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SISTEMAS PARLAMENTARIOS: UNICAMERALISMO Y BICAMERALISMO ORIGEN Y EVOLUCION DEL PARLAMENTO.

Los antecedentes de la institucin parlamentaria pueden remontarse a las antiguas asambleas populares en Grecia y a los comicios de las centurias en Roma. Es pues, una concepcin occidental. Durante la Edad Media los llamados parlamentos no tenan propiamente funcin legislativa: ms bien, como en el caso del Parlamento de Pars y los de otras ciudades francesas, eran tribunales de justicia. Pero en algunos pases europeos ya existan en esa poca asambleas feudales, donde estaban representados en forma exclusiva los altos estamentos de la sociedad: la nobleza y el clero. Algunas de ellas alcanzaron renombre y significacin poltica, pero siempre fueron opacadas o suprimidas por el peso del despotismo real. Tenemos el caso de los Estados Generales en Francia, de las Cortes en Espaa o de las Dietas en los estamentos germnicos. Para conocer el origen del Parlamento moderno, es necesario, estudiar a Inglaterra, porque all naci y rpidamente evolucion, hasta consolidarse, el cuerpo legislativo. Al respecto, el Constitucionalista Vladimiro Naranjo seala: ... la unidad monrquica de Inglaterra se logr hacia el siglo IX; el rey ingls era un monarca poderoso, mientas en el continente el imperio carolingio iba descomponindose. La reducida extensin del reino de Inglaterra, que todava no comprenda Irlanda, ni Escocia, ni el pas de Gales, facilit su unidad. El rey anglosajn tena a su alrededor consejeros permanentes, reunidos en una asamblea compuesta por parientes, funcionarios, nobles y prelados. Posteriormente, la decadencia de la monarqua anglosajona facilit la invasin de Guillermo el Conquistador en 1066, en cuyo reinado se inici la reunificacin y el fortalecimiento de la corona. Sus sucesores convirtieron la asamblea de sabios en una Curia Regis, cuyas funciones primordiales eran de carcter judicial. Con base en este ncleo se convocaron asambleas llamadas Concilium, compuesta por altos barones, prelados y miembros de la Curia Regis. Estas asambleas trataban toda clase de asuntos, sin que pudiera distinguirse claramente su competencia de la Curia, pero sus atribuciones se hallaban condicionadas a la convocatoria real. Esta se efectuaba con mayor frecuencia para obtener la aprobacin de ayudas financieras a la corona, ya que al rey le estaba vedado decretar impuestos por su sola decisin. Era costumbre feudal que los vasallos suministrasen al seor la ayuda que este requera, que rara vez era negada. El Concilium conserv por largo tiempo su carcter de consejero del rey, sometido a la ltima voluntad de este, aunque progresivamente se estableci la costumbre de someter a su consideracin las reglamentaciones de importancia en diversos campos. (NARANJO MESA, Vladimiro, Teora Constitucional e Instituciones Polticas, Editorial Temis S.A., Santa Fe de Bogota, Octava edicin, Colombia, 2000. pg. 252) Bajo el reinado de Enrique II se aplast la ltima rebelin de tipo feudal de los barones y se realiz la unidad nacional del pueblo ingls. Adems, se implant un sistema administrativo y judicial que pona en vigor las leyes hasta en los lugares ms apartados del reino. En cada condado haba un agente real, llamado el sheriff, que presida la asamblea de notables, cuya competencia era ante todo judicial, y cuya actuacin fue decisiva para impulsar el proceso de integracin legislativa. En torno al monarca se sigui reuniendo regularmente el Concilium, con dos modalidades: el Mgnum Concilium, que eran las asambleas de los grandes seores del reino lores espirituales y temporales, barones y obispos y el Commune Concilium, donde participaban otros vasallos de la corona. El Concilium constituido en una forma u otra forma segn

