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Governabilidade e Desigualdade Social.

tema corrente nos dias de hoje, na literatura dedicada aos temas da democracia, da reforma do Estado, da sociedade civil e da participao do cidado na esfera pblica, a questo relacionada s dificuldades enfrentadas pelas sociedades atuais, em particular aquelas de democracia recente, como o Brasil, no que se refere s condies que se mostram fundamentais para se garantir a governabilidade do pas, isto , a capacidade de manter em funcionamento livre e sem constrangimento as instituies e processos polticosociais necessrios vida democrtica. Estas dificuldades no resultam somente da juventude democrtica em que vivem estes pases, com problemas para a consolidao das normas e instrumentais democrticos frente aos processos tpicos da transio para a democracia embora, no Brasil recente, isto no tenha sido obstculo para a superao de importantes crises institucionais, das quais o impeachment de Fernando Collor foi a mais importante a respeito. Ainda que muito relevantes para o tema, tais dificuldades esto longe de esgotar o elenco de fatores capazes de incidir negativamente no ambiente propcio governabilidade, muito embora o conflito seja um componente essencial deste processo. Neste sentido, gostaramos de destacar neste texto dois elementos que nos parecem ser da maior importncia para se pensar esta questo no Brasil de hoje. O primeiro deles, refere-se ao problema das desigualdades sociais, fenmeno que parece estar se tornando o calcanhar de Aquiles das propostas, polticas e processos de modernizao econmica e tecnolgica pela qual passam grande parte das sociedades ocidentais. Com efeito, s formas tradicionais da desigualdade social, marcada por diferenas determinadas por fatores de carter estrutural, vm somar-se aquelas fundadas em elementos ligados, de um lado, s transformaes promovidas por esta modernizao,

entre as quais cabe destacar o desemprego estrutural provocado pela tecnificao e informatizao aceleradas da estrutura produtiva das economias capitalistas, fazendo da grande maioria dos membros destas sociedades seres obsoletos e descartveis do ponto de vista da lgica produtivista e maximizadora que preside a atividade econmica. Considerando-se a sofisticao e qualificao crescentes que se exige da mo-de-obra neste contexto tecnolgico, e, tambm, as dificuldades, por parte do setor pblico e das prprias famlias, de se prover a educao necessria aos jovens e adultos para cumprir com esta exigncia, tornam-se claras as dificuldades que em um futuro no muito distante a sociedade brasileira dever enfrentar para solucionar este dilema que acompanha a onda de globalizao e modernizao econmicas e de flexibilizao crescente das prticas e normas relacionadas com a contratao de trabalhadores no presente momento. Alguns autores como, por exemplo, Alain Touraine, na Frana, vo chamar a ateno para a crescente onda de excluso social que este processo estaria provocando, materializado na falta de integrao cultural e social de segmentos cada vez maiores de membros das sociedades contemporneas s suas prprias dinmicas societrias1. A estas desigualdades, que reforam antigas formas de segmentao social, somam-se outras calcadas em fatores ligados superestrutura cultural destas sociedades, produzindo formas de excluso que potencializam as dificuldades de integrao de um amplo conjunto de grupos em desvantagem social. Eles so vrios e, com freqncia, encontram pontos de interseo que fazem de seus membros o objeto de uma variada gama de formas de desigualdade e excluso. Assim temos as crianas e os jovens, em especial aqueles oriundos das camadas mais pobres da populao, os idosos, as mulheres, os negros, as minorias sexuais, os ndios, os deficientes fsicos, os imigrantes estrangeiros, como os principais grupos sociais vivendo formas de desigualdade que dificultam sobremaneira as suas chances de exerccio pleno de seus direitos humanos e de sua cidadania, levando-os a viver no limbo daquilo que o socilogo portugus Boaventura Santos qualificou de lumpencidadania2.

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Alain Touraine. Face Excluso, Revista da Faculdade de Direito da UFF, vol. 2, 1999, RJ. Boaventura Santos. Reinventar a Democracia: entre o pr-contratualismo e o ps-contratualismo, in, Francisco de Oliveira et al, Os Sentidos da Democracia. Polticas do Dissenso e Hegemonia Global, Ed. VOZES/FAPESP, SP, 1998.

