ENTRE O DISCURSO E O DESEJO: a intersetorialidade nas aes dos tcnicos do CRAS e da ESF de Planalto Serrano, Serra/ES BETWEEN DISCOURSE

AND WILL: intersectoriality in the actions of CRAS and ESF technicians in Planalto Serrano, Serra/ES Resumo: O objetivo deste artigo analisar como a intersetorialidade construda pelas equipes do Centro de Referncia da Assistncia Social e Estratgia de Sade da Famlia do bairro Planalto Serrano, no municpio de Serra, no perodo de julho de 2008 a julho de 2009. Utilizou-se pesquisa documental e entrevistas semi-estruturadas, em grupo e individual. A tcnica de anlise utilizada foi a anlise de contedo do tipo categorial. A articulao entre setores apareceu nos discursos em forma de reunies, palestras e utilizao do espao fsico. Constatou-se que a intersetorialidade se inscreve nas aes dos profissionais ora pelo discurso ora pelo desejo. Palavras-chave: poltica de assistncia social; poltica de sade; intersetorialidade. Abstract: This study aims at analyzing how intersectoriality is built by the Social Work Reference Center CRAS (Centro de Referncia da Assistncia Social) and Family Health Strategy ESF (Estratgia de Sade da Famlia) teams in the neighborhood of Planalto Serrano, municipality of Serra, between July 2008 and July 2009. The study used documental research and semi-structured interviews in groups and individually. Categorial content analysis approach was employed in the analysis. Discourses showed that interaction between sectors takes place by means of meetings, lectures, and use of physical space. The study verified that intersectoriality is expressed in the actions of these professionals either through discourse or through will. Keywords: Social Assistance Policy; Health Policy; Intersectoriality.

1. INTRODUO O foco deste estudo a intersetorialidade como exigncia posta na execuo das polticas de Sade e Assistncia Social. Como unidade de anlise, escolheu-se pensar a intersetorialidade como elemento (constitutivo ou no) das prticas desenvolvidas pelos tcnicos do Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Estratgia de Sade da Famlia (ESF) de Planalto Serrano no municpio de Serra/Esprito Santo. Intersetorialidade ser aqui entendida como ao poltica e tcnica de articulao entre setores visando a construo, reafirmao ou oposio a projetos coletivos que potencializam ou obstaculizam interesses coletivos (ABREU, 2009, p. 172). Para compreender a intersetorialidade como pressuposto de relao entre as polticas de Sade e Assistncia, faz-se mister contextualiz-las a partir do marco da Constituio Federal (CF) de 1988. Com a CF/88, sade, assistncia social e previdncia social compem a Seguridade Social[1], entendida como conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos s polticas que a engloba. A Seguridade Social assume carter de direito, sendo o Estado o responsvel por mant-las (BRASIL, 1988). Refletir sobre seguridade social requer superar as anlises fragmentadas e parcializadas das polticas que a compem (BOSCHETTI, 2003), visto que a seguridade social pressupe uma integrao das trs polticas. No caso brasileiro, a seguridade social apresenta caractersticas do modelo beveridgiano, remetendo-se s polticas de sade e assistncia social, de carter no contributivo e do modelo bismarkiano, o qual se aplica previdncia, cujo acesso aos benefcios se d pela via da contribuio. Assim, a seguridade ficou entre o seguro e a assistncia (BOSCHETTI, 2003). Como um avano na garantia dos direitos sociais, a seguridade social definida pela CF/88 reorganizou as polticas com base na ampliao e introduo de novos direitos. Compete ao poder pblico organizar a seguridade social com base nos princpios de universalidade; uniformidade e equivalncia; seletividade e distributividade; irredutibilidade; equidade; diversidade e o carter democrtico e descentralizado da administrao. Todos estes princpios deveriam articular as polticas que a compem, de modo a formar uma rede de proteo ampliada, coerente e consistente e, assim, permitir que as aes dos poderes pblicos e da sociedade fossem integradas no sentido de garantir os direitos relativos sade, previdncia e assistncia (BOSCHETTI, 2003). Entretanto, a CF/88 instituiu um sistema de Seguridade Social condicionado e limitado pelo mercado de trabalho. Nesse sentido, [...] acabou se caracterizando como um sistema hbrido, que conjuga direitos

derivados e dependentes do trabalho (previdncia) com direitos de carter universal (sade) e direitos seletivos (assistncia) (BOSCHETTI, 2004, p.114). Como um dos trips da Seguridade, a Sade inscrita na Constituio federal como um direito social e dever do Estado, prevendo a estruturao do Sistema nico de sade (SUS) - regulamentado por duas leis orgnicas (a Lei n 8.080/90 - que dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias, modelando uma nova forma de ateno sade -, e Lei 8.142 - que regulamenta a participao da comunidade na gesto do Sistema mediante a criao dos Conselhos de Sade e das Conferncias de Sade e dispe tambm a respeito das transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade). O conceito de sade na CF/88 entendido no somente pelo paradigma mdico biolgico que a conceitua como fenmeno individual[2], mas como condio relacionada a fatores sociais, econmicos, polticos e culturais de uma dada sociedade. (LAURELL, 1982). A autora chama a ateno para o fato de que o carter histrico da doena no lhe atribuda pelo estudo das caractersticas no indivduo, mas quanto ao processo que ocorre na coletividade humana. Reduzir o conceito de sade e doena concepo biolgica no aleatria. Segundo ela, a histria mostra que as necessidades das classes dominantes se expressam como se fossem as necessidades das sociedades em seu conjunto, condicionando um ou outro conceito de sade e de doena. Intrnseca ao prprio conceito de sade proposto pela Constituio est a exigncia de uma articulao entre as diversas polticas sociais. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao (BRASIL, 1988, p. 68, grifos nossos). Em meio a esse processo de construo e implementao da

intersetorialidade, a ateno bsica pode ser considerada campo prioritrio para tal finalidade por ter uma proximidade maior com a populao local. As aes intersetoriais fornecem condies para que a ateno bsica seja referncia para todos os outros nveis e incida sobre problemas coletivos nos diversos nveis de determinao dos processos sade-doena, promovendo a sade. Dada esta importncia, o Pacto pela Sade traz a ateno bsica como prioridade definida pelo governo federal, estadual e municipal buscando consolidar e qualificar a estratgia da Sade da Famlia como modelo de ateno bsica sade e como centro ordenador das redes de ateno sade do SUS (BRASIL, 2006).

Do mesmo modo, este perodo pode ser considerado um marco na trajetria da poltica de Assistncia Social brasileira. que passa a outro patamar dentro do contexto legal, sendo-lhe atribudo o carter de direito, a universalizao do acesso e a responsabilidade por parte do Estado em garanti-la. Esta passa a ser uma poltica no contributiva que visa o enfrentamento da pobreza, a universalizao dos direitos sociais e o atendimento s necessidades bsicas da populao, garantindo o mnimo necessrio sobrevivncia. O processo de efetivao da assistncia social como poltica pblica ocorreu de forma lenta e turbulenta. A Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) que a regulamenta entrou em vigor somente cinco anos aps a promulgao da CF/88. Este retardo resultado de resistncias polticas, econmicas e corporativas de grupos que colocavam seus interesses acima das necessidades sociais e das tentativas de superao das desigualdades sociais brasileira (BOSCHETTI, 2006, p. 261). Em 2004, com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social, buscou-se implementar um sistema unificado que organizasse as aes da assistncia social em todo pas atravs da institucionalizao da Norma Operacional Bsica - NOB/SUAS que materializa o Sistema nico de Assistncia Social SUAS de 2005. A proposta desenvolvida pela PNAS a caracteriza como uma poltica de proteo social que deve estar articulada s demais polticas, garantindo aos usurios o acesso aos direitos e a uma vida digna. Organizada em dois nveis de proteo (o bsico e o especial), a PNAS deve intervir preventiva e protetivamente nas situaes de riscos sociais (BRASIL, 2004), devendo o CRAS operacionalizar a proteo social bsica. Este instalado em territrios com maior ndice de vulnerabilidade e risco social, prestando s famlias e aos indivduos o acesso a servios e programas de proteo bsica, articulando, fortalecendo e potencializando a proteo e a rede local a partir de uma perspectiva intersetorial. A intersetorialidade na ateno bsica aparece na perspectiva da articulao entre setores diversos, de forma integrada para responder a um objetivo comum. Desse modo, denota-se aqui a intersetorialidade como condio sine qua non para o trabalho daqueles inseridos nas polticas pblicas da Sade e Assistncia Social. Tanto a Sade quanto a Assistncia Social pressupem-na como estratgia para potencializar as aes executadas por cada um desses setores que esto inter-relacionados, trazendo em si o conceito de que as demandas postas a cada um especificamente no se resumem aos seus prprios muros. Iluminadas por essas reflexes partimos para a configurao dos

procedimentos metodolgicos a fim de analisar como a intersetorialidade construda pelas equipes do CRAS e ESF do bairro Planalto Serrano, no municpio de Serra, no perodo de julho de 2008 a julho de 2009.

2. METODOLOGIA Abordagem qualitativa, do tipo estudo de caso, envolvendo pesquisa de campo com os tcnicos da ESF e do CRAS de Planalto Serrano - Serra/ES. Como tcnica de coleta de dados utilizou-se pesquisa documental e a entrevista semi-estruturada em grupo (com os tcnicos da ESF) e individual (com os tcnicos do CRAS, que devido composio da equipe de quatro tcnicos no possibilitou o grupo focal). Para anlise dos dados, optou-se pela anlise de contedo do tipo categorial (BARDIN, 1977). O olhar sobre o objeto - a intersetorialidade como estratgia de articulao das aes dos profissionais do CRAS e ESF -, buscou refletir os diferentes nveis do processo de apreenso da dinmica do real nvel macro, atravs da abstrao terica sobre polticas pblicas de Sade e Assistncia Social em um Estado capitalista perifrico e em um contexto neoliberal e de crise mundial do capital, e; nvel micro na dinmica do trabalho concreto das equipes do CRAS e da ESF em Planalto Serrano - Serra/ES. Neste nvel, buscou-se identificar nos discursos dos tcnicos do CRAS e da ESF de Planalto Serrano que concepes possuem sobre intersetorialidade e como esta se faz presente/ausente em suas aes de trabalho; descrever o planejamento das aes das equipes da ESF e do CRAS e verificar se h ao conjunta realizada ou propostas por estas equipes. Como um caminho urdido lentamente, um passo fundamental nesse percurso era entender a realidade do municpio e do territrio onde o estudo ocorreu. O municpio de Serra, localizado na Regio Metropolitana da Grande Vitria, estado do Esprito Santo, at 1960 caracterizava-se por uma base econmica rural sem sofrer maiores influncias do desenvolvimento da capital do estado. a partir da dcada de 1970, com a implantao do complexo siderrgico atravs da Companhia Siderrgica de Tubaro, que se inicia o desenvolvimento de Serra, ocasionando um aumento no contingente populacional que resulta em um padro de urbanizao baseado na formao de bairros perifricos desprovidos de infraestrutura e equipamentos sociais (SERPA, 1990). Planalto Serrano, lcus de nosso estudo, um bairro perifrico formado por famlias vindas dos Estados de Minas Gerais e Bahia, bem como do Norte do Esprito Santo. marcado por baixo ndice de escolaridade, alto ndice de violncia, infraestrutura precria, e com o maior nmero de famlias cadastradas no Programa Bolsa Famlia, ou seja, com renda per capita inferior a salrio mnimo, sendo, considerado vulnervel e por isso demandando maior ateno do Estado.

3. RESULTADOS

Os dados sero apresentados em trs eixos: o planejamento das aes das equipes da ESF e do CRAS; caractersticas das aes realizadas ou propostas pelas equipes da ESF e do CRAS e; concepes dos tcnicos sobre a intersetorialidade. Os tcnicos da ESF relataram que o planejamento realizado a partir da execuo de programas vinculados Secretaria de Sade do Municpio de Serra, as preconizadas pelo SUS, bem como, a partir das demandas oriundas do desenvolvimento do trabalho dos Agentes Comunitrios de Sade. A equipe expressa o dilema entre conhecer as atribuies de uma ESF e as limitaes impostas no cotidiano de seu trabalho, ocasionada pela reduo do quadro de funcionrios (que deixa aos tcnicos um nmero de famlias duas vezes superior ao preconizado pela OS). Estes destacaram ainda que h uma cobrana dos usurios sobre as aes no realizadas, cobranas dirigidas diretamente equipe. H aqui presso neste territrio, embora no seja pelo vis dos canais institucionalizados de controle social (Ministrio Pblico, Conselhos de Sade, Conferncias). Os procedimentos considerados padroouro na ESF (visitas domiciliares e abordagem generalista do mdico de famlia) foram paulatinamente incorporados realidade das comunidades, sendo sua ausncia notada e alvo das queixas. No que se refere ao planejamento do CRAS de Planalto Serrano existem procedimentos e atividades que formam a base dos servios prestados, estando estes em conformidade com as diretrizes da PNAS. O trabalho estruturado a partir de atendimentos psicossociais individuais e/ou em grupo, atendimento e acompanhamento s famlias, visitas domiciliares, cursos, grupos de produo e gerao de renda, oficinas motivacionais, acompanhamento de todas as oficinas, grupos e cursos, alm de outras atividades mais especficas como eventos a partir de datas comemorativas e palestras scio-educativas. Todas estas aes so em resposta as diversas demandas apresentadas ao CRAS. O planejamento no ocorre somente a partir das diretrizes estabelecidas para o trabalho do CRAS. Os tcnicos destacam que tambm planejam a partir das demandas apresentadas pelos usurios e/ou identificadas pelos prprios tcnicos, alm daquelas postas pelos demais programas e projetos que compem a rede de servios que nomeiam de rede local e rede ampliada. possvel verificar no planejamento do CRAS que este feito em especial obedecendo s diretrizes da poltica que prioriza as famlias assistidas pelos programas de transferncia de renda. As demandas extras apresentadas ao CRAS tambm so atendidas, podendo ocasionar uma sobrecarga no trabalho. Do mesmo modo, podem ser utilizadas como estratgia poltica para mobilizar outros setores a trabalhar articulados potencializando as aes e oferecendo um servio de forma mais integral.

