opinio, seja pela prpria falta de proteo do seu Estado. Liberdade de migrar, sim, mas no de fazer migrar, denunciava Scalabrini3, no final do sculo XIX. Carregando sonhos e histrias de vida, os migrantes e os refugiados buscam se afastar da pobreza, fugir das perseguies, do preconceito e da excluso. A caminho no est meramente uma quantidade de seres humanos, mas uma proposta humanitria que deve despertar as naes governos e populao para uma reviso de valores e promoo de iniciativas concretas e solidrias em favor da vida e do respeito ao ser humano.
1. Alguns dados sobre refugiados no mundo e no Brasil
O total de pessoas das quais o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur) se ocupa est estimado em cerca de 43 milhes. Este nmero compreende os solicitantes de asilo, os refugiados, os retornados, os aptridas e os deslocados internos. Dentre os cinco pases do mundo que do origem ao maior nmero de refugiados esto: Afeganisto (2.100.000); Sudo (731.000); Repblica Democrtica do Congo (462.000); Burundi (485.000) e Somlia (389.000)4. J os cinco principais pases de asilo so: Ir (1.046.000); Paquisto (961.000); Alemanha (877.000); Tanznia (602.000) e Estados Unidos (421.000).5 O Brasil, considerado um dos pases solidrios na defesa e proteo dos refugiados, apresenta um dos maiores ndices de reconhecimento
3 SCALABRINI. Il disegno di legge sulla emigrazione italiana. Piacenza, 1888, p. 32-33. In: Congregazioni Scalabriniane. Roma, 1997. 4 Disponvel em: <www.acnur.org.br>. 5 Relatrio ACNUR 2005. Disponvel em: <www.acnur.org>. 78
de refugiados em torno de 30% dos solicitantes. Segundo o Comit Nacional para Refugiados (Conare), em 30 de junho de 2006, tivemos os seguintes dados:
Refugiados no Brasil
Regio de Procedncia
frica Amrica do Norte Amrica do Sul sia Amrica Central e Caribe Europa Total
Fonte: CONARE
N. Refugiados reconhecidos
2528 1 451 237 110 101 3428
No mbito da Amrica Latina, Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolvia, Brasil e Chile acolheram aproximadamente 7.000 refugiados. O Brasil e a Argentina representaram os pases com maior nmero.
2. Mulheres e crianas refugiadas: violaes de direitos e vulnerabilidade
A participao das mulheres nas migraes cresceu nos ltimos anos: em 1960, era de 46%; em 2000, passou a ser de 49% e em 2006 atingia a marca de 51% nas regies mais desenvolvidas. O relatrio do Fundo das Naes Unidas para a Populao (UNFPA), que em 2006 teve como subttulo Uma Passagem para a Esperana: Mulheres e Migrao Internacional, divulgado no dia 06 de setembro daquele ano, indicou que as mulheres representavam quase a metade de toda a migrao internacional, num total de 95 milhes de pessoas. Dentre os refugiados, a presena feminina foi ainda mais expressiva. Segundo o ACNUR, crianas e mulheres perfizeram aproximadamente
79
75% do total dos refugiados. So mulheres adultas, jovens e crianas que no podem contar com a proteo de seus lares, de seus governos e em muitos casos das prprias estruturas familiares. Ficam expostas a situaes de total vulnerabilidade: enfrentam rigorosas jornadas de um longo caminho para o exlio, so vtimas de perseguies, indiferena, estigma e, com freqncia, de abuso sexual, inclusive quando alcanam um lugar aparentemente seguro. Embora ainda pouco divulgada, a contaminao do vrus da AIDS tambm uma dramtica realidade da qual as mulheres refugiadas so vtimas. No ano de 2003, dos trs milhes de novos infectados pelo vrus, metade era constituda por mulheres. Dentre as principais causas da contaminao feminina esto a violncia sexual, a dependncia financeira e econmica dos homens, a falta de acesso educao (57% das meninas no so escolarizadas), a dificuldade de negociar relaes sexuais mais seguras e a falta e preveno.6 Em diferentes regies do mundo, as crianas tambm constituem um grupo altamente vulnervel s situaes de violao de direitos humanos. Segundo dados do Acnur, dos 21 milhes de pessoas sob seus cuidados, mais da metade so menores de 18 anos. Calcula-se que na ltima dcada mais de 1 milho de crianas morreram em conflitos armados; 6 milhes foram feridas ou mutiladas e 1 milho se tornaram rfs. Mais de 300.000 meninos foram obrigados a se converter em soldados. As meninas so frequentemente submetidas explorao sexual. Crianas de 87 pases vivem rodeadas por 60 milhes de minas terrestres e em torno de 10.000 ao ano so vtimas destas armas.7 Em razo desta cruel realidade, foram criados e aprovados instrumentos jurdicos internacionais com o objetivo de proteger as crianas.
6 Disponvel em: <www.acnur.org>. 7 Idem. 80
Destacam-se: a Conveno sobre os Direitos da Criana e do Adolescente, de 1989, considerada o marco legal mais importante na defesa dos direitos humanos da infncia, contando inclusive, com o maior nmero de Estados signatrios de todos os tratados de proteo de direitos humanos; e a Declarao e Plano de Ao de Estocolmo, de 1996, contra a explorao sexual de crianas. A proteo aos refugiados luz da concepo contempornea de direitos humanos O conceito de direitos humanos aponta para uma pluralidade de significados porquanto est ligado a diferentes momentos histricos. Nas palavras de Hannah Arendt, os direitos humanos no so um dado, mas uma inveno humana em constante processo de construo e reconstruo8. Dentre tais significados encontra-se a chamada concepo contempornea de direitos humanos, surgida no perodo posterior 2 Guerra Mundial como resposta s violaes de direitos humanos ocorridas durante o conflito. Nesse sentido, os direitos humanos passaram a ser reconstrudos sob um novo paradigma tico a orientar a ordem internacional contempornea, baseado nas ideias de universalidade e indivisibilidade desses direitos9. Universalidade porque a condio de pessoa requisito nico e mais que suficiente para se reconhecer e exigir o devido respeito dignidade humana e titularidade de direitos. Indivisibilidade porque a garantia dos direitos civis e polticos condio para a observncia dos direitos sociais, econmicos e culturais e vice-versa, de modo que, quando um deles violado, os demais tambm o so.10
8 In: PIOVESAN, Flvia. Direitos sociais, econmicos e culturais e direitos civis e polticos. Revista Internacional de Direitos Humanos. Ano 1. N. 1, p.21, 2004. 9 PIOVESAN, Flvia. Op. cit., p.47. PIOVESAN, Flvia. Op. cit, p. 49. 81
A Declarao Universal, de 1948, marco desse processo de construo do Direito Internacional dos Direitos Humanos, que conjugou o catlogo dos direitos civis e polticos aos direitos econmicos, sociais e culturais. Neste mbito compreende-se tambm a construo da proteo aos refugiados, que tem na prpria Declarao um fundamental ponto de partida com o artigo 14: I) Todo o homem, vtima de perseguio, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros pases. Assegurou-se, por tal princpio, o direito fundamental vida, segurana e integridade a todas as pessoas. A esta mxima, seguiram-se instrumentos internacionais de proteo aos refugiados, especificamente a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1951, o Protocolo de 1967 e a Declarao de Cartagena, de 1984.
3.1 Proteo aos refugiados instrumentos internacionais 3.1.1. Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1951, e Protocolo de 1967
A Conveno o instrumento jurdico internacional que define em carter universal a condio de refugiado e explicita seus direitos e deveres. O artigo 1 da Conveno conceitua como refugiado a pessoa que em conseqncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, se encontra fora do pas de sua nacionalidade e que no pode, ou em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas, ou que, se no tem nacionalidade e se encontra fora do pas no qual tinha sua residncia habitual em conseqncia de tais acontecimentos, no pode ou, devido ao referido temor, no quer voltar a ele. Mas o limite temporal se demonstrou superado ante as situaes de violao de direitos gerada por fatos no vinculados ou decorrentes da II Guerra Mundial e isto levou ao aperfeioamento da Conveno, com a adoo do Protocolo de 1967.
82
O Brasil aderiu ao Protocolo de 1967 somente em 1972, eliminando assim a restrio de que os refugiados seriam reconhecidos como conseqncia de acontecimentos ocorridos antes de 01 de janeiro de 1951. Abolia-se a limitao temporal, embora se mantivesse a reserva geogrfica, pela qual o Brasil s reconhecia refugiados europeus. Esta restrio geogrfica foi tambm eliminada em 1989, pelo Decreto n. 98.602.
3.1.2 Declarao de Cartagena (1984)
A definio de refugiado adotada pela Declarao de Cartagena, em 1984, caracteriza-se por sua amplitude se comparada Conveno de 1951 e ao Estatuto de 1967. A ideia de perseguio individualizada por motivos de raa, religio, nacionalidade, opinies polticas ou pertena a certo grupo social transcendida a partir da Declarao, porquanto a categoria de refugiados passa a incluir aquelas pessoas que deixaram seu pas de origem por causa da guerra, da violao massiva de direitos humanos ou de causas similares.11 A Declarao, portanto, traduzida como instrumento internacional de expressiva referncia no mbito da conceituao de refugiado. Resulta de um acordo entre os pases da Amrica Central e, ainda que sem a fora da Conveno, inspirou atitudes e posturas dos pases da regio, em favor do reconhecimento da condio de refugiado a partir de seus termos12. Vale referir que entre a Declarao de Cartagena e a Conveno de 1951 no h contradies ou ambiguidades. Ambas se complementam,
11 SANTIAGO, Jaime Ruiz de. O problema das migraes foradas em nosso tempo. In: MILESI, Rosita (Org.). Refugiados: realidade e perspectivas. So Paulo: Loyola, 2003, p. 45. 12 MILESI, Rosita. Refugiados e migraes foradas: uma reflexo sobre os vinte anos da Declarao de Cartagena. In: Servio Pastoral dos Migrantes (Org.). Travessias na desordem global. So Paulo: Paulinas, 2005, p.147. 83
valorizando ainda mais a definio de refugiado adotada pela Declarao, de modo a concretizar uma aplicao bem mais ampla e humanitria. Tais instrumentos representam um movimento de internacionalizao, traduzido na ideia de que a proteo dos direitos humanos no pode, nem deve, estar limitada ao domnio reservado de cada Estado porquanto revela tema de legtimo interesse internacional.13 Essa reviso da noo tradicional de soberania absoluta do Estado acabou por cristalizar ainda mais a ideia de que o ser humano deve ter direitos protegidos na esfera internacional na condio de sujeito de direito.14 E sob estas perspectivas que os direitos humanos devem ser enfocados, essencialmente os dos migrantes e refugiados.
3.2 A Proteo aos refugiados legislao brasileira 3.2.1 A Constituio Federal de 1988
Proclama nossa Carta Constitucional que o Brasil tem como fundamentos a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art. 1) e que em suas relaes internacionais ser regido, dentre outros princpios, pela prevalncia dos direitos humanos (art. 4, inciso II) e pela concesso de asilo poltico (art. 4, inciso X). Refere ainda o art. 5 que os brasileiros e os estrangeiros residentes no Brasil tero tratamento igualitrio, e lhes sero assegurados todos os direitos que a prpria Constituio proclama. Estes dispositivos assumem relevncia fundamental em relao aos refugiados, uma vez que ao terem sua situao formalmente reconhecida pelo rgo competente CONARE , esto amparados por todos os preceitos constitucionais, em especial os relacionados aos direitos humanos fundamentais.
13 PIOVESAN, Flvia. Op. cit., p. 23. 14 Idem, p. 23. 84
Jos Afonso da Silva ainda vai alm, ao afirmar que os estrangeiros residentes no Brasil no tm apenas os direitos previstos no artigo no art. 5 da CF, mas igualmente os direitos sociais, em especial os trabalhistas. Porquanto, ao outorgar direitos aos trabalhadores urbanos e rurais, por certo que a Constituio alberga tambm o trabalhador estrangeiro residente no Pas.15
3.2.2 Lei 9.474/97 implementa o Estatuto dos Refugiados
No obstante signatrio da Conveno de Genebra desde 1960, o Brasil tardou seu efetivo envolvimento com a causa dos refugiados. Podemos dizer que, at a segunda metade dos anos 90, no possua uma poltica de apoio efetivo aos refugiados, limitando sua atuao concesso de uma autorizao para que o ACNUR, rgo das Naes Unidas responsvel pelos refugiados, agisse em territrio nacional.16 A aprovao da Lei 9.474/97 representou um marco histrico na legislao de proteo aos direitos humanos e o compromisso do Brasil com o tema e a causa dos refugiados. Sua aprovao foi fruto da soma dos esforos e do trabalho conjunto do ACNUR e da sociedade civil organizada, representada por um conjunto de mais de 40 entidades, dentre elas a Conferencia Nacional dos Bispos do Brasil, a Ordem dos Advogados do Brasil e as Congregaes Scalabrinianas. Aspectos que se destacam no citado diploma legal so, entre outros, a ampliao do conceito de refugiado, que passou a incluir as vtimas de violao grave e generalizada dos direitos humanos; a criao do Comit
15 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 176. 16 SANTOS, Joo Paulo. A implementao de polticas pblicas para refugiados: a Lei 9474/97 Avanos e Perspectivas. In: Servio Pastoral dos Migrantes (Org.). Travessias na desordem global. So Paulo: Paulinas, 2005, p.153. 85
Nacional para Refugiados (CONARE)17 rgo colegiado responsvel por analisar e declarar a condio de refugiado; a concesso de documento de trabalho e a abertura implementao de polticas pblicas para a integrao dos refugiados. A Lei 9.474/97, alm de ser um avano na internalizao do Direito Internacional dos Refugiados, constituiu-se tambm como uma poltica pblica de amplo significado nesta causa18. Com o amadurecimento da temtica e o debate sobre a importncia do acesso dos refugiados educao, ao trabalho, sade, moradia, ao lazer, o Brasil vem reconhecendo, em termos legais e tericos, a necessidade de implementao de polticas pblicas especficas e a possibilidade de acesso dos refugiados s polticas existentes, ao amparo, como j dissemos, da disposio constitucional de tratamento paritrio entre nacionais e estrangeiros residentes no Pas.
4. O respeito aos direitos econmicos e sociais dos refugiados
A proteo aos direitos humanos dos refugiados deve ser observada e assegurada antes (perodo em que a ameaa ou violao a direitos fundamentais provoca a busca do asilo), durante (perodo de refgio em que os direitos dos refugiados devem ser protegidos pelo pas de primeiro asilo) e depois (quando se viabiliza uma soluo duradoura, seja atravs da repatriao voluntria, da integrao local ou do reassentamento em outros pases)19. O perodo em que os refugiados se encontram no pas de acolhida , a um tempo, importante e delicado, o que requer especial ateno. Isto
17 O ACNUR sempre membro convidado das reunies do CONARE, com direito a voz sem voto. 18 SANTOS, Joo Paulo. Op. cit., p. 155 19 PIOVESAN, Flvia. O direito de asilo e a proteo internacional dos refugiados. In: ARAJO, Ndia de; ALMEIDA, Guilherme Assis. O direito internacional dos refugiados: uma perspectiva brasileira. So Paulo: Renovar, 2001, p. 46-48. 86
porque, ao chegar em um novo pas, as dificuldades que enfrentam no se limitam nova cultura, ao idioma e aos costumes. No raro, chegam em situao de pobreza, emocionalmente abalados, s vezes doentes e sem perspectiva de reestruturar sua vida. Estas situaes ainda podem ser agravadas em face de prticas discriminatrias motivadas por fatores econmicos, raciais ou tnicos. O imaginrio de grande parte das pessoas, afirma Antonio Guterres, ainda tende a achar que o refugiado um criminoso, que est foragido de seu pas, e no algum que, exatamente ao contrrio, teve que fugir da sua casa, de seu pas, por ser perseguido por suas ideias ou por ser vtima de uma guerra civil20. Lembremos ainda que as mulheres e as crianas constituem um grupo duplamente vulnervel, o que pode acabar potencializando as dificuldades de integrao. Diante das circunstncias mencionadas, os instrumentos jurdicos nacionais e internacionais de proteo aos direitos humanos, como a Constituio Federal Brasileira, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, o Estatuto dos Refugiados, a Declarao de Cartagena e a Lei 9474/97 tm um importante papel porquanto reconhecem e asseguram aos refugiados e seus familiares21 os direitos fundamentais e assistncia bsica destinada a todas as pessoas que dela necessitam (art. 203, CF).
5. As polticas pblicas e a efetivao dos direitos econmicos, sociais e culturais
Polticas pblicas compensatrias ou de emancipao so necessrias e indispensveis em qualquer pas, sobretudo naqueles como o Brasil, com tantas desigualdades sociais.
20 Jornal O Fluminense. Rio de Janeiro, 09 de novembro de 2005, p. 21. 21 Nesse sentido dispe o art. 2o da Lei 9.474/97 - Os efeitos da condio dos refugiados sero extensivos ao cnjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem economicamente, desde que se encontrem em territrio nacional. 87
Especialmente para os refugiados as polticas pblicas possuem um papel importante para sua efetiva integrao social, econmica e cultural. Embora o Brasil seja reconhecido como uma referncia no apoio aos refugiados, a realidade destas pessoas ainda est marcada por uma situao carente, do ponto de vista da incluso em polticas pblicas e das oportunidades bsicas necessrias para a reconstruo de uma vida. Num primeiro momento, durante alguns meses aps sua chegada, os refugiados e seus familiares precisam conhecer a realidade e a conjuntura do novo Pas de residncia, cuidar da sade, comear a reconstruo de seus laos sociais, estudar, encontrar vaga no mercado de trabalho e, no raro, aprender um novo idioma. Precisam ainda enfrentar uma sociedade resistente, em muitos casos, presena do refugiado tido como um estrangeiro que vem utilizar os benefcios sociais que o governo deveria destinar populao brasileira, carente de tantos servios e polticas sociais. Os direitos econmicos, sociais e culturais, embora expressamente garantidos na Constituio Federal Brasileira e nos instrumentos jurdicos internacionais de proteo aos direitos humanos, ainda carecem de mecanismos de efetivao. Nesse sentido, setores sociais e institucionais debatem e urgem uma efetiva incluso dos refugiados e refugiadas nas polticas pblicas existentes, a criao de novas polticas e um aporte de recursos que possibilite e favorea a assistncia e integrao dessas pessoas. As polticas pblicas devem se constituir, cada vez mais, em instrumento de proteo e integrao dos refugiados, bem como de equilbrio social nas diferentes situaes de desigualdade em que estes se encontram. Reafirmando estas reflexes e at indo alm, Luis Varese, representante do ACNUR naquela data, durante o Seminrio Direito de Refugiados e Direitos Humanos: proteo humanitria no contexto brasileiro referiu que, embora o Brasil tenha uma das melhores e mais solidrias polticas para o refugiado, falta uma maior participao das prefeituras e uma definio de polticas pblicas em nvel local.22
22 Disponvel em: <www.atribunadigital.globo.com>. Acesso em: 18 set. 2006. 88
Em um pas de dimenses continentais, onde a realidade de cada regio to diversificada, natural que as demandas e carncias no atendimento aos refugiados sejam igualmente diversificadas. Para uma efetiva insero dessas pessoas na sociedade, importa, indiscutivelmente, que polticas sejam articuladas e pensadas com o envolvimento e responsabilidade do Poder Pblico local e regional. Com as instncias pblicas locais articuladas com o Governo Federal, com a sociedade civil organizada e ainda abraando junto a iniciativa e a gesto de polticas pblicas, a efetivao dos direitos econmicos, sociais e culturais dos refugiados ser, seguramente, concretizada de modo mais eficaz.
6 . Polticas Pblicas para refugiados: uma questo de solidariedade e justia social
Polticas pblicas voltadas assistncia e integrao dos refugiados so imprescindveis para assegurar-lhes os direitos econmicos, sociais e culturais, em especial os direitos ao trabalho, sade e educao. A Constituio Federal e a Lei 9.474/97 oferecem suporte legal e constitucional sua implementao para a efetivao destes direitos. A Carta Magna do Pas, art. 203, garante a prestao de assistncia social a quem dela precisar desnecessrio sublinhar referncia explcita aos refugiados, s pessoas em situao de vulnerabilidade tendo como um de seus objetivos a promoo da integrao ao mercado de trabalho (inciso III). Por sua vez, a Lei 9.474/97 (art. 43 e 44) destaca a necessidade de tratamento e considerao especial: simplificao das exigncias relativas apresentao de documentos do pas de origem; facilitao no reconhecimento de certificados e diplomas e flexibilidade para o ingresso em instituies acadmicas, uma vez que a situao vivenciada pelos refugiados lhes particularmente desfavorvel.
89
Em que pese a importncia destas disposies, essencialmente no que se refere implementao de polticas pblicas para refugiados ou ao acesso destes s j existentes, o Poder Pblico permanece ainda bastante distante, quando no omisso, delegando sociedade civil a efetivao desta tarefa e abstendo-se de trazer para si o cumprimento desta responsabilidade.23 consenso entre as entidades e movimentos que militam na rea, a necessidade de viabilizao de polticas amplas, eficazes, adequadas, e a correspondente garantia de acesso por parte dos refugiados. Esse entendimento, embora desafie as prprias dificuldades internas do Pas, absolutamente passvel de aplicao. Primeiro, porque no demanda necessariamente grandes vultos pecunirios porquanto, pela prtica, na maioria dos casos a insero dos refugiados amplamente sustentvel; segundo, porque a causa dos refugiados conta com o apoio de organizaes no-governamentais, igrejas, indivduos, equipes e universidades. 24 Oportunas, aqui, as palavras do Ministro Marco Aurelio Mello:
Somos um pas abenoado pela ddiva maravilhosa da bonomia e pacificidade, o que nos faz rechaar ressentimentos e perseguies a qualquer ttulo. Todavia, como pas-continente, repblica soberana de inegvel peso no concerto mundial das naes, no nos cabe, sob pretexto nenhum, olvidar essa serissima questo. Da a importncia de o assunto estar constantemente na pauta das discusses. queles que discordarem, ao argumento de que, afinal, ainda nos debatemos com flagelos oramentrios ano aps ano, vale lembrar que a solidariedade nunca foi privilgio dos abastados. Muito ao contrrio. A compreenso, generosidade, tolerncia e compaixo aparecem quase sempre como atributos umbilicalmente ligados aos mais pobres. E isso faz uma enorme diferena, dada a imensa concentrao de riqueza notada nos dias atuais25.
23 SANTOS, Joo Paulo. Op. cit., p.153. 24 Idem, p. 159. 25 MILESI, Rosita (Org). Refugiados: realidade e perspectivas Introduo. So Paulo: Loyola, 90
Refora uma posio de solidariedade a manifestao do Presidente do CONARE

