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Manifestao popular e os limites materiais convocao do plebiscito e referendo

uma anlise da Lei 9709/98


Flvio Roberto Ferreira de Lima
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I - INTRODUO
O presente texto nasceu do conhecimento da edio da Lei n 9.709, de 18 de novembro de 1999, o qual disciplina os incisos I,II e III do Art. 14 da C.F. que prevem o exerccio direto da soberania popular. Compulsando o texto legal e a prpria Constituio, no apenas no dispositivo supra invocado mas em vrios outros em que se trata da manifestao popular se adotou especial enfoque sobre o plebiscito ou referendo, justamente por serem os institutos mais antigos debatidos no campo do direito eleitoral e constitucional. No foi fcil escrever essas poucas pginas considerando, principalmente, o reduzido material pesquisado. Mesmo consultando algumas bibliotecas nesta capital (UFPE, Justia Federal, INSS e TRE), os livros encontrados no tratavam, especialmente, do tema enfocado e os poucos artigos se repetiam nas bibliotecas, de modo que, realmente, o estudo teve que se pautar, por uma anlise muito mais pessoal do Autor do que a princpio seria o objetivo pretendido. Partiu-se de um breve explanao sobre as noes de forma de governo e do papel da manifestao popular como meio legitimador da aes estatais. Em seguida se passou a tecer consideraes sobre as diferentes formas de exerccio popular do poder estatal atravs das alternativas previstas constitucionalmente, quais sejam: o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. Aps essa etapa se iniciou um estudo especfico sobre o plebiscito e o referendo, cotejando-se, rapidamente, as diferentes manifestaes constitucionais brasileiras. Em seguida a esse exame, com espeque na Lei n 9.709/98 e nos dispositivos constitucionais vigentes, procurou-se delimitar os limites materiais convocao de plebisicito e referendo, sendo este o ponto central de trabalho que ora se apresenta ao leitor.

II. NOES DE FORMAS DE GOVERNO

Quando o exerccio de poder de uma dada sociedade ocorre por regras que no se submetem, juridicamente, a um poder superior, temos o que se denomina de Estado soberano. Nesse Estado, o exerccio do poder poltico pode ocorrer de vrias formas (de governo). Sem incursionar sobre as inmeras classificaes existentes invoca-se a doutrina de MAQUIAVEL, citado por Palhares Moreira Reis (1982: 22), como ponto de partida para a presente abordagem. O mencionado Autor europeu classifica as formas de governo em Monarquia e Repblica, sendo consideradas como formas fundamentais de governo.(DALLARI, 1989: 190).

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A primeira (Monarquia) corresponde ao governo de um s o monarca - , o segundo (Repblica) o governo de vrios. Essas formas bsicas de governo, no entanto, podem variar de acordo com o grau de concentrao do poder em: 1) Monarquia: a) absoluta; b) limitada. Na forma absoluta, historicamente, o soberano apenas presta contas divindade, exercendo o poder em nome e por conta de Deus. Na forma limitada h a "coparticipao de outros indivduos do grupo no processo de deciso." (REIS, 1982: 28). A Repblica, por seu turno, pode ser caracterizada por seus centros de deciso em: a) democracias absolutas, quando existe, apenas, um rgo imediato e primrio de tomada de deciso, como na Grcia antiga(1); b) oligarquias, quando existem vrios orgos diferentes e imediatos de deciso, nos quais um pequeno nmero de pessoas exerce a vontade soberana do Estado; c) aristocracia quando o governo se exerce por intermdio de um segmento da sociedade que compe, p.ex., uma classe ou raa, os quais so os nicos que podem exercer os privilgios da tomada de deciso poltica. A "repblica pode ser democrtica, quando o povo(2) considerado como rgo supremo do Estado..." (REIS, 1982:29). comum vincular-se o conceito de democracia ao seu sentido etimolgico, adverte, no entanto, Palhares Moreira Reis, que esse critrio insuficiente para extrair seu verdadeiro sentido. Afirma o referido Autor que: "H sempre um conjunto de elementos que, em qualquer circunstncia, aparece, e que pode ser usado como base para extrair um significado da expresso < democracia>. Atravs dos tempos, e substancialmente atravs do estudo das intenes dos diversos grupos que dizem adotar um governo democrtico, entende-se que se trata de um governo de muitos, em oposio ao governo de um s, e governo pelo povo, para diferenciar da concentrao do Poder nas mos de um s (monarca absoluto, ditador)."(1982: 72). Segundo esses ensinamentos pode-se observar que muitos dos governos que atualmente regem as naes pelo mundo no podem se considerados como democrticos. Por esse motivo Ribeiro(1996: 02) demonstra seu