convocatoria real, segua sirviendo de consejero del rey en todos los negocios importantes y asistindolo en asuntos judiciales, conjuntamente con la Curia Regis. La consulta del rey al Concilium para la imposicin de nuevos tributos se estableci como regla invariable. Sin embargo, la voluntad del rey segua imperando sobre la ley y sus crecientes demandas provocaron la resistencia de los estamentos feudales y eclesisticos, que protestaban sobre las violaciones de la corona a las reglas establecidas. Entones, las revoluciones polticas inglesas no modificaron el orden establecido, sino que restablecieron las disposiciones consuetudinarias. La lucha emprendida por los estamentos para hacer valer sus derechos desemboc, durante el reinado de Juan sin Tierra en la firma de la Carta Magna. Vladimiro Naranjo afirma que: Como consecuencia de la Carta Magna, el Concilium aument notablemente sus poderes: comenz a tomar iniciativa en la legislacin por medio de peticiones hechas al monarca. Ante esta situacin, el sucesor de Juan, Enrique III decidi derogar la Carta Magna y retomar los poderes absolutos de que haban gozado sus predecesores. Los barones reaccionaron con vigor y obligaron al rey a aceptar las llamadas Provisiones de Oxforden en 1258, que estableca que el rey deba gobernar con la colaboracin de un Consejo de quince miembros elegidos por representantes del rey y de los barones, y que el Concilium deba reunirse tres veces por ao. Las sesiones del Concilium fueron llamadas Colloquium. Pero por esta poca comenz a adoptarse el nombre de Parlamento como sinnimo de Mgnum Concilium, de tal suerte que a mediados del siglo XIII el Parlamento poda definirse como el coloquio ocasional sobre los grandes asuntos del reino. De otra parte, a partir de 1254, se invit a los condados a enviar dos caballeros para que hicieran parte del Commune Concilim, pero en principio con un papel muy modesto: escuchar y comunicar a su respectivo condado las resoluciones adoptadas por el Concilio. El Consejo, controlado por Simn de Montfort, gobern por algn tiempo al pas. Pero luego Enrique III reaccion y se enfrent nuevamente a los barones, quienes lo hicieron prisionero. Simn de Montfort asumi entonces la dictadura y convoc al Parlamento en Westminster el 20 de enero de 1265. Esta reunin ha sido considerada como el primer Parlamento en sentido moderno. (NARANJO MESA, Vladimiro, ob., cit. pgs. 253 y 254.) La importancia de este Parlamento, radic en el hecho de su carcter de asamblea representativa; a l fueron convocados no solo los prelados de la Iglesia, los grandes seores, y los caballeros de los condados, sino tambin dos representantes por cada ciudad y cada burgo. Durante el reinado de Eduardo I (1272 -1307), hijo y sucesor de Enrique III, los poderes del Parlamento aumentaron progresivamente, pese a que el monarca poda establecer impuestos de manera indirecta y conservaba intacto su poder legislativo, que ejerca por medio de ordenanzas. Pero, se confirm el derecho del Parlamento a consentir los impuestos y se acrecent su derecho de peticin. A partir de la convocatoria del llamado Parlamento modelo en 1295, esta institucin se convirti definitivamente en el rgano de relacin entre el rey y sus sbditos, porque en l se encontraban representados los diversos estamentos sociales. El Consejo Permanente segua reunindose en torno al rey como rgano consultivo equivalente a la antigua Curia Regis. Entonces, el Parlamento aparece como un cuerpo distinto de los diversos organismos estatales, aunque carezca de los rasgos esenciales del rgano legislativo. Luego, ese Parlamento tendi a dividirse en forma tripartita, porque la nobleza, el clero y la burguesa pretendan integrar en forma separada sus cuerpos representativos, como suceda en Francia con los Estados Generales. Aunque esa iniciativa no lleg a concretarse, a comienzos de siglo XIV se produjo la divisin del Parlamento ingls en