Ser que ns vamos precisar ter a economia arrumada, ter os nossos sistemas de sade pblica e educao perfeitos para poder estender a mo, num gesto de solidariedade internacional para aquele que vem sendo perseguido, que no tem mais nada, s tem a prpria vida como nico bem que lhe restou a salvar? 26 7. Avanos e Propostas
Algumas iniciativas importantes e concretas nas reas da educao, sade e trabalho vm sendo realizadas de forma conjunta pelo governo brasileiro e por diferentes setores da sociedade na concretizao dos direitos humanos dos refugiados. A deciso da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) um exemplo na efetivao do direito humano educao. Atravs da Resoluo 03/98 a UFMG baseada na Lei 9.474/97 e em orientaes da Secretaria de Educao Superior do Ministrio da Educao relativas criao de mecanismos de ingresso dos refugiados nos cursos de ensino superior passou a permitir a admisso de refugiados como alunos dos cursos de graduao, mediante documentao expedida pelo CONARE. A Universidade tambm garante bolsa de manuteno, apoio psicolgico27, acesso a programas de moradia e estgios remunerados.28 Avano significativo foi a deciso do Ministrio do Trabalho e Emprego que, em ateno solicitao apresentada pelo CONARE e reite-
2003, p. 13. 26 Luis Paulo Teles Ferreira Barreto, Secretrio Geral do Ministrio da Justia e Presidente do CONARE, O Refgio e o CONARE. In: Refgio, migraes e cidadania. Caderno de Debates, 1, ACNUR e IMDH. Braslia, 2006, p. 47. 27 Disponvel em: <www.ufmg.br/boletim/bol1481/quinta.shtml>. Acesso em: 05 set. 2006. 28 Disponvel em: <www.icex.ufmg.br/docs>. Acesso em: 05 set. 2006. 91
rada por instituies da sociedade civil, alterou a identificao lanada na Carteira de Trabalho quando da emisso deste documento para os refugiados. A nomenclatura lanada antes da alterao aprovada em junho de 2006 referia expressamente a palavra refugiado, termo agora eliminado, adotando-se simplesmente, em substituio, estrangeiros com base na lei 9.474/97. Esta foi uma iniciativa importante no combate discriminao a que se sentiam expostos os refugiados, ao buscarem oportunidades de trabalho e emprego, sujeitos, inclusive a temores e receios ante o desconhecimento ainda muito presente na populao brasileira acerca deste tema. Constitui-se ainda em poltica eficaz, por parte do Governo brasileiro, a criao, a partir de 2005, de uma rubrica no oramento destinada acolhida aos refugiados. Esta poltica de assegurar uma dotao oramentria ao CONARE vem contribuindo com a assistncia aos refugiados no Rio de Janeiro e em So Paulo, mesmo que em valor bastante modesto. No mbito do direito sade vale ressaltar a criao, por iniciativa do Ministrio da Sade, do primeiro Centro de Referncia para a Sade dos Refugiados, instalado no Hospital dos Servidores do Estado do Rio de Janeiro, com o objetivo de capacitar os diversos profissionais do Sistema nico de Sade (SUS) para atender os refugiados e refugiadas. Sua relevncia est centrada no fato de que estes chegam ao Pas muitas vezes com dificuldade de comunicao e com traumas psicolgicos em razo das guerras e da violncia que sofreram. So casos que requerem maior sensibilidade na acolhida, ateno s condies emocionais e psicolgicas e particular considerao por parte dos profissionais da sade. Paralelamente aos reconhecidos avanos, existem vazios, carncias e necessidades que urgem vontade poltica, medidas, decises e viabilizao para que o Pas possa estar inserido efetivamente numa postura de acolhida e integrao de refugiados e refugiadas. Contribuindo para esta efetividade, refugiados, entidades e organizaes da sociedade civil vm construindo e formulando propostas para
92
avanar e criar, cada vez mais, este ambiente social e poltico capaz de garantir e efetivar as mltiplas dimenses que configuram a dignidade dos migrantes e dos refugiados. Dentre as propostas, assinalamos: a) Sade 1 - Garantir atendimento global sade dos refugiados nos servios de sade pblica, inclusive de sade psicossocial, abrangendo a preveno, deteco e tratamento de doenas infecciosas, bem como polticas e programas de combate proliferao do HIV/AIDS e de ateno s vtimas; 2 Elaborar um Programa de Sade para atendimento populao refugiada e identificao de hospitais de referncia; 3 Criar junto s universidades pblicas a possibilidade de atendimento odontolgico; 4 Intervir na formalizao de acordos junto s Secretarias de Sade (Estadual e/ou Municipal) para polticas de sade de atendimento aos refugiados e refugiadas. b) Trabalho 1 Criar condies para a abertura de vagas para refugiados nas frentes de trabalho; 2 Estabelecer programas de apoio e assistncia aos refugiados e seus familiares como vagas em cursos de portugus e, particularmente, em cursos profissionalizantes; 3 Possibilitar a comprovao de experincias profissionais anteriores, atravs de perodos de estgio; 4 Desenvolver programas e realizar gestes, junto s grandes empresas, envolvendo os representantes de federaes, sistema S, sindicatos e organizaes, para a abertura de vagas de trabalho e emprego, com perodos de capacitao, para refugiados e refugiadas. c) Educao 1 Criar mecanismos para agilizao do processo de revalidao de diplomas e documentos universitrios;
93
2 Ampliar o nmero de vagas para crianas na faixa etria prpria para acolhida em creches; 3 Estabelecer acordos entre Ministrio da Educao e Universidades Pblicas para oferta de vagas a refugiados e definio de critrios especiais para incluso destes no PROUNI; 4 Disponibilizar um percentual de bolsas escolares (escolas particulares) para refugiados, particularmente crianas e adolescentes em idade escolar. d) Integrao Social 1 - Garantir a igualdade de acesso entre nacionais e refugiados aos programas e benefcios do Sistema nico de Assistncia Social e na Poltica Nacional de Assistncia Social; 2 - Incentivar e aprofundar o envolvimento do Poder Pblico local e regional na elaborao e execuo de polticas pblicas e de insero de refugiados nas j existentes; 3 - Criar mecanismos que possibilitem aos refugiados denunciar casos de explorao no trabalho ou discriminao; 4 Instituir benefcio pecunirio a ser prestado pelo Governo aos refugiados at a superao da situao crtica inicial e a insero no mercado de trabalho ou gerao de renda familiar; 5 Desenvolver campanhas governamentais de sensibilizao sobre a temtica do refgio e a situao dos refugiados e refugiadas. Oportuno, neste espao de propostas, lembrar o Plano de Ao do Mxico29 que conclama os Estados da Regio responsabildiade compartilhada, a ser traduzida em polticas eficazes e aes efetivas na busca de solues duradouras para os refugiados e refugiadas:
29 Plano de Ao do Mxico Para Fortalecer a Proteo Internacional dos Refugiados na Amrica Latina. In: ACNUR/ CPIDH/ IMDH. Lei 9474/97 e coletnea de instrumentos de proteo internacional dos refugiados. Braslia: ACNUR, 2004, p. 104. 94
1) o Programa de auto-suficincia e integrao Cidades solidrias, que busca uma maior integrao dos refugiados e refugiadas urbanos atravs de uma proteo mais efetiva que abarque os direitos e obrigaes sociais, econmicos e culturais do refugiado; 2) o Programa integral Fronteiras solidrias, que responde necessidade de individuar e socorrer aqueles que requerem e merecem proteo internacional por meio de um desenvolvimento fronteirio promovido pela presena das instituies do Estado, projetos concretos da comunidade internacional e o envolvimento das populaes locais; 3) o Programa Regional de Reassentamento solidrio marcado pelos princpios de solidariedade internacional e responsabilidade compartilhada.30 8. Concluso
A Constituio Federal, ao dar tratamento igualitrio aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas, assegurou a estes a possibilidade de acesso s polticas pblicas existentes. A Lei 9.474/97, por sua vez, expresso do compromisso do Brasil com a causa humanitria do refgio, abriu as primeiras brechas para a efetivao destes direitos quando sinalizou para a implementao de polticas pblicas para a integrao dos refugiados e refugiadas. Em que pesem alguns avanos em matria de polticas pblicas que contemplam os migrantes e os refugiados, os Poderes Pblicos federal, estadual e municipal devem, ainda, abraar, conjunta e articuladamente, o cumprimento desta responsabilidade. Espera-se, assim que, de fato, as polticas sejam um mecanismo capaz de garantir a proteo e a concretizao dos direitos humanos, sociais, econmicos, culturais dos que so vtimas diretas da desordem e desequilbrios mundiais, da violncia e da perseguio.
Cfr. MARINUCCI, Roberto e MILESI, Rosita. Migraes Internacionais: em busca da cidadania universal. ISociedade em Debate, v. 11, n. 1 e 2. Pelotas: Universidade Catlica de Pelotas; EDUCAT, 2005, p.32. 95
Importa ainda que tais polticas, alm de serem formalmente previstas, sejam estabelecidas e implementadas a partir de valores ticos, humanitrios e de solidariedade social, sob pena de pouco contriburem para a efetiva garantia dos direitos fundamentais, o respeito dignidade e a cidadania de todo ser humano.
Bibliografia
AAVV. O fenmeno migratrio no limiar do 3 milnio: desafios pastorais. Petrpolis: Vozes, 1998. Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR). Lei 9474/97 e coletnea de instrumentos de proteo internacional dos refugiados. Braslia, IMDH, 2005. ANDRADE. Jos H. Fischel de. Direito internacional dos refugiados: evoluo histrica 1921-1952. Rio de Janeiro: Renovar, 1996. BARRETO, Luiz Paulo Teles Ferreira. O refgio e o CONARE. Refgio, migraes e cidadania. Caderno de Debates, 1. Braslia, 2006. CAVARZERE, Thelma Thais. Direito internacional da pessoa humana: a circulao Internacional de pessoas. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. FERRAZ, Daniel Amin; HAUSER, Denise (Coord.). A Nova Ordem Mundial e os Conflitos Armados/El Nuevo Orden Mundial y los Conflictos Armados. In: O Mercosul e as Trs Vertentes da Proteo Internacional da Pessoa Humana: Direitos Humanos, Direito dos Refugiados e Direito Humanitrio. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. MARINUCCI, Roberto; MILESI, Rosita. Migrantes e refugiados: por uma cidadania universal. Caderno de Debates, 1. Braslia, 2006. MILESI, Rosita; AMBROS, Simone (Orgs.). Polticas pblicas para as migraes internacionais: migrantes e refugiados. Braslia, 2006. MILESI, Rosita. Refugiados e migraes foradas: uma reflexo sobre os vinte anos da Declarao de Cartagena. In: Servio Pastoral dos Migrantes (Org.). Travessias na desordem global. So Paulo: Paulinas, 2005. _______. (Org). Refugiados: realidade e perspectivas. So Paulo: Loyola, 2003.
96
PIOVESAN, Flvia. Direitos sociais, econmicos e culturais e direitos civis e polticos. Revista Internacional de Direitos Humanos. Ano 1, n. 1, 2004. _______. O direito de asilo e a proteo internacional dos refugiados. In: ARAJO, Ndia de; ALMEIDA, Guilherme Assis. O direito internacional dos refugiados: uma perspectiva brasileira. So Paulo: Renovar, 2001. SANTIAGO, Jaime Ruiz de. O problema das migraes foradas em nosso tempo. In: MILESI, Rosita (Org). Refugiados: realidade e perspectivas. So Paulo: Loyola, 2003. SANTOS, Joo Paulo. A implementao de polticas pblicas para refugiados: a lei 9474/97 avanos e perspectivas. In: Servio Pastoral dos Migrantes (Org.). Travessias na desordem global. So Paulo: Paulinas, 2005. SCALABRINI. Il disegno di legge sulla emigrazione italiana. Piacenza, 1888, p. 32-33. In: Congregazioni Scalabriniane. Scalabrini: una voce viva. Roma, 1997. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. TRINDADE, Antonio Augusto Canado. A proteo internacional dos direitos humanos: fundamentos jurdicos e instrumentos bsicos. So Paulo: Saraiva, 1991. UNIVERSIDADE DE SO PAULO. Estudos avanados: dossi migraes. Instituto de Estudos Avanados, v. 20, n. 57, maio/ago. 2006. UNIVERSIDADE CATLICA DE PELOTAS. Sociedade em Debate, v. 11, n. 1 e 2. Pelotas: EDUCAT, 2005.
97
O Estado Diante da Questo dos Refugiados
Francielle Uber1
Introduo
A questo dos refugiados2 no nova na histria das sociedades humanas, pois possvel verificar a existncia destes desde o sculo XV. Entretanto, foi somente aps a Segunda Guerra Mundial que se verificou uma mobilizao por parte da comunidade internacional no sentido de criar regras, normas e procedimentos de tomada de deciso sobre a temtica dos refugiados. A Segunda Guerra Mundial impactou decisivamente as populaes dos pases beligerantes, sobretudo dos pases europeus3. Em virtude do grande contingente de pessoas afetadas pela guerra, os Estados passaram a temer por sua segurana interna, uma vez que era grande o fluxo
1 Graduada em Relaes Internacionais pela Unicuritiba/PR. Pesquisadora colaboradora da Organizao no-governamental Refugees Protection. 2 A definio usualmente empregada entende o refugiado como vtima ou uma vtima em potencial da injustia e no algum que foge da justia; caso o fosse no se enquadraria na condio de refugiado. Excees ocorrem e devem ser analisadas, como quando h penas excessivas e ilegais, podendo ser configuradas como perseguio (ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS. Manual de procedimentos e critrios para determinar a condio de refugiado: de acordo com a Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos Refugiados. Lisboa: ACNUR, 2004. p.25). 3 Na Europa, o nmero de pessoas afetadas pela guerra foi de 40 milhes, dentre elas, cerca de 13 milhes de origem alem, e ainda, conta-se cerca de 11,3 milhes de pessoas que foram deslocadas e submetidas a trabalhos forados na Alemanha. (ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS. A situao dos refugiados no mundo: cinqenta anos de ao humanitria. Almada, 2002. p. 13).
O ESTADO DIANTE DA QUESTO DOS REFUGIADOS
de necessitados que se deslocava neste continente em busca de melhores condies de vida. Nesse sentido, diante das dificuldades encontradas pelos pases europeus nos processos de reconstruo de suas economias, crescia-se o temor por parte dos Estados quanto ao destino dessas massas populacionais, assim como por parte dos indivduos que procuravam proteo. Antes da criao de regras internacionais sobre o refgio, existiam diversas possibilidades aos refugiados quanto aos locais de acolhida, tendo em vista que os territrios do mundo ainda no se encontravam sob a forma de Estados-Nacionais independentes4. J no sculo XX, quando os refugiados deixaram seus Estados de origem por falta de proteo destes depararam-se sem alternativas, pois, estando a sociedade internacional formada por unidades autnomas e no havendo regras internacionais sobre o tema, cada nao estipulou regras de entrada em seu territrio, excluindo, na maioria das vezes, os refugiados, que chegavam sem dinheiro, sem referncia, e, poca, em grande nmero.5 A questo dos refugiados passou a demandar iniciativas por parte dos Estados com o intuito de lidar com o tema. Dessa forma, foi consumada em 1951 a adoo do primeiro instrumento jurdico de proteo a esses indivduos. Foi instituda ento a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, que definia em seu artigo 1 da seo A:
Em conseqncia de acontecimentos ocorridos antes de 1 de Janeiro de 1951, e receando com razo de ser perseguido em virtude de sua raa, religio, nacionalidade, filiao em certo grupo social ou das suas opinies polticas, se encontre fora do pas de que tem
4 Foi com a Paz de Westflia, em 1648, pondo fim Guerra dos Trinta Anos (1608-1648), que foram lanadas as bases para a criao do moderno Estado-Nao tal como conhecemos hoje. 5 JUBILUT, L. L. O direito internacional dos refugiados e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007, p. 25. 100
a nacionalidade e no possa ou, em virtude daquele receio, no queira pedir a proteo daquele pas; ou que, se no tiver nacionalidade e estiver fora do pas no qual tinha sua residncia habitual aps aqueles acontecimentos, no possa ou, em virtude do dito receio, a ela no queira voltar6.
