Livro02 Trajetoriasrecentes

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento
estudos de experincias internacionais selecionadas Livro 2
Jos Celso Cardoso Jr. Luciana Acioly Milko Matijascic
Organizadores
Trajetrias Recentes de Desenvolvimento:

estudos de experincias internacionais selecionadas
Livro 2
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr. Luciana Acioly milko matijascic
Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Ministro Daniel Barcelos Vargas (interino)
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (em implantao)
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro

Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison

Assessor-Chefe de Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Trajetrias Recentes de Desenvolvimento:

estudos de experincias internacionais selecionadas
Livro 2
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr. Luciana Acioly milko matijascic
Braslia, 2009
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas Organizadores Jos Celso Cardoso Jr. Luciana Acioly Milko Matijascic Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao) Luciana Acioly Milko Matijascic Mara Pion Ana Paula Higa
Trajetrias recentes de desenvolvimento : estudos de experincias internacionais selecionadas / organizadores: Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Acioly, Milko Matijascic. Braslia : IPEA, 2009. 518 p. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-028-4 1. Desenvolvimento Econmico. 2. Anlise Comparativa. I. Cardoso Jr., Jos Celso. II. Silva, Luciana Acioly da. III. Matijascic, Milko. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD: 338.9
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da Secretria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
Apresentao................................................................................................................................... 7 Renato Baumann/Cepal PREFCIO.............................................................................................................................................. 9 Diretoria Colegiada/Ipea Introduo
DEMARCAO HISTRICO-CONCEITUAL PARA A INVESTIGAO DE EXPERINCIAS INTERNACIONAIS SELECIONADAS....................................................................................................... 11
Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Acioly e Milko Matijascic Captulo 1
DESENVOLVIMENTO E EXPERINCIAS NACIONAIS SELECIONADAS: PERCEPES COM BASE NOS INDICADORES COMPARATIVOS INTERNACIONAIS ...................................... 17
Milko Matijascic, Mara Pin Pereira Dias e Ana Paula Harumi Higa Captulo 2
eua: Fundamentos E tENDNCIAS GERAIS da Hegemonia Estadunidense no Ps-Guerra Fria .............................................................................................................................. 53
Eduardo Barros Mariutti Captulo 3
Mxico: paradigma de dependncia regional ................................................................................. 87
Joana Mostafa Captulo 4
Argentina: vaivns no mundo globalizado .................................................................................. 125
Andrs Ferrari Haines Captulo 5
Espanha: Trajetria recente de desenvolvimento ....................................................................... 183
Julimar da Silva Bichara Captulo 6
Finlndia: Competitividade e Economia do Conhecimento ........................................................ 221
Glauco Arbix e Joana Varon Ferraz Captulo 7
aLEMANHA: A Internacionalizao RECENTE E O papel das instituies NA ENTRADA DO sculo XXI ................................................................................................................ 249
Ricardo Camargo Mendes e Paula Maciel Pedroti Captulo 8
Rssia: A Estratgia RECENTE de Desenvolvimento Econmico-Social ...................................... 299
Lenina Pomeranz Captulo 9
China: Ascenso Condio de Potncia Global caractersticas e implicaes ...................................................................................................................................... 343
Andr Moreira Cunha e Luciana Acioly
Captulo 10
ndia: A Estratgia de Desenvolvimento - da independncia aos dilemas da primeira dcada do sculo XXI ................................................................................... 397
Daniela Magalhes Prates e Marcos Antonio Macedo Cintra Captulo 11
frica do Sul Ps-Apartheid: entre a ortodoxia da poltica econmica e a afirmao de uma poltica externa soberana ................................................................... 455
Alexandre de Freitas Barbosa e ngela Cristina Tepass GUISA DE CONCLUSES
SOBERANIA NACIONAL E DESENVOLVIMENTO, QUALIFICANDO O DEBATE .............................................. 507
Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Acioly e Milko Matijascic
NOTAS BIOGRFICAS ..............................................................................................................................515
APRESENTAO
Uma das dimenses notveis do processo de desenvolvimento brasileiro nas ltimas dcadas consiste na importncia crescente adquirida pelo setor externo da economia, entendido no seu sentido mais amplo. Aumentaram em volume e em valor as transaes comerciais com o resto do mundo, verificou-se notvel diversificao na orientao geogrfica dos fluxos de comrcio, foram intensificadas as transaes comerciais com pases vizinhos assim como com novos parceiros em outras regies , houve aumento expressivo da entrada de investimentos externos diretos, bem como um movimento sem precedentes de investimentos brasileiros no exterior. Isto tem tido reflexos importantes na prpria ao diplomtica junto a outros governos e instituies internacionais. Ao mesmo tempo, o maior peso do Brasil no cenrio econmico mundial e os indicadores de desempenho econmico do pas levaram a uma crescente demanda por sua participao em foros externos de prestgio e com capacidade propositiva para influir nos processos decisrios de maior importncia. Essa nova condio de um dos novos agentes relevantes no cenrio internacional impe s autoridades brasileiras um conjunto de novos desafios. preciso lidar com variveis antes pouco consideradas, assim como superar um nmero significativo de limitantes internas. As caractersticas da poltica nacional de desenvolvimento passam a ser necessariamente distintas daquelas que influenciam o desempenho num ambiente em que h pouco contato com o resto do mundo. Nesse contexto, torna-se oportuno fazer exerccios comparativos com as experincias vivenciadas por outros pases. Este o propsito deste volume, que traz uma quantidade expressiva de informaes sobre dez pases selecionados pelo Ipea enquanto exemplares para o conhecimento de sua trajetria recente. O Escritrio da Cepal no Brasil teve a satisfao de contribuir para a concretizao deste projeto, ao viabilizar a participao de alguns dos colaboradores encarregados da elaborao de diversos captulos. nosso entendimento que a apresentao e a anlise sistematizadas dos dados relativos a diversas experincias de pases variados podem contribuir para a apreciao comparativa das iniciativas pensadas para a poltica de desenvolvimento do Brasil. Neste sentido que esperamos haver contribuido para melhor informar o processo de desenho de polticas.
Diretor Escritrio da CEPAL no Brasil
Renato Baumann
PREfcio
Na busca por diminuir os gaps de renda com os pases ricos e aumentar o bem-estar de suas populaes, a maioria dos pases em desenvolvimento tem procurado criar uma srie de condies para ingressar no seleto clube dos pases desenvolvidos. Observa-se, porm, que poucas so as experincias exitosas nesse sentido. O processo de desenvolvimento mostra-se bastante complexo e histrico-especfico, de modo que os debates que ele suscita nunca foram realmente conclusivos. Historicamente, um trao comum das experincias bem-sucedidas na superao do atraso a existncia de foras sociais que buscaram promover a chamada mudana estrutural. Esta pode ser conceitualmente resumida enquanto um processo que um pas experimenta ao passar de uma situao em que a agricultura responsvel pela maior parte do produto e do emprego, para outra, em que a indstria toma a dianteira na determinao destas duas variveis, ao mesmo tempo em que vo surgindo fortes complementaridades com o setor de servios. medida que a economia cresce, o aumento diferencial na produtividade e na demanda entre a indstria e os servios promove uma mudana estrutural na composio do produto e do emprego. Esse processo, no entanto, raramente ocorre sem frices, de forma ordenada e harmoniosa, como sugerem os manuais de economia. Pelo contrrio, gera dificuldades e desafios constantes para os tomadores de deciso. No mundo real, a fora de trabalho liberada por determinado setor no automaticamente reabsorvida por outro; tampouco, no processo rpido de industrializao, o crescimento da demanda por manufaturados est assegurado por meio de divisas em moeda forte e transferncias de renda (entre setores e regies) no curso das transformaes tambm no se fazem sem conflitos. Assim, o empenho na direo do desenvolvimento reside, antes de mais nada, no esforo em articular o sistema econmico para consolidar a formao nacional e, simultaneamente, desvelar uma base de legitimidade para a nova ordem social que surge. Nessa direo, o estudo das diversas experincias de desenvolvimento tem mostrado a existncia de uma grande diversidade de constrangimentos, ritmos e escalas no processo de desenvolvimento cujos determinantes encontram-se, de um lado, nas peculiaridades de suas estruturas, formadas em pocas e condies histricas distintas e, por outro, nas escolhas de polticas no que se refere natureza da acumulao de capital e forma de articulao com a economia internacional. Em outras palavras, as trajetrias eleitas por cada pas dependem das condies polticas internas e do momento histrico em que se encontra a competio global por poder e dinheiro.
O Ipea, tendo como principal proposta contribuir para a formulao de uma estratgia de desenvolvimento nacional, em dilogo constante com atores sociais, apresenta este livro como mais um passo para impulsionar um amplo debate pblico sobre o tema. Os textos que compem o volume oferecem uma anlise de dez experincias nacionais de desenvolvimento (frica do Sul, Alemanha, Argentina, China, Espanha, Estados Unidos, Finlndia, ndia, Mxico e Rssia) no contexto atual, quando os desafios do desenvolvimento encontram-se conformados pelas profundas transformaes ocorridas nas ltimas dcadas, ilustradas pela transnacionalizao das empresas e pela orientao tomada pelo progresso tcnico. Boa leitura e reflexo a todos! Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Liana Maria da Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro
INTRODUO Demarcao Histrico-Conceitual para a Investigao de Experincias Internacionais Selecionadas
Jos Celso Cardoso Jr.* Luciana Acioly** Milko Matijascic***
Os debates referentes ao desenvolvimento nunca foram conclusivos. Esta dificuldade se deve imensa variedade de questes envolvidas e a como sua evoluo conjunta pode se traduzir no status de pas desenvolvido. Por um longo tempo, houve uma inexorvel tentao de se sugerir s sociedades do terceiro mundo ou, dito de forma mais crua, aos pases subdesenvolvidos, que sua trajetria deveria trilhar caminhos similares queles dos desenvolvidos para atingirem o mesmo patamar. Conforme apontou Celso Furtado1 em sua obra, em grande medida tratar-se-ia de seguir as recomendaes decorrentes de um modelo neoclssico ou keynesiano formulado a partir dos manuais de economia publicados desde o final dos anos 1940, conforme o conjunto de variveis selecionado ou o peso a elas atribudo. De um modo geral, os modelos originrios se preocupavam de forma mais intensiva com as chamadas grandes variveis macroeconmicas que compem as contas nacionais, no sentido em que foram elaboradas e aperfeioadas por Simon Kuznets.2 Muito particularmente, o elemento central que chamava ateno era o nvel de poupana, considerado crucial para garantir o processo de criao de capital e de incremento das foras produtivas. certo que, mesmo nesta questo, no havia unanimidade, haja vista o debate terico travado entre neoclssicos e keynesianos sobre a varivel-chave para determinar o crescimento
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. ** Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea. *** Assessor tcnico da Presidncia do Ipea. 1. FURTADO, C. Teoria e poltica do desenvolvimento econmico. So Paulo: Editora Nacional, 1967. 2. KUZNETS, S. Crescimento econmico moderno: ritmo, estrutura, difuso. So Paulo: Abril Cultural, 1983. Srie Os Economistas. 3. ROSTOW, W. W. As etapas do desenvolvimento econmico. Zahar Editora, 1961.
da economia, qual seja, a poupana ou o investimento. Este debate, alis, j tinha elementos de grande fora na discusso que envolveu a economia poltica clssica at meados dos anos 1940. Apesar dos reparos apresentados, numa perspectiva mais distante, foram as contribuies de W. W. Rostow,3 ao formular a taxonomia das etapas do desenvolvimento, que maior impacto tiveram sobre o pensamento econmico convencional e a decorrente proposio de polticas para atingir o desenvolvimento. Tendo em vista esse poderoso impacto que as formulaes de Rostow exerceram e ainda parecem exercer nos debates e na formulao de polticas de governo, vale a pena descrever as etapas de desenvolvimento segundo sua viso:
etapa 1: sociedade tradicional em cuja estrutura predomina a economia de subsistncia, intensiva em trabalho, e cuja forma de alocao determinada, majoritariamente, pelos mtodos tradicionais de produo; etapa 2: decolagem na qual o incremento da especializao do trabalho gera excedentes comercializveis, criando uma infraestrutura logstica de suporte ao mercado; surge, ento, uma incipiente atividade empreendedora, e o comrcio internacional se concentra em produtos primrios; etapa 3: arrancada as resistncias so superadas, e ocorre a migrao de trabalhadores do setor agrcola para o industrial, concentrado em um nmero reduzido de regies do pas e em poucos ramos de atividade; as transformaes da economia tm por contrapartida a evoluo das instituies. etapa 4: amadurecimento na qual a economia se diversifica e as inovaes tecnolgicas geram uma diversidade de opes de investimento; e etapa 5: consumo de massa as indstrias produtoras de bens de consumo durveis florescem e o setor de servios comea a assumir crescente relevncia e preponderncia na estrutura setorial da economia.
Embora esse pensamento tenha sido muito influente, as crticas e reparos foram muitos. digno de nota que, no pensamento econmico brasileiro e da Amrica Latina, as principais resistncias tenham sido formuladas e disseminadas pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), nos seus primeiros anos de funcionamento institucional aps a Segunda Guerra. O debate certamente foi da maior importncia, e seus reflexos ainda se fazem sentir. No entanto, resta pouca dvida de que foi Celso Furtado o maior expoente no campo do pensamento relativo temtica do desenvolvimento na Amrica Latina. Em sua obra, Furtado se contraps simplicidade representada pelos chamados modelos neoclssicos ou keynesianos de manual, destacando que suas pressuposies no levam em considerao as condicionantes histricas e no
colocam em evidncia, portanto, as especificidades de cada pas e de cada formao social. Mais alm, segundo Furtado, o subdesenvolvimento no uma mera etapa do desenvolvimento, mas sim uma formao histrica e social especfica, que no vai necessariamente ter como resultado o desenvolvimento. Celso Furtado insiste em que as tcnicas utilizadas por pases que se propem a promover o desenvolvimento esto em descompasso com as necessidades histricas do momento. Se colocado de outra maneira: as tcnicas em geral utilizadas nas ltimas dcadas so intensivas em capital e, por conseguinte, poupadoras de mo de obra. Esta opo, adotada num momento de forte xodo rural e urbanizao, reduz as possibilidades de criao de emprego e absoro de vastos contingentes de populao. Estas populaes possuem escolarizao reduzida, com nveis de qualificao elementares, e as tcnicas so voltadas para gerar um produto com um nvel de sofisticao compatvel com o padro de consumo das sociedades de elevado nvel de renda e bem-estar social. O resultado desse movimento a promoo de um processo de crescimento acelerado das foras produtivas em descompasso com as necessidades de absoro de fora de trabalho, num momento marcado por exploso demogrfica e que estimula a concentrao de renda, pois o produto atende, prioritariamente, s populaes de maior nvel de rendimento. Esta configurao, em geral, termina por dar vazo a um processo concentrador de renda, no qual as camadas superiores da populao passam a se apropriar de parcelas crescentes de forma continuada. Pior: conforme aponta Furtado, a no generalizao dos benefcios do crescimento das foras produtivas impede mencionar o prprio desenvolvimento, porque este processo exige a generalizao, para toda a populao, dos ganhos obtidos com o crescimento destas foras, e no a sua concentrao em grupos dominantes. Esse tipo de cenrio induz a um impasse, uma vez que o crescimento das foras produtivas no se generaliza, necessariamente, num processo que seja transferido para o conjunto da sociedade de forma homognea: ao contrrio, gera um movimento que ser cristalizado em algo conhecido como heterogeneidade estrutural, o qual tende, to somente, a se aprofundar. Este processo, quando comandado por uma lgica tpica dos pases centrais, requer constante inovao e diferenciao do consumo, subtraindo recursos preciosos para atender s elites. Isto inibe a gerao de poupana e investimento que poderia aumentar o produto potencial e beneficiar as populaes com nveis de rendimento mais modestos. Em outra linha, mas tambm contrrios s teses dos estgios, tiveram grande repercusso alguns trabalhos histrico-comparativos sobre trajetrias e padres de industrializao e modernizao poltica, tais como os de Alexander
Gerschenkron, Barrington Moore, Charles Tilly e Theda Sckopol, entre outros, que procuravam mostrar a diversidade de caminhos percorridos pela industrializao, modernizao e formao dos Estados europeus.4 Em que pesem as criticas e divergncias entre tericos e escolas, as dcadas de 1950 e 1960 se constituram no ponto alto do debate e do otimismo desenvolvimentistas. Sua discusso terica ganhou lugar central, dentro e fora da Amrica Latina. Para os propsitos deste livro no cabe fazer uma discusso mais profunda sobre o caminho que tomou o debate em torno do desenvolvimento, mas sim destacar alguns pontos que podem definir uma nova agenda para o desenvolvimento mais frente.5 Com os sinais de esgotamento do modelo de substituio de importaes ainda na dcada de 1960, tem incio no campo intelectual um perodo de pessimismo com relao viabilidade dos projetos de industrializao e modernizao de regies atrasadas, tendo sido publicada uma srie de trabalhos para explicar seu fracasso.6 Porm, a crise internacional do final da dcada de 1970 e as crises da dvida externa nos anos 1980 encontroaram (???) a discusso. Na sequncia, a volta da hegemonia liberal do pensamento econmico suscitou a formulao de uma crtica ao desenvolvimentismo que atribui a sua derrocada ao populismo macroeconmico e ao comportamento dos agentes econmicos rent seeking.7 Tratava-se das novas convices liberais desenvolvidas nas academias, difundidas pelos organismos multilaterais e internalizadas pelos governos de vrios pases, especialmente da Amrica Latina. A partir de ento, o debate latino-americano voltou-se para alternativas macroeconmicas de estabilizao monetria. A preocupao com o desenvolvimento foi deixada de lado e substituda pela convico de que o crescimento de regies atrasadas seria alcanado por meio da adeso aos mercados desregulados, globalizados e competitivos. Esse iderio exigia o desmonte institucional dos instrumentos de regulao e interveno tpicos do Estado desenvolvimentista. Em fins dos anos 1990 assistiu-se a um novo processo de reviso de ideias dentro dos prprios organismos multilaterais. Tal reviso foi induzida pelo custoso processo de transio da ento URSS, pelo sucesso heterodoxo do Leste Asitico particularmente da China , e pela crise financeira do final daquela
4. FIORI, J. L. De volta questo da riqueza de algumas naes. In: FIORI, J. L. (Org.). Estados e moedas no desenvolvimento das naes. Rio de Janeiro: Ed. Vozes, 1999. 5. Para um estudo mais aprofundado sobre o tema, ver BIELSCHOWISKY, R. Pensamento Econmico Brasileiro. Rio de Janeiro: Contraponto, 2000. 6. Essa sntese parte dos pontos discutidos por Fiori (op. cit, p. 36-37). 7. Como discute Fiori (1999), essas ideias foram difundidas pelo Banco Mundial e articuladas internacionalmente em torno do chamado Consenso de Washington. Tratava-se de um conjunto de polticas e de reformas propostas pelos organismos multilaterais envolvendo renegociaes das dvidas externas dos pases em desenvolvimento.
dcada, que levou bancarrota pases praticantes de modelos liberais, supostamente portadores de slidos fundamentos econmicos. Mais recentemente, a prpria crise financeira internacional irradiada a partir dos Estados Unidos tem colocado por terra a crena nos mercados autorregulveis. Em outras palavras, a atual crise internacional, deflagrada desde fins de 2007 pelo centro econmico hegemnico do planeta, veio a reforar o fracasso dos modelos liberais de desenvolvimento e sugerir uma nova busca de ideias e de estratgias para o desenvolvimento das naes. Nessa direo, o objetivo do livro apontar e analisar os resultados das distintas trajetrias de crescimento/desenvolvimento de dez pases selecionados, frente s profundas transformaes polticas e econmicas ocorridas nas ltimas dcadas. Para tanto, foram selecionadas algumas experincias que pudessem ser representativas de situaes e estratgias nacionais distintas de desenvolvimento, de modo a estimular o debate ora reiniciado sobre o tema. Em sntese, os pases selecionados foram: frica do Sul, Alemanha, Argentina, China, Espanha, Estados Unidos, Finlndia, ndia, Mxico e Rssia. Os critrios desta seleo foram, grosso modo, os seguintes: 1. China, ndia e Rssia pases com acelerado crescimento do produto interno bruto (PIB) e grandes dimenses de territrio e populao, comparveis, neste sentido, ao Brasil, mas com estratgias de insero internacional e polticas internas de crescimento e proteo social peculiares. 2. Alemanha, Espanha, EUA e Finlndia pases centrais, com crescimento econmico rpido no perodo recente, devido a estratgias especficas de competio e/ou integrao regional, representativos tambm de modelos especficos de Estado de Bem-Estar Social. 3. Argentina e Mxico pases da Amrica Latina com vasto territrio e populao, que adotaram estratgias alternativas de desenvolvimento, estando mais afinadas com os preceitos das organizaes financeiras internacionais.8 4. frica do Sul pas com grandes similaridades com o Brasil em termos econmicos e sociais, sobretudo em termos de heterogeneidade estrutural. Para promover uma reflexo cuidadosa sobre o que outras sociedades podem nos ensinar em termos de erros e acertos, ajudando o Brasil, desta forma, a no repetir o script observado em outros ciclos econmicos que se sucederam desde o sculo XVI, foram consideradas algumas questes-chaves a serem abordadas,
8. No caso da Argentina, esse alinhamento foi encerrado no incio da presente dcada. Esta mudana radical de orientao merece um estudo mais cuidadoso sobre o assunto.
sempre que possvel, pelos autores de cada captulo, tais como: i) a existncia de pactos sociais, explcitos ou implcitos, que articulam as principais foras e os atores sociais mais relevantes para articular a estratgia de desenvolvimento; ii) o papel exercido pelo Estado para proteger as empresas produtivas nacionais de interesse pblico; iii) o grau de insero de cada pas no comrcio e nos fluxos internacionais de capitais, e qual o papel do Estado no controle deste movimento; e iv) qual o tratamento dado s empresas multinacionais e sua interao com os empreendimentos produtivos nacionais privados ou estatais. Obviamente, essas questes no so exaustivas, nem se aplicam s realidades de todos os pases, quer pelos contextos especficos em que estes se inserem e pela complexidade do tema, quer pela maior ou menor disponibilidade de informaes. O livro est dividido da seguinte forma: alm desta introduo, compreende 11 captulos e uma concluso. O primeiro captulo busca promover uma anlise comparada de indicadores publicados por instituies multilaterais sobre os dez pases enfocados pela pesquisa, enquanto subsdio ao debate sobre o desenvolvimento e seus desafios. Os demais captulos so dedicados a analisar os pases selecionados e, ao final, guisa de concluso, apresenta-se um balano geral, o qual compara o que foi apreendido com base nas experincias internacionais, com vistas a contribuir para a retomada do debate brasileiro em bases mais qualificadas.
Captulo 1
Desenvolvimento e Experincias Nacionais Selecionadas: percepes com base nos indicadores comparativos internacionais
Milko Matijascic* Mara Pin Pereira Dias** Ana Paula Harumi Higa**
1 Introduo
O debate sobre o desenvolvimento, intenso at os anos 1980, contou com a presena de estudiosos diversos, muitos deles at mesmo agraciados com o chamado Prmio Nobel de Economia, concedido anualmente pelo Banco Central da Sucia.1 A retomada de todo este debate, altamente relevante, no pode ser feita no reduzido espao deste captulo. Os argumentos evocados buscam pontuar alguns dos argumentos centrais e dos desafios do assim chamado processo de desenvolvimento, enfatizando os riscos inerentes a simplificaes que no levem em conta os contextos de cada sociedade e ocultem a real natureza dos problemas a enfrentar. Porm, ainda que modelos e indicadores apresentem claras limitaes, pertinente e til manter a sua formulao para promover discusses sobre as possibilidades de progresso efetivo de cada sociedade e comparar diferentes pases entre si. So estes os indicadores que permitem aferir, mesmo que parcialmente, o estgio de um determinado tema na sociedade e como seria possvel promover transformaes ou utilizar como inspirao outras sociedades, conforme afirmou
* Assessor Tcnico da Presidncia do Ipea. ** Bolsistas da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea. 1. Por incluir a dedicatria a Alfred Nobel, com frequncia incorretamente denominado Prmio Nobel de Economia ou Prmio Nobel de Cincias Econmicas, mas, de fato, no concedido pela Fundao Nobel, e sim pago com dinheiro pblico.
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Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas
Amartya Sen ao se referir ao ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).2 Ao conjugar variveis como educao e sade quelas de renda, foi possvel consolidar a ideia de que o desenvolvimento, se puder ser aferido via indicadores, no depende apenas do produto interno bruto (PIB), mas sim de um conjunto mais complexo de variveis que, claramente, no se resumem apenas ao IDH, conforme aponta o prprio Relatrio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), ao publicar o indicador anual. A evoluo sobre o debate referente ao desenvolvimento, alis, no pode de fato se limitar s questes tidas como econmicas ou sociais, tendo em vista que determinadas opes podem representar riscos srios para o meio ambiente, tornando a vida futura insustentvel. A utilizao de tcnicas que destroem a fertilidade do solo, a derrubada indiscriminada de florestas, a explorao de recursos minerais, vegetais ou mesmo animais podem gerar uma situao de pobreza no futuro, deteriorando a relao entre terra e gente. Antigas sociedades colonizadas por sociedade europeias vivenciam verdadeiras catstrofes nos dias de hoje em razo da ignorncia que permeou as decises econmicas no passado. Embora a relao entre terra e gente no parea estar na moda, formulada dessa maneira, ela pontuou os debates de economia poltica desde o sculo XVIII, com as contribuies promovidas pelos antigos fisiocratas. Em outras palavras, esta uma temtica muito sensvel, que requer ateno, e que est no centro do debate pblico. O desenvolvimento precisa ser no apenas humano, mas tambm sustentvel. Diante do contexto apresentado e dos senes existentes, interessante promover uma anlise comparada de indicadores publicados por instituies multilaterais para iniciar uma discusso sobre o desenvolvimento e seus desafios. Como existe um grande nmero de pases, foram selecionados dez que possam ser representativos e estimular o debate. A seguir apontamos estes pases e algumas de suas caractersticas quanto matria em foco, a saber: Rssia, ndia e China; EUA, Alemanha, Finlndia e Espanha; Mxico e Argentina; e frica do Sul. Qualquer seleo envolve certa arbitrariedade, mas existem razes objetivas, conforme as apontadas. Alemanha e EUA so pases cones, conforme apontou
2. Devo reconhecer que no via no incio muito mrito no IDH em si, embora tivesse tido o privilgio de ajudar a idealiz-lo. A princpio, demonstrei bastante ceticismo ao criador do Relatrio de Desenvolvimento Humano, Mahbub ul Haq, sobre a tentativa de focalizar, em um ndice bruto deste tipo apenas um nmero , a realidade complexa do desenvolvimento e da privao humanos. (...) mas, aps a primeira hesitao, Mahbub convenceu-se de que a hegemonia do PIB (ndice demasiadamente utilizado e valorizado que ele queria suplantar) no seria quebrada por nenhum conjunto de tabelas. As pessoas olhariam para elas com respeito, disse ele, mas quando chegasse a hora de utilizar uma medida sucinta de desenvolvimento, recorreriam ao pouco atraente PIB, pois apesar de bruto era conveniente. (...) devo admitir que Mahbub entendeu isso muito bem. E estou muito contente por no termos conseguido desvi-lo de sua busca por uma medida crua. Mediante a utilizao habilidosa do poder de atrao do IDH, Mahbub conseguiu que os leitores se interessassem pela grande categoria de tabelas sistemticas e pelas anlises crticas detalhadas que fazem parte do Relatrio de Desenvolvimento Humano (Sen, 2009).
Desenvolvimento e Experincias Nacionais Selecionadas: percepes com base nos indicadores...
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Esping-Andersen (1990), com modelos de proteo social especficos, a saber, o liberal e o conservador. Cabe registrar que o terceiro modelo seria o social democrata, cujo cone seria a Sucia. Aqui ele foi substitudo por outro pas do mesmo cluster, a Finlndia, que pode no ser o mais representativo, mas que apresenta caractersticas interessantes como elevada competitividade, gastos sociais elevados e nveis educacionais e de sistema produtivo baseados em cincia e tecnologia dignos de nota. A Espanha seria um pas de modelo conservador; porm, conforme aponta a literatura, possvel que exista uma variante conhecida como modelo Mediterrneo, onde arranjos familiares e patrimonialistas sejam fatores distintivos. Alm disso, a Espanha possui muitas similaridades culturais com a Amrica Latina e conheceu um rpido processo de desenvolvimento desde meados dos anos 1970, elevando a atratividade por uma investigao mais detida. O objetivo do estudo que ora se introduz apresentar e cotejar alguns dos mais importantes indicadores de desenvolvimento, para que seja possvel situar os pases selecionados numa perspectiva comparada. Os indicadores sero classificados em trs tipos distintos, os quais so relativos competitividade, equidade e sustentabilidade, englobando as dimenses econmicas, sociais e ambientais, lato sensu.3 A comparao no vai permitir mostrar o que distinto em cada sociedade, mas possibilita travar um conhecimento mais detalhado a partir de algumas variveis-chave, a saber: competitividade: evoluo de indicadores (produtividade horria, capacidade instalada e indicadores de competitividade com nfase em logstica); estrutura produtiva: produo interna e sua destinao para fins de exportao (estrutura da pauta: produtos primrios, intensivos em trabalho e bens naturais, baixa, mdia ou alta intensidade tecnolgica); evoluo dos indicadores de inovao e competitividade; evoluo dos indicadores de insero externa (indicadores de grau de abertura financeira e comercial); equidade: cobertura de programas sociais essenciais como sade, educao, saneamento e moradia; abordagem qualitativa do cenrio social, compreendendo expectativa de vida saudvel, qualidade da educao, reduo da pobreza e das desigualdades aps os servios de transferncias de renda pelo Estado; evoluo do IDH nas ltimas dcadas e adeso s normas internacionais do trabalho; e
3. A escolha dos indicadores apresentados neste trabalho se pauta na necessidade de sua existncia para a maioria dos pases analisados nos perodos escolhidos, de modo que foram selecionados ndices elaborados principalmente por instituies multilaterais. De fato, h muitas limitaes nestes ndices e no modo em que eles podem, de algum modo, ser comparados. Mas a inteno mostrar os aspectos da competitividade, equidade e sustentabilidade nesses pases, da serem necessrios indicadores comuns a todos eles.
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sustentabilidade: emisso de dixido, energia e ambiente, preservao da floresta e reas verdes per capita; adeso aos protocolos internacionais de proteo ao meio ambiente. Ao final sero apresentados alguns comentrios conclusivos que permitem verificar em que medida as experincias internacionais podem fazer aportes qualitativos.
2 Indicadores de Desenvolvimento e Competitividade
Os rankings de competitividade por pases calculados e publicados por diferentes entidades fornecem uma viso comparativa capaz de analisar o grau de insero que um pas ou um grupo de pases pode ter no cenrio internacional marcado por um contexto de rpida mudana tecnolgica e de aprofundamento da globalizao. O pressuposto implcito que norteia a busca por competitividade que pases mais competitivos tendem a produzir maior nvel de renda para seus cidados (PORTER et al., 2007). Nesse sentido, polticas econmicas e estratgias de desenvolvimento podero ser adotadas pelos pases com o objetivo de alcanar maior nvel de competitividade internacional. O Frum Econmico Mundial divulga um ranking de pases por competitividade a partir de um ndice de competitividade global (Global Competitiveness Index). Este ndice afere os fundamentos macroeconmicos e microeconmicos de competitividade dos pases e os classifica segundo os resultados apurados. O frum, em seu Global Competitiveness Index, define competitividade como sendo a srie de instituies, polticas e fatores que determinam o nvel de produtividade de um pas. O ndice de Competitividade Global do Frum Econmico Mundial baseado em 12 diferentes pilares (quadro 1). O frum adaptou as definies de Porter (1989) para os estgios de desenvolvimento. O primeiro estgio corresponde ao factor-driven, ou seja, ao estgio em que os pases competem com base em seus recursos naturais e mo de obra no qualificada. No segundo estgio, os pases se movem para um estgio de desenvolvimento efficiency-driven, no qual devem comear a desenvolver processos produtivos mais eficientes e aumentar a qualidade dos produtos. Finalmente, os pases avanam para um estgio innovation-driven, no qual conseguem sustentar maiores salrios associados a melhores condies de vida somente se forem aptos a produzir bens novos e nicos.
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QUADRO 1 Principais pilares de competitividade segundo o Frum Econmico Mundial
1o Instituies 2o Infraestrutura 3o Estabilidade macroeconmica 4o Sade e educao primria 5o Educao superior e treinamento 6o Eficincia do mercado 7o Eficincia do mercado de trabalho 8o Sofisticao do mercado financeiro 9o Preparo tecnolgico 10o Tamanho do mercado 11o Sofisticao empresarial 12o Inovao
Fonte: Frum Econmico Mundial. Global competitiveness report (2007-2008).
Os pesos dados a cada um dos doze pilares variam e dependem do grau de desenvolvimento dos pases. Assim, os pilares so classificados em trs subndices que esto relacionados aos estgios de desenvolvimento, conforme a seguir.
Requisitos bsicos estgio factor-driven Catalisador de eficincia estgio efficiency-driven Inovao e fatores de sofisticao estgio innovation-driven
O quadro 2 mostra a definio dos estgios de desenvolvimento segundo a renda. A classificao dos pases foi elaborada tomando como referncia o PIB per capita, enquanto proxy dos salrios na economia, e a participao dos bens primrios na exportao total (bens e servios), enquanto proxy do quanto os pases so factor-driven. Assume-se que pases que exportam mais de 70% dos produtos primrios so factor-driven.
QUADRO 2 Definio dos estgios de desenvolvimento segundo a renda
Estgios de desenvolvimento
1o Estgio: factor driven Transio do 1 para o 2 estgio
o o
PIB per capita (em US$)

< 2 mil 2 mil 3 mil 3 mil 9 mil 9 mil 17 mil > 17 mil
2 Estgio: efficiency driven

o
Transio do 2o para o 3o estgio 3o Estgio: innovation driven

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O ndice de Competitividade Global composto por 113 variveis, sendo 79 da Pesquisa de Opinio de Executivos, a qual respondida por gestores de mdio e alto escalo de empresas dos pases pesquisados. As posies e pontuaes obtidas no ranking do Frum Econmico Mundial pelos pases selecionados so apresentadas na tabela 1.
TABELA 1 Ranking do ndice de Competitividade Global (2007-2008)
Ranking
frica do Sul Mxico Argentina Brasil ndia China Rssia Espanha Alemanha Finlndia EUA
44 52 85 72 48 34 58 29 5 6 1
Pontuao
4,4 4,3 3,9 4,0 4,3 4,6 4,2 4,7 5,5 5,5 5,7
Segundo classificao do Frum Econmico Mundial para o desenvolvimento dos pases, a ndia encontra-se no primeiro estgio; a China est em transio entre o primeiro e o segundo estgios; a frica do Sul, Mxico, Argentina, Brasil e Rssia esto no segundo estgio; e Espanha, Alemanha, Finlndia e EUA esto no terceiro e ltimo estgio. O PIB per capita (tabela 2) uma medida relativa do bem-estar de um pas. Quanto maior a renda ou riqueza produzida por um pas por habitante, supe-se que melhores so as condies de vida deste pas.
Tabela 2 PIB per capita
(Em US$ 1 mil constantes na PPC em 1990) 1975
9.625 6.429 11.127 5.511 1.120 604 n.d. 13.042 14.577 15.178 19.803
PIB per capita 1990

9.147 7.696 8.778 6.423 1.655 1.625 10.270 17.554 21.303 22.410 28.263
2005
9.884 9.564 12.704 7.475 3.072 6.012 9.648 24.171 26.210 28.605 37.267
1990/1975
-5,0 19,7 -21,1 16,5 47,8 169,1 n.d. 34,6 46,1 47,6 42,7
Variao 2005/1990
8,1 24,3 44,7 16,4 85,5 269,9 -6,1 37,7 23,0 27,6 31,9
2005/1975
2,7 48,8 14,2 35,6 174,3 895,5 n.d. 85,3 79,8 88,5 88,2
Fonte: Banco Mundial. World development indicators (2007).
Taxas mdias de crescimento do PIB e taxa mdia de investimento como proporo do PIB so apresentadas para os pases selecionados na tabela 3.
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Tabela 3 Crescimento real do PIB e formao bruta de capital fixo

Crescimento real do PIB (% anual) 1975-1984
2,6 4,9 1,0 3,7 4,6 8,2 n.d. 1,5 2,1 2,7 3,1
Formao bruta de capital fixo (% PIB) 1985-1994

17,7 21,7 17,3 21,2 23,1 38,7 31,2 2 23,1 22,4 23,5 18,2
1985-1994
0,8 2,5 2,7 2,9 5,3 10,4 -8,8 1 3,0 2,8 1,3 3,0
1995-2004 1975-1984
3,5 2,9 2,6 2,7 6,7 9,4 3,5 3,6 1,5 3,8 3,2 27,5 23,6 25,5 21,8 19,8 33,3 n.d. 23,8 23,4 27,9 20,2
1995-2004
16,7 22,5 17,0 17,1 25,5 38,8 20,3 24,9 20,1 18,7 19,1
Fonte: Banco Mundial. World development indicators (2007). Notas: 1 Mdia de 1990 a 1994. 2 Mdia de 1989 a 1994. Obs.: n.d. = informao no disponvel.
O atual nvel de desenvolvimento tcnico e tecnolgico das economias exige que os pases mantenham e mesmo elevem suas taxas de investimento para continuarem competitivos. Pases desenvolvidos como os EUA, Alemanha e Espanha mantiveram taxas mdias de investimento em torno de 19%, 22% e 23%, respectivamente, no perodo de 1975 e 2004. Os pases desenvolvidos possuem indicadores de PIB per capita elevados, e obtiveram um crescimento mdio em torno de 85% neste indicador nos ltimos 20 anos. Entre os aqui selecionados, a Alemanha teve o pior desempenho mdio no perodo recente, tendo registrado um crescimento mdio anual de 1,8% no perodo de 1995 e 2004. Espanha e Finlndia, por sua vez, destacam-se em funo do crescimento mdio anual mais elevado nos anos recentes, com taxas mdias de crescimento de 3,6% e 3,8% entre 1995 e 2004, respectivamente. Quanto aos pases em desenvolvimento, podemos dividi-los em dois grupos. H aqueles que em 1975 possuam um PIB per capita baixo caso da ndia e da China e que conseguiram obter um rpido crescimento neste indicador, sem, contudo, se aproximarem de pases de renda per capita mdia, como frica do Sul, Mxico, Argentina, Brasil e Rssia. Este ltimo grupo de pases, por seu turno, teve crescimento mdio da renda per capita menor que os pases desenvolvidos. A frica do Sul e a Argentina foram os pases que tiveram o pior desempenho no perodo entre os pases selecionados, com a menor renda per capita observada em 1990. Como se observa no grfico 1, os pases latino-americanos no conseguiram sustentar as elevadas taxas de crescimento dos anos 1960 e 1970, e desde a crise da dvida obtm taxas de crescimento do PIB medocres, at mesmo inferiores ao desempenho dos pases industrializados. A taxa mdia de crescimento do Mxico,
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por exemplo, que no perodo de 1975 a 1984 havia sido de 4,9%, passou para 2,5% entre 1985 e 1994, e para 2,9% entre 1995 e 2004. O Brasil, que havia obtido um crescimento mdio de 3,7% entre 1975 e 1984, passou para 2,9% entre 1985 e 1994, e para 2,7% em 1995 e 2004.
GRFICO 1 PIB per capita
(Em US$ 1 mil constantes na PPC)
O crescimento chins mantm-se elevado h trs dcadas, e muito superior ao de outros pases em desenvolvimento. No perodo de 1975 a 1984, o crescimento mdio do PIB chins foi de 8,2%; entre 1985 a 1994, subiu para 10,4%; e entre 1995 e em 2004, ficou em 9,4%. Entre os pases selecionados, apenas a ndia conseguiu manter taxa mdia de crescimento alta no mesmo perodo, mas ainda assim inferior s taxas mdias obtidas pela China. Entretanto, possvel notar que o desempenho da ndia aumentou ao longo dos anos. Entre 1975 e 1984, o crescimento mdio indiano foi de 4,6%, subiu para 5,3% entre 1985 e 1994, e para 6,7% entre 1995 e 2004. Analisadas em conjunto, as taxas mdias de crescimento do PIB e de formao bruta de capital fixo na economia da China e da ndia possuem tambm as maiores taxas mdias de investimentos como proporo do PIB em comparao aos demais pases. Por exemplo: na China, de um lado, os investimentos representaram em mdia 38,8% do PIB no perodo entre 1995 e 2004; pases como frica do Sul, Argentina, Brasil, Rssia e Finlndia, de outro lado, tiveram taxas mdias de investimento decrescentes ao longo dos trs perodos selecionados.
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Um dos indicadores que pode ser utilizado para avaliar a capacidade de insero competitiva internacional dos pases a taxa de crescimento das exportaes e sua evoluo ao longo dos anos. Se as exportaes de bens de um pas para o resto do mundo se mantm em patamares elevados, este um indcio de que sua estratgia de produo o mantm competitivo no mercado de bens internacionais. Caso contrrio, seu volume de exportaes tenderia a cair com o passar dos anos. O desempenho exportador dos pases selecionados depende tambm do cenrio internacional vigente, mas, ao mesmo tempo, responde s mudanas produtivas ocorridas ao longo dos anos, na incorporao das mudanas tecnolgicas e no desenvolvimento de padres competitivos principalmente no cenrio de maior liberalizao comercial observado no perodo mais recente. A tabela 4 mostra o crescimento mdio anual das exportaes.
Tabela 4 Crescimento mdio anual das exportaes
1975-1984
9,2 28,5 9,3 13,7 10,0 14,9 n.d. 13,4 7,6 10,1 9,0
Crescimento das exportaes 1985-1994

4,1 8,4 8,1 5,6 10,1 16,8 n.d. 12,9 8,6 8,9 8,9
1995-2004
6,8 12,4 8,9 8,8 12,1 17,9 11,8 9,6 8,3 8,2 5,0
Fonte: Banco Mundial. World development indicators (2007). Obs.: n.d. = informao no disponvel.
Desse modo, a China e a ndia merecem destaque, ao registrarem taxas mdias de crescimento das exportaes acima de 10% nos trs perodos descritos para os pases selecionados, o que mostra o dinamismo competitivo de ambos no contexto internacional. A taxa mdia de crescimento das exportaes chinesas, por exemplo, ficou em 14,9% no perodo entre 1975 e 1984, subiu para 16,8% entre 1985 e 1994 e para 17,9% entre 1995 e 2004. A Rssia e o Mxico, no perodo entre 1995 e 2004, registraram taxa mdia de crescimento das exportaes tambm acima de 10% (11,8% e 12,4%, respectivamente). O tipo de insero dos diferentes pases no comrcio internacional reflete, em certa medida, as estratgias de desenvolvimento produtivo adotadas por cada um. Alguns pases em desenvolvimento conseguiram obter maior participao dos produtos manufaturados na pauta de exportaes, como so os casos da China, da ndia e do Mxico. O percentual de participao de bens manufaturados em relao ao total de exportaes de mercadorias se aproxima dos pases desenvolvidos.
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No caso da China, a participao dos produtos manufaturados em relao s exportaes de bens superior dos EUA. A evoluo da participao de tipos de produtos nas exportaes de mercadorias dos pases selecionados encontra-se descrita na tabela 5.
Tabela 5 Participao nas exportaes de mercadorias
Exportaes de Produtos Exportaes de produtos Exportaes de Exportaes de de alta tecnologia1 manufaturados alimentos combustveis 1975 1990 2005 1975 1990 2005 1975 1990 2005 1975 1990 2005
28,7 31,0 68,9 54,1 37,6 n.d. n.d. 22,2 4,6 3,5 19,6 n.d. 11,6 56,3 27,7 15,5 12,7 n.d. 14,7 4,8 2,4 10,9 8,5 5,4 46,6 26,3 8,9 3,2 1,6 14,1 4,2 1,8 6,8 1,3 15,5 0,5 2,3 0,9 n.d. n.d. 3,3 3,7 0,4 4,2 n.d. 37,6 7,8 2,2 2,9 8,3 n.d. 4,4 1,3 1,5 3,1 10,3 14,9 16,4 6,1 11,4 2,3 49,0 4,2 2,1 4,4 2,9 26,7 31,1 24,4 25,3 44,9 n.d. n.d. 70,0 86,2 70,0 65,7 n.d. 43,5 29,1 51,9 70,4 71,6 n.d. 74,9 89,1 74,9 74,7 56,7 77,1 30,8 53,9 70,3 91,9 18,9 76,6 83,3 84,2 81,5 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 1,82 2,3 1,92 3,7 1,7 4,82 2,43 4,8 9,3 6,3 24,9 3,4 15,1 2,0 6,8 3,84 28,1 1,5 5,6 14,2 21,0 25,8
Fonte: Banco Mundial. World development indicators (2007). Elaborao do autor. Notas: 1 Exportaes de alta tecnologia tambm so contabilizadas como produtos manufaturados. 2 Dados referentes a 1992. 3 Dados referentes a 1996. 4 Dados referentes a 2004. Obs.: n.d. = informao no disponvel.
frica do Sul e Brasil tambm elevaram a participao dos produtos manufaturados em suas exportaes de mercadorias. Em 1975, 26,7% do que a frica do Sul vendia a outros pases correspondia a produtos manufaturados, e este percentual passou para 56,7% em 2005. No caso do Brasil, as exportaes de manufaturados representavam 25,3% das exportaes de mercadorias em 1975, e este percentual subiu para 51,9% em 1990, tendo permanecido em torno deste patamar em 2005 (53,9%). A anlise do componente tecnolgico das exportaes indica maior diferenciao entre os pases. EUA, Finlndia e Alemanha apresentam elevada participao das exportaes de produtos de alta tecnologia: respectivamente 25,8%, 21% e 14,2% em 2005. Entre os pases em desenvolvimento, merecem destaque China e Mxico, cuja participao correspondia a 28,1% e 15,1% em 2005. Apesar da elevada participao de produtos manufaturados nas exportaes de mercadorias da ndia e da Espanha, o contedo tecnolgico de suas exportaes baixo. No primeiro caso, a participao das exportaes de produtos de alta tecnologia representa apenas 3,8% do total de mercadorias exportadas, enquanto para a Espanha esta participao de 5,6%.
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Assim como a pauta de exportaes e seu respectivo crescimento representam um bom indicador de competitividade, a produtividade tambm um fator fundamental na anlise. Elaborado pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT), o ndice de produtividade mostra a razo entre o PIB e o nmero de pessoas empregadas. Na tabela 6, os dados do incio da dcada de 1990 e de 2005 mostram a evoluo da produtividade nos pases analisados.
Tabela 6 Produtividade PIB por pessoa empregada
(Em US$ 1,00 constante na PPC)
frica do Sul Mxico Argentina Brasil ndia China Rssia Espanha Alemanha 1 Finlndia EUA
1990
3.842 6.085 6.436 4.923 1.309 1.871 7.779 12.055 18.605 16.866 23.201
2005
4.821 7.548 8.915 5.812 2.421 5.772 7.297 16.728 19.477 22.173 30.519
Crescimento entre 1990 e 2005 (%)

25,5 24,0 38,5 18,1 85,0 208,5 (6,2) 38,8 4,7 31,5 31,5
Fonte: OIT. Key indicators of the labour market KILM (2007). Nota: 1 Do total, 16.306 referem-se ex-Alemanha Ocidental.
Nesse terreno, vale mencionar primeiramente o desempenho da Alemanha. Um ano aps a reunificao, a ex-Repblica Federal da Alemanha era responsvel por cerca de 88% da produtividade alem. Dado o complexo processo de reunificao, alm da renovao da estrutura produtiva e assimilao da mo de obra da ex-Repblica Democrtica Alem, em 15 anos o aumento da produtividade alem foi de apenas 4%. No obstante, a produtividade deste pas ainda uma das mais altas do mundo. A Rssia tambm passou por uma grande mudana entre 1990 e 1991, com o desmantelamento da URSS. A par disso, a passagem de um modelo 100% estatal para um modelo capitalista privatizado foi muito complicada do ponto de vista econmico, uma vez que grande parte da estrutura produtiva j se encontrava sucateada. Apesar do recente crescimento russo, a produtividade por pessoa empregada decresceu cerca de 7% no perodo analisado. possvel, contudo, que a produtividade russa volte a aumentar nos prximos anos com a crescente renovao de sua estrutura produtiva. Quanto aos demais pases dos BRICs,4 a ndia em 15 anos aumentou em 46% sua produtividade. Se comparada com os demais, a produtividade indiana ainda baixa (US$ 2.421 anuais). Contudo, com o crescente aumento do
4. BRIC um acrnimo criado em novembro de 2001 pelo economista Jim O Neill, do grupo Goldman Sachs, para designar os 4 (quatro) principais pases emergentes do mundo, a saber, Brasil, Rssia, ndia e China, no relatrio Building Better Global Economic Brics.
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PIB e da populao empregada, a produtividade tende a continuar crescendo. A China, assim como a ndia, experimentou um surpreendente aumento na produtividade: quase 70% no perodo de 15 anos. A produtividade chinesa, que era baixa no incio da dcada de 1990 (US$ 1.871), passa para US$ 5.772 anuais em 2005. No Brasil, a produtividade em 1990 era de US$ 4.923, e passa para US$ 5.812 em 2005 um aumento de 15%. Se comparado com os demais pases analisados, o crescimento da produtividade do Brasil no foi surpreendente, embora significativo. A Argentina apresenta um aumento de 28% na produtividade, passando de US$ 6.436 para US$ 8.915 no perodo. O Mxico, que parte de um patamar prximo ao da Argentina (US$ 6.085 em 1990), cresce um pouco menos (cerca de 19%). Vale mencionar que a produtividade do Mxico e da Argentina so superiores produtividade do Brasil, e que a frica do Sul vivencia um crescimento de 20% na produtividade no mesmo perodo, chegando a US$ 4.821 em 2005. A Finlndia, conforme ser observado no grfico 5, possui atualmente a segunda maior produtividade no grupo de pases estudados, passando de US$ 16.866 em 1990 para US$ 22.173 em 2005: um aumento de 24%. A Espanha, assim como a Finlndia, mostra um expressivo aumento na produtividade no perodo (28%). Os EUA ainda so o pas com a maior produtividade: de US$ 23.201 em 1990 para US$ 30.519 um aumento de 24%. Outro indicador de produtividade o PIB por hora trabalhada. Apesar de no estar disponvel para todos os pases, permite detectar a variao da produtividade por hora ao longo de 25 anos (tabela 7).
Tabela 7 Produtividade PIB por hora trabalhada
(Em US$ 1,00 de 1990 na PPP)1
frica do Sul Mxico Argentina Brasil ndia China Rssia Espanha Alemanha Finlndia EUA 1980
n.d. 10 11,7 7,6 n.d. n.d. n.d. 14,1 20,1 14,2 22,9
1985
n.d. 9,4 9,7 6.,6 n.d. n.d. n.d. 17,9 22.,7 16,1 24,7
1990
n.d. 8,5 9,4 6,8 n.d. n.d. n.d. 19,7 22,4 19,2 26,4
1995
n.d. 8,4 11,6 7,6 n.d. n.d. n.d. 22,2 24,5 22,2 28
2000
n.d. 8,7 12,9 8,1 n.d. n.d. n.d. 21,9 27,1 25,4 31,1
2005
n.d. 8,8 13 8 n.d. n.d. n.d. 21,7 28,9 28,1 35,1
Variao % 1980 - 2005

n.d. -11,6 11,6 4,7 n.d. n.d. n.d. 53,9 43,8 97,9 53,5
Fonte: OIT. Key indicators of the labor market KILM (2007). Obs.: n.d. = informao no disponvel. Nota: 1 Paridade de Poder de Compra.
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O Mxico, apesar de ter aumentado a sua produtividade como PIB por pessoa empregada, reduz a sua produtividade de PIB por hora trabalhada em 11,6% no perodo entre 1980 e 2005, enquanto a Argentina aumenta mesma proporo. A variao da produtividade no Brasil (4,7%) muito baixa ao longo dos 25 anos, ao tempo em que nos pases desenvolvidos, e muito em especial na Finlndia, a produtividade por hora cresce de modo considervel: cerca de 45% na Alemanha, mais de 50% nos EUA e Espanha, e quase 100% na Finlndia. Isto mostra que os pases desenvolvidos esto trabalhando menos horas para produzir mais, e produtos de maior valor agregado, tais como os de alta tecnologia. O caso da Finlndia, com a empresa Nokia, um exemplo deste fato. A patente um direito de propriedade concedido a uma inveno que garante ao seu detentor a possibilidade de explorao exclusiva do invento por um determinado perodo de tempo. Uma das crticas usuais feitas utilizao do indicador de patentes como medida para aferio do desenvolvimento tecnolgico de um pas ou empresa prende-se ao fato de que muitas inovaes no so patenteadas, e assim como de que muitas patentes no possuem valor tecnolgico ou mesmo econmico. Apesar das crticas que podem ser feitas utilizao de requisio de patentes enquanto indicador de aferio da capacidade de desenvolvimento tecnolgico de um pas, estes dados comparativos sero aqui utilizados com o objetivo de avaliar as estratgias de desenvolvimento adotadas pelos pases selecionados no que se refere busca por inovao tecnolgica. A evoluo da requisio de patentes por residentes e no residentes nos pases selecionados entre 1990 e 2004 pode ser observada na tabela 8.
Tabela 8 Requisio de patentes por no residentes e residentes
Requisio de patentes por no residentes 1990 2004
4.848 4.400 5.035 3 5.148 2.673 4.051 1 297 1 1.079 8.310 4.410 80.520 12.667 3.816 14.800 10.671 64.798 7.246 320 10.905 216 171.935
Requisio de patentes por residentes 1990 2004

5.621 661 700 2 2.389 1.147 7.372 1 906 1 2.218 30.724 2.059 90.643 531 786 3.892 6.795 65.586 22.944 2.864 48.329 2.004 185.008
Fonte: Banco Mundial. World development indicators (2007). Notas: 1 Dados referentes a 1991. 2 Dados referentes a 1994. 3 Dados referentes a 1997.
H pases em que predominam a requisio de patentes por no residentes, como o caso do Mxico, Argentina e Brasil. Em outros, sobressai a requisio de
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patentes por residentes, como so os casos da Rssia, da Espanha, da Alemanha e da Finlndia, enquanto na China e nos EUA observa-se elevada demanda por patentes tanto por no residentes quanto residentes. Nos pases que apresentam maior nmero de requisio de patentes por no residentes caso do primeiro grupo de pases mencionados , o indicador pode estar relacionado estratgia das empresas transnacionais ali instaladas. Neste sentido, a mesma estratgia pode tambm servir como uma maneira de garantir reserva de mercado, sem necessariamente contribuir para avanos tecnolgicos e inovativos para o pas-sede. As patentes so consequncia de anos de pesquisa e avanos nas mais diversas reas. Desse modo, gastos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) so fundamentais para que os pases alcancem rpidas taxas de crescimento da produo e de exportao, principalmente em segmentos intensivos em tecnologia. A tabela 9 apresenta a evoluo dos gastos em P&D entre 1996 e 2004 para os pases selecionados.
Tabela 9 Gastos em P&D
(Em % do PIB) Gastos em P&D 1996
n.d. 0,3 0,4 0,8 0,6 0,6 1,0 0,8 2,3 2,5 2,6
2004
n.d. 0,4 1 0,4 2 1,0 2 n.d. 1,4 1,2 n.d. 2,5 3,5 2,7
Fonte: Banco Mundial. World development indicators WDI (2007). Notas: 1 Dados referentes a 2002. 2 Dados referentes a 2003. Obs.: n.d. = informao no disponvel.
A Finlndia, os EUA e a Alemanha possuem uma elevada participao dos gastos em pesquisa e desenvolvimento em relao ao PIB, sendo que a Finlndia intensificou os gastos nesta rea no perodo entre 1996 e 2004. Por outro lado, os pases em desenvolvimento possuem uma menor participao de gastos em pesquisa e desenvolvimento em relao ao PIB, embora, a China tenha elevado em 0,7 pontos percentuais a participao deste gasto em relao ao PIB neste perodo.
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3 Indicadores de Desenvolvimento e Equidade
Para analisar a situao social dos pases selecionados para o estudo, sero examinados os seguintes ndices: ndice de desenvolvimento humano (IDH), elaborado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD); coeficiente de Gini, elaborado pela Universidade das Naes Unidas; a esperana de vida ao nascer, apresentada no World development indicators do Banco Mundial; a probabilidade ao nascer de sobreviver at os 65 anos, elaborada pelo PNUD; a esperana de vida saudvel, elaborada pela Organizao Mundial da Sade (OMS); propores estimadas de mortes por tipo de causa, cujos dados tambm so apresentados pela OMS; os ndices de alfabetizao e educao elaborados pelo PNUD; o desempenho nas provas do Programa de Avaliao Internacional de Estudantes (Programme for International Student Assessment Pisa), elaboradas pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE); e a ratificao dos principais tratados trabalhistas internacionais. Observem-se inicialmente o ndice de desenvolvimento humano e o coeficiente de Gini. O IDH uma medida que compara vrios fatores, entre os quais renda, educao e esperana de vida. Desenvolvido em 1990 pelo PNUD, o IDH vem sendo utilizado desde ento para a avaliao da situao dos pases-membros das Naes Unidas, numa dimenso que no considera apenas a renda ou a renda per capita. O ndice busca incorporar as condies de vida e a gerao de oportunidades, com o objetivo de mostrar o desenvolvimento numa dimenso mais ampla. O ndice terico varia de zero, sem nenhum desenvolvimento humano, at um, onde se daria um desenvolvimento humano total (tabela 10).
Tabela 10 Tendncias do ndice de desenvolvimento humano (IDH)
IDH ranking 2007-2008 frica do Sul Argentina Mxico Brasil ndia China Rssia Espanha Alemanha Finlndia EUA
121 38 52 70 128 81 67 13 22 11 12
1975
0,650 0,790 0,694 0,649 0,419 0,530 n.d. 0,846 n.d. 0,846 0,870
1990
0,731 0,813 0,768 0,723 0,521 0,634 0,815 0,896 0,890 0,906 0,919
2005
0,674 0,869 0,829 0,800 0,619 0,777 0,802 0,949 0,935 0,952 0,951
Fonte: PNUD. Human development report (2007/2008). Obs.: n.d. = informao no disponvel.
No Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2007/2008 do PNUD, nenhum dos pases aqui selecionados encontra-se entre os dez mais bem colocados. As dife-renas entre os primeiros 25 pases da amostra, contudo, no so importantes.Isto se deve ao fato de os indicadores que compem o IDH serem
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relativamente quantitativos, ou seja, medirem elementos bsicos do desenvolvimento humano em termos de sade, educao e renda, mas no aferirem a qualidade em termos das condies de vida, aprendizado, e equidade na distribuio de renda. A maioria dos pases apresentou aumento do IDH no perodo de 1975 a 2005. Entretanto, conforme mostra o grfico 2, apesar de o IDH da frica do Sul ter aumentado na dcada de 1990, ele voltou a cair e atingiu, em 2005, o mesmo nvel que 1975. A Rssia sofreu queda do IDH de 1990 para 2005 perodo imediatamente posterior ao desmantelamento da URSS, introduo desorganizada e pouco institucionalizada de uma economia de mercado, e a uma tumultuada tentativa de consolidar um regime democrtico moda ocidental.
GRFICO 2 Tendncias do ndice de desenvolvimento humano (IDH)
Fonte: PNUD. Human development report (2007-2008).
Espanha, Alemanha, Finlndia e EUA j possuam IDH muito alto durante todo o perodo. Argentina e Mxico, em detrimento das crises econmicas agudas sofridas no final da dcada de 1990, conseguiram atingir um grau de desenvolvimento humano alto pelos padres do IDH, e superaram por larga margem os dados para o Brasil. Porm, as maiores variaes de IDH aconteceram na China e na ndia, pases que em 30 anos evoluram de forma notvel, embora ainda no possam ser considerados pases de elevado desenvolvimento humano. importante ressaltar que o IDH um ndice limitado, e, para se obter uma viso mais especfica do nvel de desenvolvimento no qual se encontra um pas, indicadores qualitativos tambm precisam ser levados em considerao.
33
O coeficiente de Gini uma medida de desigualdade de renda elaborada pelo Italiano Corrado Gini em 1912. O ndice vai de zero a um, segundo o qual zero corresponde completa igualdade de renda, e um corresponde completa desigualdade de renda. A tabela 11 apresenta a variao do coeficiente de Gini em um perodo de aproximadamente dez anos.
Tabela 11 Coeficiente de Gini
1990-1995
frica do Sul 1 Mxico 2 Argentina 3 Brasil 4 ndia 5 China 6 Rssia 7 Espanha 8 Alemanha 9 Finlndia 10 EUA 11
0,630 0,527 0,444 0,604 0,296 0,300 0,269 0,308 0,297 0,228 0,427
2000-2005
0,565 0,510 0,501 0,564 0,368 0,469 0,445 0,318 0,260 0,260 0,464
Variao
-11% -3% 11% -7% 20% 36% 40% 3% -14% 12% 8%
Fonte: World income inequality database/UNU/WIDER. Notas: 1 Dados referentes a 1990 e 2000. 2 Dados referentes a 1989 e 2005. 3 Dados referentes a 1992 e 2005. 4 Dados referentes a 1990 e 2005. 5 Dados referentes a 1990 e 2004. 6 Dados referentes a 1994 e 2004. 7 Dados referentes a 1990 e 2005. 8 Dados referentes a 1990 e 2005. 9 Dados referentes a 1990 e 2005. 10 Dados referentes a 1990 e 2005. 11 Dados referentes a 1990 e 2004.
Na frica do Sul, Brasil e Alemanha ocorre uma reduo no coeficiente de Gini para o perodo analisado, o que quer dizer que a distribuio de renda tornou-se um pouco mais igualitria nestes pases. Argentina, Finlndia e EUA experimentam leve aumento na desigualdade. Mxico e Espanha apresentam uma variao de trs pontos percentuais no coeficiente de Gini, o que significa que a distribuio de renda pouco variou nestes dois pases em dez anos. Uma variao significativa se deu na ndia, na China e na Rssia, onde o coeficiente de Gini aumentou, respectivamente, 20%, 36%, e 40%. Isto mostra que a desigualdade na distribuio de renda cresceu de forma alarmante. Assim, a maioria dos pases aumentou seu grau IDH, mas em vrios daqueles em desenvolvimento aumentou tambm o seu grau de desigualdade, o que, certamente, compromete o desenvolvimento humano sob o prisma da equidade social. Um ponto importante para aferir o desenvolvimento de uma sociedade refere-se sade dos cidados, ou seja, quanto tempo, como, e em quais condies os
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indivduos vivem. O aumento da esperana de vida ao nascer o indicador mais emblemtico, pois reflete o anseio por uma vida mais longa, o qual partilhado de forma quase unnime (tabela 12).
Tabela 12 Esperana de vida ao nascer
Mulheres 1970
56 64 70 61 49 63 73 75 74 74 75
Homens 2006
52 78 79 76 65 74 72 84 82 82 80
1990
65 74 75 70 59 70 74 81 79 79 79
1970
50 59 64 57 50 61 63 69 67 66 67
1990
59 68 68 63 59 67 64 73 72 71 72
2006
50 73 71 68 62 71 59 77 76 76 75
A partir de dados referentes esperana de vida ao nascer (tabela 12), o aumento da esperana de vida observado no Brasil dos mais relevantes quando comparado a outros pases. Nesse terreno, o desempenho brasileiro, em termos de evoluo, pode ser comparado ao de pases como China ou ndia. Isto para no falar da vantagem sobre a Rssia, que sofreu bastante com o fim da Unio Sovitica, e sobre a frica do Sul, com problemas sociais como elevados ndices de incidncia de AIDS. O avano brasileiro tambm positivo quando comparado ao da Argentina ou do Mxico, pases da mesma matriz cultural e que apresentaram evoluo similar das sociedades mais desenvolvidas, como Alemanha, Espanha, Finlndia e EUA, os quais, por sua vez, representam tipos diferenciados e paradigmticos de regulao via proteo social. No obstante, em 2005 o Brasil ainda apresentava ndices de esperana de vida masculina similares ou inferiores aos da Argentina ou do Mxico em 1990, valendo notar que estes ndices so apenas similares aos da Europa Ocidental h 35 anos. O aumento da expectativa de vida ao nascer, no entanto, no significa que todos iro atingir a velhice. preciso analisar indicadores qualitativos de esperana de vida. A tabela 13 mostra a probabilidade do indivduo, ao nascer, atingir os 65 anos.
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Tabela 13 Probabilidade ao nascer de sobreviver at os 65 anos

(Em % da coorte) Mulheres 1995-2000
frica do Sul Mxico Argentina Brasil ndia China1 Rssia Espanha Alemanha Finlndia EUA
53,7 80,8 84,1 75,4 64,7 79,4 77,0 91,4 89,3 90,3 85,7
Homens 2000-2005
46,0 84,5 85,6 78,5 66,1 80,9 76,0 93,5 91,0 91,8 87,0
1995-2000
40,2 69,9 70,6 59,3 59,9 70,9 46,5 79,8 79,2 77,9 77,4
2000-2005
33,9 76,2 72,5 64,2 57,4 73,8 42,1 83,9 82,9 81,0 79,4
Fontes: PNUD. Human development report (2001; 2007/2008). Nota: 1 Os dados da China no compreendem Hong Kong e Macau.
No Brasil alta a probabilidade de sobreviver at dos 65 anos de idade, um patamar universal que delimita a passagem para o estgio de idade avanada. Entretanto, no supera a China, pas de renda per capita e desenvolvimento humano inferiores aos do Brasil. A distncia em relao Argentina e ao Mxico tambm elevada, se considerado que os patamares de renda per capita so apenas um pouco menores no Brasil. Os pases europeus mostram um alto ndice de sobrevivncia at os 65 anos tanto de mulheres quanto de homens. Uma situao especial a da Espanha, cujos indivduos possuem maior probabilidade de atingir os 65 anos, apesar de o pas no possuir o maior PIB ou IDH europeu. Os EUA tambm possuem uma alta probabilidade de sobrevivncia at os 65 anos, mas no se igualam a pases mais avanados da Europa, conforme atestam os dados apresentados. ndia e frica do Sul apresentam uma baixa probabilidade de atingir os 65 anos, tanto para homens quanto para mulheres. A Rssia, apesar de ter uma boa probabilidade de sobrevivncia para mulheres, apresenta uma baixa probabilidade de sobrevivncia entre os homens. O grfico 3 apresenta a variao na probabilidade ao nascer de atingir os 65 anos. Tanto Brasil quanto Mxico e Espanha mostram significativo aumento no percentual de sobrevivncia at os 65 anos para homens e mulheres no perodo analisado. A ndia mostra um aumento na probabilidade de sobrevivncia para as mulheres e uma reduo na probabilidade de vida dos homens. A frica do Sul apresenta uma preocupante reduo na probabilidade de vida at os 65 anos
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de homens e mulheres, porm com uma reduo maior na probabilidade de vida das mulheres em funo da AIDS. A Rssia tambm mostra uma reduo na probabilidade de vida de homens e mulheres, com uma proporo muito maior na reduo da probabilidade de vida dos homens.
GRFICO 3 Variao da probabilidade ao nascer de sobreviver at os 65 anos entre 1990 e 2005
Fontes: PNUD. Human development report (2001; 2007/2008).
Contudo, uma viso mais prxima da realidade dos pases analisados requer a considerao da chamada expectativa de vida saudvel. O conceito, desenvolvido pela OMS, correponde mdia de anos que uma pessoa pode esperar sobreviver gozando de plena sade, levando em conta a mdia de anos que uma pessoa pode viver sem plena sade em funo de uma doena e/ou ferimento grave. Quanto expectativa de vida saudvel, observa-se na tabela 14 que frica do Sul, ndia, Rssia e Brasil apresentam uma baixa expectativa de vida saudvel para os homens, enquanto Alemanha, Espanha e Finlndia apresentam uma expectativa de vida saudvel de cerca de 70 anos para os homens. Para as mulheres, a ordem dos pases similar. Contudo, a expectativa de vida saudvel para as mulheres maior, salvo no caso da frica do Sul, onde inferior dos homens.
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Tabela 14 Expectativa de vida saudvel (HALE) em anos (2003)

Ambos os sexos
frica do Sul Argentina Mxico Brasil ndia China Rssia Espanha Alemanha Finlndia EUA
44 65 65 60 53 64 58 73 72 71 69
Mulheres
45 68 68 62 54 65 64 75 74 74 71
Homens
43 62 63 57 53 63 53 70 70 69 67
Fonte: OMS. Core health indicators (2008).
Com base no grfico 4, que mostra a diferena entre a expectativa de vida e a expectativa de vida saudvel, possvel perceber que o Brasil o pas onde a perda de anos de vida saudveis mais elevada, fazendo com que uma parcela importante da populao se torne dependente da famlia ou da sociedade.
Grfico 4 Diferena entre a expectativa de vida (2006) e a expectativa de vida saudvel (2003)
(Em anos)
Fontes: OMS. Core health indicators (2008); PNUD. Human development report (2001; 2007/2008).
Tambm no grfico 4, observa-se que cerca de um em cada 7,7 anos de vida do brasileiro dever ocorrer em condies de vida precrias, gerando dependncia para os hbitos mais comuns do cotidiano, o que, com frequncia, deve gerar sofrimento para quem est doente e para os seus familiares. Isso pode implicar, ainda, presso sobre os gastos previdencirios, se houver a concesso de aposentadorias por invalidez e nos gastos com sade.
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Assim, esse tipo de situao congrega situaes em que o sofrimento humano afeta a sociedade em mltiplas dimenses, e causa problemas econmicos devido perda da capacidade para trabalhar. Mesmo para quem atingiu os 60 anos de idade, existe uma esperana de vida saudvel menor em sociedades em desenvolvimento do que nos pases mais afluentes. Outro fator fundamental para a anlise do desenvolvimento a educao. A taxa de alfabetizao de adultos uma medida de educao comumente usada. A tabela 15 mostra a taxa de alfabetizao nos pases analisados desde meados da dcada de 1980.
Tabela 15 Taxa de alfabetizao
1985
70% 96% 90% 78% 43% 69% 99%1 95% 99% 99% 96%
1990
70% 95,3% 87,6% 81,1% 48,2% 73,3% 94% 98% 99% 99% 99%
2005
82,4% 97,2% 91,6% 88,6% 61,0% 90,9% 99,4% 100% 100% 100% 100%
Fontes: PNUD. Human development report (1990; 1991; 2007/2008). Nota: 1 Dados da URSS.
Nos pases desenvolvidos, nos quais praticamente a totalidade da populao j era alfabetizada, no se nota diferena. Entre os pases em desenvolvimento, a Rssia e a Argentina tambm possuem altssimos ndices de alfabetizao. O Mxico tem uma pequena variao positiva entre 1985 e 2005, mas so a frica do Sul, o Brasil, a China e a ndia os pases nos quais a taxa de alfabetizao mais subiu no perodo. A China passou de uma taxa de alfabetizao inferior brasileira para uma taxa de alfabetizao de mais de 90% da populao. A frica do Sul, apesar das grandes dificuldades que enfrenta na rea da sade, conseguiu, em 15 anos, aumentar em doze pontos percentuais a taxa que no variava desde meados da dcada de 1980. O PNUD elabora o ndice de educao, apresentado na tabela 16, que considera a taxa de alfabetizao e a combinao de matrculas no ensino fundamental, mdio e superior.
Tabela 16 ndice de educao
frica do Sul Mxico Argentina Brasil ndia China
1995
0,820 0,820 0,910 0,800 0,530 0,760
2006
0,806 0,863 0,947 0,883 0,620 0,837
Variao
-1,7% 5,0% 3,9% 9,4% 14,5% 9,2% (Continua)
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(Continuao)
Rssia Espanha Alemanha Finlndia EUA
1995
0,920 0,950 0,930 0,980 0,980
2006
0,956 0,987 0,953 0,993 0,971
Variao
3,8% 3,7% 2,4% 1,3% -0,9%
Fontes: PNUD. Human development report (1998; 2007/2008).
Observa-se que tanto os EUA quanto a Finlndia no tm uma variao significativa no ndice de educao, o que significa que a taxa de alfabetizao e de matriculados no variaram significativamente nestes pases no perodo 1995-2006. A Alemanha apresenta uma leve melhoria no ndice, assim como Espanha, Rssia, Mxico e Argentina, o que est diretamente ligado ao aumento do nmero de matriculados. A frica do Sul, apesar do aumento na taxa de alfabetizao, no apresenta melhorias, o que se deve provavelmente manuteno do nmero de matriculados. As mudanas mais significativas ocorrem nos demais pases dos BRICs. A China e o Brasil apresentam um aumento de cerca de 9% no ndice de educao num perodo de 11 anos. A ndia, por sua vez, consegue aument-lo em 15% no mesmo perodo. Alm da taxa de alfabetizao, existem outros indicadores que ajudam a analisar a situao da educao nos pases. Algumas organizaes internacionais, em especial a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) em parceria com a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), elaboraram o Programa dos Indicadores Mundiais da Educao (WEI), que analisa a poltica educacional em vrios pases em desenvolvimento5 com base em alguns indicadores-chave, tais como o nmero de concluintes em cada nvel escolar, investimentos em professores, custo da hora/aula, horas de aula por nvel educacional, entre outros. A OCDE tambm desenvolveu o Programa Internacional para Avaliao de Alunos (Pisa), que permite uma avaliao internacional comparada. Com base no desempenho dos alunos na faixa dos 15 anos em provas de leitura, matemtica e cincias, o estudo realizado a cada trs anos, por amostragem, e tem como objetivo desenvolver indicadores que avaliem a qualidade da educao nos pases-membros da OCDE e em alguns pases selecionados. Segundo o Instituto de Estatsticas da Unesco (UIS),6 analisando o WEI de 2005, a China tinha, naquele ano, o maior nmero de concluintes na educao terciria do mundo (2,4 milhes), enquanto a Rssia tinha um pouco mais de um milho, e o Brasil, cerca de 600 mil concluintes.7 Do ponto de vista percentual,
5. Entre os pases selecionados no presente estudo, integram tambm o WEI a Argentina, o Brasil, a China, a ndia e a Rssia. 6. Cf. Unesco (2007). 7. A educao terciria abrange os nveis 5 e 6 da Classificao Internacional Padronizada da Educao (ISCED97), os quais correspondem educao superior e aos cursos de ps-graduao, respectivamente.
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porm, apenas na Rssia a taxa bruta percentual de concluintes (42,9%) ultrapassa a mdia da OCDE. No Brasil e na China, menos de 20% dos jovens conclui o ensino tercirio. Existem muitos outros indicadores no WEI. Porm, para os propsitos deste estudo, interessante citar algumas informaes pontuais sobre os pases. Na Argentina, a expectativa de anos de estudo (17,6 anos) a mais longa entre todos os pases WEI, superando, inclusive, vrios integrantes da OCDE. A mdia de anos de estudo na Argentina maior em 1,5 anos que nos demais pases da Amrica Latina. As condies de ensino na Argentina tambm so levemente melhores que na maioria dos pases WEI, e o nmero de alunos por sala de aula tambm menor que a mdia WEI. A expectativa de anos de estudo no Brasil de 16,1 anos, mas a faixa etria em que crianas e adolescentes esto na escola menor em cerca de 3 anos quando comparado com seus vizinhos. Ou seja, as crianas ficam menos tempo na escola no Brasil que nos demais pases focados pelo WEI da Amrica do Sul. Na China, apesar dos avanos na rea social, a educao obrigatria ainda no universal como na Argentina e no Brasil, pois cerca de 10% das crianas em idade escolar esto fora da escola. No caso da ndia, a expectativa de anos de estudo era de apenas 9,8 anos em 2002, embora venha aumentando aos poucos. Apesar da educao obrigatria na faixa etria dos 6 aos 14 anos, apenas 66% das crianas estavam matriculadas em 2005, no obstante o fato de o nmero de matriculados ter aumentado significativamente aps 2002. Na Rssia, a dramtica reduo no nmero de crianas na faixa etria de 5 a 14 anos aps 1995 fez necessria uma reforma no sistema educacional daquele pas, onde o tamanho das classes no ensino bsico e mdio atualmente no ultrapassa 16 alunos por sala, o que permitiu um aumento na qualidade do ensino. Entre a populao adulta, 96% completaram o ensino mdio, e quase a metade dos adultos tem curso superior, inclusive ps-graduao. Dos alunos que entram no ensino superior, 87,29% concluem o curso uma mdia excelente e que supera da OCDE em termos agregados (UNESCO, 2005). No caso do Pisa, a frica do Sul e a ndia no fazem parte da pesquisa. A China foi representada por Hong Kong e Macau nas ltimas pesquisas. Entretanto, como o objetivo deste estudo analisar o desenvolvimento da China como um todo, levar em considerao apenas o dado destas duas regies especiais gera distores na anlise. Assim, a China no ser considerada. Os EUA, apesar de terem participado de todas as pesquisas, no tm dados para desempenho em leitura em 2006. A pontuao mxima possvel em cada prova de 1 mil pontos, sendo a mdia da OCDE 500 pontos para matemtica e 492 pontos para leitura. A tabela 17 mostra o desempenho dos pases tanto em matemtica quanto em leitura, distribudos percentualmente em nveis.
Tabela 17 Desempenho percentual por nveis no Pisa 2006

