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IV CONGRESSO LATINO AMERICANO DE OPINIO PBLICA DA WAPOR, BELO HORIZONTE BRASIL AT 6: Capital Social, Cidadania e Pesquisa Mundial de Valores.

Poltica social e capital social no Brasil durante o Governo Lula: uma relao contraditria entre os setores populares.

Prof. Dr. Joo Ignacio Pires Lucas Professor de Cincia Poltica da Universidade de Caxias do Sul

Palavras-chave: poltica social, capital social, participao poltica.

2 INTRODUO

O objetivo deste trabalho analisar a relao entre a implementao de uma poltica pblica brasileira voltada para os setores populares, a Poltica Nacional de Assistncia Social doravante tratada por PNAS - e o capital social relacionado diretamente populao de usurios. Dito de outra maneira, o presente trabalho pretende verificar o nvel de organizao e participao poltica dos usurios das polticas sociais no Brasil, a partir de dados coletados na cidade de Caxias do Sul, Rio Grande do Sul, com o objetivo de identificar se h algum peso nessa organizao e participao por conta da ao do Estado, especialmente por intermdio da implementao da poltica nacional de assistncia social bsica referenciada nos Centros de Referncia em Assistncia Social - CRAS. O foco em relao assistncia social bsica porque h programas diferentes para esse nvel da poltica (que lida com usurios pertencentes a famlias que no romperam laos, mas que possuem algum tipo de vulnerabilidade ou risco de sobrevivncia) e para o que se chama de assistncia especializada (quando os vnculos foram rompidos, como por exemplo, no caso da violncia domstica, uso de drogas etc). E como nos prprios princpios da PNAS est caracterizada a ideia de que a assistncia tambm visa o reconhecimento (e construo) do usurio como cidado autnomo e participativo (no s para as decises em geral, mas tambm para a participao nas decises sobre a conduo da poltica social, bem como sobre a prpria conduo do seu atendimento nos programas sociais)1. Nesse sentido, esse trabalho procura articular uma anlise estrutural e cultural ao mesmo tempo, na medida em que busca verificar o nvel de organizao e participao dos usurios a partir da investigao de fundamentos polticos e culturais motivadores do chamado capital social (que pode ser representado como o resultado positivo de tais motivaes culturais, morais, polticas e ideolgicas), ao lado do contexto da formao histrico-social em questo a partir do delineamento da atual fase do Estado brasileiro,
1 Este trabalho com com dados da pesquisa, Avaliao dos Centros de Referncia em Assistncia Social CRAS no municpio de Caxias do Sul, RS , desenvolvida na Universidade de Caxias do Sul, sob a coordenao da profa. Mara de Oliveira. Essa pesquisa contou com os apoios da Fundao de Assistncia Social - FAS , da Prefeitura de Caxias do Sul, e do CNPq.

3 dentro do contexto regional e global do sistema capitalista. Por isso, a parte estrutural alm de impor um padro constante de cultura poltica subalterna (Oliveira, 2003) para os setores populares, tambm representa impactos conjunturais nas tradies associativas e polticas desses atores sociais, ainda que a base da cultura poltica brasileira tenha pesados condicionantes patrimonialistas e autoritrios, patrocinadores de padres de apatia poltica, por um lado, e de pouco associativismo poltico por outro (Sorj e Martuccelli, 2008). Os estudos de Putnam (1996, 2004), que so uma das principais referncias na rea e que geraram vrios adeptos e seguidores, partem da cultura poltica cvica participativa como elemento chave para a construo e consolidao do capital social, uma espcie de musculatura robusta da sociedade civil em contraposio ao Estado. Porm, outros autores como Woolcock (1998), atribuem um peso para o prprio Estado na induo de capital social, especialmente nas circunstncias em que no existe tal tradio na cultura poltica. Esse trabalho, portanto, segue a segunda orientao, procura verificar o peso do Estado na construo de uma cultura participativa. Para o caso do Brasil, nem preciso que seja enfatizado a centralidade do Estado brasileiro no desenvolvimento humano e social, tanto no que concerne a efetivao de direitos sociais para uma populao com altos ndices de pobreza e marginalidade (Sorj e Martuccelli, 2008), quanto para o prprio desenvolvimento do capitalismo dependente, constituindo um dos famosos trip do modelo de desenvolvimento nacional (junto com as empresas internacionais e o capital nacional). E do ponto de vista da cultura poltica, no foram poucas as vezes em que os cientistas sociais apontaram as fragilidades na implementao do Estado-Providncia no Brasil, mesmo que depois da Segunda Grande Guerra Mundial esse fosse o padro de Estado para o mundo ocidental. Porm, a tradio patrimonialista foi mais forte do que os impulsos modernizantes, a ponto de que a tradio cultural do favor tenha permanecido com relativa fora na criao de um aparato jurdico e poltico para os direitos e polticas sociais na segunda metade do sculo XX (Muniz, 2005). Porm, ainda o Estado tem um papel a cumprir, mesmo para o incremento da sociedade civil, especialmente quanto a sua capacidade de participar nas principais