A Conveno, estabelecendo juridicamente o instituto do refgio, foi um avano sem precedentes na poca. Entretanto, como foi instituda com o limite temporal e geogrfico, passou a no ter mais importncia prtica diante das novas necessidades. Ento, em 1967, foi adotado o Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados, comprometendo-se a aplicar as disposies fundamentais da Conveno de 1951 aos Refugiados, desconsiderando a data limite de 1 de Janeiro de 1951 e o seu limite geogrfico.7 Assim sendo, a recomendao do ACNUR:
(...) manifestava a esperana de que a Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados tivesse valor como exemplo, para alm de sua abrangncia contratual e que todas as Naes se guiassem por ela, garantindo, tanto quanto possvel, a todos os que se encontrassem no seu territrio como refugiados e que no fossem abrangidos nos termos desta Conveno, os tratamentos nela previsto.8
O ACNUR sugeriu uma abrangncia maior na proteo dessas pessoas, haja vista que Estados detm poder soberano sobre suas decises, podendo assistir as pessoas que no satisfizessem plenamente os critrios da definio do termo refugiado.
6 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU); ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS (ACNUR). Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados. Disponvel em: <http://www.onu-brasil.org.br/doc/Convencao%20de%20 1951%20Relativa%20ao%20Estatuto%20dos%20Refugiados.doc.>. Acesso em: 23 out. 2008. 7 Fica claro que o Protocolo no obrigou os Estados a cumprirem essa ampliao conceitual, mas deu a opo de que o instituto poderia ser ampliado. 8 ACNUR, 2004, p.13-14. 101
Ao longo do sculo XX, as necessidades de novas formas de proteo foram crescentes e contnuas, acarretando o desenvolvimento de instrumentos de proteo regional, como por exemplo: a Conveno da Organizao da Unidade Africana (OUA), sobre regulao dos aspectos especficos de problemas dos refugiados na frica (1969); a Declarao de Cartagena sobre Refugiados (1984); a Declarao de San Jose sobre Refugiados e Pessoas Deslocadas (1994), dentre outras. No obstante a criao desses instrumentos a fim de proteger necessidades especficas regionais, outras tantas existentes no so contempladas por instrumentos jurdicos9, como os chamados refugiados ambientais10.
Emergncia dos Refugiados Ambientais
Os refugiados ambientais no fogem de perseguies polticas, tampouco de conflitos armados, mas sim em virtude da seca; da desertificao do territrio; da poluio do solo e da gua que causam epidemias; da esterilizao das zonas de cultivo necessrias para subsistncia, causando carncia crnica de alimentos; da destruio de ambientes pela guerra; das mudanas climticas, dentre outras tantas catstrofes naturais11. Segundo Myers, o nmero de refugiados por motivos ambientais, em 1995, foi em torno de 25 milhes de indivduos. No mesmo perodo, o nmero de refugiados reconhecidos pela ONU foi de aproximadamente 27 milhes. Esse mesmo dado confirmado pelo New Economics Founda-
9 Existem tambm os deslocados internos, salvo os que so protegidos por instrumentos regionais, como a Declarao de So Jos, de 1994. Os refugiados por motivos econmicos tambm fazem parte dessas novas formas de refgio, entretanto, so constantemente confundidos com os imigrantes econmicos. Porm, estes fogem de situaes de extrema misria, tornando-os incapazes de subsistir, colocando em risco a prpria vida. 10 O termo refugiados ambientais foi popularizado por Lester Brown na dcada de 1970. 11 JUBILUT, 2007, p. 169. 102
tion12, cuja estimativa de que 58% dos refugiados oficialmente reconhecidos so decorrentes de motivos ambientais.13 A ocorrncia de determinados fenmenos naturais em vrios lugares do globo tem permitido a possibilidade de aprofundar o debate acadmico sobre este tipo de refgio. Por exemplo, em 2005, com a devastao da regio de Nova Orleans, nos Estados Unidos, pelo furaco Katrina, e no ano seguinte com o Tsunami que atingiu a sia. A populao foi obrigada a buscar proteo alm das fronteiras (no caso da sia), e em outras regies internamente (tanto no caso da sia como nos Estados Unidos). Tais indivduos poderiam ser melhor definidos como refugiados ambientais. Certamente a questo ambiental no fator isolado, estando intimamente ligada s questes econmicas e polticas, podendo ser tanto o fator primrio, como o seu fim. 14 Outro exemplo pertinente nessa questo a situao do Haiti15. O panorama do pas de extrema pobreza e violncia, baixo nvel de educao e sistema poltico incapaz. A base econmica agrria e energtica, o que acarretou na devastao do seu territrio, na medida em que se evidenciava a precria situao do pas na conduo dos assuntos nacionais.
CALL TO PROTECT ENVIRONMENTAL REFUGEES: crisis set to grow. New Economics Foundation. Disponvel em: <http://www.neweconomics.org/gen/news_envirorefugees.aspx>. Acesso em: 11 maio. 2009. 13 WEERT, S. Environmental refugees. 2007, p.3. Disponvel em: <http://www.carenederland.org/files_content/publicaties/drr/Environmental%20refugees%20-%20brief%20 overview%20literature.pdf.>. Acesso em: 05 mar. 2009. GOFFMAN, E. Environmental refugees: how many, how bad? CSA Discovery Guides. 2006, p. 6-7. Disponvel em: <http://www.csa.com/discoveryguides/refugee/review.pdf >. Acesso em: 10 mar. 2009. 15 A crise no Haiti teve incio em 2004, quando houve uma rebelio na cidade de Goinaves, e depois atingiu a capital Porto Prncipe. O pas entrou em guerra civil e isso motivou a interveno da Organizao das Naes Unidas (ONU), que enviou misses de paz no Haiti, lideradas pelo Brasil. Assim, a MINUSTH (Misso das Naes Unidas para a estabilizao no Haiti) foi criada pelo Conselho de Segurana, em 2004, logo aps a queda do presidente haitiano Jean-Bertrand Aristide. 103
Outros graves problemas foram criados pela deteriorao dos servios de saneamento bsico, sade e segurana. Neste cenrio, as pessoas que cruzaram as fronteiras do Haiti buscando proteo poderiam ser reconhecidas pelo termo de refugiados ambientais.16 Sistematizar a proteo aos refugiados ambientais um tema que gera muitas discusses. Por um lado, evidente que a degradao ambiental, bem como outros fatores climticos, acarretam movimentos migratrios, mas a questo poltica e econmica se faz muito forte nesses refugiados, gerando questionamentos entre os Estados receptores e a fundada incerteza se o indivduo foi realmente motivado por questes ambientais ou de outra natureza17.
O Papel do Estado
Considerando as constantes transformaes do sistema internacional, o Estado no possui uma definio internacionalmente aceita, mas sim vrias definies, sendo que as mais atuais advm da Paz de Westflia, de 1648, que segundo Mello e Resek, definem o Estado, respectivamente, como o:
sujeito do Direito Internacional aquele que rene trs elementos indispensveis para a sua formao: populao (composta de nacionais e estrangeiros), territrio (ele no precisa ser completamente definido, como por exemplo, Israel), e governo (deve ser efetivo e estvel). Todavia, o Estado pessoa internacional plena aquele que possui soberania.18
16 CATANESE, A. haitians: migration and diaspora. Boulder and Oxford: Westview Press, 1999, p. 29. 17 SALEHYAN, I. Refugees, climate change, and instability. San Diego: University of California, 2005, p. 3. 18 MELLO, C D.,1997, p. 329. 104
sujeito originrio de direito internacional pblico, ostenta trs elementos conjugados: uma base territorial, uma comunidade humana estabelecida sobre esta rea, e uma forma de governo no subordinado a qualquer autoridade exterior. 19
O entendimento dos elementos constitutivos do Estado, ou seja, sua populao, seu territrio, seu governo e a sua soberania, so importantes para uma maior compreenso da problemtica apresentada. Populao o elemento pessoal do Estado, sendo necessrio este ter populao prpria, visto que o Estado uma organizao social para servir ao povo. Sem uma populao o Estado desapareceria. Incluem-se os nacionais, os estrangeiros que j esto radicados no territrio e as minorias20. Habitantes so todos os indivduos que se encontram no territrio do Estado com domiclio permanente. Nessa categoria incluem-se os estrangeiros e excluem-se os nacionais que residem no exterior. A base fundamental jurisdicional do Estado a nacionalidade21, sendo o fator de ligao entre o nacional e o Estado detentor do poder sobre este. O termo significa um grupo de pessoa com identidade histrica, cultural, tnica e de lngua. Territrio o elemento espacial do Estado, onde este exerce seu poder efetivo e exclusivo para cumprir a tarefa qual destinado. o elemento de maior importncia, pois liga o povo ao Estado, chamado de princpio de integridade territorial.22 Incluem-se o espao martimo, sub-
19 RESEK, 1996, p. 163. 20 Essas minorias so encontradas predominantemente em reas europeias. So resultantes de guerras e outros conflitos do sistema internacional. (JO, 2000, p.199). 21 Essa definio foi utilizada no princpio de autodeterminao dos povos, atravs do qual todo o indivduo que formar uma nao tem o direito de determinar seu territrio e estabelecer um sistema poltico em determinada regio. (JO, 2000, op.cit., p. 199-200). 22 Ibid, p. 200. 105
terrneo e o areo23. delimitado por fronteiras, que no precisam ser necessariamente bem definidas, visto que podem estar sendo alvo de conflitos e disputas territoriais.24 Governo um sistema orgnico de Estado que manifesta a sua vontade, intermedeia o exerccio do seu poder soberano e executa a sua funo 25. Ou ainda: a manifestao do poder poltico do qual emana a soberania. No mbito do Direito Internacional desconsiderada a existncia de um Estado que no possua um governo que exera sua funo pblica em um determinado territrio26. O Governo o responsvel pelo desenvolvimento e a manuteno das relaes internacionais com os outros Estados, justamente por possuir o controle efetivo do seu territrio.27 Alm dos elementos constitutivos do Estado, a soberania28 uma caracterstica necessria para que ele exista como tal. Entretanto, a definio de soberania alvo de diversas controvrsias e discusses. Segundo a Conveno de Montevidu: O Estado soberano porque no pode subordinar-se a ningum, razo por que pode manter contatos com outros Estados, da mesma forma como pode decidir dentro de suas fronteiras, sobre o seu prprio destino.29 O Direito Internacional tem trabalhado na melhoria desse termo considerando as alteraes que a sociedade internacional vem passando ao longo do tempo. O objetivo no neg-lo nem desconsider-lo, mas sim aprimor-lo conforme a realidade30.
23 No h um acordo internacional que o delimite exatamente. 24 JO, 2000, loc.cit. 25 Ibid, p.201. 26 O Estado no acaba caso esteja temporariamente sem um governo efetivo devido a algum conflito ou guerra civil. 27 JO, 2000,op. Cit., p. 201. 28 Definies de soberania podem ser encontradas tambm nas obras de autores contratualistas, como Kant, Hobbes, Locke e Rousseou. 29 MATTOS, 1996, op,cit., p.70. 30 JO, 2000, op.cit., p. 203. 106
Atualmente o Direito Internacional entende que soberania significa independncia e subordinao a esses direitos31: Estado soberano entendido como sendo aquele que se encontra subordinado direta e imediatamente ordem jurdica internacional, sem que exista entre ele e o DI qualquer outra coletividade de permeio. 32 No mbito das Relaes Internacionais, a definio de soberania sofreu modificaes, principalmente se considerarmos a independncia e a coexistncia dos Estados baseadas na cooperao internacional, alm do advento de outros atores no sistema internacional33. A definio mais prxima nossa anlise explica que
Atualmente, a soberania e a independncia de um Estado significa a sua independncia de outros Estados, e no a independncia da sociedade internacional. Ao consolidar-se a sociedade internacional e a sua personalidade jurdica, o conceito de Estado tambm sofrer mudanas profundas. 34
Dessa forma demonstra-se que tanto a fundamentao do Estado como o conceito de soberania esto em constante movimento. Entretanto, no podemos negar a autonomia do Estado nas decises tomadas dentro de suas fronteiras, mesmo as que dizem respeito aos no nacionais (nessa categoria incluem os refugiados). O Estado, mesmo diante do Direito Internacional; do Direito Internacional dos Direitos Humanos; do Direito Humanitrio e do Direito Internacional dos Refugiados, ainda possui total autonomia para decidir se aceita ou no tais pessoas em seu territrio.
31 JO, loc. cit. 32 MELLO, 1997, p.339. 33 Como ONGs, empresas transnacionais, etc. KRASNER, St. Sovereignty, 2001. 34 JO, 2000, op.cit., p. 191. 107
O Estado e os Direitos Humanos
A proteo dos Direitos Humanos35 uma das justificativas da existncia poltica do Estado, pois a finalidade de toda associao poltica a conservao destes direitos 36. Segundo Hannah Arendt:
Os direitos humanos pressupem a cidadania no apenas como um fato e um meio, mas sim com um princpio, pois a privao da cidadania afeta substantivamente a condio humana, uma vez que o ser humano privado de suas qualidades o seu estatuto poltico v-se privado de sua substncia, vale dizer: tornado pura substncia, perde a sua qualidade substancial, que de ser tratado pelos outros como semelhante37.
Considerando que o homem anterior ao surgimento do Estado, por t-lo criado e o aceito por vontade prpria, sua proteo deve ser garantida pela entidade estatal. Este deve ser um instrumento desses indivduos, tendo na proteo da pessoa humana seu meio e fim38. Mas mesmo considerando que o indivduo deve ser protegido pelo Estado e pela comunidade internacional, que ele o incio, o meio e o fim, essa realidade quando estudada parece um tanto utpica. Os Estados, como atores racionais, no costumam agir de forma altrusta. O que podemos constatar que o Estado somente garante proteo humanitria quando h algum interesse nacional, ou seja, quando os custos da proteo desses indivduos so vantajosos pelos benefcios gerados.
35 Aqui consideramos as trs vertentes desses direitos. 36 JUBILUT, 2007, p. 53. 37 LEGROS, R. Hannah Arendt: une comprehension phnomnologique des droits de lhomme. Bruxelles: tudes Phnomnologique, 2, p. 27-53, 1985, p. 32-6 apud Lafer, C. Ob. Cit., p. 151. (JUBILUT, 2007, p. 52). 38 Ibid, p. 53. 108
O Estado diante da questo dos Refugiados
importante discutirmos os interesses que motivam os Estados a intervirem em reas de crises, especialmente quando nos deparamos com a realidade de que geralmente so os pases do alto escalo da hierarquia de poder no mbito internacional que intervm nos pases mais fracos dessa balana. A anlise importante, pois its not easy to distinguish and rank which considerations are behind great powers. 39 Nessa perspectiva, qual o interesse nacional e internacional, quando esses atores racionais se envolvem em crises que, aparentemente, no os atingem de forma direta? O que os motiva a enfrentar as possveis ameaas? Enquanto ator central do sistema internacional, o principal objetivo do Estado assegurar sua sobrevivncia e a dos cidados que so os seus protegidos. Isto ocorre atravs da priorizao do seu interesse em detrimento dos outros pases, e esse comportamento comum a todos. 40 Portanto, esse panorama explica o que motiva o pensamento realista: States call upon international cooperation and international low only when it advances their interest. 41 O Estado, considerando a proteo dos refugiados, no os coloca em primeiro plano quando h algum risco sua segurana interna em virtude dessa proteo dispensada. E, a segurana nacional, nesse contexto, ... security will be defined as the relative absence of real or perceived threats and low vulnerability of damage to the identity and acquired values of specified collectivities in important sectors of its collective life.42
39 COICAUD, 2008, p.2. Traduo livre: No fcil distinguir e classificar quais
consideraes esto atrs de grandes poderes.
40 Ibid, p.7. 41 Ibid, p.7. Traduo Livre: Estados exigem cooperao internacional e direito internacional apenas quando isso promove seus interesses. 42 Traduo Livre: (...) ser definida como a ausncia relativa de ameaas reais ou percebi109
Especificamente tangendo o instituto do refgio, encontramos no art. 9 da Conveno de 1951, que