Matemtica
Leitura
Nvel >1 Nvel 1 Nvel 2 Nvel 3 Nvel 4 (menos (de 334,75 (de 407,47 (de 480,18 (de 552,89 de 334,75 at 407,47 at 480,18 at 552,89 at 625,61 pontos) pontos) pontos) pontos) pontos) Nvel 5 (mais de 625,61 pontos) 0,9 0,6 1,1 1,7 1,8 9,9 16,7 9,9 27,8 20,7 8,6 7,7 1,1 7,3 12,5 4,8 18,2 13,6 8,6 16,1 9,1 17,6 27,0 25,2 21,2 14,4 26,1 21,9 46,6 25,9 16,6 28,4 28,1 25,2 39,4 24,7 20,4 10,6 13,1 7,1 24,2 26,2 24,0 27,2 23,1 24,3 3,8 4,3 2,8 14,3 18,2 13,4 24,0 29,7 27,3 31,2 31,8 22,5 12,6 9,0 4,7 5,3 5,1
Nvel >1 Nvel 1 Nvel 2 Nvel 3 Nvel 4 Nvel 5 Nvel 6 (menos (de 357,77 (de 420,07 (de 482,38 (de 544,68 (de 606,99 (acima de de 357,77 at 420,07 at 482,38 at 544,68 at 606,99 at 669,30 669,30 pontos) pontos) pontos) pontos) pontos) pontos) pontos) 0,9 0,8 0,8 14,7 16,8 19,4 28,1 15,1 19,1 5,7 6,1 11,0 18,1 6,4 10,0 0,1 0,1 0,2 1,7 1,2 4,5 6,3 1,3 3,3
Argentina
35,8
22,1
21,8
Mxico
21,0
26,0
28,9
Brasil
27,8
27,7
25,3
Rssia
13,6
21,7
30,0
Espanha
8,7
17,0
30,2
Alemanha
8,3
11,8
20,3
Finlndia
0,8
4,0
15,5
EUA
Mdia da OECD
7,4
12,7
22,7
Fonte: OCDE. The Program for International Students Assessment Pisa.
41
42
Apesar de nem todos os pases analisados neste estudo participarem da avaliao, interessante observar o desempenho qualitativo dos pases mostrado no Pisa. O grfico 5 mostra a performance dos pases em leitura no ano de 2006, quando o Pisa foi aplicado pela ltima vez.
Grfico 5 Desempenho em leitura (Pisa 2006)
Em leitura, o desempenho medido pelo resultado da prova, a qual, apesar de similar em todos os pases, respeita as diferenas culturais e peculiaridades de cada um. Depois a pontuao separada em seis nveis (de inferior a um at cinco), sendo >1 o equivalente a um desempenho muito fraco e 5 a performance excelente. A Finlndia obteve o melhor desempenho entre os pases observados. Quase 80% dos alunos avaliados obtiveram uma pontuao razovel ou superior, e cerca de 0% teve um desempenho muito fraco. Tambm interessante observar que mais de 15% tiveram um desempenho excelente. A Alemanha possui uma grande porcentagem de estudantes com boa performance e uma pequena porcentagem de alunos com desempenho muito fraco. Mais de 40% de seus alunos tm desempenho mdio ou bom. A Espanha obteve um desempenho ligeiramente inferior ao da Alemanha, com mais alunos com um desempenho fraco e menos alunos com um desempenho bom, no obstante a performance espanhola ser alta se comparada com os demais pases analisados. O Mxico e a Rssia possuem desempenho similar em leitura, com cerca de 35% de desempenho bom e regular, embora a Rssia possua menos alunos com desempenho fraco e muito fraco. J no Brasil e Argentina, 80% do desempenho abaixo do regular, sendo que no Brasil mais de 20% do desempenho muito fraco.
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O motivo para o bom desempenho da Alemanha est em suas excelentes escolas, enquanto na Rssia o desempenho satisfatrio ainda um reflexo da estrutura deixada pela ex-URSS, que valorizava muito a educao. No Mxico, o desempenho razovel resultado da crescente importncia da educao no pas. Na Argentina, o desempenho piorou ao longo do tempo, com a deteriorao do ensino pblico, porm ainda superior ao do Brasil, que, entre outros problemas, no conta com todos os alunos de 15 anos no meio do ensino mdio, e sim ainda no ensino bsico, sendo elevada a defasagem srieidade. O grfico 6 mostra o desempenho em matemtica no mesmo perodo.
Grfico 6 Desempenho em matemtica (Pisa 2006)
Em matemtica, o desempenho tem sete nveis, sendo o zero o nvel mais baixo (muito fraco), e cinco o nvel muito bom. O nvel seis o nvel acima do esperado (excelente). Como em leitura, a Alemanha apresenta um desempenho muito bom, com quase 60% da populao com desempenho razovel, bom, muito bom e excelente. Neste campo, o desempenho da Finlndia tambm muito superior ao dos outros pases, com apenas cerca de 20% dos estudantes com desempenho fraco ou inferior. Cerca de 6,5% dos alunos avaliados neste pas obtiveram um desempenho excelente. muito interessante notar que o desempenho dos EUA semelhante ao da Rssia, cuja situao econmica muito pior. A Espanha possui indicadores similares aos da Rssia em matemtica. Nestes pases, cerca de 50% dos alunos tiveram um desempenho razovel ou bom. No Mxico, algo como 20% dos avaliados tiveram um desempenho razovel ou superior, e aproximadamente 30% tiveram desempenho muito fraco. Na Argentina, por
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sua vez, 40% dos alunos apresentaram um desempenho muito fraco. No Brasil esta proporo chega aos 50%, sendo que cerca de 90% dos avaliados tiveram uma performance inferior ao razovel. Mesmo com queda no desempenho, Argentina e Mxico continuam com mdias de pontos, em quase todas as reas, iguais ou superiores ao desempenho brasileiro. O desempenho da Rssia, o outro pas dos BRICs analisado, muito superior ao desempenho do Brasil. No obstante, estes nmeros referem-se a indicadores de desempenho, e no necessariamente de qualidade da educao. Apesar disso, tais indicadores ajudam na formulao de um diagnstico da rea da educao, e so fundamentais para nortear os gestores na elaborao de polticas pblicas na rea social. E do mesmo modo que a educao, a situao do pas frente aos principais tratados laborais internacionais uma das formas de analisar sua situao social. A ratificao dos principais tratados e convenes internacionais em direitos trabalhistas (tabela 18) um indicador a considerar.
Tabela 18 Status em tratados internacionais em direitos trabalhistas
(Ano da ratificao)
No 138 idade mnima1 2000 1996 2001 1999 1979 1977 1976 1976 No 182 trabalho infantil2 2000 2001 2000 2000 2002 2003 2001 2002 2000 1999 No 111 discriminao3 1997 1968 1961 1965 1960 2006 1961 1967 1961 1970 No 105 trabalho forado4 1997 1960 1959 1965 2000 1998 1967 1959 1960 1991 No 29 trabalho forado5 1997 1950 1934 1957 1954 1956 1932 1956 1936 No 87 liberdade sindical6 1996 1960 1950 1956 1977 1957 1950 No 98 sindicalizao7 1996 1956 1952 1956 1977 1956 1951 -
Fonte: PNUD. Human development report (2007/2008). Notas: 1 Conveno no 138 sobre idade mnima para admisso a emprego. 2 Conveno no 182 sobre proibio das piores formas de trabalho infantil e ao imediata para sua eliminao. 3 Conveno no 111 sobre eliminao da discriminao nos empregos e ocupao. 4 Conveno no 105 relativa eliminao do trabalho forado. 5 Conveno no 29 relativa eliminao do trabalho forado e compulsrio. 6 Conveno no 87 sobre a liberdade sindical e a proteo do direito sindical. 7 Conveno no 98 sobre aplicao dos princpios do direito de sindicalizao e negociao coletiva.
A conveno no 138 refere-se idade mnima de admisso ao trabalho. Esta conveno no foi ratificada pelos EUA, ndia e Mxico, o que no significa, contudo, que os EUA e Mxico aceitem o trabalho infantil o tratado no 182 no foi ratificado pela ndia. O fato de no ter ratificado esta conveno torna a ndia alvo de inmeras crticas internacionais, principalmente por parte da Unio Europeia.
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A conveno no 111 da OIT trata da eliminao das formas de discriminao no emprego, e os EUA no ratificaram a conveno. A conveno no 105 trata da eliminao do trabalho forado, e no foi ratificada pela China, que constantemente recebe crticas por isso. A conveno no 29 tambm trata do trabalho forado e compulsrio, porm mais antiga que a conveno no 105 e tem alguns pontos a mais que a conveno no 105. Esta conveno no foi ratificada pelos EUA, nem pela China. A conveno no 87 pela liberdade sindical no foi ratificada pelos EUA e tampouco pelos BRICs Brasil, ndia e China. Na Rssia, tal tratado foi assinado ainda na poca da ex-URSS. A conveno no 98 trata do direito sindicalizao e negociao coletiva. Esta conveno no foi assinada pelos EUA, Mxico, China e ndia.
4 Indicadores de Desenvolvimento e Sustentabilidade
Esta seo enfoca os indicadores de sustentabilidade, de modo a se obter a uma viso mais completa do desenvolvimento dos pases aqui analisados. O primeiro indicador a ser examinado neste campo a lista de compromissos internacionais acordados pelo pas na rea ambiental, tal como mostra a tabela 19.
Tabela 19 Status em tratados ambientais internacionais
(Ano de ratificao)
Biossegurana1 frica do Sul Argentina Mxico Brasil ndia China Rssia Espanha Alemanha Finlndia EUA
2003 20008 2002 2003 2003 2005 2002 2003 2004 -
Mudana do clima2
2002 2001 2000 2002 2002 2002 2004 2002 2002 2002 19988
Diversidade biolgica3
1995 1994 1993 1994 1994 1993 1995 1993 1993 1994 19938
Camada de oznio4
1990 1990 1987 1990 1991 1989 1986 1988 1988 1986 1986
Poluentes orgnicos5
2002 2005 2003 2004 2006 2004 20028 2004 2002 2002 20018
Direito do mar6
1997 1995 1983 1988 1995 1996 1997 1997 1994 1996 -
Desertificao7
1997 1997 1995 1997 1996 1997 2003 1996 1996 1995 2000
Fonte: PNUD. Human development report (2007/2008). Notas: 1 Protocolo de Cartagena sobre biossegurana. 2 Protocolo de Quioto conveno-quadro das Naes Unidas sobre mudana do clima. 3 Conveno sobre diversidade biolgica. 4 Conveno de Viena para a proteo da camada de oznio. 5 Conveno de Estocolmo sobre poluentes orgnicos persistentes. 6 Conveno das Naes Unidas sobre o direito do mar. 7 Conveno das Naes Unidas de combate desertificao naqueles pases afetados por seca grave e/ou desertificao, particularmente na frica. 8 Conveno aceita, porm no ratificada.
As convenes que tratam do combate desertificao e da proteo da camada de oznio foram ratificadas por todos os pases analisados. O Protocolo de Quioto sobre a mudana do clima e a conveno sobre a diversidade biolgica,
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duas das mais importantes e significativas convenes na rea ambiental, foram assinadas por todos os pases da lista, mas no foram ratificadas pelos EUA. Quando um pas assina uma conveno ele a aceita, porm s ser guiado por suas regras se ratificar a mesma. Com a no ratificao dos EUA destas duas convenes, as mesmas tm sua eficcia restringida. O mesmo acontece com a conveno sobre a eliminao de poluentes orgnicos, assinada, porm no ratificada, pela Rssia e pelos EUA. Do mesmo modo, a conveno sobre biossegurana no foi nem assinada nem ratificada por estes mesmos pases, assim como a conveno sobre direitos do mar (Law of the Sea), que por sua vez no foi assinada nem ratificada pelos EUA. Visto isso, preciso lembrar que o aquecimento global e a mudana do clima colocam novos desafios a todos os pases, desenvolvidos ou no, e traz uma nova dimenso busca pelo desenvolvimento: o desenvolvimento sustentvel. Portanto, a emisso de CO2 passa a ser importante indicador, assim como a porcentagem da rea do pas com florestas, conforme pode ser observado na tabela 20.
Tabela 20 Emisso de CO2 e rea de floresta
Emisso CO2 (toneladas per capita) 1975 frica do Sul Mxico Argentina Brasil ndia China Rssia Espanha Alemanha Finlndia EUA 7,4 2,6 3,6 1,3 0,4 1,2 13,2 4,8 12,5 9,7 19,8 1990 8,1 4,5 3,4 1,4 0,8 2,1 15,3 5,5 12,3 10,3 19,3 2003 7,9 4,1 3,4 1,6 1,2 3,2 10,3 7,4 9,8 13,0 19,9 Emisso CO2 (milhes de toneladas) 1975 182 151 93 140 251 1141 1777 171 983 46 4277 1990 285 375 110 203 678 2398 2262 212 980 51 4816 2003 364 416 127 298 1273 4143 1493 309 805 68 5788 rea de floresta (% do territrio) 1990 7,6 36,2 12,9 61,5 21,5 16,8 49,4 27,0 30,8 72,9 32,6 2005 7,6 33,7 12,1 56,5 22,8 21,2 49,4 35,9 31,8 73,9 33,1
Fonte: Banco Mundial. World economic indicators (2007).
Um dos maiores emissores de CO2 per capita so os EUA, seguidos por Finlndia e Rssia. No entanto, este indicador pode ser falacioso, pois mascara, por exemplo, que a China segue de perto os EUA em termos de toneladas de emisso de CO2 e que a Finlndia emite 1,2% da quantidade de CO2 liberada pelos EUA. O Brasil possui uma baixa emisso de CO2, tanto em termos per capita quanto em toneladas, e possui rea de floresta em 56,5% de seu territrio. Embora este percentual tenha diminudo quando comparado a 1990, pode ser considerado elevado e superior a muitos pases, tanto em desenvolvimento quanto desenvolvidos.
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A tarefa de conciliar desenvolvimento econmico e sustentabilidade mostra-se difcil quando se observa a matriz energtica dos pases selecionados (tabela 21).
Tabela 21 Produo de energia eltrica por fontes
frica do Sul Mxico Argentina Brasil ndia China Rssia 1 Espanha Alemanha Finlndia EUA Carvo Hidroeltrica Gs natural Energia nuclear Fontes de petrleo
1975 1990 2004 1975 1990 2004 1975 1990 2004 1975 1990 2004 1975 1990 2004 98,5 0,4 2,2 2,0 49,2 56,5 n.d. 20,7 63,3 31,7 44,3 94,3 6,3 1,3 2,0 65,3 71,2 15,3 40,1 58,8 33,0 53,1 93,2 10,7 1,7 2,7 69,1 77,9 17,3 29,0 50,5 27,5 50,4 1,5 34,5 17,7 91,6 38,8 23,0 n.d. 52,2 4,4 46,4 15,1 0,6 18,9 35,6 92,8 24,8 20,4 17,0 16,8 3,2 20,0 8,5 0,9 11,3 30,5 82,8 12,7 16,1 18,9 11,4 3,5 17,6 6,5 n.d. 13,5 24,9 n.d. 0,6 n.d. n.d. 0,7 16,9 3,2 16,0 n.d. 11,7 39,0 0,0 3,4 0,5 45,7 1,0 7,4 10,5 11,9 n.d. 38,9 54,8 5,0 9,5 0,4 45,3 20,0 10,1 14,9 17,6 n.d. n.d. 8,6 n.d. 3,1 n.d. n.d. 9,2 6,3 8,0 2 9,1 5,1 2,4 14,3 1,0 2,1 n.d. 11,9 35,9 27,8 35,3 19,1 5,5 4,1 7,9 3,0 2,6 2,3 15,6 23,0 27,4 26,5 19,6 n.d. n.d. n.d. 50,4 56,7 31,1 46,4 9,7 4,0 5,3 2,2 3,2 8,4 4,3 5,4 20,5 7,9 3,3 n.d. 9,9 2,7 37,5 5,7 8,6 8,3 1,9 1,7 18,7 3,1 0,7 15,4 4,1 3,4
Fonte: Banco Mundial. World economic indicators (2007). Notas: 1 Dados a partir de 1992. 2 Dados referentes a 1977. Obs.: n.d.= informao no disponvel.
A produo de energia eltrica na grande maioria dos pases selecionados concentra-se em fontes de energia que so emissoras de CO2, com exceo do Brasil, cuja matriz energtica baseia-se, principalmente, em energia hidroeltrica. E assim como a forma pela qual produzida a energia consumida pelos pases, o acesso a esta energia outro indicador importante de sustentabilidade. A descrio do acesso eletricidade pelos pases selecionados objeto da tabela 22.
Tabela 22 Acesso eletricidade (2005)
frica do Sul Mxico Argentina Brasil ndia China Rssia Espanha Alemanha Finlndia EUA Taxa de eletrificao (%) 70,0 n.d. 95,4 96,5 55,5 99,4 n.d. 100,0 100,0 100,0 100,0 Populao sem eletricidade (Em milhes) 14,0 n.d. 1,8 6,5 487,2 8,5 n.d. Populao com eletricidade (Em milhes) 32,6 n.d. 37,1 179,7 607,6 1302,1 n.d. -
Fontes: AIE. World energy outlook (2006); PNUD.Human development report (2007/2008).
As mudanas tecnolgicas dos ltimos anos demandaram utilizao cada vez maior de energia eltrica, o que tornou o acesso eletricidade uma medida do fator de desenvolvimento humano. H pases como a ndia e a frica do Sul que
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possuem um elevado percentual de sua populao sem acesso eletrificao. Este fato significa uma preocupao adicional para estes pases, especialmente num cenrio de inquietaes com mudanas climticas e aquecimento global. E de modo a complementar a anlise de sustentabilidade, deve-se observar a evoluo do consumo de energia eltrica e das perdas na produo e transmisso de energia eltrica para os pases selecionados, tal qual descritos na tabela 23.
Tabela 23 Consumo de energia eltrica e perdas na produo e transmisso de energia eltrica
Consumo de energia eltrica (kwh per capita) Perdas na produo e transmisso de energia eltrica (% da produo) 1975 1990 2004 7,2 6,0 6,1 11,8 12,1 15,8 11,1 18,2 15,4 11,6 14,2 16,8 16,9 19,5 26,3 8,1 6,9 6,3 n.d. 8,3 1 12,1 10,2 9,3 8,7 5,3 4,3 5,6 8,2 5,1 3,4 8,8 9,3 6,4
1975 2801 662 1005 646 116 196 4540 2068 4744 5947 8522
1990 4431 1295 1305 1457 276 511 6735 3540 6640 12487 11713
2004 4885 1838 2301 1955 457 1585 5642 5924 7029 16780 13351
Fonte: Banco Mundial. World development indicators (2007). Nota: 1Dados referentes a 1992. Obs.: n.d. = informao no disponvel.
As mudanas nos padres tecnolgicos dos ltimos anos levaram a um maior consumo de energia per capita. A Finlndia e os EUA possuem um consumo de energia eltrica per capita de 16.780 e 13.3351 kwh, enquanto os pases em desenvolvimento possuem menor consumo. Entretanto, so estes os pases que apresentam maior percentual de perda na produo e transmisso de energia eltrica, ou seja, estes pases tm problemas de infraestrutura em relao aos pases desenvolvidos.
5 Indicadores de desenvolvimento em perspectiva: um rpido balano
Os dados e indicadores de desenvolvimento de instituies internacionais ou multilaterais so bastante reveladores das posies relativas de cada pas no contexto internacional e, certamente, da situao enfrentada pelo Brasil em seu esforo para dar continuidade ao processo de desenvolvimento. Embora o conjunto de estudos deste volume aborde experincias nacionais e suas lies, pensar o Brasil nessa perspectiva o fim ltimo da empreitada, e muitas das palavras conclusivas que aqui se introduzem devero focalizar o Brasil.
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Segundo as opes analticas adotadas para o presente estudo, essencial destacar que o Brasil, em todas as dimenses do desenvolvimento (equidade, sustentabilidade e competitividade), no ocupa uma posio de destaque, e que, embora tenha feito muitos progressos dignos de nota, ainda no pode ser classificado enquanto desenvolvido. Em termos genricos, possvel afirmar, tambm, que quanto mais um indicador se posiciona numa tica qualitativa, mais frgil tende a ser a posio do Brasil. Esta constatao, nada banal, deve representar um sinal de alerta. No entanto, o Brasil no ocupa as ltimas posies em todos os casos. Em matria de crescimento da economia ou da evoluo da esperana de vida, os indicadores brasileiros so muito melhores que os da frica do Sul ou da Rssia sociedades em transio para novos arranjos institucionais que tm apresentado uma trajetria econmica errtica, traduzida em sofrimento para os seus cidados. Ainda assim, vale destacar que a Rssia parece ter retomado o crescimento em patamares substantivamente mais elevados, e que o processo foi iniciado h mais tempo. Isso para no falar de educao, cujos dados brasileiros so sofrveis, e os da Rssia, muito respeitveis, seguindo a tradio da antiga Unio Sovitica. Para a frica do Sul as perspectivas so incertas, pois o fato de o pas contar com quase um em cada trs habitantes infectado pelo HIV traz consequncias terrveis. Em vrios casos, a evoluo dos indicadores brasileiros tem sido mais veloz que a de pases vizinhos representados, na amostra, por Argentina e Mxico. Esta evoluo mais rpida, sobretudo no perodo muito recente, se sustentada, pode fazer o pas retomar uma posio de mais proeminncia na Amrica Latina. No entanto, no cabe engano. Vrios dos indicadores brasileiros ainda no alcanam patamares daqueles pases em 1990, ou seja, quase duas dcadas antes. Toda a tentativa de ufanismo ou de otimismo desmedido devia ser moderada diante de tais fatos. Quando a comparao focaliza a ndia e a China, ainda possvel observar que o Brasil costuma levar vantagem em muitos casos, embora isto no seja verdadeiro para muitos dos indicadores chineses, que superam os brasileiros. Neste caso, diferena do que ocorreu com Argentina e Mxico, a situao brasileira em geral positiva, mas a evoluo tem sido muito mais lenta, se o ponto de partida for o ano de 1975 e, mais ainda, de 1990. A rpida evoluo do crescimento das foras produtivas, para reter o vocabulrio de Celso Furtado, est se traduzindo numa rpida mudana da vida institucional e das estruturas da sociedade, tornando-os importantes players na cena internacional e atraindo, mais que o Brasil, o interesse da opinio pblica. No entanto, para os brasileiros, este processo tem ares de dja vu, pois o ritmo da concentrao de renda est se elevando rapidamente, podendo implicar impasses como os observados antes no prprio Brasil
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ou na frica do Sul. Cabe observar, por fim, que os nveis de investimento esto em patamares elevados, mas que isto tambm valia para o Brasil dos anos 1970, quando se dava o milagre econmico. Para os pases mais desenvolvidos, vale dizer que o Brasil de 2006 no alcanou os nveis de desenvolvimento, medidos supostamente pelo IDH, existentes em 1975 para EUA, Alemanha, Finlndia e, mesmo, surpreendentemente, Espanha. No caso da Espanha, preciso chamar ateno para o fato de que o pas saa de um perodo marcado por governos autoritrios que, por conta desta caracterstica, no se beneficiaram do rpido crescimento da Europa Ocidental aps 1945, quando foi colocado em ao o Plano Marshall. A excluso deste contexto explica, em grande medida, o atraso econmico e social, quando comparado aos pases que deram origem Unio Europeia. Assim, foi apenas aps meados dos anos 1970 que a Espanha pde expandir rapidamente a economia. No entanto, naquele perodo, a despeito dos problemas existentes, os indicadores quantitativos que compem o IDH j eram bastante bons em termos de comparaes internacionais, o que digno de nota. Esses pases j possuam boas condies em termos de IDH, e o quadro no se modificou. Ainda assim, preciso destacar que as distncias existentes entre esses pases e os da Amrica Latina em termos de renda, produtividade e bem-estar, aumentaram. Em outras palavras, as desigualdades entre pases centrais e os da Amrica Latina, em especial, do Brasil, ficaram maiores. verdade que a desigualdade aumentou em todos os pases, mesmo nos mais desenvolvidos, tendo sido reduzida, no perodo mais recente e no que diz respeito aos rendimentos dos ocupados, para o Brasil e para a frica do Sul. Esta uma boa nova, certo, mas estes pases eram e continuam figurando nas listas dos campees das desigualdades, o que ainda dificulta enormemente a constituio de pactos na sociedade para poder superar as barreiras impostas pelo subdesenvolvimento. No tocante s questes da populao e de sua qualidade de vida, o Brasil apresenta dados ruins e preocupantes, que colocam em risco, conforme atestaram indicadores de competitividade, sua posio no comrcio internacional. Dificuldades para competir e problemas relativos tecnologia podem ser um grave empecilho para retirar o pas de uma posio secundria, ou ainda para agir com base em princpios soberanos na cena internacional. O Brasil precisa investir mais e, neste movimento, priorizar o que gera valor adicionado e possa empregar a populao.
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Referncias
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CAPTULO 2
EUA: Fundamentos e tendncias gerais da Hegemonia Estadunidense no Ps-Guerra Fria*
Eduardo Barros Mariutti**
1 Introduo
A dcada de 1970 foi marcada pela discusso em torno de um suposto declnio da hegemonia dos EUA. Vrios indcios davam sustentao s teses declinistas. A indstria americana estava sendo desafiada pela concorrncia europeia e japonesa desde meados da dcada de 1960. O envolvimento desastroso no Vietn teve um duplo efeito negativo: corroeu o prestgio das foras armadas estadunidenses e intensificou os conflitos sociais internos. A revogao unilateral dos acordos de Bretton Woods intensificou as tenses no seio do bloco capitalista, fato que abriu caminho para a deflagrao do choque do petrleo e a interrupo do crescimento econmico da periferia. Neste cenrio explosivo, apoiando-se no saldo derivado da exportao de petrleo, a URSS de Brejnev retomou a corrida armamentista e passou a atrair para sua rbita de influncia grande parte dos pases que se libertaram do jugo colonial na dcada de 1970. De um ponto de vista geral, tudo parecia conspirar contra a preponderncia dos EUA: a tenso aumentava no bloco capitalista, ao mesmo tempo em que a influncia e o poder da URSS pareciam aumentar. Neste prisma, era muito comum interpretar o trplice foco da reao conservadora (Reagan, Thatcher e, um pouco mais tarde, Helmut Kohl) como uma manobra desesperada para tentar conter um suposto declnio geral das potncias capitalistas que, aparentemente, estava a ponto de tornar-se irreversvel. No entanto, o colapso da URSS, seguido da fragmentao poltica progressiva que quase destruiu a Rssia, alterou definitivamente aquela configurao e abriu caminho para a recuperao da preponderncia dos Estados Unidos.
* Agradeo ao professor Licio da Costa Raimundo por seus valiosos comentrios. ** Professor do Instituto de Economia da Universida de Estadual de Campinas (UNICAMP) e da Faculdades de Campinas (FACAMP).
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O processo se completa na primeira metade da dcada de 1990, quando a ofensiva neoliberal se alastra por todos os continentes e os EUA restauram sua primazia militar, tecnolgica e financeira. O objetivo central deste captulo analisar os diversos instrumentos utilizados por este pas para recuperar (ou reforar) sua preponderncia poltica e econmica em escala mundial luz de um conjunto de problemas de ordem mais geral. Primeiro, pretende-se explorar aqui as especificidades da sociedade estadunidense, privilegiando a conexo entre suas caractersticas internas e o cenrio internacional. Por fim, busca-se ento salientar o papel especfico desempenhado pelos EUA na estruturao da ordem poltico-econmica internacional contempornea.
2 As peculiaridades da sociedade estadunidense e as caractersticas perenes da sua poltica externa
Os estadunidenses se imaginam um povo universalista. Esta viso no totalmente descabida, mas precisa ser devidamente qualificada. O modo como um povo inventa a sua histria nacional profundamente revelador de suas caractersticas mais profundas. A identificao da origem da sociedade norte-americana com a chegada do Mayflower em 1620 tem duas implicaes importantes: atesta a profunda influncia do puritanismo radical e, tambm, o vnculo indireto com o territrio. Afinal, fugindo da pecaminosa Inglaterra, os peregrinos migraram primeiro para Amsterd e s depois chegaram terra sagrada. Este carter itinerante e missionrio marcou indelevelmente a sociedade norte-americana, contribuindo decisivamente para a posterior afirmao do Destino Manifesto. A outra ponta da colonizao, calcada no escravismo e na sociedade mercantil orientada para a Europa, produziu um conjunto distinto de valores (MOORE JR.,1983, p. 139-140). Tal heterogeneidade, na altura da luta pela independncia, moldou o sistema poltico estadunidense em bases federalistas, com diversos contrapesos ao poder executivo federal. O expansionismo territorial do sculo XIX se explica, em grande medida, pela tenso entre duas sociedades com estruturas econmicas, valores e formas de sociabilidade radicalmente diferentes, em uma luta acirrada para tentar equilibrar o seu poder em escala nacional. Enquanto foi possvel marchar para o oeste, o equilbrio precrio se manteve. Porm, ao atingir o Pacfico, as contradies do federalismo norte-americano chegaram ao limite, o que precipitou a guerra civil. A vitria do Norte alterou definitivamente a economia norte-americana, pois permitiu uma integrao econmica efetiva entre o nordeste, oeste e sul do pas. Esta nova articulao elevou substancialmente o dinamismo do mercado interno, fortaleceu o individualismo competitivo em detrimento dos valores igualitrios associados aos pais fundadores (construo de uma comunidade crist fundada nos pequenos produtores) e, por fim, abriu caminho para a ao
EUA: fundamentos e tendncias gerais da hegemonia estadunidense no ps-Guerra Fria
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cada vez mais sistemtica dos robbers barons, os arautos da plutocracia estadunidense. Ainda assim, entretanto, as tenses raciais no foram eliminadas: a rejeio interna ao negro, ao ndio e ao hispnico como membros integrais da sociedade norte-americana se manteve, fato que denuncia os limites do universalismo estadunidense.1 Ao mesmo tempo, por conta dessas mesmas tenses, os contornos peculiares do nacionalismo norte-americano foram ficando mais ntidos. Como salienta Fernando Novais (2005), o nacionalismo que brota em ex-colnias sempre ambguo, dado que para produzir a independncia necessrio ao mesmo tempo reivindicar e repelir a iniciativa do colonizador. Alm disso, porm, o nacionalismo estadunidense tem outro sinal distintivo. Ele universalista em um sentido muito especfico: no no sentido usual de integrar potencialmente toda a humanidade, mas sim por se julgar superior aos ideais tradicionais (o despotismo asitico e a corrupo do velho mundo, no caso do sculo XIX). Neste sentido, ao contrrio da esmagadora maioria dos nacionalismos, ele essencialmente projetado para o futuro (PEI, 2003): a construo de um novo mundo capaz de redimir as mazelas da humanidade o fardo norte-americano. Desta perspectiva, como destacou Hobsbawm (2008), a percepo das ameaas muito diferente:
A maior parte das naes europeias tem o que se denomina estrangeiros hereditrios, vizinhos permanentes, por vezes com memrias de sculos de conflitos, em contraste com os quais elas se definem. Os Estados Unidos, cuja existncia nunca foi ameaada por nenhuma guerra alm da civil, s tem inimigos que se definem ideologicamente: os que rejeitam o estilo de vida americano, quem quer que sejam eles (HOBSBAWM, 2008, p. 68).
A ambivalncia do nacionalismo dos EUA decorre exatamente desta caracterstica. Seu trao universalista deriva de sua capacidade de integrar indivduos ou grupos que acreditam neste estilo de vida. Simultaneamente, contudo, quem no compartilha estes valores tende a ser classificado como antiamericano. No limite, a ameaa pode vir tanto de dentro do territrio como de fora. As ameaas externas, todavia, so mais fceis de serem manipuladas, pois tendem a reduzir
1. O caso americano exprime de forma extrema a ambivalncia anglo-saxnica em face dos princpios concorrentes do universalismo e do diferencialismo. Os Estados Unidos podem ser descritos, de uma primeira forma, como o resultado nacional e estatal de um universalismo radical. Trata-se afinal de contas de uma sociedade nascida da fuso de imigrados fornecidos por todos os povos da Europa. (...) Mas os Estados Unidos tambm podem ser descritos nos termos opostos de um diferencialismo radical. Em sua histria existe sempre um outro, diferente, inassimilvel, condenado destruio ou, mais frequentemente, segregao. O indgena e o negro desempenharam (...) o papel do homem diferente. O sistema ideolgico americano combina universalismo e diferencialismo numa totalidade; estas concepes aparentemente opostas funcionam na realidade de maneira complementar. (...) Certos estrangeiros sero percebidos como semelhantes, iguais, outros, como diferentes, inferiores. Similitude e diferena, igualdade e inferioridade nascem juntas por polarizao. A rejeio dos indgenas e dos negros permitiu tratar os imigrantes irlandeses, alemes, judeus e italianos como iguais. A definio desses imigrantes como iguais permitiu em contrapartida situar os indgenas e os negros como inferiores (Todd, 2003 p.126-127).
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as tenses internas e so particularmente teis quando o poder executivo precisa empreender aes polticas significativas. Veicular constantemente a ameaa da recolonizao e do despotismo foi essencial para garantir a preponderncia dos EUA nas Amricas e, tambm, para cicatrizar as feridas da guerra civil. Neste sentido preciso, o Destino Manifesto foi um elemento decisivo na formao da sociedade norte-americana, e marcou de forma indelvel a sua postura poltica. A partir deste ponto, uma caracterstica perene da poltica externa norteamericana pode ser destacada: a busca da preponderncia na Amrica sempre envolveu a preocupao com os problemas europeus. A imagem do isolacionismo ou, para ser mais atual, do xerife ou superpotncia relutante uma construo ideolgica sem substncia real.2 O universalismo contraditrio dos EUA aponta necessariamente em sentido contrrio. No sculo XIX, os estadistas norte-americanos e parte da sua populao erudita olhavam para a Europa atravs da sia. O despotismo asitico era apresentado como uma ameaa potencial ao republicanismo norte-americano. Alm disso, existiam excelentes oportunidades comerciais a serem exploradas naquela regio. No se tratava, portanto, de isolacionismo, mas de uma postura pragmtica. A prioridade dos EUA no final do sculo XIX era elevar a sua influncia comercial e militar sobre o Pacfico asitico, a fim de reforar sua posio de isolamento estratgico nas Amricas.3 A melhor forma de faz-lo, portanto, era mediante a conteno do expansionismo territorial europeu na sia, combinada com a intensificao dos laos comerciais, mesmo que, como no caso no Japo, tais laos tivessem de ser estabelecidos pelas canhoneiras. O pilar estratgico fundamental dos EUA , por conseguinte, a garantia da inviolabilidade territorial, por intermdio da superioridade militar absoluta em
2. Contra esse mito, ver Bacevitch (2002, cap. 1). Nesta viso fantasiosa, os EUA relutam em usar seu poder: todas as guerras e aventuras no exterior foram derivadas das transformaes, no cenrio internacional, que poderiam ameaar a segurana e a estabilidade da sociedade norte-americana. A neutralidade mantida at o ltimo minuto: os EUA expandem o seu poder apenas para se defender de ameaas imediatas ou potenciais neste caso, pela guerra preventiva. Disto decorre a ideia de que a preponderncia estadunidense hoje no fruto de um interesse deliberado, mas um efeito residual das ameaas internacionais. Trata-se, portanto, de recauchutar o fardo do homem branco, adaptando-o s condies peculiares da ordem norte-americana. De forma cautelosa, Bacevitch retoma elementos de dois autores que caram em desgraa ao atacar esse mito: Charles Beard (1946; 1948) e William Apleman Williams (1988). Beard percebeu com clareza que as grandes divises na sociedade estadunidense (tnicas, religiosas, acentuadas pelo individualismo) no poderiam ser supridas pelo federalismo: uma poltica expansionista fundamental para acomodar as tenses sociais. Logo, nesta viso, o sentido das determinaes invertido. Se a expanso no pode ocorrer simplesmente pelo comrcio internacional, a fora deve ser usada para manter o resto do mundo receptivo aos interesses norte-americanos. William Appleman Williams completa o raciocnio, ao ironizar as Open Door Notes proferidas por John Hay: o intervencionismo americano um tipo novo de imperialismo, um imperialismo das portas abertas, falsamente humanitrio. 3. verdade que o imperialismo americano, em suas primeiras fases, concentrara-se em obter para os Estados Unidos o controle do continente norte-americano; depois da compra da Louisiana, o Texas, o Oregon, a Califrnia, Cuba, Mxico e Canad foram seus objetivos imediatos. Mas a poltica americana, em sua perspectiva, nunca foi exclusivamente continental. Desde o incio, projetou suas vistas para a sia, atravs do Pacfico; e a aquisio dos litorais oeste e noroeste, da Califrnia e do Oregon, sempre foi encarada em relao poltica do Pacfico e no, simplesmente, como um arredondamento do territrio nacional (Barraclough, s./d., p. 92-93).
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foras terrestres no continente norte-americano, amparadas por uma marinha com presena praticamente global. No sculo XIX o isolamento era garantido pela proteo dos flancos contra ataques navais e, hoje, contra ataques anfbios.4 Ademais, os EUA possuem um segundo objetivo estratgico, que funciona como uma garantia adicional ao primeiro: prevenir a formao de uma hegemonia regional na Eursia, por meio da manipulao do equilbrio de poder (MEARSHEIMER, 2003) e de uma combinao entre coero e seduo econmica. Concebidos desde meados do sculo XIX, esses dois princpios foram levados ao limite durante a Guerra Fria e, ainda hoje, configuram a estratgia bsica dos EUA. As tticas, contudo, variam ao sabor das tenses internas da sociedade norte-americana e da conjuntura internacional. Durante a primeira fase da Guerra Fria, os EUA alteraram o seu padro de envolvimento internacional: a retrao para a sua rea de segurana mais estrita como ocorrera em 1920 tornou-se estrategicamente impossvel. Inicialmente, a consolidao da liderana norte-americana no bloco ocidental, por contar com uma contra-hegemonia, exigiu um novo tipo de aliana, baseada na estabilidade social, fundada na promoo da prosperidade dos seus principais aliados europeus. Hoje, por conta de uma redefinio das foras sociais no centro do sistema capitalista, o padro de atuao dos EUA radicalmente diferente, assim como o seu papel internacional. O ponto de mudana situa-se na conturbada dcada de 1970. Desde ento, o nvel de envolvimento direto dos EUA na poltica internacional tem sido muito elevado. Contudo, pretende-se demonstrar aqui que a mudana mais radical reside na forma deste envolvimento: se houve algum carter benigno na hegemonia dos EUA, este atributo desapareceu aps a era Reagan.
3 O poder dos Estados Unidos e a ordem mundial contempornea
A ordem poltica e econmica atual repousa em duas bases interligadas. Um de seus fundamentos uma distribuio do poder militar essencialmente assimtrica, que confere uma influncia poltica extraordinria aos Estados Unidos. At o momento, a despeito de agitaes superficiais, a configurao vigente da correlao de foras, em sua essncia, no est sendo seriamente contestada por nenhum Estado, ou bloco de Estados. Isto no fortuito, como ser verificado adiante. Alm disso, ao contrrio do que usualmente se espera (KENNEDY, 1989, p. 488-498; WALLERSTEIN, 1980, p. 38 e seguintes), o dispndio militar no comprometeu a economia dos EUA (GOWAN, 2004, p. 480-482; FORDHAN, 2007, p. 395-397).
4. A proteo contra as ameaas provenientes da Europa garantida pelo controle norte-americano do Caribe, um objetivo estratgico perseguido durante todo o sculo XIX e conquistado em 1898, na guerra contra a Espanha o qual veio a ser parcialmente revertido pela revoluo cubana. A compra do Alasca e a conquista das ilhas do Pacfico protegeram os EUA de ataques provenientes do Oriente, ao mesmo tempo em que lhes servem de cabea de ponte para pressionar simultaneamente China, Japo e Rssia.
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Na verdade, desde a Guerra Fria, o oramento da defesa foi um dos meios utilizados por Washington para reabilitar e, se necessrio, exercer algum grau de controle poltico sobre as empresas norte-americanas.5 O segundo fundamento da ordem atual, embora fortemente dependente do primeiro, de natureza distinta, e est ligado de forma mais direta arquitetura econmica em sua dimenso produtiva e financeira e a um conjunto muito especfico de formas de sociabilidade. Para desvendar este alicerce necessrio reconstituir um processo histrico: elucidar como os EUA conseguiram criar uma forma de domnio singular, semi-imperial, capaz de articular diversas sociedades tanto de fora para dentro pela presso financeira e chantagem militar como de seu interior, por meio de uma rede de investimentos transnacionais e pela tendncia homogeneizao cultural, derivada da difuso do American way of life. Entre 1945 e 1970, a prioridade era restaurar o bloco capitalista e deter a alegada expanso sovitica na Eursia. Para tanto, era fundamental reduzir as tenses internacionais, criando novos mecanismos de governana internacional. O primeiro abalo ocorreu em 1968/73, quando os fundamentos dos anos dourados comearam a ser solapados: os regimes energtico, comercial e financeiro desabam praticamente ao mesmo tempo. O controle social do mercado resistiu um pouco mais, at ser golpeado em 1979 e, com o colapso da URSS, acabou cedendo ofensiva geral da esfera privada sobre o espao pblico.
3.1 Os fundamentos militares da preponderncia dos EUA: da Guerra Fria doutrina Bush
O mecanismo bsico de conteno nuclear na Guerra Fria era aparentemente paradoxal: por conta da bipolaridade, o seu funcionamento dependia da inexistncia de impedimentos fsicos ao uso das armas nucleares. Em outros termos: a vulnerabilidade recproca era a sua verdadeira base. A dissuaso mantinha-se exatamente porque o inimigo, se agredido com armas nucleares, seria capaz de responder devastadoramente. Tudo dependia, portanto, de um mnimo equilbrio em meios de destruio (MEARSHEIMER, 2003, p. 128-127; SHEEHAN, 1996, p. 171-176). importante notar que a capacidade de destruio (nmero e potncia das ogivas) no consistia na nica varivel importante: o vetor era igualmente crucial. Na fase inicial, quando os norte-americanos ainda detinham
5. A alocao dos gastos e a definio das doutrinas militares so uma forma de controle importante do governo norteamericano sobre a sua economia nacional. O poder distributivo do dispndio militar tanto uma causa como uma consequncia das divises polticas sobre a poltica de segurana nacional. A preferncia da administrao Truman por foras convencionais para elevar a segurana dos aliados dos EUA na Europa Ocidental e no Japo, bem como a necessidade de lutar a guerra da Coreia, tendeu a beneficiar o Nordeste. A busca da administrao Eisenhower por uma estratgia alternativa menos dispendiosa resultou na nfase da foras estratgicas e armas nucleares. Isto tendeu tambm a beneficiar o Oeste e o Sul (...). Neste sentido, a poltica dirigiu as decises de dispndio e determinou suas consequncias distributivas (Fordhan, 2007, p. 396). Assim, as doutrinas militares dos EUA respondem em grande medida a anseios internos de sua sociedade.
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o monoplio nuclear, os bombardeiros representavam a nica forma de lanamento. Logo, para poder usar as bombas, fazia-se necessrio deter superioridade area. A Rssia, que ainda era uma potncia aliada, provavelmente podia deter os B-29 norte-americanos. O Japo, no. Logo, a ausncia da capacidade de retaliao nuclear e a superioridade area norte-americana tornaram possvel o bombardeio de Hiroshima e Nagasaki. A explicao convencional que a Rssia foi poupada por conta da presena do exrcito vermelho no corao da Europa: isto teria ajudado a limitar o poder de coero norte-americano sobre os russos, pois estes possuam refns valiosos. Trata-se, na verdade, na perspectiva deste estudo, de uma interpretao muito frgil. O aspecto decisivo, que selou a (m) sorte do Japo e poupou Moscou, residia na limitao do nico meio de lanamento disponvel. Os bombardeiros norte-americanos, mesmo suportados por caas, dificilmente conseguiriam romper a defesa antiarea sovitica. No seria possvel, pois, infligir uma quantidade de dano suficiente para tolher significativamente as ambies de Stalin. Dessa maneira, a corrida armamentista envolvia no s produzir mais megatons, mas tambm aperfeioar e, sobretudo, variar os meios de lanamento. Assim, depois do rompimento do monoplio nuclear estadunidense, para garantir os meios de dissuaso, impunha-se a deteno de uma ampla capacidade de destruio nos trs meios de lanamento: terra-terra (msseis balsticos armazenados em silos e plataformas mveis); ar-terra (os bombardeiros e caabombardeiros); e mar-terra (navios e submarinos). Se o inimigo conseguisse inventar um dispositivo capaz de deter um tipo de ataque (ou at dois), a dissuaso estaria mantida e, com o tempo, seria possvel desenvolver uma forma de burlar (ou emular) o sistema defensivo adversrio. A variao nos meios de lanamento, portanto, embora muito custosa economicamente, garantia s duas potncias uma fonte adicional de segurana. A disperso das armas nucleares durante a Guerra Fria correspondia, tambm, a um elemento essencial na garantia da dissuaso. O motivo evidente: a concentrao das armas permitiria ao inimigo um ataque sincronizado que, se bem-sucedido, garantiria a este a primazia nuclear: o first strike decidiria a contenda em favor do agressor. Logo, o custoso processo de movimentar boa parte do arsenal nuclear amparado por defesas munidas de armamento convencional constantemente por ar, mar e terra era fundamental. O mesmo se pode dizer dos servios de inteligncia, espionagem e contraespionagem. Com um sistema nuclear difuso e descentralizado, a probabilidade de sobreviver a tempo de lanar uma retaliao muito maior. Embora seja capaz de evitar a guerra nuclear pela ameaa da autodestruio, esta situao configura um dilema de segurana: cada medida tomada por um lado para melhorar sua posio defensiva (ou, no caso, a capacidade de retaliao) percebida pelo rival como uma
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provocao ou ameaa. Por conseguinte, este clima gera uma espiral ascendente nos gastos militares, que s tem como constrangimento os limites tecnolgicos os quais, inclusive, precisam ser continuamente transpostos e econmicos (BIDDLE, 2007, p. 153). Foi exatamente este tipo de dispndio (a presena militar global) que a URSS comeou a ter dificuldade de arcar. E isto ocorreu, em grande medida, como ser examinado neste captulo, porque Moscou no tinha a seu dispor um sistema comercial e financeiro apto a transmitir de forma eficaz o custo da corrida armamentista para seus aliados. O governo Reagan, com a reestruturao radical das finanas mundiais, conseguiu neutralizar a euforia militarista empreendida por Brejnev financiada pelas exportaes de petrleo. A rigor, as medidas de Reagan no determinaram diretamente o colapso da URSS, mas foram importantes para acelerar o processo e, ao mesmo tempo, abrir caminho para uma reformulao radical da estrutura militar que alicera o mundo contemporneo. O colapso do bloco sovitico e a desintegrao parcial da Rssia no eliminou totalmente sua capacidade militar. O resultado prtico disto foi o confinamento de Moscou a um espao geopoltico muito mais exguo: a Eursia. E isto ajuda a esclarecer diversas tendncias recentes. A mais evidente o aquecimento da temperatura poltica na regio, o que, por sua vez, favoreceu o transbordamento das tenses para a frica e elevou o peso geopoltico da China. A retrao da esfera de influncia russa tornou possvel definir a poltica norte-americana sobre um novo eixo, exposto com clareza na doutrina Bush: os EUA no parecem dispostos a abrir mo de sua superioridade nuclear em escala mundial. Logo, pelo menos no nvel do discurso, a recriao dos meios de dissuaso nuclear no ser tolerada. Resta saber se os russos iro se contentar em exercer um papel estratgico prioritariamente regional.6 Trata-se, na realidade, de replicar com mais intensidade a clssica poltica de equilbrio de poder praticada pela Inglaterra no sculo XIX, s que em alcance maior e com uma capacidade de destruio muito mais elevada. H, ainda, um ltimo aspecto a ser discutido em torno da questo militar norte-americana. Embora delineada em 1990, a chamada Revoluo nos Assuntos Militares (RAM.) expresso cunhada por Andrew Marshall totalmente compatvel com a doutrina Bush. O propsito bsico da RAM. causar o mximo de dano ao inimigo com o menor nmero possvel de baixas
6. exatamente essa postura dcil que alguns estrategistas norte-americanos preconizam para a Rssia: uma potncia regional satisfeita com o status quo, e apta a explorar as eventuais escaladas do preo do petrleo para manter sob controle sua populao. H at mesmo um elemento da doutrina Bush que funcional Rssia: a luta contra o terror um expediente importante para eliminar, pela violncia, os movimentos separatistas a Chechnia!! e reconstruir internamente o Estado russo. A grande questo : se os russos tiverem sucesso em reconstruir seu aparelho estatal, eles continuaro satisfeitos com o status quo?
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norte-americanas.7 Trata-se, na realidade, de promover um redimensionamento das foras militares: compensar a reduo do contingente com o uso de tecnologia de ponta.8 Unidades menores, porm mais bem treinadas e com equipamentos sofisticados seriam, em princpio, mais eficazes e polivalentes. Este novo tipo de soldado pressupe um novo tipo de guerra, que se coaduna com as diretrizes da doutrina Bush: chantagear os potenciais competidores estratgicos mediante a possibilidade, via guerra preventiva, de destruir sua infraestrutura. De qualquer modo, o resultado efetivo deste redimensionamento das foras armadas ainda incerto.9 S um aspecto parece inquestionvel: a eficcia da RAM para conquistar territrios com sistemas de defesa bem estruturados com artilharia antiarea, aeronutica e soldados treinados limitada (MANN, 2006, p. 37-39). Poder de destruio no significa capacidade de conquista. Logo, mesmo do prisma militar, pode-se concluir que o imprio norteamericano no to slido assim. Principalmente se considerado outro atributo recente da sociedade estadunidense: a sndrome do Vietn, que acentuou a sua recusa em sofrer baixas em grande escala.10 A guerra tecnolgica s funciona para fins de intimidao ou, para usar o termo mais apropriado, como ttica de terrorismo de Estado (CHOMSKY, 2002, p. 17; GEORGE, 1991).11 A ocupao de territrios ou o enfrentamento de inimigos mais poderosos, mesmo com base na RAM, exige uma infantaria volumosa e, portanto, um elevado ndice de baixas. Exatamente por conta disto, os alvos dos EUA desde a dcada de 1970 so
7. No plano da retrica, a ideia era evitar danos colaterais i., morte de civis. Mas como a Guerra do Golfo e as atuais Guerras do Iraque e do Afeganisto demonstraram, o nmero de baixas no pequeno. Oficialmente, os militares tendem a dizer que os civis morrem porque o ardiloso inimigo usa escudos humanos. 8. Um dos pilares fundamentais da RAM. o sistema de vigilncia global por satlites e radares (fixos e mveis), que permite identificar os alvos e atingi-los com msseis de longo alcance. Outro ramo importante o uso da robtica (tanques e avies no tripulados como o Global Hawk, por exemplo) no campo de batalha, para observao, destruio de instalaes e ataque a foras em terra. 9. As foras armadas dos EUA passaram a repousar crescentemente na tecnologia como substituto de pessoal ao longo da Guerra Fria, especialmente durante a sua dcada final. Os oramentos dos primeiros quinze anos posteriores ao fim da Guerra Fria no do nenhuma indicao de que alguma mudana neste padro iminente. O futuro do poder americano depende em parte de saber se esta fora ser to eficaz nas misses a ela designadas no futuro como foi para deter a Unio Sovitica. Os eventos mais recentes suscitam amplas razes para suspeitarmos disto. A ironia da superioridade militar americana que ela torna a nao mais propensa a se ver envolvida em guerras no convencionais onde sua fora militar intensiva em capital pouco adequada. Os demais estados so pouco capazes de desafiar os EUA com foras militares convencionais, mas as foras de guerrilha como as que lutam no Iraque e no Afeganisto no so fceis de conter. Estes conflitos sugerem que a superioridade tecnolgica nem sempre um bom substituto para mais tropas no solo, e que foras guerrilheiras podem gerar danos considerveis uma fora tecnologicamente superior (Fordhan, 2007, p. 398). 10. Eric Hobsbawm acredita que essa resistncia da populao ao militarismo compulsrio um fenmeno geral, e espelha a crise progressiva da legitimidade do Estado (Hobsbawm, 2008, p. 42-43). No entanto, este juzo no altera o diagnstico: uma ofensiva dos EUA contaria com restrito apoio interno, o qual, por sua vez, poderia ser esperado no caso do Estado agredido o nacionalismo como forma defensiva tende a ser muito mais eficaz. 11. Essa pequena tolerncia s baixas tem sido contornada pelos EUA de duas maneiras: i) a crescente privatizao da guerra, fato que reabilitou socialmente os mercenrios, e que fruto do desenvolvimento anterior dos servios de segurana privada e espionagem industrial no interior do espao nacional; e ii) a reabilitao da conquista da cidadania pela guerra: os green card soldiers, geralmente hispnicos, que lutam pelo exrcito norte-americano. Evidentemente, estas medidas so paliativas. Dificilmente podem sustentar grandes ambies geopolticas.
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sempre Estados militarmente insignificantes. Nenhuma pessoa sensata pode acreditar que o Iraque de Saddam Hussein, por exemplo, representava uma ameaa global. O mesmo podemos dizer da Coreia do Norte e de todos os membros do eixo do mal, atores envolvidos a contragosto no micromilitarismo teatral encenado por Washington para tentar provar que os EUA so realmente uma nao indispensvel (TODD, 2003, p. 159-160). Em uma perspectiva de mdio prazo, fica cada vez mais ntida a (in)coerncia bsica da poltica externa estadunidense do ps-Guerra Fria. H uma clara interpenetrao entre a postura militar norte-americana e os arranjos financeiros impostos pelos EUA, de forma quase involuntria em 1970, e reafirmados de forma mais consciente nos anos 1990. Ambas as dimenses, na realidade, formam um mecanismo de retroalimentao. O financiamento do complexo industrial-militar, fonte da supremacia poltica dos EUA e mecanismo de manuteno da liderana industrial em setores de ponta, depende da centralidade de Wall Street e dos ttulos pblicos norte-americanos na alta finana internacional. Esta, por sua vez, por penetrar no interior das diversas sociedades civis, ajuda a sustentar, de dentro para fora, o status quo da poltica internacional. No entanto, o agravamento das tenses sociais nos pases do centro e da semiperiferia uma ameaa continuidade desta forma de articulao. As tenses financeiras que se precipitaram nos ltimos meses, se no forem contidas e sanadas algo que os EUA no podem fazer sozinhos , podem agravar as agitaes sociais e fazer desabar toda a estrutura de dominao financeira e militar cristalizada em Washington e Wall Street.
3.2 Os fundamentos polticos e sociais da pax americana
A desagregao social produzida pela II Guerra Mundial demandou uma reforma radical nas diretrizes que nortearam a economia no mundo no fim do sculo XIX: o laissez-faire cedeu lugar imposio de controles sociais sobre o mercado, orquestrados em grande medida pelos EUA. A liderana deste pas no teve nada a ver com altrusmo: simplesmente, era impossvel deixar a Europa sua prpria sorte.12 No imediato ps-guerra, o exrcito vermelho estava posicionado no corao do continente europeu e o prestgio sovitico era enorme, pois eles eram
12. A conjuntura aps 1918 era radicalmente diferente. Ningum poderia ter certeza de que o regime comunista iria sobreviver: o exrcito branco s foi derrotado por volta de 1920, e a Rssia tinha perdido boa parte de seus territrios ao se renderem aos alemes. As foras comunistas mais radicais na Europa estavam sendo violentamente contidas pela extrema direita neste caso, o assassinato de Rosa Luxemburgo paradigmtico. No entanto, o mais importante que a crise de 1929 ainda no havia ocorrido: logo, a retirada norte-americana dos assuntos internacionais empreendida por Warren Harding no foi, na poca, algo insensato. Trava-se simplesmente de explorar as vantagens econmicas derivadas da nova estrutura comercial gestada pelo esforo de guerra (o supervit comercial americano) em benefcio do fortalecimento do mercado interno dos EUA. O surto de prosperidade experimentado nos anos 1920, portanto, dependeu em grande medida da explorao de uma posio vantajosa na economia internacional, a qual se explica fundamentalmente pela Primeira Guerra Mundial.
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vistos como os libertadores da Europa. O clima social era pesado. A violncia no cessou com a capitulao dos alemes: o revanchismo por parte de cidados e grupos de resistncia armados contra os supostos colaboradores postergou por mais alguns anos a animosidade e o conflito civil (JUDT, 2005, cap. 2). Uma crise econmico-financeira de grandes propores poderia fortalecer ainda mais a posio sovitica na Europa, a ponto, inclusive, de atrair para a esfera de influncia de Moscou os Estados europeus mais importantes um cenrio que os policy makers norte-americanos no poderiam tolerar. Nesse sentido, para conseguir cristalizar as vantagens polticas e econmicas auferidas durante a fase em que ficou margem do conflito, os EUA foram praticamente forados a liderar o bloco capitalista. No plano interno, era necessrio atenuar os anteparos polticos ao poder executivo que caracterizam o federalismo norte-americano e vencer a resistncia popular ao envolvimento nos assuntos internacionais. Para isto, o expediente bsico foi reforar o clima de catastrofismo caricaturando os russos como ateus dispostos a produzir o apocalipse e, simultaneamente, apelar para os sentimentos missionrios profundamente arraigados na sociedade norte-americana.13
Um inimigo externo ameaando os EUA no deixava de ser conveniente para os governos americanos que haviam concludo, corretamente, que seu pas era agora uma potncia mundial (...) e que ainda viam o isolacionismo ou protecionismo defensivo como seu grande obstculo externo. Se a prpria Amrica no estava segura, no havia como recusar as responsabilidades e recompensas da liderana mundial (...). Mais concretamente, a histeria pblica tornava mais fcil para os presidentes obter de cidados famosos, por sua ojeriza a pagar impostos, as imensas somas necessrias para a poltica americana, E o anticomunismo era genuna e visceralmente popular num pas construdo
13. Essa ambiguidade perpassa praticamente todas as declaraes mais relevantes dos presidentes norte-americanos. Um dos exemplos mais clssicos a doutrina Truman (Address before a joint session of Congress 12 de maro de 1947), que, como de hbito, envolve dois discursos sobrepostos: No presente momento da histria mundial, praticamente todas as naes precisam escolher entre modos alternativos de vida. E esta escolha, nem sempre livre. Um modo de vida baseado na vontade da maioria, e se distingue pelas suas instituies livres, pelo governo representativo, eleies livres, garantias de liberdade individual, liberdade de expresso e religiosa, assim como liberdade da opresso poltica. A segunda forma de vida baseada na vontade de uma minoria imposta pela fora a uma maioria. Ela se baseia no terror e na opresso, em uma imprensa e rdio controladas, eleies fraudulentas e na supresso das liberdades individuais. Acredito que dar suporte aos povos livres que resistem subjugao por minorias armadas ou por presses externas deve ser a poltica americana. Eu acredito que devemos dar assistncia aos povos livres para que eles decidam seus prprios destinos. Eu acredito que nossa ajuda deve ocorrer primordialmente mediante a ajuda econmica e financeira, que essencial estabilidade econmica e ordenao dos processos polticos. A semente dos regimes totalitrios nutrida pela misria e pelas necessidades. Elas se espalham e crescem no solo maligno da pobreza e da discrdia. Elas atingem o seu ponto mximo quando morre a esperana de um povo para uma vida melhor. Ns precisamos manter viva esta esperana. Este trecho, pomposo, dirigido para os norte-americanos mais fanticos, que se julgam os paladinos da liberdade. Mas, sem catastrofismo, dificilmente o congresso liberaria as verbas. A parte final para os mais pragmticos: Os povos livres do mundo olham para ns como o suporte necessrio para a manuteno de suas liberdades. Se falharmos em nossa liderana, poderemos pr em risco a paz mundial e com certeza, poremos em srio perigo o bem-estar de nossa prpria nao.
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sobre o individualismo e a empresa privada, e onde a prpria nao se definia em termos exclusivamente ideolgicos (americanismo) que podiam na prtica conceituar-se como o polo oposto ao comunismo. No foi o governo americano que iniciou o sinistro e irracional frenesi da caa s bruxas anticomunista, mas demagogos (...) que descobriram o potencial poltico da denncia do inimigo interno (HOBSBAWM, 2001, p. 232).
Do ponto de vista estratgico, conforme aqui apontado, a estabilidade derivava da poltica de conteno nuclear. Contudo, isto no bastava: para garantir a solidez e articulao do bloco capitalista, era fundamental estabilizar as finanas e o comrcio internacional. No entanto, de uma tica estadunidense, era necessrio fazer tudo isto mantendo e at mesmo elevando o dispndio militar sem comprometer as suas bases econmicas. O primeiro passo foi, nas conferncias de Bretton Woods, a ofensiva contra a proposta de Keynes de criar o bancor em favor do dlar como moeda de reserva internacional. O segundo movimento coube materializao do Plano Marshall, que selou definitivamente a aliana atlntica em torno da liderana dos EUA, consolidando o poder de seignoriage do dlar (BELLUZZO, 1995; ibid., 1998, p. 162-175,184-192; TAVARES e MELIN, 1998). Esse arranjo poltico-econmico perdurou por quase 30 anos. O sistema de cmbio fixo envolvia na realidade uma barganha. Os EUA concentravam as vantagens polticas, pois podiam investir pesadamente em armamentos nucleares e convencionais, ampliando seu diferencial de poder com relao aos aliados criando assim um quase-monoplio legtimo do uso da fora. Estes investimentos, indiretamente, irrigavam seu sistema econmico, por meio da constituio do complexo industrial-militar.14 Alm disso, a superioridade militar tornou-se um ativo importante, pois possibilitou gerar benefcios econmicos, mediante a coero e a manipulao das instituies e regimes internacionais (GOWAN, 2004, p. 480481). Na outra ponta, a Europa e o Japo se comprometiam a financiar o dficit norte-americano, mas, como contrapartida, podiam promover uma poltica econmica agressiva, orientada para as exportaes, principalmente para o mercado
14. Na realidade, como relembrou Medeiros (2004, p. 232 e seguintes), trata-se de um complexo industrial-militaracadmico, pois a rede formada em seu entorno envolve as universidades e centros de pesquisa de ponta. Este complexo rompeu com todas os demais sistemas de inovao nacional anteriores. O carter singular que a pesquisa para fins militares no foi absorvida pelas foras armadas: os cientistas permaneceram ligados s suas universidades, que preservaram a sua autonomia. O controle dos militares e do governo indireto, mediante contratos para pesquisa e desenvolvimento de armamentos, articulados em grandes projetos tais como o Projeto Manhattan, Apollo, Atlas etc. A universidade, portanto, resguardou a sua posio como o locus principal da pesquisa cientfica, sendo complementada pela pesquisa e desenvolvimento (P&D) realizada pelas empresas fornecedoras de armamentos, gerando um vnculo que encurta e barateia o processo de inovao. Devido ao papel protagonista dos laboratrios acadmicos, a rede descentralizada de pesquisadores e a motivao dos principais formuladores de poltica tecnolgica, a difuso comercial da tecnologia militar se deu atravs de firmas emergentes. Instituies como a Darpa ou a Nasa, por exemplo, assumiram aqui a funo de venture capitalist. Cientistas e engenheiros usaram seus conhecimentos acumulados nos laboratrios pblicos para criar novas empresas explorando as novas tecnologias. O Laboratrio Eletrnico Lincoln do MIT (...) viabilizou a criao de dezenas de novas companhias de alta tecnologia que se beneficiaram dos contratos e do conhecimento prvio dos engenheiros deste laboratrio (ibid., p. 240).
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dos EUA. Com a constituio do sistema de Bretton Woods, o dlar tornou-se, portanto, uma moeda com trs funes: i) reserva de valor; ii) meio de troca; e iii) interveno (o padro do sistema e uma forma de o governo norte-americano influenciar dentro de limites que posteriormente seriam rompidos a poltica macroeconmica dos demais Estados). Embora este arranjo permitisse aos EUA conduzir uma poltica externa altamente dispendiosa, sem se preocupar com a balana de pagamentos, o pas no podia desvalorizar a sua moeda (GILPIN, 2002). Logo, este padro comeou a transformar os demais pases e a alterar a conjuntura em que ele foi gerado: a acelerao do desenvolvimento econmico foi a caracterstica mais marcante dos membros do bloco capitalista. Para poderem manter as taxas de cmbio fixas, os pases eram forados a receber os influxos de dlar que, na prtica, transferiam a inflao norte-americana para eles. Neste cenrio, a tendncia era a elevao crescente da competitividade da Europa e do Japo com relao aos EUA, fato que elevou a presso sobre os fundamentos aparentes do sistema (a preponderncia industrial dos EUA e o lastro em ouro da sua moeda) e criou as bases para sua metamorfose. A desagregao de Bretton Woods indissocivel de outro problema: a ruptura dos fundamentos sociais dos anos dourados. A estabilidade financeira e comercial derivada do sistema de Bretton Woods, em confluncia com o compromisso social dos Estados, acelerou o crescimento econmico. De um ponto de vista interno, o pilar do crescimento repousava no que Hobsbawm qualificou como arranjo triangular. De um lado, os sindicatos continham suas demandas radicais, abandonando a luta pelo socialismo e concentrando sua prtica na melhoria dos salrios e condies de trabalho, sem comprometer os lucros. Os empresrios, por sua vez, encorajados pelas perspectivas de expanso constante do mercado e pelas restries s operaes financeiras , investiam na produo. O ltimo vrtice era formado pelo Estado que, alm de arbitrar as relaes entre sindicatos e empresrios, implementava polticas de proteo social e fomento ao mercado (HOBSBAWM, 1995, p. 276-277). Em suma: o dispndio do Estado, tanto em infraestrutura como em gasto corrente (o funcionalismo pblico empregado para garantir os servios de transporte, sade, educao e assistncia social), garantia o poder de negociao dos sindicatos e uma margem razovel de rentabilidade para a indstria. A aguda rivalidade internacional que derivou do crescimento econmico generalizado pressionava os alicerces do sistema de Bretton Woods. J na dcada de 1950, o crescente fluxo de investimento direto dos EUA para a Europa tinha como objetivo primrio furar o protecionismo e, secundrio, flanquear a proteo social ao trabalhador norte-americano. A expanso deste padro de investimento para a periferia na dcada subsequente, que terminou por envolver os capitais dos EUA e da Europa, e, por fim, do Japo, tornou ainda mais vulnervel o trabalho
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no centro do sistema. Foi exatamente a combinao entre a rivalidade polticoeconmica internacional fruto da elevao crescente da concorrncia intercapitalista 15 com o conflito social latente que comeou a corroer a ordem internacional baseada na regulao do mercado. A reduo da assimetria econmica entre os EUA e seus aliados-rivais elevou as tenses polticas. A Frana passou a hostilizar abertamente a poltica nuclear e financeira norte-americana no exato momento em que as dificuldades dos norte-americanos na Guerra do Vietn se intensificavam. A ruptura unilateral do padro ouro dlar intensificou o clima de tenso. Com o choque do petrleo, o regime energtico que sustentou os anos dourados tambm poderia ruir. A ordem norte-americana parecia sofrer fissuras em todas as suas dimenses.
3.2.1 A desagregao de Bretton Woods e o unilateralismo norte-americano
Conforme aludido aqui, a iminncia da derrota na Guerra do Vietn e, sobretudo, a crise do petrleo seriam sinais do incio de um processo de declnio hegemnico, e, consequentemente, de corroso da economia liberal em vigor. evidente que o choque do petrleo s pde ser perpetrado pelos membros da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) como uma resposta defensiva aos desequilbrios derivados do acirramento da rivalidade entre os pases do bloco capitalista e, portanto, graas ao declnio relativo da liderana dos EUA neste bloco. Mas a reafirmao do poder de Washington se deu, exatamente, nas medidas tomadas para deslocar as perdas para os seus principais rivais: o abandono das instituies multilaterais que regiam, via Fundo Monetrio Internacional (FMI) e acordos, os ajustes das balanas de pagamentos, mediante a elevao unilateral das taxas de juros dos ttulos estadunidenses. Em poucas palavras: por oposio prtica de controle multilateral das finanas internacionais que marcou a primeira fase da Guerra Fria, os EUA impuseram o princpio do letting free markets work. O resultado final foi duplo: i) dado que a reciclagem dos petrodlares ocorreu fundamentalmente no sistema financeiro norte-americano (SPIRO, 1999, cap. 3), a posio da Europa e do Japo ficou comprometida e, ao mesmo tempo, foi possvel criar uma articulao de interesses mais estreita entre os pases da OPEP, Washington e Wall Street; e ii) para viabilizar a reciclagem, os banqueiros e operadores financeiros de Wall Street assumiram o controle das finanas mundiais, fato que abriu caminho para a criao de um novo regime de acumulao, centrado no dlar fiducirio. David Spiro resume bem a situao:
15. A intensificao da concorrncia foi produzida, em primeiro lugar, pelo fim da reconstruo europeia que deixou como legado sistemas industriais revitalizados e competitivos, sobretudo na Alemanha, mas tambm na Frana e na Itlia; em seguida, pelo avano internacional do capital japons; e, depois, pelo aparecimento dos chamados tigres asiticos. Estes pases, em momentos diferentes, valendo-se de sua situao geopoltica peculiar e da posio na economia americana como reguladora da demanda e da liquidez globais, sustentaram polticas de forte estmulo acumulao interna de capital, apoiadas em estratgias mercantilistas de comrcio exterior (Belluzzo, 1998, p. 172).
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A resposta americana aos desafios da reciclagem dos petrodlares foi, portanto, baseada na explorao da sua posio hegemnica. Deixar o mercado trabalhar, na medida em que isto significava que o capital da OPEP iria fluir para o mercado americano e para o governo dos EUA, foi um resultado derivado do poder [poltico] (SPIRO, 1999, p., 150).
Existiam pelo menos duas instituies multilaterais que poderiam amortecer o impacto da valorizao do petrleo sobre as economias desenvolvidas: o FMI e a rede de segurana da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). No entanto, hipoteticamente, se fosse esta a opo escolhida, o impacto sobre os concorrentes diretos dos EUA seria menor. Frente escolha entre a liderana legtima dos regimes multilaterais e as polticas unilaterais que s interessavam aos EUA, seus formuladores de polticas optaram pela ltima. (SPIRO, 1999, p. 152). Logo, as medidas tomadas por Nixon16 tinham o claro propsito de deslocar os efeitos negativos da elevao dos preos do leo para os seus aliados: a Europa Ocidental e o Japo. Esta manobra desencadeou um conjunto de consequncias que transformaram fundamentalmente as foras sociais vigentes e o papel internacional dos EUA.
3.2.2 A constituio do Regime Dlar Wall Street e o processo de financeirizao
No incio da dcada de 1970, o alvo direto da nova poltica de Nixon no era a URSS, mas sim os seus principais aliados-rivais: a Europa Ocidental e o Japo.17 O unilateralismo agressivo dos EUA, contudo, acabou acelerando um conjunto de tendncias que produziu uma nova estrutura monetria e financeira, a qual Peter Gowan denominou Regime Dlar Wall Street (RDWS):18 um regime de acumulao que repousa na preponderncia militar dos EUA,
16. Henry Kissinger, que ento ocupava o cargo de secretrio de Estado, sugere que Nixon estava redesenhando a poltica externa dos EUA, abandonando os traos mais doutrinrios (o excepcionalismo americano e os valores transcendentes) em nome de uma anlise mais fria e realista, centrada nos interesses dos Estados (Kissinger, 1994, p. 742). Um novo tipo de poltica externa que, supostamente, legitimaria a aproximao com a China (1971) e a inaugurao da diplomacia triangular. Contudo, tal juzo parece pouco pertinente. O pragmatismo sempre foi um elemento importante na poltica externa americana, e os valores transcendentes so utilizados e redefinidos de acordo com as convenincias. Basta que se verifique, hoje, a ambiguidade existente nas declaraes mais recentes dos lderes polticos sobre a China: uma mistura de detrao e louvor, que combina consideraes de princpio com puro pragmatismo (Arrighi, 2008, p. 309-315). 17. Isto no algo fortuito, mas sim um efeito das peculiaridades do sistema bipolar da Guerra Fria. Como o objetivo central triunfar sobre o bloco rival, o lder da coalizo tende a arcar com a maior parte dos custos militares e no pode conter o desenvolvimento de seus aliados (os caronas, no linguajar de Nye e Keohane, 1989). Logo, quanto mais intensa a polarizao entre as duas grandes potncias, maior a liberdade relativa dos Estados de segunda grandeza e, at mesmo, da periferia. O fato de a URSS passar por problemas similares com a China nos anos 1960 atesta esta caracterstica bsica. A aliana pragmtica entre Paris e Pequim outra evidncia neste sentido. Foi isto que comeou a mudar em 1970: tanto os EUA como a URSS elevaram a presso sobre seus aliados. O resultado de mdio prazo foi muito mais favorvel a Washington: i) o abalo financeiro perpetrado por Washington destruiu a aventura gaullista e debelou as demais foras de resistncia europeias; e ii) a ruptura sino-sovitica fortaleceu a posio americana na Eursia ao tornar possvel a diplomacia triangular, iniciada em 1971. 18. Posteriormente, o autor rebatizou este regime: passou a denomin-lo por New Wall Street System (Gowan, 2009). Manteremos aqui a designao anterior.
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na centralidade do dlar como moeda internacional, e que tem como objetivo fundamental manter inalterada a estrutura bsica da diviso internacional do trabalho (a preponderncia da trade, com a dominncia dos EUA); o primado das finanas e da reproduo do capital em geral em detrimento do trabalho. (GOWAN, 2003). O fato que, a despeito das eventuais acusaes de unilateralismo, as vtimas do aoite norte-americano, paulatinamente, foram se juntando ao agressor, ao perceberem que a nova ordem internacional em gestao poderia servir aos seus novos interesses: a primazia do capital financeiro e uma ordem social crescentemente plutocrtica.19 Antes de caracterizar com mais detalhes os contornos desse novo regime de acumulao, importante destacar os seus sustentculos. A base produtiva para a convergncia entre os interesses estadunidenses e europeus foi construda entre 1950 e 1970, com o ciclo de internacionalizao da produo que promoveu uma elevada interpenetrao produtiva e patrimonial na trade.20 Como consequncia, a maior parte do comrcio internacional e do investimento externo direto se concentrou no mundo desenvolvido (COUTINHO, 1992). Mas o efeito mais importante deste conjunto de transformaes foi o reforo da propriedade capitalista, isto , o predomnio e a generalizao da lgica patrimonial sobre as demais esferas da economia (BELLUZZO, 1998, p. 191), fato que favorece a predominncia da forma mxima do capital como pura propriedade, ou seja, o juro sobre o dinheiro (BRAGA, 2000, p. 275). Em suma: este conjunto de transformaes consubstanciou um novo tipo de capitalismo financeiro, a expresso de um novo padro sistmico da riqueza.
Trata-se de um padro sistmico porque est constitudo por componentes fundamentais da organizao capitalista, entrelaados de maneira a estabelecer uma dinmica estrutural segundo princpios de uma lgica financeira geral. Neste sentido, ela no decorre apenas da prxis de segmentos ou setores o capital bancrio, os rentistas
19. Com as eleies de Margareth Thatcher em 1979 e de Helmut Kohl em 1982, a deciso norte-americana [de liberalizar as contas de capitais e disciplinar as foras de esquerda] encontrou o respaldo das foras conservadoras inglesas e alems para sustentar sua retomada hegemnica e iniciar uma das restauraes conservadoras mais extensas e radicais da histria moderna, companheira inseparvel da revoluo financeira global liberada definitivamente pelas polticas de desregulamentao e deflao dos novos governos conservadores. A partir deste momento, como num efeito domin, todos os demais pases industrializados foram adotando sucessivamente as mesmas polticas, mesmo na caso dos governos social-democratas e socialistas (Fiori, 1998, p. 115). 20. O ponto de partida do movimento foi o grande fluxo de investimentos diretos das empresas estadunidenses para a Europa nos anos 1950, com o objetivo de flanquear a rede de proteo aos trabalhadores nacionais em construo e, simultaneamente, furar o protecionismo europeu tolerado por Washington por razes estratgicas. A resposta europeia foi, inicialmente, investir em mercados perifricos emergentes na sia e Amrica Latina, movimento emulado pelos EUA. O resultado final foi a ampliao do espao da concorrncia capitalista. O segundo movimento, contudo, mais importante: as empresas europeias penetram no mercado norte-americano, entrelaando o patrimnio e possibilitando uma crescente convergncia de interesses, aos quais os japoneses se juntam, j na dcada de 1980. A conduo do processo, contudo, coube s empresas estadunidenses, que, entre 1950 e 70, por meio de uma poltica agressiva de internacionalizao, se apoderaram do controle de vastos setores das economias estrangeiras (Gilpin, 1975, p. 11 e seguintes).
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tradicionais mas, ao contrrio, tem marcado as estratgias de todos os agentes privados relevantes, condicionado a operao das finanas e dispndios pblicos, modificado a dinmica macroeconmica. Enfim, tem sido intrnseca ao sistema tal como ele est atualmente configurado (BRAGA, 2000, p. 270).
A separao entre gesto e propriedade reforou a financeirizao e, simultaneamente. o poder das classes dirigentes:
(...) sob certo ngulo a separao da propriedade e da gesto, nos Estados Unidos do final do sculo XIX, reforou a propriedade capitalista atravs de sua financeirizao e de sua institucionalizao. Sob outro ponto de vista, a distncia entre o proprietrio e os meios de produo aumentou consideravelmente, afrouxando o aspecto funcional da relao de propriedade, por intermdio da delegao da gesto. O capitalismo neoliberal, aquele das instituies financeiras gigantescas, dos fundos de investimento, prolonga essa financeirizao e essa institucionalizao, com a mesma ambiguidade: tamanho e fora de um lado, distncia de outro lado. No prprio interior das instituies financeiras, sua dimenso cria a necessidade de uma delegao de competncia e de ao aos gestores assalariados, de uma forma similar quela qual as empresas no financeiras haviam recorrido. Trata-se, portanto, da continuidade da mesma evoluo, fenmeno que se verifica atravs da sucesso das formas jurdicas da propriedade (DUMNIL e LVY, 2003, p. 33).
A revoluo nas comunicaes se mesclou com a transformao na gesto das corporaes e, desse modo, restaurou os nveis de rentabilidade. O numeroso corpo burocrtico associado grande empresa um nmero gigantesco de assalariados, de diversas competncias ajudou a alastrar pela sociedade civil os princpios do neoliberalismo.21 Por fim, a produo transnacional trouxe uma nova necessidade: sincronizar as polticas macroeconmicas dos principais Estados e, ao mesmo tempo, pressionar a periferia para uma maior abertura econmica. Tratava-se, na verdade, de promover o que Robert Cox denominou internacionalizao do Estado, isto , a criao de um conjunto de instituies internacionais FMI, Banco Mundial e OCDE, por exemplo destinadas a garantir a estabilidade das finanas internacionais e a modelar o ambiente poltico-social interno dos Estados, viabilizando deste modo a abertura econmica generalizada (COX, 1996, p. 107-109). Proteger as finanas mundiais significa, na verdade, conter a disseminao de crises
21. A ampliao das ocupaes gerenciais produziu uma identidade de interesses entre os proprietrios das empresas e os funcionrios de alto escalo. Os novos produtos financeiros estenderam os benefcios da nova ordem aos demais cidados com renda suficiente: As classes altas e mdias passaram a deter importantes carteiras de ttulos e aes, diretamente, mas, sobretudo, atravs de cotas em fundos de investimentos, de fundos de penso e de seguro. O patrimnio tpico de uma famlia de renda mdia passou a incluir ativos financeiros em proporo crescente, alm dos imveis e bens durveis, o que altera substantivamente a distribuio de renda entre salrios e rendas provenientes de ativos financeiros(Tavares e Belluzzo, 2004, p. 126).
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de liquidez derivadas da insolvncia de pases devedores, geralmente situados na periferia ou semiperiferia do sistema. Uma das bases mais slidas do novo arranjo, contudo, reside em uma reconfigurao importante das foras sociais: a gestao de uma classe dominante com um carter progressivamente transnacional.22 Robert Cox j havia assinalado isto ao escrever que:
(...) at o momento, as classes sociais tinham existido no interior de formaes sociais nacionalmente definidas, a despeito do apelo retrico da solidariedade internacional dos trabalhadores. Agora, como consequncia da produo internacional, cada vez mais pertinente pensar em termos de uma estrutura de classes ao lado ou superposta s estruturas de classe nacionais (COX, 1996, p. 111) (grifo nosso).
Desde ento, a abrangncia, a solidariedade e a coeso desta classe aumentaram muito. O prprio Gowan enfatiza isto, sua maneira:
Existe uma base para tais ligaes sociais nos interesses do investidor entre os grupos sociais fora do centro. O reductio ad absurdum de tais interesses tem sido a classe dos predatrios capitalistas-monetrios que conseguiu, com grande ajuda do setor financeiro ocidental, tomar o controle do Estado russo. Mas, por todo o mundo, poderosos grupos de investidores podem usufruir grandes benefcios pela capacidade de deslocar fundos do seu pas para Nova York ou Londres, e depois se isolar de colapsos sociais e acontecimentos em seus prprios pases. Esses capitalistasmonetrios podem tambm se beneficiar dos regimes do FMI/Banco Mundial, que estabelecem o domnio dos setores financeiros locais sobre a vida poltica e econmica. (GOWAN, 2003, p. 196).
Esta classe tem um poder de aliciamento gigantesco. A sua ampla mobilidade e variedade de investimentos um trunfo importante em seu favor. Exposta concorrncia externa, toda burguesia nacional tem como ato reflexo a busca da proteo estatal. Mas, com a financeirizao acoplada produo transnacional, este movimento pode ser debelado de forma relativamente simples. Primeiro, porque, para financiar suas contas nacionais, os Estados lutam para atrair dlares para dentro de suas fronteiras. Receber um fluxo de investimento direto estrangeiro (IDE), mesmo levando em conta a possvel repatriao dos lucros no futuro, um meio importante de realizar este objetivo. Em segundo lugar, a reao da burguesia nacional ao investidor estrangeiro varivel, pois a transnacionalizao da produo gera nichos que podem ser ocupados por grupos especficos de produtores nacionais. Logo, ao invs de resistir, estes grupos tendem a lutar
22. Que fique bem claro: o lao transnacional que une as classes proprietrias bastante forte, mas ainda depende da preponderncia dos EUA no sistema interestatal, ou seja, da simbiose entre o big business e Washington. Neste sentido, Friedman est correto ao afirmar que globalization is U.S.(2005, p. 8). Resta saber se este lao sobreviver forte tendncia de fragmentao da economia mundial, detonada em agosto de 2007.
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ferozmente para se associar, ainda que de forma subordinada, aos interesses do capital transnacional.23 Colateralmente, por conta de seus hbitos de consumo suntuosos, essa classe e seus funcionrios mais graduados acabaram produzindo outro pilar conservador no interior das sociedades em que penetraram: o amplo e variado setor de servios luxuosos, que movimenta uma parcela considervel da riqueza mundial. A produo transnacional e a financeirizao produziram uma tendncia crescente diversificao do consumo, que redefiniu o papel de boa parte da classe mdia, convertendo-a em estafetas de luxo, destinados a prover, de forma resignada e subserviente, as extravagncias dos muito ricos.24 No de se estranhar, portanto, por que a reao conservadora teve tanto sucesso. Os interesses da classe proprietria transnacional se mesclam aos de seus serviais mais destacados em pontos muitos precisos: i) a concentrao de renda mediada pelo consumo conspcuo, base de toda esta forma de sociabilidade; ii) a desregulamentao financeira; iii) um sistema fiscal baseado no deslocamento dos impostos da cpula para a base da sociedade; iv) a conteno da inflao e a disciplina fiscal do Estado; e v) privatizao seletiva: a esfera privada investe nas atividades sob domnio pblico mais lucrativas e transfere o nus das atividades menos rentveis para o Estado.25 A existncia desta classe, contudo, depende de duas condies interligadas: i) a preservao da preponderncia militar norte-americana, que representa o pilar fundamental da distribuio vigente do equilbrio de poder mundial e que dissuade os Estados relevantes de promoverem aventuras nacionalistas tambm rotuladas por populismo; e ii) a estrutura monetria e financeira centrada no dlar isto , o RDWS precisa sobreviver s turbulncias mais recentes, um desafio que exigir um grau elevado de cooperao entre os Estados
23. Um cenrio hipottico pode ser usado para ilustrar. Uma empresa nacional de grande porte tende a resistir abertura de seu territrio ao IDE. Mas toda a cadeia de fornecedores desta empresa se veria favorecida se um concorrente internacional de peso criasse novas unidades produtivas no pas. Os sindicatos no se oporiam: novos empregos seriam gerados. O Estado e o municpio receptor do investimento, muito menos. Logo, o investidor estrangeiro sempre pode contar com uma rede nacional de interesses potencialmente convergentes com o seu, e se utilizar disto para garantir o acesso a novos mercados. 24. Os endinheirados e seus asseclas definiram um padro de vida altamente extravagante: casas com mais de 30 mil metros quadrados e com cerca de 100 criados; iates que rivalizam em tamanho e velocidade com navios de guerra da marinha norte-americana porm, equipados com adegas e despensas milionrias; e tudo para criar uma estratificao social clivada pela capacidade de desperdcio de recursos. No entanto, h (pouco) espao para quem no tem dinheiro suficiente para morar no Richisto: a alta criadagem mordomo, por exemplo muito bem remunerada (Frank, 2007). 25. Embora tenha centrado o foco no Brasil, em Conseqncias do Neoliberalismo, o professor Joo Manuel Cardoso de Mello apontou as tenses que marcam a poca contempornea. Uma das mais salientes a privatizao do espao pblico, que caminha a par com a desvalorizao da poltica e com uma deformao da noo de modernidade: os integrados (a grande empresa, os pequenos e mdios empresrios eficientes, a tecnocracia e os setores da classe mdia incrustados nos circuitos de alta renda) se definem como modernos, por oposio crescente chusma de desqualificados (as massas itinerantes e os miserveis das grandes cidades). Em conjunto, portanto, a tendncia a consolidao de um genuno fascismo de mercado (Cardoso de Mello, 1992). O aspecto decisivo da poca atual que esse movimento, ntido na periferia e semiperiferia, se desloca progressivamente para o centro do sistema. De te fabula narratur!
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centrais e seus grupos sociais mais proeminentes, e que parece cada vez mais improvvel. At o momento, nenhum Estado ou grupo de Estados conseguiu reunir condies sociais internas favorveis para gerar um movimento de contestao ao status quo. Mas o ponto que se quer destacar aqui outro: a interdependncia entre o poder de seigniorage do dlar e a preponderncia blica estadunidense to grande que a destruio de um polo da relao implicaria necessariamente a desarticulao do outro.26 Antes de concluir esta seo, importante desfazer um possvel anacronismo. O RDWSH no foi planejado assim como a derrota da URSS no derivou da esperteza de Reagan. Despedaar a URSS por conta da presso econmica indireta no foi uma estratgia deliberada posta em execuo por Reagan, como querem fazer parecer os novos escribas da histria da Guerra Fria. claro que a Iniciativa para a Defesa Estratgica (Guerra nas Estrelas) foi elaborada para intensificar a disputa com a URSS de maneira arriscada, por conta da possibilidade da ruptura dos meios de dissuaso. Mas ela tinha dois outros propsitos, igualmente importantes: i) reforar o poder dos EUA no bloco capitalista, redisciplinando os novos pases e a periferia rebelde com capacidade nuclear; e ii) o choque dos juros e a poltica do dlar forte empreendida por Volker poderia enfraquecer ainda mais a indstria norte-americana. Neste sentido, era importante elevar o dispndio militar para transferir, indiretamente, rendimentos pblicos s empresas privadas. Peter Gowan destaca este ponto com muita preciso:
O crescimento industrial [norte-americano] seria conduzido principalmente por uma grande expanso do oramento de defesa, administrando um crescente dficit de oramento e atraindo capitais do exterior. Esse aspecto da poltica [de Reagan] significava essencialmente que os Estados Unidos, como pas, estavam agindo como um mercado exportador substituto para o setor industrial (GOWAN, 2003, p. 74).
A desagregao da URSS, portanto, foi um efeito indireto de um movimento, em grande medida, baseado em interesses nacionais muito claros: a preservao da indstria norte-americana e a elevao do nvel de atividade econmica nacional. De uma perspectiva mais geral, a impresso bsica que este regime foi se aprofundando, com um ritmo varivel, mas contnuo. E que, retrospectivamente, tudo parecia configurar um plano concebido por Washington e veladamente
26. O mito do laissez-faire impede os mais incautos de constatar algo cada vez mais evidente: a conexo direta entre os interesses econmicos privados, sobretudo financeiros, e o governo americano. (...) devemos notar uma outra caracterstica marcante dos ltimos vinte anos: a extraordinria harmonia entre os operadores de Wall Street e os reguladores de Washington. Tipicamente na histria americana houve fases de grande tenso, no s entre Wall Street e o Congresso, mas tambm entre Wall Street e o poder executivo. Isto ocorreu, por exemplo, em grande parte da dcada de 1970 e incio de 1980. Mesmo assim, tem ocorrido uma clara convergncia entre ambos ao longo do ltimo quarto de sculo, o que o sinal de um projeto bastante integrado (Gowan, 2009, p. 20).
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implementado pelos EUA.27 Nada poderia ser mais ilusrio. A formao e a consolidao deste regime dependeram dos acertos, mas, em igual medida, das apostas erradas do governo dos EUA, que deflagraram ou intensificaram as vrias crises financeiras que marcaram o ltimo quartel do sculo XX. No entanto, em todos os casos, a sada da crise sempre envolveu a explorao da primazia militar dos EUA para transferir para terceiros os nus da situao adversa (GOWAN, 2003, p. 74).
4 A redefinio da estratgia geral dos EUA no ps-Guerra Fria
A elevao do papel poltico das empresas transnacionais e dos investidores privados intensificou o peso da arena transnacional ou do espao de fluxos, para ser mais preciso (RUGGIE, 1993) em detrimento da dimenso interestatal. Quanto mais porosas as fronteiras dos Estados, mais relevantes se tornam os atores privados da sociedade civil. Contudo, este hiperdimensionamento das relaes transnacionais elevou a ressonncia de alguns conflitos sociais e, at mesmo, mobilizou surtos de violncia irracional contra o processo de mercantilizao da vida, identificado ordem norte-americana. Mas este modo de perceber as ameaas foi instrumentalizado por Washington como uma forma adicional de presso contra as resistncias abertura de pases recalcitrantes e, sobretudo, contra projetos nacionais autrquicos. Em termos simples, h um esforo deliberado por parte de Washington para tentar elevar o grau de influncia dos EUA sobre a arena transnacional e, simultaneamente, acelerar ainda mais a amplitude e o grau de mobilidade dos capitais. Este movimento enquadra-se, portanto, nas diretrizes gerais do RDWS ou, para usar outras referncias, ao que Giovanni Arrighi denominou, de forma um pouco exagerada, de criao e expanso do sistema da livre iniciativa.28 Esta tendncia reps uma questo clssica, que ganha uma nova luz de acordo com as condies derivadas da crise contempornea: como os Estados podem reagir aos constrangimentos do capital transnacional, e at que ponto esta reao pode entrar em contraposio com a ordem norte-americana? Nesse sentido, importante delinear alguns cenrios que podem resultar da intensificao das tenses que marcam a contemporaneidade. O primeiro cenrio envolveria o reforo da atual configurao da hegemonia norte-americana. Isto , a remodelao e aprofundamento do RDWS que, na prtica, aprofundaria ainda
27. bvio que essa viso depende de como se recorta o tempo. Se a crise atual se aprofundar, e o governo dos EUA e a nascente classe transnacional no encontrarem um meio para reformular e aprofundar ainda mais as estruturas atuais de dominao, o julgamento teria de mudar: a sagacidade dos norte-americanos se revelaria, no fim, uma grande estultice. 28. A emergncia desse sistema de livre-iniciativa livre, bem entendido, das restries impostas pelo exclusivismo territorial dos Estados aos processos de acumulao de capital em escala mundial foi o resultado mais caracterstico da hegemonia norte-americana. Ela marcou um novo momento decisivo no processo de expanso e superao do Sistema de Westflia, e bem possvel que tenha dado incio decadncia do moderno sistema interestatal como locus primrio do poder mundial (Arrighi, 1996, p. 74).
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mais a estrutura global de poder social gestada pela internacionalizao da produo e a desregulamentao das finanas. Neste caso, as redes simbiticas entre o capital transnacional e o nacional se alargariam, mediante um regime de coalizo poltica, fundado na preponderncia militar dos EUA e baseado na intensificao do processo de internacionalizao do Estado (COX, 1996, p. 107-109) que, at o momento, assumiu a forma de um precrio concerto das grandes potncias em favor da ordem capitalista.29 Um cenrio como esse seria marcado pela intensificao do processo de retrao da esfera pblica em detrimento da privada, fato que elevaria as tenses entre o capital e o trabalho ao limite. As diferenas entre os vrios pases ficariam menos importantes do que o processo de concentrao de renda no interior das diversas sociedades. No limite, as diversas plutocracias tenderiam a se unificar e, simultaneamente, a acelerar o processo de elevao das barreiras privadas de conteno social.30 A funo do Estado seria fortemente reduzida: basicamente, zelaria pela reproduo da estrutura financeira e produtiva global, concentrando a sua ao repressiva nas vastas zonas de pobreza. Tratar-se-ia de uma ordem fundamentalmente gestada pelo capital e, portanto, progressivamente anmica e contraditria. A grande dificuldade, porm, reside em conseguir, nestes termos, superar a aguda crise atual, pois ela ameaa de forma cada vez mais direta a primazia de Washington/Wall Street e as redes transnacionais que da emanam. O aspecto decisivo, que contraria as impresses iniciais, que a crise no um fenmeno meramente conjuntural, pois deriva da prpria estrutura contraditria do RDWS. cada vez mais ntido o fato de que o ciclo de expanso econmica que marcou o perodo 1995-2008 apoiou-se fundamentalmente na demanda dos consumidores artificialmente inflada pelo crdito fcil,31 e no como decorrncia de investimentos produtivos mais dinmicos, apoiados por um sistema financeiro
29. O capital no pode prescindir do Estado. E uma ordem internacional no se mantm sem um mnimo de entendimento entre as potncias. ai que reside a necessidade de criar mecanismos de regulao no sistema internacional. A primazia americana impe uma srie de faux frais sobre seus parceiros que no ir diminuir. Mas exatamente porque no h uma coincidncia automtica entre os interesses particulares dos EUA e os interesses gerais do sistema, um Concerto de Potncias conscientemente gerenciado requerido para permitir o ajuste das tenses entre ambos. Este ajuste nunca ser perfeito, e os mecanismos para atingi-lo ainda no foram completamente formalizados: presses e contraforas se mesclam a um processo de barganha que desigual mas no desprovido de substncia. At hoje, entretanto, as descontinuidades e os aspectos abrasivos do sistema ainda no ameaaram seriamente a legitimidade de uma comunidade internacional similar a uma sinfonia da ordem capitalista global, mesmo com um condutor um tanto errtico (Anderson, 2007, p. 11). 30. Uma tendncia que se generaliza cada vez mais: condomnios privados com sistemas complexos de segurana, automveis blindados, shopping centers de difcil acesso aos populares etc. 31. Na realidade, trata-se de um duplo estmulo ao consumo, que revela os fundamentos do regime de acumulao capitaneado por Washington e Wall Street: i) a expanso desmesurada do crdito tem como apoio o regime do dlar fiducirio e a desregulamentao financeira; e ii) a presso dos EUA para a abertura dos demais pases ao comrcio mundial pressiona para baixo o preo das commodities, da energia e do trabalho. A lgica , portanto, predominantemente expansiva, tanto no tempo como no espao. A ampliao geogrfica das redes de comrcio ocorre em conjunto com a financeirizao que, no final das contas, tem como fundamento reivindicaes sobre rendimentos futuros.
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que, supostamente, tinha como funo elevar a eficincia da economia real(GOWAN, 2009, p. 25-26). O aspecto decisivo o imbricamento entre a produo e as finanas, onde estas passam a reger o conjunto da economia. Os primeiros sinais da fragilidade desta via de crescimento surgiram j na crise de 2000-2001 dot com, NASDAQ e Dow Jones (GULICK, 2004, p. 506508). A sada foi uma espcie de fuga para a frente: a expanso da liquidez, derivada da poltica de juros baixos do banco central norte-americano (Federal Reserve System, mas conhecido simplesmente como Federal Reserve FED), mimetizada por vrios bancos centrais, combinada com uma nova profuso de derivativos com riscos subavaliados que produziu, entre outras, a famigerada bolha imobiliria dos EUA. No h mais como repetir este expediente, fato que aponta para um segundo cenrio, marcado pela ruptura da rede financeira centrada nos EUA. Neste caso, como j havia salientado Robert Cox, o produto final seria, provavelmente, uma ordem no hegemnica, baseada em centros de poder conflitantes, fundados na combinao entre militarismo e protecionismo. Em suma, a resultante seria uma espcie de neomercantilismo, uma reproduo das tendncias que se seguiram grande depresso do sculo XIX, cujo desfecho final foi a Primeira Guerra Mundial e a destruio definitiva de hegemonia britnica. Este cenrio j era temido pelos policy makers de Washington muito antes da crise atual e, a partir de ento, passou a ser levado em conta por um pblico mais amplo. Deter o processo de deteriorao das condies de vida, inevitvel em uma ordem social comandada pelo capital transnacional desregulado, envolve necessariamente a reconstruo da autoridade do Estado. E este processo tem alta probabilidade de ocorrer por oposio rede de interesses financeiros que irradia dos EUA. A questo saber quem encabearia o outro (ou outros) polo. Os candidatos mais bvios so a Unio Europeia e a China.
4.1 O novo mapa estratgico em construo
As doutrinas estratgicas dos EUA sempre se fundamentaram em uma espcie de mapa do mundo, baseado na discriminao das grandes linhas de fora geopolticas e, sobretudo, nas principais ameaas potenciais aos EUA (KUPCHAN, 2002, p. 36-38). Durante a Guerra Fria este mapa era muito simples. Todas as questes internacionais eram estruturadas em torno da agenda da segurana, que repousava, por sua vez, na conteno nuclear.32 Um cenrio muito diferente comeou a ser delineado j a partir dos primeiros sinais da queda da URSS.
32. Durante a Guerra Fria, a formulao da alta estratgia era admitidamente mais simples do que hoje. A simples existncia da Unio Sovitica concentrava a mente. O carter imediato da ameaa posta pelo comunismo tornava a formulao da viso estratgica um problema urgente. E esta ameaa dava uma definio natural do mapa americano do mundo. A linha divisria central repousava no interior das fronteiras germnicas. As democracias atlnticas estavam a oeste, e o inimigo ao leste. A maior parte do mundo se encaixava automaticamente em um destes dois blocos. Os principais desafios aos estrategistas da poca era imaginar que parte da periferia importava e identificar as tendncias geopolticas que destruiriam o imprio sovitico. (Kupchan, 2002, p. 41).
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O ponto inicial da discusso foi a clebre contraposio entre Samuel Huntington e Francis Fukuyama. Em grande medida, Huntington props uma viso geral e um plano de ao estratgico para a poltica externa norte-americana que contrariava o diagnstico e o prognstico apresentado por Fukuyama em julho de 1989, em um provocativo artigo intitulado The End of History?. O artigo, com alguns enxertos, acabou tornando-se um livro (FUKUYAMA, 1992). Fundamentado em uma leitura caricata de Hegel e de A. Kojve,33 Fukuyama afirma que ao triunfo definitivo da democracia liberal ocidental no sculo XX corresponde o fim da evoluo ideolgica da humanidade: a vitria sobre o nazifascismo em 1945 e os sinais da inevitvel derrocada do modelo sovitico seriam as principais evidncias de que a democracia liberal e a economia de mercado no podem mais ser superadas. Deste modo, o fim da histria no foi o produto da emergncia de um sistema perfeito, mas da eliminao de todas as alternativas viveis a ele. Neste cenrio, dificilmente poderiam surgir guerras de grandes propores, uma vez que, supostamente, as democracias no entram em guerra entre si.34 Esta viso, tida pela maioria dos politlogos norte-americanos como otimista e triunfalista, daria lugar, em princpio, a um tipo de poltica externa pouco cautelosa. Samuel Huntington atacou os fundamentos desta esdrxula interpretao ao retomar, de forma pouco sofisticada, o tema da revolta contra o ocidente. Sua ideia bsica que a intensificao dos fluxos de informao e da interdependncia econmica, ao contrrio do que se deveria esperar, est elevando a importncia da identidade civilizacional. E isto ocorre porque a globalizao , fundamentalmente, um movimento de universalizao dos valores ocidentais (HUNTINGTON, 1997, p. 66-72; 266-272). Logo, por conta disto, em seu entender, a ordem ps-Guerra Fria seria marcada por uma concentrao de conflitos nas linhas de ciso que separam as diversas civilizaes. No fundo, portanto, de acordo com Huntington, o grande eixo da poltica mundial contempornea tende a gravitar em torno da tendncia universalista do Ocidente e das respostas das civilizaes no ocidentais a esta tendncia, que, em seu julgamento, podem assumir trs formas principais (ou uma combinao delas): i) o isolamento radical, com o fito de impedir a penetrao da corrupo ocidental; ii) juntar-se ao Ocidente e tolerar seus valores e instituies (adesismo); e iii) contrabalanar o poderio econmico ocidental, emulando suas tcnicas sem incorporar seus valores (modernizao sem ocidentalizao). Este o seu verdadeiro temor. Pressionados
33. Sobre este aspecto, ver Anderson, 1996, p. 10-27. 34. H que se levar em conta tambm o fato de que, para Fukuyama, a histria tambm no cessou de existir na maior parte do globo, pois a democracia liberal e o mercado livre no enraizaram-se profundamente em todas as sociedades. Contudo, estas perturbaes seriam apenas secundrias, pois no poderiam afetar gravemente o equilbrio do sistema interestatal dominado pelas grandes potncias (democrticas). Alm de pouco relevantes, estas anomalias seriam tambm temporrias: a falta de alternativas possveis cuidaria, por si s, de moldar as sociedades onde a histria ainda persiste.
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pelo Ocidente, os laos entre as civilizaes confuciana e islmica poderiam resultar na formao de um novo polo de poder baseado em uma conexo confuciana-islmica capaz de desafiar os EUA. Contra este cenrio, prope o autor as medidas mais usuais: elevar a cooperao no interior de sua prpria civilizao e limitar, pela poltica de equilbrio de poder, a expanso militar e estratgica dos pases confucianos e islmicos.35 A ameaa, neste caso, no viria da Europa. Inclusive, Huntington acredita que a melhor poltica por parte dos EUA seria aprofundar os laos com o velho continente.36 No entanto, h um grande nmero de autores, das mais variadas filiaes tericas, que acredita ser exatamente a Europa a principal ameaa preponderncia dos EUA. Charles KUPCHAN (2002), por exemplo, acredita que a Europa ir agir como o principal contrapeso ao momento unipolar vivenciado pelos EUA. Em suas projees, a sia no representa um problema imediato: a rivalidade central ser entre a Europa e a Amrica.37 Emmanuel Todd sustenta uma posio bastante similar. Embora reconhea que existam foras importantes de aproximao a principal uma espcie de afinidade oligrquica, que poderia impelir a plutocracia europeia a uma integrao imperial subordinada, em detrimento da emancipao as foras de repulso, em seu julgamento, tendem a vencer a contenda. E elas operam em vrias dimenses. Na econmica, a possvel ruptura derivaria de uma tendncia, por parte de Wall Street, crescente espoliao dos ricos europeus. A dimenso cultural tende a ser decisiva: os valores norte-americanos e europeus so crescentemente antagnicos. O consumismo desenfreado e a despreocupao com a questo ecolgica so elementos da sociabilidade norte-americana cada vez mais hostilizados pelos europeus, assim
35. O atentado terrorista ao World Trade Center ressuscitou esta interpretao. De uma perspectiva rigorosa, difcil lev-la muito a srio. Primeiro, porque ele no consegue incorporar sua anlise a dimenso da temporalidade. H dois planos sobrepostos na argumentao de Huntington que devem ser analiticamente diferenciados. A discusso das civilizaes deveria situar-se no plano da longa durao, isto , na temporalidade que prpria s grandes porm lentssimas transformaes estruturais. Mas o seu diagnstico e o plano de ao que o autor prope para a poltica externa norte-americana pensado fundamentalmente nos termos da competio entre Estados nacionais, ou seja, com base na curta durao, no nvel dos acontecimentos. 36. Ao comentar seu prprio livro, publicado originalmente em 1993, Huntington deixa bem clara a sua ideia bsica: Isto [o seu argumento geral] no defender vantagens dos conflitos entre civilizaes; formular hipteses do que pode vir a ser o futuro. Se tais premissas so plausveis, necessrio considerar suas implicaes para a poltica ocidental. A curto prazo, seria claramente vantajoso para o Ocidente promover maior cooperao e unio em sua prpria civilizao, em especial entre seus componentes europeus e norte-americano; incorporar ao Ocidente as sociedades da Europa Ocidental e da Amrica Latina, cujas culturas se aproximam da ocidental; promover e manter relaes de cooperao com a Rssia e o Japo; evitar que conflitos intercivilizacionais locais se transformem em grandes guerras intercivilizacionais; limitar a expanso do poder militar dos Estados islmicos e confucianos; moderar a reduo de seu poderio militar e manter a superioridade militar americana no leste e no sudoeste da sia; explorar as diferenas e conflitos entre os Estados islmicos e confucianos; apoiar, em outras civilizaes, grupos que demonstram simpatia e interesse pelos valores ocidentais; fortalecer as instituies internacionais que refletem e conferem legitimidade aos interesses e valores do Ocidente; e promover o envolvimento de Estados no ocidentais nestas instituies (Huntington, 1994, p. 140). 37. Por volta de 2025 [!], a Amrica e a Europa podem estar gastando muito mais tempo se preocupando com a ascenso da sia do que entre si (Kupchan, 2002, p. 159).
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como o seu modelo social.38 Esta tendncia de afastamento seria, possivelmente, acentuada pela reentrada da Rssia na competio estratgica.39 Em todos os casos, a polaridade com os EUA depende do aprofundamento da Unio Europeia ou, ao menos, da aproximao entre a Gr-Bretanha, Frana e Alemanha e de sua aproximao com a Rssia. Para prevenir este movimento, a estratgia bsica dos EUA envolve os seguintes pontos: i) reforo da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) em detrimento da Poltica Europeia de Segurana Comum; ii) cooptao das lideranas polticas europeias e aliciamento de sua oligarquia, mediante a distribuio de parte dos recursos canalizados pelo RDWS; iii) fortalecimento dos canais de comunicao diplomtica entre os principais Estados, ao estilo do tradicional concerto das potncias, envolvendo tambm as potncias da sia (ANDERSON, 2007, p. 10; 12; 27); e iv) combinar o processo de intensificao do comrcio mundial na trade com a presso sobre a periferia para expandir ainda mais o mercado mundial e minimizar os efeitos deletrios da crise financeira vigente. No entanto, atualmente, os norte-americanos tendem a se preocupar muito mais com a China do que com a Europa. Giovanni Arrighi (2008) identifica, entre os conservadores, trs propostas distintas em conflito para moldar a poltica dos EUA para a China. So elas: i) uma espcie de poltica de apaziguao, baseada na tolerncia e at incentivo com a sua crescente pujana econmica, mas combinada com uma crtica a qualquer projeto de expanso geopoltica chinesa; ii) a conteno, ao estilo da Guerra Fria neste caso, os EUA deveriam manipular o equilbrio de poder na sia a seu favor, mediante o reforo de um
38. A divergncia, em seu entender, decisiva, pois inconsciente, e deriva do processo de constituio da sociedade, que um nvel de anlise em que j no podemos distinguir muito os costumes da economia e ao qual convm melhor o conceito de civilizao. As sociedades europeias nasceram do trabalho de geraes de camponeses miserveis. Elas sofreram durante sculos com o hbitos guerreiros de suas classes dirigentes. S tardiamente conheceram a riqueza e a paz. O mesmo pode se dizer do Japo e da maior parte dos pases do Velho Mundo. Todas estas sociedades conservam, numa espcie de cdigo gentico, uma compreenso instintiva da noo de equilbrio econmico. Nelas, as ideias de trabalho e de recompensa ainda so associadas, no plano da moral prtica, e, no plano contbil, s de produo e consumo. A sociedade americana, em contrapartida, produto de uma experincia colonial muito bemsucedida, mas no testada no tempo: desenvolveu-se em trs sculos atravs da importao de uma populao j alfabetizada para um solo dotado de recursos minerais imensos e muito produtiva no plano agrcola porque virgem. A Amrica aparentemente no entendeu que seu xito resulta de um processo de explorao e de gasto sem a contrapartida de riquezas que ela no criou. (...) Nos Estados Unidos, uma populao libertada do passado descobriu uma natureza aparentemente inesgotvel. L a economia deixou de ser a disciplina que estuda a alocao ideal de recursos raros, para tornar-se a religio de um dinamismo que se desinteressa da noo de equilbrio (Todd, 2003, p. 207-208). 39. H, contudo, uma srie de questes que comprometem a anlise de Todd. Em primeiro lugar, a Rssia uma incgnita: a restaurao do poder do Estado frente os plutocratas j avanou bastante, mas a dependncia da vitalidade do mercado internacional de petrleo ainda muito intensa. Alm disto, Moscou prioriza as questes ligadas ao seu permetro estratgico mais restrito. Uma aliana mais aprofundada com a Europa dependeria de uma polarizao radical com a China ou com os EUA. O segundo problema diz respeito ao prprio processo de integrao na Europa: as dificuldades e resistncias nacionais ao aprofundamento da integrao poltica. No entanto, Todd parece conceber a unidade europeia em outros termos: ao estilo da viso de Edmund Burke sobre a homogeneidade cultural europeia, subitamente rompida pela revoluo francesa. Neste caso, o horizonte temporal mais amplo, mas, ao mesmo tempo, cheio de incertezas.
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conjunto de alianas bilaterais com os vizinhos da China, para garantir seu isolamento; e iii) tertius gaudens ou, de forma mais usual, bait and bleed:40 isto , manter uma certa distncia da sia e, simultaneamente, insuflar a rivalidade no continente. Em tese, uma competio poltica generalizada na sia elevaria a segurana dos EUA a baixo custo, pois, alm da conteno natural da China pelos seus vizinhos, a turbulncia traria preocupaes crescentes para a Europa e, naturalmente, para a Rssia. Esta atitude, que tenderia a reduzir a interdependncia econmica internacional por conta do incremento da rivalidade poltica, teria de ser complementada por uma ao na frente interna: um projeto de recuperao da indstria nacional, baseada em critrios estratgicos (ARRIGHI, 2008, cap. 10). Na realidade, o segundo e o terceiro cenrios so compatveis. Uma poltica de bloqueio China levaria provavelmente a um conjunto de tenses que, seguramente, comprometeria a ordem econmica vigente. Ademais, principalmente no caso do terceiro cenrio, os EUA teriam de abrir mo do RDWS. No primeiro caso, na realidade, trata-se de manter o atual curso da poltica externa norte-americana, isto , ampliar e, se necessrio, reformar o RDWS. Esta atitude compatvel com a postura oficial da China, ilustrada pela ideia da ascenso pacfica ou desenvolvimento pacfico (ARRIGHI, 2008, p. 298-300): o privilgio do desenvolvimento econmico e estabilidade social, pautado pela no interferncia nos assuntos internos. Esta uma forma de conciliar as foras sociais ligadas produo transnacional e alta finana com os interesses polticos de Pequim. O grande problema que o aprofundamento desta articulao tende inevitavelmente a intensificar a luta social nos Estados Unidos. Os trs ltimos presidentes norte-americanos tiveram de operar, dentro de um equilbrio precrio, entre foras que, no limite, so opostas: i) os grandes interesses plutocrticos, que gravitam no entorno das grandes corporaes transnacionais e dos investidores corporativos; ii) os setores econmicos pouco competitivos, que dependem do protecionismo estatal (a indstria de base, citricultura, alumnio, etc.); iii) os setores mais organizados do combalido operariado norte-americano; e iv) foras economicamente mais difusas, tais como, por exemplo, os teoconservadores.41
40. Tertius gaudens uma expresso rememorada por James Pinkerton, que equivale ao que John Mearsheimer denomina bait and bleed. Mas, ao contrrio de Pinkerton, Mearsheimer a qualifica como pouco eficaz. Primeiro porque muito difcil provocar um conflito sem ficar exposto. Em segundo lugar, difcil manipular Estados poderosos, com sistemas diplomticos e servios de inteligncia eficazes. Eles dificilmente iro morder a isca (Mearsheimer, 2003, p. 154). 41. A aliana entre os neocons e teocons que marcou a era Bush circunstancial: suas bases so muito frgeis. O principal ponto de convergncia entre foras to dspares , exatamente, o peculiar universalismo norte-americano que, a exemplo do islamismo, ramifica-se em uma vertente secular: os neocons, e outra, mstica, teocons. Contudo, muito difcil articular por muito tempo estas duas orientaes: o pragmatismo dos neoconservadores , no limite, incompatvel com a lgica da convico dos neocons.
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Uma opo pela intensificao da colaborao poltica com Pequim e aprofundamento dos laos econmicos vigentes envolve, no longo prazo, romper com o segundo bloco de interesses, reforando o poder de uma plutocracia cada vez mais seleta, em detrimento da esmagadora maioria da populao norte-americana.42 A segunda possibilidade tem como principal proponente John Mearsheimer. Em seu julgamento, o poder chins est diretamente ligado ao seu volume populacional atual e, sobretudo, ao seu potencial demogrfico. O grande desafio dos chineses combinar este padro populacional com a manuteno e intensificao do processo de crescimento e modernizao da economia.43 Esta uma condio fundamental para converter a China em uma potncia realmente hegemnica na sia. Mearsheimer profetiza: Se isto ocorrer, e a China se tornar no somente um produtor de tecnologia de ponta, mas tambm a grande potncia mundial mais rica, ela quase certamente usaria a sua riqueza para construir uma mquina militar poderosssima (Mearsheimer, 2003, p. 401) (grifo nosso). Provavelmente por ser norte-americano, Mearsheimer acredita que os demais pases iro seguir, necessariamente, a trajetria sanguinria trilhada pelos EUA. Os outros passos da profecia so reveladores: a primeira etapa da ascenso chinesa envolveria a busca da hegemonia regional, mediante a criao de uma verso chinesa da doutrina Monroe: Do mesmo modo que os EUA haviam deixado claro s grandes potncias longnquas que elas no deveriam se intrometer no hemisfrio ocidental, a China pode deixar claro que a interferncia americana na sia inaceitvel (id., ibid.). Logo, em seu julgamento, h motivo para preocupao: o poder latente da China pode convert-la em uma potncia muito mais poderosa e ameaadora do que todas as outras que os EUA j enfrentaram. Logo, em seu entender, a poltica norte-americana vigente para a China desastrosa. A prioridade dos EUA deveria envolver a conteno geopoltica e a reduo do crescimento econmico chins, ao estilo da Guerra Fria. As premissas tericas
42. Neste caso, dificilmente a democracia poderia sobreviver. Tal cenrio concretizaria o temor de Michael Lindt, o indiscreto criador do termo brasilianizao: a brasilianizao [dos Estados Unidos] simbolizada pela crescente retrao da classe dominante americana branca (...) para o mundo dos bairros privados, escolas privadas, polcia privada, sistema privado de sade e at mesmo estradas privadas, isolando-se da onda de pobreza generalizada. Como a oligarquia latino-americana, os ricos e bem relacionados membros desta classe dominante podem ascender em uma Amrica decadente, marcada por ndices terceiro-mundistas de desigualdade e criminalidade (Lindt, 1996, p. 14). 43. A China a chave para entender a futura distribuio do poder no nordeste da sia. Ela claramente no um hegemon potencial hoje, porque no nem remotamente to rica quanto o Japo. Mas se o crescimento da economia chinesa continuar se expandindo nas prximas duas dcadas a uma taxa prxima da que ela tem crescido desde o incio de 1980, a China ir ultrapassar o Japo como o Estado mais rico da sia. Portanto, por conta do vasto tamanho da populao chinesa, ela tem potencial para se tornar muito mais rica do que o Japo, e inclusive mais rica do que os Estados Unidos (Mearsheimer, 2003, p. 397).
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de que parte o realismo estrutural 44 impedem que ele levante uma questo muito simples: como conciliar esta postura agressiva com o interesse de poderosas foras sociais no interior dos EUA, tais como os consumidores vidos por produtos baratos e, sobretudo, as empresas transnacionais que defendem uma poltica amigvel com a China? A poltica de conteno envolveria uma ruptura importante nos padres vigentes de interdependncia econmica e de organizao poltica. Seria muito difcil empreender esta poltica e, simultaneamente, manter o funcionamento bsico do RDWS. No limite, as empresas norte-americanas poderiam buscar outras regies rentveis para localizar suas filiais e, a partir destas regies, abastecer seu prprio mercado. Porm, encontrar outro parceiro com capacidade e vontade de financiar o dficit norte-americano uma tarefa muito mais difcil. Alm disto, uma poltica agressiva contra a China poderia resultar no reforo de sua posio na Eursia. Pequim j criou um conjunto de relaes bilaterais com seus principais vizinhos, que transcende os laos econmicos (ARRIGHI, 2008, p. 302; PINKERTON, 2005, p. 11). Esta rede poltico-econmica tenderia a se intensificar, caso os chineses fossem pressionados em suas posies fora da sia e o mercado norte-americano fosse vedado aos produtos chineses. Desse modo, uma poltica de conteno seria uma das formas mais rpidas de desintegrar a ordem estadunidense que, muito provavelmente, cederia lugar a um sistema baseado na polarizao entre coalizes neomercantilistas (COX, 1996, p. 114-115). Os defensores desta estratgia acreditam que a superioridade militar norte-americana seria suficiente para garantir a segurana do pas e, inclusive, abrir margem para uma reconstruo da sua economia nacional. No entanto, este julgamento, por no enxergar as conexes bidirecionais entre a economia e a poltica, menospreza o impacto negativo sobre os EUA no mdio prazo. Por conta da intensificao da rivalidade poltica, a solidariedade da comunidade internacional capitalista o termo de Perry Anderson (2007) gestada pela restaurao conservadora seria destruda, assim como a capacidade de Washington para transferir o custo de seu aparato blico para o sistema financeiro internacional. Seria difcil, portanto, manter por muito tempo a vantagem militar.
44. O realismo estrutural ou neorrealismo brota da obra de Kenneth Waltz (2002), qual Mearsheimer se filia com reservas este se julga um neorrealista ofensivo (sic). A ideia bsica construir uma teoria da poltica internacional que compartilha os fundamentos epistemolgicos da economia neoclssica. Partindo de Durkheim, Waltz identifica apenas dois princpios ordenadores possveis: o anrquico e o hierrquico. Nos sistemas hierrquicos o aspecto central a distribuio das funes, que produz uma ordem articulada. Por oposio, os sistemas anrquicos so baseados em unidades funcionalmente idnticas que s variam nas capacidades relativas. Nesta tipologia, o sistema internacional , evidentemente, anrquico. Logo, as suas unidades constituintes so funcionalmente anlogas (o Estado serve essencialmente para sobreviver) e sujeitas ao equilbrio de poder, um mecanismo automtico de restaurao, empiricamente constatvel e totalmente independente da vontade das suas unidades, exatamente como a lei da oferta e da procura narrada pelos manuais de microeconomia. Logo, como o constrangimento fundamental vem do sistema para as unidades, os atributos internos dos Estados so secundrios: a magnitude do seu poder que ditar a sua poltica externa.
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A estratgia centrada no bait and bleed, embora aparentemente mais sofisticada, acabaria resultando em um cenrio similar ao descrito. Arrighi associa esta proposta poltica James Pinkerton, um conservador que critica o bloqueio geopoltico direto China. Em sua opinio, esta conduta arrastaria os EUA para uma desnecessria guerra contra a Pequim. Alm disto, Pinkerton percebe o dilema: conforme acaba de ser comentado aqui, muito difcil manter o atual padro de relaes com a China sem sofrer consequncias negativas importantes no plano interno. Tudo repousa na articulao entre o interesse das empresas transnacionais e o governo chins que, em troca dos investimentos recebidos, financia o dficit norte-americano com seus supervits. Alm do equilbrio das contas nacionais, o mercado dos EUA inundado por produtos cada vez mais baratos, que sustentam a fria consumista norte-americana, mesmo sem a elevao dos salrios. Dois problemas interligados derivam deste padro: i) o desemprego tende a aumentar nos EUA, e o setor de servios no capaz de absorver a mo de obra liberada da atividade industrial isto eleva progressivamente a tenso no sistema poltico interno, tal como a eleio atual revelou ; e ii) a terceirizao das empresas pode, num futuro prximo, comprometer as bases da segurana nacional (PINKERTON, 2005, p. 13). Deter uma slida indstria blica nacional, com elevada capacidade ociosa, um ativo essencial na competio estratgica. Pinkerton, portanto, na prtica, defende uma ruptura com o RDWS, em nome de um programa nacional de reforo seletivo da indstria e uma ofensiva contra o interesse financeiro e produtivo transnacional.45
5 Concluso
Uma das caractersticas mais expressivas da ordem norte-americana a expanso da arena transnacional, equivocadamente rotulada como globalizao. Esta expanso ocorreu em favor da livre movimentao de capitais e da afirmao de um conjunto de interesses das classes proprietrias e de seus dependentes. Porm, ao contrrio do que as aparncias indicam, o papel do Estado norte-americano na sustentao e ampliao desta ordem decisivo. Sua resposta s presses de 1968-1973, inicialmente violenta e errtica, acabou produzindo um novo regime de acumulao. A preponderncia militar, definitivamente conquistada em 1989, um pilar fundamental. Mas o trao decisivo seu vnculo harmonioso com
45. (...) se quisermos realmente sobreviver, precisamos de um equivalente para o sculo XXI do relatrio sobre as manufaturas de Alexander Hamilton para o XVIII; isto , devemos simplesmente decidir que indstrias precisamos para nos defender, e ento gerar um poltica tcnico-cientfica consciente para garantir que estas indstrias vitais permaneam nacionais. provvel que esta poltica neo-hamiltoniana eleve o preo das camisas chinesas? Ela poder elevar as taxas de juros e, talvez, contrair o mercado acionrio? Tudo bem. Pequenos deslocamentos econmicos so um pequeno preo a pagar pela verdadeira segurana nacional (Pinkerton, 2005, p. 15). Conservadores so sempre dramticos: recuperar a indstria norte-americana uma questo de sobrevivncia! Mas, dadas as foras sociais que operam dentro dos EUA, em conexo com o avanado grau de terceirizao de suas empresas, um projeto neohamiltoniano teria uma chance de xito muito reduzida.
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a nova estrutura financeira. O complexo industrial-militar no representa um dreno de recursos econmicos. Pelo contrrio, o oramento da Defesa um instrumento importante de fomento e controle da indstria nacional estadunidense. No somente por causa do volume de recursos, mas, sobretudo, do tipo de investimento: sobre qual setor da indstria ele incide e produz o efeito multiplicador. A recuperao da liderana norte-americana em alguns setores de ponta foi, em grande medida, o resultado de um padro de investimentos em armamentos de alta tecnologia, que teve incio em 1979 e que caminhou em paralelo a uma postura comercial agressiva, centrada no poder de Washington sobre os demais pases e instituies internacionais. Por sua vez, os Estados e investidores que, direta ou indiretamente, financiam as contas pblicas norte-americanas, recebem como contrapartida a j aludida expanso da zona liberal, uma participao nas instituies internacionais proporcional ao seu poder e, por fim, a presena militar norte-americana nas zonas mais instveis do globo. Esse novo tipo de capitalismo financeiro, contudo, inerentemente precrio. As presses mais importantes se concentram em dois flancos. Primeiro, no plano social: se mantida a estrutura, a tendncia expanso da esfera privada comandada pela concorrncia dos capitais, por conta de seu carter excludente e anmico, generalizaria ainda mais os conflitos sociais. Neste caso, a homogeneidade entre os Estados preconizada pelos entusiastas da globalizao se daria em bases radicalmente diferentes: no o mundo imaginrio baseado na generalizao do consumo de massa e no equilbrio dos indicadores sociais, mas exatamente o contrrio. Os pases do centro que tenderiam a se assemelhar com os pases semiperifricos, isto , a ser marcados pela rgida estratificao social e por um espao pblico restrito e precrio. Em segundo lugar, no plano interestatal: a reao aos privilgios dos EUA, alimentada pela intensificao dos conflitos sociais nos diversos Estados, poderia reverter violentamente a rede de interdependncia em favor de uma redefinio de novos espaos de rivalidade poltica. Um cenrio trgico, se levarmos em conta o potencial destrutivo dos armamentos modernos.
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CAPTULO 3
MXICO: PARADIGMA DE DEPENDNCIA REGIONAL
Joana Mostafa*
1 Introduo
Desde os anos 1980, o Mxico tem sido um caso paradigmtico de liberalizao comercial, financeira e integrao produtiva com o primo forte do continente. Nessa condio, foi propalado pelos organismos multilaterais como exemplo bem-sucedido do modelo de crescimento para fora, cuja dinmica comandada pelo comrcio exterior, em oposio ao modelo para dentro, ou de substituio de importaes, cuja dinmica dada pelo mercado interno. Assim:
O Mxico tornou-se um exemplo primoroso de comrcio exterior e investimento externo como catalisadores para uma modernizao e crescimento econmico. Usando o engajamento internacional como ncora para se afastar das antigas polticas para-dentro, os policymakers induziram um crculo virtuoso de desregulao, mudana estrutural, produtividade crescente, e maior renda per capita que fez do Mxico um parceriro comercial e um destino de investimento externo cada vez mais atraente (OMC, 2002, traduo livre).
Alm disso, a liberalizao comercial profunda e unilateral, j nos anos 1980, seguida do engajamento em acordo multilateral de comrcio e investimentos com os EUA e o Canad, consubstanciado na assinatura do North American Free Trade Agreement (Nafta) em 1994, deveria, supostamente, servir de exemplo para o resto da Amrica Latina. Um estudo do Banco Mundial aponta que:
O desempenho do Mxico sob o Nafta o experimento mais relevante com o qual outros pases da Amrica Latina podem aprender sobre os provveis contedos e efeitos econmicos de um acordo de comrcio com os EUA. (...) O Nafta trouxe benefcios econmicos e sociais significativos para a economia mexicana. Os resultados de comrcio internacional, IDE e crescimento melhoraram como consequncia do Nafta e das reformas unilaterais do Mxico iniciadas no meio da dcada de 80. (...) No uma coincidncia que os EUA negociaram o Nafta depois do Mxico ter, unilateralmente, feito reformas (...) assim, este relatrio conclui que os pases
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
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da Amrica Latina devem perseguir reformas unilaterais e multilaterais, enquanto, simultaneamente, negociam acordos comerciais com os EUA e outros pases (Lederman, Maloney e Servn, 2003, p. xxi, traduo livre).
O amplo alarde das supostas benesses do caso mexicano constitui a justificativa principal para a definio do questionamento central deste texto: quais foram os limites e alcances do comrcio internacional como fonte de desenvolvimento econmico no Mxico? Durante a longa travessia dos anos 1980, o Mxico, assim como outros pases da Amrica Latina, esteve preso a uma dinmica de estagnao com inflao em prol de transferncias lquidas de recursos ao exterior de cerca de 6% do Produto Interno Bruto (PIB) ao ano. Desde 1987 j inaugurara sua estratgia de estabilizao monetria com ncora cambial e abertura comercial, mas sua reestruturao produtiva e financeira engendrou um alto grau de vulnerabilidade externa. O novo arranjo macroeconmico e as reformas estruturais tornaram os ativos produtivos do setor de tradeables direcionado ao mercado interno pouco atraentes. Ao contrrio, os ativos financeiros tornaram-se consideravelmente mais atraentes. Nesse sentido, a vulnerabilidade externa mexicana esteve alicerada no acmulo de um vultoso dficit em transaes correntes e no padro de financiamento externo voltil do dficit. O bust da bolha neoliberal viria com a crise cambial de fins de 1994, com drsticos resultados sociais. As pedras fundamentais do ciclo de crescimento que se seguiu recesso de 1995 foram a conteno do risco de default (rescue package) e a continuidade da integrao produtiva e comercial com os EUA, apoiada na indstria maquiladora.1 Ambas as determinaes esto refletidas no grande fluxo de Investimento Direto Estrangeiro (IDE) norte-americano, no crescimento do comrcio com os EUA, na normatividade preferencial de comrcio (Nafta e o regime de maquila) e no rpido retorno do acesso ao financiamento privado externo. Demonstraremos que a estratgia de crescimento guiado pelas exportaes foi incapaz de incluir, ou ainda dinamizar, parte expressiva do aparato produtivo e da mo de obra mexicana, fazendo com que os salrios seguissem relativamente pressionados para baixo, no obstante o crescimento do emprego. Alm disso, a sociedade mexicana e o padro de crescimento fundado sob o marco da desonerao tarifria no lograram aumentar os recursos e os instrumentos de interveno estatal na economia nacional. Diante desses desafios, o Mxico no conseguiu lanar mo de mecanismos internos contracclicos para proteger sua economia no advento da crise americana de 2001 e da atual crise mundial deflagrada em setembro de 2008. A este respeito, destaca-se o fato de que o pas ser, entre os pases da Amrica Latina, um dos mais afetados, com
1. A maquila um arranjo industrial que incentiva as exportaes. O assunto ser discutido mais adiante (box 3, subseo 2.2).
Mxico: paradigma de dependncia regional
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retrao do PIB estimada entre 3,8% e 4,8% em 2009.2 Com a vantagem do tempo, pode-se afirmar que o modelo mexicano no de sucesso, mas antes de enclave, na medida em que perdeu graus de liberdade na sua relao poltica e econmica com os EUA, aprofundando o carter reflexo de sua economia e, mais alm, perpetuando a heterogeneidade social que historicamente assola o povo latino-americano.
2 Desenvolvimento econmico mexicano no sculo XX 2.1 Da revoluo crise neoliberal: 1910 a 1994
A histria econmica do Mxico durante o sculo XX foi marcada por uma crescente industrializao, rpida urbanizao e pela hegemonia poltica do Partido Revolucionrio Institucional (PRI), nico partido frente do Executivo de 1929 a 2000. No seria exagero afirmar que o sculo XX, para os mexicanos, tem incio com uma conquista popular que marcaria profundamente sua evoluo subsequente: a revoluo de 1910.
BOX 1 A Revoluo Mexicana O Mxico viveu, at incios do sculo XX, a primazia da explorao agrria e mineira nos moldes latifundirios (haciendas). A rpida expanso deste modelo durante o sculo XIX teve seu pice sob a gide da ditadura progressista (Dongui 1974, 188) de Porfrio Daz que gozava de amplo apoio do governo e capital norte-americano, o qual detinham em torno de 25% da superfcie do Mxico a fins do sculo (o clebre Citizen Kane, magnata do jornalismo americano William Randolph Hearst retratado por Orson Welles, e a Standard Oil Company esto entre os grandes capitais com forte presena no Mxico poca). O regime capitaneado por Daz condenava a maioria da populao servido decorrente da expropriao e dos laos de dvida permanente entre os campesinos e o senhor de terras. Alm disso, uma nova fora poltica organizada surgia nos extratos mdios e altos ligados progressiva urbanizao e industrializao. Assim, a insatisfao dos campesinos do norte, liderados por Pancho Villa, e do sul, liderados por Emiliano Zapata, juntaram-se aos extratos reformistas na figura de Francisco Madero que houvera sido candidato presidncia e preso aps a re-eleio fraudulenta de Daz. O povo efetivamente marchou com seus lderes em direo capital, depondo o governo de Daz em 1911. Aps a derrocada de Daz o pas passou cerca de 10 anos em meio a combates sangrentos entre os prprios revolucionrios e destes contra as foras restauradoras da velha ordem, fortemente apoiadas pelo governo norte-americano. Nestes combates, cerca de 1 milho de pessoas morreram. Uma das principais demandas dos povos indgenas liderados por Villa e Zapata era a re-apropriao das terras comunais. Esta demanda foi satisfeita em 1915 por experimentos isolados de reforma agrria (principalmente em Morelos, estado de Zapata), e, posteriormente, pelo governo nacionalista de Crdenas em 1936, evocando os direitos formalmente instituidos pela constituio revolucionria de 1917. Para muitos estudiosos do tema, o teor popular da revoluo mexicana e seus resultados no que diz respeito reforma agrria foram sem iguais na Amrica Latina.
(Continua)
2. Cf. anncio do Banco Central do Mxico em 29 de abril de 2009.
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(Continuao)
O ideal revolucionrio foi um dos mitos fundadores da identidade nacional mexicana e essencial para se entender a hegemonia do partido poltico calcado neste ideal (inicialmente Partido Revolucionrio Nacional, depois Partido da Revoluo Mexicana e, atualmente, PRI). No Mxico, pela primeira vez, uma nao hipano-americana se viu como realmente era, sem disfarces, s vezes brutal, s vezes insuportavelmente terna. Partilhvamos um profundo sentimento de dignidade e um altivo desprezo pela morte. As fotografas da Revoluo Mexicana, tiradas pelos irmos Casasola, revelam esta sbita definio da identidade, por exemplo, quando as tropas de Emiliano Zapata entraram na Cidade do Mxico, em 1914, ocuparam os palacetes da aristocracia porfiriana fugitiva e se viram, pela primeira vez, refletidas de corpo inteiro nos grandes espelhos. (Fuentes 2001, 308)
A partir do governo de Lzaro Crdenas (1934-1940), inaugurou-se um forte aparelhamento do Estado, visando a um papel ativo no direcionamento da economia nacional em prol da industrializao, da substituio de importaes e do desenvolvimento do mercado interno. Assim, em seu governo foram criadas a Petrleos Mexicanos (Pemex), a partir da nacionalizao e estatizao das reservas minerais, a Comisin Federal de Electricidad (CFE),3 e o maior banco de desenvolvimento do pas, a Nacional Financiera, cujo papel no financiamento da industrializao foi mpar na Amrica Latina (Dongui, 1975, p. 237). Crdenas consolidou tambm um amplo arcabouo normativo de deveres e direitos trabalhistas e promoveu uma reforma agrria extensa, ampliando os ejidos mexicanos (terras comunais). A partir de meados dos anos 1950 at 1970, perodo cunhado de desarrollo estabilizador, o pas trilhou uma firme trajetria de industrializao substitutiva de importaes, apoiada numa estrutura de financiamento de trip (capital privado estrangeiro, capital nacional, e capital estatal), com relativa estabilidade das variveis macroeconmicas. Com a posse de Luis Echeverra Alvarez (1970-1976), a perpetuada desigualdade social, a desacelerao cclica e a primeira crise do petrleo seriam enfrentadas com uma proposta de desarrollo compartido, cunho que marca o perodo desenvolvimentista de 1970 a 1981. O governo Echeverra seguiu uma poltica deliberada de dficit fiscal e endividamento externo para o financiamento dos servios e investimentos pblicos, estabelecendo, como fim maior de seu mandato, a melhoria da distribuio de renda. Apesar de efetivamente haver logrado tal objetivo,4 a deteriorao do balano de pagamentos o obrigaria a realizar uma maxidesvalorizao de cerca de 100% em 1976, forando o governo a abandonar o regime de cmbio fixo que vigorara por 20 anos (Ros e Moreno-Brid, 2004, p. 46). Echeverra deixaria para o prximo presidente, Jos Lpez Portillo, uma herana de profundos desequilbrios macroeconmicos.
3. Curiosamente, essas so as nicas empresas estatais de grande porte que permaneciam sob o comando do setor pblico mexicano em 2006. 4. A distribuio de renda melhorou substantivamente durante a primeira metade dos anos 1970. Calcula-se que o coeficiente de Gini tenha diminuido de 0,586 em 1968 para 0,518 em 1977 (Laos, 2000, 865).
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Em face da crise de balano de pagamentos, Lopez Portillo assinou um acordo de polticas ortodoxas com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), abandonando-o porm em 1977, em vista da descoberta de substanciais reservas petrolferas (Zabludovsky, 1990). Ento como grande produtor, o Mxico pde aproveitar a alta dos preos do produto no mercado internacional e a abundncia de financiamento externo para um arrojado programa de investimentos estatais na indstria petroqumica, um novo ciclo de investimentos estrangeiros na indstria automobilstica e algum desenvolvimento do setor de bens de capital (Ros e Moreno-Brid, 2004, p. 46; Cano, 1999, p. 411). A abundncia de divisas possibilitou, assim, um crescimento mdio superior a 8% ao ano entre 1978 e 1981. Ainda que anunciado por uma combinao de esgotamento endgeno e acmulo de desequilbrios externos cuja anlise est alm dos limites deste artigo , o fim do desarrollismo mexicano se expressou de forma violenta na crise da dvida externa de 1982. O final do governo de Lpez Portillo abrigou todas as contradies que ao longo dos anos 1970 brotaram da prxis e teoria econmica da poca. No mesmo ms de agosto de 1982, quando fora declarada a moratria, Portillo retirou do banco central Miguel Mancera, economista de tendncia conservadora cuja faco havia muito dominava o banco, empossando o heterodoxo Carlos Tello. Ao mesmo tempo, colocou frente das negociaes com o FMI o economista de Yale e ministro da Fazenda Silva Herzog. Enquanto Tello nacionalizava a banca financeira, empregava controle de capitais e pretendia formar um cartel de devedores com o Brasil e a Argentina, Herzog negociava com o FMI os termos do ajuste fiscal, e com o departamento do Tesouro norte-americano a venda de petrleo a preos extremamente favorveis aos gringos (Babb, 2003, p. 245-250). Com Tello ilhado por fortes interesses, o Mxico assina o acordo com o FMI em novembro e Miguel de la Madrid sobe ao poder para garantir o ajuste estrutural.5 Desde ento, o Mxico tem transitado para uma nova estratgia de crescimento econmico caracterizada por uma crescente liberalizao dos mercados, diminuio do papel do Estado na economia, conservadorismo monetrio-fiscal e por um aumento da dependncia das exportaes para os EUA como elemento dinmico da economia. Da ruptura com o modelo anterior, em dezembro de 1982, at o pacote de estabilizao monetria de dezembro de 1987, no entanto, o Mxico, como muitos outros pases em desenvolvimento da Amrica atina, esteve preso a uma lgica de recesso econmica com inflao em prol de
5. Desde el incio, la crisis de la deuda fue reconocida por el rgimen de Reagan como una oportunidad para forzar reformas polticas (...) an ms interesante resulta que, en muchas naciones em vas de desarrollo, las reformas neoliberales hayan sido adoptadas casi con alegra por um nuevo grupo de formuladores de polticas con credenciales internacionales: tecncratas con doctorados de universidades extranjeras, por lo general universidades estadunidenses y casi siempre en economa (...). El gabinete de De la Madrid estaba lleno de maestros y doctores formados en Estados Unidos en una cantidad nunca antes vista en el gobierno mexicano (Babb, 2003, p. 242-243).
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transferncias lquidas de recursos ao exterior de cerca de 6% do PIB ao ano (a.a.).6 Nesse sentido, o mais importante objetivo da poltica econmica at 1988, quando efetivamente o Mxico instaurou o mecanismo da ncora cambial para controle da inflao, foi enfrentar a crise externa. Isto se deu, sobretudo, a partir da gerao de supervits comerciais, ao mesmo tempo em que se tentava, com grande empenho, renegociar a dvida externa. O pacote de enfrentamento da crise da dvida, alm de contar com um emprstimo imediato de US$ 3,7 bilhes do FMI e com o reescalonamento de US$ 22,5 bilhes da dvida com a banca credora internacional (OCDE, 1992, p. 28), consistiu principalmente em um ajuste fiscal de grandes propores e da reverso da conta corrente do balano de pagamentos de deficitria superavitria, ambos j em 1983.7 O fator determinante de tal ajuste foi, principalmente, a maxidesvalorizao nominal do cmbio da ordem de 250% durante 1982, a qual, junto retrao de 4,2% do PIB em 1983, comprimiu as importaes e expandiu moderadamente as receitas de exportao. Apesar de o perodo entre meados de 1985 e o final de 1987 ter se caracterizado por um alto grau de incerteza advindo da instabilidade dos principais preos macroeconmicos, o banco central conseguiu, durante este ltimo ano, acumular US$ 6,9 bilhes em reservas internacionais. O resultado foi possvel graas s desvalorizaes de 1986 e 1987, que determinaram, entre outros fatores, um crescimento vultoso das exportaes manufatureiras no ltimo ano, a maioria destinada aos EUA. Alm disso, o Mxico foi abonado como pilot case da iniciativa Baker8 de reestruturao da dvida externa. Em 1986 o pas recebeu novos emprstimos em troca do compromisso com reformas estruturais de cunho liberal (OCDE, 1992, p. 31; Kate, 1992, p. 661). Assim, munido de um colcho de reservas internacionais (tabela 1) que, ao final de 1987, representavam quase dez meses de importaes de bens e servios, e sofrendo de uma inflao recorde de 160% naquele ano, o governo mexicano lanou, em 15 de dezembro de 1987, com vistas estabilizao monetria, o Pacto de Solidariedade Econmica (PSE). A estabilizao mexicana correspondeu a um processo que envolveu medidas ortodoxas de manejo macroeconmico, uma poltica
6. O trade-off, nos anos 1980, entre crescimento com estabilidade e supervits comerciais e fiscais, resumido em Frenkel, Fanelli e Damill (1994). O dado da transferncia lquida ao exterior de Maddison (1990), sendo a estimativa mais modesta, de 5% ao ano, pertencente a Aspe Armella (1993). 7. A necessidade de financiamento do setor pblico, medida pelo conceito de dficit financeiro, ou seja, pela soma do dficit primrio, dos juros reais sobre a dvida pblica (que juntos formam o dficit operacional) e da correo monetria sobre o resultado operacional, caiu de 16,9% do PIB em 1982 para 8,6% em 1983. A maior parte do ajuste, logicamente, se deu no dficit primrio, que passa de 7,3% do PIB em 1982 para um supervit de 4,2%. 8. O Plano Baker, anunciado no final de 1985, diferentemente das iniciativas anteriores, previu melhores condies de reescalonamento da dvida externa e um maior aporte de novos emprstimos de bancos privados e fontes oficiais, com o objetivo declarado de promover a recuperao das economias em crise. Ao Mxico foi disponibilizada uma linha de US$ 12 bilhes (Devlin, 1990, p. 82 e OCDE, 1992, p. 42).
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de rendas no sentido de conter o componente inercial da inflao, o estabelecimento de uma ncora cambial e reformas estruturais tais como a liberalizao dos fluxos de capital, a reestruturao da dvida externa, privatizaes, e o aprofundamento da liberalizao comercial iniciada em 1983 (box 2).
Box 2 Reformas estruturais no Mxico As reformas estruturais se diferenciam do manejo da poltica econmica, ou seja, das polticas monetria, fiscal e cambial, na medida em que estabelecem novos parmetros para a operao destas, alterando seus mecanismos de transmisso e resultados. Os atos executivos mais marcantes das reformas no Mxico esto a seguir resumidos.
Abertura comercial 1983 a 1985 Abertura gradual: diminuio expressiva do requerimento de licenas de importao em 1982 todas as importaes estavam sujeitas a controle restrito de cmbio.
1986 Entrada do Mxico no General Agreement on Tariffs and Trade (GATT): diminuio da tarifa mxima de 100% para 50%. 1987 Abertura rpida: diminuio da tarifa mxima para 20% e adoo de cinco nveis tarifrios. 1988 a 1993 Reao protecionista ao crescente dficit na balana comercial leva EUA e Mxico ao Nafta como forma privilegiada e bilateral de abertura. 1994 Nafta entra em vigor: desagravao tarifria negociada com cronogramas setoriais.
Liberalizao do IDE 1989 Regulamentao da Lei de 1973 (antigo marco interventor e protecionista): liberao do investimento direto estrangeiro (IDE) para as solicitaes de estabelecimento no respondidas em menos de 45 dias; estabelecimento permitido, em qualquer proporo do capital social, nos setores no restringidos por lei; e permisso de participao estrangeira em qualquer proporo do capital em aes de sociedades mexicanas, desde que sem direito a voto no mbito diretivo da empresa (IDE neutro).
1993 Legislao diminuiu para 89 o nmero de setores restritos ao IDE e tornou livre seu estabelecimento quanto localizao em territrio nacional. 1994 Nafta entra em vigor: tratamento indiscriminado entre capital nacional e estrangeiro, na direo do fim de requerimentos de performance exportadora em nvel setorial.
Liberalizao financeira
1989 Abertura da Bolsa Mexicana de Valores ao capital internacional. 1989 em diante No mbito interno, eliminao gradual dos requisitos de reservas bancrias mnimas, de direcionamento do crdito bancrio a setores prioritrios, e liberdade na formao de taxas de juros.
Liberalizao financeira 1990 em diante Legislao especfica para instituies de crdito e financeiras, retirando o carter de concesso pblica destes servios e liberando ao investimento estrangeiro a participao no capital em at 30% e 49%, respectivamente.
1990 Assinatura da negociao da dvida externa no mbito do Plano Brady.
(Continua)
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(Continuao)
1993 Independncia do Banco Central do Mxico.
Privatizaes 1982 a 1988 Privatizaes pequenas e no estratgicas: setor pblico desincorporou 595 empresas pblicas das 1.155 existentes em 1982.
1989 a 1991 Venda da Telmex (telecomunicaes), de 18 bancos pblicos a includos o primeiro, segundo e terceiro maiores bancos do pas (Banamex, Bancomer e Serfim, respectivamente) , da Sidermex (o mais importante conglomerado de ao do pas), das duas empresas areas mais importantes do Mxico (Mexicana e AeroMexico), e de uma das maiores minas de cobre do mundo (Companhia Mineira de Cananea).
O maior defensor da estratgia de estabilizao monetria, assim como das reformas orientadas para o mercado no Mxico a partir do governo de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), alm do prprio presidente, foi o economista Pedro Aspe Armella, ministro da Fazenda durante o perodo.9 Sua descrio do Pacto de Solidariedade Econmica (PSE) e da continuao deste, o Pacto de Estabilidade e Crescimento Econmico (Pece, lanado em dezembro de 1988) foi sintetizada em Aspe Armella (1993) e tambm reproduzida em Jaime Ros (1997), feroz crtico da ncora cambial. O pacto compreendeu, basicamente, trs fases. A primeira, que se estendeu de dezembro de 1987 a fevereiro de 1988, conformou as principais medidas de ajuste fiscal, um aprofundamento da abertura comercial e um realinhamento de preos relativos acordado em reunio feita entre representantes do governo, dos sindicatos, e do empresariado industrial e agrrio. A segunda fase consistiu no congelamento dos preos-chave da economia, inclusive da taxa de cmbio, e durou de maro a dezembro de 1988. A terceira e ltlima fase, que se desdobrou de janeiro de 1989 at o fim do governo Salinas em 1994, implicou o progressivo descongelamento de preos e salrios. O regime de cmbio fixo substitudo por um regime de desvalorizao diria pr-anunciada de 1 peso por dia, diminuindo paulatinamente o ritmo de desvalorizao para 0,8, 0,4 e 0,2 peso por dia, at a introduo do sistema de banda cambial mvel em novembro de 1991. Nesta fase, consolida-se a estabilizao de preos. Durante os anos iniciais da estabilizao, sua sustentabilidade dependeu da reintegrao efetiva do Mxico aos fluxos de capital internacional. Para tanto, a prtica sistemtica de taxas de juros maiores do que aquelas relativas dvida pblica norte-americana representou um fator bastante poderoso no sentido de atrair o capital financeiro (tabela 1). Alm dos altos juros reais, a poltica de privatizaes anunciada desde a posse do presidente Salinas, ofertando ativos fsicos ou transacionveis em bolsa com
9. Pedro Aspe Armella formou-se no mais importante centro acadmico de linha ortodoxa (Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico - Itam) do Mxico, tendo concludo sua formao junto ao Massachussetts Institute of Technology (MIT). Trabalhou no governo De La Madrid na Secretaria de Programao e Oramento com Carlos Salinas (Babb, 2003).
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valorizao praticamente garantida,10 tambm cumpriu papel importante no ajuste da conta financeira a partir de 1989 (anexo 1). Por fim, a renegociao da dvida no bojo do Plano Brady,11 alm de efetivamente diminuir o pagamento anual de juros ao exterior, foi decisiva para tornar as reformas orientadas ao mercado crveis aos olhos dos investidores internacionais (Frenkel, Fanelli e Damill, 1994).
TABELA 1 Indicadores macroeconmicos selecionados (1982-1994)
PIB variao real (%) 1 IPC variao dez.-dez (%). ndice de cmbio real - (1990=100) 2 Taxa de juros real (%) 3 US$ bilhes Exportaes totais - (FOB) Importaes totais - (FOB) Balana comercial Transaes correntes % do PIB Supervit primrio FBCF pblico FBCF privado FBCF total
1982 1983 1984 1985 1986 1987 -0,5 -4,2 3,6 2,6 -3,8 1,9 98,9 80,8 59,2 63,7 105,8 159,2 84 95 80 78 119 135 ---- -3,3 -18,4 -63,1 24,1 26,0 29,1 26,8 17,0 11,8 15,9 18,4 7,0 14,1 13,2 -5,9 5,9 3,1 4,2 3,2 8,4 0,8 -2,3 1988 1,3 51,7 111 17,9 1989 1990 1991 1992 1993 1994 4,2 5,1 4,2 3,6 2,0 4,4 19,7 29,9 18,8 11,9 8,0 7,1 101 100 92 86 74 76 25,3 4,8 0,5 3,7 6,9 7,0 42,7 46,2 51,9 60,9 50,0 62,1 65,4 79,3 -7,3 -15,9 -13,5 -18,5
21,8 27,6 30,7 35,2 40,7 16,8 18,8 28,1 34,8 41,6 5,0 -1,4 1,0 8,8 2,6 0,4 -5,8 0,3 -0,9 4,2 -2,4 6,9 -7,1
-7,5 -14,6 -24,4 -23,4 -29,7 3,5 7,4 1,0 6,0 -18,4
Variao de reservas internacionais -3,2
-7,3 4,2 4,8 3,5 8,6 5,7 5,8 5,7 10,9 8,8 9,1 10,0 19,5 14,5 14,9 15,7
2,1 5,4 7,6 7,9 7,5 5,0 4,3 3,9 4,0 4,2 9,3 9,7 11,7 11,8 12,8 14,3 14,1 15,6 15,8 17,0
5,3 5,6 3,6 2,3 4,1 3,8 3,8 4,9 14,0 15,6 14,8 14,3 18,1 19,4 18,6 19,3
Fontes: Banco Central de Mxico, Inegi, e ROS & MORENO-BRID (2004) para os dados de Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) a preos constantes. Notas:1 O PIB (pesos) a preos de 1980 difere substancialmente da metodologia adotada a partir de 1993. De 1982 - 1988, dados a preos de 1980, e de 1989 - 1994, dados a preos de 1993. 2 Cesta ponderada de cmbio com 111 pases deflacionada pelos respectivos IPCs, mdia mensal. 3 Cetes (principal papel da dvida pblica) 28 dias anualizado. Diferena entre mdia anual simples e ndice IPC dez.-dez.
2.2 Evoluo e limites da orientao liberal
No que tange economia, o resultado mais alarmante da poltica econmica adotada desde a eleio do presidente Salinas foi a persistncia e aprofundamento do dficit em conta corrente (anexo 1). A despeito de o dficit ter sido mais do que compensado pela entrada de capitais, a sustentabilidade da estratgia de estabilizao monetria com ncora cambial foi sendo progressivamente questionada. Mesmo com um crescimento razovel das exportaes, em mdia de 12% a.a. entre 1988 e 1994, as importaes cresceram 23% a.a.
10. Os ativos pblicos em oferta para privatizao, de maneira geral, constituam monoplios/monopsnios. Alm disso, foram vendidos com um razovel desconto e possuam um grande potencial de valorizao na medida em que o padro de consumo e de servios estava bastante aqum do moderno padro norte-americano. 11. O Plano Brady de renegociao da dvida externa foi anunciado em maro de 1989 pelo ento secretrio do Tesouro norte-americano, Nicholas Brady. Suas inovaes em relao ao Plano Baker de 1985 foram: i) aporte de novos emprstimos substantivamente maior; ii) apoio suspenso da negociao em bloco dos termos de fiana, garantia e outros, com os bancos privados; e iii) o compromisso do FMI e do Banco Mundial em disponibilizar emprstimos como colaterais das substituies de bonds ou para cobrir buybacks, entre outras (Devlin, 1990).
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No obstante a queda no supervit comercial, as exportaes mexicanas mostraram-se dinmicas em nvel mundial e setorial. Se em 1980 o Mxico ocupava o ranking de 28o maior exportador mundial, em 1994 havia conquistado o 18o lugar (Gonzlez, 1996, p. 179). Alm disso, os maiores responsveis pelo crescimento das exportaes foram os bens manufaturados e da indstria maquiladora (box 3), em detrimento das exportaes petroleiras que, ao longo da dcada de 1980, definitivamente perderam espao para as primeiras (grfico 1). De fato, um dos traos marcantes do ajuste mexicano crise da dvida e, principalmente, queda dos preos do petrleo em 1986 foi o elevado crescimento das exportaes manufatureiras, em especial dos bens de alta e mdia intensidade tecnolgica.12 Destacaram-se nessa escalada as exportaes de automveis, bens da indstria eletroeletrnica, autopeas e confeco (Dussel-Peters, 2000a, p. 101 e Palma, 2003).
GRFICO 1 Exportaes mexicanas (1988-2003)
(Em US$ bilhes)
Fonte: Banco Central do Mxico.
12. Mttar, Moreno-Brid e Peres (2002, p. 32-33) exibem um ndice de especializao tecnolgica expresso pela razo entre a fatia de mercado das exportaes mexicanas em mercados de alta e mdia tecnologia e a fatia de mercado das exportaes mexicanas de baixa tecnologia, ambas na Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). Este ndice no somente se tornou maior do que a unidade a partir de 1988, como tambm aumentou persistentemente at 1994, sendo maior do que o ndice mdio dos tigres asiticos naquele ano (1,63 e 1,51, respectivamente).
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Numa perspectiva cronologicamente mais ampla, portanto, as exportaes mexicanas aumentaram mais nos setores nos quais o Mxico havia feito um esforo deliberado de desenvolvimento durante o perodo de substituio de importaes (automveis e equipamentos eltricos, por exemplo), e na indstria maquiladora, cuja grande vantagem competitiva advinha dos baixos salrios e da proximidade com os EUA. Nesse sentido, possvel identificar elementos de continuidade entre o perodo de substituio de importaes e o posterior, no s no sentido de aproveitar o desenvolvimento tecnolgico ento acumulado (Ros e Moreno-Brid, 2004), mas tambm de perpetuar a explorao das clssicasvantagens de baixos salrios e proximidade com os EUA aqui mencionadas (Palma, 2003, p. 77-78).13 Assim, Mttar, Moreno-Brid e Peres concluem que:
(...) nesse sentido, no incio dos anos 70 o Mxico exportava camaro, caf, algodo e tomates. Passou a ser um exportador de petrleo ao final dos anos 70, e no incio da dcada de 90 exportava automveis, computadores, e equipamentos eletrnicos, ainda que, em muitos casos, o contedo nacional fosse razoavelmente baixo (Mttar, Moreno-Brid e Peres, 2002, p. 32-33) (grifos do autor; traduo livre).
Box 3 A maquila mexicana O programa de empresas maquiladoras surgiu como reao do governo mexicano ao fim do programa de braceros (visto de trabalho temporrio nos EUA), imposto pelo congresso norte-americano. O fim do programa de braceros redundou no desemprego de 200 mil trabalhadores na regio da divisa com os EUA. Em sentido macroeconmico e geral, o modelo maquila considerado um tipo de indstria que forja:
(...) a) a gerao de divisas; b) a criao de emprego intensivo em mo de obra, em geral de baixa qualificao; e c) a importao de matrias-primas e componentes para, depois de sua montagem ou manufatura, export-las, em sua maioria, para os EUA. Este modelo dirigido por transnacionais e mantm uma baixa vinculao, no s com o aparato produtivo nacional, mas com o consumo interno (Carrillo, Hualde e Ramrez, 2005, p. 30, traduo livre).
Da parte dos EUA, desde 1963 o Mxico goza de tratamento tarifrio especial concedido s importaes de produtos feitos com insumos norte-americanos. Este regime transformou-se no item tarifrio 9802 do Sistema Harmonizado de Tarifas norte-americano, que taxa apenas o valor agregado no exterior de importaes com insumos estadunidenses. O regime foi concedido s exportaes de vrios pases, sendo o Mxico um dos mais importantes beneficirios.
(Continua)
13. Essa discusso torna-se importante no debate dos resultados esperados do modelo liberal em termos de realocao setorial das atividades produtivas e exportadoras. A literatura crtica mexicana abunda em clculos de mudana estrutural na composio setorial do PIB no sentido de atacar o pressuposto de que uma liberalizao da economia tenderia a provocar uma realocao de recursos em direo a setores mais intensivos em trabalho e recursos naturais. O ocorrido foi justamente o contrrio, se considerados apenas os setores. Isso porque os produtos da indstria eletroeletrnica e automobilstica so classificados como de alta e mdia tecnologia.
98
(Continuao)
Desde meados dos anos 1980, os programas de importao temporria para a exportao comearam a ganhar maior importncia. A partir de 1985, criam-se o Programa de Importao Temporria para a Produo de Artigos de Exportao (Pitex), o Direitos de Importao para a Exportao (Dimex), e o Empresas Altamente Exportadoras (Altex). O Pitex isenta firmas de tarifas de importao de bens intermedirios e de capital mediante comprovao de que a firma exporta pelo menos 10% da sua produo sem importar o contedo nacional de tal produo. O Dimex isenta as firmas exportadoras do requerimento de licenas de importao de insumos, e o Altex define as firmas que podem gozar de um sistema simplificado de trmite de comrcio exterior. No final de 2006, o Pitex e o programa de maquila foram consolidados em um s programa: o Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportacin (Immex). A maquila, no entanto, foi o programa mais importante e, desde 1989, tm sido introduzidas mudanas no sentido de aumentar a criao de empregos e a gerao de divisas no setor, sendo tambm exigidos mnimos de exportao em troca de iseno do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA). Hoje, a indstria maquiladora composta essencialmente pelos setores de autopeas, eletroeletrnicos e confeco de roupas. Sua participao na pauta exportadora tem estado em torno de 40% a 50% desde 1994.
Mesmo diante dos resultados animadores quanto evoluo das exportaes mexicanas, era preciso que as autoridades econmicas provassem que a expanso mais que proporcional das importaes era passageira, garantindo, assim, a sustentabilidade intertemporal da liberalizao com ncora cambial. Para tanto, o discurso oficial14 anunciava que o financiamento externo estava sendo empregado em atividades exportadoras ou substitutivas de importaes. Nesse sentido, um aumento do investimento estaria garantindo uma expanso futura das exportaes e uma diminuio proporcional das importaes, sem que para tanto fosse necessrio comprometer o crescimento econmico. A posio crtica em relao aos limites de mdio e longo prazo da nova estratgia de crescimento econmico defende que o crescimento do investimento produtivo no foi grande o bastante para imprimir uma dinmica de substituio de importaes. A valorizao cambial, a liberalizao comercial e a diminuio do efeito de complementao do investimento pblico ao investimento privado inibiram mas no completamente os lucros e, portanto, o investimento em tradeables, mesmo com uma taxa de juros real declinante aps 1989 (Ros e Moreno-Brid, 2004, p. 51-53 e Ros, 1997, p. 98). Mais alm, a viso crtica questiona a qualidade da orientao exportadora assumida. Nessa perspectiva, frisa-se que o alto crescimento do investimento localizado no setor exportador trouxe consigo um aumento das importaes de bens intermedirios. Parece bvio, mas necessrio salientar que, no caso mexicano, o aumento das exportaes se efetuou por meio de incentivos e isenes tributrias s importaes. Ou seja:
(...) o ponto de partida da racionalidade os incentivos gerados pelo setor pblico para sua (das importaes temporrias para a exportao) atrao desde o primeiro
14. Ver Aspe Armella (1993), OCDE (1992), Gonzlez (1996), Zabludovsky (1990) e outros.
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decreto da maquila em 1965 e posteriores mudanas e programas a de no pagar imposto sobre o valor agregado (IVA), no pagar em termos reais imposto sobre a renda (ISR), no pagar tarifa de importao e de realizar importaes por um perodo relativamente breve com o objetivo de ater-se ao regime de importaes temporrias. O aspecto anterior fundamental, j que define sem ambiguidade os processos relativamente primitivos (...) das exportaes mexicanas, alm de explicar a debilidade dos ingressos tributrios do Mxico, considerando as exportaes como motor do crescimento da economia desde 1988 (Dussel-Peters 2004b, p. 15).
Baixas receitas tributrias por esquemas de iseno fiscal e pouca agregao de valor resultam da racionalidade intrnseca estratgia de integrao do Mxico ao parque produtivo e consumidor norte-americano. Os baixos salrios pagos aos mexicanos foram atrativos s multinacionais e aos grandes grupos nacionais para a instalao das partes dos processos dos sistemas internacionais de produo de montagem e submontagem.15 Nesse sentido, a insero internacional mexicana subalterna e proporciona pouco crescimento direto da renda nacional. Ainda que ricas para avaliar a sustentabilidade e os impactos sobre a renda nacional no mdio e longo prazos, as contribuies crticas aqui citadas no privilegiam uma questo crucial para o entendimento dos limites de curto prazo da liberalizao com ncora cambial, do modo como foi expresso historicamente na crise de 1994. Referimo-nos possibilidade de exacerbao da circulao financeira em contraposio circulao produtiva trazida pela liberalizao financeira. A entrada macia de capitais estrangeiros no Mxico a partir de 1991 (anexo 1), alm de determinar uma valorizao cambial nociva balana comercial, teve um impacto importante sobre a alocao da riqueza. Estes capitais privilegiaram ativos de curto prazo, com mercados secundrios desenvolvidos e de alto rendimento, o que aprisionou grande parte da riqueza na esfera financeira de valorizao. O investimento em carteira captou 74% de toda a entrada de capitais no pas entre 1991 e 1994, dos quais 38% foram investidos em bolsa de valores. A valorizao dos ativos transacionados em bolsa foi de fato espetacular no Mxico. De 1989 a 1993, o rendimento real acumulado foi da ordem de 595% (Instituto Nacional de Estadstica y Geografa Inegi). Sem dvida, foi este o maior desafio imposto ao financiamento da economia real. Assim: (...) a entrada de capitais estava disociada da realidade da esfera produtiva e da acumulao. Se sustentava nas expectativas de crescimento e rentabilidade sem constru-las previamente (Huerta, 1995, p. 65). A reverso das expectativas otimistas em relao evoluo macroeconmica do Mxico comeou j em 1993, diante da incerteza da aprovao do Nafta pelo congresso norte-americano. O ressurgimento de certo sentimento protecionista nos EUA, cuja figura emblemtica foi o presidencivel Ross Perot, redundou
15. Como no caso tpico da maquila, cerca de 75% do valor da produo se referiam a insumos importados de 1990 a 1993 (Palma 2003, p. 21).
100
em oposio direta ao Nafta, o que implicou sua aprovao bastante apertada (243 votos a favor e 200 contra) em 17 de novembro de 1993. Naquele ano, no por acaso, a taxa de investimento sobre o PIB no Mxico caiu em relao aos anos anteriores, assim como o crescimento do PIB (tabela 1). Apesar disso, o dficit em transaes correntes persistiu em nveis altos. O episdio que deflagrou a instabilidade financeira ocorreu em 23 de maro de 1994, quando o candidato sucesso de Salinas pelo Partido Revolucionrio Institucional (PRI), Luis Donaldo Colosio, foi assassinado, trs meses antes da eleio. Em poucos dias, o estoque de reservas internacionais do banco central passa de US$ 26 bilhes para US$ 18 bilhes. Quando o novo ministro da Fazenda, Jaime Serra Puche,16 convocou os participantes dos pactos para deliberar uma depreciao sem pass-through de 15% do teto da banda cambial em 20 de dezembro de 1994, a bombarelgio estourou, causando a sada de mais de US$ 5 bilhes em dois dias. Frente escassez de reservas, o banco central fioi obrigado a deixar a taxa cambial flutuar livremente. Para enfrentar a crise, o Mxico contou com um emprstimo de US$ 52 bilhes, prometido no final de janeiro de 1995, dos quais US$17 bilhes vieram do FMI, US $20 bilhes do governo dos EUA, e o restante do Banco de Pagamentos Internacionais (BIS) e outros credores. Estas garantias foram sem precedentes na histria do governo norte-americano e do FMI (Sachs, Tornell e Velasco, 1995, p. 24). Ainda assim, a desvalorizao persistiu at maro. Este foi o fim da ncora cambial no Mxico. O bust da bolha mexicana teve um impacto imenso sobre a economia mexicana, justamente porque a nova estratgia de crescimento a tornara altamente vulnervel. A especulao financeira fora sem dvida possibilitada pela excessiva mobilidade de capital outorgada pela abertura do setor financeiro. Sem capacidade suficiente de pagamento, de um lado pelo valor exacerbado do passivo financeiro, de outro pelos constantes dficits em transaes correntes, a fuga de capitais imps um ajuste econmico com enormes custos sociais. Em termos polticos, o golpe sobre o PRI contribuiu decisivamente para que este perdesse as subsequentes eleies presidenciais de 2000 e 2006, sendo alijado do comando do pas pela primeira vez desde 1929.
3 A consolidao da estratgia de integrao econmica com os EUA: 1995 a 2005
Analisar a histria econmica recente do Mxico constitui um desafio. Isso porque de fato houve uma relao virtuosa entre financiamento externo e comrcio
16. Ento j sob a presidncia de Ernesto Zedillo (1995-2000).
101
exterior,que redundou em crescimento. Esta relao foi fortemente alardeada pelos defensores do Consenso de Washington na Amrica Latina e pde, sob circunstncias bastante especficas, ser observada de 1996 a 2000 no Mxico. No entanto, como nos alerta o internauta Paco, tal bonana no se estendeu ao povo mexicano:
Como foi a crise de 94? A pergunta deveria ser como ficamos DESDE a crise de 94! Sou da gerao da crise. Sim, daquela que no viu os anos de bonana dos sessenta e dos setenta. Nasci e cresci na crua realidade mexicana dos 80 e 90 (...). O que importa a tua ptria se no nada mais que um terreno baldio queimado e estril. Um conselho de algum da gerao da crise: EMIGREM! (Depoimento de Paco no blog de opinio do jornal El Universal)
Ainda que breve, a crise econmica do ano de 1995 foi bastante aguda e deixaria marcas profundas na sociedade mexicana. A partir do segundo trimestre, o PIB decresceu 9% em relao ao mesmo trimestre do ano anterior, revertendo-se a tendncia de queda apenas um ano depois. A formao bruta de capital fixo foi o componente da demanda agregada que mais caiu, acumulando no ano uma queda real de 29% e provocando uma deteriorao da taxa de investimento sobre o PIB comparvel aos duros anos da crise da dvida (tabelas 1 e 2). Em 1996 o crescimento econmico retomado e, dada sua persistncia e magnitude nos anos que se seguiram at 2000, no pareceu ter sido uma resposta apenas a uma alta cclica. O PIB mexicano cresceu em mdia 5,5% ao ano de 1996 a 2000, com uma progressiva reverso do surto inflacionrio gerado pela crise. A desacelerao viria, no entanto, em 2001, acompanhando a estagnao do mercado norte-americano e a substancial mudana no cenrio competitivo de seus principais produtos de exportao para os EUA. De 2001 a 2005 o pas cresceria apenas 1,8% ao ano, exceo do ano atpico de crescimento mundial de 2004, no qual cresceu 4,2%. Conclui-se que as pedras fundamentais do ciclo de crescimento da segunda metade dos anos 1990 foram a conteno do risco de default (rescue package) e a continuidade da integrao produtiva e comercial com os EUA. Ambas as determinaes esto refletidas no grande fluxo de IDE norte-americano, no crescimento do comrcio com os EUA, na normatividade preferencial de comrcio (Nafta e o regime de maquila), e no rpido retorno do acesso ao financiamento privado externo (anexos 1, 2 e 3). Com o aporte do maior plano de salvamento j arquitetado pelos EUA foi possvel recuperar a taxa de formao bruta de capital de 1994 em 1998. Em termos da recuperao da taxa de investimento, aquilo que aps a crise da dvida custara dez anos justamente pelo veto ao financiamento externo, agora levaria apenas quatro anos (tabelas 1 e 2).
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3.1 Estratgia de crescimento com base no comrcio exterior
Do ponto de vista macroeconmico, a folga na conta financeira supracitada viabilizou o fortalecimento de um padro de investimento concentrado em mquinas e equipamentos importados e no setor exportador, altamente dependente de insumos externos cf. tabela 3 adiante. Em especial, o financiamento via IDE manufatureiro, que em mdia representou 52% do total recebido de 1995 a 2005 (anexo 3), ligou diretamente o padro de financiamento ao centro nevrlgico do crescimento: o comrcio exterior. O Mxico se tornou, assim, um caso de export-led growth model based on FDI-cum-market-access(Palma 2003, p. 3). De fato, ainda que o setor exportador tenha se estruturado em torno de um padro de pouca agregao de valor unitrio, o salto quantitativo de sua produo e o efeito indireto de atrao de investimento tornaram-se fontes de demanda efetiva suficiente para promover um crescimento mais vigoroso. Certamente, a capacidade produtiva criada no momento anterior crise foi essencial para o ajuste exportador inicial, assim como o desvio de produo inicialmente designada ao mercado interno (OCDE, 19961997, p. 14). Ainda assim, para dobrar o j quantioso volume de exportaes entre 1996 e 2000, o pas contou com a expanso da capacidade e da produtividade, ambas concentradas no setor exportador (Palma, 2003, p. 51). O esforo de ajuste do setor externo da economia elevou em 30,6% as exportaes em 1995. As exportaes destinadas aos EUA foram responsveis por cerca de 80% deste crescimento. A partir de 1995, o saldo de comrcio com os EUA ser persistentemente positivo, ao contrrio do que havia sido at ento.
TABELA 2 Indicadores macroeconmicos selecionados (1994-2005)
PIB - variao real (%) 1
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* 4,4 -6,2 5,2 6,8 5,0 3,8 6,6 0,0 0,8 1,4 4,2 2,8 52,0 117 -4,1 79,5 72,5 7,1 30,6 -8,7 -29,0 14,6 27,7 103 3,6 15,7 86 4,1 18,6 85 5,9 12,3 78 9,0 9,0 69 6,3 4,4 63 6,8 5,7 61 1,4 4,0 72 2,2 5,2 77 1,6 3,3 74 5,9
7,0 IPC - variao dez.-dez. (%) ndice de cmbio real (1990=100) 2 76 7,0 Taxa de juros real (%) 3
Exportaes (US$ bilhes FOB) Importaes (US$ bilhes FOB) Balana Comercial Crescimento das exportaes (%) Crescimento das importaes (%) Crescimento da FBCF (%) FBCF (% do PIB) 4
60,9 79,3 -18,5 17,3 21,4 8,4 19,3
96,0 110,4 117,5 136,4 89,5 109,8 125,4 142,0 6,5 0,6 -7,8 -5,6 20,7 15,0 6,4 16,0 23,5 22,7 14,2 13,2 16,4 16,1 21,0 18,3 10,3 19,2 7,7 19,9
166,1 158,8 161,0 164,8 188,0 214,2 174,5 168,4 168,7 170,5 196,8 221,8 -8,3 -9,6 -7,6 -5,8 -8,8 -7,6 21,8 -4,4 1,4 2,3 14,1 14,0 22,9 -3,5 0,2 1,1 15,4 12,7 11,4 20,8 -5,6 19,7 -0,6 19,4 0,4 19,2 7,5 19,8 7,6 20,7
Fontes: Banco Central do Mxico e Inegi. Notas: * Valores sujeitos a reviso. 1 PIB em pesos a preos de 1993. 2 Cesta ponderada de cmbio com 111 pases, deflacionada pelos respectivos IPCs (mdia mensal). 3 Certificados de la Tesorera (Cetes) principal papel da dvida pblica , 28 dias anualizado. Diferena entre mdia anual simples e ndice IPC dez.-dez. 4 Formao bruta de capital fixo a preos de 1993 sobre o PIB a preos de 1993. Este ndice pode diferir radicalmente daqueles que somam a variao de estoques e usam valores correntes.
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O boom exportador no enfraqueceu com a retomada do crescimento econmico a partir de 1996. Pelo contrrio, o setor afirmou-se definitivamente como o centro dinmico do produto mexicano. Sua expanso e contrao passa a ser o drive da economia mexicana at os dias de hoje (OCDE, 1996-1997, p. 14; OCDE, 2001-2002, p. 19; OCDE, 2003, p. 35). Foram as exportaes manufatureiras, em especial as provenientes da indstria maquiladora e automobilstica, os pivs da recuperao mexicana. Assim, o setor exportador ganhou, rapidamente, propores avantajadas em relao ao produto interno, considerando-se, inclusive, comparaes internacionais. O peso das exportaes saltou de 16,8% para 30,4% entre 1994 e 1995, permanecendo em nvel semelhante at 2000. A importncia do setor exportador no Mxico tornou-se visivelmente maior que a da mdia das economias desenvolvidas e comparvel s maiores economias exportadoras do mundo, como China e Coreia do Sul.
Grfico 2 Exportaes de bens e servios sobre o PIB (1970-2003)
(Em % valores correntes)
Fonte: Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), Handbook of Statistics Online.
A expanso das exportaes no Mxico foi acompanhada da conquista de fatias crescentes do mercado mundial de mercadorias. Sua participao, que era de 1,4% em 1994, chegaria ao auge de 2,6% em 2000, deteriorando sensivelmente desde ento (grfico 3). Estes dados refletem a luta pelo mercado estadunidense de
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mercadorias. Assim: O Mxico foi o caso mais brilhante de melhoria da competitivadade internacional na Amrica Latina e o nico pas da regio includo na nmina dos ganhadores (Carrillo, Mortimore e Estrada, 1998, p. 16). Essas constataes no permitem, no entanto, interpretar a histria econmica recente do Mxico como um nuevo estilo de desarrollo (Ros, 2004, p. 12), nem como um proceso de industrializacin (Carrillo, Mortimore e Estrada, 1998, p. 16), tampouco como um caso de sucesso (Lederman, Maloney e Servn, 200317 e Kose, Meredith e Towe, 2004). No primeiro caso, porque mesmo Jaime Ros reconhece a ausncia de desenvolvimento econmico-social no perodo em questo, no sendo assim conveniente que se abdique do uso correto do conceito. No segundo, porque no houve aumento significativo da participao do produto industrial no PIB mexicano, mas antes uma elevao substancial da participao dos servios financeiros. No terceiro caso, h que se perguntar: sucesso para quem?
Grfico 3 Participao no mercado mundial de exportaes (1987-2004)
(Em %)
Fonte: UNCTAD, Handbook of statistics online.
17. Pesquisa do Banco Mundial, Lessons from Nafta for Latin American and Caribbean Countries, com clara proposio de replicao da experincia de sucesso do Mxico nos outros pases do continente.
TABELA 3 Indicadores de comrcio e investimento (1994-2005)

Crescimento Anual %
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Composio Percentual
Composio Percentual
2005
1994
1995
Comrcio exterior 17 20 23 -1 21 21 22 21 1994 10 21 -2 _ _ _ _ _ 0 -40 165 11 -4 41 14 14 -8 -34 -27 -36 -22 -1 51 -31 -13 -4 40 -3 10 83 6 36 87 -36 20 31 14 1 -37 25 37 19 17 18 12 29 8 527 71 -23 -36 23 34 17 10 16 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 -6 -6 -7 54 -44 197 66 21 3 23 19 13 13 22 -6 -35 26 38 15 18 18 -7 -7 0 2002 -4 -5 -2 -33 52 -60 -40 40 -44 25 37 22 10 37 18 7 -9 23 23 14 13 23 -3 0 14 36 -3 -36 36 62 -18 12 25 1 2 -4 2 2003 -2 0 -6 -22 -21 -42 -25 -3 47 23 15 7 10 13 -2 -1 -1 18 19 22 18 20 24 -3 2 -1 12 12 27 15 18 12 16 2004 9 11 5 32 41 65 -16 106 31 21 15 6 16 22 -4 1 2 14 14 12 10 35 13 24 16 10 2005 _ _ _ -3 -7 -84 20 -44 100% 65% 1 35% 1 100% 54% 6% 60% 34% 100% 45% 36% 15% 100% 14% 12% 74%
100%
100%
Exportaes Maquila
43%
39%
Manufatura s/Maquila
39%
44%
Petrleo
13%
11%
Importaes
100%
100%
Bens de consumo
12%
7%
17%
12%
Bens de capital Bens intermed. c/Maquila
71%
81%
Investimento
FBCF Mquinas e equipamentos
100%
100%
Importados
55%
55%
Nacionais
45%
45%
IDE Total
100%
100%
Do qual Manufatureiro
58%
58%
Servios financeiros
9%
13%
47%
66%
Do qual Origem EUA Origem Europa
18%
23%
Fontes: Banco Central do Mxico e Inegi. Nota: 1 2004. 105
106
A estratgia exportadora foi montada com vistas, majoritariamente, ao mercado estadunidense de mercadorias. Como resultado, numa perspectiva de longo prazo, a dependncia mexicana do mercado norte-americano na gerao de receitas exportadoras aumentou sobremaneira nos anos 1990 em relao s dcadas anteriores (anexo 2). Em razo da maior concentrao naquele mercado, o crescimento das exportaes manufatureiras mexicanas teve uma dinmica em muito sincronizada com aquela das importaes dos EUA (grfico 4). A economia dos EUA experimentou um boom a partir de 1992, estimulando, em grande medida, as importaes de mercadorias, que cresceram em mdia 10,7% ao ano de 1992 a 2000 (grfico 4). O desenvolvimento dos setores de tecnologia da informao e de telecomunicaes, em conjunto com uma poltica monetria no geral expansiva durante a dcada, propiciou um vigoroso boom de investimentos acionrios. Ainda que posteriormente frustrada, a expectativa de lucros da nova economia produziu uma alta nos preos acionrios e, consequentemente, um efeito-riqueza largamente direcionado ao consumo (Brenner, 2003).
Grfico 4 Crescimento do PIB dos EUA, das importaes de mercadorias dos EUA e das exportaes mexicanas (1990-2005)
Variao (%) das exportaes e importaes Variao (%) do PIB dos EUA
Fontes: FMI, World Economic Outlook 2006, Departamento de Comrcio dos EUA, TradeStats Express e Banco Central do Mxico.
Alm do crescimento do PIB norte-americano, as sucessivas desvalorizaes de grandes parceiros comerciais frente ao dlar tambm influenciaram o crescimento das importaes nos EUA. Entre as mais relevantes, podemos citar a
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desvalorizao do yen japons depois de 1995, do yuan chins desde 1994, do peso mexicano em 1995 e, finalmente, as forosas desvalorizaes dos pases asiticos aps a crise financeira de 1997. Por fim, o crescimento das importaes norte-americanas tambm respondeu aos massivos investimentos externos feitos pelas transnacionais estadunidenses desde o final da dcada de 1980, em especial nos tigres asiticos, no Mxico e na China. A conformao desta nova onda de expanso transnacional da indstria norte-americana teve raiz na busca por vantagens competitivas frente ameaa posta pelos novos padres de produo e custo das empresas japonesas e dos pases recentemente industrializados (NICs). Nos anos 1990, o mercado norte-americano de mercadorias foi palco da concorrncia feroz entre os novos e velhos players mundiais da diviso internacional do trabalho. De maneira geral, os dois movimentos aqui expostos, de moedas frente ao dlar e dos capitais produtivos em busca de eficincia, especialmente de origem estadunidense, europeia e japonesa, determinaram uma mudana bastante significativa na participao dos diferentes pases na pauta de importaes norte-americana. Enquanto o Canad manteve uma liderana estvel no ranking, as importaes advindas do Japo, que at 2000 asseguravam ao pas o segundo lugar, viram sua participao cair sucessivamente de 18,2% em 1990 para 16,6% em 1995, 12% em 2000, e 8,3% em 2005 (tabela 4). No obstante as importaes advindas do Japo terem crescido em mdia 2,5% ao ano entre 1990 e 2005, a concorrncia das corporaes japonesas pelo mercado norte-americano foi partilhada de modo cescente pelos investimentos nipnicos nos NICs, na China, e no prprio territrio estadunidense. No que tange ao IDE japons nos EUA, um dos exemplos mais contundentes o da indstria automobilstica. Em 1986, 12% das vendas de marcas japonesas de veculos leves eram produzidas nos EUA. Em 1996, este percentual era de cerca de 60% (USDOC, 2006, p. 25). Em detrimento da participao das importaes de origem japonesa, notase um crescimento impressionante daquelas de origem chinesa. A China passou da oitava posio para o segundo lugar entre 1990 e 2005. Neste perodo, as importaes chinesas chegaram a crescer em mdia 20,7% ao ano. Frente a este desafio, as posies do Canad e do Mxico s foram mantidas em razo de um crescimento de 8,2% e 12,1% ao ano, respectivamente, sobre uma base j razovel de valor importado em 1990. A insero do Mxico na diviso internacional do trabalho, bem como de IDE, foi profundamente ameaada pela China a partir dos anos 1990. Diferentemente dos NICs e do Japo, o Mxico no construiu complementaridades em relao indstria chinesa.
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Calcula-se que, apesar de os salrios na manufatura chinesa representarem entre um tero e um quarto dos salrios mexicanos, a produtividade total dos fatores na manufatura mexicana ainda era o dobro da chinesa em 2004 (Castillo e Corts, 2004). No entanto, no que tange s exportaes produzidas pela maquila ou, num conceito mais amplo, por processos de montagem e submontagem sobre importaes temporrias (low-end functions), a competitividade mexicana esteve fortemente alicerada em baixos salrios. O nico momento em que o crescimento das importaes provenientes do Mxico se comparou ao chins foi durante o perodo de 1996 a 2000. Com um crescimento anual mdio de 17,1% ao ano, o Mxico igualou o crescimento das exportaes chinesas para os EUA. Adiante ser aqui constatado que este foi o perodo de grande boom das exportaes mexicanas, durante o qual se beneficiaram de uma aguda desvalorizao e queda dos salrios reais, alm de contar com uma vantagem alfandegria considervel em relao a todos os seus grandes competidores no mercado norte-americano, exceto o Canad. As vantagens de acesso ao mercado estadunidense que o Mxico e o Canad detiveram durante os anos 1990 foram importantes na explicao de sua posio privilegiada no ranking. Apesar de o Mxico j exibir vantagens aduaneiras anteriores ao Nafta, consideramos que este instrumento foi importante na consolidao e reafirmao da integrao dos sistemas de produo direcionados ao mercado americano. Assim:
O Nafta formalizou institucionalmente a estratgia de liberalizao comercial do Mxico na forma de um tratado com o Canad e os EUA, seu maior parceiro comercial (...) o Nafta abriu uma janela de oportunidades sem precedentes para as exportaes aos EUA, o maior mercado do mundo (Moreno-Brid, Valdivia e Santamara, 2005, p. 13-15).18
Assim, os fatores de competitividade do Mxico no crescente mercado norte-americano de importaes foram favorveis, em especial na segunda metade da dcada. Porm, esta janela de oportunidade progressivamente se fechou.
18. A esse respeito, cabe ressaltar que o Mxico tornou-se, desde 1993, um vido signatrio de tratados bilaterais e multilaterais de livre comrcio, bem como de acordos de complementao econmica. Entre os 15 acordos assinados at o final de 2007, os mais importantes so o Nafta (1993), o acordo com a Unio Europeia (2000), com o Mercosul (2002) e com o Japo (2005). Os outros acordos so, em sua maioria, com pases da Amrica Latina e Caribe. Os acordos preferenciais assinados pelo Mxico vo alm das vantagens j contempladas pelo trato de Nao Mais Favorecida que o pas concede, no s aos membros da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), mas a todas as naes. O Mxico membro signatrio fundador da OMC e usa, com bastante eficincia, seu sistema de soluo de controvrsias. Alguns acordos bilaterais do Mxico preveem sistemas prprios de solues de controvrsias, cujo trmite mais clere que o sistema de painis da OMC. Segundo o Trade Policy Review da OMC (2007), o Mxico detinha, em junho de 2007, 70 direitos antidumping em vigor o Brasil detm em torno de 45 , cuja procedncia das mercadorias em questo era majoritariamente da China e dos EUA. As importaes mais contestadas foram de produtos de ao (China e EUA), produtos sunos (EUA) e papel para impresso (EUA). Entre janeiro de 2002 e dezembro de 2006, das 42 novas investigaes de antidumping perpetradas pelo Mxico como reclamante, 67% redundaram em direitos definitivos.
109
Os nicos setores relevantes para as exportaes mexicanas que continuaram relativamente ilesos concorrncia chinesa foram o automotriz e o petroleiro.19 No setor automotriz, as exportaes mexicanas so altamente dependentes das estratgias das montadoras estadunidenses, que respondem, em mdia, por 70% da produo nacional direcionada ao mercado externo.20 Nesse sentido, a posio do Mxico vem sendo crescentemente ameaada pela ascenso das montadoras japonesas, alems e sul-coreanas,21 que efetivamente tm ganhado a corrida pela eficincia produtiva e pelo gosto do consumidor norte-americano (USDOC, 2000 e 2006).22 No que se refere ao petrleo, houve uma escalada deste item na pauta de importaes dos EUA, ocupando o primeiro lugar do ranking em 2005, com 17,1% de participao. O acirramento do conflito no Oriente Mdio aps o 11 de setembro e o aumento da demanda mundial provocaram uma alta de preos bastante contundente. Em decorrncia da alta do preo, inmeros pases exportadores de combustveis minerais, entre eles o Canad23 e o Mxico, vm aumentando a dependncia das divisas deste mercado. Em funo da grande volatilidade dos preos do petrleo e da concentrao do destino nos EUA, entende-se que o potencial de instabilidade destes pases vem aumentando. Por fim, cabe mencionar o fato de a China ter sido o nico pas que aumentou significativamente suas exportaes para os EUA aps 2001, elevando sua participao relativa em detrimento de quase todos os outros concorrentes.
19. Uma das grandes revelaes por vir ser a posio da China na produo mundial de automveis. Os vultosos IDEs do setor tm indicado que a China poder se tornar um player importante. 20. As montadoras norte-americanas com presena no Mxico so as chamadas Big Three (Ford, General Motors e Daimler-Chrysler). So tambm responsveis por mais de 40% da produo de automveis para o mercado interno, na mdia de 1988 a 2005. 21. Em relao Coreia do Sul, o recente acordo comercial assinado pelo pas com os EUA em 2007 pode constituir uma fonte de vantagens alfandegrias em relao ao Nafta. 22. A indstria automobilstica tem uma longa histria no Mxico. Seu incio data do estabelecimento de uma unidade montadora da Ford em 1926, mas sua expanso ocorreu de fato na dcada de 1960 (Salomn 2004). Como ocorreu em muitos outros pases em processo de industrializao nos anos 1950, 1960 e 1970, a indstria de automveis foi determinante na conformao do padro de transporte, de indstria de base e de comrcio exterior do Mxico. poca, as transnacionais se instalaram primordialmente na ponta da montadora, enquanto s empresas de capital nacional reservou-se o setor de autopeas. At o fim da dcada de 1970, a estratgia de ambos os setores foi o abastecimento do mercado interno e, a despeito das leis de contedo nacional, suas quantiosas importaes de insumos, mquinas e equipamentos causavam transtorno s contas externas mexicanas. Nos anos 1980, no mbito nacional, foram determinantes a profunda crise em que mergulhou o mercado interno e a forte poltica de promoo de exportaes com progressiva liberdade de comrcio, inclusive no setor de autopeas. No mbito externo, figurou a necessidade das transnacionais norte-americanas de forjar parques produtivos mais vantajosos frente contestao japonesa de seu mercado. De meados dos anos 1980 at a crise, os regimes de incentivo exportao, que at mesmo baixaram significativamente as exigncias de contedo nacional, promoveram uma grande expanso da capacidade produtiva de veculos para o mercado estadunidense. Tal expanso significou uma participao do mercado externo nas vendas da produo nacional trs vezes maior que a do mercado interno. Num arranjo production sharing, os maiores investimentos foram os das montadoras americanas Ford, GM e Chrysler. 23. O Canad de longe o maior fornecedor de combustveis minerais aos EUA e o terceiro maior exportador de petrleo para este mercado.
110
Para o Mxico, depois da crise de balano de pagamentos de 1994, esse tem sido o maior desafio colocado estratgia de crescimento via exportaes, na medida em que estas concentraram-se nos segmentos produtivos de baixa agregao de valor, como a maquila.
Do final de 2000 a abril de 2004, a indstria maquiladora de exportao, provavelmente o setor mais sensvel s flutuaes nos EUA, havia perdido 18,95% dos seus empregos e 22,85% dos seus estabelecimentos, mesmo considerando-se a recuperao do incio de 2004. Segundo estudos preliminares, durante o processo de fechamento das fbricas, 177 empresas, ou 33,8% do total, mudaram suas atividades para a China (Dussel-Peters, 2004a, p. 55).
TABELA 4 Participao dos 20 maiores pases de origem nas importaes de mercadorias dos EUA (1994-2005)
(Em %)
Ranking 1990 1 2 3 8 4 6 5 7 9 19 10 12 14 35 18 11 24 15 26 13 Ranking 2000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Canad Japo Mxico China Alemanha Reino Unido Taiwan Coreia do Sul Frana Malsia Itlia Singapura Venezuela Irlanda Tailndia Arbia Saudita Filipinas Brasil Israel Hong Kong 1990 18,4 18,2 6,1 3,1 5,7 4,1 4,6 3,7 2,6 1,1 2,6 2,0 1,9 0,4 1,1 2,0 0,7 1,6 0,7 1,9 1994 19,4 17,9 7,5 5,8 4,8 3,8 4,0 3,0 2,5 2,1 2,2 2,3 1,3 0,4 1,6 1,2 0,9 1,3 0,8 1,5 1995 19,5 16,6 8,3 6,1 5,0 3,6 3,9 3,3 2,3 2,4 2,2 2,5 1,3 0,5 1,5 1,1 0,9 1,2 0,8 1,4 1996 19,8 14,6 9,2 6,5 4,9 3,7 3,8 2,9 2,4 2,3 2,3 2,6 1,6 0,6 1,4 1,1 1,0 1,1 0,8 1,2 1997 19,3 13,9 9,9 7,2 4,9 3,8 3,7 2,7 2,4 2,1 2,2 2,3 1,5 0,7 1,4 1,1 1,2 1,1 0,8 1,2 1998 19,1 13,3 10,4 7,8 5,5 3,8 3,6 2,6 2,6 2,1 2,3 2,0 1,0 0,9 1,5 0,7 1,3 1,1 0,9 1,2 1999 19,4 12,8 10,7 8,0 5,4 3,8 3,4 3,1 2,5 2,1 2,2 1,8 1,1 1,1 1,4 0,8 1,2 1,1 1,0 1,0 2000 18,8 12,0 11,2 8,2 4,8 3,6 3,3 3,3 2,4 2,1 2,1 1,6 1,5 1,3 1,3 1,2 1,1 1,1 1,1 0,9 2004 17,4 8,8 10,6 13,4 5,3 3,2 2,4 3,1 2,2 1,9 1,9 1,0 1,7 1,9 1,2 1,4 0,6 1,4 1,0 0,6 2005 17,2 8,3 10,2 14,6 5,1 3,1 2,1 2,6 2,0 2,0 1,9 0,9 2,0 1,7 1,2 1,6 0,6 1,5 1,0 0,5
Ranking 2005 1 4 3 2 5 6 8 7 10 11 12 21 9 13 17 14 28 15 19 30
Fonte: Elaborao prpria com dados do Departamento de Comrcio dos EUA (TradeStats Express). Em: <http://tse.export.gov>.
3.2 Consequncias sociais
Ao longo deste captulo, chamou-se ateno para as distintas dimenses que impulsionaram uma insero privilegiada do Mxico na diviso internacional do trabalho nos anos 1990, em especial a partir de 1996. Mencionou-se a dimenso regional, na medida em que foi aqui identificado um vetor histrico de perpetuao e aprofundamento da integrao do Mxico economia norte-americana. A este foi adicionado um vetor industrial, ao expor a racionalidade concorrencial que levou aos investimentos das multinacionais norte-americanas, europeias e
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japonesas no Mxico, e maquilizao da indstria localizada no pas. Tambm foi descrita a importncia das mudanas institucionais que corroboraram esta insero, consubstanciadas no Nafta e no rescue package. Na dimenso macroeconmica, o cmbio e os salrios cumpriram uma funcionalidade especial. Neste caso, como tambm no caso das outras dimenses supracitadas, o esvaziamento deste vetor a partir do fim da dcada, ou seja, o esgotamento da competitividade de cmbio e salrios, constitui a prova negativa de sua importncia para o padro de insero internacional mexicano. Seguindo Dussel-Peters (2002, p. 8), ainda que essencial, a maquila apenas a maior parcela de um fenmeno mais amplo e disseminado na indstria mexicana: a predominncia de processos cuja caracterstica bsica a importao temporria para a exportao. De acordo com o autor, se a maquila representou em mdia 44,4% das exportaes entre 1993 e 2001, agregando-se os processos sob os regimes Altex, Pitex e outros, a fatia eleva-se para 78,5%! De um lado, a caracterstica primordial do processo de montagem e submontagem a alta dotao de mo de obra. O fator trabalho constitui, portanto, o maior custo de produo daqueles agregados no pas, ou seja, esto sujeitos ao risco cambial. Por outro lado, o capital da indstria de exportao tem origem primordialmente estrangeira, em geral com presena em inmeros pases do mundo e cujo destino da produo altamente concentrado no mercado estadunidense. Assim, os custos da mo de obra so avaliados em escala mundial e contrastados com receitas em dlares norte-americanos. Desta feita, em decorrncia de uma configurao particular da indstria exportadora mexicana, o custo da mo de obra em dlares norte-americanos a medida mais representativa da competitividade desta indstria. Reclama Steve Beckman, um dos maiores sindicalistas norte-americanos da atualidade, que:
Alm de encorajar o offshoring da produo e empregos automotivos, os acordos de comrcio negociados pelos EUA falharam em cobrar das outras naes o respeito aos direitos trabalhistas reconhecidos internacionalmente. Como resultado, observamos uma constante corrida para o fundo na medida em que China, Mxico e outras naes competiram na base de baixos salrios e protees trabalhistas inadequadas (Depoimento de Steve M. Beckman, Diretor da International Union, United Automobile, Aerospace & Agricultural Implement Workers of America UAW).24
Com efeito, a implantao e o crescimento da indstria de exportao no Mxico, a partir de meados dos anos 1980, se deram numa conjuntura de vantagens expressivas da relao cmbiosalrio. Vale lembrar das maxidesvalorizaes de 1982, 1986 e 1987 para o ajuste do balano de pagamentos, e em suporte prvio ao plano de estabilizao (PSE). Do ponto de vista do mercado de trabalho, a
24. Depoimento no senado norte-americano em 17 de fevereiro de 2006 (Senate Democratic Policy Committee Hearing, An Oversight, Hearing on Trade Policy and the U.S. Automobile Industry, consultado em <http://democrats.senate. gov/dpc/hearings/hearing28/beckman.pdf>).
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estagnao da economia mexicana, com baixa criao de empregos e a conteno dos salrios esta justificada para frear o consumo de importados e a inflao durante a dcada , propiciou um campo frtil para a implantao de processos intensivos em trabalho (tabela 5). A partir da dcada de 1990, a reverso da balana comercial foi viabilizada por uma desvalorizao de 54% em 1995, mas tambm por uma queda do salrio real de 13% na manufatura no maquiladora, e de 6% nas atividades de maquila. Estes efeitos, juntos, provocaram um aumento da competitividade cmbiosalrio de 77% naquele ano. Assim, a rentabilidade da indstria exportadora aumentou e, frente retrao do mercado interno, constitui-se a nica alternativa vivel para o escoamento da produo nacional.25 A participao da indstria de exportao na criao de empregos aumentou consistentemente aps 1995, tendo em vista especialmente sua intensa dotao de mo de obra. Como exemplo, pode ser citado o caso da maquila. Sua participao no emprego total da indstria manufatureira passa de 17,4% em 1994 para 31,5% em 2000 (Ros e Frenkel, 2004, p. 11). Como um todo, os postos de emprego no-agrcola cresceram 2,6 milhes entre 1996 e 1999. O maior crescimento do emprego foi observado na indstria manufatureira, entre as mais dinmicas, as maquilas de tecidos, roupas, mveis, produtos de madeira e partes automotivas (NAALC 2003, 82).
TABELA 5 Relao cmbio-salrio na manufatura mexicana (1980-2005)
Ano 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 ndice de Cmbio Real1 (a)
74 62 84 95 80 78 119 135 111 101 100 92 86 74 76 117 103
Remuneraes Reais Mdias na Manufatura Sem Maquila2 (b)

129 135 136 103 96 97 90 89 89 97 100 106 115 121 126 110 99
Remuneraes Reais Mdias na Maquila3

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 100 94 89
Relao Cmbio / Salrio (c = a/b*100)

57 46 62 93 84 81 132 151 126 104 100 86 74 61 60 107 104
Crescimento Anual da Relao Cmbio / Salrio

_ -20% 35% 49% -10% -3% 64% 14% -17% -17% -4% -14% -14% -18% -1% 77% -2%
(Continua)
25. Mesmo Anne Krueger (1999), uma ativista do livre comrcio, argumentou a favor da centralidade da desvalorizao e do regime de maquila bem estabelecido no boom das exportaes mexicanas ps-1994. A autora considerou estes fatores mais relevantes que o Nafta, pelo menos at 1998.
113
(Continuao) Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 ndice de Cmbio Real1 (a)
86 85 78 69 63 61 72 77 74
Remuneraes Reais Mdias na Manufatura Sem Maquila2 (b)

98 101 103 109 116 118 120 120 120
Remuneraes Reais Mdias na Maquila3

90 94 96 100 109 116 115 115 116
Relao Cmbio / Salrio (c = a/b*100)

87 84 76 63 54 52 60 64 62
Crescimento Anual da Relao Cmbio / Salrio

-16% -4% -10% -16% -15% -5% 16% 7% -4%
Fontes: Banco Central do Mxico e Inegi. Notas:1 Cesta ponderada de cmbio com 111 pases deflacionadas pelos respectivos IPCs, mdia mensal, 1990=100. 2 Salrios e outras remuneraes em dinheiro deflacionadas pelo IPC, 1990=100. 3 Salrios e outras remuneraes em dinheiro deflacionadas pelo IPC, apurados somente a partir de 1994=100.
A partir de 1998, o crescimento do salrio real, coadunado a uma expressiva valorizao cambial, implicou uma queda contnua de competitividade da indstria de exportao mexicana. Alm disso, na medida em que o Mxico conta com uma especializao centrada em vantagens de cmbiosalrio, o avano da China no comrcio internacional significa um desafio imenso, uma vez que nesse quesito este pas tem sido praticamente imbatvel. Na maquila, a perda de competitividade frente China resultou numa perda de cerca de 300 mil postos de trabalho em 2001 e 2002 (Carrillo, Hualde e Ramrez, 2005, p. 36). Ainda que a pujana da indstria direcionada ao mercado externo tenha de fato implicado, de 1995 a 2000, a criao de novos empregos, costuma-se apontar os problemas. Primeiro, o crescimento do emprego total no foi preo para o crescimento da populao economicamente ativa (PEA), de cerca de 800 mil mexicanos ao ano (Dussel-Peters, 2004c e 2004b). Segundo, a qualidade do emprego gerado foi ruim na medida em que, em mdia, 35% dos novos postos gerados no setor no-agrcola foram classificados como informais (NAALC, 2003, p. 70). Terceiro, apesar do crescimento do salrio real a partir de 1998, os salrios reais como um todo no recuperaram os nveis vigentes antes da crise da dvida (tabela 5). Os problemas supracitados decorrem da prpria lgica predominante na implantao e expanso da indstria de exportao no Mxico. Os parcos encadeamentos industriais internos do pas geraram uma dualidade na estrutura produtiva mexicana: um setor direcionado s exportaes, em geral mais moderno e com predominncia do emprego formal, e outro direcionado ao mercado interno, caracterizado pelo baixo dinamismo, informalidade e atraso tecnolgico. A viso de uma economia dual, atrasada e moderna, pode sem dvida ser enriquecida por hibridismos, no entanto ainda parece vlida para analisar os resultados mais gerais da modernizao ocorrida no Mxico atual, revelando o carter estrutural do subdesenvolvimento mexicano. Somada heterogeneidade produtiva,
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a distribuio de renda no recuperou os nveis de equidade alcanados at a crise financeira de 1995: o ndice de Gini passou de 0,477 em 1994 para 0,508 em 2005. Dessa maneira, a estratgia de crescimento guiado pelas exportaes foi incapaz de incluir, ou ainda dinamizar, parte expressiva do aparato produtivo e da mo de obra mexicana, motivo pelo qual os salrios seguem relativamente pressionados para baixo, no obstante o crescimento do emprego. Mais do que isso, a prpria rentabilidade do setor exportador, do modo como se desenvolveu no Mxico, esteve antes relacionada aos baixos salrios que produtividade (Ros e Frenkel, 2004, p. 22). Do ponto de vista dos setores direcionados ao mercado interno, a corroso do tecido industrial e agrcola pelas importaes foi devastadora, sobretudo em face da renovada valorizao cambial e da reduo tarifria de importaes agrcolas prevista no Nafta. A este respeito:
Na medida em que qualquer ganho de produtividade foi baseado no deslocamento de produtores locais, o impacto social de curto prazo pode ser considerado negativo. O impacto poder ser contornado e positivo no mdio prazo a depender da capacidade de transio da mo de obra redundante para novos empregos criados nos setores dinmicos (...) isto requeriria maiores investimentos que at agora no aconteceram (Moreno-Brid, Valdvia e Santamara, 2005, p. 27).
Muitos analistas argumentam em favor de uma relao direta entre, de um lado, a insuficincia, precariedade e baixos rendimentos do emprego no Mxico e, de outro, o crescente fluxo de imigrao legal e ilegal para os EUA.26 Em contraste, um dos argumentos mais usados pelas autoridades norteamericanas e mexicanas para justificar o Nafta foi o de que, supostamente, o acordo geraria empregos para os mexicanos, equalizaria os salrios entre os dois pases e, assim, desestimularia a imigrao.27 Nada mais distante da realidade. Estima-se que um dcimo de toda a populao mexicana viva nos EUA (OCDE, 2003, p. 18).28 Assim, aproximadamente 10 milhes de mexicanos viveriam nos EUA, 6 milhes em condies clandestinas e 4 milhes legalmente, de acordo com estimativas de 2005 (INS U.S. Immigration and Naturalization Services, 1996, 2000 e 2006). O fluxo de entrada de imigrantes ilegais, entre 1994 a 2004, foi em mdia de 400 mil mexicanos ao ano, sendo que ainda 1,2 milho de mexicanos foi surpreendido e efetivamente barrado pelo patrulhamento da fronteira sudoeste. Esta mais uma faceta da integrao do Mxico aos EUA. O fenmeno gerou remessas familiares ao Mxico da ordem de US$ 20 e US$ 23 bilhes em
26. Ver Moreno-Brid, Valdvia e Santamara, 2005; Dussel-Peters, 2004c; Manning, 2000; OCDE, 2003; entre outros. 27. Para uma reviso da retrica em torno do Nafta, ver Manning (2000). 28. A populao mexicana de cerca de 100 milhes de habitantes segundo o censo de 2000.
115
2005 e 2006, respectivamente (anexo 1, alnea Transferncias). Em 2005, este influxo foi US$ 2 bilhes superior entrada de IDE, representando 9,6% das exportaes totais e 64% das exportaes de combustveis minerais. Seu vultoso montante faz das remessas familiares um fluxo extremamente importante para o atual acmulo de reservas mexicano. Apesar de ser um fluxo, em geral, de natureza mais estvel que as entradas de capitais, por exemplo, sua dinmica est intrinsecamente associada s flutuaes da economia norte-americana sobretudo tendo-se em conta que os postos de trabalho ocupados pelos mexicanos, em especial por aqueles em situao de imigrao irregular, esto sujeitos a uma maior informalidade, achatamentos salariais, maior rotatividade e tambm sazonalidades. Nessa linha, juntamente com as receitas exportadoras, as remessas familiares so mais uma fonte de recursos crucial para o Mxico, a qual est relacionada dinmica da economia dos EUA. Para contrapor-se a potenciais choques vindos do norte, como aquele sentido em 2001, resta saber se o Mxico conseguir reconstruir mecanismos internos e soberanos de estabilizao e crescimento de sua economia.
4 Concluso: o tempo longo
Pde-se argumentar aqui, sem ambiguidade, que a dinmica de crescimento e seu impacto sobre a sociedade mexicana so hoje primordialmente ditados pela integrao econmica intransfervel do Mxico com os EUA. A estratgia de complementariedade produtiva provocou o aumento excessivo da dependncia em relao ao mercado norte-americano, elevando a susceptibilidade da economia nacional mexicana dinmica daquele mercado. Nesse sentido, a economia nacional reflete as decises e acontecimentos exteriores. Assim, o Estado mexicano perdeu graus de liberdade na relao poltica com os EUA e suas corporaes medida que viu diminuda sua capacidade de autodeterminao da renda nacional. Mas poderia ter sido diferente? Ou ainda, j foi diferente? Como atesta a anexao territorial durante o sculo XIX e a participao ativa dos gringos na revoluo de 1910, pode-se argumentar que a simbiose com os EUA, em suas inmeras facetas, vem sendo um daqueles traos razoavelmente estveis da histria mexicana. As formas que tal relao assumiu desde que os EUA se tornaram hegemnicos na regio e no mundo no podem obscurecer a existncia de uma tendncia de longa durao perpassando tais conjunturas. Nesse sentido, admiti-se que o leque de possibilidades histricas, pelo menos no que poderia transformar radicalmente a relao com os EUA, no era e no infinito. Ainda assim, isto no exime os diferentes atores de sua parcela de responsabilidade nos rumos especficos que o Mxico vem trilhando.
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Durante o longo caminho de liberalizao desde a crise da dvida de 1982, a indstria e a agricultura voltaram-se para as exportaes em detrimento do mercado interno. Tal movimento foi consequncia direta das motivaes de extroverso do capital produtivo norte-americano, sendo sancionado pelos governos mexicano e estadunidense na medida em que estes aprofundaram inmeros esquemas de incentivo comercial que culminaram na assinatura do Nafta em 1993. Por outro lado, a reestruturao produtiva reservou ao capital nacional os esplios da desestatizao dos oligoplios de comunicaes, eletricidade, transporte e finanas. Ainda sob a ncora cambial, o pas ficou perigosamente exposto aos atos de venganza dos capitais estrangeiros de curto prazo. Eminentemente financeira, a crise iniciada em dezembro de 1994, alm de haver enterrado a ncora cambial, trouxe consigo a sano do governo estadunidense ao processo de integrao da economia mexicana aos EUA, materializada no rescue package. Formatadas as bases da integrao entre a economia mexicana e os EUA, a desvalorizao cambial, a queda dos salrios reais, as vantagens alfandegrias e a disputa entre as corporaes americanas e japonesas determinaram uma janela de oportunidade para que o Mxico aproveitasse o vigoroso crescimento do PIB norte-americano e de suas importaes a partir da segunda metade dos anos 1990. Foi apontado aqui o papel fundamental da indstria automobilstica e eletroeletrnica de exportao que, no Mxico, contraditoriamente, materializam a modernidade tecnolgica com pouca agregao de valor. Nesse sentido, a falta de encadeamentos internos, a insuficiente gerao de massa salarial, alm do envio dos lucros ao exterior, so caractersticas que reduzem sobremaneira a capacidade de multiplicao da demanda efetiva gerada pela indstria de exportaes. Ademais, a lgica de sua expanso altamente submissa aos interesses norte-americanos e dinmica do mercado internacional. J no sculo XXI, a instabilidade do mercado americano a partir de 2001, a sedimentao da China como uma potncia exportadora e a revalorizao de salrios e cmbio so fatores explicativos cruciais para a recente desacelerao do PIB mexicano. Diante destes desafios, o Mxico no conseguiu lanar mo de mecanismos internos contracclicos para proteger sua economia, sobretudo porque no fortaleceu os ingressos tributrios do setor pblico, que historicamente registraram um nvel baixssimo de 10% do PIB. Ao privatizar e internacionalizar parte expressiva de seus ativos produtivos, tambm perdeu capacidade autnoma de dinamizao da demanda agregada e uma fonte importante de receitas no tributrias (lucros). Adicionalmente, a vulnerabilidade do setor pblico mexicano est expressa no fato de cerca de um tero das receitas do governo federal resultar da atividade petroleira (tabela 6).
117
Apesar de ter esboado uma reforma fiscal, aprovada em 2007, no sentido de diminuir a dependncia do setor pblico dos ingressos petroleiros e aumentar a arrecadao tributria como percentual do PIB (objetivos expressos nos documentos do governo), os resultados tm sido, at agora, exguos.
TABELA 6 Ingressos oramentrios do setor pblico federal
(Em % do PIB)
Conceitos Total Petroleiros Pemex Governo Federal Direitos sobre os Hidrocarbonos Ordinrios Extraordinrios sobre a exportao Fundo de estabilizao Impostos/Subsdios especiais No Petroleiros Governo Federal Tributrios Imposto sobre rendas Imposto sobre o valor agregado Produo e servios Importao Outros impostos No tributrios Organismos e empresas 1990 1994 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 23,2 21,1 20,8 19,7 20,0 20,2 21,2 20,7 21,2 22,0 22,2 23,5 7,0 5,5 6,9 6,5 6,1 6,0 7,1 7,4 7,9 8,4 7,9 8,6 3,2 2,1 2,4 1,8 1,6 2,2 2,3 2,2 2,0 3,1 3,4 2,9 3,9 3,4 4,4 4,7 4,4 3,8 4,7 5,2 5,9 5,3 4,5 5,7 3,2 2,0 3,2 3,3 2,9 2,0 3,3 4,1 5,1 5,6 4,9 7,4 3,2 2,0 3,2 3,3 2,9 2,0 3,3 4,1 5,1 5,1 4,3 6,6 - 0,1 0,1 0,3 - 0,3 0,5 0,6 0,6 1,4 1,3 1,5 1,5 1,7 1,4 1,1 0,8 (0,3) (0,4) (1,8) 16,2 15,6 13,9 13,2 13,9 14,2 14,1 13,3 13,3 13,6 14,4 14,8 10,7 10,7 9,4 9,7 10,3 10,6 10,3 9,6 9,5 9,8 10,8 11,1 9,2 8,9 7,6 8,6 8,9 9,0 9,0 8,4 8,6 9,0 9,4 9,9 4,1 4,7 3,7 4,3 4,5 4,6 4,5 4,0 4,2 4,3 4,7 5,0 3,3 2,5 2,6 3,1 3,3 3,2 3,4 3,3 3,5 3,7 3,7 3,8 0,7 0,4 0,4 0,3 0,4 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,8 0,8 0,6 0,5 0,5 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,5 0,4 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 1,6 1,9 1,9 1,1 1,4 1,6 1,3 1,2 0,9 0,8 1,4 1,2 5,4 4,9 4,4 3,5 3,6 3,6 3,9 3,6 3,8 3,8 3,6 3,7
Fonte: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
O crescimento das receitas petroleiras gmeas no balano de pagamentos e no oramento pblico e a elevao das remessas de no-residentes tm sustentado a continuidade de um padro de consumo e produo altamente importador (anexo 1). A nosso ver, Tais tendncias, somadas dependncia das exportaes, parecem representar um aprofundamento da integrao da economia mexicana norte-americana, o que implica uma extraordinria vulnerabilidade externa diante da crise iniciada em 2008. No de se estranhar que o pas seja um dos mais afetados pela crise na Amrica Latina, devendo retrair-se cerca de 5% em 2009, de acordo com o banco central mexicano estimativa publicada em 29 de abril de 2009. Em suma, a estratgia mexicana de crescimento orientado para fora no gerou mecanismos de sustentabilidade e aprofundou a dependncia externa do pas em relao aos EUA. A heterogeneidade estrutural que caracteriza o subdesenvolvimento latino-americano perpetuou-se e a promessa de distribuio dos frutos da liberalizao foi quebrada.
118
ANEXO 1 Balano de pagamentos do Mxico (1980-2008)