4 decises polticas, bem como na fiscalizao dos atos do poder pblico. Nesse sentido, autores tm destacado o papel do Estado no desenvolvimento de prticas que redundem em capital social (Woolcock, 1998), particularmente em contextos sociais e culturais como o brasileiro em que no h uma forte tradio de organizao e participao da sociedade civil. Nesse sentido, verificar o nvel de capital social no mbito dos usurios das polticas sociais no Brasil deve servir para que algumas dessas discusses sejam tratadas de maneira emprica. Segundo as projees populacionais presentes na prpria elaborao da PNAS (2005), a populao brasileira alvo das polticas sociais beira em torno dos 50 milhes, tendo como parmetro as pessoas pertencentes s famlias consideradas num patamar mensal de renda abaixo da linha da pobreza (famlias com menos de salrio mnimo ms). Se forem tratados os considerados em nvel de indigncia (famlias com menos de de salrio mnimo ms), a populao gira em torno dos 26 milhes. importante destacarmos tambm que a populao alvo dos programas de assistncia social no Brasil composta por pessoas desempregadas, idosas, crianas e jovens em situao de risco, isto , uma populao com vulnerabilidades sociais, culturais e econmicas, que demandam aes no mbito da educao, tratamento psicolgico, renda e emprego etc. Tal populao, segundo o levantamento presente na prpria PNAS (2005) est dividida entre as grandes e pequenas cidades, sendo que nas grandes costuma morar nos bairros da periferia, demandando, dentre outras situaes, auxlio no prprio transporte e deslocamento dentro da cidade. Esse contexto social no pode passar desapercebido nem das discusses sobre a consolidao da democracia no Brasil, especialmente de verses mais participativas, nem das discusses sobre as transformaes globais ligadas aos valores materialistas. Nesse sentido, h uma aproximao de pressupostos entre os tericos que tm discutido a evoluo do desenvolvimento humano, que acaba impactando nos valores em nvel da cultura politica (Inglehart e Wezel, 2009), por um lado, com os autores que tm procurado avaliar o grau de organizao e participao da sociedade civil, que possa redundar em capital social, de outro lado (Baquero e Pr, 2007). Porm, um pas como o Brasil que ainda possui uma grande parcela da populao numa faixa que pode ser caracterizada

5 como de vulnerabilidade e risco, tal articulao e debates no podem marginalizar os efeitos polticos ligados ao contexto social da pobreza. A PNAS aprovada em 2004, no primeiro mandato do Governo Lula, representa uma evoluo recente dessa poltica pblica, bem como dos direitos sociais no Brasil, pois desde 1988 com a Constituio Federal, passando em 1993 pela aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS esse pas tem conseguido afirmar e implementar aes de combate as vulnerabilidades sociais como a fome e desemprego. Em 2004 tambm o marco da aprovao do Sistema nico da Assistncia Social SUAS que nos moldes do SUS Sistema nico da Sade representa mais um passo na implementao de uma poltica pblica descentralizada e com forte apelo participao popular. Nesse sentido, este trabalho procura avaliar os efeitos polticos presentes na interao entre a poltica social pblica voltada para a populao mais carente e a participao poltica da mesma na prpria evoluo da poltica. Para tanto, o trabalho est dividido em trs partes: na primeira, h uma discusso da poltica social no Brasil a partir de 2004, seus princpios, diretrizes e programas, destacando-se que a prpria poltica social est baseada no princpio de que por mais vulnervel socialmente que seja o usurio, ele deve transforma-se num cidado autnomo e participativo, o que tambm destaca a necessria articulao da poltica pblica com a sociedade civil organizada. Na segunda parte, h um balano sobre a literatura e estudos sobre o capital social em nvel dos setores populares nas ltimas dcadas no Brasil, especialmente em relao organizao e participao poltica voltada para as polticas sociais, tanto no sentido da movimentao social reivindicativa, quanto na participao social crtica da poltica pblica. Na terceira parte, discuti-se os resultados de uma pesquisa de opinio realizada em 2009, na cidade de Caxias do Sul, RS, com 638 usurios das polticas de assistncia social. A hiptese central do trabalho foca na contradio da poltica social no sentido de que ela ainda no conseguiu efetivar um cidado autnomo e participativo, bem como a prpria sociedade civil organizada dos setores populares no tm organizao e participao suficiente para impor aes mais concretas tanto na elaborao das polticas sociais no Brasil, quanto na avaliao da efetivao de seus princpios (autonomia e

6 gesto participativa). Como resultado, especialmente a partir dos dados da pesquisa, constata-se que, pelo lado da sociedade civil em questo, a organizao social dos setores populares tm fraca participao poltica geral, e especialmente nos rgos polticos tradicionais (partidos, sindicatos, ONG's, associaes de moradores), o que dificulta a consolidao de uma cultura poltica mais participativa e uma efetiva interao na elaborao e avaliao da poltica, e pelo lado da implementao da poltica social, no existe a efetivao dos princpios indutores da cidadania participativa.