Nenhuma disposio da presente Conveno tem por efeito impedir um Estado Contratante, em tempo de guerra ou em outras circunstncias graves e excepcionais, de tomar provisoriamente, a propsito de uma pessoa determinada, as medidas que este Estado julga indispensveis segurana nacional, at que o referido Estado determine que essa pessoa efetivamente um refugiado e que a continuao de tais medidas necessria a seu propsito no interesse da segurana nacional.
Os Estados adotam medidas restritivas aos refugiados quando sentem ameaas no mbito interno. Algumas dessas ameaas, quando configuradas, podem causar um impacto na infraestrutura do pas, bem como no seu desenvolvimento social, econmico, cultural e poltico, acarretando medidas pblicas. 43 So casos de Segurana Nacional, de uma forma mais especfica, a oposio ao regime do pas de origem; o refugiado como ameaa direta ao pas acolhedor; a ameaa cultural e socioeconmica. A oposio ao regime do pas de origem um comportamento esperado, pois um dos fatores que levam um indivduo a buscar refgio em terras estrangeiras justamente o medo fundado de perseguio. Assim, a probabilidade do refugiado se opor ao regime do pas de origem grande, podendo acarretar diversos problemas entre o pas acolhedor e o pas de origem.44
da e a baixa vulnerabilidade a danos da identidade e dos valores adquiridos de coletividades especficas em importantes setores de sua vida coletiva. DAVIES, R. Neither here nor there? The implications of global disporas for (inter) national security. In: GRAHAM, D. T; POKU, N. K. (Eds.). Migration, globalization and human security. London: Routledge, 2000, p.33. 43 A poltica pblica mais utilizada o fechamento das fronteiras aos estrangeiros, ou a determinadas etnias. 44 WEINER, M. Security, stability, and international migration. International Security, 1993. 110
Considera-se o refugiado como objeto de ameaa direta ao pas acolhedor aquele indivduo que se ope ao regime poltico do pas que o abriga. O medo de que essa oposio possa resultar em conflitos internos, atividades ilcitas, desestabilizao da poltica interna, questionamento da legitimidade do governo acolhedor, minorias separatistas e at mesmo ataques terroristas.45 A ameaa cultural advm da diferena de cultura que pode implicar na excluso dos refugiados das relaes sociais e na xenofobia, dificultando sua assimilao no Estado acolhedor. Tangenciando essas diferenas podemos citar a questo lingstica e religiosa. A primeira um fator fundamental do patrimnio cultural de uma pessoa. O desconhecimento do refugiado sobre o idioma do pas que o recebeu acarreta num drama duplo: o de se fazer entender e o de buscar entender as pessoas. Tambm faz com que o refugiado tenda a se fechar em grupos especficos, formando colnias, o que pode se tornar um problema para o pas anfitrio. J a ltima, pode gerar intolerncia religiosa. Por vezes ocorre que o refugiado acolhido num pas onde no h liberdade religiosa assegurada pela constituio, sem proteo aos refugiados e tampouco a seus prprios cidados.46 A ameaa socioeconmica configurada principalmente por estes indivduos no possurem uma remunerao mnima, com carter de regularidade, o refugiado presa fcil para integrar alguma forma de sub-cidadania e aumentar o contingente de desempregados e subempregados no novo pas em que est residindo.47 O Estado tende a proteger seus nacionais, criando polticas que privilegiam a obteno de empregos para seus cidados, principalmente
p.9. 45 Ibid, p.13. 46 ACNUR, 2003, p. 40 - 41. 47 Ibid, p. 43. 111
nas naes que enfrentam problemas dessa ordem. Se h dificuldade dos nacionais em obter recursos financeiros, um no nacional pode ser visto como competidor por tais recursos. Alm do mais, um nmero elevado de refugiados pode trazer encargos financeiros e sociais para o Estado receptor, como assistncia mdica, educao, moradia, transporte e emprego.48 Grandes contingentes de refugiados, principalmente quando concentrados em reas especficas, podem trazer consequncias negativas ao pas acolhedor. Por outro lado, o ingresso dessas pessoas pode causar um impacto positivo no pas receptor, como tambm no seu pas de origem e na Comunidade Internacional. O aspecto positivo dessa proteo defendido pelo ACNUR, argumentando que quando os refugees enjoying their rights also become better able to contribute to the economic development of their host community and to that of their own country when they are able to return.49 Sob a perspectiva do Estado, utiliza-se a equao do custo versus benefcio afim de se verificar se os benefcios superam os custos gerados na proteo dos refugiados. Caso aqueles superem, a cooperao ocorrer. Assim, o mesmo fator de segurana que impediria um Estado de cooperar com a proteo dos refugiados pode faz-lo mudar de percepo, principalmente pela possibilidade de garantia de segurana contra grandes fluxos de refugiados. Um mecanismo utilizado pelo Estado acolhedor buscar dividir a responsabilidade de proteo50 de indivduos com outro(s) Estado(s),
48 WEINER, 1993, p. 9-14. UNHCR, Executive Committee Conclusions No. 50(j) and (k) (XXXIX) and No. 65 (c) (XLII). Traduo Livre: refugiados desfrutando dos seus direitos tambm se tornam mais capazes de contribuir com o desenvolvimento econmico da sua comunidade receptora e do seu prprio pas quando forem capazes de retornar. 50 Em ingls, essa expresso burden-sharing. 112
equilibrando assim os custos51. Dessa forma, espera-se que a contribuio do momento possa reduzir os custos em futuras crises52.
States may rationally prefer to incur a small and predictable protection burden now in order to avoid bearding large, sudden, unpredictable, unwanted, and unstoppable refugee inflows in the future. [] As the worlds grows smaller and more interconnected, and as an increasing number of refugees can more easily reach more place and claim protection there, such refugee crisis insurance might well be a good buy perhaps even for relatively insular states.53
Entretanto, essa possibilidade de garantia de segurana s pode ser firmada quando os pases que esto dividindo a responsabilidade pela proteo do refugiado tambm possuem semelhante percepo acerca das contribuies e os riscos que esto dividindo. O ACNUR tem trabalhado de forma mais sistmica com essa perspectiva de diviso da responsabilidade de proteo dos refugiados principalmente na Unio Europia, maximizando a cooperao e a efetividade da proteo. O Alto Comissariado ressalta que acolher essas pessoas que precisam de proteo uma forma de evitar conflitos na fronteira do pas aco-
51 Nesse caso, os custos no devem ser compreendidos somente como encargos financeiros. O esforo do Estado, bem como outras conseqncias socioeconmicas e culturais, faz parte desse clculo. 52 THIELEMANN, E. R. The International Politics of Refugee Protection. Paper prepared for the Conference Immigration Policy after 9/11: US and European Perspectives, University of Texas, Austin, 2-3 march 2006.p. 16. 53 SCHUCK, 1997, p. 249. Traduo Livre: Estados podem preferir racionalmente incorrer uma pequena e previsvel carga de proteo agora, a fim de evitar no futuro uma carga maior, repentina, imprevisvel, indesejada e imbatveis afluxos de refugiados no futuro. [...] Enquanto o mundo cresce menor e mais interconectado e como o aumento do numero de refugiados pode mais facilmente atingir mais lugares e reivindicar proteo, a tal seguro de crise de refugiados pode bem ser uma boa compra talvez at para os estados relativamente insulares. 113
lhedor.54 Isto posto, fica claro que acolher refugiados no territrio uma poltica pblica de segurana nacional, mas que tambm reflete benefcios para a segurana da coletividade, englobando o pas que acolhe, o pas de origem e os pases fronteirios ao conflito.55 Podemos exemplificar um interesse especfico que levou um Estado a receber refugiados atravs do clculo do custo versus benefcio. Durante o contexto da Guerra Fria, os pases do Oeste56 estavam dispostos a aceitar refugiados da ento Unio das Repblicas Socialistas Soviticas ou das suas regies de influncia. Os Estados Unidos viam nos contingentes de refugiados potenciais inimigos, ou aliados na sua disputa contra o Comunismo. A motivao pela proteo aos refugiados, nesse caso, no era de carter altrusta, tampouco socioeconmico, mas por um interesse especfico. A inteno era utilizar os refugiados como um instrumento na disputa ideolgica entre o Capitalismo e o Comunismo, visto que havia o interesse pela hegemonia ideolgica.57
This means that refugee protection provides more than the single output of security implied by the pure public goods model: it also provides country specific benefits such as status enhancement or the achievement of ideological goals (such as when West during the cold war was keen to accept political refugees from behind the Iron Curtain). Moreover we can also expect relatively more benefits from refugee protection measures accruing to countries close to a refugee generation conflict.58
54 ISIL Year Book of International Humanitarian and Refugee Law, Vol. 17, 2001. 55 THIELEMANN, 2006, p. 8. 56 Estados Unidos e Canad. BETTS, A. Conceptualising Interconnections in Global Governance: the case of refugee protection. RSC Working Paper, n.38.University of Oxford, 2006.p.17. 58 THIELEMANN, 2006,op. cit, p. 9. Traduo Livre: Isso significa que a proteo dos refugiados fornece mais do que uma simples sada de segurana, indicado por um modelo de pura poltica publica: isso tambm prove benefcios ao pas, tais como o status de aprimoramento ou de realizao de objetivos ideolgicos (como quando o Oeste durante a guerra fria estava perspicaz em aceitar refugiados polticos detrs da Cortina de Ferro). 114
Portanto, fica claro que nesse contexto a questo humanitria no foi cogitada, mesmo sendo possivelmente atingida, beneficiando as pessoas que buscavam proteo.
A Solidariedade Internacional
O direito dos povos solidariedade tem razes remotas. Os gregos chamaram este fenmeno de cosmopolismo, ainda no sculo III a.C. Naquele tempo, tal atitude era interpretada como o exerccio de tolerncia e humanidade aos estrangeiros, mesmo em poca de conflitos. A solidariedade internacional j era alvo de discusses, e com o passar dos sculos as controvrsias s aumentaram, fato que ainda hoje verificado.59 A UNESCO deixou claro na Declarao Universal dos Direitos Humanos para as Futuras Geraes que somente o exerccio da solidariedade internacional dos povos ser capaz de monitorar o respeito aos direitos humanos, tanto no mbito nacional como no internacional. No Artigo 14 da Declarao, consta: bearing in mind the requirements of in-
ternational solidarity, States shall take all appropriate measures... and shall use international cooperation to preserve and guarantee the human rights of future generations.60
A solidariedade internacional pode ser vista como um sentimento altrusta emanado dos Estados, anunciando o fim do individualismo
Alm disso, podemos tambm esperar relativamente mais benefcios das medidas de proteo de refugiados dispensadas durante um tempo aos pases prximos ao conflito gerador de refugiados. KOLOSOV, Y. Implementation of the right to humanitarian assistance at the national, regional and international levels. Paris:Unesco House, 1995, p.1. 60 KOLOSOV, 1995, op.cit., p.1. Traduo Livre: Tendo em mente os requisitos da solidariedade internacional, os Estados devem tomar as medidas apropriadas... e devem utilizar a cooperao internacional... para preservar e garantir os direitos humanos das geraes futuras.. 115
e exclusivismo do Estado soberano cuja tendncia ceder seu lugar ao princpio de solidariedade internacional. Teixeira defende essa percepo, afirmando que
preciso superar a posio egosta, para a qual tende naturalmente a ordem estatal e elevarmos numa viso mais ampla, ao bem comum da humanidade. O Estado se acha integrado na comunidade internacional, e misso nacional de cada povo que decide sua posio de equilbrio na ordem total da humanidade. 61
Muitas manifestaes de solidariedade internacional tm sido verificadas, como por exemplo: a adoo de crianas de outras nacionalidades; a ajuda humanitria internacional em situaes de emergncia (terremotos, enchentes, queimadas e outros desastres naturais); a participao de tropas armadas em pases que necessitam (como as tropas brasileiras intervindo no Haiti), dentre outras manifestaes. A ao de mais de um sculo da Cruz Vermelha um exemplo do sentido de humanidade alm das fronteiras nacionais. 62 A solidariedade tem um sentido universal, baseado na internacionalizao da ideia dos direitos humanos. Enquanto os seres humanos vivem numa pluralidade de culturas, com uma abrangncia de prticas morais exclusivas, todos possuem direitos e necessidades bsicas que devem ser respeitadas. Tais direitos e necessidades, que so comuns a todos, fazem com que haja identificao com o outro, independente de sua nacionalidade, e quando tais so violados surge a manifestao da solidariedade internacional:
Failing to respond to the plight of the other, failing to show solidarity, diminishes the humanity of all. As such, international solidarity points to the international communitys responsibility and
61 TEIXEIRA, 1991, p.48. 62 KOLOSOV, p.2. 116
obligation toward victims of conflict regardless of their personal circumstances and geographical location. This is how the idea and practice of international humanitarian intervention can be viewed as one expressing an ethics of international solidarity.63
Por outro lado, seguindo a lgica do estudo desse trabalho, a solidariedade internacional tambm est ligada ao interesse do Estado, em faz-la ou no, de acordo com seu interesse e o clculo entre os custos versus benefcios que essa ao gerar.
Solidarity therefore can be said to exist among a group of actors when they are committed to abide by the outcome of some process of collective decisionmaking, or to promote the wellbeing of other members of the group, perhaps at significant cost to themselves.64
Dessa forma, a solidariedade estatal no mbito internacional s acontecer quando no implicar em custos prejudiciais ao Estado. Para os realistas, esse comportamento racional do Estado muito claro:
Reaching out to others is no more than a self-interested act, conditioned and limited by the primacy of the national interest. This
COICAUD, J.M.; WHEELER, J. N. National interest and international solidarity: particular and universal ethics in international life. United Nations University, 2008, p.3. Traduo Livre: Falhar na resposta condio do outro, falhar para mostrar solidariedade, diminui a humanidade de todos. Assim, solidariedade internacional pontua a responsabilidade e obrigao da comunidade internacional s vtimas de conflito independente das situaes pessoais e localizaes geogrficas. Isso como a idia e a prtica da interveno humanitria internacional pode ser vista com uma expresso da tica da solidariedade internacional. THIELEMANN, 2006, p. 13. Traduo Livre: Solidariedadeconseqentementepode ser dita existente entre um grupo de atores quando socomprometidosa concordarcom oresultado de algum processo de tomada de deciso coletiva, ou promover o bem estar de outros membros do grupo, talveza um custo significativopara eles. 117
applies to the ways in which realism envisions solidarity vis--vis other states, as well as to solidarity geared toward international human rights.65
Portanto, fica claro que quando um Estado encontra-se na posio de dispensar ou no proteo a refugiados, a equao do custo versus benefcio evidente, posto que o Estado um ator racional. Entende-se tambm que dispensar tal proteo pode ser muito benfico ao Estado particularmente, pois alm da ajuda humanitria, contribuir para a segurana interna e dos pases prximos ao conflito.
The security tensions at work among actors do not exclude the development of cross-border solidarity with potential benefits at the intrastate or even at the interstate level, or the emergence of security communities between countries. This is linked with the need to seriously manage tensions to avoid them degenerating into open conflict.66
Dessa forma, ser solidrio tambm um interesse Estado, pois o leva a evitar um conflito ou outras complicaes de maiores propores que possam afet-lo de forma direta. 67
65 COICAUD, 2008.p. 8. Traduo Livre: Alcanar os outros no mais do que um ato de interesse prprio, condicionado e limitado pela prioridade do interesse nacional. Isso aplica para as formas em que o realismo prev solidariedade contra outros estados, bem como a solidariedade direcionada para os direitos humanos. 66 COICAUD, 2008, p 13. Traduo Livre:As tenses da segurananas atividadesentre atores no excluem o desenvolvimento da solidariedade transfronteiria com benefcios potenciais a nvelintraestatalou mesmo ainterestatal, ou a emergnciade comunidadesdesegurana entre pases.Isso ligado com a necessidade de controlar seriamente tenses para evitar que degeneram no conflito aberto. 67 COICAUD, 2008, p. 13. 118
Concluso
A urgncia da temtica dos refugiados percebida somente no sculo XX, mesmo com a existncia de indivduos em busca de proteo anteriormente. As duas Grandes Guerras, em especial a Segunda Guerra Mundial gerou um contingente de refugiados jamais visto anteriormente. No obstante o grande contingente de refugiados, a configurao geopoltica da poca tambm contribuiu para agravar tal crise. Enquanto os indivduos que procuravam proteo em outras terras antes da institucionalizao do refgio no se deparavam com as restries geradas pelas delimitaes fronteirias, os refugiados a partir do sculo XX no encontraram a mesma mobilidade, visto que os Estados agora se encontravam divididos em naes independentes. Em face ao problema, a comunidade internacional se viu diante de uma questo de segurana nacional para os pases que estavam nas proximidades do conflito ou de alguma forma envolvidos nele. Assim, foi adotada em 1951 a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, estabelecendo juridicamente e pela primeira vez o instituto do refgio, marcando um avano sem precedentes na poca. Entretanto, como foi instituda com o limite temporal e geogrfico, passou a no ter mais importncia prtica diante das novas necessidades. Em 1967 foi adotado o Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados, comprometendo-se a aplicar as disposies fundamentais da Conveno de 1951, desconsiderando a data limite de 1 de Janeiro de 1951 e o seu limite geogrfico. Evidenciando a constante necessidade de proteo dos refugiados, ao longo do sculo XX intensificou-se a urgncia por formas de proteo especficas, no abrangidas pela Conveno de 1951 e pelo Protocolo de 1967. Dessa forma, desenvolveram-se novos instrumentos de proteo regional que correspondiam aos interesses locais, como a Conveno da
119
Organizao da Unidade Africana (OUA), sobre regulao dos aspectos especficos de problemas dos refugiados na frica (1969); a Declarao de Cartagena sobre Refugiados (1984); e a Declarao de San Jose sobre Refugiados e Pessoas Deslocadas (1994). Mesmo diante de tamanhos avanos, vrias outras necessidades de proteo existentes ainda no so contempladas por instrumentos jurdicos. O maior exemplo so os chamados refugiados ambientais. A evidente degradao ambiental, as mudanas climticas, bem como outros tantos fatores dessa ordem, acarretam movimentos migratrios sem precedentes. Tal situao foi configurada, por exemplo, no Tsunami que atingiu a sia; na devastao pelo furaco Katrina na regio de Nova Orleans, Estados Unidos; e na situao do Haiti. Diante do histrico apresentado, desde a efetiva criao do instituto do refgio, passando pelas ampliaes e necessidades especficas regionais, possvel constatar que a definio do termo e a sua abrangncia so determinadas pela necessidade da poca e pelos interesses nele envolvidos. A definio do instituto do refgio trazida pela Conveno de 1951 limitava a proteo desses indivduos ao territrio europeu. Assim, essa limitao geogrfica e temporal foi uma forma encontrada pelos Estados europeus de proteger seus interesses, impossibilitando a proteo aos indivduos que se encontravam fora do contexto geopoltico da poca. No momento, mesmo com tais limitaes, a necessidade foi saciada, correspondendo aos interesses dos pases receptores envolvidos. No perodo da Guerra Fria possvel verificar de forma clara o interesse do Estado em face da proteo dos indivduos. Na poca, a questo da hegemonia ideolgica fez dos refugiados instrumentos dessa disputa de poder. A disputa pelas reas de influncia do Capitalismo versus Comunismo fez com que contingentes de refugiados fossem vistos como aliados ou inimigos, tanto pelos pases que apoiavam a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, como aos que dispensavam tal apoio aos aliados dos Estados Unidos da Amrica. Nesse contexto, a proteo fundamentada pelo carter humanitrio no foi cogitada, mas de qualquer forma foi possivelmente atingida, beneficiando pessoas que necessitavam de proteo.
120
Tanto a cooperao quanto a solidariedade internacional podem ser configuradas como decorrentes de um sentimento altrusta emanado pelos Estados, porm, como vimos, pode ser entendida como um artifcio do interesse Estatal. Portanto, quando falamos em solidariedade Estatal no mbito internacional referente proteo da pessoa humana, constatamos que ela s acontecer quando no implicar em custos prejudiciais ao Estado e trouxer algum tipo de benefcio. Diante desse contexto, conclui-se claramente que a figura estatal s dispensar proteo aos indivduos, sendo esta positivada ou no, mediante a anlise do custo versus benefcio envolvidos, e que o Direito Internacional evolui de acordo com o resultado dessa equao. Podemos concluir que as novas formas de refgio, como os chamados refugiados ambientais, refugiados internos e refugiados econmicos, podem ser protegidos pela Comunidade Internacional, mesmo no havendo instrumento jurdico que os abranja, caso haja algum interesse por parte do Estado. E ainda, conforme constatamos, pode haver desenvolvimento de novas normas de Direito Internacional, caso tal necessidade e interesse pelo tema se mostrem pertinentes. Assim, podemos nos deparar com um instrumento jurdico que os proteja especificamente.
Bibliografia
ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS (ACNUR). A situao dos refugiados no mundo: cinqenta anos de aco humanitria. Traduo Isabel Galvo. Portugal: Almada, 2000 e 2002. _______. Manual de procedimentos e critrios para determinar a condio de refugiado: de acordo com a Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos Refugiados. Lisboa: ACNUR, 2004. CATANESE, A. Haitians: migration and diaspora. Boulder and Oxford: Westview Press, 1999. COICAUD, J. M. WHEELER, J. N. National interest and international solidarity: particular and universal ethics in international life. United Nations University, 2008.
121
GOFFMAN, E. Environmental refugees: how many, how bad? CSA Discovery Guides, 2006. Disponvel em: <http://www.csa.com/discoveryguides/refugee/review.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2009. JUBILUT, L. L. O direito internacional dos refugiados e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007. KOLOSOV, Y. Implementation of the right to humanitarian assistance at the national, regional and international levels. Unesco House: Paris, 1995. MEIRELLES, T. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991. MORGENTHAU, H. A poltica entre as naes. Coleo Clssicos IPRI. Braslia: Imprensa Oficial/ UNB/ IPRI, 2003. NASSER, S. H. REI, F. Direito Internacional do Meio Ambiente. So Paulo: Atlas, 2006. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU); ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS (ACNUR). Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados. Disponvel em: <http://www.onu-brasil.org.br/doc/Convencao%20de%201951%20Relativa%20ao%20Estatuto%20dos%20Refugiados.doc>. _______. Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados de 1967. Disponvel em: <http:// www.onu-brasil.org.br/doc/Protocolo%20de%201967%20sobre%20o%20Estatuto%20dos%20Refugiados.doc.>. RIBEIRO, W. C. A ordem ambiental internacional. So Paulo: Contexto, 2008. SALEHYAN, I. Refugees, climate change, and instability. San Diego: University Of California, 2005. SCHUCK, P. Refugee burden-sharing: a modest proposal. Yale Journal of International Law, 1997. TAMAMES, R. Ecologia y desarrollo: la polmica sobre los limites al crecimiento. Madri: Alianza Editorial, 1985. THIELEMANN, E. R. The international politics of refugee protection. Paper prepared for the Conference Immigration Policy after 9/11: US and European Perspectives. University of Texas, Austin, 2-3 March 2006. WEERT, S. Environmental refugees. 2007. Disponvel em: <http://www.carenederland. org/files_content/publicaties/drr/Environmental%20refugees%20-%20brief%20 overview%20literature.pdf>. Acesso em: 05 mar. 2009. WEINER, M. Security, stability, and international migration: international security. 1993.
122
REFUGIADOS: OS REGIMES INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS E A SITUAO BRASILEIRA