dos cmaras: la primera, compuesta por los lores o Pares del reino y la segunda, por los barones. Posteriormente esta ltima asamblea se vino a convertir en Cmara de los Comunes. Debido a los continuos conflictos ocurridos entre la Corona y el Parlamento, poco a poco se van afirmando y ampliando sus derechos. En el siglo XVII, comenz a perfilarse la fisonoma del moderno Parlamento y con ella de la monarqua limitada. Las reformas ms importantes en el Parlamento ingls se verificaron durante el siglo XIX, particularmente en 1832 cuando se dio oportunidad al pueblo para intervenir en la eleccin de la Cmara de los Comunes. En gran medida, el Parlamento britnico se constituy en modelo para la organizacin y funcionamiento de los dems parlamentos en las democracias surgidas a partir del siglo XIX en el mundo. II. SISTEMAS COMPARADO PARLAMENTARIOS EN EL CONSTITUCIONALISMO

Si revisamos el derecho constitucional comparado debemos de concluir que a nivel universal existe una amplia gama de pases tanto con congresos unicamerales como con congresos bicamerales. La tendencia mayoritaria va inclinndose a Congresos Unicamerales. En el caso de nuestro Continente, en Amrica del Sur y Amrica del Norte, la corriente mayoritaria se inclina por la bicameralidad, [Bolivia (Cmara de Diputados y Cmara de Senadores); Colombia (Senado y Cmara de Representantes); Argentina (Senado y Cmara de diputados); Chile (Senado y Cmara de Diputados); Brasil (Senado Federal y Cmara de Diputados); Paraguay (Cmara de senadores y Cmara de Diputados); Uruguay (Cmara de senadores y Cmara de Representantes)] con excepcin de Per, Ecuador y Venezuela que han adoptado la Unicameralidad. En Centro Amrica, la tendencia es inversa, con predominio de los congresos unicamerales. La excepcin es, Repblica Dominicana, pues en el caso del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, que tena una Asamblea Legislativa bicameral, realiz el pasado 10 de julio del 2005 un referndum mediante el cual el pueblo se pronunci a favor de sustituir el sistema legislativo bicameral por uno unicameral. TIPOS DE BICAMERALIDAD En el Derecho Constitucional Comparado, la opcin por una o dos cmaras no se sustenta fundamentalmente en criterios como la mayor o menor celeridad en la aprobacin de las leyes, o en el mayor o menos costo que implicar para el erario pblico un sistema u otro. En la historia constitucional comparada han existido tres modelos de bicameralidad: la bicameralidad aristocrtica (propia de las sociedades estamentales); la bicameralidad federal (propia de las repblicas federativas); y la bicameralidad meramente revisora. Revisemos someramente cada uno de estos modelos. 2.1. La bicameralidad aristocrtica. El ejemplo emblemtico de la bicameralidad aristocrtica corresponde al Parlamento britnico, el cual est dividido en dos cmaras: la Cmara Alta o Cmara de los Lores y la Cmara Baja o Cmara de los Comunes. Esta divisin tiene sentido en el contexto de la sociedad britnica, que an en nuestra poca mantiene rasgos estamentales, como el hecho de dividir a los miembros de su sociedad en nobles (que se encuentran congregados en la Cmara de los Lores) y plebeyos (el resto de los mortales, representados a travs de la eleccin democrtica en la Cmara de los Comunes).