A POLTICA SOCIAL NO BRASIL DO GOVERNO LULA

A poltica social nos Governo Lula (2003-2009) tem alguns marcos que sinalizam os seus caminhos. Em 2004 discutida e aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social a nova Poltica Nacional de Assistncia Social, como resultado das discusses da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2003. Dos principais smbolos alguns j vinham desde 1988 com a Constituio Federal, e 1993 com a LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social -, do Governo Itamar Franco, como no caso dos princpios da autonomia do cidado e da universalidade do atendimento (num sistema no necessariamente contributivo), alm das diretrizes de gesto baseadas na descentralizao e controle social. Mas, o principal incremento foi a da criao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS para coordenar todas as aes, nos moldes do SUS Sistema nico de Sade. Nesse sentido, centrava-se na luta para a conquista de um cidado autnomo (alm do seu atendimento material), junto com a diretriz da descentralizao que buscava integrar cada vez mais os entes federativos (Estados e Municpios) na gesto das polticas sociais, bem como o controle social pelo estmulo a ampla participao, seja da sociedade civil organizada, seja do prprio cidado e dos usurios do sistema. Porm, tudo isso no foi to marcante quanto o objetivo de superar o padro histrico dos direitos

7 e polticas sociais vistos como e dentro da tradicional cultura do favor2. A priorizao da rede de assistncia social bsica e da famlia nos programas sociais que pudessem superar o mero repasse de bens materiais, como cestas bsicas, bolsa famlia, programas baseados no fortalecimento da famlia e na capacitao bem como da capacitao para a participao nos fruns de passagem de nibus etc, esteve ligado a esses objetivos. A proposta seria de viabilizarem-se profissional e poltica,

discusso do seu prprio atendimento (usurio), alm da participao na elaborao da poltica social e nas mais diferentes atividades da vida em sociedade (PNAS, 2005). Antes de voltarmos discusso da PNAS, a poltica social no Governo Lula no pode ser avaliada sem a devida contextualizao das variveis globais e locais no que concerne tanto aos recursos necessrios para a implementao dos programas pretendidos quanto em relao aos aspectos polticos e ideolgicos. Na Europa, por exemplo, a construo do Estado-Providncia ao longo do sculo XX esteve ligada a uma fase do capitalismo (Santos, 2002), do chamado capitalismo organizado, que, dentre outras questes, representou uma fase especial da articulao entre o setores sociais e polticos que falavam em nome do capital e do trabalho (como os sindicatos). Porm, a relao de dependncia existente dos pases perifricos com esses pases europeus tambm contribuiu para que existisse uma grande acumulao de recursos que foram repassados aos trabalhadores e demais detentores dos direitos sociais (Marini, 2000). Isso no existe atualmente nem para Lula no Brasil, nem para os seus colegas da Amrica Latina como Venezuela, Equador, Argentina, Uruguai. O Brasil e a Amrica Latina no gozam de uma mesma condio para a implementao no incio do sculo XXI daquela que aconteceu na Europa depois da Segunda Grande Guerra. Isso de um lado. De outro lado, j faz mais de uma dcada que o crescimento da China, e de outros pases da sia a exceo do Japo -, ao lado da estagnao dos chamados pases de primeiro mundo, como os Estados Unidos e os pases da Europa Ocidental (Inglaterra, Frana, Alemanha, Itlia, Espanha etc), vem colocando novas demandas para a construo dos direitos sociais e polticas pblicas sociais nos pases em desenvolvimento como o Brasil e demais pases da Amrica Latina. Autores como Amin (2006), Santos (2004), Arrighi (2008), dentre outros, tm destacado que na nova fase da
2 Para uma discusso no campo das poltica sociais sobre a cultura do favor, ver: OLIVEIRA, 2003.

8 diviso internacional do trabalho do sistema capitalista global, os pases da sia, especialmente a China e ndia, esto recebendo investimentos pesados em infraestrutura e desenvolvimento econmico moderno, ou seja, de acordo com os padres do sculo XX (industrializao e urbanizao), enquanto que pases como os da Amrica Latina tm ficado com as sobras e pequenos investimentos. Como principal desdobramento, quase todo o processo de desenvolvimento desses pases depende da poupana interna muitas vezes conquistada a partir da explorao de recursos naturais como o petrleo, gs etc. Nesse sentido, como no h grandes somas de recursos disponveis para o desenvolvimento dos pases latino americanos, e como as suas economias so frgeis no sentido da acumulao de capital que possa suportar tais investimentos, cabe quase que exclusivamente ao poder pblico tentar inverter recursos acumulados na venda de bens naturais em polticas pblicas sociais de incluso. Isso faz com que o processo social e econmico seja limitado em termos dos recursos disponveis. Hobsbawm (1992) comentou que, de verta forma, a URSS salvou o capitalismo com a sua vitria sobre a Alemanha nazista na Segunda Grande Guerra Mundial, mas tambm com a sua verso stalinista do socialismo. No momento atual, da mesma maneira, a China socialista tambm no deixa de ser um suporte fundamental para a expanso do capitalismo mesmo com toda a estagnao presente nas economias mais desenvolvidas. Se no sculo XXI h toda uma discusso sobre as tecnologias virtuais estarem transformando o trabalho manual em algo obsoleto (Lima, 2008) e se as grandes empresas no ocidente esto j modificando as suas formas de gesto e organizao do trabalho, porque existe, de outro lado, a super explorao do trabalho na China e noutros pases da sia, assim como j ocorreu com pases da Amrica Latina (Brasil, Mxico, Argentina, Chile). E um dos desdobramentos disso d-se pelo lado cultural, pois a emergncia de uma sociedade tanto da informao quanto do consumo no contribui para o incremento de participao social da populao mundial, muito menos dos pases perifricos rotulados de emergentes. Se um pas como o Brasil no e estratgico para o desenvolvimento do capitalismo agora na sua verso de economia mundial e de diviso do trabalho na globalizao, a possibilidade de induo de capital social na sua populao para alm apenas do ganho material um desafio enorme porque as prprias construes culturais e polticas esto