espanto ao verificar o desvirtuamento doutrinrio da conceituao de <democracia> arrimando-se em enquete promovida pela Unesco, em 1949, entre diversas naes tanto no Oriente como no Ocidente, onde se verificou que todas esses Estados se autoproclamavam de democrticos. A democracia, por seu turno, pode ocorrer com a participao direta da populao na tomada das decises polticas da sociedade ou atravs da representao, quando se escolhem indivduos que iram representar a populao no exerccio do poder estatal. Saliente-se, no entanto, que pode haver representao do poder estatal sem a ocorrncia de eleies, como no caso do poder judicirio brasileiro (REIS, 1982: 44). Admiti-se, tambm, a democracia semi-direta ou semi-representativa, como um sistema misto, entre a democracia direta e democracia representativa. Nesse sistema adota-se, em regra, a democracia representativa e apenas em determinados momentos, de acordo com a relevncia do acontecimento, adota-se a democracia direta. No Brasil adota-se o sistema misto ou democracia semi-direta ou semi-representativa(MIRANDA, 1992: 25) como se extrai do pargrafo nico, do Art. 1 da Constituio Federal: "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio." As formas diretas do exerccio do poder popular encontram-se dispostas no Art. 14 da C.F. o qual dispe que entre os direitos polticos, a manifestao popular dar-se- atravs do "I plebiscito; II referendo; III iniciativa popular.(3)"

III. A PARTICIPAO POPULAR DIRETA COMO ALTERNATIVA LEGITIMADORA DAS DECISES POLTICAS
A legitimidade do poder poltico sempre suscitou questionamentos. Na Grcia antiga se exercia o poder poltico excluindo-se segmentos relevantes da sociedade como as mulheres e os escravos, mesmo assim costuma-se rotular aquela forma de governo como de democrtica. Sob nosso prisma atual o governo da Grcia antiga no pode ser considerado como democrtico mas, considerando tratar-se de uma sociedade que dista mais de dois mil anos do mundo contemporneo, bastante razovel que o modelo Grego receba a rotulao mencionada, uma vez que a diviso de poder naquela Sociedade era, na poca, o modelo poltico mais prximo do que atualmente se denomina de democracia. A noo de legitimidade vem sendo alterada, atravs dos tempos. O que era considerado como governo poltico plenamente legtimo, h mais de 2000 anos, obviamente no o no momento. A excluso de segmentos da sociedade na participao poltica(mulheres, negros ou pobres, p.ex., seja na democracia direta ou representativa) passaram a colidir com os principais ideais da Revoluo Francesa, quer sejam: a liberdade, a igualdade e a fraternidade. Com a excluso paulatina das excees referidas passou-se a ter, cada vez mais, um crescimento na participao popular na tomada de decises polticas. No entanto, com a grande distncia dos centros de deciso poltica e o crescimento natural

dos conglomerados urbanos inviabilizou-se, quase por completo, a prtica da democracia direta em todo o mundo, apenas em algumas regies, como nos Cantes Suos, ainda persiste a democracia direta. A democracia representativa passou a ser regra a ser adotada pela quase totalidade dos Estados. O problema da legitimidade, no entanto, no se extinguiu.(4) A eleio de representantes do povo por critrios democrticos, pode no ser suficiente para que a sociedade, efetivamente, se sinta representada. Basta verificar-se a composio das casas legislativas, nas diferentes esferas de poder, para se constatar que os segmentos da sociedade no se encontram representados de forma equilibrada. inegvel, p.ex., que h mais representantes de empresrios, nas casas legislativas do que operrios. Essa distoro gera um grave problema de legitimidade. Para o representante estatal que necessita do reconhecimento popular, em situaes extremas, pode-se requisitar a ouvida do povo como forma de legitimar suas aes, quer seja previamente (plebiscito) ou mesmo para confirmar as decises adotadas (referendum), dividindo-se a responsabilidade da ao poltica com os demais membros da sociedade. o que se denomina, como visto, de democracia semi-direta.