1981 (16,24) 23,31 (27,18) (3,27) (10,11) 1,02 0,86 26,60 26,78 4,07 3,08 1,00 1,00 (3,75) (0,19) (0,31) (9,10) 1,01 (3,18) (7,52) (3,06) 3,10 (1,03) (0,33) (0,25) (1,98) 3,20 (0,11) (0,20) (0,05) 0,32 (3,16) (1,60) (1,28) (0,02) (0,07) (3,00) (2,33) 0,65 (0,52) (0,44) (0,60) (0,52) (0,00) (0,38) 0,55 (1,12) 0,99 0,65 (0,52) (0,44) (0,60) (0,52) 1,90 2,19 1,54 1,98 2,40 2,63 (1,00) (1,00) (3,89) (0,46) (0,45) 2,28 6,92 2,55 1,67 1,11 1,39 1,88 1,63 8,27 2,35 2,10 (0,33) 0,67 1,93 10,00 0,34 1,31 (0,32) 2,72 (1,24) (0,44) (2,57) 3,88 2,88 1,00 1,00 (0,07) (0,67) (0,69) (0,31) (3,52) (7,13) 0,84 0,98 1,13 1,16 1,29 1,48 1,90 1,04 1,17 1,36 1,99 1,58 1,92 2,26 2,54 2,21 2,07 (0,38) 3,63 3,18 0,45 0,49 (0,04) (0,18) (0,90) (0,06) (0,04) 4,27 0,27 (12,26) (9,12) (10,08) (9,00) (7,52) (6,80) (7,25) (8,30) (1,72) (0,29) (0,29) (0,59) (0,45) 0,33 0,00 (0,47) (17,01) (11,85) (15,92) (18,36) (16,78) (18,81) (28,08) (34,77) (41,59) (1,92) (8,63) 3,98 2,49 8,11 10,77 6,04 2,63 3,41 1,99 1,41 0,76 (0,53) (7,35) (1,58) 2,52 3,55 24,06 25,95 29,10 26,76 21,80 27,60 30,69 35,17 40,71 (5,89) 5,86 4,18 0,80 (1,37) 4,24 (2,38) (5,82) (7,45) (14,65) 42,69 (49,97) (1,75) (8,61) 2,99 2,66 24,79 8,27 17,51 4,76 12,75 6,33 3,41 3,01 0,92 0,02 (0,60) (1,34) (2,13) 7,38 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 (24,44) 46,20 (62,13) (2,30) (9,59) 3,39 3,07 26,49 (1,50) 22,43 4,39 18,04 4,78 8,15 5,11 2,19 0,06 1,17 2,14 (1,02) 1,01 (Continua)
(Em US$ bilhes)
1980
Conta corrente
(10,43)
Exportaes
18,03
Importaes
(21,09)
Servios no fatoriais
(1,77)
Servios fatoriais
(6,44)
Transferncias
0,83
Remessas familiares
0,70
Conta financeira
11,38
Emprstimos e depsitos
10,47
Investimento estrangeiro
2,15
Investimento estrangeiro direto -
2,09
Investimento estrangeiro de carteira
0,06
Mercado acionrio
Mercado de dinheiro
Valores emitidos no exterior -
0,06
Ativos em bancos no exterior
(0,81)
Investimento direto de mexicanos no exterior
Crdito ao exterior
(0,02)
Garantias da dvida externa
Outros ativos
(0,42)
Erros, omisses e ajuste de valorao
(0,36)
Variao lquida de reservas (negativo=perda)
1,02
(Continuao) 1994 (1,58) 79,54 0,66 3,96 3,67 15,33 22,88 (12,09) (0,19) 9,53 (9,71) 0,52 0,91 9,86 (6,05) (0,62) 0,54 (0,21) (0,04) 1,77 10,49 1,56 2,68 0,72 (0,92) 2,14 (0,71) (0,77) (0,11) 0,33 0,43 (0,84) (0,56) (0,02) 0,59 4,86 0,16 (3,04) 3,55 0,41 1,29 1,85 1,75 2,82 1,24 1,64 9,15 (1,54) 0,58 0,05 (0,92) (0,05) 0,94 2,54 (1,51) (4,40) 3,86 (1,78) (3,24) 7,33 3,63 (3,16) (0,28) (0,66) (3,26) (4,17) 9,59 2,80 3,22 (0,67) 3,77 0,45 0,15 13,57 5,04 1,03 12,00 (1,13) 3,63 (1,00) (0,10) 0,15 (1,05) 2,77 (0,89) 0,19 1,13 0,64 (2,14) 7,10 9,19 12,83 12,66 13,83 17,97 29,75 23,68 22,75 17,87 13,69 25,83 16,84 33,38 22,68 (7,94) 4,93 (7,26) (4,18) (1,29) (3,16) (4,11) 19,80 16,25 3,56 (0,12) 0,90 2,78 3,46 (1,25) 0,05 0,09 1,12 (2,54) 9,45 4,33 16,64 19,06 14,56 19,76 28,26 23,36 19,15 4,22 4,86 5,63 5,91 6,57 8,90 9,81 15,04 18,33 13,11 (3,94) 28,81 23,57 5,24 (2,52) 5,19 2,57 (5,58) (4,43) 1,72 (3,47) (3,89) 4,06 4,53 5,25 6,01 6,31 6,99 9,34 10,27 15,50 18,76 22,14 21,69 15,80 (1,12) 31,12 22,75 8,37 3,35 3,35 1,67 (4,40) (6,47) (3,32) (4,45) 7,17 0,37 (0,75) (0,90) (1,80) (2,32) (3,56) (4,05) (4,60) (4,61) (4,71) (5,74) 25,95 25,57 (1,64) (4,65) 20,92 19,63 1,30 2,81 3,67 (5,18) (5,76) (6,01) 4,84 (0,99) (2,51) (7,67) (15,99) (13,95) (18,68) (17,70) (14,14) (7,19) (5,16) (4,20) (4,21) 60,88 (1,97) 3,78 3,47 14,98 1,13 19,52 10,97 8,55 4,08 (2,23) (13,86) 6,69 (3,71) (0,04) (0,62) (1,30) (3,71) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1993
Conta corrente
(23,40) (29,66)
(8,10) (15,42)
Exportaes
51,89
96,00 110,43 117,54 136,36 166,12 158,78 161,05 164,77 188,00 214,23 249,93 271,88 291,81 (6,26) 26,42 26,08 20,66 8,88 41,81 27,04 14,77 (0,48) 9,05 6,20 (6,15) (17,05) (8,26) (4,73) (2,30) 10,31 (7,00) 25,46 25,14 20,78 5,61 22,89 17,75 5,14 (3,98) 6,73 2,39 (2,67) 0,20 (5,25) 2,08 7,45
Importaes
(65,37) (79,35) (72,45) (89,47) (109,81) (125,37) (141,97) (174,46) (168,40) (168,68) (170,55) (196,81) (221,82) (256,06) (281,95) (308,64)
Servios no fatoriais
(2,13)
Servios fatoriais
(11,43) (13,01) (13,29) (13,94) (12,79) (13,27) (12,85) (15,02) (13,86) (12,73) (12,31) (10,51) (14,04) (18,29) (18,19) (17,04)
Transferncias
3,64
Remessas familiares
3,33
Conta financeira
32,34
Emprstimos e depsitos
2,74
Investimento estrangeiro
33,21
Investimento estrangeiro direto
4,39
Investimento estrangeiro de carteira
28,82
Mercado acionrio
10,72
Mercado de dinheiro
7,41
Valores emitidos no exterior
10,70
Ativos em bancos no exterior
(1,28)
Investimento direto de mexicanos no exterior
Crdito ao exterior
(0,28)
Garantias da dvida externa
(0,56)
Outros ativos
(1,48)
Erros, Omisses e ajuste de valorao
(3,04)
Variao Lquida de reservas (negativo=perda)
5,98 (18,39)
Fonte: Banco Central do Mxico. 119
120
ANEXO 2 Comrcio exterior do Mxico segundo regies de origem e destino

Participao anual mdia no total da pauta (%)
Exportaes Ano 50 - 59 60 - 69 70 - 79 80 - 84 85 - 89 90 - 94 95 - 99 00 - 04 EUA e Canad 74% 58% 63% 60% 67% 82% 88% 90% Europa 11% 11% 11% 19% 15% 8% 4% 4% Amrica Latina e Caribe 4% 7% 12% 8% 7% 5% 5% 4% Amrica Latina e Caribe 1% 2% 6% 5% 4% 4% 2% 4% Japo 4% 7% 5% 6% 7% 3% 1% 1% Outros 6% 18% 10% 7% 5% 2% 2% 2%
Importaes Ano 50 - 59 60 - 69 70 - 79 80 - 84 85 - 89 90 - 94 95 - 99 00 - 04 Fonte: Unctad trade statistics. EUA e Canad 83% 69% 63% 64% 68% 73% 77% 68% Europa 15% 24% 24% 18% 17% 14% 10% 10% Japo 1% 3% 5% 5% 6% 5% 4% 4% Outros 1% 2% 2% 9% 5% 5% 7% 13%
ANEXO 3 IDE para o Mxico segundo pas de origem e setor econmico
Estados Unidos Europeus selecionados Reino Unido Alemanha Suia Frana Espanha Sucia Holanda Itlia Japo Canad Outros Agropecuria Minerao e extrao Indstria manufatureira Eletricidade e gua Construo Comrcio Transporte e comunic. Servios financeiros Servios comunitrios
Fonte: Inegi.
1994 47% 18% 6% 3% 1% 1% 1% 0% 7% 0% 6% 7% 22% 1994 0% 1% 58% 0% 2% 12% 7% 9% 11%
1995 66% 23% 3% 7% 2% 2% 1% 1% 9% 0% 2% 2% 7% 1995 0% 1% 58% 0% 1% 12% 10% 13% 5%
1996 67% 15% 1% 3% 1% 2% 1% 1% 6% 0% 2% 7% 9% 1996 0% 1% 61% 0% 0% 10% 5% 15% 6%
1997 61% 26% 15% 4% 0% 0% 3% 0% 3% 0% 3% 2% 8% 1997 0% 1% 60% 0% 1% 15% 6% 9% 8%
1998 65% 24% 2% 2% 1% 2% 4% 1% 13% 0% 1% 3% 7% 1998 0% 1% 60% 0% 2% 12% 5% 9% 11%
1999 54% 27% -1% 6% 1% 1% 8% 5% 8% 0% 9% 5% 5% 1999 1% 1% 67% 1% 1% 10% 2% 6% 12%
2000 71% 16% 2% 2% 1% -14% 12% -2% 15% 0% 2% 4% 6% 2000 1% 1% 56% 1% 1% 14% -12% 27% 12%
2001 78% 13% 0% 0% -1% 1% 3% -1% 10% 0% 1% 4% 5% 2001 0% 0% 20% 1% 0% 8% 10% 53% 6%
2002 67% 25% 7% 3% 2% 2% 4% 0% 8% 0% 1% 1% 6% 2002 0% 1% 44% 2% 2% 9% 4% 30% 6%
2003 63% 31% 7% 3% 2% 3% 12% 0% 4% 0% 1% 2% 4% 2003 0% 1% 44% 2% 1% 9% 11% 22% 12%
2004 42% 51% 1% 2% 6% 1% 36% 0% 4% 1% 2% 3% 2% 2004 0% 1% 50% 1% 2% 6% 7% 29% 5%
2005 60% 34% 6% 2% 1% 2% 8% 0% 14% 0% 0% 2% 4% 2005 0% 0% 54% 1% 1% 16% 7% 6% 14%
121
Referncias
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captulo 4
ARGENTINA: vaivns no mundo globalizado*
Andrs Ferrari Haines**
1 Introduo***
Nas duas ltimas dcadas, a Argentina implementou dois modelos econmicos essencialmente diferentes, tanto para superar o esgotamento do prvio esquema de industrializao por meio da substituio de importaes que por diversas causas terminara na temida hiperinflao quanto para se atualizar perante a nova realidade mundial da economia globalizada. Se o primeiro modelo radicalizou na aposta da total integrao da economia argentina com a internacional, o segundo enfatizou a aposta na taxa de cmbio competitiva. O regime neoliberal levou pior crise econmica e social da histria do pas, e teve seu decesso decretado por um levante popular. O desenho heterodoxo ainda est em curso, e apresenta uma das maiores taxas de crescimento no mundo. No entanto surgiram conflitos sociais que, embora no se aproximassem da dimenso do caos que fez ruir o projeto anterior, no deixam de ser sinais de alerta de problemas de maior porte. Ambos os planos tm em comum o lugar de destaque concedido s exportaes tradicionais do pas, que h um sculo permitiram que a Argentina ocupasse um lugar entre as economias com maior renda per capita do mundo. Sob o neoliberalismo, esta posio foi abortada pela implementao de uma taxa de cmbio determinada por um esquema de convertibilidade e por outras medidas de reforma estrutural market-oriented, num quadro externo menos benfico para o pas do que aquele verificado posteriormente. Na atual gesto governamental observa-se um discurso em prol do desenvolvimento de outros setores. Porm, a importncia do contexto mundial extremamente favorvel para que as commodities
* O autor agradece a colaborao de Hernn Neyra. ** Professor substituto da Universidade Federal Fluminense (UFF). *** Traduo do original em espanhol elaborada por Luz Maria da Rocha.
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pudessem impulsionar a recente e espetacular expanso no pode ser menosprezada. Assim, persistem as dvidas se, numa reverso deste quadro, a Argentina teria desenvolvido outros setores capazes de manter o crescimento. A crucial diferena entre os modelos que a opo neoliberal colocou a Argentina num caminho recessivo difcil de ser abandonado, enquanto no modelo atual o pas recuperou um crescimento que apresenta opes. Por isso, importante para a Argentina superar a sua caracterstica idiossincrtica, que permite s decises estratgicas resultarem maculadas por conflitos poltico-sociais conjunturais. Para a anlise das opes de desenvolvimento, preciso fazer uma distino entre ambas para uma adequada valorizao das polticas implementadas nesses anos pela Argentina. Tendo em vista estes objetivos, ser analisado na prxima seo o projeto neoliberal e, na seo seguinte, a recente e inesperada recuperao sob a gesto Kirchner, para apresentar, por ltimo, algumas consideraes finais.
2 A poca Menem 2.1 O duro transe de se implantar uma estratgia neoliberal1
Em 1989, a hiperinflao abalou a economia argentina no momento em que se produzia a primeira sucesso de presidentes democraticamente eleitos em muitas dcadas. Esta to ansiada normalizao poltica contrastava com um caos econmico igualmente prolongado do qual os argentinos estavam cansados. Muitos entenderam que havia chegado a hora de reorganizar totalmente a economia do pas. Era o momento de deixar para trs o mundo das ideologias que tinha dividido o pas em lutas irreconciliveis, para se dedicar atividade, mais gratificante, de fazer grandes negcios, como afirmara Menem, j presidente, em uma mensagem ao Congresso Nacional (MENEM, 1990). Embora tivesse baseado a sua campanha eleitoral no cru nacionalismo peronista do ps-Guerra, ao assumir a presidncia Menem entregou a conduo econmica ao grupo Bunge Born, a mais importante multinacional no pas. Ficou evidente o novo incio para a Argentina, que
1. Compreende-se aqui por neoliberalismo o processo de transformaes econmicas que tomou fora nos Estados Unidos e na Gr Bretanha no final dos anos 1970, durante os respectivos governos de Ronald Reagan e de Margaret Thatcher, e adquiriu impulso global durante a dcada seguinte, chegando Argentina com o governo Menem. Possui certos conceitos comuns ao liberalismo tradicional porquanto enaltece as virtudes do livre mercado desregulado e da eficincia da atividade privada individual contra os defeitos ou prejuzos para o crescimento provenientes da interveno do Estado na economia. Particularmente, entende que pases em desenvolvimento como a Argentina haviam sofrido durante dcadas uma massiva presena estatal na economia, e que isto os teria levado paralisao econmica e hiperinflao. Enquanto soluo, prope reformas de liberalizao econmica cuja sntese se reflete no chamado Consenso de Washington. Alm disso, o neoliberalismo mimetiza-se com a globalizao ao postular que as transformaes tecnolgicas e de comunicaes integraram o mundo, tornando quase inevitvel a abertura das economias dos pases. Por fim, o neoliberalismo possui fortes conotaes filosficas e polticas no sentido de impulsionar o individualismo a qualquer custo, assim como de deslegitimar as intenes morais das prticas sociais e polticas. Definitivamente, posterga tanto na prtica quanto no discurso toda atividade pessoal no orientada a fazer dinheiro, a qual no ser aqui tratada, mas que, cumpre registrar, impactou fortemente a experincia argentina.
Argentina: Vaivns no mundo globalizado
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passava a abraar os conselhos de reforma estrutural da economia do Consenso de Washington. O pas aderia firmemente ao neoliberalismo no econmico e atualizava-se nos novos ares geopolticos iniciando relaes carnais com os Estados Unidos, segundo a definio do prprio governo argentino.2 O recurso de abrir a economia tambm trazia a sempre presente memria do incio do sculo XX, poca de maior esplendor econmico do pas modelo que nunca deixou de estar fora da agenda de certos setores, como, em 1976, pelo regime militar. Contudo, em 1989, a novidade consistia na extenso social de apoio a uma estratgia de mercado, que aparentemente estava perto da unanimidade. Muitos explicavam o fato pela traumtica experincia hiperinflacionria. Logo aps tomar posse, Menem sancionou as leis de Reforma do Estado e de Emergncia Econmica que liquidavam, de uma s vez, os mecanismos de interveno pblica, proteo tarifria e subsdios estatais que tinham caracterizado o ambiente econmico por mais de meio sculo. Ao mesmo tempo, iniciou o processo de privatizaes de ativos e empresas pblicas, desregulamentao trabalhista, e reduo do emprego pblico. Logo depois este plano, chamado de Plano BB, foi completado pelo incio de ampla abertura para o comrcio e para o capital externo e, seguindo as clssicas receitas do Fundo Monetrio Internacional (FMI), aumentava a presso tributria, reduzia os gastos fiscais, liberava os preos internos e desvalorizava fortemente a moeda nacional. Foi um ensaio para mudar, irreversivelmente, instituies e condutas, e marcar um vis de tendncia, com a expectativa de que isso iria gerar um crescimento acelerado (Heymann, 2006, p. 11). Desse modo a Argentina implementou reformas estruturais de mercado com uma disposio e audcia raramente vistas. Em poucos anos foram varridos quase todos os ordenamentos sociais e econmicos que estiveram em vigor por mais de meio sculo. Na realidade, embora o impacto hiperinflacionrio possibilitasse a derrota de projetos alternativos, foi necessrio que o governo lanasse mo de uma medida que no estava originalmente nos planos, e que tambm no fazia parte do manual do Consenso de Washington para que a proposta de plena integrao no mercado internacional pudesse ser viabilizada. Esta medida foi a Lei da Convertibilidade, de abril de 1991. Somente depois desta reforma monetria cambial, a estratgia neoliberal saiu, finalmente, vitoriosa. Por isso, no possvel tirar o mrito da sua importncia ao longo da dcada em que permaneceu em vigncia. Tambm imprimiu uma dinmica macroeconmica totalmente diferente daquela que acompanhava os discursos em prol das reformas de mercado. Ao tornar vivel a recuperao econmica e liquidar com os episdios hiperinflacionrios, que tinham continuado logo depois da posse de Menem, a convertibilidade foi o smbolo da nova era.
2. Esta posio era sustentada pela teoria do realismo perifrico, que afirmava que um Estado dependente deve reduzir seus gastos e riscos se alinhando com as grandes potncias ou potncia hegemnica da vez. Ver Rapoport (2005, p.772-785), para uma breve apresentao.
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O discurso neoliberal destacava que corrigir os erros do longo perodo de intervencionismo e excessiva presena estatal na economia exigiria uma dura etapa de cirurgia sem anestesia. Respaldada pelo clssico programa do FMI, este foi o esprito da gesto BB que, em 1990, teve uma implementao manu militari pelo ento ministro da Economia Hernn Gonzlez, ao restringir a base monetria por meio da converso compulsria dos depsitos bancrios em ttulos de dvida pblica (Bonex), resgatveis em dez anos, e pela aplicao de uma poltica de equilbrio de caixa das contas pblicas. O surto hiperinflacionrio teve como consequncia a substituio do ministro por Domingo Cavallo, que sancionou a convertibilidade em abril de 1991, e determinou que, na taxa de cmbio do momento (10 mil austrais por 1 dlar), o Banco Central garantisse a converso entre ambas as moedas.3 Ou seja, foram implementadas uma poltica monetria e uma cambial de maneira simultnea. preciso levar em conta que ambas foram contrrias quilo disposto pela agenda de Washington e que foram impostas, com certa reserva, por parte do FMI. No seu modelo, a poltica monetria teria que ser restritiva e no dependente do resultado automtico do balano de pagamentos; e a taxa de cmbio, deliberadamente elevada, tal como tinha sido no Plano BB. Alm disso, nesta lei que tambm proibia a indexao houve mais uma inovao: a legalizao do uso de moedas estrangeiras no pas, dentro do sistema financeiro e para a celebrao de contratos privados. Essas mudanas obedeceram ao fato de o trauma hiperinflacionrio no ser suficiente para que a sociedade aceitasse o anunciado duro caminho em direo economia de mercado, a par do curso do governo Menem mostrar-se turbulento. Com essa medida, Cavallo modificou radicalmente a estratgia embora o discurso nem tanto da adaptao de reformas de mercado na Argentina. Os conflitos dentro da base poltica menemista estavam colocando em risco a continuidade do projeto e do prprio governo. A implementao da convertibilidade significou a mudana de uma cirurgia sem anestesia para uma cirurgia com anestesia (Ferrari e Crespo, 2006). Com ela, a economia alterou o seu rumo instantaneamente. A hiperinflao de 1990 rapidamente desceu para 84% em 1991, 17,5% em 1992, e desapareceu a partir de 1995; a atividade foi recuperada, e o produto interno bruto (PIB), aps trs anos de queda, subiu mais de 10% em 1991 e mais 25% entre 1992-1994 (tabela 1). Com estas mudanas, a aceitao social do modelo foi geral. O sucesso da convertibilidade seria sacramentado em 1992, com a reforma monetria que transformou 10 mil austrais em
3. A alta inflao e os episdios de hiperinflao, cujos efeitos perturbadores do funcionamento econmico tinham sido claros e marcados, deixaram forte rasto em crenas e comportamentos. O dlar estava firmemente implantado como reserva de valor, denominador de preos de ativos e de contratos e, em alguns casos de extrema instabilidade de preos, tinha atuado como referncia na formao de preos e, inclusive, como meio de pagamento em transaes correntes () A implementao do regime de convertibilidade foi correspondido com essas percepes, ao legislar regras estritas para a poltica monetria e, para todos os efeitos prticos, estabelecer um sistema de padro dlar (Heymann, 2006, p. 12).
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1 peso, surgindo a fcil imagem do 1 para 1 com o dlar. Assim, da alegao de que os frutos das reformas s chegariam em dois ou trs anos, passou-se a exaltar este mgico caminho instantneo para o Primeiro Mundo.
2.2 Pilares da estratgia neoliberal na Argentina
A ineludvel importncia da convertibilidade para viabilizar a estratgia de mercado no pas s vezes leva identificao entre ambas. Porm, a convertibilidade foi implementada quase dois anos aps o giro market-oriented, que imprimiu uma dinmica totalmente diferente economia argentina. Assim, as medidas que deveriam recolocar o pas no caminho do crescimento econmico eram as clssicas da agenda do FMI: abertura comercial e financeira para o exterior, a venda de empresas pblicas e a desregulamentao da economia com a reduo da presena do Estado, a includa a diminuio do nmero de funcionrios e do seu estoque de ativos imobilirios. A lgica era buscar a plena integrao em todas as suas formas na economia internacional, com a perspectiva de que essa confrontao elevasse o nvel de produtividade interna e canalizasse recursos para sua maior utilizao. Isto , esperava-se que os setores que sobrevivessem ou se dinamizassem fossem aqueles que refletissem as vantagens comparativas do pas. A recomposio do patrimnio pblico buscava equilibrar os ativos e os passivos do Estado: a receita proveniente da venda de suas empresas deveria permitir a reduo do seu nvel de endividamento, o qual impactava negativamente a taxa de cmbio, por ser ento, quase na sua totalidade, externo. Tambm tendia-se a um efeito crowding-out no sistema financeiro que, somado ao seu resultado inflacionrio, argumentava-se, reduzia tanto a poupana quanto o investimento privado. Em todas estas dimenses o apelo entrada de capitais externos era primordial. No obstante, qualquer anlise dessas transformaes deve ser adaptada ao novo contexto que surgiu logo aps a convertibilidade, que limitava a quantidade de moeda entrada da moeda reserva, o dlar. Pela forte recesso de 1990, foi obtido um supervit comercial recorde de US$ 8,274 bilhes, o que permitiu acumular reservas de US$ 3,717 bilhes. Porm, isto significou que a moeda nacional estava valorizada no momento da instaurao do plano, o que foi reconhecido por Cavallo, que projetou uma correo nos anos seguintes para o que ele considerava a taxa de cmbio de equilbrio. A moeda nacional estava ento valorizada entre 33% e 40% no incio da convertibilidade. Foi por isso que seria necessrio que a inflao interna argentina fosse menor que a norte-americana. Apesar do xito anti-inflacionrio da convertibilidade, a taxa remanescente de inflao interna foi superior norte-americana. Assim, o problema foi intensificado com o agravante da evidente produtividade inferior da economia nacional diante da mais poderosa do mundo.
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Box 1 Sntese da administrao Menem Simplificao do sistema tributrio. Tributos foram eliminados, concentrando a arrecadao em menos impostos (Decreto no 2.284/91, entre outras normas). O imposto sobre o valor agregado (IVA) foi generalizado (Lei no 23.349 e modificatrias; pela Lei no 23.905, sobe de 13,5% para 16%) e teve sua taxa elevada diversas vezes, com 3% adicional transitrio (Lei no 24.468), e chegou at 21% fixo (Lei no 24.631). Perdem participao impostos tradicionais como o dos combustveis e as retenes s exportaes foram eliminados completamente, por meio do Decreto no 2.284/91). Criao da Caixa de Converso com a Lei de Convertibilidade (Lei no 23.928/91). Aparecimento dos argendlares, pela aceitao de todos os tipos de depsitos, e outorga de todos os tipos de crdito em dlares. A restrio monetria levou, no perodo de crise (1998-2001), ao aparecimento de ttulos pblicos que se transformaram em quase moedas provinciais e uma nacional (Decreto no 1.004/2001). A partir de 1998 teve incio um perodo deflacionrio. Tratado de Assuno de criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul) (Lei no 23.981/91). Reduo da proteo das taxas de importao e abertura comercial. Poltica comercial Eliminao de restries, volumes e limitaes s importaes e s exportaes (Decreto no 2.284/91). Forte supervit comercial com o Brasil e igualmente fortes dficits com os Estados Unidos. Tratado de Assuno de criao do Mercosul. Estreita relao com os Estados Unidos, com alinhamento poltico. Poltica internacional Participao em foras/misses de paz. Abandono do grupo dos No Alinhados. Assinatura de numerosos acordos de proteo recproca de investimentos.
(Continua)
Poltica fiscal
Poltica monetria
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(Continuao)
Forte processo de desinvestimento pblico e privado, com queda no investimento em equipamentos. Poltica produtiva Processo de investimento estrangeiro em todas as reas, assim como no setor bancrio e de servios. Participao de empresas espanholas, italianas e francesas. Liberdade na fixao de preos e taxas indexadas. Poltica laboral Forte aumento do desemprego, atingindo recordes histricos. Surgimento de planos de conteno social.
Essa convertibilidade foi acompanhada de outras inovaes que resultariam cruciais para o desfecho final desse modelo econmico, como a legalidade do uso de moedas estrangeiras dentro do pas e a autorizao para que o sistema financeiro domstico aceitasse depsitos e concedesse crdito em outras denominaes diferentes da moeda nacional. Em novembro de 1992 foi elaborada uma nova Carta Orgnica do Banco Central, para dar credibilidade disposio de que a entidade no financiaria dficits fiscais. Neste novo quadro, a anlise das reformas para o livre mercado diferente, porquanto a questo crucial ao longo da dcada passou a ser a manuteno da convertibilidade. Todo o projeto dependeu e se manteve enquanto esta esteve em vigor. O fim da convertibilidade seria o fim da estratgia. Portanto, alm da anlise abstrata sobre as qualidades de um sistema como o da convertibilidade, a forma concreta sob a qual ele passou a vigorar na Argentina fez com que suas limitaes, embora de forma oculta no incio, passassem rapidamente a corroer o seu aparente milagre. Combinado com as outras medidas adotadas de reforma econmica pr-mercado, o impacto passaria a ser explosivo. A forte valorizao cambial vigente no incio da convertibilidade produziu a quase imediata reverso do tambm forte saldo comercial do ano anterior. O dficit comercial elevado seria quase uma constante estrutural durante toda a dcada. Entre 1992 e 1999, o saldo negativo foi de cerca de US$ 24 bilhes (tabela 1). A Argentina tambm reverteu o saldo comercial positivo em 1990, de mais de US$ 860 milhes, que possua com os EUA. Em 1991, o saldo tornou-se um dficit de mais de US$ 260 milhes, dando incio a uma tendncia que redundaria num saldo negativo acumulado entre 1991 e 2001 de mais de US$ 23,700 bilhes. Isto , alm do forte dficit externo global, a Argentina tambm tinha um dficit com a moeda que sustentava a sua expanso de moeda interna. Isto no obstante a valorizao cambial ter sido fundamental para tornar vivel a estratgia neoliberal, visto que foi a base da passagem da cirurgia sem anestesia para a cirurgia com anestesia, ao fazer possvel que a populao desfrutasse de um forte incremento no seu nvel de consumo, que cresceu 35% at
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1994, formado essencialmente por modernos produtos importados, cujo valor, em 1998, pico do perodo, foi quase oito vezes superior ao de 1990. Alm disso, as tentativas para reduzir a mquina estatal implicaram planos de demisso voluntria que concediam expressivos recursos basicamente financiados por organismos internacionais queles aderentes que tambm estimulavam a atividade interna.4 Ainda, as despesas com o turismo exterior incrementaram o montante dos fluxos regulares de sada de dlares do pas. Devido convertibilidade, a dinmica da economia era determinada pelo saldo da balana de pagamentos. Entretanto, com o dficit comercial, que por sua vez era somado quele da conta-corrente pelo servio da dvida externa, a economia dependia definitivamente da entrada de capitais. A Argentina depositou grandes esperanas em investimentos externos de todos os tipos.5 Para tanto, foi sancionada em 1993 uma lei nacional, que ampliava a legislao j existente. A nova lei protegia os investidores estrangeiros, concedendo-lhes tratamento igual ao dos nacionais e o direito de receberem os mesmos incentivos, sem precisar de aprovao prvia ou sofrer qualquer restrio com relao s atividades nas que podiam aplicar os seus recursos, podendo, ainda, transferir para o exterior os rendimentos e repatriar o seu investimento. Adicionalmente, foram celebrados acordos bilaterais para a promoo e proteo de investimentos recprocos, que continuam na atualidade, com 58 tratados em vigor. A Argentina tambm implementou uma poltica de ampla participao nas organizaes internacionais, ingressando como membro ativo da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 1995, como observadora do Comit de Investimentos da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), a partir de 1996, e como membro do Multilateral Investimento Guarantense Agencia (Miga). Os investimentos vinculados ao processo de privatizaes receberam um tratamento peculiar: tarifas fixadas em dlares com um esquema de indexao que seguia a inflao norte-americana. Esta aposta no capital externo era reforada pela vulnerabilidade do regime da convertibilidade que exigia tais recursos. Assim, em momentos de incerteza, a poltica econmica teve a tendncia a reforar a vinculao da moeda com o dlar, com o propsito de dissipar potenciais expectativas de modificao ou abandono da convertibilidade, e sustentar a oferta de crdito (Heymann, 2006, p.3), apesar da deteriorao progressiva das condies de vida em geral.
4. As redues foram realizadas sob a forma de exoneraes, aposentadorias prematuras e demisses voluntrias. Estas ltimas, pagas pelo Estado argentino, foram financiadas fundamentalmente pelo Banco Mundial e explicam em grande parte a reduo do emprego pblico ocorrida entre 1991 e 1993 (as demisses voluntrias representaram 50% do total) (Duarte, 2001). 5. Assim, o xito do Plano dependeu, em grande medida, das novas condies vigentes nos mercados financeiros internacionais a partir do final da dcada de 1980, bem como da reduo da taxa de juros dos Estados Unidos no incio dos anos 1990. Essas condies, ao lado desse fator externo conjuntural, foram os principais determinantes do retorno dos fluxos de capitais voluntrios para a Amrica Latina e do xito desse Plano e dos demais programas de estabilizao com ncora cambial adotados na Amrica Latina (Freitas e Prates, 2008, p.194).
TABELA 1
Dvida externa per capita (US$) Divida externa (MECON), Populao (INDEC)
1.626 1.706 1.874 1.853 2.033 1.911 1.861 1.875 2.138 2.561 2.934 3.269 3.643 4.087 4.171 4.214 4.017 4178 4348 4476 2941 8.396,017 6.852,213 6.360,160 9.134,812 9.579,271 12.352,532 11.977,785 12.234,949 13.117,758 15.839,213 20.963,108 23.810,717 26.430,855 26.433,698 23.308,635 26.341,029 26.543,000 25.651,000 29.939,000 34.576,000 40.352,000 46.569,000 55.779,600 3.814,148 4.724,053 5.817,818 5.321,565 4.203,194 4.076,665 8.275,271 14.871,754 16.783,513 21.590,255 20.121,682 23.761,809 30.450,184 31.377,360 25.508,157 25.280,485 20.321,132 8.988,230 13.851,000 22.445,000 28.689,000 34.159,000 44.707,500 4.581,869 2.128,160 542.342 3.813,247 5.376,077 8.275,867 3.702,514 -2.636,805 -3.665,755 -5.751,042 841.426 48.908 -4.019,329 -4.943,662 -2.199,522 1.060,544 6.221,868 16.662,770 16.088,000 12.131,000 11.663,000 12.410,000 11.072,100 385,4 81,9 174,8 387,7 4923,6 1343,9 84,0 17,5 7,4 3,9 1,6 0,1 0,3 0,7 -1,8 -0,8 -1,5 41,0 3,7 6,1 12,3 9,8 8,5 363,9 57,9 181,8 431,6 5386,4 798,4 56,7 3,2 0,1 5,8 6,0 2,1 -0,9 -6,3 1,2 2,4 -5,3 118,2 1,8 7,9 10,7 7,1 14,6
Fontes
Taxa de crescimento do PIB real Exportaes (US$ milhares correntes) (INDEC) Importaes (US$ milhes) (INDEC) IPC1 (INDEC) IPM2 (INDEC) Saldo comercial (US$ milhes) (INDEC)
PIB per capita 1986=100
Ministrio de Economia (MECON)
(MECON)
Dvida externa (US$ milhes) (MECON)
Desemprego (INDEC)
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-7,0% 94,7 7,1% 100,0 2,5% 101,1 -2,0% 97,7 -7,0% 89,6 -1,3% 87,2 10,5% 95,1 10,3% 103,6 6,3% 108,8 8,5% 116,7 -4,6% 110,0 4,4% 113,5 8,1% 120,4 3,9% 123,5 -3,4% 117,8 -0,8% 116,2 -4,4% 110,0 -10,9% 97,0 8,9% 9,0% 9,2% 8,5% 8,7% Notas: 1 IPC: ndice de Preos ao Consumidor. 2 IPM: ndice de Participao nos Municpios.
49.300 52.500 58.500 58.700 65.300 62.200 61.334 62.586 72.209 87.524 101.462 114.423 129.964 147.634 152.563 155.015 149.248 156.748 164.645 171.115 113.518
6,3 5,9 6,0 6,5 8,1 8,6 6,9 6,9 9,9 10,7 18,4 17,1 16,1 13,2 14,5 15,4 16,4 21,5 15,6
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2.3 Dinmicas macroeconmicas sob a estratgia neoliberal
A entrada de capital era fundamental para manter a convertibilidade. A dinmica macroeconmica na dcada em que vigorou esse regime cambial esteve sujeita ao resultado da balana de pagamentos. Durante os anos 1990 foram recebidos expressivos fluxos por conceito de investimentos diretos estrangeiros (IDE) que chegaram a representar 2,1% do PIB, em mdia, durante o perodo 1992-1998, com o mximo de 8,5%, em 1999. No decnio, com mdia anual de entradas dos IDE superior a US$ 6,760 bilhes, a Argentina ocupou o quarto lugar entre os pases em desenvolvimento, atrs da China, do Brasil e do Mxico (Chudnosvky E LPEZ, 2002, p.162). Sua evoluo foi crescente: de uma mdia de US$ 4 bilhes (1992-1995) para uma mdia de US$ 8 bilhes (1996-1998), at alcanar o mximo de US$ 24 bilhes em 1999, quantia obtida como consequncia da venda da companhia petroleira estatal YPF. A partir deste momento, observou-se profunda mudana na tendncia, finalizando o ano de 2002 com fluxos de US$ 775 milhes (DNCI, 2003). Bianco, Porta e Vismara (2007) destacam que a conta capital e financeira, at 1998, apresenta supervit global e de seus componentes, com altos nveis de investimento em carteira (salvo em 1995), que, junto com os IDE, foram responsveis por quase metade dos saldos acumulados. Posteriormente, no perodo 1999-2000, os valores negativos de investimento em carteira foram compensados pela venda da YPF, inclusive das sadas de capitais privados. Dessa forma, o esgotamento destes recursos externos conduziu ao fim do regime de convertibilidade e de todo o modelo econmico. Uma motivao fundamental para atrair IDE consistiu na poltica de privatizao de ativos pblicos, que j estava em vigor quando da implementao da convertibilidade. Entre 1990 e 1999 os governos nacional e provinciais obtiveram, pela venda de seus ativos, US$ 23,849 bilhes (US$ 8,419 em dinheiro). Na realidade, este processo foi concludo praticamente ao mesmo tempo em que ocorria a crise mexicana de 1995, com a importante exceo da venda, em 1999, da petroleira YPF, paradigmtica por seu porte. Um segundo elemento que impulsionou os IDE foi a aquisio de empresas nacionais privadas, fato mais dinmico ainda na segunda metade da dcada de 1990. Assim, entre 1992 e 2000, quase 60% do total que entrou no pas foi destinado compra de empresas privadas ou estatais. Chudnosvky e Lpez (2002) afirmam que:
no novo cenrio da dcada de noventa, as expectativas, particularmente aquelas dos economistas ortodoxos, indicavam que os IDE foram no apenas uma fonte de financiamento da balana de pagamentos, mas tambm um elemento chave na reestruturao da economia local para atingir maiores nveis de eficincia e integrao com a economia mundial (Chudnosvky e Lpez, 2002, p.163).
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No entanto, destacam, os IDE basicamente adquiriram empresas existentes. Dessa forma, a dcada produziu uma crescente estrangeirizao da economia. A participao das empresas estrangeiras nas vendas das 1 mil maiores firmas passou de 39%, em 1992, para 67%, em 2000, enquanto o nmero de firmas estrangeiras entre as 1 mil maiores cresceu de 199 para 427. Entre 1992 e 1998 tais empresas foram responsveis por 44% da receita lquida da conta financeira. Este processo alcanou uma ampla gama de setores, afetando fornecedores de servios pblicos (comunicaes, eletricidade, gs e gua), indstria e servios, tanto financeiros quanto comerciais. Durante o perodo 1992-2002 mais de 40% dos fluxos dos IDE foram dirigidos para o setor de servios. Por sua vez, a indstria petroleira recebeu um pouco mais de uma tera parte destes fluxos. Assim, o setor manufatureiro ficou em terceiro lugar, com 21,7%. Entre os principais setores receptores de IDE, Bianco, Moldovan e Porta (2008) ressaltam os efeitos dos respectivos incentivos. Primeiro, assinalam que os investimentos em atividades produtivas de bens e servios no comercializveis internacionalmente (servios pblicos, infraestrutura, transporte, comunicaes e comrcio) vinculam-se s oportunidades abertas pelo processo de privatizaes, e s necessidades de um mercado interno insatisfeito e em expanso. Na indstria, os investimentos se concentraram nos setores alimentcio e automobilstico. Enquanto o primeiro era coerente com a estratgia global de impulsionar as atividades nas quais o pas conta com vantagens comparativas, o segundo estava relacionado a um regime especial de exceo (anexo 1). Finalmente, os autores observam que as atividades extrativas receberam impulso com a desregulamentao do setor energtico e com a Lei de Investimentos Mineiros, que atraiu um importante volume de investimentos, no s com o objetivo de abastecer o mercado local, como tambm o de exportao, transformando-o no nico setor com aporte positivo de divisas. De modo geral, destacam que, no perodo, escassa a participao de investimentos em utilidades no montante total de IDE (8,4%). Em que pese que os valores das rendas do investimento mostraram resultados favorveis, a considervel remisso de utilidades implicou escassos aportes desta varivel aos fluxos totais de investimento (Bianco, Moldovan e Porta, 2008, p. 30). Este feito, em conjunto com o elevado protagonismo de fuses e aquisies, leva os autores a concluir que o aporte de IDE na formao de capital na Argentina ao longo da dcada de 1990 tenha sido limitado. Assim, a entrada do capital externo deve ser matizada. Por um lado, Chudnosvky e Lpez (2002, p.163) destacam que as empresas transnacionais (ETs) tiveram um papel restrito no crescimento das exportaes, razo pela qual suas estratgias continuaram centradas no mercado interno, salvo pelo acesso ao mercado brasileiro com o Mercosul, que possibilitou maiores economias de escala e de especializao. Ao mesmo tempo, os investimentos diretos estrangeiros (IDE)
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geraram sadas de capital, por meio da balana de servios reais e dos rendimentos do investimento na conta externa. A relao entre remisso de lucros e ganhos totais foi de 44% entre 1992 e 1994, e chegou a 80% entre 1995 e 2000, atingindo o mximo de 529% em 2001. A DNCI (2003) sustenta que:
ao se analisarem os fluxos de capital por IDE como fonte de financiamento externo, as leituras dos nmeros devem considerar a importncia das operaes de trocas ou resgates de aes (particularmente, no caso da Repsol YPF) que no representam um financiamento lquido. Isso se deve ao fato de que so fluxos que tm contrapartida negativa em investimento em carteira de aes argentinas em poder de no residentes e/ou no aumento da propriedade de aes estrangeiras por parte de residentes (DNCI, 2003, p.12-13).
Uma parte importante dessas empresas foi financiada com endividamento externo: entre 1992 e 1998 o setor privado no financeiro tinha uma dvida com o exterior de mais de US$ 35 bilhes, dos quais quase um tero correspondeu ao endividamento de investidores estrangeiros (DNCI, 2003, p. 17).
Grfico 1 Evoluo da dvida externa (1991-2001)
Fonte: Ministrio da Economia. Nota: 1 BCRA - Banco Central de la Repblica Argentina. Obs.: A estratgia neoliberal afirmava que resolveria o grave problema do endividamento externo, mas, ao longo do perodo, e apesar do Plano Brady, a dvida externa argentina cresceu vertiginosamente.
Como se observa no grfico 1, todo o perodo da convertibilidade esteve caracterizado por um intenso aumento no endividamento externo argentino, tanto privado como pblico. No plano original, a resoluo da questo da dvida externa,
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que praticamente tinha parado a economia nos anos 1980, seria proveniente do Plano Brady, assinado pela Argentina em abril de 1992, que adiou os compromissos externos a 15 (US$ 8,300 bilhes de atrasos acumulados) e 30 anos (US$ 20 bilhes de capital) e transformou a maior parte da dvida bancria em ttulos pblicos garantidos com bnus dos EUA. Foi por isso que, no incio, o servio da dvida externa no representou um problema preocupante. Mas, logo depois da crise mexicana de 1995, o endividamento pblico passou de US$ 50 bilhes para US$ 88 bilhes entre 1992 e 2001 (grfico 1). Dessa maneira, dado que a entrada de IDE no teve impacto positivo na gerao de recursos suficientes para manter a atividade interna e o regime de convertibilidade, o aporte de recursos de organismos internacionais passou a ganhar importncia. Desde 1994 entraram mais de US$ 35 bilhes distribudos, meio a meio, entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial (BID e BIRD, respectivamente) de um lado, e o FMI do outro. Mas enquanto os aportes dos dois primeiros organismos foram mais constantes e mdicos destinados para dar apoio implementao das reformas estruturais , aqueles do FMI foram concentrados em momentos crticos, como a crise de 1995 (US$ 2,4 bilhes), de 2000 (US$ 2 bilhes), e em 2001, com um desembolso de mais de US$10,5 bilhes, tendo sido combinados com um perodo de aporte escasso (US$ 1,3 bilho entre 1996 e 1999). Os recursos deste organismo foram essenciais para possibilitar a continuao do modelo econmico. Na primeira etapa da convertibilidade, a entrada de moeda estrangeira permitiu triplicar o montante das reservas do BCRA, o que impulsionou intensa remonetarizao da economia aps os baixssimos nveis ps-hiperinflao. Por exemplo, o M3*, que inclui todos os depsitos em pesos e em dlares no sistema financeiro, aumentou mais de 400% entre a convertibilidade e a crise tequila (grfico 2). O aumento da relao dos agregados monetrios/reservas internacionais indicava confiana na manuteno da regra cambial (grfico 3). A crise mexicana produziu forte sada de capitais privados, o que reduziu o estoque de reservas que tiveram de se recompor com o auxlio do FMI. A partir de ento, para satisfazer a confiana do mercado, medidas mais estritas foram aplicadas sobre a concesso de crdito, enquanto os agregados monetrios perderam dinamismo.
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Grfico 2 Agregados monetrios e reservas internacionais (1989-2002)

Milhes de pesos/dlares Milhes de dlares
Fonte: Ministrio da Economia. Obs.: Aps a convertibilidade, os agregados monetrios aumentaram expressivamente, mas mostraram tendncia dolarizao do sistema financeiro interno.
Grfico 3 Indicadores monetrios
Fonte: Ministrio da Economia. Obs.: Ao longo da vigncia da convertibilidade, os agregados monetrios cresciam, bem como a dolarizao, mas no o nvel das reservas, aumentando as dvidas sobre a viabilidade do regime cambial.
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A remonetarizao foi marcada pela dolarizao do sistema financeiro. No incio, a garantia cambial possibilitou um aumento na captao bancria de poupana em pesos. Rapidamente, logo aps a crise tequila, observa-se a preferncia pelos depsitos em dlares. Esta dinmica resultou mais forte ao considerar os depsitos a prazo. Em meados de 1991, os prazos fixados em pesos representavam 37% do total e foram ascendendo at meados de 1993, quando alcanaram um pico de 46,3% do total. Da at a tequila, variaram em torno de 40%, quando desceram para um novo teto de 30% que vai diminuindo continuamente at o final do modelo, em novembro de 2001, quando representavam apenas 17% do total (grfico 4). Estes depsitos cumularam em apenas alguns bancos, aps um processo de concentrao do setor fortalecido pelo fechamento e privatizao de muitos bancos pblicos, ficando reduzidos de 36 para apenas 14 entre 1990 e 1999, perodo em que desapareceram tambm 48 dos 133 bancos privados existentes no incio da dcada (RaPOport, 2006).
O tratamento no discriminatrio conferido ao capital estrangeiro permitiu recentemente a desnacionalizao do sistema financeiro argentino. As instituies estrangeiras que durante o perodo de alta inflao ocupavam posies modestas no mercado local deram incio, a partir de 1997, a uma srie de aquisies (e de compra de participaes) de bancos. Assim, no final da dcada de 1990, excetuando os dois grandes bancos pblicos (Banco de la Nacin e Banco de la Provincia de Buenos Aires) e uma instituio privada (Banco Galicia y Buenos Aires), os principais bancos argentinos estavam sob controle de no residentes. (Freitas e Prates, 2008, p. 206-207)
GRFICO 4 Sistema financeiro
(Em milhes de pesos)
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Obs.: Crditos ao setor privado.
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Grfico 5 Emprstimos do sistema financeiro

(Em milhares)
Fonte: Ministrio da Economia.
Paralelamente a essa dolarizao dos depsitos, deu-se tambm outra nos crditos concedidos pelo sistema financeiro, a saber, uma dinmica peculiar deste modelo: os argendlares (grfico 5), isto , a criao de moeda-dlar por parte do multiplicador bancrio nacional. Os bancos repassam crescentemente recursos em dlares ao longo do perodo. Se em junho de 1991 a metade dos emprstimos concedidos era em dlares, em junho de 2001 j representavam 70%. Para conservar a confiana no modelo, foi preciso ajustar a base monetria mais estritamente no nvel de reservas; mas a multiplicao dos argendlares para esse montante de divisas progressivamente respaldava uma menor proporo do agregado monetrio mximo (grfico 3).6 A dolarizao do sistema financeiro argentino intensificou-se durante a segunda metade dos anos 1990, o que tornou cada vez mais difcil uma mudana do regime cambial sem impactos patrimoniais. De fato, diante do duro golpe da crise mexicana, a aposta argentina foi intensificar a convertibilidade, o que foi aprovado com a reeleio de Menem, em 1995, apesar do contexto recessivo, sendo que o governo utilizou, como principal lema de campanha, o mrito de ter acabado com a hiperinflao e o fato de constituir a nica fora poltica que poderia manter a convertibilidade (Heymann, 2006,). Diante dessa situao, o impacto passaria para a balana comercial. A poltica de abertura comercial acelerada iniciada em 1989 basicamente eliminou
6. A Lei de Convertibilidade, apesar de tudo, possibilitava marginalmente uma poltica monetria com base no uso de bnus pblicos por cima do estoque de reservas. Contudo, esta opo foi menos usada em momentos crticos de necessidade de divisas para manter a confiana na regra de converso.
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em poucos anos todas as restries quantitativas e exigncias s importaes, enquanto o nvel das tarifas, de forma oscilante, foi caindo at atingir seu valor mdio de 14,7% em 1991,7 cifra que se manteria, salvo por algumas breves e pequenas alteraes, at o final do perodo (Leiras e Soltz, 2006).8 Ante a abrupta desproteo frente competio estrangeira, as importaes dispararam. O modelo de economia aberta outorgava uma funo primordial ao impulso das exportaes, as quais registraram um incremento de mais de 100% nos anos 1990. No obstante, isto no foi suficiente para compensar a triplicao nas importaes. Ou seja, o argumento de abrir a economia para favorecer as atividades de exportao e gerar saldos comerciais foi anulado, desde o incio, pela presena de uma taxa de cmbio valorizada. As exportaes tinham sido beneficiadas no incio pelo aumento de seus preos internacionais, mas isto foi revertido a partir de 1997. Assim, as exportaes registram um salto para o nvel de cerca US$ 12 bilhes em 1994, nvel este duplicado dois anos depois, mas ficaram estagnadas e s conseguiram se expandir novamente aps a queda da convertibilidade, em 2002. Dominaram as tradicionais commodities (cereais, leos vegetais, carnes), complementadas por produtos qumicos derivados dos hidrocarbonetos ou metais, e o regime especial de promoo criado para o setor automotivo, que concentrou entre 60% e 89% das vendas totais. As exportaes tambm no tiveram uma dinmica melhor porque a atividade interna sofria com os elevados custos de produo derivados da m qualidade dos servios pblicos, pedgios e produtos financeiros, e, depois disto, em funo da reverso dos bons preos internacionais. Em contrapartida, beneficiaram-se com o Mercosul e com o Plano Real brasileiro, bem como com melhoras na produtividade, tecnolgicas e organizacionais, e a desregulamentao das atividades extrativistas (combustveis e minerais) alm do regime regional para a indstria automotiva (Bianco, PORTA e VISMARA, 2007). O governo passou a tomar algumas medidas para promover as exportaes. Leiras e Soltz (2006) as sintetizam em quatro tipos de mecanismos: compensaes frente ao vis antiexportador, reintegraes especiais, incentivos financeiros, e promoes comerciais. No obstante, durante todo o perodo as exportaes no aumentaram o suficiente para reverter o elevado dficit comercial. Uma questo crucial residia na dinmica de preos relativos que prejudicava as exportaes. A expanso do consumo gerava uma inflao remanescente. Seu baixo nvel nominal com relao aos valores histricos ocultava um rearranjo
7. Em 1997 esse percentual era de 42,4%. 8. A constituio do Mercosul livrou as importaes intrarregionais de tarifas restritivas a partir de 1994 exceto acar e outros produtos sujeitos a obrigaes antidumping. Em 1995, os pases do Mercosul se comprometeram com uma Tarifa Externa Comum (TEC) apesar de sua eficcia ficar posteriormente comprometida pelas numerosas e frequentes excees. Adicionalmente, a Argentina ratificou os acordos da rodada do Uruguai do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comrcio da Organizao Mundial do Comrcio (GATT/OMC), consolidando tarifas em um nvel de 35% (Leiras e Soltz, 2006. Traduo livre., p.2-3).
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interno em nvel dos preos, por meio do qual a inflao observada para os bens transacionveis foi elevada e, para os no transacionveis, foi baixa. Entre estes ltimos encontravam-se as recentemente privatizadas empresas de servios pblicos que tinham recebido, para torn-las mais atrativas para possveis compradores, garantias adicionais nos acordos de valores em dlares para suas tarifas. Considera-se que muitas delas obtinham regularmente rentabilidades na Argentina superiores quelas do seu pas de origem9. Por trs da baixa taxa de inflao agregada, alguns preos subiram acentuadamente e outros caram ou estagnaram. Particularmente, os produtos industriais sofreram mais. Isto configurou um grupo de setores ganhadores sob a convertibilidade: servios financeiros, pblicos privatizados e privados.
Grfico 6 Preos relativos (1933=100)
Fonte: Cepal.
Como possvel observar no grfico 7, a estrutura de preos relativos sofreu uma transformao radical em comparao com a que vigorava antes do modelo econmico. Os preos dos produtos industriais caram marcadamente com relao aos de servios, tanto pblicos como privados. A taxa de inflao interna, no obstante a queda radical em termos nominais, manteve-se superior inflao internacional e inflao dos Estados Unidos. Apesar da forte reduo dos preos industriais, a relao destes com os bens primrios de exportao da tradicional
9. Com relao ao comentrio anterior, em 2000 a Repsol registrou na Espanha uma margem de lucro de rentabilidade sobre as vendas de 5,3%, enquanto na Argentina a YPF obteve uma taxa de lucro (sempre sobre o faturamento) de 14,2% (Basualdo, 2002, p.39. Traduo livre.).
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zona do pampa no sofreu fortes mudanas. As modificaes dos preos relativos no tiveram como resultado uma ajuda para as exportaes: em vez disso, foram beneficiados os preos de produtos e servios para consumo interno.
Grfico 7 Crescimento setorial (1991-2000)
(Em %)
Assim, salvo pela nova expanso da atividade pesqueira,10 os setores econmicos que tiveram maior expanso durante os anos 1990 no foram os produtivos, mas sim os de servios, que apresentaram um crescimento bem superior ao da mdia da economia (grfico 7). Destacam-se a atividade financeira e os servios pblicos privatizados, enquanto a atividade manufatureira aumentou um pouco mais da metade da mdia para a economia. O setor manufatureiro seria muito castigado, confrontado com a rpida e indiscriminada abertura comercial e os elevados custos internos. Inicialmente, o setor de bens de capital recebeu um forte golpe diante do aumento das compras externas de bens de capital, associado a aumentos do investimento em equipamentos e, ainda, com uma forte substituio do maquinrio nacional. O declnio da produo interna de bens de capital foi um caso especialmente marcado pelo impacto da competncia externa sobre algumas atividades industriais (Heymann, 2007, p. 18). Apesar do discurso de que nesses anos a ortodoxia econmica fosse dona do sucesso do programa econmico, o governo aplicou polticas expansionistas que contriburam para a popularidade do plano. Ademais, o governo tambm tentaria modificar o vis antiexportador implcito na poltica cambial por intermdio de desvalorizaes fiscais e da ativao de mecanismos de promoo.
10. A atividade de pesca e frutos do mar teve uma expanso impressionante no perodo. Esta tinha chegado anteriormente perto de uma depredao, a qual, em grande medida, freara a sua caminhada para a exportao.
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Box 2 Desvalorizao fiscal Como explica Sirlin (2001), o governo argentino, sem modificar seu discurso econmico, procurou compensar os efeitos negativos do forte atraso cambial pela via fiscal, procurando fomentar incrementos de produtividade e exportaes, que definem um renovado ativismo em matria de poltica comercial e industrial, e cujos principais instrumentos so: incremento nos nveis de proteo via o aumento na taxa de estatstica e a implementao de diferentes medidas antitarifrias; incremento no nvel de reintegraes para a exportao; o Regime de Especializao Industrial que procura alentar processos de reestruturao produtiva exportadora; barateamento dos bens de capital importados e nacionais; uma srie de programas de expanso industrial entre os quais se destacam o Programa de Polos Produtivos, o Programa de Desenvolvimento de Provedores, e o Programa de Autodiagnstico Assistido; descentralizao dos processos da Secretaria de Indstria, mediante a criao de um Centro de Informao e Estatstica Industrial (Ciei) com uma subsidiria em cada provncia; lanamento do Plano Trienal de Fomento s pequenas e mdias empresas (PME), que instaura um regime de subsdios taxa de juros para as PME; e eliminao de uma srie de impostos distorcedores e, fundamentalmente, a reduo de aportes patronais. Grfico 8 Taxas de juros internas e internacionais
(Em %)
Fonte: Ministrio da Economia
Adicionalmente, a atividade no transacionvel sofria as consequncias da reforma tributria implementada por Cavallo, que consistiu em destacar o Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) como tributo principal. De uma viso de longo prazo, este imposto comeou a ganhar destaque com a crise da dvida nos
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anos 1980, tendo sido tradicionalmente mais importantes os impostos para o comrcio exterior e interno. Cavallo enfatiza tal tendncia concentrando a arrecadao no IVA, cuja alquota passou de 11% a 18% e, depois, a 20%, alm de ampliar seu alcance sobre mercadorias e servios atingidos.11 A receita por conceito deste tributo chegou a representar a metade dos recursos tributrios do governo. No incio, pelo efeito Olivera-Tanzi, produto do final da inflao e do salto no consumo, foi possvel incrementar a arrecadao fiscal. Porm, com o contexto recessivo que comeou aps o impacto tequila, no qual o crescimento da economia apresentava-se com elevado desemprego, o nvel do consumo perdeu dinamismo, afetando a arrecadao do imposto. Para compensar a queda, o governo passou a se concentrar na arrecadao da tributao sobre os lucros, cujo montante mnimo passvel de tributao foi reduzido para afetar praticamente assalariados com renda que apenas superava a estimativa da cesta bsica.
Grfico 9 Estrutura da arrecadao tributria
A presena de um dficit fiscal produzia dvidas sobre a manuteno da convertibilidade, que se agravavam com o dficit em conta-corrente. Em 1994 foi implementada uma reforma da previdncia que causou o surgimento de mecanismos de aposentadoria privada.12 Isto implicou que o Estado perdesse
11. Outros impostos foram eliminados, como aqueles aplicados aos dbitos bancrios e s exportaes, assim como foram reduzidas as taxas aplicadas aos patrimnios e aos encargos previdencirios patronais. 12. Foi criado um sistema de capitalizao com base nas empresas privadas Administradoras de Fundos de Aposentadorias e Penses (AFJP), preservando-se o antigo sistema estatal de repartio segundo a opo individual. Visto que, historicamente, isto era uma fonte do dficit fiscal, alegava-se que, com o tempo, o sistema melhoraria as contas pblicas, alm de ajudar para a criao de poupana para o crescimento. Mesmo assim, o impacto imediato da reforma previdenciria implicou um custo para o Estado de $ 68,7000 convertveis em 1994-2001, financiado em grande parte por bnus adquiridos para as prprias AFJP (Rapoport, 2005, p.807).
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financiamento de parte da despesa que ainda deveria efetuar com base neste conceito. No incio, as contas puderam ser complementadas pela receita proveniente das privatizaes, mas, conforme aqui mencionado, na segunda parte da dcada este recurso praticamente tinha se esgotado, a no ser pelas receitas provenientes da venda da YPF. Para resolver esta incerteza, o governo tentaria equilibrar suas contas, mas, dessa maneira, agravava as tendncias recessivas sobre a economia, deteriorando o bem-estar da populao.
2.4 Impactos sociais da estratgia neoliberal e sua queda
Foi assinalada neste captulo a importncia da recuperao do consumo, aps a implementao da convertibilidade, para garantir a continuidade do projeto neoliberal. Este fato sustentava-se com a entrada de capitais externos estimulada pelas privatizaes, que expandiu a monetizao da economia e a oferta de crdito. Mas, j em meados de 1994, medida que a disponibilidade de ativos pblicos para a venda se esgotava, a continuidade do processo ficava comprometida. A plena abertura comercial e financeira deriva num quadro de extrema vulnerabilidade da economia diante de crises externas. Assim, quando em dezembro de 1994 surgiu a crise tequila, no Mxico, a Argentina foi severamente afetada com a evaso em massa dos capitais de curto prazo que tinham entrado nos anos anteriores, e a interrupo de novos recursos externos. Dessa forma, a economia entrou em recesso. Mas esta conjuntura negativa somente foi somada a mudanas estruturais da economia que eram consequncia das reformas neoliberais, cujos efeitos tinham ficado ocultos pela euforia permitida pelos ingressos de capitais externos. Se depois disso a economia cresceu 16,4% no perodo 19961998, foi ao custo de uma mdia de desemprego de 15%. Por isso a crise tequila apresentou para os argentinos um novo contexto socioeconmico. Em recapitulao: a estratgia de taxa de cmbio valorizada com convertibilidade em um quadro de economia aberta tornava praticamente impossvel para os setores produtivos internos competirem com as importaes, salvo nos clssicos ramos onde o pas contava com vantagens comparativas normais. Se as atividades manufatureiras e de servios foram duramente castigadas, tambm algumas atividades primrias ficaram afetadas pelos elevados custos internos dos servios pblicos e do crdito interno. Neste quadro, empresas e negcios comearam a encerrar suas atividades. Alm disso, as importaes baratas de bens de capital permitiram s empresas reduzir o nmero de trabalhadores, aumentando a produtividade laboral com aqueles que foram mantidos. O desemprego em geral, na histria argentina, nunca tinha sido mais do que uma circunstncia conjuntural, motivo pelo qual poderia ser qualificada como de atrito. Mas, em 1999, tanto o desemprego quanto o subemprego foram quase o dobro do
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que foram no ano hiperinflacionrio de 1989. A partir de 1995 a Argentina passou a conviver com um fato indito na sua histria: elevado desemprego estrutural (grfico 10). Como consequncia dessas transformaes, a distribuio da renda foi brutalmente concentrada (grfico 11).
Dessa forma, enquanto 50% das famlias com menor renda per capita reduziram sua participao de 19,84% para 16,94% entre 1994 e 2000, a participao de 10% das famlias com maior renda per capita aumentou de 34,91% para 40,3% durante o mesmo perodo. Isto implicou que a renda total dos 10% mais ricos representasse, no segundo semestre de 2000, 38 vezes a renda obtida pelo primeiro decil das famlias (Fraschina, 2007, p. 4).
Por ltimo, deve considerar-se que se o nvel salarial foi diminuindo em relao cesta bsica (em dlares), era de fato alto se comparado internacionalmente. Por isso a demanda de trabalho foi diminuindo acentuadamente e, dessa maneira, a Argentina foi perdendo a sua idiossincrtica fisionomia de pas de classe mdia que a diferenciava das demais realidades latino-americanas.
Grfico 10 Situao laboral (1982-2005)
Fonte: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (Indec).
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Grfico 11 Distribuio de renda
Fonte: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (Indec).
Nesse quadro, surgiram outros sinais de decadncia no nvel de vida geral. A situao laboral de carter precrio, que aumentava cada vez mais e que j era de 30% em 1991, passara para 40% em 2001 (Bonofiglio e Fernandez, 2003). O segundo governo Menem, que teve incio em 1995, tentou amenizar a situao com polticas ativas de emprego (programas de capacitao dirigidos para pessoas especialmente jovens com baixa escolarizao, por exemplo) e planos de incentivo ao emprego privado, alm da criao direta de empregos pblicos. Isto se transformou, em 1996, no Plano Trabalhar, que chegou a empregar cerca de cem mil pessoas ao ms, o que significou, aproximadamente, 5% dos desocupados. Este empobrecimento deu lugar ao surgimento de novos grupos de contestao. Em primeiro lugar, sobressaem os piqueteros, j em pleno segundo governo de Menem, que adotaram a estratgia de obstruir rotas e ruas centrais das cidades mais importantes.13 Gerchunoff e Machinea (1995) definiram a situao criada pela convertibilidade como o teorema da dupla impossibilidade, dado que a estrutura de preos relativos distorcidos no pode ser corrigida com uma desvalorizao (porque colocava em perigo a estabilidade) e nem com uma deflao induzida por um processo recessivo, porque afetaria o apoio poltico s reformas e s contas fiscais.
13. Em 1997 houve 104 obstrues de rotas em todo o pas e essa prtica foi aumentando durante os anos que se seguiram. Em 1998, foi obstruda uma rota por semana, em 1999, uma a cada dia e meio e, em 2000 houve, pelo menos, uma obstruo diria. Em 2001, a mdia foi de quatro a cinco obstrues ao dia (CELS, 2002, p.7).
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Teoricamente, sob o regime de convertibilidade, a resoluo do problema tinha dois caminhos. Um deles, que Cavallo chegou a considerar como possvel, consistia em fabulosos aumentos nos nveis de produtividade da economia que, para comear, teriam de compensar os atrasos cambiais com a moeda do pas referncia, os Estados Unidos ou, pelo menos, esperar que o dlar fosse desvalorizado com relao a outras moedas. Devido dificuldade deste processo, o outro caminho era a deflao de preos e salrios internos por meio do peso da recesso. Ou seja, mantidos os pilares do modelo econmico, a recesso seria inevitvel. A questo no era mais a sua existncia, mas sim a sua intensidade. Atenu-la exigia entrada de capitais. Esgotadas as vendas de empresas estatais e privadas, o mecanismo disponvel passou a ser o aumento do endividamento pblico.
Sob o sistema de convertibilidade, as perturbaes externas, tanto as positivas quanto as negativas, influam no custo do crdito interno. Nesse sentido, o principal vnculo entre os mercados de crdito externos e internos era o prmio do risco-pas. (Fanelli, 2002, p. 35)
A partir de ento, o pas passou a viver sob o espectro do nvel do riscopas que a cada dia atingia valores mais astronmicos, e que elevavam o custo de cada novo endividamento. Segundo observam Galiani, Heymann e Tomassi (2003, p.18), sob um esquema de convertibilidade, o governo teve de lidar com sua restrio de oramento de maneira muito diferente daquela do passado, ao no poder contar com grandes receitas por senhoriagem, onde as consideraes intertemporais adquirem relevncia. Enquanto um assunto persistente foi a forma como as aes de poltica influam (ou poderiam influir) sobre as percepes dos operadores financeiros, a falta de disponibilidade de instrumentos de poltica monetria e cambial imps novas demandas sobre as polticas fiscais em termos de objetivos, tais como a competitividade e a soluo dos crescentes problemas de emprego. Esta interpretao resulta complementria para o estudo de Damill (2000) sobre a balana de pagamentos em 1992-1999. O autor conclui que a acumulao de reservas esteve sustentada, essencialmente, na colocao da dvida externa pblica, onde o setor pblico assumiu a funo de demandante lquido de divisas para manter a atividade interna. O impacto deste crescente endividamento nas contas estatais manifestava-se no fato de que, na virada do sculo, o Estado gastava menos em pessoal do que nos juros da dvida. Se em 1993 o gasto pblico do servio da dvida sobre o PIB era de 1,2%, em 2001 tinha aumentado para 3,7%; no mesmo perodo, o gasto com pessoal tinha cado de 3,2% para 2,2% do produto. O gasto total em relao ao produto nesses anos manteve-se estvel, em torno de 20% a 22%. Se deduzido o montante relativo ao pagamento da dvida, o percentual oscilaria entre 19,1% e 17,3%.
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Como a explicao do alto custo-Argentina era a recorrncia de dficit fiscal que abria interrogantes sobre a sustentabilidade da convertibilidade e, portanto, do modelo (Fanelli, 2002, p. 26-27) , gerava-se uma dinmica perversa, visto que o pagamento de juros era transformado na fonte do dficit fiscal. Isto incrementava o custo do seu financiamento, enquanto a ausncia de novo endividamento mantinha o dficit pela queda da atividade e da arrecadao. Os juros do setor pblico nacional em relao arrecadao, que eram 7,2% em 1994, mais que duplicaram em 1999 e chegaram a 22,4% em 2001 (Heymann, 2006, p.30).14 Medidas hericas foram adotadas para resolver de uma vez este problema, tais como pacotes de resgate da dvida (blindagem, megatroca) e a lei fiscal de dficit zero. Mas o problema no foi resolvido. A questo que toda medida recessiva ou prejudicial atividade interna derivava em uma arrecadao tributria menor, e no ressurgimento do desajuste das contas pblicas. Finalmente, o setor empresarial, que tinha rejeitado todo intento de Cavallo de alterar minimamente a convertibilidade,15 perdeu a confiana, e teve incio intenso processo de sada de capitais do pas, o qual alcanou US$ 20 bilhes entre 1999 e 2001 (Freitas e Prates, 2008). Diante da impossibilidade de dar seguimento regra de converso, Cavallo tentou manter os recursos financeiros dentro do sistema pela limitao da retirada de dinheiro das contas bancrias, o que foi chamado de corralito, e que intensificou ainda mais a falta de meios de pagamento. Nos ltimos anos surgiram diversas quase-moedas, como 13 bnus provinciais e um nacional numa convivncia monetria caleidoscpica, com o peso e o dlar , que chegaram a representar mais da quarta parte dos pesos em circulao em 2001.16 Ademais, surgiam espontaneamente redes de troca direta das quais se calcula chegaram a participar em torno de 2,5 milhes de pessoas, em abril de 2002 (Lacoste e Ysetta, 2002). Estas redes, que em alguns casos tiveram vnculos com a escala nacional, acabaram por criar suas prprias moedas que, conforme se calcula, lograram mobilizar cerca de US$ 2 milhes ao ano (Lacoste, 2003). Esta extenso de formas de economia informal sofreu fortemente o impacto do corralito.
14. Galiani, Heymann e Tomassi (2003, p.16) assinalam que o problema no era o nvel do dficit pblico, que no foi particularmente alto como proporo do PIB at o colapso das receitas. O governo tinha estabelecido um nvel de despesa, e tinha emitido bnus denominados em dlares, pelo que sua solvncia exigia um contnuo incremento das receitas no valor em dlares que, por sua vez, fora antecipado pelos operadores financeiros para induzir emprstimos com taxas de juros moderadas. 15. Como explica Heymann (2006, p.42), Cavallo tinha tentado uma pequena desvalorizao implcita para as operaes de comrcio exterior ao vincular o valor do peso para a liquidao de divisas nessas transaes ao de uma cesta de moedas formada por dlares e euros (moeda que naquela poca tinha valor inferior ao do dlar). Contudo, a introduo do euro no cmputo da paridade do peso foi geralmente interpretada como reconhecimento, por parte do prprio governo, de que a equivalncia com o dlar era insustentvel. 16. O governo nacional emitiu lecop, tambm as provncias emitiram, a saber: Buenos Aires, patacn; a Cidade de Buenos Aires, porteo; Catamarca, Lei no 4748; Chaco, quebracho; Crdoba, lecor; Corrientes, cecaror; Entre Ros, bonfe; Formosa, bocanfor; Jujuy, patacn; Mendoza, petrm; La Rioja, bnus de cancelamento; Tucumn, bocade. Nos primeiros meses de 2002, a crise da sada da convertibilidade intensificou o uso destas quase-moedas, chegando a representar cerca de 40% da quantidade de pesos emitidos (De la Torre, Levy e Schmukler, 2003).
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Grfico 12 Gasto pblico

(Em milhes de pesos)
Na realidade, o corralito significava o fim, de fato, da convertibilidade. Mas, para formalizar seu falecimento, fazia falta uma exploso social de descontentamento, a qual ocorreu logo depois de um discurso do presidente que impunha o estado de stio diante de saques que comearam a ser registrados em diversos pontos do pas. Em 19 de dezembro, uma multido saiu para as ruas em protesto, conduzindo renncia presidencial, o que posteriormente comprovaria ter sido, tambm, o fim da etapa neoliberal e da convertibilidade na Argentina. Neste momento, 14,3% das famlias argentinas encontravam-se com suas necessidades bsicas insatisfeitas; mais de 35% das pessoas viviam abaixo da linha de pobreza; e mais de 12%, na indigncia cuja taxa de crescimento era muito superior ao aumento da pobreza.
2.5 Comentrios finais sobre a era Menem
A experincia argentina de economia aberta com convertibilidade levou pior crise da sua histria. Aps a euforia inicial, uma vez esgotados os efeitos de transio na implementao das reformas estruturais, a economia do pas ficou vulnervel e sem capacidade de reao diante da situao externa.17 O enfrentamento da primeira crise de grande porte, a mexicana, em 1995, gerou o aprofundamento
17. Ademais, a vulnerabilidade do sistema financeiro argentino reverso dos fluxos de capitais, intrnseca ao regime de conversibilidade, foi agravada pela predominncia dos depsitos em dlares e pela concentrao dos emprstimos em setores non-tradables, que ampliaram a exposio das carteiras dos bancos s desvalorizaes cambiais, bem como pela impossibilidade de o Banco Central atuar como emprestador em ltima instncia nesse tipo de regime (Freitas e Prates, 2008, p. 195-196).
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do regime de convertibilidade. A retomada que se seguiu verificou que muitos estavam ficando fora dos benefcios. Mas, em 1998, os fatores tornaram-se prejudiciais para a continuidade da entrada de recursos externos (piores termos de intercmbio, crises financeiras internacionais, desvalorizao no Brasil, alta do dlar). Como observa Fanelli (2002, p.26), no sistema de convertibilidade os mecanismos anticclicos eram extremamente limitados: os preos e salrios no eram suficientemente flexveis; o sistema fiscal era rgido particularmente as relaes entre o governo federal e as provncias e estava sujeito a influncias polticas. Assim, a Argentina ingressou num caminho de recesso sem sada. Com os elevados desemprego e subemprego que se instalam desde 1995, a continuidade do modelo dependeu, externamente, das circunstncias favorveis para a entrada de capitais, e, internamente, da disposio da populao para tolerar a progressiva deteriorao de suas condies de vida. A influncia de economistas ortodoxos no sentido de cortar o gasto fiscal chocava com a resistncia da populao.
A percepo de que a economia tinha atingido um estado crtico talvez fosse capaz de induzir o pblico a se resignar com os ajustes, mas no ajudou para estimular as expectativas de uma melhor posio fiscal. Essa tenso foi uma das caractersticas da ltima fase da crise (GALIANI, HEYMANN e TOMASSI, 2003, P.16).
Finalmente, a saturao pde mais, porm no sem deixar fortes sequelas para o futuro, as quais no se limitam ao campo econmico. No obstante, circunstncias externas e internas foram encontradas para facilitar uma inesperada e rpida recuperao econmica no final de 2002. Para tratar do perodo de reformas de mercado com convertibilidade pertinente mencionar algumas observaes do FMI sobre a sua atuao no pas, com uma importncia mais do que decisiva na extenso temporal da viabilidade deste modelo. Isto no tem o propsito de estabelecer um sumrio da atuao do fundo, mas sim de definir com clareza algumas questes inerentes ao projeto neoliberal na Argentina. Em poucas palavras, o organismo coloca o foco central nas contas pblicas, ao assumir como seu erro mais crtico o pouco rigor na aplicao da condicionalidade fiscal.18 Afirma ter aceito o regime cambial por ser opo de um pas e por ter acreditado na sua viabilidade, ao contornar a crise mexicana de 1994, e afirma ter apoiado o pas, apesar de no ter cumprido as metas anuais de dficit, em nenhum ano, desde 1994, sendo outorgadas repetidas dispensas (waivers), com base no diagnstico de que a Argentina enfrentava basicamente
18. O FMI, no perodo prvio crise, cometeu o erro de apoiar, durante demasiado tempo, polticas inadequadas, embora j no final dos anos 1990 fosse evidente no mais existir capacidade poltica para adotar a disciplina fiscal e as reformas estruturais necessrias (FMI, 2004, p. 6. Traduo livre.).
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uma crise de liquidez e que qualquer problema de sustentabilidade da taxa de cmbio ou da dvida era contornvel se fossem adotadas medidas firmes nas frentes fiscal e estrutural (FMI, 2004, p. 7-9). Contudo, resulta evidente que a dinmica do modelo foi se esgotando desde meados de 1994, antes da crise mexicana, medida que as entradas de capitais externos pelas privatizaes e outras de carter temporal comearam a se esgotar. A partir de ento, dois fatores principais poderiam dar continuidade ao modelo. De um lado, novas entradas de capitais aconteceram fundamentalmente por causa de um novo endividamento, com importante participao do prprio FMI. De outro lado, a disposio da populao em aceitar a constante piora nas suas condies de vida. O fundo desaprova o governo por no ter mantido:
(...) uma estratgia de sada, incluindo um plano de contingncia, com conhecimento de que a estratgia era arriscada. No foram analisadas com seriedade outras estratgias possveis, devido a que as autoridades recusaram-se a faz-lo e o FMI no insistiu nesse sentido (op. cit., p. 9).
Mas justamente a imensa dificuldade em viabilizar uma sada constitui uma das caractersticas do regime de convertibilidade. No obstante, particularmente surpreendente a acusao feita s autoridades argentinas nos seus esforos por efetuar ajustes fiscais, comprometendo recursos como instrumento de favoritismo poltico.19. A principal falha do diagnstico do FMI, uma poltica fiscal mais austera como o modelo reclamava que o prprio modelo certamente teria durado muito menos. O perodo do governo Menem anterior adoo da convertibilidade evidenciava a dificuldade da manuteno de um projeto austero de reformas de mercado. Se a convertibilidade foi necessria para resolver este impasse, possui como contrapartida a posterior dificuldade em resolver o prprio impasse que lhe inerente: sua sada. Entretanto, com todas as crticas feitas s medidas implementadas pela Argentina entre 1989 e 2001, duas questes vinculadas experincia do pas devem ser diferenciadas: de um lado, o rigor e a urgncia com que foram executadas; de outro, a radicalizao total do projeto, via convertibilidade e bimonetizao do sistema econmico e financeiro. Se teoricamente o FMI aceitava a primeira questo, embora o grau do caso argentino fosse tremendamente extremo, o segundo ponto no fazia parte do seu receiturio de medidas mas o fundo esteve longe de se opor ao mesmo. Contudo, ambas as inovaes argentinas inverteram totalmente a lgica de ajuste defendido pelas polticas ortodoxas, cujo declogo foi fielmente expresso pela breve gesto da multinacional Bunge e Born, mas de inviabilidade poltico-social.
19. Se o setor pblico argentino tivesse gerado supervit nas contas fiscais durante os anos anteriores crise, poderia ter evitado as restries mais severas de liquidez em 2000, e a grave crise de financiamento do setor pblico em 2001. A Argentina tambm poderia ter desfrutado de uma maior flexibilidade na utilizao da poltica fiscal para fazer frente ao impacto dos estoques externos, e teria poupado a necessidade de adotar uma poltica fiscal mais restritiva quando o produto j comeara a se contrair (FMI, 2004, p. 25).
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3 A recuperao: o momento KIRCHNER 3.1 Um modelo inesperado
Quando o modelo neoliberal caiu, com a renncia de De La Ra, a Argentina viveu um intenso processo de ajuste para novas condies que constituam uma total incerteza. O fim da convertibilidade no fora produto de um diagnstico elaborado sobre seus inconvenientes, mas o resultado da saturao acumulada da populao sobre os seus efeitos negativos em suas condies de vida. A sada da crise gerou certo descontrole de preos que castigou particularmente os setores de menor renda. Assim, at meados de 2002, mais da metade da populao vivia em condies de pobreza (CEPAL, 2006; IMF, 2006). Entretanto, a partir de 2002 at 2007, a Argentina teve um surpreendente desempenho, com crescimento anual do PIB de 8,2% em mdia (grfico 13).
Para o perodo 2003-2008, o crescimento do PIB superou 50%, com taxas anuais mdias superiores a 8%. As ltimas cifras disponveis, correspondentes ao terceiro trimestre de 2008, indicam um PIB total de 350 bilhes de dlares nominais (9.000 dlares per capita aproximadamente), com um aumento de 6,5% com respeito ao mesmo perodo de 2007(CEI, 2009, p. 1).
Dessa maneira, teve incio uma nova etapa com diferenas radicais na poltica econmica da dcada de 1990.
Grfico 13 PIB em pesos, dlares e per capita
Fonte: Ministrio da Economia. Obs.: A sada da convertibilidade significou forte queda do PIB, principalmente em dlares, e tambm em nvel per capita, mas, posteriormente, verificou-se surpreendente recuperao.
A tensa sequela de acontecimentos aps a queda de De La Ra fez com que em dez dias assumissem trs presidentes. Um deles, Rodrguez Sa, anunciou
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formalmente o fim da convertibilidade e antecipou a desvalorizao da moeda nacional. Mas sancionou ainda outra medida transcendental, a moratria da dvida externa, deciso esta forada tambm pela retrao do apoio de recursos do FMI, fundamental para a manuteno da convertibilidade na ltima etapa. A importncia desta medida seria comprovada poucos anos depois, quando a Argentina imps-lhe uma histrica reestruturao, com remisses da dvida nunca antes vistas no mundo. Seu sucessor Eduardo Duhalde, que seria substitudo por Nstor Kirchner em 2003, sancionou uma Lei de Emergncia Econmica que congelava as tarifas dos servios pblicos, acabando com sua indexao pela taxa de inflao dos Estados Unidos. Adicionalmente, foram novamente aplicadas as retenes sobre as exportaes, e foi iniciado o processo da pesificao dos depsitos bancrios em dlares um duro processo que teve de enfrentar a oposio de titulares que se negavam a aceitar a converso , sendo implementado o corraln, que impossibilitava a retirada de prazos fixos. Em abril de 2002, Duhalde nomeou para ministro da Economia Roberto Lavagna, que ficou no cargo at o final de 2005, e liderou a recuperao, posicionando-se contra a estratgia de estabilizao sugerida pelo FMI (FMI, 2004, 2005).20 O governo Kirchner, posteriormente, definiu a nova estratgia por meio de trs objetivos: i) manter uma taxa de cmbio real competitiva; ii) conduzir uma poltica fiscal prudente; e iii) implementar polticas de renda que contra-arrestassem a deteriorao distributiva anterior (Mecon, 2007). Assim, o difcil ano de 2002 implicou um ajuste a novas condies distintas das criadas pelo modelo neoliberal. Sob este novo ordenamento econmico, ainda em vigor atualmente sob a presidncia de Cristina Kirchner aps suceder seu marido em 2007, a Argentina acabou aproveitando ao mximo as modificaes na economia internacional que, para o pas, manifestaram-se na recuperao tanto dos preos de seus produtos de exportao como da sua respectiva demanda. Como resultado, a economia argentina rapidamente passou a registrar, desde 2003, de forma sustentada, taxas de crescimento entre as mais altas do mundo.
3.2 A macroeconomia da recuperao
A gesto macroeconmica sob as presidncias Kirchner foi caracterizada por trs pautas bsicas: manuteno de uma taxa de cmbio elevada; obteno de supervits gmeos, externo e fiscal; e acmulo de reservas. Em conjunto, permitiram apresentar um baixo grau de vulnerabilidade externa h muito no registrado
20. Para o Fundo, existia forte risco de hiperinflao, que deveria ser combatida com um significativo aperto monetrio e fiscal. Para os argentinos, a elevada capacidade ociosa da economia, se bem ancorada por uma poltica fiscal saudvel (ainda que no to apertada quanto as verificadas no Brasil e Turquia), poderia absorver uma expanso monetria sem gerar um descontrole no valor do peso (Cunha, Ferrari e Malaguti, 2007).
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na Argentina.21 Esta solidez manifestada pela combinao de saldos positivos importantes na conta-corrente, com baixos resultados negativos na conta capital inicialmente e, desde 2004, saldos positivos (grfico 14). Evidentemente, isto um contraste claro com tudo o que fora experimentado na dcada passada. Contudo, preciso destacar que as polticas de comrcio exterior e em relao ao capital externo mantiveram muitas das pautas implementadas no perodo anterior.
Grfico 14 Balana de pagamentos
(Em US$ milhes)
Fonte: Ministrio da Economia. Obs.: Diferentemente dos anos 1990, desde 2002 a Argentina apresentou supervit em conta-corrente.
Pelo lado do comrcio externo, a combinao de melhores termos de intercmbio e aumento na demanda pelas exportaes argentinas derivou na obteno de registros recordes. Entre 2001 e 2007, as exportaes passaram de US$ 26,5 bilhes para US$ 55,8 bilhes. Foi possvel acumular supervits comerciais anuais da ordem de 6% do PIB. Bianco, Porta e Vismara (2007) destacam a resposta positiva do aparelho produtivo diante das transformaes aps a desvalorizao de 2002. Para a Argentina, os termos do intercmbio encontram-se no seu nvel mais favorvel dos ltimos 25 anos (op. cit., p. 115). Entre os produtos beneficiados com as melhores cotaes internacionais, foram importantes para a Argentina soja, petrleo, carnes, lcteos, ao e alumnio. Entretanto, Bianco,
21. Desde logo, tal fato no um caso isolado, sendo uma experincia compartilhada pelas demais economias latinoamericanas e emergentes, mesmo aquelas que vm implementando polticas macroeconmicas mais convencionais. Ainda assim, correto associar a inflexo das polticas macroeconmicas em um sentido que se coaduna com o novo-desenvolvimentismo. Vale dizer, outra fosse a estratgia, a Argentina talvez no estivesse capitalizando o boom conjuntural para acelerar a recuperao da capacidade estatal de coordenao da trajetria de desenvolvimento (Cunha, Ferrari, Malaguti, 2007, p. 10).
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Porta e Vismara (2007, p.115) destacam a importncia da estabilizao da taxa de cmbio e a reativao dos mecanismos de financiamento das exportaes com a normalizao do sistema bancrio a partir do final de 2002. Tambm se observa a reativao da economia brasileira a partir de 2004 que fomentou principalmente a recuperao das exportaes manufatureiras. As importaes, por sua vez, tambm cresceram acentuadamente. Assim, nessa ocasio, o aumento das importaes relacionado com o crescimento da atividade interna que em 2006 superou o pico de 1998 no faz com que a posio externa se veja fragilizada. Dessa maneira foi possvel acumular supervits comerciais anuais da ordem de 6% do PIB (op.cit., p.141). Os saldos externos possibilitaram que fosse implementada uma poltica de acumulao de reservas. Como explica o atual presidente do banco central, Martn Redrado (2006), existem grandes diferenas neste atual processo de acumulao de reservas que atinge importncias recordes com relao ao ocorrido nos anos 1990. Neste caso, a acumulao foi acompanhada de um supervit da conta capital e um dficit da conta-corrente. Diferentemente, neste processo so os saldos simultneos em ambas as contas que permitem acumular reservas. Desde 2003, seu crescimento acontece enquanto se reduz o nvel de exposio externa pelo cancelamento de obrigaes com o restante do mundo, o que permitiu, ao mesmo tempo, comear uma remonetizao da economia aps a Crise da Convertibilidade. Os indicadores dispostos nos grficos 15 a 18 refletem a sensvel melhora na situao externa do pas.
Grfico 15 Relao dvida externa/PIB
Fonte: Indec.
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Grfico 16 Relao dvida externa/exportaes
Fonte: Mecon.
Grfico 17 Relao juros da dvida externa/PIB
Fonte: Indec.
Grfico 18 Relao juros da dvida externa/exportaes
Fonte: Indec.
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Nesse quadro, a Argentina conseguiu uma histrica reestruturao da dvida externa em 2005. Dos US$ 81 bilhes de bnus, que caram em default em 2002, 76,07% dos credores aceitaram troc-los por outros avaliados em cerca de US$ 0,35 do seu valor nominal. Assim, a dvida argentina baixou de US$ 191 bilhes para US$ 125,283 bilhes. A dvida pblica passou a 80%-85% do PIB. Embora isto dobrasse a relao de 1999, por exemplo, e em 2001 ela passasse a 57%, por outro lado, aps a desvalorizao, esta proporo chegou a 140%. Alm disso, ela mesma alongou-se com o tempo agora seu vencimento ser em 2046 e diminuiu seu servio. Mais do que o resultado da reestruturao da dvida, a Argentina causou surpresa ao manter com firmeza uma posio de isso ou nada diante dos credores. Isto foi completado quando, em 2006, o governo liquidou seus compromissos de US$ 9,5 bilhes com o FMI. Tal quitao causou uma queda no nvel de reservas do BCRA, mas estas foram rapidamente recuperadas. A nova situao do endividamento e os saldos positivos no setor externo permitiram que fosse mantida simultaneamente uma slida posio fiscal. Para isso, foi fundamental a tributao das exportaes. Ao se compararem os ganhos de receita (cerca de cinco pontos percentuais com relao ao PIB) entre 2001 e 2005-2006 nota-se a importncia da taxao das exportaes. Esta responderia pela metade daquele ganho, concentrando-se, por sua vez, na apropriao dos windfall gains do boom no mercado de commodities (Cunha, Ferrari e Malaguti, 2007).22 O governo argentino tambm aproveitou a fortaleza fiscal para recompor condies para o crescimento. Compensou a menor incidncia no servio da dvida ampliando os gastos correntes e em infraestrutura. Deve considerar-se que a poltica externa para a economia argentina no foi alterada em todas as suas caractersticas com relao ao passado, como, por exemplo, quanto poltica tarifria e para investimentos estrangeiros diretos. Embora muitas empresas fossem beneficiadas quanto ao seu patrimnio, porquanto a pesificao liquefizera suas dvidas e passivos, a poltica de estabilizar uma taxa de cmbio alta, em torno de um pouco mais de $3 por dlar, tornou-se a proteo da atividade interna. Contudo, foi suficiente para permitir a rpida reativao da economia, que apresentava um elevado grau de capacidade ociosa. Fernndez Bugna e Porta (2007, p.98) afirmam que a resposta do aparato produtivo esteve condicionada aos termos herdados do modelo anterior, cujas principais caractersticas so: i) coexistncia de sobreinverso relativa em alguns setores e de insuficiente capacidade instalada em outros, em um contexto de pronunciada reduo do coeficiente de investimento total durante os quatro anos de recesso; ii) debilidade da trama produtiva interna, no s em termos de quantidade e qualidade de oferta disponvel, como tambm nas inter-relaes bsicas do sistema nacional de inovao;
22. Sobre as caractersticas desse processo e seus impactos sobre os pases emergentes, ver Prates (2007).
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iii) presena de rigidez tecnolgica, cuja rpida superao dificultada no novo contexto de preos relativos; e iv) reduo e at desaparecimento de plantis de pessoal altamente qualificado. Tambm o realinhamento de preos relativos aps a crise, sem deixar de favorecer as atividades baseadas em vantagens naturais, redefiniu-se a favor da produo domstica de bens transacionveis e da utilizao de processos intensivos em trabalho (Fernndez Bugna, Porta, 2007).23
Grfico 19 Taxas de cmbio real
(Base 2001=1)
Fonte: Ministrio da Economia. Obs.: Aps o fim da convertibilidade, a Argentina mantm taxas de cmbio mais competitivas.
A partir do piso de 2002, desde o terceiro trimestre do ano a indstria acumulou um crescimento de quase 50%. Os ramos industriais mais dinmicos durante a fase da reativao so aqueles que tinham experimentado a maior queda relativa de volume de produo durante a crise (txteis e confeces, metal-mecnica exceto maquinrio , materiais para construo, equipamentos de udio e vdeo, maquinrio e equipamento eltrico e automotivo). A construo tambm cresceu fortemente nestes anos. Como destacam Fernndez Bugna e Porta (2007, p.69), a contribuio ao crescimento do PIB de ambos os setores, de quase 40%, embora no recuperasse a queda experimentada entre 1998 e 2002 de quase 50%, supera os 28,6% de 1995-1998. Amico (2008, p.67-71) considera que comeou a se manifestar um aumento no investimento que, diferente da dcada passada, dirigido para os setores transveis e industriais e no mais para os servios pblicos privatizados , e que superou a etapa de ser relacionado capacidade
23. Assim, a proteo cambial e o crescimento da demanda agregada foram os principais e quase nicos instrumentos do que poderia ser considerada uma poltica industrial desse perodo; quanto a mecanismos mais especficos, no houve outra coisa a no ser a administrao dos regimes j existentes e um novo estmulo para a promoo de investimentos via incentivos fiscais, que beneficiou principalmente um limitado conjunto de grandes empresas e empreendimentos com um vis produtivo exportador (Fernndez Bugna e Porta, 2007, p.68).
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ociosa, permitindo ento ampliar a capacidade produtiva. Dessa maneira, o rearranjo macroeconmico, num contexto favorvel para a atividade produtiva,24 possibilitou rapidamente a recuperao econmica.
3.3 Novas e antigas dinmicas de integrao com a economia externa 3.3.1 Comrcio externo
O atual perodo da economia argentina apresenta mudanas e continuidades com relao experincia passada. As transformaes de poltica econmica no significaram uma valorizao distinta sobre a importncia da integrao do mercado domstico ao internacional. Adicionalmente, a concluso do modelo de plena abertura aos mercados de bens e capitais mundiais no diminui o grau de vinculao da Argentina com o exterior. Como assinalam Bianco, Porta e Vismara (2007), o coeficiente de abertura (mdia da soma de exportaes e importaes sobre o PIB) passou de 11% no perodo 1996-1998 para 22% em 2006. Ou seja, a economia argentina continua a apresentar uma tendncia de integrao com a economia internacional. Desde 2003, as exportaes argentinas alcanaram sucessivos recordes, mas mantiveram o carter primrio tradicional, visto que os produtos agropecurios, manufaturas de origem agropecuria e combustveis e energia so responsveis, praticamente, por 80% a 90% do total destas exportaes. Este fato tambm representado pelos quatro complexos primrios (oleaginoso, cerealista, bovino, petrleo e gs) que constituem a base do perfil exportador argentino. Uma pesquisa da Asociacin de Importadores y Exportadores de la Repblica Argentina (Aiera) em nvel de produto (quatro dgitos do sistema tarifrio) conclui que, de 1.194 itens, os primeiros dez produtos mais exportados em 2007 concentraram 49,6% do total.
Essa percentagem aumenta para 70,8% se os primeiros 30 produtos mais exportados forem levados em conta, a 78% se os 50 primeiros forem considerados, e a 87,2% se forem considerados os primeiros 100 mais vendidos (AIERA, 2008, p. 2).
Este resultado basicamente reproduz as participaes de 2001. O estudo tambm afirma que, em geral, no foi modificada a composio destes produtos mais exportados: em 2007, por exemplo, foram mantidos 75 dos 100 mais exportados em 2001. Na mesma direo se manifesta Bouzas (2007):
24. Segundo Amico (2008), at 2004, o crescimento industrial argentino explicado, principalmente, pela progressiva utilizao da capacidade ociosa; desde ento, existem evidncias de aumentos na capacidade produtiva; os indicadores de uso da capacidade instalada, em mdia, mantiveram-se relativamente estveis desde esse ano, ao mesmo tempo em que continuaram a ser registrados fortes aumentos nos volumes de produo. De qualquer forma, j em 2006, aparecem diversos ramos industriais em ponto de saturao (Amico, 2008).
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De fato, cinco sees do Sistema Harmonizado continuam a explicar duas teras partes do total das exportaes, entre as quais figuram os minrios, vegetais, alimentos, leos comestveis e animais. O surgimento de novos setores dinmicos tem mantido a caracterstica de uma forte concentrao em recursos naturais com baixa elaborao (como o complexo oleaginoso), ou ainda representam casos isolados de expanso de produtos com caractersticas de maior diferenciao (como o vinho)(op.cit., p. 66).
Porm, embora quase 85% da pauta de exportao sejam constitudos por bens primrios, combustveis e manufaturas com baixo contedo tecnolgico, intensivas em recursos naturais ou de escala, verificou-se uma diversificao para bens com maior contedo tecnolgico, que chega fundamentalmente indstria automotiva e qumica no quadro de estratgias intrafirmas em nvel regional, j amplamente consolidadas (Castagnino, 2005, p.7). Contudo, o autor destaca que os ltimos anos de exportao das manufaturas de origem industrial superaram em 28% o maior registro dos anos 1990, diminuindo o tradicional dficit do setor.
Convm esclarecer que embora as importaes MOI [manufaturas de origem natural] diminussem entre 1998 e 2005 apesar do nvel de atividade ser similar ao daquele ano esse resultado, em parte, atribudo maior competitividade do setor industrial e, portanto, substituio das importaes por produtos domsticos (id., ibid.).
O autor destaca, ainda, que a contribuio da indstria automobilstica mostra uma expanso de vendas para novos destinos (Mxico, Chile, Canad, e autopeas para os Estados Unidos) e, por esta razo, a quase exclusividade do Mercosul como destino caiu para cerca de 40%, no obstante o setor possuir um regime especial. Em resumo, o autor observa que, em vez de as indstrias de tradio exportadora (produtos de ao e de alumnio), adquiriram fora aquelas de plsticos, produtos qumicos e, em menor medida, as de papel e papelo embora esclarea que o Mercosul continua a ter lugar de destaque. As exportaes de servios vm sendo expandidas desde 2002 (transporte e empresariais, profissionais e tcnicos). Entretanto, os mais significativos, em ambas as direes, so viagens e transportes (75% das importaes e dois teros das exportaes). Segundo manifestao do governo em seu Informe 2007 na OMC, a Argentina tem dficits em todas as reas de seu comrcio de servios, com exceo da construo e servios de informtica e informao. Graas sua dinmica recente que, com respeito a 1994, chegou a quintuplicar seu valor, praticamente eliminou-se o dficit externo especfico, que na segunda metade dos anos 1990 somava cerca de US$ 4 bilhes.
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GRFICO 20 Exportaes por grandes ttulos

(FOB - US$ milhes)
Fonte: Ministrio da Economia. Nota: 1 Dados referentes aos primeiros seis meses.
Grfico 21 Importaes por grandes ttulos

(Em US$ milhes)
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Outra diferena importante que a Argentina conseguiu diversificar o destino de suas exportaes, com a incorporao, nos ltimos anos, de novos scios comerciais de grande porte, como os pases da ASEAN,25 China, ndia e frica do Sul, e o investimento dos saldos comerciais com os Estados Unidos. Particularmente importante o incremento do vnculo comercial com a China, expandindo as exportaes entre 2002 e 2007 para a mdia anual, em valor, de 42%, enquanto a das importaes foi de 75%. DElia, Galpern e Stancanelli (2008, p. 77) destacam que a China cresceu como destino das vendas argentinas, ficando atrs apenas do Brasil, at representar 9,3% do total, mximo valor desde 1980. Como origem das compras argentinas, a China, praticamente inexistente no incio dos anos 1980, passou a ocupar o terceiro lugar como fornecedor, perdendo somente para o Brasil e para os Estados Unidos, com uma participao de 11,4%. As vendas para a China possuem forte componente de produtos agropecurios, com destaque para o feijo e o leo de soja, concentrando, respectivamente, trs quartas partes e um tero do total exportado de cada produto pela Argentina. por isso que os autores afirmam que a China:
(...) tornou-se o novo motor das exportaes argentinas do complexo soja e da produo interna, dado que a maioria exportada , tirando dessa posio a Unio Europeia, que se mantm como primeiro destino to somente para as farinhas de soja (op. cit., p. 78).
Por essa razo, a Argentina recebeu o impacto do surgimento da China como destacada importadora mundial de alimentos. Enquanto o complexo soja expandiu-se para representar, em 2002-2007, 80% das exportaes argentinas para a China, outros setores, como os de txteis e de metais, perderam sua participao. Isto contrasta com o perfil das importaes oriundas da China, cuja metade formada por mquinas e equipamentos, seguidas por aquelas de produtos qumicos (14%). Os autores tambm observam a discrepncia de a Argentina representar apenas 0,7% das importaes chinesas e 0,3% de suas exportaes o que contrasta com a importncia de China para o pas. Adicionalmente, um estudo do Centro de Economa Internacional (CEI) destaca a crescente importncia do supervit comercial argentino (US$ 925 milhes em 2007) com a ASEAN. Aps nove anos consecutivos de crescimento das exportaes e cinco das importaes argentinas deste bloco, a ASEAN passou a representar, na ltima dcada, de 1,9% a 2,1% das exportaes totais argentinas, e de 2,1% a 2,8% das importaes. A Argentina vende para a ASEAN fundamentalmente alimentos de origem agrcola (82% em 2005-2007), especialmente
25. Trata-se da Associao de Naes do Sudeste Asitico (Asean), composta pelos seguintes pases, aqui ordenados por data de adeso: Tailndia, Filipinas, Malsia, Cingapura, Indonsia, Brunei, Vietn, Mianmar, Laos e Camboja.
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farinha de soja, e compra mquinas e equipamentos (54% em 2005-2007). O principal pas com o qual a Argentina possui saldos comerciais negativos o Brasil, seguido pelo Japo. Bianco, Porta e Vismara (2007, p.123-124) afirmam que a modificao no padro de parceiros comerciais acarreta um vis produtivo. Na pauta de exportaes argentinas para o Mercosul predominam os produtos industriais e, entre eles, aqueles que incorporam relativamente mais valor agregado nacional; as remessas para a China e outros novos destinos asiticos de importncia, entretanto, concentram-se, quase exclusivamente, em produtos primrios ou com escassa elaborao.26
Em sntese, a insero exportadora da indstria argentina descansa sobre uma manifesta dualidade de especializao: as vendas de produtos classificados como de alto e mdio-alto contedo tecnolgico esto, fundamentalmente, voltadas para o mercado regional (CAN, Chile, Mercosul e Mxico); as de bens considerados de mdio-baixo e baixo contedo tecnolgico predominam na pauta dirigida Unio Europeia, Estados Unidos e aos pases do SEA (op. cit., p. 125).27
GRFICO 22 Saldos comerciais
(Em US$ mil)
Fonte: Mecon.
26. Por exemplo, para 2006, as exportaes MOI constituram 57% das vendas ao Mercosul, 51% para o restante da Aladi, 42% para o Nafta e 35% para o Chile, mas apenas 5% para a China, a ndia, Coreia e a regio da ASEAN. Por sua vez, os produtos primrios representam mais de 40% das remessas para a China e Coreia, 34% para a ASEAN e 32% para o Japo. Assim como o Mercosul , de longe, o principal mercado para as exportaes MOI, a China, aps a assinatura de diversos tratados de complementao comercial e econmica, tornou-se o principal destino para as exportaes argentinas de produtos primrios. As vendas de MOA, por sua parte, concentram-se predominantemente na UE e em alguns mercados asiticos (id., ibid.).. 27. CAN: Comunidade Andina; SEA: Sudeste Asitico.
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Outra novidade o crescimento das exportaes provinciais, parcialmente como consequncia da expanso agrcola pecuria e, em parte, devido maturao de investimentos industriais em setores tais como material de transporte, alumnio, ao e produtos qumicos. Um relatrio do CEI destaca que, embora as principais provncias continuem a concentrar fortemente quase as trs quartas partes as exportaes do pas (Buenos Aires, Santa F e Crdoba), outras ganharam dinamismo recentemente (Catamarca, Santa Cruz, Mendoza e San Juan). Contudo, esse recente drive exportador precisa ser matizado para sua adequada valorizao. De um lado, apesar dos ganhos em competitividade-preo baseados na desvalorizao real da moeda, as exportaes argentinas no tm aumentado nesse perodo a sua participao no comrcio mundial (Bianco, PORTA e, VILMARA, 2007, p.114). por isso que Bouzas (2007) afirma que:
nos ltimos vinte anos, o desempenho da Argentina em matria de comrcio exterior foi misto. Embora nesse perodo as exportaes argentinas crescessem a um ritmo do 10% ao ano (oito pontos dos quais foram aportados por maiores volumes), o que constitui uma notvel melhora com relao ao desempenho do perodo imediatamente anterior, essa expanso no foi suficiente para aumentar, de forma significativa, a participao da Argentina no comrcio mundial ou, inclusive, para mant-la dentro do total das exportaes latino-americanas (op. cit., p. 65-66).
Alm disso, Bianco, Porta e Vismara (2007) advertem que no houve mudanas maiores no perfil produtivo das exportaes, e que os requerimentos das importaes no so significativamente menores, apesar da mudana nos preos relativos. Bouzas (2007) tambm observa que parte desse dinamismo esteve ligado a fenmenos em processo de extino (excedentes exportveis de combustveis cujos volumes de exportao cresceram nos anos 1990 para taxas quase trs vezes maiores que o ritmo global de crescimento das exportaes) ou importncia da melhora nos preos das exportaes. Em sntese, no ciclo recente as exportaes argentinas experimentaram uma formidvel expanso, que, beneficiando-se de aumentos nos preos e nveis de demanda externa, permitiram a obteno de registros recordes. Observam-se alguns feitos importantes, como o aparecimento de novos produtos de exportao e de novos destinos e scios comerciais, mas, ao mesmo tempo, importante alertar que no surgiu uma quebra da tendncia histrica de elevada dependncia dos produtos primrios.
3.3.2 Fluxos de capitais com o exterior
A mudana do clima, surgida com a concluso do modelo anterior, no modificou as condies jurdicas especficas para o investimento estrangeiro na Argentina. Durante a crise de transio com sada de capitais, foram adotadas
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algumas restries cambiais28 que vieram a ser flexibilizadas progressivamente e chegaram a incentivar a sada de capitais.29 Com a recuperao, as IDE retornam, gerando supervits na conta capital e financeira. Por sua parte, o governo incentivou os investimentos, internos e externos, criando, em 2007, um organismo especial, o Prosperar, parte ativa da Associao Mundial de Agncias de Investimento (Waipa). Dessa forma, no houve modificao no tratamento outorgado aos investimentos externos na passagem do modelo anterior ao atual, mantendo-se basicamente a mesma legislao e poltica de incentivos, salvo por medidas menores aplicadas fundamentalmente para exigir um perodo mnimo de permanncia aos capitais externos no pas. Portanto, so outros os fatores que afetaram o comportamento das IDE na Argentina nos ltimos anos. Como explicam Bezchinsky et al. (2007), com o fim da convertibilidade e com a desvalorizao do peso, as empresas tiveram primeiramente que adaptar-se a um ajuste patrimonial, dado o peso da dvida em dlares de muitas delas, advinda dos anos 1990. Porm, uma vez iniciada a recuperao da economia, em meados de 2002, surgiu uma nova estrutura de preos que favoreceu a atividade de transacionveis, barateamento relativo dos salrios, um tipo de cmbio favorvel exportao. Assim, neste novo contexto, foi possvel uma rpida reestruturao dos passivos empresariais, e reduo da relao dvida/ativos, que foi mais rpida nos setores vinculados produo de bens transacionveis que nos de servios, apesar de ter operado em todo a gama de atividades. Tendo em vista que em consequncia disso no se observou uma fuga massiva do capital estrangeiro, estes autores passam a caracterizar o novo perodo como de reacomodao para operar em um novo cenrio. Assinalam que s registraram-se sadas isoladas de empresas em alguns setores, porm com entradas em outras, com especial destaque para as brasileiras. De qualquer forma, do perodo de ajuste surgiu uma srie
28. O objetivo das restries sada de capitais foi desencorajar a fuga e evitar o overshooting da taxa de cmbio. As imposies foram: i) exigncia de liquidao das divisas por exportaes dentro de certos prazos; ii) proibio de exportar diretamente moeda estrangeira, salvo certas excees relacionadas com o comrcio exterior ou com transaes menores; iii) proibio de as entidades financeiras intervirem no mercado de futuros e opes em moeda estrangeira; e iv) o estabelecimento de limites para a posse de moeda estrangeira por parte das entidades financeiras (Bianco et al., 2007, apud Kosakoff, p. 111). 29. Nesse sentido, verificaram-se: i) ampliao dos prazos para a liquidao de exportaes; ii) incremento da quantidade autorizada de dlares em mos dos bancos; iii) eliminao de todas as limitaes para efetuar pagamentos correntes para o exterior; iv) implementao da obrigao de pagamento antecipado das importaes de bens de consumo e uso final; v) ampliao dos prazos para o pr-cancelamento de dvidas com o exterior; e vi) incremento ao limite mensal para a compra de divisas destinadas formao de ativos externos (Bianco et al., 2007, apud Kosakoff, p. 111).
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de demandas contra a Argentina no Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos (Ciadi).30 No presente ciclo, os IDE em atividades extrativas vm aumentando, enquanto vm diminudo aqueles orientados pelos setores no transacionveis, que foram primordiais na dcada anterior, e que perderam importncia. Bianco, Moldovan e Porta (2008) assinalam que a notvel queda na participao dos servios pblicos nos IDE coincide com a perda de importncia da Espanha como scio investidor, assim como acontece, em menor peso, com os Estados Unidos, que apresentam uma tendncia declinante de sua participao. Em troca, observa-se o aparecimento de novos investidores regionais, com elevado dinamismo, entre os quais o Brasil, que os autores destacam como o principal investidor externo no pas. Os investimentos brasileiros aps o incio dos anos 1990 no tinham sido importantes, posicionando-se claramente atrs das espanholas (37,7% do total de IDE em 1992-2002), das norte-americanas, chilenas (13,5% em 1995-96), e das francesas. Porm, no momento seguinte, os IDE do Brasil adquirem dinmica a partir da aquisio de empresas existentes (Assinar, Pico, Queimes, Longa Negra, Swift Armour). Os autores tambm ressaltam, contudo, que devem ser diferenciados os grupos econmicos brasileiros propriamente ditos e os grupos transnacionais que possuem seu centro regional no Brasil, por ser este seu maior mercado o caso, segundo exemplos dos mesmos autores, da companhia Belgo Mineira, que faz parte do Grupo Arcelor Brasil, que por sua vez controlado por Mittal Steel, grupo anglo-indiano; e o caso da AmBev, que resultou da fuso das principais fbricas de cerveja do Brasil, e que controlada pela belga Interbrew. No total de investimentos externos de empresas brasileiras, a Argentina corresponde a um destino menor (2,9% em 2001-2005), apesar de os autores observarem que, se excludos como destino os parasos fiscais, a Argentina passa a ter uma posio de envergadura, com quase 10% do total, somente atrs de Dinamarca, Uruguai, Estados Unidos e Espanha. Os principais destinos dos investimentos brasileiros na Argentina foram os recursos naturais (petrleo e gs), as manufaturas baseadas em recursos naturais (alimentos e bebidas; materiais para construo; indstrias bsicas de ferro e ao; petroqumica), algumas
30. Os tratados estabeleceram que no caso de que os investidores sofram perdas devido a que seus investimentos ou lucros no pas resultem afetados por uma emergncia nacional, receberiam da Argentina um tratamento conforme o direito internacional e no menos favorvel que quele dado pela Argentina aos seus prprios investidores ou aos investidores de qualquer terceiro Estado. Por outro lado, tambm poderia pensar-se que as medidas adotadas, entre estas a desvalorizao, no foram realizadas com o intuito de prejudicar determinado setor, deixando claro o carter no discriminatrio das mesmas, nem contrrias a algum compromisso particular, por exemplo, ou contrado com uma prestadora de servios pblicos (...). Do ponto de vista do governo argentino, a finalidade do padro de tratamento justo e equitativo no brindar uma garantia geral e absoluta de estabilidade, previsibilidade e rentabilidade aos investidores, mas sim proteg-los do tratamento gravemente injusto ou arbitrrio. Nesse sentido, os tratados bilaterais de investimento no podem ser entendidos como aplices de seguro dos investimentos contra todo o cmbio ou contra crises econmicas (Bezchinsky et al., 2007).
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manufaturas de contedo tecnolgico mdio (automotora e autopeas; fabricao de produtos metlicos) e servios variados (comrcio; construo; bancos e servios financeiros; energia eltrica; transporte) (Bianco, Moldovan e Porta, 2008). Assim, os autores observam ainda que a estratgia das empresas brasileiras no apontou em direo criao de novas empresas, mantendo-se a tendncia j existente.31
As empresas adquiridas dedicam-se, em geral, aos recursos naturais, ou produzem bens destinados ao mercado interno. Como j foi mencionado, no esto em setores que gerem encadeamentos com o aparelho produtivo do Brasil. No parecem, por outro lado, serem empreendimentos produtivos diferentes dos que as empresas brasileiras podem encarar em outros pases. Portanto no evidente que respondam a um projeto de integrao produtiva no marco do Mercosul (BEZCHINSKY, et al. 2007, p. 176.).
Para os autores, o crescente protagonismo dos investimentos regionais responde no s s modificaes ocorridas na esfera nacional, mas tambm a um processo global no qual as emisses de IDE dos pases em desenvolvimento (PEDs) tendem a aumentar. Tambm chamam a ateno ao fato de que se observa certa continuidade nas caractersticas vigentes durante a dcada de 1990.
Em que pese a reduo considervel de sua importncia, os processos de F&A mantm uma considervel participao no total dos fluxos de investimento (14,3% para o perodo 2002-2006), tal como refletem as importantes compras de empresas locais realizadas por capitais brasileiros. Nesse sentido, deve ressaltar-se que as novas tendncias tm reforado o j alto nvel de estrangeirizao do aparelho produtivo local (Bianco, Moldovan e Porta, 2008, p. 32).
Seguindo os mesmos autores, pode-se concluir que, neste recente ciclo de IDE, o novo vis exportador dos investimentos no foi acompanhado por uma maior nfase no desenvolvimento de encadeamentos e vinculaes com a economia local. Por isso afirmam que, apesar de agora os fluxos de IDE no serem como no modelo passado necessrios para o balano de pagamentos , as autoridades no formularam uma poltica de investimentos que permita explorar os aspectos positivos do investimento estrangeiro e ao mesmo tempo minimizar seus efeitos negativos.
31. Em 2005, os fluxos de IDE do Brasil para Argentina, Paraguai e Uruguai somaram US$ 3,8 bilhes, e aqueles dirigidos aos Estados Unidos, Espanha e Portugal somaram US$ 8,3 bilhes. Por outro lado, no parece verificar-se que o IDE do Brasil adote diferente modalidade no Mercosul com respeito s caractersticas adotadas em outros pases. No exibe como objetivo, pelo menos no presente momento, promover a integrao das cadeias produtivas de ambos os pases. Tem se comportado seguindo os padres tradicionais: busca de mercados e/ou de recursos naturais (BEZCHINSKY, et al 2007, pagina. 176.).
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3.4 A situao social aps a recuperao
A partir da anlise anterior observa-se que, no novo modelo, o setor externo tem tido uma performance muito favorvel para a Argentina, pois, mantendo ainda abertas vrias incgnitas para o futuro, possibilitou a obteno simultnea de elevados saldos positivos tanto na conta-corrente como na capital e financeira, e impulsionou fortemente o crescimento da economia. Sob as novas condies, o pas pde melhorar sensivelmente as condies de vida da populao, aps a dura dcada anterior, no obstante persistirem dvidas neste aspecto sobre a continuidade do processo. De toda maneira, a taxa de desemprego experimentou uma forte queda e, em 2006, a renda per capita superou os nveis da pr-crise. No final do ano de 2008, a taxa de desocupao era de 7,3%, chegando aos nveis de outubro de 1992, a cifra mais baixa dos ltimos 16 anos (CEI, 2009, p. 2). O salrio mnimo, que no momento mais grave da crise representava apenas 30% da cesta bsica, iniciou sua recuperao. Em maro de 2004 foi sancionada uma nova lei do trabalho (Lei no 25.877), segundo a qual estabelecia-se uma melhora nas condies de trabalho dos assalariados. Assim,
(...) segundo as estatsticas do Instituto Nacional de Estatstica e Censos (INDEC), o maior nmero de pessoas ocupadas junto recomposio de receitas permitiu baixar paulatinamente o nvel de pobreza e indigncia, desde 54% e 28% do total da populao no ano 2003, para 17,8% e 8,7% em junho de 2008, respectivamente (CEI, 2009, p. 2).
Santarcngelo e Cajal Grossi (2007) mencionam algumas medidas do governo para melhorar a equidade distributiva, como o aumento de aproximadamente 12% no nvel dos haveres dos aposentados e o aumento do salrio dos funcionrios pblicos, que foi tomado como benchmark de discusso para os salrios do setor privado. Contudo, afirma que, embora essas polticas fossem importantes, a melhora nos indicadores de desigualdade est muito longe dos objetivos propostos (op. cit., p. 22). No obstante, outro autor manifesta que foi produzida uma melhora na distribuio da renda. Em primeiro lugar, a reduo da desigualdade social nas famlias foi significativa durante este perodo. Efetivamente, enquanto a participao de 40%, correspondente s famlias com menor renda, era de 12,7% a 13,9% da renda total entre maio de 2003 e o primeiro trimestre de 2007, as famlias mais ricas, representantes de 20% do total, diminuram a sua participao de 52,6% para 48,9% durante o mesmo perodo. Da mesma forma, esta melhora na distribuio da renda foi mais significativa entre a populao ocupada. Enquanto 40% dos indivduos ocupados com menores salrios aumentaram de 12,5% para 13,8% entre maio de 2003 e o primeiro trimestre de 2007, 20% dos ocupados com maiores salrios reduziram sua participao de 52,7% para 48,2%. Com respeito distribuio da renda da populao total, embora a participao de 40% dos mais pobres se mantivesse constante
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em 12,6% entre maio de 2003 e o primeiro trimestre de 2007, a participao na renda total dos 20% mais ricos diminuiu de 53,3% para 51,1% durante o mesmo perodo. Portanto, o segmento beneficiado foi o inscrito na faixa intermediria de rendimentos. Efetivamente, 40%, correspondentes a esta faixa do total da populao, incrementaram sua participao na renda total: de 34,1% para 36,3% entre maio de 2003 e o primeiro trimestre de 2007 (FRASCHINA, 2007). Outros objetam que o recente crescimento econmico no melhorou significativamente a distribuio da renda, ao afirmarem que a renda dos 10 % mais ricos incrementou sua participao, enquanto a dos 30% mais pobres diminuiu. Alguns afirmam ainda que o governo tem mantido polticas sociais de assistncia (Plano Chefes e Chefas do Lar Desocupados, Programa de Emergncia Alimentar, Programa Remediar) que marcaram um ponto de inflexo em relao gesto assistencial at ento implementada.
No porque tenham mudado radicalmente os valores promovidos ou a lgica de funcionamento da poltica assistencial, mas, fundamentalmente, pela magnitude que esses programas ganharam. Tratava-se de trs programas de transferncias em massa, de dinheiro e de mercadorias, que focalizavam grupos populacionais muito amplos. Durante a primeira etapa da gesto do presidente Kirchner, diante da permanncia de elevados indicadores de vulnerabilidade social, e apesar do incio da recuperao da atividade econmica, esta estratgia de emergncia transformouse em uma orientao de poltica assistencial mais estrutural (Rodrguez Enrquez e Reyes, 2006, p. 5).
por isso que se critica que a poltica assistencial da ps-convertibilidade apresenta uma mudana da nfase que no modifica as questes centrais da gesto social dos anos 1990. Beccaria (2007) afirma que, como o aumento do emprego esteve relacionado com o aproveitamento de uma ampla capacidade ociosa sob a prolongada recesso, resulta tambm previsvel uma moderao no ritmo de crescimento e, por isso, a evoluo ocupacional mdia registrada entre 2002 e 2006 no poderia ser extrapolada para o futuro. Alm disso, comenta que
(...) as remuneraes reais no tiveram o mesmo ritmo relativo de recuperao que o emprego, visto que ainda a meados de 2006 no tinha sido possvel alcanar, em mdia, os valores do final de 2001, isto , aqueles que prevaleceram no momento prvio forte deteriorao ocorrida quando os preos cresceram aps a desvalorizao (). Essa mais lenta recuperao da renda explica, em parte, que a pobreza ainda ficasse em valores no muito diferentes dos de 2001, no obstante o ocorrido com o emprego e com a distribuio da renda familiar (op.cit., p. 391).
Porm, recentemente, os conflitos em torno do modelo aumentaram, at mesmo no perodo imediatamente posterior sua ratificao nas urnas, quando a esposa do presidente e senadora nacional, Cristina Fernndez, sucedeu-o no
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cargo. A questo inflacionria tem sido a chave da reapario das disputas. Isto conduziu a um srio conflito com a prpria entidade encarregada de sua mensurao, INDEC, tendo resultado na perda total de credibilidade nas cifras oficiais. Medies alternativas sustentam que no apenas o aumento real dos preos chega a ser mais do dobro aceito pelo governo, mas que o seu impacto maior nos setores de menores recursos. E se o ndice oficial no maior, afirma-se que se deve ao fato de que nele so captados, basicamente, os produtos que foram objeto de acordos de preos com o governo. A par de considerar a importncia sociolgica da inflao na Argentina, o conflito atinge um ponto nevrlgico do modelo em curso: o nvel da taxa de cmbio. Como explicam Frenkel e Rapetti (2006, p. 145), a orientao da poltica cambial teve inicialmente certa quota de espontaneidade que, com o tempo, foi adquirindo maior consistncia e identidade. Foi importante a manuteno de uma paridade competitiva como parte de sua poltica econmica, em um nvel de $2,85 - $3,1 por dlar, mediante uma poltica de metas quantitativas de criao monetria, desde 2003, segundo a qual o banco central fixa os agregados monetrios dentro de uma faixa estabelecida. Entretanto, conforme assinalam os autores, a preservao de uma taxa de cmbio real competitiva sob a poltica monetria de metas quantitativas resultou num empreendimento no isento de dificuldades diante de tendncias valorizao, particularmente depois de superado o contexto de falta de liquidez derivada da crise, surgindo preocupaes com relao aos efeitos inflacionrios que poderia ter o veloz ritmo de expanso monetria. E por isso o BCRA passou a intervir no mercado de cmbio e aplicar mecanismos compensatrios, enquanto o tesouro, diante da melhora das contas pblicas, tornou-se um fator de contrao da base monetria.32 Perante a dificuldade de atenuar tais efeitos, em junho de 2005 o governo estabeleceu que a entrada de capitais excludos aqueles dirigidos ao financiamento de emisses primrias da dvida pblica e privada, transaes de comrcio exterior e investimentos estrangeiros diretos est sujeita manuteno de dinheiro em caixa, no remuneratrio, de 30%, por um perodo no inferior a 365 dias, com o intuito de desencorajar os movimentos de capitais de curto prazo e conceder autoridade monetria maior grau de liberdade (Frenkel e Rappetti, 2006, p.148). Os autores observam ainda que, para muitos analistas, o governo est envolvido numa poltica inconsistente, dada a incompatibilidade do manejo simultneo da taxa de cmbio e do controle da inflao.
32. As compras de reservas internacionais com recursos fiscais deram lugar a uma mdia mensal de reduo monetria de $543 milhes em 2004 e de $ 283 milhes em 2005. O propsito principal dessas operaes foi cumprir com o servio da dvida com as instituies multilaterais ( ) o governo, principalmente por meio do Banco Nacin, interveio ativamente no mercado de cmbio para aliviar a carga do BCRA. Essas operaes comearam em 2002 e foram se ampliando gradualmente at tornarem-se um instrumento de relativa importncia nos anos posteriores (Frenkel e Rappetti, 2006, p.148).
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Tal como postulado pelo conhecido trilema de uma economia aberta, num pas integrado ao mercado financeiro internacional o governo no pode conduzir uma poltica monetria ativa e, ao mesmo tempo, controlar a taxa de cmbio. No caso da recente experincia argentina, o principal sinal desta incompatibilidade seria refletida na gradual acelerao da taxa de inflao iniciada em 2005. De acordo com esta viso, o banco central deveria empenhar-se em combater as presses inflacionrias, elevando as taxas de juros e deixando flutuar (valorizar) o peso (Frenkel e Rappetti, 2006, p.149). Mas esse trilema encontra-se vinculado favorvel circunstncia externa da Argentina, tambm relacionada aos aumentos dos preos e da demanda por seus produtos de exportao. Isto leva a um dos conflitos bsicos que se liga com as retenes aplicadas aos principais produtos de exportao. Uma sria disputa entre entidades agropecurias e o governo terminou com a vitria das primeiras, com amplo apoio manifesto da sociedade. Segundo um estudo do setor,33 a cadeia agroindustrial argentina congrega a fora produtiva mais importante do pas. Juntos, seus diversos elos representam: 36% de todos os empregos; 45% do valor agregado pela produo de bens; 56% das exportaes argentinas. Alm disso, afirma que a eliminao dos direitos de exportao permitiria criar 300 mil postos de trabalho em forma direta e indireta, e reduzir 6,9% a pobreza, com uma perda de recursos fiscais que poderia ser recuperada pela maior receita de outros impostos e por uma atividade agroindustrial crescente. Contudo, outros, como Aldo Ferrer (Cash, 2008), colocam o contrrio, ou seja, que o setor gerou pouca receita por se tratar de uma atividade com baixo valor agregado. Por isso assevera que, no tema das retenes, est implcito um problema prvio e muito importante, que o da estrutura produtiva (op. cit., p. 12). Isto , o recente ciclo expansivo argentino ainda est longe de resolver questes perenes de um modelo de desenvolvimento alternativo ao tradicional primrio-exportador, e no parece estar consolidando o desenvolvimento de novos setores produtivos de maior valor agregado e geradores de emprego.
3.5 Dvidas externas e internas da era Kirchner
O governo argentino manifestou recentemente que:

na histria econmica argentina, poucas vezes antes se apresentou, como hoje se apresenta, a oportunidade de estabelecer uma estratgia produtiva que possa dar consistncia e potencialidade s aes em andamento, e que ao mesmo tempo apresente um novo caminho que garanta a sustentabilidade e a melhora na qualidade do crescimento de longo prazo (MECON, 2007).
33. O estudo intitula-se Avaliao de impactos econmicos e sociais de polticas pblicas na cadeia agroindustrial. Frum da Cadeia Agroindustrial. Argentina, 2007.
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Diversas limitaes foram apresentadas em relao viabilidade desse propsito. De um lado, esto as necessidades adiadas de investimentos em servios pblicos que, depois da convertibilidade, tiveram suas tarifas congeladas e pesificadas apesar de a Argentina ter sido acionada perante o Ciadi , o que conduziu insuficincia de investimentos, derivando em uma crise de abastecimento (gs, eletricidade) diante de picos de demanda. Como resposta, o governo implementou uma lei de promoo explorao em 2006, que inclua isenes e benefcios tributrios de distintos tipos, e por prazos que chegavam a alcanar at quinze anos s firmas presentes e entrantes na atividade. (Santarcngelo e Cajal Grossi, 2007, p.31).34 Esta resoluo do conflito enquadrada numa estratgia de maior alcance do governo Kirchner, a qual parece consistir em se resolver gradualmente os conflitos setoriais por meio de acordos de preos. Esta parece ter sido uma das principais causas da sada de Lavagna do ministrio, adepto do uso de um maior controle ortodoxo monetrio e fiscal. Ademais, levou ao incremento na concesso de subsdios diretos e indiretos (gasolina, estradas de ferro). Contudo, a questo poder implicar ajustes tarifrios com fortes impactos inflacionrios que acabariam por exacerbar conflitos sociais ou, inclusive, colocar em risco a continuidade do tipo de cmbio elevado. O impacto desse conflito, dadas as caractersticas histricas da Argentina, poder chegar a afetar seriamente a consolidao da atual estratgia econmica. Elizondo (2007, p.8) afirma que o governo fundamentalmente por meio da agncia mista Fundacin ExportAR, da qual diretor executivo foi ativo na promoo comercial externa (misses comerciais, organizao de feiras, exposies, eventos, distribuio de informao).
No se trata mais de levar em frente a convencional promoo comercial. Pelo contrrio, trata-se agora de se conseguir a insero de empresas e de seus produtos em cadeias de produo e comercializao que se estendem alm das fronteiras (id., ibid.).
Contudo, Bouzas (2007) adverte que no pas, nas ltimas dcadas, os instrumentos de poltica comercial sobressaem por sua volatilidade, que, como consequncia da instabilidade macroeconmica interna, subordinou seus usos s suas urgncias.
A poltica comercial tem sido refm da macroeconomia, refletida em urgncias fiscais anti-inflacionrias e distributivas. Essa volatilidade afetou a formao de expectativas de longo prazo, tanto por parte dos agentes econmicos privados quanto dos funcionrios pblicos (op. cit., p. 67).
34. Conforme afirmam os autores, esse gargalo de garrafa pode ser interpretado como uma consequncia direta das transformaes operadas no setor nos anos 1990. A resposta do governo Kirchner: longe da punio que caberia pela falta de cumprimento dos contratos de concesso e a entrega de ativos pblicos, a poltica energtica no indica estar orientada em um sentido diferente daquele que teve nos anos 1990: o Estado absorve o custo da acumulao quase-irrestrita por parte do capital.
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Passaram-se j cinco anos desde que a Argentina iniciara sua recuperao, e o recente conflito sobre as retenes denuncia claramente que a alternativa mantm-se de p. O pas continua devendo a sua evoluo econmica ao setor tradicional de produo. Mas o setor externo foi to favorvel que Gerchunoff (2006) afirma: Para um homem da minha gerao, a simples suspeita de que os dlares disponveis poderiam no constituir uma restrio para o crescimento causa uma revoluo na mente (op. cit., p. 4). Mas para Amico (2007), continua em vigor o poder explicativo dos modelos de stop and go que explicaram o funcionamento da economia argentina at os anos 1980 (op. cit., p. 4), na qual o tradicional setor exportador argentino, diferentemente do passado, agora tem, efetivamente, condies para responder a uma maior demanda interna com aumentos produtivos. Alm disso, o salrio real interno deixou de ser um fator perturbador do equilbrio externo por meio da demanda de importaes. Contudo, esta afirmao ainda tem que passar pela prova crucial de que a economia poder superar perodos nos quais as condies externas no sejam favorveis como aconteceu, por exemplo, neste recente ciclo: a populao argentina deve corroborar que, se estes fatos chegarem a se manifestar, ela ter aprendido a ver a diferena entre os mecanismos de poltica econmica de insero na economia mundial que o pas viveu.
4 Comentrios finais
Foram examinadas as experincias argentinas de integrao economia internacional a partir do processo globalizao mundial. Entre ambas as experincias, da era Menem e da era Kirchner, observam-se grandes diferenas, mas tambm importantes semelhanas. As diferenas se referem ao compromisso quase suicida com os conceitos de abertura comercial-financeira e de retirada quase total do apoio estatal atividade interna, fortalecida pela presuno de possuir uma moeda forte por meio de uma regra de convertibilidade ao dlar atrelado a um sistema financeiro interno bimonetrio. Depois da dbcle de 2001, o segundo caso deixou a questo de lado, e o setor pblico tem recobrado parte do seu comportamento de gestor da atividade econmica. As semelhanas encontramse no lugar predominante mantido pelo setor primrio exportador. Se este, nos anos 1990, no teve desempenho suficiente para garantir um supervit comercial externo, os efeitos das medidas implementadas, por outro lado, levaram a uma primarizao da estrutura produtiva frente ao progressivo desaparecimento da atividade manufatureira. Na presente dcada, o crescimento baseou-se em poder aproveitar ao mximo as condies extremamente favorveis de preos e demanda por produtos primrios no mercado mundial. Pode-se dizer que a Argentina teve duas estratgias de desenvolvimento? Claramente foram implementados dois modelos econmicos no sentido de, durante certo perodo, vigorarem medidas econmicas fundamentais que
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imprimiram na economia certa dinmica especfica. Ambos permitiram momentos de crescimento, mais elevados e extensos no segundo que no primeiro. Adicionalmente, o modelo dos anos 1990 terminou em uma crise que foi a pior da histria argentina. Porm, mais alm, difcil qualificar enquanto estratgia de desenvolvimento uma experincia que se conclui com a reduo violenta da capacidade industrial, paralisa a atividade interna, dominada por uma dinmica a incrementar rapidamente o endividamento externo do pas, deixa metade da populao em condies de pobreza e indigncia, e obriga milhes de pessoas a ter que recorrer milenria prtica do escambo direto para sobreviver. Porm a experincia atual tambm resulta difcil ou prematura de classificar como estratgia de desenvolvimento. No s devido ao mencionado fato de que h forte dependncia das condies favorveis dos mercados mundiais para os principais produtos primrios de exportao do pas. Os preceitos de integrao ao comrcio mundial e de vnculo aos fluxos de capitais, especialmente aos investimentos externos, continuam os mesmos da dcada passada. As medidas de interveno econmica no parecem ser guiadas por um compromisso de desenvolver setores considerados chaves, mas sim a promover maior bem-estar frente a presses setoriais, dada a circunstncia de abundncia. Nesse sentido, programas de incentivos aos investimentos, por exemplo, obedecem a demandas surgidas pelo mercado, sem que se observe uma deciso governamental na eleio. Isto se relaciona com a idiossincrasia do pas, que faz com que muitas disposies surjam como respostas a situaes do momento, assim como que sua permanncia se estenda at que sejam considerados positivos seus efeitos. Na extenso temporal das medidas, tambm no deixa de ser essencial na Argentina a evoluo dos conflitos sociopolticos. Todas estas questes fazem com que a evoluo econmica argentina se apresente continuamente como pequenos ciclos de stop and go. Assim, novas conjunturas podem levar rpida remoo de elementos que em certo momento podem ser vistos como pilares de uma estratgia de desenvolvimento. A experincia atual, e fazendo eco adicionalmente experincia histrica argentina, precisa manifestar, talvez, suas convices frente a um contexto externo menos favorvel, mantidos de p alguns preceitos bsicos, como o nvel do tipo de cmbio. Outras convices precisam ser mais esclarecidas, como, por exemplo, qual seria a funo estatal na promoo do desenvolvimento. A profundidade da crise mundial que se aproxima parece ser um teste chave para resolver muitas das incgnitas que persistem sobre o caminho futuro da Argentina: se s ser um desenlace de mais um ciclo na histria argentina impulsionado por suas exportaes primrias, ou se esteve impulsionado pelo assentamento de uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo.
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CAPTULO 5
ESPANHA: TRAJETRIA RECENTE DE DESENVOLVIMENTO
Julimar da Silva Bichara*
1 Introduo
A Espanha um dos poucos pases que conseguiram, nos ltimos cinquenta anos, passar exitosamente de uma situao autoritria e subdesenvolvida para uma sociedade democrtica, desenvolvida, integrada economia internacional e com alto nvel de bem-estar econmico-social. Analisar a evoluo da economia espanhola e sua estratgia de desenvolvimento desde a transio democrtica (anos 1970) at a integrao Unio Econmica e Monetria Europeia (UEM) o principal objetivo deste captulo. Para tanto, ser feita inicialmente uma breve discusso sobre o chamado milagre econmico espanhol dos anos 1960, derivado, em parte, do colapso do modelo de desenvolvimento autrquico do governo franquista e das reformas realizadas no final dos anos 1950 e incio dos anos 1960, por meio do chamado Plano de Estabilizao. Posteriormente, sero analisados os conturbados anos 1970, cuja avaliao, no caso da Espanha, deve levar em conta tambm a grave crise institucional e poltica que viveu o pas nos ltimos anos do regime ditatorial de Franco. neste perodo que se configura, com os Pactos da Moncloa e a constituio democrtica de 1978, uma estratgia de desenvolvimento que buscava integrar a Espanha ao modelo de bem-estar social construdo nos pases mais desenvolvidos do continente europeu. Trata-se, portanto, de entender os elementos fundamentais que construram as bases para uma transio poltica e econmica bem-sucedida neste pas. A partir da adeso da Espanha Comunidade Econmica Europeia (CEE)1 em 1986, toda a estratgia de poltica econmica do pas esteve voltada para atender aos critrios de convergncia macroeconmica necessrios para aceder ao seleto grupo de pases-membros da Unio Econmica e Monetria (UEM).
* Da Universidad Autnoma de Madrid. 1. Denominao conferida poca Unio Europeia (UE).
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O processo foi longo, teve incio com a incluso da peseta ao sistema cambirio de bandas de flutuao do Sistema Monetrio Europeu (SME), tendo sido concludo em 2002, com a efetiva introduo do euro.2 Durante o perodo, o sucesso da estratgia espanhola fica patente quando se analisa a evoluo da renda per capita relativa mdia dos pases mais desenvolvidos da Unio Europeia (UE), a chamada UE-15.3 Como pode ser observado no grfico 1, a renda per capita espanhola passou de apenas 60% da mdia da UE-15, em 1960, para, depois de um perodo de convergncia econmica s superado pela Irlanda, mais de 96% em 2007.
Grfico 1
Evoluo do produto interno bruto (PIB) per capita da Espanha em relao ao da UE-15 (1960-2007)
Fonte: Eurostat,<http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes>.
A trajetria de convergncia espanhola coincidiu com os perodos de maior crescimento econmico (grfico 2), isto : com os anos 1960 e 1970, correspondentes ao Plano de Estabilizao; o perodo entre 1985 e 1990, de adeso da Espanha Comunidade Econmica Europeia; e a partir de 1996, coincidente com o ltimo ciclo de crescimento acelerado, associado aos benefcios promovidos pela integrao Unio Econmica e Monetria Europeia em 1998.
2. No dia 31 de dezembro de 1998 foram fixadas as taxas de cmbio irrevocveis das moedas nacionais da Unio Europeia (UE) em relao ao euro. O intervalo entre 1999 e o incio de 2002 foi de adaptao da sociedade nova moeda. 3. Alemanha, ustria, Blgica, Dinamarca, Espanha, Frana, Finlndia, Grcia, Holanda, Itlia, Irlanda, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido e Sucia.
Espanha: trajetria recente de desenvolvimento
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Grfico 2
Evoluo da taxa de crescimento do PIB espanhol (1961-2007)
Fonte: INE, Instituto Nacional de Estadsticas, <http://www.ine.es/inebmenu/indice.htm>.
Esse perodo, considerado para anlise neste captulo, tambm foi de profundas mudanas estruturais, com abertura financeira, desregulao, privatizao e internacionalizao das empresas espanholas. Apesar do forte ciclo de crescimento econmico experimentado no incio dos anos 1990, a economia espanhola teve que enfrentar um intervalo de desacelerao econmica relacionado com o colapso do SME (1991-1993), durante o qual teve que conviver com taxas de desemprego superiores a 20% e um profundo processo de reestruturao industrial. A estratgia de desenvolvimento econmico subsequente, que possibilitou a construo das bases de um Estado de Bem-Estar Social, conseguiu garantir uma relativa estabilidade social e poltica durante esse breve perodo de deteriorao do funcionamento da economia espanhola. Essa estratgia de desenvolvimento tambm conseguiu criar, nos anos 1990, grandes empresas espanholas, hoje multinacionais com forte presena na Amrica Latina, na UE e em processo de insero no mercado asitico, basicamente do setor de servios (bancos, telecomunicaes e infraestrutura) e derivadas de empresas pblicas. Destaca-se, portanto, um processo de privatizao que permitiu a construo de empresas multinacionais competitivas no mercado internacional como parte fundamental da explicao da internacionalizao da economia espanhola. Esses so os pontos mais importantes aqui tratados. Alm da introduo e das concluses, este captulo traz uma contextualizao histrica das principais
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mudanas estruturais experimentadas pela economia espanhola entre 1960 e a atualidade, entre as quais destacam-se trs: o Plano de Estabilizao de 1959, que iniciou a abertura e a integrao econmica internacional; os Pactos da Moncloa, que dirigiram a sociedade para a construo de um Estado de Bem-Estar Social; e a integrao Unio Europeia, que conferiu estabilidade macroeconmica e consolidou a integrao internacional da economia espanhola. Na sequncia, na seo 3, caracteriza-se a dinmica macroeconmica do pas, sublinhando seus principais determinantes. As duas sees subsequentes, as quais antecedem as concluses, analisam os elementos estruturalmente importantes para o entendimento da evoluo recente da economia espanhola: o mercado de trabalho e a internacionalizao das empresas.
2 Contextualizao histrica: do Plano de Estabilizao Unio Econmica e Monetria Europeia 2.1 O Plano de Estabilizao
No incio dos anos 1960 a economia espanhola passou por profundas transformaes estruturais, configurando-se como um verdadeiro ponto de inflexo na estratgia de desenvolvimento do pas. Esta transformao implicou a passagem de uma economia autrquica e fechada a uma economia aberta, voltada para o mercado em suas relaes econmicas internas e externas. O processo foi, evidentemente, longo e difcil, com dois perodos de depresso econmica importantes: a crise dos anos 1970, interna e internacional, e a do incio dos anos 1990, derivada do colapso do Sistema Monetrio Europeu (SME), na qual a taxa de desemprego superou os 20% da populao economicamente ativa, mas marcou o incio da modernizao econmica e social da sociedade espanhola. Sero analisados a seguir os principais elementos que marcaram o incio da modernizao econmica do pas, conhecido na literatura econmica espanhola como Plano de Estabilizao de 1959. At a dcada de 1950, a economia espanhola estava completamente isolada do mundo capitalista, desenvolvido e em desenvolvimento. A autarquia econmica promovida pelo governo do ditador Franco buscava a autossuficincia, mesmo custa da marginalizao, isolamento poltico internacional e interrupo das relaes internacionais. A guerra civil espanhola promoveu o colapso do sistema produtivo privado, e a estratgia autrquica sujeitou o pas a taxas de crescimento econmico muito baixas, inclusive negativas. De acordo com Tamames e Rueda (2005), a sociedade espanhola nos anos 1950 era mais pobre e menos desenvolvida que a dos anos anteriores guerra civil. Alm disso, os vizinhos do norte europeu comeavam a sentir os efeitos positivos do plano de reconstruo da Europa, o Plano Marshall, enquanto a economia espanhola se encontrava em plena estagnao e isolamento havia mais de duas dcadas.
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possvel caracterizar a economia espanhola da poca franquista como um capitalismo monopolista de Estado, no qual no existia liberdade econmica, e o Estado intervinha de forma direta no sistema produtivo por intermdio do Instituto Nacional da Indstria (INI).4 Ademais, a poltica econmica favorecia diretamente os grupos oligarcas relacionados com o regime ditatorial, especialmente os grupos financeiros.5 As classes trabalhadoras estavam controladas por sindicatos verticais, inspirados no modelo italiano de Mussolini. Entre outras proibies, no tinham direito greve. Essa estratgia econmica autrquica promovia, na verdade, uma srie de obstculos ao desenvolvimento da Espanha, o que levou necessidade de transformaes estruturais. Tais obstculos, tpicos de economias fechadas, reduziam o potencial de crescimento, criando tambm um questionamento, no mbito poltico, da capacidade do regime ditatorial de promover o desenvolvimento econmico e social do pas.6 O tecido industrial, praticamente destrudo durante o perodo da guerra civil, estava obsoleto, pouco competitivo, incapaz de produzir economias de escala, e contava com uma planta eficiente de tamanho mnimo. A economia espanhola tambm padecia de graves desequilbrios macroeconmicos, tanto internos quanto externos, e seguia uma dinmica de baixo crescimento com dficit pblico e externo, acelerao da inflao e desemprego crescente. Pelo lado do mercado de trabalho, a inflao reduzia o salrio real, e a falta de demanda interna acabou provocando uma forte emigrao de espanhis para os vizinhos europeus: estima-se que mais de 500 mil espanhis tenham emigrado para Frana, Itlia, Alemanha e demais pases europeus durante os anos 1950 e 1960. Portanto, por um lado, tinha-se um setor pblico incapaz de gerar os recursos necessrios para financiar sua estratgia de desenvolvimento pelo contrrio, gerava dficit pblico crescente e acelerao da inflao; por outro, havia um tecido industrial obsoleto, insuficiente para responder s necessidades da demanda interna, o que acentuava o dficit externo. Estes fatores caracterizaram a economia espanhola como uma macroeconomia pouco estvel, com um dficit externo crescente e uma taxa de desemprego em plena asceno. Nesse contexto de crise econmica, a sociedade espanhola reagiu, especialmente os grupos sociais mais afetados, com (as primeiras) manifestaes dos trabalhadores durante o perodo franquista, fortemente repelidas pelas foras do regime ditatorial, reivindicando aumento salarial e livre associao sindical. O regime franquista, que no conseguia dinamizar a economia espanhola e se isolava cada vez mais da Europa em
4. No INI nasceram todas as grandes empresas espanholas do setor de servios pblicos que hoje se transformaram em grandes empresas multinacionais. Mais adiante neste captulo, ser analisado o processo de privatizao e construo dos grandes grupos empresariais espanhis. 5. Ver, entre outros, Tamames e Rueda (2005) e Garca Delgado (2007). 6. Em referncia a esse questionamento poltico, Tamames e Rueda (2005) o caracteriza como cansao poltico de Franco.
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plena recuperao econmica, decidiu tomar uma srie de medidas liberalizadoras que transformaram completamente a estratgia de desenvolvimento espanhol, constituindo-se num verdadeiro ponto de inflexo, de uma economia fechada e isolada, para uma economia em processo de abertura e integrao economia internacional. Estas medidas configurariam o Plano de Estabilizao de 1959, que tinha dois objetivos fundamentais: 1) definir as bases para um desenvolvimento econmico sustentado e equilibrado; e 2) iniciar a integrao do pas economia internacional. As principais medidas foram tomadas no mbito da poltica fiscal, monetria, comercial, financeira e interna. As polticas de ajuste macroeconmico tinham o objetivo de estabilizar a economia da o nome do plano por meio da reduo do dficit pblico. Para tanto, as medidas de poltica fiscal buscavam reduzir os gastos e aumentar as receitas pblicas por intermdio de aumento dos impostos, das taxas pblicas e dos preos dos bens pblicos de monoplio do Estado como a energia, tarifas telefnicas, transporte etc. No plano monetrio, o objetivo tambm era contribuir para a reduo da inflao, pelo que as medidas tiveram um formato essencialmente restritivo, a saber: reduo da monetizao da dvida pblica, reduo da oferta monetria, restrio ao crdito com o estabelecimento de limites ao crdito bancrio, aumento da taxa de juros e de desconto, e o estabelecimento de um sistema de depsitos prvios para as importaes, para, dessa forma, tambm diminuir as importaes e o dficit em transaes correntes. Ao mesmo tempo, as medidas do Plano de Estabilizao tambm foram acompanhadas de uma srie de medidas estruturais, como o incio do processo de liberalizao comercial e financeira. Alm disso, a Espanha tambm comeou a tomar medidas diplomticas para a sua integrao aos organismos internacionais. importante destacar que estas medidas se configuram apenas como o incio da abertura exterior da economia espanhola, pois o processo, conforme aqui colocado, foi longo e paulatino. Sua consolidao s ocorreu em 1992, com a abertura financeira total e a livre mobilidade de capitais, j no contexto da Unio Europeia. Seguindo a lgica do Plano de Estabilizao, a Espanha iniciou um processo de abertura comercial, especialmente no contexto da Organizao Europeia de Cooperao Econmica (OECE). Na assinatura do acordo de adeso OECE, em junho de 1959, o pas se comprometeu a realizar uma abertura gradual do comrcio internacional a partir da eliminao das licenas de importao, das quotas, e de uma reduo das tarifas de importao de alimentos, matrias-primas e bens de capital. Simultaneamente, a Espanha tambm adotou medidas de incentivo exportao por meio de polticas de promoo especficas e da poltica cambial.
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Foram tomadas medidas facilitando a entrada de capitais estrangeiros e permitindo sua participao em empresas nacionais, antes absolutamente proibidas. Tambm foi reformada a poltica cambial, eliminando-se as taxas de cmbio mltiplas e adotando-se, depois de uma desvalorizao de 30%, uma taxa de cmbio nica, no valor de 60 pesetas por dlar (antes eram 42 pesetas por dlar). Esta poltica favoreceu a indstria domstica e colaborou, de forma indireta, na reduo do dficit externo. Neste contexto, tambm foi decisiva a participao das remessas dos emigrantes espanhis que, por seu volume, contriburam com o ajuste externo da economia. No mercado interno, o Plano de Estabilizao promoveu uma desregulao da economia espanhola, permitindo maior flexibilidade de preos, antes completamente controlados, suprimindo gradualmente o intervencionismo estatal ao eliminar 19 organismos de regulao, autorizando a livre empresa, e flexibilizando a poltica de emprego em resumo: reduzindo a interveno estatal e aumentando a livre iniciativa privada. No curto prazo, o plano teve implicaes negativas em termos de crescimento econmico e evoluo da taxa de desemprego, mas positiva em termos de reduo do dficit externo e fiscal. Posteriormente, a partir de 1961, a economia espanhola iniciou um ciclo de crescimento econmico que s veio a ser interrompido nos anos 1970, por causa da crise internacional e de poltica interna gerada pela morte de Franco e consequente incerteza poltica. A partir de 1961, a economia espanhola cresceu a uma taxa mdia superior a 3%, experimentou um aumento do crdito e do investimento, tanto de capital nacional como estrangeiro, e aumentou as exportaes mais que as importaes, o que, junto com as remessas dos emigrantes, contriburam decisivamente para equilibrar as contas externas espanholas. Depois do Plano de Estabilizao e at a metade dos anos 1970, a economia espanhola passou por vrios planos estratgicos de desenvolvimento, nos quais a participao do Estado era pea-chave, mas onde o capital privado tambm foi ganhando importncia. No perodo, foram estruturados trs planos de desenvolvimento: Primeiro Plano de Desenvolvimento, entre 1964 e 1967, cujo objetivo era promover um crescimento de 6% ao ano (a.a.); o segundo, entre 1968 e 1971, com a meta de 5,5% a.a.; e o terceiro plano, entre 1972 e 1975, com a proposta de 7% a.a. Estes objetivos foram parcialmente alcanados, tendo sido o ltimo dos planos de desenvolvimento, que coincidiu com a desacelerao dos anos 1970 e a crise poltica interna, um fracasso total. A meta era superar os obstculos ao crescimento econmico, derivados especialmente da sua tendncia ao desequilbrio externo e interno: no primeiro caso, por falta de um setor produtivo dinmico e competitivo internacionalmente, situao causada pelo atraso tecnolgico da indstria; no segundo, pela falta de um setor pblico capaz de
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construir uma gesto eficiente do errio pblico. Somava-se a tudo isso a falta de um sistema financeiro eficaz e funcional, capaz de oferecer os meios adequados e necessrios para financiar a expanso da economia domstica. No entanto, entre o Plano de Estabilizao e a crise dos anos 1970, a economia espanhola conseguiu alcanar um nvel substancial de desenvolvimento econmico com a modernizao do sistema produtivo e o forte crescimento da indstria, que se diversificou e ganhou competitividade internacional graas aos ganhos de produtividade. Avanou-se na liberalizao da economia, tanto no plano interno como externo, integrando-se um pouco mais a economia espanhola economia internacional.7 No que tange poltica, destaca-se que no dia 20 de novembro de 1975, quando morreu Franco, o modelo poltico vigente era basicamente o mesmo de 1939: final da guerra civil, com elementos oligrquicos do ponto de vista da concentrao do poder na classe poltica dirigente de origem franquista, historicamente anacrnico e obsoleto por ser incapaz de atender s necessidades de uma sociedade e de uma economia muito mais dinmicas, complexas e diversificadas em 1975 que nas dcadas anteriores (Tamames, 2005).
2.2 Os Pactos da Moncloa
A crise dos anos 1970 tambm deve ser entendida como resultado do colapso da estratgia de desenvolvimento intervencionista, que no conseguiu prover a sociedade espanhola dos instrumentos para superar os obstculos internos como a falta de financiamento e o dficit pblico e externo crescente. Conforme destacado anteriormente, tal crise se acentuou pelo ambiente econmico internacional e pela crise poltica interna. A morte do ditador Franco promoveu um estado de insegurana generalizada sobre o futuro poltico do pas. As foras polticas favorveis mudana, crescentes mas no majoritrias, representadas pelos partidos polticos democrticos e por parte da sociedade civil especialmente os sindicatos , se enfrentavam com as foras herdeiras do regime, que defendiam a manuteno do status quo. Em paralelo, a economia entrava numa estagflao, com a inflao acelerando-se, o crescimento econmico reduzindo-se rapidamente, e o desemprego e o dficit externo aumentando rapidamente. Neste momento crtico, este conjunto de fatores polticos e econmicos, internos e externos, ameaava a transio democrtica do pas. neste contexto de crise generalizada que surge a estratgia de sada negociada por meio de um grande pacto social, de consenso, referendado por todas as foras polticas, que acabou construindo as bases da evoluo da economia espanhola nos moldes das economias europeias avanadas, isto , uma economia social de mercado. Este grande pacto social recebeu o nome de Pactos da Moncloa,
7. Nas prximas sees ser analisada a evoluo das principias variveis econmicas durante esse perodo.
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em referncia ao palcio presidencial espanhol, o Palcio da Moncloa, onde foram discutidos e assinados todos os pontos do acordo. A seguir sero descritas as medidas de poltica econmica mais importantes adotadas por meio deste pacto. Antes, no entanto, importante destacar que os Pactos da Moncloa iniciam um novo ciclo na economia e sociedade espanholas, marcado agora pela busca de consenso poltico nas medidas de poltica econmica, e do desenvolvimento de uma sociedade com padres europeus de bem-estar econmico e social. Sob a direo do vice-presidente do governo e ministro da Economia, Enrique Fuentes Quintana, um documento com uma srie de propostas de reformas conjunturais e estruturais foi discutido, no Palcio da Moncloa, por todas as foras polticas com representao parlamentar. O consenso ficou patente na assinatura do documento no dia 25 de outubro de 1977 por todas as foras sociais espanholas. Raphael Papilln destaca que foi a primeira vez na histria do pas que houve consenso na aplicao de um programa de poltica econmica. O consenso e os resultados positivos imediatos acabaram sendo decisivos para a aprovao, num ambiente de relativa estabilidade poltica, econmica e social, da constituio democrtica de 1978. Os Pactos da Moncloa eram formados por um conjunto de medidas conjunturais de curto prazo, mas tambm por importantes reformas estruturais, com efeitos no longo prazo. No curto prazo, o objetivo era estabilizar a macroeconomia do pas a partir do controle da inflao, reduo do dficit externo e do desemprego. Para o longo prazo, as medidas de carter estrutural, que acabaram transformando completamente a economia espanhola, foram tomadas no mbito fiscal e de previdncia social, sistema financeiro, educao, habitao, energia e gesto pblica. As medidas de curto prazo, de urgncia de acordo com Tamames (2005), buscavam, fundamentalmente, como foi antes destacado, estabilizar a economia e reduzir o desemprego. Para tanto, foram tomadas medidas restritivas de poltica fiscal e monetria, associadas promoo do emprego. Pelo lado fiscal, reduziu-se o gasto pblico, imps-se limite dvida e ao dficit pblico, e reorganizou-se o oramento pblico para a luta contra o desemprego. Na mesma linha restritiva, a poltica monetria reduziu a liquidez do sistema, aumentando a taxa de juros e limitando o crdito oficial. A luta contra a inflao tambm levou o governo espanhol a congelar transitoriamente os preos, estabelecendo uma meta de 22 % de inflao para o ano e, ao mesmo tempo, fixando na mesma porcentagem a reviso salarial. Alm da inflao, outro problema grave era o desemprego, que subia aceleradamente, produzindo mais de 500 mil novos desempregados s no vero de 1977. Para mitigar o problema, foi elaborada uma reforma trabalhista que flexibilizava os contratos de trabalho, com a implantao dos contratos temporais de no mximo dois anos, para a insero laboral dos jovens, alm de terem sido concedidos subsdios ao desemprego e ao emprego nas reas de maior taxa de desemprego. Finalmente, tambm se reformou o sistema de previdncia social, no qual
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o Estado assumiu 50% das cotizaes sociais, atendendo, neste caso, s demandas dos sindicatos. Com isso, buscava-se estimular o mercado de trabalho mediante uma reduo do custo da contratao. No mbito das reformas estruturais, vale a pena destacar os principais pontos das reformas fiscal, do sistema financeiro e da previdncia social. A reforma fiscal tinha como principal objetivo aumentar a arrecadao do Estado, racionalizar e simplificar o sistema tributrio e reduzir a fraude fiscal. Alm disso, foi construdo um sistema progressivo que beneficiou a construo de um Estado de Bem-Estar Social. A reforma estabeleceu um imposto sobre a renda das pessoas fsicas de carter global, progressivo, um imposto sobre a riqueza, e outro imposto sobre as heranas e as doaes. Tambm modernizou o imposto sobre as pessoas jurdicas (impuesto de sociedades) e o dotou de instrumento de promoo do emprego, eliminando todas as isenes que no estavam relacionadas com tal objetivo. Ademais, foi estabelecida uma reforma dos impostos indiretos, racionalizando gradualmente sua estrutura, de forma a adaptar-se ao modelo da Comunidade Econmica Europeia no caso, o imposto sobre valor agregado (IVA). A reforma do sistema financeiro, mais tmida, tinha como objetivo dotar de maior transparncia os crditos pblicos ao desenvolvimento, por intermdio do Instituto de Crdito Oficial (ICO), e dar prioridade ao financiamento das pequenas e mdias empresas, por parte das caixas econmicas estaduais (as cajas de ahorro). A par destas iniciativas, teve incio uma progressiva liberalizao do setor financeiro espanhol, com a eliminao dos controles sobre a taxa de juros e uma reduo do coeficiente obrigatrio de investimento em fundo pblico, exigido do sistema bancrio. Outra reforma, talvez a mais importante das promovidas pelos Pactos da Moncloa, refere-se reforma da Previdncia Social, o que acabou por transformar o modelo de capitalismo espanhol num modelo social de mercado (Garca Delgado, 2007, entre outros). O acordo, amplo, tratou de questes relacionadas com gesto, controle, inspeo, financiamento, prestaes, seguro-desemprego e previdncia social agrria. Buscava-se, sobretudo, reduzir o custo do sistema mediante simplificao, modernizao e maior eficincia da gesto. Estabeleceu-se que o congresso dos deputados e um rgo geral de interveno do Estado deveriam velar e controlar a execuo do oramento. Tambm foi reformada a estrutura de cotizao, priorizando a progressividade e a eficincia social. Alm disso, o seguro-desemprego passou a ser financiado pelo Estado e controlado pelo Ministrio do Trabalho, o que dotou o sistema de estabilidade financeira. Tambm foram tomadas medidas de poltica ativa de emprego por meio do estabelecimento de um rgo de promoo de emprego, que registrava os desempregados e buscava postos de trabalho para eles. A par dessas medidas, outras de carter social que merecem destaque so a reforma da poltica educacional, que tinha o objetivo de democratizar o sistema educativo via gratuidade progressiva do ensino, e a reforma habitacional, de
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desapropriao do solo para a construo de casas para as classes de baixa renda. Em resumo, os Pactos da Moncloa estabeleceram as bases da construo do Estado de Bem-Estar espanhol, sendo decisivos para a recuperao da paz social e, consequentemente, da consolidao democrtica. Antes de passar anlise do terceiro ponto de inflexo da evoluo recente da economia espanhola enquanto forma de avaliar a importncia dos acordos firmados na Moncloa para a criao do Estado de Bem-Estar Social, importante destacar a evoluo do gasto pblico em porcentagem do PIB durante o perodo 1970 a 2007, como mostra o grfico 3. A trajetria crescente desde o incio dos anos 1970, e se acentua a partir do final desta dcada por causa das polticas sociais definidas nos Pactos da Moncloa. Como resultado, o gasto pblico passou de 23,5% do PIB, em 1975, a quase 35,9% em 1989, devido basicamente aos gastos para a construo do Estado de Bem-Estar Social, alm dos gastos em infraestrutura.
GRFICO 3
Espanha evoluo do gasto pblico
(Em % do PIB, 1970-2007)
Fonte: Banco de Espaa, <http://www.bde.es/estadis/estadis.htm>.
A partir de 1990, o gasto pblico aumentou aceleradamente, at aproximarse do nvel de 45% do PIB no ano de 1995. Tal evoluo explicada pelo aumento dos gastos derivados da crise econmica dos anos 1991 a 1994, como se analisar posteriormente, nos quais a taxa de desemprego chegou a mais de 20% da populao economicamente ativa. Este fenmeno chamado componente
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automtico do gasto pblico, pois pode fazer os gastos variarem automaticamente em funo do ciclo econmico elevou o gasto pblico em proteo social e em seguro-desemprego. A partir da segunda metade dos anos 1990, no entanto, a prioridade foi cumprir os critrios de Maastricht para que o pas pudesse aderir moeda nica em 1998, de forma que o gasto pblico foi controlado, chegando a diminuir alguns pontos e mantendo-se em menos de 40% do PIB, nvel inferior mdia dos pases da Unio Europeia, mas superior dos EUA.
2.3 Integrao Unio Europeia
Talvez a entrada na Unio Econmica Europeia em 1986 e, posteriormente, na Unio Monetria, em 1998, tenham sido os principais determinantes da evoluo da economia espanhola nos ltimos 20 anos. Os efeitos positivos se traduzem em maior volume de investimento direto, maior estabilidade macroeconmica, modernizao da economia, integrao internacional e tambm um maior volume de investimentos em infraestrutura. Nesta seo sero apresentadas as principais caractersticas da adeso da Espanha Unio Europeia, destacando-se os esforos realizados pela sociedade espanhola, os benefcios e tambm os custos. O processo de integrao da Espanha UE no foi fcil. Foi longo e cheio de obstculos. Ainda nos anos 1970, a Espanha solicitou entrada na Comunidade Econmica Europeia (CEE), como era denominada a UE naquela poca. No entanto, s em 1986 o pas passou a fazer parte do bloco econmico. Existiam dificuldades polticas e econmicas. A clusula democrtica exigia estabilidade poltica e democrtica na Espanha, a qual, como se verificou aqui, encontrava-se em grave crise econmica e poltica. Alm disso, existiam importantes obstculos econmicos, derivados do setor agrcola, pesqueiro, e do movimento de trabalhadores. Os pases-membros da ento CEE temiam os efeitos da maior competitividade dos setores agrcolas e pesqueiros espanhis e as possveis implicaes na poltica agrcola comum, pelo que foi acordado um processo gradual de adaptao para chegar-se a um acordo de livre comrcio e tarifa externa comum especfica para estes setores. No caso do movimento dos trabalhadores, temia-se, especialmente na Frana, que a entrada da Espanha gerasse uma invaso de mo de obra espanhola mais barata no mercado de trabalho francs. Por este motivo, apesar de o ingresso espanhol ter se efetivado em 1986, s em 1992 que foi permitida a livre mobilidade de trabalhadores espanhis aos demais pases scios do bloco econmico. Em qualquer caso, primou-se pelo gradualismo na convergncia da poltica comercial e financeira espanhola da CEE. O primeiro passo foi a assinatura de um acordo de preferncia comercial da Espanha com a CEE em 1970, o que implicava, na prtica, um acordo de livre comrcio, mas com uma reduo gradual das barreiras tarifrias. Este acordo teve um efeito muito positivo nos intercmbios comerciais, que cresceram mais de
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110% entre 1974 e 1984. Para a Espanha, as exportaes cresceram mais rpido do que as importaes, de forma que em 1984 o pas passou a ser superavitrio em sua relao comercial com a CEE. Ademais, a Espanha aumentou o grau de interdependncia econmica. A CEE passou a ser o seu principal scio comercial, representando, em 1984, 50% das exportaes e 53% das importaes no energticas. A partir da e at o dia 1o de janeiro de 1993, quando entrou efetivamente em funcionamento o Mercado nico Europeu , o processo adotado foi de eliminao das diferentes barreiras, tanto comerciais quanto fiscais, financeiras, legais etc., para permitir o funcionamento de um mercado perfeitamente integrado e nico. Alm disso, a Espanha teve que adaptar toda a sua estrutura institucional e normativa do bloco. A regulao passou a ser basicamente determinada pela Comisso Europeia, em Bruxelas, no que se refere ao setor financeiro, bancrio, lei de concorrncia, estrutura fiscal etc. Considerando-se especificamente a poltica comercial, a partir da adeso da Espanha CEE esta deixou de ser autnoma e passou a ser determinada pela Comunidade Europeia.89Desta forma, a tica da negociao comercial espanhola se dirigiu a Bruxelas, ou seja, ao mbito europeu de discusso, negociao e determinao das diretrizes e estratgias de negociao comercial do bloco, tanto em instituies multilaterais, como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), quanto no contexto bilateral, com o Japo, EUA e Mercado Comum do Sul (Mercosul), por exemplo. Desta forma, depois de mais de 20 anos na qualidade de scio comunitrio, a poltica comercial espanhola est hoje completamente homogeneizada com a da CEE. Neste sentido, a Espanha, assim como a CEE, assinou o acordo Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPs) em 1995, que entrou em vigor em 1996, e o acordo Trade-Related Investment Measures (TRIMS), que entrou em vigor em 1997. Em 1993, quando entra em funcionamento o Mercado nico, firma-se tambm o Tratado de Maastricht, que estabelece os critrios de convergncia macroeconmica para a criao da Unio Monetria Europeia. Estes critrios implicavam: taxa de inflao inferior a 1,5 ponto acima da mdia dos trs Estados-membros com menos inflao; taxa de juros de longo prazo no superior em dois pontos mdia da taxa de juros dos trs Estados-membros com menor taxa de inflao; dficit pblico de no mximo 3% do PIB; e dvida pblica de no mximo 60% do PIB. Este passou a ser, ento, conforme ser adiante analisado, o principal objetivo da poltica macroeconmica da Espanha, de forma que no dia 31 de dezembro de 1998, quando foram fixadas as taxas de cmbio irrevocveis das moedas nacionais com o euro, a peseta, moeda da Espanha, fez parte
8. A UE membro de direito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) desde 1995, com a denominao jurdica de Comunidades Europeias.
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da cesta de moedas que se transformariam na nova moeda comunitria. A partir deste momento, o Banco de Espaa perde completamente a capacidade de fazer poltica monetria autnoma, ficando esta competncia exclusiva ao Banco Central Europeu.910Os efeitos, no entanto, foram muito positivos para a economia e para a sociedade espanhola. A partir de 1986, as taxas de crescimento econmico se aceleraram, com exceo do perodo de crise do Sistema Monetrio Europeu, entre 1990 e 1993. Tambm aumentaram significativamente os investimentos diretos e os fluxos de financiamento da prpria UE. Na anlise dos custos e benefcios da integrao monetria, a integrao da Espanha ao euro um caso tpico de manual de economia internacional.10 Como previsto na teoria, os benefcios foram uma maior estabilidade macroeconmica e financeira, reduo da inflao e da taxa de juros, reduo dos custos de transao e aumento dos investimentos. Pelo lado dos custos, o principal foi a perda da capacidade de fazer poltica monetria autnoma. Isto impediu que se evitasse um excessivo aquecimento da economia no perodo de 1997 a 2007, o que acabaria por gerar presses inflacionrias e fazer a taxa de inflao espanhola superar em aproximadamente um ponto percentual ao ano a mdia da Zona do Euro, implicando uma perda de competitividade do setor industrial. importante tambm destacar um aspecto relevante desse processo: os fluxos financeiros de recursos europeus derivados dos fundos de coeso econmica e social e da Poltica Agrcola Comum (PAC). A partir de 1993 a Espanha passou a receber fundos europeus em suas diversas categorias: estruturais, de coeso social, da Poltica Agrcola Comum etc. Como mostra o grfico 4, o volume lquido aumentou at 2003, quando alcanou 9.556 milhes de euros, ou o equivalente a mais de 1% do PIB do pas. A partir de ento, comeou uma tendncia decrescente, e prev-se que em 2013 o saldo ser negativo, transformando a economia espanhola em contribuidora lquida ao oramento da UE. Esta perspectiva baseia-se no oramento da UE referente ao perodo 2007-2014, j negociado e aprovado os oramentos da UE so elaborados para cada sete anos.
9. Para mais detalhes sobre o processo de integrao da Espanha Unio Monetria Europeia, ver, entre outros, Tamames (1996), Nieto (1997), De Grauwe (2005) e Malo de Molina (2007). 10. Ver, por exemplo, Krugman e Obstfeld (2006).
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Grfico 4
Fluxos financeiros da Comisso Europeia para a Espanha (2000-2013) Grfico 4A