Cesar Augusto Silva da Silva1 Viviane Mozine Rodrigues2
INTRODUO
Desde o princpio da humanidade existem guerras, perseguies e discriminaes de todo o tipo. E desde estes tempos h aqueles que podem ser chamados de refugiados, as vtimas destas atrocidades. Eles so de todas as raas, de todas as cores, de todas as religies, e podem ser encontrados em todas as regies do mundo na atualidade. Obrigados a fugir porque receiam por suas vidas e por sua liberdade, os refugiados muitas vezes abandonam tudo o que possuem seus lares, seus bens, sua famlia, sua identidade, rumo a um futuro incerto em terras estranhas buscando voltar a ter um mnimo de dignidade humana, um valor imensurvel e sem precedentes. Em outros termos, so pessoas que fogem de condies opressivas ou perigosas existentes no seu pas ou sua regio e procuram abrigo em um Estado estrangeiro ou mesmo em outra regio que lhe possa devolver suas condies normais de vida, ou seja, sua dignidade.
1 Mestre em Direito e Relaes Internacionais; doutorando em Cincia Poltica pela UFRGS, com a temtica sobre os refugiados. Este trabalho fruto da pesquisa coletiva realizada pelo professor e o Ncleo de Apoio aos Refugiados do Estado do Esprito Santo NUARES, do Centro Universitrio Vila Velha. 2 Mestre em Economia; professora do curso de Relaes Internacionais do Centro Universitrio Vila Velha/ES. Coordenadora do projeto de extenso Ncleo de Apoio aos Refugiados do Esprito Santo NUARES. Contato: vmozine@uvv.br.
REFUGIADOS: OS REGIMES INTERNACIONAIS
Mas enquanto preocupao internacional permanente, visvel em um chamado sistema internacional que se organizava como tal desde a independncia da Amrica espanhola e completou-se somente com a Segunda Guerra Mundial3, ainda num esprito europeu, os refugiados passaram gradativamente a tornar-se fenmeno hodierno e de propores globais, em meio s duas grandes guerras mundiais do sculo XX. O termo refugiados foi originariamente aplicado ao grupo dos chamados huguenotes franceses que fugiram para a Inglaterra aps a revogao do dito de Nantes de 1685, o que significou o fim da tolerncia religiosa para com o protestantismo. Dentre os movimentos mais significativos de refugiados decorridos na Europa do sculo XX, quando finalmente a questo tornou-se uma preocupao internacional, destacam-se o dos judeus para a Rssia, entre 1881 e 1914, e, aps a revoluo socialista dos bolcheviques de 1917, o dos bielo-russos da URSS , bem como o dos judeus, quer da Alemanha nazista, quer de outros pases ocupados pelo III Reich, entre 1933 e 1945 ou seja, dos desalojados da II Grande Guerra4. Isto sem falar nos armnios, perseguidos e massacrados pelos turcos otomanos durante o primeiro conflito global. Por outro lado, tambm muitos chineses abandonaram o pas depois da revoluo socialista liderada por Mao Ts Tung em 1949, particularmente em direo a Hong Kong. Desde o incio do regime socialista chins, cerca de dois a trs milhes de chineses esto estabelecidos em Taiwan, os quais podem ser considerados deslocados internos. Os movimentos migratrios de pessoas originados pela fome e catstrofes naturais tm somente aumentado no incio deste sculo, par-
3 HASLAM, Jonathan. A necessidade a maior virtude: o pensamento realista nas relaes internacionais. Traduo de Walda Barcellos. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p.272. 4 ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS (ACNUR). A situao dos refugiados no mundo: cinqenta anos de ao humanitria. Traduo Isabel Galvo. Portugal: Almada, 2000, p.05. 124
ticularmente no continente africano, onde a guerra civil um fator a acrescentar aos anteriores, mesmo que no sejam considerados como tal juridicamente5. Neste quadro, o outro grande movimento de refugiados ocorreu com a chamada descolonizao africana, incentivada pela ONU, particularmente em Angola e Moambique, que a partir de 1975, dentre outros fatores, resultou em mais de 600 mil refugiados, dos quais em torno de 450 mil vieram para Portugal como repatriados. Por volta de 1993, em pleno ano da II Conferncia Mundial de Direitos Humanos da ONU, que criou a Declarao e o Programa de Ao de Viena, existiam cerca de 7 milhes de refugiados na sia , 5,5 milhes na frica , 4,5 milhes na Europa e por volta de 2 milhes no continente americano. Estes so apenas alguns nmeros que podem estabelecer o cenrio de como o problema dos refugiados cresceu nos ltimos tempos, para questo que, a princpio, acreditava-se que seria extinta somente com a criao do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), e que acabou se tornando uma tragdia quase insolvel ao longo dos anos6. Este texto vai buscar estabelecer os parmetros das origens do problema internacional do refgio bem como os regimes internacionais que foram criados a partir da ao dos principais protagonistas do sistema internacional, ou seja, os Estados nacionais soberanos e suas polticas, de modo a criar mecanismos operacionais para combater o problema, bem como as repercusses e posicionamentos de pases como o Brasil.
5 BAILEY, S. A histria das naes unidas. Rio de Janeiro: Lidador, 1963, p.119. 6 VARESE, Luis. Dia mundial do refugiado: refgio, migrao e direitos humanos. p. 02. 125
1. O PROBLEMA INTERNACIONAL DO REFGIO
Os pases ocidentais de forma mais geral distinguem os refugiados polticos dos denominados refugiados econmicos. Estes ltimos fogem, acima de tudo, da pobreza e da misria, mais do que de perseguies polticas, principalmente quando so provenientes dos pases da periferia capitalista, e tornam-se na maioria das vezes imigrantes ilegais. O direito internacional reconhece aos que sofrem perseguies polticas o direito a procurar asilo ou refgio, embora no obrigue os Estados a ced-lo. Apenas em torno de 0,17% da populao da Europa ocidental constituda por refugiados. Os desalojados nacionais, aqueles que se viram obrigados a abandonar as suas casas dentro do seu prprio pas, no so reconhecidos como refugiados, embora contados pelo ACNUR. Nestas condies, estimou-se, em 1993, que existisse, no mnimo, um total de cerca de 24 milhes de pessoas. No incio do sculo XXI, o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados ocupou-se de mais de 22 milhes de seres humanos pelo mundo, segundo suas prprias estimativas. No h continente ou regio do mundo que no tenha contribudo para estes nmeros. Alm dos refugiados em sentido estrito, existem os deslocados internos e que so contabilizados nos nmeros finais, como j referido. O Alto Comissariado das Naes Unidas, criado no contexto da Conveno de Genebra de 1951 no o nico organismo internacional que procura ajudar os refugiados, pois com ele colaboram muitas outras organizaes governamentais e no governamentais, como o Comit Internacional da Cruz Vermelha e o Crescente Vermelho. A presena destas muito importante e acompanha o prprio crescimento e diversificao das tarefas, cada vez mais complexas e diferentes, da proteo internacional da pessoa humana e a aproximao entre suas vertentes jurdicas.
126
Atualmente entende-se que uma situao em que surgem refugiados exige medidas mltiplas, tanto nos pases de acolhimento quanto nos pases de origem. As medidas a se tomar so de natureza variada, nem sempre compatvel com as limitaes burocrticas e oficiais, nas quais normalmente agem seus rgos de controle e represso nacionais, leia-se polcias e milcias locais. O Tratado Internacional da ONU, o Estatuto dos Refugiados de 1951 e o prprio ACNUR resultaram diretamente do contexto da II Guerra Mundial, portanto, so produtos de um sistema de Estados nacionais predominante nas relaes internacionais naquele momento, sendo que alguns surgidos artificialmente aps o Tratado de Paz de Versalhes de 1919. Com o elevado nmero de refugiados produzidos pelas guerras e perseguies das mais variadas, a necessidade da criao de um sistema capaz de se ocupar deles em permanente funcionamento e que procurasse uma soluo duradoura para o problema, tornou-se um imperativo nas relaes internacionais ao longo do sculo XX. Alguns anos depois do conflito mundial, a represso da revolta anticomunista na Hungria por parte da Unio Sovitica produziu novo xodo humano. Embora a Conveno de 1951 s se aplicasse a refugiados surgidos anteriormente a ela, ningum questionou a urgncia de uma atitude decisiva e singular. Ao contrrio do que aconteceria em processos posteriores, neste caso no se optou prioritariamente pelo repatriamento, por razes bvias em torno da Guerra Fria. Graas solidariedade internacional, centenas de milhares de hngaros puderam se reinstalar em novos pases e regies solidrias com estas populaes, inclusive nos Estados Unidos, no primeiro grande desafio do recm criado ACNUR7.
7 ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS (ACNUR). A situao dos refugiados no mundo: cinqenta anos de ao humanitria. Portugal: Almada, 2000, p.26. 127
A partir dos anos sessenta, como j foi dito, o centro das preocupaes internacionais neste campo deslocou-se para frica, devido aos vrios processos de descolonizao apoiados pela ONU e pelo direito internacional. Em 1967, o protocolo das Naes Unidas eliminou formalmente o limite temporal aplicao da Conveno. Mesmo a tempo, considerando os altos nmeros de refugiados provenientes de lugares to distantes como o Chile, Bangladesh ou o Vietn. Nesta altura, aumentou igualmente o recurso aos campos provisrios de refugiados. Frequentemente politizados e usados como terreno de recrutamento militar, esses campos so bastante criticados, por manobrveis e no, buscando uma soluo definitiva para os deslocados, como estabelece o esprito da Conveno de 1951. Ao longo das dcadas seguintes, a misria e as guerras regionais continuaram e recrudesceram. Outras guerras notrias, incluindo a do Golfo Prsico e a do Afeganisto geraram ondas macias de refugiados. A partir de 1990, foram os conflitos da regio dos Blcs e a primeira Guerra do Golfo as causas principais do deslocamento de pessoas na Eursia. Se a capacidade da maioria das naes reduzida, a do ACNUR tambm o num sentido ainda mais dramtico: tem cerca de cinco mil funcionrios um para cada cinco mil refugiados, aproximadamente, e um oramento na ordem de um milho de dlares, no ano de 2000. Este insuficiente, quando se focaliza os mais de 140 pases que ratificaram a Conveno de Genebra e o nmero de refugiados produzidos anualmente com as guerras regionais e internacionais. Durante a guerra civil da Iugoslvia, por exemplo, quando os srvios iniciaram uma vasta limpeza tnica genocida, o ACNUR foi acusado de estar desprevenido. Acusao justificada, verdade, mas que pode tambm ser feita a governos envolvidos na guerra, incluindo alguns habitualmente lentos em pagar contribuies por eles devidas ONU e essenciais para os fins da propagao e desenvolvimento dos direitos humanos.
128
Enfim, o fenmeno dos originariamente conhecidos como refugos da terra, fugindo de suas terras originais, vem crescendo enormemente nos ltimos anos, e os chamados regimes internacionais8 tm sido erguidos para regular sua situao, cuja maior expresso exatamente o surgimento do ACNUR, no sistema das Naes Unidas, embora ainda insuficiente para lidar com tal complexo problema de propores mundiais. No perodo entre as duas grandes guerras, com o surgimento na Europa do fenmeno da desnacionalizao utilizado como arma de poltica totalitria dos Estados, combinado com a incapacidade das naes europeias de proteger os direitos humanos dos que haviam perdido os seus direitos, que surgiram as hordas de refugiados e assim os regimes internacionais comearam a pensar em regular e tentar solucionar esta questo de forma razovel. Formados originariamente por russos, judeus e armnios, que fugiam de revolues nacionais ou da perseguio tnica sistemtica como subproduto da guerra, os refugos ou nufragos da humanidade (para usar a expresso de Sidney Bailey) se tornaram um problema permanente e de clara conotao internacional. Por um lado, os Estados nacionais totalitrios utilizavam esta arma, a desnacionalizao, para expulsar e perseguir comunidades ou classes polticas inteiras que pudessem colocar seus regimes em perigo. Por outro lado, a comunidade dos Estados liberais ocidentais no conseguiu fazer valer a proteo aos direitos humanos, enquanto derivada de suas constituies nacionais para estas comunidades de aptridas, desnacionalizados, que eram encarados e recebidos como verdadeiros refugos da terra no contexto da poca. A prpria expresso direitos humanos tornou-se prova de idealismo ftil ou de tonta e leviana hipocrisia, na expresso de Hannah Arendt9.
8 FREEMAN, Michael. Human Rights: an interdisciplinary approach. USA: Polity Press, 2002, p.94-99. 9 ARENDT, Hannah. Origens do Totalitarismo. Traduo de Roberto Raposo. So Paulo: Companhia das Letras, 1989, p. 323. 129