De acordo com os tcnicos da ESF e do CRAS existem tanto aes conjuntas propostas como aes realizadas. A necessidade de articular-se a outros setores tem relao principalmente com as situaes as quais a populao do territrio de Planalto Serrano est exposta pobreza. Em relao s aes da ESF, estas se do em parceria com a Secretaria de Meio Ambiente, com ONG, com CRAS, com Igrejas e Associao de moradores. Dentre os problemas apresentados que justificam a articulao, destacam-se demandas relacionadas sexualidade e gravidez na adolescncia, integrao e socializao entre setores, combate a violncia, questes relacionadas limpeza urbana, entre outros. Tais problemas esto diretamente ligados as caractersticas de vulnerabilidade e risco social desta localidade. A articulao aparece em forma de reunies, palestras e utilizao do espao fsico. No que se refere ao CRAS, algumas aes so efetivadas em parceria com outros projetos e se desenvolvem a partir de demandas observadas pelos tcnicos do CRAS e/ou levadas pela comunidade ou por outros setores. Conforme a fala dos tcnicos as aes so desenvolvidas em parceria com a Unidade de Sade por meio de palestras, oficinas, organizao de evento, visitas domiciliares e reunies; com as escolas (educao) atravs de oficinas e com os projetos de jornada ampliada na forma de reunies e cursos. As jornadas ampliadas so desenvolvidas por ONGs em parceria com a prefeitura e atendem a crianas e adolescentes de sete a 15 anos, oferecendo atividades scio-educativas que privilegiam a arte, a cultura, a msica e o esporte. O CRAS, no desenvolver de suas atividades, vem sinalizando um movimento em busca da articulao com os demais setores. Porm, cabe ressaltar, que a reflexo e proposio de um trabalho social em rede se constituem um dos grandes desafios para todos queles vinculados as polticas pblicas (BOURGUIGNON, 2001). A intersetorialidade aparece no discurso dos tcnicos do CRAS e ESF ora como trabalho conjunto, construo da rede, trabalho articulado e dilogo ora como ligao, troca e busca de ajuda, proximidade e relao. As palavras recorrente utilizadas para descrever a intersetorialidade foram aquelas relativas ao trabalho cotidiano de cada setor. Se entre os tcnicos da ESF, a intersetorialidade aparece como algo distante (mas ao mesmo tempo necessria de um trabalho conjunto com outros setores); os tcnicos do CRAS destacam a palavra rede. Juntando a rede ou os setores destacamse verbos de ao: ligar, trabalhar, trocar, construir, dialogar. Esta concepo da intersetorialidade, atrelada ao nvel da ao, aparece tanto nas normalizaes da Poltica de Sade quanto da Assistncia Social. Situada a ao intersetorial como articulao e integrao de pessoas em torno de um fazer, essa perspectiva apreende uma das dimenses que caracterizam a ao intersetorial a dimenso instrumental e tcnica do fazer imediato. Mascara assim, outras dimenses desse processo:

questes terico-conceituais que comparecem tanto na identificao e definio do que existe como um problema que requer ao quanto na seleo do tipo de ao necessria ou possvel. Alguns fatores foram destacados como facilitadores e dificultadores realizao das aes, a falta de recursos humanos e a presso sobre o fluxo de demandas so entraves para a ESF no desenvolvimento de suas aes acarretando uma prtica baseada no agir imediato. H uma dificuldade de articulao da ESF dentro do prprio setor sade. Em relao aos fatores que contribuem positivamente no trabalho da ESF est o apoio do municpio e o empenho da equipe como determinantes neste processo. No CRAS, as principais dificuldades colocadas pelos tcnicos so a falta de recursos humanos, a presso do fluxo de demanda e a desarticulao entre os setores. As suas limitaes realizao de seu trabalho ora se relacionam com fatores intra ora extrainstitucionais. Os fatores intrainstitucionais se referem s mudanas ocorridas no interior do aparato institucional, como por exemplo, a reforma promovida pelo Estado como preconizada pelos organismos internacionais, as quais reduzem recursos da Assistncia Social; e a troca de governo, que na maioria das vezes traz junto um novo plano, com metas e prioridades diferentes da administrao anterior, as quais podem ocasionar reduo de recursos financeiros e humanos em alguns setores especficos ou em todos os setores pblicos. Os fatores extrainstitucionais advm do processo de reestruturao produtiva que tem provocado o desemprego estrutural, no qual parte da populao em idade de trabalhar est fora do mercado de trabalho. E este traz consigo vrios fenmenos que aparecem como demandas ao Estado/sociedade. Em relao s facilidades para o desenvolvimento das aes destacam-se o conhecimento dos servios ali oferecidos tanto por parte desta equipe como tambm por parte da ESF. A relao com o setor sade ora vm colocado como fator facilitador ora como algo que dificulta o trabalho denotando que existem limites e possibilidades relao entre estes setores De maneira geral, os tcnicos das equipes do CRAS e da ESF destacaram a educao como um dos setores com maior dificuldade de responder positivamente as tentativas de prticas intersetoriais. Do mesmo modo, tambm se verificou que muitas vezes a intersetorialidade confundida com a interdisciplinaridade, aqui, em especial no setor sade. possvel identificar no discurso dos tcnicos da ESF um equivoco conceitual, pois falam da dificuldade de articulao entre as equipes e entre os nveis de ateno. Tambm reafirmam em sua fala a presena da hierarquizao existente no setor sade e a busca de solues pela via individual negando a intersetorialidade prevista na Poltica, que orienta para uma ao integrada com as demais polticas sociais, tornando assim, cada vez mais distante o alcance da intersetorialidade. Outro

fator observado foi o fato da intersetorialidade ser apontada como um desafio a ser conquistado, porm, pouco compreendido em termos conceituais. Tambm se verificou que h uma maior descrio dos entraves execuo de uma prtica intersetorial do que de fato sua expresso concreta. Com base nas reflexes apresentadas acima se observa que a intersetorialidade aparece como uma construo que deve ser contnua no interior das instituies pblicas. Nas equipes em questo ela aparece ainda de forma incipiente denotando um grande caminho a ser percorrido. 4. CONSIDERAES FINAIS Apesar de ambas as polticas preconizarem a intersetorialidade como estratgia de ao, principalmente em seus nveis bsicos, existem limites para sua efetivao, e estes esto diretamente relacionados forma como se estruturam tais polticas, ou seja, de forma setorializada e fragmentada. No que se refere ao planejamento constatamos que a dinmica do trabalho ocasiona um acmulo de atividades, que so planejadas e nem sempre possveis de executar, bem como, compromete o planejamento com outros setores. Isto sinaliza para o comprometimento dos servios prestados populao que nem sempre tem suas demandas atendidas. Aqui denotamos a importncia do processo de planejamento para o impacto efetivo das aes. Em relao s aes realizadas ou propostas percebemos que as desenvolvidas em parceria tanto entre a ESF e o CRAS como entre estes e outros setores, acontecem de forma pontual e para atender demandas especficas. No entanto, no que se refere ESF e o CRAS, objeto dessa anlise, o contexto de Planalto Serrano gerou problemas comuns sade e assistncia social, o que demanda a necessidade de trabalhar intersetorialmente, visto serem responsveis pela mesma populao. Porm, observamos que o trabalho intersetorial entre estas equipes ainda embrionrio, uma vez que ainda esta em formao. No que diz respeito s concepes dos tcnicos sobre a intersetorialidade, observamos que no h um consenso em relao ao conceito, mas esta aparece sempre atrelada ao nvel da ao, sendo definida por estes ora como dilogo, proximidade, rede, ora como troca, trabalho conjunto, contato. Esta reduo dimenso tcnica operativa se assemelha a concepo de Junqueira (1997) e Inojosa (2001) e, assim como estes, desconsidera as outras dimenses do processo. Aps realizar este percurso conclumos que a intersetorialidade se inscreve nas aes dos profissionais da ESF e do CRAS ora pelo discurso (que uma ao

executada) ora pelo desejo (o que deveria ser e no ). Por outro lado, a reflexo sobre as aes pensadas ou desenvolvidas no se coloca como questo no processo de pensar a articulao. Um exemplo pode ser o uso recorrente de ONGs que oferecem jornada ampliada para jovens. Com o objetivo de ocupar o tempo ocioso do jovem pobre, os tcnicos no refletem as implicaes de suas aes. Assim, no problematizam a dimenso poltica inscrita na ao tcnica e como isto organiza as propostas de articulao entre os setores, reafirmando projetos que nem sempre potencializam os interesses coletivos da classe trabalhadora. A categoria intersetorialidade acaba por esvaziar-se de sentido. 5- REFERNCIAS ABREU, C. C.. A intersetorialidade no processo de construo da Poltica de Sade Brasileira. Dissertao de mestrado apresentada ao Programa de Ps Graduao em Poltica Social da Universidade Federal do Esprito Santo. Vitria, 2009. BARDIN, L. Anlise de contedo. Lisboa: Edies 70, 1977. BOURGUIGNON, J. A. Concepo de rede intersetorial. Disponvel em: <www.uepg.br/nupes/intersetor.htm>. Acesso em: 18 jun. 2010. BOSCHETTI, I. Implicaes da Reforma da Previdncia na Seguridade Social Brasileira. Psicologia e Sociedade, Belo Horizonte, v.15, n.01, p. 57-96, jan./jun., 2003. _________. Seguridade Social e Projeto tico-Poltico do Servio Social: Que direitos para qual cidadania? Servio Social e Sociedade. So Paulo: Cortez, ano XXV, n. 79, p. 108-132, set. 2004. _________. Seguridade social e trabalho: paradoxos na construo das polticas de previdncia e assistncia social. Braslia. Letras Livres. Editora UNB, 2006. BRASIL. Da seguridade social. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 1988. Disponvel em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 10 jun. 2010. ______. Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS, Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS, 2004. ______. Ministrio da Sade. Pacto pela sade. 2006. INOJOSA, R.M. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Caderno fundap, n 22, p. 102-110. So Paulo, 2001. JUNQUEIRA, L.A, P. Novas Formas de Gesto na Sade: descentralizao e intersetorialidade. Sade e Sociedade, v. 6, n. 2,1997. LAURELL, A.C. A sade-doena como processo social. Revista Latinoamericana de Salud, Mxico, 2, 1982, pp. 7-25. Trad. E. D. Nunes. SERPA, Ana Maria Petroneto. Quando o povo institui seus espaos polticos e os transforma em espaos pedaggicos: um estudo da dimenso educativa dos movimentos populares da Serra. Dissertao. Programa de Ps-Graduao da Universidade Federal do Esprito Santo. 1990.

[1]

No vamos aqui fazer o resgate histrico anterior a 1988, mas sugere-se a leitura de BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Poltica Social: fundamentos e histria. So Paulo: Cortez, 2 ed., 2007. [2] A autora coloca a relevncia da concepo biolgica da doena e a importncia que esta j impulsionou na gerao do conhecimento mdico. Mas, alerta que a interpretao da determinao do processo de sade doena tem que encarar a unidade deste processo duplo, biolgico e social, reconhecendo a especificidade de cada um, e ao mesmo tempo, analisando a relao que se conservam

A INTERSETORIALIDADE ENTRE SADE E ASSISTNCIA SOCIAL: REVISO DA LITERATURA INTERSECTORIALITY BETWEEN HEALTH AND SOCIAL CARE: LITERATURE REVIEW

RESUMO Refletir sobre como o tema da intersetorialidade se coloca como desafio aos tcnicos na operacionalizao das polticas de Assistncia Social e Sade o objetivo desse artigo. Para tanto, realizou-se uma reviso da literatura brasileira sobre prticas intersetoriais no mbito da sade e da assistncia e suas repercusses em alguns municpios do Brasil. Prevaleceu nos trabalhos o conceito proposto por Inojosa (2001) e Junqueira (1997). Os relatos destacam descries detalhadas muito mais sobre os entraves execuo de uma prtica intersetorial do que de fato sua expresso concreta. PALAVRAS-CHAVE: intersetorialidade; sade; assistncia social.

ABSTRACT This study aims at reflecting on how the subject intersectoriality is set as a challenge to professionals in charge of operationalizing health and social care policies. Therefore, a Brazilian literature review was carried out on intersectorial practices in the health and social care spheres, as well as their repercussion in some municipalities in Brazil. The concepts proposed by Inojosa (2001) and Junqueira (1997) were predominant in the studies. The obstacles to performing intersectorial practices are much more often described in detail in the reports than the actual expression of these practices. KEYWORDS: Intersectoriality; health; social care.

1. INTRODUO Partindo de reviso de literatura[1], o objetivo da pesquisa refletir como o tema da intersetorialidade se coloca como desafio aos tcnicos na operacionalizao das polticas de Assistncia Social e Sade. A intersetorialidade tema da agenda da pesquisa nas reas da sade e das cincias sociais. Ela um dos pressupostos inscritos na poltica de sade e de assistncia social - aparecendo nas normalizaes, como sinnimo de integrao e de articulao. O debate sobre a intersetorialidade despontou na rea da sade, na segunda metade do sculo XIX vinculada ao Movimento de Reforma Mdica Alem (ANDRADE, 2004), mas foi no sculo XX que a proposio da intersetorialidade em sade aparecer nos principais planos e programas de organismos internacionais e no Plano Decenal de Sade Pblica e Aliana para o Progresso. A partir da dcada de 1960, recomendaes para a adoo da intersetorialidade tem sido feitas em diversos documentos e eventos oficiais (FERREIRA; SILVA, 2005). A discusso da intersetorialidade se disseminou no final da dcada de 70, face ecloso de uma srie de conferncias internacionais, principalmente, da conferncia internacional de AlmaAta[2] (ABREU, 2009). No Brasil, a proposta da intersetorialidade existe desde a dcada de 1970 inserida no Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico (PND) para o perodo de 1975 -1979 e na 7 Conferncia Nacional de Sade. Inscrita como objetivo da Poltica Nacional, a iintersetorialidade foi includa no Programa de interiorizao de Aes de Sade e Saneamento para o Nordeste (PIASS) e no Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAM) (FERREIRA; SILVA, 2005). Em 1986 entrou na pauta de discusso da poltica de sade brasileira, a partir da 7 Conferncia Nacional, sendo discutida na Plenria Nacional de Sade (PNS) e debatida como responsabilidade do Estado em termos de sua efetivao (ABREU, 2009)[3]. Alm de fazer parte da agenda de discusso da poltica de sade, a intersetorialidade, na dcada de 1980, apareceu em diferentes contextos e polticas pblicas como eixo estratgico de articulao de aes entre setores. O argumento justificador era o de que para a resoluo dos problemas dos cidados faz-se necessria a sua considerao em sua totalidade e no de forma fragmentada por apenas uma poltica (JUNQUEIRA, 1997). De acordo com essa argumentao, uma determinada poltica apenas no d conta de responder s necessidades dos sujeitos sociais, por isso se faz mister a articulao entre os diversos segmentos (pblicos ou privados) para o enfrentamento dos problemas apresentados.

Com essa perspectiva, a partir da dcada de 1990, passou a ocorrer no Brasil o desenvolvimento de experincias de descentralizao que incorporaram em alguma medida as aes intersetoriais. O incremento da discusso sobre intersetorialidade apareceu vinculado em geral discusso da descentralizao (reformas

administrativas em mbito municipal tendo como eixo articulador o trip: a descentralizao, a intersetorialidade e a formao de redes) (FERREIRA; SILVA, 2005). De 1995 em diante, a intersetorialidade passou a fazer parte da agenda das Conferncias Nacionais de Assistncia Social, ora aparecendo como integrao, ora como articulao, sempre relacionada dimenso tcnica e operativa. Mas afinal, o que dizem os autores sobre as experincias de intersetorialidade na rea da sade e da assistncia social?

2. INTERSETORIALIDADE: RELATOS DE EXPERINCIAS VIVENCIADAS NA SADE E NA ASSISTNCIA SOCIAL

A literatura tem descrito tentativas de prticas intersetoriais no mbito da sade e da assistncia e suas repercusses em alguns municpios do Brasil. Na reviso foram encontradas discusses que trazem tentativas de prticas intersetoriais em programas ora do mbito da Sade ora da Assistncia Social. Encontrou-se tambm a meno de aes intersetoriais entre SUAS e o SUS no Rio de Janeiro (SANTANA, 2008) e aqui a autora centrou a anlise no Programa Bolsa Famlia - e entre a poltica de sade (Estratgia de Sade da Famlia) e de assistncia (Centro de Referncia em Assistncia Social) em Planalto Serrano, Serra/ES (RUI; GONALVES; ALVES, 2010). As anlises em geral estruturavam a partir de um setor, suas demandas e esforos por utilizar a rede socioassistencial existente em seu territrio. Como estratgia, faremos uma apresentao de cada trabalho para, em seguida, fazer um anlise geral destes.