Ora, se levarmos em conta o fato de que a democracia, como sistema poltico e como filosofia, s pode se desenvolver plenamente na presena do que poderamos chamar de iguais, ainda que diferentes, isto , no contexto de uma institucionalidade social, poltica e econmica que, ainda que convivendo com os diversos matizes ideolgicos e polticos e com os distintos nveis de segmentao econmica e social, permite aos indivduos a livre manifestao de suas vontades polticas, percebe-se que a crescente onda de desigualdade social presentes nestas sociedades constitui sria ameaa sua governabilidade dentro dos marcos institucionais do Estado de Direito Democrtico. O segundo elemento, tem a ver com as possveis conseqncias desta ameaa governabilidade, uma das quais remete, exatamente, possibilidade inscrita nesta dinmica de, como uma das formas de enfrent-la, promover-se um processo de fechamento dos canais atravs dos quais se exerce a democracia, ou, pelo contrrio, promover a sua banalizao, de forma a, na prtica, dificultar ou impedir a participao social nas decises que afetam o futuro destas sociedades. Tanto se pode promover a excluso dos atores sociais dos processos decisrios vitais por meio de um fechamento institucional, portanto, uma ditadura sob diversas roupagens, quanto se pode estimular a participao social nos temas menos problemticos da Agenda Pblica os quais podem ser muitos importantes na vida real dos indivduos, como o caso do meio ambiente -, mas dificultando ou impedindo a sua participao nos temas que verdadeiramente determinam a sua insero social. Neste sentido, um dos resultados previsveis desta dinmica a hipertrofia do poder do Estado frente a indivduos e grupos sociais atomizados, excludos e com grandes dificuldades de se organizar e intervir na esfera pblica. Estes dois fatores, combinados, deixam entrever o que poderamos definir, com Boaventura Santos, como o risco de emergncia do fascismo societal. [Mas] No se trata do regresso ao fascismo dos anos trinta e quarenta. Ao contrrio deste ltimo, no se trata de um regime poltico mas antes de um regime social e civilizacional. ... Trata-se, pois, de um fascismo pluralista e, por isso, de um fascismo que nunca existiu. As formas fundamentais do tipo fascista de sociabilidade so as seguintes: fascismo do apartheid social; fascismo do Estado paralelo; fascismo paraestatal, o qual assume duas formas, o fascismo contratual e

o fascismo territorial; o fascismo populista; o fascismo da insegurana e, por fim, o fascismo financeiro..3. O enfrentamento dos riscos envolvidos nos processos de larga escala acima descritos destaca, portanto, o papel fundamental que a sociedade civil, ou seja, o conjunto dos atores, entidades e organizaes no-governamentais, assim como os diversos movimentos sociais que lhe do forma e contedo, tem no presente momento da histria das sociedades contemporneas, em especial pelo fato de que, na sua dinmica, ela dialoga de forma permanente com os diversos segmentos da sociedade promovendo uma interao difcil de ocorrer por outros caminhos. Com efeito, a sociedade civil que se desenha hoje se desvincula estritamente dos interesses econmicos dos mais diversos grupos sociais para incorporar questes e problemticas que envolvem direitos humanos e sociais os mais diversos, concepes normativas e valorativas amplas e, com freqncia, divergentes, assim como causas de interesse humano geral, como o caso da defesa do meio ambiente e da ecologia, das questes tnicas e de gnero. As configuraes assumidas pela sociedade civil variam de pas a pas, e, no interior de cada um deles, entre as diversas regies que os compem, de acordo com diferentes variveis histricas, sociais, econmicas, culturais, e, em especial, de acordo com a estrutura, a organizao e as relaes com a sociedade que apresenta o aparato de Estado4. Apesar destas particularidades, algumas caractersticas comuns podem ser destacadas permitindo-nos detectar possveis tendncias no processo de estruturao atual para alguns, ressurgimento - da sociedade civil em todo o mundo, em especial, nas sociedades ocidentais. Entre elas, cabe destacar:

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Ibid., pgs. 103-109. A respeito das caractersticas assumidas pela sociedade civil em diferentes contextos nacionais, e as consequentes repercusses e limites impostos sua evoluo e dinmica, consultar, entre outros: - Andrew Arato e Jean L. Cohen, "Civil Society and Political Theory", The MIT Press, 1992; e - Miguel Darcy de Oliveira e Rajesh Tandon, "Cidados - Construindo a Sociedade Civil Planetria ", CIVICUS, 1994