As condies de poder naquele contexto, fruto dos Tratados de Paz de Versalhes que colocaram fim Primeira Guerra Mundial, transformaram e tornaram instvel o sistema europeu de Estados-nao vigente desde o Congresso de Viena de 1815. Os tratados aglutinaram vrios povos em um s Estado, criaram outros artificialmente (tais como a Polnia ou a Tchecoslovquia) e lhes confiaram o governo, supondo que os outros povos nacionalmente compactos fossem parceiros e solidrios com o governo. Com a mesma arbitrariedade, criaram com os povos que sobraram um terceiro grupo de nacionalidade chamado minorias sem Estado, em que o Estado seria o responsvel por impor tributos de fora e regulamentos especiais a estes grupos, sem consider-los cidados. Neste contexto foi criado o Tratado das Minorias, que reconhecia no mbito internacional da Liga das Naes a existncia de minorias como instituio permanente, o reconhecimento explcito de que milhes de pessoas viviam fora da proteo legal normal de um Estado nacional, necessitando de garantias adicionais de seus direitos elementares por parte de uma organizao externa e a admisso de que tal estado de coisas era permanente. Foi a grande novidade trazida para as relaes internacionais naquele momento. Os primeiros heimatlosen ou aptridas, como denominados pelos Tratados de Paz de Versalhes, eram em sua maioria judeus que vinham dos Estados que sucederam e no podiam ou no queriam colocar-se sob a proteo dos governos que haviam chegado ao poder em seus locais de origem; alm, bvio, dos citados armnios, perseguidos pelo imprio turco, alm dos russos desnacionalizados pela revoluo socialista de 1917. Os remdios utilizados para resolver o problema dos refugiados ao longo do perodo entre guerras, a repatriao ou a naturalizao, revelaram-se um fracasso no curto prazo, e a questo global prolongou-se at o incio do segundo conflito mundial, sem soluo definitiva. As medidas de repatriao falharam porque nenhum governo nacional aceitou admitir
130
que aquelas pessoas, indesejveis, entrassem em seu territrio. Por outro lado, todas as tentativas de conferncias mundiais no sentido de estabelecer condio legal para os aptridas falharam, pois nenhum acordo poderia substituir o territrio para o qual um estrangeiro poderia ser deportado, na estrutura das leis nacionais existentes. De fato, desde os anos 30, os campos de internamento oferecidos aos refugiados eram tudo que o mundo tinha para proteger os deslocados. A naturalizao tambm no foi possvel, pois os pases europeus no estavam preparados para receber pedidos de naturalizao em massa, bem como suas leis eram voltadas prioritariamente queles considerados nacionais e no para estrangeiros, ainda mais sendo pessoas sem nacionalidade, sem Estado. O medo do colapso fez com que a maioria dos governos recusasse ou cancelasse naturalizaes que j haviam ocorrido para as pessoas que j se encontravam em seu territrio, vindos destes pases em conflito. Por outro lado, o fato de que a noo do problema permanente dos aptridas era primariamente judaica foi um dos pretextos usados pelas principais potncias poca para ignor-los em nome da clssica soberania absoluta dos Estados, e que ento podiam praticar toda sorte de expulses e deportaes aos indesejveis e s minorias polticas tratadas com leis especiais direcionadas a elas. Somente aps o final da Segunda Guerra Mundial constatou-se que o problema primrio dos refugiados, os judeus, havia sido resolvido, pela soluo final do holocausto imposta pelo lder Adolf Hitler no perodo da guerra, e/ou finalmente por meio da conquista de um territrio colonizado, o Estado de Israel, e para onde foram milhares de judeus. No entanto, esta soluo colocada no ambiente do sistema das Naes Unidas no resolveu o problema mais geral das minorias e dos aptridas refugiados. Pelo contrrio, a tentativa da soluo da questo judaica meramente criou uma nova categoria de refugiados, os rabes palestinos, acrescentando cer131
ca de milhares de pessoas ao nmero dos que no tem um Estado que os proteja e nem direitos elementares a serem exercidos. Seja por culpa dos pases rabes que no aceitavam a existncia do Estado de Israel, seja pelo prprio Estado judeu, o fato que as guerras de independncia de 1948/1949 e as demais ao longo de cinquenta anos produziram mais uma centena de refugiados que escapavam das batalhas e abandonavam suas casas, seus bens e suas prprias identidades em busca de alcanarem a sobrevivncia. Quando a Segunda Guerra Mundial teve fim, o problema dos refugiados ainda era uma questo fundamentalmente europeia A perseguio do regime nazista tinha obrigado muitos judeus a abandonar a Alemanha ou os pases ocupados pelo III Reich. Os opositores polticos do regime ou passavam para a clandestinidade ou procuravam asilo fora das zonas de dominao germnica. Neste quadro que podemos observar que, tal qual Hannah Arendt, desde os Tratados de Paz de 1919 e 1920, os refugiados e os aptridas tm-se apegado como uma maldio aos Estados recm-estabelecidos, criados imagem do Estado-nao10. Isto , o Estado nacional, ainda o principal ator de relaes internacionais, precisa conceder tratamento igualitrio perante a lei aos seus membros, e se esta ordem quebrada para dar tratamento diferenciado a parte de sua populao, considerada ainda sem ptria ou refugiada, a nao se dissolve em uma massa anrquica de indivduos super ou subprivilegiados, sendo a lei no igual para todos transformando-se em direitos e privilgios que contrariam a prpria natureza do Estado, enquanto Estado democrtico de direito, como o que melhor garante e preserva direitos humanos11.
10 ARENDT, Hannah. Op.cit., p. 323 11 LINDGREN ALVES, J. A. Relaes Internacionais e temas sociais: a dcada das conferncias. Braslia: IPRI, 2001, p. 132
Ou seja, o sistema de Estados-nao vigente nas relaes internacionais desde Westflia continua hegemnico, ainda que passe por uma dinmica transformadora h muito tempo. Por meio de decises polticas equivocadas, seus governos nacionais vencedores da I e II Guerra Mundial, dentre outros problemas, criaram as condies no s para o segundo conflito global como produziram uma enorme massa de refugiados que se proliferaria at chegar aos nmeros astronmicos da atualidade.
2. O AVANO DOS REGIMES INTERNACIONAIS DE PROTEO DA PESSOA HUMANA E O BRASIL
Regime internacional um conjunto de princpios, normas, regras e decises procedimentais produzidas e aceitas pelos Estados e outros atores das relaes internacionais sobre uma determinada temtica, na expresso de Donnelly12, tendo sido seu conceito desenvolvido por Stephen D. Krasner13. E os regimes internacionais dos direitos humanos, dos direitos dos refugiados e do direito humanitrio iniciaram seu crescimento e desenvolvimento a partir dos acontecimentos da Segunda Grande Guerra. Ou seja, ainda sob o impacto do holocausto judeu na Alemanha nazista e da barbrie produzida pelo conflito mundial, produziu-se um enorme nmero de pessoas deslocadas de seu territrio original, fugindo da guerra. Assim, a comunidade internacional, ao fim do conflito, reagiu ao tentar estabelecer normativas para apaziguar a questo e tentar solues de mdio e longo prazo que confirmassem as intenes da Liga das Naes, em torno de comissariados internacionais, mas desta vez de forma no seletiva e sim para todos os povos atingidos e de modo permanente.
12 DONNELLY, Jack. International human right: dilemmas in world politics. Denver: Westview Press, 1998, p. 51. Tambm SMOUTS, Marie-Claude (Org.). As novas relaes internacionais: prticas e teorias. Braslia: UNB, 2004. p. 129-141. 13 KRASNER, Stephen D. International regimes. New York/USA: Cornell Paperback, 1983, p.05. 133
Com efeito, ao final da Segunda Guerra Mundial, no sistema das Naes Unidas temos a materializao e a busca pela aproximao das vertentes jurdicas de proteo da pessoa humana para trabalhar em prol dos refugiados, que gradativamente se tornaram milhares ao final do conflito global. De um lado, ainda durante o conflito, estabeleceu-se o Acordo de Criao da Administrao das Naes Unidas para o Socorro e a Reconstruo UNRRA, primeira organizao a incorporar o termo Naes Unidas em seu nome, rgo ad hoc de funes temporrias para realizar misses humanitrias a curto prazo14. De outro lado, foi criada a Organizao Internacional para os Refugiados OIR, j no esprito da Guerra Fria, que seria substituda posteriormente pelo citado ACNUR, no mbito da Conveno de Genebra de 1951, do mesmo modo que as Convenes de Genebra de 1949 para o direito internacional humanitrio, que viriam para tentar regular os conflitos armados e buscar diminuir a catstrofe dos refugiados produzidos pelo flagelo humano da guerra. A Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, no esprito humanitrio de Eleanor Roosevelt, tambm regulava a questo do deslocamento da pessoa humana ao estabelecer que todo indivduo perseguido tem o direito de pedir asilo poltico em outro pas, sem importar raa, nacionalidade ou etnia. Ou seja, os regimes internacionais passaram a ser criados para regular e proteger o problema dos direitos da pessoa humana no cenrio mundial, incluindo os refugiados. No entanto, a recm-inaugurada Guerra Fria iria paralisar grande parte da eficcia dessas iniciativas humanitrias, colocando-as em plano secundrio na poltica internacional. Mas ainda assim o sistema das Naes Unidas teve relativa repercusso e estabeleceu parmetros e modelos a serem seguidos, mesmo que as grandes potncias,
14 ANDRADE, Jos Fischel de. Direito Internacional dos Refugiados. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p.25. 134
como EUA e URSS, utilizassem tais iniciativas para sua particular guerra ideolgica, considerando refugiado todo aquele que fugisse dos regimes totalitrios da Cortina de Ferro, como era a posio dos EUA, ou ignorassem o problema, no colaborando para a edificao dos regimes, como era o caso sovitico. Os protocolos adicionais da ONU de 1967 completariam o regime da Conveno de 1951 e a problemtica dos refugiados ganharia ainda mais corpo terico e garantiria substancial contribuio para a realidade que estaria por vir a partir dos anos 90, com a multiplicao do deslocamento de pessoas e produo de refugiados no perodo Ps-Guerra Fria. Portanto, a Conveno de Genebra junto com os protocolos adicionais de 1967 formou a principal parte do regime internacional de proteo aos refugiados no sistema da ONU, bem como as Convenes de Genebra de 1949 combinadas com os protocolos de 1977 estabeleceram o principal corpo do regime internacional do direito humanitrio, que regula os conflitos armados e procura tambm implementar de forma conexa as polticas de proteo aos refugiados, vtimas primordiais do flagelo humano da guerra. Alm disso, a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, combinada posteriormente com a I Conferncia Global de Direitos Humanos de Teer, em 1968, que adotou a resoluo intitulada Human Rights in Armed Conflicts, e ainda a II Conferncia Mundial dos Direitos Humanos, de 1993, que produziu a Declarao e o Programa de Ao de Viena, confirmando a tese da Declarao de 1948 ( de que os direitos humanos so unos, indivisveis e inter-relacionados) formaram o ncleo do regime internacional de proteo aos direitos humanos. Em termos polticos, a resoluo de 1968 sinalizou para a comunidade internacional o reconhecimento de que os conflitos armados continuavam a ser a praga da humanidade, principalmente depois que as Naes Unidas proibiram a ameaa ou uso da fora fosse como principal meio para soluo de controvrsias internacionais.
135
Em termos jurdicos, a resoluo de Teer abriu o caminho para estabelecer o relacionamento entre o direito humanitrio e o direito internacional dos direitos humanos na proteo de pessoas afetadas de alguma forma pelas guerras, civis ou internacionais. Dcadas se passaram desde que a Conferncia Mundial de Teer confirmou que a proteo dos indivduos em conflitos armados requer a aplicao do direito internacional humanitrio e dos outros corpos jurdicos, incluindo direito internacional dos direitos humanos, direito internacional dos refugiados, direito penal internacional e as leis internas dos Estados. Em ateno a isso, as Naes Unidas nas mais diversas crises mundiais que envolveram conflitos armados e produziram refugiados como consequncia (Somlia, Ruanda, Libria), invoca os mais variados regimes legais, sejam nacionais ou internacionais, reforando a tese da aproximao das vertentes jurdicas de proteo a pessoa humana e a viso de Antonio Augusto Canado Trindade15 sobre o tema. A Declarao de Viena de 1993 confirma definitivamente o esprito da universalidade do texto de 1948, alm de reconhecer que certas categorias de pessoas, mais fragilizadas politicamente nas sociedades nacionais, devem possuir proteo jurdica mpar mulheres, crianas e indgenas, por exemplo e reafirma o direito de qualquer pessoa obter asilo contra perseguies de que seja alvo, bem como regressar ao seu pas de origem em condies de segurana. Ou seja, como parte do regime internacional dos direitos humanos, a Declarao de Viena reafirma a interligao com os outros regimes, com o fim ltimo de proteo da pessoa humana e exorta as naes, as organizaes internacionais e no governamentais a trabalharem em conjunto de modo a conseguir solues duradouras s causas e problemas que levam ao deslocamento de povos e a produo de refugiados.