IV. AS DIFERENTES FORMAS DE PARTICIPAO POPULAR DIRETA NO PROCESSO POLTICO


Constitui-se como direito poltico, previsto constitucionalmente, a manifestao popular atravs da: iniciativa popular, do plebiscito e do referendo (Art. 14 da C.F.). IV.1. Iniciativa popular a manifestao direta do povo na elaborao das leis federais ordinrias ou mesmo complementares, como dispe o Art. 61 2 da C.F. , bem como na hiptese de legislao municipal ou estadual (Art. 27 4 e 29, XIII, da C.F), respectivamente. Nesse caso, adverte-se no se tratar de matria atinente ao direito eleitoral(5), mas a processo legislativo. Atravs da iniciativa popular tem-se a possibilidade direta de manifestao do eleitorado nas propostas legislativas. A nvel da legislao federal o constituinte impe que a proposta dever ser subscrita, ao menos, por um por cento do eleitorado nacional e que estes eleitores estejam distribudos em pelo menos cinco Estados brasileiros, cuja manifestao por Estado no poder ser inferior a 3/10 por cento dos eleitores. Trata-se de alternativa constitucional cuja efetividade no vem ocorrendo como deveria. A primeira razo consiste nas dificuldades prticas do recolhimento de quase 1 milho de assinaturas, dividida em cinco Estados brasileiros. A segunda, decorre da primeira e consiste no fato de ser muito mais fcil obter o "patrocnio" de um representante do

legislativo federal do que empreender uma verdadeira "cruzada" para obteno das assinaturas. Deve-se ressaltar, no entanto, que os projetos assinados por essa via possuem uma legitimidade extremamente expressiva, podendo, com mais razo, ser invocada a via constitucional quando se tratar de questes de alta relevncia. IV. 2. Plebiscito e referendo O plebiscito constitui-se em poderoso instrumento posto disposio dos detentores de poder, visando legitimar suas aes.(6) "Significando ato de decidir, a palavra plebiscito tem origem em plebs (plebe) e sciscere (decretar). Em Roma, estando separados em classes os patrcios e os plebeus, eram inicialmente estes que, ao se reunirem para votar as suas leis (as quais requeriam, ento, aprovao pelo Senado) exerciam o que se cunhou como sendo o plebiscito". (7) (ROCHA: 1992: 54). Esta a origem gentica do plebiscito. O referendo no se confunde com plebiscito. A "grande diferena que, enquanto no primeiro o povo chamado a decidir sobre um determinado texto legal, no plebiscito a deciso tem como objetivo apoiar ou rejeitar em bloco um regime poltico, ou mutao profunda no seu ordenamento ou estrutura."(REIS, 1982: 84). Fvila Ribeiro, por seu turno, fala que o plebiscito o "pronunciamento feito corpo de votantes em favor de uma mudana a ser introduzida nas instituies fundamentais do Estado." e referendum como a "manifestao de assentimento exarada pelo voto popular para conferir validade a uma proposio normativa ordinria." (Ribeiro: 1996, 04) J.J. Gomes Canotilho afirma que plebiscito "a deciso que transcendendo a normatividade constitucional, e sem quaisquer limites polticos e jurdicos, legitima, em termos "democrticos-populares", uma ruptura constitucional ( encapuada ou no sob a forma de reviso ou reforma da Constituio)." E referendum "ser a consulta popular directa que, respeitando os princpios bsicos do Estado de direito democrticoconstitucional , tanto no procedimento como no seu contedo e sentido, visa alterar - total ou parcialmente a ordem jurdico-constitucional existente (ex.: reviso total ou parcial da constituio na forma por esta estabelecida)".(CANOTILHO, 1993: 123). Segundo BONAVIDES: APUD ROCHA: 1992: 55) "O plebiscito, ao contrrio do referendum circunscrito sempre s leis seria um "ato extraordinrio e excepcional, tanto na ordem interna como externa.." Teria por objeto medidas polticas, matria constitucional." Pode-se concluir no haver pacificao doutrinria na conceituao de plebiscito e referendo. Os conceitos doutrinrios so fludos, permitindo interpretaes as mais diversas sobre os institutos invocados.