Fluxos lquidos em milhes de euros
Grfico 4B
Fluxo total em bilhes de euros, por tipo de fundo
Fonte: Comisso Europeia, < http://europa.eu/pol/financ/index_es.htm>.
A evoluo da entrada lquida de recursos dos scios comunitrios, em milhes de euros, para o perodo de 2000 a 2013, e o fluxo total, em bilhes de euros, para trs perodos, por tipo de fundo, so apresentados no grfico 4.
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Tanto a Poltica Agrcola Comum (PAC) quanto a poltica de coeso econmica e social por meio dos fundos estruturais, as principais em termos de gastos, se traduziram em importantes fontes de recursos lquidos transferidos do oramento da Unio Europeia para a Espanha. De modo geral, a PAC produziu importantes benefcios para a agricultura espanhola, pois promoveu um aumento da renda e da produo, modernizou a agroindstria espanhola e melhorou a estrutura organizativa, aumentando a competitividade internacional. Ao mesmo tempo, a poltica de coeso econmica e social conseguiu alcanar o objetivo de reduzir os desequilbrios regionais por intermdio de trs eixos fundamentais: investimento e modernizao da infraestrutura, investimento em capital humano (formao), e promoo de atividades produtivas nas empresas (subsdios e crditos s pequenas e mdias empresas). Esses recursos foram utilizados para modernizar a infraestrutura, subsidiar o processo de reconverso industrial, investir em tecnologia, em polticas ativas de emprego, em polticas de igualdade, de desenvolvimento agrrio e rural etc. Em termos absolutos, estas transferncias representaram 0,85% do PIB espanhol no 11 perodo de 1992 a 1994; 1,4 % entre 1995 e 1997; e 0,85% no ano 2000. Em mdia, a contribuio europeia tem sido equivalente a 1% do PIB espanhol. Estimase que os efeitos dos fundos estruturais europeus foram excepcionais, explicando mais de 30% do crescimento experimentado pela economia espanhola desde a sua incorporao ao bloco econmico. Um estudo da Comisso Europeia (tabela 1) estima os efeitos destes fundos em algumas variveis macroeconmicas da Espanha.
Tabela 1
Efeitos macroeconmicos dos fundos estruturais europeus na Espanha
PIB
1989-1993 1994-1999 2000-2006
0,7 1,5 1,3
Formao bruta de capital fixo (FBKF)

2,9 6,7 5,5
Taxa de desemprego
-0,6 -1,6 -1,7
Fonte: Jordan Galduf (2003, p. 126, quadro 6).
As estimaes apresentadas na tabela 1 oferecem dados quantitativos dos efeitos positivos sobre o desenvolvimento econmico e social espanhol derivados da sua integrao Unio Europeia. Alm disso, tambm mostram que o modelo de integrao econmica da Europa, com instrumentos de coeso econmica e social para diminuir as assimetrias e promover um desenvolvimento mais equilibrado de todas as regies, tem sido bem-sucedido. No entanto, no caso particular da Espanha, coloca-se a questo de como o pas responder ao desafio de ser contribuidor lquido do oramento comunitrio a partir de 2013.
11. Ver Jordn Galduf (2003).
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3 Caracterizao dos ciclos econmicos recentes da Espanha
Apresentadas as principais mudanas estruturais experimentadas pela economia espanhola nas ltimas cinco dcadas, sero analisadas, nesta seo, a evoluo das principais variveis macroeconmicas, os determinantes da sua dinmica e as polticas monetria e fiscal associadas a cada um dos ciclos econmicos. Neste perodo, possvel caracterizar cinco ciclos econmicos: o primeiro, de forte crescimento econmico, entre 1960 e 1972; o segundo, de crise e desajuste, entre 1974 e 1981; o terceiro, de ajuste e bonana, entre 1982 e 1988; e o quarto, de desacelerao, recesso e recuperao, entre 1989 e 1995.12 Alm disso, possvel acrescentar um ciclo, de forte crescimento econmico, entre 1996 e 2007 (grficos 2 e 5). A seguir sero apresentadas as principais caractersticas de cada um destes ciclos. Um elemento comum a todas as fases de expanso a coincidncia com os perodos de acelerao dos pases scios da Comunidade e com a maior abertura externa da economia espanhola (Myro, 2007). Isto ocorreu na dcada de 1960, com o Plano de Estabilizao; na segunda metade dos anos 1980, com a efetiva adeso Comunidade Econmica Europeia; e a partir da segunda metade dos anos 1990, tambm no contexto de recuperao da economia europeia, e de um novo perodo de abertura econmica com as medidas liberalizantes que visavam adaptar a economia espanhola ao mercado nico europeu.
Grfico 5
Espanha evoluo da renda per capita (1960-2007)
(Em euros constantes de 2005)
Fonte: Banco de Espaa, < http://www.bde.es/estadis/estadis.htm>.
12. Para uma anlise mais detalhada das principais caractersticas desses ciclos econmicos, ver Sebastin (1997), documento no qual se baseia esta seo.
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Conforme j foi destacado anteriormente, o Plano de Estabilizao de 1959 modificou completamente a estrutura econmica espanhola e tambm a sua estratgia de desenvolvimento, ao promover uma integrao gradual economia internacional e uma srie de reformas liberalizantes. S para recordar, at 1959 a economia espanhola estava completamente isolada da economia mundial, seguindo uma estratgia autrquica de poltica econmica. A abertura e a maior integrao promoveram um perodo de forte crescimento econmico, com significativo crescimento da produtividade e, com ele, do salrio real. Isto se explicaria pela acumulao de tecnologia por meio da importao de mquinas e equipamentos de maior tecnologia que os disponveis ao setor produtivo da poca. A abertura exterior e o crescimento das economias vizinhas introduziram um novo dinamismo na economia espanhola por intermdio do fluxo comercial e do investimento direto, que na dcada de 1960 e incio dos anos 1970 foram crescentes, embora num volume pequeno. A estes fatores se deve somar a expanso da demanda interna, tanto na forma de investimento empresarial em bens de capital, o que acabou modernizando a produo industrial com a incorporao de novas tecnologias , quanto na forma de consumo das famlias maior disponibilidade de bens para o consumo e maior concorrncia, o que pressionava os preos. Esta fase expansiva tambm foi alimentada por uma poltica monetria igualmente expansiva, que acabava gerando desequilbrios macroeconmicos, tanto no mbito interno, com presso inflacionria, quanto no externo, por acelerao dos dficits externos. Essa etapa de crescimento tambm coincidiu com um significativo aumento da produtividade do trabalho, o que ajudou a paliar os efeitos negativos dos desequilbrios supracitados. No entanto, o maior crescimento da demanda domstica pressionava a inflao e as demandas salariais, num processo de autoalimentao da inflao (a inrcia inflacionista) parecido com o vivido pelos pases latino-americanos durante os anos 1980 e 1990. O governo reagia com uma combinao de poltica monetria e fiscal restritiva, reduzia o gasto pblico, aumentava a taxa de juros e restringia o crdito. Como consequncia, freava o ritmo da economia e a criao de empregos. Alm disso, utilizava-se da poltica cambial, desvalorizando a moeda nacional, para tentar diminuir o dficit externo. Estes foram os mecanismos que levaram desacelerao econmica do incio dos anos 1970 e explicariam os ciclos curtos de expanso e retrao, do tipo stop and go, que a economia espanhola seguiu at a metade dos anos 1980. Esse perodo, entre 1974 e 1981, foi de forte instabilidade, tanto econmica como poltica, caracterizando-se por uma sucesso de ciclos curtos de expanso e recesso, que se explicam por choques de oferta tanto interno como externo devidos ao acelerado crescimento dos preos do petrleo e, no contexto interno,
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dos salrios. A crise energtica internacional incidiu de forma mais intensa na economia espanhola por causa das rigidezes internas e das circunstncias especiais da poltica nacional em plena transio democrtica, o que provavelmente paralisou os responsveis pela poltica econmica (Tamames e Rueda, 2005). O forte crescimento dos preos do petrleo, numa economia cuja produo de energia depende em mais de 80% do exterior, e o crescimento dos salrios reais, cuja tendncia ascendente comeou em 1971, se acelerou no perodo de 1974 a 1979, e se manteve at 1981, provocando um aumento dos custos, da inflao, e reduzindo a produo. Com relao a este perodo, Sebastin (1997) destaca que a poltica monetria seguia uma estratgia expansionista. Ademais, a forte mobilizao dos sindicatos acabou conseguindo que fossem aplicados mecanismos de reajuste salariais indexados inflao. O peso poltico e a capacidade dos trabalhadores de gerar uma maior instabilidade social, utilizados frequentemente como instrumento de presso, no devem ser esquecidos. Como consequncia, as taxas de crescimento foram baixas, com acelerao da inflao e do dficit externo. Os Pactos da Moncloa, como tambm j destacamos anteriormente, promoveram uma correo significativa da poltica monetria, que passou a ser restritiva e logrou, ao mesmo tempo, que o mecanismo de indexao salarial passasse a tomar como base a inflao futura e no a passada, o que diminuiu sensivelmente o componente inercial da inflao espanhola. O ajuste, portanto, gerou, a partir de 1978, desdobramentos negativos para a evoluo econmica, provocando um forte aumento da taxa de desemprego, como ser evidenciado na prxima seo. Resta destacar que, durante esse perodo de evoluo econmica do tipo stop and go, quando acontecia uma recuperao, como em 1975, 1977 e 1978, e a partir de 1981, os determinantes foram, no primeiro caso, a demanda interna dinamizada pelo crescimento real dos salrios, e, nos casos seguintes, a demanda externa, graas desvalorizao da peseta. Este o impulso positivo que leva a economia espanhola a um novo ciclo de crescimento a partir da metade dos anos 1980 at o incio dos anos 1990. Segundo o que foi aqui analisado, na caracterizao do ciclo anterior, de crise e desajuste, as empresas espanholas se encontravam numa situao financeiramente delicada, com elevado endividamento por causa dos custos de produo cada vez maiores, gerados pelo preo da energia e do crescimento do salrio real. A mudana na poltica monetria levou a um crescimento da taxa de juros real e a uma reduo do crdito. Neste contexto, o ajuste era necessrio, e ocorreu mediante uma reduo dos investimentos e da demanda de trabalho. S o setor exterior, graas competitividade internacional proporcionada pela desvalorizao da peseta, contribua positivamente para o crescimento do PIB. Alm disso, ressaltam-se os efeitos positivos proporcionados pela perspectiva da entrada da Espanha na Comunidade Econmica Europeia, o que acabou atraindo um fluxo
202
significativo de investimento direto estrangeiro como se ver na seo 5, sobre a internacionalizao da economia espanhola. A partir de 1985 a economia espanhola entra numa fase de crescimento. O saneamento financeiro das empresas, o boom da demanda interna, com intensa criao de empregos, e o forte crescimento dos investimentos, tanto de empresas nacionais como derivados do investimento direto externo, lanaram a economia espanhola numa trajetria de crescimento econmico, em nveis superiores ao das economias avanadas. O desemprego diminuiu de 17,7% em 1985 para 13,1% em 1990; a taxa de crescimento do PIB superou os 5% no perodo de 1987 a 1989. No entanto, esta dinmica acelerada de expanso da demanda interna acabou acentuando os desequilbrios externos da economia espanhola. Depois do ciclo de crescimento, a economia espanhola entra numa fase de desacelerao at 1991, passando a uma profunda crise entre 1992 e 1993, resultado tanto de fatores internos como da crise do Sistema Monetrio Europeu. Esta crise se destaca das anteriores pela violncia com que afetou o mercado de trabalho, com a taxa de desemprego subindo de 13,1% em 1990 para 20% em 1994. Somente o sistema de previdncia social espanhola, criado com os Pactos da Moncloa, evitou uma crise social de maiores dimenses. A explicao para a desacelerao est determinada fundamentalmente pelo contexto interno, caracterizado pelo forte endividamento das empresas e das famlias e pela restrio ao crdito no final dos anos 1990. A taxa de juros interbancria de curto prazo (3 meses) passou de 11,6% em 1988 para 15% em 1990, uma medida do Banco Central Espanhol para lutar contra a acelerao da inflao. A recesso posterior foi tambm causada pela ruptura do SME, que implicou a sada da peseta das bandas de flutuao relativas ao European Currency Unit (ECU unidade de referncia monetria que depois seria substituda pelo euro) por desvalorizaes sucessivas, assim como a ampliao das bandas de flutuao do SME de 2,5% para 15%.13 A partir do segundo semestre de 1993, a economia comeou a se recuperar, tanto pelo lado da demanda interna quanto da demanda externa, outra vez por causa do aumento das exportaes como consequncia da desvalorizao da peseta. A partir de 1994, a economia entra num ciclo de crescimento acelerado, com taxas superiores ao 3,5% (nvel maior que a mdia da Unio Europeia, o que revela convergncia real), forte crescimento do emprego e internacionalizao das empresas.14 Contribuiu para o ciclo de expanso a estabilidade macroeconmica promovida pela perspectiva de entrada na UEM, o que baixou as taxas de juros reais, aumentando a demanda interna (anexo). Tambm auxiliaram no processo
13. Para as moedas dos pases que apresentavam maior instabilidade cambiria e falta de credibilidade, como Espanha, Portugal, Grcia, Irlanda e Itlia. 14. Esse ciclo de crescimento foi interrompido em 2008, em virtude da crise financeira internacional.
203
os fluxos de investimento direto, que se expandiram, e os investimentos pblicos de modernizao da infraestrutura, graas aos fundos europeus. No entanto, este ltimo ciclo expansivo tem uma caracterstica fundamental que o diferencia dos anteriores: a poltica monetria e fiscal passaram a ser dirigidas, at 1998, com o nico objetivo de a Espanha entrar na UEM. A partir da, a poltica monetria15 passou a ser determinada pelo Banco Central Europeu, perdendo o Banco de Espaa estas faculdades, e a poltica fiscal passou a ser gerida segundo os parmetros do Pacto de Estabilidade e Crescimento.16 Depois da integrao monetria, a poltica fiscal passou a ser o nico instrumento autnomo de poltica macroeconmica dos pases scios do euro. No entanto, no marco da Unio Monetria, alguns limites foram estabelecidos para o uso da poltica fiscal de forma a evitar comportamentos irresponsveis por parte de algum governo na conduo do gasto pblico, por exemplo, o que poderia pr em perigo o funcionamento da UEM. Com este critrio de responsabilidade fiscal foi criado o Pacto de Estabilidade e Crescimento, assinado em 1997 no Conselho de Amsterd, o qual estabeleceu limites para a poltica oramentria dos pases da Zona do Euro. Especificamente, os governos devem manter suas contas pblicas equilibradas e, se possvel, superavitrias. Para evitar comportamentos oportunistas, so impostas multas queles pases excessivamente deficitrios. Para tanto, foi estabelecido como valor de referncia um dficit pblico mximo de 3% do PIB. Caso um pas venha a superar este nvel, ser multado em 0,2% do seu PIB. No entanto, em caso de recesso econmica, definida como uma reduo do PIB em mais de 2%, a multa perdoada. Caso a reduo do PIB fique no intervalo entre 0,75% e 2%, o pas pode pedir para no ser multado, apresentando um programa de recuperao econmica ao Conselho de Ministros.
Tabela 2
Espanha e Unio Europeia inflao e taxa de juros nominal (1990-2007)
Inflao1 Espanha
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
6,6 6,4 6,6 5,3 4,9 4,8 3,5 1,9
Juros interbancrios a 3 meses Zona do Euro Espanha1

15,2 13,2 13,3 11,7 8,0 9,4 7,5 5,4
Unio Europeia
5,1 5,6 4,5 4,0 3,1 3,0 2,6 1,7
Unio Europeia2
11,7 11,0 11,2 8,6 6,6 7,0 5,4 4,9 (Continua)
15. Ver, especialmente, Banco Central Europeo (2004). 16. Ver, especialmente, Banco Central Europeo (2005).
204
(Continuao)
Espanha
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
2,2 3,5 2,8 3,6 3,1 3,1 3,4 3,6 2,8
Inflao1 Unio Europeia

1,2 1,9 2,2 2,1 2,0 2,0 2,2 2,2 2,3
Zona do Euro
1,1 2,1 2,3 2,2 2,1 2,1 2,2 2,2 2,1
Juros interbancrios a 3 meses Espanha1 Unio Europeia2

3,0 4,4 4,3 3,4 2,3 2,1 2,2 3,1 4,3 3,5 4,7 4,4 3,5 2,6 2,6 2,6 3,4 4,6
Notas: 1. Inflao medida pelo ndice de Preos Harmonizados. 2. A partir de 1998, taxa de juros correspondente dos pases da Zona do Euro. Fonte: Eurostat, < http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes>.
O Pacto de Estabilidade e Crescimento, vinculado aos argumentos tericos das reas Monetrias timas, que por sua vez revelam a necessidade de cointegrao entre os principais agregados macroeconmicos dos pases associados, foi muito criticado. Isto por limitar excessivamente a capacidade dos pases de utilizarem a poltica fiscal de forma anticclica, para fazer frente a perodos de recesso com forte crescimento da taxa de desemprego. Alm disso, o pacto limita a capacidade de os governos atuarem quando o problema absolutamente local, restrito ao entorno nacional, no afetando toda a Zona do Euro, e no tendo, portanto, consequncias na estabilidade macroeconmica. Portanto, um dos principais benefcios da entrada da Espanha na Unio Monetria Europeia foi a maior estabilidade macroeconmica. Este aspecto se reflete na forma pela qual a economia suportou a crise dos anos 2002 e 2003, derivada do colapso burstil das empresas tecnolgicas, mas, especialmente, na reduo da taxa de juros, o que explicaria o ltimo ciclo de expanso do PIB espanhol. Isto se deu tanto pelo seu efeito nos investimentos, quanto pelo dinamismo do consumo e da construo, consequncias da facilidade de acesso ao crdito a baixo custo, uma vez que as taxas de juros reais chegaram inclusive a ser negativas (ver, no anexo, a evoluo da contabilidade nacional). No entanto, esse perodo de crescimento teve dois desdobramentos negativos. O primeiro foi a inflao, a qual, apesar da estabilidade macroeconmica experimentada depois da adeso ao euro, manteve um diferencial de aproximadamente um ponto percentual em relao mdia da Zona do Euro, o que implica uma perda de competitividade da economia espanhola. Ademais, os dficits em transao corrente se aceleraram (anexo), alcanando um nvel superior a 10% do PIB, representando o maior dficit externo de um pas desenvolvido. No futuro, a Espanha ter de enfrentar esse desequilbrio que, apesar da maior facilidade de financiamento pela associao moeda comum, pode gerar consequncias negativas como a falta de financiamento. Em resumo, a perda da soberania monetria, apesar de ter promovido maior estabilidade macroeconmica, eliminou
205
a capacidade de a Espanha evitar um superaquecimento da economia como o vivido no perodo em considerao, os excessos em alguns setores dependentes do financiamento, e a capacidade de reduzir o diferencial da inflao, o que prejudicou a competitividade internacional dos produtos e servios espanhis.
4 Mercado de trabalho
No perodo estudado, o mercado de trabalho espanhol passou por importantes transformaes institucionais, com vrias reformas, e por uma evoluo da taxa de desemprego muito particular, alcanando nveis superiores aos 20% da populao economicamente ativa (PEA). Durante os anos 1960 e at a metade dos anos 1970, o mercado de trabalho apresentou um desempenho aparentemente equilibrado, com baixas taxas de desemprego (inferiores a 4% da PEA). No entanto, isto se explicava basicamente pela emigrao de mo de obra espanhola para os pases vizinhos do norte da Europa e pela alta flexibilidade salarial promovida pelo regime franquista (Garca BrOsa e Sanrom, 2007).
Grfico 6
Espanha taxa anual de desemprego
(Em % da PEA, 1960-2007)
Fontes: Instituto Nacional de Estadsticas (INE), <http://www.ine.es/inebmenu/indice.htm>, e Banco de Espaa, <http://www.bde.es/estadis/estadis.htm>.
A partir da metade dos anos 1970, a crise internacional e nacional mudou a trajetria do mercado de trabalho, aumentando de forma acelerada a taxa de desemprego, resultado da forte destruio do emprego. Alguns autores17 atribuem
17. Ver, especialmente, Ruesga (2002 e 2007), Segura (2001), Jimeno e Ortega (2003).
206
esta destruio do emprego crise internacional, reduo da produtividade, e ao aumento dos salrios reais e das cotizaes para o sistema de previdncia social basicamente, ao crescimento dos custos do trabalho. Mas tambm alguns fatores estruturais devem ser considerados, como a demanda deprimida derivada da crise internacional e do processo de reestruturao industrial. Estes fatores explicariam o crescimento da taxa de desemprego at a metade dos anos 1980. Entre o terceiro trimestre de 1976 e o primeiro trimestre de 1986, a taxa de desemprego cresceu de 4,4% para 21,6% da PEA, o maior nvel de desemprego da Europa. A partir de 1985, com a recuperao econmica, o mercado de trabalho ganhou um novo dinamismo: a taxa de emprego aumentou e a taxa de desemprego diminuiu sensivelmente. No entanto, a recuperao foi interrompida, no incio dos anos 1990, pela exploso da crise financeira europeia, como efeito da ruptura do Sistema Monetrio Europeu. A resposta do mercado de trabalho foi cclica, acompanhando a atividade produtiva, mas muito mais acentuada por causa da elevada elasticidade da demanda de trabalho (Ruesga, 2007), derivada da reforma trabalhista de 1984.18 Esta introduziu a figura dos contratos de trabalho temporais no associados s necessidades da produo, diminuindo o custo do trabalho, o que aumentou a propenso a contratar e a despedir.
Grfico 7
Espanha taxa de emprego (1980-2007)
Fontes: Instituto Nacional de Estadsticas, <http://www.ine.es/inebmenu/indice.htm>, e Banco de Espaa, <http://www.bde. es/estadis/estadis.htm>.
18. Em 1984 o governo espanhol aprovou uma reforma trabalhista cujo principal objetivo era aumentar a taxa de emprego. As principais medidas facilitavam a criao do emprego por meio da reduo do custo de demisso, ao introduzir facilidades para a contratao temporal. O fato acabou promovendo uma verdadeira dualidade no mercado de trabalho espanhol, no qual mais de 33% dos assalariados tinha contratos temporais. Ver, entre outros, Ruesga (2007).
207
Alm desses elementos, importante destacar as rigidezes estruturais do mercado de trabalho espanhol, questo essencial para se entender no somente o elevado nvel de desemprego, mas tambm sua persistncia durante o perodo de 1984 a 1995. Os autores espanhis que estudam a questo coincidem em sublinhar a elevada rigidez do salrio real com relao taxa de desemprego enquanto principal rigidez do mercado de trabalho. Esta rigidez depende de elementos institucionais, em especial da negociao coletiva e da atitude dos desempregados. A negociao coletiva19 bastante centralizada, ainda que em grau inferior de centralizao em relao aos pases nrdicos no que se refere ao mbito da negociao uma taxa de cobertura de 80% dos assalariados, o que d bastante poder de negociao salarial aos sindicatos espanhis. Contudo, a atitude dos desempregados naquele momento era de bastante apatia e desnimo, devido menor probabilidade de conseguir um posto de trabalho, e tambm ao fato de ser o sistema de seguro-desemprego generoso o que o levou a ser reformado em 1992, restringindo-se o perodo de desfrute do seguro e impondo-se cotizaes sociais. Havia poucos incentivos para estes desempregados aumentarem os esforos em busca de emprego. Por ltimo, tambm se coloca em destaque como causa do desemprego estruturalmente persistente na Espanha, durante a segunda metade dos anos 1980 e a primeira dos anos 1990, a existncia de um mismatch geogrfico e de qualificao, o que reduziu sensivelmente a capacidade de ajuste do mercado durante este perodo cclico e de recesso. A partir de 1995, o mercado de trabalho modifica completamente a sua dinmica, seguindo uma tendncia de acelerado crescimento da taxa de emprego e de reduo da taxa de desemprego. No final de 2007, por exemplo, a taxa de desemprego era 8%, enquanto havia chegado a quase 25% em 1994. No perodo, a taxa de emprego tambm cresceu substancialmente, mais de 20 pontos percentuais, de 45% para 65%, o que significou a criao de mais de 7,5 milhes de postos de trabalho.20 Existem fatores tanto do lado da demanda como da oferta que explicam este impressionante desempenho do mercado de trabalho espanhol. Pelo lado da demanda, chama ateno a forte expanso da demanda interna, especialmente aquela relacionada com setores intensivos em mo de obra, como a construo, servios ligados ao turismo e servios em geral. O ponto negativo a alta taxa de temporalidade, conforme j foi aqui apontado. Pelo lado da oferta, destacam-se a significativa reduo da taxa de juros reais depois da integrao
19. A principal caracterstica da negociao coletiva espanhola a eficcia automtica dos convnios coletivos assinados, ou seja, mesmo que os trabalhadores no sejam afiliados ao sindicato em questo, seus contratos de trabalho esto sujeitos ao que foi assinado no convnio. Isto d um poder significativo aos sindicatos, aumentando a sua capacidade de negociao salarial. Para mais detalhes sobre o sistema de negociao coletiva espanhol, ver Ruesga et al. (2007). 20. Entre 1995 e 2007, os empregos criados na Espanha representaram mais de 30% de todos os postos de trabalho criados na Zona do Euro.
208
UEM, a liberalizao do setor de servios, e o aumento da oferta de mo de obra, tanto de imigrantes21 como da populao local, especialmente por causa da maior incorporao da mulher ao mercado de trabalho. Estes fatos favoreceram uma moderao salarial, o que acabou levando a uma reduo da massa salarial na economia. Este perodo de forte expanso do mercado de trabalho caracterizado pelo significativo aumento do emprego e pela reduo da taxa de desemprego, mas tambm pelo aumento da precariedade laboral, reflexo da moderao salarial e da elevada taxa de temporalidade, que resultam em postos de trabalho de menor qualidade, menor salrio, menor produtividade e menores prestaes sociais.
5 Internacionalizao da economia espanhola
Apesar de a abertura da economia espanhola ter iniciado em 1959 com o Plano de Estabilizao, sua efetiva integrao internacional s ocorreu a partir da integrao Comunidade Econmica Europeia em 1986, e de sua consolidao, com a integrao Zona do Euro em 1998 (grfico 8). Antes, em 1970, a Espanha assinou um acordo preferencial com a CEE, o que acelerou o processo de abertura comercial do pas. A integrao ao bloco econmico intensificou a integrao da economia espanhola economia internacional, a partir da completa participao no Mercado nico Europeu e da liberalizao, em 1992, dos fluxos de capitais. Os anos 1990, portanto, representam a consolidao do processo de integrao internacional da economia espanhola, com uma completa integrao ao mercado internacional, apesar do limitado tamanho da sua economia, e com uma forte presena de multinacionais espanholas, especialmente do setor de servios, na economia internacional. Num primeiro momento, esta presena se deu nos pases latino-americanos, mas depois tambm, j nos ltimos anos, nos scios comunitrios e, de forma crescente, nos Estados Unidos. Neste sentido, destacase como principal caracterstica da internacionalizao da economia espanhola a integrao UE, j descrita, e o investimento direto espanhol (IED) realizado por suas principais empresas. Nesta seo, sero destacados os principais determinantes dos IEDs e a estratgia de internacionalizao das empresas espanholas. Essa transformao da economia espanhola ocorre especialmente na segunda metade dos anos 1990, quando passa de importadora a exportadora lquida de capital. Trata-se de um fenmeno novo e recente da economia espanhola, que se configura dentro de um processo de profundas transformaes econmicas e industriais e de abertura externa, consolidado depois da efetiva integrao da Espanha UE. Muitos fatores contribuem para explicar o fato. Em primeiro lugar, contribuiu para financiar o processo de internacionalizao das empresas
21. Para mais informaes, ver Ruesga e Bichara (2008). Durante os ltimos 10 anos, entraram na Espanha mais de 5 milhes de estrangeiros; destes, mais de 2,2 milhes estavam ocupados em dezembro de 2007.
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espanholas o ambiente econmico internacional, favorvel aos investimentos diretos por causa da abertura dos mercados no contexto internacional, da maior estabilidade macroeconmica, poltica e institucional dos pases em desenvolvimento em comparao com os anos 1980 , e do ciclo de crescimento acelerado dos pases desenvolvidos, com baixas taxas de juros. No caso da Espanha, como j foi observado, a partir da metade dos anos 1990 teve incio um ciclo de crescimento acelerado, com maior facilidade de crdito internacional, estabilidade macroeconmica e gerao de emprego.
Grfico 8
Espanha evoluo do grau de abertura (1960-2007)
Fonte: Banco de Espaa, <http://www.bde.es/estadis/estadis.htm>. Obs.: Grau de abertura = (exportao + importao) / PIB.
Alm disso, a integrao da Espanha ao Mercado nico Europeu introduzia uma situao nova e mais competitiva para as empresas espanholas, acostumadas ao protecionismo do mercado nacional. Este novo contexto gera uma preocupao nas empresas espanholas sobre sua capacidade de competir e crescer, tanto no mercado nacional quanto no comunitrio, uma vez que as empresas dos pases scios so, em teoria, mais competitivas. Neste sentido, a economia espanhola comea um outro processo, com a participao ativa do Estado e criao de grandes empresas com capacidade para competir e sobreviver no competitivo mercado europeu. A formao de grandes conglomerados empresariais, especialmente no setor de servios, o conjunto das exigncias de reformulao estrutural para a adeso UE, e o processo de acumulao de capital, favorecido pelo poder de monoplio desfrutado por estas empresas durante dcadas de proteo do
210
mercado domstico, foram fundamentais para a internacionalizao bem-sucedida de grandes empresas espanholas. O governo espanhol desempenhou um papel fundamental na internacionalizao de suas empresas, promovendo a formao de grandes grupos empresariais, especialmente no setor de servios pblicos. A privatizao iniciada nos anos 1980 procurou, de forma intencional, formar grandes grupos empresariais a partir da fuso das empresas pblicas. Alm disso, o Estado espanhol manteve um poder de deciso importante no conselho de administrao das empresas privatizadas por meio da chamada ao de ouro, um instrumento de controle estatal sobre as empresas privatizadas via uma pequena participao no capital, mas que dava poder de veto, sendo portanto decisivo no conselho de administrao das diferentes empresas.22 Este o caso das empresas pblicas espanholas do setor de servios, como energia eltrica, gua, petrleo e gs, representadas por Repsol, Endesa, Iberdrola, Gas Natural, Unin Fenosa e Agbar, e do setor de telecomunicaes, como a Telefnica. Um caso ilustrativo o da Repsol, criada em 1987 depois de um processo de reorganizao do holding pblico Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH), por sua vez criado com o objetivo de agrupar num nico organismo todas as empresas pblicas do setor de combustveis (Hispanoil, Eniespsa, Enpetrol, Petroliber, Butano, Enagas e Campsa). A Repsol , assim, o resultado de um processo de fuso de vrias empresas pblicas do setor de combustveis. O mesmo aconteceu com a Iberdrola, resultado da fuso de Iberduero e Hidrola. O caso da Telefnica, entretanto, configura-se nico, porque era monopolista no setor, condio que manteve at 1999 para ligaes interurbanas e celulares, e at 2001 para ligaes locais.23 O setor bancrio espanhol tambm passou por uma significativa reestruturao nos anos 1990, caracterizada por um processo de fuses de diferentes bancos pblicos e privados, o que formou grandes grupos financeiros multinacionais espanhis, responsveis por uma parte importante da internacionalizao do setor produtivo do pas. O caso mais interessante de formao de um grande grupo bancrio internacional a partir de bancos pblicos o do BBVA, resultado da fuso do Banco Bilbao, Banco Vizcaya e Argentaria (que agrupava uma srie de outros bancos pblicos). O Banco Santander, por seu turno, resultou da fuso de bancos privados: Banco Santander, Banco Central24 e Banco Hispano. Ao mesmo tempo, o Estado espanhol desenvolveu uma estratgia de promoo da internacionalizao das empresas por meio de instrumentos fiscais,
22. Essa ao de ouro s foi derrocada em novembro de 2005, por deciso do Tribunal de Justia da UE, que a declarou ilegal por comprometer a livre circulao de capitais no Mercado nico Europeu. 23. Para uma anlise mais detalhada sobre a reestruturao das grandes empresas espanholas, ver, entre outros, Durn (1996 e 1997). 24. O Banco Central era um banco comercial. O banco central da Espanha chama-se Banco de Espaa.
211
financeiros e de seguros dos riscos associados ao IED. Os principais elementos desta estratgia de apoio direto do Estado espanhol expanso internacional das suas empresas foram os seguintes. 1) Reforma do sistema fiscal para evitar dupla tributao dos investimentos externos diretos das empresas espanholas. 2) Firma de tratados bilaterais ou multilaterais, em nvel internacional, de proteo recproca dos IEDs. 3) Criao de um sistema pblico de seguro do IED de empresas nacionais, para proteger os investimentos dos riscos econmicos internacionais, por intermdio da Compaa Espaola de Seguro de Crdito a la Exportacin (Cesce). 4) Utilizao de fundos pblicos para financiar e subsidiar a internacionalizao das empresas espanholas por meio de programas financeiros oferecidos via Instituto de Crdito Oficial (ICO), do Ministrio de Economia, Instituto de Comercio Exterior (Icex), e da Compaa Espaola de Financiacin del Desarrollo (Cofides).25 Esse processo de internacionalizao das empresas espanholas se deu, num primeiro momento, durante a segunda metade dos anos 1990, preferencialmente para a Amrica Latina26 (tabela 3). Tais investimentos se concentraram em alguns setores-chave, especialmente em servios, e foram liderados por poucos grandes grupos (aqueles criados a partir das empresas pblicas): no setor de servios financeiros, pelos grupos Santander Central Hispano (SCH) e Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA); no setor de telefonia, pelo grupo Telefnica de Espaa; e no setor de energia, pelos grupos Repsol-YPF, Endesa, Iberdrola e Unin Fenosa. O marco inicial deste processo foi a aquisio das empresas nacionais de telefonia da Argentina e Chile, no ano de 1990, ainda que a maior parcela dos investimentos tenha ocorrido na segunda metade da dcada. H pelo menos dois conjuntos de determinantes para os investimentos espanhis na Amrica Latina. O primeiro reflete os elementos externos s economias receptoras, mas internos economia espanhola (push factors), bem como as reorientaes estratgicas dos principais grupos econmicos do pas.
25. Ver, entre outros, Toral (2008), que afirma terem sido utilizados quase um 1 bilho de dlares de crditos para os diferentes programas de promoo de internacionalizao empresarial por imtermdio do ICO e, em especial, do Icex. 26. Dos vrios trabalhos que analisaram os investimentos espanhis na Amrica Latina, destacam-se aqui Cepal (2002 e vrios anos), Ruesga e Bichara (2006 e 2004), Casilda Bjar e Caldern (2000), Casilda Bjar (2003) e Chislett (2003).
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Tabela 3 Investimento direto espanhol no exterior

(Em milhes de euros e porcentagem)
UE15*
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1.263,5 820,6 2.191,1 3.114,9 5.537,5 9.429,8 13.974,4 7.609,8 9.464,2 25.089,2 9.770,8 43.256,5
Iberoamericana*
297,8 1.614,1 5.316,0 6.241,0 27.522,0 21.618,5 6.265,8 2.170,3 2.176,0 5.793,5 3.821,3 1.516,9
Total mundo
2.940,6 3.099,5 8.071,2 10.748,0 35.868,6 40.509,9 23.251,0 14.847,2 15.326,6 32.972,1 22.735,2 52.271,2
UE15(%)
42,97 26,48 27,15 28,98 15,44 23,28 60,10 51,25 61,75 76,09 42,98 82,75
Ibero Mxico (%) Argentina (%) Brasil (%) Chile (%) -americana (%)
10,13 52,08 65,86 58,07 76,73 53,37 26,95 14,62 14,20 17,57 16,81 2,90 4,69 1,37 2,02 3,50 3,59 9,74 7,89 9,03 -4,79 11,48 3,09 0,68 0,21 20,31 31,29 2,64 43,50 7,22 -0,52 7,59 3,08 0,64 8,91 0,35 1,71 15,29 6,33 37,19 13,81 28,08 6,63 -11,03 0,34 1,51 4,79 1,37 -0,33 3,29 3,86 3,52 12,43 2,20 4,11 1,47 12,41 2,00 0,25 0,18
Fonte: Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Secretaria de Estado de Comercio, DataInvex, <http://datainvex.comercio.es/principal_invex.aspx>.
Paralelamente, os pases latino-americanos realizavam programas de privatizao e desregulamentao de suas economias, criando ativos em diversos setores econmicos previamente dominados por empresas estatais ou por empresas privadas nacionais de menor porte, se comparadas s suas congneres nos pases avanados. Junte-se a isso a finalizao dos processos de renegociao da dvida externa e a consolidao da estabilidade monetria, aps anos (ou dcadas) de descontrole inflacionrio. A liberalizao comercial e financeira e as reformas nos marcos legais que antes caracterizavam o modelo de substituio de importaes representaram a conformao de um ambiente de negcios mais atraente aos investidores estrangeiros. Assim, este segundo conjunto de elementos representaria os chamados pull factors na determinao dos fluxos de investimento. A partir do novo sculo, o fluxo de investimento direto das empresas espanholas se diversificou geograficamente, como pode ser observado na tabela 3. Entre 1996 e 2000, mais de 50% dos investimentos foram destinados aos pases ibero-americanos, concentrados especialmente na Argentina, Brasil, Chile e Mxico. Posteriormente, o volume total dos investimentos espanhis diminuiu no perodo de 2001 a 2003, recuperando-se nos anos seguintes, o que foi chamado de a segunda onda de internacionalizao das empresas espanholas, sendo os scios comunitrios, desta vez, o destino geogrfico principal. No entanto, ambas as ondas de internacionalizao esto relacionadas, uma vez que a primeira contribuiu decisivamente para a segunda. De acordo com Ruesga e Bichara (2004), a principal vantagem da primeira onda foi o aumento da competitividade internacional das empresas a partir da explorao das vantagens de localizao
213
proporcionadas pelos pases latino-americanos especialmente no que se refere ao mercado , do posicionamento estratgico no mercado internacional, da melhor imagem e dos maiores lucros. Ademais, isso permitiu o crescimento do tamanho das empresas, varivel fundamental para a capacidade competitiva na economia globalizada. Ruesga e Bichara (2004) destacam que o tamanho produz sinergias financeiras, administrativas e operacionais, reduzindo a vulnerabilidade das empresas aos choques econmicos. Tambm permite manter uma melhor posio estratgica num contexto de grandes mudanas tecnolgicas. Por ltimo, permite ainda alcanar uma posio dominante, o que acaba influindo decisiva e positivamente na valorao burstil e, portanto, na capacidade de a empresa financiar seu crescimento futuro. Estes elementos, associados s vantagens de propriedade, explicariam a segunda onda de internacionalizao das grandes empresas espanholas, destinada principalmente aos scios comunitrios, mas tambm aos Estados Unidos e, em menor medida, ao Sudeste Asitico. Em resumo, a internacionalizao da economia espanhola est associada, principalmente, ao processo de integrao Unio Europeia e aos investimentos diretos das empresas espanholas. O primeiro integrou a Espanha economia global, a partir de uma abertura do mercado de bens, servios e financeiro, que ocorreu de forma gradual e em adaptao normativa relativamente mais liberal da Unio Europeia. Os segundos, derivados da estratgia de crescimento das empresas espanholas, encontraram nos pases latino-americanos uma plataforma de insero competitiva nos diferentes mercados internacionais.
6 Concluses
Este captulo mostrou que a economia espanhola tem experimentado uma profunda transformao nas ltimas cinco dcadas, sendo um dos pases mais bem-sucedidos na construo de um Estado de Bem-Estar Social: passou de uma autarquia e ditadura para uma democracia social desenvolvida. A convergncia real com os pases ricos da Unio Europeia reflete este resultado. Durante este perodo, possvel caracterizar trs pontos de inflexo importantes na dinmica econmica do pas: o Plano de Estabilizao de 1959, por intermdio do qual comeou a abertura integrao econmica internacional do pas; os Pactos da Moncloa, um grande pacto social que ajudou a consolidar a democracia e permitiu a construo do Estado de Bem-Estar Social; e, por ltimo, a entrada na Unio Europeia, primeiro na forma de membro do Mercado nico Europeu e depois da Moeda nica Europeia, o euro. Esta ltima transformao consolidou a Espanha como um dos pases mais desenvolvidos, macroeconomicamente estveis e integrados no mundo. No entanto, alguns desafios importantes permanecem para o futuro prximo, os quais deveriam ser equacionados para que seja aumentado o potencial
214
de crescimento do PIB. O primeiro deles se refere produtividade, que baixa relativamente UE e cresce a taxas tambm muito baixas. De acordo com os dados do Eurostat, a produtividade do trabalho dos espanhis s alcana 91% da mdia da UE, fato explicado, em parte, pela estrutura industrial espanhola, pouco intensiva em tecnologia. Alm disso, a produtividade total dos fatores chega apenas a 85% da mdia da UE, o que explicado tambm por outros fatores estruturais como a educao, a qualificao da mo de obra, o nvel de tecnologia etc (De la Dehesa, 2003). Outros elementos que explicariam esta menor produtividade do trabalho espanhol seriam o espetacular aumento da populao ocupada e o menor crescimento relativo do PIB. Paralelamente, a precariedade das relaes laborais mais de 30% dos assalariados espanhis esto sujeitos a contratos de trabalho temporais diminuiu os incentivos produtividade por parte dos trabalhadores.27 Os contratos temporais elevam a rotatividade da mo de obra, reduzindo os efeitos do learning by doing e tambm os incentivos para os empresrios reduzirem custos mediante o investimento em capital. O segundo problema importante o padro de crescimento econmico dos ltimos anos (1996-2007), caracterizado, fundamentalmente, pela criao de emprego de pouca qualidade e, conforme destacado anteriormente, pela moderao salarial e por postos de trabalho de pouca qualidade, em setores de baixo nvel de produtividade, o que acaba suscitando dvidas sobre sua sustentabilidade futura. Neste sentido, o crescimento da produtividade foi prejudicado, fato que diminuiu o potencial de crescimento futuro da economia espanhola. H ameaa, tambm, competitividade das empresas espanholas, que preferiram competir via custo do trabalho a via tecnologia, assim como ao volume de emprego gerado durante o perodo. O forte crescimento da demanda interna, tambm explicado pela reduo dos custos de capital, i., pela reduo da taxa de juros real, foi fundamental para a manuteno do nvel elevado do crescimento do PIB. No entanto, tambm promoveu um forte dficit externo, que est comeando a gerar graves problemas economia espanhola, especialmente depois da reduo da entrada de investimento direto a partir de 2005. Ao mesmo tempo, o setor da economia que mais cresceu e que responde por uma parte considervel do crescimento da Espanha nos ltimos anos foi o da construo, tanto na rea habitacional como de obras pblicas. O primeiro caso se deveu reduo da taxa real de juros desde a entrada da Espanha na UEM e ao baixo nvel de endividamento das famlias; o segundo deveu-se s transferncias recebidas da UE por meio dos chamados fundos estruturais e de coeso. O problema que o nvel de endividamento das famlias aumentou aceleradamente neste perodo, diminuindo, portanto, a demanda potencial por casas novas.
27. Sobre a matria, ver Ruesga e Bichara (2004).
215
Alm disso, dada a ampliao da UE aos pases do Leste Europeu, a Espanha receber cada vez menos fundos europeus, passando, em 2013, a ser contribuidora lquida para o oramento da UE. Portanto, a economia espanhola perder, no mdio prazo, importantes elementos que dinamizavam sua economia. Estes, somados baixa capacidade competitiva do setor industrial, apresentam-se como outro importante obstculo ao crescimento futuro da economia espanhola. No entanto, apesar desses desafios, que a sociedade espanhola dever enfrentar num futuro prximo para manter o potencial de crescimento econmico, possvel concluir que a estratgia de desenvolvimento do pas foi muito bem-sucedida, e que algumas lies deveriam ser utilizadas, sempre respeitadas as caractersticas especficas de cada economia, especialmente aquelas relacionadas com os Pactos da Moncloa, o grande pacto social que permitiu consolidar a democracia e equacionar um dos grandes dilemas econmicos dos pases em desenvolvimento: combinar crescimento com desenvolvimento social.
216
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Anexo
Espanha: contabilidade nacional
Taxas (variao anual, preos constantes)

1997 1996 3,0 3,2 4,0 2,5 4,8 15,0 13,3 3,9 7,1 1,5 6,4 2,3 2,9 3,1 2,3 6,4 3,9 4,5 4,7 7,7 7,3 2,5 3,3 3,7 5,0 5,0 4,2 4,6 5,5 3,8 4,3 5,1 3,6 3,7 3,1 3,2 3,6 6,9 8,3 5,9 8,6 6,0 5,7 4,4 3,2 -1,9 0,9 3,0 4,0 0,8 -0,1 6,3 3,0 3,0 2,8 4,3 2,7 3,1 -1,0 7,3 -2,0 0,4 4,5 4,7 5,0 3,6 2,7 14,8 13,7 10,8 4,5 3,7 6,2 3,1 -0,5 5,4 1,2 4,4 3,0 2,7 4,2 6,6 3,1 8,0 7,5 10,2 4,2 2,0 3,7 12,1 11,0 6,1 4,4 3,4 5,2 5,2 4,2 9,6 3,3 -2,3 1,9 0,7 5,1 3,8 3,9 3,7 4,4 3,3 3,5 4,0 5,3 3,9 4,5 4,8 6,3 6,7 12,3 12,9 4,5 4,1 2,0 4,2 4,8 5,2 4,9 3,4 2,8 2,9 4,2 4,2 5,6 5,5 6,5 2,5 7,7 3,6 -8,2 1,2 1,1 5,2 4,3 4,4 3,9 6,1 3,6 4,5 5,0 5,0 3,5 3,2 3,4 4,7 4,5 1998 1997 1999 1998 2000 1999 2001 2000 2002 2001 2003 2002 2004 2003 2005 2004 2006 (P)2 2005 4,1 3,9 4,9 4,6 7,7 6,7 10,3 3,9 2,5 -0,1 1,9 5,0 4,4 4,5 4,0 3,7 3,9 2007 (A)3 2006 (P)2 3,8 3,4 4,6 4,9 5,0 4,9 6,2 3,7 3,0 0,8 2,8 3,5 4,6 4,6 4,4 0,7 3,7 (Continua)
1996 1995
Consumo
2,0
- Famlia
2,3
- Consumo das ISFLSF1
2,4
- Governo
1,3
Formao bruta de capital
2,2
Exportaes de bens e servios
10,3
Importaes de bens e servios
8,8
PIB a preos de mercado
2,4
Agricultura, pecuria e pesca
20,6
Energia
2,3
Indstria
2,5
Construo
-0,7
Servios
1,4
- Servios de mercado
1,4
- Servios no mercado
1,5
Imposto lquido sobre o produto
3,3
2,4
219
(Continuao) 220
Estrutura Percentual
1997 77,1 58,9 0,7 17,5 22,0 26,3 25,4 100,0 4,6 3,3 17,0 6,5 60,2 46,4 13,8 8,4 100,0 49,7 41,3 9,0 100,0 100,0 9,4 9,9 100,0 41,1 40,6 49,5 49,5 49,6 40,5 9,9 100,0 100,0 100,0 100,0 8,9 9,5 9,5 9,2 100,0 49,2 41,2 9,6 100,0 13,6 13,5 13,3 13,0 46,6 46,6 46,8 47,4 47,9 12,9 9,3 100,0 48,7 41,6 9,7 100,0 60,2 60,1 60,1 60,4 60,8 6,7 7,1 7,5 8,1 8,6 16,9 16,7 16,4 16,0 15,3 14,7 9,0 60,6 47,6 13,0 9,7 100,0 48,4 41,6 10,0 100,0 2,9 2,6 2,5 2,4 2,4 2,4 4,4 4,0 4,0 3,9 3,6 3,6 3,3 2,4 14,2 9,6 60,5 47,5 13,0 10,0 100,0 47,7 41,9 10,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 26,9 28,5 32,1 31,2 29,6 28,8 30,0 30,9 100,0 2,9 2,5 13,8 10,3 60,0 47,0 13,0 10,5 100,0 47,4 41,7 10,9 100,0 26,6 26,6 29,0 28,6 27,4 26,3 26,0 25,7 23,4 25,2 26,2 26,4 26,7 27,4 28,2 29,5 17,3 17,2 17,2. 17,1 17,2 17,4 17,8 18,0 18,1 30,9 26,4 32,9 100,0 2,6 2,3 13,5 10,8 59,9 46,9 13,0 10,9 100,0 47,3 41,6 11,1 100,0 0,8 0,8 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 58,8 58,7 58,8 58,2 57,4 56,8 57,1 56,8 56,6 76,9 76,7 76,9 76,2 75,5 75,1 75,8 75,7 75,6 75,5 56,3 0,9 18,3 31,2 26,5 33,2 100,0 2,6 2,3 13,4 11,0 60,4 47,3 13,1 10,3 100,0 47,3 42,3 10,4 100,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (P)2 2007 (A)3
1995
1996
Consumo
78,1
77,7
- Famlia
59,3
59,0
- Consumo das ISFLSF1
0,7
0,7
- Gasto pblico
18,1
18,0
Formao bruta de capital
21,9
21,7
Exportaes de bens e servios
22,4
23,6
Importaes de bens e servios
22,4
23,0
100,0
100,0
Agricultura, pecuria e pesca
4,2
4,7
Energia
3,6
3,5
Indstria
16,6
16,7
Construo
6,9
6,6
Servios
60,9
60,5
- Servios de mercado
46,6
46,3
- Servios no mercado
14,3
14,2
Imposto lquido sobre o produto
7,8
8,0
100,0
100,0
Massa salarial
48,8
49,0
Lucros e benefcios
42,6
42,3
Impostos
8,6
8,7
100,0
100,0
Fonte: Instituto Nacional de Estadsticas (INE), <http://www.ine.es/inebmenu/indice.htm>. Notas: 1 ISFLSF = Instituies Sem Fins Lucrativos ao Servio das Famlias. 2 (P) = provisrio. 3 (A) = estimao.
CAPTULO 6
FINLNDIA: COMPETITIVIDADE E ECONOMIA DO CONHECIMENTO
Glauco Arbix* Joana Varon Ferraz**
1 Introduo
Poucos pases no mundo sofreram transformaes to radicais em to pouco tempo como a Finlndia. A primeira onda de industrializao, iniciada no final do sculo XIX, sacudiu a velha estrutura social e poltica, criou a repblica em 1917, e forou as velhas elites burocrticas e religiosas a compartilharem democraticamente o poder por intermdio de partidos e da livre organizao da sociedade. No entanto, foi somente aps a Segunda Guerra Mundial, mais especificamente a partir dos anos 1960, que os finlandeses comearam a mudar drasticamente o seu modo de vida. Em menos de 30 anos, esse pequeno pas, com mais de 70% de seu territrio incrustado no Crculo rtico, quebrou seu isolamento do mundo, praticamente eliminou sua pobreza, superou seu atraso de dcadas, educou sua populao e transformou-se em uma das sociedades mais avanadas do planeta. Sustentados por uma forte estrutura de proteo e bem-estar social, os finlandeses beneficiaram-se desta prosperidade, com empregos decentes e de qualidade. A intensidade das mudanas desafia interpretaes superficiais. Ademais, transcendendo-se suas especificidades, analisar a experincia finlandesa permanece uma fonte permanente de reflexo, tanto para pases avanados quanto para emergentes. Basta lembrar que a Finlndia, at praticamente os anos 1970, habitava a periferia do mundo europeu, movimentando-se ao redor e nas sombras de pases como Alemanha, Inglaterra e Sucia. No preldio da sua modernidade, o peso, no produto interno bruto (PIB), da indstria ligada s atividades florestais e
* Professor livre-docente do Departamento de Sociologia e coordenador geral do Observatrio da Inovao do Instituto de Estudos Avanados, ambos da Universidade de So Paulo (USP). ** Mestranda em direito e desenvolvimento na Escola de Direito de So Paulo, da Fundao Getulio Vargas (EDESP/FGV-SP).
222
agricultura caiu de 50% em 1950 para menos de 10% em 1980. Enquanto o setor manufatureiro manteve-se praticamente no mesmo patamar, o setor de servios cresceu exponencialmente, criando a base para o mergulho nas atividades intensivas em conhecimento que marcam a indstria e os servios da Finlndia atualmente. Em 2005 e 2006 a Finlndia ocupou a primeira posio no ranking organizado pelo Global Competitiveness Report, frente de Dinamarca, Estados Unidos, Cingapura, Sucia e Taiwan. O Program for International Student Assessment (PISA),1 da Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE),2 que capta o grau de aprendizado, absoro e outros indicadores educacionais, e o Knowledge Economy Index, do Banco Mundial, assim como estudos e pesquisas da Unio Europeia, tambm confirmam o seu alto desempenho e apontam a Finlndia como a nao mais competitiva do mundo. Cabe ressaltar que, at os anos 1980, a Finlndia exibia baixa diversificao de sua capacidade produtiva e exportadora e mostrava-se despreparada para avanar na integrao economia mundial, num momento em que a Unio Europeia j caminhava a passos largos. A evoluo desse pequeno pas nrdico, que tem menos de 5,2 milhes de habitantes,3 chama ateno pela rapidez com que sua trajetria transformadora foi desenvolvida: em menos de 20 anos, a Finlndia transitou de uma economia baseada em recursos naturais para uma economia puxada pela inovao, cujo desenvolvimento lhe valeu a condio de pas mais especializado do mundo em tecnologias de informao e comunicao (TIC). Seguindo a estratgia de assegurar um desenvolvimento econmico e social balanceado e sustentvel, o pas combinou esforos para reestabilizar sua economia e reorganizar sua arquitetura produtiva. Ocuparam lugar fundamental no coquetel de polticas os investimentos contnuos (e crescentes) nas reas sociais e de educao, que se combinaram de modo particular com uma rgida poltica macroeconmica, voltada para o controle da inflao e a previsibilidade do investimento fatores que, muitas vezes, aparecem embaralhados em parte do pensamento econmico brasileiro. O objetivo deste captulo destacar algumas decises estratgicas que foram relevantes para o sucesso finlands. certo que a homogeneidade social na Finlndia dificulta comparaes com qualquer outro pas. Mas tambm certo que o seu esforo e respeito pela educao destacam-se como inesgotvel fonte de inspirao para os pases em desenvolvimento.
1. Programa da OCDE para mensurar o aprendizado em cincias de jovens de 15 anos. A nfase definida a cada avaliao, cujo mtodo envolve leitura e compreenso de textos, contemplando tambm matemtica e cincias. 2. Criada em 1961, a OCDE composta por 30 pases (em sua maioria avanados) e se constitui num dos mais importantes centros mundiais geradores de anlises econmicas, estatsticas e sociais comparadas. 3. OCDE (2008).
Finlndia: competitividade e economia do conhecimento
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2 O salto
Com um crescimento de 4,4% em 2007 e um PIB per capita de US$ 35.280,00, um dos mais altos do mundo,4 o dinamismo da economia finlandesa chamava a ateno pelo seu desempenho diferenciado quando cotejado com os baixos ndices europeus. Este contraste ganhava ainda maior significado quando os indicadores procuravam traduzir a vitalidade de sua economia, mesmo aps a forte recesso de quinze anos antes. Entre 1991 e 1993, a corroso do sistema financeiro finlands promoveu uma profunda retrao no conjunto da economia, gerando um PIB negativo de mais de 10%. Dados o impacto social perverso o desemprego afetou 15% da fora de trabalho e a desarticulao das finanas do Estado a dvida pblica superou a marca de 60% do PIB , no foram poucos os analistas que previram um longo perodo de agonia para o pas. As dificuldades de uma macroeconomia desgovernada se exacerbaram com o aumento expressivo da dependncia do capital externo e com a desregulamentao descontrolada do mercado financeiro. A receita aplicada para conter a inflao endividou ainda mais o setor pblico, diminuiu o retorno dos impostos e o mais grave elevou o desemprego e ps em cheque a viabilidade do Estado de bem-estar social. A situao interna seria ainda mais agravada em 1991 com o colapso da Unio Sovitica, que desestabilizou o comrcio exterior finlands (grfico 1).
GRFICO1
Principais destinos das exportaes finlandesas, 1965-2005
Fontes: Finnish Board of Customs and Confederation of Finnish Industries.
4. PIB per capita referente a 2007, fruto de um crescimento da economia de 4,4% ante o PIB de 2006, calculado em US$ 185 bilhes. Dados do PIB e PIB per capita esto em FMI (2008).
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A crise dos anos 1990 revelava, por caminhos tortos, as fraquezas de uma economia at ento sustentada basicamente pelas indstrias de madeira, papel, celulose, txtil e sapatos. Na primeira metade dos anos 1990, a Finlndia, dada a baixa diversificao de sua capacidade produtiva e exportadora, mostrava-se despreparada para avanar na integrao economia mundial, num momento em que a Unio Europeia avanava a passos largos. At aquele momento a competitividade das indstrias de papel e celulose era assegurada por frequentes desvalorizaes da moeda, em resposta natureza cclica dos mercados internacionais. Diante desta situao de fragilidade, a diversificao do sistema econmico e da pauta de exportaes da Finlndia ganharia presena obrigatria nos diagnsticos de polticas pblicas e seria traduzida, na prtica, em aes concretas orientadas para a elevao do patamar de competitividade da economia. Os esforos para reestabilizar a economia nos anos 1990 (reforma do sistema bancrio, privatizaes, fortalecimento do mercado de capitais e integrao do pas Unio Europeia) combinaram-se com os programas orientados ao estmulo inovao nas empresas industriais e de servios, assim como com vultosos investimentos em educao, cincia e tecnologia. A combinao destes investimentos conferiu um carter especial retomada da economia. Includos no rol dos instrumentos anticclicos, eles foram intensificados mesmo em tempos de adversidade. Estas foram decises de longo prazo, que estiveram na raiz do dinamismo da economia finlandesa e se mostraram relevantes para todo o seu desenvolvimento futuro.
GRFICO 2
Crescimento do PIB real, taxa de emprego e desemprego (1990-2006)
Fontes: OCDE in Finland Selected Issues, International Monetary Found, 2007.
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A recuperao da economia finlandesa no foi orientada, portanto, apenas por decises circunstanciais. A crise foi debelada, como mostra o grfico 2, por meio da superao da recesso e da gerao de empregos. Mas o esforo principal da sociedade, orientado para as medidas de longa durao, mais do que solucionar a crise, ajudou a renovar o padro da estrutura produtiva do pas. De uma economia baseada em recursos naturais, a Finlndia passaria a ser um sistema industrial e de servios intensivo em conhecimento, marcado pelo alto valor agregado e pelas tecnologias da informao e comunicao. Essa transformao pode ser percebida na mudana qualitativa da pauta de exportaes do pas, representada no grfico 3.
GRFICO 3
Exportaes finlandesas por tipo de indstria (1960-2006)
Parcela de exportaes de bens (em %)
Fontes: Finnish Board of Customs; Confederation of Finnish Industries. Nota:1 Em 1960, metais e produtos de metal incluem maquinrio e eletrnicos etc.
Enquanto em 1980 a indstria de papel e celulose contabilizava cerca de um tero das exportaes, em 2006 representava menos de um quinto. No mesmo perodo, a porcentagem de participao da indstria eletroeletrnica aumentou de menos de 5% para cerca de um tero das exportaes. Neste montante, cabe destaque para o crescimento do setor de tecnologias de informao e comunicao (TIC) que, entre 1995 e 2003, aumentou a porcentagem de bens manufaturados5 em 13,4%, maior aumento entre todos os pases da OCDE. importante registrar que as indstrias consideradas mais maduras, como as de papel e celulose, estiveram entre as primeiras a utilizar mquinas mais sofisticadas, de alta tecnologia, em conjunto com as empresas de eletrnicos,
5. Segundo definio da OCDE, que divide o setor de TIC em indstria de bens manufaturados e de servios (ambos com caractersticas ligadas ao processamento de informaes e comunicao por meios eletrnicos). Fonte: OCDE (2008a).
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que emergiram nos anos 1960 e 1970 e comeariam a modificar os indicadores de exportao da dcada de 1980.6 A prpria Nokia tem suas razes neste setor da indstria.7
GRFICO 4
Estgios do desenvolvido industrial e econmico da Finlndia
Fontes: Dahlman, C.; Routti, j.; Yl-Anttila, P.; Finland as Knowledge Economy - Elements of Success and Lessons Learned. World Bank Institute, 2006.
A diversificao da economia da Finlndia foi resultado da nfase e persistncia dada educao, da evoluo e spillovers da indstria existente, e da emergncia de indstrias intensivas em conhecimento. Essa trajetria foi desenhada a partir da mudana de foco e do contedo das polticas industriais dos anos 1980, que superaram a tradicional combinao de protecionismo com subsdios. Orientadas para o desenvolvimento da capacitao e a requalificao das empresas, as novas polticas colocaram a pesquisa, desenvolvimento e inovao (P&D&I) no centro de suas preocupaes. Do ponto de vista da estrutura da economia, a Finlndia foi pioneira na abolio do controle de preos e na desregulamentao de setores-chave como o de telecomunicaes e o de energia. O esforo do pas se deu, portanto, no sentido de combinar a abertura da economia com medidas para tornar o mercado de capitais mais atuante, intensificando investimentos em educao, pesquisa e desenvolvimento. Essa combinao pavimentou o caminho para o crescimento, a diversificao e a internacionalizao de empresas finlandesas, principalmente do setor das tecnologias de informao e comunicao. O reduzido tamanho de seu mercado interno fechava a via de acesso a um crescimento orgnico, voltado para dentro do pas e de suas empresas. A crescente
6. Ojala et al. (2006). 7. Nos anos 1980, a Nokia era tida como uma rubber and lumber company, por trabalhar artigos de borracha e madeira.
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demanda internacional por produtos na rea das tecnologias da informao atraiu empresas, empresrios, pesquisadores e empreendedores para disputar espao no mercado internacional com empresas tradicionalmente mais sofisticadas que as finlandesas. A possibilidade de sucesso deste pequeno pas residia em sua inventividade e na qualificao da sua fora de trabalho. As empresas que sobreviveram recesso do incio dos anos 1990 mostraram-se mais preparadas para enfrentar o novo mercado. Souberam, portanto, aproveitar a qualificao da mo de obra existente no pas, com o apoio de incentivos pblicos e de polticas apropriadas para o desenvolvimento de indstrias inovadoras. O resultado foi o surgimento ou consolidao, no pas, de um conjunto dinmico que desenvolve sistematicamente pesquisa e desenvolvimento (P&D), o que colocou a Finlndia frente da esmagadora maioria dos pases da Unio Europeia no que tange inovao. No final dos anos 1990, cerca de 50% das empresas industriais desenvolviam atividades inovadoras. Aps o ingresso do pas na Unio Europeia (UE), em 1995, as empresas finlandesas tiveram novas e maiores oportunidades para se desenvolverem. De acordo com a OCDE, o fluxo de investimento estrangeiro direto na Finlndia aumentou substancialmente no final da dcada de 1990 e incio dos anos 2000, o que a tornou o sexto pas no ranking de atratividade para investimento estrangeiro dentre os pases avanados (a maior parte dos investimentos na Finlndia vem da Alemanha, Estados Unidos, Frana, Reino Unido e Sucia). A insero do pas na UE alterou estruturalmente o ambiente econmico e comercial finlands. Atualmente, a economia da Finlndia uma das mais abertas do mundo. Ao mesmo tempo, mostra-se uma economia dinmica, especializada e conectada internacionalmente. De acordo com o Ministrio de Relaes Exteriores da Finlndia, as mudanas na poltica comercial tiveram papel significativo no desenvolvimento de polticas de proteo e qualificao do mercado de trabalho, assim como de todo o Estado de bem-estar social.8 De um Estado de bem-estar que inicialmente se organizava como um Estado protecionista, a Finlndia passou a se preparar para, gradualmente, abrir e expandir sua economia, com base em polticas microeconmicas centradas na capacitao profissional, na qualificao das empresas, nas instituies de ensino e nas instituies de fomento pesquisa. Esta mudana no regime poltico dos anos 1990 s foi possvel por meio de negociaes, acordos e pactos, sempre tendo em vista a perspectiva da coeso social do pas. Essas mudanas estratgicas tiveram como base a consolidao de novos diagnsticos das tendncias da economia internacional e da necessidade de posicionamento de um pequeno pas como a Finlndia em sua dinmica. Ao mesmo tempo
8. Ministry for Foreign Affairs of Finland (2008).
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que as anlises mudavam, profundas alteraes ocorriam no interior do prprio pas, com a construo de consensos em torno das suas estratgias para o futuro. A base para esse amadurecimento institucional foi construda na segunda metade dos anos 1960, em especial com o acordo que entrou para a histria como o Liinamaa Agreement, o primeiro grande pacto entre os distintos grupos empresariais e de trabalhadores, que contou com a participao decisiva do governo da Finlndia. Apesar dos interesses diferentes, este acordo colocou do mesmo lado a Central Sindical (Suomen Ammattiyhdistysten Keskusliitto - SAK), a Central Empresarial (Suomen Tynantajain Keskusliitto - STK) e a Confederao dos Agricultores (Maataloustuottajain Keskusliitto - MTK). Aps sua assinatura, preos de produtos, salrios e a produtividade da economia seriam balanceados e regulados, de modo a reduzir a intensidade dos conflitos e enfatizar a necessidade de cooperao. Nos anos 1970, a Finlndia passaria a contar com um sistema regulador das negociaes trabalhistas que favoreceu a qualificao e teve enorme importncia na construo da infraestrutura para a inovao, a qual procurava expandir a base cientfica nacional e os recursos para pesquisa. Um comit tripartite de tecnologia, formado por representantes dos diversos grupos de interesse da sociedade, passou a delinear o futuro tecnolgico do pas. Em menos de trs anos de trabalho, o comit produziu um programa de longo prazo e logrou um amplo consenso para a introduo de novas tecnologias na economia finlandesa. A diretriz central era aumentar continuamente os recursos para pesquisa, desenvolvimento e inovao (P&D&I), principalmente em trs campos da tecnologia: microeletrnica, biotecnologia e tecnologia de materiais. O principal resultado desse amadurecimento institucional foi que, desde o incio da dcada de 1980, a poltica tecnolgica finlandesa, livre da ideologia e da retrica, deixou de ser intermitente. Desde ento, as polticas pblicas voltadas para a cincia, tecnologia e inovao (C&T&I) no sofreriam reviravoltas institucionais e os investimentos seriam mais coordenados e expandidos de forma constante. Atualmente a Finlndia investe mais 3,5% do PIB em P&D&I (segunda posio no ranking dos pases da OCDE), em forte contraste com a realidade dos anos 1970, quando o pas investia menos de 1% do PIB.9 Esses acordos de longa durao tm permitido ao pas resistir s presses e oscilaes ao longo da sua trajetria. Nos anos 1990, a deciso de aumentar (e de no diminuir) o investimento nos domnios intensivos em conhecimento, diante da crise econmica, foi tomada tanto pelo setor pblico quanto pelo privado, com base nesse consenso sobre o futuro. Em 1995, no incio da recuperao da economia, o governo decidiu aumentar ainda mais o financiamento pblico para P&D&I, que atingiu 3% do PIB em 1999, mais do que a mdia da Unio Europeia, que
9. Fonte: Statistics Finland (2008).
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era de cerca de 2%. O foco, porm, estava mais concentrado nas reas com maior potencial inovador do setor privado, que em 20 anos dobrou seu investimento em P&D&I. Atualmente, as empresas privadas respondem por mais de 70% do total do investimento em P&D&I realizado no pas. Em parte, esta cifra pode ser explicada pela enorme participao da Nokia, mas a indstria de eletrnicos e, mais recentemente, todos os servios intensivos em conhecimento, beneficiaram-se desta estratgia pactuada de longo prazo, colhendo resultados expressivos na forma de expanso e crescimento, para dentro e para fora do pas. O pas trabalha hoje com o objetivo de aumentar os gastos em P&D para 4% do PIB em 2010.
GRFICO 5
Composio do gasto bruto em P&D (em milhes de euros)
Fonte: Statistics Finland 2008. Obs.: Setor pblico inclui o setor privado sem fins lucrativos. Universidade inclui hospitais universitrios e escolas politcnicas.
Respaldando os gastos em P&D, mudanas contnuas no sistema educacional finlands tm, desde a dcada de 1970, favorecido a cooperao entre as instituies de ensino e a indstria. J na dcada de 1990, o aumento substancial dos investimentos anuais em educao e a garantia de estudo gratuito, do ensino bsico universidade, seja ela pblica ou privada, fez com que o total de ingressos na universidade quase dobrasse de 1993 a 1998. Nas Escolas Politcnicas, este total praticamente triplicou. Por causa do aumento do nmero de estudantes e do investimento em ensino de qualidade, a Finlndia encontra-se acima da mdia dos pases da OCDE, quando medida pela escala PISA de cincias. Como no poderia deixar de ser, esta excelncia se expressa tambm no mercado de trabalho, tornando-o ambiente favorvel para a pesquisa, desenvolvimento e inovao. Desde 1990, o nmero de pesquisadores, tanto no setor pblico como no privado, teve aumento significativo, o que coloca a Finlndia na condio de
230
pas membro da OCDE com maior porcentagem de pesquisadores empregados por total de empregos.10 Atualmente, universidades e politcnicas so ativas no que diz respeito pesquisa e treinamento tcnico para empresas, sendo comuns programas de treinamento que combinam o setor pblico e o privado para aumentar a oferta de mo de obra qualificada no campo das TICs. A proporo de empregos mais qualificados tambm aumentou, passando de 44% em 1998 para 48% em 2006. 11 A concertao poltica proporcionou uma viso sistmica da poltica industrial e levou em considerao a importncia da interdependncia entre universidades, centros de pesquisa e empresas em face do aumento da importncia do conhecimento para a competitividade, o que era de especial relevncia no caso da Finlndia, uma economia pequena, com um sistema de bem-estar social bem desenvolvido. At os anos 1970, as universidades nem ao menos podiam cooperar com a indstria. A transformao que aconteceu entre as dcadas de 1980 e 1990 foi consequncia, em grande parte, da opo por uma poltica de cincia e tecnologia determinada, bem coordenada e baseada na concertao social.
3 A construo do sistema nacional de inovao
Um sistema nacional de inovao formado por um conjunto de atores, instituies, regras e normas que influenciam o desenvolvimento, a difuso e a utilizao de conhecimento, know-how e tecnologia. Entre estes componentes destacam-se: um sistema de pesquisa, um sistema de governo, um sistema educacional, organizaes de financiamento, atores locais e regionais e previses legais, incluindo mecanismos de proteo propriedade intelectual e de incentivo. Sob o conceito de sistema nacional de inovao, permite-se que as necessidades de desenvolvimento destes atores sejam examinadas de maneira agregada e coordenada. A Finlndia foi o primeiro pas a incluir, em suas diretrizes de governo, a meta de construir um sistema nacional de inovao, o que permitiu a otimizao de seus recursos humanos e materiais. Este sistema, trabalhado como um corpo relacional e interdependente foi, desde o princpio, orientado para estimular e sustentar o crescimento da economia. Na verso oficial, esse sistema uma:
(...) entidade composta de produtores e usurios de conhecimento novo, e das vrias relaes interativas entre eles. Os principais componentes do sistema de inovao so: educao, pesquisa e desenvolvimento de produtos e negcios intensivos em conhecimento. Este sistema permeado por uma abrangente cooperao internacional (Finnish Science and Technology Service, 2005).12
10. OCDE (2007). 11. OCDE (2008d). 12. Traduo livre.
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O governo no hesitou em definir prioridades, para as quais redirecionou seus recursos, e direcionou programas especiais, a saber: capacitao para a gerao de conhecimento novo; difuso generalizada de conhecimento e know-how; absoro intensiva de conhecimento produzido no exterior; estmulo cooperao entre empresas e instituies de pesquisa; e incentivo formao de redes regionais, nacionais e internacionais. Para o desenvolvimento dessas atividades, vrias instituies foram remodeladas e/ou criadas, de modo a dar conta do consenso crescente, gerado na sociedade finlandesa, sobre o lugar de comando da inovao nos processos de promoo do crescimento. Neste sentido, com o objetivo de diferenciar e especializar as instituies pblicas nas vrias dimenses da inovao, a Finlndia dotou-se de organizaes-chave, como mostra a figura 1.
Sistema nacional de inovao da Finlndia (principais agentes)
FIGURA 1
Fonte: Finnish Science and Technology Information Service.
O Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia13 (STPC) responde pelo desenvolvimento estratgico, pela formulao e coordenao da poltica de cincia e tecnologia finlandesa e pelo funcionamento do Sistema Nacional de Inovao (National Innovation System - NIS). Seu conselho composto por representantes das diversas instituies do NIS e presidido pelo primeiro-ministro. O Ministrio
13. Science and Technology Policy Council of Finland.
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da Educao14 responsvel pela Poltica Nacional de Cincia e pela administrao da Academia da Finlndia.15 O Ministrio da Economia e do Emprego16 coordena a Poltica de Tecnologia, a Agncia Nacional de Tecnologia da Finlndia17 (Tekes) e o Centro de Pesquisa Tcnica (VTT),18 instituies-chave para o funcionamento do sistema. Trata-se de um ministrio novo, produto da experimentao constante e rearranjo institucional que caracterizam o Sistema Nacional de Inovao finlands. Este ministrio foi formado em janeiro de 2008 pela fuso do Ministrio de Comrcio e Indstria,19 do Ministrio do Trabalho20 e de parte do Departamento de Regies e Administrao Pblica do Ministrio do Interior.21 A Tekes o rgo de planejamento, financiamento e fomento s atividades de P&D e pesquisa aplicada, tecnolgica e industrial. A agncia, que responde por 30% do financiamento pblico inovao, firmou-se como o principal rgo financiador de pesquisa aplicada. O VTT, criado em 1942, o maior instituto pblico de pesquisa aplicada do pas. Ele incentiva vigorosamente a interdisciplinaridade, de modo a trabalhar as interfaces entre tecnologia, economia e sociedade. Alm da Tekes e do VTT, o Ministrio da Economia e do Emprego conta tambm com outras instituies, de modo a cobrir todas as dimenses das atividades de inovao: a Finpro,22 a Finnvera,23 a Fundao para Invenes Finlandesas,24 os Centros de Emprego e Desenvolvimento Econmico (Centros TE)25 e a Finnish Industry Investment Ltd.26 De forma articulada com a Tekes e o VTT, o sistema de inovao possui uma instituio, o Fundo Nacional para Pesquisa e Desenvolvimento (Sitra),27 cujo objetivo incentivar o empreendedorismo. Criado em 1967, o Sitra um fundo pblico voltado prioritariamente para o financiamento de todas as formas de venture capital. O fundo goza de relativa independncia do sistema, uma vez que supervisionado diretamente pelo parlamento finlands.
14. Ministry of Education. 15. Academy of Finland. 16. Ministry of Economy and Employment . 17. National Technology Agency of Finland. 18. Technical Research Centre. 19. Ministry of Trade and Industry. 20. Ministry of Labour. 21. Department of Regions and Public Administration of the Ministry of Interior. 22. A Finpro uma associao de apoio internacionalizao das empresas finlandesas. 23. Finnvera a agncia estatal oficial de crdito para exportao. 24. A Foundation for Finnish Inventions apoia inventores no desenvolvimento e explorao de suas propostas. 25. Os Employment and Economic Development Centres (TE Centres) servem a toda a economia com o intuito de: fortalecer o expertise, as empresas e o crescimento; aumentar o nvel de emprego; e balancear a estrutura regional para um pas competitivo. 26. A Finnish Industry Investment Ltd. uma companhia de investimento estatal que visa estimular o desenvolvimento do venture capital finlands. 27. Finnish National Fund for Research and Development.
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Na pesquisa bsica, a coordenao fica com a Academia da Finlndia, tanto no que se refere definio de diretrizes de longo prazo quanto alocao dos investimentos. Para o desenvolvimento da pesquisa, a Finlndia conta tambm com uma rede universitria complexa e diversificada. Ao todo so 20 universidades pblicas, 31 politcnicas e dezenas de institutos pblicos de pesquisa, centros tecnolgicos e centros regionais de estmulo pesquisa. O sistema nacional de inovao, dadas sua interdependncia e articulao, oferece instrumentos e mecanismos para estimular uma rede de pequenas, mdias e grandes empresas crescentemente internacionalizadas, que tm se mostrado especialmente competitivas nas reas de papel, celulose, engenharia, eletrnica, e tecnologias de comunicao e informao. Em uma combinao de financiamento e agncias promotoras da inovao, o modelo sistmico de inovao finlands funciona em oposio ideia de modelo linear. Nele, os vrios estgios do processo de inovao so levados em conta. Este sistema de inovao funciona em um contexto no qual a articulao entre todas as agncias e demais atores-chave ocorre nas diversas fases da P&D&I desde a pesquisa bsica comercializao, de maneira agregada e interdependente , criando um ambiente favorvel inovao, conforme ilustra a figura 2.
Ambiente de inovao na Finlndia Recursos e financiamento (em milhes de euros)
FIGURA 2
Fonte: Tekes, (2006).
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importante registrar que esse sistema de inovao est ancorado na trajetria de amadurecimento do pas. Sua evoluo pode ser periodizada em trs fases: 1. Estgio de construo das estruturas institucionais bsicas (1960-1970). 2. Estgio de esforos tecnolgicos (1980). 3. Construo do sistema nacional de inovao e das bases para uma sociedade do conhecimento (1990). Nos anos 1960 e 1970, foram criadas ou reestruturadas suas principais instituies: criao do Conselho de Cincia,28 em 1963; do Sitra, em 1967; e reorganizao do Ministrio de Comrcio e Indstria, do Ministrio da Educao, da Academia da Finlndia e do VTT. Foi neste perodo que surgiram as novas universidades, para alm da capital, Helsinque, as quais expandiram a pesquisa por praticamente todo o pas. Foram nestes anos tambm que os governos fixaram metas nacionais para o aumento dos gastos em P&D, o que permitiu um salto significativo em uma dcada (de 0,9% do PIB, em 1970, para 1,7%, em 1980). A dcada de 1980 foi pautada pela acelerao do desenvolvimento tecnolgico como decorrncia das negociaes do Comit Tecnolgico, o que suscitou mais reformas institucionais, cujo maior destaque foi a criao da Tekes, em 1983. Houve ainda outras mudanas substantivas, que permitiram a internacionalizao de P&D, com a criao de redes internacionais de pesquisa, de parques tecnolgicos, do Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (STPC), em 1989, e a consolidao de um sistema complexo, sofisticado e permanente de avaliao de impacto das polticas. Este sistema de avaliao pea-chave no modelo finlands, uma vez que permite o aprimoramento da gesto, a correo de rumos, de polticas, o aperfeioamento de programas e, fundamentalmente, a comparao com os setores, reas e empresas concorrentes. Esse sistema globalizante fincou razes na sociedade finlandesa, tanto no setor pblico quanto no privado. Sem ele, torna-se difcil compreender o avano da Finlndia e o destaque que este pas tem ganhado. possvel encontrar outras razes para o trnsito bem-sucedido realizado pela Finlndia. No faltam estudos sobre as peculiaridades culturais e sociais, a longa tradio em design, a disseminao rpida da internet, a consolidao do ingls como lngua quase universal, a tradio descentralizadora de gesto do Estado e, at mesmo, a enorme disposio dos finlandeses para se sentirem cidados do mundo. certo que estes traos tm seu peso e praticamente impedem que a experincia finlandesa seja tomada como modelo a ser transposto para qualquer parte do mundo.
28. Science Policy Council.
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No entanto, chamamos ateno para o significado dos processos de escolha e definio de diretrizes de longa durao, que se apoiaram nas dinmicas culturais e lhes deram nova vitalidade. As decises estratgicas e o sistema de inovao resultantes foram plantados e cultivados ao longo dos anos, de modo a viabilizar os planos da sociedade do futuro. O entorno institucional e o amadurecimento poltico foram peas-chave para o avano da economia e da sociedade finlandesas. Contudo, em que pese todo o esforo do governo finlands, a projeo internacional de sua economia est longe de encontrar explicao apenas na atuao do setor pblico. A emergncia da Nokia no cenrio finlands e mundial viria adicionar um ingrediente diferenciador a essa mistura, que j era especial. Os esforos para impulsionar a Finlndia na busca de uma economia mais inovadora encontraram na tecnologia uma poderosa aliada. Os primeiros frutos do desenvolvimento tecnolgico comearam a aparecer ainda nos anos 1980, mas foi com a Nokia, na dcada de 1990, que o pas deu um salto na qualidade de sua performance. A combinao de tecnologia com todo o apoio governamental para a qualificao do ensino, especializao em TIC e internacionalizao viabilizaram esta mudana. certo que a Finlndia forneceu vrios pontos de apoio e de incentivo para que uma empresa como a Nokia pudesse florescer, a comear pela excelncia do seu sistema universitrio e dos institutos de tecnologia, e pelo investimento pesado em pesquisa de base em microeletrnica. Porm, foi tambm a janela aberta pela recesso dos anos 1990 que, ao obrigar a empresa a tomar uma deciso estratgica, viabilizaria, paradoxalmente, a entrada em cena da Nokia. Fundada em 1865 como fbrica de papel, at o incio do sculo XIX a Nokia vendia, basicamente, botas e cabos de borracha, e produtos da indstria de papel. Em 1960 foi criado o departamento de telecomunicaes, cuja produo no chegou, contudo, a representar 20% do total at 1990. Em 1991, pressionada por uma possvel falncia, a Nokia tomou a deciso de se orientar para o que parecia ser um nicho de mercado, a telefonia celular, que se tornaria um dos maiores mercados do mundo moderno. Hoje a Nokia lder na produo de celulares no mundo, e a maior empresa da Finlndia. Tal posio permitiu que essa empresa se tornasse um dos mais importantes motores da economia finlandesa, principalmente pelo peso de sua atividade exportadora e pelo desenvolvimento intensivo de tecnologia, que gera spillovers para todo o pas. O total de exportaes da Nokia superior ao total de exportaes de toda a indstria de papel e celulose finlandesa, setor que anteriormente predominava na economia. O rpido crescimento da empresa tambm teve efeitos positivos em outros setores, alm dos ligados diretamente s tecnologias de informao e comunicao. De acordo com o Centro de Pesquisa da Economia Finlandesa (Research Institute of the Finnish Economy Etla), em 2000, quando a empresa
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teve seu pico de crescimento, a Nokia, sozinha, contribuiu com 1,6% dos 5,1% de crescimento registrado pelo pas. Atualmente, o investimento da Nokia em P&D corresponde a mais de 60% do investimento privado na Finlndia, o que equivale a um tero do investimento do pas. Alm de sua produo direta, a Nokia o ator principal de um dos maiores clusters de empresas de TIC do mundo: cerca de 10% das pequenas e mdias empresas deste cluster fazem parte da rede de fornecimento da Nokia, e acompanham sua evoluo.29 O destaque que a Nokia ganhou no mercado internacional levou a uma valorizao significativa da bolsa de valores de Helsinque, o que aumentou o potencial de investimento do pas.
GRFICO 6
Contribuio da Nokia para o PIB finlands
Fonte: Etla.
O ponto a ser destacado que decises pblicas e empreendedorismo privado somaram-se na Finlndia e forjaram uma sntese especial. As relaes entre o setor pblico e o privado desempenharam papel importante nessa conjuno. O tratamento dado a essa relao no Brasil, por exemplo, sempre foi distinto da experincia finlandesa, primordialmente porque esta ltima foi marcada pela busca de cooperao e mesmo interao entre os setores pblico e privado. A busca por instituies, rgos e sinergias embebidas desse esprito de sntese quase-pblico ou quase-privado imprimiu uma dinmica diferenciada ao
29. Ali-Yrkk e Hermand (2004).
237
sistema de inovao. Esta realidade se expressou num grande nmero de programas elaborados para estimular pesquisadores nas universidades a trabalhar com as empresas, ou a se transformarem em empreendedores e abrirem seus prprios negcios. Alm destes programas, inmeras outras estratgias foram adotadas para fortalecer os laos entre universidades e firmas, seja no nvel nacional, regional ou local. Ao mesmo tempo, foi expressiva a formao de clusters entre o setor pblico e privado, assim como de amplas redes de pesquisa com alta porcentagem de resultados positivos. A presena e atuao de uma agncia como a Tekes tambm desempenhou papel fundamental no panorama do Sistema Nacional de Inovao finlands. Cerca de 80% do financiamento pblico pesquisa canalizado pelos Ministrios de Emprego e Economia e Ministrio da Educao, respectivamente, para as duas agncias financiadoras, Tekes e Academia da Finlndia, sendo que a Tekes tem peso maior na diviso desses recursos, e realiza mais programas. Esta agncia utiliza seus programas de tecnologia para alocar financiamentos, seus servios de expertise e habilidades em operaes internacionais de modo a fomentar redes em reas de pesquisa aplicada e tecnologias que estejam alinhadas com suas polticas estratgicas. Seus programas e prioridades estimulam fortemente a cooperao entre empresas, universidades e centros de pesquisa. O financiamento da Tekes se destina a projetos inovadores e desafiadores, podendo ser concedido por meio de emprstimos a juros baixos ou por meio de grants (subveno econmica, como a da Lei do Bem no Brasil). Pode-se conceder financiamento at mesmo para empresas estrangeiras registradas na Finlndia, desde que desenvolvam P&D no pas.30 A Tekes investe parte substantiva de seu oramento em subvenes voltadas ao desenvolvimento de projetos entre empresas privadas e instituies pblicas. Nesse tipo de financiamento, o risco da pesquisa assumido, em grande parte, pelo setor pblico. Ademais, mesmo nos casos de financiamento de alto risco, alm do prazo mais extenso e juros menores, caso o projeto falhe em seus propsitos, o setor privado pode reivindicar o no pagamento de suas parcelas. Este tipo de iniciativa estimula inovaes expressivas em reas nas quais a iniciativa privada no teria interesse em correr riscos por si s. Num sistema deste tipo, obviamente, o acompanhamento e a avaliao so permanentes (e os ndices de fracasso so baixos, no atingindo 20% dos investimentos). O grfico 7 explicita a relao dos diversos mecanismos de financiamento com o grau de distanciamento do mercado e de novidade do projeto.
30. Lemola (2007).
238
GRFICO 7
Mecanismo de financiamento da Tekes
Fonte: Tekes.
Esse suporte pblico acompanhado por uma postura-chave na induo do desenvolvimento: todos os projetos de pesquisa, pblicos ou privados, que buscam financiamento ou grants pblicos precisam ser competitivos. Ou seja, eles passam por comits de seleo formados por experts (nacionais e internacionais) capazes de avaliar sempre orientados por padres globais de excelncia o projeto, a tecnologia, o negcio em potencial, a capacidade do proponente, a possibilidade de formao de redes de cooperao, o desenvolvimento de novas especialidades, e os fatores sociais e ambientais a serem promovidos. Essa realidade tambm se manifesta nas universidades, da competio pelo financiamento dos projetos de pesquisa composio das bancas de doutoramento, necessariamente compostas por especialistas de padro internacional. A referncia internacional outra caracterstica a se destacar, pois estimula o sistema produtivo e sustenta o aperfeioamento permanente do sistema de inovao finlands. Na mesma direo, tanto a Academia da Finlndia quanto a Tekes desenvolvem programas de atrao de estudantes e profissionais de outros pases de modo a aumentar a heterogeneidade e a diversidade de seus pesquisadores. Esta postura vai alm dos rgos pblicos, estendendo-se s corporaes privadas como a Nokia , que mantm no somente um movimento regular de diversificao de seus funcionrios, mas tambm a implantao de centros de pesquisa ao redor do mundo. Este movimento visto pelas autoridades e empresrios finlandeses como parte integrante e fundamental de seu processo de internacionalizao, portanto eles se dispem a acentuar, a um s tempo, seus traos finlandeses e suas conexes globais.
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importante notar que as organizaes e instituies do sistema finlands se diferenciam pelo oramento e por suas atribuies. Porm, mais importante o fato de o sistema haver evoludo ao longo do tempo. Quanto mais a economia finlandesa evoluiu, mais se internacionalizou e mais complexa ficou. As diferentes instituies trabalham com a inovao de perspectivas diversas, num processo interativo, em que as distintas fases ocorrem cada vez mais simultaneamente, como, por exemplo, na colaborao entre a Tekes, a Academia da Finlndia e a universidade. Essa nova viso da inovao ajuda a precisar as polticas pblicas e pede, ao mesmo tempo, mais coordenao entre as agncias. Os processos de inovao esto mudando em sua natureza, portanto acompanh-los constitui um desafio para a economia finlandesa. As inovaes industriais, antes muito dependentes de P&D, agora ocorrem simultaneamente demanda por novos servios, nem sempre baseados em tecnologia. As interaes e combinaes de conhecimento j disponvel so muito mais frequentes. A inovao, neste contexto, tecnolgica, mas tambm organizacional, gerencial, logstica, de comercializao, de processo e de negcio. Percebe-se, nos programas estruturados pelo sistema de inovao finlands, que as inovaes mais bem-sucedidas so fruto de combinaes especiais. Isso significa que as inovaes de processo so mais do que interativas, pois passam a ser tambm integradoras. Como a diviso de trabalho entre as instituies e agncias continua valendo, as tenses dessa nova e mutante realidade tornam-se um desafio para a coordenao por parte do setor pblico.
4 O sistema internacional de inovao
Hoje a Finlndia, mais do que fortalecer seu Sistema Nacional de Inovao, avana rumo construo de um sistema internacionalizado de inovao. Neste sentido, destaca-se o programa da Rede Internacional de Centros de Inovao, um consrcio de vrios atores do sistema de inovao finlands que visa apoiar a participao finlandesa em centros lderes de inovao no mundo e em mercados emergentes. Essa rede tem os seguintes objetivos: facilitar contatos entre agentes-chave de inovao em cada pas; facilitar a internacionalizao de empresas finlandesas; aumentar a mobilidade de pesquisadores e pesquisas em cooperao; aumentar a visibilidade da Finlndia como local para investimento; e acompanhar tendncias em ambientes dinmicos de inovao. J foram estabelecidos cinco centros, criados em parceria com agncias locais de inovao e instituies finlandesas (Tekes, Finpro, VTT, Sitra e a Academia
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da Finlndia): FinChi, em Xangai, China, em 2005; FinNode US, no Vale do Silcio, em 2007; e FinNode Russia, em So Petersburgo, FinNode Japan, em Tquio, e FinNode India, em Mumbai, os trs em 2008. O sistema de inovao finlands conseguiu fortalecer as empresas e diversificar a economia a partir dos investimentos em P&D&I. A partir de meados dos anos 1990, o registro de patentes finlandesas nas TIC cresceu significativamente nos EUA e na Europa, exibindo um desempenho muito acima da mdia dos pases da OCDE. Em 2007, os produtos de alta tecnologia saltaram de 5% (nos anos 1980) para cerca de 20% do total das exportaes. A posio de liderana global assumida na rea de TIC foi a expresso concreta desse avano. Seguindo os passos da Nokia, outras empresas e produtos oriundos dessa transformao estrutural na produo finlandesa tambm tornaram-se conhecidos internacionalmente, como o sistema operacional Linux e as tecnologias GSM. Trata-se, na verdade, de todo um ambiente que foi transformado de modo a tornar-se mais amigvel inovao. O esforo integrado entre o setor pblico e o privado foi determinante para que a Finlndia superasse as desvantagens de uma economia fundada em recursos naturais. Capital humano e mo de obra educada e qualificada complementam as vantagens tecnolgicas do pas, fato que se revela de forma cristalina nos indicadores de qualificao da sociedade e da economia. Segundo a OCDE, a Finlndia o pas que tem o maior nmero de pesquisadores por pessoal ocupado, conforme aponta o grfico 8.
GRFICO 8
Quantidade de pesquisadores
(Por cada mil empregados, dados de 2006 ou do ltimo ano disponvel)
Fonte: OCDE, Factbook (2008).
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Alm da sofisticao alcanada por um grande nmero de empresas finlandesas, com sua contrapartida em empregos de qualidade, maiores salrios e renda, indicadores desse tipo mostram tambm a preocupao dos rgos pblicos com a dinamizao do mercado de trabalho, buscada a partir de uma sintonia fina entre as polticas educacionais e as de emprego. Neste sentido, digna de registro a fuso to recente quanto indita entre o Ministrio da Indstria e Comrcio e o Ministrio do Trabalho.
5 A economia do conhecimento e o Estado de Bem-Estar
A Finlndia um exemplo singular de uma economia baseada em recursos naturais que conseguiu transformar-se rapidamente em uma economia intensiva em conhecimento e produtora de bens e servios de alto valor agregado. Contudo, cabe ressaltar uma caracterstica bastante peculiar, que parte integrante da trajetria deste pas: ao combinar bom desempenho econmico com justia social, a Finlndia demonstra que o Estado de Bem-Estar Social no s compatvel com a concepo de um sistema nacional inovador e competitivo, como parte integrante de seu sucesso. Na Finlndia, o Estado de Bem-Estar marcou o tecido social com bons indicadores de distribuio de renda, o que resultou em baixa desigualdade e alta coeso social. Para atingir o status atual, o pas garantiu aos seus cidados o direito sade, educao, seguro-desemprego e penso. O sistema de ensino passou por grandes mudanas institucionais, cuja nfase sempre foi os valores igualitrios, por meio dos quais todos recebem a mesma educao de alta qualidade, que gratuita at mesmo no nvel universitrio. Alm disso, o sistema universal de sade garantido como direito do cidado, e o sistema social generoso, abrangendo a aposentadoria e o seguro-desemprego. Este sistema faz com que a Finlndia se destaque como o pas que tem o menor contingente de pobres no mundo. Embora no caiba nos limites deste captulo uma explanao sobre o financiamento do Estado de Bem-Estar, importante registrar que todos estes direitos so sustentados por impostos que se situam entre os mais altos do mundo. Apesar de estar constantemente sob presso, o Estado de Bem-Estar finlands no visto pela populao nem, at o momento, pelas autoridades governamentais, como custo, mas sim como um trunfo. O esforo pelo desenvolvimento de uma economia baseada no conhecimento e na inovao estabeleceu, com o Estado de Bem-Estar, uma relao de dependncia mtua. Por um lado, o crescimento de setores da indstria eletrnica, ao responder por grande parte do PIB do pas (figura 3), possibilita o pagamento dos altos impostos que sustentam o Estado de Bem-Estar. Por outro lado, este Estado, alm de manter a coeso social,
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est orientado para a promoo da qualificao necessria para manter o crescimento do pas, com destaque para as reas intensivas em conhecimento.31
FIGURA 3
Participao da indstria no PIB (em%, para os anos de 1975 e 2002)
Fonte: Statstics Finland.
O alcance das polticas de bem-estar social captado, ainda que parcialmente, por indicadores como o Human Development Report (IDH, 2007 e 2008),32 no qual a Finlndia ocupa a 11 posio entre os 177 pases analisados.33 Ao analisar os dados de incluso social da Organizao das Naes Unidas (ONU), percebese que, desde que o pas passou a apresentar crescimento nas reas intensivas em conhecimento, as estatsticas demonstram a presena de maior justia social e incluso, em contraste marcante, por exemplo, com outras economias avanadas, como a dos Estados Unidos.34
31. Castells e Himanen (2003). 32. ndice de Desenvolvimento Humano, publicado desde 1990 pelo Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas (United Nations Development Programme UNDP), que mescla indicadores de renda e bem-estar com base em dados sobre expectativa de vida, educao e padro de vida. Em 2007, o Brasil ocupou a 70a posio neste ranking. 33. UNDP (2007-2008). 34. Castells e Himanen (2003).
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GRFICO 9
Injustia e excluso sociais na Finlndia e nos Estados Unidos na mudana de uma sociedade industrial para uma sociedade do conhecimento (1950-1990)
Fonte: Castells, Manuel; Himanen, Pekka. The information Society and the Welfare State: the Finnish Model. Oxford: Oxford University Press, 2003. Obs.: O ndice de Gini vai de 0 a 1, sendo que 0 significa total igualdade e 1 desigualdade absoluta.
De acordo com a OCDE, a educao fator fundamental de incluso social e avano tecnolgico na Finlndia. A educao influencia tanto o lado da oferta quanto o da demanda por inovaes. Como se sabe, capital humano e fora de trabalho qualificada so essenciais para a gerao de novas tecnologias; e novas tecnologias no so adotadas se no existirem usurios sofisticados.
6 Desafios
Em meio s presses e ao debate que geralmente suscita, importante registrar que o Estado de Bem-Estar Social finlands, apesar dos ajustes e reestruturaes, tem preservado seus aspectos institucionais mais importantes, seu amplo carter universal e redistributivista, assim como sua orientao matricial para o emprego. O sistema social de proteo, suas redes, direitos e deveres fazem parte da histria da Finlndia e esto na raiz da alta competitividade de sua economia. Continuidade e mudana, inovao, criao e recriao institucional interagiram ao longo de anos para dar sociedade finlandesa a forma que existe atualmente. A capacitao dos rgos pblicos, a recuperao da sua capacidade de planejamento de longo prazo e a sofisticao de seus instrumentos s foram possveis com o amadurecimento poltico de sua elite dirigente, que colocou a busca consensual das melhores alternativas para o pas frente de interesses menores. A cooperao e a coeso social foram os principais elementos a
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impulsionar a verdadeira transformao deste pequeno pas em uma economia altamente avanada e competitiva. Ao produzir e desenvolver novas snteses entre o pblico e o privado, a sociedade finlandesa ensejou profundas transformaes institucionais. A cooperao entre setores sociais distintos, a reutilizao de seus recursos naturais, o investimento em capital humano e a viso sistmica sobre inovao acompanharam passo a passo a construo de uma sociedade de baixa desigualdade, amparada por um amplo Estado de Bem-Estar. No por acaso a Finlndia tem sido um exemplo de crescimento econmico associado a polticas de proteo social e de respeito ao meio ambiente. Como ideias-fora, as inovaes tecnolgicas, ambientais e institucionais foram dotadas pela sociedade finlandesa do mesmo valor estratgico. A concepo de uma economia sustentvel e baseada no conhecimento tem sido, h dcadas, continuamente associada s ideias de boa governana, transparncia poltica e baixo nvel de corrupo. Esses valores orientaram e orientam a atuao de uma srie de conselhos e rgos consultivos que permitem o fluxo e o intercmbio de informaes, assim como a elaborao de polticas, pela via do consenso. Exemplo dessa prtica eminentemente democrtica foi a criao, pelo parlamento finlands, do Comit para o Futuro, integrado por diferentes partidos polticos e voltado para as avaliaes do impacto social do desenvolvimento tecnolgico. Comits desta natureza contribuem para a formulao de polticas pblicas baseadas na preservao e sustentabilidade social e ambiental.
7 Ensinamentos
Para alm da proteo social garantida pelo Estado, o tipo de desenvolvimento escolhido pela Finlndia tem sido baseado, desde a dcada de 1990, na proteo ambiental como fundamento da agenda de polticas pblicas. A atual Estratgia Nacional para o Desenvolvimento Sustentvel de 1998 e est sendo repensada por meio de um debate que se estende por toda a sociedade. Seus principais objetivos so assegurar o desenvolvimento sustentvel local, nacional e global, sempre em consonncia com os objetivos da Unio Europeia. A Finlndia tem participado ativamente das iniciativas de cooperao internacional que visam encontrar solues para os problemas ambientais e construir uma governana internacional para o meio ambiente. O pressuposto que as bases de uma economia do conhecimento trazem benefcios para a Finlndia assim como para o resto do mundo. Deste ponto de vista, uma das iniciativas finlandesas que ganhou destaque internacional foi o Programa sobre Consumo e Produo Sustentvel, lanado em 2005 em ateno aos apelos da Conferncia da ONU sobre Desenvolvimento Sustentvel, realizada
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em 2002. O programa finlands pauta-se por adotar a ecoeficincia em todas as cadeias de produo, de forma a tornar a Finlndia a sociedade mais ecoeficiente do mundo. Segundo os objetivos ambientais promovidos pelo Estado de Bem-Estar Social, as polticas de educao, cincia, tecnologia e inovao so analisadas e avaliadas permanentemente com base na contribuio efetiva que conseguem dar ao desenvolvimento de toda a sociedade finlandesa. Os passos que norteiam esse monitoramento sistemtico enfatizam a cooperao entre os vrios agentes econmicos, polticos e sociais, tanto no plano interno quanto no externo. Neste sentido, so levados em considerao os elementos a seguir. 1. Essa cooperao interinstitucional tida como vital para que a Finlndia amplie a diversificao de sua base produtiva e de servios, de modo a permitir que o pas se oriente por suas prprias escolhas e valores. Coerente com esta viso, uma das maiores preocupaes das autoridades pblicas e representantes empresariais reside na superao da dependncia que a economia tem de uma nica empresa a Nokia. A expanso das atividades inovadoras para outros domnios, reas e setores da economia, em especial para o setor de servios, surge ento como fundamental. 2. A intensificao da competitividade global implica novos desafios para o aumento da competitividade desse pequeno pas, em especial para seu sistema educacional. Diante disto, a contnua readequao e flexibilizao de seu sistema universitrio e de pesquisa, para atender constante reestruturao da economia internacional, tambm se faz presente na agenda do governo, das empresas e mesmo da Academia, principalmente no que se refere ampliao da sinergia entre o pblico e o privado. 3. Ainda que a Finlndia se saia bem em comparaes internacionais de mercado de trabalho, a taxa de desemprego de seu pessoal desqualificado no baixa. A dinamizao do mercado de trabalho torna-se, assim, uma prioridade para as polticas pblicas, o que dever ser feito sem esgarar o seu sistema de proteo social. A economia finlandesa foi uma das poucas economias industriais que conseguiram se transformar estruturalmente nos ltimos 20 anos. As razes, como vimos, so mltiplas. A implementao de estratgias de longo prazo, pautadas por consenso poltico quanto ao futuro do pas, e a continuidade das polticas pblicas, na rea social e econmica, ocupam posio de relevo nas explicaes do salto finlands. As caractersticas do pas e as razes de suas escolhas tornam a experincia finlandesa dificilmente replicvel. Pode-se aprender, no entanto, que no existe
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uma frmula mgica a ser prescrita. Mais do que isso, aprende-se que o desenvolvimento de uma economia baseada no conhecimento exige tempo, requer tolerncia e pacincia. por isso que a construo de consensos muitas vezes se identifica com processos altamente democrticos e civilizadores.
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Referncias
Ali-Yrkk, J.; Hermand, R. Nokia: a giant in the Finnish innovation system. In: Embracing the knowledge economy. Schienstock, G. (Org.). The Research Institute of the Finnish Economy (ETLA). Helsinki: 2004. Castells, M.; Himanen, P. The information society and the welfare state: the Finnish model. Oxford: Oxford University Press, 2003. Dahlman, C.; Routti, J.; Yl-Anttila, P. Finland as a knowledge economy: elements of success and lessons learned. World Bank Institute, 2006. Finnish Science and Technology Service. 2005. Disponvel em: <http://www.research.fi/en/innovationsystem> FMI. Paridade do Poder de Compra (PPP). Data & Statistics, 2008. IMF. Finland selected issues. 2007 Lemola, T. Improving connectivity: international policy review the case of Finland. Helsinki: Advansys Oy, 2007. Ministry for Foreign Affairs of Finland. Finlands Trade Policy Programme. 2008. OCDE. Main science and technology indicators. 2007. ______. Factbook 2008: economic, environmental and social statistics. 2008. ______. Share of ICT in value added. In: Factbook 2008: economic, environmental and social statistics. Paris: 2008a. ______. Education at a glance: OECD Indicators. 2008b. Ojala, J.; Eloranta, J.; Jalava, J. (Orgs.). The road to prosperity: an economic history of Finland. Helsinki: Suomalaisen Kirjallisuuden Seura (SKS), 2006. Statistics Finland. 2008. Disponvel em: <http://www.research.fi/en/innovationsystem> UNDP. Human Development Reports. 2007-2008.
Captulo 7
Alemanha: A internacionalizao Recente E o papel das instituies na entrada do sculo XXI*
Ricardo Camargo Mendes** Paula Maciel Pedroti***
1 Introduo
O ano de 1989 marcou, definitivamente, a configurao de uma nova ordem mundial. A queda do Muro de Berlim consagrou no s o final da diviso bipolar do mundo, como tambm a unificao da Alemanha, cujo territrio, dividido entre as potncias vencedoras da Segunda Guerra Mundial, traduzia o cenrio geopoltico que dominou o mundo por mais de quarenta anos. Em outubro de 1990 institucionaliza-se na Grundgesetz1 a unificao de todos os estados alemes, formalizando, assim, a ascenso de uma grande potncia poltica e econmica, agora no mais limitada pelos constrangimentos que lhe foram impostos no perodo ps-Guerra. Unificada, a Alemanha fortalece sua posio central na Europa e distancia-se do papel marginal que pautou suas relaes exteriores no perodo da Guerra Fria. Com uma nova configurao territorial e econmica seu territrio aumentou em 30%, sua populao em 20% e sua economia em 10% , a Alemanha depara-se com novas possibilidades para a sua poltica externa, buscando consolidar mais efetivamente sua insero econmica internacional. Norteado por estas diretrizes, o pas unificado concentra seus esforos na consolidao do processo de integrao europeia emergindo com grande liderana neste processo , e volta tambm sua ateno aos pases do leste europeu, os quais, alm de representarem novos mercados consumidores e polos de investimentos, significavam tambm
* Os autores agradecem a colaborao do pesquisador Gabriel Kohlmann na elaborao deste captulo. ** Scio-diretor da Prospectiva Consultoria e professor da Trevisan Escola de Negcios. *** Doutoranda em administrao pblica e governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP-FGV). 1. A Lei Bsica da Alemanha refere-se sua Constituio.
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potencial zona de desestabilizao, o que demandava especial ateno e apoio ao processo de transio econmica. Porm, se de um lado o processo de unificao e de integrao regional representou novas oportunidades, por outro trouxe consigo novos desafios Alemanha unificada. A unificao, apesar de consolidar uma grande aspirao nacional, acarretou grandes custos financeiros ao Tesouro, uma vez que houve significativa transferncia financeira para os novos estados, com transferncias anuais da ordem de 80 bilhes de euros (ALEMANHA, 2007).2 A Alemanha, por liderar o processo de integrao regional, arcou com boa parte de seus custos, tendo sido sempre a maior contribuidora do oramento da Unio Europeia. A intensificao do processo da internacionalizao econmica e o consequente acirramento da concorrncia internacional fizeram emergir novos competidores para as exportaes alems, com especial destaque para os produtos japoneses no tocante qualidade, e aos chineses, fortes competidores no preo. No obstante esse cenrio de grandes desafios, em 2007 o produto interno bruto (PIB) da Alemanha alcanava a ordem de 2,242 trilhes de euros. No mesmo ano, a Alemanha situava-se como a maior economia da Europa, a terceira maior economia mundial, e o primeiro pas exportador do mundo, apresentando supervit comercial anual em torno de US$ 267 bilhes. Estes dados evidenciam, naturalmente, que a Alemanha tem sido capaz de enfrentar os desafios que se intensificaram ao longo da dcada de 1990. De fato, esta dcada marcada pela emergncia de uma conjuntura crtica3 que, ao mesmo tempo em que desafia, cria oportunidades para a insero internacional alem. O objetivo do presente captulo discorrer sobre a dinmica da economia alem, por meio da anlise do papel de suas instituies no processo de consolidao econmica: pretende-se compreender o que a tornou to forte e competitiva, apesar dos constrangimentos impostos nos ps-Guerra, bem como analisar de que maneira, diante dos desafios que se configuraram ao longo da dcada de 1990, a Alemanha mantm seu posto de destaque no cenrio econmico internacional. Apesar dos enormes desafios que se colocaram diante da Alemanha no incio do sculo XXI e das dificuldades em lidar com questes-chave como o forte desemprego e a recesso no contexto da crise financeira internacional, a solidez das instituies alems, combinada com um projeto de insero internacional de longo prazo, justificam a abordagem adotada neste captulo, favorvel ao modelo de desenvolvimento conduzido pelo pas.
2. Cf. Facts about Germany, publicao do Ministrio das Relaes Exteriores da Alemanha (2007). 3. Para o institucionalismo histrico, as conjunturas crticas correspondem a acontecimentos-chave, derivados de eventos independentes e que ocorrem no mesmo intervalo de tempo, que marcam uma inflexo em uma trajetria especfica. Assim, ao se delinear um novo contexto, novos temas, polticas e resolues so colocados na agenda pblica, abrindo possibilidades para transformaes sociais.
Alemanha: a internacionalizao recente e o papel das instituies na entrada do sculo XXI
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Na segunda seo, a seguir, contextualiza-se a gnese do modelo alemo industrial consolidado no ps-Guerra. Tal modelo caracterizado pela forte competitividade industrial em produtos de alto valor agregado, com a manuteno de elevados padres salariais, num ambiente nacional de bons indicadores sociais. So analisadas as caractersticas institucionais presentes na Alemanha que propiciaram a estruturao do chamado capitalismo coordenado no ps-Guerra, e discorre-se tambm sobre as especificidades deste modelo de capitalismo, recorrendo abordagem sobre as variedades de capitalismo de Hall e Soskice (2001). Antes de se proceder a um aprofundamento da anlise institucional, contudo, a primeira seo do captulo dedica-se apresentao de alguns indicadores atuais da economia alem, de modo a situar a relevncia econmica que o pas assume na esfera internacional. A terceira seo mostra e examina os desafios e as oportunidades enfrentados pela Alemanha com o advento da integrao europeia, unificao e intensificao da internacionalizao econmica, e, consequentemente, seus impactos na economia, nas relaes industriais e tambm no mbito geopoltico dessa presena internacional. Posto isto, apresentam-se as principais diretrizes estatais assumidas para lidar com os desafios emergentes dessa conjuntura crtica, discorrendo sobre as polticas pblicas e agncias alems que promovem sua insero internacional. Em termos metodolgicos, elegeu-se a abordagem institucionalista para conduzir a anlise neste captulo, visto que o estudo ir verificar de que modo o arcabouo institucional da Alemanha contribuiu para: i) o processo de industrializao no ps-Guerra; ii) sua insero internacional; e iii) atribuir ao pas caractersticas do capitalismo coordenado (Hall e Soskice, 2001). Ademais, por meio da anlise das instituies alems e do papel por elas desempenhado que se pretende identificar de que maneira o pas est se estruturando para se adaptar aos desafios e oportunidades que emergiram da conjuntura crtica formada a partir da ocorrncia dos referidos eventos.
2 Gnese e caractersticas do modelo alemo4 de industrializao
Uma fnix ressurgida das cinzas, eis a imagem utilizada por muitos autores para se referir capacidade de reconstruo e crescimento econmico alemo no ps-Segunda Guerra. Com efeito, entre os anos 1950 e 1963, a Alemanha5 apresentou um crescimento econmico mdio na ordem de 7% ao ano
4. O modelo alemo frequentemente atribudo ao economista Friedrich Liszt, considerado por alguns o inventor da economia institucional alem. Sua obra, de 1841, sobre o atraso e a dependncia alems frente Gr-Bretanha, representou o discurso contra o livre-comrcio francs e ingls, dominantes no sculo XIX. Entre suas ideias estavam a adoo de uma poltica de fortalecimento das novas indstrias, para que estas adquirissem capacidade de competio no futuro, e os benefcios aos trabalhadores que, nos anos subsequentes, levaram Bismarck a introduzir uma srie de medidas como a assistncia mdica, seguro contra acidentes de trabalho e invalidez. 5. Com o objetivo de tornar a leitura mais dinmica, quando mencionamos Alemanha estamos nos referindo Repblica Federal da Alemanha (RFA), at 1990, antes da unificao.
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(ALLEN, 1990). No sem razo que este perodo, durante o qual o pas se consolida como importante potncia econmica, denominado o milagre econmico alemo (Wirtschaftswunder) .6 Durante os 40 anos que se seguiram at a queda do Muro de Berlim, a Alemanha foi considerada um gigante econmico, porm um ano poltico, pois, se de um lado adotou uma estratgia low profile em suas relaes polticas exteriores, por outro consolidou sua insero internacional por meio de seu poderio econmico (Moniz Bandeira, 2000). A atuao discreta da poltica exterior alem no perodo, assim como seu recrudescimento econmico explicam-se, entre outros fatores, pela estratgia dos aliados denominada dupla conteno: a Alemanha estaria submetida ao Estatuto da Ocupao, portanto sob certo controle das potncias aliadas e tendo parte de sua autonomia limitada. Entretanto, contaria com espao para o seu fortalecimento econmico e poltico, condio essencial para conter a expanso do comunismo. no bojo desta estratgia que o presidente norte-americano Harry Truman lana, em 1947, o European Recovery Programme, tambm conhecido como Plano Marshall, que, nas palavras de Moniz Bandeira (2000), visava:
(...) concesso de macia ajuda econmica Europa, como forma de viabilizar a poltica de containment do comunismo. De fato, tal poltica, consubstanciada na Doutrina Truman, s teria eficcia se os EUA contribussem, decisivamente, para a reconstruo da Europa, de forma que ela no s superasse os riscos de uma revoluo social (ainda bastante forte na Frana e na Itlia) como tivesse condies tanto de manter suas foras armadas quanto de arcar com pelo menos parte das despesas de estacionamento das tropas norte-americanas no seu territrio. E isso no seria possvel sem o completo soerguimento da Alemanha (MONIZ Bandeira, 2000, p. 119).
Assim, o fortalecimento econmico alemo surge como fator central da estratgia norte-americana na regio, no ps-Guerra. No entanto, fundamental frisar que o referido soerguimento do pas deveu-se no apenas ajuda norte-americana via Plano Marshall, tampouco pelo fato de os aliados no terem desmantelado o parque industrial alemo.7 Para muitos autores, o crescimento econmico do pas deve-se ao capitalismo que nele foi desenvolvido no perodo ps-Guerra, estruturado a partir das caractersticas socioeconmicas das instituies alems.8
6. Nesse perodo (1949 a 1963) Konrad Adenauer era o chanceler alemo e Ludwig Erhard, ministro da Economia. 7. Para Moniz Bandeira (1994, p.17), o grande mrito dos EUA, com o apoio da Gr-Bretanha, constituiu em no desmantelar as indstrias da Alemanha nem a espoliar com indenizaes, tal como fez com a URSS. 8. Ademais, importante mencionar que o perodo ps-Guerra foi marcado tambm pela reforma monetria, que instituiu o marco alemo.
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Eis o objetivo aqui: analisar as caractersticas do capitalismo alemo que pautou as relaes industriais na Alemanha no ps-Guerra e que permitiu que o pas assumisse importante posto de destaque na esfera econmica internacional. O capitalismo alemo, tambm referido como modelo alemo (Modell Deutschland), distingue-se do capitalismo presente nos pases anglo-americanos de economia fortemente liberal. Ele o resultado de um complexo compromisso histrico entre as foras de capital e de trabalho, ou seja, caracteriza-se pela busca da conciliao dos interesses entre empresrios e sindicatos, e consubstancia-se pela realizao de um pacto de cooperao entre estas foras, tendo como base central a coordenao estatal. Distancia-se, portanto, do modelo liberal anglosaxo, em que a relao entre capital e trabalho norteada pela competio, e no pela cooperao sob coordenao do Estado. De fato, esse pacto social, em que os interesses laborais e sindicais so harmonizados e traduzidos em diferentes polticas pblicas, confere ao Estado alemo claras caractersticas do que Hall e Soskice (2001) denominaram capitalismo coordenado, uma das tipologias desenvolvidas pelos autores no mbito da abordagem que pretende analisar as variedades de capitalismo. Nesta primeira seo sero analisadas com maiores detalhes as caractersticas desse modelo de capitalismo, e ser explorada a estratgia de insero internacional da indstria alem no ps-Guerra. No entanto, antes de dar incio a esta tarefa, ser feita uma breve apresentao da atual configurao da economia alem, para situar a relevncia deste modelo de industrializao no cenrio econmico mundial.
2.1 Alemanha: valor agregado na indstria e liderana nas exportaes mundiais
A Alemanha a terceira maior economia do mundo, ficando atrs apenas dos EUA e do Japo. O principal responsvel pelo PIB alemo o comrcio exterior, que em 2007 alcanou a ordem de 969 bilhes de euros, o que corresponde a aproximadamente um tero de seu PIB e que a situa como a maior exportadora mundial de mercadorias, frente dos Estados Unidos e do Japo. A indstria a principal responsvel pelo forte desempenho do comrcio exterior, cuja parcela nas exportaes representou, em 2004, 84%. Note-se que um quinto dos empregos alemes est relacionado ao comrcio exterior, o que refora a sua relevncia para a economia alem (ALEMANHA, 2007). Estes dados evidenciam que, para compreender a dinmica da fora econmica alem, mais especificamente a sua insero internacional, fundamental compreender as particularidades de sua indstria, ou seja, as razes de sua competitividade: a qualidade de sua fora de trabalho e o perfil de suas indstrias.
254
Grfico 1
Exportaes alems e sua participao no mercado global (1999-2007)

(Em %)
Fonte: Unctad Handbook of Statistics, 2008. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/handbook>.
2.1.1 A fora de trabalho alem
A Alemanha conhecida mundialmente pela alta qualidade de sua fora de trabalho. Com efeito, cerca de 83% dos empregados possuem formao profissional, e, destes, 17% tm nvel superior universitrio ou alguma qualificao fornecida por escola tcnica profissional.9 O sistema dual de educao na Alemanha um dos grandes responsveis pela alta qualificao dos trabalhadores, e derivado de uma ao conjunta que envolve Estado, empresas e sindicatos. O sistema assim estruturado: por trs a quatro dias o estudante atua nas empresas participantes atualmente h cerca de 480 mil empresas cadastradas , e nos demais dias assiste a aulas regulares em escolas profissionalizantes. As empresas pagam um salrio referente ao estgio, e os custos do ensino tcnico ficam a cargo do Estado. importante mencionar que 80% das vagas so oferecidas por pequenas e mdias empresas. A alta qualificao profissional dos trabalhadores alemes uma das razes que permitem que haja forte participao dos empregados no processo de inovao tecnolgica e gesto das empresas, o que permite ao pas se diferenciar na exportao de produtos de alto valor agregado, apresentando inovaes contnuas e incrementais, conforme ser melhor detalhado adiante (seo 2.2). Tal caracterstica explica em parte o elevado nvel salarial do trabalhador alemo e
9. Em termos comparativos, em 2005 na Gr-Bretanha 67% dos empregados possuam formao profissional de nvel superior, e na Frana, 66% (Alemanha, 2007).
255
a baixa disparidade salarial entre eles. Os contratos coletivos de trabalho representam outro aspecto essencial que explica esta baixa disparidade salarial. Ademais, a Alemanha destaca-se pelo forte investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D). Em 2008, o governo alemo destinou 6,5 bilhes de euros pesquisa e desenvolvimento, e espera-se que, at 2010, 3% do PIB seja investido em P&D (ALEMANHA, 2008). O pas forte nos setores automotivo, eletrnico e naqueles relacionados engenharia mecnica e qumica. Em 2006, ocupou o primeiro lugar no ranking europeu de registro de patentes (ALEMANHA, 2007). No entanto, a Alemanha vem apresentando graves problemas de desemprego. Conforme o grfico 2, esta situao tem se agravado, o que vem demandando a adoo de uma srie de polticas pblicas e reformas no setor trabalhista para contorn-la.
Grfico 2
Evoluo da taxa de desemprego na Alemanha (1990-2007)