9 em crise na modernidade (Sennett, 2006, 2009). Os partidos e demais instituies polticas que tanto serviam para a manuteno do poder como para a sua transformao esto em uma crise muito forte, especialmente no recrutamento de novas lideranas que tenham capacidade de mobilizao da sociedade civil. A prpria cultura individualista atua negativamente na perspectiva do indivduo racional que busca vantagens individuais no cenrio social atual (Jameson, 1997, 2005). Alm disso, a esfera poltica no Brasil est ainda muito marcada pelos argumentos neoliberais que tanto males causaram nas polticas pblicas e na fora do Estado em ser um indutor do desenvolvimento. O momento outro, e nele o papel do Estado no pode ser mais o mesmo, ainda que no caso do Brasil e perspectiva poltica ligada s polticas sociais de incluso sejam voltadas para no apenas a prpria incluso mais o desenvolvimento de uma cidadania crtica, autnoma e participativa (PNAS, 2005). Nos anos de 2003 a 2009, do Governo Lula, o Brasil conseguiu um crescimento econmico intermedirio (entre a estagnao da Europa e EUA e super crescimento da China e ndia), bem como uma visvel evoluo na implementao dos direitos sociais e das polticas pblicas no campo da incluso social. Isso aconteceu depois de uma longa fase inicial desde 1930 de implementao da seguridade social tanto no Brasil quanto na Amrica Latina (Boschetti, 2009). Porm, ainda antes dos anos 2000, o neoliberalismo do final dos anos 80 e da dcada de 90 imps um certo revs nessa evoluo (Rojas Couto, 2006). S que a ideologia do favor, as relaes poltica do Estado federativo, a atuao da burocracia e a fragilidade organizacional da populao brasileira e a necessidade material so impedimentos que dificultam tal situao. E a sociedade civil um dos pontos que pode reverter isso.

CAPITAL SOCIAL NO BRASIL

So muitos os desafios presentes no processo de construo de uma cultura poltica democrtica e participativa no Brasil e na Amrica Latina. No mnimo, vrios estudos voltados ao aspectos culturais da tradio poltica brasileira tm apontado o peso

10 da tradio autoritria e clientelista que acompanha o Brasil desde a sua inveno no sculo XVI , sem falarmos nas questes ligadas pobreza e marginalidade nos grandes centros urbanos e reas rurais (Sorj e Martuccelli, 2008). Tambm, se os problemas anteriores j no fossem suficientes, os movimentos sociais que furaram tais bloqueios e at conseguiram alguma mobilizao social a partir da luta pelo fim da ditadura militar e pela emergncia de novos atores no cenrio poltico (Andrade, 2010), a partir da vitria de Lula nas eleies presidenciais de 2002, tm partes significativas (especialmente os movimentos sociais ligados ao Partido dos Trabalhadores - PT - e aos partidos socialistas como o Partido Socialista Brasileiro - PSB - e Partido Comunista do Brasil - PCdoB) dentro do Governo Federal ou em apoio aberto ao mesmo. E como j foi comentado acima, o Estado brasileiro tem tido uma relao contraditria com a sociedade civil e os movimentos sociais. Ora ele apoiador e incentivador da prpria mobilizao social, como na criao dos SUS e dos Conselhos Gestores das polticas pblicas (educao, cultura, assistncia social etc), ora ele coopta e tutela a sociedade civil (na relao com as entidades sindicais, com os partidos polticos etc). Nesse sentido, por mais que a sociedade civil brasileira tenha demonstrado uma relativa cultura participativa a partir da luta contra a ditadura, entrando nos anos 80, 90, e 2000, tal iniciativa foi sendo solapada tanto pela emergncia do neoliberalismo, que colocou na defensiva muitos movimento sociais, como o sindical, mas tambm o da afirmao da poltica de assistncia social (Rojas Couto, 2006; Pereira 2009; Oliveira, 2008) quanto pelas vitrias eleitorais da esquerda em governos estaduais e federal. Duas correntes tericas convergem quanto aos resultados de suas pesquisas e anlises. Pelo lado dos estudos da cultura poltica (com outras contribuies no campo do individualismo metodolgico, institucionalismo, etc) como os estudos de Moiss (1995), Baquero (1999), e tantos outros, at so verificados conexes entre aspectos da cultura poltica com certa organizao poltica e determinados eventos de mobilizao social, motivados por graus de confiana, mas que no geral, no servem como um padro generalizado para o conjunto da sociedade civil. No caso ainda dos setores populares, alm da manuteno de graus de desconfiana e apatia poltica em relao ao padro tradicional de instituies (partidos, sindicatos, congresso) e de comportamento poltico (manifestaes de rua, greves,