2.1 A intersetorialidade pelo olhar da sade

Paula, Palha e Protti (2004) buscaram apreender como os enfermeiros dos ncleos de Sade da Famlia (SF) do Distrito Oeste de Ribeiro Preto compreendiam a intersetorialidade e como buscavam articulao com os equipamentos sociais na assistncia sade da populao de suas reas adstritas. Identificaram os autores que a intersetorialidade : a) um desafio assistncia sade; b) confundida com conceitos e prticas da interdisciplinaridade; e c) pouco compreendida em termos conceituais. Embora a intersetorialidade fosse considerada como um componente

importante na assistncia sade, esta era um desafio a ser conquistado pelos tcnicos pesquisados. Leite e Veloso (2009), refletindo sobre as representaes sociais dos profissionais em relao ao PSF e do trabalho nele desenvolvido, observaram que o PSF representado como uma proposta que trouxe contribuies positivas, entretanto, destacam a ausncia da integralidade e da intersetorialidade no programa. Ressaltam que os tcnicos do PSF de Campina Grande/PB assinalaram problemas na organizao do sistema de referncia e contrarreferncia para a garantia das aes com resolutividade, insatisfaes salariais, desgaste e sobrecarga de trabalho embora representem o trabalho desenvolvido no programa como sendo planejado, organizado e gratificante (LEITE; VELOSO, 2009). O tema da intersetorialidade e sua relao com o discurso e prtica da Sade da Famlia no municpio de Divinpolis (MG) foi estudado por Almeida (2008). A autora detectou os fatores dificultadores e facilitadores para a intersetorialidade, desde a sua implantao no municpio, a partir da percepo dos atores envolvidos. Em relao concepo dos atores pesquisados sobre a intersetorialidade, destaca-se: uma atuao integrada de setores e atores para a resoluo de problemas relacionados sade, aes isoladas dos setores municipais, aes de educao em sade (ALMEIDA, 2008). Ou seja, a intersetorialidade concebida de diferentes formas pelos sujeitos sociais. Segundo a autora, os obstculos efetivao da intersetorialidade, relacionam-se a: a) recursos humanos - falta de participao da comunidade, de apoio da prefeitura e falta de tempo devido grande demanda assistencial, muita dedicao e pouca valorizao[4], formao profissional insuficiente em relao s atribuies e competncias da ESF, dificuldade na articulao com outros setores contribuindo para o aumenta da desmotivao dos profissionais em relao intersetorialidade, grande demanda por ateno curativa, rodzio dos profissionais; b) gesto - ausncia da intersetorialidade da agenda da maior parte dos gestores da sade e dos prefeitos e investimento em aes intersetoriais com carter contingencial, com variaes de gesto para gesto, e assim sucessivamente; e c) participao social - ausncia de apoio e de facilitao da articulao com outros setores por parte da prefeitura, ausncia de participao da comunidade, dificuldade de sustentao permanente da participao social (ALMEIDA, 2008). Vrias foram as aes intersetoriais

desenvolvidas pelas equipes, em Divinpolis, mas de carter pontual, no como um processo contnuo e duradouro (ALMEIDA, 2008). Papoula (2006) analisou o processo de trabalho intersetorial das 34 ESF implantadas no municpio de Petrpolis/RJ, no perodo de 1998 a 2004 com o propsito de identificar as iniciativas intersetoriais das equipes e a rede de atores e setores envolvidos neste processo.

Verificou como o governo municipal apoiou tais iniciativas e apontou fatores restritivos e facilitadores implementao da intersetorialidade, considerada, por ela, uma inovao. A autora percebeu que todas as ESF pesquisadas apresentaram iniciativas voltadas promoo da ao intersetorial o que demonstrava a clareza de sua atribuio de promotoras da ao intersetorial, esforando-se de vrias maneiras para fomentar o envolvimento dos outros setores no enfrentamento conjunto dos problemas identificados[5]. Em relao s concepes das ESF sobre a intersetorialidade, a autora observou que no se distanciam dos conceitos adotados pelos autores por ela pesquisados (formulaes de Inojosa e Junqueira). Ressalta que ainda no muito claro para a maioria das ESF que a intersetorialidade uma estratgia abrangente, implicando um processo que contm vrias etapas: de diagnstico, formulao, atuao e avaliao conjunta, dos problemas identificados em um determinado territrio, e tambm, algumas ESF no entendiam, at ento, que a intersetorialidade engloba a participao de todas as instituies: governamentais, no governamentais e sociedade civil (PAPOULA, 2006). Os fatores restritivos ao desenvolvimento de aes intersetoriais foram: falta de apoio da estrutura governamental para promoverem as mudanas desejadas ocasionando ineficincia do trabalho apesar de suas iniciativas em direo ao intersetorial; falta de respostas dos setores aos problemas que lhes so encaminhados; excessiva burocracia; precria a estrutura das USF; poucos recursos para o desempenho do trabalho da superviso considerada pelas ESF como um elo de ligao entre elas e os setores; atual modelo de gesto municipal, baseado em uma administrao fragmentada; implantao do PSF ter se dado sem uma base estrutural governamental que apoiasse com mais proximidade as ESF e, a no instituio do PSF como poltica municipal (PAPOULA, 2006). Como fatores facilitadores da intersetorialidade na ESF: aproximao geogrfica e mesma hierarquia dos setores com as ESF; esclarecimento do papel intersetorial das ESF; discusso do diagnstico da comunidade em espao de tempo menor ou igual a seis meses e as iniciativas prprias das ESF para buscar a ao intersetorial, atitude de luta das ESF por melhorias, busca de solues s situaes problemticas que encontraram, compromisso com a busca de mudanas em suas comunidades. Giovanella et al (2009) analisaram a implementao da Estratgia Sade da Famlia (SF) e discutiram suas potencialidades em orientar a organizao do SUS no Brasil, a partir da anlise da integrao da SF rede assistencial e atuao intersetorial, aspectos cruciais de uma ateno primria abrangente. Os autores (2009) realizaram quatro estudos de caso nos municpios com elevada cobertura por SF (Aracaju, Belo Horizonte, Florianpolis e Vitria/ES). A anlise da integrao destacou a posio da Estratgia SF na rede assistencial, os mecanismos de integrao e a disponibilidade de informaes para continuidade da ateno. A intersetorialidade foi pesquisada quanto aos campos de atuao, abrangncia, setores envolvidos, presena de colegiados, e iniciativas das equipes. Os autores informam que nas

quatro cidades so desenvolvidas estratgias de ao intersetorial por meio de fruns comuns com diversidade de escopo. Vitria/ES e Belo Horizonte destacam-se pela presena de polticas municipais integradas de abrangncia municipal Esclarecem que em Vitria foi adotado um modelo de gesto pblica integrada que estabeleceu a intersetorialidade como diretriz construo das polticas pblicas locais[6]. A SF apontada pelos gestores das quatro capitais (Aracaju, Belo Horizonte, Florianpolis e Vitria) como estratgia potencial ao

desenvolvimento de aes intersetoriais; todavia, salientam que a participao do setor sade nas iniciativas intersetoriais do Executivo municipal poderia ser ampliada buscando-se um maior protagonismo. Afirmam ainda que a participao das ESF nas aes intersetoriais nem sempre ocorre, pois apenas metade ou menos dos profissionais das ESF nos quatro municpios participam de atividades conjuntas com outros setores para a soluo de problemas da comunidade (GIOVANELLA et al, 2009). As principais iniciativas intersetoriais identificadas pelos autores transcenderam Sade, sendo lideradas por outros setores e correspondiam a uma poltica de desenvolvimento social municipal integrada (GIOVANELLA et al, 2009). Tomando a intersetorialidade na sade, ela permitiria a ressignificao das prticas e a construo de processos coletivos de trabalho. Neste sentido, a intersetorialidade atenderia j necessidade de uma viso integrada dos problemas sociais, demandada pela concepo de promoo sade (MIOTO; NOGUEIRA, 2009).

2.2. A intersetorialidade a partir da Assistncia Social

As experincias de intersetorialidade no mbito da Assistncia Social relacionam-se a: a) anlises de experincias concretas de implementao do Programa Bolsa Famlia (PBF) em diferentes cidades brasileiras (COELHO, 2009; SILVA; SENNA, 2009; SANTANA, 2008; PINHEIRO, 2007) e do Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima (PGRFM) (SAMPAIO; CHRISPI; LOURENO, 2005). Para Coelho (2009), a intersetorialidade um processo que envolve parcerias em torno de objetivos e/ou metas comuns e envolve planejamento conjunto e convergncia de aes. Caracteriza-se como uma nova forma de organizao governamental, que busca superar a fragmentao entre os servios/setores, influindo no planejamento, na execuo e na avaliao dos resultados alcanados. Ela estudou a intersetorialidade no PBF implementado em Manguinhos (RJ). Aponta que, embota tenham sido realizadas mudanas administrativas e operacionais no municpio para a implementao do programa, a intersetorialidade foi inibida devido a: a) falta de dilogo, de articulao e de informao entre todos os envolvidos no programa; b) falta de estmulos a adeso ao programa, gerando nos profissionais a idia de que o PBF

era apenas mais um trabalho com novas demandas, sem a criao de condies para seu desenvolvimento; c) elevado nmero de demandas a serem atendidas que impediram a realizao e participao de reunies; d) falta de incentivo intersetorialidade entre os profissionais das diferentes polticas participantes do PBF; e) ausncia de orientao da gesto para o desenvolvimento de parcerias; f) inexistncia de espaos coletivos que envolvesse os profissionais que trabalhavam diretamente com o pblico, dificultando a troca de informaes e planejamento conjunto; e g) ausncia de estmulo e de planejamento no processo de trabalho. A autora observou que a intersetorialidade ocorreu no nvel das coordenaes do PBF, atravs das parcerias que se formaram em torno das aes que envolveram a populao no cadastramento e/ou acompanhamento das condicionalidades do programa. Contudo, no encontrou correspondncia dessas aes nas rotinas da sade, nem da assistncia social, que no se comunicavam entre si e nem desenvolviam propostas conjuntas ou complementares. Conclui que a criao de mecanismos de incentivo intersetorialidade entre os profissionais dos servios pode colaborar para a ampliao da sinergia entre as aes desenvolvidas (COELHO, 2009). Silva e Senna (2009) examinaram o processo de implantao do PBF no Rio de Janeiro com enfoque no esforo de articulao intersetorial, na perspectiva dos gestores municipais, com o objetivo de identificar os obstculos institucionais enfrentados pelo municpio na implantao das condicionalidades do mesmo e sua articulao intersetorial. Dentre os limites e desafios para a articulao intersetorial, enfatizados pelos gestores municipais, destacam-se: a inexistncia prvia de aes intersetoriais por parte da SMAS; a violncia urbana; e a insuficincia de recursos financeiros transferidos pela Unio e pelo governo estadual (SILVA; SENNA, 2009). Ou seja, a operacionalizao da intersetorialidade um grande desafio. Santana (2008), embora tenha se proposto a discutir a intersetorialidade entre o Sistema nico de Sade (SUS) e o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), focou sua anlise da intersetorialidade no PBF. A autora (2008) afirma que para a realizao da intersetorialidade no municpio, foram realizadas mudanas

administrativas e institucionais, todavia, constatou que a ao intersetorial caminhou lentamente no programa. Dentre os desafios para a efetivao da intersetorialidade, cita a efetivao da interdisciplinaridade e da interinstitucionalidade; a superao dos efeitos da cultura institucional e do legado das aes isoladas; a identificao de objetivos comuns para mediar o planejamento; e a definio de prioridades amplamente discutida em conjunto com os atores sociais envolvidos no problema em questo. Como principal dificuldade destaca a assimilao/compreenso e vivncia da

intersetorialidade e representaes sociais diferenciadas sobre o que seja ela (SANTANA, 2008). Pinheiro (2007) tambm analisou a intersetorialidade relacionada ao PBF. Para ela a intersetorialidade est associada transversalidade[7]. Nessa tica, a resoluo de problemas deve pautar-se na escolha de formas democrticas e dialgicas nas trocas realizadas entre os atores do processo para que ocorra o entendimento da realidade em seus mltiplos sentidos (PINHEIRO, 2007). J Sampaio, Chrispi e Loureno (2005) relatam a forma como a intersetorialidade ocorreu por meio da implementao do Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima (PGRFM). Nesse sentido, destacam as mudanas ocorridas no municpio de Campinas (So Paulo), desde a implantao do programa em 1995. Em relao intersetorialidade entre a Sade e a Assistncia destaca-se o trabalho de Rui, Gonalves e Alves (2010). As autoras analisaram como a intersetorialidade construda pelas equipes do CRAS e ESF do bairro Planalto Serrano, em Serra/ES. Em relao a intersetorialidade constatam que: 1) o acmulo de atividades impede a execuo das aes planejadas e compromete o planejamento com outros setores; 2) as aes realizadas ou desenvolvidas em parceria tanto entre a ESF e o CRAS como entre estes e outros setores, acontecem de forma pontual e para atender demandas especficas; 3) no h consenso entre os tcnicos em relao ao conceito, aparecendo sempre atrelado ao nvel da ao, sendo definido por estes ora como dilogo, proximidade, rede, ora como troca, trabalho conjunto, contato; e 4) a intersetorialidade se inscreve nas aes dos profissionais da ESF e do CRAS ora pelo discurso, ora pelo desejo, ou seja, o trabalho intersetorial entre estas equipes ainda embrionrio (RUI; GONALVES; ALVES, 2010). Nos estudos analisados, a intersetorialidade apareceu: a) ora como via para a garantia de direitos, buscando-se: (a) atender populao, de forma articulada, entre setores pblicos e privados, (b) romper com o sectarismo e (c) unir esforos para superar os problemas que atingiam grande parte da populao. Para tanto, os governos municipais estimulam aes entre os setores; b) como necessidade imposta por uma poltica/programa e sobre a qual os tcnicos no podem se interpor.