V. PLEBISCITO E SEU DESENVOLVIMENTO NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO


Da origem grega at o direito constitucional brasileiro, passaram-se mais de 02 milhares de anos, at que o instituto jurdico foi includo, primeiramente, na Constituio de 1937(8), cuja aplicao se previa aps a vigncia do ento diploma constitucional. (ROCHA: 1992: 56). O plebiscito em verdade, no aconteceu mas a inovao constitucional j havia ocorrido. A Carta Constitucional de 1946, por seu turno, em seu Art. 2(9), tambm previa, a exemplo da C.F. de 1937, a ocorrncia de plebiscito nas mesmas hipteses do Art. 5 da C.F. anterior. A Emenda Constitucional n 04, de 02 de setembro de 1961, instituiu o Sistema Parlamentar de Governo, j prevendo em seu Art. 25 que "A lei votada nos termos do art. 22 poder dispor sobre a realizao plebiscito que decida da manuteno do sistema parlamentar ou volta ao sistema presidencial, devendo, em tal hiptese, fazer-se a consulta plebiscitria nove meses, antes do termo do atual perodo presidencial." Ocorrido o plebiscito de janeiro de 1963, retornou-se ao sistema presidencialista de governo. As Constituies de 1967 e 1969 silenciaram a respeito do plebiscito, apenas retornando na Constituio de 1988. Ressalve-se, no entanto, que os arts. 14 das Constituies de 1967 e de 1969 previam a edio de lei complementar para a consulta prvia s populaes locais para a criao de novos municpios. O plebiscito foi escolhido como forma para a consulta prvia da populao(melhor seria como vimos a designao simples e precisa de povo), pela Lei Complementar n 01 de 09 de novembro de 1967. A Constituio de 1988 atual foi clara e expressa incluindo o plebiscito como direito poltico e forma de exerccio do poder de sufrgio(Art. 14). O sufrgio na viso, sinttica, mas precisa, de Palhares Moreira Moreira Reis a "tcnica que permite emitir uma opinio, ou escolher um representante." (REIS, 1982: 82) No direito brasileiro o plebiscito sempre esteve ligado a alteraes profundas na estrutura poltica. H quem entenda que o plebiscito uma ameaa para o Estado Democrtico de Direito no Brasil(Ferreira: 1992, 191). Diz o Autor que no Brasil a "publicidade da propaganda poltica dominada pela mdia eletrnica em poder de autnticos monoplios de fato". Lembra o insgne mestre que "O plebiscito sempre foi uma arma perigosa nas mos do Estado autoritrio nas pocas de Hitler e Mussolini, que conseguiram cerca de 90% de aprovao eleitoral." Conclui seu pensamento afirmando " menos perigoso democracia avana e consciente, porm uma ameaa mortal liberdade do povo nas falsas democracias dos pases de economia dominada". Ouso discordar, em termos, da opinio do insigne Mestre. A meu ver me parece muito mais fcil manipular os legisladores ptrios, atravs do "sistema" de trocas de interesses, o qual a imprensa constantemente divulga, do que manipular toda a sociedade. Obviamente

que nem os legisladores, nem os eleitores estejam imunes a serem conduzveis para um determinado caminho no se nega aqui o poder de influncia da mdia - a grande diferena entre uma hiptese e outra que h uma legitimidade muito maior no ato estatal que esteja escudado na iniciativa popular daquele que no est. Mesmo com essa crtica penso que em pelo menos um caso, o eminente doutrinador tem total razo em sua assertiva, o plebiscito feito para a emancipao de Municpios tm sido verdadeira prova de nossa incapacidade de tratar desse assunto relevante. Com a liberdade dadas s Leis Estaduais criaram-se um sem-nmero de Municpios, at a edio da Emenda Constitucional n 15/96, sem qualquer condio material de emancipao, na mais das vezes, cedendo-se a mesquinhos interesses polticos em detrimento dos prprios Muncipes.

VI. PLEBISCITO E REFERENDO E SEUS LIMITES MATERIAIS


VI.1 Situao anterior edio da Lei n 9709/98. Como j se disse anteriormente, ao tempo da C.F. 67, foi editada a Lei Complementar no. 01/67 dispondo sobre os limites materiais dos plebiscitos. Dizia o art. 3 da invocada LC: "Art. 3o. As Assemblias Legislativas, atendidas as exigncias do artigo anterior, determinaro a realizao de plebiscito para consulta populao da rea territorial a ser elevada categoria de Municpio." Pargrafo nico. A forma de consulta plebiscitria ser regulada mediante resolues expedidas pelos Tribunais Regionais Eleitorais". V-se, de logo, que o disciplinamento da invocada Lei Complementar era bastante restrito e circunscrevia-se hiptese de criao de Municpio. O plebiscito no constava, expressamente, da Constituio Federal de 1967/69, estando os seus limites submetidos Lei Complementar n 01/67, at a vigncia da Lei n 9.709/98. Veja-se, p.ex., a resposta, pelo TRE do Paran, consulta formulada pela Cmara de Vereadores de Curitiba, que pretendia realizar plebiscito visando a ouvida da populao a respeito de obra pblica de vulto, extrada do artigo de Reginaldo Fanchin, assim disps: "Ementa: Consulta acerca da aplicabilidade do disposto no pargrafo nico do art. 3o. da Lei Complementar 1/67 para a forma de consulta plebiscitria prevista no art. 109 da Lei Orgnica do Municpio de Curitiba. Inexistncia de previso legal para tanto. A Lei Complementar 1/67 atribui ao TRE a competncia para designao de data para realizao de plebiscito apenas nos casos de criao de novos municpios.

