A AVALIAO INDIVIDUAL DE DESEMPENHO NO INSS: UMA PRTICA A SER RESSIGNIFICADA Autora: Valria Moura Venturella Orientador: Professor Ivan

Pinheiro RESUMO Este trabalho objetiva investigar as bases tericas e legais para a avaliao individual de desempenho e para o processo negocial no mbito da Administrao Pblica Federal e no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Busca ainda verificar a existncia de aspectos negociais e educativos na avaliao individual de desempenho aplicada na Gerncia Executiva do INSS de Porto Alegre. Os resultados do estudo de caso realizado segundo Yin (2001) com dados coletados por meio de questionrios semiestruturados (LUDKE; ANDR, 1986) e interpretados atravs de anlise de contedo (MORAES, 2003), apontam para a necessidade de uma ressignificao da prtica da avaliao individual de desempenho no INSS atravs de sua vinculao ao planejamento estratgico da instituio e de sua realizao como um processo negocial. Palavras-chave: avaliao individual de estratgico, Administrao Pblica Federal. desempenho, negociao, planejamento

INTRODUO A redao do caput do Artigo 37 da Constituio Federal Brasileira dada pela Emenda Constitucional 19 de 1998 incluiu a eficincia entre os princpios que devem reger a Administrao Pblica direta e indireta em todos os Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (BRASIL, 2009a). A mesma Emenda Constitucional introduziu o desempenho individual como critrio para a avaliao de servidores. Nesse contexto, a avaliao individual de desempenho assume grande relevncia no cumprimento do princpio da eficincia, uma vez que a eficincia da Administrao Pblica deve ser medida a partir da avaliao do desempenho de cada um de seus servidores. No entanto, em um Estado democrtico de direito, a avaliao individual de desempenho de servidores pblicos deve ser um processo negocial, em que sujeitos que inicialmente se encontram em posies divergentes o gestor representando os interesses e as necessidades da instituio e da sociedade e cada membro da equipe defendendo os seus prprios negociem posies a partir de regras claras em busca de um consenso. Por outro lado, para que se caracterize como um instrumento de aprendizagem individual e institucional, a avaliao de desempenho deve se configurar em um processo de reflexo e de dilogo entre o gestor e os membros de sua equipe.
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Este trabalho um estudo de caso qualitativo (YIN, 2001; BAUER; GASKEL, 2004; HOLLIDAY, 2002), com dados coletados atravs de questionrios semiestruturados (LUDKE; ANDR, 1986) respondidos por dez servidores lotados na Gerncia Executiva do INSS em Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, cujas respostas foram interpretadas por meio de anlise do contedo (MORAES, 2003) e contrapostas a conhecimentos j consolidados sobre o tema objetivou conhecer a avaliao individual de desempenho aplicada na Gerncia Executiva do INSS de Porto Alegre comparando-a aos seus objetivos propostos pelo INSS na Instruo Normativa 38 (BRASIL, 2009b)1, buscando identificar nessa prtica a existncia de aspectos negociais e educativos que consideramos essenciais para o atingimento dos objetivos finais da prtica avaliativa no setor pblico, que o cumprimento do princpio constitucional da eficincia atravs da melhoria constante da qualidade dos servios prestados sociedade. Esse objetivo geral, por sua vez, foi desdobrado nos seguintes objetivos especficos: identificar as bases legais da avaliao de desempenho no servio pblico e no INSS; conhecer a opinio de servidores da Gerncia Executiva do INSS em Porto Alegre sobre os procedimentos adotados para a avaliao de desempenho; e, por fim, realizar recomendaes no sentido de fazer da avaliao individual de desempenho um processo significativo atravs da prtica negocial entre avaliador e avaliados. 1 A AVALIAO DE DESEMPENHO A partir das ltimas dcadas do sculo XX, com as grandes mudanas ocorridas nos cenrios econmico e comercial mundiais, caracterizadas pelo dinamismo, pela instabilidade e pela competitividade, as organizaes produtivas necessitaram se adaptar. Naquele contexto, [o] que antes era marcado por ambientes extremamente tcnicos, burocrticos e racionais passa a encontrar exigncias de renovao. A velha estrutura burocrtica no encontra lugar quando nos referimos a organizaes cada vez mais enxutas, das quais exigida mais qualidade na prestao de servios (LOTTA, 2002, p. 2). Se at ento os processos de produo e de prestao de servios eram realizados com base no sucesso ou no fracasso de experincias e empreendimentos passados, as novas exigncias da economia e da sociedade por produtividade a baixos custos foraram as organizaes a intensificar as pesquisas, bem como o planejamento e o controle do processo produtivo. Foi nesse contexto que o monitoramento do desempenho organizacional, de equipes e individual2 assumiu importncia, atrelado ao planejamento estratgico e s aes coordenadas de interveno no processo produtivo. Definir padres de desempenho, observar e conduzir o movimento dos colaboradores ou seja, avaliar tornaram-se atividades-chave nas organizaes (BRANDO; GUIMARES, 2001).
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Neves (1980) considera que a avaliao essencial para que o colaborador construa a percepo de seu prprio trabalho e da importncia que ele assume na organizao. O autor ressalta que, para que esse seja um processo positivo, a prtica da avaliao deve ser um elemento de motivao, e no um conjunto de procedimentos amedrontadores e desestimulantes. Nessa perspectiva, um dos objetivos da avaliao individual de desempenho guiar a autoavaliao e o autodesenvolviemento dos trabalhadores. Por outro lado, a avaliao ainda uma ferramenta organizacional de conhecimento e de conduo dos processos produtivos, em suas realidades e potencialidades, uma vez que a organizao precisa conhecer o modo como seus colaboradores desempenham suas atividades. nessa perspectiva que a avaliao de desempenho tem sido abordada na maior parte das organizaes da atualidade. Os autores do texto Experincias de Avaliao de Desempenho na Administrao Pblica Federal (Experincias) definem desempenho como "ao ou conjunto de aes observveis orientadas a um dado resultado" (ENAP, 2000). J avaliar, de acordo com o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa (2004) significa atribuir um certo valor a algo ou a algum, isto , apreciar a qualidade do que se avalia. Nesse contexto, necessrio que atentemos ao carter relativo da avaliao, uma vez que o valor de algo ou de algum s pode ser apreciado em um contexto especfico, em que o ambiente, as atividades e os objetivos sejam considerados. No mbito especfico do INSS, com base nos dois documentos principais que regulamentam a avaliao de desempenho na instituio o Decreto 6.493 de 30 de junho de 2008 e a Instruo Normativa 38 de 22 de abril de 2009 podemos elaborar a seguinte definio: uma apreciao dinmica, sistemtica e transparente do desempenho de cada indivduo, em funo de suas atribuies e de sua contribuio para o atingimento das metas e resultados esperados, em que sejam levadas em conta suas competncias atuais e potenciais e que integre os objetivos amplos de gesto de recursos humanos. A definio acima, alm de apontar para a necessidade da continuidade e da permanente reviso da prtica avaliativa e da franqueza entre avaliador e avaliado, evidencia importantes aspectos da vida profissional do colaborador a ser avaliado, que devem ser levadas em considerao pelo avaliador. Em primeiro lugar, o que deve ser avaliado o desempenho da pessoa nas atividades que lhe competem realizar, e no sua personalidade. Em segundo lugar, o desempenho da pessoa deve ser contraposta s metas e resultados esperados, que devem ser claros a todos os envolvidos, uma vez que devem servir de critrio principal para a avaliao do desempenho. Alm disso, a avaliao deve levar em conta no apenas as competncias presentes, mas especialmente as potencialidades, isto , os conhecimentos, habilidades e atitudes latentes no indivduo, que
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emergiriam e seriam postas em prtica dadas as condies adequadas e as necessrias oportunidades de capacitao. Por ltimo, a avaliao individual de desempenho deve fazer parte do planejamento estratgico e das polticas de recursos humanos da organizao. Sobretudo, devemos lembrar que "o parmetro para a avaliao de desempenho deve ser o trabalho: qual o trabalho a ser realizado, como ele deve ser realizado e quais so os padres esperados quanto aos resultados obtidos em termos de quantidade, qualidade e prazo" (ENAP, 2000, p. 13). Ou seja, cada colaborador deve ser avaliado tendo como fator mais importante os objetivos dados pelo planejamento estratgico da organizao em que atua e o quanto ele contribui para seu atingimento. Alm disso, o resultado da avaliao deve ajudar a definir polticas de recursos humanos que propiciem a adequao das pessoas s necessidades da organizao. A avaliao de desempenho tambm um importante elemento nos relacionamentos que se estabelecem entre os membros de uma equipe, especialmente entre os colaboradores e seu gestor. Segundo Paz (1995), quando realizada de modo justo e transparente, a prtica da avaliao individual de desempenho vista pelos envolvidos como um facilitador dos relacionamentos. Considerando que a qualidade das relaes interpessoais imprescindvel para o atingimento das metas organizacionais, quando realizada com reflexo, transparncia e abertura, a avaliao de desempenho uma das ferramentas mais importantes no autoentendimento, na compreenso mtua, na cooperao, no estabelecimento conjunto de prioridades e no direcionamento e redirecionamento de esforos em uma organizao. Assim, a importncia da avaliao de desempenho se expande para alm do gerenciamento de recursos humanos, para abranger a gesto estratgica. No entanto, muitas instituies enfrentam problemas para implementar uma prtica avaliativa eficaz. Segundo Lotta (2002), comum que exista descrena em relao prtica e aos instrumentos de avaliao no que tange as perspectivas e as aes de desenvolvimento organizacional e individual. Em situaes desse tipo, a avaliao de desempenho se torna apenas o atendimento de uma poltica organizacional ou, no caso de instituies pblicas, o cumprimento de dispositivos legais. Isso em geral ocorre porque no est estabelecida na organizao uma cultura que acolha e integre a avaliao de desempenho. Uma vez que a noo de avaliao ainda est muito atrelada ideia de julgamento um ato determinante e no negocial as pessoas tendem a se sentir desconfortveis em relao prtica avaliativa, estejam elas no papel de avaliador ou de avaliado. Alm disso, h ainda, em muitas instituies, a percepo da assimetria entre as posies rgidas do gestor avaliador e do subordinado avaliado, o que asfixia o autoconhecimento, a autocrtica e a reflexo, alm de gerar um jogo de poder seja ele
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explcito ou no em que a postura passiva do avaliado contrasta com a postura autoritria do gestor, o que prejudica a dinmica e os resultados do processo de avaliao. Segundo Cocheu (citado por PAZ, 1995), porm, esses problemas podem paulatinamente ser resolvidos atravs de um maior comprometimento dos gestores avaliadores em relao prtica transparente de avaliao e do favorecimento de uma participao mais ativa dos avaliados. Para que isso ocorra, necessrio que os membros de uma organizao se disponham a assumir uma atitude positiva e pr-ativa em relao avaliao. Alm disso, a prtica da avaliao deve buscar uma apreciao objetiva na medida do possvel, dado o carter intrinsecamente subjetivo do ato de atribuir valor s pessoas e suas atividades da atuao das pessoas, sempre com vistas ao alcance dos objetivos maiores da organizao. Acima de tudo, a avaliao deve ser o resultado de uma negociao, ou seja, um acordo, entre avaliador e avaliado. A avaliao do desempenho consiste, ento, em uma poderosa ferramenta na concretizao da misso, da viso e dos objetivos essenciais de uma instituio, na medida que pode mobilizar e motivar as pessoas a rever suas posturas e melhorar a qualidade de seu trabalho. importante, assim, que lembremos que ela no um fim em si mesmo, mas um meio que deve ser acordado e compartilhado na busca da excelncia dos produtos e servios da organizao e da satisfao profissional e pessoal de seus membros. 2 A AVALIAO DE DESEMPENHO NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL Na Administrao Pblica Federal, a avaliao individual peridica de desempenho est prevista no artigo 41 do texto constitucional e no artigo 20 da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, o regime jurdico dos servidores pblicos civis federais. Alm disso, as legislaes especficas de diversos cargos, carreiras e planos de cargos tambm trazem diretrizes sobre esse tipo de avaliao. As finalidades da avaliao de desempenho nas organizaes pblicas incluem o monitoramento de seus servidores no estgio probatrio, a criao de critrios para a progresso e a promoo funcionais e para o pagamento de gratificaes, alm da obteno de informaes que subsidiem o planejamento de aes de capacitao. Essas prticas, por sua vez, visam melhoria na eficincia, eficcia e efetividade na prestao do servio pblico para melhor atender populao de seus usurios (ENAP, 2006). J os autores de Experincias (ENAP, 2000) afirmam que a prtica sistemtica da avaliao de desempenho provoca um processo de realimentao que permite organizao "rever estratgias e mtodos de trabalho e, portanto, minimizar os efeitos da tendncia entropia e ao insulamento burocrtico, to comuns em organizaes pblicas. No entanto, apesar da
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slida fundamentao legal e de sua evidente importncia, segundo o Relatrio Final da Conferncia Nacional de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal realizada em 2009 (Relatrio), a avaliao de desempenho tem sido realizada por grande parte dos gestores como o cumprimento de uma obrigao burocrtica desgastante (BRASIL, 2009c, p. 61), o que tende a, na realidade existente, distorcer e at mesmo anular seus resultados pretendidos. luz da nova poltica de democratizao das relaes de trabalho, no entanto, delineia-se um novo paradigma para a gesto de recursos humanos na Administrao Pblica Federal, com o estabelecimento de princpios mais criteriosos para a evoluo funcional dos servidores, centrados na avaliao de desempenho, que se torna, assim, parte do processo de planejamento das entidades e dos rgos federais. O novo modelo, entre outros objetivos, busca modificar a prtica da avaliao de desempenho, para torn-la um instrumento de gesto, til para o gestor, o servidor e a sociedade a quem se destinam os servios pblicos (BRASIL, 2009c, p. 61). Nesse sentido, a Lei 11.784 de 22 de setembro de 2008, que enfatizou a avaliao institucional e individual como fundamentos para o pagamento das gratificaes de desempenho, estabeleceu critrios e procedimentos para a conduo desse importante processo de gesto democrtica de pessoas (BRASIL, 2009c, p. 61), com base em metas individuais, por equipes e institucionais, previamente pactuadas entre os envolvidos no processo e amplamente divulgadas a todos os interessados. Na definio dada pela Lei, a avaliao de desempenho se configura como o monitoramento sistemtico e contnuo da atuao individual do servidor e institucional dos rgos e das entidades, tendo como referncia as metas globais e intermedirias dos rgos e entidades que compem o Sistema de Pessoal Civil (BRASIL, 2008b, art. 141). Os objetivos apresentados para a realizao da avaliao de desempenho abrangem promover a melhoria da qualificao dos servios pblicos; e subsidiar a poltica de gesto de pessoas, principalmente quanto capacitao, desenvolvimento no cargo ou na carreira, remunerao e movimentao de pessoal (BRASIL, 2008b, art. 140). Segundo a Lei, o processo sistemtico de avaliao de desempenho inicia quando da definio anual das metas institucionais pela alta direo de cada unidade administrativa, metas que, alm de serem amplamente divulgadas a todos os interessados, devem ser objetivamente mensurveis, quantificveis e diretamente relacionadas s atividades do rgo ou entidade (BRASIL, 2008b, art. 144). As metas institucionais, segundo a Lei, desdobram-se em globais que exprimem os objetivos estratgicos da organizao como um todo, elaboradas em consonncia com as diretrizes e metas governamentais e intermedirias que expressam os objetivos estratgicos das equipes de trabalho,
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elaboradas e pactuadas pela prpria equipe em um Plano de Trabalho da unidade, em harmonia com as metas globais da organizao. Em relao avaliao individual de desempenho, a Lei afirma que os critrios e fatores para sua realizao devero refletir as competncias do servidor aferidas no desempenho individual das tarefas e atividades a ele atribudas (BRASIL, 2008b, art. 142). Alm disso, as metas estabelecidas para o desempenho individual, assim como as metas intermedirias de desempenho institucional, devero ser definidas por critrios objetivos e comporo o Plano de Trabalho de cada unidade do rgo ou entidade e, salvo situaes devidamente justificadas, previamente acordadas entre o servidor, a chefia e a equipe de trabalho (BRASIL, 2008b, art. 145). Segundo o texto da Lei, a avaliao individual do desempenho dos servidores, sejam ou no ocupantes de cargos em comisso ou de funo de confiana, ser realizada a partir dos conceitos atribudos pelo prprio avaliado, dos conceitos atribudos por seu gestor imediato e da mdia dos conceitos atribudos pelos integrantes da equipe a que pertencem, um modelo abrangente de avaliao, em que a viso de todos os envolvidos levada em conta. Alm disso, devero ser institudas as chamadas Comisses de Acompanhamento, formadas por representantes indicados pela administrao do rgo ou da entidade e por membros indicados pelos servidores. Essas comisses tm a atribuio de participar de todas as etapas do ciclo da avaliao de desempenho e de julgar, em ltima instncia, quaisquer recursos interpostos quanto aos resultados das avaliaes individuais. Desse modo, a formulao apresentada nos leva a concluir que a Administrao Pblica Federal, na gesto de seus recursos humanos, busca, atravs da avaliao de desempenho, uma prtica que, alm de vincular estreitamente os fins globais do Estado aos objetivos estratgicos das organizao que o compem e aos objetivos de cada equipe e de cada servidor, seja construtiva, democrtica, transparente e negocial. Nesse contexto, o servidor, seu gestor e a equipe de trabalho em que atuam so considerados protagonistas dos processos de planejamento, de comprometimento individual e coletivo e de monitoramento constante da efetiva atuao do servidor frente ao que foi planejado. Porm, a prtica significativa e eficaz da avaliao de desempenho na Administrao Pblica Federal, especialmente em seu aspecto individual, ainda enfrenta desafios importantes. Segundo o Relatrio (BRASIL, 2009c), necessrio, em primeiro lugar, criar e difundir amplamente a cultura da realizao do planejamento estratgico o prprio fundamento da realizao da avaliao de desempenho e do estabelecimento compartilhado de metas intermedirias e individuais coerentes. Alm disso, essencial vincular a avaliao de desempenho poltica estratgica de gesto de pessoas, na busca da melhoria constante da qualidade dos servios prestados sociedade. Por ltimo,
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importante que os servidores pblicos federais sejam educados para a avaliao de desempenho em todos os seus mbitos para acompanhar o atingimento de metas individuais, para avaliar e ser avaliados e para lidar construtivamente com os eventuais conflitos decorrentes do processo. A avaliao positiva dos servios pblicos pela sociedade que eles se propem a atender o que, em ltima instncia, significa a valorizao dos servidores pblicos passa pela incorporao, pela totalidade da Administrao Pblica Federal, desse novo paradigma de planejamento e de gesto de recursos humanos, voltado no apenas para a eficincia e para a eficcia dos servios pblicos, mas tambm para a satisfao dos anseios da sociedade e dos interesses dos servidores. 3 A AVALIAO DE DESEMPENHO NO INSS No INSS, a prtica da avaliao de desempenho teve incio no segundo semestre de 2009, instituda e regulamentada pela Lei 10.855 de 1o. de abril de 2004 e subsequentes modificaes3. A partir da publicao da Lei, o servidor do INSS passou a ter uma remunerao composta por uma parcela fixa o vencimento bsico acrescido da Gratificao por Atividade Executiva (GAE) e de uma parcela varivel a Gratificao de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS), definida no artigo 11 daquele texto legal. Segundo o texto, a GDASS abrange um componente institucional, que corresponde a um limite mximo de 80 pontos percentuais do total desta gratificao4, e um componente individual, que perfaz, em seu ponto mais alto, os demais 20 pontos percentuais. As pontuaes de ambas as parcelas so aferidas segundo critrios especficos de avaliao, sendo que cada ponto percentual obtido pelo servidor avaliado corresponde a um certo valor monetrio pago mensalmente5. De acordo com o artigo 5o. do Decreto 6.493, de 30 de junho de 2008, documento que definiu as principais diretrizes para a prtica da avaliao de desempenho na instituio, as avaliaes individual e institucional so realizadas semestralmente, com base em registros mensais de acompanhamento, e o resultado de cada perodo de avaliao tem efeito financeiro mensal durante o prximo semestre, at a consolidao dos resultados da avaliao do perodo subsequente. O Decreto definiu a avaliao de desempenho como o acompanhamento sistemtico e contnuo da atuao individual e institucional do servidor, tendo como finalidade o alcance das metas, considerando a misso e os objetivos do INSS. O documento indica, assim, que a avaliao, embora tenha registros consolidados a cada
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semestre, deve ser um processo constante de acompanhamento da atuao do servidor. Por outro lado, a avaliao deve refletir o desempenho dos servidores na busca pela concretizao da misso do INSS, vinculando a atuao de cada servidor ao planejamento estratgico da instituio. Por sua vez, a avaliao individual de desempenho, segundo a j mencionada Lei 10.855, tem como objetivo especfico aferir o desempenho do servidor no exerccio das atribuies do cargo ou funo, com foco na contribuio individual para o alcance dos objetivos organizacionais. Conforme essa definio, assim, cada servidor ser avaliado no quanto contribui individualmente, ao desempenhar as atividades prprias de seu cargo ou funo, para o atingimento dos objetivos e metas da instituio. A Lei previa que os parmetros e os critrios a serem utilizados na avaliao de desempenho, tanto em seu aspecto institucional quanto em seu aspecto individual, seriam estabelecidos em regulamento. Desse modo, as diretrizes para a avaliao individual de desempenho foram estabelecidas pela Instruo Normativa 38, de 22 de abril de 2009, documento que resultou de um processo de negociao entre o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o Ministrio da Previdncia Social, a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social da Central nica de Trabalhadores (CNTSS-CUT) e o Sindicato dos Trabalhadores em Sade e Previdncia no Estado de So Paulo (FENASPS), realizado entre setembro de 2005, quando da assinatura do Termo de Compromisso, e maro de 2007. Os termos dessa Instruo Normativa, desenvolvidos pelo esforo de grupos de trabalho constitudos para planejar a implementao da avaliao de desempenho e da GDASS, resultaram tambm da pilotagem do projeto em cinco Gerncias Executivas do INSS, uma em cada Superintendncia Regional6, entre setembro e novembro de 2007. Essa pilotagem envolveu cerca de 80 Agncias da Previdncia Social e um contingente prximo a 2.500 servidores. Em linhas gerais, a Instruo Normativa 38 apresenta os princpios e as finalidades da avaliao de desempenho, que sero discutidos mais adiante, alm de descrever os mecanismos das avaliaes de desempenho institucional e individual. Alm disso, estipula regras para a formao e para o funcionamento dos Comits Gestores Nacionais e Regionais e dos Subcomits de Avaliao de Desempenho e das Comisses de Avaliao dos Recursos. Segundo essa Instruo Normativa, a avaliao individual de desempenho deve contemplar os conhecimentos, as habilidades e as atitudes necessrias aos servidores para executem as atividades que contribuam para o alcance das metas do INSS. A avaliao individual de desempenho se desdobra em duas dimenses, sendo uma gerencial especfica para os servidores que desempenham atividades de gesto e uma funcional
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para os demais servidores. Na dimenso gerencial da avaliao individual de desempenho, os fatores observados so a liderana, a capacidade de planejamento, o comprometimento com o trabalho, a capacidade de gesto das condies de trabalho e do desenvolvimento de pessoas e a qualidade do relacionamento interpessoal. J a dimenso funcional deve contemplar a flexibilidade s mudanas, a qualidade do relacionamento interpessoal, a habilidade para o trabalho em equipe, o comprometimento com o trabalho e o conhecimento e autodesenvolvimento. A cada um dos fatores mencionados acima, o gestor-avaliador deve atribuir pontos (de um a cinco) ao desempenho do servidor avaliado segundo a frequncia com que o conhecimento, a habilidade ou a atitude forem demonstrados. A soma dos pontos atribudos a cada fator de desempenho avaliado perfar a nota da avaliao individual de desempenho do servidor. Os pontos atribudos a cada fator de desempenho so registrados no Sistema de Gratificao de Desempenho de Atividade do Seguro Social (SISGDASS), o sistema operacional eletrnico online desenvolvido para esse fim. O sistema guardar as informaes registradas e as disponibilizar apenas ao avaliador, ao servidor avaliado, aos integrantes das Comisses de Avaliao de Recursos e ao gestor das respectivas Unidades de Recursos Humanos. Aps a consolidao da avaliao individual, o servidor avaliado dever dela tomar cincia em at cinco dias, podendo concordar ou discordar de seus resultados. Nesse ltimo caso, o servidor dever seguir a escala de procedimentos cabveis: um pedido de reconsiderao ao gestor, que dever ser respondido em cinco dias; um recurso ao gestor, que dever ser avaliado em cinco dias; e, por ltimo, um recurso Comisso de Avaliao de Recursos constitudas na unidade a que pertence, que ter um prazo de trinta dias para emitir seu parecer. Conforme o exposto, os documentos legais que embasam a realizao da avaliao individual de desempenho no INSS preveem no apenas o acompanhamento permanente do servidor em sua atuao pessoal e profissional como tambm a possibilidade de dilogo entre o servidor e seu avaliador. Esse dilogo pode se dar ao longo do processo de avaliao, de modo informal, e tambm aps a consolidao de seus resultados semestrais, atravs das diversas instncias formais previstas. 4 A NEGOCIAO O Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa (2004) define a negociao como um pacto entre duas ou mais pessoas ou grupos, ou como um entendimento sobre um tema polmico ou controverso, definio que abriga o germe dos conceitos mais abrangentes e
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mais complexos de que trataremos a seguir. Lembremos ainda que a prtica da negociao permeia nossas interaes pessoais quotidianas, sejam elas familiares, sociais ou profissionais, entre tantas outras. A negociao um dos meios mais importantes e certamente o mais civilizado e mais democrtico para a resoluo dos conflitos inerentes s relaes humanas, permeadas por interesses divergentes. A partir das considreaes de Costa (2006), podemos definir negociao como uma estratgia, na ausncia de regras ou procedimentos pr-estabelecidos, para o alcance de um acordo que seja vantajoso para as diferentes partes envolvidas, em geral interlocutores que dependem um do outro para a satisfao de seus interesses conflitantes e muitas vezes contraditrios. Segundo a autora, [a] negociao um fenmeno complexo (p. 3), cujo conceito deve ser flexibilizado, uma vez que essa antiga prtica humana vem se adaptando s intrincadas circunstncias e s necessidades da vida contempornea. Por outro lado, segundo Garcia (2007), a negociao deve ser percebida como um processo comunicativo, ou seja, como uma ao continuada em que os envolvidos partem de suas posies iniciais divergentes e, atravs de esforos dialgicos, comprometem-se na busca de uma deciso compartilhada. Nessa interao voluntria, os interlocutores compartilham conhecimentos e recursos e realizam concesses. Assim, por envolver pessoas ou seja, qualidades e comportamentos essencialmente subjetivos esse, ressalta a autora, um processo complexo e muitas vezes imprevisvel. Por sua vez, o resultado da negociao isto , o acordo alcanado pode ser avaliado segundo a satisfao dos envolvidos (GARCIA, 2007). Nesse sentido, um bom acordo aquele que atende, do melhor modo possvel, aos interesses das partes. Aqui, importante ressaltar que o modo como os negociadores conduzem o processo determina tanto a qualidade do resultado quanto o futuro da relao entre os interlocutores. Em relao postura das partes, uma negociao pode ser competitiva tambm denominada distributiva, posicional ou ganha-perde ou cooperativa, tambm chamada ganha-ganha (COSTA, 2006; GARCIA, 2007)7. Em uma negociao competitiva, cada uma das partes envolvidas busca a satisfao de seus interesses, mesmo que isso resulte em insatisfao ou prejuzo para a outra parte. Uma negociao distributiva ou posicional sempre resultar num vencedor e num vencido [...] pois a negociao tratada como um processo adversarial (COSTA, 2006, p. 3). O resultado de uma negociao competitiva pode ser vantajoso para uma das partes, mas raramente satisfatrio para todos os envolvidos. Em casos extremos, em que ambas as partes buscam ganhar a qualquer custo, possvel que ocorram perdas importantes para os dois lados. Nesse tipo de negociao, o processo dialgico tende a no ser transparente, j
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que os interesses subjacentes s ofertas e concesses realizadas no so demonstrados ou tratados abertamente (COSTA, 2006). Por isso, a negociao competitiva, mesmo que resulte em um acordo aceitvel, tende a gerar desconfianas e animosidades, o que compromete o relacionamento futuro dos envolvidos. J na negociao cooperativa, os interlocutores buscam um acordo que atenda aos interesses de ambas as partes, mesmo que apenas parcialmente, uma vez que o objetivo da negociao vai alm do acordo em si, abrangendo a continuidade do relacionamento e a possibilidade de futuras negociaes. Em uma negociao desse tipo, um acordo inteligente pode ser definido como aquele que combina, na medida do possvel, os interesses legtimos de cada lado, resolve de modo justo os conflitos de interesses e durvel (COSTA, 2006, p. 4). Para isso, as partes assumem uma postura flexvel e conciliadora e lanam mo de um dilogo transparente. O objeto da negociao visto como um problema a ser resolvido por meio de um 'jogo aberto', confiana mtua e cooperao (GARCIA, 2007, p. 209). Uma negociao cooperativa, quando levada um passo alm, pode evoluir para uma negociao baseada em princpios (GARCIA, 2007), um mtodo negocial que consiste basilarmente em colocar a tica8 acima dos interesses individuais. Assim, a busca dos negociadores deve ser por padres justos e por acordos sensatos e eficientes que, acima da vontade de qualquer das partes, atendam interesses que vo alm do mbito restrito da negociao como preocupaes sociais ou ecolgicas, por exemplo. Desse modo, as decises almejadas, alm de atenderem imparcialmente, na medida do possvel, aos interesses legtimos de cada uma das partes, levam em conta os interesses da comunidade. A tica um elemento fundamental nas negociaes, afirma a autora (2007, p. 220), esteja ou no ela presente. Em sua ausncia, o estabelecimento de acordos toma as formas de imposies, manipulaes e mesmo intimidaes. No entanto, permeada pela tica, a negociao se configura como um processo comunicativo franco e construtivo. Para o sucesso de uma negociao e o estabelecimento de uma parceria duradoura, o mais adequado seria a situao da matriz cuja negociao tica e de acordo com a lei, afirma (GARCIA, 2007, p. 221). Nessa perspectiva, o exerccio da negociao, desde que seja permanente, aberto e claramente fundamentado em padres e valores compartilhados, pode reconfigurar os relacionamentos, tornando-os mais honestos, mais cooperativos e mais ticos. Na esfera da Administrao Pblica Federal, particularmente no que se refere s relaes entre os servidores e a Administrao e entre gestores e membros de equipes de trabalho, que o foco deste trabalho, o ideal a realizao permanente de negociaes baseadas em princpios. Como veremos a seguir, embora permeie os mais recentes documentos que
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expressam as polticas e estratgias da gesto de recursos humanos, esse ideal encontrase ainda em estado incipiente, apesar da existncia de experincias bem-sucedidas. 5 A NEGOCIAO NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL Segundo o Relatrio, a [atual] poltica de recursos humanos na Administrao Pblica Federal tem por fundamento a democratizao das relaes de trabalho (BRASIL, 2009c, p. 29). Segundo esse registro, o que se busca hoje, na gesto de recursos humanos da Administrao Pblica Federal, a consolidao dos princpios democrticos consagrados pela Constituio Brasileira de 1988, em um rompimento com o modelo impositivo de Estado que vigorou at meados dos anos 1980. At ento, as decises a respeito da vida funcional dos servidores pblicos ocorriam ao largo de qualquer mtodo e no raro sem a participao dos interessados, o que resultava em solues que careciam de transparncia e, muitas vezes, de legitimidade e de eficcia. Experincias bem sucedidas de negociao coletiva no setor pblico brasileiro incluem a instituio da Mesa Nacional de Negociao Permanente do Sistema nico de Sade e o Sistema de Negociao Permanente da Administrao Municipal de So Paulo. No entanto, o Relatrio (BRASIL, 2009c) reconhece que a redemocratizao das relaes entre o Estado e seus servidores um projeto que est ainda em seus primeiros traados, uma vez que enfrenta entraves como as especificidades determinadas pelo regime estatutrio que rege a relao, a ausncia de antecedentes normativos administrativos e de legislao especfica e a falta de uma tradio negocial nessa rea. Desse modo, as relaes de trabalho no setor pblico ainda necessitam ser concebidas de forma mais horizontalizada. A busca da democratizao das relaes de trabalho pressupe o reconhecimento, no mbito da Administrao Pblica Federal, da existncia dos conflitos inerentes s relaes de trabalho, tema que at ento era deixado margem das discusses sobre gesto de recursos humanos. O Relatrio, no entanto, vai alm ao afirmar que o reconhecimento da existncia de conflitos, embora seja um passo importante, no suficiente. A satisfao dos servidores, sua produtividade, a qualidade dos servios prestados e a prpria eficincia da Administrao Pblica Federal no atendimento aos cidados reside, justamente, no tratamento destes conflitos (BRASIL, 2009c, p. 31) e na busca da conciliao entre os fins e as metas do Estado e os interesses dos servidores. Para atingir esse objetivo, o dilogo o instrumento por excelncia (BRASIL, 2009c, p. 30). Essa prtica dialgica, a ser incorporada em todos os nveis da Administrao Pblica Federal, abrange a negociao coletiva entre representantes dos servidores e do
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Estado a respeito de matrias sujeitas ao controle pelo Poder Legislativo, tais como planos de carreira e remuneraes, que devem estar dispostas em lei10 mas tambm se desdobra em negociaes formais e informais quotidianas do trabalho, cabendo destaque nova sistemtica de avaliao de desempenho estruturada a partir pactuao de metas entre chefias (sic) e servidores (BRASIL, 2009c, p. 30). Assim, afirma o Relatrio, a prtica da negociao entre o Estado e seus servidores se configura em um modelo de gesto que objetiva, alm da construo compartilhada de solues para os conflitos trabalhistas na Administrao Pblica Federal, a interiorizao dos princpios democrticos, ao envolver os servidores pblicos na conduo de sua prpria vida funcional com legitimidade, transparncia e eficcia, primando inclusive pelo princpio da legalidade (BRASIL, 2009c, p 34), j que a prtica da negociao, nesse contexto, no pode prescindir das instncias formais e informais de controle interno e externo. Acima de tudo, esse almejado paradigma para a de gesto de recursos humanos na Administrao Pblica Federal, baseado no dilogo e na negociao, embora sujeito a todas as instncias de observao externa, visa, atravs da conciliao entre os fins do Estado e as aspiraes de seus servidores, o aprimoramento da mquina pblica e a excelncia na prestao de servios sociedade. 6 A OPINIO DE SERVIDORES DO INSS SOBRE A AVALIAO INDIVIDUAL DE DESEMPENHO Em suas respostas ao questionrio semiestruturado utilizado na coleta de dados desta investigao, os servidores da Gerncia Executiva do INSS em Porto Alegre selecionados para esta discusso demonstraram familiaridade com a definio formal de avaliao individual de desempenho. A avaliao individual de desempenho um dos itens que compem a avaliao de desempenho no INSS. [...] [T]em por objetivo aferir o desempenho do servidor no cargo ou funo que ocupa. realizada tanto na dimenso funcional quanto na dimenso gerencial, sendo observados aspectos relacionados a cada uma dessas dimenses, explica o participante 6. uma ferramenta adotada pela Administrao pblica para, em complementao avaliao institucional de desempenho, auferir e estimular mecanismos de metas institucionais no servio pblico, complementa o participante 7. O conhecimento demonstrado atesta a divulgao do conceito de avaliao individual de desempenho em meio aos servidores pblicos na atualidade e indica o debate que vem se desenvolvendo acerca desse tema desde o estabelecimento de diretrizes gerais para a avaliao de desempenho, quando da edio da Lei 11.784 um dos pontos fortes a respeito da avaliao individual de desempenho apontados pelos grupos de trabalho nas
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etapas regionais da Conferncia Nacional de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal (CNRHAPF) realizada em 2009 (BRASIL, 2009c). As respostas aos questionrios demonstram que os servidores tendem a definir a avaliao individual de desempenho ora pelo ponto de vista da Administrao Pblica Federal, na figura da instituio em que atuam, ora pelo prisma do servidor avaliado. Sob o ngulo administrativo e institucional, a avaliao individual de desempenho foi definida atravs de seus fins, como uma ferramenta utilizada pela Administrao para estimular o atingimento das metas institucionais, para a melhoria da qualidade na prestao dos servios pblicos e para o aumento da produtividade. Em suma, a avaliao individual de desempenho vista como um instrumento na busca pela excelncia na prestao de servios pblicos. Atravs da observao na execuo das tarefas do servidor, [o objetivo da avaliao individual de desempenho ] verificar se elas esto de acordo com as finalidades da instituio e se foram feitas com a presteza necessria, afirma o servidor 5. No meu entendimento, uma ferramenta que a instituio lanou para tentar melhorar a qualidade do servio prestado pela Previdncia, complementa o participante 3. [] o instrumento usado pela instituio para aferir a produtividade [dos servidores], continua o servidor 10. O resultado esperado a excelncia do servio pblico, atravs do comprometimento dos servidores, gerado pelo estmulo pecunirio, completa o respondente 7, explicitando sua viso a respeito da troca, proposta aos servidores pela Administrao Pblica, de maiores ganhos por maior produtividade. Os pareceres expressos pelos servidores pesquisados parecem estar de acordo com a viso da Administrao Pblica Federal sobre os objetivos institucionais da avaliao individual de desempenho. Segundo o que consta no material disponibilizado para os participantes do curso Gesto Estratgica de Pessoas e Planos de Carreira, promovido pela Escola Nacional de Educao Pblica, a avaliao do alcance das metas estabelecidas um dos elementos da avaliao de desempenho. Segundo o material, [c]om base nas metas institucionais definidas para cada equipe, cada servidor define suas prprias metas que devem ser as mais quantificveis possveis (ENAP, 2006, p. 41). Isso significa que as metas gerais da instituio devem ser decompostas em todos os nveis do organograma em metas intermedirias para as equipes e, aps, em metas individuais para cada servidor. Desse modo, os objetivos institucionais passam a permear o trabalho de todos e de cada um, com o automonitoramento alm do acompanhamento dos gestores. J a partir da perspectiva do servidor avaliado, os participantes da pesquisa enfatizaram a avaliao do servidor de modo amplo e abrangente, com a finalidade de mobiliz-lo. Segundo os respondentes, a avaliao individual de desempenho ir avaliar o servidor num todo, ou seja, conhecimento, habilidades, atitudes, desempenho de tarefas,
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trabalho em equipe, comprometimento, responsabilidade, assiduidade, enuncia o servidor 1, a quem se une o participante 7, que afirma que a avaliao individual de desempenho tem a premissa de avaliar o servidor enquanto indivduo, no s quanto a seu rendimento individual, mas passando tambm por seus vcios, potencialidades e comprometimento para com o servio. E tal prtica, segundo o participante 3, tem o objetivo de estimular o servidor, pois em funo da estabilidade alguns acabam acomodados. importante notar que os participantes apontaram tanto o desempenho real em seus aspectos positivos e negativos quando o potencial como objeto de avaliao do indivduo. Alm disso, os respondentes demonstraram reconhecer a avaliao de desempenho como um estmulo para a melhoria constante de servidores que, por conta da estabilidade funcional e das garantias inerentes ao Regime Jurdico nico tenderiam ausncia de ambio ou de aspirao. De fato, essa impresso corroborada pelo resultado de importantes estudos atuais sobre a carreira pblica. "Levando-se em considerao a estabilidade do servidor pblico vigente na maioria dos pases, temos que a gerncia de recursos humanos deve voltar-se a aes capazes de readequar os funcionrios s novas exigncias" (LOTTA, 2002, p. 4). Entre as aes citadas pela autora encontramos a avaliao individual de desempenho. Por outro lado, a avaliao individual de desempenho tambm foi definida, mesmo que indiretamente, como um instrumento de cobrana por parte do gestor da equipe. Um dos participantes, que afirma no se deixar influenciar pela avaliao individual de desempenho, uma vez que nunca precisou que o chefe lhe cobrasse servio est possivelmente expressando uma concepo bastante comum entre os servidores avaliados. Uma discusso ainda mais profunda estimulada pelas falas dos participante, mesmo aqueles que aprovam a prtica avaliativa, se refere ao contraste que percebem entre o que a avaliao individual de desempenho deveria teoricamente ser e engendrar e o que percebem na realidade.
A avaliao individual era pra ser uma ferramenta que propiciasse crescimento tanto individual quanto organizacional, que deveria criar a cultura do feedback, aprimorando a comunicao interna e ensejando uma discusso maior sobre as metas institucionais e o papel dos trabalhadores, mas a realidade mostrou-se outra nestes dois ciclos j vivenciados [grifo nosso] (Participante 2). Na viso da instituio, a avaliao de desempenho deveria atuar como importante instrumento de gesto, pois possibilitaria a avaliao dos processos de trabalho, permitindo a elaborao e o estabelecimento de planos de ao que favorecessem a melhoria da qualidade dos servios e, tambm, permitiriam identificar necessidades de capacitao, orientando o crescimento pessoal e profissional dos servidores [grifo nosso] (Participante 6). 16

De modo sutil, os servidores citados acima revelam seu desapontamento com a realizao vivenciada da avaliao individual de desempenho em face ao que essa prtica deveria ou prometia proporcionar tanto Administrao Pblica Federal quanto s equipes de trabalho e aos servidores individualmente. Esses servidores parecem afirmar que, de algum modo, a avaliao individual de desempenho tem sido deturpada na transposio da teoria para a prtica, especialmente no que tange seus fins mais elevados, como demonstra o excerto abaixo.
[A avaliao individual de desempenho] poderia ser muito til, uma vez que estaria permanentemente resgatando o sentido da ao diria das pessoas na execuo de suas tarefas devido necessidade de uma comunicao efetiva entre equipe e gestor. Poderia servir para afinar essa comunicao e como uma ferramenta que mobilizasse as equipes para uma gesto mais participativa, em tese (Participante 2).

A ansiedade do servidor quanto falta de compreenso do sentido mais profundo da avaliao individual de desempenho por parte dos servidores avaliados parece ter fundamento, uma vez que uma parte significativa das respostas ao questionrio sugere o entendimento de que a avaliao individual de desempenho serve apenas, ou pelo menos principalmente, para determinar a gratificao de desempenho individual, uma parcela significativa da remunerao dos servidores. [A avaliao individual de desempenho] serve para fins de recebimento dos vinte pontos da GDASS, afirma o participante 9. Acredito que est mais voltada para a definio da pontuao e gratificao de desempenho de cada servidor faz coro o respondente 8. Os pontos tm um valor financeiro (em reais) e se refletem ms a ms, at o prximo ciclo, detalha o servidor 6. Embora a vinculao entre a realizao da avaliao de desempenho e a percepo da gratificao pertinente seja um movimento natural, uma vez que elas esto atreladas em sua origem, ao restringir a definio da avaliao ao estabelecimento da pontuao para a gratificao os servidores evidenciam a existncia de falhas considerveis na prtica avaliativa em si, ou seja, na maneira como a avaliao individual de desempenho vem sendo realizada no INSS. sobre esse tema que trata a prxima sesso deste trabalho. 7 CRTICAS AO MODO COMO A AVALIAO INDIVIDUAL DE DESEMPENHO REALIZADA NO INSS Um dos aspectos mais evidentes a respeito da percepo expressa pelos servidores participantes da pesquisa a respeito da prtica avaliativa no INSS o de que ela no envolve todos e cada um dos servidores, mas realizada pela chefia imediata (sic), como

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evidenciam as respostas oferecidas aos questionrios: [a] chefia imediata ir avaliar se o servidor atingiu as metas que foram propostas; [a] avaliao individual de desempenho realizada pela chefia imediata respondendo um questionrio onde constam situaes envolvendo a conduta do servidor num determinado perodo; [a] chefia direta faz a avaliao a respeito do desempenho de cada servidor, levando em conta quesitos pertinentes rea de gesto de pessoas. Desse modo, embora exista a cincia de que a avaliao no se restringe ao ato do gestor como atesta o respondente 8, em sua considerao de que os servidores tambm podem avaliar suas chefias predomina uma viso da avaliao como uma prtica em um s sentido, do gestor para o servidor avaliado. De fato, o Decreto 6.493 afirma, no pargrafo 3o de seu artigo 9o, que [a] avaliao individual de desempenho do servidor ser realizada pela chefia imediata ou por aquele a quem o Presidente do INSS designar, no que corroborado pelo artigo 24 da Instruo Normativa 38, em que lemos que [a] avaliao ser realizada pela chefia imediata do servidor. O mesmo texto legal, em seu artigo 29, dispe que [p]ara fins de subsidiar a avaliao individual, ficam institudas no mbito do INSS as Fichas de Autoavaliao e de Avaliao dos Chefes pela Equipe, ambas de preenchimento facultativo [grifo nosso]. Ambos os dispositivos normativos internos instituio pesquisada parecem ir contra a orientao, hoje vigente na Administrao Pblica Federal, de que a avaliao deve ser uma prtica de mltiplas direes e sentidos. Segundo o curso Gesto Estratgica de Pessoas e Planos de Carreira (ENAP, 2006, p. 41), a avaliao individual composta alm da avaliao do alcance das metas, j discutida, e da avaliao do desenvolvimento profissional, que ser tratada adiante da avaliao pelos membros da equipe. Essa ltima se configura em uma prtica conjunta dos servidores da mesma equipe, em que [o]s servidores so avaliados por seus pares, por seus chefes e subordinados. Segundo esse modelo, embora a avaliao conjunta deva ser validada pela instituio, para garantir sua homogeneidade do processo de avaliao, tanto os itens a serem medidos quanto os critrios adotados devem ser estabelecidos pelas prprias equipes, o que torna cada servidor um agente do processo, algum que, ao mesmo tempo a todos avalia e avaliado por todos. Nesses moldes, alm de torn-los diretamente responsveis pelo desempenho da equipe e por suas prprias atuaes, a avaliao se torna um elemento de empoderamento dos servidores. Essa metodologia participativa foi considerada, pelos grupos de trabalho nas etapas regionais da CNRHAPF realizada em 2009 (BRASIL, 2009c), como um dos pontos fortes da avaliao individual de desempenho. Segundo os participantes dos referidos grupos, a possibilidade de construo coletiva do processo de avaliao, o plano de trabalho previamente pactuado entre o gestor e a equipe, a avaliao 360, o feedback, bem
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como a maior transparncia e clareza para os servidores quanto ao desempenho esperado (BRASIL, 2009c, p.125) so essenciais para a concretizao dos propsitos da avaliao de desempenho. Outro dado significativo que emerge das respostas dos participantes ao questionrio se relaciona com o aspecto no processual da avaliao individual de desempenho. Os servidores pesquisados parecem perceber a prtica avaliativa no como um processo permanente, mas como evento puntual que ocorre duas vezes por ano, como mostram os fragmentos a seguir: duas avaliaes anuais feitas pela chefia; [a] cada perodos de seis meses; [d]uas vezes por ano, um formulrio disponibilizado a cada gestor imediato do servidor. Esse dado preocupante exatamente porque o carter continuado da avaliao do desempenho considerado pelos servidores como um de seus pontos mais fortes (BRASIL, 2009c). O participante 6 d um passo adiante, explicitando o que percebe como as consequncias da prtica intermitente da avaliao: [n]a prtica, o que se verifica que tem ocorrido que somente no final do ciclo avaliativo, ao ver o resultado da avaliao, o servidor toma conhecimento dos aspectos a melhorar, gerando grande frustrao e desmotivao nos casos em que a mesma no foi satisfatria. Podemos aqui entrever a denncia de que, do modo como a avaliao tem sido realizada, seu aspecto formativo e educacional fica comprometido, j que o servidor toma conhecimento dos pontos em que necessita se aperfeioar apenas quando j no o pode fazer, ao menos no no ciclo avaliativo que termina. O mesmo participante oferece uma soluo para essa falha:
A minha opinio sobre a avaliao individual que a mesma poder vir a ser esse instrumento desejado, desde que seja realizada como um processo, com o gestor informando ao servidor que no est desempenhando suas tarefas de forma satisfatria, ainda no decorrer do ciclo de avaliao, a fim de possibilitar que o mesmo possa evoluir para atingir o resultado esperado.

Ainda a respeito da mecnica da prtica avaliativa, os respondentes da pesquisa consideraram digno de nota o formulrio eletrnico fechado em que o gestor assinala a avaliao dos servidores. Segundo os servidores, a avaliao consiste no registro de respostas a um questionrio pr-determinado, cujos critrios e possibilidades de pontuao so estabelecidos normativamente. Em suas falas, eles expem: O gestor imediato do servidor realiza a avaliao semestralmente, atribuindo pontuao aos aspectos prestabelecidos; a chefia imediata atribui pontos referentes ao desempenho de cada um nas suas tarefas, baseando-se em quesitos estabelecidos normativamente; Existem quatro conceitos insuficiente, raramente, s vezes e frequentemente. Segundo Chiavenato (2010, p. 125), a ferramenta eletrnica utilizada no INSS para o
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registro da avaliao de desempenho denominado mtodo de escalas grficas:

O mtodo das escalas grficas avalia o desempenho das pessoas atravs do uso de fatores de avaliao previamente definidos e graduados. Utiliza um formulrio de dupla entrada, no qual as linhas horizontais representam os fatores de avaliao do desempenho, enquanto as colunas verticais representam os graus de variao daqueles fatores. Os fatores so previamente selecionados e escolhidos pra definir em cada pessoa as qualidades que se pretende avaliar.

Para o autor, esse um mtodo funcional e, por essa razo, bastante utilizado, que apresenta importantes vantagens tais como a facilidade no registro da avaliao, o simples entendimento e a possibilidade de uma viso integrada e resumida dos fatores de avaliao e da situao de cada avaliado11. Alm disso, a ferramenta eletrnica , na percepo da Administrao Pblica Federal, um requisito para a realizao da avaliao de desempenho.
Para que esse modelo de avaliao de desempenho funcione de forma eficiente e alcance os objetivos pretendidos, necessrio garantir a existncia de algumas condies, [tais como] a implantao de um sistema informatizado para que as avaliaes possam ser feitas online, e o sigilo das informaes possa ser preservado (ENAP, 2006, p. 42).

Por outro lado, os participantes da pesquisa, ao descrever os critrios constantes no formulrio eletrnico como pr-estabelecidos e estabelecidos normativamente no demonstram o entendimento de que eles resultaram de um processo de negociao que integrou seus pares, como j foi exposto. Esse outro ponto a ser ponderado, uma vez que a impresso de que os critrios de avaliao no lhes so pertinentes pode fazer com que os servidores avaliados pouco se identifiquem com eles, passando a lhes atribuir pouca importncia para alm da percepo da pontuao para a gratificao de desempenho. Mas talvez a informao mais inquietante a emergir dos questionrios diz respeito percepo dos participantes da falta de preparo dos gestores para a realizao da avaliao de desempenho, seja de maneira implcita, permeando suas falas, seja de modo explcito. No h fora emocional dos gestores para realizarem uma avaliao individual sria e profissional. A falta de preparo e de cultura de feedback um obstculo muito forte, afirma o participante 2. Com efeito, essa parece ser uma impresso compartilhada por servidores de outras entidades da Administrao Pblica Federal, j que um dos pontos fracos da avaliao de desempenho apresentados pelos grupos de trabalho nas etapas regionais da CNRHAPF realizada em 2009 foi a ausncia de competncias especficas em relao ao processo de avaliao de desempenho, tanto por parte dos gestores quanto dos servidores, por conta principalmente da inexistncia da tradio de feedback (BRASIL, 2009c). Segundo o participante 4, o nico feedback que recebe de seu gestor a pontuao final no
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formulrio de avaliao: a partir da minha pontuao que recebo um feedback da chefia imediata, e posso autoavaliar o meu desempenho junto instituio. Essa realidade talvez possa ser explicada a partir da prpria histria da Administrao Pblica Federal, at ento e ainda hoje em muitos de seus contextos uma estrutura essencialmente burocrtica, em que a mentalidade gerencial apenas comea a ser delineada. No podemos esperar que gestores sem formao especfica gerencial ou pedaggica dominem o processo avaliativo em um perodo de tempo to curto. Lembremos que tanto a Lei 11.784, que estabeleceu as normas fundamentais sobre avaliao e gratificaes de desempenho, quanto o Decreto 6.493, que regulamentou a GDASS, so de 2008 e que a Instruo Normativa 38 de 2009. Uma das facetas mais evidentes do problema colocado acima o alto grau de subjetividade percebido na atuao do gestor, o partcipe cuja opinio a mais relevante. Em um formulrio, o gestor direto aponta os nveis de satisfao quanto s expectativas da instituio para com cada servidor que a compe, expe o respondente 7. J o participante 4 mais direto, ao afirmar que a avaliao individual de desempenho serve para passar um pouco da imagem que a chefia tem do nosso desempenho. O servidor 7 expressa sua preocupao sobre o quanto a subjetividade em ambas as pontas do processo avaliativo pode comprometer os resultados da avaliao de desempenho: em termos prticos, tal objetivo [da avaliao de desempenho] no plenamente alcanado por conta da inevitvel personificao das partes (avaliador e avaliado). J o participante 6 vai alm, ao questionar os parmetros utilizados pelos diferentes gestores quando da realizao da avaliao, alm da prpria legitimidade da avaliao realizada:
[p]elo que pude observar, a avaliao de desempenho individual, talvez por ser muito recente, ainda no traduz a realidade colocada verbalmente pelos gestores. Alguns avaliam com rigor excessivo e outros, apesar de queixarem-se do desempenho de seus servidores, no momento da avaliao atribuem a pontuao mxima a todos.

Se, por um lado a presena da subjetividade detectada pelos respondentes foi apontada como um dos pontos fracos da avaliao de desempenho pelos grupos de trabalho nas etapas regionais da CNRHAPF realizada em 2009 (BRASIL, 2009c), por outro lado estudiosos respeitados a consideram um aspecto inerente das relaes interpessoais e das negociaes, que no pode ou necessita ser contornado. [A]ntes de mais nada, os negociadores so pessoas. [] Seres humanos tm emoes, valores profundamente enraizados e diferentes antecedentes e pontos de vista (GARCIA, 2007, p. 211). Assim, entre a objetividade inatingvel proposta pelo Decreto 6.49312 e a tendenciosidade causada pelo excesso de subjetividade, um caminho possvel a partir de investimentos em

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capacitao especfica para os avaliadores um equilbrio que busque o conhecimento individual do servidor a ser avaliado em contraposio aos objetivos estratgicos da instituio desdobrados em metas intermedirias e individuais compartilhadas, ou seja, o estabelecimento de critrios de avaliao de desempenho voltados para a qualidade dos resultados entregues (ENAP, 2006, p. 60). No entanto, esse equilbrio no um ideal facilmente alcanado. Alm de um grande esforo de equidade por parte do avaliador na busca de uma avaliao em que o que conta a contribuio real e potencial de cada servidor para a concretizao da misso institucional e no as opinies e preferncias pessoais do avaliador deve haver a criao de um viso precisa do papel que a equipe e seus servidores representam no cumprimento das metas da instituio. Segundo o Relatrio,
[r]elacionar planejamento e desempenho um grande desafio. necessrio desenvolver uma cultura de pensar estrategicamente, planejar, estabelecer parmetros objetivos e subjetivos e, a partir desses parmetros, avaliar pensando no desenvolvimento da pessoa (BRASIL, 2009c, p. 178).

Porm, enquanto no se sentem preparados para o desafio, os gestores tendem atribuir pontuao semelhante a todos os servidores sob sua responsabilidade, evitando confrontos com os avaliados ao se isentarem da prtica avaliativa em si. A avaliao pode gerar atrito j que o processo aberto e tanto o avaliado como o avaliando podem questionar ou discordar com os itens avaliados, considera o participante 8. O contorno desse atrito potencial por meio de uma avaliao homognea, no entanto, no bem visto pelos participantes da pesquisa, como atestam os depoimentos dos participantes 7 e 3, respectivamente, que percebem um desleixo do avaliador para evitar animosidades e formam a crena de que a avaliao deve ser encarada com mais seriedade por parte da administrao num todo. No entanto, segundo Garcia (2007, p. 212), uma postura mais firme e coerente por parte dos avaliadores no deveria necessariamente levar ao confronto. Lidar com um problema substantivo e manter uma boa relao de trabalho no precisam ser metas conflitantes, afirma a autora. Mas, para que a qualidade das relaes de trabalho sejam preservadas na e pela avaliao de desempenho, ela deve ser construda sobre uma base dialgica e comunicativa. Nesse sentido, uma considerao importante apresentada pelos respondentes da pesquisa se refere ausncia de contato e discusso entre avaliador e avaliado nos diferentes estgios da avaliao, da explanao sobre os critrios que so vistos como normativas impostas, como j discutimos ao resultado da avaliao, passando pelas ponderaes a respeito do desempenho de cada avaliado. [N]unca sentei frente a frente com ele [o gestor] para discutirmos algo relacionado aos critrios da avaliao de
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desempenho. Simplesmente vi minha nota no sistema ao final dos ciclos e pronto, decepciona-se o participante 2. A avaliao deveria ser feita com a presena do avaliado. Desta forma haveria a to aclamada transparncia, conclui o servidor 9. Essa falta de comunicao, na compreenso dos servidores questionados, se estende para alm da atribuio dos conceitos aos avaliados, desdobrando-se na ausncia da negociao de planos de melhoria para a equipe e para os indivduos que no atingem ou atingem apenas parcialmente os objetivos institucionais. Na viso do participante 2, esse aspecto formador e educativo da avaliao de desempenho no transposto da teoria para a prtica. [O] gestor [...] vai anotando observaes relacionadas a conduta no servidor a ele subordinado e, teoricamente, vai conversando com esse servidor no sentido de adequ-lo quilo que importante observar em termos de melhorias para o atingimento da excelncia de seu trabalho [grifo nosso]. Quando ocorre, a comunicao entre avaliador e avaliado se d normalmente por meios formais, como ressalta o respondente 8, que descreve o processo avaliativo como permitindo recurso no caso do servidor no concordar. A avaliao de desempenho, em suma, no integra a relao quotidiana entre o avaliador e avaliado. No h momentos formais ou informais planejados para o esclarecimento, a negociao ou o planejamento que deveriam fazer parte do processo. [P]ercebo que ela [a avaliao] no est presente na minha relao com meu gestor, lamenta o participante 2, possivelmente expressando a realidade de boa parte de seus colegas. Essa insuficincia, no entanto, tende a ser prejudicial tanto para os relacionamentos quotidianos quanto para o alcance das metas institucionais. Segundo Garcia (2007), no podemos esperar que um bom acordo ocorra sem a necessria aproximao e construo de confiana. Por isso, [a] comunicao no ambiente organizacional assume papel primordial neste contexto (BRASIL, 2009c, p. 179). A avaliao de desempenho deveria ser a construo e reconstruo cooperativa de acordos entre as partes envolvidas (COSTA, 2006), o que s pode ser feito atravs da comunicao honesta e constante. possvel notar, ento, nas falas dos participantes da pesquisa, a viso de um forte contraste entre o modelo de avaliao individual de desempenho idealizado pela Administrao Pblica Federal e o modo como ela tem sido posta em prtica. Embora, de modo geral, os servidores pblicos sejam ou no gestores de equipes estejam conscientes a respeito da importncia da avaliao de desempenho e da necessidade de compromisso por parte de todos (BRASIL, 2009c), ainda h um longo caminho a ser trilhado no sentido do preparo dos atores no processo avaliadores e avaliados e da constituio de uma cultura organizacional baseada na comunicao, no feedback educativo e na busca constante de melhoria do prprio trabalho e do desempenho organizacional com um todo.
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8 O DESCONTENTAMENTO DOS SERVIDORES AVALIAO INDIVIDUAL DE DESEMPENHO

COM

OS

RESULTADOS

DA

Em suas respostas aos questionrios, alguns servidores afirmaram dedicar-se a suas atividades profissionais rotineiras em busca de uma alta pontuao na avaliao individual de desempenho, alm de perceber esforos nesse sentido por parte de seus colegas. O participante 5, por exemplo, acredita que um dos resultados da avaliao [o] empenho de cada um no sentido da obteno do maior nmero de pontos, melhorando com isto a prestao de servio da instituio de maneira geral. Esses servidores consideram que a avaliao individual de desempenho influencia positivamente sua atuao. Segundo o participante 10, o resultado da realizao da avaliao individual positivo pois refora o bom funcionrio e d chances ao funcionrio de melhorar os quesitos que no esto bons. Pessoalmente falando, a avaliao individual de desempenho me influencia de forma positiva, vez que a vejo como uma ferramenta que deve me estimular a manter postura de trabalho, prestar boas prticas e no deixar que eu me acomode em meio a meus prprios vcios e ao comportamento dos colegas, afirma o respondente 7, mesmo admitindo que nem todos atuam do mesmo modo. De fato, um dos pontos fortes da avaliao de desempenho, na viso dos grupos de trabalho nas etapas regionais da CNRHAPF realizada em 2009 (BRASIL, 2009c), sua capacidade de estimular o desenvolvimento do servidor, bem como de promover a valorizao e o aperfeioamento profissional. A prtica avaliativa pode animar de modo poderoso os servidores estveis que h longo tempo atuam na mesma organizao e, muitas vezes, na mesma unidade. O respondente 3 acredita que um dos resultados da avaliao a mudana da postura dos servidores. A impulso mobilidade, no entanto, pode se configurar em uma faca de dois gumes. Para alguns servidores, e em alguns contextos, a conscincia de estarem sendo avaliados pode servir de motivao para manter e mesmo aumentar a qualidade de seu trabalho; para outros, e em circunstncias diferentes, a mesma conscincia pode ser estressante. Nesse sentido, o participante 7 explicita seus prprios sentimentos em relao ao processo [a]final de contas, no h o que temer, se cumprir minimamente minhas obrigaes, trabalhar com presteza, mantiver boa postura e fizer as atividades as quais me forem designadas. O que no mais do que minha obrigao, mas revela o resultado de sua observao dos colegas: [noto] uma opresso do avaliado por ser compelido a desacomodar-se de alguns vcios, postura, atividades e comportamentos outrora mais cmodos e habituais. Apesar da presena de depoimentos como os discutidos acima, parte dos servidores
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questionados declarou que a realizao da avaliao no influencia seu desempenho. [A] a avaliao de desempenho individual para mim no influenciou em nada, afirma o participante 1. [A] avaliao individual no influencia minha atuao hoje, ecoa o respondente 2. Considero que a avaliao de desempenho individual no alterou minha atuao profissional, [...] minha postura como servidor permanece inalterada, manifesta o servidor 3. A avaliao influenciou em nada [...]. Venho desempenhando da mesma forma meu trabalho. O aumento na remunerao no alterou minha conduta profissional, complementa o participante 9, incluindo a gratificao no rol de mudanas institucionais que lhe parecem incuas. As declaraes dos respondentes encontram apoio em estudos j realizados. Segundo os autores de Experincias, "a avaliao individual tem impacto mnimo sobre a ao dos servidores, sendo esse impacto, inclusive, muitas vezes, negativo" (ENAP, 2000, p. 76). As revelaes, no entanto, no devem necessariamente ser interpretadas de modo desabonador. Como explicam os depoimentos a seguir, alguns dos servidores j se julgavam bastante comprometidos com sua atuao e com os objetivos de sua instituio antes do advento da avaliao individual de desempenho, e acreditam que continuam agindo do mesmo modo. No meu caso, considero que sempre procurei desempenhar minhas atividades da melhor forma possvel, ou seja, a minha atuao independe da avaliao de desempenho, declara o participante 6. J o respondente 10 explica que seu prprio julgamento e o retorno que recebe dos colegas lhe mais motivador do que a avaliao individual de desempenho: [m]eu trabalho no est vinculado avaliao e sim cobrana que me fao, pois o servidor que me incentiva, pois no o deixaria sem respostas. De qualquer modo, possivelmente por conta das crticas que fazem ao modo como a avaliao individual de desempenho vem sendo realizada em sua instituio apresentadas na seo anterior deste trabalho os servidores questionados revelam desapontamento em relao aos resultados que percebem ou deixam de perceber no processo avaliativo. Os resultados no esto aparecendo, pois ela [a avaliao individual de desempenho] no est sendo efetivamente realizada como deveria, com raras excees, lastima o respondente 2. J o participante 8 lembra que, do ponto de vista do percebimento da gratificao por desempenho, os resultados so positivos para os servidores, o que significa que, formalmente, a Administrao Pblica Federal vem cumprindo com sua parte no acordo estabelecidos pelos instrumentos legais. No entanto, os demais resultados esperados no vm se concretizando: [e]m termos financeiros os resultados tm sido o esperado, mas vejo pouca diferena nas demais situaes envolvidas, como relacionamentos interpessoais e na forma de execuo das tarefas.
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Os prprios objetivos iniciais da avaliao individual de desempenho parecem estar enfraquecidos. Segundo a Instruo Normativa 38, em seu artigo 3o., a avaliao de desempenho seria utilizada como instrumento de gesto, com a identificao de aspectos do desempenho que possam ser inseridos no planejamento de programas que ofeream aes e oportunidades de capacitao e de desenvolvimento profissional (BRASIL, 2009b). Infelizmente, segundo as falas dos participantes desta pesquisa, isso no vem ocorrendo. A no utilizao da avaliao de desempenho como instrumento de gesto um dos pontos fracos do processo avaliativo segundo os grupos de trabalho nas etapas regionais da CNRHAPF realizada em 2009 (BRASIL, 2009c) inquieta os servidores participantes desta investigao, especialmente por no ensejar a educao corporativa e no subsidiar decises quanto s necessidades de capacitao dos servidores. Mais uma vez, pecamos em no apostar em educao corporativa, diagnostica o participante 2. Talvez a pouca utilidade da avaliao individual de desempenho na identificao de necessidades de capacitao dos servidores decorra de um problema j discutido, que a diferena pequena ou inexistente entre as pontuaes atribudas pelos gestores aos servidores avaliados, embora exista a observao de grandes discrepncias no desempenho. Segundo o participante 4, a avaliao individual de desempenho [p]oderia refletir de fato o desempenho real de cada servidor, mas muitos pontos ningum perde, mesmo quem tende a no ter um bom desempenho. Ao menos essa parece ser a cultura ou o costume da instituio. Outra consequncia importante do costume de atribuir pontuaes semelhantes a todos os servidores independentemente de seu desempenho demonstrado estreitamente vinculada primeira a falha da avaliao individual em servir tanto como um subsdio autoavaliao e reflexo sobre as prprias capacidades e a prpria atuao quanto como um meio de o gestor conhecer mais profundamente o perfil, as competncias e as potencialidades dos servidores. Se no perco nenhum ponto, creio que estou desempenhando bem minhas atividades. No entanto, se perco um ou mais pontos, no sei se estou indo mal ou mais ou menos, preocupa-se o respondente 4, sugerindo que o resultado da avaliao no lhe auxilia em sua autorreflexo. J o participante 7 gostaria de perceber a avaliao individual de desempenho como ferramenta capaz de identificar e formar um banco de dados do perfil de cada servidor, enquanto o servidor 5 acredita que seria importante [a]proveitar as observaes feitas na avaliao de desempenho de cada servidor para coloc-lo no setor que mais se adeque s suas caratersticas, reivindicando o uso dos resultados da avaliao para amparar a realocao de servidores em unidades que lhe fossem mais compatveis e em que pudessem demonstrar melhor desempenho. A manifestao desses servidores alude ao terceiro componente da avaliao
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individual de desempenho apresentado pelo material do curso Gesto Estratgica de Pessoas e Planos de Carreira, promovido pela Escola Nacional de Educao Pblica, que a avaliao do desenvolvimento profissional. Segundo o documento (ENAP, 2006, p. 42), essa avaliao leva em conta o aperfeioamento ou aquisio de competncias, a ampliao do grau de responsabilidade, o aumento na abrangncia das atribuies e a aquisio de novos conhecimentos relevantes para o desempenho de suas atribuies. Na perspectiva do servidor avaliado, esse elemento da avaliao individual ao lado da gratificao por desempenho talvez seja o mais relevante, uma vez que se refere diretamente possibilidade de fato de aperfeioamento e crescimento profissional. Ao perceberem que a avaliao no abre essa possibilidade, seu sentimento de frustrao. De fato, os depoimentos dos participantes da pesquisa revelam que, por vezes, os resultados da avaliao individual de desempenho lhes fazem sentir frustrados, desmotivados e ansiosos. [S]omente no final do ciclo avaliativo, ao ver o resultado da avaliao, o servidor toma conhecimento dos aspectos a melhorar, gerando grande frustrao e desmotivao, nos casos em que a mesma no foi satisfatria, lastima o respondente 6. Este tipo de avaliao sempre influencia porque gera alguma ansiedade, admite o participante 8, que considera a ansiedade o principal efeito da prtica da avaliao individual de desempenho. Alm disso, os servidores revelam temer que injustias emerjam da prtica da avaliao, especialmente uma vez que de seus resultados decorrem importantes consequncias financeiras. Como esta avaliao envolve pessoas, pode haver parcialidade, pondera o participante 8. [E]m uma carreira onde a maior parte da remunerao fica por conta da gratificao, parece difcil e injusto penalizar servidores com mau desempenho baseando-se apenas em metas e quesitos subjetivos e que tendem a gerar injustias, observa o participante 4. A possibilidade da ocorrncia de parcialidades injustas na avaliao de desempenho foi abordada por Assmar et al (2005), que, em seu estudo sobre justia nas organizaes, denominam justia interacional a apreciao da transparncia, da correo e da equidade nas relaes interpessoais em que as decises de alguns afetam a carreira e a vida de outros. Segundo os autores, um dos processos em que mais pesa a justia ou a injustia relacional a avaliao de desempenho. "A avaliao de desempenho uma das reas de maior fecundidade para o estudo da justia organizacional (ASSMAN et al, 2005, p. 447). Sobre o tema, os autores afirmam que, mesmo quando seus resultados so negativos, os procedimentos que parecem justos engendram maior aceitao por parte dos avaliados do que os procedimentos percebidos como injustos. Em um passo adiante, os pesquisadores consideram que os colaboradores tendem a considerar o processo avaliativo mais justo quando dele participam. Eles recomendam, ento, uma maior troca de informaes e
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percepes entre avaliador e avaliados. Mais uma vez, o caminho para resolver problemas inerentes prtica avaliativa e nesse caso especfico evitar injustias parece passar pelo dilogo aberto permeando o processo. O aperfeioamento da comunicao, de fato, se configura ao mesmo tempo como uma condio e como um dos objetivos da avaliao de desempenho. Como resultados complementares da contnua utilizao da avaliao de desempenho, podemos citar o estmulo ao dilogo entre chefias e subordinados e o aperfeioamento dos canais de comunicao entre os nveis hierrquicos (ENAP, 2006, p. 39). Entretanto, a revelao mais preocupante feita pelos participantes da pesquisa, e que passa ao largo de qualquer possibilidade de dilogo entre nveis hierrquicos, a existncia, mesmo que velada, de coero e assdio moral, com base na possibilidade da reduo da remunerao por conta do recebimento de uma baixa pontuao na avaliao de desempenho. Um dos respondentes narra que hoje h muitas denncias de assdio moral por conta da gratificao de desempenho individual, pelo sentimento de ameaa que as pessoas tm vislumbrando na possibilidade de 'reduo de salrio' que uma avaliao a menor pode acarretar, demonstrando ter fundamento o temor, revelado pelos grupos de trabalho nas etapas regionais da CNRHAPF realizada em 2009 (BRASIL, 2009c), de que a avaliao de desempenho se torne sinnimo de perseguio ou de punio, dada a assimetria entre as posies hierrquicas do gestor avaliador e do avaliado sob suas ordens, tal como previsto no pargrafo 3o do artigo 9o do Decreto 6.493. As posies hierrquicas estanques previstas na mecnica da avaliao individual de desempenho no INSS podem, de fato, gerar discrepncias na parcela de poder detida por cada uma das partes. Segundo Costa (2007), podemos identificar, nas relaes humanas, diferentes fontes de poder, entre elas a legitimidade, a especializao, a informao, o ttulo e a autoridade. Todas essas formas mencionadas podem ser encontradas na figura do gestor no servio pblico federal. Por outro lado, conforme Garcia (2007, p. 225), [o] poder citado por muitos estudiosos como uma das variveis bsicas da negociao. Entende-se como poder a capacidade de fazer com que as coisas sejam realizadas e de exercer controle sobre os acontecimentos, sobre pessoas, situaes e sobre si prprio. Na prtica da avaliao individual de desempenho no mbito da Administrao Pblica Federal, o poder detido pelo gestor avaliador no pode ser desconsiderado, especialmente quando h a possibilidade de abusos. Existem duas formas de uma pessoa abusar do poder: por meio da intimidao ou da ameaa (GARCIA, 2007, p. 227). A soluo para esse problema parece se localizar fora dos limites da realizao da avaliao de desempenho, atingindo outras instncias de proteo aos direitos dos servidores pblicos.
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A partir das diversas consideraes apresentadas pelos participantes, bem como das investigaes de suas possveis repercusses, possvel perceber um descrdito dos servidores em relao avaliao de desempenho. O participante 10 categrico ao afirmar que no INSS, ela [a avaliao individual de desempenho] no exite, pois todos os servidores ganham o mximo. J o respondente 2 pondera que a avaliao um processo no qual eu acredito, desde que a organizao se prepare corretamente para implant-lo. A crena geral demonstrada pelos servidores investigados parece ser a de que a avaliao individual de desempenho pouco influencia o servidor empenhado e comprometido, e no chega a desacomodar os descompromissados, como revela a fala do participante 3: entendo que independente de sermos avaliados ou possuirmos estabilidade funcional necessrio existir responsabilidade e comprometimento com as atividades exercidas. Para buscar uma soluo para esse problema, essencial que, em primeiro lugar, ele seja reconhecido como tal, o que um dos propsitos deste trabalho. A seguir, necessrio que haja um comprometimento tanto por parte da Administrao Pblica Federal quanto por parte dos servidores sejam ou no gestores no sentido de buscar esclarecimentos e conhecimentos a respeito da prtica da avaliao individual de desempenho para que, aos poucos, seja construda uma cultura de negociao, feedback e encaminhamentos que torne a avaliao individual significativa para o crescimento profissional dos servidores e, ao mesmo tempo, um instrumento efetivo de melhoria dos servios pblicos. O participante 2 desta investigao acredita que a raiz do problema aqui apresentado pode ser localizada nos primrdios da histria da avaliao de desempenho na instituio:
No INSS houve uma inverso: primeiro as pessoas passaram a perceber a gratificao nos vencimentos, para que depois viesse o processo de avaliao. Ou seja, quando partimos para avaliar, as pessoas j tinham incorporado aquele valor s suas realidades financeiras. Isso inverte totalmente a lgica do processo [...] e para corrigir isso levaremos muito tempo.

No entanto, apesar do tempo e do esforo que sero necessrios para o redirecionamento da prtica avaliativa na instituio, acreditamos que o primeiro passo iniciar uma investigao a esse respeito, o que este trabalho se props a fazer. CONSIDERAES FINAIS: UMA PROPOSTA PARA A RESSIGNIFICAO DA AVALIAO DE DESEMPENHO NO INSS As organizaes que integram a Administrao Pblica Federal ainda hoje refletem a formao histrica e cultural do pas, em que caractersticas como o patrimonialismo e o

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clientelismo foram dominantes por muitas dcadas. Mesmo que as noes de planejamento, competncias e meritocracia j estivessem formalmente presentes no texto da Constituio Federal de 1824 e nos fundamentos do chamado Ciclo Burocrtico da Administrao Pblica nos anos 1930 esse conjunto de valores ainda no foi incorporado na totalidade das instituies pblicas do Brasil. Desde meados dos anos 1990, com a consolidao do Ciclo da Administrao Pblica Gerencial, temas como autonomia gerencial, planejamento estratgico, pactuao de desempenho e vinculao da remunerao ao mrito chegaram s pautas das normatizaes especficas s organizaes pblicas federais. nesse novo contexto de busca de produtividade aliada qualidade dos servios entregues sociedade que se insere o planejamento, o monitoramento e a avaliao de desempenho, bem como a busca permanente de melhoria tanto das organizaes como de cada um de seus servidores. As reformas hoje almejadas Estado, ainda dependem pela Administrao Pblica Federal, embora do estabelecimento, em cada unidade normativamente estabelecidas e amplamente discutidas nos estudos sobre o futuro do principalmente administrativa, de uma cultura organizacional voltada para a trade planejamentomonitoramento-avaliao do desempenho organizacional e individual. Em ltima instncia, a concretizao das mudanas pretendidas exige, dos servidores, que tenham ou adotem um perfil e uma postura compatvel com esses objetivos. Uma parte significativa do problema reside no aspecto de novidade da avaliao de desempenho, bem como do planejamento estratgico e dos acordos resultantes de dilogo, no mbito da Administrao Pblica. Um dos eixos de debate nas etapas regionais da CNRHAPF realizada em 2009, o tema Democratizao das Relaes da de Trabalho, que cinge o tringulo aqui em foco, foi o que atraiu o menor nmero de participantes. Durante a realizao dos debates, os participantes apontaram a pequena experincia da Administrao Pblica brasileira nessa rea, tanto no plano terico quanto no prtico, como um entrave ao alcance de concluses e recomendaes mais significativas. Esse dado, em si, demonstra a urgente necessidade de apropriao, pelo servidor pblico, da cultura e das prticas de democratizao das relaes de trabalho, da gesto partilhada e do dilogo negocial. No entanto, exatamente o reduzido nmero de experincias e o pequeno volume de trabalhos acadmicos desenvolvidos sobre o assunto que deve estimular o desenvolvimento de estudos, de debates e de prticas negociais e democratizantes no seio da Administrao Pblica Federal. Os resultados obtidos ao longo desta pesquisa, que focou o contexto do INSS, apontam para certas ausncias importantes. Fruto da longa tradio burocrtica, baseada na rgida hierarquia e no controle da execuo de tarefas que passava ao largo da
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apreciao de seus resultados, esto ausentes na instituio a cultura de prtica permanente de planejamento, monitoramento e avaliao de desempenho, o exerccio do dilogo aberto e construtivo em busca de acordos, alm da tradio de planejamento estratgico que oriente e permeie o trabalho de todos. Principalmente, notvel a ausncia da vinculao desses trs elementos em um projeto permanente de educao institucional e profissional de todos os envolvidos. Ao ser realizada de modo desvinculado do todo, a avaliao de desempenho especialmente em sua parte individual corre o risco de se perpetuar como uma tarefa enfadonha e sem sentido, cujos resultados em vez de aumentar a produtividade dos servidores e a qualidade dos servios entregues sociedade, bem como promover a educao continuada e o conhecimento mais abrangente do perfil dos servidores fiquem limitados gerao de ansiedade e at mesmo possibilidade de coero. Nessa perspectiva, a partir dos conhecimentos construdos ao longo desta investigao, propomos a configurao de um projeto de preparao continuada dos atores do processo avaliativo para a prtica da negociao baseada em princpios parametrizada na misso, na viso, nos valores e nas metas institucionais como fundamento e mtodo para a realizao da avaliao individual de desempenho. Como vimos, a negociao baseada em princpios se desenvolve com vistas a objetivos mais elevados e mais abrangentes do que a vontade de qualquer das partes. Voltada para o bem comum, norteada pela tica, baseada em critrios claros aos participantes e utilizando padres considerados justos por todos os envolvidos, esse tipo de negociao busca, alm da satisfao dos interesses e das necessidades dos negociadores, a preservao dos relacionamentos e o bem comum. No contexto aqui examinado, os resultados buscados, para alm do aumento da produtividade e da remunerao dos servidores, envolveriam a construo de um relacionamento mais democrtico entre a Administrao Pblica e seus integrantes, e um atendimento mais eficiente, eficaz e satisfatrio das necessidades da sociedade, alvos que se tornam especialmente vlidos na atual orientao da Administrao Pblica Federal. Ao se configurar como uma negociao baseada em princpios ticos, os prprios objetivos da avaliao de desempenho se deslocam. Da atribuio, para cada avaliado, de conceitos e notas em determinados quesitos para a obteno de uma pontuao que define uma parcela da gratificao de desempenho, o propsito da avaliao muda para o estabelecimento de relacionamentos cooperativos no seio das equipes e para a deteco e o tratamento, atravs de feedback, de necessidades e potencialidades individuais e coletivas, na busca dos altos objetivos da instituio, pactuados tambm por meio de negociaes no planejamento estratgico. Com esses objetivos e procedimentos, a
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avaliao de desempenho evolui para a gesto do desempenho, com vistas ao acompanhamento permanente da atuao e ao estabelecimento de polticas de formao continuada dos servidores, uma abordagem que tem como foco no apenas o estabelecimento de estratgias para o desenvolvimento dos recursos humanos e a sustentabilidade da organizao, mas especialmente o atendimento da sociedade. Temos conscincia de que a proposta aqui apresentada baseia-se nos depoimentos de um nmero nfimo de servidores vinculados instituio estudada, o que impede que nossas concluses sejam generalizadas. Acreditamos, no entanto, que esta investigao, como o objetivo prprio dos estudos de caso qualitativos, pode inspirar pesquisas mais amplas e mais aprofundadas sobre o tema em foco. Tambm compreendemos que a implantao de nossa proposta um projeto amplo e continuado de formao de servidores para a prtica negocial baseada em princpios como alicerce terico e prtico para a realizao da avaliao individual de desempenho bastante ambiciosa, por demandar, alm de recursos materiais e financeiros, um comprometimento em todos os nveis da organizao, alm de ser audaciosa, por almejar a construo de novas conscincias e novas posturas para alm dos conhecimentos e habilidades necessrios. Lembremos neste ponto que, apesar das limitaes e dos problemas evidenciados nesta pesquisa, a prtica da avaliao individual de desempenho no INSS uma inovao que, por seu prprio carter de ineditismo, comporta, alm do potencial de melhoria, o risco do erro. Assim, para que a inovao possa se sustentar e se consolidar em seus aspectos mais positivos, as experincias j realizadas devem tornar-se objeto de constante exame e reflexo em busca de ajustes, acrscimos e avanos. Nesse sentido, acreditamos que, atravs da implementao de nossa proposta, podemos contribuir para o aprimoramento da prtica a avaliao individual de desempenho no INSS, bem como as percepes dos servidores sobre ela e seus resultados finais. Essa a semente que este trabalho se prope a lanar no frtil solo que o momento atual gerencializante e democratizante da Administrao Pblica Federal.

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Segundo o artigo 3 da Instruo Normativa 38 (BRASIL, 2009b), as avaliaes de desempenho individual e institucional sero utilizadas como instrumento de gesto, com a identificao de aspectos do desempenho que possam ser inseridos no planejamento de programas que ofeream aes e oportunidades de capacitao e de desenvolvimento profissional, alm de: I - proporcionar confiana, cooperao, motivao e qualidade de vida aos membros das equipes de trabalho; II - fortalecer e estimular o comprometimento, aliado ao alcance dos resultados desejados; III - propiciar a melhoria da comunicao entre os nveis hierrquicos; IV - contribuir com o processo de definio dos resultados esperados, assim como para o planejamento das atividades necessrias ao seu alcance; V - auxiliar na anlise final dos resultados obtidos; VI - alinhar o desempenho misso, objetivos e metas institucionais; e VII - definir o valor da parcela varivel da remunerao. O desempenho da organizao e das equipes pode ser avaliado segundo diferentes metodologias, tais como o conhecido balance scorecard. Neste trabalho, no entanto, no abordaremos a avaliao do desempenho institucional ou de equipes. Nosso foco a avaliao de desempenho individual. A Lei 10855 foi modificada pelos seguintes documentos legais: Lei 20 11.302 de 10-05-2006, Dirio Oficial da Unio (DOU) de 11-5-2006; Medida Provisria 359 de 16-3-3-2007, DOU de 19-3-2007; Lei 11.501 de 11-06-2007, DOU de 12-7-2007; Medida Provisria 441, de 29-08-2008, DOU de 29-8-2008, Edio Extra; Lei 11.907, de 02-02-2009, DOU de 3-2-2009; Medida Provisria 479, de 30-12-2009, DOU de 30-12-2009, Edio Extra; Lei 12.269, de 21-06-2010, DOU de 22-6-2010. Os parmetros para a avaliao de desempenho institucional no INSS foram definidos pela Portaria 397, emitida pela presidncia do INSS em 22 de abril de 2009, e esto fora do escopo deste trabalho. No perodo entre a publicao da Lei 10855 e o incio da prtica da avaliao de desempenho no INSS, ou seja, at que fossem regulamentados os critrios e procedimentos de aferio e processados os resultados da primeira avaliao de desempenho, o valor pago mensalmente a cada servidor ativo foi de oitenta pontos, observados os respectivos nveis e classes. As Gerncias Executivas participantes da pilotagem da implementao da avaliao de desempenho e da GDASS foram: Araraquara SP; Belo Horizonte MG; Londrina PR; Recife PE e Goinia GO. Embora a classificao das negociaes em competitivas e cooperativas seja til para fins didticos, na realidade raramente uma negociao poder ser enquadrada. Segundo Garcia (2007), a maior parte das negociaes se encontra em um ponto do continuum entre um extremo e outro. O Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa define tica como a investigao dos princpios que motivam, distorcem, disciplinam ou orientam o comportamento humano. J o Dicionrio de Filosofia (ABBAGNANO, 2000) aponta para a reflexo a respeito da essncia das prescries, regras e valores presentes em uma sociedade. Neste trabalho, o termo tica assume o significado de reflexo, questionamento e negociao de posturas, idias e valores assumidos, com vistas realizao de escolhas conscientes cujas consequncias se encontram para alm de nosso mbito privado. 0 Segundo o Relatrio final da Conferncia Nacional de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal (BRASIL, 2009c), o tratamento de conflitos trabalhistas fundamentado no dilogo e na negociao aberta, ou seja, a negociao coletiva, alm de ser um direito laboral coletivo decorrente do princpio da liberdade sindical reconhecido pela Organizao Internacional do Trabalho e pelo ordenamento jurdico brasileiro, apresenta-se como alternativa greve, um instituto que, embora legtimo, passa a ser o ltimo e no mais o primeiro passo do processo negocial. 1 Apesar de reconhecer os ganhos potencializados pelo mtodo de escalas grficas, Chiavenato (2010) alerta para alguns de seus perigos, como excessiva simplicidade da avaliao realizada, a potencialidade de interferncias pessoais do avaliador e a possibilidade do efeito de halo, que a influncia de um item no julgamento sobre outros fatores, o que acaba por contamina o resultado geral. Como veremos ao longo deste trabalho, os participantes revelam que as desvantagens do mtodo previstas pelo autor se concretizam na prtica avaliativa no INSS. 2 As metas referidas no 1o devem ser objetivamente mensurveis, utilizando-se como parmetros indicadores que visem aferir a qualidade dos servios relacionados atividade finalstica do INSS (BRASIL, 2008, artigo 10, pargrafo 2o).