3. CONSIDERAES FINAIS As prticas intersetoriais aqui descritas no mbito da sade e da assistncia social marcam a profuso de estudos de caso nas pesquisas sem uma problematizao que ultrapasse o limite das descries dos fatos. Prevaleceu nos

trabalhos o conceito proposto por Inojosa (2001) e Junqueira (1997). O que chama a ateno nesses textos foi que os relatos destacam os entraves execuo de uma prtica intersetorial do que de fato sua expresso concreta. Ao limitar ao que no permite implementar a ao intersetorial, os tcnicos deixam de problematizar essa categoria, ultrapassando um conceito restrito dimenso tcnico-operativa. 4. REFERNCIAS ABREU, C. C. A Intersetorialidade na Plenria Nacional de Sade (no prelo). 2009. Dissertao (Mestrado em Poltica Social) Programa de Ps-Graduao em Poltica Social, Universidade Federal do Esprito Santo, Vitria, 2009. ALMEIDA, A. M. R. A intersetorialidade e a estratgia sade da famlia: desafios da relao entre o discurso e a prtica. 2008. Dissertao (Mestrado em Sade Pblica) Programa de Ps-Graduao em Sade Pblica da Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2008. ANDRADE, L. O. M. A sade e o dilema da intersetorialidade. 2004. Tese (Doutorado em Sade Coletiva) Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Cincias Mdicas da Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2004. FERREIRA, V. S.; SILVA, L. M. V. Intersetorialidade em sade: um estudo de caso. In: HARTZ, Z. M. A.; SILVA, L. M. V (Orgs). Avaliao em Sade: dos modelos tericos pratica na avaliao de programas e sistemas de sade. Salvador/Rio de Janeiro, 2005. p. 103-150. GIOVANELLA, L. et al. Sade da famlia: limites e possibilidades para uma abordagem integral de ateno primria sade no Brasil. Cincia e Sade Coletiva. Rio de Janeiro, v. 4, n 3, mai/jun 2009. Disponvel em: Disponvel em: <http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_ arttext&pid=S141381232009000300014>. Acesso em: 02 set. 2009. INOJOSA, R. M. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cadernos FUNDAP. So Paulo, n 22, p. 102-110, 2001. Disponvel em: <http://www.fundap.sp.gov.br/publicacoes/cadernos/cad22/dados/Inojosa.pdf>Acesso em: 11 set. 2009. JUNQUEIRA, L. A. P. Novas formas de gesto na sade: descentralizao e intersetorialidade. Revista Sade e Sociedade. n. 6, p. 31-46, So Paulo, 1997. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v6n2/05.pdf>. Acesso em: 18 set. 2009. LEITE, R. F. B.; VELOSO, T. M. G. Limites e Avanos do Programa Sade da Famlia de Campina Grande: um estudo a partir de representaes sociais. Revista Sade Sociedade. So Paulo, v.18, n.1, p.50-62, 2009. MIOTO, R. C. T; NOGUEIRA, V. M. R. Servio Social e Sade desafios intelectuais e operativos. SER Social: Revista do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social, Universidade de Braslia. Departamento de Servio Social, Braslia, v.11, n. 25, p. 221243, jul./dez., 2009. PAULA, A. P.; PALHA, P. F.; PROTTI, S. T. Intersetorialidade: uma vivncia prtica ou um desafio a ser conquistado? O Discurso do Sujeito Coletivo dos enfermeiros nos ncleos de Sade da Famlia do Distrito Oeste Ribeiro Preto, Brasil. Interface Comunicao, Sade e Educao, v. 8, n 15, p. 331-48, mar/ago 2004. Disponvel em:< http://www.scielo.br/pdf/icse/v8n15/ a11v8n15.pdf>. Acesso em: 15 set. 2009. PAPOULA, S. R. O processo de trabalho intersetorial das Equipes de Sade da Famlia no municpio de Petrpolis-RJ: fatores restritivos e facilitadores. 2006. Dissertao (Mestrado em Sade Pblica) Fundao Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca, Rio de Janeiro, 2006. PINHEIRO, R. C. Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia de transversalidade e de intersetorialidade em um programa pblico brasileiro. XX

Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica: Como enfrentar los desafios de la transversalidad y de la intersectorialidad em la gestin pblica?, Caracas, 2007. Disponvel em: <http://www.clad.org.ve/fulltext/0056805.pdf> Acesso em: 15 out. 2009. RUI, M. P.; GONALVES, N. S.; ALVES, P. A. A Intersetorialidade nas aes dos tcnicos da Estratgia de Sade da Famlia e do Centro de Referncia da Assistncia Social em Planalto Serrano-Serra/ES. 2010. Trabalho de Concluso de Curso (Graduao em Servio Social) Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas, Departamento de Servio Social da Universidade Federal do Esprito Santo, Vitria, 2010. SAMPAIO, E. A. B.; CHRISPI, L. L. S.; LOURENO, M. C. R. Intersetorialidade e programa de garantia de renda familiar mnima: uma experincia em Campinas. Disponvel em: <http://www.pgpp.ufma.br/eventos/documentos_download.php?id=43>. Acesso em: 19 set. 2009. SANTANA, C. S. Intersetorialidade entre o SUS e o SUAS: uma construo possvel. 2008. Trabalho de Especializao apresentado Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca para obteno do grau de Especialista.

[1]

Para a reviso da literatura realizou-se um levantamento de trabalhos publicados online e impressos - referentes ao tema intersetorialidade Para a busca online digitou-se a palavra intersetorialidade, intersetorialidade na sade e intersetorialidade na assistncia social no site www.bdtd.com.br e no site www.google.com.br google acadmico.
[2]

Para aprofundar a discusso da intersetorialidade nas Conferncias Internacionais de Sade recomenda-se a leitura de Abreu (2009, p. 52-70). [3] Nesse debate ela apareceu como aspecto tcnico associada implementao de conceitos difundidos pelo movimento pela reforma sanitria em termos operacionais e como aspecto poltico capacidade da PNS em fomentar discusso entre setores sociais que tem diferentes formas de organizao e expresso em torno de uma luta poltica que defendia o direito sade como dever do Estado e direito de todos, democracia e mudanas sociais (ABREU, 2009) . [4] Conferir em Almeida (2008).
[5]

As ESF no se limitaram aos rgos governamentais na busca de resoluo dos problemas identificados em suas comunidades. Foram mais alm, expandindo seus espaos, demonstrando que existe uma necessidade real da incluso de diversos atores e setores na implementao de polticas pblicas. Mesmo a intersetorialidade dependendo de uma poltica geral, existem algumas iniciativas das ESF que funcionam, quando estas aes so desenvolvidas com setores da mesma hierarquia das equipes e/ou fora do aparato governamental (instituies religiosas, ONGs e escolas) (PAPOULA, 2006). [6] H um Comit de Polticas Sociais, integrado pelos gestores das secretarias municipais, que visa articulao e integrao entre os setores, e Cmaras Territoriais, fruns permanentes de gestores e tcnicos das diversas instituies pblicas, que buscam promover a interface entre os setores para otimizar os recursos (GIOVANELLA et al, 2009). Entre as iniciativas do Executivo de Vitria, destaca-se o Projeto Terra Mais Igual, um programa de desenvolvimento social e urbano e de preservao ambiental em reas ocupadas por populao de baixa renda, que visa promover uma melhor qualidade de vida, atravs de aes sociais, ambientais, obras e servios pblicos. [7] A transversalidade entendida como a capacidade de perpassar diversas realidades, segmentos, dimenses e setores, de forma a abranger a complexidade real dos problemas (PINHEIRO, 2007, p. 4).

INTERSETORIALIDADE NAS POLTICAS DIRIGIDAS A FAMLIAS POBRES: elementos para debate RESUMO: Esse trabalho se prope a contribuir, atravs de reviso sistemtica da literatura recente sobre polticas sociais, para o debate em torno da construo

de aes intersetoriais dirigidas s famlias pobres. O estudo examina dois aspectos centrais: a relao entre pobreza (famlias pobres) e polticas sociais no Brasil dos anos recentes e as exigncias e os desafios construo da intersetorialidade. PALAVRAS-CHAVE: Intersetorialidade. Poltica Social. Pobreza. Famlias pobres.

CROSS-SECTORAL POLICIES TO POOR FAMILIES: appointments for discussion

ABSTRACT: This paper aims to contribute - through a systematic review of recent literature on social policies - to the debate about the construction of targeted policies for poor families. The study examines two key aspects: the relationship between poverty (poor families) and social policies in Brazil nowadays and the demands and challenges for the cross sectoral policies.

KEY-WORDS: Social policy. Poverty. Poor families. Cross-sectoral policies.

1. INTRODUO:

A adoo de polticas sociais focalizadas, dirigidas sobretudo s famlias mais pobres, tem ocupado lugar central na agenda governamental brasileira a partir da segunda metade dos anos 1990. preciso destacar que, de um lado, a preocupao com os mais pobres est associada, em certa medida, ao prprio processo recente de redemocratizao do pas, em que o resgate da chamada dvida social brasileira aparece como um princpio orientador da reforma das polticas sociais implantadas a partir de ento. De outro lado, h que se considerar que as aes direcionadas aos mais pobres ganham espao em um contexto marcado pelo avano das ideias neoliberais no Brasil e pelas exigncias de ajuste macroestrutural da economia, no qual se argumenta a necessidade de conter os gastos pblicos e dot-los de maior eficincia e eficcia. Autores como Vianna (2009) chamam ateno para a tendncia crescente de se conceber a poltica social como um tipo de ao focalizada nos excludos (leia-se nos pobres), o que implica, em linhas gerais, em um abandono da noo de direito universal de cidadania posta em marcha pelos Estados Sociais do segundo ps-guerra e sua substituio pela concepo liberal revisitada[1]. certo que os anos 1990 assistem a uma profuso de intervenes e programas sociais pblicos dirigidos aos mais pobres e aos excludos, seja por iniciativa dos governos subnacionais (estados e municpios), seja pela ao do governo federal, seja ainda pelo chamado empreendedorismo de organizaes no governamentais e da prpria sociedade civil. Duas inovaes principais se sobressaem no desenho desses programas: o foco nas famlias e a necessidade de articulao intersetorial. Programas sociais prioritrios tais como o Sade da Famlia e o Bolsa Famlia tm tomado (como sua prpria denominao parece indicar) a famlia como foco central de sua interveno. Se para os formuladores de tais programas essa perspectiva tende a ampliar a ateno historicamente restrita aos indivduos e incrementar a efetividade das aes pblicas, preciso considerar que ela pode significar uma tendncia a imputar s famlias a responsabilidade exclusiva pela satisfao de suas necessidades sociais e proteo de seus membros. De outra parte, a nfase no desenvolvimento de aes intersetoriais relacionase ao conjunto de estratgias voltadas superao da histrica fragmentao da interveno do Estado e maximizao da efetividade das aes desenvolvidas.

Do ponto de vista da construo da intersetorialidade, preciso considerar os desafios relacionados s diversas lgicas organizacionais que regem as arenas setoriais, disputa por recursos e status entre os setores envolvidos e complexidade do processo de intermediao de interesses distintos com capacidades tambm distintas de influncia na arena decisria, entre outros. Como afirma Andrade (2006), a integrao intersetorial tarefa bastante audaciosa e passa necessariamente pela construo criativa de um novo objeto de interveno comum aos diferentes setores do Estado que lidam com a questo social. Do ponto de vista terico-metodolgico, torna-se fundamental a busca de aportes analticos capazes de desvelar a complexa teia de relaes de distintas ordens que interferem na construo de polticas pblicas intersetoriais dirigidas s famlias pobres. O presente trabalho busca contribuir nesse debate, ao propor, a partir da reviso sistemtica da literatura recente sobre polticas sociais, examinar alguns aspectos relacionados interseo entre polticas sociais, famlias pobres e intersetorialidade. So enfatizados dois aspectos centrais: o primeiro trata da relao entre famlias pobres e poltica social enquanto o segundo aborda aspectos relacionados ao desafio de construo da intersetorialidade no contexto brasileiro recente.

2. FAMLIAS POBRES E POLTICA SOCIAL

Percebe-se, na atualidade, uma redescoberta da importncia da famlia no discurso e programas governamentais. Em meio grave crise econmica que atravessou as economias capitalistas a partir dos anos 1970 e ao esgotamento do padro keynesiano-fordista, a famlia vem se tornando um importante agente privado no desenvolvimento de polticas de proteo social. De fato, existe, na atualidade, um feixe de polticas sociais que buscam articular um nmero considervel de sujeitos e recursos contemplando a famlia. Essas polticas no s incorporam uma gama de benefcios e servios, como tambm possuem o atributo de arrecadar recursos e criar fundos pblicos, seja para promover subsdios fiscais; de leis ou normas referentes ao casamento, divrcio, comportamento sexual, controle de natalidade, aborto; e de segurana social, relacionadas sade, educao, habitao e ao emprego (Pereira, 2003). Segundo essa autora, no se pode dizer que tenha existido propriamente uma poltica de famlia, seja em grande parte dos pases capitalistas centrais, seja nos

pases de economia perifrica como o Brasil. Ao contrrio, durante o auge da economia capitalista no segundo ps-guerra, com garantia de pleno emprego e da oferta de polticas sociais universais, pareceu que a famlia seria descartvel no modelo de Estado de Bem-Estar gestado pelos pases centrais. Nessa mesma linha de argumentao, Carvalho (1995) traz a ideia de que a proteo e a reproduo social transformaram-se em misso quase total de um Estado Social provedor e garantidor dos direitos dos cidados. Desse modo, defendia-se que o indivduo poderia trilhar a sua vida apenas dependente do Estado e do trabalho e no mais das chamadas sociabilidades comunitrias e familiares. Somente com o acirramento da crise econmica que se d conta de que estas promessas estariam ameaadas. Neste contexto, as redes de solidariedade e sociabilidade pensadas a partir da famlia passam a ser valorizadas no mbito da proteo social, principalmente na poltica social. No Brasil, como na maioria dos pases latino-americanos, o Estado de BemEstar Social, quando existiu, se deu de modo tmido e frgil, sendo chamado por autores como Carvalho (1995) e Pereira (2003) de Welfare Mix, em que a responsabilidade com a proteo era partilhada entre o Estado e a sociedade civil. Desta forma, no se pode dizer que a sociabilidade e solidariedade fundada nas relaes familiares nestes pases deixaram de acontecer, por fora de um Estado firme e de pleno emprego.
No Brasil, as sociabilidades sociofamiliares e as redes de solidariedade por elas engendradas nunca foram descartadas. que elas foram e so, para as camadas populares, a sua condio de resistncia e sobrevivncia. A famlia alargada, o grupo de conterrneos, por exemplo,so possibilidades de maximizao de rendimentos, apoios, afetos e relaes para obter emprego, moradia, sade...(Carvalho,1995:17)