1 - a tendncia afirmao de sua autonomia frente ao mercado e frente ao Estado, seja no plano poltico-ideolgico, seja no plano financeiro, independente do fato de que as organizaes que a compem venham trabalhando de forma cada vez mais freqente na interseo com estas outras duas esferas. Esta autonomia se mostra tambm na sua relao com o que se convencionou chamar de "sociedade poltica", isto , o conjunto das instituies que conformam e organizam a vida poltica destas sociedades, em especial, os partidos polticos. Autonomia, no presente contexto, no significa rejeio ou uma posio de confronto permanente da sociedade civil com estes outros setores em que se organizam as sociedades contemporneas, mas um esforo por definir e defender um espao de atuao prprio a partir de posies nem sempre congruentes com os interesses e as perspectivas dos agentes sociais que fazem parte ou que atuam preferencialmente na esfera do Estado ou do mercado ; 2 - ela tende a se estruturar com base em um sem-nmero de organizaes e instituies, que podem ser representativas de determinados interesses econmicos, de perspectivas religiosas particulares, de concepes especficas relativas orientao sexual, de valorizao de determinados segmentos da sociedade (populao negra, mulheres, crianas, idosos, portadores de certas deficincias, etc.), mas que, ao contrrio das instituies representativas tradicionais, no tm sua "representatividade" determinada por uma escolha formal do tipo eleies ou qualquer outro tipo de processo eletivo, e sim determinada por "afinidades eletivas" entre seus membros e uma "constituency", quase que por definio, varivel, mutante, sem contornos definidos, que precisa ser "reconstruda" a cada momento como forma de assegurar seu apoio a estas organizaes. Dentre estas, as que mais se destacam neste "ressurgimento" da sociedade civil nas sociedades contemporneas so as Organizaes No-Governamentais (as ONGs), muito embora outros termos estejam progressivamente ocupando seu lugar como Organizaes da Sociedade Civil (OSCs) ou "Rising Funds Social Organizations" (RFSOs), cuja traduo para a linguagem do ativismo social ainda espera por ser feita; 3 - movimentos, campanhas, aes de massa, atos pblicos, aes regulares de arrecadao de fundos, etc., so algumas das formas de atuao destas organizaes. Neste processo, um lugar de destaque ocupado pela mdia, escrita e eletrnica, devido sua

capacidade de mobilizar segmentos os mais diversos, fazendo com que, freqentemente, a base de apoio das ONGs tenha uma extrao "cross-social", isto , encontre sustentao em setores sociais diferentes, com interesses e perspectivas valorativas distintas e, no raro, contraditrias entre si, embora unidos em torno de um ponto especfico qualquer; 4 - os agentes ou atores dos processos desencadeados por estas organizaes na sociedade civil, nesta nova perspectiva, tendem assim a ser de extraes sociais diversas, tendo como elemento unificador sua adeso/identificao aos valores, propostas, atividades, aes, etc., desenvolvidas por elas, flexibilizando os limites de classe, ideolgicos e/ou polticos, e de outro tipo que marcavam a atuao dos movimentos sociais das dcadas de 70/80, no Brasil e no mundo. No que estas questes tenham desaparecido do cenrio da sociedade civil de forma a gerar uma total ruptura dos fatores que determinam a diferenciao do comportamento dos atores sociais; no entanto, parece estar ganhando fora no cenrio de atuao definido pela "nova" sociedade civil dos anos 90, a construo de uma via de cooperao e de solidariedade entre distintos setores da sociedade que "suspende", por assim dizer, o potencial de conflito entre os mesmos ao enfatizar muito mais aquilo que unifica do que o que divide os atores sociais. Assim, organizaes e movimentos sociais que trabalham questes como a violncia urbana, a criana de rua, a assistncia s vtimas da AIDS, ou de outra doena qualquer - como a Sndrome de Down -, etc., podem perfeitamente contar entre seus membros com pessoas oriundas de classes e/ou grupos sociais diversos e conflitivos entre si, sem que isso, necessariamente, implique a anulao das suas diferenas, nem a paralisao das atividades da organizao. A adeso sendo voluntria, baseada na identificao com as propostas da organizao, o potencial de conflito entre os seus membros diminui de forma acentuada, ensejando oportunidades de cooperao para alm de suas diferenas. Contribui para isso, por outro lado, e no menos importante, o fato de que, na sua grande maioria, os objetivos destas organizaes vinculam-se ao que, na teorizao marxista, se define como "superestrutura", isto , o plano dos valores, dos direitos da cidadania, etc., sem tocar em questes "estruturais" - como a propriedade privada, as relaes entre empresrios e trabalhadores no plano da produo, etc. - que pudessem inviabilizar a cooperao interclasses;