O caput do art. 14 da CF que criou novas formas de consulta popular (onde se insere a aludida no art. 109 da Lei Orgnica do Municpio de Curitiba) ainda depende de Lei Federal regulamentadora para sua eficcia." (FANCHIN, 1991: 160) Pelo que se observa o TRE paranaense entendeu que nem mesmo legislao estadual ou municipal poderia regulamentar a Constituio Federal de 1988 para os fins de dar aplicabilidade ao dispositivo constitucional, fora dos limites do ento vigente 4o. do artigo 18 da C.F.(10) Esclarea-se que o 3 do Art. 18 da C.F. vigente inovou ao trazer a previso expressa de plebiscito nos casos de incorporao, subdiviso, desmembramento ou anexao de Estados ou Territrios Federais, cuja eficcia, no entanto, encontra-se dependente de edio de Lei Complementar. Com a Emenda n 15/96 e a exigncia de lei complementar federal para a criao de Municpios cessou a prtica desmedida do surgimento de Municpios que at ento vinha acontecendo, estando esse dispositivo constitucional, portanto, esvaziado de eficcia at a edio da invocada Lei. A Constituio Federal, em seu Art. 14, no impe, contudo, limites materiais ao exerccio da soberania popular pelo plebiscito. O legislador constituinte alm de fornecer status constitucional a essa alternativa de exerccio da soberania popular, tambm abriu fecundo campo a ser regulamentado pela legislao infra-constitucional, no se limitando s questes territoriais entre Municpios. Esclarece-se, no oportuno, que no mbito dos Estados e Municpios tem-se dois modelos de plebiscito (ou referendo): 1) O que trata de alteraes territoriais de Estados e Municpios(11), regulados pelo Art. 18 da C.F. 3 e 4(C.F.), os quais encontram-se, especialmente, tratados pelos Arts. 3, 4, 5 , 7; da Lei n 9.709/98 2) Aquele tratado no Art. 2 e 6 da Lei n 9.709/98, os quais se encontram com plena eficcia, e sobre os quais se passar a tecer consideraes a partir de agora. Que matria poder ser tratada no plebiscito? At a edio da Lei Ordinria Federal n 9.709, de 18 de novembro de 1998 o plebiscito estava limitado s hipteses previstas na Constituio, por dependerem da Lei que viesse complementar o dispositivo constitucional. Essa situao se encerra com a edio da Lei n 9.709/98. VI.2. O tratamento infra-constitucional do plebiscito e referendo dado pela Lei n 9.709/98. A mencionada norma legal foi editada com a finalidade de regulamentar o disposto no Art. 14, I, II e III da C.F. A primeira pergunta que pode ser feita ? Por que foi editada pela ordinria ao invs de lei complementar como se fazia na ordem constitucional anterior?

A resposta bastante simples: a Constituio em vigor no exige a edio de lei complementar para tanto. O Art. 14 da C.F. apenas diz que o dispositivo constitucional ser regulamentado por Lei, sem especificar qual. Quando isto acontece o STF vem entendendo, em inmeras oportunidades, que se trata de lei ordinria federal. Exige-se lei ordinria federal, afastando-se a regulao por lei estadual ou municipal considerando que se trata de direito poltico (direito eleitoral) a qual a competncia para legislar privativa da Unio (Art. 22, I, C.F.), sendo indelegvel a competncia, inclusive, a teor do Art. 66 1 , II, C.F. Nada impede, no entanto, que com base na Lei recm-aprovada, os Estados e Municpios no possam regular seus prprios plebiscitos, logicamente que pode, desde que estejam submetidos s regras da legislao regente e Constituio Federal. A Lei n 9.709/98, nascida do substitutivo n 3.589/93, do Deputado Federal do PSDB/SP Almino Afonso, dispe em seu Art. 2 , caput, que "Plebiscito e referendo so consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa." Nos 1 e 2 desse Artigo encontra-se a diferena entre o institutos: " 1 O plebiscito convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido." E no 2 : "O referendo convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio." A primeira observao que merece ser feita o rompimento com a tradicional distino que se fazia do plebiscito e referendo, como visto supra. Pelo dispositivo legal a nica diferena entre eles que um tem um carter ratificatrio, chancelatrio(referendo) o outro plebiscito, tem um carter autorizativo, permissivo. Nesse sentido oportuno invocar-se Almino Affonso, o Autor do projeto da Lei n 9709/98: "Tendo em vista a controvrsia no mbito da doutrina e da histria, sobre a conceituao de plebiscito e referendo, valho-me da lio de Gldio Gemma ("os dois termos so, a rigor, sinnimos") e opto por defini-los de maneira direta e objetiva: plebiscito e referendo so consultas ao povo para que delibere sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa, cabendo diferenci-los, to-somente, quanto a ordem de convocao..."(AFFONSO, 1996: 17). Destaque-se, ainda, que a mencionado Artigo, pela 1a. vez, trata materialmente do plebiscito, circunscrevendo seu objeto em "matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa." A primeira questo que salta aos olhos o que vem a ser matria de acentuada relevncia? Numa primeira vista pode-se indagar se existe matria constitucional que no seja de acentuada relevncia? Creio que no. Por ser matria constitucional matria de acentuada relevncia, ao menos sob a tica do legislador constituinte, tanto assim que integra o corpo constitucional. No entanto, nem toda matria constitucional poder ser levada consulta plebiscitria(e ao referendo), mesmo que seja reconhecidamente de acentuada relevncia. A razo bastante simples como o plebiscito e o referendo so convocveis pelo legislativo