(Em %)
Fonte: IMF World Economic Outlook Database, 2008. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=28>.
No mbito das reformas trabalhistas, a Reforma Hartz,10 iniciada em 2002 no governo de Gerhard Schrder, introduziu uma srie de medidas visando reduzir o desemprego, por meio da diminuio dos custos no salariais do trabalho e uma reestruturao do sistema pblico de emprego. De fato, trata-se de uma reforma que representou uma forte inflexo no modelo do sistema social alemo. Teve como principal inspirao a reforma do setor trabalhista que estava sendo conduzida na Inglaterra, sob o governo de Tony Blair que, por sua vez, havia sido
10. A reforma recebeu o nome do presidente de sua comisso, Peter Hartz, que havia sido diretor de recursos humanos da Volkswagen.
256
inspirada pelas reformas que j estavam em curso nos EUA e em outros pases, como a Austrlia (Veil, 2005; Finn et al., 2005). Conforme explicam Finn et al. (2005), at a dcada de 1990, sempre esteve fora do escopo do governo alemo pautar-se na abordagem britnica, por ser esta considerada uma verdadeira ameaa ao sistema de proteo social alemo. Este curso de ao alterado quando a coalizo verdes/social democrata, liderada por Gerhard Schrder, assume o governo em 1998 com a promessa de enfrentar o problema do desemprego.11 Apesar da taxa de desemprego apresentar queda entre 1999 e 2000, retoma o crescimento em 2001, o que leva Schrder a designar a formao de uma comisso para elaborar uma proposta com o objetivo de modernizar o Instituto Federal para o Emprego, assim como para introduzir polticas de ativao e de rpida recolocao dos desempregados no mercado de trabalho. neste contexto que a proposta, entregue pela Comisso Hartz em agosto de 2002, transforma-se no plano de combate ao desemprego implementado no segundo governo de Schrder. Em linhas gerais, a reforma estruturou-se a partir de trs grandes diretrizes de ao, conforme a seguir descritas. 1. Reformas gerenciais no Instituto Federal para o Emprego (Bundesanstalt fr Arbeit): considerado pouco eficiente, foi renomeado Agncia Federal para o Emprego (Bundesagentur fr Arbeit) e passou a ser orientado pela lgica de resultados. Nesta linha, foi atribuda maior autonomia de deciso a seu diretor executivo, com alterao at mesmo do modelo de gesto tripartite, e foram criados, com o objetivo de melhorar a gesto e alcanar melhores indicadores de resultado, os jobcenters, que passaram a centralizar todos os servios relacionados ao mercado de trabalho. 2. Reforma no sistema de benefcio ao desempregado: alterou-se o benefcio do desemprego proporcional ao salrio (chamado benefcio I), que ficou limitado a 12 meses. Aps este perodo, todos os desempregados, independentemente do salrio anteriormente recebido, passam a receber o beneficio II, com valor de 345 euros (331 euros para os estados da antiga Alemanha Oriental).
11. interessante destacar que em 1999 Schrder e Tony Blair, ambos social-democratas, elaboraram o discurso Europe: The Third Way/ Die Neue Mitte (em portugus, Europa: a terceira via), em que apresentam vises congruentes quanto ao rumo que Alemanha e Reino Unido deveriam assumir diante dos desafios impostos pela nova conjuntura mundial. Seguem frases do discurso que indicam o direcionamento a ser dado poltica do mercado de trabalho, com nfase na ativao: Todos os instrumentos de poltica social devem aprimorar as chances na vida, encorajar a autoajuda e promover a responsabilidade pessoal (...). Trabalhos de meio-perodo e trabalhos de baixa remunerao so melhores que nenhum trabalho porque eles facilitam a transio do desemprego para o emprego (...). Novas polticas para oferecer aos desempregados postos de trabalho e treinamento so uma prioridade da social democracia mas ns tambm esperamos que todos aproveitem a oportunidade oferecida (...). O mercado de trabalho precisa de um setor de baixos salrios com o objetivo de disponibilizar trabalhos de baixa capacitao. Discurso disponvel no site: <http://www.spd-bruessel.de>.
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3. Medidas de ativao: i) reduo da carga tributria aos trabalhadores de baixa renda (salrios de at 400 euros esto isentos de impostos e contribuies trabalhistas); ii) incentivos busca por trabalhos temporrios aos beneficirios do seguro-desemprego; iii) o slogan ajudar e exigir (frdern und fordern, em alemo) indica claramente a diretriz do programa, segundo a qual os contemplados pelo benefcio II no poderiam recusar ofertas de trabalho, ainda que com salrio e qualificao inferiores; e iv) fomentar aes visando ao autoemprego esta ltima iniciativa foi denominada Ich AG (KEMMERLING e BRUTTEL, 2005). 4. Atualmente, uma srie de iniciativas est sendo conduzida com o objetivo de reduzir a taxa de desemprego, como, por exemplo, a promoo da insero de pessoas com mais de cinquenta anos no mercado de trabalho (Iniciativa 50 Plus) e outras visando reduo dos encargos trabalhistas (ALEMANHA, 2008).
2.1.2 O perfil da empresas alems
Conforme aqui mencionado, aspecto fundamental a ser analisado quando se pretende compreender as especificidades da indstria alem e as caractersticas do seu modelo exportador o papel assumido pelas pequenas e mdias empresas, o chamado Mittelstand. Na Alemanha, h cerca de 3,6 milhes de empresas de pequeno e mdio porte faturamento mdio anual de at 50 milhes de euros e com menos de 250 empregados , que absorve 60% da fora de trabalho. Do total dos empregos gerados pelo setor industrial, 45% correspondem a trabalhadores industriais empregados nas Mittelstand (ALEMANHA, 2008a). A maioria destas empresas gerenciada por seus proprietrios e 95% delas so consideradas empresas familiares (ALEMANHA, 2007). Considera-se que uma das razes da competitividade externa alem deve-se s pequenas e mdias empresas, visto que, por apresentarem maior flexibilidade em sua gesto e serem focadas no mercado internacional, respondem rapidamente s demandas do mercado consumidor, o que contribui para a inovao dos produtos (ALEMANHA, 2008; ALEMANHA, 2007). Por esta razo, o governo federal vem introduzindo uma srie de medidas que favorecem o fortalecimento das Mittelstand e sua capacidade de inovao. Assim, em 2007, foram implementadas iniciativas para simplificar a operacionalizao das empresas por exemplo, na contabilidade, no clculo dos impostos e para facilitar a abertura de novas por exemplo, reduo de procedimentos para registro e incio de suas atividades. Quanto inovao, foram criados fundos especficos para incentivar pesquisas em novas tecnologias, assim como ampliados os programas de incentivo pesquisa
258
e inovao exclusivos para as pequenas e mdias empresas.12 Ainda enquanto iniciativa para fortalecer economicamente o segmento Mittelstand, foram criados fundos financeiros e facilitado o acesso s linhas de crdito, em particular para aquelas concedidas pelo Kreditanstalt fr Wiederaufbau (KfW)13 (ALEMANHA, 2008). A seguir sero analisadas as caractersticas institucionais que permitem compreender a forte participao da indstria alem no comrcio internacional.
2.2 Alemanha e o capitalismo coordenado: caractersticas e o peso das instituies
Conforme evidenciado at o momento, observa-se que o modelo alemo de relaes industriais marcado pela competitividade internacional de produtos de alto valor agregado e pela manuteno de altos salrios pagos aos seus funcionrios, caractersticas estas acompanhadas de elevados indicadores sociais, como altos ndices de qualidade de vida e baixa desigualdade social. O que explica a dinmica competitiva da indstria alem, mesmo com a manuteno de altos salrios? Para muitos, a resposta encontra-se no arranjo institucional e no sistema de relaes sociais presente no pas. Como explica Christopher Allen (2004),
Quais foram os elementos desse arranjo institucional? Primeiramente, tratou-se de um sistema e no apenas de um conjunto de empresas e/ou polticas pblicas especficas. Tem sido um padro de existncia de uma democracia capitalista na qual as empresas, a fora de trabalho e o governo trabalham juntos para desenvolver solues de polticas pblicas consensuais para questes nacionais, estaduais e locais. Os alemes referem-se sua economia de mercado social (no livre) devido forte crena de que os negcios devem compartilhar a responsabilidade de prover uma ordem estvel, tanto para a economia quanto indiretamente para a sociedade (Allen, 2004, p. 4. Traduo livre).
Como se pode observar, o modelo institucional, que conferiu os alicerces do desenvolvimento industrial alemo, est fortemente pautado em uma estrutura neocorporativista de intermediao de interesses.14 De fato, assistiu-se, nos anos ps-Guerra, a um importante movimento protagonizado pelo Estado alemo para obter legitimidade perante as classes sociais, o que levou concesso de canais de participao aos sindicatos e a incentivar o fortalecimento das associaes capitalistas, principalmente de cunho industrial. Verifica-se, no perodo, a consolidao
12. A seo 3.2 ir analisar, com mais detalhes, os fundos de incentivo inovao e internacionalizao das empresas alems. 13. O Kreditanstalt fr Wiederaufbau (KfW) um banco de fomento e promoo do desenvolvimento, que pertence 80% ao governo federal e 20% aos estados. 14. O neocorporativismo refere-se, em linhas gerais, a um sistema de representao de interesses, em que os interesses da sociedade civil, organizada em sindicatos laborais e associaes patronais, so representados junto ao Estado nas decises estatais e na formulao e gesto de polticas pblicas. Para mais informaes, ver o clebre artigo de Philippe Schmitter: Still a century of corporatism?, (Schmitter, 1974).
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de estruturas institucionais capazes de promover e favorecer a cooperao no s entre as firmas capitalistas, como tambm entre estas e os sindicatos laborais; no primeiro caso a cooperao est presente no compartilhamento de informaes e conhecimentos industriais e, no segundo, nas negociaes salariais e, inclusive, nas decises de gesto. Vale frisar que tal ambiente cooperativo coordenado pelo Estado. Esta estrutura institucional foi sendo fortalecida ao longo dos anos ps-Guerra, oferecendo os alicerces para a grande ascenso econmica verificada a partir da dcada de 1970.15 Para Hall e Soskice (2001), o capitalismo coordenado ou economias de mercado coordenado (coordinated market economy) so tpicos dos pases que apresentam um arcabouo institucional que favorecem a cooperao entre as empresas, a participao dos empregados nas decises empresariais, e o apoio institucional e financeiro ao fortalecimento da empresas. Para os autores, a Alemanha situa-se enquanto paradigmtica deste modelo, tal como os Estados Unidos e a Gr-Bretanha representam exemplos de pases pertencente ao modelo de economia de mercado liberal (liberal market economy). Nas economias de mercado coordenado, h incentivos institucionais para empreendimentos incrementais, que demandam grandes investimentos para aprimorar os produtos preexistentes, apostando na alta qualidade de seus insumos, desenvolvidos no longo prazo. Por sua vez, nas economias de mercado liberal, em funo da alta competitividade do mercado e da pressa em entregar resultados, tm lugar incentivos institucionais para empreendimentos de inovao radical, como biotecnologia, eletrnica e diferentes reas do setor de servios. Referem-se a investimentos cujo retorno de curto prazo e com maiores riscos; este modelo demanda uma estrutura de leis de trabalho menos rgidas pois a demisso e contratao rpida dos trabalhadores so uma constante e fontes de financiamento flexveis e com rpida resposta, como o financiamento via mercado de capitais. Streeck (1995) indica as cinco principais instituies da economia alem e suas caractersticas, que propiciam o ambiente favorvel ao capitalismo coordenado de Estado, promotor da cooperao entre seus atores, conforme a seguir.16 1. Mercado. Politicamente institudo e socialmente regulado, considerado como resultado de polticas pblicas que objetivam servir a interesses pblicos. reas sociais como sade, educao e seguro social no so regidos pelos princpios de mercado como ocorre, por exemplo, nos
15. Streeck (1995) aponta que a origem dessas instituies alems distinta, e que elas no foram construdas e introduzidas de uma nica vez. H instituies anteriores poca de Bismarck, outras introduzidas pelos aliados aps 1945, e outras ainda estruturadas ao longo dos anos ps-Guerra. 16. Essa descrio das instituies corresponde, de fato, a um resumo das caractersticas apontadas por Streeck (1995).
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pases anglo-saxnicos , o que atribui Alemanha caractersticas de um amplo sistema de welfare state.17 Dado que o mercado competitivo coexiste com a forte presena estatal, os resultados distributivos de mercado sofrem interferncia das intervenes polticas e da regulao social. As pequenas empresas, alm de serem protegidas da competio das grandes indstrias, recebem assistncia do Estado para competir com estas. 2. Empresas. Consideradas enquanto instituies sociais, no se resumem apenas a redes de contratos privados ou propriedade de seus acionistas. Sua organizao interna e administrao so temas de interesse pblico e sujeitos a forte regulao social, tanto pelos mecanismos de lei como por aqueles derivados dos acordos industriais a includo expressivo monitoramento por parte dos sindicatos. As organizaes das classes trabalhistas e patronais so extremamente organizadas, de modo que tanto o capital como o trabalho participam da dinmica de gesto das empresas, sendo incorporados aos processos de deciso, os quais, por sua vez, so continuamente objeto de negociao. A legislao trabalhista alem, aliada expressiva participao dos sindicatos nos conselhos das empresas garantida por lei e refletida na celebrao de contratos coletivos de trabalho , faz com que a dinmica de demisses e de reduo salarial limite a ao dos empresrios, levando a baixos ndices de turn over de funcionrios. Este cenrio favorvel a polticas de treinamento de longo prazo, verificando-se, assim, forte investimento das empresas na capacitao de seus funcionrios. Quanto s caractersticas de financiamento, a maioria das empresas alems financiada majoritariamente por meio de crditos bancrios de longo prazo, e no tanto pelo mercado de capitais. De fato, grande parte delas pertence a grupos privados, e apenas uma parcela do capital produtivo negociada no mercado de aes. Tendo em vista que os bancos possuem partes das empresas enquanto contraparte aos emprstimos, monitoram diretamente sua performance, o que lhes permite oferecer crditos de longo prazo. Este modelo de forte aproximao entre os bancos e as empresas denominado Hausbank,18 cuja origem remonta ao processo de industrializao alem, iniciado nos ltimos 30 anos do
17. Em seu importante estudo sobre os diferentes tipos de welfare state, Esping Andersen Gsta denominou o estado de bem-estar social alemo como welfare corporativista. Para mais informaes sobre o modelo de welfare alemo, ver GSTA (1990). 18. Allen (2004) explica que, apesar de ter havido uma transio no final da dcada de 1990 do sistema Hausbank para banking networks, mais ao estilo do modelo norte-americano, h ainda presena, principalmente entre pequenas empresas, da concesso de crdito a longo prazo em vez da capitalizao via bolsa de valores e a participao de representantes de bancos no corpo de diretores. Em suas palavras: apesar das vises globais sobre o Deutsche Bank, os vnculos entre organizaes financeiras e empresas industriais tm amparado profundamente a importncia de longo prazo dos bancos na economia poltica alem (...).A onda internacional de desregulamentao financeira do incio dos anos 1980 nunca chegou Alemanha para alm do nvel dos grandes bancos (Allen, 2004, p. 9).
261
sculo XIX.19 Conforme explica Vitols (2001), os bancos alemes contriburam fortemente para este processo, no s pela capacidade de direcionar capital s atividades de produo, como tambm por lhes fornecer direcionamento estratgico.20 3. Estado. Estruturado no ps-guerra, o Estado alemo no considerado plenamente liberal nem fortemente intervencionista. H diferentes constrangimentos institucionais tanto verticais como horizontais que limitam a interveno governamental direta na economia, essencialmente por parte da Unio. Por um lado, por se tratar de uma repblica federativa, os Lnder (estados) possuem expressivo poder de deciso e autonomia, de modo que as decises do governo federal, por estarem sujeitas aos pontos de veto, devem ser amplamente negociadas e acordadas.21 Por outro, o sistema poltico caracterizado pela necessidade de formao de coalizes, o que tambm incentiva um ambiente de negociaes. Horizontalmente, o poder de deciso est nas mos do governo federal e tambm de outras autoridades ministeriais insuladas, como o banco central e departamento de cartis, que tomam decises relativas poltica de concorrncia e monetria, alheios s influncias polticas e discricionariedade do governo. Outro aspecto a ser destacado refere-se proteo constitucional que os trabalhadores possuem para regular os salrios e as condies de trabalho, o que limita polticas de mudanas radicais na rea trabalhista. Assim, este cenrio, que constrange as aes rpidas e diretas de Estado, confere s empresas e aos investidores previsibilidade, possibilidade de estruturar objetivos de longo prazo e de construir relaes estveis entre os atores envolvidos. No entanto, se por um lado no se trata de um Estado fortemente intervencionista, tambm no se est diante de um Estado liberal, uma vez que h atuao estatal em iniciativas de promoo do ambiente industrial. Por esta razo, Streeck (1995) referiu-se ao modelo de Estado alemo enquanto
19. A aproximao entre o capital industrial e produtivo tambm pode ser observada na origem dos principais bancos alemes: Disconto-Gesellschaft, Deutsche Bank e Dresdner Bank foram formados a partir do capital industrial (Ltz, 2000, p. 9). 20. Segundo Vitols, essa capacidade de organizao j havia sido demonstrada por Hilferding em sua obra O Capital Financeiro, de 1910, ao explicar o processo de cartelizao dos bancos para lidar com a crise de superproduo no incio do sculo XX (Vitols, 2001, p. 2). 21. Para Schultze, o sistema institucional alemo baseado na interdependncia de polticas diversas. Nas palavras do autor, os princpios da interdependncia poltica e do federalismo de participao fazem com que todas as decises polticas relevantes possam somente ser tomadas em conjunto pelos diversos nveis de sistema, e mediante negociaes entre os atores interessados; horizontalmente pela cooperao entre estados, verticalmente pela cooperao entre Unio e estados (Schultze, 2001, p. 16). Trata-se, portanto, de uma estrutura poltico-institucional desenhada para a obteno de consensos. Se, por um lado, fomenta a integrao, a coordenao e a prtica de uma poltica de moderao, por outro acaba por resultar em processos polticos demorados, que exigem complexas barganhas, podendo levar inclusive paralisia decisria. Scharpf (1988) denominou esta caracterstica de joint-decision trap (armadilha da deciso conjunta).
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enabling state. O Estado alemo oferece s empresas uma importante infraestrutura institucional que promove investimentos em P&D, em treinamento, e tambm fortes incentivos financeiros principalmente s pequenas e mdias empresas, fortalecendo este estrato empresarial, denominado Mittelstand. Neste sentido, os Lnder tambm desempenham importante papel na promoo industrial. 22 4. Associaes empresariais. Com capacidade de negociar e colaborar entre si, mesmo quando entre empresas competidoras, estas associaes representam uma das principais caractersticas da poltica econmica alem. Assumem o que Streeck (1995) denomina funes quase-pblicas, pois, alm de serem reconhecidas pelo Estado e terem suas decises por este reconhecidas, regulam o mercado de diferentes maneiras, evitando tambm os problemas da ao coletiva.23 Em vez de competirem pelo preo, investem na qualidade de seus produtos, promovendo a especializao e o desenvolvimento de insumos de alto valor agregado. Tambm possuem um sistema colaborativo de treinamento, capacitao, pesquisa e desenvolvimento, envolvendo apoio das associaes empresariais, laborais e entes governamentais o chamando sistema dual de ensino , e fomentando transferncia de tecnologia. As associaes empresariais evitam ainda competies salariais, ao promoverem as discusses de salrio por meio de grandes negociaes com as representaes nacionais de classe, e no por intermdio da negociao direta entre empresa e empregado. este modelo que explica, principalmente, a capacidade de produzir produtos de alto valor agregado e manter o provimento de altos salrios com baixo grau de diferenciao, independentemente do setor e do tamanho da empresa. Fato central para o funcionamento do sistema a confiana entre os atores e a certeza de que o compartilhamento de informaes favorece a todos. 5. Cultura. Definida por Streeck (1995) enquanto tradicional, a cultura econmica alem aponta algumas caractersticas culturais do pas que favorecem o modelo de relaes industriais ali desenvolvido. Entre elas: i) as taxas de poupana so altas e o crdito ao consumidor pequeno, se comparado a outros pases; ii) os alemes atribuem menos importncia competio de preos e maior relevncia qualidade dos produtos;
22. Nessa mesma linha, Allen (2004) frisa que o papel do setor pblico na organizao do capitalismo moldar (em ingls, frame), e no direcionar (em ingls, direct), e que os Lnder tambm assumem este mesmo papel (Allen, 2003, p. 7). 23. Segundo Streeck (1995), quase-obrigatrio ser membro das associaes empresariais: a deciso limita o surgimento de empresas-carona, que se beneficiam das decises das demais, sem, no entanto, arcar com seus custos.
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iii) no se tem como norma monitorar o desempenho das empresas no curto prazo, o que favorece investimentos de longo prazo e, consequentemente, compromissos mais duradouros e um sistema mais redistributivo dos impostos; e iv) a competncia profissional valorizada e a autoridade no ambiente de trabalho se d a partir da superioridade em conhecimentos tcnicos. Com base nessas caractersticas institucionais, pode-se vislumbrar a estruturao de um modelo de produo industrial bem particular: os altos custos produtivos derivados deste pacto social conduziram as empresas alems ao desenvolvimento de produtos de alto valor agregado, tendo como aspecto competitivo e fator de diferenciao internacional a alta qualidade de seus produtos, e no a competitividade pelo preo seara esta proibitiva, dadas as circunstncias produtivas do pas. Nas palavras de Streeck, Aqui, o mesmo conjunto de instituies alems que constitua um passivo proibitivo no preo de mercados competitivos servia como um ativo de competitividade (Streeck, 1995, p. 13, grifo do autor, traduo livre).
Assim, do interesse dos prprios sindicatos e das associaes de empresas a estruturao de um ambiente favorvel produo de produtos de alto valor agregado, direcionados a mercados que competem pela qualidade. neste sentido que a cooperao entre empresas, o investimento em treinamento, e o intercmbio de informaes e de tecnologia so alicerces que permitem s empresas alems produzir produtos competitivos, em setores diversificados, apesar de mais caros. Estes atributos conferem tambm a esta indstria a capacidade de introduzir inovaes incrementais, isto , aprimoramentos contnuos e de pequena escala, em produtos preexistentes. Conforme Hall e Soskice (2001), inovaes incrementais so fundamentais para bens de produo, como mquinas, bens durveis, equipamentos de transporte, entre outros. Objetiva-se ampliar a alta qualidade de produtos j existentes e internacionalmente consolidados, visando manter a fidelidade do cliente e garantir a segurana contnua do produto. mais propcio favorecer inovaes incrementais em ambientes nos quais a fora de trabalho altamente qualificada e possui espaos e oportunidades para interferir no processo de produo (Hall e Soskice, 2001, p. 41). Conclui-se esta seo com uma citao de Soskice (1997) que bem resume e explica de que maneira as caractersticas institucionais do capitalismo alemo influenciam o seu modo de produo industrial, sintetizando os principais argumentos desenvolvidos at o momento:
O padro de inovao na Alemanha substancialmente diferente do padro dos Estados Unidos e do Reino Unido. () Os padres alemes de inovao inovao incremental em produtos de alta qualidade especialmente nas reas qumica e de engenharia demandam capital de longo prazo, sindicatos altamente cooperativos
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e associaes de empregadores poderosas, sistemas de treinamento vocacional efetivos e slida cooperao de longo prazo entre empresas, institutos de pesquisa e departamentos de universidades. Essas condies podem ser criadas pelos incentivos e barreiras do arcabouo institucional ao qual as empresas localizadas na Alemanha esto sujeitas. Sugere-se que a poltica de tecnologia alem apropriada e que importante para este padro de inovao incremental de alta qualidade. Da mesma forma, o arcabouo institucional especialmente o papel das poderosas associaes empresariais pode resolver problemas de ao coletiva aos quais a poltica de tecnologia do tipo da Alemanha estaria normalmente exposta (Soskice, 1997, p.1. Traduo livre).
Uma vez desenvolvida e analisada a estrutura institucional alem e sua influncia no modelo de capitalismo desenvolvido neste pas e, consequentemente, nas caractersticas de seu mercado consumidor externo demandante de produtos de alto valor agregado , busca-se, a seguir, explorar, de maneira mais aprofundada, caractersticas deste mercado consumidor, ou seja, analisar os pases e produtos que compuseram a pauta de exportaes da Alemanha desde o perodo ps-Guerra at a unificao. Pretende-se, a par desta investigao, examinar as caractersticas dos investimentos alemes realizados no exterior.
2.3 As estratgias de insero internacional: a expanso do capitalismo alemo para alm das fronteiras
Adenauer foi eleito em 1949 e permaneceu no governo at 1963. No perodo, a reconquista da soberania alem foi a linha norteadora de sua poltica, dado que Adenauer jamais renunciou ao objetivo de unificar o pas e sempre se ops a qualquer movimento que viesse a reconhecer a Alemanha Oriental. Visto que o problema da reunificao da Alemanha pautava sua poltica externa, em 1955 o ento secretrio de Estado do Ministrio das Relaes Exteriores, Walter Hallstein, formulou a doutrina que levou o seu nome e que vigorou at 1967. Segundo a Doutrina Hallstein, o governo de Bonn deveria romper relaes diplomticas com qualquer pas que reconhecesse a Alemanha Oriental.24 A doutrina refletia, portanto, dois princpios fundamentais que guiaram a poltica exterior do perodo: a poltica do no reconhecimento da Repblica Democrtica da Alemanha (RDA) e o direito de representao exclusiva do povo alemo (MONIZ Bandeira, 2000). Alguns avanos foram obtidos por meio da doutrina, pois conseguiu evitar que muitos pases aceitassem a existncia de um outro Estado alemo. Contudo, acabou por levar o pas a um autobloqueio, pois impediu que as indstrias alems conquistassem os territrios do Leste Europeu. No obstante, o no
24. exceo da URSS, por ser esta uma potncia ocupante.
265
acesso aos mercados do leste no impediu uma vigorosa expanso comercial alem: o pas tornou-se um dos principais exportadores mundiais, e em 1962 j ocupara o posto de segundo maior vendedor do mundo, atrs somente dos Estados Unidos.
Grfico 3 Participao da Alemanha nas exportaes mundiais
(Em %)
Essa expanso internacional da Alemanha fica evidente nos dados de exportao mundial de bens. No perodo que vai do final dos anos 1950 ao incio dos anos 1970 nota-se um crescimento contnuo e acentuado das exportaes alems. Em 1955 a Alemanha era responsvel por menos do que 7% do total das exportaes mundiais, j em meados da dcada de 1970 este share saltou para um pico de mais de 11%, patamar este retomado a partir da segunda metade dos anos 1980. Esta grande expanso do mercado consumidor internacional alemo d-se basicamente pelo processo de integrao econmica europeia. Como pode ser observado no grfico 4, desde o incio dos anos 1960 o continente europeu absorve mais de 70% das exportaes da Alemanha.
266
Grfico 4 Destino das exportaes da Alemanha Europa e OCDE
Fonte: OECD Stat Extracts. Disponvel em: < http://stats.oecd.org/index.aspx>.
A anlise de outros mercados como destino das vendas externas alems indica que a prevalncia clara pelos pases desenvolvidos. Os pases-membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) recebiam, em mdia, 80% das exportaes da Alemanha; ao final dos anos 1980, chegaram a absorver mais de 85%. Tal fato, no por acaso, est associado a duas grandes razes especficas: o perfil das exportaes, baseado principalmente em mquinas, equipamentos de transporte e produtos da cadeia eletroeletrnica, e ao processo de integrao das economias europeias, em especial a relao econmica comercial com a Frana (tabela 1).
TABELA 1 Perfil das exportaes da Alemanha: histrico
1962 Principais produtos US$ milho %
24,36 14,04 8,89 7,75 4,38 40,57
1965 Principais produtos US$ milho %

20,32 14,77 7,64 7,32 6,74 43,20
3.410,5 Mquinas e equipamentos 1.965,5 Equipamentos de transporte 1.245,0 Ferro e ao 1.085,1 Equipamentos eletroeletrnicos 612,9 Produtos qumicos 5.679,3 Outros 13.998,3 Total
3.932,9 Mquinas e equipamentos 2.858,2 Equipamentos de transporte Equipamentos eletroeletrnicos 1.478,0 1.417,1 Ferro e ao 1.305,0 Produtos qumicos 8.360,0 Outros 19.351,2 Total
Principais destinos
Frana Holanda Itlia
US$ milho
1.405,1 1.259,5 1.081,7
(%)
10,04 9,00 7,73
Principais destinos
Frana Holanda Estados Unidos
US$ milho
2.030,4 1.937,4 1.481,3
(%)
2.030,4 1.937,4 7,65 (Continua)
267
(Continuao)
Principais destinos
Sua Estados Unidos Outros Total
US$ milho
1.022,7 993,6 8.235,7 13.998,3
(%)
7,31 7,10 58,83
Principais destinos
Blgica Luxemburgo Sua Outros Total
US$ milho
1.442,3 1.258,6 11.201,2 19.351,2
(%)
7,45 6,50 57,88
1970 Principais produtos US$ milho (%)

20,02 14,01 7,74 6,65 6,41 45,18 7.620,8 Mquinas e equipamentos 5.331,5 Equipamentos de transporte 2.945,6 Equipamentos eletroeletrnicos 2.529,6 Ferro e ao 2.440,5 Produtos qumicos 17.199,3 Outros 38.067,3 Total

19,60 13,20 7,94 7,66 6,65 44,94 20.277,4 Mquinas e equipamentos 13.652,2 Equipamentos de transporte 8.218,4 Ferro e ao 7.926,1 Equipamentos eletroeletrnicos 6.882,9 Produtos qumicos 46.486,3 Outros 103.443,3 Total
Principais destinos
Frana Holanda Itlia Estados Unidos Blgica - Luxemburgo Outros Total
US$ milho
4.772,5 3.857,3 3.383,8 3.281,2 3.167,6 19.654,9 38.117,3
(%)
12,52 10,12 8,88 8,61 8,31 51,56
Principais destinos
Frana Holanda Blgica - Luxemburgo Itlia Estados Unidos Outros Total
US$ milho
12.038,0 10.386,3 7.778,1 7.703,4 5.971,1 59.566,5 103.443,4
(%)
11,64 10,04 7,52 7,45 5,77 57,58

18,81 16,20 8,83 6,01 4,41 45,74 36.153,1 Mquinas e equipamentos 31.146,5 Equipamentos de transporte Equipamentos eletroeletrnicos 16.968,1 11.551,2 Ferro e ao 8.472,2 Produtos qumicos 87.926,1 Outros 192.217,2 Total

18,55 18,43 8,78 5,12 4,72 44,39 34.096,8 Mquinas e equipamentos 33.887,1 Equipamentos de transporte Equipamentos eletroeletrnicos 16.134,2 9.417,8 Ferro e ao 8.685,8 Produtos qumicos 81.610,9 Outros 183.832,6 Total
Principais destinos
Frana Holanda Itlia Blgica - Luxemburgo Reino Unido Outros Total
US$ milho
23.999,2 17.466,9 16.169,8 14.482,9 11.870,7 108.228,5 192.218,0
(%)
12,49 9,09 8,41 7,53 6,18 56,31
Principais destinos
Frana Estados Unidos Reino Unido Holanda Itlia Outros Total
US$ milho
20.846,7 18.693,7 15.164,0 14.924,2 13.980,7 100.223,1 183.832,4
(%)
11,34 10,17 8,25 8,12 7,61 54,52

19,78 19,47 9,57 4,26 3,90 43,02 78.703,8 Mquinas e equipamentos Equipamentos eletroeletrnicos 77.445,6 Equipamentos eletroeletrnicos 38.084,6 16.962,8 Artigos manufaturados 15.509,8 Ferro e ao 171.138,6 Outros 397.845,2 Total

19,13 16,84 11,29 5,72 3,80 43,22 (Continua) 97.095,0 Mquinas e equipamentos Equipamentos eletroeletrnicos 85.463,0 Equipamentos eletroeletrnicos 57.327,7 29.042,2 Material blico 19.300,8 Artigos manufaturados 219.374,2 Outros 507.602,9 Total
268
(Continuao)
1990 Principais destinos

Frana Itlia Reino Unido Holanda Blgica - Luxemburgo Outros Total
2005 US$ milho

51.983,0 37.053,0 33.897,0 33.668,5 29.638,5 211.605,0 397.845,0
(%)
13,07 9,31 8,52 8,46 7,45 53,19
Principais destinos
Frana Reino Unido Estados Unidos Itlia Holanda Outros Total
US$ milho
59.013,6 40.605,6 38.161,4 38.053,2 37.506,9 294.262,3 507.603,0
(%)
11,63 8,00 7,52 7,50 7,39 57,97

19,41 18,14 12,03 7,34 3,39 39,70
2005 Principais produtos

Equipamentos de transporte Mquinas e equipamentos Equipamentos eletroeletrnicos Produtos farmacuticos Material blico Outros Total
US$ milho
192.588,4 182.917,9 114.128,9 38.151,0 37.399,2 411.097,7 976.283,1
(%)
19,73 18,74 11,69 3,91 3,83 42,11
106.555,8 Equipamentos de transporte 99.558,2 Mquinas e equipamentos Equipamentos eletroeletrnicos 66.010,3 40.286,2 Material blico Material e instrumentos cientficos 18.595,4 217.925,5 Outros 548.931,4 Total
Principais destinos
Frana Estados Unidos Reino Unido Itlia Holanda Outros Total
US$ milho
61.519,4 55.389,8 44.824,3 40.854,0 33.588,9 312.755,0 548.931,4
(%)
11,21 10,09 8,17 7,44 6,12 56,98
Principais destinos
Frana Estados Unidos Reino Unido Itlia Holanda Outros Total
US$ milho
96.522,5 84.496,7 73.051,8 65.472,9 58.177,1 598.562,1 976.283,1
(%)
9,89 8,65 7,48 6,71 5,96 61,31
Fonte: United Nations Statistic Division Commodity Trade Statistic Database. Disponvel em: <http://comtrade.un.org/db/>.
Esse perfil de exportaes repete-se em parte nos investimentos diretos no exterior. Ao longo dos anos 1960 e 1970 a Alemanha firmou-se como um importante exportador de capital, principalmente em sua vertente produtiva. Este processo de internacionalizao das empresas alems se deu principalmente pelas grandes companhias manufatureiras de qumicos, automobilstico e de maquinaria, ou seja, empresas j consolidadas como exportadoras.
269
Grfico 5 Investimento direto no exterior estoque

(Em US$ bilhes)
Em vinte anos o estoque de investimento direto alemo no exterior foi multiplicado por dez, passando de US$ 15,3 bilhes em 1970 para US$ 151,5 bilhes em 1990, com significativo salto na segunda metade dos anos 1980. Com relao ao destino do investimento direto, mantm-se a lgica da exportao, ou seja, os receptores so basicamente os pases desenvolvidos. Schwartz et al. (1979) apresentam dados oficiais segundo os quais, dos US$ 13,7 bilhes de investimento direto realizado no perodo de 1962 a 1976, 71,7% destinaram-se a pases desenvolvidos, enquanto que 28,2% a pases em desenvolvimento. Com relao aos investimentos em pases em desenvolvimento, Moniz Bandeira (2000) afirma que a diplomacia alem da dcada de 1970 levou a fortalecer seus laos diplomticos com este grupo de pases, ento chamados de Terceiro Mundo. Tal influncia confirmada pelos investimentos diretos da Alemanha na regio. Schwartz et al. (1979) mostram que dos investimentos diretos destinados a pases em desenvolvimento no perodo 1952-1976 (US$ 5,6 bilhes), 45,4% foram destinados Amrica Latina, e o Brasil foi responsvel por receber 26,2% deste montante. O volume expressivo de investimento alemo no Brasil pode ser atribudo ao modelo de substituio de importaes que vigorava poca, que dificultava a exportao alem ao pas. Os investimentos diretos alemes, particularmente no Brasil, provavelmente substituram em parte as exportaes alems por meio de transferncia de produo para o mercado desses pases (Schwartz et al., 1979, p. 24).
270
Moniz Bandeira (1995) entende que os investimentos alemes no Brasil, a partir da dcada de 1950, explicam muito do desenvolvimento industrial brasileiro. Com efeito, na dcada de 1950, diferentes indstrias, basicamente dos ramos automobilstico, qumico e metalrgico, mostravam-se dispostas a investir no Brasil; e foi graas inteno da Volkswagen e da Mercedes-Benz de instalar fbricas no pas que a Ford e a General Motors tambm deram incio ao investimento em solo brasileiro.25 Nas palavras do autor:
No fosse a concorrncia da Volkswagen e da Mercedes-Benz, a investirem, desde 1953, em projetos para fabricao (no apenas montagem) de automveis e caminhes no Brasil, a Ford e a General Motors provavelmente nunca o fariam, pois pretendiam conservar o mercado para as suas exportaes, a partir dos EUA (Moniz Bandeira, 1995, p. 46). 3 O novo contexto global e os desafios para a poltica industrial alem
Unificao, integrao europeia e intensificao da internacionalizao da economia: trs grandes eventos ocorridos no mesmo intervalo de tempo e que marcaram uma inflexo na trajetria poltica e econmica da Alemanha. No contexto que se desenha ao longo da dcada de 1990, a Alemanha deparou-se com novas oportunidades de se expandir economicamente, e tambm de intensificar os alcances de sua poltica externa. Assume a posio de motor da economia europeia e emerge como grande potncia poltica, liderando o processo de integrao regional, ampliando suas fronteiras e intensificando suas relaes tanto polticas como econmicas com os pases do leste, o que concorre para significativos ganhos geopolticos. A internacionalizao econmica abriu novas perspectivas de investimento e, por ser a Alemanha um pas tradicionalmente exportador, aumentou suas oportunidades de intensificar sua participao. No obstante, novos desafios tambm foram colocados ao modelo de capitalismo desenvolvido na Alemanha. O debate em torno do tema Standort Deutschland (Alemanha como uma localizao industrial) intensificou-se, suscitando questionamentos sobre sua capacidade de se adaptar e reagir ao novo cenrio. Nesta linha, o objetivo desta seo consiste em discorrer sobre estes eventos e analisar as instituies alems que atuam para promover a insero internacional alem e contribuem para que o pas se destaque no cenrio internacional.
25. Entre as empresas interessadas em construir plantas industriais no Brasil, destacam-se: Krupp AG, Volkswagen, Rowent Metallwarenfabrik, J. Trapp (metalurgia), Erich Goetze (aparelhos de radiologia), Hummel Werke (motocicletas), Gutehoffnungshtte (adubos qumicos) e Glasinstrumentenfabrik (seringas) (Moniz Bandeira, 1995, p. 45).
271
3.1 Integrao regional, unificao e competio internacional: oportunidades e desafios para o modelo alemo de insero internacional
Muito se discutiu sobre a adequao e manuteno do modelo alemo de relaes industriais pautado nos alicerces institucionais de seu capitalismo coordenado frente ao acirramento da competio internacional e da maior internacionalizao da economia. Chegou-se a afirmar at mesmo que o modelo alemo havia perdido boa parte do seu brilho. Conforme desenvolvido na seo anterior do presente captulo, sua dinmica de funcionamento est apoiada na inter-relao de atores polticos e econmicos e na celebrao de um pacto social, que tem na manuteno de altos salrios, com baixa disparidade entre eles, um dos seus principais resultados. Por se tratar de uma dinmica que se baseia fortemente na interao de atores domsticos (governo, sindicatos e associaes empresariais), os problemas enfrentados na esfera nacional sempre foram resolvidos por meio do dilogo e negociao entre eles. guisa de exemplo, algumas das formas de solucionar o grave problema de desemprego na dcada de 1980 foram a negociao da reduo da jornada de trabalho e a promoo de polticas para aumentar a capacitao tcnica dos trabalhadores.26 Mas, diante de foras exgenas, como resolver os limites inerentes a este modelo? A intensificao da internacionalizao econmica trouxe novos concorrentes para os mercados onde a Alemanha mantinha-se hegemnica os produtos japoneses passaram a competir no s em qualidade, mas tambm em preo; os baixos salrios oferecidos em outros pases tornaram ainda mais atraente investir em novas plantas industriais fora do territrio alemo; a unificao dos cinco Lnder que outrora formavam a Repblica Democrtica Alem, embora significasse a consolidao de uma antiga aspirao nacional, representou um elevado dficit nas contas do Tesouro da Alemanha; com a queda do Muro, trabalhadores provenientes do Leste europeu, com relativa boa qualificao e demandantes de baixos salrios, tornaram-se uma forte tentao para os empresrios alemes e um problema para a harmonia do pacto entre capital e trabalho; a imigrao de trabalhadores turcos, assim como de outros pases da frica e da sia, tambm exerceram forte presso sobre o mercado de trabalho alemo; a integrao europeia, comandada e liderada pelo Estado alemo, trouxe consigo alguns dilemas institucionais, pois passou a ser necessrio compatibilizar diretrizes gerais de Bruxelas ao modelo institucional alemo, fortemente coordenado e apoiado em constantes negociaes entre diferentes atores domsticos.27
26. Note-se, no entanto, que, apesar de se verificar uma diminuio dos ndices de desemprego, este fantasma continua a assustar a economia alem, conforme verificado na seo anterior deste captulo. 27. Sobre os dilemas enfrentados pelos policy makers perante a necessidade de negociar domesticamente polticas negociadas internacionalmente, ver Putnam e Evans (1993).
272
Em linhas gerais, o final da dcada de 1980 e o incio da dcada de 1990 corresponderam a um perodo em que a ocorrncia de uma conjuntura crtica desafiou a dinmica da coordenao capitalista e da manuteno do soziale Marktwirtschaft, e demandou respostas do governo alemo para que os principais resultados deste modelo ou pelo menos parte deles 28 pudessem ser preservados. Os eventos ocorridos e que caracterizaram esta conjuntura foram: unificao; aprofundamento da integrao europeia; e intensificao da internacionalizao econmica. O impacto de cada uma delas no Modell Deutschland ser objeto de anlise e reflexo a seguir.
3.1.1 A Alemanha unifica-se e volta seus olhos para o Leste
Em 10 de novembro de 1989, o Muro de Berlim, smbolo da Guerra Fria, deixou de existir. Aps uma srie de conversaes,29 a Alemanha foi reunificada, sob a gide da Repblica Federativa da Alemanha (RFA). O processo de unificao foi estruturado de maneira a preservar a ordem social da Alemanha Ocidental, transferindo aos novos estados o arcabouo institucional alemo. Como relata Streeck, a reunificao concebida e executada como um grande exerccio de Institutionentransfer: uma transplantao no atacado de todas as instituies da Alemanha Ocidental para a antiga Alemanha Oriental (Streeck, 1995, p. 21. Traduo livre). Esta estratgia contou com o apoio dos principais atores polticos e econmicos da Alemanha, como sindicatos, empresrios e, inclusive, as duas grandes foras polticas alems: o Partido Social Democrata (SPD poca na oposio) e o partido conservador Democrata Cristo (CDU poca no poder, com Helmut Kohl como primeiro-ministro). Dado o apoio de diferentes atores ao processo, em julho de 1990 foi lanado um pacote de medidas responsveis por transferir para os novos estados a mesma realidade poltica, econmica e social presente na antiga Alemanha Ocidental. No mbito macroeconmico, decidiu-se pela paridade cambial entre o marco da Alemanha Ocidental e o da Alemanha Oriental. No que tange construo do ambiente corporativo, foi criada a Treuhandanstalt, agncia responsvel pelo processo de privatizao das empresas estatais da antiga Alemanha Oriental, e foi estruturado apoio financeiro, por meio de subsdios, s demais indstrias e empresas ali presentes, para que estas se adaptassem ao mercado da livre competio (Wisenthal, 2003, p. 41; Streeck, 1995, p. 21).
28. Conforme aqui exposto, os principais resultados so: altos salrios, equidade social que se traduz em um modelo de welfare social e competitividade dos produtos de alto valor agregado no mercado internacional, o que coloca o pas entre os maiores exportadores do mundo. 29. Essas conversaes envolveram tambm os ministros das relaes exteriores dos EUA, URSS e Frana, dado que estes representavam as potncias vencedoras da Segunda Guerra Mundial, cujos direitos de ocupao continuavam ainda em vigncia (Moniz Bandeira, 2000).
273
Os sindicatos empenharam-se em criar polticas para equalizar em um intervalo de dez anos os salrios praticados na Alemanha Ocidental aos dos novos estados; esta poltica esteve diretamente relacionada ao temor de que poderiam ser abertas oportunidades de produo com baixos salrios. Houve ainda transferncia de todo o sistema de Welfare, o que representou fortes gastos governamentais. Ademais, assistiu-se a fortes investimentos feitos na rea de infraestrutura, rea esta que representava uma forte lacuna entre os novos estados e a Alemanha. No sem razo, a unificao foi significativamente sentida pelos cofres da Federao. O PIB, que vinha crescendo em uma mdia de 4% ao ano e chegou a atingir a marca de 5,72% de crescimento em 1990 com relao a 1989, j comea, em 1991, a apresentar declnio. Em 1992 o crescimento gira em torno de 2,5%, e, em 1993, verifica-se queda de -0,8% no PIB.30 A Alemanha Ocidental, que em 1989 detinha um supervit de 5% na conta corrente da balana de pagamentos, passou em 1994 a um dficit da ordem de 1% do PIB. Assistiu-se tambm a um forte aumento do desemprego no pas, ponto este sempre considerado o calcanhar de Aquiles no modelo do capitalismo alemo. Em poucas palavras, Streeck (1995) sintetiza o significado financeiro e a extenso do processo de unificao:
Em meados dos anos 1990 a Alemanha unificada estava engajada na maior transferncia econmica da histria, tendo se comprometido por pelo menos uma dcada a subsidiar os neue Lnder em cerca de US$ 100 bilhes ao ano, para cobrir todos os tipos de gastos, desde investimentos pblicos em infraestrutura at suplementao de fundos de penso e, no menos importante, benefcios de desemprego (Streeck, 1995, p. 21.Traduo livre).
De fato, o processo de transferncia institucional situa-se como um grande paradoxo do processo da unificao alem. Se, por um lado, a preocupao em equalizar rapidamente os salrios entre os trabalhadores do leste e do oeste era vista enquanto uma proteo contra a concorrncia da mo de obra dos alemes do leste, esta mesma medida, aliada rpida privatizao das empresas estatais e imediata unificao monetria, levou a fortes problemas econmicos e estruturais nos recm-estados da nova Alemanha unificada. Tal situao agravou o problema do desemprego e ampliou os gastos econmicos da unificao. Isto sem considerar ainda os custos sociais do processo, que geraram a criao de um muro psicolgico dentro do pas.
30. Cf. FMI, World Economic Outlook Database. De fato, desde o perodo da unificao, o crescimento do PIB da Alemanha ultrapassou a casa dos 3% apenas em 2003 (3,2%), e apresentou nova queda em 2003 (-0,2%). Em 2007, o crescimento foi de 2,5% e, em 2008, de 1,8% (FMI). Com a atual crise econmica, a expectativa tanto do Bundesbank como do FMI de queda de 0,9% do PIB em 2009 a maior registrada desde a fundao do pas.
274
Com a paridade cambial, houve uma apreciao de 400% da moeda dos estados do leste. A medida resultou, invariavelmente, na queda acentuada da competitividade de seus produtos e servios, quando comparada dos estados ocidentais. Apesar dos subsdios recebidos, muitas empresas dos estados do leste enfrentaram fortes dificuldades para se adaptar livre competio, o que resultou em fechamento de firmas e, consequentemente, no aumento do desemprego. Conforme relata Wisenthal (2003), a fora de trabalho da Alemanha do Leste que, em 1989, correspondia a dez milhes de trabalhadores, encolheu para seis milhes em um intervalo de dois anos (op. cit., p. 41). A unificao monetria neutralizou a possibilidade de ampliar a competitividade por meio da desvalorizao monetria, e a progressiva equalizao dos salrios tornou ainda mais caros os custos de produo nos estados do leste, o que implicou, em 2001, um encolhimento de 0,5% da economia dos cinco neue Lnder (Wiesenthal, 2003, p. 41) e, consequentemente, um aumento das transferncias financeiras para estes estados. Vale lembrar que, ao transplantar o sistema do Welfare State para os estados do leste, os gastos com o seguro-desemprego tambm foram ampliados. Para Allen (2004), o governo de Helmut Kohl, alm de ter calculado erroneamente o que seriam os custos totais da unificao, no anteviu as dificuldades polticas e sociais a serem enfrentadas para transportar, aos estados recm-incorporados, as instituies historicamente construdas e j consolidadas. No entanto, apesar de tais resultados, ao comparar a situao atual dos cinco estados do leste dos da antiga Alemanha Oriental, verificam-se progressos. Segundo relata Wiesenthal (2003), a qualidade de vida da populao melhorou significativamente, principalmente se comparada da Polnia e da Repblica Tcheca. Ademais, assistiu-se a um forte investimento em educao, e a prpria adoo do sistema de Welfare State representou grandes ganhos sociais. No entanto, segundo o autor, tal melhora no se traduziu em satisfao, dado que o referencial de comparao so os estados ocidentais. Em suas palavras, essa melhoria no se traduz em satisfao subjetiva, porque a referncia a Alemanha Ocidental e no outros pases ps-comunistas (Wiesenthal, 2003, p. 44. Traduo livre). Afinal, ainda hoje os salrios mdios dos estados do leste so inferiores em 15% aos dos estados do oeste. Uma das consequncias a migrao dos jovens com melhor qualificao para os estados da antiga Alemanha Ocidental (op. cit., p. 42). Note-se que o impacto psicolgico da mudana foi tambm fortemente sentido. Conforme indica Zapf (2000), aps a unificao os ndices de casamento e nascimento entre os alemes orientais caiu em cerca de 50% (Zapf, 200, p. 8). Nessa linha, as relaes intergovernamentais tm assumido a feio de um conflito entre os estados pobres e os estados ricos, o que tem se traduzido em baixos ndices de satisfao quanto ao processo de unificao, tanto por parte dos
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alemes da antiga Alemanha Ocidental que reclamam dos altos e constantes custos do processo , como dos estados do leste que julgam ser tratados como cidados de segunda classe (Wiesenthal, 2003, p. 44). No final de 2008, a mais recente pesquisa de opinio pblica sobre os resultados da unificao aponta que apenas 46% dos alemes dos estados do leste entrevistados declararam que sua situao pessoal melhorou. Em 1989, este ndice alcanava 71% dos entrevistados. No que diz respeito aos alemes do estados ocidentais, apenas 40% dos entrevistados declararam que houve melhoria das condies de vida aps a unificao em 1989, o ndice era de 52%.31 No obstante os custos econmicos da integrao, o processo promoveu um impacto positivo do ponto de vista geopoltico para a Alemanha. A unificao acabou por alterar a correlao de foras na Europa, a favor da Alemanha. Nas palavras de Moniz Bandeira (2000), com a unificao a Alemanha:
(...) no apenas provocou o desequilbrio dentro da Unio Europeia, da qual passou a representar um quarto da produo total de bens e servios (...), como se tornou a potncia hegemnica em toda a Europa, com a desintegrao da prpria URSS, ocorrida um ano depois (1991). Destarte, a Alemanha que j era uma potncia econmica, com terceiro maior PIB do mundo, e a apresentar, como terceiro maior pas exportador, o segundo maior saldo comercial abaixo dos EUA e do Japo, emergiu como potncia poltica, detentora de tecnologia atmica e tradio militar, disposta a conformar-se como centro de um futuro estado europeu (Bandeira, 2000, p. 178).
Na mesma linha, Kissinger (1994) observa que, antes da unificao, o poder de coero internacional da Alemanha era muito limitado, pois de um lado havia submisso em questes militares e de segurana Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e aos Estados Unidos. Por outro, o poder poltico e de liderana da integrao europeia se situava na Frana, e Alemanha era concedido apenas o poder econmico. Tambm de acordo com o ex-secretrio de Estado dos EUA, a emergncia da Alemanha unificada, com seu forte poderio econmico sobre seus parceiros europeus tradicionais, seu relativo sucesso na absoro do territrio oriental, e ainda com uma rpida ao de liderana sobre os pases da Europa do Leste, criou um gigante de fora poltica, desbancando a Frana enquanto coordenadora e condutora da integrao europeia. A Alemanha se tornou to forte que as instituies europeias existentes no conseguem por si prprias produzir um equilbrio entre a Alemanha e seus parceiros europeus (Kissinger, 1994, p. 822. Traduo livre).
31. Cf. notcia veiculada pela Deutsche Welle em 2/1/2009 e disponvel no seguinte endereo: <http://www.dw-world. de/dw/article/0,,3916185,00.html>.
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Dada essa nova realidade, a Alemanha iniciou o processo de normalizao de sua poltica exterior, fazendo uso de toda a sua soberania, sem mais se preocupar com os constrangimentos que lhe foram impostos pelas potncias aliadas. A partir da unificao voltou os seus olhos para o Leste Europeu. Concentrou esforos para que os pases desta regio, inseridos em um novo regime poltico e econmico, no se desestabilizassem, ampliando assim seu espao econmico. Afinal, com a unificao, a Alemanha passou a fazer fronteira com nove pases (Moniz Bandeira, 2000, p. 178). Pouco a pouco a Amrica Latina foi perdendo espao para estes pases, movimento este que se refletiu nas decises das empresas alems no sentido de praticamente no participarem dos processos de privatizao promovidos na regio, e de investirem seus capitais, sobretudo, na Polnia, Hungria, Repblica Tcheca e na Eslovquia. Uma anlise das relaes econmicas internacionais da Alemanha comprova tal fato. Com efeito, foi mantido praticamente o mesmo perfil de exportaes, assim como de envio de investimento direto existentes antes da unificao ou seja, baseado em produtos manufaturados de alto valor agregado e com destino aos pases desenvolvidos, especialmente os vizinhos europeus. Ao mesmo tempo, a adaptao da Europa do Leste economia de mercado, adicionada ao intenso processo de integrao regional, tornou essa rea em especial um importante mercado consumidor alemo e receptor de investimentos diretos (tabela 2).
Tabela 2 Exportaes da Alemanha, por produtos e principais destinos (2000-2006)
2006 - Exportaes: US$ 1.326,5 bilhes Exportaes Alemanha 2000-2006 - Destino
Principais Produtos
Mquinas e Equipamentos Veculos Equipamentos Eletroeletrnicos Plstico Instrumentos e aparelhos mdicos 18,86% 16,50% 10,81% 4,49% 4,13% 9,51% 8,73% 7,24% 6,64% 6,32% Total Mundo G7 Leste Europeu* BRIC
US$ bilhes
5.492,46 37,44% 8,98% 5,74%
Principais Destinos
Frana EUA Reino Unido Itlia Holanda
* Pases Selecionados: Rep. Tcheca, Hungria, Polnia, Eslovquia, Bulgria, Estnia, Letnia, Romnia, Eslovnia
Fontes: OECD Stat Extracts. Disponvel em: <http://stats.oecd.org/index.aspx>; United Nations Statistic Division Commodity Trade Statistic Database. Disponvel em: <http://comtrade.un.org/db/>.
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Da mesma forma, a Alemanha realiza suas vendas em maior volume para os pases do Leste Europeu do que para o grupo dos BRICs,32,33 mostrando um deslocamento da atuao econmica internacional alem para aqueles pases. Este comportamento verifica-se tambm na parte de investimentos (tabela 3).
Tabela 3 Destino do investimento direto (estoque) de 1991 a 1995 e em 2005
2005 - US$ 791.613 milhes Pas
EUA Holanda Reino Unido Frana Luxemburgo Itlia ustria Blgica Espanha Sucia
Comparao - US$ milhes % Pas

Repblica Tcheca Eslovquia Polnia Romnia Bulgria China Hungria Coreia do Sul Israel ndia Taiwan

US$ milhes
183.186 87.254 77.647 46.102 43.599 36.039 30.920 23.756 20.744 20.339
1991 - 1995
0 0 56,7 10,5 7,9 223,6 322,5 323,2 6,5 223,6 160,9 ... 37.360,70 167.182,00 4.286,80
2005
13.056,9 5.044,3 13.056,9 1.806,1 567,4 12.613,3 15.312,5 7.047,5 125,0 3.056,6 1.828,5 ... 183.186,2 791.613,0 8.956,2
Variao (%)
23.300,4 17.101,0 7.082,3 5.541,0 4.648,1 2.012,1 1.823,1 1.267,0 1.828,5 ... 390,3 373,5 108,9
23,14% 11,02% 9,81% 5,82% 5,51% 4,55% 3,91% 3,00% 2,62% 2,57%
... Estados Unidos Mundo total Brasil
Fontes: OECD Stat Extracts. Disponvel em: <http://stats.oecd.org/index.aspx>; Unctad Handbook of Statistics, 2008. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/handbook>.
Conforme apresentado, nos pases desenvolvidos que se concentra a maior parte dos investimentos diretos e do capital da Alemanha. No entanto, o crescimento dos volumes de investimentos diretos alemes em determinadas regies e pases foram maiores do que em seus tradicionais parceiros econmicos desde a unificao com claro destaque, portanto, para os pases do Leste Europeu e tambm asiticos. Hungria, Polnia e Repblica Tcheca, por exemplo, tiveram um aumento significativo no fluxo de investimentos oriundos da Alemanha, apesar de o estoque seguir baixo.
32. BRIC um acrnimo criado em novembro de 2001 pelo economista Jim ONeill para designar, no relatrio Building Better Global Economic Brics, os quatro principais pases emergentes do mundo: Brasil, Rssia, India e China. 33. Em relao aos BRICs, merece destaque o crescimento das exportaes alems para a China. Entre 1996 e 2006 estas exportaes saltaram de US$ 7,223 bilhes para US$ 34,596 bilhes, possivelmente impulsionadas pela forte demanda dos chineses por bens de capitais.
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Asmus (1991) explica que essa ao alem sobre os pases do Leste Europeu deriva da oportunidade aberta com o colapso do regime sovitico, assim como com a unificao da Alemanha. Os Estados que outrora se viam guiados e apoiados pela Unio Sovitica, e que no incio dos anos 1990 estavam no princpio de sua adaptao democracia e economia de mercado, necessitavam de um grande coordenador que lhes desse suporte, assistncia tcnica e oportunidades. A Alemanha ento unificada surgiu como o principal Estado europeu capaz de desempenhar esta funo, at pelo poder poltico que estava formando, em conjunto com j sua grande fora econmica.34
3.1.2 A liderana alem no processo de integrao europeia
O processo de integrao europeia surgiu de uma dupla necessidade no ps-Segunda Guerra: de um lado, a Frana formar uma regio de confiana e paz que levasse a prosperidade, a reconstruo e o desenvolvimento econmico ao continente europeu; de outro, a Alemanha adquirir voz e participao nas decises sobre seu prprio futuro poltico e econmico. Passados alguns anos desde o lanamento do projeto de integrao35 e j no contexto da Guerra Fria, a Comunidade Comum Europeia passou a desempenhar um duplo papel para a Alemanha: de fato, era para os pases europeus que expandia a economia alem, e a integrao favorecia o escoamento de produtos e posteriormente outros fatores de produo sobretudo capitais, conforme observado aqui. Por outro ngulo, o bloco europeu servia como um instrumento de ao internacional, tendo em conta que os tradicionais mecanismos de projeo externa continuavam restritos Alemanha. Nesse sentido o processo de integrao foi em grande parte liderado por este pas. Aps a unificao a Alemanha se tornou o pas com o maior territrio, populao e economia36 na Comunidade Comum Europeia e, ao contrrio do que poderia se esperar, o interesse do pas no projeto de integrao regional aumentou aps a queda do Muro de Berlim. Poucos anos aps a unificao, em 1992, foi assinado o Tratado de Maastrich, criando as bases do Mercado Comum Europeu, assim como a figura da Unio Europeia e o projeto de integrao monetria.
34. Asmus (1991) apresenta dados mostrando que, antes da unificao, na segunda metade dos anos 1980, a Alemanha Ocidental j possua grande presena econmica nos pases do Leste Europeu: de 1985 a 1989, a participao da Alemanha Ocidental nas exportaes dos pases industrializados para a Europa Oriental saltou de 17% para 21%, sendo o principal fornecedor de txteis e bens de capital regio. Em 1989, a RFA j detinha 30% de todo o mercado da Europa Oriental, contra 7% da Itlia e 6,5% da Frana. 35. O projeto de integrao europeia foi lanado em 1950 com a Comunidade de Carvo e Ao. Em 1957 foi assinado o Tratado de Roma, que deu origem Comunidade Comum Europeia. Os membros fundadores do bloco europeu foram Alemanha, Blgica, Frana, Itlia, Luxemburgo e Pases Baixos. 36. A Alemanha j era a maior economia da Comunidade Comum Europeia mesmo antes da reunificao.
279
Apesar do comprometimento das finanas pblicas para a absoro da Alemanha Oriental, a Alemanha continuou sendo a principal financiadora do oramento da Unio Europeia (UE), e ainda mantm-se como tal, tendo contribudo em 2007 com 20% do oramento do bloco. Nota-se, no entanto, que o pico da contribuio alem para o oramento europeu ocorreu em 1994, perodo em que o pas ainda passava por srios ajustes nas finanas pblicas. Nos ltimos anos, no entanto, vem havendo uma gradual reduo da participao alem no oramento europeu (grfico 6).
Grfico 6 Participao da Alemanha no oramento da UE (1992-2007)
Fontes: European Commision (1998) Financing of the European Union; e European Commision (2007) Accountion for the Budget Detailed Data 2000-2007.
Katsioulis e Maa (2007) explicam que a queda relativa da participao da Alemanha no oramento da Unio Europeia em termos absolutos os volumes s aumentaram no perodo se d no somente em virtude do maior nmero de pases contribuintes, mas tambm pelo fato de haver presses domsticas pela utilizao dos recursos que iriam para a UE para o fortalecimento da economia industrial local. No obstante, a Unio Europeia o principal foco de ao internacional da Alemanha, tanto em termos polticos e comerciais, como financeiros e o prprio bloco aceita esta ao alem. O raciocnio estabelecido por Steinhilber (2008) demonstra o mtuo interesse entre a Alemanha e a Unio Europeia: a Alemanha, por si s, enquanto Estado-nao, no seria merecedora da importncia poltica que hoje lhe conferida como relevante ator das relaes internacionais, mas a Unio Europeia lhe propicia tal distino esta voz, este poder. Isto porque a prpria UE
280
possui suas fragilidades institucionais e de representatividade, sendo necessrios assim tanto o fortalecimento da instituio Unio Europeia quanto a expanso territorial do bloco ao leste. E este processo demanda amplos recursos financeiros e polticos, expediente que a Alemanha possui e utiliza em sua busca pela preeminncia na regio e do bloco na arena internacional. Assim, na viso de Katsioulis e Maa (2007): A poltica externa alem ativa na Europa e para a Europa. A Unio Europeia constitui o arcabouo altamente institucionalizado em que a poltica externa alem opera. Ao mesmo tempo, a Alemanha tambm tem efeito por meio da Europa, buscando metas e interesses nacionais por intermdio das instituies europeias e do poder concentrado no bloco em reas tradicionais de poltica externa, segurana e desenvolvimento. A Unio Europeia, portanto, funciona como um fortalecedor para os interesses alemes em quase todas as reas de polticas pblicas e, por conseguinte, serve como uma ferramenta de poltica externa alem. A dupla natureza da Unio Europeia como meta e como instrumento de poltica externa alem torna os trabalhos da poltica europeia da Alemanha complexos e frequentemente difceis de serem entendidos (Katsioulis e Maa, 2007, p. 9. Traduo livre). Um ponto a ser destacado o papel que a Unio Europeia desempenha no interesse alemo em expandir sua rea de influncia para os antigos pasesmembros do Pacto de Varsvia. Nos ltimos anos, a UE vem incorporando alguns destes pases como membros, possibilitando uma maior mobilidade dos fatores de produo alemes para essas fronteiras, com risco institucional mais baixo. Esta maior mobilidade de bens, servios, capitais e trabalhadores para pases com modelos econmicos e graus de desenvolvimento bastante diferentes do alemo, aumenta, contudo, os desafios para a manuteno dos pilares do capitalismo europeu no sculo XXI. No obstante, correto afirmar que a Unio Europeia ao mesmo tempo uma ferramenta e um objetivo da ao internacional alem. Se por um lado agrega poder poltico ao pas, por outro constitui-se em um importante mercado consumidor de seus produtos.
281
BOX 1 O Banco Central Europeu e o Bundesbank Durante todo o perodo de autoridade monetria do pas, o Banco Central da Alemanha (Bundesbank) se caracterizou por garantir nveis de preos equilibrados e baixos, por meio de uma atuao independente dos governos e polticas econmicas. Quando da criao do Sistema Monetrio Europeu (SME) em 1979, cujo objetivo era garantir a estabilidade das moedas nacionais dos pases-membros contra ataques especulativos por intermdio de bandas que atrelassem as prprias variaes cambias, o Bundesbank tornou-se o exemplo para os demais bancos centrais na conduo da poltica monetria. A partir da segunda metade dos anos 1980, quando tem incio o processo de unificao econmica da Alemanha, o alto endividamento pblico para integrar o oriente, acrescido de um aumento do PIB, levou o pas a experimentar inflaes crescentes, que foram alvo de controle do Bundesbank por meio da elevao das taxas de juros. Assim, o marco alemo se valorizou de tal forma que desequilibrou o SME e tornou a moeda alem referncia para as demais moedas europeias, tornando-se at mesmo objeto de reserva internacional por vrios pases da Europa. Na avaliao de Krugman e Obstfeld (2005), a Alemanha criou uma espcie de Bretton Woods regional, sendo ela prpria a condutora e balizadora monetria da Europa. O Tratado de Maastricht (1992) previa como parte do processo de integrao da Europa uma Unio Econmica e Monetria (UEM), com o estabelecimento de polticas macroeconmicas e monetrias comuns, uma moeda nica, e logo, um Banco Central Europeu (BCE). Dessa forma, o Bundesbank teria seu poder diminudo, dado que no mais seria o responsvel pela conduo monetria europeia. No entanto, conforme nota Duckenfield (1999), a forma como o BCE foi concebido, assim como o Bundesbank, independente de governos e de aes polticas, garantiu ao prprio banco alemo um papel central na formulao e execuo da UEM, de tal sorte que o fato de o BCE estar sediado em Frankfurt mesmo local da sede do Bundesbank no apenas um ponto simblico, mas sim uma evidncia de que o Banco Central Europeu carrega forte inspirao do Bundesbank. Duckenfield (1999) explica tambm que o estatuto e normas regimentais do BCE foram criados tais quais os do Bundesbank, alm de garantirem a este, dada a fraqueza institucional da Unio Europeia como um todo inclusive a UEM e o BCE , poder decisivo de influncia tanto pela vias formais quanto informais, mantendo assim, de alguma forma, controle sobre a poltica monetria europeia.
3.1.3 A competio internacional desafiando o modelo alemo de industrializao
Conforme amplamente explorado no presente texto, o modelo do capitalismo alemo, apoiado no pagamento de altos salrios, depende de um pacto social de cooperao entre governo, sindicatos e associaes empresariais. No entanto, com o acirramento da internacionalizao econmica, fatores externos, que esto fora do controle e negociao dos atores domsticos, passam a atuar dentro das fronteiras nacionais, influenciando diretamente o funcionamento do modelo de capitalismo ali praticado. Dois grandes desafios so colocados e demandam especial ateno do governo alemo: a concorrncia dos trabalhadores estrangeiros e a configurao de um novo modelo de relao entre empresas e bancos.
282
De fato, a internacionalizao representa no somente maior fluxo global de capital, como tambm de trabalhadores. Assim, tanto capital como trabalho passam a ser regidos por lgicas alm daquelas estabelecidas e negociadas dentro do pacto social do modelo alemo. Investir em plantas industriais fora da Alemanha, explorando vantagens competitivas de outros pases, ou mesmo considerar a contratao de trabalhadores, com salrios inferiores, provenientes da Turquia, pases da frica e do Leste Europeu so estratgias que passam atrair o empresariado e que podem desestabilizar o pacto social e historicamente construdo. A poltica de ativao introduzida pela Reforma Hartz incorporou medidas que modificaram o modo de interveno do Estado no sistema social de trabalho e, inclusive, incentivou a criao de empregos temporrios e de baixa remunerao, dois aspectos que atingem diretamente o modelo alemo o qual, como visto, pautado pela alta remunerao e baixa disparidade salarial entre os empregados e, tambm, por empregos de longo prazo. Assim, o benefcio II37 teve como objetivo principal a preveno da pobreza e no a manuteno dos padres de vida de seus beneficirios. A nfase que o modelo alemo d alta qualificao perde o seu tom, pois mesmo aqueles que possuem boa qualificao devem aceitar trabalhos com baixos salrios e de baixa remunerao. Como destacam Kemmerling e Bruttel (2005), a lei anuncia explicitamente que a inferioridade do novo trabalho, no que se refere s qualificaes formais ou posies anteriormente ocupadas, no pode ser utilizada como razo para rejeitar o trabalho (op. cit., p. 8). Vale notar ainda que a grande inspirao do modelo da reforma trabalhista foi a Inglaterra, pas que compe o grupo das economias de mercado liberais, conforme tipologia de Hall e Soskice (2001). No que tange relao prxima entre empresas e bancos, esta tambm foi em certo aspecto desafiada. De um lado, as empresas passaram a ter acesso ao financiamento internacional e a engenharias mais elaboradas para o acesso ao capital, o que reduziu o interesse no vnculo to prximo com os bancos nacionais. Assim, reduziu-se a capacidade de monitoramento interno da performance das empresas, diminuindo o interesse dos bancos em oferecer emprstimos de longo prazo o chamado capital paciente. Os grandes bancos privados, por outro lado, tambm se beneficiaram da desregulamentao do mercado financeiro, e ampliaram sua atuao internacional. Neste cenrio, a relao entre bancos e empresa, outrora fortemente intrincada, comeou a assumir gradativamente, em alguns segmentos, contornos mais prximos aos do mercado ao tempo em que o setor Mittelstand continuou a adotar as relaes do modelo Hausbank.
37. Cf. descrito ao final da subseo 2.1.1 deste captulo.
283
importante destacar que a atuao mais prxima do mercado internacional atraiu particularmente os grandes bancos comerciais, tais como o Deutsche Bank e o Commerzbank. Na Alemanha, trs pilares compem o sistema bancrio nacional: os grandes bancos comerciais privados; as cooperativas de crditos, que atuam no setor agropecurio e de ofcios manuais possuem a maior rede de agncias da Alemanha; e as caixas econmicas (Sparkassen), cujo objetivo fornecer crdito s pequenas empresas e aos cidados. No atual processo de crise econmica, enquanto os grandes bancos comerciais foram os mais atingidos, os demais modelos bancrios tm se destacado positivamente, pois esto sendo fortalecidos ao longo deste processo.38 Por esta razo, os bancos privados tm sido um dos alvos do pacote de reformas promovido pelo governo alemo para contornar a crise.39 Em 18 de fevereiro, o governo aprovou projeto de lei que autoriza a nacionalizao de bancos. O projeto bastante polmico, pois pode afetar os direitos dos acionrios das instituies financeiras em situao falimentar. A estatizao, no entanto, dever ser implementada apenas em casos extremos, quando todos os demais recursos de recuperao judicial estiverem esgotados. H um grande debate em curso sobre se o governo alemo deve ou no nacionalizar o Hypo Real Estate, banco comercial que se encontra em situao bastante complicada com a crise financeira e para o qual foi escrito o projeto de lei. Como se pode verificar, vrios acontecimentos tm desafiado o modelo alemo. A prxima subseo busca analisar medidas institucionais que tm sido adotadas pela Alemanha para responder a esses desafios.
3.2 O novo contexto global e a reforma poltico-econmica na Alemanha: a busca pela competitividade
Manter-se competitiva diante da nova conjuntura mundial tornou-se o grande desafio a ser enfrentado pela Alemanha. De fato, o cenrio econmico global de internacionalizao de cadeias produtivas gerou um intenso processo pela busca do aumento de competitividade das empresas locais, seja para exportao ou para
38. Conforme notcia veiculada pela agncia Deutsche Welle, as Sparkassen tm ampliado sua captao em mais de 1 bilho de euros, desde setembro de 2008. Notcia: Sistema bancrio alemo se mostra estvel durante a crise, veiculada em 21/1/2009, pela Deutsche Welle : <http://www.dw-world.de/dw/ article/0,,3707699,00. html?maca=brarss-br-all-1030-rdf>. 39. Em janeiro de 2009, o governo alemo destinou 10 bilhes de euros ao Commerzbank, e recebeu, em contrapartida, 25% das aes mais uma. Antes, em novembro de 2008, o Commerzbank recebera 8,2 bilhes de euros e garantias no valor de 15 bilhes de euros. Na prtica, trata-se de uma nacionalizao parcial do Commerzbank e a primeira vez que o Estado alemo adquire participao direta em um banco privado. Tal ajuda foi essencial para auxiliar no processo de incorporao de outro banco privado, o Dresdner Bank, pelo Commerzbank. Notcia: Banco alemo Commerzbank parcialmente nacionalizado, veiculada pela Deutsche Welle em 9/1/2009: <http://www.dw-world. de/dw/article/0,,3932509,00.html>.
284
a proteo no mercado domstico, no apenas na Alemanha, mas tambm na prpria Unio Europeia. Em termos relativos, as importaes alems entre 2005 e 2007 seguem abaixo da mdia dos anos anteriores, o que de certa forma deixa a indstria local em posio de relativo conforto frente ao crescimento generalizado dos fluxos de comrcio exterior nos ltimos anos. No obstante, o fenmeno do crescimento das exportaes chinesas j foco de grande preocupao para Alemanha. O problema deve se tornar ainda mais grave medida que os produtos chineses passam a ter mais valor agregado, sobretudo do ponto de vista tecnolgico, concorrendo de forma mais direta com os bens fabricados na Alemanha.
Grfico 7 Importaes alems e a sua participao no mercado global (1999-2007)
(Em %)
Fonte: Unctad Handbook of Statistics, 2008. Disponvel em: < http://stats.unctad.org/handbook>.
Assim como ocorre em outros pases com forte base industrial, a Alemanha afetada pelo fenmeno chins de duas maneiras. No que se refere s importaes chinesas no prprio mercado alemo, verifica-se um crescimento bastante slido: em 1996 a Alemanha importou da China US$ 5,842 bilhes em mercadorias, e este valor subiu para US$ 40,314 em 2006. E, ao mesmo tempo, nota-se tambm um crescimento em propores semelhantes das exportaes chinesas para os principais mercados alemes (Frana, Reino Unido, Itlia e Estados Unidos). Como as exportaes da Alemanha para estes pases vm crescendo em propores bem menores que as chinesas, possvel que esteja havendo um deslocamento de fornecedores por parte desses pases. No obstante, conforme foi indicado acima, o volume de investimentos alemes na China
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tambm vem crescendo. possvel, portanto, que algumas empresas alems estejam fabricando na China para vender seus produtos no apenas na Alemanha, mas tambm em mercados internacionais. O fato de a Alemanha ter a sua poltica comercial vinculada Unio Europeia40 dificulta que sejam criadas medidas protecionistas (tarifrias e/ou no tarifrias) para frear as importaes chinesas. Contudo, o fato de os demais pases europeus serem afetados de maneira semelhante pelo fenmeno chins torna bastante factvel que tais medidas sejam criadas no mbito da Unio Europeia. Ainda que sejam criadas barreiras entrada de produtos chineses nos pases europeus, diversas medidas, no entanto, vm sendo implementadas pela Alemanha para promover a competitividade neste cenrio. Essas iniciativas voltadas competitividade foram simbolizadas em 2000 pela Estratgia de Lisboa, e a ratificao de seus objetivos e programas, em 2005. A ideia central girou em torno da adoo, por parte dos pases-membros, de polticas nacionais de apoio competitividade, especialmente em setores intensivos em tecnologia e conhecimento, sempre com base na estratgia comum europeia e suporte de diversos programas e fundos da prpria UE. Conforme explicam Aiginger e Sieber (2006), o modelo de poltica industrial que emerge desse cenrio engloba duas vertentes at ento antagnicas sobre o tema: i) poltica industrial vertical; e ii) poltica horizontal. A primeira conhecida como o modelo tradicional de suporte oficial nacional s indstrias, e abrange subsdios, proteo a mercados, programas setoriais, entre outras medidas. A segunda envolve a necessidade de um melhor ambiente de negcios, propcio ao aumento da competitividade, com menores impostos e burocracia, abertura de mercado, boa infraestrutura e sistema educacional tcnico e superior de qualidade. Dois so os focos principais da atual poltica de apoio s empresas na Alemanha, o que no exclui setores ou companhias que no estejam sob este padro: as pequenas e mdias empresas (Mittelstand) e os setores intensivos em tecnologia e conhecimento. Para o primeiro foco, esto em curso diversos programas de isenes e apoios tributrios, acesso a financiamentos especiais da Alemanha e da prpria Unio Europeia , reduo de burocracia e programas de treinamento setoriais. Para o segundo, abrem-se dois flancos. Pelo lado privado e empresarial, por meio de redues tributrias s companhias que investem em pesquisa e desenvolvimento, programas de treinamento especficos, fundos especiais e programas setoriais especficos qumica fina e rea de sade (nanotecnologia), biotecnologia, transporte areo e espacial, telecomunicaes e tecnologia da informao (TI). Pelo lado pblico, o apoio se d a universidades e institutos de pesquisa.
40. Sobre a matria, ver anexo deste captulo sobre a Alemanha na Organizao Mundial do Comrcio.
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H tambm veemente apoio oficial atividade internacional das empresas alems. Seja por uma vertente soft, como o suporte s cmaras de comrcio da Alemanha no exterior e o incentivo participao de feiras internacionais, seja por uma ao hard, envolvendo financiamentos e outros instrumentos financeiros, doaes comerciais a pases em desenvolvimento e a prpria participao de liderana na Unio Europeia. importante considerar que algumas organizaes internacionais possuem regras que limitam o apoio oficial exportao. Isso ocorre tanto na prpria Unio Europeia quanto na Organizao Mundial do Comrcio e, principalmente, na OCDE. Esta ltima instituiu em 1998 o Agreement on Officially Suported Exports Credits, instrumento que regula a atividade das agncias de crdito exportaes (ACEs) estatais ou pblicas , estabelecendo limites aos prazos de contrataes e restries s condies e termos de financiamento. No entanto, o principal nus do acordo da OCDE a instituio de uma taxa de juros mnima referencial, a Commercial Interest Reference Rates (CIRRs), que estabelece um piso de taxa de juros, por pas, a ser cobrada nos crditos exportao. No obstante, os pases desenvolveram mecanismos e instrumentos financeiros sofisticados, que conseguem manter um bom apoio s exportaes e atividades internacionais de suas empresas, ao mesmo tempo em que se enquadram nas rgidas normas da OCDE. As ACEs passaram a trabalhar ento com garantias e seguros de crdito exportao. Na Alemanha, as duas principais ACEs, a AGA (Exim Bank) e a Euler Hermes (seguro e garantia), concederam em 2005, segundo dados da OCDE, SDR 5.019,9 milhes em crditos de longo prazo para exportaes,41 sendo todo esse volume em garantias e seguros de crdito. A Alemanha tambm foi o pas que mais forneceu este tipo de ajuda. Verifica-se ainda, enquanto forma de suporte oficial s atividades internacionais das empresas alems, a atuao de instituies e agncias de cooperao e desenvolvimento, que, ao firmarem acordos de doaes e de cooperao, vinculam tais atos s exportaes de bens e servios da Alemanha, conforme a seguir. Ministrio para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento (Bundesministerium fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung BMZ). Atua em conjunto com o Banco de Desenvolvimento da Alemanha (KfW). Oferece os chamados Official Development Assistance (ODA) na modalidade tied-aid credits, que so sries de crditos, benefcios e doaes que s podero ser usados na compra de bens e servios do pas doador.
41. SDR, em ingls, special drawing rights; em portugus, direitos de saques especiais.
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Sociedade para a Cooperao Tcnica (Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit GTZ). Trata-se de uma agncia que atua pela cooperao em transferncia de tecnologia, e que se caracteriza pelo desenvolvimento de projetos de carter sustentvel em diversos pases no necessariamente pobres ou em desenvolvimento. Empreende projetos de infraestrutura, ambiental, rural e de cincia e tecnologia. Nota-se assim que, includas as medidas horizontais para elevar a competitividade internacional das empresas alems, o Estado possui mecanismos fortes de apoios empresariais, seja para a competio no mercado domstico, seja na arena internacional, e, principalmente, na formulao da economia futura do pas, ao apoiar de forma incisiva os setores intensivos em tecnologia e conhecimento e a internacionalizao econmica. No obstante, os rgidos controles internacionais sobre este tipo de atitude, sobretudo no mbito da OCDE, constituem um empecilho continuidade de tais polticas, transformando o apoio pblico oficial s empresas alems, muitas vezes, em desafios.
4 Consideraes finais: Alemanha preparada para os desafios do sculo XXI?
O presente captulo buscou apresentar algumas das caractersticas institucionais centrais que projetam a Alemanha como um dos principais polos econmicos e tecnolgicos do mundo. Para tanto, foram aqui analisados o peso e o papel assumidos por suas instituies que, invariavelmente, permearam o rumo da estratgia de insero internacional conduzida pelo pas, desde o perodo ps-Guerra at o presente. De fato, desde ento, o crescimento da economia alem tem sido fortemente sustentado pela expanso internacional de suas empresas. O modelo de capitalismo construdo no perodo ps-Guerra na Alemanha pautado em estruturas institucionais que promovem a intermediao de interesses, favorecendo a cooperao no s entre as firmas capitalistas, como tambm entre estas e os sindicatos laborais. Trata-se do modelo capitalista denominado, pela abordagem das Variedades de Capitalismo (Hall e Soskice, 2001), capitalismo coordenado, e que explica, em parte, as especificidades do modelo alemo de insero econmica internacional. Os resultados desse modelo podem ser observados por meio do papel que as empresas alems desempenham na economia global: uma liderana na produo de bens de alto valor agregado, que por sua vez acabam inseridos de maneira competitiva em mercados internacionais, com especial destaque para os pases europeus. Note-se que, alm da forte competitividade, o modelo alemo resulta tambm na adoo de altos salrios entre os trabalhadores, com baixa disparidade entre eles. Construiu-se, assim, um modelo trabalhista que combina alta qualificao com bons salrios.
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Na economia alem, as pequenas e mdias empresas assumem um importante papel no comrcio internacional, uma vez que estas so responsveis por grande parte da produo do pas. Com efeito, tanto a proximidade destas empresas com o mercado consumidor tanto domstico como internacional quanto sua flexibilidade servem como fatores de dinamismo da indstria alem. No sem razo, boa parte das fontes de apoio pblico s empresas tem como destino o segmento Mittelstand. Argumentou-se, ao longo do captulo, que a Alemanha tem conseguido manter sua competitividade e liderana global a partir dos frutos colhidos de seu modelo de capitalismo que, combinado com a existncia de instituies e de polticas pblicas especficas que promovem exportaes, vm assegurando ao pas o papel de principal exportador do mundo, mesmo frente da China, dos Estados Unidos e do Japo. Desenvolveu-se tambm a ideia central de que, ao final da dcada de 1980 e ao longo da dcada de 1990, uma conjuntura crtica, formada por trs grandes eventos (unificao, integrao europeia, e acirramento da competitividade internacional), desafiou este modelo de insero internacional, mas tambm apresentou-lhe novas oportunidades. Ainda segundo a anlise deste captulo, verificou-se que o pas tem aproveitado as oportunidades e atuado fortemente por meio de diferentes instituies e polticas pblicas para manter sua competitividade. Observe-se, contudo, que foram realizadas reformas no setor trabalhista, que desafiaram principalmente pela poltica de ativao um dos pilares do modelo alemo, ou seja, criaram-se condies de incentivo aos trabalhos temporrios e de baixa remunerao. O grande desafio da Alemanha consiste, de fato, em manter-se competitiva diante de um cenrio em que novos concorrentes emergem oferecendo produtos a preos inferiores como o caso da China , com crescente agregao de qualidade. Mas se, por um lado, a competitividade dos produtos de outros pases intensificada, parte da competitividade das empresas alems tambm mantida por um movimento de expanso internacional via investimentos diretos em pases com custos operacionais mais baixos, ou que tenham mercados consumidores em crescimento. O volume de investimentos alemes no exterior um forte indicador desta tendncia. nesta linha que a integrao europeia e a expanso para o leste, mais que desafios, moldaram-se como grandes oportunidades para fortalecer o espao geopoltico e econmico da Alemanha. A integrao europeia teve forte impacto no crescimento alemo desde o perodo ps-Guerra, uma vez que os pases europeus so, historicamente, os que absorvem a maior parcela das exportaes alems, com especial destaque para a
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Frana. Tambm nestes pases que os investimentos diretos (IEDs) e os servios europeus mais avanam. Note-se que a integrao atendeu igualmente aos interesses geopolticos da Alemanha, dado no lhe ser possvel adotar instrumentos tradicionais de projeo de interesses no exterior e a Unio Europeia, de certa forma, vem desempenhando esse papel. Apesar de o Leste Europeu ser uma rea de interesse natural para a Alemanha, durante a Guerra Fria no era possvel avanar nesta direo por conta da prpria diviso do pas. Nesse sentido, a reunificao alem teve grande impacto nas suas estratgias econmicas e geopolticas. Assim, vale registrar que os custos da integrao no podem ser avaliados apenas do ponto de vista de finanas pblicas. A primeira dcada do sculo XXI, contudo, tem apresentado novos desafios Alemanha e ao seu modelo de capitalismo. Com efeito, ainda so incertas as consequncias das polticas de ativao para a estrutura do pacto social alemo. Tambm so incertos os efeitos da crise econmica do final da primeira dcada do sculo XXI para a economia alem, no mdio e longo prazo. Conforme mencionado, a economia alem fortemente atrelada s exportaes, sobretudo quelas destinadas aos pases europeus. Com a reduo global da demanda por produtos industriais em todo o mundo, a Alemanha tem sido um dos pases mais afetados pela crise internacional. No momento de redao deste captulo ainda no havia estatsticas oficiais sobre o crescimento do PIB dos pases europeus em 2008. No obstante, a atividade industrial na Alemanha sofreu forte reverso em novembro e dezembro, apresentando crescimento negativo da ordem de 3,7% e 4,6%, respectivamente. Estes dados apontam para uma reduo do PIB alemo de at cerca de 2% em 2008. O governo alemo vem implementando algumas medidas para reduzir os impactos econmicos e sociais da crise, alm de promover a atividade industrial e a competitividade de suas indstrias. O volume de recursos dirigidos para este objetivo especfico, no entanto, bem menor que o de outros pases europeus, sobretudo Irlanda, Espanha e Reino Unido, o que vem gerando crticas domsticas e externas. Ainda assim, estima-se que entre 2009 e 2010 o equivalente a 4,6% do PIB alemo42 ser investido em medidas que promovam o crescimento econmico. Este percentual totaliza cerca de 80 bilhes de euros, a includos gastos com programas criados especificamente para enfrentar a crise aliados aos programas de apoio econmico e social pr-existentes, com destaque para os fundos destinados a apoiar os grandes bancos comerciais, conforme j apontado.
42. Notcia intitulada Figures reveal Germany is spending to tackle crisis, veiculada pelo Financial Times em 12/2/2009 (< http://www.ft.com/cms/s/0/253f35a6-f8a6-11dd-aae8-000077b07658.html>).
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Nota-se assim que, se por um lado a forte dependncia das exportaes da economia alem colocou o pas no rol dos mais afetados pela crise internacional, o prprio formato do capitalismo alemo vem amenizando o impacto social imediato causado pela contrao do crescimento econmico. Nesse sentido, distinguem-se os mecanismos de estabilizao automtica, que aumentam os pagamentos de seguro-desemprego. O impacto positivo da presena do Estado pode ser observado tambm no nmero de falncias decretadas por empresas alems, bastante inferior de outros pases que vm enfrentando a crise. No obstante a existncia prvia de diversos tipos de programas que atenuam os impactos sociais da crise, no pacote de estmulo do governo alemo esto includos tambm projetos de infraestrutura, educao e medidas setoriais, como subsdios para a renovao da frota de veculos do pas. No mdio e longo prazo, uma preocupao do governo alemo reside na crescente onda de protecionismo nos principais mercados para os produtos fabricados na Alemanha. Caso avancem estas tendncias neoprotecionistas, sobretudo nos pases europeus, possvel que a recesso, j classificada como a pior desde o fim da Segunda Guerra, afete alguns dos fundamentos da economia alem. A partir da anlise efetuada neste captulo, pode-se inferir que, apesar das dificuldades que o pas dever passar no contexto da crise financeira internacional, assim como de outros desafios que se colocam frente ao modelo de desenvolvimento alemo, a estratgia alem estruturada na integrao europeia, na insero internacional de sua economia e em polticas pblicas de inovao e capacitao indica que o pas est preparado para os desafios das prximas dcadas do sculo XXI.
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Anexo A Alemanha na Organizao Mundial do Comrcio: delegao de poderes e novos mecanismos de proteo indstria local
A Alemanha integra o Sistema Multilateral de Comrcio desde 1951, quando se tornou parte do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT, na sigla em ingls), em vigor desde 1947. A adeso da Alemanha ao GATT teve uma grande simbologia poltica, dado que o texto do acordo permitia apenas que pases soberanos integrassem o sistema e, desde o fim da Segunda Guerra, conforme apontado no texto, a independncia poltica do pas era bastante limitada. Em consonncia com as sucessivas rodadas de negociao que culminaram, aps o trmino da Rodada Uruguai em 1994, com a criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em 1995, a Alemanha participou do processo de consolidao das regras multilaterais de comrcio, defendendo, de maneira geral, a liberalizao do comrcio internacional por meio das redues das tarifas de importao. Na qualidade de membro da Unio Europeia, a representao dos interesses alemes na OMC realizada pela Comisso Europeia, rgo responsvel pela Poltica Comercial Comum do bloco. Dessa forma, o pas no participa diretamente das negociaes de novas regras, podendo, no entanto, discursar em reunies de comits ou patrocinar estudos e papers sobre diferentes assuntos tratados pela organizao. Da mesma forma, a regulamentao domstica de alguns temas tratados na OMC continua sendo abordada de forma unilateral pelos pases, sobretudo quanto a questes referentes regulao de regras institudas pelo Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPs, na sigla em ingls), pelo Acordo sobre Medidas de Investimentos Relacionadas ao Comrcio (TRIMs) e pelo Acordo Geral de Comrcio de Servios (GATS). As tarifas consolidadas pela Unio Europeia na OMC so bastante baixas, da ordem de 5,4%. A mdia das tarifas aplicadas ainda mais baixa (5,2%). No obstante, alguns produtos agrcolas chegam a ter tarifas de 257% no bloco europeu.43 Para os produtos industriais (Nama em ingls, non-agricultural market access ou, em portugus, acesso aos mercados para os produtos no agrcolas), a tarifa aplicada mais elevada de 26%. Nota-se assim que o perfil tarifrio da Alemanha segue o mesmo padro de outros pases desenvolvidos no GATT: mdias tarifrias baixas e picos para produtos agrcolas. Como parte interessada na
43. A mdia tarifria consolidada para produtos agrcolas na Unio Europeia de 15,1%, sendo de 15% a mdia da tarifa aplicada.
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promoo de exportaes de bens industriais, a Unio Europeia uma das principais demandantes da reduo das tarifas em pases em desenvolvimento. O bloco europeu tem sido tambm um dos principais defensores da implementao de regras multilaterais para a proteo da propriedade intelectual. Observa-se, de fato, que durante a Rodada Uruguai, os pases europeus, a includa a Alemanha, estavam entre os que propuseram a criao do Acordo de TRIPs. Em conformidade com seus interesses ofensivos em proteger a propriedade intelectual de suas empresas no exterior, a legislao alem para propriedade intelectual j ia totalmente ao encontro das regras do TRIPs quando o acordo entrou em vigor em 1995. De forma anloga, a legislao alem para investimentos estrangeiros se encontrava inteiramente adequada s regras estabelecidas pelo Acordo de TRIMs. Desde a entrada em vigor do acordo, tambm em 1995, no houve casos de notificao de queixas contra as medidas de investimento relacionadas ao comrcio estabelecidas pela Alemanha. Na rea do comrcio internacional de servios, a Unio Europeia, apesar de se colocar como uma das principais defensoras da liberalizao plena, sobretudo por parte de pases em desenvolvimento, apresenta uma srie de restries e medidas nos seus compromissos do GATS que podem servir de respaldo legal para medidas protecionistas. Um exemplo de tal posicionamento pode ser verificado nos compromissos assumidos pelo bloco para servios financeiros. O grfico 1 deste anexo compara o posicionamento do Brasil com a Unio Europeia e outros pases. Ali esto apontados o percentual de compromissos no consolidados, os compromissos com algum tipo de restrio, e os compromissos sem restrio. Nota-se que a maior parte das posies dos europeus apresenta algum tipo de ressalva para a efetiva liberalizao. Em parte, o posicionamento dos europeus reflete a dificuldade do bloco em assumir compromissos que sejam vlidos para todos os seus pases. A estratgia possibilita tambm interpretaes dbias sobre os compromissos, de forma a dificultar aes legais em casos de protecionismo. Idntico padro seguido pelos europeus nas demais categorias de servios.
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Grfico 1 Compromissos assumidos pelos pases em servios financeiros no GATS
Fontes: OMC e Coalition of Services Industries. Disponveis em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/serv_ commitments_e.htm> e <http://www.uscsi.org/wto/>. Elaborao: Prospectiva Consultoria.
Observa-se, portanto, que a Alemanha, representada pela Comisso Europeia, se posiciona de maneira bastante ofensiva na OMC, defendendo sobretudo a liberalizao do comrcio por parte dos pases em desenvolvimento. Em consonncia com este posicionamento, a legislao alem est em plena conformidade com todos os compromissos assumidos no mbito da OMC. Como foi indicado no item 3.2 deste captulo, h vrios mecanismos de fomento e proteo s empresas domsticas na Alemanha. A maior parte destes mecanismos foi criada de forma a no violar os compromissos assumidos na OMC e em outros organismos internacionais, com destaque para a OCDE. Muitos deles tm impacto maior que as tradicionais formas de protecionismo, ainda utilizadas pelos pases em desenvolvimento.
CAPTULO 8
RSSIA: A ESTRATGIA Recente DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO-SOCIAL
Lenina Pomeranz*
1 Introduo: a transformao sistmica da Rssia
Uma considerao preliminar fundamental quando se pretende analisar a estratgia de desenvolvimento econmico da Federao da Rssia1 a de que este pas passou por um processo de transformao sistmica2 enquanto parte da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), inserindo-se no sistema capitalista somente com a extino desta ltima, ao final de 1991. Trata-se, pois, de um pas com caractersticas estruturais econmicas, sociais e polticas particulares, que precisam ser levadas na devida conta, por dois motivos: i) por encontrarem-se marcadas pelo referido processo de transformao sistmica e, portanto, por sua configurao relativamente recente; e ii) pelas aspiraes e dificuldades de natureza geopoltica que decorrem de sua posio no cenrio internacional, vinculada ao fato de a Rssia ser herdeira de uma potncia mundial e nuclear e ao seu relacionamento poltico com as exrepblicas que a constituam. Nesta introduo pretende-se, pois, descrever sumariamente o processo de transformao sistmica da Rssia, indicando os caminhos por ele seguidos, que conduziram configurao do modo de funcionamento atual do pas. O processo de transformao sistmica da Rssia, que envolveu todas as repblicas da URSS, teve incio em meados dos anos 1980, quando, com a
* Professora associada livre-docente aposentada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Pesquisadora visitante do Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo e membro do Conselho Acadmico do Grupo de Anlise da Conjuntura Internacional (GACINT) do Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Universidade de So Paulo. 1. Doravante denominada Rssia. 2. A transformao sistmica porque, como o prprio nome o diz, refere-se s mudanas que marcaram a passagem do pas do sistema socialista para o sistema capitalista.
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ascenso de Mikhail Gorbachev secretaria geral do Partido Comunista da Unio Sovitica (PCUS), constatou-se a necessidade da realizao de reformas profundas no sistema sovitico, para fazer frente perda de dinamismo de sua economia, observada desde o final dos anos 1960. A inteno original era promover as reformas ainda nos quadros do sistema socialista vigente, mesmo que estas envolvessem mudanas significativas na sua configurao poltica. Neste sentido, no cabe, rigorosamente, considerar a perestroika, que expressa estas reformas, parte da transformao sistmica, mas to somente seu prembulo. A perestroika 3 (literalmente reconstruo) foi acompanhada por uma grande abertura democrtica, a glasnost (transparncia), com a qual se pretendia uma ampla mobilizao popular, e por uma mudana radical da poltica externa da URSS, com a qual se pretendia encerrar a corrida armamentista e, consequentemente, a Guerra Fria. A primeira liberou foras polticas represadas no sistema sovitico, ensejando que as discusses que ocorreram no pas fossem marcadas por conflitos entre estas foras e os defensores do status quo, inconformados com as mudanas propostas por Gorbachev. A radicalizao poltica decorrente e a tentativa de golpe de estado por parte de um grupo do Comit Central do PCUS acabaram por levar extino da URSS e criao de 15 novos estados independentes, entre os quais a Rssia. A segunda, por sua vez, se por um lado permitiu deter o crescimento dos gastos militares, por outro lado, com a retirada unilateral das tropas soviticas estacionadas nos pases do antigo Pacto de Varsvia, criou na populao sovitica um sentimento de humilhao e inconformismo, pois a vitria sobre o nazifascismo custara URSS mais de 20 milhes de seus cidados. A superao deste sentimento por meio da assertividade da Rssia no cenrio internacional certamente explica parte do enorme apoio da populao a Vladimir Putin, responsvel por esta postura. A perestroika, propriamente dita, compreendeu duas reformas: a econmica e a poltica. Esta ltima interessa menos para os fins desta introduo, por referirse URSS, j extinta. Cabe, porm, observar que fez parte dela a orientao de se promulgar, de forma autnoma, as constituies de cada repblica; inclusive a da Rssia, portanto, que modificou a sua posteriormente, ainda no incio do processo formal de transformao sistmica. No que concerne reforma econmica, ela constituiu realmente um fator extremamente relevante para a transformao sistmica, porque deu incio ao desmonte do planejamento diretivo centralizado, caracterstica bsica do sistema de gesto sovitico, criando as condies para o surgimento embrionrio dos novos proprietrios dos meios de produo.
3. Cf. Pomeranz (1990 e 2003/2004).
Rssia: estratgia recente de desenvolvimento econmico-social
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Por intermdio de um conjunto de leis promulgadas gradativamente, foi concedida autonomia s empresas, liberando-as da tutela dos ministrios e atribuindo-lhes funes de autogesto e responsabilidades financeiras. Foram criadas cooperativas urbanas, embries de futuras empresas privadas, e introduzidas mltiplas formas de propriedade. Foram tambm autorizadas as relaes diretas entre as empresas fornecedoras e compradoras no mercado externo, e liberalizadas as condies de associao com o capital estrangeiro para a formao de joint ventures. Ao mesmo tempo, procurou-se criar gradativamente um referencial macroeconmico para a atuao autnoma das empresas por meio de uma reforma do sistema de preos, da criao de um mercado atacadista de bens de produo, com concomitante monetizao da economia,4 de uma reforma fiscal e de uma reforma bancria. Pouco antes da extino da URSS, chegou-se a formular um programa de privatizao das empresas, que no chegou, entretanto, fase da implementao, assim como as demais medidas acima referidas. perestroika, no concluda, sucedeu-se a segunda fase do processo de transformao. Ela teve incio em 1992, na Rssia independente, sob o comando de Boris Yeltsin, que expressou claramente a opo pelo capitalismo como sistema de organizao social. Aprofundando os primeiros passos dados durante a perestroika, o processo de transformao nessa fase compreendeu, no plano poltico, a criao de um novo Estado por meio da promulgao de uma nova constituio, que se realizou em meio a acirrados conflitos inclusive o canhoneio do edifcio do parlamento, ocupado pela oposio como forma de resistncia s proposies de Yeltsin e conferiu ao presidente poderes extraordinrios em relao aos do congresso. No plano econmico, este processo incluiu a criao dos institutos de uma economia de mercado, por intermdio de dois caminhos: i) a privatizao da propriedade, universalmente estatal no sistema anterior, tendo em vista a formao de uma classe de proprietrios privados para atuarem como agentes do mercado; e ii) a estruturao de um sistema de gesto macroeconmica, que envolveu uma variante da chamada terapia de choque liberalizao quase total dos preos e do comrcio exterior, monetizao da economia e a institucionalizao dos instrumentos de funcionamento da economia de mercado. Entre estes ltimos estavam o sistema fiscal, os rgos de execuo da poltica econmica e os institutos legais bsicos como, por exemplo, os diversos cdigos de normatizao da atividade econmica. A privatizao realizou-se em duas fases.5 A primeira, ocorrida entre 1992 e 1994, envolveu a chamada privatizao de massa das empresas mdias e grandes,
4. Na URSS, o sistema monetrio se restringia circulao da moeda fiduciria no setor de varejo e no pagamento dos salrios; no setor empresarial, as trocas se faziam por meio de moeda de conta. 5. Est alm dos objetivos deste texto uma descrio detalhada do processo de privatizao. Para tal, ver Pomeranz (2004).
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realizada com base em vouchers distribudos a toda a populao, com os quais ela poderia participar dos leiles de privatizao das empresas includas nesta etapa. As maiores e mais lucrativas, dos setores considerados estratgicos para o desenvolvimento, foram deixadas para a privatizao da fase seguinte: a privatizao em dinheiro. O processo de privatizao foi distinto em cada uma dessas fases, e no somente pela forma de compra das aes das empresas por vouchers ou dinheiro. Buscou-se, por meio da privatizao de massa, o apoio poltico da populao, refratria ideologicamente a ela, mediante a participao do coletivo das empresas no processo de privatizao. Para isso, foram formulados trs modelos nos quais elas poderiam se enquadrar. A privatizao, nesta fase, ficou conhecida como a privatizao da nomenclatura,6 porque resultou, de fato, na transferncia da propriedade estatal das empresas para os seus diretores, dada a forma de organizao e gesto das mesmas no sistema anterior, no qual predominavam concomitantemente a autoridade e o paternalismo dos diretores em relao aos seus trabalhadores. A privatizao, na segunda etapa, realizou-se num processo de barganha entre o governo e alguns banqueiros, enriquecidos por mltiplas atividades durante a perestroika e a primeira fase da privatizao. Esta etapa realizou-se por intermdio de um acordo de emprstimo ao governo, com garantia de aes das gigantescas empresas do setor de petrleo, metalurgia de ferrosos e no ferrosos. Ambas as partes estavam interessadas em assegurar a permanncia de Yeltsin no poder, contra a possibilidade de vitria dos comunistas nas eleies presidenciais de 1996. A transferncia das empresas se fez a preos de barganha, a fim de assegurar a realizao do pacto poltico em torno dos objetivos visados, e serviu de base estreita vinculao entre este grupo de empresrios e o poder poltico, dando origem aos chamados oligarcas.7 Estes tiveram enorme influncia durante o governo Yeltsin, que foi marcado pelo caos da transformao, resultado das consequncias da terapia de choque e da luta encarniada pela propriedade estatal. Como resultado do processo de privatizao, a predominncia total da propriedade estatal foi substituda pela predominncia da propriedade privada, na qual se inclui a participao do capital estrangeiro. De acordo com dados do Goskomstata, rgo estatstico central russo, a participao do setor estatal nos ativos fixos do pas correspondia a 23% somente em 1 de janeiro de 2007. O nmero de empresas de propriedade estatal, inclusive municipal, correspondia a 9,2% da totalidade das empresas russas, cabendo ao setor privado 80,7% delas. O setor estatal empregava, em 1 de janeiro de 2008, 32,0% do total de pessoal
6. Nomenclatura a denominao social dada aos membros da administrao estatal, nos seus diversos nveis de competncia, indicados pela direo do PCUS com base em princpios de lealdade ao sistema. 7. Ver Freeland (2000).
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ocupado na economia, enquanto as empresas privadas empregavam 56,4%. No se dispe de dados individualizados sobre a participao do capital estrangeiro, mas, na condio de empresa mista de capital russo e estrangeiro , a sua participao foi, em 1 de janeiro de 2007, de 2,9% sobre o total de empresas, com uma ocupao de trabalhadores de 4,0% sobre o total da mo de obra ocupada. A concentrao da produo, herdada do perodo sovitico, serviu, por sua vez, de base para a constituio de grandes grupos econmicos durante o processo de privatizao. Pesquisa realizada em 2003 por Guriev e Rachinsky8 para o Banco Mundial, com base em amostra de 1.700 das maiores empresas em 32 setores industriais e 13 setores de servios da economia russa,9 identificou 22 grandes grupos econmicos. Estes grupos controlavam 42% do emprego e 30% das vendas das empresas pesquisadas, distribuindo-se basicamente pelos setores de petrleo, siderurgia, metalurgia de no ferrosos, papel, produtos alimentcios, telecomunicaes e bancos. Em alguns destes setores, estes grupos controlavam mais de 70% das vendas: 72% no de petrleo, 78% no de metais ferrosos, 92% no de no ferrosos exceto nas vendas de alumnio, cujo controle era de 80% , 71% na indstria automobilstica e 73% na minerao. Essa foi a estrutura de propriedade herdada por Vladimir Putin, que assumiu o poder, inicialmente como primeiro-ministro, indicado por Yeltsin com o objetivo de torn-lo seu substituto na presidncia do pas.10 Putin a exerceu de fato em finais de 1999, com a renncia de Yeltsin antes das eleies presidenciais convocadas para o novo perodo. Data de ento a deflagrao da segunda guerra da Chechnia, aps um atentado terrorista at hoje no suficientemente esclarecido, mas atribudo aos rebeldes chechenos. A primeira gesto de Putin foi marcada por medidas de natureza poltica, voltadas essencialmente ao restabelecimento da autoridade do poder central, fundamental para a definio posterior da estratgia de desenvolvimento do pas. Entre elas est o acordo poltico feito com os oligarcas para o seu afastamento do poder, o qual incluiu Boris Berezovsky, que no s fazia parte do grupo de comando de Yeltsin no Kremlin e sobre ele exercia enorme influncia, como tambm apoiara a indicao de Putin por Yeltsin, para substitu-lo na presidncia do pas. Essas medidas incluram ainda mudanas na configurao do poder legislativo e dos poderes locais, de maneira a garantir a desejada centralidade do poder, conhecida na bibliografia poltica do perodo como a vertical do poder. Houve
8. Cf. Guriev e Rachinsky (2004). 9. Ver Pomeranz (2007) e site do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI), disponvel em: <http://ipri.funag.gov.br/>. 10. A constituio russa no contempla o cargo de vice-presidente, cabendo ao primeiro-ministro substituir o presidente em suas ausncias.
304
tambm uma atividade paralela de reestruturao do sistema partidrio, que assegurou ao governo a maioria legislativa quase absoluta para a aprovao das suas diretrizes e das medidas encaminhadas para implementao. A conduo da economia foi entregue a uma equipe que manteve a orientao liberal, herdada do governo anterior, no sentido do fortalecimento dos mecanismos de mercado e da atrao do capital estrangeiro. Ela foi extremamente favorecida pelo incremento dos preos do petrleo e do gs, cujos recursos abundantes permitiram o exerccio de certa redistribuio de renda, com a melhoria dos salrios reais e das aposentadorias. De acordo com dados do Bank of Finland Institute for Economies in Transition (Bofit), o salrio mdio mensal passou de US$ 79 em 2000 para US$ 180 em 2003. As aposentadorias reais mdias mensais, segundo o Goskomstata, passaram de US$ 24,7 em 2000 para US$ 55,6 em 2003.11 Esta poltica redistributiva manteve-se durante a segunda gesto de Putin, elevando o salrio mdio mensal para US$ 550 em 2006 e para US$ 736 em agosto de 2008. As aposentadorias reais mdias foram elevadas para US$ 103,5 em 2006, ltimo ano para o qual se dispe de dados da referida fonte. Mais recentemente, durante a segunda gesto de Vladimir Putin, foram criadas grandes corporaes estatais em setores considerados estratgicos para a implementao da estratgia de desenvolvimento do pas, da qual se tratar mais adiante. So gigantes de produtos primrios, grandes bancos, holdings de produo de equipamentos (aviao e construo naval), energia atmica e alguns holdings do complexo industrial de defesa, alm de duas outras corporaes para tratar da reforma do sistema de administrao imobiliria e do setor rodovirio.12 Ademais, foram criadas corporaes para o desenvolvimento de inovaes e de nanotecnologia, esta ltima tendo sua direo principal entregue a Anatoly Chubais, coordenador do processo de privatizao durante o governo de Yeltsin, da campanha para a sua reeleio em 1996, e chief executive officer (CEO) principal da Cia. Unificada de Eletricidade, sendo o responsvel por sua reestruturao e desmembramento para futura privatizao. H polmicas em torno da criao dessas corporaes estatais especialmente relacionadas com a natureza do regime poltico , por conta de serem os seus dirigentes oriundos dos servios de segurana, e tambm por causa do enorme poder que adquirem atravs do controle econmico que lhes conferido com a chefia destas empresas. Entretanto, dados os objetivos bem definidos para a sua criao insero competitiva internacional e passagem para uma economia da inovao e conhecimento , mesmo levando-se em considerao as perdas sofridas por alguns dos grupos econmicos privados mencionados acima por conta da
11. Calculadas pela autora com base nas taxas mdias anuais de cmbio. 12. Cf. Glasiev (2007).
305
atual crise financeira internacional, s em prazo muito longnquo pode-se esperar uma mudana significativa na estrutura da propriedade. Mesmo porque inteno declarada do governo passar as corporaes estatais ao setor privado to logo tenham cumprido as funes para as quais foram criadas. De todo modo, a economia russa funciona com base em mecanismos de mercado, ainda que os institutos que os regulam precisem ser aperfeioados, especialmente no plano das relaes entre o Estado e o setor privado, e da conduo das polticas pblicas. No plano social, a transformao sistmica resultou na substituio de uma sociedade relativamente igualitria, ainda que em nveis de renda per capita mais baixos, por uma sociedade estratificada em classes, com a formao de uma elite empresarial e de governo, que comanda parcela significativa da riqueza nacional, o surgimento de uma pequena classe mdia, e uma ampla parcela da populao vivendo com baixos nveis de renda, na qual se insere uma porcentagem ainda significativa de pessoas com renda inferior do nvel de subsistncia13 no obstante ter cado dos 29,0% que somava em 2000, esta porcentagem ainda somava 15,3% em 2006. Em termos da distribuio geral da populao por nveis de renda per capita, mesmo com a melhoria substancial dos salrios mdios e das aposentadorias mdias assinalada acima, em 2007 as pessoas com renda mensal inferior ao salrio mdio mensal deste ano somavam 73,4%.14 No se consegue identificar, entre os estratos de renda superiores constantes dos dados estatsticos, as grandes fortunas. Sabe-se, entretanto, graas ao levantamento regular da revista Forbes, que chegava a mais de uma dezena o nmero de bilionrios russos at recentemente, quando alguns deles foram bastante atingidos pela crise financeira mundial.15 Para completar o quadro de caracterizao do pas aps a transformao sistmica, cabe discutir de que forma e com quais consequncias a sua posio geopoltica internacional foi alterada. Este aspecto de substancial importncia na medida em que condiciona, em grande medida, a estratgia de desenvolvimento por ele adotada e que constitui o objeto deste texto.
13. Segundo a metodologia adotada pelo Goskomstata, a estimativa do mnimo de subsistncia refere-se a uma cesta bsica de consumo, alm de pagamentos obrigatrios de servios. A cesta bsica de consumo inclui produtos alimentcios e no alimentcios necessrios manuteno da sade das pessoas e sua atividade vital. 14. Fonte dos dados: Goskomstata. 15. De acordo com notcia publicada no St. Petersburg Times em 14 de outubro de 2008, a riqueza combinada dos 25 russos mais ricos do pas caiu 62% entre 19 de maio e 6 de outubro de 2008, cerca de 230 bilhes de dlares, por causa da desvalorizao das aes de suas empresas. Parte deles se endividou buscando recursos internacionais para o financiamento de seus planos de expanso, inclusive mediante aquisio de aes em empresas no exterior, encontrando-se em srias dificuldades para honrar suas dvidas. O governo russo annciou a liberao de US$ 50 bilhes para, por meio do Vnesheconombank, conceder crdito s empresas que tm dbito no exterior contrado antes de 25 de setembro e vencvel at o final de 2008.
306
A constituio da Rssia como Estado independente sofreu os impactos das condies em que se deu o desmanche da URSS. Primeiro, porque a Rssia, centro econmico e poltico desta ltima, passou a ocupar o seu lugar no cenrio internacional, mas num plano estratgico consideravelmente reduzido em funo da reduo do seu potencial militar. Esta diminuio foi assumida ainda durante a perestroika, nos entendimentos conduzidos por Gorbachev para por fim Guerra Fria e continuados no novo Estado russo, com a concretizao de diversos tratados de desarmamento. Alguns destes acordos estiveram em foco nas relaes abaladas entre a Rssia e os EUA durante a gesto de Bush,16 como tambm tm sido objeto de reconsiderao para o restabelecimento de relaes de entendimento e cooperao entre ambos os pases, j de alguma forma antecipadamente assumido no governo Obama. A Rssia herdeira do que restou do potencial nuclear da ex-URSS, ocupa o lugar desta no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU) com direito a veto, e participa dos entendimentos e aes encetadas internacionalmente, tendo em vista a segurana mundial, o que lhe confere um papel ainda protagonstico no cenrio internacional. Segundo, porque a Rssia tornou-se um entre 15 estados independentes, tendo que estabelecer um novo sistema de relacionamento econmico e poltico com estes estados, que passaram a constituir rea de prioridade estratgica nas suas relaes externas. Terceiro, porque ela assumiu a dvida externa da URSS, apesar de ter conseguido reduzi-la para US$ 4,7 bilhes no final do primeiro semestre de 2008. Por outro lado, a Rssia um dos maiores fornecedores de energia do mundo. Suas reservas de petrleo, de 10,9 bilhes de toneladas, representam 6,4% das reservas mundiais e ocupam o quarto lugar em volume, sendo inferiores somente s do Oriente Mdio.17 A produo da Rssia, em 2007, alcanou 491,3 milhes de toneladas e correspondeu a 12,6% da produo mundial, igualando-se da Arbia Saudita, maior produtora. As suas exportaes, de 411,1 milhes de toneladas neste ano, corresponderam a 15% do total mundial, destinando-se basicamente Europa (332,1 milhes), China (26,3 milhes) e Japo (8,2 milhes). O consumo do continente europeu depende consideravelmente das importaes russas, pois estas representaram 48,2% de todo o petrleo por ele importado em 2008, mais do dobro do importado do Oriente Mdio (21,3%). A situao do gs semelhante: a Rssia detm, com seus 44,65 trilhes de metros cbicos, 25,2% das reservas mundiais, e produziu, em 2007, 607,4 bilhes de metros cbicos, 20,6% do total mundial. A maior parte desta produo 438,8 bilhes de metros cbicos foi utilizada para consumo prprio, mas as exportaes russas, de 147,53 bilhes de metros cbicos, representaram 30,29%
16. Cf. Pomeranz (2007a). 17. Todos os dados referentes a energia so da British Petroleum Statistical Review of World Energy 2008.
307
do total das exportaes mundiais de gs naquele ano. O destino destas exportaes , tambm, basicamente a Europa, que delas depende consideravelmente. Alemanha, Itlia e Frana importaram da Rssia, em 2007, 42,7%, 30,6% e 18,2% dos respectivos consumos. Os pases mais dependentes so, contudo, os da Europa do Leste: Repblica Tcheca, com 72,3%, Hungria, com 66,5%, Polnia, com 45,2% e Eslovquia, com 98,3% dos seus consumos no mesmo ano. Essa condio de fornecedor internacional de energia, o papel protagonstico nas questes relacionadas com a segurana internacional e a sua localizao territorial entre o Ocidente e o Oriente conferem Rssia uma posio geoestratgica excepcional. Mas a tornam, ao mesmo tempo, objeto de polticas ocidentais que tendem a consider-la, seno inimiga por seu no alinhamento automtico poltica externa norte-americana, diretamente e/ou atravs da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) , pelo menos uma nao que deve ser controlada no que tange s suas polticas de manuteno de seu papel como um dos principais detentores dos recursos energticos mundiais.18 No plano econmico, que o que interessa no presente texto, as polticas ocidentais transparecem nas dificuldades de acesso da Rssia Organizao Mundial do Comrcio (OMC) j de per se objeto de controvrsias na prpria Rssia, na medida em que esta teria que submeter-se a regras que, na opinio dos adversrios deste acesso, restringiria a liberdade de determinao de sua poltica econmica e condicionam a definio da prpria estratgia de desenvolvimento do pas. Em sntese, a Rssia contempornea, cuja estratgia de desenvolvimento constitui o objeto de anlise deste captulo, um pas que vem tentando construir, no curto espao de menos de 20 anos, sua nova realidade capitalista. Isto tem ocorrido, por um lado, a partir das caractersticas de uma estrutura de propriedade herdada do passado sovitico e das vantagens que lhe proporciona a deteno de enormes recursos naturais e estratgicos. Por outro lado, esta construo tambm tem se dado a partir das questes geopolticas que resultam de sua utilizao dessas vantagens e da posio de herdeira da URSS, assim como dos problemas sociais surgidos com a adoo da nova ordem socioeconmica.
2 A estrutura econmica da Rssia
Esta estrutura pode ser observada nos dados das tabelas 1 e 2, que indicam as participaes relativas dos diferentes setores na formao do valor adicionado e na ocupao de mo de obra, respectivamente. Com base nestes dados, pode-se afirmar que a economia russa j uma economia de servios. Em 2006, ltimo
18. Basicamente, com este ltimo objetivo em mente que se pode entender o avano da OTAN e da Unio Europeia (UE) aos pases do Cucaso e da sia Central, considerados pela Rssia sua rea de interesse estratgico, pois atravs deles passam os oleodutos e gasodutos que levam a energia russa Europa.
308
ano para o qual se tem estes dados discriminados, o valor adicionado da atividade agrcola era inferior a 5%, e o da indstria de transformao, 19,4%, era inferior ao gerado no setor de servios, no qual, includos comrcio, transportes e comunicaes, foram produzidos 55,8% do valor adicionado total daquele ano no pas. A extrao mineral, com 10,6% deste total, deve sua importncia ao petrleo e aos minerais destinados produo siderrgica, principais produtos da pauta de exportaes do pas, como se ver adiante. Da mesma forma, nos setores de servios, comrcio, transporte e comunicaes que se observa a maior concentrao da populao economicamente ativa ocupada em 2007: 60,8% do total. A indstria de transformao ocupa 16,8% desta populao, sendo digno de nota o nmero ainda considervel de pessoal ocupado na agricultura e na pesca (10,2%). A extrao mineral, em razo das caractersticas de sua produo, no tem, em relao ao pessoal ocupado, a mesma importncia que a observada em relao ao valor adicionado.
TABELA 1
Rssia: produto adicionado bruto por setor de atividade

2002
2005 %/Total 6,1 9,6 18,1 3,8 5,8 11,2 20,4 25,1 100,0 Valor 1.027.226 2.069.841 3.571.197 629.014 1.033.717 1.901.561 3.615.698 4.679.758 18.528.012 %/Total 5,5 11,2 19,3 3,4 5,6 10,3 19,5 25,3 100,0 Valor 1.116.799 2.632.582 4.437.194 773.095 1.356.120 2.258.500 4.496.235 5.997.281 22.867.806 2006 %/Total 4,9 10,6 19,4 3,4 5,9 9,9 19,7 26,2 100,0 %/Total 6,7 6,8 17,7 3,8 5,5 10,4 23,0 26,2 100,0 Valor 791.101 784.965 1.976.313 428.031 716.218 1.261.642 2.589.493 3.106.994 11.654.757 %/Total 6,8 6,7 17,0 3,7 6,2 10,8 22,2 26,7 100,0 Valor 913.027 1.426.928 2.687.557 566.482 863.142 1.662.019 3.040.264 3.720.279 14.879.698
(Em preos correntes; milhes de rublos) 2003 2004
Valor 645.070 Agricultura e pesca 650.619 Extrao mineral 1.690.865 Indstria de transformao 359.600 Produo e distr. energia eltrica, gs e gua 522.587 Construo 993.704 Transporte e comunicaes 2.207.699 Comrcio atacadista e varejista 2.511.150 Servios 9.581.294 Total1 Fonte: Goskomstata.
Setores de atividade
Nota: 1 Eliminado o custo dos servios de intermediao financeira; sem impostos e sem subsdios.
TABELA 2 Rssia: populao ativa ocupada por setor de atividade

2003
Pop.oc. 7.912 1.112 11.932 1.890 4.555 5.205 10.462 22.911 65.979 12,0 1,7 18,1 2,9 6,9 7,9 15,9 34,7 100,0 7.543 1.088 11.787 1.900 4.743 5.293 10.843 23.207 66.407 %/Total Pop.oc. %/Total 11,4 1,6 17,8 2,9 7,1 8,0 16,4 35,0 100,0 12,7 1,8 18,4 2,9 6,8 7,8 15,1 34,6 100,0
(Em 1.000 empregados) 2004

Pop.oc. 7.519 1.051 11.506 1.912 4.916 5.396 11.088 23.404 66.792 2005 %/Total 11,3 1,6 17,2 2,9 7,4 8,1 16,6 35,0 100,0 Pop.oc. 7.287 1.043 11.359 1.923 5.073 5.426 11.317 23.746 67.174 2006 %/Total 10,8 1,6 16,9 2,9 7,6 8,1 16,9 35,3 100,0 Pop.oc. 6.902 1.038 11.381 1.901 5.268 5.439 11.777 23.995 67.701 2007 %/Total 10,2 1,5 16,8 2,8 7,8 8,0 17,4 35,4 100,0 %/Total
Setores de atividade
2002
Pop.oc.
8.349 Agricultura e pesca 1.163 Extrao mineral 12.082 Indstria de transformao 1.890 Produo e distr. energia eltrica, gs e gua 4.458 Construo 5.115 Transporte e comunicaes 9.893 Comrcio atacadista e varejista 22.624 Servios 65.574 Total
309
Fonte: Goskomstata.
310
Essa estrutura no se alterou significativamente no perodo quinquenal observado, a no ser pela queda acentuada da participao relativa da agricultura e da pesca, e do grande crescimento da participao relativa da indstria extrativa, em termos do valor adicionado. De uma participao relativa de 6,7 % e 6,8% do valor adicionado total em 2002, estes setores passaram a deter participaes relativas de 4,9% e 10,6%, respectivamente, do valor total adicionado em 2006.19 Em termos de emprego, deve-se destacar somente as quedas na ocupao relativa dos setores agrcola e de pesca, e da indstria de transformao: o primeiro detinha 12,7% do total da populao ocupada em 2002, e passou a deter 10,2% em 2007; o segundo detinha 18,4% da populao ocupada em 2002, passando a deter 16,8% em 2007. O comrcio exterior parte fundamental da estrutura econmica russa. Segundo dados referentes ao perodo compreendido entre 2000 e 2007, o total de transaes externas representou mais da metade do seu produto interno bruto (PIB), cabendo s exportaes parcelas que variaram em torno de um tero destas transaes (tabela 3). A estrutura deste comrcio est centrada em alguns poucos produtos, conforme se pode observar na tabela 4. Nas exportaes, predominam os produtos minerais basicamente os energticos, petrleo e gs natural com participaes que variaram entre 53,8% em 2000 e 64,7% em 2007, crescimento participativo derivado, em parte, da elevao dos preos internacionais do petrleo. A posio do petrleo merece ateno particular porque, no obstante o redirecionamento da economia parte da estratgia de desenvolvimento de longo prazo do pas , as receitas derivadas de sua explorao e exportao constituram a base para a formao de um fundo de estabilizao, dividido, em meados de 2007, em Fundo de Reserva e Fundo Nacional de Bem-Estar. Estes fundos detinham, at a crise financeira internacional corrente e a queda acentuada dos preos do petrleo, os recursos potencialmente disponveis para financiamento de projetos de desenvolvimento e da previdncia social.
TABELA 3
Rssia: comrcio exterior e PIB
(Em bilhes de rublos correntes)
Discriminao 2000 7.305,6 3.218,9 44,6 1.755,8 68,1 2001 8.943,6 3.299,6 36,9 2.165,9 61,1 2002 10.817,5 3.813,7 35,3 2.646,2 59,7 2003 13.243,2 4.655,9 35,2 3.153,9 59,0 2004 17.048,1 5.860,4 34,4 3.773,9 55,5 2005 21.625,4 7.607,3 35,2 4.648,3 56,7 2006 26.879,8 9.079,3 33,8 5.856,8 54,8 2007 32.987,4 10.057,2 30,5 7.186,7 52,8
PIB (A) Exportao (B) %/PIB Importao (C) (B+C)/PIB

Fonte: Goskomstata.
19. Essa participao, entretanto, um pouco inferior de 2005 (11,2%), j prenunciando alguma restrio da capacidade produtiva do setor, de acordo com analistas econmicos.
TABELA 4
Rssia: comrcio exterior principais produtos de exportao e importao

2000 %/ Total 100,0 53,8 21,7 8,8 100,0 31,4 21,8 6,1 16,7 7,7 16,8 9,6 15,8 10,4 22,5 12,0 21,0 13,9 16,8 36,3 21,4 37,4 31,1 41,2 18,3 12,0 46,2 100,0 57,3 100,0 75,6 100,0 10,1 9,5 12,0 9,0 14,1 7,8 19,9 18,7 23,7 17,8 36,7 20,2 40,6 13,5 98,7 43,4 17,4 16,5 58,9 55,2 76,6 57,3 105,0 57,8 156,0 107,0 100,0 134,0 100,0 182,0 100,0 241,0 100,0 64,8 16,8 5,6 100,0 44,0 17,7 16,3 Valor %/ Total Valor %/ Total Valor %/ Total Valor %/ Total 2002 2003 2004 2005 Valor 301,0 199,0 48,9 17,4 138,0 65,7 21,6 15,8 2006 %/ Total 100,0 65,9 16,3 5,8 100,0 47,7 15,7 21,8 Valor 352,0 228,0 56,9 19,7 200,0 102,0 27,6 13,6 2007 %/ Total 100,0 64,7 16,1 5,8 100,0 51,0 13,8 27,5
(Em US$ bilhes)
Discriminao
Valor
Exportaes totais
103,0
Produtos minerais
55,5
Metais, pedras preciosas e seus produtos
22,4
Mquinas, equipamentos e meios de transporte
9,1
Importaes totais
33,9
Mquinas, equipamentos e meios de transporte
10,6
Produtos alimentcios e matrias-primas agrcolas
7,4
Produtos da indstria qumica
18,0
Fonte: Goskomstata.
311
312
Nas importaes, predominam as mquinas e equipamentos, que chegaram a 51% do total em 2007, notando-se perda significativa da participao dos produtos alimentcios e das matrias-primas agrcolas, de 21,8%, em 2000, para 13,8% em 2007, devida basicamente substituio de importaes que vem sendo empreendida no setor. O setor bancrio, de acordo com o ltimo levantamento divulgado pelo Banco Central da Rssia (BCR),20 constitudo por 1.126 organizaes de crdito, fortemente concentradas, tanto do ponto de vista geogrfico quanto da deteno de ativos. No Distrito Federal do Centro, onde se localiza a cidade de Moscou, os estabelecimentos de crdito somam 631 (56%), dos quais 567 (50,4%) esto localizados nesta cidade. No que diz respeito deteno de ativos, os cinco maiores bancos detinham 43,3% do total, e os 20 maiores, excludos os cinco primeiros (sexto ao vigsimo), detinham 21%. A distribuio destes ativos, segundo sua aplicao, em 1o de janeiro de 2007, 1o de janeiro de 2008 e 1o de outubro de 2008 indicada na tabela 5. Observa-se que a parte substancial destes ativos se concentra nos crditos e emprstimos concedidos (77,6%) e em ttulos de dvida (8,9%). Embora, em termos gerais, a estrutura desta distribuio no tenha sofrido mudanas substantivas, pode-se admitir que a aplicao de ativos em 1o de outubro de 2008 j reflete, de certa forma, elementos da crise financeira: os ativos em moeda, as contas no Banco da Rssia e os ativos em ttulos se reduzem, e os crditos e emprstimos concedidos, inclusive ao setor no financeiro, aumentam.
TABELA 5 Rssia: ativos das organizaes de crdito segundo sua aplicao
(Em bilhes de rublos)
Discriminao 1/10/2008 Valor 488,9 468,6 %/Total 2,0 1,9 4,1 2,1 8,9 6,4 0,1 77,6 49,0 2,1 3,0 100,0 1/1/2007 %/Total 2,6 2,6 6,8 2,9 12,5 9,0 67,8 44,0 2,4 100,0 RUR 13.963,5 3,0 1/1/2008 %/Total 2,5 2,4 6,4 2,1 11,2 7,7 71,0 46,3 2,2 100,0 RUR 20.125,1 2,8
Meios em moeda, metais e pedras preciosas Em moeda Contas no Banco da Rssia e rgos autorizados de outros 1.013,9 pases Contas correspondentes em organizaes de crdito 516,2 Ttulos de dvida adquiridos 2.195,0 Obrigaes de longo prazo 1.577,2 Participaes em capitais estatutrios 31,8 Crditos e outros emprstimos 19.078,8 Concedidos a organizaes no financeiras 12.028,2 Recursos de capital, ativos no materiais e estoques 507,9 materiais Outros ativos 740,1 Total 24.572,3 Fonte: Banco Central da Rssia.
20. Cf. Banco Central da Rssia (2008).
313
Na distribuio dos passivos, por origem de recursos, indicada na tabela 6, observa-se tambm uma concentrao em alguns itens: recursos de clientes (60,8%), crditos, depsitos e outros recursos, recebidos de outras organizaes de crdito (14,7%) e fundos diversos e lucros (12,7%). Nesta distribuio, como na dos ativos, a estrutura mantm-se praticamente a mesma, no obstante se possa atribuir alguma mudana, observada na participao de alguns itens, ao resultado da crise financeira e s medidas tomadas para enfrent-la.
TABELA 6 Rssia: passivos das organizaes de crdito segundo origem dos recursos
(Em bilhes de rublos)
Discriminao Fundos e lucros Fundos Lucros Crditos, depsitos e outros recursos recebidos do Banco da Rssia Contas de organizaes correspondentes Crditos, depsitos e outros recursos recebidos de outras organizaes de crdito Recursos de clientes Depsitos de pessoa jurdica Depsitos de pessoa fsica Obrigaes Letras de cmbio e outros aceites Outros Total 1/10/2008 Valor 3.112,6 1.845,0 1.267,6 233,4 214,1 3.623,0 14.936,9 5.175,4 5.890,1 378,9 811,2 1.262,20 24.572,30 %/Total 12,7 7,5 5,2 0,9 0,9 14,7 60,8 21,1 24,0 1,5 3,3 5,1 100,0 1/1/2007 %/Total 12,8 9,6 3,2 0,1 1,0 12,4 61,8 15,4 27,3 1,2 5,7 5,1 100,0 RUR 13.963,5 1/1/2008 %/Total 14,0 10,8 3,1 0,2 1,0 13,9 60,9 17,5 25,6 1,4 4,1 4,5 100,0 RUR 20.963,5
Fonte: Banco Central da Rssia.
3 O desenvolvimento econmico recente
A estrutura econmica descrita anteriormente resultado do excelente desempenho da economia russa nos ltimos anos. Os principais indicadores macroeconmicos exibidos na tabela 6 permitem que se constate isso. Aps a recuperao econmica que se sucedeu crise financeira russa de agosto de 1998, o PIB russo, impulsionado pela alta do preo internacional do petrleo, passou a crescer a um ritmo que superou os 7% ao ano, mantendo-se assim inclusive no primeiro semestre de 2008. Com base nos dados da distribuio setorial do valor agregado21 em termos reais, analistas do escritrio de Moscou no Banco Mundial atribuem esta evoluo mudana dos fatores dinmicos de crescimento, que, a partir de 2005,
21. Cf. tabela 1.
314
passaram a ser os setores voltados para o mercado interno, em especial a construo e o comrcio varejista. Estes setores apresentaram mdias de crescimento anual de 13,2%, 18,1% e 18,2% (construo), e 12,8%, 14,1% e 15,9% (comrcio varejista) nos anos de 2005, 2006 e 2007, respectivamente.22 A produo industrial cresceu a ritmos menores, mas intermitentes, apresentando nveis elevados de crescimento em 2003 e 2004, por conta da produo de petrleo e gs. Entretanto, segundo os analistas supracitados, o crescimento industrial nos anos posteriores passou a depender basicamente da indstria de transformao, dadas as crescentes restries de capacidade produtiva no setor da extrao mineral. De acordo com os dados apresentados por estes analistas, a indstria de extrao mineral, depois dos crescimentos de 8,7% e 6,8%, respectivamente, em 2003 e 2004, teve a sua taxa de crescimento reduzida para 1,4%, 2,5% e 1,9% em 2005, 2006 e 2007, respectivamente. Da mesma forma, a indstria de transformao tambm diminuiu seu ritmo de crescimento: dos 10,3% e 10,5% observados em 2003 e 2004, respectivamente, ele caiu, nos trs anos seguintes, para 7,6% em 2005, 8,3% em 2006 e 9,5% em 2007. Contudo, apesar de menores, estas taxas conseguiram sustentar as mdias do crescimento industrial como um todo. O investimento fixo apresentou nveis relativamente elevados durante o perodo considerado (tabela 7), fato que o situa, ao lado do consumo interno, como fator dinmico do crescimento da economia russa no ltimo trinio e no primeiro semestre de 2008. Entretanto, a participao dos investimentos no PIB russo (21,1% em 2007) ainda baixa quando comparada a outros pases como Coreia (38%), China (42%) e ndia (34%),23 mesmo com o crescimento desta participao em 2007 (tabela 8). O setor de extrao mineral foi um dos que absorveram os maiores recursos no trinio 2005-2007 (em torno de 17%), ao lado do setor de transportes (em torno de 25%), no qual despontam os investimentos em dutos, fato que indica uma reao s referidas restries ao crescimento da atividade petrolfera.24 Em seguida aparecem as operaes imobilirias, com 12,0%, e o setor de produo e distribuio de eletricidade, gs e gua, com 8,7% em 2007.25
22. Cf. World Bank (2008). 23. Cf. World Bank, op. cit. 24. Em abril de 2008, o gabinete de ministros aprovou um programa de explorao dos recursos minerais que se estende at 2020, substituindo o programa anterior, aprovado em 2004. Os investimentos previstos para o perodo compreendido entre 2010 e 2020 envolvem em torno de 550 bilhes de rublos, metade dos quais sero destinados explorao de petrleo e gs (Bank of Finland, 2008). 25. Cf. World Bank, op. cit.
TABELA 7
2008 1 semestre 8,0 5,3 13,4 50,03 40,03 69,0
3
Rssia: dinmica dos principais indicadores macroeconmicos (2001-2008)

2002 4,7 3,1 2,8 5,3 13,4 29,1 47,8 146,3 (-) 8,6 1,4 15,1 9,0 142 180 237 301 8,7 7,6 7,7 6,9 408 12,0 11,7 10,9 9,0 1,7 4,4 7,5 7,4 4,1 22,1 14,8 21 152,3 186,0 213,5 257,2 310,6 21 5,4 11,9 6,1 550 40.126 38.249 88.950 453 3.182 4.194 13.072 13.678 27.797 11.080 1.152 34.298 463,5 49 8,7
3
Discriminao 5,1 2,9 12,5 26,7 24,8 35,4 76,9 29.699 53.651,0 56.109 120.941 46.530 124,5 168,4 303,0 476,4 556,1 59,5 84,4 96,1 78,3 28,0 28,6 30,8 36,1 34,8 33,0 25,0 16,7 1 semestre 1 semestre 1 semestre setembro 1 semestre 1 semestre 1 semestre 1 semestre 1a8 15,0 5,3 736 setembro agosto agosto 13,7 10,9 16,7 21,1 1a8 8,9 7,3 4,0 3,9 6,3 1a8 7,3 7,2 6,4 7,4 8,1 1 semestre
2001
2003
2004
2005
2006
2007
2008 meses Obs.
PIB 1
Produo industrial 1
Investimento fixo 1
10,0
Exportaes 1
(-) 2,95
ver fonte4 ver fonte4 ver fonte4 final do perodo ver fonte5 ver fonte5 ver fonte5 ver fonte5 ver fonte6 ver fonte6 final do perodo final do perodo
Importaes 1
19,8
Transaes correntes (US$ bilhes)
33,9
Reservas internacionais (US$ bilhes)
36,6
Investimentos estrangeiros (US$ milhes)
Investimento direto (US$ milhes)
Investimento portfolio (US$ milhes)
Outros investimentos (US$ milhes)
Dvida externa (US$ bilhes) 3,0 8,7
160,0
Crescimento
(-) 10,2
Saldo do oramento federal (%/PIB)
Inflao anual (IPC) (%)
18,6
Desemprego (%/PEA) 2
Salrio mdio real (US$)
111
Fonte: Bofit Russia Statistics.
Notas: 1 Percentual de crescimento em relao ao ano anterior. Com referncia aos dados de 2008, percentual de crescimento em relao ao mesmo perodo do ano anterior.
Dados referentes ao final do ano.
Estimativas preliminares.
Fonte: Bofit Weekly n. 28, 11/7/2008.
Fonte: Goskomstata.
Fonte: Banco Central da Rssia. Refere-se dvida em 1o de janeiro de cada ano, inclusive 2008. 315
316
TABELA 8 Rssia: investimento fixo em relao ao PIB

(Em %)
Anos % total 18,4 18,4 17,7 18,5 21,1 % estatal 2,8 2,5 2,8 2,9 3,2
2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: Banco Mundial. Doklad o Ekonomiki Rossii (Relatrio sobre a economia russa), junho de 2008.
As transaes com o exterior refletem ainda a dependncia das exportaes de petrleo e gs, apresentando ritmos anuais de crescimento declinantes a partir do seu pico, em 2004 (34,8%). Segundo dados do Goskomstata, a participao dos produtos minerais exportados sobre o valor total das exportaes variou entre 53,8%, em 2001, e 64,7%, em 2007, passando de 55,5 bilhes de dlares para 228 bilhes de dlares no mesmo perodo. Os dados sobre o volume fsico de exportao de petrleo e gs natural (tabela 9) indicam relativa estagnao com ligeira tendncia de queda da exportao de petrleo bruto entre 2000 e 2006, assim como pequeno crescimento da exportao de gs natural at 2005, com ligeira queda da mesma em 2006. A exportao do petrleo bruto vem sendo gradativamente substituda pela exportao crescente de derivados do petrleo, num esforo aparente de elevar a participao de produtos com maior valor agregado na exportao. De toda forma, o crescimento do valor das exportaes e a relativa estagnao do volume das exportaes do petrleo indicam que o primeiro se deve basicamente ao aumento dos seus preos internacionais. No primeiro semestre de 2008, as exportaes dos energticos ainda representaram, segundo dados do BCR, 67,9% das exportaes totais, o que representa um aumento de 7,1% em relao ao primeiro semestre de 2007.
TABELA 9 Rssia: produo e exportao de petrleo e gs natural
Petrleo (milhes de t) Anos 2000 2002 2004 2006 Produo (A) 313 367 443 462 Fonte: Goskomstata. Exportao (B) 145 258 253 248 B/A % 46,3 70,3 57,1 53,7 Exportao de derivados (B1) 62,7 82,4 97,1 104,0 B1/A % 20,3 22,5 21,9 22,5 Gs natural (milhes de m3) Produo (A) 555 563 591 612 Exportao (B) 194 200 207 213 B/A % 35,0 35,5 35,0 33,2
317
As importaes, ao contrrio, apresentam crescimento anual crescente a partir de 2004, concentrando-se essencialmente em trs itens (tabela 10): o de mquinas, equipamentos e meios de transporte, chegando a mais de 50% em 2007, por conta das importaes de automveis, que representaram mais de 10% das importaes totais; o dos produtos alimentcios e matrias-primas agrcolas, que vm sofrendo reduo em sua participao, por conta da substituio de importaes; e o dos produtos da indstria qumica, inclusive borracha, que apresenta, em 2007, praticamente os mesmos nveis da importao dos produtos alimentcios (13,6%).
TABELA 10 Rssia: estrutura das importaes
(Em % sobre o total)
Anos 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Produtos alimentcios e matrias-primas agrcolas 22,5 21,0 18,3 17,7 15,7 13,8 Produtos qumicos e borracha 16,7 16,8 15,8 16,5 15,8 13,6 Mquinas, equipamentos e meios de transporte 36,3 37,4 41,2 44,0 47,7 51,0 Outros 24,5 24,8 24,7 21,8 20,8 21,6
Fonte: Goskomstata.
O comrcio exterior da Rssia no est, por enquanto, sujeito s regras da OMC, porque ela no membro da organizao. O seu pedido de acesso data de 1993 e se arrasta desde ento, no obstante o pas ter realizado os ajustes solicitados a cada vez pela instituio. Faltam alguns ajustes como, por exemplo, o de alinhar os preos internos do gs e do petrleo aos preos internacionais. A Rssia promete fazer isso gradativamente, como j vem fazendo, inclusive, com os preos de outros servios bsicos prestados populao. Na realidade, porm, os obstculos existentes so de natureza poltica, porquanto o acesso OMC depende da aprovao unnime dos seus membros, e as relaes conflituosas da Rssia com alguns deles torna esta aprovao muito difcil. O balano em transaes correntes apresentou-se crescente at 2006, quando atingiu 96,1 bilhes de dlares. Ele cai, entretanto, em 2007, para 78,3 bilhes de dlares, o que reflete a queda acentuada do crescimento das exportaes observada neste ano. O fluxo de capital estrangeiro alcanou mais de 50 bilhes de dlares em 2005 e 2006, mas mais que dobrou em 2007, como dobrou o valor do investimento
318
direto, que passou de 13,072 bilhes de dlares em 2005, e 13,678 bilhes de dlares,em 2006, para 27,797 bilhes de dlares em 2007. Em termos de valor per capita, este investimento equivaleu a 89,8 dlares, 226,8 dlares e 369,3 dlares em 2005, 2006 e 2007, respectivamente, sendo bastante superior ao observado no Brasil, na China e na ndia. Nestes mesmos anos, no Brasil ele foi de 81,8 dlares em 2005, 100,6 dlares em 2006 e 182,8 dlares em 2007; na China, de 60,5 dlares em 2005, 59,4 dlares em 2006 e 60,3 dlares em 2007; e na ndia, ele foi de 7,0 dlares em 2005, 17,7 dlares em 2006 e 22,0 dlares em 2007.26 Grande parte deste incremento na entrada de capital estrangeiro , todavia, devido ao endividamento de bancos e grandes empresas russas no exterior. Na composio do fluxo, os recursos estrangeiros assim obtidos somaram 40,1 bilhes de dlares em 2005, 38,2 bilhes de dlares em 2006, e 88,9 bilhes de dlares em 2007. No primeiro semestre de 2008, a entrada destes recursos ainda era bastante elevada, em volumes prximos aos observados ao longo dos anos de 2005 e 2006. Esta situao de dependncia dos bancos de recursos do exterior j preocupava as autoridades do banco central, pois se, por um lado, lhes permitiu obter os recursos necessrios para financiar o grande crescimento do crdito ao consumidor e do crdito hipotecrio, os colocaria, por outro lado, em dificuldades frente ao agravamento da crise financeira internacional o que efetivamente ocorreu. Os sintomas da influncia desta crise se fizeram sentir no primeiro semestre de 2008, com a grande reduo observada nos investimentos de portflio, que alcanaram somente 1,2 bilhes de dlares. Parece interessante assinalar que o investimento direto permaneceu elevado, a despeito das restries legais para a entrada de capitais estrangeiros em setores considerados estratgicos, aprovadas pela cmara de deputados russa, em segunda leitura, em maro de 2008.27 A lei determina que as empresas estrangeiras interessadas na aquisio de parcela superior a 50% do capital de uma empresa russa que opera em setor estratgico devem obter a aprovao da operao por uma comisso especial, presidida pelo primeiroministro. Em se tratando de investimento em empresa de extrao de petrleo e gs, a regra mais rgida, envolvendo a necessidade de aprovao especial para investimento superior a 10% do seu capital. Se a empresa estrangeira investidora for estatal, ela precisar de autorizao prvia para investir 25% ou mais em empresa de setor considerado estratgico, ou 5% ou mais para investir no setor de extrao mineral. Os setores considerados estratgicos compreendem empresas de 42 ramos de atividade, basicamente envolvidas com tecnologia nuclear, defesa, inteligncia, espao, recursos naturais e mdia. Em agosto, foram divulgadas, pelo
26. Cf. World Bank, op. cit. 27. A lei foi definitivamente aprovada pelo parlamento russo e assinada pelo primeiro-ministro em maio de 2008.
319
Servio Federal Antimonoplio rgo encarregado de administrar as aplicaes estrangeiras em setores estratgicos , instrues mais detalhadas sobre as informaes que devem conter as solicitaes de autorizao de investimento requerida pela lei, na forma de um plano de negcios. As reservas internacionais resultantes dos saldos do balano em transaes correntes e do ingresso lquido de investimentos estrangeiros apresentaram, tambm, contnuo crescimento at meados de 2008. A partir deste momento, por influncia da baixa dos preos do petrleo, da queda das exportaes e das medidas empreendidas para o socorro aos bancos e empresas russas frente crise financeira internacional, elas comearam a decrescer. Seu nvel baixou de 597,5 bilhes de dlares em agosto, para 556,1 bilhes em setembro, 484,7 bilhes em outubro, e 397,5 bilhes em 21 de janeiro de 2009. A dvida externa russa somava, em 1o de julho de 2008 (tabela 11), 527,1 bilhes de dlares, dos quais 195,1 bilhes referiam-se dvida pblica, e 332,0 bilhes de dlares, dvida privada, com 37,0% e 63,0% de participao, respectivamente. Os dados sobre a dvida privada s so discriminados, na estatstica da dvida externa elaborada pelo BCR, a partir de 1o de janeiro de 2006, mas a partir destas informaes pode-se observar o seu grande crescimento no perodo: 63,7% entre 1o de janeiro de 2006 e 1o de janeiro de 2007, 56,5% entre 1o de janeiro de 2007 e 1o de janeiro de 2008, e 53,0% entre 1o de julho de 2007 e 1o de julho de 2008. A evoluo da dvida estatal, no conceito de dvida ampliada, tambm se apresenta crescente de 1o de janeiro de 2002 at 1o de janeiro de 2006, quando sofre uma queda, aparentemente devida a questes de ordem metodolgica, pela discriminao do setor privado.28 De todo modo, esta dvida tambm crescente, com exceo da dvida dos rgos da administrao estatal, no seu sentido estrito. Observe-se o crescimento acentuado da dvida dos bancos com participao estatal, a qual passou de 9 bilhes de dlares em 1o de janeiro de 2001, para 24,9 bilhes de dlares em 1o de janeiro de 2004, para 65,5 bilhes de dlares em 1o de janeiro de 2008, e 78,2 bilhes de dlares em 1o de julho de 2008.
28. A dvida externa do setor estatal, definida de modo amplo, compreende o endividamento externo dos rgos da administrao estatal e dos rgos de regulao monetrio-creditcia, bem como dos bancos e empresas no financeiras nos quais os rgos da administrao estatal e os rgos de regulao monetrio-creditcia participam, direta ou indiretamente, com mais de 50% do capital, ou os controlam de alguma forma. As obrigaes da dvida junto a no residentes de outros residentes no referidos na definio anterior so classificados como dvida externa do setor privado (Banco Central da Rssia).
320
TABELA 11 Rssia: dvida externa
(Em bilhes de US$)

2003 Valor 96,8 7,5 14,2 33,8 152,3 4,1 186,0 22,1 213,5 14,8 41,4 55,1 63,0 75,7 37,4 25,7 24,9 75,4 32,3 29,7 (-)7,4 7,8 4,0 8,2 5,1 11,0 34,2 (-)6,0 98,2 1,5 97,2 (-)1,0 71,1 (-)26,8 44,7 3,9 41,4 46,3 106,4 257,0 20,5 174,2 310,6 20,8 (%/*) Valor (%/*) Valor (%/*) Valor (%/*) Valor (%/*) (-)37,1 (-)65,5 113,4 (-)6,1 2004 2005 2006 2007 Valor 37,4 9,0 65,6 78,9 272,7 463,5 2008 (%/*) Val. 1/7 (%/**) (-)24,8 130,8 58,2 70,4 56,5 34,7 (-)14,9 4,2 (-)48,8 78,2 78,2 332,0 49,2 527,1 44,3 8,9 53,0 34,5
2001 (%/*)
2002
Discriminao
Valor
(%/*)
Valor
116,7 (-)12,4
103,0 (-)11,7
Orgos da administrao estatal Orgos de regulao monetrio-creditcia