5 - ligado a isto, e devido ao fato de que o elemento unificador da participao destes diferentes atores pode ser mltiplo, e varivel no tempo, assiste-se a um processo que poderamos definir como de "mltiplo engajamento" destes atores, participando, simultaneamente ou no, de vrias organizaes e movimentos no interior da sociedade civil dando origem a um ator ou agente social multifactico no tocante sua participao na vida da sociedade; 6 - esta diferenciao no interior da prpria sociedade civil - que tende a se apresentar como um mosaico de organizaes e instituies as quais, apesar de fazerem parte de um conjunto maior, tm uma dinmica muito particular em funo de sua rea de atuao e da sua "constituency" -, resultado e, ao mesmo tempo, fator de expanso do conceito de cidadania vigente nas sociedades contemporneas. Nelas, h muito o direito de participao eleitoral foi ultrapassado como o critrio de definio fundamental de um cidado em pleno gozo de seus direitos, para incorporar novos elementos como o direito educao, sade, habitao, plena vivncia da sexualidade, liberdade religiosa, entre outros. Em muitas delas, entretanto, embora incorporados s leis e constituies, estes direitos necessitam de uma permanente participao da sociedade no sentido de serem efetivamente respeitados, seja pelo Estado seja pela prpria sociedade no seu conjunto. Este papel de "vigilante dos direitos" , com freqncia, desempenhado pelas organizaes da sociedade civil em funo dos objetivos que cada uma traa como prprios, o que tem feito dela um dos principais fatores de expanso e manuteno dos direitos de cidadania e da prpria democracia no mundo contemporneo. Polimorfia pode ser, portanto, um termo bastante adequado para descrever o carter desta nova sociedade civil, em funo tanto das diferentes formas de organizao dos agentes sociais que ela abriga, como dos distintos objetivos que elas perseguem, e das diversas estratgias de atuao que privilegiam na busca destes objetivos; 7 - outra faceta que marca a sociedade civil neste final de sculo a sua complementaridade em relao tanto ao Estado quanto ao mercado. A autonomia de que falamos acima no impede - ao contrrio, estimula - a construo de parcerias entre estes trs setores bsicos da dinmica social contempornea, de forma a complementar as aes que neles se desenvolvem. Estando voltadas para atuar no plano essencialmente social, as

organizaes da sociedade civil cumprem tarefas e desenvolvem aes que, embora no sejam completamente alheias ao universo do Estado e do mercado, encontram dificuldades para serem plenamente realizadas no seu mbito. Dessa forma, prestar assistncia s vtimas da AIDS e da violncia (como, por ex., o estupro), lutar em defesa do meio ambiente denunciando a omisso, a conivncia ou a incompetncia do Estado, ou o carter predatrio da atividade empresarial no trato da natureza, desenvolver programas de preveno de doenas ou programas educacionais especiais - combate s drogas, por ex. -, atuar na ajuda aos flagelados por fenmenos naturais, promover a defesa de minorias tnicas, entre muitas outras atividades, parecem fazer destas organizaes um elemento importante para a manuteno/expanso da qualidade de vida e dos direitos adquiridos nas sociedades contemporneas. Para isso, uma ampla rede de parcerias tem sido construda entre estas organizaes e os diversos rgos do Estado, de um lado, e as empresas, de outro, de forma a viabilizar o desenvolvimento de programas que atendam a determinados setores da populao que, pela via normal, no teriam acesso a uma srie de benefcios que esto disposio de outros grupos sociais melhor localizados na estrutura da sociedade. voz corrente entre os responsveis por programas semelhantes no Estado e nas empresas, que a participao das organizaes que conformam a sociedade civil hoje cada vez mais indispensvel para que setores mais amplos tenham acesso aos direitos mnimos envolvidos no conceito de cidadania e, por extenso, de democracia. Esta articulao entre o Estado e tais organizaes tornou-se to "estrutural" que, por um lado, seus crticos rebatizaram-nas de organizaes "neo-governamentais", aludindo transferncia de recursos econmicos e de outro tipo que estaria existindo entre ambos os setores, e, por outro, corre o risco de levar a uma subordinao destas organizaes aos interesses dos dirigentes de planto no aparato de Estado, devido ao crescente grau de dependncia financeira das mesmas frente ao Estado. Vale lembrar que as transformaes polticas, sociais e econmicas dos governos socialistas nos pases da Europa do Leste ao longo da dcada de 90, induziram muitas das agncias financiadoras das atividades das organizaes no-governamentais ao redor do mundo, e em especial nos pases do Terceiro Mundo, a redirecionar o fluxo dos seus