nacional(Art. 49, XV, da C.F.), - por proposta de um tero no mnimo, dos membros que compem qualquer das Casas do Congresso Nacional(Art. 3 da Lei n 9709/98 e no caso dos Estados e Municpios na forma que dispuser a Constituio Estadual(12) e a Lei Orgnica do Municpio(Art. 6 da Lei n 9709/98) no me parece lgico que nas matrias de exclusiva iniciativa do Poder Judicirio ou do Presidente da Repblica ou mesmo da competncia privativa do Congresso Nacional, quando no for possvel a "delegao de competncia", tenha-se a convocao do plebiscito ou referendo, que se representa, nos moldes traados pela Lei 9709/98, como uma abdicao de competncia do Poder Legislativo. No se pode abdicar daquilo que no se possui. De outra parte poder-se- argumentar que no se estar abdicando da competncia, mas apenas criando os meios necessrios para que o legtimo titular do poder de sufrgio possa exerc-lo, sem intermedirios, qual seja: o povo. Essa interpretao no se apresenta compatvel com o Estado de Direito pois transfere a apenas um poder - o legislativo - a faculdade de convocar a ouvida do povo nas questes que lhe paream mais relevantes, mesmo quando se trate de matria submetida iniciativa legislativa privativa de um dos poderes. Essa limitao no ocorreria caso houvesse a previso legal de convocao do plebiscito pelo ato comum dos trs chefes dos poderes estatais (legislativo, executivo ou judicirio). A Lei, no entanto, no faz qualquer previso nesse sentido. O Art. 3 da Lei n 9.709/98 no entanto limitou, materialmente, a convocao de plebiscito?e referendo: "Art. 3 . Nas questes de relevncia nacional, de competncia do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, e no caso do 3 do art. 18 da Constituio Federal, o plebiscito e o referendo so convocados mediante decreto legislativo, ?or proposta de um tero no mnimo, dos membros que compem qualquer das Casas do Congresso Nacional, de conformidade com esta Lei."(grifos inexistentes no original). Merece observar-se que a Lei no incluiu as questes do Poder Judicirio como suscetveis de plebiscito e referendo. Deve-se interpretar adequadamente o dispositivo. Quando a mencionada Lei fala das questes de relevncia nacional (melhor seria ter permanecido com a expresso acentuada relevncia a que alude o Art. 2 da Lei, em respeito ao disposto no Art. 11, II, "b" da L.C. n 95/98 que trata do processo legislativo)(13) dos Poderes Executivo ou Legislativo e no fala do Poder Judicirio ela exclui, to-s, a atividade prpria do Poder Judicirio, qual seja, sua atividade judicante. No se poder cogitar referendo em que se venha indagar a correo ou no de determinada deciso judicial, no caso concreto. Nesse caso, estar-se-ia atribuindo ao legislativo, o papel de "superpoder controlador", o qual na sua competncia para convocar plebiscito ou referendo, poderia, em tese, - excluindo-se a dificuldade de operacionalizar a consulta - submeter as decises judiciais contrrias ao seus interesses, mesmo aquelas