Devido a este potencial de a famlia assegurar a proteo e incluso social dos sujeitos que dela fazem parte, percebe-se, na contemporaneidade, um esforo em tornar centrais as microssolidariedades e sociabilidades sociofamiliares nas polticas sociais. Assim, tem-se observado, nos anos recentes, uma crescente participao da famlia enquanto estratgia de efetivao nos projetos e processos de polticas de proteo social, principalmente as polticas de seguridade, como sade e assistncia social. Percebe-se ainda, que as polticas de combate pobreza tambm elegeram a famlia e a comunidade, como parceiras para sua efetivao. Elas visam assegurar uma rede de proteo e de desenvolvimento socioeconmico voltada s famlias e s comunidade em risco e vulnerabilidade social. Os programas de renda mnima, por exemplo, visam garantir ao grupo familiar recursos suficientes pra aquisio de uma

cesta alimentar, a manuteno dos filhos na escola, inibindo ainda, o trabalho precoce de crianas e de adolescentes. A retomada da famlia como eixo central das polticas sociais vem sendo alvo de um intenso debate quanto s potencialidades e limites dessa instituio prover, de forma exclusiva ou complementar, a proteo social de seus membros. Este debate se faz ainda mais necessrio quando se observa que a retomada da centralidade da famlia se inscreve num contexto de reviso e crtica ao papel do Estado provedor e a delegao das responsabilidades de proteo social para as famlias e comunidades. Decerto, a crescente valorizao da famlia e da sociedade civil est relacionada ascenso de polticas de cunho neoliberal, em que ganha destaque a defesa da partilha de responsabilidades que at aquele momento eram de responsabilidade do poder pblico estatal, ou seja, no enfrentamento das expresses da questo social. Neste sentido, Mioto et al. (2007) afirmam que a centralidade da famlia na poltica social est ancorada sobre duas perspectivas distintas. A primeira foca a famlia como principal protagonista e responsvel pelo processo de cuidado e proteo de seus membros. Para as autoras, essa perspectiva desconsidera as determinaes scio-histricas e econmicas que influenciam nas condies e na organizao das famlias, dando nfase a sua capacidade natural de cuidadora e provedora, ao mesmo tempo em que limita a atuao do Estado apenas prestao de auxlio quelas famlias que falharam nas suas funes as famlias consideradas incapazes. As autoras destacam que a situao de pobreza est diretamente ligada m distribuio de renda, onde o modo de produo capitalista no garante pleno emprego, ficando as famlias em situao de vulnerabilidade, havendo a necessidade da incluso social atravs das polticas sociais ofertadas pelo Estado. No Brasil o grau de vulnerabilidade vem aumentando, dadas as desigualdades, prprias de sua estrutura social, onde cada vez mais se nota a exigncia de as famlias desenvolverem formas estratgicas para manterem a sobrevivncia. A segunda perspectiva referida por Mioto et al. (2007) parte do entendimento de que para desenvolver o papel socialmente atribudo famlia, imprescindvel assegurar seu direito proteo social por meio de polticas pblicas. Aqui, longe de atribuir as responsabilidades de proteo social exclusivamente para as famlias, entende-se que sobretudo as famlias pobres necessitam de uma interveno efetiva do Estado, tendo em vista que a famlia, ... alm de ser um espao de cuidado, um espao a ser cuidado (p.56). Propem, ainda, uma poltica familiar que tenha por finalidade contribuir para a autonomia das famlias, ou seja, que possam proporcionar

recursos que possibilitem s famlias a condio de sujeito ativo na sociedade, com o desenvolvimento de atitudes, conscientes e responsveis. Ao mesmo tempo, Carvalho (1995) e Draibe (1994) chamam ateno para o risco de que as polticas de proteo famlia continuem a tratar as necessidades apresentadas de forma fragmentada e setorializada e no a partir de uma abordagem integral. De fato, o que se observa so aes cada vez mais fragmentadas e seletivas, direcionadas a uma determinada frao da populao, tais como a criana, ao idoso, a mulher, ao negro, entre outras. Para superar essa lgica necessrio, preliminarmente, colocar a famlia no como agente do processo de proteo social, mas no papel de co-agente, e pens-la no interior do Estado como principal desencadeador e protagonista desse processo.

3. AES INTERSETORIAIS VOLTADAS PARA AS FAMLIAS POBRES

Boa parte da literatura sobre polticas sociais no Brasil tem salientado que nas duas ltimas dcadas, alteraes significativas tm sido introduzidas no formato organizacional do padro de interveno estatal no campo social. Ainda que as anlises se diferenciem quanto s dimenses de abordagem da questo e aos rumos e efeitos produzidos por tais alteraes, consensual na literatura o reconhecimento de que mudanas importantes na estrutura do Estado e no padro de interveno pblica tm remodelado as polticas sociais brasileiras. Parece haver um relativo consenso na literatura que examina a trajetria recente das polticas sociais brasileiras quanto existncia de dois ciclos distintos de reformas (Draibe, 1998; Souza & Carvalho, 1999). O primeiro ciclo corresponderia aos anos 1980, no interior do quadro de instabilidade econmica e democratizao do pas, em que o sentido das reformas processadas apontava, prioritariamente, em direo ao fortalecimento de uma institucionalidade democrtica. O segundo ciclo de reformas ou, como denomina Bhering (2003), o processo de contra-reformas das polticas sociais tem incio na segunda metade dos anos 1990, no ambiente mais amplo e complexo de ajuste econmico, reformas institucionais e consolidao democrtica. Nesse contexto, a escassez de recursos pblicos passa a ser uma questo central, limitando a capacidade de resposta do Estado s crescentes demandas na rea social. Do ponto de vista das polticas sociais, ganham fora proposies voltadas focalizao dos gastos pblicos nos segmentos populacionais em situao de pobreza extrema, a busca de novas formas de articulao entre Estado, sociedade civil e

mercado, envolvendo a participao de organizaes no-governamentais (ONGs), das comunidades organizadas e do setor privado na proviso de servios pblicos e a introduo de novas formas de gesto nas organizaes estatais, de forma a dot-las de maior agilidade (Farah,1999). Diante desse quadro, o desenvolvimento de aes intersetoriais tem sido destacado como diretriz operacional de diversas polticas pblicas de corte social, notadamente no mbito da sade e da assistncia social. Os argumentos em defesa da intersetorialidade passam tanto pela necessidade de racionalizar e maximizar o uso dos recursos quanto pela busca de maior efetividade s aes desenvolvidas. No entanto, preciso considerar que as dificuldades de estabelecer mecanismos mais efetivos de ao integrada entre os prprios organismos governamentais, seja em mbito federal, seja nas relaes entre os entes federativos, configuram importante ponto de estrangulamento na implementao das reformas pretendidas. Souza & Carvalho (1999) assinalam que as profundas desigualdades inter e intra-regionais e sociais do pas tornam o quadro ainda mais complexo, exigindo um esforo de coordenao da poltica de descentralizao em curso como requisito indispensvel para o sucesso dessa estratgia reformista. No caso especfico das polticas dirigidas a famlias pobres, diversos autores, entre eles Carvalho (1994), salientam a necessidade da conjugao de aes das diversas reas setoriais como condio imprescindvel para alterao das condies de vida das famlias. No conjunto de estudos sobre a questo recorrente a viso de que o planejamento das polticas sociais com base na intersetorialidade pode favorecer a otimizao de recursos e tornar mais eficaz a sua alocao, uma vez que os servios so dirigidos aos mesmos grupos sociais situados num dado territrio geogrfico. Desta maneira, reconhece-se que a perspectiva intersetorial tende a potencializar os diversos recursos setoriais (fsicos, humanos, financeiros),

principalmente nos contextos locais de implementao (Burlandy, 2003). Por outro lado, a tarefa extremamente complexa, considerando tanto a tradio altamente setorializada de organizao das polticas sociais, quanto a diversidade de atores e interesses envolvidos no processo, como ainda as dificuldades de estabelecimento de relaes cooperativas entre setores e nveis de governo. De fato, os desafios construo de aes intersetoriais so muitos e englobam desde as dificuldades de estabelecimento de relaes cooperativas entre os diferentes nveis e setores de governo, at a tradio altamente setorializada de organizao institucional das polticas sociais no Brasil, tendo em vista as diferentes tradies, memria tcnica e legado institucional das diversas arenas de poltica social, alm da conhecida

competio entre as diferentes reas de poltica no processo de alocao de recursos pblicos. Autores como Junqueira (1998) destacam que a intersetorialidade est associada a processos de descentralizao, s demandas da populao de um dado territrio e discusso acerca da gesto das cidades. Para o autor, no processo de descentralizao no interior dos municpios que a intersetorialidade ganha concretude, sendo as possibilidades de sucesso em do processo medida, de ao implementao aprofundamento da da

intersetorialidade

associadas,

alguma

descentralizao das polticas sociais no nvel local. Tal perspectiva parece pautar os princpios e diretrizes que regem a Poltica Nacional de Assistncia Social. De fato, a PNAS prev a intersetorialidade, a descentralizao e a territorializao como principais pressupostos para a gesto da assistncia. Esses trs eixos se articulam na perspectiva de que a superao da fragmentao e segmentao das polticas e a elevao dos nveis de proteo social passam necessariamente pelo equacionamento de diferentes aes setoriais que tem por base o territrio. No entanto, como aponta o prprio documento-base da PNAS, sua efetivao envolve uma mudana de cultura e a consolidao da assistncia social como poltica pblica a ser operada nos territrios um processo que vai se estender por um longo prazo.

4. CONSIDERAES FINAIS

A idia de Seguridade Social expressa na Constituio Federal de 1988 trazia em si a perspectiva de um conjunto integrado de polticas sociais de carter universal. Todavia, o desmonte da noo de Seguridade ao longo dos anos 1990 se fez acompanhar de percursos prprios e distintos para cada rea de poltica social, mantendo-se as caractersticas de fragmentao e segmentao anteriores. Se recentemente a adoo de aes intersetoriais constitui uma exigncia nas polticas e programas governamentais, no se pode menosprezar o fato de que sua efetivao representa um grande desafio em face do legado institucional do sistema brasileiro de proteo social. De fato, fragmentao institucional, ausncia de coordenao e cooperao, dficit burocrtico nos governos subnacionais e disputa por recursos (no s econmicos como tambm polticos) so alguns dos graves problemas que atravessam a conformao do padro de interveno do Estado brasileiro na questo social. Ademais, o carter politizado no sentido negativo da palavra, ou seja, no

sentido referente ao uso clientelstico que historicamente feito das polticas sociais em todos os nveis governamentais acaba por refletir em obstculos de grande vulto para a adoo de polticas sociais abrangentes e integradas. Por outro lado, dada a complexidade da chamada questo social e os diferentes graus de vulnerabilidade social a que esto expostas as famlias brasileiras na atualidade, a implantao de polticas sociais abrangentes e integradas mais do que uma necessidade: uma exigncia. Nessa perspectiva, a rea de assistncia social pode se constituir em importante aliado para alavancar o desenvolvimento da intersetorialidade, haja vista que, como diz a prpria Norma Operacional da Assistncia Social (NOB 2005), a ao intersetorial uma necessidade para o enfrentamento da pobreza e das desigualdades econmicas, locais e regionais.

5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:

BHERING, Elaine R. Brasil em contra-reforma: desestruturao do Estado e perda de direitos. So Paulo: Cortez, 2003.

BURLANDY, Luciene. Comunidade Solidria: engenharia institucional, focalizao e parcerias no combate fome, pobreza e desnutrio. Tese de doutorado. Rio de Janeiro: ENSP/ FIOCRUZ, 2003.

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DRAIBE, Sonia. O sistema brasileiro de proteo social: o legado desenvolvimentista e a agenda recente de reformas. Cadernos de Pesquisa 32. Campinas: Nepp-Unicamp, 1998.

_____________. Por um reforo da proteo famlia: contribuio reforma dos programas de assistncia social no Brasil. In KALOUSTIAN, Silvio M. (org.). Famlia brasileira, a base de tudo. So Paulo-Cortez; Braslia:UNICEF, 1994.

FARAH, Marta Ferreira Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas locais. In FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA. O municpio no sculo XXI: cenrios e perspectivas. So Paulo: CEPAM, 1999.

JUNQUEIRA, Luciano A. P. Descentralizao e Intersetorialidade: a construo de um modelo de gesto municipal. Revista de Administrao Pblica 32(2), 1998.

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SOUZA, Celina & CARVALHO, Inai. Reforma do Estado, descentralizao e desigualdades. Lua Nova 49.pp.187-212, 1999.

VIANNA, Maria Lcia W., O culpado o mordomo? Constrangimentos outros (que no os do modelo econmico) seguridade social. In LOBATO, L.V.C. & FLEURY, S. (org.). Seguridade social, cidadania e sade. Rio de Janeiro: CEBES, 2009.

[1]

Vianna (2009) aponta que a concepo liberal revistada se assenta sobre trs premissas centrais: a viso de que a questo social se reduz pobreza; a ideia de que a situao de pobreza decorre das carncias individuais e a percepo de que as polticas universais no so as nicas

A INTEGRALIDADE NAS POLTICAS PBLICAS: Desafios na construo de prticas

RESUMO O estudo recupera a construo de uma prtica social integrada de planejamento e implementao no processo de reordenamento no atendimento ao adolescente em conflito com a lei no Estado do Rio de Janeiro. A experincia envolveu a parceria entre diferentes rgos

para estruturar e direcionar projetos em bases ticas e pedaggicas. Teve como fundamento para anlise a concepo do princpio de integralidade, eixo estruturante das polticas pblicas sociais na contemporaneidade, destacando a intersetorialidade como estratgia essencial nesta abordagem, compreendida como um conjunto articulado de aes que vai direcionar a interveno do Estado. Palavras-chave: Integralidade, Intersetorialidade, Socioeducao e Proteo Integral ABSTRACT The study recovers the construction of a social practice, integrated through planning and implementation in the process of reordering the assistance to adolescents in conflict with the law in the state of Rio de Janeiro. The experiment involved the partnership among different organizations to structure and direct projects in ethic and pedagogic bases. The concept of the principal of integrality; structuring axis of the social public policies in the contemporaneity, standing out the inter-sectorial as essential strategy in this approach, as an articule set of actions which will direct the intervention of the state; was used as fundament for analysis. Key words: Integrality, Intersectoriality, education and Integral Protection Socio-

Introduo Este trabalho fruto de uma reflexo sobre os desafios na construo de prticas integradas na gesto pblica, considerada como uma estratgia singular no campo das polticas sociais no enfrentamento das grandes desigualdades sociais. O princpio da integralidade, ao lado da universalizao, da descentralizao, da equidade e do controle social, v inspirando a legislao e regulamentao das polticas sociais nos ltimos anos, dando ateno especial a essas dimenses. A consolidao desta lgica configura-se como um processo complexo que se depara com grandes desafios sua implementao, principalmente no que tange presena da tradicional modelagem de organizao do estado brasileiro. A efetivao desses princpios depende de um movimento amplo que exige o envolvimento de diferentes atores, arranjos sociais, consensos e articulao poltica. Demanda um esforo permanente de pactuao, busca de consensos e reinveno de prticas de interveno dos diferentes setores do Estado que atuam diretamente com as questes sociais. Estas questes constituem o eixo em torno do qual se desenvolveu a reflexo deste estudo. Buscou-se apreender os paradigmas que sustentam a proposta da integralidade nas polticas sociais e suas principais provocaes no campo das polticas pblicas. Teve como base para o estudo emprico a experincia de planejamento e implementao de uma prtica social integrada na ateno ao adolescente em conflito com a lei no Estado do Rio de Janeiro. Esta experincia resultou de uma parceria entre a Secretaria de Estado de Assistncia Social e a Universidade do Estado do Rio de Janeiro, atravs do Ncleo Superior de Estudos Governamentais - NUSEG/UERJ em 2006. Sustentada numa metodologia desenvolvida de forma participativa, promovendo o dilogo, a constante troca de informao e o respeito ao protagonismo dos sujeitos sociais envolvidos no processo. No Estado do Rio de Janeiro, o atendimento ao adolescente em conflito com a lei naquele momento era de total responsabilidade do Departamento Geral de Aes Socioeducativas - DEGASE, rgo executor de todas as medidas socioeducativas, aplicadas pelas Varas da Infncia e da Juventude do Estado do Rio de Janeiro, tendo hoje uma nova configurao. Esta experincia veio de encontro com o movimento de fortalecimento de implementao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS que j preconizava o atendimento aos adolescentes em conflito com a lei no eixo da Proteo Social Especial, consolidado posteriormente pelo Sistema Nacional de Atendimento

