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Les Rgions face aux Futurs


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Prface de Michel Godet
Professeur au CNAM (titulaire de la Chaire de prospective industrielle), Prsident du
Conseil de Prospective et dynamique des territoires de la Datar



Le dveloppement d'un territoire est d'abord le fruit de son dynamisme propre. C'est
la multiplicit des initiatives locales et leur fcondation mutuelle qui stimulent
l'activit et l'emploi. Les contraintes extrieures, la mondialisation, les changements
techniques sont moins des obstacles surmonter que des opportunits exploiter.
Cette conviction s'appuie sur les considrations suivantes.
Tous les pays sont plus ou moins impliqus dans la course comptitive, mais certains
sont ralentis par des semelles de plomb (rigidits, poids des charges, lenteur des
rformes structurelles). Ces handicaps structurels font aussi partie des facteurs
endognes qui brident la croissance. La France, malgr ses extraordinaires avantages
naturels et historiques ne pourra diffrer indfiniment les rformes structurelles qui
s'imposent. Il lui faudra aussi ramener le poids de la dpense publique dans le PIB
(54%) la moyenne communautaire (47%) soit l'quivalent de 100 milliards d'euros
et baisser le taux de chmage de deux points pour se situer dans la moyenne de
l'Union. Il n'empche qu'en France mme, les taux de chmage varient encore du
simple au quadruple suivant les bassins de vie. Ce qui confirme, qu'au sein des
territoires, il y a d'autres facteurs endognes qui expliquent les diffrences alors que
les mutations exognes sont les mmes pour tous.
En rapprochant les conclusions de Bodin, Chaunu et Peyreffitte, nous avanons qu'il
n'est de richesses que d'hommes duqus dans une socit de confiance o les
initiatives se rassemblent autour de projets communs. La prospective participative
utilisant des mthodes simples et appropriables est ainsi un puissant levier de
dynamique territoriale. Il faut aussi garder l'esprit que la force des liens suscits par
les projets communs est au moins aussi importante que les biens qui en rsultent. Si
"regarder l'avenir le bouleverse" (Gaston berger), l'imaginer ensemble c'est dj vivre le
prsent autrement et donner plus de sens l'action.

Ainsi, l'action publique dans les territoires doit plus que jamais tre claire la
lumire des futurs possibles et souhaitables. D'ailleurs, l'une des priorits adresses
par le Premier Ministre au Dlgu de la Datar, dans sa lettre de mission en date du
29 juillet 2002 est de relancer la prospective territoriale , en intgrant les nouvelles
dimensions induites par la dcentralisation et le recentrage de lEtat sur ses missions
fondamentales . Mais, il serait vain de conduire des exercices de prospective rpts
pour enregistrer, chaque fois, la poursuite du dclin conomique et dmographique

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PreIace au livre : La prospective Regionale de Chemins en desseins , ouvrage collectiI sous la direction de
Guy Loinger, publie aux Editions de L`aube , Bibliotheque des territoires de la Datar.
2
des territoires en question ! L'appropriation des diagnostics et des prescriptions par
les acteurs concerns est indispensable pour passer de l'anticipation l'action. Bref, la
prospective russie doit tre d'abord un vecteur de dynamique territoriale. C'est la
raison pour laquelle a t install un Conseil de prospective et dynamique des territoires.
La Datar entend apporter un soutien actif aux initiatives des Ministres et des
collectivits territoriales en vue d'accompagner les projets de territoire. C'est dans
cette perspective que s'inscrit le projet de Centre de Ressources et de Formation la
Prospective Territoriale envisag conjointement avec le Ministre de l'quipement.
L'Europe tant au cur des proccupations de l'avenir des territoires la Datar entend
aussi renforcer les liens avec les dispositifs de coopration europens dj en place
comme ORATE (observatoire en rseau pour l'amnagement du territoire europen).
L'Observatoire des territoires qu'elle met en place contribuera la synthse et la
diffusion nationale des informations sur les territoires.

Tout cela va dans le bon sens. Cependant, la question de l'valuation des politiques
publiques reste toujours pose et de moins en moins rsolue. Le Plan y a renonc et le
Parlement lui consacre des rapports stimulants mais sans lendemain oprationnel.
Pourtant, il n'y a pas d'valuation srieuse des choix d'investissement long terme
sans prospective des conditions d'offre et de demande. De son ct, la prospective
sans consquences pour l'action perd beaucoup de son intrt. De toute faon, le
temps de l'avenir programm d'en haut ne reviendra pas. L'appropriation de la
prospective cognitive ( connaissances changeant les reprsentations) passe par des
processus et des mthodes participatives.

Saluons l'vnement et l'artiste ! Plus de vingt ans aprs les premires lois de
dcentralisation, les Rgions sont devenues majeures et sont mme de prendre leur
avenir en main. L'ouvrage ralis sous la direction efficace et tenace de l'artiste Guy
Loinger (dont on apprcie la passion pour la prospective territoriale au sein de
l'OIPR qu'il anime presque seul depuis des annes) tmoigne de cette ralit. Il a
sollicit une douzaine de Rgions exemplaires en matire de prospective territoriale
et neuf d'entre elles ont rpondu l'appel. Ces exemples varis montrent qu'il est
possible aux lus de mobiliser la socit civile dans des exercices de prospective
participative russis. La russite se jauge l'aune de la qualit des rflexions
collectives et de l'appropriation des analyses et des projets qui en rsultent. Les voies
et moyens sont multiples : consultations, questionnaires, laborations et discussions
de scnarios et de projets. Mais le rsultat espr est au rendez-vous ; les acteurs des
territoires d'en bas sont devenus adultes et n'attendent plus que ceux d'en haut
dcident de leur avenir. Le chemin est trac, il reste sem d'embches et la
prospective dans les territoires en est encore l'ge de l'enfance avec les illusions et
les dceptions qui accompagnent chaque pas. Voil la bonne nouvelle qu'il faut
rpandre et qui devrait faciliter la contagion prospective dans toutes les chelles des
collectivits territoriales : dpartements, pays, agglomrations

Mais pour se comprendre et rflchir ensemble l'avenir, il faut s'entendre sur les
concepts, les finalits et la signification mme de certains mots. La prospective
territoriale n'chappe pas la confusion des sens et des mots. Prospective,
gouvernance, dveloppement durable, territoires, planification, amnagement,
3
projets, stratgies, acteurs, participation, dmocratie la combinatoire de ces mots
la mode fait le rgal des chercheurs et renforce la perplexit des praticiens. Cette
prface me donne l'occasion de clarifier les concepts de prospective, de gouvernance,
de scnarios et de projets et ainsi, je l'espre, d'vacuer certains faux dbats.

1 Un retour aux sources de la prospective
Commenons par la prospective. Il s'agit bien d'une anticipation (practive et
proactive) pour clairer l'action prsente la lumire des futurs possibles et
souhaitables. Se prparer aux changements prvisibles, n'empche pas d'agir pour
provoquer les changements souhaits. Dans la logique du triangle grec
2
, le bleu de
l'anticipation ne peut se transformer en vert de l'action qu'avec le jaune de
l'appropriation par les acteurs concerns. Apparaissent ici deux erreurs symtriques
viter. La premire consiste penser d'en haut avec des experts au service de
l'action du Prince en oubliant l'appropriation. C'est une mauvaise ide que de
vouloir imposer une bonne ide. La seconde consiste chasser les experts et la
matire bleue des expertises pour donner la parole au peuple et privilgier la matire
jaune des consensus du prsent. Sans prospective cognitive, la prospective
participative tourne vide et en rond sur le prsent. Le rve consensuel des
gnrations prsentes est souvent un accord momentan pour que rien ne change et
pour transmettre aux gnrations futures le fardeau de nos irresponsabilits
collectives. Une telle prospective a beau tre participative, elle est contraire la
dfinition mme du dveloppement durable. Elle consacre le triomphe des gosmes
individuels court terme (seules sont injustes les ingalits dont on ne profite pas!)
au dtriment des intrts collectifs long terme. Les dcisions courageuses prendre
face l'avenir sont rarement consensuelles, et si la prospective doit tre participative,
la stratgie qui s'en inspire revient aux reprsentants lus, il leur appartient de faire
preuve de volont et de courage pour viter le pige de la dmagogie participative.
Revenons aux sources de la prospective. Gaston Berger disait qu'avec la prospective
il fallait "voir loin, large, profond, penser l'homme, prendre des risques". Depuis les
annes 70 nous avons milit au sein de Futuribles pour rajouter trois caractristiques
ngliges par des prcurseurs proches des princes dans une socit jacobine : voir
autrement (se mfier des ides reues), voir ensemble (appropriation) et utiliser des mthodes
aussi rigoureuses et participatives que possible pour rduire les invitables incohrences
collectives.
Les hommes ont soif d'avenir c'est--dire d'espoir et ce besoin collectif s'exprime
mieux s'il est canalis par des mthodes. Le cas de prospective territoriale du Pays
Basque 2010 est exemplaire bien des gards
3
. Il a commenc en 1992 avec l'appui de
la Datar et la participation des forces vives du territoire par des Ateliers de
prospective rassemblant St Palais plus de cent personnes (lus, responsables

2
Cette relation triangulaire entre Anticipation, Appropriation et Action nous est venue a l'esprit des 1984 suite a
l'operation Mides chez Renault. CI. M. Godet, Manuel de prospective strategique, tome 1 : une indiscipline
intellectuelle, Dunod, 2eme edition 2001.
3
Bien que souvent cite, il a Iait l'objet de peu d'articles en raison notamment de la pudeur redactionnelle de son
animateur principal, Franois Bourse, qui m'a succede dans l'accompagnement apres le lancement initial. Cet
exercice est relate dans l'ouvrage collectiI "Projectique" publie en 1996 aux editions Economica sous la direction
de Jean-Michel Larrasquet et alii. Un prochain numero de TRP prepare par Franois Bourse et Marc Mousli
devrait, en 2004, Iaire le bilan de ce cas.
4
conomiques, universitaires) pendant deux jours . Ces travaux ont donn lieu
publication de pages entires dans le quotidien rgional Sud-Ouest et se sont
poursuivis pendant prs de deux ans; une analyse structurelle a t conduite et des
scnarios labors. Ce processus d'implication collective a conduit au schma de
dveloppement du territoire et fait figure aujourd'hui de rfrence.

2 La gouvernance territoriale et ses interprtations trop molles
Autre concept souvent voqu en prospective territoriale : celui de gouvernance. La
Commission de Bruxelles a rdig un livre Blanc rpertoriant les principes de bonne
gouvernance qui s'appliquent tous les niveaux de gouvernement : l'ouverture et la
transparence des institutions, la plus large participation des citoyens tous les stades
de la dcision politique, la responsabilit accrue des institutions et des Etats
membres, l'efficacit des politiques dfinies par des objectifs clairs et valuables, la
cohrence et la comprhension des politiques. Mais ces caractristiques de la bonne
gouvernance ne doivent pas faire oublier la dfinition mme de la gouvernance
adopte par les instances internationales (FMI, Ocde, Nations-Unies) o l'ide de
contrle des pouvoirs et des rgles du jeu est centrale
4
. Sinon on prend le risque de
diffuser une dfinition "molle" de la gouvernance, rduite un processus de
participation des citoyens ou de gouvernance sociale, laquelle, selon Franois
Ascher, "articule et associe des institutions politiques, des acteurs sociaux et des
organisations prives, dans des processus d'laboration et de mise en oeuvre de choix
collectifs, capables de provoquer une adhsion active des citoyens"
5
. Que cela plaise ou non,
le concept de gouvernance trouve ses origines dans l'entreprise et de ce point de vue
le citoyen est encore aujourd'hui moins bien trait que l'actionnaire
6
.
Selon la dfinition qu'en donne Peter Drucker
7
: "la gouvernance d'entreprise
(traduction de l'anglais corporate governance. On dit aussi couramment:
"gouvernement d'entreprise") consiste mettre au point et respecter des rgles qui
guident et limitent la conduite de ceux qui agissent au nom de l'entreprise". En d'autres
termes, la bonne gouvernance est l'ensemble des dispositions visant assurer que
l'action des dirigeants de l'entreprise est bien conforme la volont de ses
actionnaires et leurs intrts. Elle se distingue du management, lequel dsigne les
relations entre des dirigeants et leurs subordonns. La gouvernance, c'est en quelque
sorte " le gouvernement du gouvernement". Reprenant la dfinition propose par
Alexander King ds 1991 dans un rapport au Club de Rome, James N Roseneau
8
(cit
par Philippe Destatte) parle de gouvernance pour "tout acteur qui a recours aux
mcanismes de commande pour exprimer la demande, formuler les objectifs, distribuer les
directives et assurer le suivi des politiques".

Transpose la socit politique, la gouvernance est souvent, tort, comprise au sens
de "gouvernabilit", c'est--dire de capacit des gouvernements faire voluer les

4
cI la presentation de Philippe Destatte " prospective territoriale et gouvernance" journee Datar, Prospective
InIo, le 18 septembre 2003
5
Franois Asher, Metropolis ou lavenir des villes, Editions Odile Jacob, Paris, 1995
6
CI Yves Cannac, Michel Godet : la bonne gouvernance, Futuribles N 265 Juin 2001.
7
Peter Drucker, La pratique de la direction des entreprises, Edition d'Organisation, 1957, Paris
et Management tasks responsibilities and practices , Harper & Row, New-York, 1973
8
James N. ROSENAU, Along the Domestic Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World, p. 145,
Cambridge University Press, 1997.
5
systmes sociaux-conomiques dans un sens souhait. La gouvernance, ce n'est pas
non plus "l'art de gouverner" comme le dclare Kimon Valaskakis
9
ni mme " l'art de
piloter le processus d'action du gouvernement". Retenons des dfinitions simples :
la gouvernance, c'est une relation de pouvoir ; le gouvernement, c'est l'exercice
oprationnel de ce pouvoir
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; la gouvernabilit, c'est la mesure de ce pouvoir sur les
systmes concerns. Un systme mal contrl est peu efficace. La section prospective
du Conseil conomique et Social de la Rgion Ile de France a relev dans son rapport
"Vivre en Ile de France en 2025"
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: "le manque d'attitude dcisionnaire des responsables
(.) l'insuffisance de communication, de transparence, entranant la mfiance des citoyens
vis--vis des institutions politiques et administratives". La qualit de la gouvernance,
c'est--dire des rgles et procdures qui permettent de mieux "gouverner le
gouvernement", est bien "un lment essentiel pour rsoudre la crise de gouvernabilit".

De mme, au niveau de l'Etat, la mauvaise qualit de la relation de contrle qui existe
en principe entre le Parlement et le Gouvernement est une cause majeure de
l'insuffisance d'efficacit et du cot excessif de l'action des pouvoirs publics. La
bonne gouvernance devrait conduire renforcer l'valuation des politiques
publiques par des instances indpendantes des excutifs concerns.

Le concept de gouvernance est aussi de plus en plus voqu dans les instances
internationales, au lieu et place de ce que l'on appelait nagure la rgulation
internationale et dont le dfaut se fait cruellement sentir face aux interdpendances
croissantes engendres par la mondialisation des conomies et par le caractre
plantaire des problmes d'environnement, de ressources naturelles, de scurit ou
de sant. Il n'y a ni gouvernement ni peuple mondial. Dans ces conditions parler de
gouvernance mondiale est un abus de langage.

3 Trop de scnarios et pas assez de projets endognes

Le dernier biais que je voudrais relever est le recours systmatique et abusif aux
scnarios en prospective territoriale au dtriment des leons tirer de l'histoire et
des comparaisons entre territoires pour btir des projets de dveloppement. Tout
d'abord, prospective et scnarios ne sont pas synonymes, ces derniers n'ont gure
d'intrt si ils ne sont ni pertinents (se poser les bonnes questions), ni cohrents, ni
vraisemblables. Certes, la construction collective de scnarios souhaits peut jouer un
rle de thrapie collective, mais dans ce cas le rsultat (le scnario) est moins
important que le processus collectif qui y a conduit. Quitte rflchir l'avenir
ensemble, autant se poser les bonnes questions, commencer par celles qui ne sont
pas consensuelles parce qu'elles bousculent les habitudes et l'ordre tabli.
Si les processus de prospective et stratgie sont lis, ils restent distincts et il convient
de bien sparer :
1) le temps de lanticipation, cest--dire de la prospective des changements possibles
et souhaitables,

9
Kimon valaskakis "Mondialisation et gouvernance" Futuribles Avril 1998
10
Nous rejoignons ainsi le point de vue de Neiertz : Mesure de valeur pour mieux dialoguer. Corporate
governance, les enjeux du debat . Expansion Management-review juin 1995
11
Vivre en Ile de France en 2025 rapport de Louis Gueysse, Commission prospective du CESR, TRP n10, mars
2000
6
2) le temps de la prparation de laction, cest--dire llaboration et lvaluation des
choix stratgiques possibles pour se prparer aux changements attendus (practivit)
et provoquer les changements souhaitables (proactivit).

Il faut d'autant moins confondre les scnarios de la prospective avec le choix des
options stratgiques que ce ne sont pas ncessairement les mmes acteurs internes
qui sont en premire ligne. La phase d'anticipation des mutations se doit d'tre
collective et suppose l'implication du plus grand nombre (dmocratie participative).
Elle fait par consquent appel aux outils de la prospective pour organiser et
structurer de manire transparente et efficace la rflexion collective sur les enjeux du
futur et ventuellement l'valuation des options stratgiques. En revanche, pour des
raisons de confidentialit et/ou de responsabilit, la phase de choix stratgiques est
du ressort d'un nombre limit de personnes, les lus (dmocratie lective) ou les
membres du Comit de direction de l'entreprise. Cette dernire phase a donc moins
besoin de mthode spcifique, les dcisions doivent tre prises aprs concertation et
consensus entre les dirigeants, compte tenu du mode de rgulation propre la
culture de l'entreprise ou du territoire ainsi que du temprament et de la
personnalit de ses dirigeants. Les outils sont utiles pour prparer les choix, mais ils
ne se doivent pas se substituer la libert de ces choix.

Last but not least, l'usage des scnarios est d'autant plus abusif que ces derniers
portent sur le contexte futur des territoires en partant de la question Q1 : Que peut-il
advenir ? Cette question prospective naturelle conduit gnralement les territoires
comme les entreprises refaire le monde pour mieux oublier de se poser la question
essentielle des projets en partant de son identit, de son histoire, de ses forces et de
ses faiblesses et finalement du fameux "connais-toi toi-mme" des Grecs anciens. La
question Q1, doit tre prcde par la question Q0 : Qui suis-je ?
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Cette question
pralable impose un retour aux sources sur ses racines de comptences, les leons
des checs et succs passs du territoire.

La prospective seule est gnralement centre sur le que peut-il advenir ? (Q1).
Elle devient stratgique quand une organisation sinterroge sur le que puis-je
faire ? (Q2). Une fois ces deux questions traites, la stratgie part du que puis-je
faire ? (Q2) pour sen poser deux autres : que vais-je faire ? (Q3) et comment le
faire ? (Q4). Do le chevauchement entre la prospective et la stratgie.

La prospective dans les territoires comme dans les entreprises a tendance oublier la
question Q0 (la connaissance de soi, de son histoire passe et de ses dsirs pour
l'avenir) qui est pourtant essentielle si l'on admet que les facteurs de dveloppement
sont endognes pour se focaliser sur la question Q1 ; la rflexion sur les scnarios de
contexte. Cette rflexion n'est pas inutile, il est bon de se prparer faire face aux

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La dichotomie entre l`exploration et la preparation de l`action conduit a distinguer cinq questions
Iondamentales : que peut-il advenir ? (Q1), que puis-je Iaire ? (Q2), que vais-je Iaire ? (Q3), comment le Iaire ?
(Q4) et une question prealable essentielle (Q0), qui suis-je ?. Cette Iormulation en cinq questions et non pas trois
comme le repetent les auteurs resulte d'une reIlexion commune avec Hugues de Jouvenel et Jacques Lesourne
en septembre 1997. A l'occasion de la sortie de la preparation de mon manuel de prospective strategique. Nous
l'avions appele Q0 parce que nous l'avions nous mmes oublie dans une premiere reunion. Ce qui montre que le
tropisme pour le Q1 et les scenarios n'epargne personne.
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ventualits. Mais elle est forcment limite puisque l'avenir est imprvisible et reste
construire. Tous les territoires seront confronts aux mmes contraintes et
opportunits. La diffrence viendra de la plus ou moins bonne capacit de certains
augmenter leurs forces et rduire leurs faiblesses. Compter sur soi, voil le
comportement le plus efficace et le plus la porte des acteurs d'un territoire. Le
diagnostic et les prescriptions ne suffisent pas pour passer l'acte. La russite du Q4
(comment faire ?) passe par l'appropriation et pour cela rien de tel qu'une bonne
prospective participative en amont.

Rjouissons nous , l'avenir des territoires est ouvert et dpend moins des tendances ,
des incertitudes de l'avenir que de la capacit des acteurs se rassembler autour de
projets communs et construire ensemble cette " Socit de projets" que nous
appelons de nos vux. Encore merci l'artiste Guy Loinger d'avoir suscit cet
ouvrage qui montre que les Rgions ont dj bien balis le chemin suivre.
.