ainda no prolatadas(em hiptese de plebiscito), ao controle popular(a exemplo do que acontecia, assemelhadamente, na C.F. de 1937). Sem dvida, nem ao menos uma emenda constitucional poderia atribuir esse poder ao Legislativo, por ofensa ao princpio da separao dos poderes(Art. 60 4 , C.F.). No se exclui, todavia, do referendo ou plebiscito aquelas matrias que, em tese, o Congresso Nacional tenha iniciativa legislativa, mesmo quando se refira ao poder judicirio. Ora, se o congresso nacional pode iniciar o processo legislativo porque no poderia "abdicar"(14) dessa competncia em nome do povo. Nesse caso, a meu ver, no haveria qualquer ofensa constitucional ou legal. Quanto matria legislativa ou administrativa, a qual se liga com muito mais vigor s competncias dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios para convocao de plebiscito ou referendo, de fato, o dispositivo se torna de difcil delimitao. Apenas no caso concreto ver-se- qual matria se apresenta como de acentuada relevncia para fins plebicitrios ou de referendo. at desejvel que a legislao no tenha apresentado "hipteses legais" em que o plebiscito ou referendo podero ser exigidos. O que atualmente apresenta-se de elevada relevncia poder no ser no futuro. Nesse ponto a Lei merece aplausos, afinal de contas tradio em nosso direito positivo que as Leis tenham vida curta e as que tem vida mais perene so constantemente alteradas por apenas trazerem, em regra, disposies casusticas. De qualquer forma, transfere-se a conceituao do que seja de elevada relevncia para o corpo legislativo federal, Estadual, Distrital ou Municipal.

CONCLUSES:
As discusses doutrinrias sobre a conceituao de plebiscito perderam fora com a promulgao da Lei n 9.709/98 que no faz distines materiais quanto a estes institutos. Pelo sistema constitucional-legal vigente o plebiscito(ou referendo) previsto em trs hipteses: a) de forma ampla (Art. 1, Pargrafo nico c/c Art. 2 da Lei n 9.709/98); b) nos casos de subdiviso, desmembramento e anexao de Estados ou Territrios, o qual depende de Lei Complementar Federal(Art. 18 3, C.F.); c) na criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios, nos termos da Lei n 9.709/98, mas que ainda depende de promulgao de Lei Complementar Federal(Art. 18 4 c/c Lei n 9709/98). O plebiscito ou referendo, nos termos do Art. 2 da Lei n 9.709/98, possui limitaes materiais no podendo versar sobre matrias que no sejam, em tese, da iniciativa do poder legislativo, considerando que este Poder estatal que tem a competncia para

convoc-lo e a convocao, fora desses limitaes, daria ao Poder Legislativo um status de superpoder em contradio ao disposto no Art. 60 4 da C.F. A Lei n 9.709/98 no previu a convocao comum de plebiscito pelos trs Chefes de Poder(Executivo, Legislativo e Judicirio), o qual no estaria submetido, em tese, a quaisquer limites materiais. O plebiscito e o referendo, at ento, no vm sendo utilizados como meio de dar plena efetividade ao disposto no Art. 1, Pargrafo nico, da C.F. Com a promulgao da Lei n 9.709/98, a qual no est isenta de falhas, como se apontou supra, tem-se um vasto campo aberto de iniciativas a cargo do Poder Legislativo, nas diversas esferas estatais, que poder ser utilizado como importante meio de consulta popular nos mais relevantes aspectos dos interesses da Sociedade, em matria constitucional, legislativa ou administrativa.

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NOTAS
(1) Palhares Moreira Reis, com muita razo, afirma que, a rigor, no existia democracia direta na Grcia antiga, uma vez que apenas cerca de 10% da populao, de fato, detinha o poder poltico. Tratava-se, no caso, muito mais de uma hiptese de democracia representativa que propriamente de democracia direta. (REIS, 1982: 40) (2) A noo de povo merece uma breve referncia. Sem dvida so distintas as conceituaes de povo e populao. Esta ltima tem apenas a conotao demogrfica ou econmica sem representar um forte vnculo jurdico com o Estado. A populao de uma determinada cidade pode aumentar do dia para a noite, basta haver um deslocamento de pessoas para um determinado Estado(mesmo temporariamente). J o povo constitui-se como o conjunto dos "indivduos que, atravs de um momento jurdico, se unem para constituir o Estado, estabelecendo com este um vnculo jurdico de carter permanente, participando da formao da vontade do Estado e do exerccio do poder soberano. Essa participao e este exerccio podem ser subordinados, por motivos de ordem prtica, ao atendimento de certas condies objetivas, que assegurem a plena aptido do indivduo. Todos os que se integram no Estado, atravs da vinculao jurdica permanente, fixada no momento jurdico da unificao e da constituio do Estado, adquirem a condio de cidados, podendo-se, assim, conceituar o povo como o conjunto dos cidados do