Socioeducativo- SINASE (Resoluo 119 do CONANDA, de 11 de Dezembro de 2006). A estruturao do SINASE, fundamentado no Estatuto da Criana e do Adolescente vem estabelecer as diretrizes na ateno a este segmento da populao, cujo objetivo orientar aes socioeducativas sustentadas nos princpios dos direitos humanos. Sob a perspectiva de um sistema de garantia de direitos, o SINASE se articula com o Sistema nico de Assistncia Social, o Sistema nico de Sade, o Sistema de Justia e Segurana Pblica e o Sistema Educacional. Adota um novo enfoque no atendimento ao adolescente em conflito com a lei, que recupera e ressalta a responsabilidade da famlia, da comunidade e, principalmente e do Estado Logo o estudo aqui apresentado, caracteriza-se como um esforo de pensar e de construir uma prtica integrada num movimento de traduzir o princpio da integralidade para uma experincia no interior da gesto pblica. O princpio da integralidade nas Polticas Pblicas: principais paradigmas e diretrizes. A compreenso do termo integralidade e os paradigmas que vem sustentando esta concepo enquanto um dos princpios bsicos das polticas pblicas na contemporaneidade, tornou-se fundamental neste estudo. Historicamente o termo integralidade, apresentado sob diferentes formas e dimenses, vem ganhando peso e relevncia no interior das Polticas Pblicas socioeconmica, tendo como marco a Constituio de 1988 que trs para o centro do debate, atravs do artigo 194, a discusso da seguridade social compreendida como: Um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. (Brasil, Constituio Federal, 1988) Apesar do avano na utilizao da integralidade como eixo estruturante das polticas pblicas socioeconmicas, que vo aos poucos delineando caminhos na construo de polticas pblicas de carter distributivo, universal e igualitrio, Identifica-se, ainda, de forma muito restrita o debate conceitual sobre o termo, com uma relevante escassez bibliogrfica. A exceo fica por conta da rea da sade, cujo tema, vem sendo explorado em suas diferentes dimenses. No campo de Assistncia Social, apesar de historicamente j demarcar na prtica a necessidade do fortalecimento desta lgica, este movimento chega bem mais tarde, ainda de forma muito tmida, com a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia

SocialLOAS (1993). Preconiza que a gesto da poltica de Assistncia Social e a organizao das aes devem ser articuladas em um sistema descentralizado e participativo, organizado nos trs nveis de gesto governamental. Este movimento ganha fora recentemente com promulgao e regularizao da Norma Operacional Bsica - NOB/SUAS (2005). Autores que aprofundaram o estudo sobre o termo integralidade destacam que no deve ser entendida como um conceito. Seria antes uma rubrica conveniente para o agrupamento de um conjunto de tendncias cognitivas e polticas, com alguma imbricao entre si, mas no completamente articulada (CAMARGO JUNIOR, 2001) A falta de preciso sobre o conceito de integralidade justifica talvez escassez da bibliografia e o tratamento difuso dado ao tema. Apesar da pouca produo e a complexidade do termo, j se percebe que a integralidade traz em si, um valor diferencial mostrando-se como um componente claro nas propostas que inspiraram e impulsionaram os arcabouos jurdicos que deram origem s novas regulamentaes das polticas pblicas, como polticas bsicas norteadoras de diretrizes que se propem a regulamentar direitos da cidadania, tais como o SUS, SUAS e mais recentemente SINASE. Nesta lgica, compreende-se que o termo integralidade, entendido como um princpio redefine, ele mesmo, o campo da interveno social, agora ampliado, que passa a considerar cada interveno ou ao um campo de interdependncias que devem ser consideradas tanto do ponto de vista da eficcia da ao, como do ponto de vista normativo, isto do direito de cidadania. A integralidade deve assim ser entendida como um termo polissmico e polifnico, reunindo diferentes significados, sentidos, vozes e instrumentos resultantes da interao democrtica dos sujeitos no cotidiano de suas prticas e dos saberes. Tendo por base esta concepo ampliada, a integralidade entendida como construo e prtica aglutina valores fundamentais no respeito ao indivduo como cidado de direito, significando que o acesso supe servios com qualidade. Nesta viso, o princpio da integralidade abrange vrios aspectos no campo das polticas pblicas, auxiliando no estabelecimento de um patamar tico tcnico, redefinindo as relaes entre gestores, profissionais e usurios. Historicamente as polticas pblicas socioeconmicas no Brasil se organizaram de forma setorial e desarticulada, correspondendo gesto centralizadora, hierrquica e a prticas na rea social que no asseguram direitos. Esta forma de gesto gerou fragmentao da ateno s necessidades sociais; paralelismo de aes;

centralizao de informaes e recursos; rigidez nos critrios e normas de operacionalizao dos programas e projetos sociais; divergncias quanto aos objetivos

e papel dos integrantes da rede; fortalecimento de hierarquias, concentrao do poder de deciso e conseqente fragilizao do usurio (BOURGUIGNON, 2001). preciso ter como base a compreenso de uma nova forma de gerenciar, de trabalhar e de construir polticas pblicas que possibilite a superao da fragmentao do conhecimento, das aes e das estruturas operacionais, que possam produzir efeitos integralizados. Esta postura nos remete questo da interdisciplinaridade e da intersetorialidade, quanto se trata da interveno social. No campo da sade, considerando os diversos sentidos da integralidade que engloba diferentes aspectos e dimenses neste campo, que vo desde a viso de integrao dos diferentes nveis de complexidade tecnolgica dentro do prprio setor sade at a articulao com outros setores da poltica social, constata-se que esta ltima perspectiva ainda de pouca predominncia nesta rea, pois se encontra, ainda, aprisionada a uma viso endgena, sem muitos avanos na prtica da intersetorialidade. (SOUZA, 2006) Na Poltica da Assistncia Social o termo intersetorialidade, ganha nos ltimos tempos uma tnica especial, o PNAS/2004 demarca a questo da proteo social em uma clara perspectiva de articulao com outras polticas dirigidas garantia de direitos fortalecendo a lgica do desenho intersetorial. Sabe-se que a qualidade de vida da populao depende de aes em vrias dimenses que as polticas pbicas, isoladamente, no so mais capazes de responder. Este quadro vem transformando a abordagem intersetorial em paradigma das polticas pblicas, impulsionando o Estado a rever a sua estrutura organizacional, na busca de novas formas de se relacionar com a sociedade e dar respostas mais efetivas em relao s condies de vida da populao: No entanto registra-se que apesar dos avanos na regulamentao das polticas setoriais nos ltimos anos, constata-se que os seus princpios orientadores, promulgados pela constituio de 1988, ainda no so realidades no cotidiano da ateno, sendo alguns destes mais visveis, tais como a descentralizao e a universalizao, outros como o controle social e a integralidade ainda mais distantes de serem implementados.

O exerccio de construo de uma prtica integrada: Principais desafios Na experincia apresentada optamos por um desenho de estudo, envolvendo planejamento e interveno, que nos aproximasse da compreenso da complexidade do fenmeno a ser trabalhado, que pudesse implicar uma negociao entre o

pesquisador e os atores envolvidos no setor em foco, numa viso totalizadora e dialtica da realidade. Para uma maior efetividade das aes se fez necessrio uma articulao das vrias reas de conhecimento da universidade e a integrao com as diversas polticas setoriais, contando ainda, em alguns momentos, com a participao dos rgos de controle social. Neste processo buscou-se estabelecer relaes solidrias, pautadas em interaes democrticas entre os sujeitos no cotidiano de suas prticas e dos seus saberes, vista sob o paradigma da intersetorialidade, Este movimento exigiu um grande esforo na conjugao e entrelaamento de papeis atribudos aos diferentes atores sociais e institucionais, na busca da formao de uma rede aes integradas. Nesta lgica direcionou-se a conduo do trabalho no sentido de desenvolver e fortalecer aes que o conjunto de profissionais da instituio - incluindo gestores e equipe tcnica e de apoio - entendesse como sendo prioritrias. A contribuio de cada ator envolvido, todos fundamentais no exerccio de construo desta prtica, deveria ter como terreno comum os valores e normas referentes ao atendimento devido aos adolescentes em conflito com a lei. Estes foram os princpios que sustentaram o nosso trabalho durante todo o perodo. Nossa maior preocupao era desenvolver uma prtica na implementao de projetos que provocasse uma postura de reconhecimento mtuo dos diferentes atores envolvidos no processo. Assim, com base nos pressupostos referenciados, buscou-se em primeiro lugar, como estratgia essencial, estreitar as relaes entre os profissionais do DEGASE e a equipe da universidade envolvida neste trabalho, tendo por base uma relao embasada na concepo de respeito e da tica profissional. Como base foi definido um grupo de trabalho, como espao legtimo para serem discutidas e deliberadas todas as questes referentes ao trabalho a ser desenvolvido no interior do DEGASE. Este espao foi se consolidando de forma ampliada com a presena de diferentes atores, considerando os assuntos a serem discutidos em cada encontro, chegando a contar com a participao de tcnicos da rea oramentria e financeira, representao de diferentes setores e profissionais do DEGASE e de representantes de outras Secretarias de Estado. Era pblico que o atendimento oferecido aos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas no Estado do Rio de Janeiro necessita urgentemente de um reordenamento institucional para colocar o sistema socioeducativo nos trilhos da proteo integral. Esta reestruturao exigia um alto investimento pblico e

intervenes concomitantes e diversificadas, tais como: reestruturao fsica e arquitetnica das unidades para afin-la com um projeto pedaggico; reaparelhamento das unidades, especialmente para o desenvolvimento de atividades sociopedaggicas; condies de ambincia e alimentao e investimentos nos recursos humanos, capacitando-os a aproxim-los s diretrizes do SINASE. Desde o primeiro momento do trabalho identificou-se que no seria possvel, concretamente, atender a todas as necessidades no processo de reordenamento do DEGASE, priorizou-se ento alguns eixos que pudessem interferir de forma qualitativa no desenvolvimento das aes desenvolvidas com os adolescentes nas diferentes modalidades de atendimento do sistema socioeducativo. Neste frum de articulao e comunicao foram apresentadas as principais demandas do DEGASE, o que permitiu fazer um diagnstico inicial dos problemas de maior gravidade e relevncia, constituindo os primeiros passos de reordenamento institucional. Identificamos, ento, mediante as questes e demandas que iam sendo apresentadas nestes encontros e com a nossa aproximao com os profissionais que este trabalho se desdobraria em vrios subprojetos, englobando demandas das mais diferenciadas, que exigiriam uma relao direta com outras polticas setoriais. Assim organizou-se o trabalho por campo temtico, sade e sociopedaggico. O grupo de trabalho fez um levantamento das demandas Institucionais, buscando traar um diagnstico que deu subsdio elaborao de uma proposta de Construo do Projeto Poltico-Pedaggico das Unidades do DEGASE, com assessoria direta de professores da UERJ. Neste documento definiu-se a metodologia para elaborao do Projeto Poltico Pedaggico que sugeria diferentes etapas. O DEGASE estava sendo impulsionado a pensar suas prticas luz de uma ao socioeducativa, sustentada nos princpios dos direitos humanos, perseguindo a idia do alinhamento conceitual, estratgico e operacional, estruturado, principalmente, em bases ticas e pedaggicas. fato que os obstculos eram enormes, foi preciso dispender muita energia no sentido de ganhar aliados para o projeto, sensibilizando servidores como parceiros fundamentais nesta proposta. As energias se concentraram ento na elaborao do Projeto PolticoPedaggico Geral do DEGASE, consolidando os eixos estratgicos apresentados nos projetos das unidades. O documento consolidado como Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo do Estado do Rio de Janeiro, foi finalmente encaminhado para anlise das comisses do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente. Este movimento aproxima-se das diretrizes do SINASE que estabelece

como atribuio das entidades que desempenham funo pblica - desenvolver programas de atendimento no mbito de sua competncia conforme aprovado pelo CMDC/ CDCA (SINASE, 2006, p 42). Ainda neste perodo inicia-se um movimento de aproximao com os municpios como um primeiro passo para provoc-los a pensar e se estruturar na construo de caminhos para a municipalizao do atendimento socioeducativo em meio aberto. Acredita-se que este projeto interferiu, naquele momento, na organizao do processo de trabalho do DEGASE, provocando e demarcando, mesmo que de forma tmida, um movimento na direo da ciso com a lgica carcerria que caracteriza a instituio, mas que ainda h muito por ser feito. A aproximao com a estrutura organizacional do sistema socioeducativo, evidenciou-nos o distanciamento deste programa com os paradigmas do princpio da integralidade, tanto como princpio organizador das prticas; como orientador na relao com os adolescentes; como tambm na forma de gesto do servio. Apresenta uma cultura de administrao altamente centralizadora, burocrtica e hierrquica, legado histrico deixado neste aparato institucional que levar ainda algum tempo para o seu desmonte. Esta experincia apontou-nos que o processo de articulao para a formao de um trabalho integrado, passa essencialmente pela responsabilizao do Estado, incorporado pelo gestor e pelo compromisso dos demais atores envolvidos e inseridos nas diferentes polticas pblicas setoriais. Tem como eixo estruturante a

materializao dos direitos de cidadania e que dever estar necessariamente consolidado no projeto poltico do Estado. Consideraes Finais O estudo realizado evidencia questes que fortalecem a concepo da prtica integrada na gesto pblica como uma linha de ao fundamental na consolidao de direitos de cidadania e na organizao dos servios com qualidade, garantindo maior eficcia nas respostas s demandas sociais. Os impasses so muitos especialmente aqueles a serem enfrentados para sua efetividade. A experincia mostrou um conjunto de condies no desenvolvimento desta perspectiva, revelando elementos desafiadores no processo de construo desta prtica.

Das condies adversas ressalta-se, principalmente, a dificuldade do Estado de incorporar em seu projeto poltico o princpio da integralidade como orientador na conduo das polticas pblicas. Apesar dos marcos legal e jurdico constitucionalmente reconhecido no pas nas ltimas dcadas ser extremamente avanados na ateno ao cidado de forma integral, na prtica no se consegue operacionaliza-los. Esta situao acaba por exigir do profissional envolvido na realizao de prticas ampliadas e participativas, um grande investimento em aes propositivas e inovadoras, onde cada passo tem que ser pensado, buscando romper as barreiras na sua consolidao. O carter intersetorial implicado pelas prticas integralizadas um grande desafio j que a lgica setorial fortemente presente na estrutura organizacional no estado brasileiro, seguindo ainda velhos paradigmas de administrao pblica. Funciona numa viso extremamente setorizada, refletindo uma estrutura de poder onde impera a fragmentao e a centralizao, configurando um modelo de gesto de difcil articulao e integrao entre as polticas pblicas. O Estado, respondendo a orientao neoliberal, foi reformado na perspectiva de seu encolhimento, de sua desresponsbilizao social, precarizando a mquina estatal e fragilizando a poltica na vertente ampliada de garantia de direitos. O enfretamento com esta lgica atravessou toda a experincia, que multiplicaram as dificuldades de articulao, pactuao e responsabilizao entre os diferentes setores envolvidos. Isto exigiu da equipe de coordenao um exerccio exaustivo e permanente de pacincia e tolerncia nos processos de negociao, na busca de identificar aliados na construo desta prtica. Este talvez seja um dos maiores desafios, pois a intersetorialidade no se faz apenas agrupando fisicamente pessoas ou rgos. Ela exige a adoo de uma diretriz que dever ser incorporada por todos. A falta de investimento e comprometimento das demais secretarias de estado implicadas na conduo dos projetos interferiu na possibilidade de uma maior qualidade das aes, dificultando o alcance da sua efetividade e provavelmente sua continuidade. Para alm da vontade poltica, apresenta-se como condio necessria na construo desta prtica, a incorporao deste paradigma pelos diferentes atores sociais que compem a rede de relaes no atendimento determinada demanda social. O envolvimento do corpo de gestores e de profissionais fundamental na consolidao desta estratgia.