recursos para aqueles pases, fazendo com que os investimentos estatais nos programas que as ONGs desenvolvem se tornassem particularmente importantes para a sua sobrevivncia. Este processo de tal forma significativo, que o desaparecimento, a reestruturao e a redefinio dos objetivos e do espao de atuao destas organizaes passaram a fazer parte do seu cotidiano, alterando em muito o "meio ambiente" no interior da sociedade civil. Portanto, o risco da perda de autonomia significativo no atual contexto poltico e financeiro das sociedades contemporneas, o que, de se concretizar, poder provocar efeitos perversos para uma parcela significativa da populao destas sociedades; 8 - O processo de interao construtiva entre a sociedade civil, o Estado e o mercado, no se d, entretanto, sem conflitos. Por razes evidentes, nesta interao est envolvida tambm uma clara disputa por espaos polticos e, em ltima instncia, por poder. Embora isto no ocorra necessariamente em todas as esferas de atuao destes trs setores, h pontos de extrema sensibilidade que exigem um cuidado todo especial para no inviabilizar as parcerias na sua totalidade. Questes como segurana pblica, para o Estado, e restries atividade empresarial (como na defesa do meio ambiente), para o mercado, apresentam (e representam) um significativo potencial de conflito desde a tica da autoridade, no primeiro caso, ou da tica da liberdade empresarial e da propriedade privada, no segundo, ambas consideradas como dogmas intocveis e como fundamento ltimo das sociedades contemporneas. Este potencial parece ser tanto mais significativo, quanto mais recente o processo de estruturao da sociedade civil em cada pas (2). Com efeito, em pases que saram recentemente de governos autoritrios - como a Polnia, esquerda, e o Brasil, `a direita -, o "ressurgimento" da sociedade civil a coloca normalmente em oposio ao Estado, ou melhor, ao Governo, sendo ela um importante fator na prpria mudana e democratizao dos regimes polticos, como ocorreu na Amrica Latina e na Europa do Leste. Sendo assim, a sensibilidade mtua grande e perigosa no tocante ao conflito possvel entre ambos os setores, exigindo, s vezes, uma elaborada estratgia para evitar que a colaborao entre sociedade civil e Estado seja contaminada, na sua totalidade, pelas disputas entre ambos. Neste sentido, comum assistirmos a denncias e acusaes oriundas dos dois lados, que so normalmente seguidas de recuos e ponderaes mais "equilibradas"

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destinadas a restabelecer os canais de comunicao entre os representantes de ambos os setores (3). A presena destes conflitos no , evidentemente, uma caracterstica exclusiva de sociedades recentemente democratizadas. Em pases de forte tradio associativa, como os Estados Unidos, e tambm na Europa Ocidental, comum diferentes setores do Estado e membros da sociedade civil se encontrarem em campos opostos, variando historicamente as razes que opem os diversos atores que os integram. Nos dias atuais, defesa do meio ambiente, dos direitos de minorias, dos imigrantes, da liberdade religiosa, entre outros, ocupam o centro dos problemas envolvendo a estas esferas nas sociedades desenvolvidas, sendo bem mais amplo o leque das possibilidades de conflito no assim chamado Terceiro Mundo. Os problemas opondo sociedade civil e mercado so tambm muito freqentes, envolvendo prioritariamente questes relacionadas aos direitos dos trabalhadores, ao meio ambiente, explorao da mo de obra infantil, discriminao racial e de gnero no trabalho, etc., e podem, como no caso do Estado, levar a conflitos que dificultem as parcerias entre estas duas ltimas esferas sociais.

Estes conflitos so parte integrante da interao entre Estado, mercado e sociedade civil e cumprem um importante papel na definio dos rumos tomados por cada setor ao longo do tempo.

Neste sentido, pensar hoje a governabilidade implica, necessariamente, pensar as formas de combate desigualdade social crescente e humilhante que afeta a grandes parcelas das sociedades, ao mesmo tempo em que se busca ampliar os instrumentos de participao da sociedade civil nos processos decisrios relacionados com o futuro das diferentes sociedades contemporneas.