Estados. Dessa forma, o indivduo, que no momento mesmo de seu nascimento atende aos requisitos fixados pelo Estado para considerar-se integrado nele, , desde logo, cidado. Mas, como j foi assinalado, o Estado pode estabelecer determinadas condies objetivas, cujo atendimento pressuposto para que o cidado adquira o direito de participar da forma da vontade do Estado e do exerccio da soberania. S os que atendem queles requisitos e, conseqentemente, adquirem estes direitos, que obtm a condio de cidados ativos." (DALLARI, 1989: 85) (3) H Autores, como Dalmo de Abreu Dallari, que no entendem essas formas de manifestao popular como exerccio da soberania direta, sob o argumento de "no do povo a possibilidade de ampla discusso antes da deliberao".(1989: 130). No concordo com o digno Autor. Em verdade a discusso material por intermdio dessas formas de manifestao poltica do povo, na maioria das vezes, ocorre d? forma muito mais ampla que ?contece na chamada democracia direta, o qual o mencionado Autor ainda faz questo de distinguir. Veja-se, p.ex., que numa reunio de praa em que o povo se manifeste, de pronto, sobre um determinado assunto, a discusso bem mais breve da que acontece num plebiscito em que a matria tratada discutida por meses a fio, antes da deliberao. (4) tradicional a classificao de Max Weber sobre a legitimidade. Distingue o Autor as hipteses de legitimidade tradicional, carismtica e legal-racional. A legitimidade dos governantes pode ocorrer no caso dos monarcas (na tradio); no caso dos governos populistas (no carisma) ou na hiptese do Estado Democrtico de Direito (sob os auspcios da legalidade e da racionalidade democrtica). (5) Diz-se matria de direito eleitoral no apenas aquela tratada, especialmente, na legislao eleitoral, mas "toda matria jurdica que pressupe ordenar um processo de escolha de governantes e de canalizao e disciplinamento da opinio pblica de carter poltico..."(REIS, 1988: 69). (6) Na viso de Palhares Moreira Reis as "atividades de canalizao poltica"(REIS: 1988) constituem-se como matria de Direito Eleitoral, como no caso do plebiscito e referendo. (7) Em seguida essa situao alterando-se permitindo-se, tambm, que o patriciado pudesse exercer o sufrgio plebiscitrio. (8) Diz o Art. 187 da C.F. de 1937: " Art. 187. Esta Constituio entrar em vigor na sua data e ser submetida ao plebiscito nacional na forma regulada em decreto do Presidente da Repblica." Previa ainda a consulta plebiscitria nas hipteses de anexao, incorporao, subdiviso ou desmembramento de Estados (Art. 5, Pargrafo nico). Ainda se previa nessa Carta a invocao de plebiscito para a outorga de poderes legislativos ao ento previsto Conselho da Economia Nacional (Art. 63) A iniciativa desse plebiscito cabia ao Presidente da Repblica. De igual forma o Presidente da Repblica podia convocar o plebiscito no caso de ter sido rejeitado projeto de emenda constitucional

de sua iniciativa ou mesmo na hiptese de projeto de iniciativa da Cmara dos Deputados ter sido aprovado, apesar da oposio do Presidente. (Art. 174 e 4). (9) " Art. 2 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros ou formarem novos Estados, mediante voto das respectivas Assemblias Legislativas, plebiscito das populaes diretamente interessadas e aprovao do Congresso Nacional." (10) Dispunha o 4o. do Artigo 18 da C.F. (posteriormente alterado pela E.C. no. 15/96):" 4o. A criao, incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios preservaro a continuidade e a unidade histrico-cultural do ambiente urbano, far-se-o por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes diretamente interessadas." (11) Como se verificou as alteraes territoriais demandam a edio de Lei Complementar que ainda no foi promulgada. (12) Na Constituio do Estado de Pernambuco compete exclusivamente Assemblia Legislativa autorizar referendo e convocar plebiscito. (Art. 14, XXV). (13) Diz o Art. 11 da Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998: "Art. 11. As disposies normativas sero redigidas com clareza, preciso e ordem lgica, observadas, para esse propsito, as seguintes normas: ............... II para a obteno de preciso: b) expressar a idia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinonmia com propsito meramente estilstico;" Observe-se, ainda, que o Projeto da Lei de 93 e a Lei apenas veio a ser editada em novembro de 1998, sem, a toda evidncia, adequar-se LC 95. (14) Logicamente seria uma hiptese de renncia parcial e momentnea do mandato legislativo deixando ao verdadeiro titular do poder estatal o seu exerccio pleno e direto, qual seja: o povo.

BIBLIOGRAFIA
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http://jus.com.br/revista/texto/1508/manifestacao-popular-e-os-limites-materiais-aconvocacao-do-plebiscito-e-referendo

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):


LIMA, Flvio Roberto Ferreira de. Manifestao popular e os limites materiais convocao do plebiscito e referendo: uma anlise da Lei 9709/98. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 34, 1 ago. 1999 . Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/1508>. Acesso em: 4 jul. 2013.