11 passeatas), h um contexto cultural e social no qual um determinado movimento social exerce um peso significativo, que o caso da religiosidade, bem como certas igrejas (no mais apenas a catlica, mas cada vez mais as evanglicas pentecostais) assumem um papel crucial como referncia poltica e de agregadora de vnculos sociais (Sorj e Martuccelli, 2008). A sntese de que os brasileiros at simpatizam difusamente com a democracia, mas nos atos especficos h uma defasagem de aceitao e apoio (Baquero, 1999; Baquero e Pr, 2007). Ou os brasileiros no confiam nas suas instituies, com baixos ndices de confiana e interesse (Moiss, 1995, Lucas 2004). Tambm do lado de outra tradio, h vrios estudos tratando da subalternidade reforada ainda que tenha havido toda uma construo da cidadania via o Estado democrtico de Direito (Abreu, 2009). Isso fica mais visvel no tratamento histrico da evoluo dos direitos sociais e das polticas sociais voltadas geralmente para os de baixo. Essa situao j teve um padro histrico de excluso e da incluso tutelada dos setores subalternos. Primeiro foi no mbito do mundo trabalho urbano, com o populismo de muitas verses. Depois, com as polticas sociais foi sendo feito a ampliao para os marginalizados. Porm, ficaram segmentos ainda marginalizados. Outro aspecto foi a da cultura do favor. Mesmo que j existissem polticas, recursos e programa, a lgica de incluso via o discurso mas especialmente a prtica dos profissionais diretamente envolvidos, assistentes sociais, funcionrios pblicos, foi sendo mantida um padro que por mais que o Estado estivesse ligado a isso no produzia resultados para alm de ganhos materiais da populao. E a organizao servia de recrutamento e cooptao.

OS USURIOS DOS PROGRAMAS DE ASSISTNCIA SOCIAL

No ano de 2009 foi realizada uma pesquisa de opinio com 638 usurios dos programas de assistncia social de Caxias do Sul, um municpio da serra gacha com mais de 400 mil habitantes. A base de dados que serviu para a seleo dos entrevistados foi a lista de usurios cadastrados nos CRAS Centros de Referncia em Assistncia

12 Social de Caxias do Sul. Os usurios cadastrados so aqueles que, a despeito de terem muitas vezes procurado o CRAS para a simples obteno de um vale transporte ou cesta bsica, j foram includos em algum programa de atendimento sistemtico, como, por exemplo, o PAIF Programa de Ateno Integral Famlia. Os CRAS surgiram com a nova PNAS de 2004 para, preferencialmente, o atendimento sociofamiliar. Cada um deles deve atender um total de 1000 famlias nos seus mais diferentes programas, inclusive no PAIF Os usurios so cadastrados a partir do momento em que eles frequentam com uma certa assiduidade esses centros, e dessas listas foi feito um sorteio aleatrio para as entrevistas. Em geral, essa assiduidade fruto de atendimento material (cestas bsicas, bolsa famlia), que deve ser intermediado com outros programas que busquem a capacitao no s dos usurios de forma individual, mas das suas famlias. A assistncia social bsica difere de uma mais especializada que atendida pelo CREAS Centro de Referncia Especializado em Assistncia Social - , pois a bsica ainda no representou o rompimento dos laos familiares (drogas, violncia, separao). Seus usurios, da assistncia bsica, muitas vezes buscam o CRAS para receberem apenas um vale transporte ou cesta bsica, depois nunca mais voltam. O perfil social dos entrevistados revela as condies da populao em situao de vulnerabilidade prevista na poltica de assistncia social referenciada no CRAS. Do total de entrevistados, 93% so mulheres, 76% ou so analfabetos ou tm apenas o ensino fundamental incompleto, 53% so pessoas que trabalham em suas prprias casas na categoria tradicional do lar e 54% tm at um salrio mnimo como renda mensal familiar. claro, os homens tambm so atendidos nos CRAS, mas esse resultado no deixa de sinalizar para o contexto sociofamiliar em que so realmente as mulheres que acabam no apenas procurando mais atendimento nas polticas de assistncia, bem como so as mulheres tambm que participam mais dos programas oferecidos na poltica assistencial. As tabelas elencadas abaixo, de 1 a 5, trazem informaes acerca da participao poltica e social desses entrevistados, alm das suas opinies sobre vrios aspectos da poltica social, desde o tipo de atendimento recebido, e percebido, at o grau de satisfao em relao a esses contatos diretos com a implementao da poltica social. Pelo tipo de contato que os usurios desenvolvem junto aos CRAS e a poltica de