A articulao com as unidades acadmicas da universidade proporcionou uma marca interdisciplinar e integrada no desenvolvimento da experincia estabelecendo uma relao tica e respeitosa no planejamento e implementao das aes. A formao dos grupos de trabalho e a criao de espaos comunicativos facilitaram a adoo desta abordagem, viabilizando o carter participativo e integrado na conduo dos projetos. A aproximao com os Conselhos de Garantias de Direitos e de Polticas Sociais trouxe para o foco de discusso nestes espaos o debate desta poltica, compartilhando informaes tornando-a permevel ao controle social Com aprovao do SINASE, regulamento que orientou a conduo desta experincia, significa que agora se dispe de uma base normativa comum na ateno ao adolescente em conflito com a lei, que reafirma as diretrizes do ECA. Outra ao de impacto importante neste campo, foi a incluso da ateno ao adolescente em conflito com a lei na Poltica de Assistncia Social, onde se vem estabelecendo caminhos para a municipalizao do atendimento socioeducativo em meio aberto, no qual acredita-se que esta configurao propiciar transformao na conduo desta problemtica realidade em oportunidade real de mudana, Somam-se neste esforo a descoberta de caminhos, de mtodos de trabalho que confirmam a fecundidade pedaggica da democracia na exposio ao debate e ao confronto de idias oriundos da interao e da participao entre os atores, redefinindo, a partir de um patamar tico e tcnico, as relaes entre gestores, profissionais e usurios no cotidiano de suas prticas. Est posto, portanto, um grande desafio ao exerccio de profissionais e gestores comprometidos com a efetivao dos direitos de cidadania: o de apropriar-se e de traduzir o princpio da integralidade no cotidiano dos servios, operando-o como principio norteador na construo de suas prticas. Bibliografia BOURGUIGNON, Jussara Ayres. Concepo de Rede Intersetorial.

http://www.uepg.br/nupes/intersetor.htm. Acesso: 02/02/2007

BRASIL, Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo SINASE. Braslia, 2006. CAMARGO, Jr. K. R. As muitas vozes da Integralidade in PINHEIRO, Roseni e MATTOS, Ruben Arajo (Orgs.). Os Sentidos da Integralidade na Ateno e no Cuidado Sade. Rio de Janeiro, IMS-UERJ ABRASCO, 2001.

INOJOSA, Rose Marie. Intersetorialidade e a Configurao de um Novo Paradigma Organizacional in revista de Administrao Pblica, Vol. 32, n. 2. Rio de Janeiro, Editora Fundao Getlio Vargas, 1998. JUNQUEIRA, Luciano A. Prates. Descentralizao e Intersetorialidade: A Construo de um Modelo de Gesto Municipal in revista de Administrao Pblica, Vol. 32, n. 2. Rio de Janeiro, Editora Fundao Getlio Vargas, 1998. PINHEIRO, Roseni e MATTOS, Ruben Arajo (Orgs.). Os Sentidos da Integralidade na Ateno e no Cuidado Sade. Rio de Janeiro, IMS-UERJ ABRASCO, 2001. SOCIAL, Conselho Regional de Servio / 7 Regio - RJ. Assistente Social: tica e Direitos Sociais. Rio de Janeiro, Editora Lidador, 2007. SOUZA, Rosimary Gonalves de. Desafio Implementao da Intersetorialidade na Gesto Local de Polticas Sociais, Projeto de Pesquisa, Edital 50/2006, CNPQ, 2006. SPOSATI, Aldaza. A Menina LOAS: um processo de construo da Assistncia Social. So Paulo: Editora Cortez, 2005. TEXEIRA, R. R. O acolhimento num servio de sade entendido como uma rede de conversaes. in PINHEIRO, Roseni e MATTOS, Ruben Arajo (Orgs.). Construo da Integralidade: cotidiano, saberes e prticas de sade. Rio de Janeiro, IMS-UERJ ABRASCO, 2003.

Autores: Tatiana Dahmer Pereira

POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL E TERRITRIO:

desafios, identidade e intersetorialidade

Resumo: O trabalho apresentado objetiva contribuir para reflexo crtica em torno da concepo de territrio presente na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Com base na contribuio de David Harvey, objetivamos problematizar elementos relacionados s possibilidades e dilemas relacionados capacidade dessa concepo contribuir para a superao, por parte da assistncia social, de sua condio como poltica majoritariamente urbana e de amenizao e/ou erradicao da pobreza, afirmando-se como poltica universalista de cidadania, de acordo com pressupostos existentes em seus marcos regulatrios. O trabalho em questo refere-se pesquisa em curso na Escola de Servio

Social (UFF) e integra a Rede QUESS. Palavras chave: Poltica Nacional de Assistncia Social Territrio Cidadania.

ABSTRACT: The presented work aims to contribute for critical reflection around territorys conception in the Social Assistance National Politics (PNAS). Based on David Harveys contribution, we aim to argue about elements bound to possibilities and challenges related to the capacity of this conception in contributing for the social assistance policy overcomes of its condition as mainly urban politics and and poverty relief. This way, it can affirm itself as citizenship universalistic politics, in accordance with the law. This work is related to a research developed in the Social Work Department of the Fluminense Federal University and takes part of the QUESS Researchers Network.

Key-words: National Social Assistance Politics - Territory - Citizenship.

I - INTRODUO O trabalho proposto[1] tem como foco contribuir para uma abordagem crtica em torno do conceito de territrio e sua relao com polticas pblicas, em especial no que se refere presena da assistncia social como uma das polticas pblicas que contribuem para a organizao das condies de reproduo da acumulao capitalista nas cidades. Seu objeto refere-se concepo de territorializao em curso na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS, 2004), atravs do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), entre os anos de 2004 a 2010. Partimos do pressuposto que o maior desafio dessa poltica pblica[2] - aps seis anos de regulamentao da Lei - assegurar que seu projeto poltico-institucional viabilize condies necessrias para superao, por parte da assistncia social, de sua condio como poltica para amenizao e/ou erradicao da pobreza, afirmando-se como poltica de cidadania[3],

com capacidade de integrao setorial, contribuindo para o enfrentamento das desigualdades sociais de forma universalista na cidade e no campo. Nossa hiptese que o modelo atual a partir da proposio da territorializao de servios e equipamentos sob o ordenamento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) hierarquizando nveis de atendimento inspirado no modelo da Sade -, no consegue romper com o que consideramos uma convivncia predatria da dualidade de modelos de polticas pblicas, reforando a dimenso residual e assistencial da assistncia social em relao s demais polticas pblicas. Para enfrentar os limites atuais, consideramos de fundamental importncia a reflexo em torno da relao entre a assistncia social e a cidade, tendo por foco o territrio urbano como esfera de conflitos, de construo de direitos de cidadania e de conformao dessa poltica pblica eminentemente urbana nascida, no Brasil, do acirramento das contradies no processo de industrializao e urbanizao no incio do sculo XX. Essa convivncia hegemonizada pela primazia da racionalidade histrica que orienta diferentes modelos de reproduo das condies da acumulao capitalista com base no ordenamento territorial, em especial nas cidades e regies metropolitanas. Portanto, nos claro que territorializar no significa, automaticamente, universalizar o acesso ao direito nem, tampouco, sinnimo de descentralizao. Ainda que recente a tematizao do territrio no mbito da disciplina de Servio Social, a dimenso territorial no novidade institucional e pode ser identificada, historicamente, desde primrdios do sculo XX no Brasil. No entanto, afirmamos que nova, limitada e ainda inconclusa a perspectiva de territorializao visando universalizao e consagrao de direitos de cidadania propostos a partir de princpios e diretrizes da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS, 1993) e da Poltica Nacional de Assistncia (PNAS). Partimos de breve histrico sobre a relao entre ordenamento territorial e formas estatais de enfrentamento das manifestaes da questo social[4] no Brasil, com particular enfoque sobre a assistncia social e a urbanizao. Por fim, dialogamos com a concepo vigente problematizando a dimenso do fortalecimento da participao e das esferas pblicas de controle social como um dos caminhos para superao de obstculos de universalizao dessa poltica pblica como direito de cidadania. II - Assistncia social, conformao do espao urbano e a dimenso territorial. A partir da aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS, 2004) inicia-se o processo de configurao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)[5] inspirado no modelo do Sistema nico de Sade (SUS)[6]. Um dos pontos centrais relacionados construo do sistema a utilizao da categoria de territrio como fundante das

possibilidades expressas pelos princpios de acessibilidade, da garantia de universalidade, da supremacia do atendimento s necessidades sobre exigncias de rentabilidade econmica e de democratizao de informaes sobre equipamentos, programas e critrios de concesso com vistas proteo social de cidadania. Com base em Harvey (2005) partimos da compreenso sobre como a dinmica de (re) produo e de acumulao capitalista no tem como prescindir tanto da dimenso temporal, quanto da dimenso espacial. Necessariamente incide sobre sua produo e reproduo objetivando garantir as condies da acumulao e a constante busca da coerncia regional estruturada[7] tornando espaos territrios[8]. Assim, a desacelerao produzida no tempo de rotao necessrio realizao da mercadoria como tal fora motriz da reproduo do capital como relao social, principalmente ao assegurar este como mecanismo de enfrentamento de suas crises endgenas, crises de superacumulao. Esta pode ser compreendida como a dinmica de constituio e uso do fundo pblico[9], o qual desempenha papel primordial, ao contribuir, em outro tempo, com o processo de reproduo do capital atravs do carter ambguo das polticas pblicas, em especial, as polticas sociais (COUTO, 2004). A articulao de dinmicas espao-temporais permite a estruturao espacial de forma a refletir necessidades de reproduo das condies de acumulao. Nessa linha, so expressas no espao, a partir de investimentos estatais em polticas pblicas, marcas contraditrias das disputas entre as classes sociais. Nossa compreenso partilha da percepo que tais expresses da luta de classes incidem sobre formas dinmicas de ordenamento espacial, re-significando espaos em territrios. Sob essa abordagem a dimenso territorial j se encontrava presente ao menos a partir da perspectiva de espacializao dos investimentos na conformao do urbano desde os primrdios da implementao das aes de assistncia social pelo Estado brasileiro. Sem incorrer no equvoco de equalizar a dimenso espacial categoria de territrio, afirmamos que essa poltica pblica sempre[10] apresentou impacto territorial, ainda que suas aes fossem projetadas espacialmente, sem maiores tematizaes sobre a constituio dos territrios. Paradoxalmente nessa dcada a cidade do Rio de Janeiro palco de radicais intervenes estatais de modificao da geografia urbana com a abertura das grandes vias impulsionadas pelo desejo de modernizar o pas, inspiradas pelo higienismo e nos modelos das grandes metrpoles europias. Sob o discurso da modernizao havia o pretexto de enfrentamento das epidemias e doenas emergentes a partir do agravamento da acelerada conformao urbana[11]. De toda sorte, lembramos que no incio do sculo XX quando tem incio o tardio e acelerado

processo de urbanizao e a transio do modelo agrrio-exportador para a industrializao, visando integrar o Brasil dinmica capitalista mundial, emergem prticas de assistncia ainda restritas a iniciativas privadas como forma de enfrentar, no imediato, manifestaes da questo social do incipiente processo de formao de nossas cidades. A assuno, por parte do Estado brasileiro, em larga escala de medidas assistenciais combinadas com medidas coercitivas a partir da ascenso de Vargas (1930), explicitam a construo da integrao entre assistncia social e interveno territorial visando criao de condies da civilidade necessria modernizao do pas. Portanto, a emergncia do urbano e da noo de modernidade em nosso pas tem por base o modelo agrrio-exportador em base escravocrata, configurando elementos particulares determinantes da questo social brasileira. Destarte, a emergncia de intervenes estatais atravs de polticas sociais no incio deste sculo possui como foco central o enfrentamento e apaziguamento dos conflitos das classes em constituio - e no a noo de princpios de urbanidade e mesmo criao de uma institucionalidade liberal (SANTOS, 1993), de garantia de direitos ou de formao de cidados. Essa racionalidade est estruturalmente vinculada conformao da assistncia social integrada racionalidade de organizao/modernizao do territrio, especialmente no Brasil - e sem se constituir em sua nica determinante. Tais demandas de expanso do capital no processo embrionrio desse novo modo de produo no Brasil impulsionaram que ex-escravos/as compusessem parcialmente a mo-deobra assalariada e que a cidade apresentasse as primeiras formas institucionais capitalistas no Brasil (OLIVEIRA, 2003). Alm disso, a produo de excedentes e a necessidade de seu escoamento a partir de uma incipiente dinmica capitalista impulsionam a acelerada industrializao, acompanhada de um modelo de urbanizao inspirado nos padres e concepes europeus conformando condies particulares estruturao do capitalismo, das classes sociais (OLIVEIRA, 2003, p.29) e de seus conflitos e, necessariamente, dos direitos no Brasil. Longe das intervenes apresentarem uma dimenso de planejamento para as contradies emergentes, a inspirao nas metrpoles internacionais orientava aes voltadas para a modernizao e embelezamento. Esse olhar para fora construiu modelos de segregao das classes populares que viviam em territrios de excluso e de informalidade e da no vigncia de normas (RIBEIRO e CARDOSO,1996, p.60). A acelerao do processo de industrializao gerava a urgncia necessria de adequao da mo de obra a uma nova lgica de regulao social. Assim, as intervenes estatais, nesse tempo, no se voltavam para a garantia de direitos, mas para a construo das condies necessrias implementao do capitalismo no Brasil (BEHRING e BOSCHETTI, 2007). Sem tematizao, o espao ia sendo adequado para propiciar essa modernizao.

As intervenes assistenciais iniciam-se calcadas no apoio da filantropia religiosa e vivem, em relao a essa referncia, uma ruptura com a presso exercida pelo acirramento dos conflitos urbanos e agudizao da questo social, onde esse mtodo domstico no conseguia enfrentar as demandas postas na conformao do urbano no Brasil. A crescente profissionalizao das prticas de assistncia com a assuno formal pelo Estado, na perspectiva liberal, de prticas de assistncia social, impigem mtodos, como vimos, de interveno territorial no mbito das comunidades pobres, com vistas ao seu ordenamento funcional. Ao longo dos anos a assistncia social se profissionaliza e um dos sujeitos profissionais que a exerce - os/as assistentes sociais - passam a ter na disciplina do Servio Social um campo de sistematizao de conhecimento. Na medida em que a questo social se complexifica e passa a exigir maior tecnificao da profisso, a resposta decorre da assimilao de vertentes tericas, com algumas das aes no campo metodolgico apresentando claramente a valorizao do espao. O processo de urbanizao, as contradies e segregao sociais - ingredientes da chamada questo social -, impulsionam a crescente interveno do Estado, cujo conjunto de aes marcado por todo perodo desenvolvimentista e nos anos de ditadura militar ps-1964 pela lgica de modernizao conservadora. Iamamoto e Carvalho (1991) demonstram como a dcada das maiores transformaes para a profisso so, justamente, os anos de 1960, quando se acirra a perspectiva desenvolvimentista e a modernizao da interveno profissional torna-se vital: assumem novo relevo e aplicao mais intensiva os mtodos de servio social de Grupo e, especialmente, de Comunidade (IAMAMOTO e CARVALHO, 1991, p. 346). Essa instrumentalidade, refletindo o ento projeto profissional hegemnico, relaciona-se com processos contraditrios de readequao dos espaos. Expressos atravs dos conflitos na reproduo da vida material impelem, tambm, a formatao da dinmica social e produzem, conseqentemente, interaes permanentes, influenciando na significao dos espaos e conseqente produo de territrios. No perodo da redemocratizao, em especial com o processo da Constituinte, floresce o debate em torno da afirmao de direitos humanos e de sua universalizao. nesse momento que so lanadas as bases do atual debate em torno da territorializao da assistncia social. No obstante, em contraposio proposta constitucional de universalizao de direitos, as polticas sociais de corte neoliberal financiadas por organizaes multilaterais em especial a partir das medidas de ajuste fiscal (SOARES, 2000) imposta aos - denominados pases em desenvolvimento, j operavam com princpios de territorializao dos investimentos. A partir

de investimentos mnimos e focalizados do Estado, visavam assegurar o enfrentamento da pobreza com foco nas populaes pobres. A relao entre a assistncia social, como poltica pblica e a conformao do urbano, tendo por centralidade sua expresso espacial e a conformao do territrio combina, sob essa lgica, intervenes urbanas com polticas sociais sob a lgica de combate pobreza e voltam-se reproduo da vida junto aos grupos escolhidos. Essa abordagem no apresenta consonncia com a proposta constitucional de criao de grandes sistemas nacionais de polticas pblicas, financiadas a partir de fundos prprios e voltadas universalizao do direito, mas encontra lugar de destaque na racionalidade da contra-reforma do Estado brasileiro nos anos de 1990. Nesse sentido, reconhecemos em trs perodos histricos a presena factual e/ou conceitual da dimenso territorial como uma das dimenses orientadoras das polticas pblicas no campo da assistncia social. Um primeiro entre 1930 e 1945, no qual o territrio no tematizado, porm ocorrem intervenes estatais, articulando coero e consenso, de forma cada vez mais ampliada para adequao das massas perigosas e enfrentamento dos incipientes conflitos de classes visando a integrao racionalidade do trabalho assalariado com claro impacto espacial. Junto materializao de direitos trabalhistas e previdencirios, so criadas as grandes estruturas assistenciais nos espaos urbanos e fundadas as escolas de Servio Social. Um segundo momento, entre 1946 a 1980, marcado por regimes republicanos democrticos e extensa ditadura militar. Mas, ambos articulados a proposta desenvolvimentista, cujo carter nacionalista aprofunda-se no perodo de autocracia burguesa (NETTO,1991). A acelerao da urbanizao, a interiorizao da capital nacional com a criao do Distrito Federal, a conformao das grandes regies metropolitanas aprofundam as contradies e o modelo desigual de crescimento do pas. Para a assistncia social apenas na incorporao do vis crtico na disciplina de servio social, trazido por uma das vertentes do movimento da Reconceituao nos anos de 1960 possvel identificar as contradies sociais e a base das relaes de classe que fundam e desenham, historicamente, a questo social capitalista. Entretanto, a dimenso espacial assume em diferentes tempos o que denominamos como uma dimenso funcional de operao das aes pblicas de assistncia, sendo relevante a esse fim, porm aparece tematizada de forma perifrica em diferentes momentos histricos. Por fim, o perodo contemporneo, compreende a redemocratizao e, paradoxalmente, os tempos de acirramento da ofensiva neoliberal na Amrica Latina. Em terceiro momento, como racionalidade reordenadora dos espaos configurando novos sentidos ao territrio as polticas de recorte neoliberal passam a responder parte das

demandas centrais para o procedimento de integrao territorial, relacionado necessidade de queda de fronteiras entre pases, viabilizando o fluxo de capitais, em especial sob a sua forma financeirizada. A crise dos Estados-nao e a universalizao do capital financeiro necessitam, nessa dcada, de regulao especfica a esse fim no campo econmico e de investimento estatal no reordenamento social e territorial para viabilizar a integrao para entrada dos fluxos de capital, como condio primordial de sua reproduo. Esse padro de polticas em sua maioria orientado pelo receiturio do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e Banco Mundial (BIRD), entre outros organismos multilaterais, com base nas regras de ajuste estrutural da economia e dos Estados, considera incontestveis a relevncia do espao e o papel do territrio para a reproduo do Capital, gerando alteraes nos perfis de polticas, que passam ter forte carter de focalizao nos pobres, a exemplo do Programa Bolsa Famlia. Ocorre, ento, uma confluncia perversa entre dois projetos antagnicos (DAGNINO, 2002)
[12]

de sociedade, com disputas pelos sentidos da descentralizao poltico-

administrativa, de cidadania, de participao e de direitos. III - Concluses nesse contexto que a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS, 2004) enfrenta longo percalo e, a exemplo disso, de forma concomitante aos desafios de construo de um sistema territorializado de assistncia social, implementa-se e amplia-se programa governamental de carter distributivo, no participativo e com envolvimento paulatino de todos os municpios brasileiros, contribuindo para o que identificamos como uma dualidade de concepes no campo da assistncia social. Como elementos apenas indicados na concluso, considerando os limites de formato para apresentao do trabalho, sinalizamos a necessidade de se repensar estrategicamente a poltica de assistncia social no territrio a partir de dois elementos estratgicos para sua qualificao como poltica de cidadania e com base na perspectiva de poltica de defesa de direitos: (i) o enfrentamento dos limites atuais de integrao setorial da assistncia social com as demais polticas pblicas urbanas e de seguridade social; (ii) o efetivo exerccio profissional de estmulo e de formao poltica de usurios/as dos programas e equipamentos na perspectiva da participao crtica, controle social e, centralmente, monitoramento e avaliao dos impactos da utilizao desse recurso de toda a sociedade. A relevncia de consolidar processos participativos, na perspectiva do fortalecimento de esferas pblicas de controle social sobre destinos, rumos e perfis da poltica pblica se coloca como algo estratgico para a disputa do sentido de territrio e ruptura com a dimenso tutelar da assistncia social. De forma bastante diferente da sade, o processo de constituio do

Sistema nico de Assistncia Social pouco envolveu usurios/as, sendo este at hoje uma das difceis lacunas serem enfrentadas[13]. Crescentemente essa interveno assume as caractersticas de construo da cidadania regulada (SANTOS, 1996), financiada pelo Estado, onde a assistncia social cumpre relevante papel. Nessa movimentao, diferentes instituies tm importante papel de mediao, mas o Estado em especial, protagonista na mediao das relaes de conflito e mesmo do que reconhecemos como mediao da relao problemtica entre condies locais e particulares e a universalidade de valores (HARVEY, 2004, p.55). A relevncia de fomento de interlocuo entre pblico-alvo da assistncia social e demais cidados/s e movimentos sociais atuantes por direito cidade, reforma agrria e a outras lutas, um aspecto que precisa ser levado em conta, caso queira-se romper com a dimenso de insulamento dessa poltica pblica e com o seu carter residual. Essa tarefa pertence tanto ao Estado brasileiro, quanto aos movimentos sociais e entidades da sociedade civil compromissados para que princpios e diretrizes da poltica nacional de assistncia social de fato se concretizem. BIBLIOGRAFIA: CARDOSO, AL e SANTOS Jr. (2006) Avaliao de Polticas Pblicas: notas na perspectiva da gesto democrtica e da ampliao da cidadania. In OLIVEIRA, AF de, NASCIMENTO, CG do, CARVALHO, JM de. (2004) Cidadania no Brasil o longo caminho. 5 edio. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. CARVALHO, R de e IAMAMOTO, MV IAMAMOTO, MV & CARVALHO, R de Relaes sociais e Servio Social no Brasil esboo de uma interpretao histrico-metodolgica. 8 edio. So Paulo: Cortez; Lima, Peru. CELATS, 1991. HARVEY, D. (2005) A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume, (Coleo Geografia e Adjacncias). OLIVEIRA, F O elo perdido classe e identidade de classe na Bahia. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003. (Coleo Histrica do Povo Brasileiro). RIBEIRO, LC e CARDOSO, AL. Da cidade Nao: gnese e evoluo do urbanismo no Brasil. In RIBEIRO, LC e PECHMAN, R. (orgs). Cidade, povo e nao. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1996. SANTOS, WG Razes da desordem. 2 edio. Rio de Janeiro, Rocco, 1993. SOARES, LTR Ajuste neoliberal e desajuste na Amrica Latina. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001.

[1]

A rede de estudos, debates e formao intitulada Questo Urbana e Servio Social foi constituda em maio de 2010, a partir da interlocuo de um conjunto de professores e pesquisadores de Servio Social integrantes do Programa de Estudos de Trabalho e Poltica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), do ncleo de Pesquisa e Extenso Favela e Cidadania (FACI), do Ncleo de Pesquisa sobre Poder Local, Polticas Urbanas e

Servio Social (LOCUSS), ambos da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e do Departamento de Servio Social da Universidade Federal Fluminense (UFF). A organizao inicial da rede ocorreu em um momento histrico de alargamento do campo de atuao profissional do Servio Social junto s polticas de desenvolvimento urbano, notadamente atravs das polticas habitacionais, assim como de outras frentes emergentes de atuao do Servio Social, como a da questo ambiental. Entretanto, esta dinmica no tem sido acompanhada pelo necessrio esforo de formao e qualificao profissional nestas reas. Sendo elas entendidas como integrantes de um campo que possui natureza no apenas interventiva, mas tambm investigativa, consideramos um desafio necessrio a intensificao de aes que fortaleam tanto a formao de recursos profissionais no mbito da graduao e da ps-graduao, quanto da formao continuada dos assistentes sociais para atuao e investigao no campo das polticas de desenvolvimento urbano e em defesa da agenda histrica das lutas populares em torno da reforma urbana e do direito cidade. Assim, a Rede Questo Urbana e Servio Social pretende contribuir para a criao compartilhada de um campo comum de estudos, debates e formao da profisso a partir da trajetria daqueles que se debruam sobre a relao entre a ao profissional do Servio Social e a questo urbana, nas suas mltiplas determinaes e expresses. [2] Consideramos como definio primeira de poltica pblica o que Miller (2004), com base em Howllet e Ramesh (1995) denomina de qualificao mnima: tudo aquilo que o governo decide fazer ou no fazer. Para maiores aprofundamentos sobre o conceito, ver: Miller (2004), Pierson (2000), Pereira (2008), Azevedo (2003) entre outros. [3] Para Coutinho (2000) cidadania a capacidade conquistada por alguns indivduos, ou (no caso de uma democracia efetiva) por todos os indivduos, de se apropriarem dos bens socialmente criados, de atualizarem todas as potencialidades de realizao humana abertas pela vida social em cada contexto, historicamente determinada (COUTINHO, 2000, p.50). [4] Questo social como o conjunto das expresses das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem uma raiz comum: a produo social cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriao de seus frutos mantm-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade (IAMAMOTO,1998, p.27). [5] A configurao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) decorre de mais de duas dcadas de truncado processo de construo dessa poltica no Brasil, visando al-la ao status de poltica pblica integrante do campo da seguridade social e orientada pelos princpios constitucionais (CF, 1988) e pela Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS, 1993). [6] preciso ponderar que a atual Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) traz j na nascente histricas contradies ao inspirar-se no modelo de universalizao do Sistema nico de Sade (SUS), sem sequer conseguir integrar-se com essa poltica do campo da seguridade social. [7] O conceito de coerncia regional estruturada chave na teoria de Harvey e as formas e as tecnologias de produo (padro de utilizao de recursos pelas conexes inter-indstrias, formas de organizao, tamanho de empresas) as tecnologias, as quantidades e qualidades de consumo (o padro e estilo de vida tanto dos trabalhadores como da burguesia) os padres de demanda e oferta de mo de obra (hierarquias das habilidades de mo de obra e processos sociais de reproduo, para assegurar a oferta dos mesmos) e as infra-estruturas fsicas e sociais (HARVEY, 2005, p.146). [8] A construo dessa categoria por Harvey (2005) contribui para a desmistificao do espao como algo natural, trabalhando-o sempre como espao social. Assinalamos que, especificamente, a partir da dinmica de acumulao capitalista, o espao como espao social, passa a ser dotado de sentido compreendendo as contradies e as disputas impressas pela racionalidade da acumulao e das possibilidades do capital em enfrentar temporal e territorialmente as contradies que gera no prprio processo de busca da superacumulao. No que tange a uma forma de expresso espacial da projeo do capital e sua relao com o tempo, a circulao do capital precisa ser concluda no tempo de rotao socialmente necessrio (HARVEY,2005,p.136), isto , no tempo mdio necessrio para girar certa quantidade de capital em relao taxa mdia de lucro sob condies normais de produo e de circulao. [9] A relevncia estratgica do fundo pblico para garantir as condies de acumulao apresentada em clssico texto de Oliveira (1998) e problematizada, com divergncias quanto caracterizao de anti-valor, por Behring (2002). [10] na Primeira Repblica (1889-1930) que ocorre a federalizao inspirada no modelo norte-americano dos estados, porm subordinando-se a forte comando das oligarquias locais, em manifestao conhecida como Coronelismo (Leal,1949). Esse advento um dos elementos que no permitem a introduo de grandes transformaes republicanas no que tange aos direitos de uma forma geral, tampouco assegura melhorias substantivas - principalmente aos ex-escravos e ex-escravas mesmo com a promulgao da Lei urea (1888) Aps o decreto formal do trmino da escravido, no incio do sculo XX quando j da conformao dos centros urbanos, no caso especfico da regio sudeste, ocorrem de forma mais permanente conflitos impulsionados pela exploso da questo social daquele momento histrico. [11] A grande reforma urbana iniciada em 1902 por Pereira Passos e com direta inspirao em Haussman, como fortemente relacionada s condies necessrias para a passagem do escravismo para o capitalismo, com clara centralidade do Estado em sua promoo (MYASAKA, 2007). Na segunda metade do sculo XIX o Rio de Janeiro sofre com o crescimento populacional, a crise habitacional, o aumento da circulao de mercadorias, os surtos epidmicos, as ruas estreitas e congestionadas e essa conformao urbana no atendia mais, no incio do sculo XX, aos interesses dos capitalistas estrangeiros e brasileiros, nem tampouco aos do Estado republicano. Tais elementos incrementam a chamada questo social do perodo.

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Colocam-se, claramente, frente a frente, dois projetos societrios: o primeiro pautado na perspectiva de universalizao de direitos, de constituio de esferas pblicas fortalecidas por participao societria para controle social sobre as aes estatais e, o segundo, precursor do Estado Mnimo, da participao consultiva e adesista, das polticas pblicas focalizadas sobre os mais pobres, da cidadania de resultados (DAGNINO, 2002). [13] Defendemos, portanto, que a constituio das redes socioassistenciais no territrio assuma outro carter, rompendo a dimenso do restritivo papel de prestadoras de servio. Apontamos para a necessidade de reviso do uso do fundo pblico, que deve tambm ser voltado, centralmente, ao financiamento de um novo padro de poltica pblica visando a construo de outra lgica de democracia. Nesta, a dimenso estratgica de apoio a entidades de defesa de direitos, a organizaes da sociedade civil relacionadas a movimentos sociais urbanos, rurais, de mulheres, de afro-descendentes, de moradores de rua, de idosos, enfim, e de toda a diversidade e pluralidade que hoje integra a sociedade brasileira, deve ser um tema concreto a se refletir quando tratamos das condies para uma participao poltica efetiva e cidad no mbito de esferas pblicas de controle social sobre o Estado brasileiro.