25,6 6,7 (-)8,6 19,4 (-)39,9 49,3 (-)34,9
11,9 (-)24,2
8,1 (-)31,9
Bancos (sem participao no capital)
9,0
16,9
11,3
Outros setores
22,4
4,2
23,9
Dvida externa do setor privado
Total
160,0 (-)10,2
146,3
Fonte: Banco Central da Rssia em 1o de janeiro de cada ano.
Notas: * Em relao ao ano anterior.
** Em relao a 1o de janeiro.
321
Na execuo oramentria do governo federal russo, as receitas se apresentaram superiores aos dispndios em todos os anos desde 2001, do que resultaram os supervits crescentes, da ordem de 1,4% do PIB em 2002, 4,4% em 2004, 7,4% em 2006, e 5,4% em 2007. Esta queda do supervit em 2007 explicada, segundo o relatrio do Banco Mundial (op. cit.), pelo aumento dos dispndios incorridos principalmente no ltimo trimestre deste ano, de mais de 2% do PIB, devido ao financiamento dos programas de infraestrutura e sociais por meio de fundos e corporaes estatais. No h que se subestimar, contudo, a influncia da queda da arrecadao resultante da queda dos preos do petrleo e derivados. Graas a esse desempenho econmico, a taxa de desemprego, segundo a metodologia da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), caiu marcadamente entre 2001 e 2008, passando de 8,7% da populao economicamente ativa (PEA) em 2001 para 5,3% em agosto de 2008. Os salrios mdios reais foram consideravelmente elevados, passando de 111 dlares em 2001 para 736 dlares em agosto de 2008. O grande problema est na inflao que, embora tenha sido reduzida at 2006, sofreu um novo impulso a partir de 2007, alcanando 15% em setembro de 2008. So inmeras as explicaes para isso. Alm da presso exercida pelo crescimento da demanda interna por consumo e investimento , atribui-se grande importncia ao impacto da alta dos preos internacionais dos alimentos, que constituem um dos itens mais importantes da pauta de importaes russa. Segundo Korhonen,29 o maior condutor da inflao, entre abril de 2007 e maro de 2008, foi a alta dos preos da alimentao: dos 14,2% de inflao registrados em abril de 2008, 8,4 pontos percentuais decorreram dos preos dos alimentos. Durante algum tempo, a poltica anti-inflacionria consistiu em congelar os preos de alguns alimentos, mas no obteve os resultados esperados. Por outro lado, h os elementos relacionados aos fluxos monetrios e poltica monetria e cambial das autoridades monetrias. O enxugamento dos fluxos lquidos de moeda estrangeira, resultantes das transaes externas, e do investimento estrangeiro, empreendido pela atuao do BCR no mercado de cmbio, no foi suficiente para impedir o aumento da liquidez. O aumento da oferta de moeda, ainda segundo Korhonen, foi de cerca de 50% tanto em 2006 como em 2007, e o controle da demanda por intermdio da administrao da taxa de juros, por razes vinculadas ao funcionamento do sistema monetrio russo, tambm se revelou insuficiente para impactar os ndices da inflao.
29. Cf. Korhonen (2008).
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4 O impacto da crise financeira e econmica internacional sobre a economia russa
O desempenho da economia russa foi profundamente alterado pelo surgimento da crise financeira e econmica internacional e pelo impacto que com ela sofreu. conveniente, portanto, descrever aqui como a crise manifestou-se e as medidas tomadas pelo governo russo para contorn-la, por ora. A crise financeira internacional foi antecedida, na Rssia,30 pela queda das bolsas referenciadas nos ndices Russian Trading System (RTS) nomeado em dlares e Moscow Interbank Currency Exchange (Micex) que indica o movimento interbancrio em Moscou , e pela retirada do capital estrangeiro aplicado em ttulos diversos no mercado russo, por conta de acontecimentos que ocorreram no pas. Ao final de julho de 2008, em discusso sobre a situao da indstria metalrgica na Rssia, o primeiro-ministro Putin acusou o Grupo Mechel, do setor de carvo e siderurgia, de vender carvo no mercado externo a preos inferiores aos praticados no mercado interno, e de, com isto, evadir impostos, criar escassez domstica dos seus produtos e pressionar a inflao. Putin requisitou ao servio federal antimonoplio uma investigao sobre as atividades desta empresa, que se estendeu a outras duas do mesmo setor, a Evraz Holding e a Raspadski Ugol. Os trs grupos respondem por mais de 50% do mercado de carvo de coque russo.31 A reao do mercado e de seus analistas foi imediata: as aes da Mechel caram 68% em relao ao seu valor de pico em 30 de maio, e as suas American Depositary Receipts (ADRs) negociadas na Bolsa de Nova York caram 38%. Da mesma maneira, as aes da Evraz caram 14%, e as da Severstal, 12%. Nem mesmo as empresas estatais ficaram imunes. As aes do Sberbank, um dos maiores bancos do pas, perderam 8,9% do seu valor, e as da Rosneft, a empresa estatal petrolfera, perderam 5,2%. O ndice RTS caiu para 1.952,96 pontos, levando a queda a 22% em relao ao seu pico em 19 de maio 2.457,92 pontos , e o ndice Micex caiu para 1.494,11 pontos, o mais baixo desde novembro de 2006. Um segundo acontecimento foi a chamada Guerra dos Cinco Dias, travada no final de agosto, depois da invaso da capital da Osstia do Sul pelas tropas georgianas e da reao militar da Rssia, que se estendeu ofensivamente para alm do territrio daquela repblica, com o objetivo de liquidar os dispositivos militares da Gergia. Por causa disto, a Rssia tem sido vista como agressora pelos crculos ocidentais, que no esperavam uma reao russa nesse nvel, nem a sua deciso de reconhecer unilateralmente a independncia da Osstia e da Abkhazia,
30. Esta anlise da crise financeira na Rssia constitui uma verso ajustada e atualizada do artigo de Pomeranz (2008). 31. Os dados utilizados nesta anlise tm como fonte os Ministrios das Finanas e do Desenvolvimento Econmico e o Banco Central da Rssia, alm de diversos nmeros da Bofit Weekly, publicao do Bank of Finland Institute for Economies in Transition, e a Johnsons Russia List.
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outra repblica que vinha em litgio com a Gergia por sua independncia. A Guerra dos Cinco Dias foi objeto de grandes controvrsias, assim como o so as relaes da Rssia com a Gergia. O conflito repercutiu no mercado financeiro, ainda que analistas considerem que a queda observada nos ndices da bolsa russa e a sada de capital estrangeiro no perodo imediatamente posterior guerra tenham tambm sido, em alguma medida, uma repercusso da queda dos preos internacionais do petrleo. O RTS caiu abaixo dos 1.600 pontos, e o Banco Central da Rssia estimou, preliminarmente, uma sada de US$ 5 bilhes em agosto de 2008. Na semana final de setembro, o RTS recuperou-se em 23% em relao ao seu nvel mais baixo, possivelmente j uma reao s medidas tomadas pelo governo para enfrentar o impacto da crise financeira internacional no pas. De todo modo, esta crise, graas supramencionada volatilidade dos mercados, apresentou-se com muita fora, inclusive porque os investidores estrangeiros retiraram as suas aplicaes da bolsa, que nela representavam mais de 50%. Segundo Peter Rutland,32 o montante retirado por estes investidores correspondeu a US$ 74 bilhes, fazendo os ndices RTS e Micex despencarem em mais de 60% e levando a agncia Bloomberg a atribuir ao RTS o sexto pior desempenho entre os 88 ndices acompanhados por ela. A queda do valor das aes afetou seriamente a capacidade de algumas das maiores empresas russas, comandadas por conhecidos oligarcas, honrarem as dvidas assumidas no exterior em operaes programadas de expanso. O governo decidiu, portanto, oferecer-lhes uma linha de crdito para as dvidas assumidas antes de 25 de setembro e vencveis at o final do ano, condicionada, porm, venda dos ativos adquiridos com elas, tendo como colaterais as aes destas empresas.33 O governo traou ainda um amplo programa de ao, com base nos recursos externos depositados no Banco Central e no volume de recursos disponveis no Fundo de Reserva e no Fundo Nacional de Bem-Estar,34 tendo em vista no s sustentar o mercado de aes, como tambm assegurar liquidez e estabilidade ao sistema bancrio e, por meio deste, o crdito necessrio ao financiamento do setor real da economia. No primeiro caso, foi modificado o critrio de utilizao do Fundo Nacional de Bem-Estar, diversificando-se os seus investimentos: 50% em aes negociadas publicamente e 30% em bnus.35 No que concerne ao sistema bancrio, o governo aprovou um crdito equivalente a US$ 36,1 bilhes para os trs maiores bancos estatais Sberbank, Vneshtorgbank e Vnesheconombank , por um prazo de 10 anos e juros de 7% ao ano (a.a.), os quais deveriam repass-lo a outros bancos e empresas. No comeo de outubro, o
32. Cf. Rutland (2008). 33. Segundo declaraes das autoridades, esta condio teria como objetivo impedir que empresas russas importantes passassem a ser propriedade estrangeira. 34. Resultantes da redistribuio do Fundo de Estabilizao, criado com os recursos advindos das arrecadaes fiscais sobre a exportao de petrleo. 35. Anteriormente, este fundo aplicava os seus recursos em ttulos pblicos internacionais, considerados de baixo risco.
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presidente Medvedev anunciou um crdito suplementar ao setor, no montante de 950 bilhes de rublos,36 equivalente a aproximadamente um tero do valor do capital de todo o sistema bancrio, com prazo de maturidade de no mnimo 5 anos. Novamente, a parte substantiva deste dinheiro 750 bilhes de rublos seria repassada por meio dos trs bancos supracitados, devendo o restante ser encaminhado a bancos privados bem avaliados. A infuso de capital estatal seria limitada a 15% do valor do capital de cada um, devendo os seus proprietrios contribuir com ao menos 30% deste valor. Na primeira semana de novembro, o Vnesheconombank indicou as primeiras empresas que receberiam o crdito, num total de US$ 7,8 bilhes, nos setores de energia, metalurgia, construo, transporte e telecomunicaes. Ao mesmo tempo, o Banco Central reduziu as exigncias em relao aos compulsrios bancrios, elevou a garantia para os depsitos pessoais de 400.000 para 700.000 rublos e aplicou considervel soma de recursos na manuteno do valor do rublo. Como resultado dos vrios pacotes, as reservas internacionais da Rssia caram para US$ 484,6 bilhes em 31 de outubro uma perda de US$ 112,8 bilhes desde o comeo de agosto , e o saldo acumulado no Fundo de Reserva caiu para US$ 134,6 bilhes em 1o de novembro, dos US$ 140,98 bilhes registrados em 1o de outubro de 2008. Em reunio do gabinete realizada em 7 de novembro, o primeiro-ministro Putin anunciou um plano de ao para a recuperao do setor financeiro e de alguns setores da economia, cujo objetivo era restabelecer os setores real e financeiro num prazo de 5 meses.37 O plano envolve 55 medidas mais propriamente diretrizes para a ao de ministrios e corporaes estatais, alm de recomendaes para a elaborao de leis que assegurem a sua implementao. No h meno quantificada de novas verbas, alm das j concedidas, mas h a disposio de prestar a assistncia financeira necessria aos setores que estejam enfrentando problemas. A mais importante das medidas a colocao, por meio de lei especial, de representantes do Banco Central nas administraes dos bancos aos quais foram repassados os recursos estatais, a fim de garantir que estes recursos cheguem aos beneficirios finais de quatro setores prioritrios: linhas areas, construo de habitaes e as indstrias automobilstica e de equipamentos para a agricultura. Entre as demais medidas, pode-se citar as seguintes. 1. Definio de prazos para a elaborao de programas de investimento para as corporaes estatais. 2. Elaborao de planos de viabilizao de programas geradores de emprego, incluindo a elaborao de leis para o aumento do seguro-desemprego
36. US$ 37,62 bilhes taxa de cmbio de 25,25 rublos por dlar, de final de setembro de 2008, divulgada na Bofit Russia Statistics. 37. Cf. Izvestia (2008).
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para os Ministrios do Transporte, Energia, Finanas e da Sade e Desenvolvimento Social. 3. Apoio produo nacional, por meio da prioridade concedida compra de bens produzidos domesticamente pelos rgos estatais e pelo complexo industrial militar, com a adoo de preos preferenciais para estes bens, em nveis superiores aos dos importados, variando entre 5% e 25%. 4. Compra, pelo Estado, de apartamentos em edifcios de construo concluda em 2008 e 2009, e de apartamentos em construo a serem concludos em seis meses aps a assinatura do contrato de compra dos mesmos. 5. Aumento dos recursos do setor de defesa, alm do apoio ao mesmo para a emisso de aes e bnus a serem adquiridos por organizaes autorizadas. A grande questo que se colocou foi a de como essas diretrizes seriam implementadas, com mais razo frente ao otimismo do primeiro-ministro em relao ao prazo de restabelecimento das finanas e da economia russas. A preocupao do governo em relao a isso refletiu-se na reunio do Conselho de Estado, realizada em Izhevsk, capital da Udmrtia, em 18 de novembro. Esta reunio foi convocada pelo presidente Medvedev para discutir com os governadores as medidas a serem tomadas no plano regional, ou seja, para engaj-los nos esforos para superao da crise, por intermdio de programas a serem elaborados por cada um deles, de acordo com as especificidades dos problemas de cada regio. O foco da discusso centrou-se na economia real, ainda que em sua alocuo o presidente tenha chamado ateno tambm para a necessidade de se garantir a estabilidade dos bancos regionais, de pequeno e mdio porte, concentrados nas regies. Mas a discusso foi colocada num plano mais amplo, relacionado com as linhas estratgicas de desenvolvimento, ou seja, com a necessidade de se assegurar a competitividade das empresas russas por meio da inovao. A localizao, em Izhevsk, de uma grande empresa produtora de equipamentos para a indstria aeronutica, explica, de certa forma, o fato de a reunio do Conselho de Estado ter sido realizada nesta cidade, pois o presidente simbolicamente foi visit-la e a ela se referiu como modelo da competitividade desejada. Ele tambm chamou ateno para as questes da garantia do emprego e das medidas de apoio populao mais pobre, destacando o papel das pequenas empresas para alcanar estes objetivos. O presidente mostrou-se, entretanto, mais realista que seu primeiro-ministro, pois, ao responder s perguntas de jornalistas regionais em reunio convocada margem da reunio do Conselho de Estado, revelou a convico de que, muito provavelmente, 2009 dever ser um ano muito difcil, por conta da expanso da crise financeira ao setor real da economia, ento em seus comeos.
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De fato, a crise acentuou-se nos meses seguintes. Dados preliminares do Rostata,38 divulgados na Bofit Weekly, indicam uma queda de cerca de 9% na produo do setor manufatureiro nos 12 meses at novembro de 2008 que afetou todos os seus subsetores e um crescimento do desemprego, neste mesmo ms, para 6,6% da PEA. No 4o trimestre de 2008, o supervit em transaes correntes caiu para 8 bilhes de dlares era 24 bilhes de dlares no mesmo perodo de 2007 , e o da balana comercial, para cerca da metade, 22 bilhes de dlares. Segundo apresentao feita em reunio do conselho cientfico do Instituto da Economia Mundial e das Relaes Internacionais da Academia de Cincias da Rssia, por seu vice-diretor, Ivan S. Korolev, no incio de dezembro, as estimativas de desempenho da economia para 2009 eram de uma queda de 20% a 30% na produo do setor de metalurgia de ferrosos, de 20% na metalurgia de no ferrosos, de 10% a 20% na extrao de petrleo, de 5% a 10% na indstria automobilstica, e de 20 a 30% na construo civil. Alm destes, o setor de servio deve apresentar quedas expressivas, ao mesmo tempo em que deve crescer o desemprego.39 Outras estimativas disponveis indicam que, com a queda dos preos do petrleo40 e a retrao da economia mundial, as exportaes russas devero sofrer uma reduo de 20% a 40% em 2009, afetando o ritmo de crescimento do pas para 3% a 4% neste ano. O Ministrio do Desenvolvimento Econmico, depois de ter elaborado vrios cenrios para o crescimento econmico do pas em 2009, realizou recentemente uma reviso dos mesmos, na qual, abandonando o cenrio otimista anterior, estima um crescimento negativo do PIB da ordem de 0,2%, com queda de 5,7% no produto industrial e de 1,7% no investimento fixo isto a despeito das medidas previstas para impulsionar a economia real e da estimativa de um saldo ainda positivo na balana comercial, de 24,1 bilhes de dlares. Segundo Korolev, supracitado, o governo russo j aplicou, em auxlio financeiro ao setor bancrio e nas demais medidas anticrise, cerca de 15% do seu PIB, e afirma disposio de utilizar mais recursos, se necessrio. Neste sentido, alm da preocupao com a eficcia da utilizao destes recursos,41 existe a
38. Nova sigla para o Comit Estatal de Estatstica da Rssia. 39. Dados divulgados no comeo da segunda semana de fevereiro confirmam esta previso, indicando um crescimento acentuado do desemprego neste ms (entre 90.000 e 1,7 milho de pessoas). O governo programou um dispndio de 1,2 milho de dlares para combater o desemprego, inclusive por meio de programas regionais de promoo do emprego. 40. O preo do barrril de petrleo do tipo ural, exportado pela Rssia, caiu de 129,3 dlares em julho, para 111,4 dlares em agosto, 96,4 dlares em setembro e 69,4 dlares em outubro, segundo dados divulgados pelo Banco Central da Rssia (disponvel em: <http://www.cbr.ru>). Em 14 de Janeiro de 2009, segundo a agncia Bloomberg, o tipo ural estava cotado a 45,19 dlares o barril, depois de ter cado para 32 dlares o barril na primeira semana de 2009 (Strafor.com, in Johnsons Russia List, 4/2009). Na mais recente reviso do oramento estatal para 2009, o Ministrio do Desenvolvimento Econmico da Rssia (disponvel em: <http://www.gov.ru>) adotou como parmetro o preo mdio de 41 dlares o barril. 41. O presidente Medvedev criticou a lentido do progresso na implementao das medidas e diretrizes adotadas, indicando que somente 30% delas teriam sido implementadas at outubro de 2008.
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preocupao com a rpida reduo das reservas internacionais do pas, dada a poltica de sustentao do cmbio conduzida pelas autoridades. Estas optaram por uma poltica de minidesvalorizaes, mediante a qual o rublo teve uma queda de 19% em relao ao dlar e de 22% em relao ao euro entre 11 de novembro quando a poltica teve incio e 15 de janeiro de 2009, chegando s taxas de 32,2 rublos por dlar e 42,4 rublos por euro.42 Alm da queda dos preos do petrleo e da demanda por divisas expresso da busca, por parte de empresas e indivduos, de segurana contra a desvalorizao do rublo , existe, ainda, outro fator de presso sobre o cmbio, a saber, a sada de capital, seja para o pagamento das dvidas das empresas, seja para o aumento de seus ativos no exterior. De acordo com o BCR, a sada lquida de capital da Rssia em 2008 foi de US$ 129,9 bilhes, e o montante de dvida a ser paga no primeiro trimestre de 2009 da ordem de US$ 32 bilhes. Na tentativa de evitar uma desvalorizao maior, as autoridades tm realizado continuadas vendas de divisas. Segundo a economista chefe do City Group em Moscou, estas vendas foram, em mdia, de US$ 6 bilhes por dia nos trs primeiros dias depois da abertura do mercado em 2009. Como resultado, o cmbio foi cotado a 32,5747 rublos por dlar em 17 de janeiro, data em que as reservas internacionais do pas estavam em US$ 427,080 bilhes uma queda de 28,5% em relao ao seu pico em agosto de 2008. As aes do governo tm sido alvo de crticas, referindo-se a maioria delas eficcia da aplicao dos recursos destinados ao combate crise e ao fato de estes recursos no serem objeto de polticas que tenham em vista a renovao e a inovao da economia na situao ps-crise. O agravamento da crise tem ainda causado especulaes de natureza poltica, especialmente em relao possibilidade de haver convulses sociais. Por parte de lderes sindicais e movimentos sociais, assim como de socilogos e pesquisadores,43 no h, por ora, quaisquer perspectivas neste sentido, apesar das dificuldades enfrentadas pela populao frente ao desemprego e ao aumento da inflao. H tambm, na populao, preocupao com o futuro mais imediato, especialmente em cidades que dependem de uma nica empresa, nas quais estas dificuldades podem ser ainda maiores, por falta de alternativas de subsistncia. As explicaes para isto estariam, primeiro, no fato de que, segundo Lev Gulkov, do Centro Levada de Pesquisas, at meados de janeiro de 2009 somente em torno de 10% da populao tinha sido diretamente afetada pela crise, incluindo as pessoas que perderam o emprego e/ou que tinham medo de perd-lo. Em segundo lugar porque, de acordo com os socilogos ouvidos, alm da capacidade de adaptao aprendida durante os duros anos do incio da dcada de 1990, h a caracterstica cultural da populao, que confia no Estado como provedor de seu bem-estar.
42. Cf. Bank of Finland (2009). 43. Cf. Grani.ru, in Johnsons Russia List, 8-2009.
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5 A estratgia de desenvolvimento de longo prazo 5.1 Introduo
A profundidade da crise econmica e financeira que abala o pas e as prprias perspectivas de desenvolvimento da crise no mbito internacional tornam inevitvel considerar se e at que ponto a estratgia de desenvolvimento de longo prazo da Rssia, elaborada antes da crise, sofrer alteraes. Do ponto de vista do seu contedo, isso no deve acontecer. Em reunio do gabinete, realizada no ltimo dia de 2008, o presidente Medvedev reiterou as prioridades do desenvolvimento do pas: modernizao e mximo apoio aos servios sociais, e desenvolvimento das atividades de negcios. Segundo ele, as propores macroeconmicas devem mudar o que inevitvel, frente reduo dos fundos de financiamento do programa de desenvolvimento , mas a direo principal do programa no mudar. Assim, ainda que na expectativa de reformulao do oramento trienal para 2009-2011, no qual se expressaro as novas propores macroeconmicas e as prioridades referidas pelo presidente, apresentada a seguir a estratgia de desenvolvimento de longo prazo da economia russa, tal como foi formulada anteriormente crise.
5.2 A formulao da estratgia
A estratgia de desenvolvimento de longo prazo da Rssia foi definida e elaborada ainda em 2006, quando ento foi apresentada no programa trienal de desenvolvimento econmico-social da Federao Russa para o perodo 2005-2008,44 o qual serviu de base para a formulao do oramento estatal para o mesmo perodo. Essa estratgia teve, como ponto de partida, o diagnstico de que a transformao sistmica havia sido completada, com a destruio dos fundamentos do antigo sistema socialista e a constituio de um novo Estado, sobre cuja base se encontram as novas instituies, inclusive as necessrias ao funcionamento da economia de mercado. Entre 1999 e 2003, foram adotados ou completamente formulados os Cdigos Civil, Fiscal, Oramentrio, do Trabalho e Agrrio, alm de adotadas novas leis sobre previdncia, falncia e cmbio, e melhoradas as relaes tributrias federativas. Cabe destacar a criao do Fundo de Reserva, destinado a assegurar a estabilidade financeira em relao aos preos do petrleo. Nos termos do Programa supracitado, iniciou-se ento uma outra etapa, qualitativamente nova, que tem como seu principal objetivo a construo de uma moderna sociedade ps-industrial.
44. Doravante referido como Programa.
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Esse objetivo se traduz na meta de duplicao do PIB em 10 anos, com o fortalecimento do papel econmico e poltico da Rssia na comunidade internacional, para cuja implementao se definiu como condio indispensvel o contnuo crescimento da competitividade do pas. Neste sentido, as medidas previstas no Programa objetivaram: i) a elevao da eficincia da administrao estatal; ii) a criao de condies e estmulos para o desenvolvimento do capital humano; e iii) a criao e o aperfeioamento das instituies e infraestrutura garantidores da competitividade dos agentes econmicos no pas e no exterior. Entre os princpios que deveriam nortear a poltica econmica por meio da qual seriam instrumentalizados estes objetivos, o destaque coube aos seguintes: i) assegurar que as elevadas taxas de crescimento conduzam a transformaes estruturais voltadas diversificao da economia; e ii) conceder absoluta prioridade reforma dos setores vinculados ao desenvolvimento do capital humano, com educao, sade e habitao em primeiro lugar. O programa divulgado no explicita metas, as quais foram, no entanto, utilizadas como parmetros para a elaborao do supracitado oramento trienal para o perodo 2008-2010. Neste oramento foram definidos os financiamentos para a execuo das metas, e algumas medidas para a sua implementao foram tomadas no decorrer do perodo. No que concerne ao capital humano, foram elaborados e gradualmente implementados, desde 2005, os chamados programas nacionais, lanados pelo ento presidente Putin: o Programa Nacional de Educao, o Programa Nacional de Sade, o Programa Nacional Habitacional e o Programa de Apoio Agricultura. A responsabilidade pela implementao destes programas foi entregue ao primeiro vice-primeiro-ministro Dmitri Medvedev, posteriormente eleito presidente da Rssia. Em relao diversificao da economia e eliminao dos obstculos tecnolgicos e de infraestrutura, foram adotadas duas linhas de atuao: i) investimento direto do Estado por intermdio das empresas estatais, em alguns casos em associao com o capital privado domstico e estrangeiro e na forma de parcerias pblico-privadas; e ii) criao de mecanismos de financiamento do investimento, tendo em vista no dizer do ministro do desenvolvimento econmico da Rssia, German Greff melhorar radicalmente o clima de investimento no pas.45 Na primeira linha de atuao situamse os setores considerados estratgicos, que incluem, especialmente, petrleo e gs, aviao, siderurgia, energia eltrica e espao, alm do transporte. Os setores de petrleo e gs, por sua importncia duplamente estratgica no plano geopoltico e no financiamento consistente do processo mais
45. Cf. Trendline Russia (2006).
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amplo de desenvolvimento ,46 mereceram ateno e atuao primordiais do Estado. Desde 2003, com o muito discutido caso Yukos, o Estado russo assumiu controle gradativo sobre o setor, o que incluiu os grandes projetos de explorao e expanso de suas reservas, iniciados em parceria com as grandes empresas internacionais no esquema do Product Sharing Agreement (PSA). Esta ao tambm abarcou a expanso da rede de oleodutos e gasodutos, em torno da qual se travam os conflitos sobre o controle dos fluxos de exportao de petrleo e de gs da Rssia e da sia Central para o Ocidente. Cabe assinalar, no caso da aviao, a criao, em fevereiro de 2006, da Companhia Unida de Aviao, com participao estatal de no menos que 45% do capital, com base na fuso de cinco empresas regionais anteriormente existentes, trs delas com considervel participao estatal Krasair (51% do capital), Domodedovo Airlines (50%) e Samara Airlines (46,5%) , e duas delas de capital privado Omskavia Airlines e Sibaviatrans. O objetivo declarado da fuso foi o de aumentar a eficincia operacional destas empresas que, juntas, transportaram 49 milhes de passageiros em 2006. Assinale-se ainda a fuso autorizada das grandes produtoras estatais de alumnio Rusal e Sual com a sua Glencore, e a aquisio da AvtoVAZ, responsvel por cerca de um tero da produo automobilstica russa, pela Rosoboronexport no final de 2005, com o propsito explcito de auxili-la a enfrentar a concorrncia crescente, resultante da instalao de empresas estrangeiras do setor na Rssia.47 Na segunda linha de atuao, situa-se a criao de zonas especiais: de engenharia, de produo industrial e de turismo, alm de reas industriais para o desenvolvimento de altas tecnologias. Zonas de engenharia, segundo o ministro Greff, j existem em Zelenograd e Dubna ambas na regio de Moscou , em So Petersburgo e em Tomsk. Zonas de produo industrial esto sendo instaladas na regio de Lipetsk e no Tataristo. Quanto s reas industriais para desenvolvimento de altas tecnologias, elas devero especializar-se em informtica e comunicaes, biologia e medicina, produo de instrumentos e equipamentos, eletrnica e novos materiais. At 2010, ainda segundo Greff, est programada a construo de parques tecnolgicos no Tataristo, nas regies de Moscou, Novosibirsk, Nizhny Novgorod, Kaluga e Tyumen, e na cidade de So Petersburgo. Na mesma linha, situou-se ainda a criao de instituies de financiamento dos investimentos econmicos e sociais,
46. Por meio do Fundo de Estabilizao, para onde foram dirigidos os impostos arrecadados sobre o petrleo, sempre que o seu preo internacional ultrapassasse US$ 27 por barril. Este limite foi posteriormente aumentado, e o fundo dividido em dois: o Fundo de Reserva, limitado a 10% do PIB, e o Fundo Nacional do Bem-Estar, para onde carreada a arrecadao superior aos referidos 10% do PIB. 47. O que no deixa de parecer contraditrio, dado o estabelecimento de um regime especial de montagem industrial, destinado a assegurar o deslanche de empresas automobilsticas de montagem, que levaram a Toyota, a Nissan e a Volkswagen a instalarem-se no pas. Ver Greff, supracitado.
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notadamente o Banco Estatal de Desenvolvimento, o Fundo de Investimentos e a Companhia Russa de Risco (Venture Company), referendadas na mensagem enviada pelo presidente Putin ao parlamento em abril de 2007. As duas ltimas foram criadas ainda em 2006, com recursos destinados respectivamente a projetos de infraestrutura, selecionados em base permanente, e ao estabelecimento, em 2006 e 2007, de vrios fundos de risco, que devero prover capital para 200 novas companhias de inovao. O Banco Estatal de Desenvolvimento (Vnesheconombank) foi criado mais tarde e constitui atualmente o principal instrumento de atuao do Estado para o enfrentamento da crise financeira no pas, conforme relatado acima. Desde o comeo dos anos 2000 at o incio da crise, a economia russa atravessou um perodo de boom, com mdias de crescimento bastante altas, o que tambm pde ser verificado na primeira parte deste captulo. O governo, por intermdio do Ministrio do Desenvolvimento Econmico, divulgou, em agosto de 2008, a sua Kontseptsia Dolgostrochnovo Sotsialhno-Ekonomicheskovo Razvtia Rossiiskoi Federatsii (Concepo do Desenvolvimento de Longo Prazo da Federao Russa).48 Na essncia, o longo documento ratifica as diretrizes estratgicas definidas no programa de mdio prazo referido acima, ajustando-as ao que nele se define como os novos desafios a serem enfrentados pela Rssia depois de atingidos os principais objetivos estratgicos ali definidos, especialmente no que diz respeito ao estabelecimento das bases para a realizao de mudanas estruturais e institucionais. Na concepo, esses desafios so definidos como sendo sistmicos e de longo prazo, resultantes no s das mudanas mundiais, expressas pelo balano entre as tendncias de globalizao crescente e as tendncias regionalizantes, mas tambm oriundos dos obstculos internos existentes ao desenvolvimento. Os desafios esto listados a seguir. 1. Fortalecimento da concorrncia no mbito global, envolvendo no s os mercados tradicionais de mercadorias, capitais, tecnologia e de fora de trabalho, como tambm o sistema nacional de administrao e o apoio s inovaes e ao desenvolvimento do capital humano. 2. Integrao nova onda de mudanas tecnolgicas por meio da atribuio de importncia crescente s inovaes no desenvolvimento econmico-social e da reduo da importncia dos fatores tradicionais do crescimento. A Rssia dispe do potencial cientfico-tecnolgico para isso, e a sua no utilizao levar ao atraso no desenvolvimento das tecnologias de ltima gerao, reduzindo a competitividade da economia russa.
48. Doravante denominada Concepo.
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3. Papel crescente do capital humano como fator principal do desenvolvimento econmico. A resposta a este desafio implica superar as tendncias negativas que vm se desenvolvendo nesta direo. 4. Surgimento de fatores prioritariamente internos e no globais do desenvolvimento: i) no esgotamento do modelo de desenvolvimento assentado na exportao de matrias-primas, assim como no incremento forado da exportao de energia e de matrias-primas, com repercusses no cmbio e na utilizao da capacidade de produo domstica dos bens destinados ao consumo interno destaca-se, nesta anlise, a possibilidade de intensificao deste esgotamento no caso de uma reduo da demanda mundial desses produtos, frente ao surgimento de alternativas energticas ao petrleo e eventual reduo do crescimento das economias de China e da ndia; ii) na insuficincia do desenvolvimento da infraestrutura de transporte e energia, como tambm no dficit de quadros qualificados no mercado de trabalho; e iii) no agravamento das deficincias de infraestrutura pela no soluo de problemas sociais e institucionais. Para fazer frente a esses desafios, a Concepo fixa metas orientadoras, alm de metas e medidas detalhadas a serem alcanadas em cada um dos seus componentes: metas globais, relacionadas com a elevao do bem-estar da populao; metas para as etapas de desenvolvimento da inovao, para o desenvolvimento do potencial humano, para o desenvolvimento das instituies econmicas e apoio estabilidade macroecnomica, para o desenvolvimento da capacidade competitiva nacional, para a poltica econmica externa e para a poltica regional. Alm disto, dedica parte substantiva de seu texto delineando diretrizes para o alcance das metas. No cabe, nos limites deste texto, apresentar as metas e as diretrizes detalhadas. Optou-se, assim, por apresentar a seguir as metas gerais adotadas para a obteno de elevados padres de bem-estar da populao, as diretrizes para a adoo de um modelo de desenvolvimento assentado na inovao e socialmente orientado, e a definio do papel do Estado, do empresariado e da sociedade civil enquanto agentes deste modelo.49 As metas relacionadas com o bem-estar da populao so as seguintes. 1. Nos anos 2015-2020, a Rssia dever ingressar no grupo dos cinco pases lderes do mundo em nvel de PIB per capita (PPC).
49. preciso sublinhar que as metas foram fixadas antes da situao resultante do impacto da crise internacional na Rssia, e so aqui indicadas somente como referncia. Mesmo mantendo-se a estratgia de desenvolvimento do pas, conforme declaraes do presidente Medvedev, estas metas seguramente devero sofrer modificaes substantivas.
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2. O PPC dever crescer dos 13,0 mil dlares de 2007 (42% do nvel mdio dos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OCDE) para mais de 30 mil dlares em 2020 (70% do nvel mdio dos pases da OCDE), e para cerca de 50 mil dlares em 2030. 3. A expectativa mdia de vida dever crescer para 72-75 anos, e o nvel de mortalidade infantil deve decrescer em 1,3-1,4 vez.50 4. A educao dos nveis mdio e superior dever atingir 60%-70% da populao (em 2007, ela atingiu cerca de 50%), e o nvel mdio de provimento de habitao dever atingir cerca de 30m2 por pessoa, ou aproximadamente 100m2 por famlia mdia em 2020.51 5. A parcela da populao que vive em locais com situao ecolgica precria dever reduzir-se dos 43% de 2007 para 14% em 2020. 6. O nvel de mortalidade por causas violentas dever reduzir-se em aproximadamente duas vezes. As diretrizes para a adoo do modelo de desenvolvimento assentado na inovao e socialmente orientado so antecedidas por uma caracterizao do modelo, na qual inicialmente se afirma que a sua orientao social se apoia na elevao da capacidade competitiva e na eficincia, e no na redistribuio da riqueza disponvel e na confrontao social. Isto explica a concentrao dos investimentos sociais na educao, na sade e na habitao, por um lado, e a poltica de elevao significativa nos salrios mdios e das aposentadorias mdias em termos reais que vinha sendo implementada, apoiada no significativo crescimento econmico, por outro lado. De todo modo, a caracterizao do modelo feita atravs da definio de suas caractersticas qualitativas e quantitativas, conforme itens a seguir. 1. O modelo se apoia na modernizao dos setores tradicionais da economia russa (petrleo e gs, matrias-primas, agricultura e transportes) e no desenvolvimento intensivo de mudanas que os mantero como setores principais do PIB. 2. Transformao da inovao no principal fator de crescimento da economia em todos os setores; elevao, entre trs e cinco vezes, da produtividade do trabalho nos setores que definem a competitividade nacional, e reduo do insumo energtico em 1,6-1,8 vez, em mdia.
50. Em 2006, ltimo ano em que foram divulgados, estes dados eram, respectivamente: expectativa de vida no nascimento = 66,6 anos para a totalidade da populao, 60,4 para a populao masculina, e 73,2 para a feminina; ndice de mortalidade infantil = 10,2 por mil nascidos vivos. Fonte: Goskomstata. 51. Em 2006, este ndice era de 21,1m2 por pessoa. Fonte: Goskomstata.
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A participao das empresas industriais introdutoras de inovaes tecnolgicas deve alcanar 40%-50% (em 2007, esta participao foi de 8,5%), e a relao da produo com contedo inovador sobre o total da produo deve alcanar entre 25% e 35% (em 2007, esta relao foi de 5,5%). 3. Formao da nova economia, de conhecimento e altas tecnologias,52 que se tornar um dos setores principais da produo nacional, adquirindo competitividade em nvel mundial e sendo comparvel, em 2020, em termos de contribuio ao PIB, aos setores energticos e de matriasprimas. A participao dos setores de alta tecnologia e da economia do conhecimento no PIB no dever ser inferior a 17%-20% (em 2007, esta participao foi de 10%-11%). Os dispndios internos com pesquisa e desenvolvimento devem elevar-se a 2,5%-3% do PIB (em 2007, estes gastos foram de 1,1%). Os dispndios de fonte estatal e privada devem alcanar, em 2020, 7% do PIB em educao (em 2007, eles foram de 4,8%), e de 6,7% a 7% em sade (em 2007, foram gastos 4,2%), o que permitir o desenvolvimento intensivo do potencial humano. As diretrizes para a adoo do modelo so as seguintes. 1. Desenvolvimento do potencial humano da Rssia, pressupondo, por um lado, o desenvolvimento da capacidade de cada pessoa e a melhoria das condies de vida e da qualidade do meio social e, por outro lado, a elevao da capacidade competitiva do capital humano e a garantia de sua utilizao nos setores sociais da economia como fatores-chave do desenvolvimento inovador. Aqui so tambm includas, alm de outras, as diretrizes para reduzir a tendncia demogrfica negativa, para a elevao dos salrios de acordo com a produtividade e a qualificao do trabalho, para o estabelecimento de relao entre salrio e aposentadoria, com elevao desta ltima, e para a criao de mecanismos eficazes de regulao do mercado de trabalho, capazes de assegurar a concorrncia neste mercado por meio de relaes de parceria entre empregadores, empregados e o Estado. 2. Constituio de ambiente institucional altamente competitivo, estimulador da atividade empresarial e da atrao de capital para a economia. Inclui-se aqui, entre outras, as diretrizes de desmonopolizao da economia e de reduo dos riscos empresariais e de investimento,
52. Na Concepo, a economia do conhecimento e altas tecnologias inclui as esferas da educao superior e formao especial, assistncia mdica de alto nvel tecnolgico, cincia e produes construtivas experimentais, viao e telecomunicaes, e ramos intensivos em cincia nos setores qumico e de construo de mquinas. Para avaliao estatstica, agrupam-se a educao e a assistncia mdica como um todo, cincia e informao, setores da viao, e construo de mquinas (nota da prpria Concepo).
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mediante a defesa dos direitos de propriedade, a elevao da previsibilidade da poltica econmica, a garantia da estabilidade macroeconmica e o desenvolvimento dos institutos financeiros. 3. Diversificao da estrutura econmica com base no desenvolvimento tecnolgico e inovador. Para isto esto previstas, entre outras medidas: i) a formao de um sistema nacional flexvel de inovao, integrando o sistema de educao superior ao sistema de pesquisas cientficas e suas aplicaes, para atender s demandas da economia; ii) a criao de institutos de mercado da propriedade intelectual; e iii) a formao de um poderoso complexo cientfico-tecnolgico, capaz de assegurar a conquista e manuteno da liderana em pesquisas cientficas e tecnolgicas em direes prioritrias e, nesta base, incluir a Rssia na circulao global de tecnologia e de produtos de alto contedo tecnolgico. 4. Fortalecimento e ampliao das vantagens competitivas globais da Rssia em esferas tradicionais (energia, transporte, setor agrrio, transformao de recursos naturais). 5. Ampliao e fortalecimento das posies econmicas exteriores da Rssia, com elevao da eficcia de sua participao na diviso mundial do trabalho. As diretrizes, aqui, envolvem, entre outras: i) ampliao das possibilidades de utilizao das vantagens competitivas do pas no mercado internacional e utilizao das possibilidades oferecidas pela globalizao para a atrao de capitais estrangeiros, de tecnologia e de quadros qualificados; ii) formao gradativa do espao econmico euro-asitico de crescimento conjunto, incluindo a transformao da Rssia em um dos centros financeiros internacionais regionais; e iii) fortalecimento do papel da Rssia na soluo dos problemas internacionais globais e na formao de uma nova ordem econmica mundial. 6. Passagem a um novo modelo de desenvolvimento econmico territorial, mediante a formao de novos centros de desenvolvimento scio-econmico, a criao de uma rede de clusters de produo, e o fortalecimento do sistema de administrao estratgica do desenvolvimento regional. Segundo a Concepo, condio para a criao desse novo modelo de desenvolvimento a cooperao entre Estado, setor privado e sociedade, considerados os seus sujeitos. indispensvel, desta forma, a construo de mecanismos efetivos de cooperao entre a sociedade, os empresrios e o Estado que estejam dirigidos coordenao dos esforos de todos e garantia dos interesses dos empresrios e dos diversos grupos sociais na elaborao e conduo da poltica econmico-social.
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Isso exige a criao de condies mximas de desenvolvimento para a iniciativa empresarial, porquanto o empreendimento privado constitui a fora lder do desenvolvimento econmico. O Estado pode criar condies e estmulos para o desenvolvimento dos negcios, mas no deve substituir os negcios privados por sua prpria atividade. Nas suas relaes com o setor privado, o Estado deve orientar-se, entre outros, pelos princpios a seguir. 1. Criao de condies para a liberdade do empreendimento e da concorrncia, com a criao de mecanismos de autoregulao da comunidade empresarial. 2. Reduo das barreiras administrativas aos negcios, com eliminao dos excessos da regulao econmica e passagem utilizao de mecanismos indiretos de regulao dos processos econmicos. 3. Reduo gradativa da participao do Estado na administrao da propriedade em setores econmicos concorrenciais por meio de privatizao transparente e apoiada nas valorizaes de mercado, no acesso igualitrio propriedade e na transparncia das atividades dos rgos estatais. 4. Concentrao da atividade empresarial do Estado nos setores dedicados garantia da capacidade de defesa e da segurana nacional, assim como no desenvolvimento da infraestrutura. 5. Garantia incondicional de condies iguais de concorrncia nos setores em que, ao lado do Estado, funcionam tambm empresas privadas. 6. Desenvolvimento de parcerias privado-estatais com vistas reduo dos riscos empresariais e de investimento, especialmente nas esferas de pesquisa e suas aplicaes. 7. Difuso de novas tecnologias e desenvolvimento da infraestrutura energtica e de transportes. 8. Apoio ativo s empresas russas nos mercados externos, incluindo os investimentos diretos destas empresas, e defesa dos interesses dos empreendedores russos no caso de violao dos seus direitos em outros pases. 9. Ampliao da participao da comunidade empresarial nas decises dos rgos estatais relacionados com a regulao econmica. No tocante sociedade, tendo em vista a sua efetiva integrao elaborao e implementao da poltica econmico-social, na Concepo se considera necessria a construo de um novo modelo de sociedade, que garanta: i) mecanismos efetivos de defesa dos direitos e liberdades dos cidados; ii) mecanismos de mobilidade
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horizontal e vertical; iii) procedimentos e regras que assegurem a expresso e considerao dos interesses de cada grupo social nos processos de tomada de deciso por parte de todos os rgos da administrao estatal; e iv) igualdade de direitos no dilogo entre as organizaes sociais, os empreendedores e o Estado em relao s questes-chave do desenvolvimento social. Ademais, afirma-se que um sistema eficaz de democracia atende melhor a todas estas necessidades e que somente por meio da implementao do trip democracia indivduo tecnologias53 pode a Rssia realizar o seu potencial, ocupando o merecido lugar entre as principais potncias mundiais.
5.3 Consideraes sobre a estratgia
Foi apresentada, por meio de dois documentos, a estratgia de desenvolvimento de longo prazo da Rssia. O primeiro, formulado para um perodo de mdio prazo, j vinha tendo seus objetivos parcialmente implementados, especialmente no que diz respeito criao dos mecanismos institucionais necessrios para assegurar a aplicao desta estratgia. O segundo, elaborado para o longo prazo at 2020 reitera a estratgia e estabelece, com clareza, os objetivos a serem alcanados e os princpios que devem nortear a sua implementao, formalizando-os num Modelo de Desenvolvimento Estratgico. Assim, a Rssia, nesta etapa de sua curta existncia como nao independente, tem como objetivo deixar de ser um pas cujo desenvolvimento econmico-social baseia-se exclusivamente na explorao e exportao de produtos energticos petrleo e gs natural e matrias-primas, para trilhar um caminho de desenvolvimento que tem por base um modelo de sociedade ps-industrial, baseada no conhecimento, na inovao e no potencial humano de que dispe. Com este modelo ela pretende, no longo prazo, ingressar no clube dos cinco pases lderes do mundo, elevando consideravelmente o padro de vida e de bemestar de sua populao. As diretrizes e metas traadas em ambos os documentos so consistentes com esses objetivos. Os princpios norteadores do papel dos diferentes agentes econmicos na conduo do processo de desenvolvimento tambm so claramente anunciados, cabendo ao setor privado o papel de agente principal. Entretanto, o Estado assume a conduo do processo na reserva para si de setores estratgicos como, por exemplo, os vinculados defesa e segurana nacional, no desenvolvimento de parcerias pblico-privadas, na difuso da inovao e na previso da manuteno da participao do petrleo e do gs em metade do PIB total, setor no qual detm participao majoritria. Alm disto, o Estado operacionaliza esta conduo por meio de corporaes tanto setoriais caso das corporaes atuantes
53. Introduzido pelo presidente Medvedev em seu discurso de posse.
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no setor de petrleo e gs , quanto coordenadoras de atividades descentralizadas, previstas para a realizao de alguns objetivos do desenvolvimento caso das corporaes criadas para o incentivo ao desenvolvimento tecnolgico e para a difuso da nanotecnologia. Resta ver em que medida os objetivos traados e as metas fixadas sero alcanadas, seja por conta da crise econmica, seja por conta do prprio modelo. Como se viu, a estratgia de desenvolvimento de longo prazo do pas foi formulada em programas, mtodo que se apoia na longa tradio de planejamento econmico herdada do sistema sovitico, mas que difere do planejamento diretivo que o caracterizava, com base no qual o plano ou programa era percebido como algo a ser obrigatoriamente cumprido. O programa inscrito na Concepo apoia-se num tipo de planejamento aplicado a economias mistas, no qual tm papel a desempenhar tanto o setor privado quanto o setor estatal, dependendo, porm, a sua implementao e, portanto, o processo de desenvolvimento, de uma forte participao e atuao do Estado. Este tipo de planejamento, formulado teoricamente por Lange,54 embora em outras circunstncias histricas, parte do pressuposto de que nos pases em que o setor privado incipiente, a promoo do desenvolvimento necessita de forte suporte do Estado. Na Rssia, o setor privado no propriamente incipiente, pois se estabeleceu sobre a estrutura econmica relativamente desenvolvida da URSS. Trata-se, porm, de um setor privado que tem origem no processo de transformao do sistema de propriedade, que se realizou num perodo histrico relativamente curto e com as caractersticas resultantes da luta encarniada que foi travada pela obteno de sua posse. Por outro lado, este um setor privado de pas emergente, que atua num quadro institucional em formao, por cujo processo indubitavelmente responsvel o Estado. Da mesma forma, cabe ao Estado, nestas circunstncias, conduzir o processo de desenvolvimento do sistema capitalista em implantao na Rssia. Contudo, como est dito na Concepo, a atuao do Estado no deve substituir os negcios privados, que constituem a fora lder do desenvolvimento econmico, mas sim concentrar sua atividade empresarial basicamente nos setores dedicados garantia da capacidade de defesa e da segurana nacional, assim como no desenvolvimento da infraestrutura, especialmente a energtica e de transportes, ao mesmo tempo que se ocupa da elaborao e conduo da poltica econmico-social. Quanto participao dos agentes sociais na formulao e tomada de decises relativas poltica econmica, ela depende da criao de mecanismos especficos de funcionamento das prticas democrticas. Neste particular, as
54. Cf. Lange (1981).
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consideraes que se pode fazer so vrias. A primeira delas que a Rssia dispe dos institutos que caracterizam o sistema democrtico: existncia dos poderes legislativo e judicirio, alm do executivo; realizao de eleies diretas para a presidncia e o legislativo federal, alm da liberdade formal de organizao e de imprensa. Estes institutos, porm, funcionam de maneira muito imperfeita, com restries, caracterizando o sistema poltico como autoritrio um sistema de democracia administrada, na denominao de analistas polticos vinculados ao governo. Neste sistema, a organizao e a participao social so mnimas, e a populao deposita confiana nas autoridades para a soluo dos seus problemas. Esta , entretanto, uma caracterstica tradicional e centenria da Rssia, marcada somente por algumas rupturas de curta durao, como foi o perodo da glasnost gorbacheveana, para utilizar um exemplo mais contemporneo. Desta forma, no se trata da implantao de modelos ocidentais de democracia, mas da criao de mecanismos especficos de estmulo participao dos diversos agentes sociais nas decises de natureza econmico-social. Esta no uma tarefa fcil, por vrias razes, no sendo demais lembrar que o termo democracia est associado, na conscincia coletiva russa, pilhagem que caracterizou o processo de privatizao e espoliao que com ele sofreu a grande maioria da populao. Mas alguns sinais surgem, timidamente, com a abertura da presidncia opinio de empresrios e analistas econmicos e sociais sobre diferentes aspectos da poltica econmica e social. A segunda considerao refere-se influncia que as questes geopolticas exercem sobre o funcionamento das prticas democrticas. Estas questes esto relacionadas com a posio internacional da Rssia, tendo sido caracterizadas por relaes inamistosas por parte das potncias ocidentais at muito recentemente, quando a posse de Barack Obama na presidncia dos Estados Unidos parece indicar alguma mudana no cenrio das relaes internacionais da Rssia. No centro destas relaes est, alm do desarmamento, a questo da segurana energtica internacional, o que traz para o mbito estritamente estatal a poltica de desenvolvimento do setor energtico em toda a sua amplitude, isto , incluindo a estratgica definio dos meios de transporte internacional dos seus produtos. Finalmente, cabe considerar o impacto da crise econmica internacional, que, por um lado, afetou de forma dramtica a posio de grandes grupos econmicos, pela reduo do valor de seu patrimnio e pela necessidade de seu salvamento por recursos do Estado. Por outro lado, este impacto levou o governo russo, assim como os demais no resto do mundo, a atuar energicamente para salvar o setor bancrio e restabelecer o fluxo de crdito para a atividade no setor real da economia, especialmente das pequenas e mdias empresas. Alm disto, a Rssia foi levada a adotar medidas diversas de apoio que contemplam diretamente algumas centenas de empresas, inclusive aquelas cuja atividade produtiva
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concentra-se em localidades em que o empreendimento o nico provedor do emprego e de alguns benefcios sociais. Com isto, no s cresce a participao do Estado no capital das empresas e, consequentemente, no mbito geral da economia, como tambm so afastados das decises econmicas os agentes econmicos dependentes de sua ao.
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CAPTULO 9
China: ASCENSO CONDIO DE POTNCIA GLOBAL CARACTERSTICAS E IMPLICAES*
Andr Moreira Cunha** Luciana Acioly***
1 Introduo
Este captulo analisa o processo recente de crescimento e internacionalizao da China, tendo por marco de referncia a inflexo determinada pelo processo de reformas estruturais e abertura econmica ocorrido a partir do final da dcada de 1970. Este momento marca a deciso chinesa1 de abraar, ao invs de repudiar, a globalizao. Argumenta-se aqui que tal opo no pode ser confundida com a adeso aos princpios neoliberais predominantes na orientao da poltica econmica de vrias economias desenvolvidas e em desenvolvimento desde meados dos anos 1980, particularmente na Amrica Latina e no Leste Europeu. Pelo contrrio, a experincia chinesa parece reproduzir vrios dos elementos centrais dos processos de desenvolvimento verificados em outras economias asiticas e europeias, naquilo que se convencionou chamar de modelo de capitalismo organizado (Zysman, 1983). A ampliao dos espaos decisrios privados na esfera da produo e distribuio de bens, servios e fatores, com importante participao de capitais estrangeiros, no implicou o afastamento do Estado da conduo estratgica do desenvolvimento da nao. At porque, como nos lembram Fairbank e Goldman, a milenar
* Os autores agradecem o apoio de pesquisa de Nathaly Xavier, bolsista de iniciao cientfica do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), e de Michelle Hiromi Sassaki, do Ipea. ** Professor do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). *** Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea. 1. Ou melhor, deciso do Estado chins, por meio de suas principais instncias de poder, particularmente o Comit Central do Partido Comunista da China e o Conselho de Estado. Aps o fim da Revoluo Cultural (1966-1976), e com a ascenso de Deng Xiaoping que, de fato, liderar as reformas estruturais at sua morte, em 1997, inaugura-se a nova etapa, aqui destacada.
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civilizao chinesa marcada, desde seus primrdios, por uma presena central do Estado na organizao da vida social.2 Neste contexto, os lderes da era psMao Zedong adotaram o pragmatismo na conduo da estratgia de crescimento, este entendido como um objetivo intermedirio do norte maior que, desde h muito, persegue os chineses: a recuperao de uma posio hierarquicamente superior na ordem internacional (Wu Jiglian, 2005 e 2006). O captulo est estruturado em cinco sees, incluindo esta introduo. Na sequncia, detalha-se a natureza da estratgia chinesa de desenvolvimento. Logo aps, faz-se a anlise das polticas macroeconmica (seo 3) e de comrcio exterior e atrao de investimentos (seo 4). As implicaes internas e globais do crescimento e internacionalizao da China so avaliadas na seo 5. As consideraes finais resgatam os principais argumentos do captulo.
2 A estratgia chinesa de crescimento e internacionalizao
O capitalismo emergiu e se irradiou enquanto um processo social liderado pelos pases ocidentais, especialmente Inglaterra e EUA. Na longa transio do feudalismo para o capitalismo, a China aparecia no imaginrio e na realidade econmica e poltica da Europa como um pas misterioso e fechado, repleto de promessas de rpido enriquecimento para quem lograsse penetrar suas entranhas. At meados do sculo XIX, havia a percepo, expressa por inmeros contemporneos de Adam Smith a Napoleo , de que o grau de desenvolvimento tecnolgico e econmico chins rivalizava, seno superava, o experimentado no Ocidente. Todavia, com a consolidao da industrializao e suas implicaes positivas na acumulao de poder econmico e militar, o confronto entre as potncias europeias emergentes, particularmente a Inglaterra, e o Imprio do Meio,3 passou a revelar uma nova realidade: a dificuldade da China em acompanhar o ritmo das transformaes em curso no mundo ocidental. No foi sem surpresa para europeus e chineses que, de derrota militar em derrota militar, o Imprio se desfez. Mais importante, se inverteu a percepo ocidental sobre a China: de civilizao misteriosa, avanada e prspera, para um pas cronicamente invivel, cuja populao seria material e culturalmente inferior (Spence, 1999; Pomeranz, 2000; Hutton, 2007; Fairbank e Goldman, 2008). Vrios dos mais destacados intrpretes do capitalismo se debruaram sobre o que percebiam ser o fracasso chins. Marx via na China o caso paradigmtico do
2. (...) no comeo da era da histria escrita, o povo chins j tinha atingido um grau de homogeneidade cultural e continuidade dificilmente igualado em qualquer outro lugar do mundo. Tinham iniciado a criao de uma sociedade dominada pelo poder estatal. A ele, todas as outras atividades agrrias, tecnolgicas, comerciais, militares, literrias, religiosas, artsticas dariam suas contribuies como partes subordinadas do todo (Fairbank e Goldman, 2008, p. 59). 3. Outra denominao dada China.
China: ascenso condio de potncia global caractersticas e implicaes
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modo asitico de produo, caracterizado pela longa estagnao em um estgio de desenvolvimento agrrio e de baixo dinamismo, incapaz de criar as pr-condies para a emergncia do capitalismo. Max Weber destacou caractersticas por ele percebidas como intrnsecas aos chineses, tais como desonestidade, docilidade excessiva, incapacidade de estabelecimento de laos mtuos de confiana, dentre outras, que seriam incompatveis com o esprito do capitalismo. Ademais, em contraste com a Europa protestante, faltariam na China os incentivos para a poupana e o trabalho metdico e pesado. Tais elementos culturais condenariam a China ao atraso (Spence, 1999; Pomeranz, 2000; Fairbank e Goldman, 2008). Ecos contemporneos da viso dos maiores expoentes do pensamento social do sculo XIX aparecem, por exemplo, em North (1995), que identifica a origem do atraso chins na ausncia de direitos de propriedade e, portanto, na arbitrariedade do exerccio do poder pelo Estado, contra os indivduos empreendedores. Landes (1998) reconhece o que voz corrente entre os sinlogos, ou seja, que a China foi uma civilizao em muitos sentidos eficiente e mais avanada que as civilizaes ocidentais contemporneas, mas no foi capaz de conformar instituies adequadas ao pleno funcionamento do capitalismo.4 Da mesma forma que Weber e North, Landes aponta o carter conservador e fechado da sociedade chinesa como tendo sido determinante para o atraso relativo do pas frente ao mundo ocidental capitalista. Os grficos 1 a 3, no anexo 1, fornecem um contorno mais preciso do debate. As estimativas de Maddison (1998 e 2007) sugerem que at meados do sculo XVI, em termos da renda per capita, e at o comeo do sculo XIX, quando analisado o produto total, a China apresentava um nvel de desenvolvimento equivalente ou superior ao verificado no Ocidente. Um vasto imprio, com uma rea semelhante da Europa Ocidental, abrigava, entre os sculos XVI e XIX, uma populao cerca de duas vezes superior ao conjunto dos principais pases ocidentais. A viso marxiana de uma sociedade agrria e atrasada no parece se ajustar a um conjunto amplo de evidncias de que a China possua uma base produtiva capaz de, em 1750, produzir mais ferro do que toda a Europa (Hutton, 2007; Fairbank e Goldman, 2008). No toa, os imperadores e o mandarinato chins enxergavam o pas como o centro mais avanado do mundo conhecido tcnica, moral e culturalmente.
4. Na j clssica anlise de um dos mais destacados sinlogos estadunidenses, acrescenta-se o elemento demogrfico. O sucesso chins em alimentar uma populao substantivamente maior do que a da Europa Ocidental tambm criou um excedente populacional no meio rural que dava sustentao a uma ampla rede de produo manufatureira de base artesanal e familiar. A competitividade, em termos de preo, da produo artesanal no criava estmulos para a adoo de inovaes tecnolgicas intensivas em capital (Fairbank e Goldman, 2008).
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No obstante, os dados tambm indicam a dificuldade chinesa de acompanhar o avano material verificado a partir da industrializao capitalista dos pases europeus, posteriormente emulada por potncias emergentes como EUA e Japo. Assim, se no comeo do sculo XIX a economia chinesa representava um tero da economia mundial, em 1950 tal participao no ultrapassava 5%. O atraso econmico transmutou-se em perda de poder militar, que, em paralelo rigidez do sistema poltico domstico, redundou em derrotas nos enfrentamentos contra potncias ocidentais particularmente a Inglaterra ou vizinhos poderosos como Rssia e Japo. Em 1911, o Imprio se desfez. A jovem repblica no foi capaz de conter a decadncia. Em 1949, sob o comando de Mao Zedong, os comunistas se impuseram a tarefa de recuperar o poderio chins. Desde ento, em vrios momentos, manifestou-se o desejo de sobrepujar as potncias ocidentais. No Grande Salto Adiante (1958-1963), Mao prometia que a produo siderrgica chinesa haveria de ultrapassar a britnica. Mesmo hoje, as lideranas chinesas apontam que o ano de 2050 marcar a realizao da promessa de Mao de que a China concretizaria seu catching up, deixando para trs mais de cem anos de derrotas e humilhaes (Wu Jiglian, 2005; Zheng Bijian, 2005 e 2006; Mahbubani, 2005; Zweig e Jianhai, 2005; Hutton, 2007). neste contexto que alguns sinlogos sugerem que a proclamao da repblica e a revoluo comunista so movimentos iniciais de reafirmao da nao (Pinto, 2000; Fairbank e Goldman, 2008).5 A conscincia de que a estratgia introvertida e baseada na coletivizao forada no havia logrado resultados em termos de reafirmao do poderio chins passou a nortear a viso de reformistas como Deng Xiaoping. Uma vez no poder, eles deram incio a um processo de abertura e modernizao econmica acelerada. Desde ento, a China vem apresentando uma vigorosa trajetria de crescimento e internacionalizao. As lideranas polticas e os idelogos do Partido Comunista da China (PCC) tm se utilizado de diversas expresses-sntese da especificidade da sua trajetria prpria de modernizao, tais como socialismo de mercado, socialismo com caractersticas chinesas, caminho do desenvolvimento pacfico, ascenso pacfica condio de potncia, abordagem cientfica do desenvolvimento, e estratgia de construo de uma sociedade socialista harmoniosa, para citar algumas das mais representativas.
5. Insiders do processo de abertura e modernizao na China enfatizam a linha de continuidade entre as reformas propostas por Deng Xiaoping e a revoluo de Mao Zedong. Ver, por exemplo, Wu Jiglian (2005 e 2006) e Zheng Bijian (2005 e 2006).
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Conforme argumenta Zheng Bijian6 (2005 e 2006), um dos intelectuais reformistas mais influentes na China contempornea (Shirk, 2007; Leonard, 2008), a opo chinesa de abraar, ao invs de repudiar, a globalizao estaria no centro das principais decises polticas destas ltimas dcadas, refletindo a compreenso de que o crescimento econmico por meio de reformas que ampliassem os espaos dos mercados seria um instrumento central para o rejuvenescimento da nao. Vale dizer que, sabedores do seu enorme atraso relativo e dos limites das estratgias coletivistas, os lderes da era ps-Mao Zedong adotaram o pragmatismo na conduo de sua estratgia de crescimento, entendido este como um objetivo intermedirio do norte maior que, desde h muito, persegue os chineses: a recuperao de uma posio hierarquicamente superior na ordem internacional (Wu Jiglian, 2005 e 2006; Leonard, 2008). Conscientes de que seu sucesso at aqui ainda insuficiente para a conformao de uma sociedade moderadamente prspera, e de que a perspectiva de concretizao daquele objetivo maior se descortina rapidamente, gerando tenses diversas particularmente nos planos geopoltico e geoeconmico os lderes da China contempornea buscam refgio em conceitos como o da ascenso pacfica.7 Assim, na perspectiva chinesa haveria uma tentativa de diferenciao da sua trajetria com respeito de outros pases, que em momentos semelhantes de seus processos de modernizao acabaram provocando conflitos polticos e guerras, como nos casos de Alemanha e Japo (Zheng Bijian, 2005 e 2006). H, aqui, um dilogo nem sempre explcito com a literatura ocidental de histria e poltica internacional, cujas anlises procuram modelar o processo de ascenso e queda das grandes potncias (Kennedy, 1987; Landes, 1998; Fiori, 2004; Mearsheimer, 2006). Neste tipo de abordagem, constata-se a confluncia de elementos de acumulao de poder hard e soft (militar, poltico, cientfico, cultural e econmico) no estabelecimento de hegemonias globais ou regionais. A ascenso de uma nova potncia estaria quase sempre associada ao declnio de outra, de modo que, recorrentemente, a guerra acabou sendo o desaguadouro das tenses provocadas pelo choque entre ascendentes e decadentes.
6. Zheng Bijian presidente do Frum de Reformas da China, e vice-presidente executivo da Escola do Partido Comunista. 7. Toma-se a ideia da ascenso pacfica com um ponto de referncia no complexo debate interno China, conforme relata Leonard (2008). Desde logo, o termo est longe de expressar um modelo de desenvolvimento. Idealizado por intelectuais influentes como Zheng Bijian (2005 e 2006), ele foi utilizado pelas altas lideranas do regime pela primeira vez em dezembro de 2003, mais especificamente por Wen Jiabao, primeiro-ministro da China. O conceito tornou-se polmico, dentro e fora da China. Nacionalistas chineses preocupavam-se em no passar uma imagem de frouxido no trato da questo Taiwan. Estrategistas mais moderados temiam que o mundo e, particularmente, os EUA, traduzissem a ideia de ascenso como conceito de confronto no futuro. Observadores ocidentais passaram a questionar os objetivos chineses. No toa, j no comeo de 2004, Hu Jintao passou a falar em desenvolvimento pacfico, termo considerado mais neutro. Em 2005, o Conselho de Estado elaborou melhor a viso chinesa, ento denominada Trajetria chinesa de desenvolvimento pacfico (Chinas peaceful development road. Disponvel em: <http://www.china.org. cn/e-white/index.htm>. Acessado em dezembro de 2005).
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Os chineses no querem ser percebidos como uma ameaa global, a despeito do fato de no esconderem sua estratgia poltica de longo prazo, que colocar a civilizao chinesa em uma posio de maior centralidade, mas no necessariamente de hegemonia, na ordem internacional.8 Condicionantes domsticas e externas interagem na composio da viso chinesa sobre os desafios resultantes de sua prpria ascenso. No plano interno, discute-se a convenincia ou no do aprofundamento das reformas pr-mercado e seus efeitos sociais e ambientais. Leonard (2008) mapeia as distintas vises polticas em confronto na China contempornea. Da nova esquerda, representada por intelectuais e membros do partido com posies-chave na estrutura de poder do pas, emerge, cada vez mais, uma inquietao na busca da definio de uma estratgia de crescimento mais socialmente inclusiva e menos agressiva aos recursos ambientais e culturais. Aparentemente, esta vertente estaria ganhando influncia progressiva, particularmente na atual presidncia de Hu Jintao. Em contrapartida, a chamada nova direita, cujos tecnocratas estiveram associados ao perodo de abertura liderado por Deng Xiaoping e Jiang Zemin, clama por mais mercado e menos Estado. No plano externo, nacionalistas e liberais internacionalistas se dividem sobre a necessidade de a China se colocar de forma mais explcita na defesa de certos interesses nacionais como, por exemplo, nas questes territoriais, particularmente no caso de Taiwan e, mais importante, em termos de definio e disseminao da viso chinesa sobre a ordem internacional. A China repudia a ideia de um mundo unipolar e a interferncia externa em assuntos soberanos de cada nao. Cabe notar, conforme destacado na sequncia, que a ampliao da influncia chinesa em pases estrangeiros, por diversos canais (investimentos, comrcio etc.) se d sem a imposio de condicionalidades aos moldes praticados pelas potncias ocidentais e instituies oficiais multilaterais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI). As diretrizes modernizantes de Deng Xiaoping sempre sinalizaram no sentido da necessidade da constituio de um ambiente externo favorvel ao crescimento chins (Shirk, 2007; Kurlantzick, 2007; Marti, 2007). Desde ento, trs estratgias interconectadas tm sido perseguidas. Em primeiro lugar, h a busca de reduo dos conflitos com os vizinhos, o que determinou, desde meados dos anos 1980, a restaurao ou estabelecimento de relaes diplomticas
8. Mearsheimer (2006), influente terico das relaes internacionais, mostra-se ctico com respeito aos desdobramentos pacficos da ascenso chinesa. O autor v na China a principal rival do exerccio da hegemonia pelos EUA no sculo XXI. A acumulao de poder militar chins poderia conduzir a um confronto militar com os EUA, algo distante do cenrio pacfico anunciado pelos chineses. Kang (2007) no compartilha da tese de Mearsheimer, pois considera que a guerra no do interesse da China em seu processo de fortalecimento, vendo na forte interdependncia com os EUA o espao para a conformao do cenrio de uma ascenso pacfica.
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com Cingapura (1990), Indonsia (1990), Brunei (1991) e Coreia do Sul (1992), a intensificao das relaes com ndia (1988) e Filipinas (2000), e a normalizao das relaes com Monglia (1989), Rssia (1989) e Vietn (1991). A China tambm vem se aproximando, cada vez mais, dos vizinhos da sia Central, particularmente de pases que pertenciam antiga Unio Sovitica e so ricos em recursos naturais. De acordo com Shirk (2007), a China tem revelado uma postura de acomodao de velhos conflitos territoriais, abrindo mo de posies rgidas, em clara sinalizao de que sua ascenso pretende mesmo ser pacfica. Em segundo lugar, h a ampliao na participao em organismos multilaterais regionais e globais, com o pas evitando atuar de forma isolada. Por fim, a China vem utilizando seu crescente peso econmico para oferecer alternativas de mercado e fontes de financiamento para parceiros considerados estratgicos. As discusses no mbito do Conselho de Estado e no Comit Central do PCC explicitam as contradies do processo de transformao em curso. Assim, por exemplo, o 11 Plano Quinquenal (2006-2010) procura estabelecer os fundamentos para o desenvolvimento chins nas duas primeiras dcadas do sculo XXI. Seguindo o conceito firmado no 10 Plano, de conformao de uma sociedade moderadamente prspera e da viso de desenvolvimento pacfico,9 a China explicita agora a preocupao de que o maior desafio depois de alcanado o crescimento econmico, expresso no aumento da renda per capita, o de tambm fortalecer o bem-estar social. Outro conceito importante o dos trs representantes, segundo o qual caberia ao Partido Comunista representar as necessidades de desenvolvimento das foras produtivas chinesas, o desenvolvimento da cultura chinesa, e os interesses fundamentais da maioria da populao chinesa. Por intermdio destes princpios, o desenvolvimento econmico, buscado atravs de reformas10 e maior abertura, deve ser compreendido como o principal objetivo instrumental (ou intermedirio) do governo chins. At porque o crescimento acelerado e a gerao de empregos so condies necessrias para a estabilidade social. A partir da histria chinesa, emergem fantasmas sobre desordem e caos, geralmente provocados pela revolta popular ante o excesso de rigor do poder central, particularmente em momentos de escassez de recursos (Pinto, 2000; Wu Jiglian, 2005; Fairbank e Goldman, 2008). Na avaliao de Zheng Bijian (2006), existiriam inmeras condies favorveis concretizao de um novo perodo de prosperidade. Em primeiro lugar,
9. Assim, para os vinte primeiros anos do sculo XXI a China teria por objetivo seu desenvolvimento pacfico, ou seja: (...) construir uma sociedade moderadamente confortvel, que, de maneira geral, beneficia mais de um bilho de pessoas, alm de desenvolver a economia da China, promover a democracia, avanar nas cincias e na educao, enriquecer culturalmente, fomentar uma maior harmonia social e melhorar a qualidade de vida do povo chins (China, 2005, p. 17). 10. Modernizao dos transportes, reforma no setor bancrio, otimizao da utilizao dos recursos no-renovveis, dentre outros.
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as mudanas no padro de consumo interno, a partir do incremento da renda per capita, estimulariam a consolidao de uma estrutura produtiva diversificada e mais vinculada aos gastos domsticos. Em paralelo, haveria ainda amplo espao para explorar a abundncia de mo de obra, cuja qualificao vem aumentando, e a maior oferta e qualidade relativa da infraestrutura, especialmente em transportes e comunicaes. No menos importante, Zheng Bijian ressalta o que considera ser um ambiente de estabilidade poltica e de consolidao do socialismo de mercado. No obstante as condies favorveis, o 11o Plano Quinquenal no desconsidera os desafios a serem enfrentados, particularmente nas reas de utilizao dos recursos naturais especialmente a gua , busca de maior eficincia energtica, proteo do meio ambiente e reduo das desigualdades provocadas pelo crescimento desproporcionalmente mais acelerado de certas regies urbanas, em detrimento do hinterland ou do mundo rural em geral, que abriga mais da metade da populao. Tais aspectos sero resgatados na seo 5 deste captulo. Para sustentar o crescimento e reduzir os seus impactos negativos, a China dever contar com uma teia ampla de relaes internacionais. Por isso, seguindo ainda a leitura de Zheng Bijian (2006) sobre as prioridades estratgicas da China, expressas no seu mais recente plano quinquenal, o governo chins v o cenrio internacional como um ambiente de interdependncia, de aprofundamento da globalizao e de condies favorveis ao desenvolvimento do pas. Estas condies seriam: (i) a mudana nas relaes entre as grandes potncias no perodo psGuerra Fria; (ii) a possibilidade de a China, por meio do seu desenvolvimento pacfico, oferecer oportunidades de crescimento para outras naes; (iii) em especial, a cooperao com os pases em desenvolvimento e a garantia de uma relao especial e estratgica; (iv) as oportunidades de relao com os pases vizinhos e a busca pela soluo dos diversos conflitos; e (v) a preferncia pela multilateralidade como importante forma de relao diplomtica, ou, alternativamente, o repdio s posturas unilaterais das potncias hegemnicas. O ambiente internacional, embora seja favorvel, tambm apresenta desafios, tais como os desdobramentos protecionistas das disputas por mercados, recursos e tecnologias. Alm disso, a ascenso da China pode ser vista como uma ameaa pelas grandes potncias, levando o pas a ter de reforar sua ideia de desenvolvimento pacfico. Ressaltese que, em praticamente todas as determinaes chinesas em relao s relaes internacionais, podem ser vistos os cinco princpios de coexistncia pacfica11.
11. Estes princpios tm mais de cinquenta anos e foram sugeridos originalmente por Chu En-Lai, estrategista da diplomacia chinesa, pouco depois da formao da Repblica Popular da China. So eles: i) respeito mtuo soberania e integridade nacional; ii) no-agresso; iii) no interveno nos assuntos internos de um pas por parte de outro; iv) igualdade e benefcios recprocos; e v) coexistncia pacfica entre Estados com sistemas sociais e ideolgicos diferentes. Hu Jintao traduz contemporaneamente estes conceitos na ideia de mundo harmonioso.
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Portanto, como uma primeira aproximao, razovel assumir que na variante chinesa do modelo asitico (Amsden, 1989; Wade, 1990; World Bank, 1993) aqui entendido no como um nico modelo, mas como uma expresso que sintetiza os aspectos comuns na trajetria de desenvolvimento das principais economias da regio , a estratgia de acelerao do crescimento atravs da adoo de uma maior exposio aos mecanismos de mercado deve ser compreendida com um meio para o alcance do objetivo maior da modernizao chinesa (Saich, 2004; Woo, 2005). As reformas liberalizantes no so um fim em si mesmas, ou mesmo uma adeso ordem liberal,12 como sugerem as interpretaes mais prximas tradio convencional da escola dos preos corretos.13 At porque h contrastes evidentes entre o sucesso chins de adaptao gradual e pragmtica ao contexto de globalizao e as experincias frustradas de big bang na transio das economias de planejamento central do antigo bloco sovitico ou de adoo do Consenso de Washington na Amrica Latina (Rodrik, 2005; Wu Jiglian, 2005). A seguir, procura-se detalhar os desdobramentos da estratgia chinesa, particularmente na gesto macroeconmica e nas relaes econmicas internacionais, bem como os seus resultados internos e externos. Argumenta-se que a gesto macroeconmica de curto prazo e o planejamento de desenvolvimento de longo prazo, ambos ancorados em uma poltica externa cada vez mais ativa, pretendem dar sustentao quela trajetria de retomada de um papel de maior protagonismo na arena internacional (Shirk, 2007; Kurlantzick, 2007). Neste sentido, haveria uma aproximao muito maior com a dinmica de desenvolvimento do Japo, Coreia do Sul e Taiwan (Amsden, 1989; Wade, 1990; World Bank, 1993).
3 Gesto macroeconmica e dos fluxos de capitais
Nestas ltimas trs dcadas, a gesto macroeconmica da China guardou relao estreita, e de subordinao, com sua estratgia de crescimento de longo prazo. As polticas monetria e fiscal procuraram preservar um ambiente propcio ao crescimento sem, contudo, deixar de enfatizar o combate ao risco inflacionrio, que se manifestou de forma recorrente no perodo de flexibilizao dos preos antes controlados pelo governo central (Naughton, 2007). Conforme detalha
12. Por exemplo, o anncio, no Congresso do Povo, realizado em 2007, de um novo marco legal que coloca a propriedade privada no mesmo patamar de proteo jurdica que a propriedade coletiva, parece responder no s s presses de investidores privados, mas, principalmente, procuraria atenuar o problema da expropriao de terras de camponeses por autoridades locais em meio ao vigoroso processo de urbanizao. Ver: NPC Adopts Landmark Property Law. China. org.cn. Disponvel em: <http://www.china.org.cn/english/government/203220.htm>. Acessado em maro de 2007. 13. Para uma discusso detalhada das distintas vises sobre as determinantes do sucesso chins, ver, entre outros, Rodrik (2005), Wu Jiglian (2005), Prasad e Wei (2005), Flassbeck (2005) e Chang (2006). Sobre o modelo asitico, ver Ito e Krueger (1995) e Wade (1990).
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Wu Jiglian (2005), as experincias recentes de transio de economias centralmente planificadas para economias baseadas em preos formados nos mercados relativamente livres foram marcadas por descontrole inflacionrio e, por decorrncia, instabilidade econmica e poltica. Este insider argumenta que os lderes chineses acompanharam com ateno os processos de transio no Leste Europeu e, principalmente, na antiga Unio Sovitica. Por causa do medo de que a China reproduzisse aquele padro, ganhou fora o apelo ao aperto monetrio e fiscal quando a inflao saiu do controle entre 1993 e 1995, com taxas anuais de, respectivamente, 15%, 25% e 16%. Todavia, o imperativo do crescimento e a acomodao no ajuste dos preos antes reprimidos pelo controle governamental permitiram a retomada do crdito e dos estmulos fiscais. Seguindo a periodizao proposta por Wu Jiglian (2005), entre 1980 e 1994 houve importantes inflexes na conduo da poltica macroeconmica. Em paralelo ao processo inicial de abertura, o governo chins vinha implantando o seu Plano Decenal para o Desenvolvimento da Economia Nacional para o perodo 1976-1985, que envolvia a implantao de 120 projetos de larga escala em setores da indstria de base. Segundo o autor, o volume de investimentos em curso e a existncia de vrios projetos de construo em larga escala representaram um (...) tremendo choque para a economia nacional (p. 359, traduo livre). Mais grave, a ambio dos novos projetos em uma economia que ainda no havia se recuperado da desestruturao provocada pela Revoluo Cultural criava um forte risco de colapso. Este colapso se manifestou em uma acelerao contnua nos preos das matrias-primas, de modo que a inflao ao atacado passou de 0,7% em 1978, para 6% em 1980. O medo do descontrole inflacionrio levou conteno do crdito e desacelerao do programa de inverses. De fato, entre 1981 e 1984 os preos no atacado voltaram a se acomodar na casa de 2% ao ano, em mdia. Porm, em 1982, o 12 Congresso Nacional do Partido Comunista Chins estabeleceu a ambiciosa meta de que o valor bruto da produo industrial e agrcola deveria quadruplicar at o final do sculo. As polticas monetria e fiscal voltaram a ser fortemente expansionistas, criando um debate interno entre reformistas e conservadores acerca dos riscos inflacionrios da estratgia de crescimento. No final dos anos 1980, os preos ao atacado e ao consumidor estavam atingindo a casa de 20% ao ano. Em paralelo, as experincias traumticas de desorganizao econmica e instabilidade poltica dos pases em transio do Leste Europeu causaram profundos impactos nas lideranas chinesas. Em vrios momentos no incio dos anos 1990, procurou-se limitar os impactos inflacionrios do rpido crescimento, em uma economia que passava a responder mais aos mecanismos descentralizados de formao de preos. Da mesma forma, importante lembrar que o sistema de intermediao financeira e a organizao da regulao financeira e gesto monetria passaram por transformaes importantes. At 1979, o sistema financeiro chins se organizava
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em torno do Banco do Povo da China (BPC), que acumulava as funes de banco central e banco comercial. No existiam mercados de capitais. O BPC era a nica instituio depositria, sendo responsvel por canalizar fundos domsticos e externos para os projetos de investimento das empresas estatais (EEs), todos previamente escolhidos. Os excedentes financeiros das EEs eram alocados para o governo, via BPC, e redistribudos em reas definidas pela poltica governamental. A partir de ento, o sistema passou por um conjunto de reformas. Entre 1979-1985, o modelo monobancrio foi interrompido, com o BPC assumindo as funes exclusivas de banco central, e foram criados os Quatro Grandes bancos nacionais: Banco da Agricultura da China (BAC), Banco da China (BC), Banco da Construo da China (BCC, originalmente denominado Banco Popular da Construo da China) e Banco Industrial e Comercial da China (BCIC).14 Todos eles passaram a assumir, com distintos nveis de especializao, o papel de financiar a produo e os investimentos, com um claro vis pr-estatais. Entre 1986 e 1992, foram introduzidos os mercados acionrios e de negociao de dvida e outros ativos em Xangai e Shenzhen, bem como surgiram novos bancos comerciais. Em 1994, foram criados o Banco Chins de Desenvolvimento (BCD), o Exim Bank da China e o Banco de Desenvolvimento da Agricultura, voltados execuo de polticas de crdito direcionado. A expanso seguiu nos anos posteriores, sendo que, em 1995, foram promulgados os marcos legais para o funcionamento do sistema (banco central e bancos comerciais), por meio da Lei do Banco do Povo da China e Lei dos Bancos Comerciais. Entre 1998 e 2002, foram se explicitando problemas crescentes com a qualidade da carteira de crdito dos grandes bancos, que tiveram de ser capitalizados e saneados pelo governo central. Posteriormente, em funo dos compromissos assumidos quando da entrada da China na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), ampliou-se a participao de instituies estrangeiras no sistema, inclusive na condio de acionistas minoritrios dos bancos comerciais originalmente controlados somente pelo governo. Novos marcos legais esto sendo adotados com vistas a aproximar o padro chins de regulao daqueles verificados nas economias de mercado. Surgiram a Comisso Chinesa de Regulao Bancria e a Comisso de Regulao de Seguros, entre outras. A crise financeira asitica de 1997 foi um novo ponto de inflexo a ser destacado. Ela ocorreu em um momento no qual as medidas contracionistas de 1993 logravam alcanar xito no controle da inflao. Ao mesmo tempo, a demanda interna dava sinais de esgotamento, em meio ao processo de aprofundamento das reformas estruturais. importante destacar que, at ento, a economia do pas
14. Posteriormente, com a criao do Banco das Comunicaes, este grupo passou a ser conhecido como os Cinco Grandes.
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havia experimentando uma trajetria de stop-and-go, ainda que com patamares elevados de crescimento. Medidas fiscais e monetrias expansionistas criavam espao para a acelerao do crescimento, mas, tambm, para presses inflacionrias, o que causava inquietao entre os membros graduados da burocracia chinesa (Wu Jiglian, 2005). Na sequncia, medidas de conteno reduziram as presses inflacionrias, tornando o processo de crescimento menos robusto, o que tambm gerava preocupaes polticas. Em paralelo, as reformas de Estado prosseguiam, com a eliminao do excesso de capacidade produtiva em muitos setores, como o txtil, especialmente por meio de privatizaes e fechamentos de empresas estatais. A reforma do sistema de habitao e seguridade15 criou um ambiente de maior insegurana social, levando ampliao na poupana das famlias, que foi a contrapartida da contrao do consumo privado. No front externo, a crise financeira dos pases vizinhos implicou retrao na demanda pelas exportaes chinesas. Em reao a este quadro, em 1998 o governo emitiu ttulos de dvida de longo prazo em um montante de RMB16 510 bilhes (cerca de US$ 62 bilhes), que foram utilizados em megaprojetos de infraestrutura, particularmente nos setores de transporte, energia e conservao de gua. Os resultados foram positivos, evitando uma contrao mais forte da renda. Estratgia contracclica semelhante foi adotada no comeo dos anos 2000, quando da queda na demanda mundial por produtos eletrnicos. Deve-se destacar, porm, que, ao contrrio do verificado nas dcadas de 1980 e 1990, nos anos 2000 a expanso da renda no veio acompanhada de presses inflacionrias suficientemente fortes, pois redundou na adoo de medidas claramente contracionistas. A China passaria a experimentar um ciclo de forte crescimento com estabilidade macroeconmica, liderado por um processo cada vez mais intenso de acumulao de capital, absoro de poupana e tecnologia estrangeiras, aprofundamento da reestruturao dos setores produtivos, maior abertura comercial externa, intensa migrao, e urbanizao. Assim, no perodo que se segue crise asitica de 1997-1998, a gesto cambial e dos fluxos financeiros passou a ganhar maior relevo. No que tange ao primeiro elemento, o pas tem
15. Em 1951, foi estabelecido o sistema de cobertura de seguridade social (aposentadoria, atendimento mdico, seguro contra acidentes etc.) para todos os trabalhadores das empresas estatais, bem como seus familiares. Sua implementao iniciou nas grandes empresas industriais, avanando para os setores de comrcio e servio. Todavia, ele nunca atingiu o mundo rural, responsvel pela incorporao de mais de 90% da fora de trabalho. Os processos de reformas estruturais e as privatizaes construram as bases para um sistema mais orientado para a criao de fundos de capitalizao individuais, ainda que fundos universais sejam mantidos. De acordo com o ministro dos recursos humanos e segurana social, Yin Chengji, 215 milhes de trabalhadores participam do sistema de penses, que cobre o universo urbano, 274 milhes participam do sistema de sade, e 122 milhes j utilizaram o seguro desemprego. Contudo, os objetivos de universalizar a rede de proteo social at 2020 e realizar a cobertura do mundo rural ainda esto longe de serem cumpridos (Fonte: China to support labor-intensive businesses to create jobs.. Disponvel em: <http://news.xinhuanet.com/english/2008-10/27/content_10258766.htm>. Acessado em outubro de 2008.). O direito propriedade urbana e rural no est plenamente institucionalizado, havendo processos de expropriao para fins de expanso de atividades industriais e comerciais que se encontram sem a devida contrapartida em termos de preos de mercado. 16. Sigla do yuan renmimbi, nome dado moeda chinesa. Ao longo do texto, yuan e renmimbi so utilizados alternadamente.
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procurado manter uma taxa de cmbio competitiva, o que se traduz nas macias intervenes no mercado cambial. Ao contrrio das expectativas e presses de analistas e policymakers estadunidenses, a acumulao de reservas ganhou flego redobrado depois da mudana de regime cambial de 2005, quando o yuan passou a flutuar com base em uma cesta de moedas.17 A valorizao acumulada de 17% frente ao dlar vem sendo controlada,18 ou melhor, vem sendo contida a tendncia de uma valorizao do yuan renminbi, que seria um imperativo caso a taxa de cmbio fosse determinada livremente nos mercados privados. Por outro lado, no que se refere aos fluxos de capitais, pode-se perceber uma inflexo liberalizante que, todavia, vem sendo moldada de forma a atender os interesses estratgicos mais gerais. No quarto de sculo que se seguiu abertura promovida por Deng Xiaoping, tratava-se de priorizar a absoro de capitais (na forma de investimentos diretos, e no de dvida) e tecnologia, alm de ampliar a gerao de divisas por meio do comrcio internacional. Com uma capacidade para exportar mais robusta, a China pde minimizar o temor da escassez de alimentos e matrias-primas, o que seria um limite objetivo continuidade do crescimento. Em um novo momento, j no sculo XXI, o pas partiu para a internacionalizao de seus capitais e da sua moeda. Desde 2001, atravs de polticas como o going global, o governo vem estimulando os investimentos internacionais das empresas nacionais, especialmente as estatais, em reas estratgicas, bem como permitindo que seus vizinhos utilizem o yuan para liquidar pagamentos no comrcio bilateral regional. O governo chins tem manejado de forma pragmtica a gesto dos fluxos financeiros. Incentivos tributrios para a atrao de investimento estrangeiro conviveram com restries para o seu direcionamento interno, bem como para a constituio de passivos internacionais em instrumentos de dvida. bem verdade que, no perodo recente, os crditos comerciais tm crescido de importncia. Ademais, gastos diversos vm sendo flexibilizados, como em turismo e aquisio de ativos no exterior, especialmente por estatais chinesas em setores considerados estratgicos. Depois da crise financeira de 1997-1998, a burocracia estatal optou por abandonar a meta de plena conversibilidade da conta capital e financeira e trabalha em ajustes pontuais, que tambm buscam equilibrar as tenses provocadas pela necessidade de dar continuidade internacionalizao e modernizao do pas e os riscos associados instabilidade dos mercados financeiros (Prasad e Wei, 2005). Neste mesmo sentido, os compromissos de adeso OMC esto implicando a liberalizao financeira interna. Desde dezembro de 2006, os bancos estrangeiros passaram a poder operar plenamente no mercado de varejo
17. Em julho de 2005, a China abandonou o regime de cmbio fixo e adotou um regime de flutuao administrada para o yuan, tendo por base uma cesta de moedas. 18. A mdia de valorizao frente ao dlar, entre julho de 2005 e outubro de 2008, foi de 0,47% ao ms. Em termos da taxa real e efetiva, a apreciao foi mais moderada 0,42% ao ms, no mesmo perodo.
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chins. importante notar que, em linha com a estratgia mais geral de desenvolvimento e atrao de capitais estrangeiros, o governo est exigindo a constituio de novas empresas, que devem ser fortemente capitalizadas, de modo a fortalecer o setor financeiro. Nos ltimos anos, vem se intensificando a preocupao em estabelecer um padro de crescimento sustentvel, que se traduziu no esforo, iniciado em 2003, de frear a expanso dos investimentos industriais, que vm se situando em nveis superiores a 20% ao ano (a.a.), j tendo atingido a casa dos 40% a.a. Tal ritmo gerou presses sobre a infraestrutura dos principais centros industriais, com impactos adicionais sobre o meio ambiente, os preos de commodities industriais e a capacidade de gesto poltica do sucesso econmico, para citar algumas reas enfatizadas pelos policymakers chineses (Roubini & Setser, 2005). A maior flexibilidade cambial tambm foi pensada para tentar ampliar a autonomia da poltica monetria. A valorizao controlada do yuan permitiria reduzir potenciais presses inflacionrias e ampliar, gradualmente, a participao do consumo domstico como fonte de crescimento da demanda. O extraordinrio desempenho do comrcio exterior chins, fruto do descolamento das taxas de crescimento das exportaes e importaes, outro sinal de que haveria espao, do ponto de vista interno, para alguma apreciao cambial. As presses inflacionrias se acentuaram a partir do segundo semestre de 2007, exatamente no momento de reverso da conjuntura externa, dada a crise de crdito nos EUA. No incio de 2008, a inflao atingia quase 8% a.a., tendo, posteriormente, recuado para 1,2% no final do ano, ou cerca de 6% na mdia do ano. Em 2008, em meio s incertezas sobre os impactos da crise financeira global e com uma rpida desacelerao de sua prpria economia, o governo chins reverteu rapidamente as polticas monetrias contracionistas, que desde 2004 tentavam moderar os impactos inflacionrios de um crescimento entre 11% e 13% a.a.. Os compulsrios e as taxas de juros foram reduzidos, e anunciou-se um megapacote de estmulos fiscais, da ordem de 4 trilhes de yuans (US$ 586 bilhes), equivalendo a cerca de 20% do produto interno bruto (PIB). Tais recursos sero gastos at 2010. De acordo com o Conselho de Estado, o foco do esforo fiscal estar na sustentao da demanda domstica. Por conta disso, os setores priorizados sero a habitao especialmente para os segmentos de menor renda , a infraestrutura no setor rural e a construo ou reforma de ferrovias, aeroportos e estradas. A reconstruo das reas atingidas pelo terremoto de Sishuan j ir receber 100 bilhes de yuans (US$ 14 bilhes). Haver redues adicionais de impostos para a aquisio de mquinas e equipamentos, com vistas a reduzir os custos das empresas privadas, em um montante de 120 bilhes de yuans (US$ 18 bilhes). Os preos mnimos e os subsdios agricultura iro subir, bem como as transferncias para as populaes urbanas mais pobres.
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4 Comrcio exterior, tecnologia e o tratamento do investimento direto estrangeiro
Duas questes merecem destaque neste item. Em primeiro lugar, a estratgia chinesa de modernizao tem sido marcada pela busca de incorporao de tecnologias e capitais estrangeiros de modo a, simultaneamente, acelerar a capacidade da estrutura produtiva nacional, avanar na produo e exportao de bens intensivos em conhecimento e capital, e criar, sempre que possvel, competncias locais. Assim, mais do que uma simples transmutao de capacidade produtiva estrangeira, busca-se o estabelecimento de dinmicas de transferncia de tecnologia e de capacidades de gesto por meio, por exemplo, da formao de joint ventures, contratos de cesso de tecnologia etc. Em paralelo, isto constitui uma modalidade de financiamento externo menos dependente de instrumentos de dvida, particularmente de curto prazo. Fluxos de investimento direto passaram a sustentar a absoro de recursos externos em divisas conversveis. Este fato contrasta com a experincia de outros pases em desenvolvimento, que no mesmo perodo experimentaram processos de abertura financeira que privilegiaram a atrao de modalidades mais volteis de capitais, sem uma preocupao prvia em vincular o padro de financiamento externo a um processo interno de estruturao da base produtiva. Em um segundo momento, destaca-se a dinmica de internacionalizao que se sucedeu entrada da China na OMC. Aqui se revela, uma vez mais, o pragmatismo e a flexibilidade da estratgia chinesa, pois, a despeito da introduo de regras mais restritivas, o pas segue buscando preservar espaos de influncia poltica na conduo da modernizao produtiva e internacionalizao. No perodo coberto neste estudo, mesmo aps a entrada da China na OMC, emerge a percepo de que o Estado chins no abriu mo de utilizar instrumentos de poltica comercial e tecnolgica para garantir o fortalecimento das bases nacionais da modernizao produtiva.
4.1 Abertura comercial e atrao de investimentos estrangeiros
A ampliao do grau de abertura comercial, depois de 1978, bem como a atrao de investimento direto estrangeiro (IDE), so dois elementos cruciais da estratgia de modernizao chinesa. Tal processo foi se dando por etapas que combinavam gradualismo e experimentao, tendo em vista as dificuldades de se introduzir mecanismos de mercado em uma economia de planejamento central que vinha experimentando, desde meados dos anos 1960, um processo de reduo em suas interconexes com a economia mundial. O carter gradual tambm respondia s necessidades polticas domsticas, dada a existncia de focos de resistncia s polticas de Deng Xiaoping.
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Antes de 1979, a corrente de comrcio como proporo do PIB nunca atingiu nveis superiores a 10% (medida a taxas de cmbio correntes). Entre 1970 e 1971, enquanto o pas ainda tentava se recuperar da Revoluo Cultural, este indicador atingiu seu piso de cerca de 5% do PIB. Naquele momento, a participao da China nos fluxos mundiais de comrcio atingia cerca de um tero do seu peso relativo no final dos anos 1950 (Wu Jiglian, 2005). No comeo dos anos 1990, a abertura comercial do pas, ainda medida pela soma de exportaes e importaes sobre a renda, j convergia para a mdia mundial. Depois da entrada para a OMC, este indicador superou a marca de 60% do PIB (mdia de 2002-2008). Naughton (2007) destaca o fato de que a abertura comercial chinesa , neste comeo de milnio, superior quela verificada em economias grandes, como EUA, Japo, ndia e Brasil com indicadores em torno de 25% do PIB , e maior do que a experimentada em outras economias emergentes com elevada extroverso, quando estas tinham nveis de renda per capita equivalentes aos da China contempornea. No perodo em que a China era uma economia tipicamente socialista, o comrcio exterior era totalmente controlado pelo Estado, por meio de doze tradings estatais. Os mercados domstico e estrangeiro estavam isolados, na medida em que os produtos comprados no exterior eram repassados aos diversos setores internos aos preos programados pelos planejadores centrais. Por outro lado, as tradings compravam e vendiam nos mercados internacionais aos preos ali praticados. No havia liberdade para a realizao de operaes cambiais fora dos canais oficiais, ou seja, as contas corrente, capital e financeira eram fechadas. Entre 1949 e 1960, a China no poderia ser caracterizada como uma economia fechada, com as exportaes chinesas passando de 1,5% do total mundial, em 1953, para 1,9%, em 1959 (Wu Jiglian, 2005, p. 292). O pas importava intensamente insumos industriais e combustveis, necessrios para viabilizar a estratgia de industrializao acelerada de seu Primeiro Plano Quinquenal (1953-1957), e exportava produtos txteis e alimentos processados, financiando seus dficits com emprstimos junto Unio Sovitica. O Grande Salto Adiante (GSA), que corresponde ao Segundo Plano Quinquenal, ampliou a demanda por equipamentos e matrias-primas. Ao longo desta primeira dcada de socialismo, o comrcio exterior chins concentrava-se no bloco comunista, sendo que a Unio Sovitica respondia por metade dos montantes transacionados (Wu Jiglian, 2005, Naughton, 2007). A crise que se seguiu ao fracasso do GSA e ao esfriamento das relaes com a Unio Sovitica levou adoo de uma estratgia isolacionista e de busca de autossuficincia. A radicalizao poltica derivada da Revoluo Cultural desorganizou ainda mais a economia. Todavia, a partir da dcada de 1970, o pas buscou estreitar seus laos com a economia mundial, particularmente com os mercados ocidentais. As exportaes de bens de consumo e petrleo recuperaram a
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capacidade de gerao de divisas para a importao de mquinas e outros insumos estratgicos. Os megaprojetos de investimentos na indstria pesada de 1977-1978 eram intensivos em capitais e recursos inexistentes na China. Assim, entre 1972 e 1978, caracterizou-se uma etapa que, para Wu Jiglian (2005), seria tipicamente de substituio de importaes, ainda com um vis de busca de autossuficincia. Ser somente com a efetiva introduo das reformas liberalizantes, depois de 1978, que a China iniciar uma etapa de crescente internacionalizao. A abertura ao mundo exterior se deu em etapas. Inicialmente, foram eleitas quatro regies estratgicas para a introduo de um regime comercial e de atrao de investimento direto estrangeiro, as chamadas Zonas Econmicas Especiais (ZEEs). Estas nada mais eram do que as tpicas Zonas de Processamento de Exportaes (ZPEs), que j se espalhavam pelas economias em desenvolvimento, particularmente na sia. Nas ZPEs, assim como nas congneres chinesas, so estabelecidas regras diferenciadas de tratamento do comrcio exterior, com reduo de procedimentos administrativos para a exportao e importao e, principalmente, a forte reduo no limite, a eliminao dos impostos de importao sobre insumos utilizados para a produo voltada ao mercado internacional. Adicionalmente, podem ser ofertados subsdios fiscais, na forma de tributao diferenciada, para atrair investidores estrangeiros que, alm de fornecerem capitais e tecnologia, possuem canais de comercializao em escala global. As lideranas chinesas escolheram a dedo suas primeiras ZEEs, de forma a atrair os investimentos de chineses ou sino-descendentes residentes na regio. A maior ZEE, Shenzhen, beneficiou-se por sua proximidade com Hong Kong. Empresas sediadas nesta que hoje uma regio administrativa especial da China continental passaram a atuar na ZEE e a estabelecer acordos de subcontratao com uma mirade de empresas no vale do Rio das Prolas. A ZEE de Zhuhai localizou-se perto de Macau. A ZEE de Shantou foi posicionada em uma regio da provncia de Guangdong, onde h um grupo tnico com fortes ligaes com minorias sino-descendentes que vivem no Sudeste Asitico. Por fim, a ZEE de Xiamen foi instalada perto de Taiwan, e aproveita-se da proximidade geogrfica e cultural para potencializar suas atividades. Naughton (2007) lembra que as ZEEs chinesas no representaram uma inovao institucional. Sua maior especificidade passou a ser a escala em operao. Em termos fsicos, basta notar que, j em 1990, as primeiras ZEEs da China tinham reas entre 50 km2 e 330 km2, enquanto as ZPEs das economias asiticas em desenvolvimento tinham, tipicamente, menos de 5 km2. Nas palavras daquele autor: Em essncia, a China criou uma grande zona de processamento de exportaes em toda a regio costeira.19
19. Traduo livre do original de Naugthon (2007, p. 387).
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Em 1984, um novo pacote liberalizante foi introduzido. Deng Xiaoping visitou Shenzhen, considerando-a um experimento de modernizao bem-sucedido. Foi autorizada a criao de mais quatorze cidades abertas, entre elas Xangai. As agora denominadas Zonas de Desenvolvimento Econmico e Tecnolgico (ZDET) passariam a poder negociar novos incentivos para atrair capital estrangeiro. Entre 1984 e 1985, as importaes cresceram 50%, criando forte presso contrria s reformas por parte de segmentos conservadores do establishment chins. A despeito disto, a liberalizao seguiu avanando. A moeda chinesa foi desvalorizada para estimular as exportaes e, em 1986, foi criado um mercado segmentado, no qual os exportadores fora do plano tinham mais liberdade para transacionar suas divisas, obtendo taxas mais elevadas que a oficial. Eliminou-se o monoplio do comrcio exterior. Por volta de 1988, mais de dez mil empresas industriais tinham direitos de exportao e importao, tanto nas ZEEs, quanto fora delas. Ou seja, o mercado interno chins j passava a sentir os efeitos da liberalizao. Com o fim do monoplio estatal no comrcio exterior, foi introduzido um sistema de barreiras tarifrias e no tarifrias. A reforma tributria de 1994 tinha um duplo objetivo: reverter a tendncia de perda de capacidade do governo central em manter e fortalecer sua estrutura, bem como adaptar a economia s exigncias de uma maior exposio aos mecanismos de mercado, tendo em vista o desejo de adeso Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Os tributos sobre valor adicionado, bem como os impostos diretos sobre as empresas, aproximaram o sistema chins dos verificados nas demais economias. A represso aos estudantes em Tiananmen em 1989 e o desmonte do bloco comunista entre 1989-1991 representaram um ponto de inflexo nos debates polticos domsticos na China, bem como na percepo externa sobre o andamento das reformas no pas (Marti, 2007; Shirk, 2007). Deng autorizou a adoo da fora para reprimir os manifestantes, procurando preservar o poder do PCC. Ao mesmo tempo, iniciou uma batalha interna para recuperar o controle da mquina partidria e do governo. Aps convencer o Exrcito de Libertao Popular de que somente com a manuteno da abertura seria possvel sustentar o crescimento acelerado e, com isso, garantir a modernizao das foras armadas, e contando com o apoio de vrias lideranas regionais, Deng passou a pressionar por mais reformas (Marti, 2007). Em 1992, retornou a Shenzhen, reafirmando suas diretrizes modernizantes. Entre 1992-1993, foram criadas mais 18 ZDETs. Ademais, instituiu-se uma nova modalidade de ZEE, a chamada Zona de Desenvolvimento de Alta Tecnologia. No comeo dos anos 2000, com o programa de desenvolvimento do Oeste do pas, foram sendo criadas ZEEs no interior ocidental. Assim, por volta de 2003, o pas contava com pouco mais de 100 ZEEs reconhecidas pelo governo (Naugthon, 2007, p. 410).
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Com o esforo prvio de entrada na OMC e com o ingresso efetivo em 2001, o regime de investimento da China foi se adaptando aos parmetros usuais das economias de mercado. Os incentivos tributrios foram sendo nivelados entre empresas estrangeiras e nacionais, eliminando parte das vantagens locacionais das primeiras. Por um lado, os impostos so, em geral, considerados moderados, a conta corrente conversvel, h acordos de proteo de investimento com a maioria dos pases, bem como provises legais para a proteo dos investidores estrangeiros (USTR, 2006; WTO, 2007; Naugthon, 2007). Por outro lado, manteve-se uma forte liberdade dos governos locais na negociao de condies diferenciadas para a aprovao de novos projetos de inverso. importante notar, tambm, que originalmente o investimento estrangeiro entrava, predominantemente, na forma de joint ventures. A partir do final dos anos 1990, passou a predominar a modalidade de controle integral (ou majoritrio) por parte do investidor forneo. Como resultado desse processo, e tomando-se por referncia a base de dados da United Nations Conference on Trade and Development (Unctad),20 pode-se verificar que, em 1980, o estoque de IDE na economia chinesa era de US$ 1 bilho. Daquele ano at 1991, os fluxos de entradas anuais de investimento estrangeiro situavam-se abaixo de US$ 5 bilhes ao ano. Aps a viagem de Deng para as regies costeiras do sul, em 1992, onde reafirmou seu compromisso com a abertura da economia e, depois disso, com a introduo de novas medidas liberalizantes, aqueles fluxos passaram a uma mdia superior a US$ 40 bilhes ao ano no restante da dcada de 1990, e de mais de US$ 60 bilhes ao ano, em mdia, nos anos 2000. Em 2007, a China recebeu US$ 83 bilhes, fazendo com o que o estoque de IDE atingisse a marca de US$ 327 bilhes. Tal montante equivalia a 10% do PIB chins. Naquele mesmo ano, o estoque de dvida externa era de US$ 373 bilhes, e as reservas internacionais, de US$ 1.530 bilhes. Com isto, os ativos de reserva equivaliam a mais do que o dobro dos estoques de investimento direto e dvida. A conexo entre IDE e exportaes pode ser avaliada na estimativa da Unctad de que as filiais de empresas multinacionais exportaram US$ 444 bilhes em 2005 (60% do total exportado pelo pas), contra os US$ 12 bilhes exportados em 1991 (17% do total). Os investimentos chineses no exterior tambm passaram a crescer. Em 1999, quando vrias aes visando ampliao dos investimentos chineses no exterior foram lanadas com a alcunha de Going Global Strategy, o estoque de investimento chins no exterior era de US$ 25 bilhes. Em 2007, tal montante passou a US$ 96 bilhes. A poltica de going global evidencia a estratgia chinesa de construir campees nacionais. Alm de nuclear o esforo industrializante (Lunding, 2006; Medeiros, 2006), os conglomerados chineses vm sendo
20. Referente ao World Investment Report 2008. Disponvel em: <http://www.unctad.org/Templates/Page. asp?intItemID=3277&lang=1>. Acessado em janeiro de 2009.
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incentivados pelo governo a avanar em seus processos de internacionalizao. Os conglomerados estatais na rea de petrleo e gs, como a Sinopec, a China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) e a PetroChina, representam a articulao entre a busca de segurana energtica, a poltica externa e a estratgia de crescimento de longo prazo. Ainda na rea de commodities, h outros gigantes com controle ou participao estatal, como a Aluminum Corporation of China (Chalco) e a Baosteel. No setor de bens de consumo, telecomunicaes e produtos eletrnicos, h empresas como Huawei, TCL, Lenovo, Boe Technology e Galanz. H, ainda, corporaes que esto em trajetria de internacionalizao em setores como alimentos e bebidas (Tsingtao, Cofco International), comrcio e navegao (China Ocean Shipping Group, Sinochem Corporation) e construo civil (China State Construction Engineering Coorporation). Todas estas empresas aparecem nas listas de maiores transnacionais oriundas de pases em desenvolvimento, e algumas esto entre as maiores de seus respectivos setores em nvel internacional, mesmo quando se incluem empresas dos pases industrializados. Consideradas as empresas de Hong Kong, Taiwan e de sino-descendentes os chineses de ultramar, ou overseas Chinese em pases asiticos como Cingapura, Malsia, e Tailndia, nota-se uma influncia crescente de capitais chineses na regio e em nvel global (Unctad, 2006). Neste sentido, possvel perceber a lgica da poltica chinesa de buscar um aprofundamento das relaes econmicas no plano regional, tanto pela via usual dos fluxos de comrcio e investimento, quanto pela construo de laos institucionais mais slidos. O pas busca, por meio destes laos, cooptar vizinhos que poderiam, em princpio, ser deslocados dos mercados globais por fora da concorrncia chinesa e que passam a ter, no prprio mercado chins, uma fonte substituta de dinamismo, conforme ser detalhado na sequncia. Tambm desta forma a China estaria retornando a um papel histrico de liderana regional, que fora amortecido pela ascenso dos pases europeus na era ps-revoluo industrial (Pinto, 2000).
4.2 A entrada na OMC e os desdobramentos recentes da estratgia de internacionalizao da China
Quando iniciou suas negociaes para entrar na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 1986, a China exportava US$ 31 bilhes e importava US$ 43 bilhes em mercadorias, o que equivalia, respectivamente, a 1,4% e 1,9% dos totais mundiais. Em 2001, ano da sua adeso, estes valores eram de US$ 266 bilhes em exportaes (4,3% do total mundial) e US$ 244 bilhes em importaes (3,8% do total global). Em 2008, exportaes e importaes avanaram para, respectivamente, US$ 1.428 bilhes e US$ 1.133 bilhes, equivalendo a 8,9% e 6,9% dos valores globais. Entre 1979 e 2000, o comrcio exterior chins cresceu a taxas mdias anuais de 16%. Depois de 2001, este ritmo se acelerou para 26% ao ano, no caso das exportaes, e para 23% no das importaes.
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Em um contexto de globalizao, no qual as exportaes mundiais avanaram mais do que o produto mundial, fazendo com que a relao exportaes/PIB da economia global passasse, entre 1980 e 2008, de 20% para 32%, torna-se muito evidente que a China foi uma das economias vencedoras no processo de crescente interpenetrao das economias nacionais. Afinal, sua participao relativa no comrcio mundial avanou em seis vezes desde 1986. Ao longo deste processo, a economia chinesa tornou-se o centro dinmico principal da regio da siaPacfico, conforme sugerido a seguir neste captulo, bem como fonte principal, junto com os EUA, de gerao de demanda no ciclo forte ciclo de expanso global ocorrido entre 2003 e 2007. As negociaes para a entrada da China na OMC, a efetivao dos compromissos ali assumidos, a postura do pas nas negociaes multilaterais, regionais e bilaterais, e a constante busca pela ampliao das margens de manobra no exerccio dos seus interesses nacionais revelam, de um lado, o pragmatismo chins, e, de outro, seu real interesse na internacionalizao de sua economia. O secretariado da OMC, em seu processo de avaliao da poltica comercial chinesa (WTO, 2008), o governo estadunidense e as entidades representativas dos interesses setoriais associados ao comrcio exterior dos EUA (USTR, 2006 e 2007) e acadmicos especializados em comrcio exterior e polticas comerciais (Lawrence, 2006) so unnimes em reconhecer os importantes avanos do governo chins em promover um ambiente institucional mais aberto e transparente. De um modo geral, avalia-se que os compromissos assumidos para a entrada na OMC tm sido cumpridos. As barreiras tarifrias do pas so menores dos que as verificadas em outros pases em desenvolvimento, estando mais prximas daquelas verificadas nas economias maduras. As barreiras no tarifrias esto sendo reduzidas. Centenas de novas regulamentaes vm sendo implementadas com o intuito de uniformizar o tratamento tributrio, garantir permisses para a realizao de comrcio atacadista e varejista no mercado interno, e no comrcio exterior, por parte de residentes e estrangeiros, reduzir a presena produtiva do setor estatal, garantir o direito de propriedade, particularmente a propriedade intelectual, e modernizar o sistema financeiro e amplos segmentos do setor de servios etc. Todavia, esses mesmos observadores sugerem que o esforo de adequao dos marcos regulatrios s condies de uma economia que opera a partir de mecanismos de mercado, em um ambiente de globalizao, est longe de configurar uma estrutura equivalente s das economias de mercado mais maduras. O United States Trade Representative (USTR, 2006) avalia que o governo chins segue utilizando mecanismos de poltica industrial para distorcer preos de mercado de modo a favorecer o crescimento de empresas e setores previamente escolhidos. A despeito das novas legislaes, o direito de propriedade estaria sendo flagrantemente desrespeitado, com a conivncia dos governos locais. Haveria limites para
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a participao estrangeira em setores potencialmente rentveis do ponto de vista das empresas no chinesas, prticas discriminatrias que ferem os estatutos da OMC e a utilizao de subsdios proibidos. Com a sua entrada na OMC, o governo assumiu as obrigaes do Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comrcio (TRIMs), que probe medidas de investimento que violam o Princpio da No Discriminao, do Artigo III do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), e o Princpio da Proibio de Restries Quantitativas, referente ao Artigo XI do acordo. O acordo TRIMs visa, desta forma, eliminar polticas que estimulem a incorporao de insumos locais no processo produtivo ou que vinculem a importao de uma firma a uma quantidade correspondente de suas exportaes. No entanto, apesar das mudanas adotadas, diversas prticas chinesas continuam a distorcer o comrcio internacional. Leis e regulamentaes na China ainda estimulam a transferncia de tecnologia, os subsdios exportao e o uso de insumos locais. Isso se d, por exemplo, quando tais elementos so diferenciais para a aprovao de um investimento externo ou para a realizao de emprstimos por um banco chins. Tal fato tem gerado reivindicaes por parte de empresas estadunidenses, causando preocupaes por parte dos EUA e demais membros da OMC, como Unio Europeia e Japo. Com esse mesmo esprito, em 2006 a Comisso de Reforma e Desenvolvimento Nacional (CRDN) lanou um plano de cinco anos para regular o investimento externo no pas que, entre outras coisas, pretende, simultaneamente, proteger a economia nacional e estimular seu avano tecnolgico, bem como reduzir os problemas ambientais, ampliar a eficincia energtica e introduzir um controle fiscal mais rgido sobre as empresas estrangeiras. Por conta disso, a nova poltica pretende restringir a aquisio de empresas dragon head por empresas estrangeiras, prevenir a emergncia e/ou expanso de monoplios de capital estrangeiro e evitar o abuso no exerccio dos direitos advindos da propriedade intelectual. Com o anncio, pelo Conselho de Estado da China, do Catlogo Orientador para o Investimento Estrangeiro (Catlogo de 2007), em substituio ao Catlogo Orientador para o Investimento Estrangeiro (Catlogo de 2004), em 1o de dezembro de 2007, o governo chins pretendeu encorajar investimentos estrangeiros que enriquecessem a composio industrial chinesa, particularmente no setor de alta tecnologia, bem como estimular o equilbrio do desenvolvimento entre a rea prspera da costa da China e as regies oeste, central e nordeste, que apresentam menor grau de desenvolvimento. O Catlogo no prev nenhuma abertura alm dos compromissos estabelecidos com a OMC. Entretanto, estabelece novas restries s indstrias de qumicos, autopeas e produo de biocombustveis.
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O Catlogo divide as indstrias em trs setores: encorajado, restrito e proibido. s companhias estrangeiras que investem nos setores encorajados permitido o estabelecimento de empresas de capital 100% estrangeiro, enquanto que, na categoria restrita, os investimentos so limitados a joint ventures de equidade ou contratuais e, em alguns casos, exige-se que a participao acionria chinesa seja majoritria. As indstrias inseridas na categoria proibida, por sua vez, so fechadas ao investimento externo. As categorias restrita e proibida so justificadas, pelo governo chins, com base na necessidade de proteger a segurana econmica nacional e de se ter cautela na abertura de indstrias estratgicas e reas sensveis, como matrias-primas e minrios que foram realocadas, pelo novo Catlogo, da categoria restrita para a proibida. Entretanto, diversas reas abrangidas pelo Catlogo 2007 so objeto de controvrsia. O Catlogo probe, por exemplo, o investimento estrangeiro no setor de proviso de internet. Como nos compromissos assumidos com a OMC no especificado se servios de internet se enquadram em servios de telecomunicao, no se pode afirmar que a proibio de empresas estrangeiras na rea seja inconsistente com os compromissos assumidos com a OMC. Outra rea que necessita reviso o setor de distribuio. Desde 11 de dezembro de 2006, a China tem autorizado a venda de produtos como leo vegetal, automveis e fertilizantes qumicos para empresas de capital inteiramente estrangeiro. Entretanto, o Catlogo de 2007 limita a venda destes produtos a joint ventures de capital majoritrio chins. O anexo 2 fornece detalhes e exemplos sobre as polticas de estmulos setoriais empregadas pelo governo chins e, por decorrncia, analisa as controvrsias suscitadas pelas mesmas.
5 Uma avaliao do modelo chins: impactos domsticos e internacionais da ascenso chinesa 5.1 Avanos, contradies e limites potenciais do modelo chins
Argumentou-se at aqui que a opo chinesa por uma maior exposio s foras de mercado, em um mundo globalizado, no pode ser confundida com uma adeso pura e simples aos princpios do neoliberalismo, que a expresso poltica contempornea para a qual convergem as diversas interpretaes convencionais sobre o desenvolvimento. A complexidade da dinmica de modernizao da China vem impondo um lento, gradual e controlado processo de incorporao/adaptao dos mecanismos de mercado, como sugerem, entre outros, Ramo (2004), Flassbeck (2005), Rodrik (2005), Wu Jiglian (2005), Medeiros (2006) e Naughton (2007). O governo chins trabalha com um horizonte de longo prazo para a realizao plena dos objetivos de modernizao (Saich, 2004; Woo, 2005;
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Zheng Bijian, 2006).21 Em meados de 2030, sua populao se estabilizaria ao redor de 1,5 bilho de habitantes, e somente em 2050, ao fim desse processo, a renda per capita atingiria um nvel intermedirio, o que caracterizaria a conformao da sociedade moderadamente prspera. Ademais, os planejadores da burocracia chinesa22 e as lideranas do PCC percebem as tenses provocadas pelo crescimento acelerado. Em particular, preocupam-se em evitar os desequilbrios distributivos, tanto funcionais quanto regionais, a escassez de matrias-primas e os problemas ambientais.23 Este o foco do 11 Plano Quinquenal (2006-2010), analisado anteriormente. No discurso oficial,24 a abertura no pode suprimir a busca pela independncia, e o imperativo da eficincia econmica no deve se sobrepor harmonia e coeso da sociedade. O avano tecnolgico no pode comprometer a incorporao de mo de obra. O sucesso das zonas costeiras modernas deve ser gradualmente replicado no interior, no que vem se denominando uma corrida ao oeste. No toa, os investimentos pblicos, especialmente em infraestrutura e habitao popular, vm se constituindo nos instrumentos de sustentao do ritmo de crescimento nos momentos de desacelerao das exportaes.25 Com uma taxa mdia de expanso da renda superior a 10% ao ano ao longo de mais de um quarto de sculo, a China atingiu, em 2006, a condio de quarta
21. No 16o Congresso Nacional do Partido Comunista Chins, realizado em 2002, foram estabelecidas as metas de crescimento de longo prazo (Disponvel em: <http://www.china.org.cn/english/features/44506.htm>. Acessado em dezembro de 2005). Pretendia-se dobrar o PIB em 2010, sob a base de 2000. Em um segundo estgio, o PIB voltaria a dobrar at 2020, quando a renda per capita atingiria o nvel intermedirio de US$ 3.000 dlares. Tal ritmo de expanso dever ser mantido at meados de 2050. Ou seja, depois de crescer cerca de 9% ao ano no quarto de sculo que se seguiu ao incio do processo de abertura, a China vislumbra a necessidade de sustentar um ritmo ainda elevado de crescimento, na casa dos 7% ao ano, pelos 50 anos seguintes. 22. Mahbubani (2005) destaca que o PCC e a burocracia estatal chinesa experimentaram uma profunda transformao nos ltimos anos. Mais do que isso, este analista sugere que a atual gerao de lideranas a melhor de que o pas j disps em dcadas. 23. Em 2006, a SEPA (State Environmental Protection Administration), estimou que a poluio custaria 3,5% do PIB de 2004, em uma primeira tentativa de estimar o PIB verde. Hu Jintao e Wen Jiabao tm expressado, recorrentemente, preocupaes com os impactos ambientais do crescimento chins, lembrando que o PIB chins equivale a 5% do total mundial (a preos de mercado), enquanto a energia consumida pelo pas excede os 15% do total global, evidenciando o elevado custo energtico em se produzir cada unidade de produto (Leonard, 2008). Estudo recente, patrocinado pelo Banco Mundial (Commission on Growth and Development, 2008, p. 99), mostra que as emisses de CO2 por trilho de dlares de produo so significativamente mais elevadas na China, em comparao com outras economias de grande porte. Para os EUA, estimou-se um indicador de 0,46 gigatons de CO2 emitidos por trilho de dlares; para o Japo, 0,19; para a Unio Europeia, 0,29; para a ndia, 1,30; e para a China, 1,67. 24. As principais lideranas chinesas reafirmaram sua preocupao com o crescimento excessivo quando do encontro do Congresso Nacional do Povo, em 2007. Na sesso de abertura do Frum Nacional de Desenvolvimento, em maro de 2007, o vice-premi Zeng Peiyan classificou de insustentvel o fato de a China utilizar 15% da energia mundial para produzir o equivalente a 5% do produto mundial (China Daily, March 19, 2007. Disponvel em: <http://www.china. org.cn/english/China/203358.htm>). 25. Este ponto est analisado em Wu Jiglian (2005), Medeiros (2006) e Unctad (2006), de modo que no nos prenderemos a detalhes aqui. Todavia, cabe lembrar que a adoo de polticas monetrias acomodatcias e polticas fiscais contracclicas fizeram parte do arcabouo de reao aos efeitos recessivos da crise asitica de 1997-1998 e aos impactos da queda da demanda global por produtos eletrnicos em 2001-2002. Atualmente, a crise subprime (2007-2008) parece estar sendo enfrentada da mesma forma.
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maior economia do mundo em dlares correntes, ou segunda maior em paridade do poder de compra (PPP),26 posies que representam, respectivamente, 5% e 15% da economia mundial.27 Dados revisados do PIB de 2007 mostram a China como terceira maior economia do mundo em termos das taxas de cmbio de mercado. Naughton (2007) e Wu Jiglian (2005) comparam o desempenho econmico do perodo de predomnio do planejamento central com a fase de reformas e abertura. No primeiro momento, entre 1950 e 1978, ainda com a populao crescendo em cerca de 2% ao ano, a renda per capita experimentou uma variao mdia de 4,1% ao ano. Isto equivale ao padro brasileiro do auge do modelo nacional-desenvolvimentista, entre os anos 1950 e 1970. Depois de 1979, o crescimento do PIB avanou significativamente, enquanto o crescimento populacional moderou-se para uma taxa anual mdia de 1,5%. Assim, nas ltimas trs dcadas, a renda per capita chinesa cresceu 8,5% ao ano em mdia, caracterizando aquilo que Naughton (2007) afirma ser o mais intenso e prolongado processo de acelerao do crescimento de que se tem registro. Constatao semelhante feita por estudo recente patrocinado pelo Banco Mundial (Comission on Growth and Development, 2008). A velocidade do crescimento veio acompanhada de intensas transformaes estruturais.28 Em 1978, o pas tinha uma populao de 982 milhes de habitantes, dos quais 82% viviam na zona rural. Na China do perodo imediatamente aps Mao Zedong, 40% da produo e 70% do emprego se originavam do setor primrio. A indstria respondia por 30% do PIB e 18% do emprego, ao passo que o setor de servios gerava outros 30% do produto e 12% do emprego. Em 2006, a populao era 33% maior, tendo atingido cerca de 1,3 bilho de habitantes, dos quais cerca de 750 milhes pertenciam populao economicamente ativa. A taxa de urbanizao havia subido para 44%. Assim, entre 1978 e 2006, a populao urbana passou de 172 milhes para 577 milhes de pessoas. Nesta nova realidade, as atividades econmicas tipicamente urbanas tambm passaram a responder pela maior parte da produo 43% na indstria e 39% nos servios e emprego 25% na indstria e 32% nos servios. Portanto, as atividades primrias passaram a responder por 12% do produto e 43% do emprego. A transio de uma economia de planejamento central para uma economia cujas decises econmicas se tornaram descentralizadas e, fundamentalmente,
26. World Development Indicators, 2007 (Disponvel em: <http://www.worldbank.org>). 27. Para se colocar a situao em perspectiva, a economia latino-americana como um todo equivale chinesa a valores de mercado, ou cerca de metade desta em PPP. No plano comercial, h cerca de trs dcadas a participao latinoamericana tem oscilado entre 6% e 7% do total das exportaes mundiais. A China absorve o equivalente a todo o IED que se direciona para a Amrica Latina, excludos os parasos fiscais do Caribe. 28. Os dados aqui apresentados foram obtidos no National Bureau of Statistics of China, em seu China Statistical Yearbook, 2007 (Disponvel em: <http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2007/indexeh.htm>. Acessado em fevereiro de 2009.), bem como em Naughton (2007) e Wu Jiglian (2005).
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mediadas pelos mercados, tambm alterou radicalmente as formas institucionais da organizao do mundo da produo. Assim, por exemplo, em 1978, 69% dos empregos eram gerados pelas fazendas coletivas e 14% por empresas estatais. Os empregos restantes se distribuam pela administrao direta do governo, empresas pblicas das municipalidades, empresas coletivas urbanas e outras atividades agrcolas. Em 2003, o emprego se configurava da seguinte forma: 47% na agricultura familiar, 16% nas empresas municipais no estatais, 11% em empresas privadas, nacionais e estrangeiras, bem como em negcios familiares, 11% no setor estatal, 13% nos setores informais, alm de 2% de desocupao. Vale dizer, do controle absoluto sobre a economia, o Estado passou a ter a influncia direta sobre uma parcela minoritria dos postos de trabalho gerados na China. Quando se considera a produo industrial, verifica-se que, em 1978, as empresas estatais eram responsveis por 77% do valor adicionado, com os 23% restantes sendo gerados em empresas coletivas. Em 2004, a produo industrial se dividia da seguinte forma: 42% em empresas privadas controladas por nacionais ou joint ventures, 38% em empresas estatais ou corporaes controladas pelos diversos nveis do Estado, 31% em empresas estrangeiras e 5% em empresas coletivas.29 Outra forma de perceber a desestatizao da economia est no fato de o lucro das estatais corresponder a 14% do PIB em 1978, tendo se mantido em um patamar abaixo de 4% do PIB desde o final dos anos 1980. Alm da expanso na quantidade de fora de trabalho, verificou-se, igualmente, uma melhoria significativa nos nveis educacionais. Em 1982, menos de 1% da populao com mais de quinze anos atingia o nvel universitrio. Ademais, 35% da populao no tinha qualquer instruo formal. Em 2004, 7% dos chineses adultos tinham curso superior completo. Em 2000, somente 9% dos adultos no tinham frequentado a escola. Em paralelo, verificou-se uma intensa queda na pobreza. O Banco Mundial estima que, desde o final dos anos 1970, trs quartos da reduo da pobreza no mundo se localiza na China. Entre 1990 e 2005, cerca de 400 milhes de pessoas ultrapassaram a linha de pobreza monetria, de um dlar por dia. Projees recentes apontam para o fato de que a China dever se tornar, ainda na primeira metade do sculo XXI, a maior economia do planeta.30 No plano comercial, o pas j o terceiro maior global player, atrs apenas de Alemanha e Estados Unidos. Note-se que, em meados dos anos 1980, a China representava cerca de 1% das exportaes mundiais peso equivalente ao do Brasil , atingindo, atualmente, uma participao de 8,8%31 (WTO, 2007).
29. A soma excede 100%, pois as categorias no so mutuamente exclusivas (Naugthon, 2007, p. 302-303). 30. Ver, entre outros, Goldman Sachs (2007), National Intelligence Council (2005) e Trinh, Voss e Dick (2006). 31. Estimativa com base nos dados atualizados do WTO Database (Disponvel em: <http://stat.wto.org/Home/WS-
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A partir do comeo dos anos 1990, a China tornou-se a nao em desenvolvimento que mais absorveu investimento direto externo (IDE). Recentemente, alm de receptor, o pas tambm se tornou fonte de investimentos,32 especialmente em outros pases perifricos. O drive exportador chins vem impondo uma crescente presso competitiva sobre economias industrializadas e em desenvolvimento. Sua demanda por matrias-primas e energia afeta, cada vez mais, a distribuio mundial da oferta e dos preos das commodities, com distintos impactos sobre outros pases, produtores e consumidores.33 Desde o incio do sculo XXI, a influncia da China sobre o dinamismo da economia mundial deixou de ser uma projeo de futurlogos. Estimativas do FMI (IMF, 2007) sugerem que, desde 2002, o crescimento chins responde por, no mnimo, um quarto da expanso da economia mundial. As relaes, cada vez mais estreitas, entre EUA e China, tanto no plano comercial, quanto no financeiro, autorizam a suposio de que h, de fato, um complexo econmico sino-americano. Neste cenrio, os EUA crescem por meio de um modelo marcado por nveis elevados de consumo (e de importaes) e endividamento, tendo por espelho e principal parceiro econmico a China, com seu drive exportador e suas elevadas taxas de acumulao de capital com investimentos superiores a 40% do PIB , poupana e reservas, que so fonte de financiamento para os EUA (Dooley, Folkerts-Landau e Garber, 2005). O recente ciclo de expanso global (2003-2007) foi determinado, em grande medida, pelas polticas contracclicas das economias centrais, particularmente dos EUA. importante lembrar que a virada do milnio havia sido caracterizada por uma elevada incerteza quanto capacidade de a economia internacional resistir s recorrentes crises dos mercados emergentes e exuberncia irracional do mercado financeiro estadunidense. De fato, entre 2001 e 2002, verificou-se um forte ajuste nos lados real e financeiro da economia, com a taxa de crescimento do PIB recuando para menos de 3% a.a., contra a mdia superior a 4% dos anos anteriores. O volume de comrcio atingiu uma variao anual de 0% em 2001 e 3% em 2002, e o mercado acionrio dos EUA acumulou perdas da ordem de 40%. Todavia, j em 2003, as economias estadunidense e mundial se recuperavam com um vigor impressionante, cujo momento de auge foi o ano de 2004, no qual se verificou a maior taxa de elevao do PIB mundial em trinta anos.
DBHome.aspx?Language=E>. Acessado em 06/10/2008). 32. O estoque IED no exterior, de cerca de US$ 46 bilhes, ainda pequeno quando comparado aos dados de outros pases emergentes. Todavia, os fluxos so crescentes, tendo superado US$ 11 bilhes em 2005 (tabela do anexo do World Investment Report 2006, da Unctad. Disponvel em: <http://www.unctad.org> Acessado em janeiro de 2007.). 33. Para se colocar em perspectiva, no ciclo global de crescimento liderado pelo complexo econmico sino-americano, entre 2002 e 2006, o preo mdio das commodities elevou-se em cerca de 89%, contra 25% das manufaturas (Unctad, 2007). A poltica externa da China procura diversificar e aprofundar sua zona de influncia poltica e econmica, de modo a garantir o suprimento dos insumos estratgicos para a continuidade do seu crescimento.
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Entre os momentos de desacelerao e recuperao, as polticas monetria e fiscal dos EUA e, em menor intensidade, da Europa e do Japo, foram inusitadamente expansionistas. Nos EUA, tais estmulos permitiram a rpida recuperao dos gastos privados que, em um contexto de crescente endividamento, dada a elevada liquidez e as taxas de juros em queda, lanaram a economia em um novo ciclo de vigoroso crescimento retomando o patamar de 3% a 4% ao ano nos anos seguintes. Em paralelo recuperao, novos desequilbrios passaram a chamar a ateno. Os dficits externos em conta corrente atingiam nveis inusitados, passando de menos de 2% do PIB, em meados dos anos 1990, para 4% a partir do final daquela dcada, e 6% a partir de 2005. Isto acontecia apesar do enfraquecimento do dlar. O endividamento privado, especialmente das famlias, atingia nveis recordes, a deteriorao das contas pblicas era crescente e as presses altistas em certos mercados financeiros, particularmente no segmento imobilirio, eram preocupantes. A crise de crdito explicitada a partir do segundo semestre de 2007 no somente marcou a reverso deste quadro virtuoso, como tambm revelou os excessos provocados por um padro instvel e fortemente especulativo de financiamento. Foi nesse contexto que se manifestou a profundidade das relaes simbiticas entre as economias chinesa e estadunidense. No plano comercial, a China tornou-se o principal parceiro dos EUA. Todavia, a relao bilateral apontava dficits comerciais crescentes, que passaram de uma mdia de US$ 54 bilhes, entre 1996 e 1999, para mais de US$ 200 bilhes depois de 2005. Em contrapartida, a China, por meio da estratgia de acumulao de reservas e, como consequncia, de compra de ttulos do Tesouro dos EUA, passou a ser um dos principais financiadores dos dficits gmeos da economia estadunidense. Tal relao complexa de complementaridade alimentou o debate sobre a sustentabilidade dos desequilbrios globais de pagamentos e do quadro atual de elevada liquidez e juros reduzidos (Dooley, Folkerts-Landau e Garber, 2005). Conforme se pode observar nos grficos em anexo, a manuteno de um ritmo acelerado de crescimento, na casa de 10% a.a., nos anos que se seguiram crise financeira de 1997-1998, se d com base na elevao significativa do nvel dos investimentos que passa de uma mdia j elevada de 30% do PIB, na dcada de 1990, para mais de 40% nos anos 2000 e no recuo das presses inflacionrias, at 2007, especialmente quando se toma por base o decnio anterior. Os resultados das contas externas passam a expressar a velocidade da internacionalizao chinesa no perodo ps-entrada na OMC. Depois de 2002, os supervits em conta corrente passam de uma mdia de 2% do PIB para estonteantes 11% do PIB em 2007. Em valores correntes, passou-se de US$ 30 bilhes/ano para mais de US$ 300 bilhes/ano, um incremento de dez vezes em pouco mais de
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cinco anos. A corrente de comrcio no ciclo em questo cresceu 25% a.a. em mdia, com as exportaes passando de US$ 266 bilhes, em 2001, para mais de US$ 1.200 bilhes em 2007. No mesmo perodo, as importaes avanaram de US$ 232 bilhes para US$ 908 bilhes. Em 2008, o comrcio exterior chins encerrou o ano com exportaes de US$ 1,4 trilho e importaes de US$ 1,1 trilho. Como a conta capital e financeira permaneceu superavitria, no somente pela absoro lquida de investimento direto de US$ 60 bilhes/ano, em mdia, depois de 2002, mas tambm pelo influxo de outras modalidades de capitais que, a despeito dos controles de capitais, passaram a especular, cada vez mais, a favor de um yuan forte , o balano de pagamentos registrou resultados estruturalmente positivos. Estes resultados se expressaram na acumulao de reservas internacionais sem precedentes atingindo, em 2007, mais de US$ 400 bilhes de variao, com um nvel absoluto de US$ 1,9 trilho (setembro de 2008), ou 46% do PIB e, com isso, em uma situao de fortalecimento da solvncia externa, capturada pelo indicador dvida externa lquida negativa desde 2001 como proporo das exportaes. O captulo de abertura deste livro (Matijascic, Pion e Higa, 2009) fornece uma ampla gama de indicadores de desempenho econmico e social do grupo de pases aqui estudados. Dois fatos chamam a ateno: de um lado, a China vem demonstrando uma espantosa capacidade de produzir progresso material, em um ritmo que s encontra algum paralelo no avano experimentado pelos EUA na virada do sculo XIX para o XX (Hutton, 2007); por outro lado, a despeito da reduo na pobreza, quando esta medida em termos de um recorte de renda, observa-se uma importante deteriorao na equidade social. As distncias entre os nveis de renda dos mundos urbano e rural, hoje na proporo de 3:1, tm crescido sistematicamente, lanando sombras sobre a sustentabilidade social da estonteante trajetria de crescimento. Indicadores como o ndice de Gini vm se deteriorando velozmente, e a melhoria no IDH se deve principalmente aos incrementos de produto. O crescimento da China tem colocado inmeros desafios para analistas, policymakers e lideranas em diversas esferas de atuao. O pas causa admirao pela capacidade de mobilizar seus recursos humanos, materiais e espirituais para, em um espao de tempo relativamente curto, lograr um robusto processo de crescimento econmico, modernizao tecnolgica e reduo de pobreza, em meio a uma relativa estabilidade econmica e social. bem verdade, contudo, que h evidncias de que o processo de modernizao chins tem limitaes internas e externas (Zheng Bijian, 2005 e 2006). H o temor de o crescimento chins aprofundar problemas globais de sustentabilidade ambiental, de presso altista sobre preos de commodities, e baixista sobre os salrios dos pases industrializados e de emergentes com estruturas produtivas mais complexas. Para garantir o
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suprimento de insumos estratgicos, a China vem implementando uma poltica externa cada vez mais ativa, criando fontes potenciais de tenso com as potncias j estabelecidas (Shirk, 2007; Kurlantzick, 2007). A escassez potencial de energia, matrias-primas para a produo industrial e alimentos estaria no centro das preocupaes do governo chins e influenciando sua poltica externa.34 A busca por fontes de energia tem levado a China a se aproximar de pases que fazem parte da rea de influncia dos EUA, e at mesmo dos que esto em confronto com o hegemon, como Ir, Venezuela e Sudo.35 Em complementao diplomacia do petrleo, a China tem anunciado investimentos em diversas economias perifricas36, e at mesmo em economias avanadas ricas em recursos naturais, como Canad e Austrlia, com vistas ampliao das fontes de suprimento de insumos estratgicos (Zweig e Jianhai, 2005). Recentemente, o fundo soberano37 criado para investir parte das reservas oficiais iniciou uma poltica de investimentos estratgicos em pases ocidentais, causando preocupaes sobre a reconfigurao das estruturas de propriedade em setores-chave de suas economias. Em uma nova onda do velho debate, cujas linhas gerais foram apresentadas na seo anterior, o sucesso chins vem sendo utilizado como comprovao de vrias teses sobre o que determinaria o sucesso de certo padro de desenvolvimento. Liberais apontam que a adeso aos mecanismos de mercado, em um contexto de crescente liberalizao econmica, explicaria o fenmeno chins. Desenvolvimentistas enfatizam a regulao dos fluxos financeiros e o controle da taxa de cmbio, as polticas industriais e a insero internacional estratgica. Reproduz-se, assim, no s o processo real de rpido crescimento baseado nas exportaes e nas relaes estreitas entre Estado e mercado, como o debate terico e ideolgico que vem sendo travado h vrias dcadas em torno da explicao do milagre asitico.38 O milagre chins parece recolocar em pauta a questo dos estilos de desenvolvimento, ou das formas alternativas de modernizao
34. Ver Medeiros (2006), Zweig e Jianhai (2005), Mahbubani (2005), Jisi (2005), Lunding (2006) e Trinh, Voss e Dyck (2006). 35. Detalhes em Zweig e Jianhai (2005). 36. Prasad e Wei (2005) reportam um movimento de expanso de investimento externo originado na China e estimulado pelo governo desde 2001 tm sido implementadas medidas de desregulamentao da conta capital com esse intuito. Em 2004, estes investimentos teriam sido por volta de US$ 4,00 bilhes, dos quais metade foi destinada Amrica Latina, e 40% a pases asiticos. Ellis (2005) analisa os investimentos para a Amrica Latina. 37. As reservas internacionais da China so administradas pela SAFE (State Administration of Foreign Exchange). Em 2003, foi criada a Central Huijin, agncia de investimento do governo, com vistas a viabilizar o processo de capitalizao dos principais bancos estatais. Posteriormente, ela foi incorporada ao fundo soberano CIC (China Investment Corporation), que vem adquirindo ativos no exterior como, por exemplo, aes da Blackstone Group, Morgan Stanley, Visa e China Railway (Hong Kong). Com a crise financeira de 2008, a CIC passou a comprar aes de empresas chinesas, como as do Banco da China, Banco Comercial e Banco da Construo. Para reduzir os impactos deflacionrios da crise global sobre os ativos locais, o governo tambm anunciou a inteno de estimular as 147 maiores estatais a comprarem parte de suas aes atualmente em poder do pblico, como estmulo adicional sustentao das cotaes e proviso de liquidez. Isto ocorre pela primeira vez desde a criao do mercado acionrio, em 1991. 38. Referncias sobre este debate podem ser encontradas em Medeiros (2006), Unctad (2006), Rodrik (2005) e Fiori (2004).
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capitalista, nas quais a via anglo-saxnica ou liberal tem por antagonismo conceitual os distintos modelos de capitalismo organizado (Zysman, 1983).
5.2 Impactos regionais da ascenso chinesa
Neste item procura-se avaliar os impactos da ascenso da China sobre a dinmica de integrao entre as economias asiticas. Parte-se da diferenciao entre dois conceitos-chave: regionalizao e regionalismo. O primeiro se refere ao processo espontneo porque determinado, em grande medida, pelas foras mercado de ampliao do espao econmico regional enquanto origem e destino dos fluxos comerciais, financeiros, tecnolgicos e de recursos humanos. Neste sentido, no parece haver dvidas de que as economias asiticas, particularmente no Leste da sia, vm experimentando um processo veloz de integrao. O segundo fenmeno, o regionalismo, est associado constituio de uma estrutura poltica e institucional, por meio de acordos diversos e da criao de organismos supranacionais, que tem por objetivo estimular a integrao. As duas ideias podem se confundir no tempo e no espao, dependendo dos processos concretos em anlise. Observadores da experincia asitica recente destacam que a regionalizao encontra-se em um estgio muito mais avanado do que o regionalismo (Park, 2006; Gill e Kharas, 2007; Unctad, 2007). Ademais, enquanto nos anos 1980 e 1990 a regionalizao foi comandada pelo processo de internacionalizao dos conglomerados japoneses, tendo por trs o apoio do governo do Japo, particularmente pela mobilizao de recursos financeiros oficiais na forma de official development assistance (ODA), nos anos 2000 tem-se verificado um quadro mais complexo, agora centrado no hub chins. Duas outras caractersticas se destacam na regionalizao asitica: i) a forte complementaridade entre os fluxos comerciais e de investimento direto externo (IDE), dando forma a uma rede regional de produo; e ii) a recomposio do comrcio exterior, com o crescimento dos fluxos intrarregionais, centralizados na China, e a perda relativa de importncia dos mercados ocidentais. Aqui se deve perceber que est se manifestando a regionalizao centrada na China, na medida em que seus vizinhos vo perdendo market share nos principais mercados extrarregionais particularmente nos EUA e compensando isso com o aumento das vendas para a China. Por isso mesmo, h um volume cada vez maior de comrcio de componentes no total transacionado entre os pases da regio. Etapas sucessivas da produo de manufaturas, extrao e processamento das matrias-primas bsicas, produo de energia e alimentos para as populaes urbanas etc., at o controle do core tecnolgico e das redes de distribuio, passam por esta diviso regional do trabalho, cujo comando est em disputa. Para aprofundar esses pontos, pode-se iniciar com um olhar mais agregado sobre alguns dados que evidenciam o rpido avano na regionalizao,
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especialmente no perodo que se seguiu s crises financeiras de 1997-1998. Nas ltimas duas dcadas, a regio asitica foi a que apresentou os maiores incrementos no comrcio intrarregional, aproximando-se, no incio do sculo XXI, dos nveis de integrao verificados na Europa (Park, 2006; IMF, 2007a; Unctad, 2007). Kawai (2007) reporta que as exportaes intrabloco passaram de 37% do total, em 1985, para 55% em 2005. Para se colocar em perspectiva, estes dados no North American Free Trade Agreement (Nafta) e na Unio Europeia seriam, respectivamente, 45% e 60% no ano de 2005. Mais da metade do IDE da regio, especialmente o que se direciona China, provm da prpria regio. Por outro lado, para os demais instrumentos (e mercados) financeiros, verifica-se um baixssimo grau de integrao regional. A mobilidade da mo de obra tambm no particularmente elevada. nos marcos da nova configurao da estrutura da economia mundial (IMF, 2007; Maddison, 2007), determinada pela ascenso chinesa, que se deve compreender o processo de regionalizao em curso na sia, que, por conta desta ascenso, marca uma etapa diferenciada daquela verificada at meados dos anos 1990, cuja liderana era eminentemente japonesa. Foi neste incio de sculo XXI que a China se transformou no principal centro dinmico da sia. Cerca de um tero das exportaes totais dos pases asiticos emergentes o que exclui o Japo se destinam a pases da mesma regio. A China j absorve quase metade destes fluxos (World Bank, 2006; Gill e Kharas, 2007; Unctad, 2007; IMF, 2007a). Em contrapartida, entre 1995 e 2005, os Estados Unidos tiveram uma pequena queda na sua participao como mercado de destino para este conjunto de pases, passando de 22% para 20%. Todavia, dois aspectos fundamentais, que no ficam evidentes com estes dados gerais, precisam ser destacados: i) enquanto a China vem ampliando seu market share nos EUA, os demais pases asiticos vm perdendo terreno; e ii) dois teros do total do comrcio intrarregional reflete exportaes de matrias-primas e componentes industrializados de outros pases da regio para a China que, por sua vez, est se transformando em centro regional de montagem final para posterior exportao a terceiros mercados, especialmente os EUA. Assim, conforme sugerem os estudos citados anteriormente, o mercado estadunidense tem uma importncia nas exportaes asiticas que bem maior do que sugerem as estatsticas formais de fluxos bilaterais de comrcio. H uma importante complementaridade entre as estruturas produtiva e comercial da China e os demais pases da regio. No setor agropecurio, a China exportadora de produtos temperados para os pases da Associao de Naes do Sudeste Asitico (Asean), e importadora de produtos tropicais. Este fato vem garantindo a viabilizao do acordo de cooperao que tem por
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objetivo criar uma rea de livre comrcio China-Asean, a ser implementada entre 2010 e 2015. J os pases com estruturas produtivas mais complexas que a China, como Japo, Taiwan e Coreia do Sul, vm se tornando fontes importantes de suprimento de mquinas, equipamentos e componentes diversos, que do sustentao a um ritmo intenso de ampliao dos investimentos no setor produtivo industrial. Capital e tecnologia fluem na forma financeira via investimento direto externo ou na importao de equipamentos modernos. Somente quatro economias da regio, Hong Kong, Japo, Coreia do Sul e Taiwan, tm respondido por cerca de 60% do IDE absorvido pela China que, por sua vez, responde por 40% do total de investimento estrangeiro que entra na sia. A demanda chinesa por matrias-primas e equipamentos fica patente no fato de suas importaes terem passado de uma mdia mensal de US$ 20 bilhes/ms no comeo de 2002, para mais de US$ 50 bilhes/ms no final de 2004 e incio de 2005 valor que seguiu crescendo para algo em torno de US$ 100 bilhes/ ms em 2007 e 2008 (World Bank, 2008). Assim, a China posiciona-se como importadora lquida de insumos e equipamentos mais sofisticados dentro da regio, e exportadora lquida de manufaturas para os mercados ocidentais. Por isso mesmo, na mdia do perodo 2000-2004, a China sozinha respondeu pela absoro de cerca de 11% do total exportado na regio, contra 8% do Japo (Gill e Kharas, 2007). Quando se compara39 o perfil do comrcio exterior chins entre o comeo dos anos 1990 e dos anos 2000, percebe-se uma rpida convergncia com os padres de especializao previamente alcanados pelas economias mais avanadas da regio. Assim, o peso das manufaturas no total exportado passou de 79% para 90%, acima da mdia do Leste Asitico (89%), e pouco abaixo do perfil japons (93%). No mbito das manufaturas, a participao dos segmentos mais intensivos em tecnologia merece destaque, com os equipamentos de telecomunicaes e escritrio avanando de 6% para 22%, e mquinas e equipamentos eltricos atingindo 10%, ante os 4% verificados uma dcada antes. Os indicadores de vantagens comparativas reveladas sugerem que os pesos relativos dos setores industriais mais dinmicos de China, Coreia e Japo esto convergindo, ainda que a liderana tecno-produtiva seja deste ltimo. Esta convergncia se manifesta na capacidade de inovar, controlar os canais de comercializao e, por isso mesmo, ter preos mais elevados. Do ponto de vista das importaes chinesas, cabe destacar que os itens energia e combustveis experimentaram uma elevao significativa, de 7% para 14%. Somando-se isso aos produtos agropecurios, tem-se pouco mais de um quinto do total importado em insumos primrios estratgicos, um mercado que foi de cerca de US$ 200 bilhes no ano de 2007.
39. Valores mdios entre 1990-1994 e 2000-2004, estimados por Gill e Kharas (2007, captulo 2).
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A diviso regional do trabalho centrada na China particularmente evidente no setor de produtos eletrnicos e de alta tecnologia. Entre 1990 e 2005, este grupo de manufaturas passou de 7% US$ 4 bilhes para 37% US$ 282 bilhes das exportaes totais da China, e de 10% US$ 5 bilhes para 31% US$ 195 bilhes das importaes. Em sua composio, nota-se que os insumos eletrnicos (partes e peas) respondem por 80% das importaes totais dos eletrnicos e produtos high tech originadas em outros pases asiticos, ao passo que os produtos finais somam mais de 50% das exportaes daquela categoria de produtos. Ademais, houve uma radical alterao neste perfil ao longo do tempo, pois no comeo dos anos 1990 a China importava bens finais e exportava componentes. Assim, segundo o Banco Mundial:
(...) 55% das exportaes da China so de bens que tm sido importados para a China por empresas multinacionais para processamento e reexportao aos mercados globais. Estas exportaes processadas dobraram na ltima dcada (World Bank, 2006, p. 19-20, traduo livre).
Quando se leva em conta esse padro, percebe-se que o peso dos mercados da Trade (Estados Unidos, Unio Europeia e Japo) como destino final das economias emergentes da sia pode ser significativamente maior do que o sugerido anteriormente. Estimativas apresentadas pelo Banco Mundial sugeriram que tal proporo passaria de 36% para 45% no ano de 2005. Outras sugerem que o comrcio intrarregional seria de 14%, e o extrarregional, de 86%. Ainda assim, importante deixar claro que nenhuma destas estimativas invalida o fato subjacente de que h um crescente dinamismo nos fluxos de comrcio e investimentos, que esto tornando a China o polo central do export drive regional. Dados esses crescentes vnculos comerciais regionais, a China tambm vem sendo muito ativa no processo de constituio de um ambiente institucional mais favorvel promoo da integrao regional. Em meados de 2006, havia quase 40 acordos comerciais em negociao na regio, muitos deles provocados pela poltica externa chinesa em sua busca de estabilidade na fonte de suprimentos de insumos estratgicos (Gill e Kharas, 2007; Unctad, 2007). Alm disso, o regionalismo em construo na sia foi estimulado pela percepo de vulnerabilidade externa provocada pela crise financeira de 1997-1998 (Shirk, 2007; Kurlantzick, 2007). Esta crise pode ser considerada um divisor de guas na percepo asitica sobre a necessidade de se criar (ou aprofundar) espaos institucionais e instrumentos mais efetivos, capazes de propiciar uma maior cooperao monetria e financeira na regio.40
40. Neste sentido, em 1998 os ministros de finanas dos pases da Asean assinaram um termo de entendimento que estabeleceu o Processo de Monitoramento do Asean. Em encontros semestrais, realiza-se o acompanhamento conjunto das polticas dos pases membros e, por decorrncia, do desempenho macroeconmico e social na regio. A troca de informaes e a coordenao das aes formam a base desta iniciativa.
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Em um primeiro momento, a crise revelou pelo menos dois aspectos at ento pouco considerados pelos policymakers: i) que o efeito contgio, quer decorrente da j intensa integrao econmica regional, quer originado na percepo pouco seletiva dos investidores ocidentais sobre o risco especfico de cada pas, poderia introduzir fontes adicionais de instabilidade, superiores capacidade domstica de implementar polticas de conteno das crises; e ii) que os pacotes de socorro financeiro, liderados e implementados pelas instituies multilaterais sediadas em Washington, poderiam ser o cavalo de Troia a invadir a cidadela das estratgias nacionais de modernizao e desenvolvimento. No toa, o Japo foi o primeiro a reagir, propondo a criao de um Fundo Monetrio Asitico (FMA). Este pas j vinha, desde a segunda metade dos anos 1980, constituindo uma ampla rede regional de produo liderada por seus conglomerados industriais. Os bancos japoneses eram grandes fornecedores de crditos na regio, e o governo garantia, na forma de emprstimos oficiais official development assistance (ODA) , recursos para que os pases receptores dos investimentos japoneses pudessem construir a infraestrutura fsica capaz de lhes dar competitividade. A crise trouxe uma nova oportunidade para o Japo exercer o que, na sua perspectiva, era algo natural, ou seja, a liderana do processo de integrao regional. Todavia, a proposta do FMA no avanou. s evidentes presses contrrias vindas dos EUA e do FMI, somaram-se as desconfianas internas acerca da pretensa liderana japonesa. Por outro lado, a gravidade da crise criou um novo caminho, que se materializou na chamada Iniciativa de Chiang Mai,41 que recebeu este nome em homenagem cidade tailandesa que abrigou um encontro dos pases da Asean com o Japo, a China e a Coreia do Sul (Asean+3). Ali se iniciou a estruturao de uma rede de swaps bilaterais de reservas cambiais que, em 2007, foi transformada em um pool compartilhado em base multilateral. Mais importante do que a possibilidade de se ter uma linha adicional de defesa diante de eventuais novas crises financeiras, o acordo Asean+3 permitiu a ampliao do dilogo sobre a cooperao monetria e financeira regional, bem como de outros aspectos da integrao, particularmente o associado criao de reas de livre-comrcio.
41. O encontro de maio de 2000 do Asean, ao qual se seguiu o encontro anual do Banco Asitico de Desenvolvimento, marcou o lanamento e detalhamento inicial do que ficou conhecido como Iniciativa de Chiang Mai (ICM), um arcabouo que permitiu a expanso do Arranjo de Swap da Asean (ASA) e a criao das bases para o estabelecimento de swaps cambiais bilaterais e acordos de recompra. O ASA fora criado em 1977 (Asean, 1977) com o objetivo de aliviar a escassez temporria de divisas dos bancos centrais de Malsia, Indonsia, Tailndia, Cingapura e Filipinas. Em 2000, sua cobertura foi estendida a todos os pases da Asean, alm de Coreia, Japo e China (Asean+3). Com o apoio destes trs ltimos, foram ampliados os limites para os swaps de US$ 200 milhes para US$ 1 bilho e criada uma rede de Acordos Bilaterais de Swap cambial (ABS), que atingiu o montante de US$ 75 bilhes em meados de 2007. Neste mesmo ano, esta rede passou a ter carter multilateral (Unctad, 2007). Assim, o arranjo institucional da ICM foi estruturado com o objetivo de prover liquidez para os pases-membros do acordo que estejam enfrentando restries severas de curto prazo no balano de pagamentos, de modo a evitar a ecloso de crises financeiras cujo carter sistmico tende a afetar o conjunto da regio. Neste sentido, a criao de uma rede de ABSs e a expanso do ASA so sementes, na regio, da funo de emprestador em ltima instncia, tpica dos bancos centrais.
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Em paralelo queles esforos, os governos nacionais adotaram estratgias mais agressivas de recomposio de reservas internacionais e de estabilizao das taxas de cmbio, o que tornava cada vez menos relevante o mecanismo de swaps cambiais nos termos e montantes ento definidos. O novo problema que se manifestava era o que fazer com o excesso de poupana, especialmente quando se constatava que este se direcionava aos mercados financeiros ocidentais. Assim, as novas iniciativas e a cooperao financeira no mbito do Asean+3 foram estruturadas de modo a aprofundar a integrao dos mercados financeiros regionais, tornando-os mais seguros e homogneos, e para criar novos instrumentos financeiros como os ttulos emitidos pelos governos locais em suas prprias moedas que pudessem melhorar o perfil de financiamento dos governos e dos setores com menor acesso aos mercados internacionais como as empresas de menor porte. Sob os auspcios do Asia Bond Markets Initiative (ABMI), vm se conformando, em vrias reas, aes que vo da uniformizao dos padres contbeis ao estabelecimento de novas bases estruturais para o funcionamento dos mercados financeiros. Assim, por meio de um processo de amadurecimento institucional e ajuste no foco das iniciativas, criou-se um conjunto de mecanismos de cooperao que visam fortalecer o dilogo poltico, a coordenao e a colaborao nas reas financeira, monetria e fiscal. Mais especificamente, estes mecanismos so: i) o Dilogo de Polticas e Anlise das Economias, que ocorre por meio dos encontros peridicos dos ministros das finanas, nos quais busca-se estabelecer um dilogo que permita reduzir os riscos de crise e que d sustentao s demais iniciativas; ii) a Iniciativa de Chiang Mai, que congrega mecanismos de apoio financeiro mtuo para financiar desequilbrios de curto prazo; iii) a Iniciativa do Mercado de Ttulos Asiticos (ABMI); e iv) o Grupo de Pesquisa do Asean+3, criado em 2003 para aprofundar estudos em torno de trs temas fundamentais, quais sejam, liberalizao financeira e arranjos de cooperao, desenvolvimento dos mercados de capitais, e coordenao poltica. interessante notar que, se, por um lado, em sua origem os esforos de cooperao na rea financeira foram liderados pelo Japo o que gerou resistncias diversas, inclusive da prpria China , por outro lado, o relativo enfraquecimento deste item da agenda do regionalismo coincidiu com a crescente nfase chinesa na constituio de uma base de infraestrutura fsica (transportes, comunicao etc.) e legal (tratados de livre comrcio) capaz de viabilizar a regionalizao em curso. Esta infraestrutura, conforme argumentado at aqui, tem na China seu vetor de destino. Mesmo reconhecendo que, no seu nvel atual de desenvolvimento tecnolgico e produtivo, a China no capaz, ainda, de liderar a conformao das fronteiras tecnolgicas e produtivas, as lideranas chinesas parecem ter clareza de que o pas est sendo capaz de, a um s tempo, reproduzir as distintas etapas do modelo clssico dos gansos voadores. Ou seja, mesmo explorando as economias de escala e a vastido do seu mercado de trabalho para avanar nos setores intensivos em
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mo de obra, a China avana, paralelamente, nos setores intensivos em tecnologia (Gill e Kharas, 2007; Unctad, 2007; IMF, 2007a). Mais do que manufaturas made in China, a ascenso pacfica chinesa implicar a emergncia de produtos designed in China, criados, produzidos e comercializados internacionalmente por conglomerados chineses. Assim, uma diferena marcante do modelo chins com respeito aos milagres asiticos precedentes parece ser a imensa capacidade de potencializar os fatores determinantes do sucesso, bem como reproduzir, a um s tempo, as etapas que, nos demais pases, ocorreram de forma mais dilatada no tempo, ou, ainda, de forma regionalizada, mas sob a influncia das decises estratgicas dos conglomerados japoneses. Este ltimo caso foi tpico dos gansos de industrializao mais recente, como Malsia, Filipinas, Tailndia e Indonsia.
6 Consideraes finais
Este captulo procurou trazer alguns elementos para a compreenso daquele que tem sido considerado, por muitos autores, o processo mais intenso de crescimento e modernizao j registrado na histria contempornea. Argumentou-se que a estratgia de desenvolvimento da China tem como norte a recuperao de um espao de maior relevo na ordem internacional. At meados do sculo XIX, a China era tida como uma regio com nveis elevados de progresso material, rivalizando, seno superando, os padres ocidentais. A revoluo industrial e a decorrente constituio de um sistema capitalista internacional, sob a liderana das potncias ocidentais, alteraram o quadro de relativo equilbrio. A ascenso do Ocidente teve por contrapartida a retrao do mundo oriental. Somente a partir da segunda metade do sculo XX, particularmente nas ltimas trs dcadas, a China iniciou sua trajetria de recuperao. A consolidao desta retomada tornou-se o propsito mais importante para as lideranas chinesas. Portanto, a partir deste fio condutor que se deve analisar a dinmica de reformas liberalizantes ps-1978. Ao contrrio de uma adeso pura e simples ao neoliberalismo, a experincia chinesa vem sendo caracterizada pela manuteno de um forte controle estatal sobre as transformaes socioeconmicas e pelo pragmatismo na gesto dos objetivos intermedirios ou instrumentais, como a internacionalizao da economia e o manejo da poltica fiscal e monetria. A ascenso chinesa j est alterando, estruturalmente, a geopoltica e a geoeconomia do mundo globalizado deste incio de sculo XXI, na medida em que: i) sinaliza a conformao de uma ordem internacional multipolar; e ii) reafirma a existncia de caminhos alternativos para a concretizao da modernizao capitalista. Todavia, o potente crescimento econmico e a intensa internacionalizao de sua economia trazem uma srie de novas realidades, internas e externas. A desigualdade na distribuio funcional e espacial da renda, em um quadro de urbanizao veloz, e a deteriorao do meio ambiente, com a criao de externalidades negativas tambm no plano global, so dois exemplos
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marcantes da dimenso menos virtuosa do milagre chins. A expanso do comrcio internacional de matrias-primas, determinando a melhoria nos termos de intercmbio de regies perifricas da sia, Amrica Latina e frica42, garantiu um ciclo (curto) de acelerao no crescimento, com melhoria na solvncia externa e fiscal, de muitas economias emergentes. Os aumentos de produtividade da indstria chinesa se traduziram, at meados de 2007, em uma moderao na inflao mundial. A partir de ento, sob o signo da especulao nos mercados de commodities, o ritmo dos preos de insumos e alimentos passou a ameaar a economia internacional. Tal temor inflacionrio s foi superado recentemente, por um risco ainda maior, provocado pela ecloso da crise financeira global, originada nos EUA. As relaes simbiticas entre EUA e China determinaram a dinmica do crescimento mundial, neste incio de sculo XXI, em sua dimenso positiva e, agora, em sua fase de ruptura e instabilidade. As lideranas chinesas, cuja preocupao fundamental a de manter a coeso social e a liderana do PCC sobre uma populao de 1,3 bilho de habitantes, reagiram crise reafirmando a necessidade de se manter o crescimento em patamares capazes de evitar rupturas significativas na trajetria de modernizao do pas.Em decorrncia, esto sendo anunciadas e adotadas polticas contracclicas baseadas na sustentao do crdito e nos estmulos formao bruta de capital e ao consumo domstico. A sustentao do crescimento chins, intensivo no consumo de recursos naturais, capital e tecnologia forneos, bem como de mercados finais para suas manufaturas, vem impondo a necessidade poltica da criao de uma rede ampla de acordos comerciais, financeiros e securitrios. Isto tem sido feito, como de praxe, de forma pragmtica. Ao contrrio da postura das potncias europeias e norte-americanas, a China tem uma tendncia de ajustar o formato de seus acordos s necessidades recprocas das partes. Ou seja, a potncia emergente no vem com um pacote fechado que, no caso dos pases avanados, envolve, quase sempre, a imposio de suas instituies e padres de organizao mercantil. A China no olha para a colorao ideolgica dos pases que lhe oferecem os recursos estratgicos vitais para a concretizao do seu prprio crescimento, para os quais ela cria fontes de financiamento e mercados de destino. Seu posicionamento internacional , neste sentido, cada vez mais ativo, ainda que, em sua prpria retrica oficial, tenha uma conotao pacfica. Somente o futuro poder atestar se as teses pessimistas de que a guerra o desdobramento natural do confronto entre poderes ascendentes e decadentes iro se confirmar, ou se o desenvolvimento harmonioso sugerido pelos chineses ter um desdobramento internacional, tornando o pas uma fonte de estmulos para o avano na prosperidade global.
42. Aqui importante ter cuidado com as generalizaes. Na Amrica Latina, economias importadoras de energia, especialmente na Amrica Central e Caribe, tiveram perdas lquidas com a alta nos preos das commodities. Na frica, se passou o mesmo. Vrios pases sofreram o agravamento da situao de vulnerabilidade alimentar com a acelerao na alta dos preos dos alimentos depois de 2006 (Unctad, 2007).
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387
ANEXO 1 Indicadores macroeconmicos