13 assistncia social prevista na PNAS, a pesquisa foi direcionada diretamente para questionamentos que permitissem uma avaliao do atendimento recebido, o seu grau de satisfao, e de como o usurio em linhas gerais enquadra a poltica de assistncia, na figura do prprio CRAS na dicotomia do direito ou do favor. claro, tal questo, do direito e favor, mediada pelo tipo de procura que o usurio tem, e pelo tipo de entendimento que ele deposita no CRAS, alm da articulao dessas noes com a sua viso de atendimento e relacionamento com os tcnicos e profissionais dos centros. Os dados esto divididos em trs itens: (1) a participao poltica; (2) percepo sobre o atendimento e sua avaliao, (3) a poltica social como direito ou favor. 1 A participao poltica. As tabelas 1 e 2 trazem informaes sobre a participao poltica e social sistemtica dos entrevistados e o tipo de movimento em que eles participam. Tabela 1. Usurios dos CRAS que participam nos movimentos sociais. Caxias do Sul, 2009. Participao no participa participa Total f 526 112 638 % (82%) (18%) (100%)

Fonte: pesquisa Avaliao dos CRAS de Caxias do Sul, 2009.

Tabela 2. Tipo de movimento social ou poltico que participa. Caxias do Sul, 2009. Tipo de movimento Partido poltico Sindicato Associao de Moradores Clube de Mes Pastorais % dos que participam 3%* 2% 26% 11% 63%

Fonte: pesquisa Avaliao dos CRAS de Caxias do Sul, 2009. * os entrevistados puderam responder mais de uma opo.

14 A pesquisa foi realizada no segundo semestre de 2009 e a grande maioria dos entrevistados j vinham tendo contato com os programas sociais desenvolvidos nos CRAS desde os anos de 2004 e 2005. Mesmo assim, a quantidade de usurios que milita nos movimentos sociais e polticos no superior ao padro da participao poltica brasileira e da prpria Caxias do Sul3. Ou seja, no se percebe um incremento de organizao e participao entre os usurios diferente daquele j existente no padro da populao brasileira. Dos movimentos sociais e polticos que foram citados pelos entrevistados que participam, os mais lembrados foram os movimentos sociais que nem tem uma conotao diretamente poltica ou partidria. As pastorais, com 63%, o movimento comunitrio das associaes de moradores, com 26% e os clubes de mes, com 11%, no deixam de estar num mesmo enforque de participao: ligado ao lugar de moradia, condio de gnero e religio. De certa maneira, esses dados corroboram as reflexes de Sorj e Martuccelli (2008), quando esses autores afirmam que os movimentos sociais ligados religio e religiosidade esto entre os principais para os setores populares. Por outro lado, de se esperar que certos movimentos polticos como o sindical no seja muito frequentado porque os entrevistados trabalhadores formais so minoria. Mas, o caso dos partidos polticos realmente crtico, nem para queles setores que possuem fortes demandas sociais. Nem para esses segmentos os partidos polticos parecem representar uma opo concreta de soluo dos seus problemas. A pouca participao poltica dos entrevistados tambm verificada nos prprios CRAS, pois apenas 9% dos usurios responderam afirmativamente quanto questionados se havia participado de alguma atividade nesses centros (atividades no diretamente ligadas aos seus atendimentos4). Na comunidade, seja nas Associaes de Moradores AMOB ou outras instituies como as igrejas, clubes de mes -, tambm apenas 8% dos entrevistados afirmaram ter participado de alguma reunio ou atividade em que os CRAS ou a poltica social estivesse em discusso. E as poucas pessoas que participaram de alguma discusso na comunidade, foi na AMOB do bairro. De uma forma direta, ento, no se percebe pelos dados da pesquisa que a
3 Pesquisas que trazem dados sobre a participao de Caxias do Sul, ver: Lucas (2004), Baquero e Pr (2007). 4 Como na participao dos Conselhos Gestores, por exemplo, ou em alguma reunio para a definio da poltica social.

15 participao social ou poltica dos entrevistados em movimentos e instituies tenha tido um acrscimo significativo. Os resultados confirmam um padro de relativa apatia no que concerne participao poltica, especialmente nos partidos polticos. Os dados sobre os tipos de atendimento e sobre a demanda prioritria que os usurios tm, na nossa viso, mostram motivos para tal resultado.