15 TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Tratado de direito internacional dos direitos humanos. v. II. Porto Alegre: Sergio Fabris, 1997, p. 268 e ss. 136
A Conferncia Mundial sobre Direitos do Homem reconhece que, face s complexidades da crise global dos refugiados e em conformidade com a Carta das Naes Unidas, considerando os instrumentos internacionais relevantes e a solidariedade internacional e num esprito de partilha de responsabilidades, se torna necessria uma abordagem global pela comunidade internacional, em coordenao e cooperao com os pases interessados e as organizaes relevantes, tendo presente o mandato do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados. O que dever incluir o desenvolvimento de estratgias para abordar as causas remotas e os efeitos das movimentaes dos refugiados e de outras pessoas desalojadas, o fortalecimento de mecanismos de preparao e resposta em caso de emergncia, a disponibilizao de proteo e assistncia efetivas, tendo presente as necessidades especiais das mulheres e das crianas, bem como a obteno de solues duradouras, comeando pela soluo prefervel do repatriamento voluntrio dignificante e seguro.
Em vista das propores globais que o problema dos refugiados assumia naquela conjuntura do incio dos anos 90, como supracitado, a Declarao e o Programa de Ao de Viena, no contexto da Agenda para a Paz do ento secretrio-geral da ONU, Boutros Boutros Ghali, sublinha a importncia do corpo jurdico j produzido no regime internacional dos refugiados, a Conveno de Genebra e o Protocolo Adicional de 1967, e tambm do ACNUR, enquanto agncia da ONU que mais teve crescimento de atuao desde o fim da Guerra Fria, ao lado do Organismo de Obras Pblicas e Socorro das Naes Unidas para Refugiados Palestinos. Enfatiza o esprito de solidariedade internacional, a necessidade de compartilhar responsabilidades entre governos nacionais, sociedade civil e organismos internacionais, adotando-se planejamentos abrangentes e de longo prazo, com solues duradouras em torno de insero definitiva ou repatriao voluntria em condies de segurana e dignidade humana, mesmo cessado temporariamente os motivos do deslocamento forado. A
137
partir da, os esforos tm sido para implementar estas diretrizes globais eleitas no ambiente da ONU, dos organismos regionais e das organizaes no governamentais, que tiveram papel preponderante naquela conferncia16.
2.1. O Brasil e os Refugiados
Neste nterim, o Brasil participou ativamente da Conferncia Mundial de Direitos Humanos de Viena, em 1993, num esprito renovador de sua poltica externa em relao ao passado ditatorial militar. Pois, sob a administrao de um regime militar, passaria ao largo do problema internacional do refgio, ficando em uma posio isolada no cenrio internacional quanto ao problema mais geral dos direitos humanos, assumindo posturas defensivas nos fruns mundiais quanto temtica, recebendo crticas inclusive da Igreja Catlica de Roma, da Corte Interamericana de Direitos Humanos da OEA e do governo dos EUA, sob a administrao de James Carter, que elegera os direitos humanos como plataforma de poltica externa17. Com o incio do processo de redemocratizao ao final dos anos 80 e sua consolidao na dcada de 90, o pas adentrou nos regimes internacionais e regionais de proteo dos direitos humanos, dentre eles o do sistema da ONU para refugiados. Tal adeso ocorreu em clima de reao ao legado da ditadura militar, confirmando o esprito constitucional de 1988 que estabeleceu o asilo poltico como princpio que rege as relaes internacionais do pas, assim como a prevalncia dos direitos humanos.
16 LINDGREN ALVES, Jos Augusto. Relaes Internacionais e temas sociais: a dcada das conferncias. Braslia: IPRI, 2001, p.76. 17 FICO, Carlos. Alm do golpe: verses e controvrsias sobre 1964 e a ditadura militar. Rio de Janeiro: Record, 2004, p. 85-89. Tambm SCHLESINGER Jr, Arthur. Los derechos humanos y la tradicin estadounidense. Revista Foreign Affairs en espaol , v. 3, n. 3, jul.-sept. 2003, p. 227. 138
A regulamentao da matria veio por meio da Lei 9474/97, ampliando o entendimento do instituto, considerando tambm para aquelas pessoas que fogem de condies indignas de vida, aliado violao de direitos humanos por parte de seu governo nacional. Neste sentido, a legislao brasileira avanou para alm do entendimento que normalmente compreendia os pases ocidentais, de que refugiados no podiam ser os refugiados econmicos, como supracitado, desde que combinado com a violao sistemtica dos direitos humanos por parte do governo do possvel refugiado. Esta legislao vem ao encontro da nova viso internacional do Brasil que os governos civis procuraram estabelecer do pas, fazendo-o reconciliar-se consigo mesmo exorcisando o passado ditatorial, passando criao e promoo de um Programa Nacional de Direitos Humanos. Neste contexto estaria a vontade poltica da aprovao da Lei dos Refugiados, ao encontro da multilateralizao das relaes do pas, do avano do direito internacional e da entrada nos regimes internacionais de direitos humanos considerados de forma ampla, assim como nos regimes regionais. O Brasil, ainda com todos estes avanos na construo de um arcabouo jurdico, permanece tmido no que tange ao recebimento, acolhimento e reassentamento de refugiados. Sendo um pas de dimenses continentais, mesmo tendo uma enorme gama de injustias sociais internas, poderia avanar muito mais neste campo, acolhendo-os em um nmero muito maior, visto que ultrapassado neste quesito at mesmo por pases como Moambique, geogrfica e estrategicamente de menor expresso internacional em relao ao Brasil. Segundo o ACNUR e o prprio CONARE, o pas tem por volta de 4.500 refugiados oficiais, isto para uma nao com 8 milhes de metros quadrados de rea territorial, com fartos recursos naturais e demogrficos, alm de enorme potencial para o desenvolvimento.
139
Atualmente, Rio de Janeiro, So Paulo, Rio Grande do Sul e Rio Grande do Norte so alguns dos poucos estados da federao brasileira que possuem um programa mais definido para refugiados e os recebem em maior nmero, com a superviso do CONARE e do ACNUR. Se pensarmos em termos quantitativos muito pouco para um pas que pretende maior insero e visibilidade internacional, inclusive quanto aos problemas humanitrios mundiais. Fora isso, h o problema qualitativo tambm. Ou seja, mesmo com uma avanada legislao sobre refugiados18, o pas no apresenta estrutura e nem programas claramente definidos para receber e integr-los. Os que existem ainda esto prioritariamente baseados na caridade, nas aes humanitrias de Organizaes No Governamentais, que s vezes mais promovem o crculo da dependncia econmica do que trazem a cidadania a este refugiado.
CONCLUSO
Refugiados um toque de classe das guerras. o produto mais refinado das guerras, sejam civis, regionais ou internacionais; da discriminao e de intolerncia poltica ou religiosa. Ningum gosta de ser um refugiado ou escolhe s-lo. A pessoa se converte em refugiado quando um ou mais dos seus direitos humanos fundamentais so violados, tornando a situao insustentvel para este indivduo ou populao permanecer em seu pas ou regio. A Conveno de Genebra de 1951 e Protocolo de 1967, diz que
o termo Refugiado se aplica a toda a pessoa que, devido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raa, religio, na-
18 BARRETO, Luiz Paulo Teles Ferreira. A poltica de refgio no Brasil contemporneo. In: BOUCAULT, Carlos Eduardo de Abreu; MALATIAN, Teresa (Orgs.). Polticas migratrias: fronteiras dos direitos humanos no sculo XXI. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.205-206. 140
cionalidade, grupo social ou opinies polticas, se encontra fora do pas de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas,; tambm refugiado aquele que, se no tem nacionalidade e se encontra fora do pas no qual tinha sua residncia habitual em conseqncia de tais acontecimentos, no pode ou, devido a este temor, no quer a ele voltar.
A busca de solues para os refugiados no Brasil e no mundo mais do que nunca um problema de todas as comunidades, sejam nacionais ou internacionais. necessrio haver conscincia tica coletiva, a convico de que a dignidade da condio humana exige respeito a certos bens ou valores em quaisquer circunstncias, mesmo que estes no sejam reconhecidos pelo ordenamento estatal, ou em documentos normativos internacionais vigentes. preciso avanar para alm das regras jurdicas positivadas somente e considerar os regimes internacionais como um todo, o conjunto de normas, princpios, acordos, costumes aplicados s situaes de conflitos armados, aos desastres humanitrios de todo o tipo que provocam o deslocamento forado de pessoas e produzem um dos maiores problemas globais da atualidade, isto , o crescimento acelerado do movimento de pessoas deslocadas, de refugiadas, em todo o globo. Os regimes internacionais avanam no mundo inteiro levando em conta tambm a fora normativa do direito internacional consuetudinrio, dos costumes aplicados guerra, civis ou internacionais. Este o desafio da comunidade internacional atualmente: aprender com os erros do passado, parar de tratar estes indivduos como uma mercadoria estrangeira em territrio nacional e oferecer a verdadeira chance de recomeo de uma nova vida para homens, mulheres, jovens, crianas, idosos, sem importar nacionalidade, etnia, raa, credo ou origem, no esprito dos regimes globais do sistema da ONU e tambm dos regionais nos diversos continentes. Desastres humanitrios, guerras regionais/ tribais, que afloraram ao final do perodo da Guerra Fria, e principalmente as polticas exter141
nas e os processos decisrios da maioria dos Estados-nao membros da comunidade internacional tornaram os refugiados um problema que de incio seria resolvido somente com polticas compensatrias em torno de aes humanitrias e de organizaes internacionais para estes fins. uma questo de propores globais que afeta todo o sistema internacional de modo dramtico e que at agora tem causado permanente preocupao, sem soluo definitiva a curto ou mdio prazo. Neste contexto, o Brasil precisa avanar mais na questo global de receber e reassentar refugiados, visto que o pas ainda est em processo de construo de suas polticas pblicas voltadas ao tema mais geral dos direitos humanos, e para os refugiados em particular. Tanto a legislao nacional quanto a realizao de polticas concretas sobre o assunto tm muito ainda a ser aperfeioado.
BIBLIOGRAFIA
ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS (ACNUR). A situao dos refugiados no mundo: cinqenta anos de aco humanitria. Traduo Isabel Galvo. Portugal: Almada, 2000. ANDRADE, Jos Fischel de. Direito internacional dos refugiados: evoluo histrica 1921-1952. Rio de Janeiro: Renovar, 1996. ARENDT, Hannah. Origens do totalitarismo. Traduo Roberto Raposo. So Paulo: Companhia das Letras, 1989. BAILEY, Sidney D. A histria das Naes Unidas. Traduo Joo Paulo Monteiro. Rio de Janeiro: Lidador, 1963. BARRETO, Luiz Paulo Teles (org.). A Proteo Brasileira aos Refugiados e seu Impacto nas Amricas. Braslia: ACNUR/Ministrio da Justia, 2010. BOUCAULT, Carlos Eduardo de Abreu; MALATIAN, Teresa (Orgs.). Polticas migratrias: fronteiras dos direitos humanos no sculo XXI. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. _______. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. v. II. Porto Alegre: Sergio Fabris, 1997.
142
CAVARZERE, Thelma Thais. Direito Internacional da pessoa humana: a circulao internacional de pessoas. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. CHESNAUX, CLAUDIN, TERRAY et. al. Descolonizao. Traduo Antonio Monteiro Guimares Filho e Theo Santiago. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1977. DONNELY, Jack. International Human Rights: dilemmas in world politics. Denver/ USA: Westview Press, 1998. FREEMAN, Michael. Human Rights: an interdisciplinary approach. USA: Polity Press, 2002. FICO, Carlos. Alm do Golpe: verses e controvrsias sobre 1964 e a ditadura militar. Rio de Janeiro: Record, 2004. HASLAM, Jonathan. A necessidade a maior virtude: o pensamento realista nas relaes internacionais. Traduo Walda Barcellos. So Paulo: Martins Fontes, 2006. KRASNER, Stephen D. International regimes. New York/USA: Cornell Paperback, 1983. LINDGREN ALVES, Jos Augusto. Relaes Internacionais e temas sociais: a dcada das conferncias. Braslia: IBRI/FUNAG, 2001. _______. Direitos humanos como tema global. 2. ed. So Paulo: Perspectiva, 2003. SANTOS, Joo Paulo. GUIMARES, Eliane Costa. (Orgs.). Dia mundial do refugiado: refgio, migrao e direitos humanos. Disponvel em: <www.migrante.org.br>. Acesso em 22 set. 2004. SMOUTS, Marie Claude. (Org.). As novas relaes internacionais: prticas e teorias. Braslia: UNB, 2004. SWINARSKI, Christopher. Direito internacional humanitrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. TRINDADE, Antonio Augusto Canado. SANTIAGO, Jaime Ruiz de. La nueva dimension de ls necessidades de proteccion del ser humano em el inicio del siglo XXI. 3. ed. San Jose/Costa Rica: UNHCR/ACNUR, 2004. TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Principios de Direito Internacional Contemporneo. Braslia: UNB, 1981.
143