1. PIB em economias selecionadas (1 - 1820)
(Em U$$ bilhes de 1990)
Fonte: Angus Maddison - <http://www.ggdc.net/maddison/>. Acessado em 09/10/2008. Elaborao prpria.
2. PIB em economias selecionadas (1850 - 2006)

(Em U$$ bilhes de 1990)
388
3. Renda per capita, (1 - 2006)

(China / Pases Ocidentais Avanados, em %)
4. Crescimento econmico da China (1980 - 2008)

(Em PIB real, var. % a.a.)
Fontes: IMF WEO Databse <http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2008/02/weodata/index.aspx> e DB Research Country Infobase <http://www.dbresearch.com>. Dados acessados em 13/02/2009. Elaborao prpria.
389
5. Inflao na China (1980 - 2008)

(IPC, var. % a.a.)
6. Resultado em conta corrente na China (1980 - 2008)

(Em % do PIB)
390
7. Formao bruta de capital na China (1990 - 2008)

(Em % do PIB)
8. Reservas internacionais na China (1990 - 2008)
391
9. Dvida externa lquida da China (1990 - 2008)

(Em % das exportaes)
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ANEXO 2 Polticas setoriais depois da entrada da China na OMC
Conforme argumentado na seo 4 deste captulo, a China vem cumprindo os compromissos de modernizao institucional e adequao s regras da OMC. Todavia, permanecem controvrsias sobre a manuteno de polticas de estmulo a setores especficos da economia.43 No setor automotivo, novas medidas foram adotadas, resultantes da Poltica Industrial para o Setor Automotivo, em 2005. Severas crticas foram lanadas por parte dos EUA, Unio Europeia, Japo e Canad, por meio de consultas formais ao rgo de Soluo de Controvrsias da OMC ao longo de 2006, por conta da adoo de medidas discriminatrias contra a importao de peas automobilsticas por parte de fabricantes chineses. De acordo com as Medidas de Importao de Autopeas da poltica chinesa, peas importadas passaram a ser altamente tarifadas, desestimulando sua importao pelos fabricantes automobilsticos. Ainda, estabeleceu-se que, se o valor das partes importadas de um veculo exceder um limite especfico, deve-se realizar o pagamento, sobre cada parte importada, de uma tarifa equivalente cobrada no caso de automveis completos (25%) tarifa cujo valor substancialmente superior ao aplicado importao de autopeas (10%). Tais regras se mostram inconsistentes com o Artigo III do GATT, bem como com o compromisso, assumido pela China, de eliminar restries domsticas relacionadas importao. Outro ponto controverso a nova Poltica de Desenvolvimento para a Indstria de Ferro e Ao, adotada em julho de 2005, que restringe amplamente o investimento externo ao exigir dos investidores a propriedade intelectual ou tecnolgica na produo de ao. Como investidores estrangeiros no so autorizados a ter controle majoritrio das empresas de ferro e ao, tal fato se constituiria em transferncia tecnolgica, o que contraria o compromisso da China de no condicionar investimentos a tal transferncia. Sobre as operaes de fuses e aquisies, a China aprovou, em agosto de 2007, a Lei Anti-Truste, que estabelece novas regulamentaes para estas operaes, resultantes do esforo conjunto do Ministrio de Comrcio da Repblica Popular da China (Mofcom), Administrao Estatal de Tributao (SAT), Administrao Estatal para Indstria e Comrcio da China (Saic), Comisso de Superviso e Administrao de Ativos Estatais, Comisso de Regulao do Mercado de Ttulos e Valores Mobilirios, e Administrao Estatal de Relaes Exteriores. Tais regulamentaes fortaleceram o controle do Mofcom sobre o investimento externo, ao estabelecer a necessidade de aprovao prvia, pelo Mofcom, de transaes de fuses e aquisies que possam afetar a segurana econmica nacional
43. Ver Colby, Diao e Tuan (2001), USTR (2007), Cheng (2008), China Invest (2008), Presse (2007) e Landim (2008).
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ou que envolvam grandes empresas de setores sensveis. At o final de 2010, o governo pretende fortalecer ainda mais a fiscalizao e a superviso das operaes de fuses com empresas estrangeiras. Para o setor agrcola, como parte da poltica chinesa de manter a autossuficincia no abastecimento do setor, especialmente na produo de gros, o processo de liberalizao da poltica comercial foi mais lento na retirada de restries e na reduo de protees, se comparado com o de outros setores. As obrigaes assumidas no setor agrcola, pela adeso ao protocolo da OMC, abrangem trs reas: acesso ao mercado, apoio domstico e subsdios s exportaes. Quanto ao acesso ao mercado, implementou-se o sistema de tariff-rate quota (TRQ), por meio do qual foi estabelecida uma quota para o volume de importaes com ausncia tarifria ou a uma baixa tarifa. Ultrapassada esta quota, tarifas maiores seriam aplicadas sobre as importaes adicionais. Na rea que concerne ao apoio domstico, a China comprometeu-se a estabelecer um limite mximo para o subsdio, menor que o limite mximo permitido aos pases em desenvolvimento, uma vez que a China no tem mais o direito ao tratamento especial e diferencial do Artigo 6.2 do Acordo Agrcola, que isenta estes pases de compromissos de reduo do apoio interno. De fato, conforme especificaes do acordo de adeso da China OMC, a China nunca excedeu o limite mnimo de apoio agrcola permitido aos produtores, correspondente a 8,5% de seu valor de produo. Entretanto, entre 1996 e 2005 observou-se um aumento dos subsdios caixa verde, como resultado do aumento do investimento pblico no setor agrcola. Em 2005, o total de subsdios caixa verde alcanou US$ 42 bilhes, o que corresponde a mais que o dobro do valor concedido ao setor no ano de 1996, US$ 16,4 bilhes. Tais subsdios incluem apoio a pesquisas, controle de doenas, treinamento, inspeo, infraestrutura e marketing, sendo de 70% a 80% deles direcionados infraestrutura e segurana alimentar. Desde 2004, o governo chins tem fornecido aos agricultores subsdios desvinculados das decises sobre a produo em curso. Deste modo, tais transferncias destinam-se a apoiar a renda dos agricultores, de maneira que eles prprios possam tomar decises sobre a produo, com base nos rendimentos esperados. Quanto aos subsdios s exportaes, a China, em sua adeso, concordou em eliminar todos os subsdios s exportaes, sem exceo. Como consequncia, a mdia das tarifas aplicadas a produtos agrcolas caiu de 23,1%, em 2001, para 15,3% em 2005. Entretanto, para gros e outras commodities tradicionalmente protegidas, como acar e tabaco, as tarifas permanecem maiores que a mdia. A exceo se aplica s oleaginosas, que foram altamente tarifadas no passado, e hoje apresentam uma das tarifas mais baixas do setor. Com esta exceo, os demais setores em que a China apresenta tarifas mais baixas so aqueles nos quais o pas apresenta vantagem comparativa essencialmente produtos intensivos em mo de obra.
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Em 2007, pressionada por altas taxas de inflao, a China introduziu novas polticas comerciais agrcolas, como a aplicao de quotas temporrias para exportao de trigo e milho, a fim de garantir o suprimento domstico. Em concordncia com esta poltica, o Ministrio de Finanas da China anunciou a eliminao de descontos sobre as taxas de exportao, correspondentes a 12%, sobre gros e seus produtos transformados, e passou a cobrar taxas de exportao sobre tais produtos na ordem de 5% a 25%. Desta forma, observa-se a continuidade da influncia do governo na importao e exportao de algumas mercadorias-chave, a fim de estabilizar o abastecimento e o preo das commodities no mercado domstico. Em julho de 2008, em reunio da OMC, o governo chins declarou que no reduziria suas barreiras para a importao de acar, arroz e algodo, alm de recusar a proposta de corte de tarifas para bens industriais de forma profunda. Entre os demais produtos de importao sob controle estatal esto milho, trigo, leo vegetal e tabaco. Recentemente, com o agravamento da crise financeira global, diversas medidas de poltica de comrcio exterior tm sido introduzidas para tentar amortecer as repercusses internas dos impulsos negativos externos. guisa de exemplo, em setembro de 2008 a China anunciou a elevao, de 11% para 13%, do valor do crdito tributrio concedido a empresas locais exportadoras de txteis e vesturio. Tal poltica foi considerada, pelos empresrios do Brasil e dos Estados Unidos, um subsdio exportao, o que levou os setores privados destes pases a pressionar seus respectivos governos a reagir com a adoo de uma sobretaxa de importao e/ou a renegociao dos acordos de restrio s exportaes. O governo chins prev ainda a adoo de medidas adicionais de apoio exportao, como a reduo das taxas de juros para emprstimos ao setor e mais recursos para novos equipamentos e modernizao. Ainda, foi no perodo imediatamente anterior e posterior adeso chinesa OMC, que o Congresso chins realizou uma srie de emendas legislao, a fim de cumprir com os requisitos mnimos do Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados ao Comrcio (TRIPs), apesar de a China ter implementado leis e normas que regulamentam a proteo da propriedade intelectual desde 1982. De acordo com o Office of the US Trade Representative (USTR), a China obteve alguns avanos na rea de proteo da propriedade intelectual ao longo de 2007, exemplificados pela sua adeso aos tratados de internet da Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), para a proteo de direitos autorais, e pela promoo de Planos de Ao, sob controle do governo chins, para a fiscalizao do cumprimento das normas. Estas fiscalizaes materializaram-se na campanha de cinco meses intitulada Dragon Boat, iniciada em outubro de 2007, cujo objetivo era penalizar infraes de propriedade intelectual cometidas em exportaes para os Estados Unidos e Unio Europeia, e em duas outras novas campanhas, anunciadas em fevereiro de 2008: a Thunderstorm, cujos alvos seriam casos de imitao ou falsificao
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de patentes; e a Skynet, que atuaria na fiscalizao de fraudes de patentes. Outra situao que ilustra um maior comprometimento da China com a proteo da propriedade intelectual foi a deciso da Corte de Pequim, em outubro de 2007, em favor da Pfizer, aps seis anos de batalha, em um caso contra 12 empresas locais envolvidas na produo e venda do genrico do Viagra. Entretanto, apesar da promoo de consecutivas campanhas contra a pirataria, investidores e governos estrangeiros questionam a efetividade das medidas implementadas, uma vez que os ndices de falsificao permanecem extremamente elevados. De acordo com o relatrio anual da Comisso de Reviso de Economia e Segurana Estados UnidosChina, criada pelo congresso estadunidense, a proteo propriedade intelectual se destaca como uma das trs reas mais deficientes no cumprimento dos compromissos assumidos juntos OMC, juntamente aos subsdios s indstrias e manipulao da moeda. A Aliana de Negcios de Software, um grupo de empresas dos EUA, estima que as companhias estadunidenses tiveram perdas de cerca de US$ 5,4 bilhes por conta de produtos de software pirateados no ano de 2006. No entanto, no somente grupos estrangeiros, mas tambm produtores chineses de software, so alvos da pirataria, sofrendo perdas anuais de US$ 1,4 bilho. Neste contexto, a Associao de Indstria de Software da China, que rene produtores de software chineses desde 1995, juntamente com o governo chins e um grupo de 174 empresas estrangeiras, atua em aes de combate pirataria, a fim de fortalecer o cumprimento das provises acerca da administrao de software, publicadas em maro de 1998, as quais probem o desenvolvimento, a produo e o comrcio de produtos de software que infrinjam as normas de propriedade intelectual. Segundo tais normas, os produtores de software devem possuir a propriedade intelectual de seus produtos, e aqueles que visam reproduzi-los devem ter uma permisso especfica do possuidor destes direitos. Pelas emendas s leis de marcas registradas, adotadas em outubro de 2001, permite-se s autoridades e aos tribunais confiscar e destruir os produtos pirateados, bem como os equipamentos utilizados para produzi-los. Em setembro de 2002, foram includos, nas novas regras concernentes Lei de Marcas Registradas, esclarecimentos sobre o processo de registro de marcas por empresas estrangeiras na China, e a multa mxima aplicvel para infraes de marcas registradas foi elevada de 50% para 300% do valor da produo. Em julho de 2001, outras emendas foram feitas Lei de Patentes de 1994, por meio das quais se estendeu a cobertura da lei no somente s invenes, mas tambm aos designs industriais e modelos de utilitrios. As sanes para infraes de patentes ficaram acordadas em multas de at trs vezes o valor do volume da produo ilegal ou responsabilidade penal. Ainda de acordo com estas emendas, estabeleceu-se a possibilidade de qualquer titular de patente levar seu apelo Comisso de Exame de Patentes, podendo acionar o tribunal caso sua questo no seja solucionada.
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Outra medida adotada como parte da poltica de adequao do regime regulatrio chins ao padro internacional diz respeito remoo de privilgios das empresas estatais, que passariam agora a receber o mesmo tratamento aplicado a empresas no estatais. Entretanto, um dos fatores que dificulta a aplicao de leis de proteo propriedade intelectual na China a baixa produo de patentes no pas. Tal fato tem sofrido algumas alteraes nos ltimos anos. Em 2007, a China concedeu um total de 351.782 patentes, o que representou um aumento de 31,3% em relao ao ano anterior. Em outubro de 2001, novas emendas foram feitas Lei de Direitos Autorais de 1990 e, em setembro de 2002, providncias foram tomadas para proteger direitos autorais de trabalhos estrangeiros publicados na China. Em 2003, como complemento lei, Medidas de Punio Administrativa para Infrao de Direitos Autorais entraram em vigor, com especificaes a respeito de procedimentos de investigao e de categorias as quais se aplicariam tais punies. Ainda, pelas novas regras anunciadas pela Agncia Nacional de Direitos Autorais e pelo Ministrio de Indstria de Informao, foi estabelecida por lei, em maio de 2005, a punio por violao propriedade intelectual pela internet. Aps a adeso da China OMC, o nmero de casos analisados pelas autoridades administrativas e tribunais aumentou consideravelmente. Entre 2003 e 2007, a Administrao do Estado para Indstria e Comrcio declarou que mais de 60.000 casos de propriedade intelectual foram processados. Em 2007, dos 162 casos analisados pelo Tribunal de Propriedade Intelectual do Tribunal Popular Superior da China, 107 foram solucionados at o fim do mesmo ano. Em janeiro de 2007, o Tribunal Popular Superior da China ordenou penalidades mais severas para os casos de violao de propriedade intelectual, incluindo o confisco dos ganhos advindos de atividades ilegais e dos instrumentos utilizados para a manufatura de produtos pirateados, bem como a destruio destes produtos. Ademais, sanes foram estabelecidas aos que possurem uma renda ilegal de mais de R$ 42 mil dlares ou produzirem mais de 1.000 cpias de CD ou DVD pirateados. Atualmente, a Agncia Estatal de Propriedade Intelectual (Sipo) encarregada da anlise dos casos de patentes, e a Administrao Nacional de Diretos Autorais (NCAC) responsvel pela rea de direitos autorais e software. Ambas as instituies investigam violadores de suas respectivas reas, mas possuem um campo de ao mais limitado se comparado ao da Administrao Estatal de Indstria e Comrcio (Saic), nico rgo do governo autorizado a investigar infratores. No caso de controvrsias, as decises administrativas do Saic e da NCAC podem ser submetidas a recurso atravs dos tribunais. Observa-se, ainda, a atuao de diversas agncias investigadoras, chinesas e estrangeiras, que atuam em favor de seus clientes a fim de verificar o cumprimento das leis de proteo propriedade intelectual, ainda que a atuao de tais firmas no seja tecnicamente permitida na China.
CAPTULO 10
ndia: A ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO DA INDEPENDNCIA AOS DILEMAS DA PRIMEIRA DCADA DO SCULO XXI*1
Daniela Magalhes Prates** Marcos Antonio Macedo Cintra***
1 Introduo
A ndia integra, ao lado de China, Rssia e Brasil, o grupo de pases denominado BRIC (em aluso s respectivas letras iniciais) por uma dupla de economistas do banco Goldman Sachs, em um estudo realizado em 2003 sobre as perspectivas de longo prazo para a economia internacional (Wilson e Purushothaman, 2003). De acordo com este estudo, os BRICs se tornaro protagonistas-chave nas prximas cinco dcadas, quando a soma dos seus produtos internos brutos (PIB) dever ultrapassar o PIB do G-6 (Alemanha, Estados Unidos, Frana, Inglaterra, Itlia e Japo). A partir daquele momento, o termo BRIC passou a ser utilizado, de forma crescente, tanto na literatura acadmica como na imprensa especializada, para caracterizar os quatro principais pases emergentes em termos das dimenses econmica, poltica e populacional. No quinqunio 2003-2007, a economia mundial registrou a fase mais favorvel das ltimas quatro dcadas elevadas taxas de crescimento, baixas taxas de inflao, disponibilidade de financiamento externo e expanso dos fluxos comerciais. Neste perodo, os BRICs responderam por quase metade do crescimento global, de acordo com a Cepal (2008). Todavia, o maior dinamismo econmico deste grupo ancora-se, principalmente, nas taxas de expanso do PIB da China e
* Os autores agradecem a colaborao de Roberto Borghi na coleta de informaes e na elaborao dos grficos, tabelas e quadros. ** Professora do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e pesquisadora do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon/Unicamp). Pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp). *** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
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da ndia, pases que tm despertado a ateno de economistas de diferentes matizes tericas,1 em funo de um conjunto de denominadores comuns, quais sejam: i) eles ocupam, respectivamente, a primeira e segunda posies no ranking mundial em termos de taxas de crescimento econmico e de tamanho da populao;2 e ii) adotaram programas amplos, mas prudentes e gradualistas, de reformas liberalizantes, que teriam propiciado no somente a acelerao do crescimento, mas tambm a reduo da pobreza e uma insero bem-sucedida na globalizao, evidenciada na rpida expanso das exportaes (de bens no caso da China, e de servios no caso indiano), na ausncia de crises financeiras e na acumulao de estoques elevados de reservas cambiais (THE Economist, 2005 e 2008; Fan e Felipe, 2006; Chandrasekhar, 2008; Nassif, 2006). Contudo, a trajetria da economia chinesa nos ltimos anos foi superior indiana no somente em termos quantitativos (maiores taxas de crescimento econmico), mas tambm qualitativos. Apesar dos expressivos avanos registrados nas trs ltimas dcadas, na maioria dos indicadores de desenvolvimento a ndia continua ocupando posies inferiores China. No ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 2007/2008, por exemplo, a ndia estava no 1280 lugar, e a China no 810; no indicador de competitividade de 2008, as posies dos dois pases eram, respectivamente, 290 e 170 (captulo 1). Para alguns como a revista The Economist (2005 e 2008) a precedncia no tempo das reformas na China que foram iniciadas em 1979, mais de uma dcada antes da implementao do pacote abrangente de reformas na ndia, que data de 1991 explicaria a performance inferior da economia indiana e a distncia crescente entre o seu PIB per capita e o chins, que se torna superior ao indiano a partir de 1990. A despeito da superioridade da trajetria chinesa, a estratgia indiana de desenvolvimento a partir dos anos 1980 tem sido considerada exitosa pela maioria dos analistas, em funo, principalmente, da sua capacidade de combinar taxas elevadas de crescimento com baixa inflao (anexo, tabela 1), reduzida vulnerabilidade externa e um padro de distribuio de renda bastante equitativo em relao ao observado nos demais pases em desenvolvimento, apesar do aumento da desigualdade aps os anos 19903 (Rodrik e Subramanian, 2004;
1. Nos ltimos anos, proliferaram estudos comparativos sobre o desempenho econmico da China e da ndia. Ver, entre outros: Rowthorn (2006), Fan e Felipe (2006) e Winters e Yusuf (2007). Lane e Schmukler (2007) analisam, especificamente, os diferentes padres de integrao financeira dos dois pases. 2. A ndia, ao contrrio da China, no adota uma poltica de controle populacional. Segundo dados do World Development Indicator, do Banco Mundial, em 2006 a taxa de fertilidade indiana era de 2,5 crianas por mulher, a maior entre os BRICs (contra as taxas de 2,3 no Brasil, 1,8 na China e 1,3 na Rssia). Assim, vrias projees sugerem que a ndia ultrapassar a China em nmero de habitantes na primeira metade do sculo, apesar de ter um territrio quase trs vezes menor (Macedo e Silva, 2008). 3. O Coeficiente de Gini da ndia era 0,368 na mdia de 2000-2004, 20% superior ao registrado na mdia de 19901995, mas ainda inferior ao ndice chins, 0,469. Assim, neste quesito, a ndia estava melhor posicionada que a China em meados da primeira dcada do sculo XXI, ao contrrio do observado para a maioria dos indicadores de desenvolvimento apresentados no captulo 1.
ndia: a estratgia de desenvolvimento da independncia aos dilemas...
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Balakrishnan e Babu, 2003; Nassif, 2006). Esta estratgia, que combinou gradualismo nas reformas liberalizantes com um regime macroeconmico favorvel aos investimentos (polticas fiscais expansionistas, taxa de cmbio favorvel s exportaes e taxas de juros baixas), resultou na superao do chamado padro de crescimento hindu do perodo 1950-1980 que se tornou sinnimo de taxas modestas de crescimento do PIB (mdia de 3,7%) , quando vigorou uma estratgia de desenvolvimento ancorada na substituio de importaes e na forte interveno estatal. Ademais, vale destacar que, ao contrrio da China, estas mudanas ocorreram num regime democrtico parlamentarista, que logrou manter a estabilidade poltica num contexto de multiplicidade e conflitos tnicos. Essa avaliao positiva da estratgia indiana desconsidera, contudo, dois aspectos relevantes. Por um lado, a ndia permanece um pas pobre seu PIB per capita, medido em paridade do poder de compra (PPC), foi de US$ 2.700 em 2007 (anexo, tabela 1)4 , com elevada desigualdade social e populao predominantemente rural (o setor agrcola responsvel por 60% dos empregos). Isto a despeito das profundas transformaes em curso desde os anos 1980, que converteram o setor de servios (especialmente tecnologia de informao e comunicao) em eixo dinmico do crescimento econmico. Por outro lado, o efeito contgio da crise financeira internacional que se originou no mercado americano de hipotecas de alto risco (subprime) em julho de 2007 sobre os pases em desenvolvimento5 evidenciou fragilidades da insero externa indiana, que ficaram encobertas durante a fase ascendente do ciclo de comrcio e liquidez internacional vigente entre 2003 e 2007. Este efeito comeou a se manifestar no primeiro semestre de 2008, mas somente em meados de setembro, quando a crise se converteu num fenmeno sistmico (aps a falncia do banco de investimento Lehman Brothers), ele se intensificou, atingindo estes pases de forma praticamente generalizada (Cintra e Prates, 2008). Os elevados volumes de reservas internacionais foram incapazes de imunizar as economias em desenvolvimento que haviam aprofundado sua integrao financeira com o exterior, convertendo-se em emergentes , dentre as quais estava a ndia, cuja moeda, a rpia, sofreu uma das suas depreciaes mais expressivas entre a ecloso da crise e o final de 2008.6 A despeito de no ter adotado a plena liberdade dos fluxos de capitais, a ndia ampliou seu grau de abertura financeira nos ltimos anos, o que contribuiu
4. Como o ano fiscal indiano inicia-se em meados de um ano e se encerra no ano subsequente, os valores apresentados em todas as tabelas e grficos correspondem aos perodos 1980-1981 para 1980, 1981-1982 para 1981, e assim sucessivamente. 5. Daqui por diante, os termos pases em desenvolvimento, emergentes e perifricos sero utilizados como sinnimos. 6. Segundo clculos realizados entre 1/8/2007 e 31/12/2008 a partir de dados da Bloomberg, utilizando-se uma amostra de 30 pases emergentes, a rpia ocupava a oitava posio no ranking das moedas que mais se depreciaram frente ao dlar; sua desvalorizao foi de 22,06%, bem superior mdia, 11,15%.
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para um boom de fluxos de capitais a partir de 2003. Este boom propiciou um supervit na conta financeira que foi superior aos crescentes dficits em conta corrente (anexo, tabela 2), gerando um excesso de moeda estrangeira no mercado de cmbio. Diante dos dilemas de poltica econmica associados a este excesso, e seguindo as recomendaes do relatrio do Committee on Fuller Capital Account Convertibility (FCAC, 2006), o governo indiano optou por flexibilizar os controles incidentes sobre a sada de capitais de residentes, ao invs de restringir os ingressos de capitais (Mohan, 2008; Chandrasekhar, 2008). Assim, um dos pilares da estratgia indiana aps os anos 1990 a reduzida vulnerabilidade externa foi seriamente erodido nos ltimos anos. Este captulo pretende analisar a estratgia de desenvolvimento da ndia, com nfase nas mudanas ocorridas a partir do incio dos anos 1990. Com este propsito, a seo 2 apresenta, de forma resumida, as principais caractersticas do modelo de desenvolvimento vigente da independncia at o final da dcada de 1970. A seo 3 examina os antecedentes e condicionantes das mudanas na estratgia de desenvolvimento a partir dos anos 1980, enquanto a seo 4 dedicase anlise destas mudanas, com nfase nas reformas liberalizantes e no regime macroeconmico. Seguem-se algumas consideraes finais sobre os desafios desta economia nos prximos anos.
2 A estratgia de desenvolvimento voltada para dentro
Aps a proclamao da independncia em 1947, emergiu na ndia uma estratgia de desenvolvimento ancorada em seis pilares principais, que vigorou at o incio da dcada de 1980. Estes pilares eram: i) o planejamento diretivo, com base em planos quinquenais; ii) prioridade industrializao pesada, com forte proteo da atividade empresarial; iii) preservao da pequena produo artesanal; iv) regulao do sistema financeiro; v) pequena participao do capital estrangeiro; e vi) propriedade ou controle estatal dos setores estratgicos. Os pilares, cujas sementes foram, em grande medida, germinadas durante o perodo de colonizao inglesa, constituram instrumentos fundamentais do projeto de construo nacional do novo Estado indiano. Como sintetiza Cruz (2008, p. 3):
Recm egressos de um processo de independncia que culminou na partio do pas de seus sonhos, s voltas com o desafio de controlar a fora centrfuga dos particularismos lingusticos e de negociar em bases aceitveis a integrao dos principados no territrio do novo Estado, a principal tarefa com que se defrontavam os dirigentes polticos da ndia em meados do sculo passado era a da construo nacional. A modernizao econmica era um aspecto proeminente de seu projeto, mas subordinava-se aos imperativos da consolidao do poder, da pacificao interna e da transformao social.
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Algumas das caractersticas desse projeto tambm estiveram presentes em outros pases de industrializao tardia. Assim como na Amrica Latina, o Estado desenvolvimentista instituiu diversos mecanismos de proteo indstria domstica, de natureza comercial (barreiras tarifrias e no tarifrias), financeira (linhas especiais de crdito e bancos pblicos) e fiscal (subsdios e incentivos), bem como atuou ativamente como planejador e investidor. A trajetria indiana, todavia, possui vrias peculariedades associadas a fatores histricos nacionais (independncia), internacionais (o contexto da Guerra Fria), polticos (regime parlamentar democrtico) e sociais (multiplicidade tnica e religiosa). Analisar detalhadamente esses fatores ultrapassa os objetivos deste artigo. Os pargrafos seguintes dedicam-se apresentao dessas peculariedades. A experincia indiana de planejamento econmico cujo marco inicial foi a criao da Comisso de Planejamento (Planning Commission) em 1950, encarregada da formulao, execuo e acompanhamento dos planos quinquenais7 constitui a primeira peculariedade a ser destacada. Alm de desempenhar papel central no modelo indiano de desenvolvimento entre os anos 1950 e 1970, este pilar persistiu mesmo depois da adoo das reformas liberais, iniciadas em 1991. Ao 1o Plano Quinquenal de Desenvolvimento, em 1951, sucederam-se dez planos (anexo, quadro 1). Esta experincia, alm de ter vigorado por um perodo muito longo, uma das mais estudadas na literatura. Na realidade, aps a independncia, a ndia tornou-se um laboratrio de pesquisa para economistas ilustres, acolhidos pelo Instituto Indiano de Estatstica, entre os quais estavam Oskar Lange, Jan Tinbergen, Nicholas Kaldor e John Kenneth Galbraith (Chakravarty, 1987). De acordo com Chakravarty (1987), ao mesmo tempo em que a economia do desenvolvimento influenciou os primeiros planos indianos, esta nova rea de pesquisa foi inspirada pela experincia da ndia. Ou seja, houve uma relao de mo dupla entre teoria e prtica. Ademais, como destaca Cruz (2007 e 2008),8 a prtica do planejamento na ndia foi singular na medida em que se desenvolveu no mbito de um regime poltico democrtico-liberal, marcado por uma intensa competio eleitoral, em ntido contraste com as experincias latino-americanas.9 Outra importante especificidade da estratgia indiana de desenvolvimento refere-se prioridade concedida, j nas suas etapas iniciais, implantao da
7. Em 1948, o Congresso aprovou a criao dos Planos de Desenvolvimento e, em maro de 1950, o primeiro plano quinquenal foi adotado. 8. Hanson (1966) detalha a institucionalidade do planejamento na ndia, que envolvia a Comisso de Planejamento e outras instncias decisrias, como o Conselho Nacional de Desenvolvimento, ministrios e institutos de pesquisa. 9. Segundo Cruz (2007, p. 148-149): Alm de instituies e prticas econmicas, a sociedade indiana incorporou do colonizador britnico valores e modelos de organizao social e poltica. (...) A opo pela democracia liberal e por uma estratgia de mobilizao popular controlada marcaria profundamente o sistema poltico indiano depois de vencidas as convulses que se seguiram imediatamente independncia.
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indstria pesada.10 A defesa desta implantao j transparecia nos discursos nacionalistas de Nehru no limiar da independncia, bem como nos vrios documentos programticos da poca (como o Plano Bombaim, elaborado pelos grandes empresrios). Ademais, esta defesa e as polticas protecionistas acionadas para viabilizar a implantao do setor de bens de produo foram influenciadas pelo modelo sovitico de economia fechada. Esta estratgia constituiu uma das metas centrais do 2o e do 3o Plano Quinquenal, que representaram um marco na poltica industrial indiana e se basearam no modelo terico formulado pelo professor Mahalanobis,11 inspirado, por sua vez, na experincia de desenvolvimento da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), que tambm priorizou a constituio de um departamento autnomo de bens de produo.12 Os principais instrumentos de poltica industrial utilizados para a persecuo desta meta foram os sistemas de licenciamento industrial e de licenciamento de importaes (Cruz, 2007; Nassif, 2006). O primeiro sistema estabelecia um rgido controle sobre os investimentos em novas plantas ou em expanso da capacidade produtiva existente. Estes investimentos eram submetidos obteno de licenas, concedidas pelo Comit de Licenciamento Interministerial, que se subordinavam s diretrizes estabelecidas pelos Planos Quinquenais de Desenvolvimento. O Estado indiano acabava determinando no somente os setores eleitos, mas tambm a localizao, tecnologias e dimenso das plantas industriais, seus contedos importados e as formas de relacionamento das empresas domsticas com os agentes externos (como acesso a financiamento e know-how estrangeiros Nassif, 2006). Somente as pequenas e mdias empresas no estavam sujeitas ao regime de licenciamento industrial. Esta exceo est associada a outro pilar da estratgia de desenvolvimento da ndia, mencionado no incio desta seo: a preservao da pequena indstria artesanal (que, como o planejamento, continua presente at os dias atuais). importante tecer alguns breves comentrios sobre o espao cativo reservado a essa indstria na trajetria econmica da ndia aps a independncia,
10. H um debate sobre as diferenas entre as industrializaes da ndia e dos pases latino-americanos de maior dimenso (entre os quais est o Brasil). Nassif (2006) defende a posio de que, no caso indiano, este processo no estaria relacionado a estrangulamentos externos provocados pelas crises crnicas de balano de pagamento (que teriam induzido o processo de substituio de importaes na Amrica Latina, segundo Tavares, 1963). Este autor, ao denominar o modelo indiano vigente entre 1950 e 1980 modelo de substituio de importao, utiliza o conceito de Bhagwati (1986), segundo o qual a substituio de importaes resultado de um conjunto de incentivos (tarifas de importaes, subsdios, taxas de cmbio) favorveis s atividades domsticas sujeitas concorrncia de produtos importados. No h espao aqui para detalhar este debate, mas vale destacar que, nas primeiras dcadas aps a independncia, a ndia tambm enfrentou problemas de escassez de divisas e crises cambiais, como ser mencionado a seguir. 11. Mahalanobis era um fsico que se especializou em economia e trabalhava no Instituto Indiano de Estatstica. O seu modelo baseava-se numa economia fechada, com dois setores bens de capital e bens de consumo , e na hiptese de que, numa economia em expanso, o crescimento resulta no aumento da participao do investimento na renda. Desta forma, seria necessrio elevar a participao do setor de bens de capital no valor agregado total (Nassif, 2006). Para uma anlise crtica deste modelo, ver Bhagwati e Desai (1970). 12. Para um panorama da industrializao da URSS, ver Fernandes (1999).
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simultaneamente emergncia de setores modernos de bens de produo e bens de capital. A compreenso desta pecularidade adicional da experincia indiana no possvel sem a meno s diferentes vises dos lderes do movimento de independncia. Enquanto Gandhi defendia os valores comunitrios tradicionais e rejeitava a indstria e tecnologia mecnica, os precursores do nacionalismo indiano (Naoroji, Ranade e Dutt) e os jovens intelectuais do Partido do Congresso (at hoje o partido hegemnico), influenciados pela experincia de planificao sovitica, defendiam a modernizao econmica do pas. A convivncia entre grande e pequena empresa refletiu a conciliao destas duas vises (Frankel, 2005). Nas palavras de Cruz (2007, p. 155): A unidade expressa na colaborao intensa entre Gandhi e Nehru supe um movimento de acomodao das suas respectivas posies doutrinrias. Esta conciliao transparece nos diversos planos quinquenais de desenvolvimento, que concedem ateno especial pequena indstria (anexo, quadro 1). J o segundo sistema da poltica industrial indiana, o licenciamento de importaes, tinha como objetivo monitorar, de forma quantitativa, as importaes, especialmente as dos setores eleitos como prioritrios nos planos quinquenais. Este sistema era o principal mecanismo de proteo da indstria domstica contra a concorrncia externa, que convivia com tarifas ad valorem bastante elevadas. Inicialmente, o Ministrio da Fazenda fazia uma estimativa da disponibilidade lquida de divisas e as alocava s atividades prioritrias.13 Entre meados dos anos 1960 e 1976 (quando este sistema comeou a ser desmontado), as licenas de importao de mquinas e equipamentos concedidas s empresas indianas tornaram-se subordinadas s respectivas licenas industriais, e as autorizaes para a compra de insumos, ao grau efetivo de capacidade instalada (Desai, 1999). H controvrsias sobre as vantagens e desvantagens da trajetria de industrializao indiana no ps-guerra. Gupta (1990) tece argumentos favorveis ao caminho traado pela economia indiana no perodo em tela. A substitutio de importaes, sujeita a forte regulao estatal, teria resultado numa estrutura industrial com um setor de bens de capital comparvel ao da China, mas, ao contrrio do que ocorreu neste pas, tambm teria permitido a constituio de uma base diversificada de atividades de bens de consumo. Os crticos argumentam que as polticas protecionistas indianas foram levadas ao limite, resultando numa economia praticamente autrquica no final da dcada de 1970, com uma indstria ineficiente e um padro de crescimento desequilibrado. Segundo Krueger (1993), o regime de licenciamento indiano foi marcado pelo radicalismo, expresso na necessidade de obteno, pelos importadores, de cartas dos produtores domsticos comprovando a inexistncia de capacidade
13. Mecanismo semelhante ao vigente no Brasil entre 1947 e 1953.
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produtiva interna para fazer frente s suas demandas. Numa sntese da literatura crtica sobre o tema, Nassif (2006) ressalta que a precria racionalidade na gesto do sistema de licenciamento das importaes constitui uma das principais causas da falta de eficincia produtiva na maioria dos setores protegidos, e da fragilidade da base exportadora do pas at o final da dcada de 1980.14 Finalmente, importante tecer breves comentrios sobre os demais pilares da estratgia de desenvolvimento voltada para dentro. Em primeiro lugar, a pequena participao do capital estrangeiro resultou num reduzido grau de internacionalizao da estrutura produtiva indiana outra caracterstica que persistiu mesmo aps a mudana desta estratgia nos anos 1990 (seo 3). Como destaca Cruz (2008, p. 7), este padro de relacionamento entre capital nacional e estrangeiro, distinto do estabelecido no Brasil e nos demais pases latino-americanos, tem suas razes em processos de longa durao, gestados ainda sob a gide do domnio britnico. Mas difcil desconhecer o papel decisivo em sua conformao das polticas praticadas pelo Estado indiano. possvel identificar duas fases desse relacionamento no perodo compreendido entre a independncia e o final dos anos 1970. Na primeira fase (entre meados dos anos 1950 e o final dos anos 1960), diante das crises cambiais da segunda metade da dcada de 1950, o governo adotou uma postura mais flexvel, que estimulou a formao de joint ventures para ampliar o acesso tecnologia e aliviar a escassez de divisas. Na segunda fase (aps o final dos anos 1960), foi institudo um conjunto de leis que tornaram o marco regulatrio indiano dos investimentos estrangeiros um dos mais restritivos do mundo capitalista. Entre estas leis, estavam: a Lei do Monoplio e das Prticas Comerciais Restritivas (Monopoly and Trade Restrictions Act), de 1969; a Lei de Patentes, de 1970; e a Lei de Regulao Cambial (Foreign Exchange Regulation Act FERA), de 1973. Alm destas, o governo tambm imps um rgido controle importao de tecnologia. Consequentemente, a participao das empresas multinacionais na estrutura industrial teve uma trajetria declinante no perodo, chamando ateno os casos da indstria de mquinas eltricas queda de 50% para 27% e de frmacos de 75% para 49% (Cruz, 2007 e 2008; Athreye e Kapur, 1999; Encarnation, 1989). Em segundo lugar est o papel fundamental do setor produtivo estatal. A funo dominante das empresas pblicas foi uma opo estratgica do Estado indiano, e no uma resposta a problemas circunstanciais ou necessidade de ocupar os espaos vazios deixados pela iniciativa privada. Em relao a esta questo, tambm no havia consenso. De um lado, os empresrios defendiam
14. Nos anos 1960 e 1970, ocorreram breves ensaios de liberalizao, que fracassaram.
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que a interveno estatal seria um instrumento transitrio, mas essencial, para a constituio de uma economia capitalista dinmica, liderada pelo capital privado nacional. De outro lado, para intelectuais, burocracia estatal e dirigentes polticos (liderados por Nehru), esta interveno seria um trao permanente da economia indiana, que deveria transitar para um padro socialista, com participao precpua do setor pblico. Esta segunda posio foi claramente dominante entre 1955 e 1975 (Cruz, 2007 e 2008). A presena do Estado tambm foi dominante no sistema financeiro indiano. Assim, o terceiro pilar a ser adicionado a consolidao de um sistema bancrio regulado, com elevada participao de instituies financeiras pblicas, que garantiram a principal fonte de funding dos investimentos no perodo (os emprstimos de longo prazo). Ademais, no ambiente econmico planificado, os bancos privados indianos atuavam sob rigorosos controles, com uma estrutura administrada de taxas de juros, restries quantitativas dos fluxos de crdito, exigncias de reservas elevadas e apropriao de percentual significativo dos recursos disponveis para emprstimos para os setores prioritrios e em ttulos pblicos (Pedersen, 2008). O nmero de bancos caiu de 567 em 1951, para 295 em 1961, e 91 em 1967 (Shukla et al., 2006, p. 9). Em 1948, surgiu o Industrial Finance Corporation (IFC) para financiar o setor industrial; em 1952, foram fundadas as State Financial Corporations (SFC) para fomentar as indstrias no mbito dos Estados; em 1955, foi estabelecido o Industrial Credit and Investment Corporation of India (ICICI), instituio de carter privado, fundada com apoio do Banco Mundial e com uma contrapartida de igual montante do governo indiano.15 Em 1957, o Reserve Bank of India instituiu, na sua estrutura, o Industrial Finance Department (IFD); em 1964, surgiram, como subsidirias, o Industrial Development Bank of India (IDBI) e a Unit Trust of India (UTI), a primeira para fomentar o crdito de longo prazo, e a segunda para desenvolver o mercado de securities. Fundou-se, ainda, o National Industrial Credit (Long-Term Operations) Fund, seguido por programas de garantia de crdito para pequenas empresas. Na esfera do crdito agrcola, foram institudos o National Agricultural Credit (Long-Term Operations) Fund e o National Agriculture Credit (Stabilisation) Fund, para apoiar as cooperativas de crdito. A despeito dessas transformaes, os depsitos e os emprstimos bancrios continuavam concentrados em regies urbanas. O setor bancrio encontrava dificuldades para ampliar suas agncias s reas rurais, e persistiam restries setoriais de acesso ao crdito, que era dominado pelos interesses comerciais e industriais,
15. Em julho de 1955, foi constitudo o State Bank of India (SBI), que passou a controlar oito bancos pblicos associados, os quais se tornaram suas subsidirias, marcando a formao de um sistema bancrio sob controle do Estado.
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os quais controlavam os capitais bancrios. A necessidade de promover uma expanso da agricultura e alcanar uma parte significativa da populao mantida nas reas rurais levou a uma reorientao significativa do sistema de crdito. Entre 1965 e 1969, foi implementado um controle social sobre os bancos comerciais e cooperativas, que culminou na nacionalizao de 14 bancos16 a fim de facilitar o direcionamento de recursos para setores prioritrios, sobretudo para a agricultura e reas mais pobres do pas (incluso financeira), mas tambm para setores ligados exportao e indstrias de menor escala. O ltimo elemento da estratgia de desenvolvimento da ndia independente refere-se s transformaes no setor agrcola aps a independncia, que se revelam fundamentais para a compreenso, seja de uma caracterstica central da sua estrutura econmica atual a concentrao de 70% da populao no campo, a despeito do avano da industrializao e da urbanizao, e das elevadas taxas de crescimento no perodo mais recente , seja do vis protecionista deste pas nas negociaes comerciais. Segundo Cruz (2007 e 2008), no perodo de dominao britnica, o regime agrrio caracterizava-se pela concentrao da propriedade da terra nas mos de uma classe de latinfundirios absentestas (os zemindares), tendo como objetivo garantir um fluxo regular de renda tributria para os cofres pblicos, gerada a partir da explorao dos camponeses. Este regime espoliativo, que se sobrepunha ao sistema de castas, alimentou a revolta camponesa, a qual desempenhou um papel importante nas mobilizaes nacionais que precederam a independncia. O reconhecimento deste papel fica evidente na Constituio da Repblica Soberana, Socialista, Secular e Democrtica da ndia, que assume como um dos seus compromissos a transformao das relaes sociais no campo. Esta transformao foi lograda mediante a reforma do regime de posse da terra eliminao da classe dos zemindares e concesso de direitos permanentes aos antigos arrendatrios , e a fixao de limites para a renda prevista em contratos de arrendamento e de tetos para o tamanho das propriedades rurais. Ao regular os direitos de propriedade da terra e instituir um amplo sistema pblico de distribuio de alimentos,17 o Estado indiano parece ter optado pela excluso do setor agrcola da esfera do mercado capitalista. Contudo, isto no significa afirmar que a necessidade de modernizao deste setor foi desconsiderada. Aps a crise de abastecimento e o uso da ajuda alimentar dos Estados Unidos
16. O percentual de depsitos sob o controle dos bancos pblicos atingiu 86% aps a nacionalizao em 1969. Em 1980, houve uma segunda fase de nacionalizao (mais cinco bancos), elevando o percentual dos depsitos nos bancos pblicos para 92%. 17. Este sistema, vigente at hoje, foi criado para atender populao rural e urbana de baixa renda, sendo gerido pela empresa estatal Food Corporation of India. Segundo o Banco Mundial, este sistema atendia, em meados dos anos 1990, a 164 milhes de pessoas (Radhakrisna e Subbarao, 1997).
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(utilizada como instrumento de chantagem poltica), em meados dos anos 1990, o governo passou a priorizar esta modernizao. Neste perodo, a revoluo verde foi impulsionada, com a introduo de novas sementes, disseminao de inseticidas e fertilizantes, utilizao de tcnicas avanadas de uso do solo, eletrificao, e utilizao mais difundida de implementos agrcolas. Embora tenha abalado as formas tradicionais de produo, estas inovaes possibilitaram a transformao da ndia num pas exportador lquido de bens agrcolas.18
3 Antecedentes e condicionantes das reformas liberalizantes
A estratgia de desenvolvimento voltada para dentro, sintetizada na seo anterior, apesar de ter provocado transformaes importantes na estrutura produtiva indiana evidenciadas pela reduo da participao da agricultura no PIB simultaneamente ao aumento da participao da indstria e dos servios , revelava vrias fragilidades em meados dos anos 1980. Os resultados econmicos e sociais alcanados ficaram aqum das expectativas. Alm das taxas modestas de crescimento no patamar de 3,5% ao ano (a.a.), o que foi cunhado de padro de crescimento hindu , esta estratgia no foi bem-sucedida no alcance das demais metas do planejamento, a saber: expanso do emprego, reduo das desigualdades sociais e eliminao da pobreza. No incio dos anos 1980, os indicadores sociais do pas continuavam sendo um dos piores do mundo, segundo Nayyar (2001). Chama ateno, igualmente, o baixo dinamismo das exportaes (tabela 1), associado s polticas protecionistas vigentes nas dcadas anteriores. Os instrumentos de promoo s vendas externas adotados a partir de 1961 foram claramente insuficientes para contrabalanar o vis antiexportador destas polticas o qual, como outros traos da estratgia indiana, tambm foi excessivo. Estes instrumentos incluam controles quantitativos de alguns produtos como txteis de algodo, manufaturados de juta e ch, sob o argumento de que o consumo interno deveria ser subsidiado , bem como impostos sobre exportaes de algumas commodities, num contexto de queda do preo destes bens (Nassif, 2006). Um dos resultados deste vis foi a reduo da participao mdia das exportaes indianas no total mundial, de 0,9% na dcada de 1960, para 0,5% na dcada seguinte (Kruger e Chinoy, 2002).
18. Essas transformaes resultaram na emergncia de uma importante camada de agricultores prsperos, que passaram a exercer influncia crescente na esfera poltica (Cruz, 2008).
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Tabela 1 Indicadores macroeconmicos selecionados (mdia do perodo)

1950-80 Valor adicionado da agricultura no PIB (em %)1 Valor adicionado da indstria no PIB (em %)1 Valor adicionado dos servios no PIB (em %)1 PIB real (variao mdia anual, em %) PIB real per capita (variao mdia anual, em %) Exportaes de bens e servios (variao mdia anual, em %) Importaes de bens e servios (variao mdia anual, em %) Taxa de inflao (em %) Dficit fiscal lquido (em % PIB) Pagamento de juros (em % PIB) Estoque da dvida pblica total (em % PIB) Elaborao prpria. Nota: 1 Dados disponveis a partir de 1960. Obs.: n.d. = no disponvel. 40,7 21,4 37,9 3,7 1,5 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 1980-85 33,0 25,8 41,2 5,4 3,8 0,9 9,8 8,9 3,7 2,2 44,2 1986-90 29,7 26,5 43,8 6,2 4,2 6,5 5,6 9,3 5,1 3,4 57,4
Fonte: World Economic Indicators Database; WTO Database; Reserve Bank of India (RBI); Krueger e Chinoy (2002).
Em contrapartida, a experincia indiana teve sucesso no front inflacionrio. Na fase inicial da industrializao (1951 a 1964), as taxas de inflao foram especialmente baixas, com uma mdia anual de 2%. Nos anos 1980, a despeito do aumento do seu patamar, estas taxas permaneceram inferiores a 10% a.a (tabela 1). Ademais, graas aos amplos controles sobre a participao do capital estrangeiro (produtivo e financeiro), a ndia no ampliou seu endividamento externo nos anos 1970 e, assim, ficou inclume crise da dvida da dcada de 1980, que foi perdida para a Amrica Latina (Cruz, 2008; Nassif, 2006). A economia indiana registrou uma acelerao da sua taxa de crescimento econmico na segunda metade da dcada de 1980, que culmina na crise cambial e nas reformas liberalizantes do incio dos anos 1990. Dois movimentos simultneos contriburam para esta trajetria. O primeiro refere-se ao pacote de reformas econmicas do governo de Rajiv Gandhi (que sucedeu sua me, a primeira-ministra Indira Gandhi, assassinada em 1984), que deu incio desmontagem relativa da estratgia de desenvolvimento pregressa (quadro 1). O segundo movimento, de natureza macroeconmica, foi a adoo de uma poltica fiscal de estmulo demanda agregada. Embora a maior taxa de crescimento das exportaes, favorecida pelo avano da liberalizao comercial, tenha contribudo para a acelerao do crescimento entre 1985 e 1990,19 h um certo consenso na literatura de que a expanso dos dficits pblicos foi o principal determinante desta acelerao. Seu efeito colateral, todavia, foram as trajetrias crescentes dos gastos com juros e da dvida pblica (tabela 1).
19. Ver, por exemplo, Krueger e Chinoy (2002), Ahluwalia (2002) e Panagariya (2004).
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Quadro 1 As reformas do perodo 1985-1990

Licenciamento industrial Aumento do nmero de indstrias isentas do regime, de 25 em 1985, para 31 em 1990. Permisso para o aumento de capacidade potencial em at 133% do mximo de capacidade utilizada alcanado em qualquer dos cinco anos anteriores a 1986. Aumento do nmero de itens de bens de capital includos na lista de Licenciamento Geral Aberto (iseno do regime de licenciamento de importaes), de 1.007 em 1987, para 1.170 em 1988, e 1.329 em 1990. Aumento do nmero de itens de bens intermedirios includos na lista de Licenciamento Geral Aberto, de 620 em 1987, para 949 em 1988. Cobertura das importaes isentas do regime de licenciamento em 1988 (30% do valor total das importaes). Forte reduo dos direitos de monoplio do governo na importao de itens estratgicos. Cobertura total da participao de importaes sujeitas a direitos de monoplio no valor total importado: 27% em 1987 (contra 67% em 1981). Permisso para aumentar o valor de itens importados destinados produo para exportao. Iseno de at 100% (em 1988) de tributos incidentes sobre lucros derivados na exportao. Reduo das taxas de juros incidentes nos financiamentos s exportaes. Garantia de manuteno dos incentivos concedidos exportao pelo perodo mnimo de trs anos. Modificao do sistema de tributao sobre insumos produzidos no pas, ou importados, para quase todos os segmentos manufatureiros (exceto derivados de petrleo, txteis e fumo), que resultou numa expressiva reduo da incidncia de impostos e, portanto, do custo de produo industrial.
Licenciamento de importaes
Direitos de monoplio pblico na importao
Incentivos exportao
Minirreforma tributria
Fonte: Nassif (2006).
A liberalizao comercial e o maior ritmo de crescimento induzido pela poltica fiscal expansionista geraram dficits sucessivos nas contas comercial e corrente do balano de pagamentos indiano, financiados por um endividamento externo crescente junto a instituies oficiais e credores privados (anexo, tabela 2) j que a ndia, como alguns dos pases asiticos em desenvolvimento, no foi excluda dos fluxos de financiamento voluntrio nos anos 1980. Ademais, dado o regime de cmbio fixo vigente, o aumento da inflao (tabela 1) resultou na apreciao real da rpia no final da dcada, que estimulou as importaes e deteriorou a competividade das exportaes. Estes desequilbrios tiveram como desfecho a crise cambial de 199120 (Chandrasekhar e Ghosh, 2004; Nassif, 2006). As reformas liberalizantes dos anos 1990 foram parte integrante da resposta poltica a essa crise, que deve ser vista mais como uma janela de oportunidade do que como uma determinante destas reformas (Cruz, 2007). No h espao aqui para se apresentar, de forma detalhada, os complexos e mltiplos condicionantes
20. Como lembra Cruz (2007), os efeitos negativos da Guerra do Golfo sobre as contas externas indianas (alta do preo do petrleo, reduo das importaes do Iraque e dos fluxos de remessas de trabalhadores indianos residentes neste pas) contriburam para precipitar a crise.
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do processo de liberalizao e desregulamentao econmica indiano, permeados por especificidades histricas, sociais e polticas. Mas preciso, ao menos, abordlos. Para tanto, recorrere-se, mais uma vez, anlise de Cruz (2007), que realiza, nos anos 1990, um estudo comparativo abrangente sobre as reformas econmicas nos pases em desenvolvimento, dentre os quais a ndia. De acordo com este autor, a compreenso da estratgia reformista adotada neste pas no incio dos anos 1990 requer a considerao de quatro fatores,21 dos quais se enfatizaro os dois primeiros. Em primeiro lugar est a existncia de uma viso crtica, de inspirao liberal, estratgia de desenvolvimento, que emergiu aps a independncia, sob a liderana de Nehru. As primeiras manifestaes contrrias a esta estratgia (por parte de economistas e empresrios) surgiram em meados dos anos 1950, no momento da elaborao do 2o Plano Quinquenal, mas ganharam fora a partir da dcada de 1970, quando os percalos do modelo econmico indiano tornaram-se evidentes. Em segundo lugar est a convergncia entre essa viso (e as medidas econmicas recomendadas) e as transformaes globais em curso no perodo. Ao contrrio do que ocorreu na Amrica Latina, na ndia a globalizao financeira e as condicionalidades cruzadas do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial no tiveram papel relevante na difuso das ideias e prticas liberalizantes. Neste pas, trs condicionantes externos foram relevantes. A primeira foi a mudana na ideologia dominante, com a crescente hegemonia do neoliberalismo no caso indiano, a capacidade de difuso desta ideologia pela academia, formadores de opinio e polticos foi amplificada pelas dimenses da dispora e pela participao relativamente elevada de profissionais altamente qualificados na populao no residente (Cruz, 2007, p. 179). A segunda foi a alterao no contexto geopoltico, com o trmino da Guerra Fria e da rivalidade entre blocos, que resultou numa situao indita para a ndia, parceira histrica da Unio Sovitica e fundadora do movimento dos pases no alinhados. Diante da amea de isolamento, a ndia procurou se aproximar dos Estados Unidos, o que exigiu uma postura mais favorvel s polticas recomendadas por este pas. A terceira foi a Rodada Uruguai do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (Gatt), que resultou na passagem de um sistema normativo baseado na regulao do comrcio de bens entre fronteiras para um regime que busca disciplinar as polticas domsticas dos pases-membros da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Em terceiro lugar, h a fragilizao das instituies polticas do pas e a perda de eficcia do planejamento. Em quarto lugar est o primeiro ensaio de liberalizao
21. Para uma anlise detalhada destes fatores, ver o captulo 5 de Cruz (2007).
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na segunda metade dos anos 1980, abordado nesta seo. Mesmo que este ensaio no tenha sido o principal determinante da melhor performance da economia neste perodo, a simultaneidade dos dois fenmenos pode ter contribudo para uma postura mais favorvel da sociedade indiana em relao s reformas.
4 A emergncia de uma nova estratgia de desenvolvimento
O ano de 1991 pode ser considerado o ponto de partida da emergncia de uma nova estratgia de desenvolvimento da ndia. Como anunciado na seo anterior, a crise cambial revela-se uma janela de oportunidade, abrindo espao para a implementao de um amplo programa de reformas (ancorado no binmio liberalizao abertura externa) e para mudanas no regime macroeconmico, sem, contudo, resultar no abandono de todos os pilares do padro pretrito de desenvolvimento. As virtudes desta estratgia elevadas taxas de crescimento econmico, controle da inflao e exportaes dinmicas de servios intensivos em tecnologia estariam associadas s transformaes na estrutura produtiva, na insero externa e no sistema financeiro induzidas pelas reformas, bem como s polticas cambial, monetria e fiscal favorveis ao crescimento e s exportaes, e ao papel importante do planejamento (principal herana daquele padro). A seo 4.1 apresenta as principais reformas (poltica industrial, incluindo as mudanas nas regras relativas ao investimento direto estrangeiro, liberalizao comercial, reforma do sistema financeiro domstico e abertura financeira), procurando apontar seus impactos sobre os setores econmicos domsticos. Ateno especial ser concedida s mudanas no sistema financeiro e na insero externa. J a seo 4.2 dedica-se ao regime macroeconmico vigente, um dos pilares das elevadas taxas de crescimento do pas.
4.1 As reformas liberalizantes
O lanamento do programa de reformas de cunho liberal ocorreu em 1991, com o anncio da New Economic Policy (NEP), que sintetizava as novas diretrizes para a poltica industrial, a regulao do comrcio exterior e dos fluxos de capitais estrangeiros, o papel do setor pblico na economia e a estrutura do sistema financeiro (Pohit, 2003). Duas caractersticas, abordadas a seguir, permearam estas reformas em todas as reas. Em primeiro lugar est o seu enfoque gradual; em segundo lugar, seu carter pragmtico, que transparece na flexibilidade, na capacidade de adaptar as recomendaes pr-fabricadas e de abortar decises diante de novos eventos. De forma geral, estas duas caractersticas caminharam juntas e se condicionaram mutualmente. Uma possvel exceo so as mudanas recentes na abertura financeira. Como destacado a seguir, neste front o pragmatismo parece ter se sobreposto ao gradualismo, o que resultou num aumento da vulnerabilidade financeira externa da economia indiana nos ltimos anos.
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4.1.1 A poltica industrial e tecnolgica e os novos regimes do investimento direto externo e do comrcio exterior
A nova poltica industrial (sintetizada no documento Statement of Industrial Policy, de julho de 1991), primeiro alvo do programa de reformas, ancorou-se em duas iniciativas principais. Em primeiro lugar, o regime de licenciamento industrial foi extinto para quase todos os setores (Nassif, 2006), as excees sendo, at hoje, as indstrias eletrnica, aeroespacial, de bebidas alcolicas, cigarros, explosivos industriais, equipamento de defesa e alguns produtos qumicos perigosos. Ademais, a produo de vrios bens continua reservada s pequenas empresas (ou ao setor informal), que empregam menos de 10 empregados e absorvem a maior parte da fora de trabalho no pas22 (Planning Commission, 2008). Em segundo lugar, apesar de no ter ocorrido um amplo programa de privatizao (como houve na Amrica Latina), a participao da iniciativa privada em reas at ento de monoplio do Estado foi ampliada, seja pela venda de aes de empresas pblicas, com a manuteno do controle estatal, seja pela flexibilizao deste monoplio em diversas reas consideradas essenciais, como telecomunicaes (Nassif, 2006). As reas ainda reservadas s empresas estatais so a produo de insumos para gerao de energia nuclear, as usinas nucleares e o transporte ferrovirio (Planning Commission, 2008). As novas diretrizes resultaram em mudanas na lgica da poltica industrial (que passou a se basear mais em instrumentos indiretos do que diretos, como no modelo de desenvolvimento precedente), mas no na reduo do seu papel. Esta, ao lado das polticas cientfica, tecnolgica e educacional, integra o Sistema Nacional de Inovao indiano (quadro 1). Segundo diversos autores (Mani e Kumar, 2001; Mani, 2008; Nassif, 2006 e 2008), a preservao deste sistema, ao lado das mudanas promovidas nestas polticas na dcada de 1990, constitui uma das determinantes do maior dinamismo das exportaes dos setores de mdia e alta intensidade tecnolgica (como o farmacutico e o de tecnologia da informao TI), uma das ncoras das altas taxas de crescimento do perodo recente. O Sistema Nacional da Inovao (SNI) consiste no conjunto de polticas e instituies pblicas e privadas que contribui para a criao e difuso de inovaes (Nassif, 2008). Na ndia, a origem deste sistema remonta aos estgios iniciais da industrializao. Em 1958, foi introduzida a primeira poltica cientfica e tecnolgica, com o objetivo de estimular a formao de pessoal qualificado na rea de cincia e tecnologia. Neste contexto, foram criadas diversas instituies federais e estaduais de ensino mdio e universitrio, com nfase nas reas de exatas (matemtica e engenharia), que continuaram se proliferando nas dcadas seguintes. Nos
22. A proteo s pequenas empresas (small-scale sector) abrange uma lista de 114 itens, cuja produo somente pode ser realizada por uma empresa de grande porte se esta se comprometer a exportar 50% da sua produo.
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anos 1970, se destacaram a adoo de uma poltica de liberalizao de importaes de equipamentos utilizados pelos segmentos de TI e a orientao exportadora de servios nesta rea, que favoreceram seu desempenho favorvel nas dcadas seguintes, bem como a promulgao de uma nova lei de patentes, a Indian Patents Act (IPA), de 1970 (Nassif, 2006). Esta lei foi parte integrante de um conjunto de polticas que visavam reformar o sistema de medicamentos no pas, sendo fundamental para a formao de competncias tecnolgicas e cientficas endgenas, principalmente nas reas farmacutica e de TI (Macedo e Silva, 2008). Em 1983, foi formulada, pela primeira vez, uma poltica cientfica e tecnolgica mais abrangente (Technology Policy Statement TPS), cujos parmetros orientaram a posio oficial nos vinte anos subsequentes, que inclua o reconhecimento da importncia da cooperao tecnolgica com parceiros estrangeiros e a importao de tecnologias (Pedersen, 2008). Embora carecesse de instrumentos para atingir os amplos objetivos propostos, esta poltica resultou no desenvolvimento da rea de computadores de alta performance e na criao do Technology Information, Forecasting and Assessment Council (TIFAC). Nos anos 1990, ainda sob a vigncia da TPS j que a tentativa de formular uma nova poltica tecnolgica em 1993 no teve sucesso (Macedo e Silva, 2008) , alm de manter os programas de suporte tecnolgico pesquisa e desenvolvimento (P&D) nas reas espaciais, o governo criou diversos esquemas de absoro de tecnologias pelo setor industrial, bem como de desenvolvimento, implementao e comercializao de tecnologias domsticas. Vale citar, igualmente, os incentivos criao de parques tecnolgicos, que se difundiram para 13 cidades aps a modernizao do sistema de telecomunicaes, permitindo a cada um dos parques deter sua prpria estao de satlite (Nassif, 2008). Uma nova poltica tecnolgica foi lanada somente em 2003 (disponvel em: <http://dst.gov.in/stsysindia/stp2003.htm>), tendo como principais metas: i) aumentar o dispndio nacional em P&D para 2% do PIB (este percentual era de 0,82% em 2002, e de 0,78% em 2004); ii) aumentar a razo entre o nmero de cientistas e engenheiros no pas e o total da fora de trabalho (apesar de o nmero absoluto destes profissionais ser elevado, esta razo ainda pequena em relao observada na maioria dos pases asiticos); iii) elevar o depsito de patentes no pas e no exterior; e iv) reduzir o brain drain, ou seja, a fuga de crebros para o exterior. Segundo o United States Patent and Trademark Office (Uspto), no final dos anos 1990, a ndia era o pas estrangeiro com o maior nmero de cientistas e engenheiros nos Estados Unidos, que somavam 184,9 mil, correspondentes a 12,4% do total.23 Na perseguio destas metas, o Estado indiano se apoia numa complexa e ampla rede de mais de 200 instituies governamentais (ministrios,
23. Informaes disponveis no site: <http://www.uspto.gov>.
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comits, agncias, institutos de P&D, laboratrios, universidades) que integram o SNI, dedicadas ao planejamento, coordenao, realizao de pesquisas em inovao tecnolgica, e formao de mo de obra qualificada segundo The Economist (2008), em 2007, existiam, na ndia, 348 universidades e cerca de 18 mil colleges. Essa rede permite ao governo atuar no estmulo inovao de forma direta e indireta, mediante trs principais instrumentos de incentivo P&D: subsdios e emprstimos pesquisa, incentivos tributrios e capital de risco. Este ltimo se apoia, em grande medida, em fontes de financiamento privadas. Todavia, a atuao direta ainda predominante: no ano fiscal 2004-2005, o governo respondia por 73,9% da alocao institucional em P&D, seguido pelas empresas privadas (19,8%) e pela educao superior (4,9%). Esta atuao transparece tambm na predominncia das instituies governamentais nos depsitos de patentes no pas, que, em 2004, eram responsveis por 37,2% do total, seguidas pelas firmas locais (32,2%), pelas empresas multinacionais (25,9%) e pelas patentes individuais (4,6%) (Mani, 2008). Em relao s reas de destino dos gastos totais em P&D, no perodo 2002-2003, as principais eram, em ordem decrescente: defesa (18,3%); desenvolvimento da agricultura, reflorestamento e pesca (17,7%); espao (12,1%); promoo do desenvolvimento industrial (12,1%); avano geral do conhecimento (11,6%); desenvolvimento de servios de sade (8,6%); produo, conservao e distribuio de energia (6%); transportes e comunicaes (5,3%); e proteo ao meio ambiente (3,1%) (DST, 2006). Vale mencionar que, apesar da dimenso do SNI (considerado, por alguns autores como Krishnam (2003), o mais amplo entre os pases em desenvolvimento) e da sua importncia para o progresso econmico da ndia nas ltimas dcadas, h ainda avanos necessrios na rea de P&D, listados a seguir. 1. Os gastos nessa rea, em proporo do PIB, continuam relativamente baixos e concentrados no setor pblico. 2. A eficcia dos incentivos tributrios ainda pequena (Mani, 2008), com exceo dos concedidos indstria qumica. Estes incentivos no influenciam as decises de gasto em P&D das empresas, porque a renncia fiscal cobre apenas uma parte do P&D. 3. Houve progressos substanciais somente nos setores de TI, frmacos e veculos de duas rodas. 4. Maior ateno deve ser dada proteo ao meio ambiente. Em relao a este ltimo aspecto, apesar de ser a quarta economia em termos de emisses de carbono, a ndia tem se recusado a assumir metas para a reduo das emisses de gases de efeito estufa. O Plano de Ao do Clima da ndia,
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lanado em junho de 2008, aponta como prioridade o investimento em energia solar e outras fontes renovveis, buscando reduzir o uso de combustveis fsseis e aumentar a eficincia energtica, mas no se compromete com estas metas. Esta posio, semelhante adotada por Brasil e China, baseia-se no argumento de que as emisses per capita so muito baixas relativamente aos pases desenvolvidos, que, historicamente, vm emitindo altas quantidades de carbono. Simultaneamente reforma da poltica industrial e s novas iniciativas no mbito da poltica tecnolgica, foi promovida a liberalizao do regime de investimentos diretos estrangeiros outro condicionante fundamental das transformaes na estrutura produtiva a partir dos anos 1990.24 Como destaca Silva (2004), esta liberalizao envolveu duas decises principais. Em primeiro lugar, os investimentos diretos estrangeiros (IDE) com mais de 51% de controle de capital passaram a receber aprovao automtica em setores considerados de alta prioridade, estando sujeitos somente a um procedimento de registro no Reserve Bank of India. Em segundo lugar, foi criado um conselho para a promoo de investimentos estrangeiros (Foreign Investment Promotion Board), com a funo de avaliar as propostas de IDE que no tivessem sido aprovadas pelos parmetros e procedimentos predeterminados. No primeiro caso, que abrange a maioria, esto includos os investimentos destinados aos parques tecnolgicos de produo de servios de computao, que atraram grandes conglomerados multinacionais (como Motorola, HewlettPackard e Cisco System). No perodo mais recente, tambm tem ocorrido maior agilidade na aprovao automtica de IDE em projetos de infraestrutura (como gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, estradas e portos), precondio para a sustentao das taxas elevadas de crescimento. No segundo caso, destacam-se as atividades reservadas s pequenas e mdias empresas e quelas ainda protegidas pelo licenciamento industrial (Silva, 2004). A mudana mais recente na legislao do IDE ocorreu em 2006, quando foi autorizada a participao do capital estrangeiro na produo de explosivos industriais e de produtos qumicos perigosos, mas sua entrada permanece proibida em algumas atividades, a saber: comrcio varejista, exceto de bens single brand, jogos, loterias, energia atmica e refino de petrleo. Alm disto, ainda vigoram limites de participao acionria em vrios setores: 74% em minerais atmicos, servios de telecomunicaes e estabelecimento e operao de stelites; 49% nos transportes areos; 26% nos seguros e setores de defesa, grfico e mdia eletrnica; e 20% na transmisso de rdio FM, entre outros (Planning Commission, 2008).
24. Optou-se por analisar separadamente as mudanas relativas dos fluxos de investimento direto estrangeiro, que tm impactos sobre a estrutura produtiva, daquelas associadas s demais modalidades de fluxos de capitais (investimento de portflio e emprstimos externos), de natureza financeira, que sero abordadas na seo 4.1.3.
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O novo marco regulatrio, somado s elevadas taxas de crescimento, estimulou os fluxos de IDE, os quais passaram de um patamar praticamente irrisrio no incio da dcada de 1990 (US$ 97 milhes) para uma mdia de US$ 2.600 milhes na segunda metade desta dcada (Pohit e Subramanyam, 2002). Ele condicionou, tambm, o aumento da importao de tecnologia via IDE, em detrimento dos acordos tecnolgicos. A trajetria de crescimento ganhou impulso nos anos 2000, principalmente a partir de 2005. Em 2007, houve um verdadeiro boom destes fluxos, que atingiram o recorde histrico de US$ 32,4 bilhes, equivalente a 1,3% do total mundial, percentual bastante superior ao registrado nos anos anteriores (0,3% em 2000, e 0,8% na mdia de 2001-2006) e prximo ao percentual de 1,4% do Brasil, mas ainda bastante inferior aos 5,3% da China.25 Com isto, os dois indicadores do grau de internacionalizao produtiva registraram avanos significativos: a relao entre o fluxo de IDE e a formao bruta de capital fixo (FBKF) atingiu 7,4% em 2006 (ltimo dado disponvel), e a razo entre o seu estoque e o PIB alcanou 6,7% em 2007, o que tambm foi um recorde histrico (grfico 1). Todavia, na comparao com a maioria dos pases em desenvolvimento, esse grau ainda pequeno.26
Grfico 1 Grau de internacionalizao produtiva e fluxos de IDE
Fontes: Unctad. Foreign Investment Database e Reserve Bank of India. Nota: 1 Preliminar
Em 2007, os principais setores receptores de IDE foram os de servios financeiros (19,8%), manufaturas (19,2%), construo (13,1%), imobilirio (6,9%), setor de negcios (6%) e servios de informtica (5,2%) (RBI, 2008).
25. Dados do World Investment Report (2008) da United Nations Conference on Trade and Development (Unctad). 26. Em 2006, tambm segundo dados do mesmo relatrio da Unctad, a razo entre o fluxo de IDE e a FBKF era de 10,4% no Brasil, 11,8% no Mxico, 20% na Malsia e 15,3% na Tailndia.
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Considerando-se um perodo mais amplo (abril de 2000 a outubro de 2008), a distribuio setorial dos fluxos acumulados de entrada de IDE (grfico 2) mostra que as empresas transnacionais priorizaram investimentos nos setores de servios (que absorveram 21,6% do total), software & hardware (11,6% do total) e telecomunicaes (7,7% do total).27 Ela revela, igualmente, o elevado grau de concentrao destes fluxos em atividades voltadas para o mercado interno: somente cinco setores (alm dos trs mencionados acima, construo e imobilirio) absorveram mais de 50% destes fluxos. Enquanto a primeira caracterstica explica-se pela estratgia do pas de se especializar em servios relacionados tecnologia da informao e comunicao (TIC) que se ancorou no complexo sistema nacional de inovao (quadro 1) , o predomnio de investimentos do tipo market-seeking (de acordo com a classificao de Dunning, 1993) est associado ao elevado dinamismo econmico e ao potencial de crescimento do mercado interno indiano.
Grfico 2 Distribuio setorial dos fluxos acumulados de entrada de IDE
(Perodo: 04/2000 a 10/2008)
Fonte: India FDI Fact Sheet, October 2008 - Departmente od Industrial Policy & Promotion - Ministry of Commerce and Industry. Elaborao do autor.
As empresas estrangeiras tm contribudo para o dinamismo das vendas externas de software e servios relacionados, que so os setores de exportao com taxas de crescimento mais intensas na ndia. No entanto, a produo e as
27. Nos anos 1980, os irrisrios fluxos de IDE direcionavam-se para a indstria manufatureira. Nos anos 1990, o principal setor receptor foi o de TI. Sobre as caractersticas desses fluxos na dcada de 1990, ver: Pohit e Subramanyam (2002).
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exportaes destes setores continuaram concentradas em poucas firmas, majoritariamente de propriedade indiana (Silva, 2004). A compreenso das mudanas no comrcio exterior indiano requer a considerao de outra reforma liberalizante, a abertura comercial outro pilar da nova estratgia de desenvolvimento. Essa abertura ancorou-se em dois mecanismos, que possibilitaram a obteno da conversibilidade da conta corrente indiana em 1994 (no mbito do Artigo XIII do FMI), sujeita a alguns limites, eliminados em 1997 (Rajaraman, 2001). O primeiro mecanismo refere-se virtual extino do sistema de licenciamento de importaes. Entre o incio deste processo e 2001 vigorou uma lista negativa de produtos ainda protegidos por barreiras no tarifrias. Neste ano, aps contenciosos na OMC, esta lista foi amplamente reduzida, abrangendo somente bens que ameaassem a sade humana, o meio ambiente ou a defesa nacional, cereais, fertilizantes, derivados de petrleo e leos comestveis (Panagariya, 2004). O segundo mecanismo foi a reforma nas tarifas aduaneiras, as quais foram reduzidas gradualmente, tanto para produtos agrcolas como para no agrcolas (tabela 2). Em 2007 (ltimo dado disponvel), a tarifa mdia aplicada sobre todos os produtos era de 14,5%, sendo 32,4% para os agrcolas e 11,5% para os no agrcolas. A comparao com os nveis tarifrios vigentes em 2002 (respectivamente 32,3%, 40,7% e 31,1%, segundo Panagariya, 2004) mostra que o processo de reduo tarifria foi acelerado nos ltimos anos, especialmente no mbito dos produtos no agrcolas, cuja tarifa mdia recuou 19,6 pontos percentuais (p.p.). Contudo, alm de a maioria dos produtos (73,8%) continuar sujeita a barreiras tarifrias, estes patamares podem ser considerados ainda elevados em relao aos vigentes na maioria dos pases em desenvolvimento.28 Esse processo foi acompanhado pelo recurso a outros instrumentos de poltica comercial previstos na OMC, com destaque para aes anti-dumping, que somavam 178 em junho de 2007. Em contrapartida, a ndia praticamente no tem mais recorrido a salvaguardas comerciais (em outubro de 2007, havia somente uma notificao), dispositivo que foi bastante utilizado nos anos iniciais da reforma tarifria (Nassif, 2006).
28. Na comparao com Brasil, Mxico, China, Malsia, Coreia do Sul e Tailndia, a tarifa mdia aplicada na ndia era a mais elevada em 2007. No mbito dos produtos agrcolas e no agrcolas, a ndia ocupava o segundo lugar no ranking das tarifas mais elevadas, sendo precedida pela Coreia do Sul, no primeiro caso (49%), e pelo Brasil, no segundo (12,2%).
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Tabela 2 Sntese da poltica comercial (2007)

Tarifas1 2007 Mdia simples das tarifas de importao Todos os produtos Produtos agrcolas Produtos no agrcolas Tarifas no ad valorem (% total das linhas tarifrias) Cobertura (% produtos) Importaes sem tarifas (%) Em bens agrcolas Em bens no agrcolas Setores de servios com compromissos (General Agreement on Trade in Services, GATS)2 Nmero de notificaes OMC e medidas em curso Notificaes pendentes na Central de Registros da OMC Regional trade agreements em bens Economic integration agreements em servios Anti-dumping (30/06/2007) Tarifas extras (30/06/2007) Salvaguardas (24/10/2007) Fonte: WTO. Disponvel em: <http://stat.wto.org/CountryProfile> Elaborao prpria. Notas: 1 Sob a clusula de nao mais favorecida (NMF).
2
14,5 34,4 11,5 5,0 73,8 6,9 9,7 37,0 34,0 7,0 1,0 178 1,0
Cargas tarifrias extras (countervailing duty) aplicadas sobre importaes subsidiadas por outros pases que estejam prejudicando produtores domsticos.
Em relao aos demais acordos no mbito da OMC, estabelecidos aps a Rodada Uruguai, no mbito do Agreement on Trade-Related Investment Measures (TRIMs), que regula o comrcio exterior relacionado com investimentos (como contedo local, equilbrio comercial e restries s exportaes), a ndia no tem, atualmente, nenhuma obrigao pendente.29 No que diz respeito ao Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPs), que se refere a aspectos dos direitos de propriedade intelectual relacionados ao comrcio, h 25 submisses indianas, predominantemente na rea de proteo da biodiversidade e conhecimento tradicional (quadro 2). Vale mencionar que, para se enquadrar neste ltimo acordo, a ndia foi obrigada a realizar mudanas na IPA (quadro 1), tornando seu sistema de patentes mais rigoroso (Rangnekar, 2005).
29. Segundo a OMC, None of these measures is in force at present. Therefore, India does not have any outstanding obligations under the TRIMs agreement as far as notified TRIMs are concerned. (disponvel em: <http://www.wto.org/ english/thewto_e/countries_e/india_e.htm>).
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Quadro 2 ndia: submisses TRIPs, por rea e data de submisso

rea Data 3 de novembro de 1999 (1) 12 de julho de 2000 (2) 14 de julho de 2000 (1) 24 de junho de 2002 (1) 24 de junho de 2003 (1) 2 de maro de 2004 (1) 27 de setembro de 2004 (1) 10 de dezembro de 2004 (1) 18 de maro de 2005 (2) 18 de novembro de 2005 (1) 21 de maro de 2006 (1) 31 de maio de 2006 (1) 2 de outubro de 2000 (1) 17 de maio de 2001 (1) 2 de outubro de 2001 (1) 24 de junho de 2002 (1) 14 de dezembro de 2004 (1) 11 de outubro de 1999 (1) 12 de julho de 2000 (2) 29 de junho de 2001 (1) 2 de julho de 2001 (1) 24 de junho de 2002 (1)
Proteo da biodiversidade e conhecimento tradicional (total de 14)
Extenso de proteo adicional para indicaes geogrficas de produtos, exceto bebidas alcolicas
(total de 5) Transferncia de tecnologia (total de 3) TRIPS e sade pblica (total de 3)
Fonte: India Department of Commerce Ministry of Commerce & Industry. Nota: O nmero entre parnteses refere-se ao nmero de documentos submetidos pela ndia na data mencionada, por rea.
Os processos abordados nesta seo (as novas diretrizes da poltica industrial, a preservao do sistema nacional de inovao, a liberalizao dos fluxos de IDE e a abertura comercial) contriburam para as elevadas taxas de crescimento econmico e resultaram em transformaes na estrutura produtiva e no perfil da balana comercial indiana. Do ponto de vista da composio setorial do PIB (ou seja, pela tica da oferta, apresentada em linhas no grfico 3), entre 1980 e 2007, se observa o aumento da participao dos servios (de 39,6% em 1980, para 52,8% em 2007), um pequeno avano na fatia da indstria (24,7% para 29,4%) e uma expressiva reduo no peso da agricultura (de 35,7% para 17,8%), que, contudo, persiste num patamar elevado (no Brasil, por exemplo, este peso era de 5% no mesmo ano). Pela tica da demanda, destacam-se o aumento da importncia da formao bruta de capital fixo (FBKF de 18,5% para 38,2%) e do comrcio exterior (o peso das importaes passou de 9,4% para 24,4%, e o das exportaes, de 6,2% para 21,3%).
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Grfico 3 PIB: Composio do PIB (Em %)
Fonte: World Economic Indicator Database - World Bank. Elaborao do autor.
No mbito do comrcio exterior, o aumento do grau de abertura foi expressivo: a corrente de comrcio, que era de 14,6% do PIB no limiar do processo de liberalizao, cresceu continuamente a partir deste ponto, se estabilizando num patamar superior a 34% no binio 2006-2007 (grfico 4). Esta trajetria foi acompanhada por supervits crescentes e sucessivos na conta de servios e por dficits, tambm crescentes, na balana de bens (reflexos das mudanas na estrutura produtiva).30 Com isto, entre 1990 e 2007, a conta corrente registrou saldos positivos somente no trinio 2001-2003, invertendo novamente seu sinal a partir de 2004 e atingindo um dficit de US$ 17,4 bilhes em 2007. Esta trajetria contrria observada na maioria dos pases latino-americanos e asiticos, que registraram supervits em transaes correntes neste perodo, se tornando transferidores de recursos reais para os pases desenvolvidos.
30. Essas mudanas tambm transparecem na composio das exportaes por intensidade tecnolgica. Segundo clculos realizados pelo Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon) do Instituto de Economia da Unicamp, citados por Macedo e Silva (2008), a participao das exportaes de alta intensidade tecnolgica (que incluem os setores de TI e farmacutica) no total passou de 4,7% em 1985, para 12,9% em 2006; as de mdia intensidade (que inclui a indstria automobilstica), de 6% para 10,1%, e as de baixa, de 2,5% para 9,7%. Todavia, apesar da forte reduo registrada no perodo, o peso das exportaes de bens menos intensivos em tecnologia continua sendo mais elevado: em ordem decrescente, bens intensivos em trabalho e recursos naturais (27,4%, contra 42,3% em 1985) e bens primrios (18,9%, contra 35,7%). J os bens intensivos em energia (principalmente petrleo), elevaram sua participao, de 6% para 15%.
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Grfico 4 Indicador de grau de abertura comercial: corrente de comrcio (Em % PIB)
Fonte: RBI. Annual Report 2007-2008. Elaborao do autor.
Grfico 5 Evoluo da conta corrente (Em US$ milhes)
Fonte: RBI. Elaborao do autor.
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4.1.2 A reforma do sistema bancrio
Em 1991, havia 62.000 agncias bancrias espalhadas pelo pas, sendo 58% em reas rurais, em um cenrio de aumento do crdito, dos depsitos e avano considervel da industrializao do pas. Neste momento, o governo indiano criou um Comit sobre Sistemas Financeiros (1991), que recomendou reformas abrangentes para enfrentar a elevada inadimplncia (non-performing assets). Entre as reformas sugeridas, destacaram-se: estabelecimento de normas mais rigorosas para classificao dos ativos e reconhecimento de receitas; introduo de exigncias de adequao de capital ponderado pelos riscos (8% de ndice de Basileia); melhora nos padres de divulgao dos relatrios financeiros; definio de fases de desregulamentao das taxas de juros; reduo das exigncias do coeficiente de liquidez compulsrio statutory liquidity ratio (SLR)31 e do percentual de reservas bancrias cash reserve ratio (CRR) (quadro 3). Em 1998, um segundo comit de reformas bancrias voltou a recomendar maior controle sobre as normas de adequao de capital do sistema bancrio. Alm da elevao das exigncias de capital ponderado pelos riscos (9% do ndice de Basileia, a partir de maro de 2000), o comit sugeriu atribuir peso de 20% para investimentos em ttulos garantidos pelo governo e emitidos pelas empresas estatais (Public Sector Undertakings, PSU); peso de 20% nos adiantamentos garantidos pelos governos estaduais que permanecessem inadimplentes em 31 de maro de 2000, e de 100% no caso de inadimplncia aps 31 de maro de 2001; peso de 2,5% por risco de mercado para ttulos pblicos; e peso de 100% para posies abertas em moeda estrangeira (Sen e Ghosh, 2006, p. 27). Paralelamente ao movimento de aperfeioamento das normas de superviso, ocorreu um processo de desregulamentao do sistema financeiro. Foi permitida a ampliao dos servios fornecidos pelos bancos, com vistas a consolidar bancos universais (supermercados financeiros). Neste processo, o setor bancrio foi ganhando liberdade na composio de seus portflios de ativos (carteira comercial, de investimento, seguros, fundos de investimento etc.). A partir de 1993, foram diludos os controles para a entrada de novos bancos privados (domsticos e estrangeiros)32 e autorizadas as aplicaes de investidores institucionais estrangeiros (fundos de penso, fundos de investimento, hedge funds) no mercado de aes e de dvida domstico. Os bancos nacionalizados foram autorizados a
31. Statutory liquidity ratio (SLR) define a proporo dos depsitos que deve ser aplicada em ttulos pblicos e em setores prioritrios. 32. A participao do investimento estrangeiro no capital dos bancos privados foi ampliada de 20% para 49%, e depois para 74%; nos bancos pblicos, permaneceu restrita a 20%. Segundo o acordo com a OMC (maro de 2005), os bancos estrangeiros que desejassem entrar no pas entre 2005 e 2009 poderiam faz-lo mediante filiais ou subsidirias. Neste perodo, a aquisio de bancos privados dependeria de autorizao do banco central no mbito do programa de reestruturao do sistema financeiro. Aps 2009, os bancos estrangeiros passariam a ter tratamento equivalente aos nacionais, podendo realizar aquisies e fuses com qualquer banco privado indiano, desde que respeitado o teto do investimento estrangeiro de 74%.
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vender aes ao setor privado (domstico e estrangeiro) no mercado de capitais domstico (quadro 3).
Quadro 3 Principais reformas do sistema financeiro indiano entre 1991 e 2005
Reduo dos direitos de subscrio estatutrios O coeficiente de liquidez compulsrio caiu de 37% em 1992 para 25% em 1997; os requerimentos de reserva (cash) diminuram de 15% em 1991 para 5%. Em maro de 2007, os requerimentos de reserva foram elevados para 6%. Desregulamentao das taxas de juro Aps 1997, as taxas para captao e concesso de recursos foram desregulamentadas, exceto para pequenos emprstimos. Foi criada uma taxa de juro bsica para concesso de emprstimos (benchmark prime rate). Participao dos agentes estrangeiros e privados nacionais Foi liberalizada em 1993. H 10 novos bancos privados, 20 antigos e 31 estrangeiros, somando uma participao de mercado de 25,5%. Regras operacionais Com base em referncias internacionais, foram implementadas regras prudenciais, tais como adequao do capital ao risco, reconhecimento de receita, classificao de ativos, prticas de provisionamento, contabilidade e avaliao, limites de exposio, transparncia e prticas de divulgao dos balanos. Credit Information Bureau (India) Limited (CIBIL) Foi estabelecido em 2000 para facilitar a divulgao de informaes sobre devedores duvidosos. Securities and Exchange Board of India (SEBI) A SEBI entrou em operao em 1992 como regulador independente com foco exclusivo no mercado de securities (aes e ttulos). National Stock Exchange (NSE) A NSE iniciou as negociaes em 1994. Foi criada como plataforma nacional que podia ser acessada de qualquer parte do pas por meio de ordens eletrnicas. Dvida das empresas A SEBI alavancou a moderna infraestrutura desenvolvida para negociao de aes para fomentar o mercado de dvidas das corporaes. Os ttulos so comercializados num sistema eletrnico de ordens, utilizando os mecanismos de compensao e liquidao das bolsas. Ttulos do governo Transformao do sistema baseado na emisso de ttulos com taxas administradas em um sistema baseado no mercado (leiles pblicos). As principais reformas institucionais incluram a criao da Clearing Corporation of India Ltd. (CCIL), envolvendo todos os bancos, e do Negotiated Dealing System (NDS). Foi criada a curva de rendimento (yield curve). Fundos mtuos Com a quebra do monoplio do Unit Trust of India (UTI) em 1987, foi permitida a entrada de companhias privadas, inclusive de empresas estrangeiras, a partir de 1993. Os investimentos em aes no exterior foram autorizados em 2003, porm com limite mximo de 10% dos ativos administrados.
(Continua)
Mercado bancrio
Mercado de aes
Mercado de ttulos
Agentes intermedirios
425
(Continuao)
Agentes intermedirios
Seguros Em 1999 foi institudo o Insurance Regulatory and Development Authority (IRDA Act) para regular o mercado de seguros. O seguro de vida ainda dominado pela gigante estatal Life Insurance Corporation of India (LIC). H mais concorrncia no mercado de seguros de acidentes e riscos diversos. A entrada do setor privado no ramo de seguros foi autorizada em 2000, sendo o investimento estrangeiro direto limitado a 26% do capital. Ainda bem baixa a penetrao do mercado de seguros de vida e de acidentes. Fundos de penso O mercado de fundos de penso ainda est efetivamente sob o controle do Estado. As aplicaes so reguladas. permitida a existncia de fundos de penso geridos pelo setor privado, mas eles devem aderir a normas rigorosas de investimentos.
Fonte: McKinsey Global Institute, apud Farrell et al. (2006, p. 26).
Mais recentemente, um working group on development financial institutions (2003-2004) recomendou a transformao das instituies financeiras de desenvolvimento em bancos universais, fundindo-as com outros bancos, e ficando sujeitas s mesmas regras de capital e de superviso (RBI, 2003-2004, p. 128). Pelo lado da oferta, o acesso das instituies financeiras de desenvolvimento a recursos de baixo custo foi restringido (sobretudo por problemas fiscais). Pelo lado da demanda, elas passaram a enfrentar a concorrncia dos bancos universais por emprstimos de longo prazo. Em 2002, o Industrial Credit and Investment Corporation of India (ICICI) j havia sido transformado em banco universal, o ICICI Bank. Em 2004, foi a vez do Industrial Finance Corporation of India (IFCI) se fundir com um grande banco pblico, o Punjab National Bank, e do Industrial Development Bank of India transformar-se em banco universal com mltiplos interesses, o IDBI Bank. Em 2005, o parlamento aprovou a transformao do Industrial Investment Bank of India (IIBI) em banco universal. Embora os bancos comerciais tenham estabelecido uma grande rede de agncias na rea rural para atender s necessidades de crdito destas populaes, as cooperativas de crdito continuaram a desempenhar papel crucial no desenvolvimento rural e da agricultura. Com uma vasta rede de agncias, ampla cobertura do territrio nacional e alcance nas regies mais remotas do pas, as cooperativas permitem a distribuio do crdito pelas regies rurais. As cooperativas de curto e de longo prazo so basicamente organizaes de fazendeiros (ou artesos do meio rural) destinadas a concentrar a poupana da regio e atender s necessidades de crdito. Fornecem ainda vrios outros servios, tais como acesso a insumos, armazenagem e comercializao das safras etc. Enquanto as cooperativas rurais desempenham papel fundamental no sistema de concesso de crdito rural, as urbanas se concentram na mobilizao de poupana da populao urbana e fornecimento de crdito aos setores mais frgeis da populao (microfinanas). H uma grande superposio de instncias supervisoras, uma vez que os Estados tambm intervm nestas instituies.
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Assim, a reforma financeira indiana tambm tem sido caracterizada pelo pragmatismo associado a um relativo aumento da disciplina de mercado na gesto dos bancos. As autoridades desregulamentaram os controles sobre as taxas de juros, reduziram as exigncias incidentes sobre os bancos de aplicar em papis do governo, modernizaram e fortaleceram os dispositivos de regulao e superviso das prticas bancrias, seguindo as recomendaes do Comit da Basileia,33 e encorajaram a concorrncia no setor mediante a remoo de barreiras s operaes de crdito de instituies no bancrias e a concesso de licenas a bancos privados, nacionais e estrangeiros.34 Estas mudanas levaram ao surgimento de novos bancos comerciais privados, fuso com bancos de desenvolvimento, e criao dos bancos universais e de novos instrumentos e fontes de captao de recursos. O governo manteve, no entanto, um conjunto de restries s operaes das instituies bancrias e no bancrias, a fim de assegurar fluxos de recursos para os setores prioritrios, para financiar o persistente e elevado dficit do setor pblico consolidado (central e provncias) e garantir a rolagem da dvida pblica, bem como para as empresas estatais. Por determinao do Reserve Bank of India, os bancos devem manter em torno de 25% dos seus ativos em bnus governamentais e direcionar 36% dos seus emprstimos para a agricultura, pequenos negcios familiares, pequena indstria e outros setores prioritrios (software, atacadistas, educao, habitao, microcrdito, agroprocessamento). O governo determina ainda que uma proporo das agncias bancrias deve ser estabelecida nas reas rurais. Em 2008, cerca de 44,2% e 47,5% do crdito bancrio lquido concedido, respectivamente, pelos bancos pblicos e privados, foi compulsoriamente canalizado para os setores prioritrios percentuais superiores aos registrados nos trs anos precedentes (tabela 3). Nos dois grupos de instituies, a maior parcela dos recursos direciona-se para os outros setores (15,7% e 17,3%), seguidos da agricultura (15,4% em ambos os casos) e da pequena e mdia empresa (7,8% e 13,4%).
33. O banco central estabeleceu o seguinte cronograma para a implementao do Acordo de Capital Basileia II: a partir de 31 de maro de 2008, os bancos estrangeiros operando na ndia e os bancos indianos com presena internacional devero migrar para o modelo padronizado de risco de crdito e para o modelo bsico de risco operacional; todos os outros bancos comerciais devero migrar para estes modelos a partir de maro de 2009 (Leeladhar, 2007, p. 9). 34. Em 2006, havia filiais de 31 bancos estrangeiros na ndia (RBI, 2005-2006, p. 274).
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Tabela 3 ndia: emprstimos aos setores prioritrios

(Em % do crdito bancrio lquido para os respectivos grupos)
Bancos Pblicos
1
Bancos Privados
2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 20081 Total 42,8 40,3 39,7 44,6 43,6 42,8 42,9 47,5 Agricultura 15,3 15,2 15,4 17,4 13,5 13,5 12,7 15,4 Pequena e mdia empresa 2 9,5 8,1 7,8 10,9 5,4 4,2 3,9 13,4 Outros3 17,4 16,2 15,7 15,5 24,2 23,4 22,9 17,3 Fontes: RBI, (2005-2006 e 2007-2008). Notas: 1 Provisrio. 2 Pequenos negcios de acordo com o capital, as vendas e o nmero de empregos. Inclui pequenos emprstimos para a indstria de software e investimentos em venture capital funds registrados na Security and Exchange Board of India. 3 Inclui financiamento imobilirio.
Novas reas foram introduzidas no escopo dos setores prioritrios para fins de contabilizao dos emprstimos. Em 1995, o Rural Infrastructural Development Fund (RIDF) foi estabelecido no mbito do National Bank for Agriculture and Rural Development (Nabard), instituio refinanciadora e supervisora das cooperativas e bancos rurais. Os bancos pblicos poderiam abater, nos emprstimos prioritrios, a contribuio para o fundo, equivalente a 1,5% do crdito lquido. Eles passaram a contribuir tambm para o consrcio Khadi and Village Industries Commission (KVIC). Outra forma de evitar os crditos prioritrios foi realizar investimentos em bnus especiais, emitidos por certas instituies especializadas. Em 1996, o Reserve Bank of India solicitou investimentos nas agncias de financiamento estaduais State Financial Corporations (SFC) e State Industrial Development Corporations (SIDC) , no Nabard e no National Housing Bank (NHB), agncia de refinanciamento e de superviso das companhias financeiras imobilirias. As emisses destas instituies foram tratadas como emprstimos a setores prioritrios. Alguns bancos simplesmente lanavam uma parte dos emprstimos prioritrios como perda (write off) e no atendiam s indicaes para efetuar emprstimos aos pequenos negcios e em reas rurais. O crdito ao consumidor, concentrado nos bancos privados nacionais e estrangeiros, e as hipotecas eram ainda incipientes. Os emprstimos para as corporaes predominavam, com destaque para as empresas estatais. No perodo analisado, no foi transferido ao setor privado (nacional ou estrangeiro) nenhum banco estatal. Todavia, o setor pblico em seus dois nveis, central e estadual perdeu participao com a entrada de novos competidores, passando de 75,3% em 2005 para 69,9% dos ativos dos bancos comerciais em 2008, um recuo de 5,4 pontos percentuais (p.p.) (tabela 4). O espao deixado pelos bancos pblicos foi ocupado, principalmente, pelos bancos privados nacionais, cuja participao no total de ativos passou para 21,7% (aumento de 3,5% na comparao com 2005), e, em menor medida, pelos estrangeiros (8,4% do total,
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aumento de 1,9 p.p. no mesmo perodo). No caso dos depsitos, a participao dos bancos pblicos caiu de 78,2% em 2005 para 73,9% em 2008 (queda de 4,3 p.p.), a dos bancos privados subiu de 17,1% para 20,3% (aumento de 3,2 p.p.), e a dos bancos estrangeiros, de 4,7% para 5,8% (aumento de 1,1 p.p.). A ttulo de comparao, em 1991 estas participaes eram de, respectivamente, 92%, 4% e 4%. A despeito da preservao do carter pblico de grande parte do sistema, para alguns autores (Shukla et al., 2006, p. 21) a reforma dever comprometer a capacidade de perseguir o controle social e o direcionamento do crdito com baixas taxas de juros.
Tabela 4 ndia: participao dos bancos comerciais pblicos e privados (Em %)
Ativos 2005 Total Bancos do setor pbico Bancos nacionalizados Grupos de bancos estaduais Outros1 Bancos do setor privado Antigos Novos Bancos estrangeiros Nota: 1 IDBI Bank Ltd. 100,0 75,3 45,2 26,6 3,5 18,2 5,7 12,5 6,5 2006 100,0 72,3 44,3 24,8 3,2 20,4 5,4 15,1 7,2 2007 100,0 70,5 44,2 23,3 3,0 21,5 4,6 16,9 7,9 2008 100,0 69,9 43,5 23,4 3,0 21,7 4,5 17,2 8,4 2005 100,0 78,2 49,8 27,5 0,8 17,1 6,4 10,8 4,7 Depsitos 2006 100,0 75,0 48,7 25,1 1,2 19,8 6,0 13,8 5,3 2007 100,0 73,9 48,8 23,5 1,6 20,5 5,1 15,3 5,6 2008 100,0 73,9 48,4 23,3 2,2 20,3 5,0 15,3 5,8
Fontes: RBI, (2005-2006 e 2007-2008).
Parece evidente que houve um avano das regras de mercado (atacado e varejo) na mobilizao de recursos e na gesto das instituies (aperfeioamentos na governana corporativa). Particularmente, as instituies financeiras de desenvolvimento sejam aquelas transformadas em bancos universais, sejam aquelas que persistiram implementando polticas pblicas (Nabard, NHB e Small Industries Development Bank of India SIDBI) tornaram-se mais dependentes do mercado de capitais para mobilizar recursos de longo prazo, com a reduo dos controles administrativos sobre o destino e as taxas de juros. Simultaneamente, o papel das instituies financeiras de desenvolvimento, como fonte exclusiva de financiamento do desenvolvimento, tem diminudo, com a entrada dos bancos comerciais na oferta de recursos de longo prazo e no financiamento de projetos de maior risco. O Reserve Bank of India continua administrando as taxas de juros sobre depsitos e emprstimos dentro de bandas, de acordo com a maturidade das operaes. Os bancos, no entanto, tm flexibilidade para decidir a estrutura das taxas de depsitos e emprstimos dentro das faixas predefinidas pelo banco central. As taxas de juros sobre os depsitos de poupana (savings deposits) da maioria
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da populao mais pobre, sobre os crditos s exportaes e sobre os pequenos emprstimos (microfinanas) continuam sendo reguladas pelo banco central. Em janeiro de 2007, a margem das taxas de juros sobre os depsitos nos bancos comerciais pblicos de maturidade entre um e trs anos foi definida entre 6,75% e 8,25% a.a.; nos bancos privados nacionais, entre 6,75% e 9,25% a.a.; e nos bancos estrangeiros, entre 3,50% e 8,15% a.a. A margem das taxas bsicas para os emprstimos (benchmark prime rate) era de 11,50% a 12,25% a.a. nos bancos pblicos; 11,75% a 15,50% a.a. nos bancos privados nacionais; e 10,00% a 14,50% a.a. nos bancos estrangeiros, no mesmo perodo. Durante a dcada de 1990, no se observaram grandes transformaes nos estoques totais de ativos financeiros indianos, que oscilaram em torno de 100% do PIB. Entre 2001 e 2004, o estoque de ativos financeiros saltou de 108% do PIB para 160% do PIB. A capitalizao das aes (lideradas pelas indstrias intensivas em tecnologias e pelos processos de subcontratao de empresas business process outsourcing) respondeu por mais de 60% deste incremento nos ativos financeiros. Os depsitos bancrios foram responsveis pela expanso de 20%, dadas a elevao da taxa de juros durante o ano de 2004, o crescimento dos depsitos de indianos no residentes e a converso do Industrial Finance Corporation of India (IFCI) e do Industrial Development Bank of India em bancos universais, com autorizao para captar depsitos. O crescimento dos ttulos governamentais refletiu a expanso do dficit fiscal (provncias e governo central seo 4.2). O estoque de ttulos de dvida privada representou apenas 2% do PIB, sem grandes variaes durante todo o perodo (Farrel et al., 2006). H ainda todo um sistema quase formal e informal cujos recursos no so includos nas estatsticas de depsitos bancrios, tais como os recursos do sistema de poupana postal (2% do PIB), dos bancos de desenvolvimento, de uma ampla rede de cooperativas de crdito rurais e urbanas, e da emisso privada de bnus (private placement bonds), estimada em US$ 43,7 bilhes em 2004 (Farrel et al., 2006). Em suma, o sistema financeiro da ndia foi amplamente nacionalizado e fortemente regulamentado entre 1969 e 1990. A partir de 1991, o governo indiano desencadeou um processo gradual de liberalizao e desregulamentao financeira. O banco central aperfeioou normas prudenciais e permitiu a entrada de novos bancos domsticos e estrangeiros, mas manteve a administrao das taxas de juros sobre depsitos e emprstimos e o direcionamento de parte do crdito para setores prioritrios, persistindo um elevado grau de represso financeira. Assim, o setor pblico desempenha ainda um papel crucial na dinmica do sistema financeiro indiano, seja mediante a regulao, seja mediante a atuao dos bancos pblicos, que controlam grande parte dos ativos, depsitos e emprstimos.
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4.1.3 A abertura financeira
De acordo com Akyuz (1993), a abertura financeira diz respeito facilidade com que os residentes podem adquirir ativos e passivos financeiros denominados em moeda estrangeira e do acesso de no residentes ao mercado financeiro domstico. Trs nveis de abertura financeira so identificados. O primeiro nvel diz respeito s inward transactions entrada de no residentes no mercado financeiro domstico e captao de recursos externos pelos residentes. O segundo nvel trata das outward transactions sada de capitais realizadas pelos residentes e endividamento de no residentes no mercado financeiro domstico. O terceiro nvel refere-se conversibilidade interna da moeda, ou seja, permisso de transaes em (ou denominadas em) moeda estrangeira no espao nacional, como depsitos no sistema bancrio domstico e emisso de ttulos indexados variao cambial. A estratgia de abertura financeira indiana que viabilizou sua insero no contexto de globalizao financeira35 em curso desde 1991, envolveu, principalmente, os dois primeiros nveis de abertura, o que resultou na liberalizao dos movimentos de entrada e sada de capitais financeiros. O terceiro nvel de abertura continuou bastante limitado, sendo autorizados somente depsitos em moeda estrangeira de no residentes e exportadores (Nayyar, 2000). A literatura tem chamado ateno para o carter cauteloso (e, por isso, virtuoso) da abertura financeira na ndia, expresso na manuteno de controles de capitais sobre os fluxos mais volteis. Esta opo foi condicionada pela ecloso das crises mexicana e asitica, que fizeram o governo indiano abandonar seu projeto de plena conversibilidade da conta financeira, sintetizado no Tarapore Committee, e adotar uma trajetria mais prudente (Nayyar, 2000; Chandrasekar, 2008). Numa primeira etapa, a ampliao do primeiro nvel de abertura priorizou a liberalizao dos investimentos de portflio em aes no mercado financeiro domstico, mantendo limites mais rgidos para duas modalidades de fluxos, cuja reverso foi responsvel pela crise cambial de 1991: o endividamento externo, principalmente de curto prazo, e os depsitos de no residentes. Como destaca Nayyar (2000, p. 4), esta crise was responsible for the change in emphasis and the shift in preference from debt creating flows to non-debt creating capital flows. Em janeiro de 1992, foram autorizadas as aplicaes dos foreign institutional investors (FIIs) investidores institucionais estrangeiros, como fundos de penso, fundos mtuos e seguradoras no mercado de aes, registradas na Securities and Exchange Board of India (SEBI). No caso do segmento primrio, o limite
35. A globalizao financeira refere-se eliminao das barreiras internas entre os diferentes segmentos dos mercados financeiros, somada interpenetrao dos mercados monetrios e financeiros nacionais (onshore) e sua integrao aos mercados globalizados (offshore) (Chesnais, 1996).
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mximo inicial (15%), sujeito aprovao prvia no RBI, continua vigente. J no segmento secundrio, esta liberalizao foi considervel. Inicialmente, foram impostos tetos mximos de 5% de participao acionria para cada investidor, e de 24% para o conjunto dos FIIs. Estes tetos foram sucessivamente elevados: em julho de 1996, o teto individual foi elevado para 10%; em maro de 2001, o teto agregado passou para 40%, sujeito aprovao dos acionistas, mediante a emisso de uma resoluo especial. Em maro de 2003, com a extino do imposto sobre ganhos de capital incidente sobre a compra ou venda de aes de companhais indianas, foi eliminado um controle de capital indireto sobre as aplicaes dos FIIs (Chandrasekar, 2008; Shah e Patnaik, 2005 e 2008; Nayyar, 2000).36 A abertura do mercado de renda fixa iniciou em 1996, quando foi permitida a aplicao dos FIIs em ttulos privados e pblicos, sujeita a tetos. No segmento de bnus corporativos, o limite inicial, de US$ 1 bilho, foi reduzido para US$ 500 milhes em 2004, e novamente elevado em fevereiro de 2006 para US$ 1,5 bilho. No caso dos papis do governo, o teto inicial de US$ 2 bilhes passou para US$ 3,2 bilhes em maro de 2007, devendo sofrer uma elevao adicional nos prximos anos.37 Estes limites esto longe de serem atingidos. Em dezembro de 2007, o estoque de investimento dos FIIs em ttulos pblicos era de US$ 326,6 milhes, e em ttulos privados, de US$ 480,83 milhes (Nayyar, 2000; Schich, 2007; Chandrasekhar, 2008). Um canal adicional de ingresso de recursos no mercado financeiro domstico so os depsitos de indianos residentes no exterior, que tm uma participao relevante no supervit da conta financeira (anexo, tabela 2). Ademais, a legislao indiana, ao permitir que os FIIs administrem recursos de clientes residentes no exterior, abriu espao para a criao de outro mecanismo de investimento estrangeiro de portflio, as participatory notes. Estas notas consistem em instrumentos derivativos vinculados a securities (aes e ttulos de renda fixa) negociadas no mercado domstico, adquiridas por estes clientes, que permitem tanto a obteno do rendimento destas aes, como a sua negociao nos mercados internacionais. O estoque de ttulos subjacentes a estes instrumentos atingiu 783,9 bilhes de rpias, valor equivalente a 47% do fluxo lquido agregado de investimento dos FIIs em maro de 2005. Diante da evidente contribuio das participatory notes para a bolha especulativa nas bolsas de valores domsticas, sua emisso foi proibida em outubro de 2007, quando as autoridades indianas tambm determinaram a liquidao de todas as posies dos FIIs nestes instrumentos
36. Vale mencionar que a alquota do imposto sobre dividendos paga pelos FII (equivalente a 20%), inferior ao percentual pago pelos investidores domsticos (Silva, 2004). 37. O Committee on Fuller Convertibility recomendou que o total do investimento dos FIIs nestes papis seja gradualmente elevado, at atingir 10% do estoque de dvida pblica.
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num prazo de 18 meses (Schich, 2007; Chandrasekhar, 2008; Shah e Patnaik, 2008). A reverso destas posies parece ter tido um papel importante na forte depreciao da rpia aps o espraiamento da crise financeira internacional para os pases emergentes em 2008. Em relao captao de recursos no exterior, a liberalizao promovida nos anos 1990 foi muito mais limitada, principalmente no mbito dos emprstimos bancrios, devido ao seu papel na crise cambial de 1991, como j mencionado. Estas captaes ficaram sujeitas autorizao do RBI, sendo que as principais restries (maiores que as vigentes na dcada de 1980) incidiam sobre as dvidas de curto prazo, incluindo os crditos comerciais. A emisso de global depositary receipts (GDRs) e euro convertible bonds (ttulos de dvida conversveis em aes aps um perodo determinado) pelas empresas indianas foi permitida em 1992, mas tambm sujeita aprovao prvia do governo (Nayyar, 2000). Nos ltimos anos, o processo de abertura financeira avanou nessa rea, com a autorizao do pr-pagamento da dvida externa sem necessidade de aprovao do RBI at o limite de US$ 500 milhes (desde que no ocorra antes do perodo mnimo de maturidade do emprstimo) e a ampliao do limite de endividamento externo de empresas indianas. No mbito da automatic route (sem necessidade de aprovao do RBI), cada companhia pode tomar emprestado US$ 500 milhes anualmente, em um limite de US$ 20 milhes, com maturidade mxima de trs anos (Chandrasekhar, 2008). J as medidas relativas ao segundo nvel de abertura abrangeram somente a flexibilizao dos canais de sada de capitais ou seja, no foi autorizado o endividamento de no residentes no mercado financeiro domstico. Nos anos 1990, esta flexibilizao foi bastante restrita, envolvendo apenas algumas modalidades de remessas de recursos pelas empresas, como descrito a seguir. 5. Para a realizao de joint ventures ou estabelecimento de subsidirias no exterior por corporaes indianas, as propostas de investimentos de at US$ 15 milhes so aceitas, de forma praticamente automtica, pelo Reserve Bank of India, mas acima deste valor so objeto de aprovao caso a caso (tambm foi estabelecido um teto agregado anual para tais aprovaes). 6. Para empresas indianas que executam projetos no exterior, essa aprovao tambm exigida pelo banco central indiano. 7. O estabelecimento de escritrios no exterior foi permitido, automaticamente, somente para os exportadores (Silva, 2004). Contudo, essa postura bastante prudente em relao sada de capitais foi abandonada na presente dcada. A emergncia de um novo ciclo de liquidez para
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os pases emergentes em 2003, somada s expectativas otimistas dos investidores estrangeiros em relao ao novo tigre asitico, resultou num ingresso excessivo de fluxos de capitais, notadamente de investimentos de portflio em aes, que fomentaram um boom na bolsa de valores domstica (anexo, tabela 2). Como mostra o grfico 6, a performance do ndice Sensex (ndice da Bombay Stock Exchange BSE) se tornou intrinsecamente associada trajetria crescente do estoque de aplicaes destes investidores, a qual contribuiu para a dinamizao (e volatilidade) do mercado de aes indiano, que se tornou um dos maiores do mundo em termos de volume de transaes (Schich, 2007).38
Grfico 6 Evoluo do estoque de investimento estrangeiro de portflio e do ndice Sensex
Fontes: BSE e Sebi.
O ingresso excessivo de fluxos de capitais tambm impulsionado pela flexibilizao das restries incidentes sobre os emprstimos externos (anexo, tabela 2) trouxe dilemas para a gesto macroeconmica domstica (seo 4.2). Neste contexto, os dirigentes polticos indianos, movidos pelo pragmatismo, optaram pelo aprofundamento do segundo nvel de abertura, ao invs de impor limites a este ingresso (Chandrasekhar, 2008; Mohan, 2008). Alm da ampliao dos limites incidentes sobre investimentos externos em joint ventures ou subsidirias por empresas indianas (permitidos em at 400%
38. Esta dinamizao foi condicionada, igualmente, pelas mudanas institucionais iniciadas em 1992, com a criao da Securities and Exchange Board of India (SEBI), rgo regulador independente, com foco exclusivo no mercado de aes e de ttulos. Dois anos depois, em 1994, foi criada a National Stock Exchange (NSE), com sistema de ordens eletrnicas, a fim de competir com a BSE. Foi instituda ainda a National Securities Clearing Corporation, para garantir a liquidao das operaes e eliminar o risco de contraparte, e a National Securities Depository Ltd., para estabelecer um sistema nico de custdia para todas as aes emitidas no pas (Farrel et al., 2006).
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do patrimnio lquido da companhia no mbito da automatic route), foram institudos novos canais de sada de capitais, quais sejam: i) investimentos de portflio por companhias listadas em bolsa de at 50% do seu patrimnio lquido; ii) investimentos de portflio de fundos mtuos registrados na SEBI at o valor de US$ 5 bilhes; iii) investimentos at o valor de US$ 1 bilho em exchangetraded funds, permitidos para um nmero limitado de fundos mtuos indianos qualificados; iv) autorizao de aplicao em contas no exterior para residentes pessoas fsicas (em fevereiro de 2004), cujo limite foi recentemente elevado de US$ 25 milhes para US$ 200 bilhes no mbito do Liberalised Remittance Scheme (LRS); e v) permisso a indianos no residentes para remeter ao exterior anualmente at US$ 1 milho de recursos depositados nas non-repatriable, non-resident ordinary accounts e/ou provenientes de vendas de bens herdados (Chandrasekhar, 2008; Mohan, 2008). Os riscos dessa opo explicitaram-se com o espraiamento da crise financeira internacional para os pases emergentes em 2008, quando o resgate dos investimentos estrangeiros de portflio (concentrados em aes) resultou numa forte depreciao da rpia. Em dezembro de 2007, o estoque destes investimentos correspondia a 10,6% do PIB, 5,8 p.p. superior ao percentual registrado em maro de 2005 (4,8%). Este crescimento foi o principal condicionante do aumento significativo do passivo externo indiano em % PIB, que passou de 18,7% para 34,5% no mesmo perodo (grfico 7).
Grfico 7 Indicadores de abertura financeira (Em % PIB)
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A flexibilizao dos limites incidentes sobre os emprstimos externos nos ltimos anos, registrados na rubrica outros investimentos do passivo externo, tambm transparece nos indicadores de abertura financeira. Esta rubrica passou de 10,1% do PIB para 15,2% do PIB. J o aprofundamento do segundo nvel de abertura (ou seja, a liberalizao das sadas de capitais) no parece ter tido efeitos sobre a composio do ativo externo, cujo forte crescimento no perodo (de 14,1% do PIB para 28,2% do PIB) decorre, quase integralmente, do acmulo de reservas internacionais, que contribuiu para atenuar o crescimento do passivo externo lquido em porcentagem do PIB. Assim, a estratgia de ampliao da mobilidade de capitais entre o pas e o exterior, mesmo que gradual, resultou no aprofundamento do grau de abertura financeira e, assim, no aumento da vulnerabilidade externa da economia indiana. O efeito contgio da crise financeira internacional, cujo principal canal de transmisso foi a sada dos investimentos de portflio em aes, revelou o quo equivocada era a hiptese (que guiou esta estratgia) de que estes investimentos eram menos volteis do que os fluxos de renda fixa (debt-creating).
4.2 O regime macroeconmico
Esta seo dedica-se anlise da evoluo do regime macroeconmico indiano desde o incio dos anos 1990, com nfase no perodo de 2000 a 2008 e nas polticas cambial e monetria. O processo de reformas liberalizantes foi acompanhado por importantes transformaes neste regime, que tiveram continuidade no perodo mais recente. No mbito da poltica cambial, as mudanas iniciaram com a crise da dvida externa de 1991, que resultou numa desvalorizao de 20% da rpia. Em seguida, no incio de 1992, o regime de cmbio administrado39 foi substitudo por um sistema cambial dual. Em maro de 1993, com a unificao deste sistema taxa de cmbio de mercado, foi institudo o regime de cmbio flutuante. Todavia, apesar da sua adoo de jure, de facto vigora, desde ento, um sistema de flutuao suja, no qual a autoridade monetria indiana influencia os movimentos da taxa de cmbio mediante intervenes ativas nos mercados cambiais (Nayyar, 2000; Mohan, 2008). Assim, na ndia a adoo de um regime intermedirio entre as solues polares (cmbio fixo ou flutuao pura) que passou a predominar na maioria dos pases emergentes aps as crises financeiras do final dos anos 1990 ocorreu de
39. Entre a independncia (1947) e o colapso do sistema de Bretton Woods, a ndia adotou um regime de cmbio fixo, como os demais pases desenvolvidos e em desenvolvimento. De 1975 a 1992, a cotao da rpia tornou-se vinculada a uma cesta de moedas (que no era divulgada pelo RBI, mas provavelmente inclua o dlar, a libra e o marco). Neste perodo, o banco central anunciava diariamente as taxas de cmbio de compra e venda aos poucos dealers autorizados e intervinha no mercado de cmbio para garantir a vigncia destas taxas (Nayyar, 2000).
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forma prematura, ainda na primeira metade desta dcada. A opo pelo regime de flutuao suja decorre, principalmente, de algumas caractersticas estruturais destes pases, dentre as quais: a maior volatilidade dos fluxos de capitais; a menor dimenso dos mercados de cmbio e financeiros vis--vis estes fluxos; o descasamento de moedas (currency mismatch), associado ao acmulo de passivos externos e internos denominados em moeda estrangeira; o pass-through mais elevado das variaes cambiais aos preos; e a menor capacidade de ajuste do setor externo a estas variaes, devida, por exemplo, menor diversificao das pautas de exportao (Greenville, 2000; Mohanty e Scatigna, 2005). Como esclarece Ocampo (2000), em funo dessas especificidades, o regime cambial nesses pases est sujeito a duas demandas conflituosas num contexto de abertura financeira (e, pour cause, de reduzido grau de liberdade da gesto macroeconmica domstica). Por um lado, h a demanda por estabilidade, associada necessidade de manter uma taxa de cmbio real competitiva para as exportaes; conter os efeitos das flutuaes cambiais provocadas pelos fluxos de capitais volteis sobre a situao financeira dos agentes com currency mismatch; e garantir uma ncora para os preos internos. Por outro lado, existe a demanda por flexibilidade, na medida em que variaes da taxa de cmbio nominal contribuem para o ajuste da taxa de cmbio real frente a mudanas nos termos de troca ou na taxa de crescimento dos parceiros comerciais. A preferncia das autoridades econmicas dos pases emergentes pelos regimes intermedirios buscaria, exatamente, conciliar essas demandas conflituosas. Esta preferncia estaria associada, igualmente, chamada demanda precaucional por reservas, que tem sido considerada uma estratgia racional das autoridades monetrias dos pases emergentes no contexto das finanas globalizadas e liberalizadas. Como destacam Aizenman et al. (2004) e Dooley et al. (2004), as intervenes constantes e, em alguns casos, expressivas, dos bancos centrais nos mercados de cmbio mediante a compra de divisas estariam vinculadas ampliao da capacidade potencial de sustentao da liquidez externa em momentos de reverso dos fluxos de capitais. Os pases, todavia, se diferenciam em relao ao modus operandi da sua poltica de flutuao cambial, que envolve tanto as metas perseguidas, como a forma de atingi-las, ou seja, a estratgia de interveno cambial (Moreno, 2005). Na ndia, de acordo com o RBI, as seguintes metas guiaram a poltica cambial desde a adoo do regime de cmbio flutuante: a manuteno de um nvel adequado de reservas cambiais; a reduo da volatilidade da taxa de cmbio, mediante a conteno de movimentos especulativos; e o desenvolvimento de um mercado de cmbio lquido e ordenado (Nayyar, 2000; Mohan, 2008). Adicionalmente, segundo vrios autores (como Nayyar, 2000 e Nassif, 2006), a autoridade monetria indiana perseguiria, implicitamente, a meta de manter a taxa de cmbio
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real num patamar competitivo. Estas metas, explcitas e implcitas, se subordinariam, por sua vez, a objetivos macroeconmicos mais gerais, a saber, a reduo da vulnerabilidade externa, o controle da inflao, a manuteno da estabilidade financeira e a sustentao da competitividade das exportaes. Contudo, a eficcia da poltica cambial indiana no sentido de atingir algumas dessas metas (e seus objetivos correlatos) diminuiu com o aprofundamento da abertura financeira (seo 4.1.3), que ampliou a liquidez e a profundidade do mercado de cmbio e, com isso, alterou a correlao de foras entre a autoridade monetria e os agentes privados neste mercado. O xito das intervenes oficiais em manter a taxa de cmbio no patamar desejado e/ou atenuar sua volatilidade tornou-se cada vez menor com o aumento das transaes cambiais vinculadas aos fluxos de capitais principalmente investimentos estrangeiros de portflio em aes , guiados por perspectivas de ganhos no curto prazo. Segundo o Triennial Central Bank Survey of Foreign Exchange and Derivatives Market Activity, realizado pelo Bank for International Settlements (BIS) em 2007, o aumento do turnover (giro dirio de negcios) no mercado de cmbio indiano entre abril de 2004 e abril de 2007 (de US$ 7 bilhes para US$ 34 bilhes, alta de quase 400%) foi o maior observado entre os 54 pases cobertos pela pesquisa. Em 2008, este turnover atingiu US$ 48 bilhes: US$ 23,8 bilhes no segmento vista e US$ 24,2 bilhes no mercado futuro. Nesse contexto, como mostra o grfico 8, a trajetria da taxa de cmbio nominal (e, consequentemente, da taxa real efetiva) tornou-se mais voltil, com perodos mais duradouros de apreciao (em 2006 e 2007) ou depreciao (2008). Em contrapartida, a meta de acumular reservas foi alcanada com sucesso (grfico 8), mas se revelou incapaz de imunizar a economia indiana contra o efeito contgio da crise financeira internacional, em funo do elevado passivo externo de curto prazo na forma de aplicaes de no residentes no mercado acionrio (grfico 7). Como mencionado, o resgate destas aplicaes foi a principal determinante da forte depreciao da rpia entre meados de setembro e o final de 2008.
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Grfico 8 Taxas de cmbio nominal e real efetiva e reservas internacionais
Fontes: IMF (IFS database), BIS e RBI. Elaborao do autor.
A experincia indiana tambm ilustra os dilemas que o aprofundamento da abertura financeira da economia impe poltica monetria (Mohan, 2008). A ndia enfrentou, como as demais economias emergentes que adotaram regimes de flutuao suja, o desafio de neutralizar o impacto monetrio das intervenes frequentes do banco central no mercado de cmbio para, assim, atingir os objetivos desta poltica, quais sejam: a estabilidade de preos e a proviso de um volume adequado de crdito para os setores econmicos. Segundo Mohan (2005), apesar de o RBI no possuir um compromisso explcito com esta estabilidade (ao contrrio de outros bancos centrais, que adotaram o sistema de metas de inflao),40 ela se tornou o principal objetivo da poltica monetria indiana. O argumento subjacente que somente num ambiente de inflao baixa e estvel o crescimento econmico pode ser sustentado. A institucionalidade da poltica monetria sofreu, igualmente, importantes alteraes desde o incio das reformas liberalizantes. O sistema vigente at meados dos anos 1990, que se apoiava em instrumentos diretos (a base monetria era a meta operacional, e as reservas bancrias, o instrumento operacional), foi substitudo por um arcabouo market-based alicerado, principalmente, em instrumentos indiretos. Apesar da manuteno de percentuais ainda elevados de recolhimento compulsrio (minimum statutory liquidity ratio SLR), a gesto da liquidez passou a se apoiar, de forma crescente, nas operaes de mercado
40. De acordo com o Reserve Bank of India Act, os objetivos da poltica monetria so to regulate the issue of Bank notes and the keeping of reserves with a view to securing monetary stability in India and generally to operate the currency and credit system of the country in its advantage.
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aberto. Desde 2000, estas operaes foram realizadas, principalmente, mediante a Liquidity Adjustment Facility (LAF), que se tornou o instrumento operacional por excelncia da poltica monetria. A LAF envolve operaes compromissadas dirias de venda e compra de ttulos pblicos (repo e reverse repo auctions41), nas quais o RBI estabelece duas taxas de juros de curto prazo (respectivamente, repo e reverse repo rates), que formam um intervalo consistente com os objetivos dessa poltica (Mohan, 2005). Essas operaes so, tambm, o principal mecanismo de esterilizao do impacto monetrio das compras de divisas da autoridade monetria, sendo complementadas, quando necessrio, pelas operaes de venda e compra de ttulos pblicos sem compromisso de recompra. Todavia, diante do aumento do ingresso de capitais externos a partir de 2004 (anexo, tabela 2) e da reduo do estoque de ttulos pblicos detido pelo RBI, a poltica monetria deparou-se com dificuldades crescentes para neutralizar este impacto. Neste contexto, o RBI, sob recomendao do Working Group on Instruments of Sterilisation (2004), introduziu um novo mecanismo de esterilizao, o Market Stabilisation Scheme (MSS), mediante o qual o RBI foi autorizado a emitir, a partir de abril de 2004, ttulos de curto e mdio prazo voltados, exclusivamente, para a absoro da liquidez gerada pela compra de moeda estrangeira (Mohan, 2008). O receio de que esse ingresso gerasse um sobreaquecimento da economia, com consequente presso inflacionria, foi uma das condicionantes da elevao da repo rate (a principal policy rate do RBI) entre o final de 2005 e agosto de 2008 (grfico 9). A poltica monetria mais restritiva neste perodo tambm buscou conter o pass-through sobre os preos internos da alta das cotaes de importantes commodities importadas pela ndia, com destaque para o petrleo. Contudo, o aumento da diferena entre os juros externo e interno (em especial aps a ecloso da crise das hipotecas subprime, que resultou em quedas sucessivas dos juros nos pases desenvolvidos) fomentou o boom de fluxos de capitais (ao estimular a emisso de ttulos no exterior pelas empresas e bancos residentes) e o excesso de moeda estrangeira no mercado de cmbio, exigindo a intensificao das intervenes do banco central, que no lograram evitar a apreciao da rpia em 2006 e 2007. Ou seja, o contexto de maior abertura financeira, ao tornar as polticas cambial e monetria interdependentes, impossibilitou o banco central indiano de fixar, simultaneamente, as taxas de cmbio e de juros.
41. Repo a abreviao de repurchase agreement, que significa compromisso de recompra. Mediante estas operaes, o RBI compra e vende ttulos pblicos das instituies financeiras autorizadas a atuar no mercado aberto com o compromisso de recompr-los dentro de um prazo predeterminado.
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Grfico 9 Evoluo das policy rates
Finalmente, importante tecer alguns comentrios sobre a poltica fiscal. Esta manteve um maior grau de autonomia em comparao s polticas cambial e monetria, graas preservao de um sistema financeiro regulado, no qual os bancos ainda permaneceram obrigados a aplicar 25% dos seus ativos em ttulos pblicos (mediante a SLR), bem como participao ainda pequena dos investidores estrangeiros no mercado de dvida pblica (dadas as taxas de juros reais relativamente baixas e sob controle do banco central). Esses fatores permitiram gesto fiscal indiana incorrer em dficits fiscais consecutivos na dcada de 2000, ao contrrio da tendncia observada nos demais pases emergentes (de manter as receitas superiores s despesas de forma a reduzir o indicador de solvncia fiscal dvida pblica/PIB). Apenas em 2007 e 2008 o resultado primrio tornou-se ligeiramente superavitrio (em 0,37% do PIB e 0,79% do PIB, respectivamente), graas s medidas voltadas ao aumento das receitas dentre as quais estava a reduo da alquota do imposto de renda, simultaneamente ao alargamento da base tributria (Cysne et al., 2007).42 A cautela na desregulamentao financeira domstica e na abertura financeira no mbito dos investimentos de portflio em renda fixa tambm permitiu gesto fiscal absorver os nus das operaes de esterilizao, associados ao aumento do estoque e, assim, do custo da dvida pblica (grfico 10). Entre os anos fiscais de 2004/2005 e 2007/2008, somente as operaes no mbito do
42. Para uma anlise detalhada da poltica fiscal indiana desde 1990, ver Cisne et al. (2007)
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MSS resultaram num aumento de 62,9 bilhes de rpias nos juros pagos pelo governo e de 1,04 bilho de rpias no estoque desta dvida (que, apesar de ter se reduzido neste perodo, permanece num patamar muito elevado, em 71% do PIB). Assim, se pode afirmar que, indiretamente, esta cautela ampliou o raio de manobra da poltica monetria no sentido de neutralizar os impactos monetrios da poltica cambial.
Grfico 10 Indicadores fiscais (Em % PIB)
As sees anteriores sintetizaram a trajetria da economia indiana desde a independncia at 2008, com nfase nas dcadas de 1980 e, principalmente, 1990, quando esta economia acelerou seu ritmo de expanso, deixando para trs o padro de crescimento hindu que caracterizou o perodo 1950-1980. H controvrsias na literatura sobre os determinantes desta mudana. A viso convencional enfatiza a influncia das reformas liberalizantes, que teriam possibilitado o aumento da presso competitiva externa sobre as atividades produtivas e, assim, os ganhos de eficincia e de competitividade nas exportaes. J os analistas heterodoxos atribuem o maior dinamismo econmico da ndia aps a adoo destas reformas manuteno de vrios pilares do modelo de desenvolvimento anterior, dentre os quais a ampla presena do Estado. Essas duas interpretaes trazem tona aspectos que devem ser considerados na explicao do melhor desempenho da economia indiana a partir dos anos 1980, que combinou elevadas taxas de crescimento do PIB com estabilidade de
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preos e avano da renda per capita. Como j destacado, na ndia o programa de reformas estruturais foi implementado de uma forma bastante particular, que combinou gradualismo e pragmatismo e no resultou no abandono de uma estratgia de desenvolvimento. O Estado, alm de manter uma atuao direta no setor produtivo (mediante as empresas estatais) e no sistema financeiro (por meio dos bancos pblicos e dos instrumentos de direcionamento de crdito), continuou exercendo o papel fundamental de regulador, adaptando os instrumentos das polticas industrial, tecnolgica e de comrcio exterior ao novo ambiente econmico de maior desregulamentao interna, internacionalizao produtiva e abertura externa. No mbito da gesto macroeconmica, foram adotadas polticas cambial, monetria e fiscal favorveis ao crescimento e s exportaes. Em suma, a ndia no se inseriu de maneira irresponsvel e incondicional na globalizao produtiva e financeira, como a maioria dos seus congneres. Apesar do sucesso econmico das ltimas dcadas, esse pas ainda depara-se com vrios desafios. Por um lado, o crculo virtuoso de expanso do PIB, aumento da produtividade e do valor agregado, gerao de empregos e dinamismo das exportaes ainda continua concentrado no setor de servios intensivos em tecnologia. Por outro lado, a mudana na estrutura setorial do crescimento no foi acompanhada por uma transformao correspondente na composio da fora de trabalho, que continua predominantemente rural. Esta assimetria explica, em grande parte, os modestos avanos obtidos na reduo da pobreza e no desenvolvimento social. Esta estrutura constitui, igualmente, um dos fatores explicativos das menores taxas de investimento e, pour cause, de crescimento da ndia em relao China (cujo motor dinmico o setor manufatureiro, mais indutor da acumulao de capital). A crise financeira e econmica recente coloca obstculos superao desses desafios e sustentao de elevadas taxas de crescimento econmico com maior incluso social meta do atual plano quinquenal. No quarto trimestre do ano, a taxa de crescimento da economia indiana (5,3%) foi a menor registrada desde o mesmo trimestre de 2002, um reflexo do efeito contgio desta crise. Para conter este efeito, o governo indiano adotou iniciativas de poltica monetria e, principalmente, fiscal. Mesmo que o aprofundamento da abertura financeira tenha reduzido o raio de manobra da gesto macroeconmica ao acentuar a inter-relao entre as taxas de cmbio e de juros, estas polticas ainda possuem um elevado grau de autonomia graas preservao de um sistema financeiro regulado e participao ainda pequena dos investidores estrangeiros no mercado de ttulos do Tesouro. Antes de concluir, vale mencionar as principais medidas anticclicas lanadas at o incio de maro de 2009: i) quatro cortes sucessivos das taxas de juros bsicas desde outubro (a repo rate foi reduzida de 9% para 5,5%, e a reverse repo rate,
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de 7,5% para 4%); ii) medidas para ampliar a liquidez da economia, como a recompra de ttulos do governo e a reduo das provises obrigatrias dos bancos; iii) aumento da taxa de juros dos depsitos de indianos no residentes em moeda estrangeira; iv) reduo do recolhimento compulsrio, de 5,5% para 5,0%, liberando cerca de 200,0 bilhes de rpias (US$ 4,1 bilhes) para o sistema bancrio; e v) pacote de estmulo, que inclui gastos com infraestrutura e auxlio ao setor automobilstico e s empresas financeiras no bancrias.
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Anexo
Quadro 1 Os planos quinquenais de desenvolvimento
Planos quinquenais 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Perodo 1951-1956 1956-1961 1961-1966 1969-1974 1974-1979 1980-1985 1985-1990 1992-1997 1997-2002 2002-2007 2008-2012 Setores prioritrios No houve. Bens de capital, minerao e metalurgia bsica; apoio a pequenas e mdias empresas. Bens de capital, qumica e insumos bsicos (ao, energia eltrica e combustveis). Metalurgia bsica, metais no ferrosos (alumnio, cobre e zinco), indstrias de engenharia pesada, qumica e petroqumica, fertilizantes e construo naval. Metalurgia bsica, explorao e refino de petrleo, fertilizantes. Infraestrutura (sobretudo carvo, energia eltrica, energia nuclear e transporte), bens de capital (apoio para reestruturao) e eletrnicos. Educao, setores intensivos em cincia e tecnologia (energia nuclear e eletrnicos), infraestrutura e setores intensivos em emprego (agricultura, txteis, vesturios e outros segmentos para consumo de massa). Setores intensivos em cincia e tecnologia, educao, infraestrutura fsica e social (energia, transporte, comunicao, irrigao e saneamento). Infraestrutura fsica e social; agricultura e setores intensivos em tecnologia (notadamente energia atmica e aeroespacial, e tecnologias da informao); educao. Infraestrutura e setores geradores de emprego (como agricultura, construo, turismo e servios de tecnologia da informao). Ligeira acelerao do crescimento (de 9% no perodo 2007-2008 para 10% em 2012) e nfase na incluso social. Metas para melhorar a performance em 26 indicadores relacionados a pobreza, educao, sade, condies de vida das crianas e das mulheres, infraestrutura e meio ambiente.
Fontes: Nassif (2006) para os dez primeiros planos e Planning Commission (2008) para o 11 Plano. Obs.: Na periodizao dos planos quinquenais, o governo indiano tradicionalmente exclui o ano-base (por exemplo, 1950, no caso do 1 Plano) e inclui o ano em que ser iniciado o plano subsequente.
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Tabela 1 Indicadores macroeconmicos e sociais selecionados

PIB per capita PPC (US$ correntes) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 416,1 471,9 506,7 553,1 583,4 620,0 649,9 679,6 754,7 813,1 873,4 895,6 948,6 998,0 1067,5 1150,9 1239,4 1288,6 1360,0 1456,6 1522,6 1614,3 1678,2 1829,9 2008,7 2229,9 2489,3 2752,7 Variao do Variao Taxa de Taxa masculina Taxa feminina de Taxa de mortalidade Expectativa de PIB real do PIB inflao de alfabetizao alfabetizao infantil vida per capita % (anual) 4,4 3,7 1,2 5,0 1,7 3,1 2,5 1,8 7,4 3,8 3,4 -0,9 3,5 2,8 4,7 5,7 5,7 2,3 4,4 5,6 2,3 3,5 2,2 6,8 6,7 7,8 8,2 7,7 % 3,6 6,4 4,3 6,2 4,8 5,3 5,0 4,4 8,5 7,2 5,6 2,1 4,2 5,0 6,8 7,6 7,5 4,9 5,9 6,9 5,4 3,9 4,5 6,9 7,9 9,0 9,7 8,9 % 11,4 13,1 7,9 11,9 8,3 5,6 8,7 8,8 9,4 6,2 9,0 13,9 11,8 6,4 10,2 10,2 9,0 7,2 13,2 4,7 4,0 3,8 4,3 3,8 3,8 4,2 6,1 6,2 % n.d. 54,8 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 61,6 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 73,4 n.d. n.d. n.d. 75,8* 76,4* 76,9* % n.d. 25,7 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 33,7 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 47,8 n.d. n.d. n.d. 52,4* 53,4* 54,5* Por mil nascidos vivos 113,0 110,0 105,0 105,0 104,0 97,0 96,0 95,0 94,0 91,0 80,0 80,0 79,0 74,0 74,0 74,0 72,0 71,0 72,0 70,0 68,0 66,0 64,0 n.d. 61,6 58,7 57,4 n.d. Anos 54,2 n.d. 55,1 n.d. n.d. 56,6 n.d. 57,6 n.d. n.d. 59,1 n.d. 60,1 n.d. n.d. 61,4 n.d. 62,2 n.d. n.d. 62,9 n.d. 63,4 n.d. n.d. 64,2 64,5 n.d.
Fontes: Banco Mundial World Development Indicators (WDI); UIS (Unesco Institute for Statistics); Reserve Bank of India. Elaborao prpria. Nota: * Dados preliminares.
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Tabela 2 Contas selecionadas do balano de pagamentos (Em US$ milhes)

Ano 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Saldo comercial Servios Conta Investimento de Emprstimos e Depsitos de Conta financeira corrente portflio amortizaes no residentes n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 6 4 244 3.567 3.824 2.748 3.312 1.828 -61 3.026 2.760 2.021 979 11.377 9.315 12.492 7.003 29.395 1.439 426 1.689 1.967 2.407 3.062 3.027 3.194 5.197 4.164 5.549 3.354 378 4.255 4.062 -1.219 1.909 3.496 4.888 4.369 -572 -2.543 1.647 -1.982 14.295 770 13.056 47.965 226 231 398 688 740 1.444 1.290 1.419 2.510 2.403 1.536 290 2.001 1.205 172 1.103 3.350 1.125 960 1.540 2.316 2.754 2.978 3.642 -964 2.789 4.321 179 1.665 657 2.087 2.655 3.147 4.506 4.317 4.613 7.707 6.567 7.091 3.648 2.623 9.027 8.058 2.632 8.571 6.449 5.787 8.935 4.504 2.232 5.604 13.037 22.646 16.051 24.380 77.539 Saldo do balano de pagamentos -1.140 -2.523 -1.319 -561 730 -361 -47 195 68 136 -2.589 2.470 -903 7.869 4.689 -3.278 3.952 949 1.749 4.237 5.868 11.757 16.985 31.421 26.159 15.052 36.606 92.164
-7.869 5.065 -2.804 -7.273 4.094 -3.179 -6.979 3.572 -3.407 -6.715 3.499 -3.216 -5.654 3.238 -2.417 -7.834 2.967 -4.867 -7.316 2.756 -4.560 -7.168 2.316 -4.852 -9.361 1.364 -7.997 -7.456 615 -6.841 -9.437 -243 -9.680 -2.798 1.620 -1.178 -5.447 1.921 -3.526 -4.056 2.898 -1.158 -9.049 5.680 -3.369 -11.359 5.449 -5.910 -14.815 10.196 -4.619 -15.507 10.007 -5.500 -13.246 9.208 -4.038 -17.841 13.143 -4.698 -12.460 9.794 -2.666 -11.574 14.974 3.400 -10.690 17.035 6.345 -13.718 27.801 14.083 -33.702 31.232 -2.470 -51.904 42.002 -9.902 -63.171 53.405 -9.766 -90.060 72.657 -17.403 Fonte: Reserve Bank of India. Elaborao prpria.
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CAPTULO 11
FRICA DO SUL PS-APARTHEID : ENTRE A ORTODOXIA DA POLTICA ECONMICA E A AFIRMAO DE UMA POLTICA EXTERNA SOBERANA
Alexandre de Freitas Barbosa* ngela Cristina Tepass**
The world that we left was long gone. The danger was that our ideas had become frozen in time. Prison is a still point in a turning world, and it is very easy to remain in the same place in jail while the world moves on. Was Mandela the same man who went to prison twenty-seven years before, or was this a different Mandela, a reformed Mandela? Had he survived or had he been broken?
(Nelson Mandela, Long walk to freedom, 1995)
1 Introduo
Este captulo procura discutir como se deu a interao entre poltica econmica e poltica externa na frica do Sul ps-apartheid, avaliando seus impactos sobre o padro de desenvolvimento deste pas, especialmente no que diz respeito dinmica macroeconmica e aos nveis de competitividade e equidade. O perodo coberto vai da eleio de Nelson Mandela, em 1994, at o final de 2008. Vale ressaltar que alguns dados esto disponveis apenas at 2007.
* Professor e Pesquisador do Instituto de Estudos Brasileiros da Universidade de So Paulo (IEB/USP). ** Mestranda em economia poltica pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
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O texto compe-se de cinco sees, alm desta introduo e das consideraes finais. A seo seguinte procura situar os desafios da nova coalizo poltica, liderada pelo African National Congress Congresso Nacional Africano (ANC), que conta com amplo predomnio em todos os nveis do executivo e tambm no legislativo. Se a supremacia destas foras polticas recm-aladas ao poder as quais contam com o apoio de uma sociedade civil revitalizada durante os anos 1980 revela-se inconteste, seria difcil imaginar uma situao socioeconmica mais complexa. Em 1994, a economia mais diversificada do continente africano egressa de uma crise de endividamento externo e marcada pelo crescente isolamento econmico caracterizava-se pelos alarmantes ndices de desigualdade racial e social. Ou seja, junto com a necessidade de modernizao e desenvolvimento econmico, reformas estruturais que ampliassem o acesso a polticas sociais e direitos para a populao negra faziam-se urgentes. Como se no bastasse, a democracia deveria se firmar num solo em que o autoritarismo havia se disseminado por todas as dimenses da vida coletiva. A terceira seo apresenta os contornos bsicos da poltica econmica, de vis ortodoxo, implantada especialmente a partir de 1996 com o lanamento do plano Growth, Employment and Redistribution (Gear em portugus, Crescimento, Emprego e Redistribuio). Ressalta-se tambm como o modus operandi da poltica econmica sofreria algumas alteraes no segundo governo Mbeki, iniciado em 2004, a partir da implementao da Accelerated and Shared Growth Initiative for South Africa (AsgiSA em portugus, Iniciativa para o Crescimento Acelerado com Participao). Acompanha-se, em linhas gerais, a evoluo das polticas fiscal, monetria, cambial, de comrcio exterior e industrial durante este perodo (1994-2007), bem como os seus resultados em termos de crescimento econmico, contas externas, inflao, sem deixar de lado as mudanas estruturais no que tange ao perfil dos fluxos de investimento externo e de comrcio. O objetivo desta anlise combinar elementos conjunturais do desempenho macroeconmico com os principais determinantes estruturais da insero externa da frica do Sul. Na seo 4, ressalta-se como a poltica externa procurou servir de contrapeso estratgia macroeconmica. Novas alianas com parceiros do Sul foram firmadas. O pas buscou revitalizar o seu bloco regional, a Unio Aduaneira do Sul da frica (Sacu), integrou-se Comunidade de Desenvolvimento do Sul da frica (SADC) e promoveu a Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica (NEPAD). Paralelamente, passou a atuar de forma mais intensa nas negociaes multilaterais da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) alm de defender a reforma do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU).
frica do Sul Ps-Apartheid : entre a ortodoxia da poltica econmica...
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O governo lanou mo ainda de uma estratgia de ampliao de relaes bilaterais com parceiros do Norte e do Sul. Esta seo procura descrever ainda a crescente internacionalizao das empresas sul-africanas, cujos investimentos externos se concentram no continente africano. Constata-se uma ausncia de coerncia entre as prioridades de poltica externa e os fundamentos da poltica econmica, que contribuem para enfraquecer o desempenho comercial e produtivo do pas. A seo 5 aponta como a falta de sinergia entre a poltica econmica e as polticas comercial e externa comprometeu a viabilizao de uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo capaz de reduzir de forma expressiva as desigualdades raciais e sociais. A polarizao da estrutura econmica, que combina ilhas de elevada competitividade internacional e desnacionalizadas com segmentos sociais precarizados e dependentes de um mercado interno pouco dinmico, foi aguada. Paralelamente, a execuo de polticas de ao afirmativa permitiu uma maior diversificao da composio racial dos estratos mais elevados da sociedade, mas sem alterar de forma expressiva o quadro de apartheid social. A melhoria no desempenho do mercado de trabalho no perodo ps-2003 e a expanso das polticas sociais, executada desde o governo Mandela, devem ser levadas em considerao. Ressalta-se, contudo, que no se originaram de mudanas estruturais na dinmica econmica, constrangida pela estratgia de insero externa. Cumpre enfatizar que este captulo foi escrito para o pblico brasileiro. O leitor perceber vrias semelhanas no s com os dilemas enfrentados pela nossa sociedade, mas tambm quanto forma como estes foram encaminhados pelas polticas pblicas. Trata-se de compreender a transformao dessa sociedade especialmente complexa do mundo subdesenvolvido, de modo a avaliar as escolhas realizadas, sem deixar de ressaltar que o passado recente e as presses internas e externas condicionaram a margem de manobra disponvel. Nas consideraes finais, pretende-se realizar um balano dos avanos e limitaes da estratgia do governo democrtico sul-africano.
2 Economia, sociedade e poltica na frica do Sul: a pesada herana do apartheid
Apesar da retrica da atual coalizo de poder, que procura caracterizar a frica do Sul como uma nao arco-ris, o prprio Thabo Mbeki, em 1998, antes de assumir a presidncia, se referiria ao pas como composto de duas naes (Le Pere, 2006). impossvel, portanto, no mencionar a ferida deixada pelo apartheid na frica do Sul do incio do sculo XXI. Um exemplo ilustrativo a frase do ento presidente do Congresso Nacional Africano, Oliver Tambo, proferida numa
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reunio com empresrios ingleses e sul-africanos em Londres, em 1985. Depois de ouvir do presidente do Standard Bank, um dos maiores da frica do Sul, sobre o encontro que este tivera com Mandela, Tambo retrucaria: voc percebe que o nico desta sala que se encontrou com Mandela nos ltimos 25 anos? (Sampson, 1988). Enfim, o espao poltico estivera ausente durante todo este tempo, ainda que uma limitada integrao econmica e social se efetivasse na prtica, minando aos poucos, e pela base, o prprio apartheid (Johnson, 2005). Esta seo tem incio com uma discusso terica sobre a relao entre o capitalismo e o apartheid, seguida de uma descrio das caractersticas do processo de desenvolvimento desta variedade de capitalismo at os anos 1980, apontando para as suas particularidades econmicas e sociais. Na sequncia, focaliza-se a situao macroeconmica da frica do Sul pr-1994. Por fim, a seo discorre de forma bastante sumria sobre o processo de transio que culminou na eleio de Mandela, ressalvando o papel exercido pelas principais foras polticas internas, assim como pelas potncias internacionais. Ao longo da segunda metade do sculo XX, desenvolveu-se um intenso debate terico sobre a natureza do capitalismo na frica do Sul. Para uns, tratava-se de um regime poltico pautado por forte ideologia segregacionista, que aos poucos definharia com o desenvolvimento econmico. No outro extremo, vrios marxistas viam no apartheid uma dominao de classe levada ao seu limite mximo, uma espcie de paraso do capitalismo na sua implantao imperialista. Segundo este enfoque, a superao da dominao da elite branca levaria inevitavelmente ao ocaso do sistema capitalista. Este debate encontrava-se fortemente influenciado pelas disputas polticas e ideolgicas: a primeira corrente era defendida por Harry Oppenheimer, presidente da poderosa Anglo-American, e a segunda por Joe Slovo, influente lder do Partido Comunista Sul-Africano (SACP). Como nos mostra Merle Lipton (1989), a realidade figurava mais complexa. Em vez de partir do predomnio inconteste da racionalidade econmica que relega a um papel acessrio as foras polticas e ideolgicas, em ambas as vises , faz-se necessrio compreender como tais foras articulavam interesses econmicos diferenciados. A anlise de Wolpe (1995) fornece elementos para interpretar a alterao nos requisitos da acumulao capitalista, bem como sua relao complexa com o apartheid. Num primeiro momento, e de acordo com o estabelecido na Lei das Terras Nativas, de 1913 que alocou 13% das terras do pas para a populao negra, concentrada nas reservas agrcolas , a acumulao capitalista aproveitava-se dos baixos salrios, assegurados em virtude da proviso de subsistncia fora de trabalho por partes destas reas rurais. Os trabalhadores mineiros eram vistos como temporrios e deveriam voltar para a sua terra natal depois de um ano de servio.
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Isso mudaria com a acelerao da industrializao. Em 1971, por exemplo, 40% da populao urbana j era composta por negros, que passaram a viver nas chamadas townships e estar sujeitos s leis de passes (Wolpe, 1995). No havia mercado de trabalho e nem exrcito industrial de reserva, e os salrios eram definidos politicamente, num contexto de represso constante e de proibio de atividade sindical ao menos para os negros. Os movimentos de mo de obra das regies com excesso de oferta para aquelas com escassez eram arbitrados pelo Estado. Assim, as reservas passavam a cumprir to-somente o papel de oferta de nova fora de trabalho, sendo os baixos preos assegurados politicamente. Com a institucionalizao do apartheid a partir de 1948 quando o Partido Nacional africnder assume o poder, que manteria pelos 46 anos seguintes , seriam aprovadas: i) a Lei de Registro da Populao, segundo a qual cada indivduo seria classificado de acordo com sua raa; ii) a Lei de reas por Grupos, que dividia raas e tribos entre reas urbanas e rurais; e iii) a Lei dos Estados Bantus, que conferia limitada autonomia organizativa s regies onde se encontravam as reservas. Os trabalhadores negros, depois de serem desnacionalizados, aparecem agora renacionalizados e retribalizados em Estados-fantoche, retirando-se-lhes qualquer possibilidade de cidadania. Mantm-se mo de obra barata por meio da associao entre expropriao econmica e poltica (Alencastro, 1988). Paralelamente, com a Lei de Educao dos Bantus, a educao dos negros restringe-se s tarefas a eles alocadas, sendo as aulas ministradas na lngua local e proibido o ensino do ingls (Johnson, 2005). Uma das particularidades deste mercado de trabalho sui generis residia na ausncia de um setor informal urbano, caracterstico das demais experincias de industrializao em pases do terceiro mundo. Mesmo que algumas pesquisas de campo revelassem que, nas townships situadas em Durban e Joanesburgo, de 30% a 50% das famlias estavam vinculadas a algum tipo de atividade informal, as barreiras entrada criadas pelo apartheid impediram que estas se generalizassem. Acrescente-se ainda que a estrutura da produo industrial e de servios, altamente intensiva em capital, dominaria boa parte do mercado, reduzindo o alcance da informalidade (Altman, 2008, p. 14,17-18). O excesso de fora de trabalho seria contido, ao menos at os anos 1980, a partir da sua manuteno forada nas reservas ou ento se faria sentir por meio da exploso das townships. Contudo, novas contradies no tardariam a emergir, alterando mais uma vez os requisitos necessrios valorizao do capital. Especialmente a partir dos anos 1970, no se buscaria apenas uma reserva de mo de obra barata, mas tambm um vasto contingente de trabalhadores negros para as ocupaes mais qualificadas, para o qual um mercado de trabalho livre poderia desempenhar um papel mais eficiente do que as polticas segregacionistas (Lipton, 1989).
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De fato, de 1960 em diante, ainda que os capitalistas no tenham se oposto de forma unnime ao apartheid, passaram a predominar os interesses do capital comercial e manufatureiro, surgindo tambm cises no prprio campo dos homens de negcio africnders, que pressionavam no sentido de uma modernizao do regime de trabalho (Lipton, 1989). Isto porque a reserva de mercado para os brancos terminava por elevar o custo do trabalho. Porm, a resistncia do regime venceria esta batalha, concedendo em troca maior proteo do mercado interno e subsdios ao capital. Mas a soluo teria flego curto, dado o excedente demogrfico nas reservas. Seriam necessrios recursos pblicos para o desenvolvimento destas reas fosse via agricultura comercial, fosse por meio da localizao de indstrias prximas s mesmas , os quais no se materializaram, gerando um barril de plvora social, a que o regime responderia na base da violncia e com pequenas reformas a partir dos anos 1980. At os anos 1970, o governo tentaria eliminar os pontos negros, enviando de volta s reservas milhes de trabalhadores (Johnson, 2005). Por trs do processo de industrializao, erigiu-se uma estrutura de poder e social altamente complexa. No dizer de Lipton (1989), no se pode aplicar aqui facilmente a tese do imperialismo como gerador de desenvolvimento do subdesenvolvimento. Apesar de nos anos 1920 o capital externo possuir 80% dos investimentos na minerao do ouro, o apartheid resultaria de um processo ao menos parcialmente endgeno. As foras que explicam este regime infame so de um lado os trabalhadores brancos, pressionando por um fechamento social, e de outro o capital nacional, africnder, que passa a se apoiar no Estado fortalecido e na sua vasta e crescente burocracia. Nada disso impediu, antes pelo contrrio, que a conexo externa estivesse sempre presente, ora vitaminando, ora podando as perspectivas desta implantao capitalista. Ou, segundo a sntese de Turok (2008), orquestrou-se um colonialismo interno a partir da dominao e explorao do povo negro pelo capital branco e pelo Estado, enquanto se estabeleciam conexes com as potncias imperialistas e se asseguravam privilgios de renda e status aos trabalhadores brancos. Em linhas gerais, o processo de industrializao na frica do Sul seguiu o que se convencionou chamar de modelo de substituio de importaes, ainda que com algumas particularidades marcantes. Ressalve-se que um dos fundamentos da economia sul-africana concentravase nas exportaes de ouro e minrios (50% das suas vendas externas). O capital externo por sua vez viabilizou a criao do parque industrial, em grande medida voltado para o mercado interno. A Shell e a British Petroleum construram usinas e refinarias qumicas. A partir dos anos 1940, a cidade de Port Elizabeth cresceria rapidamente, contando com a produo automobilstica da Ford, Volkswagen e
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General Motors. O capital britnico vinha frente, sucedido pelo alemo, pas que nos anos 1970 figuraria como a maior origem de importaes sul-africanas. A BMW tinha na frica do Sul a sua nica fbrica fora da Alemanha, uma plataforma de exportaes para o Oriente Mdio (Sampson, 1988). O setor pblico, por meio das estatais, tambm se revelou bastante dinmico. Prova disso foi a criao de empresas como a Eskom (eletricidade), a Iscor (ferro e ao), a Sasol (petrleo), e a poderosa Armscor, do setor de armamentos. Para tanto, teve papel decisivo a Industrial Development Corporation (IDC), fundada em 1927 para apoiar o setor privado, mas que acabaria mais tarde por concorrer com o mesmo, do que se ressentiam muitos empresrios, inclusive alguns africnders (Sampson, 1988). Merece destaque ainda a gestao de um capital privado interno, no necessariamente africnder e financiado com recursos externos. O melhor exemplo a Anglo American Corporation, que representou a quintessncia do capitalismo sulafricano. Descendente de alemo, Ernest Openheimer fundou sua empresa, em 1917, com aporte de capital do J. P. Morgan, banco norte-americano. Tornar-se-ia a lder na extrao de diamantes e de ouro, alm de expandir seus investimentos para as minas de cobre da Zmbia. Nos anos 1960, j sob o comando do herdeiro Harry, a Anglo American formaria sociedade com empresas multinacionais, adentrando os setores qumico, txtil, siderrgico, alm de formar um imprio jornalstico, desenvolvendo negcios no mercado imobilirio e contando com seu prprio banco. Nos anos 1980, este conglomerado dominaria metade das minas de ouro e metade da bolsa de valores de Joanesburgo (Sampson, 1988). Este capitalismo racista, que se expandira sem percalos nos anos 1960, comea a apresentar sinais de esgotamento a partir de 1971. A taxa de crescimento cairia de forma abrupta de 5,7% por ano na dcada anterior para 3,3% nos anos 1970 e 1,5% nos anos 1980 em virtude dos limites expanso da demanda interna, mas tambm por conta da crise internacional. A economia sul-africana no seria to negativamente afetada pelo fim do padro dlar-ouro, uma vez que o preo deste metal, at ento fixado em US$ 35,00 a ona, subiria especialmente durante as duas crises do petrleo, numa poca em que o pas respondia por 60% de toda a produo mundial. Durante os anos 1970, o crescimento econmico mostrou-se no apenas menos dinmico, mas tambm mais voltil. A tendncia anterior de expanso das exportaes de industrializados, basicamente semiprocessados, foi revertida, recuando a sua participao a 35,1% em 1980. A limitao da pauta de exportaes, a interrupo dos investimentos substitutivos, num quadro de dficit comercial crescente, e a instabilidade poltica, especialmente aps o levante estudantil de Soweto em 1976, contriburam para esta trajetria errtica. Como se
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tal no bastasse, o aumento dos gastos militares, aps a independncia de Angola, Moambique e Zimbbue, complicou a situao fiscal (Le Pere, 2006). A partir de 1984, a economia sul-africana no seria mais poupada. Com a liberalizao do mercado de capitais, o ouro perderia o seu papel de reserva de valor. Paralelamente, as presses internacionais contra o regime do apartheid se mostrariam mais fortes, culminando com a deciso do Chase Manhattan de no mais rolar a dvida sul-africana, em 1985. Neste ano, a relao dvida externa/exportaes chegou a 150%, o que se deveu liberalizao do mercado de capitais realizada durante a primeira metade da dcada (Hirsch, 2005). Um ms depois da deciso do Chase, que detonou a depreciao do rand e a fuga de capitais, o governo sul-africano decidiu congelar o pagamento das amortizaes da dvida externa. A histria das presses internacionais contra o apartheid merece um parntese. A complexa relao entre o regime segregacionista e o capital externo originase do fato de que os investidores, ainda que no postados de forma unnime do lado da discriminao racial, procuravam manter boas relaes com o governo para conquistar vantagens no acesso ao mercado sul-africano, caracterizado pela elevada rentabilidade. Em 1960, empresrios britnicos e norte-americanos fundaram a South African Foundation, com o intuito de criar uma imagem positiva do pas no exterior. Ironicamente, no mesmo ano, o massacre de Sharpeville levaria a uma fuga de capitais. Nos anos 1970, as crticas ao regime comearam a afetar os investidores estrangeiros, que sofreram perdas de depsitos e vendas de aes, alm de se depararem com matrias jornalsticas sobre as prticas trabalhistas no pas. Chase Manhattan, Citibank e General Motors foram os alvos preferidos. Em 1976, um novo clima se estabeleceria com o massacre de Soweto e a mudana de postura do governo norte-americano de Jimmy Carter. No obstante, entre 1976 e 1977 a frica do Sul receberia do Fundo Monetrio Internacional (FMI) mais emprstimos do que todo o restante do continente africano (Sampson, 1988). No incio dos anos 1980, o regime do apartheid voltaria a contar com o apoio velado da dupla Reagan e Thatcher. A diplomacia de Washington chegara a cunhar a sua poltica de engajamento construtivo. Mas muitos empresrios internacionais j comeavam a se impacientar com o clima poltico do pas, onde a violncia recrudescia, exigindo reformas no regime e at se dispondo a negociar com os lderes do congresso (ANC). O senador republicano Richard Lugar arrancaria um projeto de sanes comerciais contra a frica do Sul em 1986, anulando o veto de Reagan, ao que se seguiu projeto semelhante da Comunidade Europeia,
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que conseguiu dobrar a primeira-ministra britnica. Apesar de as sanes se concentrarem em alguns setores, iniciava-se uma ruptura na relao de unha e carne mantida entre o ocidente e o capitalismo racial. De fato, muitos banqueiros se recusaram a receber o presidente do Banco Central sul-africano no seu giro pelo mundo em busca de um pacote de socorro financeiro depois da crise de 1985. Um acordo parcial e de curto prazo foi obtido sob a condio de se realizarem reformas polticas. Ironicamente, o imperialismo, temendo a instabilidade poltica, posava agora de fiador do fim do apartheid. O governo, de um lado, aumentava a represso interna e estabelecia estados de stio, enquanto, por outro, passava a permitir a organizao sindical (Emenda Lei de Relaes Trabalhistas, de 1981) e decretava o fim da Lei de Passes (1986). Quanto mais cedia, mais tinha que reprimir, pois o movimento negro sentia a vitria iminente, agora que a libertao de Mandela se tornara uma bandeira internacional. No campo econmico, a situao apenas pioraria na segunda metade da dcada de 1980. De modo a saldar a dvida externa, o governo faria com que a moeda flutuasse de acordo com as cotaes internacionais do ouro, deprimindo ainda mais a competitividade da indstria de transformao. Os juros foram mantidos elevados de modo a conter as importaes, promovendo assim uma queda drstica do nvel de investimento. (Hirsch, 2005). Como resultado, o produto interno bruto (PIB) sul-africano apresentaria uma queda mdia de 0,4% ao ano (a.a.) durante o perodo de 1990 a 1993. O acordo de reescalonamento da dvida externa viria apenas neste ltimo ano, permitindo o retorno do pas comunidade financeira internacional. Paralelamente, aumentavam a capacidade ociosa e o grau de obsolescncia das empresas. As exportaes do pas concentravam-se ainda mais nos produtos primrios, ao tempo em que apenas 10% do incremento da fora de trabalho encontrava espao no setor formal (Kalima-Phiri, 2008). O outro lado da moeda seria uma exploso do dficit pblico, que chegaria a 9,5% no ano fiscal 1992/1993, com a dvida pblica superando a casa dos 50% do PIB s vsperas da posse de Mandela. Os gastos pblicos com despesa de pessoal elevaram-se de forma descontrolada, gerando a suspeita de que fosse uma estratgia arquitetada para se cooptar a burocracia contra o novo governo que se anunciava. Empresas estatais como a Sasol e a Iscor foram privatizadas, e subsdios concedidos ao capital africnder, sob fortes crticas do ANC. Apesar da crise, o sucesso da estratgia de expanso econmica sul-africana no ps-Segunda Guerra Mundial, em comparao no apenas com o restante do continente africano, mas com boa parte da periferia capitalista, pode ser sintetizado a partir de alguns poucos indicadores.
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A indstria de transformao chegou a responder por mais de 20% do PIB e do total de ocupados em 1990 (REPUBLIC OF SOUTH AFRICA, 2008). Hoje a frica do Sul participa com um tero do PIB total do continente africano (em paridade de poder de compra), possuindo uma economia com dimenso quatro vezes superior do Egito, segunda economia da regio (Hughes, 2006). Paralelamente, o PIB per capita sul-africano mostra-se relativamente elevado, superando a casa dos US$ 11 mil (em paridade de poder de compra), o que coloca o pas na 56a posio no ranking mundial, logo aps o Chile (UNDP, 2007/2008). Em termos de dimenso econmica, de acordo com os dados do Banco Mundial para 2005, a frica do Sul possua o 23o maior PIB em escala mundial (US$ 521 bilhes em paridade de poder de compra), aparecendo logo aps a Holanda e a Polnia, e frente das Filipinas. O pas ento contava com uma populao de 47 milhes de pessoas, superior da Argentina. A situao social no deixara de ser transformada ao longo do processo de industrializao. Em 1980, os negros representariam 55% do proletariado industrial do pas e 90% dos empregos na indstria mineradora, perfazendo um tero das ocupaes tcnicas e profissionais e 30% da massa salarial. Apenas um tero, entretanto, vivia nas reas urbanas, contra um percentual de quase 90% para os brancos sul-africanos. Apesar da queda do diferencial dos salrios entre brancos e negros na produo industrial a partir de 1970, este ainda seria de 4,5 vezes no incio da dcada de 1980, de acordo com os dados censitrios compilados por Merle Lipton (1989). Os indicadores de desigualdade social conjugados com a indecente discriminao racial no encontravam qualquer paralelo com as demais sociedades capitalistas do planeta, com a possvel exceo do Brasil. O depoimento do prprio Mandela, sobrevoando o bairro de Soweto logo aps a sua libertao, possui um valor historiogrfico:
(...) verdade que Soweto havia crescido, alguns lugares inclusive prosperado, mas a maioria das pessoas mantinha-se terrivelmente pobre, sem eletricidade ou acesso a gua, levando uma existncia vergonhosa para uma nao to rica como a frica do Sul (Mandela, 1995).
Tal fora a excluso social dos negros e, portanto, de boa parte da classe trabalhadora dos benefcios do desenvolvimento, num cenrio de quase completa ausncia de participao poltica, que se torna difcil explicar de que maneira, em to pouco tempo, o pas empossaria o primeiro presidente negro de sua histria num quadro de plena vigncia da institucionalidade democrtica. Como relata o historiador R. W. Johnson (2005), em fevereiro de 1990 tudo parecia possvel: uma guerra civil, um golpe militar de direita, uma rebelio
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proveniente da esquerda, a separao de algumas das provncias, ou simplesmente uma queda em direo ao caos (op. cit., p. 349). O milagre poltico encontra-se fundado num conjunto de fatores. A opresso dos defensores do regime do apartheid escondia a fragilidade dos seus alicerces. A debilidade da estrutura econmica do pas, junto com as presses externas, os levaria mesa de negociao. E mais importante ainda: os lderes do ANC se dispunham a chegar a um acordo. Paralelamente, a sociedade civil renascia das cinzas, demonstrando uma vitalidade extraordinria nos anos 1980, quando foi fundada a nova central sindical do pas, a Congress of South African Trade Unions (Cosatu) em portugus, Congresso dos Sindicatos Sul-Africanos , e estruturada uma frente democrtica, a United Democratic Front (UDF) em portugus, Frente Democrtica Unida , capaz de reunir vrios representantes da sociedade civil (grupos comunitrios, entidades religiosas, associaes estudantis) na luta contra o apartheid e em defesa da plena participao poltica. Entre a libertao de Mandela, em fevereiro de 1990, e a sua posse como presidente, em maio de 1994, os ponteiros da histria correram de forma acelerada, como se quisessem recuperar o tempo em que estiveram enferrujados. As negociaes foram difceis, e muitas vezes estagnaram, chegando-se a situaes nas quais nenhuma das partes admitia qualquer movimento. Na prtica, a existncia de uma arena negociadora no impediu que o governo continuasse fazendo uso de sua mquina repressora. Grupos radicais de ambos os lados tentavam inviabilizar qualquer acordo poltico. O Inkatha Freedom Party (IFP), comandado pelo lder zulu Buthelezi, e o partido conservador, que sediava a resistncia africnder que se opunha a qualquer abertura, ameaavam a todo o momento no participar das primeiras eleies multirraciais do pas. Depois da libertao de Mandela e do fim da proibio s organizaes polticas proscritas desde 1960, o principal marco do processo de transio foi a realizao da primeira Conveno para uma frica do Sul Democrtica (Convention for a Democratic South Africa Codesa), em dezembro de 1991, com presena das principais foras polticas do pas e de delegaes internacionais de dentro e de fora do continente africano. Na segunda conveno, realizada em maio de 1992, um acerto informal seria estabelecido sobre a necessidade de um governo de transio e da convocatria de eleies para uma assembleia constituinte, que elaboraria a nova constituio do pas, aprovada em 1996, e que funcionaria enquanto parlamento. Uma comisso independente acompanharia o processo eleitoral. Ao longo do processo, seriam criados um judicirio independente, assim como uma carta de direitos civis afirmando a proteo das liberdades civis de todo e qualquer sul-africano (Mandela, 1995).
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Entretanto, no se lograria, durante a segunda conveno, um acordo sobre as questes do percentual mnimo de votos para a aprovao da constituio, do grau de autonomia dos governos regionais, e do suposto poder de veto a ser conferido a uma cmara alta eleita de forma no democrtica, que poderia barrar a aprovao de novas leis. Depois de interrompidas as negociaes, ao final de 1992 soldou-se, finalmente, um consenso definitivo sobre o conselho executivo de transio, o congresso democraticamente eleito com 400 representantes, assim como o formato do primeiro governo de unidade nacional, no qual cada partido com mais de 5% dos votos no legislativo contaria com participao proporcional na composio do ministeriado. Da em diante outra disputa, mais importante, seria travada nos bastidores: a antiga batalha, pela alma do ANC, mas que se revestia de novos contornos, medida que esta grande igreja revolucionria, que havia liderado o movimento de libertao composta por comunistas, social-democratas, democratas cristos, liberais, tradicionalistas e africanistas , tinha agora a incumbncia de gerir uma nao a partir da herana deixada pelo colonialismo e pelo apartheid (Gumede, 2005). Em linhas gerais, pode-se dizer que, para alm de uma transio poltica democrtica exitosa, organizou-se um pacto de elites, onde a cpula do ANC controla os quadros que concorrem s eleies para o executivo e o legislativo em todos os nveis e geralmente ganham , enquanto a elite branca logra que seus direitos econmicos sejam respeitados ao mesmo tempo em que se aposta na converso da nova elite negra ao sistema capitalista (Johnson, 2005). Isto no impede que vrias modalidades de desenvolvimento do capitalismo sul-africano estejam em disputa, umas mais afeitas preservao da estrutura de poder poltico e econmico, outras dispostas a ocasionar rachaduras neste pacto de elites, propiciando uma efetiva participao da sociedade civil e um maior dinamismo endgeno do sistema econmico.
3 Do Gear ao AsgiSA: as opes de poltica econmica de Mandela e Mbeki e seus principais resultados
O milagre poltico de uma transio sem percalos, realizada de forma consensual, e pavimentando o caminho para a plena vigncia de instituies democrticas, no se transplantou para o terreno da economia. Pode-se at mesmo dizer que, apesar da variedade de posies no mbito das foras intra-ANC, terminou por predominar uma viso ortodoxa, imposta por um grupo poltico apoiado por tecnocratas locais que estabeleceram parcerias com organismos multilaterais e conexes diretas com o sistema financeiro internacional. A questo econmica seria deixada de fora do debate poltico, fosse porque
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se buscava o apoio da comunidade internacional, fosse porque a globalizao limitava a margem de manobra dos Estados Nacionais. Este discurso seria atenuado a partir do segundo governo Mbeki, quando se procedeu a uma reavaliao do papel do Estado na economia e se procurou conter a crescente fragmentao da base de apoio poltico ao governo. Trs momentos da poltica econmica so enfatizados nesta seo. No primeiro, vrios projetos de poltica se enfrentam, no intuito de pautar a viso do governo recm-eleito, processo que vai de 1990 a 1996. A partir de 1997, a implementao do Gear reflete uma nova hegemonia em termos de diretrizes de poltica econmica, que se manter predominante ao menos at 2002. De 2004 em diante, h um relaxamento da ortodoxia, mas sem alterao da estratgia econmica, mantendo-se o pas constrangido por um padro de insero externa pouco dinmico.
3.1 Em busca de um projeto econmico
Logo aps a sua sada da priso, Mandela parecia continuar fiel aos princpios da Freedom Charter, aprovada em 1955 por um conjunto de foras polticas e sociais do pas que lutavam contra o apartheid. Neste documento, pregava-se a nacionalizao dos bancos, das minas e da indstria monopolista. Na verdade, tratava-se primordialmente de um documento de princpios, que no tinha por objetivo traar os contornos de uma poltica econmica especfica. Estava informado pelo ambiente da poca, caracterizado pela ascendncia da social-democracia europeia, do socialismo nacionalista africano e do movimento anti-imperialista. De qualquer maneira, j no Frum Econmico de Davos, de 1992, as ideias de Mandela e do ANC passariam a enfatizar os constrangimentos impostos pelo novo quadro poltico e econmico internacional e os seus rebatimentos negativos sobre a frica do Sul. Declaraes de que o ANC no era um inimigo do setor privado passariam a predominar. A questo econmica no havia estado na ordem do dia do ANC durante o perodo em que este estivera banido da atividade poltica. Seu primeiro Departamento de Poltica Econmica seria criado apenas em 1990, liderado a partir de 1992 por Trevor Manuel, que assumiria o Ministrio de Comrcio e Indstria em 1994 e o da Fazenda em 1996. A presso do Banco Mundial e do FMI, mas tambm do capital nacional a partir do chamado Brenthurst Group , sobre os lderes do ANC logo se faria sentir, num momento em que o socialismo do Leste Europeu se encontrava em frangalhos. Ao mesmo tempo, estimulado pela Cosatu, e com apoio de economistas de esquerda locais e internacionais, foi criado em 1992 o Macroeconomic Research Group (MERG), num intento de contraposio ao excesso de cautela demonstrado pelos economistas do ANC (Gumede, 2005).
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Em 1993, as duas vises entraram em confronto aberto. Enquanto o primeiro grupo seria responsvel pela plataforma eleitoral de Mandela, intitulada Ready to Govern, o segundo desenvolveria anlises setoriais voltadas para a recuperao da produtividade industrial no sob um tradicional choque de oferta, mas a partir de novas relaes institucionais entre o setor pblico e o privado e de mudanas nas relaes de trabalho. Este tambm questionaria a independncia do banco central e a adoo de uma poltica fortemente contracionista, defendidas no documento supracitado (Hirsch, 2005). O documento do plano econmico do futuro governo Reconstruction and Development Programme (RDP) partia da anlise mais ortodoxa do primeiro grupo, fazendo concesses ao segundo, ao tempo em que tambm buscava acalmar o empresariado nacional e internacional. O programa seria revisado vrias vezes, seguindo as sugestes dos capites de indstria do Brenthurst Group, do FMI, do Banco Mundial, e dos principais governos dos pases desenvolvidos. A presena externa na elaborao da poltica interna era to avassaladora que o emprstimo concedido pelo FMI em 1993 exigiu como contrapartida da frica do Sul a assinatura do acordo ento em negociao no mbito da Rodada Uruguai do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT em portugus, Acordo Geral de Tarifas e Comrcio) (Gumede, 2005). O plano, mais que um conjunto coerente de aes de poltica econmica, tinha por objetivo dar sinais positivos para a comunidade financeira internacional. No toa, seriam mantidos o presidente do banco central, Chris Stals, e o ministro da Fazenda, Derek Keys,1 do governo de Klerk. Seu lema principal permanecia: crescimento a partir da distribuio. Ou seja, enquanto o RDP oferecia metas quantitativas de ampliao da oferta de servios sociais e de infraestrutura tais como habitao, energia eltrica, saneamento bsico, assistncia mdica, educao e reforma agrria , no plano mais propriamente da estratgia macroeconmica havia to-somente o enunciado de alguns princpios axiomticos (Le Pere, 2006). Em linhas gerais, a concepo era a de que o estmulo ao mercado interno deveria ser acompanhado de uma estratgia exportadora que incrementasse o valor agregado (Kalima-Phiri, 2008). Na prtica, o grupo em torno do Departamento de Poltica Econmica do ANC defendia um enfoque menos keynesiano e centrado no aumento da produtividade, com o intuito de aumentar a participao dos produtos sul-africanos nos mercados externos. A referncia ao modelo dos pases asiticos estava presente, ainda que as diferenas entre as trajetrias econmicas das duas regies fossem expressivas (Hirsch, 2005).
1. Keys renunciaria por razes pessoais para ser substitudo, em setembro de 1994, por Chris Liebenber, diretorexecutivo do Nedcor, um dos principais grupos financeiros do pas.
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A gesto do RDP seria conferida a um ministro sem pasta, responsvel pela coordenao dos gastos sociais e de infraestrutura do governo. A extino do Ministrio do RDP,2 em 1996, se no impediu a continuidade destes gastos, fez com que este plano fosse naturalmente substitudo pelo Gear, lanado em 1996 e implantado a partir do ano seguinte. Invertiam-se os termos da poltica econmica. Agora o crescimento deveria preceder a distribuio. Segundo Hirsch (2005), essa guinada podia ser diagnosticada desde o importante Congresso do ANC realizado em 1992. Ali, a nacionalizao seria escanteada da agenda, podendo ser adotada, a depender do caso, e de forma flexvel, ao passo que o capital externo passaria a receber tratamento nacional. Substituirse-ia, na viso do governo, o keynesianismo ultrapassado pela proviso de bens de consumo baratos, em grande medida importados, e pelo incremento da oferta de bens sociais fornecidos pelo setor pblico. O discurso da competitividade ocuparia o centro da agenda. Durante o Gear, o governo passaria a defender uma poltica macroeconmica slida codinome para inflao baixa a qualquer custo junto com uma poltica cambial realista, de modo a estimular o setor exportador. Mercado de trabalho flexvel e qualificao da fora de trabalho comporiam os demais elementos da estratgia de crescimento desejada (Hugues, 2006).
3.2 O Gear: uma poltica ortodoxa feita em casa?
Nos dois primeiros anos de gesto do ANC, o principal objetivo do governo foi demonstrar aos mercados que no haveria rupturas na poltica econmica. A execuo de polticas fiscal e monetria rgidas, a liberalizao da conta de capitais e a independncia do banco central foram algumas das aes empreendidas. Uma reforma da estrutura de gastos com corte nas despesas de defesa, de custeio e dos subsdios permitiu a criao de um fundo com 2% do oramento para financiar os projetos especiais do RDP, voltados para a expanso da infraestrutura e dos servios sociais (HIRSCH, 2005). A preocupao central do governo era controlar a inflao e impedir uma forte desvalorizao da moeda. A taxa de juros parecia capaz de cumprir ambos os objetivos. Em 1995, a lenta recuperao da economia em vez de levar interpretao de que os investimentos poderiam conter a subida de preos e a crise do balano de pagamentos seria travada com uma duplicao dos juros em termos reais. O resultado foi a reduo do investimento privado e a entrada expressiva de investimentos de carteira (HIRSCH, 2005).
2. No foi por mera coincidncia que o fim desse ministrio ocorreu algumas semanas aps a nomeao de Trevor Manuel para o Ministrio da Fazenda. Manuel se tornaria o todo-poderoso comandante da economia do pas durante os 12 anos seguintes.
470
Em 1996, o governo testaria o primeiro ministro da Fazenda negro. Depois de seu primeiro ms de governo, Manuel defenderia a flexibilizao do mercado de trabalho, alm de um programa acelerado de privatizaes, como forma de acelerar o crescimento econmico e a gerao de empregos. A resposta viria do ento ministro do Trabalho, Tito Mboweni, apoiado pela Cosatu e pelo Partido Comunista. No calor do debate, o rand perderia 20% do seu valor. O governo decidiu ento partir para a ofensiva: lanou em meados do ano o Gear, uma proposta macroeconmica voltada para viabilizar as metas expostas na sua sigla no mdio prazo. O Gear propunha uma forte reduo do dficit fiscal, o que deveria propiciar uma suavizao da poltica monetria restritiva e encorajar investimentos privados locais e estrangeiros. Dessa forma, a reduo da dvida pblica era encarada enquanto condio para a reduo dos juros. Da o intento de acelerar o processo de privatizao. Nos momentos de crise, a ncora monetria serviria para conter a inflao (Hirsch, 2005). Ressalte-se que o modelo de metas de inflao seria formalmente implementado apenas a partir de 2002, quando se estabeleceu uma banda de 3% a 6%. No plano da poltica cambial, estipulava-se uma taxa de cmbio real estvel e em um nvel competitivo, reduzindo-se paralelamente as tarifas industriais com a pretenso de se elevar a competitividade externa das empresas. Dar-se-ia ainda um passo adiante na remoo dos controles cambiais. O Gear foi bem recebido pelos empresrios locais e internacionais, mas nem tanto pela Cosatu e pelos segmentos mais esquerda da coalizo de poder. A partir de 1997, o fluxo de capitais voltou a ser fortemente positivo especialmente o de curto prazo , o que se deve, em grande medida, elevao da taxa de juros 1998 foi o ano de maior mdia das taxas de juros reais no perodo 1994-2007 (grfico 1). O desempenho do Gear em alguns aspectos, como inflao e dficit fiscal, superou as expectativas do governo. Porm, o resultado da poltica monetria excessivamente restritiva foi o enfraquecimento do investimento interno privado, o desaquecimento do consumo e do mercado de trabalho, alm da atrao massiva de capitais de curto prazo (Hugues, 2006; KALIMA-PHIRI, 2008). Ao final de 1996, a moeda estava estabilizada. A inflao estava dois pontos percentuais abaixo da meta estabelecida pelo Gear, chegando a nveis abaixo de 6% no final da dcada (grfico 2). O dficit fiscal reduzira-se de forma consistente, ficando abaixo de 2% a partir de 1999 (grfico 3). Mesmo com a reduo da relao dvida pblica/PIB (grfico 4), e ao contrrio do diagnstico inicial do Gear, as taxas de juros continuariam elevadas, reduzindo-se muito lentamente a partir de 1998.
471
Grfico 1 Taxa de juros reais (mdia)
Fonte: Republic of South Africa Development Indicators, 2008. Elaborao dos autores.
Grfico 2 Inflao (consumer price index - CPI)
Grfico 3 Dficit oramentrio

(Em % do PIB)
Fonte: South African Reserve Bank (SARB). Disponvel em: <http://www.reservebank.co.za>. Elaborao dos autores.
Grfico 4 Dvida pblica

(Em % do PIB)
472
Duas explicaes podem ser aventadas para a manuteno dos juros elevados. De um lado, os impactos em termos de restrio de crdito na sequncia das crises na sia, Rssia e Brasil. De outro, as exportaes sul-africanas no haviam se recuperado na magnitude esperada, tampouco haviam aportado no pas os investimentos diretos externos, conforme o governo imaginara. O governo temia que uma desvalorizao da moeda tivesse impacto sobre o nvel de preos. Especialmente nos anos 1998 e 1999, a frica do Sul reduziria o seu dficit em transaes correntes (grfico 5), graas especialmente conteno do crescimento econmico. Apesar dos juros altos, a fuga de capitais levaria a uma desvalorizao do rand no final dos anos 1990 (grfico 6), que apenas se refletiria sobre a expanso das exportaes no ano 2000, em grande medida graas forte expanso do comrcio internacional.
Grfico 5 Dficit em conta corrente
(Em % do PIB)
Grfico 6 Taxa efetiva real de cmbio (mdia para o perodo)
Fonte: South African Reserve Bank (SARB). Disponvel em: <http://www.reservebank.co.za>. Elaborao dos autores.
Grfico 7 Crescimento do PIB
473
Como resultado, o crescimento mdio anual do PIB chegaria a apenas 2,5% do PIB no perodo 1996-2000, contra uma projeo inicial do governo de 4,2% (grfico 7). As exportaes expandiram-se 6,6% a.a., contra os 8,4% previstos. A maior assimetria entre o projetado pelo Gear e o alcanado refere-se ao mercado de trabalho, que ser analisado na seo 4 deste captulo. Os setores de tradables (agricultura, minerao e indstria) seriam particularmente afetados, com incrementos do nvel do produto inferiores mdia e forte reduo do nvel de ocupao. O emprego industrial reduziria drasticamente a sua participao na ocupao total. Em termos setoriais, a indstria automotiva e a qumica pesada lograram expanso, enquanto a indstria de bens de consumo leves manteve-se estagnada. A agricultura comercial foi responsvel por perda substantiva de empregos (Makgetla e Van Meelis, 2007). Para Rodrik (2006), ao contrrio da viso convencional, tal evoluo no est relacionada ao ativismo sindical ps-apartheid. Isto teria no mximo impedido os salrios reais de carem. Assim, a contrao do emprego estaria relacionada ao processo de desindustrializao relativa, cuja origem est na reduo da lucratividade das empresas do setor industrial num contexto de forte presso competitiva. De fato, em 1996, foi assinado o Labour Relations Act, que estabeleceu direitos de organizao, negociao e de greve para os trabalhadores, alm de fornecer um aparato legal para negociaes setoriais entre trabalhadores e empresrios. Na sequncia, em 1997, foi assinado o Basic Conditions of Employment Act, que se propunha a cobrir todos os trabalhadores empregados, independentemente dos tipos de contrato (Makgetla e Van Meelis, 2007). O desempenho desfavorvel das variveis da economia real (PIB, taxa de investimento e emprego) durante a segunda metade dos anos 1990 faria com que o ministro Trevor Manuel alterasse os termos do discurso. Como no havia nem crescimento nem gerao de empregos, o Gear mostrava-se fundamental, no seu entender, para proteger a economia do vendaval externo e lanar as bases para o crescimento sustentado no perodo subsequente (Hugues, 2006). O governo promoveria ainda, em 2002, a Microeconomic Reform Strategy (MERS), um conjunto de aes no plano microeconmico. Trs focos foram privilegiados: temas transversais para o desenvolvimento (qualificao, infraestrutura e acesso a crdito e tecnologia); reas vitais para a eficincia econmica (transportes, telecomunicaes e energia); e prioridade a setores com potencial de expanso do emprego (turismo, tecnologia da informao e economia criativa) (Kalima-Phiri, 2008). Entretanto, estas iniciativas tendiam a ter o seu potencial comprometido num quadro macroeconmico marcado pelos baixos nveis de crescimento e investimento.
474
Duas questes adicionais merecem discusso, na medida em que foram condicionadas pela estratgia do Gear: a poltica de privatizaes e a dificuldade de se avanar de forma efetiva rumo a uma poltica industrial. O processo de privatizao na frica do Sul, tal como em outros pases em desenvolvimento, tinha como justificativa a necessidade de reduzir a dvida pblica, elevar a eficincia dos servios prestados e, especialmente, atrair capitais externos. Iniciado em 1997, pode-se dizer que na frica do Sul ao menos quando comparado ao que se verificou em grande parte da Amrica Latina a estratgia revelou-se mais criteriosa. Partiu-se de quatro princpios bsicos: empresas no estratgicas deveriam ser plenamente privatizadas; as estratgicas Denel (defesa), Telkom (telecomunicaes), Eskom (energia eltrica) e Transnet (transportes) , que representavam 90% dos ativos estatais, passariam por um processo de reestruturao visando ao aumento da eficincia, com venda parcial das aes; os servios de infraestrutura seriam regidos por concesso; e se estimulariam parcerias pblicoprivadas nos servios essenciais oferecidos na esfera municipal (Gumede, 2005). Entretanto, os custos sociais no se mostrariam desprezveis, sobretudo em termos de empregos eliminados e elevao das tarifas de servios bsicos especialmente telefonia e eletricidade, responsveis pela elevao dos nveis de rentabilidade. O lanamento do Gear tambm eclipsaria as iniciativas de poltica industrial. Um exemplo a reduzida operacionalidade do National Economic Development and Labour Council (NEDLAC), instncia tripartite responsvel pela negociao da agenda econmica e social entre o empresariado, as centrais sindicais, a sociedade civil e o governo. Mais adiante, em 1998, ainda no governo Mandela, quando se procurou implantar o projeto Sector Jobs Summits, no intuito de se discutirem estratgias de manuteno e gerao de empregos em vrios setores, muito pouco se avanou (Moussouris, 2007). Novamente, em 2003, quando se organizou o Growth and Development Summit, com ampla participao da sociedade civil, para elaborar uma nova estratgia econmica que propiciasse mais crescimento com queda do desemprego e da desigualdade, o governo concordou com as propostas, mas se recusou a alterar a estrutura do Gear (Gumede, 2005). A forte queda das tarifas comerciais num contexto macroeconmico instvel transformaria a poltica industrial, neste primeiro momento, num conceito desprovido de sentido, a no ser em alguns setores com forte poder de presso, como o automotivo. Por meio do Motor Industry Development Programme, por exemplo, as empresas multinacionais conseguiram ampliar as suas vendas externas de componentes e veculos, mediante subsdios via reduo das tarifas de importao, mas em detrimento da maior densidade das cadeias produtivas no territrio sul-africano (Hausmann, Rodrik e Sabel, 2007).
475
3.3 O AsgiSA: mudana do modelo ou adaptao a uma nova realidade externa?
Novidades no plano interno e externo permitiram uma alterao do desempenho macroeconmico da frica do Sul durante o perodo 2004-2008. Ainda que as coordenadas bsicas do Gear se mantivessem presentes ao menos at 2004, a crise internacional e a fuga de capitais no perodo 2000-2002 trariam uma nova desvalorizao do rand. Desta forma, lograram-se temporariamente um supervit comercial nos anos 2002 e 2003, assim como a reverso do dficit em conta corrente. Contudo, elevaram-se a inflao e, concomitantemente, as taxas de juros reais. Entretanto, a recuperao da economia internacional e dos fluxos de capitais, de 2003 em diante, levaria a uma apreciao do rand, conteno da inflao e, desta vez, a uma reduo mais pronunciada dos juros (grfico 8). Paralelamente, durante a campanha de 2004, o governo se comprometera a atacar tanto os problemas de crescimento quanto de distribuio, depois de sofrer fortes crticas de sua base de apoio e dos movimentos sociais. A acelerao da inflao entre 2004 e 2007, que saltou de 2% para 7% (grfico 9), no se deveu a um descontrole fiscal, haja vista que os supervits oramentrios, como percentual do PIB (grfico 10), at mesmo se elevaram, tendo chegado a 20% a relao dvida pblica/PIB (grfico 11).
Grfico 8 Taxa de juros reais (mdia)
Fonte: Republic of South Africa - Development Indicators, 2008. Elaborao dos autores.
Grfico 9 Inflao (CPI)
476
Grfico 10 Dficit oramentrio

(Em % do PIB)
Fonte: SARB. Disponvel em: <http://www.reservebank.co.za>. Elaborao dos autores.
Grfico 11 Dvida pblica

(Em % do PIB)
Mesmo tendo se elevado de 15% para 20% do PIB entre 2000 e 2007, a taxa de investimento parece ter se situado abaixo do nvel adequado para impedir que se fizessem sentir gargalos em termos de oferta. Tudo indica que a inflao no se deva a um problema de demanda, mas ao constrangimento da oferta numa economia que viu a sua capacidade produtiva severamente constrangida ao longo dos anos 1990. Ressalte-se ainda que boa parte dos novos empregos neste novo ciclo de crescimento esteve concentrada nos setores de construo civil e do comrcio varejista, os quais se beneficiaram, respectivamente, dos investimentos do governo e das importaes crescentemente baratas (Makgetla e Van Meelis, 2007). A recuperao do crescimento econmico expanso de 5% em mdia de 2003 a 2007 (grfico 14) teve impacto direto sobre o dficit em transao corrente, que se expandiu de forma contnua at se aproximar da casa dos 7% em 2007 (grfico 12). A exploso do dficit comercial deve-se tambm ao fluxo de capitais, que permitiu que a moeda se mantivesse valorizada ao menos at 2005 (grfico 13) (Draper e Freitag, 2008). O governo, entretanto, num contexto de elevao dos nveis de preos, optou por no conter a valorizao cambial.
477
Grfico 12 Dficit em conta corrente

(Em % do PIB)
Grfico 13 Taxa efetiva real de cmbio (mdia para o perodo)
Fonte: SARB. Disponvel em: <http://www.reservebank.co.za>. Elaborao dos autores.
Grfico 14 Crescimento do PIB
Ficam evidentes assim os gargalos impostos pelo padro de insero externa sul-africano. A queda/estagnao dos preos dos minrios e uma menor entrada de capitais podem se revelar negativos para as perspectivas de crescimento no mdio prazo, como parece ser o caso depois dos eventos ocorridos na segunda metade de 2008, relacionados ao rpido alastramento da crise internacional. A projeo do crescimento do PIB para 2008, de 3,0%, indica uma desacelerao em relao trajetria iniciada em 2003, com previso para uma expanso ainda menor em 2009, de 1%.3
3. Cf. The Economist, 17/02/2009.
478
A contrao da demanda mundial e a queda nos preos das commodities esto resultando em reduo acentuada das exportaes. Embora a moeda esteja se desvalorizando desde 2006, a estrutura produtiva pouco diversificada impede um ajuste do dficit em transaes correntes que no seja via forte retrao do produto. Na tentativa de estimular a economia, o governo reverteu em dezembro de 2009 o processo de elevao dos juros recuando a taxa para os 11,5% vigentes antes de junho , alm de planejar gastos da ordem de US$ 79 bilhes em infraestrutura.4 Entretanto, a situao externa vulnervel tem levado a uma forte desvalorizao do rand, o que, num pas extremamente aberto, repercute diretamente sobre o nvel de preos. No toa, a taxa de inflao deve ficar em torno de 11% em 2008. Em sntese, a teoria do decoupling faz pouco sentido no caso sul-africano, uma vez que foi a expanso dos fluxos de capital de curto prazo que permitiu o financiamento do dficit em transao corrente num contexto de expanso do consumo, mas sem elevao consistente das taxas de investimento. Se este crescimento impulsionado pelo consumo permitiu a expanso dos setores de servios e do comrcio varejista, a desacelerao deve rebater negativamente sobre o nvel de emprego formal nestas atividades, alm de resvalar para o setor informal por meio da reduo do emprego e/ou da renda (COHEN, 2009). Este cenrio negativo joga uma ducha de gua fria nos esforos do governo sul-africano no sentido de depender menos da poupana externa e reestruturar dinamicamente o setor industrial. Depois de lanar em 2006 o Accelerating and Shared Growth Initiave for South Africa (AsgiSA), voltado para a elevao do gasto pblico especialmente por meio de obras de infraestrutura , o governo ps em ao um programa mais robusto de poltica industrial, o National Industrial Policy Framework (NIPF). Por intermdio do AsgiSA, pretendia-se alcanar uma mdia de crescimento do PIB de 6% at 2014 e reduzir a pobreza e o desemprego pela metade. Na busca desta meta, o governo entende que o investimento cumpre um papel fundamental na medida em que expande a capacidade produtiva e aumenta a demanda (MLAMBO-Ngcuka, 2006). Trata-se, efetivamente, de uma mudana de foco em relao s prioridades do Gear, ainda que o modelo de metas de inflao no seja questionado. O governo pretende elevar os investimentos do setor pblico em 1% a.a. de 2006 em diante por meio das trs esferas do poder executivo, contando ainda com a participao das estatais, das parcerias pblico-privadas e dos financiamentos concedidos pela Industrial Development Corporation, Development Bank of South Africa (DBSA) e LandBank.
4. Cf. The Economist, 12/02/2009, e Ipea (2009).
479
Apesar do foco na infraestrutura, analistas questionam os problemas de oferta possivelmente advindos da limitada capacidade produtiva, da presso sobre as importaes num contexto de elevado dficit em transaes correntes e dos gargalos estruturais na oferta de mo de obra qualificada (DAVIES e SEVENTER, 2007). As iniciativas do AsgiSA esto organizadas em torno de seis eixos principais: o investimento em infraestrutura, estratgias setoriais (promoo de investimento privado), educao, reduo da segunda economia,5 questes macroeconmicas que envolvem, entre outras, a reduo da volatilidade cambial e intervenes governamentais e institucionais mais amplas (MLAMBO-NGCUKA, 2006). O objetivo do NIPF conduzir a poltica de desenvolvimento industrial do governo. O diagnstico principal que a indstria manufatureira e os servios comercializveis, que so setores intensivos em trabalho e no exigem alta qualificao profissional, no esto sendo capazes de absorver os empregos perdidos nos setores de commodities tradicionais minerao e agricultura, por exemplo , tampouco de adicionar valor ao que produzido. A participao relativa da minerao na economia da frica do Sul vem diminuindo nos ltimos anos. Nas dcadas de 1970 e 1980, representava 14% do total do valor adicionado. Em 2007, entretanto, contribuiu com 5,8% do produto interno bruto. Apesar disso, a indstria de minerao ainda tem uma participao muito significativa nas exportaes (grfico 15) e a maior empregadora de mo de obra do pas (Republic of South Africa, mai./2008).
Grfico 15 Participao do complexo mineral na economia
Fonte: Department of Minerals and Energy, 2006/2007, p.10. Elaborao dos autores.
Por isso a estratgia do NIPF envolve a diversificao da economia, especialmente nos setores intensivos em trabalho e naqueles com potencial para maior agregao de valor. Entre os setores a serem priorizados esto turismo,
5. Denominao dada pelo governo ao setor informal.
480
biocombustveis, indstria qumica, txtil e confeces, bens de consumo durveis, bens de capital, madeira, papel e celulose, a indstria de msica, TV e filmes e servios empresariais (Mlambo-Ngcuka, 2006). Entre os princpios que guiam essa poltica industrial esto: estratgias setoriais, financiamento industrial, poltica comercial, qualificao profissional, gasto pblico, inovao e tecnologia, desenvolvimento industrial no espao e programa de desenvolvimento em infraestrutura e incentivo s pequenas empresas. As combinaes de polticas dependem da classificao dos setores em cinco grupos bsicos: intensivos em recursos naturais, tecnologia mdia, tecnologia avanada, intensivos em trabalho, e servios comercializveis. O principal problema est no fato de que as idas e vindas no debate sobre poltica industrial no tm levado em considerao o papel ainda estratgico do complexo mineral, cuja evoluo condiciona o conjunto da poltica econmica, na medida em que leva a uma apreciao da moeda nos momentos de elevao dos preos destas commodities e abre espao para a valorizao financeira. Tal cenrio acarreta a decadncia de setores como o txtil e o de confeces, apesar do eventual recurso a polticas protecionistas. Ou seja, por fatores relacionados herana da estrutura produtiva, poltica macroeconmica por ela condicionada e poltica comercial precipitada dos anos 1990, a poltica industrial tende a se mostrar incapaz de promover, de forma isolada, a transformao estrutural da economia sul-africana (Takala, 2008).
3.4 Padro de insero externa e o baixo dinamismo econmico: o caso sul-africano
Conforme observado neste captulo, a frica do Sul possui uma pauta de exportaes muito concentrada em produtos primrios de baixo valor agregado. Aproximadamente 43% da pauta de exportaes do pas composta de pedras preciosas, prolas naturais/cultivadas, ferro e ao, combustveis minerais, leos e produtos destilados.6 J as importaes encontram-se concentradas em produtos com maior valor agregado e tecnologicamente mais sofisticados. Mais da metade da pauta composta por reatores nucleares, veculos e suas partes, mquinas, equipamentos eletrnicos e produtos qumicos e farmacuticos.7 A partir de 2002, verificou-se um crescimento intensivo das exportaes devido ao aumento dos preos das commodities: entre 2002 e 2007, as exportaes
6. Dados extrados da United Nations Commodity Trade Statistics Database (Comtrade/ONU). 7. Dados extrados da Comtrade/ONU.
481
cresceram 177,6% em valor. Num contexto de maior crescimento econmico e baixa diversificao produtiva, as importaes cresceram 204,7%. O dficit comercial tangeu a casa dos US$ 16 bilhes em 2007 (grfico 16). J as transaes correntes passaram de um supervit de US$ 884 milhes em 2002 para um dficit de US$ 20,631 bilhes em 2007.8
Grfico 16 Exportao, importao e saldo da frica do Sul com o resto do mundo
(Em US$ milhes)
100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 (20.000) (40.000)
94
19 95
97
98
99
01
96
00
02
04
05
06 20
19
19
19
20
03
19
19
20
20
20
20
Exportao
Importao
20
Saldo
Fonte: Comtrade/ONU. Elaborao dos autores.
O dinamismo no comrcio internacional dos produtos da frica do Sul limitado. Entre os mais dinmicos que o pas exporta, depois de diamantes, destacam-se, como bem inseridos no comrcio mundial, a indstria automotiva, o que pode ser atribudo ao Motor Industry Development Programme (MIDP), e a moveleira. A indstria de aeronaves tambm destaque, herdeira dos programas militares da poca do apartheid. A maior defasagem competitiva encontra-se nos segmentos de bens de capital e de equipamentos eletroeletrnicos, nos quais o pas se mostra enormemente deficitrio e dependente dos pases desenvolvidos (Zalk, 2004). Dessa forma, a elevao da taxa de investimento, apesar de ter permitido o estabelecimento de um novo patamar para o crescimento econmico (grfico 17), ainda se encontra em baixos nveis se comparada dos pases em desenvolvimento mais dinmicos. O quadro recente de moeda razoavelmente valorizada perodo 2003 a 2007 tambm contribui para agravar o quadro de baixa integrao das cadeias produtivas nacionais.
8. Informaes extradas da base de dados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Disponvel em: <http://www.stats.oecd.org>.
20
07
482
Grfico 17 Crescimento do PIB e formao bruta de capital fixo FBKF

(Em % do PIB)
Fonte: Statistics South Africa (STATSSA). Disponvel em: <http://www.statssa.gov.za/publications/P0441/P04412ndQuarter2008.pdf>. Elaborao dos autores.
Simultaneamente, o investimento externo direto no se dirigiu para o pas como se imaginava, no obstante a poltica de conceder tratamento nacional ao capital externo, avanar nas privatizaes e assinar acordos bilaterais de investimento com praticamente todos os pases desenvolvidos com a exceo importante dos EUA.9 Alm da incerteza sobre o crescimento econmico, a estrutura produtiva pouco diversificada no contribuiu para atrair um volume expressivo de novas multinacionais, tendo o investimento se concentrado em setores com poucos efeitos multiplicadores. Em 2004, 31% do estoque de investimento externo direto estava alocado em minerao e petrleo, e outros 28% no setor financeiro.10 Ademais, o fluxo de investimento direto externo se mostra muito voltil. Observa-se que, no ano de 2006, por exemplo, ficou abaixo do montante de investimentos da frica do Sul no exterior (grfico18), os quais tendem a se concentrar nos pases desenvolvidos, mas tm se disseminado crescentemente pelo continente africano.
9. Cf. base de dados da United Nations Conference on Trade and Development (Unctad em portugus, Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento). 10. Dados extrados do World Investment Directory On-line/UNCTAD.
483
Grfico 18 Fluxo de investimento externo direto

(Em US$ milhes a preos correntes)
Fonte: UNCTAD. Elaborao dos autores.
Algumas corporaes da frica do Sul realocaram suas matrizes para o Reino Unido e Unio Europeia (UE) e se tornaram investidoras estrangeiras elas mesmas, inflando assim os indicadores de investimento externo direto no pas. o caso da compra da De Beers, em 2001, pela Anglo American,11 cujas aes se encontram desde o fim dos anos 1990 listadas na bolsa de valores de Londres. O maior investimento direto no pas se deu em 2005, quando o maior banco britnico, o Barclays, comprou 60% da maior instituio sul-africana de crdito ao consumidor, o Absa.12 No toa estes investimentos isolados explicam os picos de entrada de capital externo no pas. No que se refere esfera financeira, o ministro Trevor Manuel, alm de permitir a listagem de aes de empresas sul-africanas fora do pas, com impactos fiscais negativos, promoveu 26 medidas consecutivas voltadas para o relaxamento de controles cambiais. Tambm no foi toa que no ano de 2008 o pas ostentou o segundo maior dficit em transao corrente do mundo, 9% do PIB, estimulado pela remessa de lucros e dividendos de empresas agora localizadas fora do pas. Ainda assim, a liberalizao da conta capital no foi plena, havendo alguns controles, especialmente sobre instituies bancrias locais e residentes em geral (Bond, 2008). Em termos comerciais, a desgravao tarifria mostrou-se bastante abrupta depois da Rodada Uruguai, uma vez que o pas foi classificado como desenvolvido. A reduo nas tarifas efetivamente aplicadas foi at bem mais adiante do que
11. Cf. Valor Econmico, 21/05/2001. 12. Cf. Valor Econmico, 09/05/2001.
484
o acordado no mbito da OMC entre 1995 e 2000: os nveis tarifrios mdios caram de 11,7% para 5,5%, tendo ocorrido ainda a substituio de restries quantitativas por tarifas e uma significativa queda dos tetos tarifrios e do percentual de tarifas no consolidadas (Kalima-Phiri, 2008). A tabela 1 apresenta os dados, por tipos de produtos, deste que um dos pases em desenvolvimento com maior grau de abertura comercial.
Tabela 1 Tarifas e importaes de alguns produtos e grupos de produtos 2007
Tarifa consolidada
Grupo de produtos Mquinas e equipamentos Txteis e confeces; couro e calados Outros produtos no agrcolas Total de produtos no agrcolas Produtos agrcolas
Fonte: OMC. Tariffs Profile, 2008. Elaborao dos autores. Nota: 1 Naes mais favorecidas. Mdia 15,0 29,4 14,5 18,7 59,1 Isentos Em % 20,8 1,3 18,7 14,5 13,6 Mx. 36,7 35,0 32,8 34,5 203,7
MFN1 Tarifa aplicada

Mdia 4,3 23,1 3,7 8,7 9,6 Isentos Em % 73,0 16,7 71,4 58,1 45,8 Mx. 28,3 41,5 26,2 29,5 45,1
Importaes
Participao Em % 37,5 6,5 50,4 94,4 5,4 Isentos Em % 59,1 12,2 75,3 55,5 31,0
Os produtos no agrcolas representam 95% da pauta de importaes do pas, e a mdia das tarifas efetivamente aplicadas para estes produtos 8,7 %. Mquinas e equipamentos representam 37,5 % do total importado, e a mdia das tarifas aplicadas 4,3%. Os setores de produtos no agrcolas mais protegidos so txteis, confeces, couro e calados. Para estes, a mdia das tarifas aplicadas 23%, enquanto a mdia das tarifas consolidadas corresponde a 29,4%. Em sntese, a frica do Sul transformou-se num pas bastante aberto em termos de fluxos comerciais, financeiros e produtivos, impondo poucas barreiras tarifrias e no tarifrias e contando com uma legislao pouco restritiva com relao ao capital externo. , portanto, o caso de avaliar se o ritmo de abertura comercial e financeira sem exigncia de contrapartidas, e num contexto de desindustrializao relativa, agravado pelas frequentes crises internacionais no acabou por engessar ainda mais a herana de um sistema econmico fundado no poder de alguns conglomerados nacionais e internacionais e com parca irradiao sobre o conjunto do pas.
4 Um pas intermedirio em busca de uma poltica externa diferenciada
Esta seo aborda as mudanas realizadas na poltica externa entre os governos Mandela e Mbeki, e aponta como uma poltica externa reformista procurou compensar algumas deficincias da poltica econmica. Desenvolve tambm
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o argumento de que, aos poucos, vai ocorrendo uma aproximao entre a poltica comercial e a poltica externa. E sugere ainda que, apesar dos avanos inegveis da poltica externa sul-africana, esta se revela incapaz de viabilizar uma nova estratgia de desenvolvimento, principalmente se estiver descasada dos esforos rumo a uma poltica industrial coerente, a qual, conforme anteriormente aqui verificado, tambm se encontra constrangida por fatores de ordem estrutural e macroeconmica. A poltica externa do primeiro governo ps-apartheid representa uma completa ruptura com o perodo anterior. O pas, que chegara s raias do completo isolacionismo da comunidade internacional nos anos 1980, lana, a partir de 1994, uma ambiciosa poltica de reinsero no cenrio geopoltico internacional. Alm de se reaproximar dos parceiros tradicionais do Ocidente, a frica do Sul far uma opo pelo continente africano e pelo desenvolvimento de relaes com os pases do Sul de outros continentes. A opo pelo multilateralismo no fechar as portas para o aprofundamento de relaes bilaterais com os pases do Norte e do Sul. A nova democracia procura desenvolver relaes estratgicas com pases que haviam apoiado o Congresso Nacional Africano (ANC) durante os seus 30 anos de existncia ilegal, tais como Cuba, Ir, Repblica Popular da China e Lbia, ao mesmo tempo em que se compromete a defender os princpios da democracia e dos direitos humanos nas relaes externas. Paralelamente, a participao nas organizaes multilaterais no impede que se assuma uma viso crtica acerca das principais limitaes relacionadas ao processo de globalizao, propondo-se a funcionar como uma ponte entre o Norte e o Sul. De fato, muitos dos desafios enfrentados pela poltica externa so irreconciliveis. Ainda assim, o papel desempenhado pelo pas no cenrio internacional supera o seu peso econmico, explicado em grande medida pelo reconhecimento por parte da comunidade internacional do sucesso alcanado no processo de transio democrtica (Landsberg, 2005). Uma das primeiras declaraes de princpios do ANC sobre a poltica externa do seu futuro governo est impressa em um artigo assinado pelo prprio Mandela na revista Foreign Affairs de 1993. A poltica externa aparece como elemento estratgico para a criao de um pas pacfico e prspero (Mandela, 1993). O futuro presidente da frica do Sul menciona alguns pilares que nortearo a atuao do pas frente ao mundo: direitos humanos, promoo da democracia, respeito justia e ao direito internacional, preocupao com o continente africano e cooperao econmica no plano regional e global (Mandela, 1993).
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Algumas afirmaes merecem destaque, pois fariam parte da retrica da poltica externa sul-africana: a frica do Sul no pode fugir do seu destino africano; esperarmos que o Conselho de Segurana da ONU reflita a completa tapearia da humanidade; assim como a constatao de que a clivagem entre o Norte industrializado e o Sul subdesenvolvido s faz aumentar (Mandela, 1993). Trs linhas de ao conformariam o cerne da poltica externa sul-africana. Primeiro, colocar a frica no centro da agenda global. Segundo, participar ativamente dos organismos multilaterais, respeitando os processos decisrios, mas se articulando com os demais pases do Sul, de forma a reduzir as desigualdades globais. E, terceiro, fazer uso de uma diplomacia econmica ativa a partir da assinatura de acordos de comrcio e investimento com os pases do Sul e do Norte. Estes eixos compem a estratgia econmica global da frica do Sul (ISMAIL, DRAPER e CARIM, 2002). Entretanto, a poltica externa do primeiro governo democrtico cumpriu mais o papel de um carto de visitas do novo governo. No havia uma definio precisa da ordem de prioridades. Este perodo de lua de mel seria sucedido pelo enfoque mais realista do governo Mbeki (White, 2006). Como se tratava de uma poltica externa radicalmente nova, houve um aprendizado constante, fazendo com que aos poucos uma viso mais pragmtica emergisse. Neste sentido, a poltica externa condicionou a formao de uma nova diplomacia, que por sua vez procurava aperfeioar a prpria poltica (Muller, 2008). Contudo, a poltica econmica acabou por limitar a margem de ao da poltica externa, que muitas vezes foi convidada a compensar a perda de soberania autoimposta pelo governo. Em linhas gerais, trata-se de uma poltica externa reformista. Justamente por manter uma abordagem ortodoxa no mbito da poltica econmica, na esfera multilateral o governo procurava se cacifar como representante dos pobres da frica do Sul e dos demais pases em desenvolvimento. Enfim, aparece como crtico da globalizao, lanando disparos contra a hipocrisia dos pases ricos, ao mesmo tempo em que encara este processo como inevitvel. Esta postura independente, mas participativa, cumpre o papel de elevar a credibilidade do pas como parceiro internacional confivel para um amplo espectro de foras polticas e protege-o das crticas internas de que teria aderido ao neoliberalismo (Taylor, 2005). Enquanto para alguns autores uma poltica externa mais desenvolvimentista poderia aflorar caso o governo assumisse um papel mais estratgico para o Estado nas decises econmicas (Landsberg, 2005), para outros o papel da poltica apenas o de atenuar os impactos negativos das escolhas empreendidas pela poltica econmica, sem alterar o quadro predominante de apartheid global
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nas relaes externas (Bond, 2002). Ressalte-se que o termo apartheid global utilizado pelo prprio Mbeki nos seus momentos de crtica ao sistema internacional. Apesar dos enfoques diferenciados, no parece haver dvidas com relao s tenses existentes entre a poltica externa e a poltica econmica. Para a postura mais firme do grupo de Mbeki no front externo, colaborou o impacto negativo da crise dos mercados emergentes sobre a frica do Sul no final dos anos 1990, mas tambm a percepo de que o investimento direto externo no desembarcava em virtude da desconfiana dos pases do Norte acerca da governana do continente africano (Gumede, 2005). O discurso sobre a necessidade de um renascimento africano procura reverter o que o governo sul-africano encara como a marginalizao do continente em termos de acesso ao comrcio e investimentos internacionais. No se trata de uma postura altrustica, mas da constatao de que a frica do Sul no pode se desenvolver em meio a um continente miservel, podendo ao contrrio atuar como o motor de crescimento da regio. neste quadro que o pas protagoniza uma ofensiva diplomtica que vai culminar no lanamento do New Partnership for Africas Development (NEPAD) e na criao da Unio Africana em 2001 e 2002, respectivamente. Este , de fato, um dos principais legados da poltica externa encetada por Mbeki. As metas do NEPAD espelham-se nas metas do milnio. Projetam para o continente africano um crescimento de 7% a.a. para os 15 anos subsequentes, reduo da pobreza em 50% at 2015 e incluso de todas as crianas na escola. Dois tipos de aes so propostas. De um lado, projetos de ampliao da infraestrutura e da rede de proteo social. De outro, mudanas polticas de longo prazo que valorizem o estado de direito, a boa governana institucional e os cdigos de conduta das empresas. Enfim, trata-se de um programa voltado para a busca de financiamento externo, sem condicionalidades econmicas, e que fala a lngua das democracias ocidentais (Gumede, 2005). Este Plano Marshall para a frica, sem dvida uma grande cartada diplomtica da frica do Sul, padece de princpios dificilmente compatveis. Mistura uma retrica terceiro-mundista e dependentista, no intuito de chancelar uma unidade africanista, com a aceitao do discurso liberal, que prega atrao de investimentos e abertura comercial como veculos para a recuperao econmica (Dpcke, 2002). O plano procura casar projetos oferecidos de forma soberana com a busca de recursos sob a forma de cancelamento de dvidas, assistncia financeira dos pases ricos, acesso a mercados e aporte de investimentos externos, totalizando um montante equivalente a 12% do PIB africano. Entretanto, por trs dos nmeros e das propostas concretas, sobressai uma iniciativa de marketing voltado a
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combater o afro-pessimismo e um interesse da frica do Sul em se posicionar como grande potncia econmica do continente (Dpcke, 2002). Esta iniciativa vem acompanhada de crticas relacionadas a um suposto subimperialismo sul-africano. Este pas apresentou um supervit comercial de US$ 4,4 bilhes com a frica Subsahariana em 2005,13 aproveitando-se muitas vezes das oportunidades de investimentos geradas nestes pases, como ser examinado adiante. Adicionalmente, boa parte das suas importaes provenientes do continente (cerca de 80%) se refere a um nico produto, o petrleo (White, 2006). nesse contexto que deve ser analisada a participao da frica do Sul nos blocos econmicos regionais. O caso mais evidente a Sacu (Unio Aduaneira do Sul da frica), na qual potncia sul-africana se somam Botsuana, Lesotho, Nambia e Suazilndia. O novo governo democrtico procuraria, a partir de 1994, constituir uma efetiva unio aduaneira, reduzindo as desigualdades entre os pases membros por meio de uma redistribuio dos recursos coletados no mbito da Tarifa Externa Comum. O acordo definitivo seria assinado em 2002, entrando em vigor no ano de 2004. A frica do Sul participa com 90% do PIB regional, atua como o principal investidor externo destas economias e responde por 70% a 90% das suas importaes. O nvel de dependncia tal que a Sacu considerada uma extenso da poltica econmica interna, encarando os sul-africanos o seu papel no bloco como de uma potncia hegemnica benigna (White, 2006). O novo governo sul-africano no perdeu tempo, juntando-se logo iniciativa da Comunidade de Desenvolvimento do Sul da frica (SADC), composta pelos membros da Sacu, mais Angola, Repblica Democrtica do Congo, Malui, Moambique, Ilhas Maurcio, Seicheles, Tanznia, Zmbia e Zimbbue. Em 2000, o Protocolo de Comrcio, de 1996, seria ratificado pela maioria dos pases, dando incio criao de uma rea de livre-comrcio, a ser finalizada no ano de 2008 para os pases da Sacu e em 2012 para os demais pases. A SADC tambm procura viabilizar recursos para projetos setoriais comuns de desenvolvimento econmico e de expanso da infraestrutura. O progresso no alcance das metas da SADC tem se mostrado lento, fazendo com que o governo da frica do Sul, ao menos no plano da retrica, estimule a industrializao dos demais pases. O Ministrio de Comrcio e Indstria sulafricano vem, por exemplo, advogando a proposta de criao de plataformas industriais integradas (ISMAIL, DRAPER e CARIM, 2002). O estmulo ida para pases vizinhos de plantas industriais inicialmente previstas para a frica do Sul e o cancelamento da dvida externa junto a pases como Moambique e Nambia so algumas provas da aposta de Pretria no sentido de um desenvolvimento menos desbalanceado na regio (Gumede, 2005).
13. Dados extrados da Comtrade/ONU.
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Apesar de o estoque de investimentos externos diretos da frica do Sul na frica representar apenas cerca de 9% do total, os fluxos para esta regio vm crescendo acima da mdia, acarretando impactos significativos nas economias vizinhas de pequeno porte: a ttulo de ilustrao, 40% dos fluxos de investimentos externos diretos recebidos pelos pases SADC originam-se da frica do Sul (Patel, 2007). O continente africano fornece uma sada para a expanso destas empresas, contribuindo para que a potncia sul-africana aparea com dez empresas entre as 100 maiores multinacionais no financeiras do mundo em desenvolvimento (UNCTAD, 2006). Estes investimentos geralmente se do via aquisio ou parceria com empresas locais. Os setores mais internacionalizados, no que diz respeito presena no continente africano, so os de minerao, comrcio varejista, construo civil, indstria de alimentao, financeiro, telecomunicaes e de turismo (Patel, 2007). Ironicamente, so os grandes conglomerados gestados durante o apartheid que mais se beneficiam da poltica africanista do governo Mbeki. Paralelamente concepo do NEPAD e aos esforos regionais, a frica do Sul passaria a desempenhar um papel mais decisivo nos fruns multilaterais, especialmente no caso da OMC. Logo aps o fracasso de Seattle, em encontro do G-77 na cidade de Havana, no ano 2000, o presidente Mbeki proporia uma resoluo no sentido de criar um bloco de pases em desenvolvimento para negociar conjuntamente na OMC. A ministra das Relaes Exteriores Nkosazana Dlamini-Zuma poria todas as suas fichas na formao dessa nova coalizo de pases do Sul. At a criao do G-20 na OMC, em 2003, o pas participaria de forma ativa do Grupo de Cairns, do Movimento de Pases No Alinhados, da UNCTAD e do G-20 financeiro (Taylor, 2005). O pas tambm articularia a criao de um G-5, composto por outros pases como Brasil, Egito, ndia e Nigria, para pressionar por um sistema comercial e financeiro menos desigual (Gumede, 2005). No se tratava de reinstaurar a clivagem Norte-Sul nas negociaes multilaterais. Entretanto, a pouca eficcia de participao em grupos com a presena de pases desenvolvidos tal como no G-20 financeiro, criado em 1999 levaria formao de um grupo prprio para quebrar o bloqueio que a coalizo EUA-UE impunha Rodada Doha, na qual Brasil e ndia tiveram papel de destaque, apesar de esta aliana j fazer parte da retrica da poltica externa sul-africana. De fato, a relao do novo governo da frica do Sul com o sistema financeiro internacional e suas instituies esteve recheada de idas e vindas, de afagos e crticas. De acordo com o relato de Bond (2002), depois de avanar na liberalizao da conta capital e de chegar ao extremo de permitir a transferncia da sede financeira das maiores empresas sul-africanas de Joanesburgo para
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Londres, o ento presidente do banco central, Tito Mboweni, voltaria a impor controle remessa de divisas em 2001, criticando os especuladores financeiros pela desvalorizao do rand. J no caso do G-20 comercial, formado no mbito da OMC no ano de 2003, o que unifica os seus membros a presso pela queda dos subsdios e da proteo agrcola dos pases desenvolvidos. A frica do Sul tenderia a ganhar duplamente, no apenas pelo maior acesso a mercado para seus produtos agrcolas, mas tambm em virtude da expanso do crescimento dos pases africanos (Taylor, 2005). Aps a reunio de Hong Kong de 2005, a posio sul-africana nas negociaes da OMC mostrou-se mais reticente com relao aos potenciais benefcios da rodada, especialmente se o pas tiver que fazer novas concesses em termos de reduo de tarifas industriais para obter maior acesso ao mercado agrcola das grandes potncias. Por contar com tarifas consolidadas mais baixas, a aplicao da frmula sua reduziria bastante o grau de proteo ao mercado interno, especialmente no caso dos bens mais intensivos em trabalho. No toa, a frica do Sul coordena o grupo do Nama-11,14 composto pelos pases do G-20 que se recusaram, aps a reunio de Hong Kong, a abrir ainda mais seus mercados industriais (IOS e LASOS, 2008). Esta postura negociadora mais forte reflete uma mudana de postura dentro do governo, que durante o Gear estimulava o corte de tarifas como supostamente benfico para o aumento da produtividade. Est relacionada tambm com a defesa mais enftica de uma poltica industrial ativa, conforme observado neste captulo. No que diz respeito ao TRIPs, o governo sul-africano adaptaria a sua legislao interna, por meio do Intellectual Property Laws Amendment Act, de 1997, de modo a cumprir o novo regime internacional. Mas tambm pressionou, junto com outros pases em desenvolvimento, pela maior flexibilidade do acordo, de modo a permitir o acesso a medicamentos e a difuso tecnolgica, tal como consta do programa de trabalho da Rodada de Doha. A questo estratgica reside na possibilidade de uso do licenciamento compulsrio e importao paralela de medicamentos sem aprovao do detentor da patente. De fato, j em 1997, o governo sul-africano emendaria o Medicines and Related Substances Control Act, antecipando-se deciso da OMC, de 2001, e gerando forte presso dos Estados Unidos, que incluiu o pas na sua lista de pases deficientes em termos de propriedade intelectual (The Edge Institute, 2004). O mbito das relaes bilaterais aquele em que a poltica externa e a comercial apresentam maior convergncia, ainda que as prioridades possam divergir.
14. Trata-se de um grupo formado por 11 pases (Argentina, Brasil, Egito, ndia,Indonsia, Nambia, Filipinas, frica do Sul, Tunsia e Venezuela) para negociaes pelo Acesso aos Mercados de Produtos No Agrcolas (Nama, em ingls), na OMC.
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Sob o comando do Ministrio de Comrcio e Indstria, foi elaborada uma metodologia que qualifica as relaes externas da frica do Sul de acordo com a intensidade do engajamento a ser mantido com os vrios pases, classificados como parceiros estratgicos, pases estratgicos e pases prioritrios, por ordem decrescente de importncia (ISMAIL, DRAPER e CARIM, 2002). Segundo essa metodologia, a ideia que existam menos parceiros estratgicos e mais pases prioritrios, os primeiros a exigirem vrias frentes de ao conjuntas, enquanto para os ltimos se privilegiam as relaes mais propriamente comerciais. Um parceiro estratgico definido por um conjunto de atributos (potencial de exportao, tipo de problemas de acesso ao mercado, importncia como fonte de investimento e estratgias multilaterais e/ou geopolticas comuns) (ISMAIL, DRAPER e CARIM, 2002). Alm de reforar as relaes bilaterais regionais com os pases do continente africano, o governo de Pretria procura adensar as suas relaes econmicas com os pases do Norte onde os parceiros estratgicos so os EUA, a UE (com destaque para Reino Unido, Alemanha, Frana e Sucia) e o Japo e os pases do Sul, a partir da chamada butterfly strategy (ISMAIL, DRAPER e CARIM, 2002). De acordo com essa estratgia, a frica representa o foco principal, ou o corpo das relaes Sul-Sul, compondo a Amrica Latina a asa ocidental, e a sia, a oriental. No primeiro caso, a Amrica Latina, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) aparece como a principal meta, sendo o Brasil escolhido para parceiro estratgico. Na asa oriental, a ndia aparece como parceiro estratgico e a China como pas estratgico (White, 2006). Isto se deve aos interesses geopolticos e multilaterais mais convergentes entre frica do Sul, Brasil e ndia que criariam em 2003 o Frum de Dilogo ndia-Brasil-frica do Sul (Ibas; no original em ingls, IBSA India-Brazil-South Africa). J a China, apesar do seu potencial, vista com cautela em virtude da sua capacidade competitiva tanto nos eletrnicos de mdia e alta tecnologia como nos bens mais intensivos em trabalho. Comeando pela UE, a importncia da regio se explica pelo fato de representar 40% do comrcio sul-africano e de figurar como origem de 70% dos investimentos externos. O Acordo sobre Comrcio, Desenvolvimento e Cooperao foi assinado em 2000, depois de longas negociaes. A partir de 2012, a UE deve isentar de tarifas 95% das exportaes sul-africanas, enquanto o percentual no sentido inverso deve chegar a 86%. Adicionalmente, a UE destaca-se por ser a principal fonte de ajuda oficial ao desenvolvimento da frica do Sul (White, 2006). Ressalte-se, entretanto, que a UE vem exercendo papel importante para a elevao do dficit comercial sul-africano, tendo o dficit regional saltado de
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US$ 2 bilhes para US$ 5 bilhes entre 2002 e 200615 perfazendo mais de um tero do dficit total , e se concentrado em bens de maior valor agregado. No caso dos Estados Unidos, a aproximao econmica se revelou mais difcil. Depois de iniciadas as negociaes em 2003, estas seriam interrompidas logo no ano seguinte. Isto se deveu no apenas maior nfase que os dois pases conferiam a Doha, mas tambm a problemas relacionados aos temas de agricultura e de direitos de propriedade intelectual (White, 2006). Vale enfatizar ainda que a frica do Sul exporta uma expressiva quantidade de produtos industriais para os Estados Unidos, em virtude do African Growth and Opportunity Act (Agoa; em portugus, Lei de Crescimento e Oportunidades para a frica) uma espcie de Sistema Geral de Preferncias (SGP) voltado para o continente. Entretanto, este acordo voluntrio, podendo os Estados Unidos cancelar a qualquer momento as vantagens de acesso a mercado, usando-o inclusive como moeda de troca em outras negociaes. Ainda assim, depois da assinatura do Agoa, em 2000, o saldo comercial da frica do Sul com a potncia norte-americana passou a apresentar um sinal positivo. No que se refere s relaes comerciais com os pases do Sul, no caso do acordo da Sacu com o Mercosul, trata-se de um acordo preferencial, assinado em dezembro de 2004, focado na reduo tarifria para algumas linhas de produtos de setores especficos, especialmente da indstria qumica, eletroeletrnica e de mquinas. O comrcio da frica do Sul com o Mercosul representa cerca de 2,0% do seu comrcio total. Presses contra a assinatura do acordo que o tachavam de um suicdio econmico para a frica do Sul vieram basicamente do setor automotivo e agrcola sul-africano (CUTS-CIEE, 2005a). O acordo com a ndia, anteriormente previsto para 2006, ainda se encontra em fase de negociao. Apesar de potencialmente favorvel frica do Sul em virtude dos altos nveis tarifrios indianos, cabe enfatizar que vrios setores podem ser afetados negativamente, em especial a cadeia txtil e de vesturio (CUTS-CIEE, 2005b). O caso chins mostra-se bem mais complexo. Pode-se mesmo questionar at que ponto, em termos de estrutura produtiva e de pauta de exportaes, a China pode ser considerada um pas do Sul. Ainda que existam negociaes para um acordo preferencial Sacu-China, as resistncias internas revelam-se bastante poderosas. Isto porque, apesar de a frica do Sul ter aumentado as suas exportaes para a China em seis vezes entre 2000 e 2006, seu dficit comercial com a potncia asitica multiplicou-se por sete, atingindo US$ 4,7 bilhes no ltimo ano do perodo, segundo dados da Comtrade/ONU.
15. Dados extrados da Comtrade/ONU.
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Tudo indica, portanto, que em termos econmicos a estratgia borboleta da frica do Sul depende do continente africano para se afirmar, ganhando assim mais espao para os seus produtos de maior valor agregado. Tanto com a ndia quanto com o Brasil, as negociaes tm privilegiado mais os aspectos geopolticos que os econmicos, em funo da baixa complementaridade produtiva entre estas economias. A China, por sua vez, pode afetar a prpria possibilidade de upgrading da estrutura produtiva sul-africana, a qual, alis, conta com tarifas consolidadas muito baixas desde 1994, e com tarifas praticadas ainda inferiores, conforme apontado na seo anterior. Desde o lanamento do Gear, a relao entre a poltica econmica e a poltica industrial foi ignorada (Le Pere, 2005). Ou melhor, assumiu-se que a melhor poltica industrial o aumento da competitividade via reduo de custos , sem qualquer considerao pelo comportamento do cenrio macroeconmico e pelos impactos negativos sobre a produo e o emprego. Esta opo, por sua vez, acabou por atenuar os ganhos potenciais de mercado interno e externo das empresas, assim como a prpria margem de manobra da frica do Sul na negociao de acordos comerciais. O pas corre assim o risco de ficar encurralado nos mercados de seus vizinhos africanos, ao menos nos setores mais dinmicos do comrcio internacional o que j no se pode mais afirmar com segurana, em face da forte presena chinesa na regio , enquanto as exportaes tradicionais sofrem com a queda/estagnao dos seus preos internacionais.
5 Estratgia econmica, mercado de trabalho e desigualdade social na frica do Sul
Esta seo discorrer brevemente acerca dos impactos da poltica econmica durante a implantao do Gear e mais especificamente durante a recuperao ps-2004 sobre a dinmica do mercado de trabalho e os indicadores globais de pobreza e desigualdade. Procura-se apresentar a dimenso e papel dos programas sociais, assim como as iniciativas voltadas para a gerao de empregos via obras pblicas e de requalificao da fora de trabalho sul-africana.
5.1 Mercado de trabalho, informalidade e desemprego
Durante o perodo de 1996 a 2000, quando predominou a abordagem do Gear, a manuteno dos juros elevados (acima de 10% em termos reais), o baixo crescimento do PIB (2,5%) e a rpida queda das tarifas comerciais levaram a uma elevao do desemprego restrito de 19,3% para 25,8%. Ao invs de uma gerao de 400 mil empregos ao ano segundo previso do governo, com base na estimativa de uma expanso do PIB anual de 6% , foram eliminados quase 600 mil empregos formais para o acumulado do perodo. Se o emprego formal voltaria
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a se incrementar entre 1998 e 2000 cerca de 280 mil vagas ao ano , nos dois anos anteriores a este perodo 1,5 milho de postos de trabalho haviam sido eliminados, um tero dos quais na agricultura (Maree, 2007). Depois de continuar sua trajetria altista entre 2001 e 2003 em virtude da desacelerao econmica, com desvalorizao do rand e juros elevados , o desemprego comea a ceder, baixando de 29,3% para 23,6% entre 2003 e 2007 (tabela 2). justamente neste perodo que o pas se destaca por apresentar taxas de crescimento anuais de 5%. Entretanto, trs fatores so dignos de nota. Em primeiro lugar, a taxa de desemprego cai de forma mais expressiva para os brancos do que para os negros, fazendo com que o diferencial entre a taxa de desemprego dos negros e a dos brancos saltasse de 4,4 para 6,3 vezes durante o perodo.
Tabela 2 Taxa de desemprego entre 15-64 anos (maro 2001-2007)
(Em % da populao economicamente ativa PEA) 2001
Negros Mestios Brancos Total restrito Total amplo oficial
28,4 22,6 7,6 24,6 ...
2002
32,3 25,6 7,3 27,7 40,4
2003
34,6 23,8 7,8 29,3 42,5
2004
31,7 19,8 5,4 26,4 40,8
2005
28,6 20,0 5,7 24,2 39,5
2006
27,1 20,2 5,8 23,1 37,9
2007
27,6 21,4 4,4 23,6 37,1
Fonte: STATSSA. Statistical release P0210 Labour Force Survey Historical Revision: March Series, 2001 2007. Agosto, 2008; Republic of South Africa - Development Indicators, 2008. Elaborao dos autores. Obs.: 1 Desemprego restrito: percentual de pessoas no ocupadas nas duas ltimas semanas e que esto procurando emprego ativamente. 2 Desemprego amplo: soma do universo anterior com as pessoas desencorajadas na procura de emprego, o que no Brasil se chama de desemprego oculto pelo desalento.
Em segundo lugar, se de um lado a taxa de desemprego vem caindo, tendo o total de desempregados se mantido estvel entre 2001 e 2007 pouco mais de quatro milhes de pessoas , por outro o total de desempregados desalentados expandiu-se cerca de 50% ao longo do perodo, chegando a 2,5 milhes de pessoas em 2007 (REPUBLIC OF SOUTH AFRICA, agosto de 2008). E, terceiro, durante a recuperao ps-2004, o emprego informal passa a crescer frente do emprego formal: um tero dos novos empregos se concentrou no setor informal,16 que j representava mais de um quarto dos ocupados do pas em 2007 (tabela 3).
16.O Labor Force Survey, conduzido duas vezes por ano na frica do Sul, segue a recomendao da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) de 1993 e define como critrios para a mensurao dos trabalhadores informais a sua vinculao a empresas ou estabelecimentos no registrados. A partir de 1999, adicionou-se a este critrio a autodefinio dos trabalhadores a partir dos questionrios (Naledi, 2004).
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Existe um intenso debate terico sobre a particularidade da frica do Sul de combinar desemprego elevado com informalidade baixa, ao menos quando comparada a outros pases subdesenvolvidos (Altman, 2008). Conforme observado na seo 1, tal fato se deve a heranas histricas como o controle dos trabalhadores negros nas cidades, as restries legais em vigor durante o apartheid, e a prpria existncia de um capital monopolista disseminado pela estrutura produtiva. Entretanto, problemas relacionados coleta de dados e ausncia de cmputo adequado de atividades fora daquelas vinculadas ao trabalho principal levam a que se subestime o alcance do setor informal. Um levantamento de 1999, por exemplo, relata que 26% das crianas sul-africanas exerciam algum tipo de atividade econmica, remunerada ou no (NALEDI, 2004). De qualquer forma, vale ressaltar que a informalidade vem crescendo justamente no perodo de expanso econmica, o que se deve a um mercado de trabalho no mais cerceado por barreiras polticas e que recebe levas de migrantes rurais totalmente proletarizados de dentro e de fora do pas (Seekings, 2007), mas tambm ao baixo dinamismo no ritmo de gerao de empregos. Como acontece com todos os indicadores sociais sul-africanos, a clivagem de raa/cor mostra-se tambm aqui marcante. No ano de 2001, para uma participao do emprego informal (somados os trabalhadores domsticos) de 28,9% no conjunto dos ocupados, este mesmo percentual chegava a 38,8% para os negros e a 6,8% para os brancos (NALEDI, 2004).
Tabela 3 Nmero de trabalhadores entre 15-64 anos (maro 2001-2007) (Em milhares)
2001
Formais Informais e domsticos Total de empregos
7.737 4.756 12.494
2002
8.096 3.899 11.995
2003
8.276 3.390 11.666
2004
8.577 3.246 11.823
2005
8.741 3.763 12.503
2006
9.041 4.195 13.237
2007
9.419 3.907 13.326
Fonte: STATSSA. Statistical release P0210 Labour Force Survey Historical Revision: March Series, 2001 2007. Agosto, 2008. Elaborao dos autores.
Alm disso, nem todos os trabalhadores classificados como formais ou seja, vinculados a estabelecimentos registrados legalmente gozam de acesso a direitos trabalhistas e sociais. Cerca de 20% destes empregados possui contratos temporrios, estando sujeitos a elevada rotatividade, ao passo que apenas 50% possuem aposentadoria coberta pelos seus empregadores (Altman, 2008). Neste sentido, uma medida de informalidade que averiguasse o nvel de precarizao do emprego provavelmente superaria um tero do total de ocupados. Segundo este critrio, os empregos precrios teriam avanado 38% entre 2001 e 2006, contra um incremento de 4% dos empregos regulados (Bodibe, 2006).
496
Outra caracterstica marcante do mercado de trabalho sul-africano so os baixos nveis de salrio de parcela expressiva dos trabalhadores formais. Do total de trabalhadores abaixo da linha de pobreza, 47% so trabalhadores assalariados do setor formal, 17% esto vinculados agricultura comercial ou de subsistncia, e 34% so informais aqui includos os empregados domsticos (Altman, 2008). Em vez das medidas convencionais de reduo do custo do trabalho propostas pelo governo, mas bloqueadas pela Cosatu, tem predominado recentemente uma viso de que a combinao de polticas macroeconmicas, industriais e de proteo social seria a mais capaz de promover uma melhora substantiva no desempenho do mercado de trabalho. Tem-se utilizado crescentemente o argumento de que o pas conta com uma economia secundria. Ao invs de elimin-la, deve-se dinamizar e expandir a economia primria, abrindo espaos para o aprimoramento do informal, por meio de incentivos e oportunidades fornecidas pelo setor pblico (Altman, 2008). De qualquer modo, em face do baixo dinamismo na gerao de postos de trabalho, o governo sul-africano lanou um programa de obras pblicas em 2004, o qual criou 1 milho de empregos temporrios at 2007 em atividades de infraestrutura, desenvolvimento social, cultura e meio ambiente, com elevada participao de mulheres e jovens (Development Indicators, 2008). Paralelamente, de forma complementar ao AsgiSA, decidiu-se pelo lanamento do Joint Initiative on Priority Skills Acquisition (JIPSA) em 2006, no intuito de impedir a formao de fortes gargalos em ocupaes que exigem mo de obra qualificada. Trata-se de um esforo articulado pelo governo, por meio de projetos com a sociedade civil, para ampliar a oferta de trabalho qualificado em cinco nichos especficos: engenheiros e profissionais de gesto para as indstrias de transportes, telecomunicaes e energia; profissionais de gesto na rea de planejamento local e regional; ocupaes tcnicas e artesanais da rea de infraestrutura; profissionais de gesto e planejamento de educao e sade; e, finalmente, ampliao da oferta de matemtica, cincias e tecnologia da informao nas escolas pblicas. A discusso sobre os gargalos em termos de qualificao da mo de obra envolve membros do governo e da oposio. A questo est associada baixa escolaridade de importantes segmentos da fora de trabalho negra uma das pesadas heranas do apartheid , mas tambm a uma tendncia de fuga de crebros, especialmente da elite branca, aps os anos 1990, o que pode refletir tanto um descontentamento com as polticas de ao afirmativa implementadas pelo governo do ANC, como as possibilidades abertas em outros pases para estes segmentos altamente escolarizados e tambm fluentes na lngua inglesa.
497
5.2 Desigualdade, pobreza e programas sociais
Durante a segunda metade dos anos 1990, junto com a elevao do desemprego a frica do Sul presenciou um incremento dos nveis de pobreza e desigualdade. Segundo as estatsticas oficiais, a populao abaixo da linha de pobreza saltou para 53% em 1996, ficando acima do patamar de 50% at o final da dcada (grfico 19). Paralelamente, neste perodo aumentou a participao dos 10% mais ricos e caiu a participao dos 10% mais pobres na renda do trabalho, percentuais que chegaram, respectivamente, a 55,3% e 0,6% em 2000 (tabela 4). Apesar da profuso de medidas relacionadas pobreza e desigualdade, existe um consenso acerca da piora relativa destes indicadores no perodo (Seekings, 2007).
Grfico 19 Porcentagem da populao vivendo com menos de R 3671 por ms
(Em rand constante de 2007)
Fonte: Republic of South Africa - Development Indicators, 2008. Elaborao dos autores. Nota: 1 Em 2007, R 367 equivaliam a aproximadamente US$ 53.
Tabela 4 Porcentagem do total da renda

(Em rand a preos constantes de 2007) 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
10% mais pobres 20% mais pobres 10% mais ricos 20% mais ricos
0,7 2,0 53,9 72,0 0,6 1,8 55,6 73,4 0,7 1,8 54,3 72,8 0,6 1,7 55,4 73,6 0,6 1,8 55,4 73,7 0,6 1,8 55,3 73,5 0,6 1,6 55,2 73,4 0,6 1,8 53,5 71,6 0,6 1,8 56,3 73,2 0,7 1,9 55,4 72,7 0,6 1,7 55,5 72,4 0,6 1,7 55,8 72,5 0,6 1,7 55,8 72,5
O perodo posterior marcado por uma combinao entre queda da pobreza e manuteno da desigualdade em nveis elevados. Os nveis de pobreza caem para cerca de 40% em 2007, o que se deve especialmente aos programas de transferncia de renda e de obras pblicas, mas tambm elevao dos nveis de emprego. Os gastos com os programas de assistncia social (aposentadorias por velhice, transferncia de renda para deficientes e para o apoio s crianas) saltaram de 2% do PIB em 1994 para 3,5% a partir de 2005 (Seekings, 2007).
498
Mas de fato a inflexo no nvel de gastos tem incio em 2001. Entre este ano e 2007, verifica-se um salto de 4 milhes para 12 milhes de beneficirios (grfico 20). O impacto sobre as famlias decisivo. Isto porque 75% dos gastos com os programas sociais atingem os 40% mais pobres. Adicionalmente, o incremento da renda das famlias varia de 4,7% para 7,8% com os programas sociais. Entretanto, o mximo que estes programas logram aproximar as famlias mais pobres da linha de pobreza, mostrando-se incapazes de promover a mobilidade social ou reduzir a desigualdade (Armstrong e Burger, 2008).
Grfico 20 Assistncia social total de beneficiados
(Em milhares)
Entretanto, no se pode subestimar a importncia desses programas, especialmente para a populao negra. A ttulo de ilustrao, cabe enfatizar que, enquanto as famlias negras respondiam, em 2005, por 38% da renda oriunda do trabalho e apenas por 18% da renda do capital, participavam com 60% da renda distribuda sob a forma de aposentadorias, penses e programas sociais (Statistics South Africa, 2008). Vale ressaltar ainda que a expanso desses programas originou-se de um documento lanado pelo governo em 1997, o White Paper for Social Welfare. Em 2000, outro documento, produzido pela Taylor Comission, procurou avanar numa reviso integral do enfoque governamental, questionando no apenas os parmetros da ortodoxia econmica, mas tambm propondo a introduo de uma renda bsica universal (basic income grant), que terminaria com o teste de meios como mecanismo para seleo dos potenciais beneficirios dos programas. A proposta foi engavetada pelo governo, temeroso de que pudesse comprometer a sua poltica fiscal (Reddy e Sokomani, 2008). Quanto aos indicadores de desigualdade, observa-se uma estabilizao do coeficiente de Gini de 2001 em diante, mas que no aponta para uma mudana de patamar. Uma suave queda se ensaia em 2007, apenas para retomar os
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patamares de 1994, quando tem incio o primeiro governo democrtico da frica do Sul (grfico 21). Porm, o que salta aos olhos, a partir de um acompanhamento do ndice de Theil, como a desigualdade intrarracial cresce de forma contnua desde 1994, acelerando-se inclusive de 2001 em diante, enquanto a desigualdade inter-racial regride ao longo de todo o perodo (grfico 21). Na prtica, abre-se o leque salarial dos trabalhadores negros, que ocupam novas posies com o fim da discriminao, o maior acesso educao e as polticas de ao afirmativa. Conforma-se, assim, uma estrutura social hbrida com includos cada vez mais desracializados e excludos predominantemente negros (Le Pere, 2006).
Grfico 21 Medidas de desigualdade
Esse processo simultneo de incremento da desigualdade intrarracial e de reduo das disparidades de renda inter-raciais est associado a uma lenta superao dos vcios oriundos do apartheid presentes tanto no sistema escolar como no mercado de trabalho , mas tambm principal poltica de ao afirmativa implementada pelo governo do ANC, intitulada black economic empowerment (BEE). Inicialmente, essa poltica esteve em grande medida voltada para os anseios de criar uma burguesia e uma classe mdia alta negra por meio de transferncia de aes em empresas de setores especficos e de exigncias de participao mnima de empresas negras em licitaes pblicas, contando estas inclusive com acesso a financiamento de instituies bancrias pblicas e privadas. As crticas de que este mecanismo estaria favorecendo o enriquecimento de uns poucos grupos com conexes junto ao governo levaria a uma ampliao do conceito, transformado em lei no ano de 2004: o Broad-Based Black Economic Empowerment Act (Gumede, 2005).
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Entretanto, no que se refere ao IDH, o pas, que em 1991 encontrava-se em 86o lugar e poderia ter melhorado a sua posio em virtude da expanso nos gastos em educao, sade e infraestrutura bsica , saltaria, em 2005, para a 120a posio do ranking, o que se deve ao aumento das taxas de mortalidade causadas pela AIDS (Le Pere, 2006). As estimativas para 2010 apontam para uma esperana de vida ao nascer de 48 anos, 20 anos abaixo do que o seria sem a epidemia (Seekings, 2007), a qual pde se alastrar em virtude do descaso inicial demonstrado por parte do governo do ANC.
Desde a sua democratizao, a frica do Sul j realizou trs eleies (em 1994, 1999 e 2004), estando s vsperas da quarta. Vale lembrar que, em 2004, o ANC e sua coalizo obtiveram uma vitria estrondosa: 70% dos votos do congresso e a conquista dos nove governos estaduais, inclusive os de Kwazulu-Natal e do Cabo Ocidental. Paralelamente, os partidos de oposio, direita e esquerda, perderam espao. O governo centralizador de Mbeki logrou atrair para o seu lado segmentos empresariais, inclusive africnders, novos grupos sindicais e representantes de organizaes no governamentais (ONGs), alm de representantes de vrios partidos de oposio. O risco dessa hegemonia inconteste, num contexto de uma oposio frgil e incapaz de superar as clivagens raciais, gerar um vcuo de representao poltica dos grupos socialmente mais vulnerveis, compostos majoritariamente por negros, os quais se sentiriam propensos a formar movimentos de contestao ordem social (Gumede, 2005). O voto esmagador no ANC, especialmente da populao negra, revela um pragmatismo acerca da melhoria das condies de vida no que tange s liberdades cvicas e ao maior acesso habitao, gua, eletricidade e novos programas sociais. Mas no se trata de um cheque em branco. A absteno de 24% nas eleies de 2004 aponta para uma situao de descontentamento com os avanos limitados trazidos pela coalizo atual e de descrdito pela ausncia de alternativas. O ANC tem se assumido, portanto, como uma fora de centro, vontade com as polticas de mercado e defensora de aes sociais corretivas. As crticas internas coalizo especialmente as provenientes do Partido Comunista (SACP) e da principal central sindical (Cosatu) tendem a ser desvalorizadas e muitas vezes encaradas como se atentassem contra o interesse nacional. Essa situao acabaria por levar ciso interna em 2008, culminada com a nomeao de Jacob Zuma como representante do ANC para as eleies presidenciais de abril de 2009 e com a formao de um novo partido, o Congress of the People (Cope), pelo grupo de Mbeki. A provvel eleio de Zuma, apesar da sua
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retrica mais esquerda, no deve trazer mudanas substanciais em termos de poltica econmica, especialmente no quadro atual de crise internacional. Apesar dos avanos institucionais inegveis do pas durante o perodo ps1994, especialmente no que se refere s liberdades democrticas e existncia de uma sociedade civil vibrante e participativa, os pontos frgeis residem na estratgia de poltica econmica adotada e no encapsulamento da elite poltica, que se apossou do poder, especialmente a partir da eleio de Mbeki. No se procurou gestar internamente no obstante os constrangimentos externos polticos, econmicos e ideolgicos um modelo de desenvolvimento que superasse a herana deixada pelo apartheid. Em outras palavras, as conquistas mais evidentes (reestruturao do sistema poltico-institucional e parcial desracializao do exerccio do poder econmico) no levaram a uma superao da polarizao econmica e social, e boa parte da classe trabalhadora e dos pobres e negros em geral perdeu a confiana que depositava no governo do ANC. Contudo, junto com a transio poltica e a transformao institucional que reforaram a estabilidade democrtica no plano interno, a gesto do ANC foi capaz de articular uma vigorosa poltica externa, que cimentou a credibilidade do pas no cenrio internacional, tanto entre os pases do Norte como do Sul. O pas desempenhou um papel decisivo em organismos multilaterais, especialmente no caso da OMC, ainda que nos organismos financeiros tenha predominado uma posio mais cautelosa, quando no subserviente. Apesar das acusaes dos parceiros regionais contra o imperialismo poltico e econmico da frica do Sul, o NEPAD representou um divisor de guas para a diplomacia africana. A afirmao de uma poltica externa diferenciada e mais soberana, porm, se viu constrangida pelas decises de poltica econmica, o mesmo acontecendo com o alcance das polticas sociais, no obstante seu inegvel avano. Ou seja, a gesto da poltica econmica tendeu a assumir um vis tecnocrtico, focado no curto prazo e na atrao de capitais de qualquer tipo e a todo custo, de forma a manter a inflao controlada e no permitir a desvalorizao do rand. Ironicamente, em face dos ataques especulativos recorrentes, a comunidade financeira aparecia como o vilo da crise. Num plano mais estrutural, pode-se afirmar que a manuteno de uma estrutura produtiva pouco diversificada refora as relaes de dependncia financeira e comercial com os pases desenvolvidos, apenas parcialmente compensadas pela pujana do setor privado sul-africano no entorno regional, geralmente restrita a alguns setores com poucos efeitos de encadeamento internos.
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Se a poltica econmica no se mostra coerente com a poltica externa, que por sua vez se ressente da poltica comercial de cunho liberal, isto significa que as perspectivas abertas pela poltica industrial apenas trariam efeitos no longo prazo, principalmente se novos instrumentos de poltica econmica fossem disponibilizados s empresas nas quais o capital monopolista no predominante. Enquanto isto, os setores mais capazes de proporcionarem uma maior diversificao produtiva dependem de um mercado interno em expanso e do mercado africano (comprador em ltima instncia), mas continuam sofrendo crescente presso competitiva, especialmente de produtos europeus e chineses. Com a crise financeira internacional, as limitaes do modelo mostram-se mais evidentes, expressas por meio da fuga de capitais, queda das exportaes e desvalorizao da moeda, que contribuem para a elevao dos preos, alm de reduzirem os impactos dos programas sociais, da elevao do gasto pblico e da nova poltica industrial. No se logra, dessa forma, encetar uma estratgia de expanso econmica que amplie ao mesmo tempo os nveis de produtividade, de emprego e de salrios. A nao arco-ris j uma realidade institucional e simblica, mas tem se mostrado incapaz, apesar da ousadia da poltica externa e da melhoria de vrios indicadores sociais, de superar a pesada herana do apartheid, com seus conglomerados econmicos pujantes e rentveis, mas ancorados numa estrutura social perversa. Para alm da falta de sintonia entre a poltica econmica e a poltica externa, o principal dilema vivenciado pelo pas parece residir na incapacidade de se transformar a estrutura de poder de modo a reverberar as necessidades de maior incluso social. A estratgia sul-africana tende a, no mximo, mantidas as atuais coordenadas, produzir uma eficincia de flego curto e estabilizar a desigualdade em nveis inaceitveis. Nada impede, contudo, que a sociedade civil vibrante e a fora das instituies democrticas, num contexto de reduo da desigualdade de poder em nvel internacional, possam trazer uma alterao desta triste equao.
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GUISA DE CONCLUSO: SOBERANIA NACIONAL E DESENVOLVIMENTO QUALIFICANDO O DEBATE
Jos Celso Cardoso Jr.* Luciana Acioly** Milko Matijascic***
As economias dos pases objeto de anlise neste livro apresentam diferenas importantes no que concerne s rotas de crescimento/desenvolvimento por elas trilhadas. Estas opes significaram diferentes desempenhos econmicos, sociais e dos padres de insero externa que acabaram por redefinir seus papeis na arena global, tanto em termos polticos quanto na diviso internacional do trabalho. O colapso da Unio Sovitica, seguido da fragmentao poltica da Rssia, alterou o cenrio internacional e abriu caminho para o fortalecimento dos Estados Unidos, colocando em xeque as teses dos anos 1980 que anunciavam seu declnio como potncia mundial. Na primeira metade dos anos 1990, com a ofensiva neoliberal, os Estados Unidos retomam seu poderio militar, tecnolgico e financeiro a partir de duas bases interligadas: a expanso do poder militar, que estendeu grandemente sua influncia poltica, e a arquitetura econmica (produtiva e financeira), que deu centralidade ao dlar como moeda internacional. Estas transformaes geraram um novo padro sistmico de riqueza, que trouxe para sua rbita todos os componentes fundamentais da organizao capitalista: o capital bancrio, os rentistas, as empresas no financeiras e os governos. A revoluo nas comunicaes se mesclou com mudanas na gesto das corporaes e potencializou ganhos de rentabilidade em escala global pela ampla mobilidade dos investimentos. Surgiu ento uma classe dominante de carter transnacional como base social para o novo arranjo. O papel do Estado americano na sustentao
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. ** Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea. *** Assessor tcnico da Presidncia do Ipea.
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e ampliao desta ordem foi decisivo. As bases de sua estratgia de crescimento e, portanto, de tomada de uma posio mais forte no cenrio internacional, estiveram relacionadas, por um lado, aos gastos do complexo industrial-militar, e, por outro, sua centralidade nas finanas internacionais, em que Estados e investidores financiam suas contas pblicas. Observe-se que o oramento da defesa garantiu o controle da indstria nacional norte-americana pela recuperao de competitividade em alguns setores de ponta, como de armamentos de alta tecnologia e o exerccio de uma poltica comercial mais agressiva. No caso da Alemanha, o final da dcada de 1980 marcou no s o incio de uma nova ordem mundial com o fim da diviso bipolar do mundo , mas tambm a unificao deste pas, cindido aps a Segunda Guerra. Com maior extenso territorial e populacional, a nova configurao da Alemanha fortalece sua posio central na Europa e seu papel de protagonista nas relaes exteriores. Os desafios colocados para o pas disseram respeito consolidao de sua liderana no processo de integrao europeia e, ao mesmo tempo, sua maior ateno aos pases do Leste europeu, fontes potenciais de consumo e investimentos mas tambm de desestabilizao regional. Estes dois desafios implicaram pesados nus financeiros para a economia alem, advindos dos custos com a unificao e com a maior parte da contribuio para o oramento da ento Comunidade Econmica Europeia (CEE). Apesar destas dificuldades, a Alemanha firmou-se enquanto a maior economia da Europa e a terceira economia mundial, e o primeiro pas exportador do mundo. Assim como ocorrera no ps-Guerra, a estratgia de crescimento perseguida pela Alemanha ao longo da dcada de 1990 contou com pesados investimentos em sua indstria devido competio com produtos japoneses e chineses e na expanso de suas empresas para a Europa e para o Leste europeu (via investimento direto e exportaes). Isto foi feito a partir de um modelo institucional de cooperao entre Estado, empresas (financeiras e no financeiras) e sindicatos, configurando-se o que se poderia denominar capitalismo coordenado. A expanso para o Leste alterou a favor da Alemanha a correlao de foras dentro da Unio Europeia (UE) e fortaleceu seu poderio econmico em face dos parceiros europeus tradicionais e dos Estados Unidos. Dois outros casos europeus, mas de desenvolvimento rpido, so a Finlndia e a Espanha. Em 20 anos a Finlndia transitou de uma economia baseada em recursos naturais para uma economia marcada pela inovao, tornando-se o pas mais especializado do mundo em tecnologias de informao e comunicao (TICs). Mergulhado na crise da primeira metade dos anos 1990, este pas mostrava uma economia sustentada basicamente pelas indstrias de madeira, papel, celulose, txtil e sapatos, e encontrava dificuldades de integrar-se economia mundial. Tal integrao se daria por meio de sua entrada na Unio Europeia (UE), em 1995, adeso esta que desempenhou um papel importante na sua
Guisa de Concluso: soberania nacional e desenvolvimento qualificando o debate
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estratgia de desenvolvimento. Foram realizadas reformas no sistema bancrio, privatizaes e fortalecimento do mercado de capitais e, ao mesmo tempo, foram feitos expressivos investimentos em educao, cincia e tecnologia, bem como criaram-se programas para estimular a inovao nas empresas industriais e de servios. No final da dcada de 1990, a maior parte do investimento direto recebido pela Finlndia tinha como origem os pases da UE. A transformao produtiva se traduziu numa mudana qualitativa na pauta de exportao do pas, sendo o mercado europeu tambm o seu principal destino. O reduzido tamanho do mercado interno dificultou uma estratgia de desenvolvimento voltada para dentro, e a entrada no bloco europeu e a forte demanda internacional por produtos de alta tecnologia geraram maiores oportunidades para as suas empresas. O Estado teve um papel indutor neste processo por intermdio da recuperao do planejamento de longo prazo, apoio s empresas e sustentao do estado de bem-estar que acompanhou tais mudanas, preservando o carter universal e redistributivo. Num ritmo mais lento, a Espanha conseguiu em 50 anos sair de uma situao de economia subdesenvolvida e autoritria para uma sociedade desenvolvida, democrtica e integrada economia internacional. A partir da adeso da Espanha Comunidade Econmica Europeia (CEE), em meados dos anos 1980, toda a estratgia de desenvolvimento do pas esteve voltada para atender aos critrios de convergncia macroeconmica como pr-condio para sua entrada naquele seleto grupo de pases. Durante este perodo a Espanha vivenciou mudanas profundas, com abertura financeira, desregulamentao, privatizao e internacionalizao de suas empresas. Apesar do forte crescimento no incio dos anos 1990, a economia espanhola experimentou desacelerao e altos nveis de desemprego, alm de uma forte reestruturao industrial e patrimonial. Era clara a assimetria de estrutura econmica e social da Espanha em relao aos parceiros desenvolvidos da Europa, e temia-se pelo alto custo social de sua entrada na CEE. No entanto, importante ressaltar que a estratgia de desenvolvimento seguida e que possibilitou a reestruturao econmica , a construo das bases de um estado de bem-estar social e a estabilidade poltica neste perodo de ajustamento esto intimamente relacionadas ao papel dos fluxos financeiros europeus derivados do fundo de coeso econmica e social e da Poltica Agrcola Comum (PAC). Estas polticas funcionaram como contrapeso poltica fiscal austera adotada pela Espanha e promoveram um aumento de renda e de produo, bem como a modernizao da agroindstria espanhola, que atingiu competitividade internacional. Assim, a estratgia de desenvolvimento da economia espanhola teve uma vinculao muito estreita com o projeto europeu de unificao. Em que pesem as trajetrias individuais dos pases perifricos, a leitura das vrias experincias de desenvolvimento relatadas neste livro torna possvel separlos, quanto s estratgias adotadas, em dois grupos. O primeiro seria composto
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por aquelas economias que aderiram aos princpios dos mercados globalizados que viam na livre movimentao de capitais e na diminuio do papel do Estado na economia o melhor veculo para alcance do bem-estar econmico e social. No segundo grupo esto pases cujos meios utilizados para alcanar o status de nao desenvolvida no prescindiram de um projeto prprio de desenvolvimento nem do apoio do Estado. Os resultados de uma ou outra opo se fazem mostrar pelos diferentes desempenhos econmicos e sociais, cujos fatos e principais indicadores analisados ao longo dos captulos falam por si s. No primeiro grupo mencionado, encontram-se pases como o Mxico, a Argentina e a frica do Sul. O Mxico, seguindo o modelo de crescimento para fora, optou pela liberalizao comercial, financeira e produtiva, e integrou-se com dois pases desenvolvidos, Estados Unidos e Canad, dentro do acordo Nafta, celebrado ainda no incio dos anos 1990. Este modelo foi comandado pelo incentivo ao comrcio exterior, cujo centro dinmico reside na estreita relao com o mercado estadunidense. Esta estratgia, no entanto, no foi capaz de gerar dinamismo para grande parte do aparato produtivo e para a fora de trabalho mexicana, que, mesmo com o crescimento do emprego, teve salrios decrescentes. Sem dispor de mecanismos de interveno estatal, e, alm de tudo, desarticulado e enfraquecido por vrias medidas, inclusive a desonerao tributria que restringiu o uso de instrumentos para formular polticas anticclicas, o Mxico foi um dos pases mais afetados pela crise de 2001 e pela recente crise financeira internacional. A internacionalizao de parte expressiva de seus ativos produtivos dificulta a capacidade de dinamizar a demanda agregada, e dois teros das receitas do governo federal vm da atividade petroleira, apesar da reforma fiscal de 2007, a qual ainda no apresentou resultados. A Argentina tambm se engajou no processo de globalizao pela adoo dos princpios da abertura comercial e financeira, com quase total retirada de apoio estatal s atividades produtivas e adoo de ncora cambial em nome de uma moneda fuerte. Sua estratgia de desenvolvimento cuja existncia questionada pelo autor do captulo , perseguida por essa via, em alguns momentos resultou em crescimento, mas desembocou na maior crise da histria argentina, com queda da capacidade industrial, paralisia da atividade interna e crescimento da dvida externa, colocando a metade da populao do pas em condies de pobreza e indigncia. A dependncia externa se acentuou com relao aos principais produtos primrios de exportao e aos fluxos de capitais. Os custos desta estratgia se fizeram sentir nas recentes tentativas de retomada, que esbarraram no estrangulamento da infraestrutura e na dificuldade para obter competitividade nos setores mais dinmicos da economia moderna.
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Assim como os dois pases supracitados, a estratgia de desenvolvimento da frica do Sul no incio dos anos 1990 pautou-se por uma viso construda por por tecnocratas locais em parceria com organismos financeiros internacionais e o sistema financeiro internacional. Apesar dos avanos institucionais referentes s liberdades democrticas e existncia de uma sociedade civil participativa no perodo ps-1994, o modelo de desenvolvimento no superou a herana do apartheid e manteve a heterogeneidade social. Os constrangimentos gerados pelas decises de poltica econmica de atrao de capitais de qualquer tipo e a qualquer custo, para manter a inflao sob controle e no permitir a desvalorizao da moeda dificultaram a adoo de uma poltica externa mais ativa. Esta opo manteve a estrutura produtiva do pas pouco diversificada, com relaes de dependncia financeira e comercial com os pases desenvolvidos que lhe restringiam as opes de polticas. Noutro grupo de pases encontram-se a China e a ndia, cujas estratgias de crescimento tm resultado em forte desempenho econmico em termos de elevao do produto interno bruto (PIB), maior presena na segmentao da produo mundial e maior peso na redefinio da geopoltica internacional. A maior abertura distribuio de bens e servios e entrada de capitais estrangeiros no implicou o afastamento do Estado da induo estratgica do desenvolvimento, como argumentam alguns analistas que atribuem unicamente abertura e s reformas o sucesso relativo destes pases, sem levar em conta o grau e o ritmo desta abertura e a direo tomada pelas reformas, claramente pr-desenvolvimento. No caso da China, sua estratgia baseou-se em dois vetores: na demanda domstica, movida pelo crdito interno, e no setor externo como fonte de tecnologia e divisas para manter o ritmo da modernizao. O objetivo do pas era recuperar um espao de maior relevo na ordem internacional, perdido desde a ascenso do Ocidente a partir do sculo XIX. Ao contrrio de uma adeso sem crticas ao iderio liberal, a experincia chinesa caracteriza-se pela manuteno de um forte controle estatal sobre as transformaes socioeconmicas, pelo elevado gasto pblico, pelo pragmatismo na gesto de alguns objetivos como a combinao entre a internacionalizao da economia e o manejo da poltica fiscal e monetria pr-crescimento. Controle de capitais e uma poltica indutora da entrada de investimento direto externo para setores prioritrios foram peas-chaves neste processo. A ascenso chinesa tem alterado estruturalmente a geopoltica e a geoeconomia mundial, tanto pela conformao de uma ordem internacional multipolar, quanto pela reafirmao da existncia de caminhos alternativos de modernizao capitalista. A ndia adotou uma estratgia de desenvolvimento voltada para dentro. Embora exista uma interpretao de que o ritmo de expanso do pas a partir de 1990 tenha derivado da ruptura do padro de crescimento anterior e da adoo de reformas liberalizantes, pode-se verificar que o programa de reformas
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combinou gradualismo com pragmatismo e preservou vrios pilares do modelo de desenvolvimento passado. O Estado manteve atuao direta no setor produtivo (mediante empresas estatais) e no sistema financeiro (por meio de bancos pblicos e de direcionamento do crdito), continuou a exercer o papel de regulador e adaptou os instrumentos de poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior ao novo contexto econmico mundial. A gesto macro foi na contramo das tendncias globais, com adoo de polticas cambial, monetria e fiscal favorveis ao crescimento e s exportaes. O prprio mecanismo de controle seletivo de capitais, estabelecido pelo Estado para preservar o balano de pagamentos e a estabilidade da moeda, foi pedra angular deste processo. Desde meados dos anos 1990, a ndia tem no s aumentado sua importncia econmica, mas tambm fortalecido sua posio na arena poltica internacional. Por fim, a Rssia merece uma considerao especial. Tendo liderado a exUnio Sovitica, o pas somente se inseriu no sistema capitalista propriamente dito em 1991, trazendo consigo as aspiraes e dificuldades de natureza geopoltica que decorrem de sua relevante posio no cenrio internacional. A reforma econmica anunciada naquele perodo teve por meta desmontar o planejamento centralizado, criar uma classe de proprietrios e permitir o livre movimento de capitais (emprstimos e investimento direto). O objetivo da Rssia era deixar de ser um pas cujo desenvolvimento econmico-social era baseado na explorao e exportao de produtos energticos e de matrias-primas, para ter como base uma sociedade ps-industrial e se tornar um dos cinco pases lderes do mundo. A estratgia foi formulada para formar uma economia com uma gesto macroeconmica calcada nas privatizaes, na liberalizao dos preos e no comrcio exterior. Aps 1999, no entanto, essa estratgia foi reformulada a partir de medidas de natureza poltica voltadas ao restabelecimento da autoridade do poder central. Nesta etapa o setor privado se manteve no papel de agente principal do avano econmico, mas ficou reservado ao Estado o papel de indutor dos setores estratgicos como os vinculados defesa e segurana nacional pela criao de grandes empresas estatais, e a conduo de todo o processo de modernizao. Este movimento justificado pela compreenso de que, num pas em que o setor privado relativamente incipiente, fundamental haver um forte apoio do Estado para a economia. Em termos prospectivos, a crise financeira internacional aprofundada no final de 2008 est colocando uma srie de desafios para esse conjunto de pases analisados e tem revelado em boa medida as fragilidades ou acertos das estratgias de expanso adotadas. Em linhas gerais, pode-se concluir que as diferentes escolhas de rotas de desenvolvimento dependem em grande medida de fatores internos e externos.
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O momento histrico em que se encontra a competio global por poder e dinheiro, associado s condies polticas internas de um pas tanto em nvel de desenvolvimento de suas foras produtivas quanto de grau de engajamento de sua economia no circuito financeiro internacional mostram como complexo o caminho para o desenvolvimento. Entre os aspectos que merecem destaque quando se trata de analisar trajetrias especficas para o desenvolvimento, tm-se: o papel proativo do Estado na conduo dos interesses nacionais e na garantia de insero soberana no contexto internacional; a gerao de mecanismos institucionais que criem um horizonte de integrao social da totalidade da populao e possam romper com a heterogeneidade estrutural no avano do processo de desenvolvimento; o papel da inovao enquanto veculo privilegiado para elevar a produtividade e manter a competitividade no mercado internacional; a diversificao da estrutura produtiva e de servios e sua insero ativa, mas cuidadosa e gradual, no cenrio internacional; e o respeito s tradies sociais e culturais de cada nao que busca traar uma trajetria prpria, sem copiar de forma mimtica um receiturio cujo trao primordial apostar nas ideias fora de lugar. Em suma, o elemento central evocado pelas experincias de desenvolvimento parece ser uma caracterstica chave nos casos de sucesso: a insistncia de alguns pases em perseguir um caminho prprio, a despeito de um turbilho de doutrinas e modelos abstratos que ignoram a histria e os tornam todos iguais.
NOTAS BIOGRFICAS Alexandre de Freitas Barbosa
Economista, mestre em histria econmica pela Universidade de So Paulo (USP) e doutor em economia aplicada pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor e Pesquisador do Instituto de Estudos Brasileiros da Universidade de So Paulo (IEB/USP).
Ana Paula Harumi Higa
Mestre e graduada em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professora dos programas executivos do Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais do Distrito Federal (IBMEC/DF).Consultora nas reas de economia do setor pblico, poltica monetria e creditcia, e mercado financeiro. Atuou como economista em vrias instituies, como Banco Ita, Ita Corretora, Banco Santos e Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN).
Andr Moreira Cunha
Professor do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Professor visitante na Universidade de Leiden (Holanda, 2006) e pesquisador associado do Centro de Estudios Brasileos do Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset (Espanha desde 2004). Foi professor da Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos) de 1995 a 2003, e assessor da diretoria do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE) de 1999 a 2003.
Andrs Ferrari Haines
Argentino, graduado em economia pela Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade de Buenos Aires, fez mestrado tambm em economia na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e doutorou-se em economia com nfase em economia do desenvolvimento no Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (PPGE/UFRGS). bolsista do Programa de Apoio a Projetos Institucionais com a Participao de Recm-Doutores na Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense (PRODOC/UFF), onde tambm ministra aulas.
ngela Cristina Tepass
Economista e mestranda em economia poltica pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
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Daniela Magalhes Prates
Professora-doutora do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), pesquisadora do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica deste instituto, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). Realiza pesquisas nas reas de economia internacional, economia brasileira e economia monetria e financeira.
Eduardo Barros Mariutti
Socilogo pelo Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas (IFCH/UNICAMP), especialista em poltica internacional pela Universidade de Santo Amaro (Unisa), e mestre em histria econmica e doutor em economia pela UNICAMP. Professor do Instituto de Economia desta universidade e das Faculdades de Campinas (FACAMP).
Glauco Arbix
Professor livre-docente do Departamento de Sociologia da Universidade de So Paulo (USP). Coordenador do Observatrio da Inovao e Competitividade da USP e membro do Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia. Foi presidente do Ipea (2003-2006) e coordenador do Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE, 2003-2006). Autor de vrios livros, entre os quais Inovar ou inovar a indstria brasileira entre o passado e o futuro, de 2007.
Joana Mostafa
Mestre em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
Joana Varon Ferraz
Mestranda em direito e desenvolvimento pela Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EDESP/FGV). Pesquisadora colaboradora do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) e do Observatrio da Inovao e Competitividade do Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo (IEA/USP). Advogada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie e graduada em relaes internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
Notas Biogrficas
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Jos Celso Cardoso Jr.
Mestre em teoria econmica pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Desde 1996 Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde realiza pesquisas em cincias sociais aplicadas. Atualmente, o coordenador do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, no qual se insere esta publicao.
Julimar da Silva Bichara
Doutor em economia e professor da Universidad Autnoma de Madrid, com vrios artigos e livros publicados sobre a integrao econmica e financeira do Brasil e da Amrica Latina, e sobre relaes de trabalho e negociao coletiva na Espanha.
Lenina Pomeranz
Economista, professora associada livre-docente aposentada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP), pesquisadora visitante do Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo (IEA/USP) e membro do Conselho Acadmico do Grupo de Anlise da Conjuntura Internacional (GACint) do Instituto de Relaes Internacionais da USP. pesquisadora especializada no processo de transformao sistmica da Rssia.
Luciana Acioly
Doutora em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Tcnica de Planejamento e Pesquisa e Coordenadora de Estudos das Relaes Internacionais e do Desenvolvimento (CERID) do Ipea. Pesquisadora colaboradora do Ncleo de Estudos Asiticos no Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares da Universidade de Braslia (Neasia/Ceam/UnB).
Marcos Antonio Macedo Cintra
Professor-doutor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) at junho de 2009. Desde ento, Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Realiza estudos em economia internacional, sistema monetrio e financeiro internacional, e sistema financeiro brasileiro.
Mara Pin Pereira Dias
Economista, mestre em international trade and finance pela Yonsei University (Repblica da Coreia) e pesquisadora bolsista do Ipea.
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Milko Matijascic
Doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e assessor da Presidncia do Ipea. Atuou como coordenador do Ipea no Centro Internacional da Pobreza. Foi consultor do Banco Central dos EUA e de organizaes internacionais, alm de assessor especial do ministro da Previdncia Social. Foi pesquisador da UNICAMP. professor licenciado do Centro Universitrio Salesiano de So Paulo (Unisal).
Paula Maciel Pedroti
Doutoranda e mestre em administrao pblica e governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV), graduada em relaes internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) e em letras (alemo e portugus) pela Universidade de So Paulo (USP). Pesquisa temas na rea de administrao pblica e relaes internacionais. Foi professora assistente na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e de relaes internacionais na Universidade Anhembi Morumbi.
Ricardo Camargo Mendes
Bacharel e mestre em relaes internacionais (Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e Universidade de Cambridge). Foi bolsista do governo britnico, tendo trabalhado com o tema de interesses empresariais em acordos de livrecomrcio do Brasil. Diretor da Prospectiva Consultoria, assessora empresas, associaes e governos em questes relacionadas agenda externa do Brasil. Professor de relaes internacionais na Trevisan Escola de Negcios.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Iranilde Rego
Reviso
Cladio Passos de Oliveira Marco Aurlio Dias Pires Reginaldo da Silva Domingos Leonardo Moreira de Souza (estagirio) Natlia Jesus de Abreu Costa Moura (estagiria)
Editorao Eletrnica
Renato Rodrigues Bueno Jeovah Herculano Szervinsk Junior Bernar Jos Vieira Everson da Silva Moura Cludia M. Cordeiro Nailton Pontes Diniz de Oliveira (estagirio) Paulo Arthur Campos Alves (estagirio)
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Braslia
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, 9o andar 70076-900 Braslia-DF Tel.: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Em contexto de crescente movimento dos fluxos de moedas, bens, servios, pessoas, smbolos e ideias pelo mundo, est posta para as naes a questo dos espaos possveis e adequados de soberania (econmica, poltica, militar, cultural etc.) em suas respectivas inseres e relaes externas. Das dez experincias nacionais que compem este livro, extrai-se a ideia-fora de que uma nao, para entrar em rota sustentada de desenvolvimento, deve dispor de autonomia elevada para decidir acerca de suas polticas internas e tambm daquelas que envolvem suas relaes com outros pases e povos do mundo. Para tanto, deve buscar graus de independncia e mobilidade, visando reverter processos antigos de insero subordinada para assim desenhar sua prpria histria. A presente obra, portanto, composta por contribuies plurais de pesquisadores consagrados e tambm de uma nova gerao de estudiosos, consiste em um passo adicional para resgatar um debate que se perdeu em tempos de solues simplistas e desprovidas de anlise crtica, que acabaram por condenar a humanidade ao desastre que representa mais esta crise internacional atual. Alexandre de Freitas Barbosa Ana Paula Harumi Higa Andr Moreira Cunha Andrs Ferrari Haines ngela Cristina Tepass Daniela Magalhes Prates Eduardo Barros Mariutti Glauco Arbix Joana Mostafa Joana Varon Ferraz Julimar da Silva Bichara Lenina Pomeranz Luciana Acioly Marcos Antonio Macedo Cintra Mara Pin Pereira Dias Milko Matijascic Paula Maciel Pedroti Ricardo Camargo Mendes
ISBN 857811028-5
9 788578 110284

Livro02 Trajetoriasrecentes

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Trajetrias Recentes de Desenvolvimento

estudos de experincias internacionais selecionadas Livro 2

Jos Celso Cardoso Jr. Luciana Acioly Milko Matijascic

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento:

Jos Celso Cardoso Jr. Luciana Acioly milko matijascic

Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Mrio Lisboa Theodoro

Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

Liana Maria da Frota Carleial

Mrcio Wohlers de Almeida

Jorge Abraho de Castro

Persio Marco Antonio Davison

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento:

Jos Celso Cardoso Jr. Luciana Acioly milko matijascic

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009

Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Acioly e Milko Matijascic Captulo 1

eua: Fundamentos E tENDNCIAS GERAIS da Hegemonia Estadunidense no Ps-Guerra Fria .............................................................................................................................. 53

Eduardo Barros Mariutti Captulo 3

Mxico: paradigma de dependncia regional ................................................................................. 87

Joana Mostafa Captulo 4

Argentina: vaivns no mundo globalizado .................................................................................. 125

Andrs Ferrari Haines Captulo 5

Espanha: Trajetria recente de desenvolvimento ....................................................................... 183

Julimar da Silva Bichara Captulo 6

Finlndia: Competitividade e Economia do Conhecimento ........................................................ 221

Glauco Arbix e Joana Varon Ferraz Captulo 7

Ricardo Camargo Mendes e Paula Maciel Pedroti Captulo 8

Rssia: A Estratgia RECENTE de Desenvolvimento Econmico-Social ...................................... 299

Lenina Pomeranz Captulo 9

China: Ascenso Condio de Potncia Global caractersticas e implicaes ...................................................................................................................................... 343

Andr Moreira Cunha e Luciana Acioly

Daniela Magalhes Prates e Marcos Antonio Macedo Cintra Captulo 11

Alexandre de Freitas Barbosa e ngela Cristina Tepass GUISA DE CONCLUSES

SOBERANIA NACIONAL E DESENVOLVIMENTO, QUALIFICANDO O DEBATE .............................................. 507

Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Acioly e Milko Matijascic

NOTAS BIOGRFICAS ..............................................................................................................................515

INTRODUO Demarcao Histrico-Conceitual para a Investigao de Experincias Internacionais Selecionadas

Jos Celso Cardoso Jr.* Luciana Acioly** Milko Matijascic***

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas

Desenvolvimento e Experincias Nacionais Selecionadas: percepes com base nos indicadores...

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas

Desenvolvimento e Experincias Nacionais Selecionadas: percepes com base nos indicadores...

QUADRO 1 Principais pilares de competitividade segundo o Frum Econmico Mundial

PIB per capita (em US$)

2 Estgio: efficiency driven

Transio do 2o para o 3o estgio 3o Estgio: innovation driven

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas

Fonte: Frum Econmico Mundial. Global competitiveness report (2007-2008).

PIB per capita 1990

Fonte: Banco Mundial. World development indicators (2007).

Desenvolvimento e Experincias Nacionais Selecionadas: percepes com base nos indicadores...

Tabela 3 Crescimento real do PIB e formao bruta de capital fixo

Formao bruta de capital fixo (% PIB) 1985-1994

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas

Fonte: Banco Mundial. World development indicators (2007).

Desenvolvimento e Experincias Nacionais Selecionadas: percepes com base nos indicadores...

Crescimento das exportaes 1985-1994

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas

Desenvolvimento e Experincias Nacionais Selecionadas: percepes com base nos indicadores...

Crescimento entre 1990 e 2005 (%)

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas

Variao % 1980 - 2005

Jos Celso Cardoso Jr.* Luciana Acioly Milko Matijascic*