2 As demandas e o atendimento. As prximas trs tabelas, 3, 4 e 5, informam sobre as respostas dos entrevistados sobre os seus atendimentos nos CRAS. As informaes j mostram as respostas dos dois grupos de entrevistados, os que no participam e os que participam. Para os dois grupos, a maioria dos usurios respondeu que os tcnicos no perguntaram sobre as propostas deles (para o atendimento), nem o que os entrevistados achavam das suas prprias situaes (que estavam merecendo atendimento). Dos dois grupos, os usurios que disseram participar de movimentos sociais e polticos foram os que mais tiveram interao positiva com os tcnicos (cerca de 35% respondem sim, que haviam sido perguntados). Dois aspectos tericos so importantes para essas questes. De um lado, o tal incentivo ao protagonismo social e poltico que pode ser motivado pela PNAS deveria comear, no mnimo, pelo prprio atendimento realizado dentro dos programas de assistncia, justamente para quebrar-se com o padro da tradio poltica e cultural que reforava (e refora) a cultura do favor, especialmente para as polticas e direitos dos setores populares. claro, um dos principais elementos da poltica social a questo material, no sentido que de a populao vulnervel possa obter recursos materiais para a sua sobrevivncia. Porm, como a nova poltica social os CRAS e os programas l desenvolvidos pretendem-se indutores da cidadania ativa e autnoma, no reproduzindose mais no momento da prtica da poltica quelas velhas formas tradicionais do favor. Por isso, mesmo que 1/3 dos usurios militantes de movimentos sociais e polticos responderam que haviam tido uma interao mais dialogada com os tcnicos, os resultados gerais so inadequados do ponto de vista da induo participao.

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Tabela 3. Participao e atendimento dos tcnicos dos CRAS. Caxias do Sul, 2009. O tcnico pergunta sobre as propostas deles? no participa participa sim 99 (20%) 39 (35%) no 416 (81%) 72 515 Total (100%) (100%)

(65%) 111

Fonte: pesquisa Avaliao dos CRAS de Caxias do Sul, 2009.

Tabela 4. Participao em movimentos e atendimento nos CRAS. Caxias do Sul, 2009. Participao em movimento no participa participa O tcnico pergunta o que o sr. acha da sua situao? sim 144 39 (28%) (35%) no 371 (72%) 72 (64%) 515 ( 100%) 111 (100%) Total

Fonte: pesquisa Avaliao dos CRAS de Caxias do Sul, 2009.

De outro lado, essa ainda pouca interao no significou um avaliao negativa do atendimento e do trabalho dos tcnicos. Para esse tipo de resultado, as propores mudam, a esmagadora maioria dos entrevistados estava satisfeita. Sendo que os militantes, afirmaram estarem ainda mais satisfeitos que os no militantes (ver a tabela 5). Tabela 5. Participao e satisfao com o trabalho dos tcnicos? Participa no participa participa f Insatisfeito Insatisfeito Satisfeito % (24%) (75%) (14%) (85%)

124 16 95

Satisfeito 394

Fonte: pesquisa Avaliao dos CRAS de Caxias do Sul, 2009.

17 Esses percentuais de satisfao tambm so dessa proporo em relao ao CRAS como um todo e em relao poltica social de uma forma geral. Ou seja, podemos inferir que os usurios das polticas sociais, uma populao marcada pela vulnerabilidade e riscos, esto satisfeitos com a atuao do Estado, particularmente quele com a qual eles interagem diretamente (nos CRAS). Porm, de forma mais detalhada, tal satisfao, sobre os principais motivos, est ligada s questes materiais, isto , ao atendimento s demandas concretas em termos de cestas bsicas e outras formas de recursos. Cerca de 62% dos entrevistados afirmaram procurar no CRAS apenas apoio material, ou, no mnimo, esse tipo de apoio era o mais importante. Nesse sentido, no contraditrio o resultado que aponta satisfao por parte dos usurios, eles at chegam a confiar nos programas sociais e tcnicos5 - uma regra positiva para o acmulo de capital social -, porm, tal apoio e satisfao tm no elemento material o aspecto fundamental, o que acaba no produzindo efeitos positivos em termos da participao e organizao poltica. Tal resultado verificado contribui com a noo de que para o efetivo incremento de participao necessrio mais do que o mera satisfao e mero atendimento material. Se a discusso migrar para o papel do Estado no processo de acumulao de capital social, pode-se constatar, tambm, que por mais que ele contribua com a parte das polticas sociais, atendendo s demandas materiais, ele no contribui integralmente se no praticar um tipo de implementao da politica (atendimento) de forma democrtica e cidad. Para a populao vulnervel, o incremento do capital social que redunde em maior participao e organizao social e poltica no pode depender do atendimento material. Isso muito importante para a incluso social dos setores populares, mas no produz efeitos significativos do ponto de vista da poltica. Numa outra perspectiva, a mera satisfao com o atendimento material e com a atuao dos representantes do Estado no produz efeitos de capital social que levem ao incremento da participao. Ou seja, dois dos elementos mais importantes da literatura sobre o capital social (a satisfao e o atendimento material) no produziram efeitos significativos no estudo em questo. A hiptese para tal falta de efeito, na nossa viso,
5 Isso tambm aferido pelas respostas qualitativas de aprovao dos CRAS e dos tcnicos.

18 est ligada ao peso da cultura poltica do favor. 3 A cultura do favor. A cultura do favor ainda pesa significativamente para que apenas o atendimento material e a satisfao com a atuao do Estado possa redundar em capital social (e em organizao e participao poltica). A tabela 6 informa sobre a associao de duas variveis (a dos usurios que buscaram apoio material ou no e uma que traduzia a questo da poltica social e CRAS ser direito ou favor. Por mais que a associao das variveis seja baixa (V de Cramer de 0,137 com 0,01 de significncia), pode-se perceber que os usurios que buscam basicamente apenas apoio material apontam o CRAS (a PNAS na prtica) como favor, em maior proporo do que os usurios que buscam outros recursos nos CRAS (como cursos, atendimento psicolgico etc.). De uma maneira geral, os entrevistados dividiram-se na questo do direito e favor, e por mais que o resultado no tenha sido muito diferente entre os entrevistados que buscam o apoio material, a tendncia que a viso da poltica como sendo algo para alm do mero apoio material parece indicar uma afirmao da cidadania ativa.

Tabela 6. Busca de apoio material e cultura do favor. Caxias do Sul, 2009. O trabalho do CRAS um direito ou favor? Total direito Busca de apoio no apoio material material apoio material 141 (59%) 176 (44%) favor 100 (41%) 221 (56%) 241 (100%) 397(100%)

Fonte: pesquisa Avaliao dos CRAS de Caxias do Sul, 2009.

A percepo do atendimento e do apoio material como prticas mais uma vez ligadas ao favor e no ao direito dos prprios usurios, um dos principais aspectos que se procura combater na nova PNAS (2005). Porm, a manuteno de prticas tradicionais no ambiente de implementao das polticas sociais afeta diretamente o acmulo de

19 capital social. Para 70% dos entrevistados a opinio deles no era respeitada nos CRAS, sendo que para os entrevistados que optaram por identificar o trabalho do CRAS como favor, o percentual foi para 73% (de entrevistados que responderam que as suas opinies no eram respeitadas). Outra informao relevante que mesmo para queles que afirmaram no terem a sua opinio respeitada, cerca de 70% deles responderam estar satisfeitos com o CRAS e com o trabalho dos tcnicos (que no respeitaram a sua opinio). Como pode ser constatado, o peso que a tradio cultural no Brasil possui em termos de dificultar a apropriao democrtica das polticas sociais pela populao usuria, ao invs do sentimento de que o atendimento material favor que as elites e os membros do Estado fornecem, representa um impacto negativo significativo para o capital social e para a organizao da populao. Isso no pode esconder que o lado assistencial da PNAS, no apenas na leitura do texto legal, mas na sua prtica, tem atendido materialmente setores vulnerveis da populao brasileira. Porm, os efeitos polticos que so esperados pelos prprios proponentes da PNAS ainda no so significativos. O que de certa maneira, lana um foco de luz prpria discusso sobre o papel do Estado na induo de capital social, ou qualquer outra condio favorvel organizao e participao social e poltica.

CONCLUSO O Brasil tem tido uma poltica social central no seu processo de incluso social. Do ponto de vista poltico dessa populao h sinais de crescimento social, mas ainda no poltico. Os desdobramentos participativos ainda no so fortes, e muitas vezes reforam a velha tradio da cultura do favor e individualismo. A aceitao dessa tarefa est presente tanto na PNAS quanto na NOB/SUAS de 2004. Na introduo da PNAS de 2004 consta que a nova poltica busca a efetivao da assistncia social como direito de cidadania e responsabilidade de Estado (PNAS, pgina 13), sendo que na parte dos princpios h, dentre eles, o respeito dignidade e autonomia do cidado. Tambm nas diretrizes da PNAS h a previso da participao da sociedade,

20 por meio das suas associaes, na formulao das polticas e do seu controle. No que toca ao CRAS, esse servir para a convivncia comunitria dos indivduos e famlias, sendo que a interveno prevista da PNAS via o CRAS de levar em considerao a singularidade e os recursos simblicos e afetivos das pessoas. No item 3 da gesto da PNAS, no que concerne ao desafio da participao dentro do controle social (item 3.1.6 da PNAS, 2004), h uma discusso sobre o perfil do usurio e de como ele foi, dentre outros detalhes, tutelado. Como tentativa de reverso desse contexto, h o chamamento para uma nova metodologia que consiga envolver mais as pessoas na participao e consequente controle social. E isso comea dentro do prprio CRAS na medida em que as pessoas j se tornem protagonistas do seu prprio atendimento. Tambm na Norma Operacional Bsica - NOB/ SUAS de 2004, 3 dos 11 eixos estruturantes dizem respeito direito cidadania ativa: fortalecimento da relao democrtica entre estado e sociedade civil; valorizao da presena do controle social; participao popular/cidado usurio6. Porm, a pesquisa junto aos usurios de Caxias do Sul ainda no detectou esses objetivos estando sendo atendidos. Nem pelo lado da organizao e participao poltica e social, a populao diretamente envolvida com a implementao da PNAS no tem demonstrado um maior mpeto de participao. Como fator positivo, est a boa avaliao da PNAS e dos seus rgos executores, o que no deixa de ser uma raridade no cenrio brasileiro de insatisfao com o poder pblico e suas polticas.

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6 Parte dessas concluses j foram apresentadas no artigo: A poltica de assistncia social e a cultura do favor, apresentado no XII Encontro Nacional de Pesquisadores em Servio Social, no Rio de Janeiro, em 2010.

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