Direitos Humanos e Refugiados

Transféré par

Informations du document

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Direitos Humanos e Refugiados

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

DIREITOS HUMANOS E REFUGIADOS

Csar Augusto S. da Silva

DIREITOS HUMANOS E REFUGIADOS

Csar Augusto S. da Silva

Universidade Federal da Grande Dourados COED: Editora UFGD

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

1. Os Primrdios da Proteo Internacional: as perspectivas jurdicas e sociais

4 Ibid, HATHAWAY, James C. 15

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

2. A Perspectiva Individualizada da Conveno da ONU de 1951

Para a conveno de 1951 refugiada toda pessoa que

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

ainda mais rapidamente que as demais pessoas, os discriminados se transformam em perseguidos.

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

3.4. Elementos da Crise Humanitria na Colmbia

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

A DECLARAO DE CARTAGENA DE 1984

A Acolhida da Populao Refugiada em So Paulo: a sociedade civil e a proteo aos refugiados

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

6 Jubilut, 2003, p.152. 35

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

7 SANCHEZ, 2002, p. 154. 36

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

2. A Critas Arquidiocesana de So Paulo

3. A acolhida da populao refugiada em So Paulo antes da Caritas Arquidiocesana de So Paulo22

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

37 Para mais detalhes vide Santana (2001). 48

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

4.3. As inovaes da acolhida em 2004

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

Tabela 1- Nmeros da Refugiados Atendidos pela CASP - 2004

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

A ACOLHIDA DA POPULAO REFUGIADA EM SO PAULO

REFLEXES SOBRE A QUESTO RACIAL E REFUGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

15 Levantamento realizado pela autora em janeiro de 2006. 70

Refugiados 2005 frica Subsaariana

% Refugiados 2005 frica Subsaariana

REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

REFLEXES SOBREA QUESTO RACIAL E REFGIO NO SISTEMA BRASILEIRO

Refugiados e Polticas Pblicas

REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS

REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS

6 Disponvel em: <www.acnur.org>. 7 Idem. 80

REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS

REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS

13 PIOVESAN, Flvia. Op. cit., p. 23. 14 Idem, p. 23. 84

REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS

REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS

REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS