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Lconomie sociale et ltat

LDUCATION POPULAIRE : ENTRE COMMANDES PUBLIQUES ET BESOINS SOCIAUX, LE PROJET ASSOCIATIF EST EN CRISE DE SENS
par Franois Rousseau (*) Les associations ducatives apparaissent au dbut du sicle ou aprs-guerre, fondes sur les principes de lducation populaire. Lurbanisation, le chmage, la monte du temps libre tendent rduire le temps pass au sein des grandes institutions que sont la famille, lcole, le travail, et remettent en cause lintgration de normes sociales. Guides par des valeurs collectives suprieures, les associations ducatives visent remdier ces manques sous une forme ludique et cherchent promouvoir un vritable citoyen. La reconnaissance des pouvoirs publics, souhaite pour lobtention de nancements, sest accompagne de dispositifs rglementaires encadrant les actions. Soumises au risque dinstrumentalisation, non protges des lois du march, ces associations sinterrogent aujourdhui sur le sens de leur action. Lauteur livre quelques rexions utiles pour redonner la premire place au projet ducatif.

(*) Centre de recherche en gestion (CRG) de lEcole polytechnique.

e nombreuses associations caractre ducatif dveloppent leur action dans lespace social que constitue le temps libre . Bien que dinspirations idologiques diverses, elles cherchent depuis deux sicles prolonger hors des frontires institutionnelles linfluence structurante de lcole, de la famille, de lglise ou de lentreprise dans un but de cohsion sociale. Elles agissent au nom dune certaine ide du bonheur social, quelles transmettent leurs adhrents et militants, professionnels ou non, et en fondant leurs initiatives sur le principe de la responsabilisation des individus. Ces associations rclament depuis des dcennies la reconnaissance des pouvoirs publics au motif de lintrt gnral quelles prsentent. Mais ce sont plutt leurs milliards de chiffre daffaires et leur million demplois qui intressent les ministres, dans un contexte o la hausse des prlvements obligatoires est vivement combattue et la cration demplois une priorit affiche. Ainsi, les rgles du jeu sont modifies sans quelles sachent influer fortement sur ces volutions.
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(1) Identis lors de nos travaux sur les patronages (1997) et les centres sociaux (1998). Franois Rousseau, La contribution des centres sociaux lemploi , tude pour la Dares, ministre du Travail, de lEmploi et de la Solidarit, octobre 1998.

En premier lieu, nous prsentons quelques-uns des invariants (1) qui caractrisent les initiatives produites par ces organisations frquemment centenaires. Puis, nous tudions la phase de dveloppement des associations qui met en tension la commande publique et la demande sociale et conduit les agents une vritable crise de sens. Lapparition progressive dun march socio-ducatif, de critres et dindicateurs exognes aux agents incite considrer leur action comme un produit tangible et mesurable au dtriment de lintention ducative, cest--dire du projet. Ces associations peuvent-elles combiner performance conomique et performance sociale? La cration de nouvelles rgles du jeu permettrait-elle de remettre en ordre les besoins des prescripteurs, ceux des oprateurs et, enn, ceux des bnciaires? Selon nous, pour retrouver des marges de libert, les associations dducation populaire devraient crer elles-mmes les conditions de transparence et dvaluation de leurs actions en mettant au grand jour les ingrdients de leurs talents. Dans un contexte de pauprisation grandissante qui semble menacer la paix sociale, russir ladaptation de ces associations dducation populaire notre poque et ses contraintes pourrait bien constituer un enjeu de taille et tre dintrt public.

Les initiatives ducatives des associations


Domestiquer la rue, hier et aujourdhui

(2) Selon nous, lapport ducatif visant construire un adulte apte vivre en collectivit sorganisait dans une thorie densemble o chaque institution devait jouer son tour son rle intgrateur des normes de comportement recherches : plac sous lautorit des valeurs suprieures de lEtat enseignant depuis que la loi de 1905 a plac lEglise enseignante dans la sphre prive, le temps de la famille prcde le temps de lcole, auquel succdent le temps militaire et, enn, le temps du travail, suivi dun repos bien mrit : le temps de la retraite. (3) Lon Bourgeois (1851-1925), homme politique dinuence, prsident du Conseil (1895-1896), puis du Snat, huit fois ministre, promoteur de la Socit des Nations (1919), prix Nobel de la paix (1920), auteur de lEssai dune philosophie de la solidarit, Paris, 1902. (4) Mis en vidence par nous-mme. (5) Pascal Ceaux, Les chiffres de la dlinquance de 1998 , Le Monde, 15 fvrier 1999, p. 9

Le discours rcurrent sur la dlinquance juvnile et son cortge dincivilits renvoie lintention collective qui consiste domestiquer la rue. Loin dtre un nouveau discours, il sagit, aujourdhui comme hier, dtendre linuence morale des institutions vers des publics jugs trop distants, hors de porte de lordonnancement institutionnel (2). En 1895, Lon Bourgeois (3) lafrmait au congrs de la Ligue de lenseignement: On a justement signal la progression redoutable des infractions aux lois commises par des mineurs. Le pril augmente pour eux (4) mesure que la transformation conomique des socits saccomplit. Dans le mme discours, il mentionne les statistiques de lpoque sur la dlinquance des mineurs en France (18 %). En 1998, selon les derniers chiffres connus, les mineurs reprsentent prs de 22 % des personnes mises en cause, contre un peu plus de 19 % en 1997 (5). Au XIXe puis au XXe sicle, le dveloppement de lindustrie, le mouvement durbanisation de la population et les lois de la IIIe Rpublique font apparatre un nouvel espace social que nous pouvons dnir en creux comme lespace hors du travail, hors de la famille, hors de la religion et hors de lcole. En raison des nouveaux modes de vie permis par la socit salariale, cet espace social ne cesse de sagrandir au cours de la seconde moiti du XXe sicle. Il concerne progressivement toutes les tranches dge et toutes les catgories sociales. Il en existe une version enchante : la conqute du temps libre, qui a donn naissance lconomie des loisirs et qui constitue lun des moteurs du dveloppement conomique actuel. Mais le dveloppement des ingalits sociales, laccroissement du chmage renvoient un autre versant de ce temps libre qui nest plus conquis mais
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(6) Dclaration de M. Tapie au congrs de la Ligue de lenseignement en 1929.

(7) Dclaration lors du XXX e congrs de la Ligue de lenseignement, Tourcoing en 1910.

(8) Lassociation du sauvageon et de la voiture qui brle sur la voie publique illustre cette hypothse.

subi. Ce temps vide est frquemment reprsent, en ce qui concerne les jeunes, par la rue. Comme au XIXe sicle, celle-ci est vcue comme menaante pour les institutions (scolaire, familiale, religieuse), pour les personnes (vols, agressions) et source dinuences nfastes sur le plan moral, notamment chez les jeunes gens et parmi les catgories populaires: Dplorer avec indignation linuence nfaste dune civilisation trop intense qui nerve et pervertit la jeunesse et les hommes, nest-ce pas reprendre les protestations de JeanJacques Rousseau, qui parlait dj des noires murs des villes, gouffre de lespce humaine, et demandait le retour la nature, seul capable de rgnrer, selon lui, lhomme de lhomme par lhomme de la Loi (6) ? Cette surveillance morale est une ncessit surtout dans les quartiers populeux des villes, dans les faubourgs o trop souvent hlas! le pre sil ne manque pas se dsintresse du foyer et des petits tres qui y sont abandonns, privs de toute tendresse et de tout rconfort (7). Dj en 1859, labb Timon-David, lun des prcurseurs des patronages confessionnels, justiait les uvres de jeunesse en dcrivant les dangers qui naissent dans lespace urbain et qui menacent lenfant et le jeune ouvrier. Le temps pass hors des institutions ne permet pas dintrioriser les normes de comportement voulues pour vivre en socit. Ds lors, domestiquer la rue prend le sens dduquer des jeunes errants (8). Cest un enjeu de cohsion sociale qui reste dune brlante actualit. Cest en mme temps un terrain nouveau et en expansion permettant de dvelopper les valeurs collectives propres chaque institution.
Un principe daction constant

Les initiatives prises au XIXe et au dbut du XXe sicle par les instituteurs ou curs initiateurs des patronages, les femmes rsidentes des premires maisons sociales, devenues les centres sociaux, sont bties sur un principe daction identique. Prlever ou soustraire aux mauvaises inuences de la rue ncessite de cibler des catgories de populations sur lesquelles il faut agir. Prserver ou protger la jeunesse, par exemple, justie la cration de sanctuaires (la cure, le prau de lcole, la maison sociale), symboles tangibles des nalits poursuivies, labri desquels laction ducative peut se dvelopper. Persvrer ou convaincre suppose la croyance en certaines formes de bonheur social dinspirations idologiques trs diverses, lies aux institutions qui veulent ainsi accentuer leur inuence. Depuis la Seconde Guerre mondiale, la multiplication des initiatives dans ce temps social en expansion a permis la cration et le dveloppement dun nouvel espace professionnel occup par les animateurs socio-ducatifs, frquemment employs par des associations ou des fdrations dassociations. Dans le domaine des loisirs ducatifs, ils succdent progressivement aux gures emblmatiques du cur, de linstituteur ou de la dame patronnesse.
Le tertiaire relationnel avant lheure

Outre ces deux invariants (un diagnostic social et un principe daction identiques) que nous avons relevs, nous observons que les mthodes utilises sont semblables : sagissant de clientles non captives, il faut les attirer et
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donc sappuyer sur leurs motivations immdiates. Dans ce but et dune faon constante depuis deux sicles, les apprentissages se font sous la forme ludique, particulirement pour les jeunes. La pratique rpte du jeu a peu peu structur le domaine des loisirs. Sagissant duvres ducatives visant une vie en collectivit plus harmonieuse, il faut crer les conditions de comportements intrioriss qui seront valus par la mise en situation, les comportements vcus, ce qui implique la participation active des bnciaires aux services proposs. La relation dchange est ainsi btie : lassociation ducative dtient une offre de loisirs, suppose attrayante, dont elle permet la consommation sous rserve de ladhsion des rgles de comportement souhaites. Le droulement de laction permet de vrier la qualit de lacte ducatif. Le degr de tolrance de lorganisation vis--vis dattitudes dviantes indique la marge de manuvre admise et dtermine les publics viss.
Le mythe ducatif pour agir sur le monde

Par ailleurs, cette mission de rgulation sociale ne se justie aux yeux des organisateurs que si elle est mise au service de valeurs collectives suprieures. Dieu ou la Rpublique au XIXe sicle cderont tour tour la place au mythe sacr de lenfance ou celui dun adulte mancip ou libre: le citoyen. Aujourdhui encore, les chartes ou dclarations dintention des associations ducatives font rfrence une action de transformation sociale qui soit de nature promouvoir un homme libre. Mme affaiblies, ces croyances sont portes par les cadres et les militants. Chaque action dveloppe doit comporter de faon implicite une part dintention ducative qui est mise au service des valeurs collectives poursuivies. La mthode, dite dducation populaire, est ainsi enchante par la promesse quelle contient : lacquisition des normes sociales par les gens qui en sont loigns (du fait de leur relative impermabilit aux mcanismes institutionnels classiques) permet de leur redonner une place, de les prendre en considration dans le dbat social. Celui-ci sen trouve enrichi et les citoyens associs peuvent rcrire leur destin commun en utilisant les institutions de la Rpublique. La mthode est galement dutilit sociale parce quelle comporte, dune faon plus prosaque, un autre espoir: diminuer les incertitudes de la vie en socit, domestiquer la rue, cest rduire le sentiment dinscurit. Ainsi, lthique commune aux associations et animateurs socio-ducatifs est fonde sur lide que laltrit est une richesse collective et que sa reconnaissance rduit la menace, voire la violence quelle contient.
Des organisations saprophytes

Ces caractristiques communes favorisent une mobilisation de ressources atypiques et complexes, tant sur le plan humain que sur les plans matriel ou conomique. Sur le plan humain, les initiatives justient de faire appel lengagement de volontaires (salaris, bnvoles, retraits, chmeurs, etc.) qui y trouveront
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(9) Franois Rousseau, 1998, op. cit.

(10) Un observatoire pour mieux connatre les centres sociaux , tude, Cnaf, fvrier 1994, pp. 33-34.

une triple satisfaction: luvre est mritoire parce que difcile, valorisante parce quelle exige le don de soi, innovante parce quil sagit dinventer sans cesse en dehors des rgles institutionnelles. La prsence de bnvoles, lutilisation de tous les statuts disponibles, lemploi miett et prcaire et le sens que prennent les actions illustrent une gestion originale des hommes (9). Sur le plan matriel, les objets ncessaires et mis au service du projet sont utiliss par dtournement de leur vocation initiale : par exemple, linstituteur utilise le prau de lcole, le cur le jardin du presbytre pour accueillir les enfants. Aujourdhui, le centre social ou la maison des jeunes, bien que lieux spcialiss, transformeront des caves de HLM en local de rptition musicale, un chantier de jeunes transformera une ancienne picerie en lieu de rencontres. Ainsi, en 1991, 87 % des centres sociaux ont men des actions en utilisant dautres locaux que les leurs (10) et 83 % ont cr des structures autonomes partir du centre social. Sur le plan conomique, les acteurs recueillent les dons, les participations des usagers et les subventions. Cest nalement la force du projet qui permet aux pionniers dassembler des moyens, invisibles le plus souvent, o les ressources sont constitues des mythes poursuivis et les emplois ressemblent un inventaire htroclite de disponibilits rarement valorises, souvent obtenues par dtournement de leur vocation initiale. Cette diversit des ressources augmente les marges de libert et donne aux agents une plus grande capacit dagir. Toutes ces initiatives se dveloppent sur la priphrie des institutions qui les ont fait natre (ici lcole, lglise, la famille). Leur dveloppement, linstar des champignons saprophytes, ne se fait pas leur dtriment ; au contraire, il a vocation les renforcer.

Le dveloppement des associations ducatives


La multiplication des initiatives ducatives

(11) Circulaire du ministre de lInstruction publique, juillet 1894.

Mais la tche est ardue et coteuse. Il est ncessaire didentier des oprateurs capables de raliser les nombreuses actions caractre ducatif susceptibles de rduire les difcults. La sollicitation des associations constitue un invariant de ce genre de programmes. Dj au sicle dernier, constatant lampleur des problmes sociaux, les tribuns sollicitaient les militants pour sassocier et prendre des initiatives ducatives : Cest une ide trs fausse et encore trop rpandue de tout attendre de lEtat, en matire denseignement comme en beaucoup dautres. L, surtout, lEtat a fait ce quil avait faire ; le reste dpend du bon vouloir de tous et de linitiative de chacun []. Vous pouvez prendre part ce grand mouvement qui saccentue en faveur des patronages laques [] (11). Dans ce contexte, de nombreuses organisations associatives caractre ducatif, qui oprent aujourdhui dans toute la France, sont nes ainsi au carrefour avec le dernier sicle ou dans limmdiat aprsguerre. Structures lchelon national, fdrant et grant de trs nombreux quipements de quartier, employant des milliers de salaris, elles
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(12) Richard Hoggard, La culture du pauvre, cit par Bnigno Cacrs dans le Guide de lducation populaire, la Dcouverte, Paris, 1985, p. 15. (13) Lutilisation de cette terminologie, qui semble nier les liens de dpendance entre les protagonistes, fait partie du jargon de mtier.

tentent dappliquer localement les principes de lducation populaire : en aidant les hommes tre mieux arms pour devenir eux-mmes (12) , elles sollicitent linitiative et la prise de responsabilit des bnciaires. Leur anciennet, leur souplesse et leur taille contribuent en faire des partenaires (13) , oprateurs exibles, des collectivits publiques pour grer de nombreux dispositifs sociaux.
La reconnaissance publique

Lampleur et lutilit sociale des missions ducatives accomplies par les associations ncessitent des moyens de plus en plus importants. Les agents souhaitent obtenir la reconnaissance des pouvoirs publics en sollicitant leur implication financire. Le processus est en gnral le suivant : la reconnaissance est dabord patrimoniale ; il faut obtenir un local. Puis, il sagit de faire prendre en charge les dpenses courantes de fonctionnement lies lutilisation du patrimoine ; un stade plus lev, les agents obtiennent des subventions de fonctionnement qui reconnaissent lintrt gnral du projet. En se gnralisant, ce nancement marque linscription progressive dans les pratiques des politiques publiques. Dune faon traditionnelle, ladministration agit par des dispositifs rglementaires qui formatent les actions des associations ducatives et des animateurs professionnels. Lordonnance du 2 fvrier 1945 relative lenfance dlinquante ou le Code de la famille apparu en 1960 vont, par exemple, structurer trs largement les offres de services ducatifs en direction des mineurs en raison de la responsabilit spcique de lEtat; ou encore, lorganisation dun centre de loisirs est entirement conue et organise par un arrt de 1984. Depuis les annes 80 et alors que les difcults sociales et conomiques saggravent, ce phnomne est ampli par : les mcanismes de rgulation lis la dcentralisation et aux nombreuses politiques contractuelles de lEtat qui visent contrler les nalits des collectivits territoriales. Les contrats enfance puis temps libre, les contrats ducatifs locaux ou les contrats locaux de scurit vont, par exemple, structurer trs largement les offres de services ducatifs en direction des mineurs; la volont des pouvoirs publics de limiter la hausse des prlvements obligatoires, et donc de contrler au mieux les moyens engags. Dsormais, les nancements publics sont majoritairement obtenus de faon contractuelle ou proposs par le biais de dispositifs rglementaires.
Langoisse du dsordre gnre des fonds publics

Aujourdhui, lidentication des communes et quartiers en difcult repose sur une batterie de critres sociaux : le taux dallocataires du RMI, le taux de familles monoparentales, le taux de populations trangres, le taux de chmage et le quotient familial moyen des mnages. Ces indicateurs sont complts par dautres informations sur les actes dlinquants, la mesure de lchec scolaire, etc. Tous ces chiffres contribuent identier des lieux dans lesquels les institutions ne sont plus mme de rguler lerrance sociale,
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voire la violence, notamment celle qui se manifeste dans la rue par des jeunes dsuvrs, en panne de reconnaissance sociale : les inquitantes zones de non-droit . Pour tenter de rsorber ces difcults, de nombreux dispositifs de nancements publics ont t dploys, permettant limplication nancire de tous les chelons administratifs du pays et de la plupart des ministres aux cts des municipalits concernes. Il faut y ajouter des nancements communautaires en provenance de lEurope et ceux dorganismes grs par les partenaires sociaux comme les caisses dallocations familiales (Caf) ou le fonds dactions sociales (FAS). Ils ont donn naissance un nouveau vocable : la politique de la ville. Chaque dispositif dveloppe ses propres procdures en fonction de ses contraintes administratives et des objectifs spcifiques quil cherche atteindre. Les derniers dispositifs de ce type crs en 1998 sont les contrats locaux de scurit ou les contrats ducatifs locaux. Le nombre de procdures et de types dactions qui en rsulte suscite la cration de structures de coordination. En mettant autour de la table les diffrents nanceurs, ces structures, animes par le maire, cherchent harmoniser les pratiques des uns et des autres pour dvelopper des programmes cohrents dactions.
Les associations gestionnaires

(14) Franois Rousseau, Professionnalisation, bnvolat, volontariat : les enjeux de lanimation , revue JPA, dcembre 1998, n 372, pp. 13-14, ou Du patronage au centre de loisirs, une volont ducative , revue JPA, mars 1999, n 375, pp. 16-17. (15) La premire estimation est produite par Eurostat, la seconde par Edith Archambault dans Le secteur sans but lucratif, Economica, 1996. Les contributions volontaires des Franais aux associations (hors dons aux glises et aux associations professionnelles) reprsentent, en 1996, la somme de 7,8 milliards de francs. (16) Lun des nombreux problmes poss par ltude des associations consiste en ce que leur disparition nest soumise aucune obligation de dclaration. (17) Selon la dernire tude de la Fondation de France. (18) Fichier Sirne des entreprises, 1992. (19) Contrat dtudes prospectives du champ de lanimation socioculturelle, rapport, ministre de lEmploi et de la Solidarit, mai 1998, p. 20.

En raison de leur lgitimit historique et de leur efcacit conomique et sociale, les associations nationales, nes la fin du XIXe sicle ou dans limmdiat aprs-guerre, qui fdrent ou grent un grand nombre de ces initiatives sociales vise ducative, continuent de se dvelopper. Mais, par un atavisme issu de leur positionnement originel alternatif au monde industriel, dont elles combattent les effets jugs nfastes, les associations rpugnent au culte du chiffre, qui semble rduire leurs intentions ducatives. Par exemple, lors de nos recherches sur les centres de loisirs, nous avons effectu quelques calculs simples permettant dvaluer le chiffre daffaires cumul de ce secteur dactivit. Nos travaux ont donn lieu quelques articles parus dans une revue professionnelle, mais ces chiffres, jugs peu intressants par la rdaction, ne furent pas publis, comme sils taient tabous (14) ! Ou encore, au moment des assembles gnrales dassociations, le trsorier doit dvelopper des trsors dimagination pour lutter contre le dsintrt manifeste des adhrents pour les questions nancires, ce qui contraste avec les difcults auxquelles les membres sont confronts lorsquils souhaitent obtenir des chiffres exhaustifs sur tel ou tel aspect de la gestion. Pour vivre heureux, vivons cachs ! reste une formule bien partage dans le monde des associations. Aujourdhui, le champ associatif pserait entre 100 et 235 milliards de francs (15) et rassemblerait environ 800 000 associations en activit (16). Le bnvolat reprsenterait 955000 quivalents temps plein (17) et 120000 de ces associations emploieraient environ 1200000 salaris (18). Dans le champ plus troit de lanimation socio-ducative, 11000 structures employeurs reprsenteraient 660 000 emplois selon les dernires tudes connues (19).
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(20) Franois Rousseau, Lvolution de lemploi dans les centres sociaux , Travail et Emploi, n 80, p. 123 et suivantes.

Elles sont qualies d associations gestionnaires et reconnues durant les annes 70 dans le champ de lconomie sociale, aux cts des coopratives et des mutuelles. Elles cherchent alors articuler en interne logique conomique et performance sociale, comme en tmoigne la place croissante des comptences de gestion dans lvolution des profils des dirigeants (20).
La banalisation des loisirs ducatifs

Enn, du ct des bnciaires, les offres de services ralises par les associations caractre ducatif sinscrivent dans le champ des loisirs de proximit, quelles ont contribu structurer largement. La formidable expansion du temps social dans lequel ces offres se ralisent a permis la banalisation des activits proposes. Frquemment, les activits de loisirs deviennent univoques, cest--dire dbarrasses de leur intention ducative ou du message social quelles contiennent. En effet, lactivit propose (le sport, le tourisme, la culture, etc.), du fait de son encastrement avec le secteur marchand, a dsormais chang de statut : de moyen mis au service du projet associatif et de ses valeurs ducatives, elle acquiert le statut de nalit poursuivie par des adhrents devenus des clients. Lconomie des loisirs est devenue un moteur conomique important qui sert de rfrentiel pour tous les bnciaires. La similitude entre un catalogue de vacances pour les jeunes produit par lune de ces associations ducatives et le catalogue dun tour-oprateur quelconque illustre parfaitement ce point.
Le sauvageon bnciaire

(21) Dont la version paroxystique est : Faut-il casser pour obtenir quelque chose ? , bien connue chez certains agriculteurs ou quelques dlinquants.

(22) Lorsque les animateurs acceptent de parler des ratages ou msaventures quils vivent quotidiennement, des histoires comme celle-ci sont monnaie courante !

Le bnficiaire, mme qualifi de sauvageon , nen est pas moins un consommateur averti. Il procde une analyse consumriste de la rentabilit des actions qui lui sont proposes sur le mode : Quest-ce que jobtiens pour quelle participation (21) ? Les jeunes gens cibls par loffre de loisirs propose vont tenter de maximiser leur consommation dactivits de loisirs avec une remarquable efficacit tout en rduisant leur implication, ce qui semble contraire lobjectif recherch par les associations et les collectivits locales. Par exemple, un projet de camping en Ardche avec quelques adolescents et un animateur se transforme en sjour aux Balares dans une maison loue, au motif surprenant que le camping tait complet (22) ! Le tout aux frais de lassociation et de la commune. Cette situation est amplie par la quasi-inexistence de contrepartie montaire : lorsque les dispositifs proposs sadressent aux jeunes gens en difcult sociale, le prix effectivement pay par les bnciaires ou leurs parents est trs rduit et ne reprsente quune faible partie des cots rels. Ds lors, la contribution aux frais sera ralise de faon indirecte et non montaire. Par exemple, lorganisation dune semaine de ski durant les vacances scolaires sera nance par lassociation aprs lorganisation dun chantier dentretien des espaces verts du quartier.
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La crise de sens
Il en rsulte une mise en tension entre la commande publique et la demande sociale des bnciaires, qui est supporte par les professionnels et les organisations gestionnaires. Cest une crise de sens lie ce renversement de situation : les initiatives sociales portes par les citoyens regroups qui sollicitaient limplication de la puissance publique se transforment en initiatives publiques qui sollicitent limplication des citoyens.
Le risque de linstrumentalisation

Les modes de rgulation issus des lois de la dcentralisation et la volont constante depuis les annes 80 de limiter les dpenses publiques ont conduit transformer la relation. Dinterlocuteurs obligs, parce que porteurs lgitimes de la demande sociale, ces associations ne sont plus quun partenaire mis en concurrence par les collectivits locales, soumis au bon vouloir de loffre publique. Les offres de services ralises par les associations caractre ducatif leur confraient un rle de leader social muni dune capacit interpeller les pouvoirs publics. Dans ce rle de porte-parole des habitants, les organisations et leurs militants, salaris ou bnvoles, trouvaient une lgitimit et une forme de reprsentativit leur permettant de rclamer auprs des collectivits des moyens sans contrepartie de rsultats valuables. Le nouvel environnement conomique dans lequel ils doivent sinscrire rduit de fait leur indpendance en leur dniant ce rle de leader social. Les motifs de satisfaction risquent dtre dvaloriss: de mritoire parce que difcile, laction devient ingrate. Elle est prescrite ; mais le don de soi ne se dcrte pas, et dans un cadre trop contraint elle perd son caractre inventif.
La dance
(23) Ces associations appeles htairies avaient pour but de garantir une bonne mort leurs adhrents, qui avaient droit une spulture et lorganisation de rites funbres. (24) J. C. Bardout, Les liberts dassociation , Juris service, 1991.

De lhtairie grecque (23) la priode contemporaine, lorigine de cette dance est inscrite dans lhistoire des associations et de nos socits. Depuis la loi Le Chapelier interdisant en 1791 toute association jusqu laction tenace de Waldeck-Rousseau, la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation na nalement t vote quaprs de trs longues pripties (24) qui ont mis en vidence la difcult des pouvoirs publics reconnatre les corps intermdiaires, en raison des risques supposs quils reprsentent pour lordre rpublicain. Aujourdhui encore, les associations savent sriger en groupes de pression pour obtenir des moyens plus importants. Leur libert dagir constitue alors un risque difcilement mesurable pour les pouvoirs publics, ce qui les rend suspectes. Plus rcemment, lutilisation abusive du statut juridique de la loi de 1901, au prtexte des facilits quelle permet, tant par les collectivits locales, qui ont cr de multiples faux nez de ladministration, que par certains agents privs peu scrupuleux (le scandale de lArc, par exemple), entretient le doute sur les nalits poursuivies et sur le crdit quil est possible daccorder ces associations.
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Des critres impertinents

Cette situation a contribu au dveloppement dune jurisprudence et de textes lgislatifs (loi Sapin de 1993 sur la transparence de la gestion des fonds publics, par exemple) qui accentuent cette crise de sens. En effet, les rgles qui apparaissent progressivement sorganisent autour des aspects tangibles, notamment conomiques, quoffrent les agents et non sur les nalits quils poursuivent. Le chiffre daffaires considrable cre une opportunit de rentre fiscale vivement dbattue entre les agents et le ministre des Finances ; les emplois crs intressent les organismes de recouvrement de Scurit sociale et les politiques gouvernementales de lutte contre le chmage ; les contrles conomiques externes rendus obligatoires seffectuent sur les principes du secteur marchand, de mme que le recours aux appels doffres pour lattribution de marchs publics. Parce quelles nont pas labor elles-mmes les critres et indicateurs permettant dvaluer la pertinence de leurs actions, elles sont juges sous les lunettes dformantes du commissaire aux comptes ou de la commission dappel doffres et elles se voient appliquer, compter du 1er janvier 2000, linstruction scale qui dtermine sur des critres marchands cest--dire en fonction des produits proposs, du public vis, des prix pratiqus et de la publicit ralise leur assujettissement aux trois impts (TVA, taxe professionnelle et impt sur les socits). Sous cette approche, seules les actions philanthropiques seront exonres, l o les associations ducatives font reposer leurs principes sur la perspective du brassage social et labsence de stigmatisation des publics.
La concurrence communale

De plus, la logique administrative de la gestion des dispositifs a permis le transfert du minimum dingnierie existante labore par les agents associatifs vers les collectivits publiques. Par exemple, durant les annes 70, il nexistait pratiquement pas au sein de lorganigramme communal de direction de la jeunesse, de direction de la culture ou de service de dveloppement social urbain. Ces services se sont structurs progressivement, au fur et mesure du dveloppement de loffre publique dans les domaines concerns. Les emplois proposs sont le plus souvent occups par des professionnels issus des associations. Dans le champ de lanimation socioculturelle, il existe depuis 1997 des cadres demplois de fonctionnaires territoriaux qui confirment ce mouvement. Dans un souci de meilleur contrle des actions entreprises, les communes sont souvent tentes doprer elles-mmes, avec leur propre logistique. De plus, le souci communal de ne pas augmenter irrmdiablement le nombre de fonctionnaires conduit certaines de ces communes externaliser vers les associations la fonction de production des activits (qui ncessite de nombreux personnels peu pays et frquemment sous-qualifis) et ne conserver en interne que la conception et le contrle des activits. Ce dcouplage entre conception et production accentue le risque dinstrumentalisation.
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Le march ducatif local

Si sur le plan national il nexiste pas encore dinstruments de mesure permettant de dterminer un march en raison de lenchevtrement des nancements, de lencastrement des dispositifs et de la rticence spontane des agents, il serait possible dvaluer sur le plan local la taille et les contours dun march de lducatif. Bien qu notre connaissance ce travail nait jamais t ralis, les agents en estiment les contours. Sur le territoire local, le montant des subventions nest pas extensible linni. Les associations ducatives cherchent prendre rang en fonction de leurs intrts. Elles dveloppent des arguments spcifiques autour de leur projet et des valeurs quelles dfendent, mais entretiennent surtout des stratgies relationnelles avec les lus locaux pour obtenir des parts de march susceptibles de favoriser leur dveloppement. La mise en place dappels doffres modie les rgles du jeu. Alors que les valeurs et les projets dfendus par les diffrents oprateurs ne sont pas trs loigns les uns des autres, lappel doffres sanctionne une bonne part des stratgies relationnelles au prot de lexpertise sociale qui sera visible dans la qualit du dossier de candidature. Dans le cas de linitiative publique dlgue un oprateur, les comptences mettre en avant pour obtenir les moyens conomiques seront dune autre nature que dans le cas des initiatives sociales qui sollicitaient la puissance publique. Lacte ducatif, en devenant progressivement un produit tangible, peut tre mesur et compar laune des instruments du march: chiffre daffaires, rsultat conomique, volume demplois, etc. Certains grands groupes privs, spcialiss dans les services quils vendent aux collectivits locales, rpondent des appels doffres pour grer, par exemple, des centres sociaux ou lanimation priscolaire pendant le temps de cantine.
Lerrance sociale entre lconomique et le vocationnel

Lassociation ducative devrait possder le supplment dme qui donne du sens laction en la positionnant en fonction de lintrt suppos des jeunes gens cibls. La commune dtient les nancements ncessaires en raison des nombreux dispositifs mis en place et recherche lintrt gnral des lecteurs qui aspirent vivre en paix. Mais le public cibl par les actions et les lecteurs porteront probablement des jugements diffrents sur la politique mene. Nous allons voir que la pertinence des actions et les modes de coopration sont mis en tension entre des agents qui combinent leurs ressources pour produire des actions. Par exemple, la dure des programmes de nancement de type politique de la ville est limite quelques annes. Le risque de non-renouvellement est de nature mettre en crise tous les protagonistes. Il nest pas rare, dans ce cas, de voir les lus locaux se mobiliser auprs du prfet pour obtenir un nouveau dispositif qui, en changeant dintitul, vient succder au prcdent et perptuer ainsi la situation antrieure. Autre exemple, les habitants et les entreprises ne voudront pas se loger ou investir dans des quartiers fortement stigmatiss: les zones franches tablies en janvier 1997 ont permis quelques effets daubaine, mais nont
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(25) Selon le rapport remis au gouvernement, les zones franches nauraient cr que 4 500 emplois nouveaux pour un cot de plus dun milliard de francs. Laction sociale, revue, n 36, p. 9.

que trs peu deffets socio-conomiques (25). Cest pourtant cette identication des zones en difcult qui permet lobtention par la commune des nancements spciques provenant des autres collectivits publiques. Sur le plan ducatif, la cration par une association dun journal local cens vhiculer lexpression des habitants sera censur ou autocensur pour ne pas paratre trop agressif vis--vis des pouvoirs locaux. Lenvoi de jeunes gens, rputs autonomes, en vacances dans une station balnaire ou une station de ski pourra donner lieu de vritables scandales, largement mdiatiss, la moindre difcult. Lorganisation dun concert de rap ou toute autre manifestation culturelle issue des pratiques de jeunes dans un centre culturel municipal se heurte des conceptions de laction culturelle trop loignes les unes des autres, qui dsarment beaucoup de porteurs de projets. Travailler une semaine ou deux au nettoiement dune rivire et bncier en contrepartie de quinze jours de vacances peut tre trs mal peru par le citoyen lecteur qui a du mal nancer ses propres vacances, etc.
La reconnaissance qui tue

(26) Qui se sont tenues Paris les 20 et 21 fvrier 1999.

Ces associations sont aujourdhui reconnues comme des acteurs importants de la vie sociale : en tmoignent le nombre de ministres et la prsence solennelle du Premier ministre aux rcentes Assises nationales de la vie associative (26). Paradoxalement, la reconnaissance par les pouvoirs publics quelles ont longtemps rclame les met en crise grave. Dune part, leurs milliards de chiffre daffaires et leur million demplois deviennent une proie pour Bercy et les caisses de recouvrement des cotisations sociales, tandis que le ministre du Travail y voit depuis quinze ans des gisements demplois nouveaux. Dautre part, les innombrables services quelles rendent la population sont devenus, au l des annes de pauprisation, des dispositifs caractre administratif voulus par la puissance publique. Les initiatives dsormais prescrites risquent de perdre leur dimension militante et leur caractre inventif. Lacte ducatif est devenu un produit tangible que lon peut mesurer et comparer; ainsi apparat progressivement le march l o il tait inexistant.
On a march sur la tte

Par exemple, dans le cas des actions ducatives menes en direction des jeunes, des relations coopratives stablissent entre associations et collectivits locales autour de la mise en place dactions ducatives : la rlection de lquipe municipale est lie lamlioration du cadre de vie et la satisfaction des lecteurs. Cette recherche damlioration est mise en uvre par les associations, qui y voient lopportunit de dvelopper leur influence. Les nombreux besoins sociaux satisfaire crent des emplois danimateurs qui cherchent prenniser leur situation professionnelle. Ces enjeux pour chaque catgorie dacteurs suggrent des intrts communs qui pousseront au dveloppement de nombreuses actions
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ducatives, tandis que les publics cibls par loffre de loisirs ducatifs vont tenter de maximiser leur consommation tout en rduisant leur implication, ce qui est lexact contraire de lobjectif recherch. De faon peine ironique, la situation est la suivante : les associations vendent du bonheur des municipalits qui veulent acheter la paix sociale avec largent de lEtat, lequel tente la fois de contrler les municipalits par ses dispositifs publics et de rcuprer par la fiscalisation et la marchandisation des actions une partie de ce quil a vers. Pendant ce temps, des jeunes gens dveloppent des trsors dingniosit pour consommer ce quon leur offre et qui vaut trs cher, sans dbourser grand chose et, surtout, en se responsabilisant le moin possible ! G

Retrouver des marges de libert


Comment les associations ducatives qui fondent leur action sur la prise dinitiative et la responsabilisation des gens peuvent-elles grer leurs activits dans un contexte conomique dsormais rpandu de commande publique ?
Le besoin de mise en scne

Comme veut le montrer lanecdote qui suit, le besoin de mise en scne est un besoin essentiel pour chacun ; cest une condition de laccs la dignit et la reconnaissance. Rcemment, au tribunal de grande instance, en tant que partie civile, nous tions oppos lun de ces jeunes dlinquants dsigns sous le nouveau vocable de sauvageons . Introduit dans la salle daudience aprs la cour (devant laquelle chacun stait rglementairement lev au coup de sonnette), ce jeune homme, rieur, faisait son entre, ne mnageant aucun effet: bise de la main son amoureuse venue le voir, salut au public dun grand bras lev et grands clignements dyeux au prsident et au tribunal. Le front lev et roulant les paules, il prenait son rle de prvenu trs cur, sattirant lire du prsident qui lapostropha : Vous ne semblez pas trs impressionn par le dcor de la justice ! En fait, ce dlinquant, au casier dj bien rempli, avait parfaitement dcod lusage quil pouvait faire de ce lieu, ses dcors et ses costumes : le dernier endroit o il pouvait briller, se mettre en scne, passer sous les feux de la rampe, par un pied de nez ofciel aux institutions, avant le verdict de mise lombre ce qui fut fait. En ratant sa sortie, la mise en scne de lerrant est tragique. Lerrance dun jeune de quinze ans au volant dune voiture vole qui va fracasser les Abribus pour nir dans un feu dartice devant des centaines de mmes en dlire, ou le reclus qui tire au fusil du douzime tage de sa tour en croyant refaire le coup de Poitiers montrent ce besoin de mise en scne ressenti par tous : en faisant la une du 20 heures, leur exploit les sortira de lanonymat.
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A loppos, russir sa mise en scne peut se traduire par un titre de champion de boxe, une bonne place dans lquipe de foot locale, lorganisation dun concert de rap, laide scolaire donne aux plus jeunes du quartier, etc. Le statut de participant, dacteur, en sappuyant sur les savoir-faire et les initiatives individuelles, permet la fois de trouver du sens dans laction et de passer au projet collectif. Mettre en scne consiste alors accompagner, organiser le jeu individuel et collectif des acteurs en le valorisant par un acte de production qui fdre la fois laspiration individuelle et lintention collective. Dans cette logique, le bnciaire doit devenir un acteur et ne peut pas tre un simple consommateur des services proposs.
Remettre en ordre les commandes, les projets, les besoins

La question de lvaluation des services rendus devient centrale notamment pour les associations prises dans leur nouveau rle doprateurs des commandes publiques. Malgr leur peu dattrait originel pour les chiffres, la mise en place dindicateurs de pilotage et de performance permettrait de rendre intelligible le projet ducatif des associations ducatives, tout en cherchant articuler performance conomique et performance sociale. Mais comme ces associations nlaborent pas elles-mmes leurs critres et indicateurs dvaluation, elles sont juges sur des critres peu pertinents appartenant au monde marchand ou aux politiques publiques. La nouvelle doctrine scale ofcialise le contexte concurrentiel dans lequel elles volueront dsormais. Lenjeu alternatif qui permettrait de revendiquer la reconnaissance du projet ducatif plutt quune reconnaissance base sur les produits tangibles consiste mettre au grand jour les ingrdients qui fondent les initiatives russies. A linstar dautres professions, ce serait le moyen de rduire les tensions entre les attentes des multiples nanceurs publics, les projets des agents socio-ducatifs et les besoins des publics viss. Le protocole dintervention ne brise pas lhabilet du chirurgien et lappel projets ne soppose pas linventivit de larchitecte. Ces cahiers des charges organiss partiellement par les professions crent les rgles du jeu et favorisent des rgulations acceptables entre les protagonistes.
Le chirurgien, larchitecte et le metteur en scne

(27) Thtre et rinsertion , G. Defrance, J. L. Jacopin, M. A. Sylvestre, sminaire Vies collectives de lEcole de Paris, 24 juin 1999. (28) Cf. p. 4.

Dans nos villes et banlieues, particulirement dans certains de nos quartiers stigmatiss par la misre, les agents socio-ducatifs nempruntent-ils pas ces deux professionnels lhabilet et linventivit pour recrer du vivre ensemble ? Lorsque leurs initiatives russissent, les associations ducatives contribuent remettre en scne leurs publics ; elles rpondent un besoin essentiel de reconnaissance et de dignit, ncessaire chacun. Alors les agents se transforment en habiles metteurs en scne, pour multiplier des initiatives qui transformeraient, par exemple, quelques bandes de sauvageons en troupes de thtre que notre socit saurait applaudir (27). Ce retour au mythe ducatif pour agir sur le monde (28) pourrait-il tre dutilit publique ?
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(29) Guy Roustang, Les impasses de lconomisme , Le Monde, 15 dcembre 1995, p. 21.

Lobservation de ces metteurs en scne sociaux pour en extraire de nouvelles rgles du jeu ne rendrait-elle pas compatibles le besoin de reconnaissance des publics, le besoin de sens des acteurs de lducation populaire et le besoin dinstrumentalisation des nanceurs publics? Pour laborer sans complexe le mieux disant ducatif , nous proposons de continuer dtudier les conditions dans lesquelles sont produites les initiatives sociales, an de permettre lvaluation et la valorisation des agents qui composent, selon Guy Roustang, l lite de premire ligne (29) et qui G rvent de mieux vivre ensemble.

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