En su esencia, la razn de esta divisin es que nobles y plebeyos no se mezclen en el mismo rgano poltico ya que pertenecen a distintos estamentos, con distintos derechos y privilegios, y distintos intereses, que deben equilibrar entre s sus poderes. En este caso, la Cmara de los Lores ha representado los intereses conservadores de la nobleza britnica, como un freno al radicalismo de la Cmara de los Comunes, integrada por representantes de la burguesa y la plebe. Claro est que este modelo bicameral responde a una visin eminentemente aristocrtica y contraria al principio democrtico propio de los regmenes republicanos, segn el cual todos los individuos de una sociedad son ciudadanos libres e iguales en derechos y deberes. Cabe sealar que mientras la Cmara de los Comunes se renueva cada cinco aos, a travs de elecciones universales, la composicin de la Cmara de los Lores permanece casi esttica, y se renueva fundamentalmente por herencia, ya que est conformada por todos los miembros titulares de la nobleza britnica (aquellos que tienen ttulos nobiliarios, los cuales son hereditarios). Cuando un noble fallece, su puesto en la Cmara es ocupado por el heredero de su ttulo nobiliario. Dado que el Reino Unido, como su nombre lo indica, sigue siendo una monarqua, la existencia de dos cmaras, una que est integrada por todos los nobles y otra que representa a los plebeyos, se encuentra justificada y responde a su peculiar historia constitucional. Pero si algn da prosperase la idea de abolir la monarqua, por ser un anacronismo social, tambin tendra que desaparecer la nobleza y, con ella, la Cmara de los Lores4. 2.2. La bicameralidad federal (o regional) Este tipo de bicameralidad se ha desarrollado en los estados republicanos de tipo federal. En estos casos, la existencia de dos cmaras ha obedecido a la necesidad de establecer diferentes tipos de representacin: una cmara para representar al conjunto de los ciudadanos de la repblica (propio del modelo republicano), y otra cmara para representar a los estados miembros de la federacin (propio del modelo federal). Veamos algunos ejemplos. El Congreso de los Estados Unidos tiene dos cmaras, la Cmara de Representantes, conformada por 435 miembros y el Senado, integrado por 100 senadores. Los escaos de la Cmara de Representantes se dividen en funcin de la poblacin de cada estado. Actualmente su nmero no vara, aunque anteriormente corresponda un representante por cada 30,000 personas. En cambio, cada estado cuenta con dos senadores, sin importar su poblacin. Actualmente, tanto los representantes como los senadores son elegidos por el pueblo a travs del voto universal; aunque en algunos estados el gobernador puede poner un sustituto en el caso de que el puesto de algn senador de su estado est vacante. En Alemania, el Parlamento Federal est compuesto por el Bundestag o Dieta Federal, cuyas principales funciones son la elaboracin de las leyes, la eleccin del Canciller Federal y el control del Gobierno; y por el Bundesrat o Consejo Federal. El Bundestag no tienen un nmero fijo de miembros, estando integrado por un mnimo de 598 diputados (en algunas oportunidades puede superarse esa cifra hasta llegar a ms de 660), elegidos en 299 circunscripciones cada una de las cuales tiene un nmero similar de electores5. La mitad de los diputados se elige mediante voto directo (mandato personal o mandato directo) y la otra mitad a travs del voto por listas partidarias presentadas a nivel de cada land. Mientras los miembros del Bundestag son elegidos por el pueblo, a travs de sufragio universal, los representantes ante el Bundesrat, son delegados o representantes

designados por los gobiernos de los estados federados (bundeslnder o, simplemente, lnder) que conforman la federacin alemana. El nmero de delegados enviados por los gobiernos de cada uno de los 16 lnder vara entre tres y seis segn la poblacin de cada estado: cada bundesland tiene como mnimo tres votos y los lnder con mayor ndice de poblacin un mximo de seis. El Bundesrat es, pues, la cmara de representacin directa de los estados federados que conforman Alemania, motivo por el cual los miembros de esta cmara son una suerte de embajadores sujetos a las rdenes de sus respectivos gobiernos. Teniendo en cuenta la conformacin de esta cmara, es claro que su actividad se sustenta en los gobiernos de los lnder, por lo cual el rol que estos gobiernos desempean en el proceso legislativo federal, as como en la determinacin de la poltica federal es determinante. De otro lado, si bien Espaa no es propiamente una repblica federada, su senado est organizado tomando como referencia, fundamentalmente, la organizacin poltica del territorio espaol. De este modo, de los 259 senadores que integran el senado espaol, la mayora (208) son elegidos en circunscripciones provinciales; a razn de cuatro senadores por cada provincia, a travs de sufragio universal; asimismo, las provincias insulares eligen a 3 o 2 senadores. Los 51 senadores restantes son nombrados por las respectivas asambleas legislativas (o por los rganos colegiados superiores) de las comunidades autnomas, las cuales designan a un senador, como mnimo, y otro senador ms por cada milln de habitantes de su respectivo territorio. En este ltimo caso, generalmente se exige como requisito para ser designado senador, ser miembro del Parlamento autonmico designante. Al igual que en el caso espaol, son muchas las repblicas unitarias, que no obstante no estar organizadas bajo el modelo federal, han establecido un modelo bicameral segn el cual la primera cmara, la Cmara de Diputados, se concibe como el rgano representativo de los ciudadanos, mientras que la segunda cmara, el Senado, se concibe como el rgano representativo de las unidades territoriales que integran la repblica (regiones o provincias). 2.3. La bicameralidad meramente revisora o como elemento de control El tercer modelo de bicameralidad corresponde a los pases que no estn organizados oficialmente como aristocracias ni como estados federados. En estos pases la existencia de dos cmaras no se justifica apelando a distintas necesidades de representacin, sino nicamente a la supuesta calidad revisora o al rol de control que tendra el senado dentro de la estructura parlamentaria. Este fue el modelo tomado como referente por el dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblica; a pesar de que es el que ha recibido los mayores cuestionamientos. Desde esta perspectiva estrictamente funcional, se supone que la existencia de dos cmaras permitir mejorar la calidad de las leyes, ya que estas se aprobarn luego de un proceso de debate ms largo y reflexivo. Se parte de la idea que la decisin de la Cmara de Diputados (tambin llamada cmara joven o cmara poltica) obedecera fundamentalmente a criterios polticos ms que a criterios tcnicos, hecho que podra afectar la calidad de las leyes aprobadas por esta. Frente a esta situacin, el senado, compuesto por individuos ms viejos y, por tanto, presuntamente ms sabios o mesurados, desempeara el rol de cmara reflexiva, encargada de revisar y corregir los eventuales desaciertos o excesos aprobados por la cmara baja. En suma, frente a la joven, impetuosa e impulsiva cmara joven, es necesario erigir una cmara revisora, ms madura, reflexiva y de consenso, encargada de frenar los excesos de aquella. Aunque ese argumento parece interesante, no tiene sustento en la realidad. Tal idea supone que la aprobacin de las leyes en la cmara joven o de diputados (la cmara poltica), obedece a las correlaciones de fuerza propias del juego poltico que ocurren

en dicha cmara, lo cual es verdad; mientras que la revisin por parte del senado del proyecto aprobado por la cmara de diputados obedecera a un mayor anlisis y a una ponderada y madura reflexin, ms que a criterios polticos. Esto ltimo no es necesariamente cierto. La aprobacin de las leyes y, en general, la toma de decisiones en el mbito parlamentario, siempre obedecer a razones polticas, vale decir, a las correlaciones de fuerza de las bancadas que la conforman, a las alianzas o acuerdos polticos a los que estas pueden arribar. Por ms que se pretenda considerar al senado como la cmara reflexiva, esta siempre ser tan poltica como la cmara joven. Las decisiones del senado, tal como ocurre en la Cmara de Diputados, sern el resultado de la correlacin de fuerzas, de las alianzas o acuerdos polticos a los que pueden arribar las bancadas, ms que a la reflexin, al anlisis o la revisin serena de los proyectos aprobados en primera instancia en la primera cmara. En realidad, el nico elemento objetivo que podra distinguir al senado de la Cmara de Diputados es que a este ltimo rgano se podra ingresar siendo algo ms joven (a los 25 aos), mientras que para entrar al senado habra que esperar unos diez aos. La diferencia de edad de ingreso al senado garantiza que los senadores sean parlamentarios ms reflexivos, ms analticos y ms ponderados que los de la cmara de diputados? Lo dudamos. Una variante del argumento del senado como cmara reflexiva, apela a que una segunda cmara resulta necesaria para que se pueda establecer un sistema intraorgnico de control de la actividad legislativa del Parlamento, lo que sera deseable en la medida que cuantos ms mecanismos de control existan, mejor para la democracia. Karl Loewenstein, refiere al respecto que el control intraorgnico [de la actividad legislativa del Parlamento] ms importante consiste en la divisin de la funcin legislativa que, como tal, est distribuida entre dos ramas separadas de la asamblea que se controlan y limitan mutuamente6. Sin embargo, como reconoce el propio Loewenstein, () cuando ambas cmaras son elegidas con la misma o parecida base electoral [como sera el caso del sistema bicameral propuesto por el aludido dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento] es de esperar que en ambas cmaras se d la misma o parecida constelacin de partidos, con lo que desaparecer el efecto de control intraorgnico, que yace en la participacin concurrente de ambas cmaras en el proceso legislativo7. Tal situacin afecta, como seala Loewenstein, el efecto de control intraorgnico que se espera del modelo bicameral. Entonces, el control esperado del sistema de dos cmaras no funcionar o funcionar ineficientemente, con lo cual, si este es el fundamento para restablecer el senado, la relacin costo-beneficio no justifica la inversin; mxime si ya existen en nuestro rgimen constitucional otros mecanismos de control de la funcin legislativa del Parlamento, cuya eficiencia en su rol de control est debidamente acreditada. En efecto, en la Constitucin existen dos mecanismos interorgnicos que permiten controlar eficientemente la actividad legislativa del Parlamento. Por un lado, la atribucin de observar las leyes que el artculo 108 de la Constitucin le otorga al Presidente de la Repblica; por otro lado, el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional, conforme a lo establecido por el artculo 202, numeral 1 de nuestra Carta Poltica. Por otro lado, el Tribunal Constitucional se ha convertido en un dinmico guardin de la constitucionalidad de las leyes y de hacer respetar el principio de supremaca constitucional, al punto que ha generado el recelo de algunos parlamentarios o de

instituciones afectadas por su control. Al respecto debe recordarse que el rol de un Tribunal Constitucional es velar porque las leyes se ajusten a lo dispuesto por la Constitucin, no complacer los intereses o puntos de vista de los rganos a los que controla o afecta. Precisamente en la reaccin que algunas de sus decisiones genera, se observa la importancia de este tribunal como rgano de control de la funcin legislativa. Esos dos mecanismos de control: el poder de observar la ley del Presidente de la Repblica y el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional, propios del sistema de frenos y contrapesos del constitucionalismo moderno, funcionan ms o menos eficazmente en nuestro pas. Para qu entonces sumarle otro mecanismo el senado el cual, por lo dems, no asegura un eficiente desempeo como rgano de control? Si la razn de ser de restablecer la doble cmara sera nicamente este criterio funcional de tener una segunda cmara meramente revisora, o como rgano de control intraorgnico, definitivamente manifestamos nuestra disconformidad. III. EL SISTEMA PARLAMENTARIO EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL PERUANA Tradicionalmente la historia constitucional muestra una clara tendencia al bicameralismo, dado que la mayora de las constituciones que el Per ha tenido consagraron el bicameralismo. Vemos la secuencia histrica del mismo: Constitucin de 1823. Consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto. Creaba un Congreso formado por representantes o diputados. Pareca constar de una sola Cmara ya que asimismo exista la figura del Senado Conservador que se asemejaba a lo que posteriormente consagrara la constitucin bolivariana con la Cmara de los censores, se encargaba fundamentalmente de velar por el cumplimiento de la Constitucin y las leyes. Esta constitucin prcticamente no tuvo vigencia, por lo que los estudiosos de la misma no han podido opinar sobre su prctica y desenvolvimiento. As que tcnicamente se puede considerar como un unicameralismo imperfecto, por la presencia de un Senado Conservador. Constitucin de 1826. Conocida tambin como la Constitucin vitalicia o Bolivariana. Plantea un sistema Tricameral, es decir un congreso con tres Cmaras: La Cmara de los tribunos, equivalente a lo que hoy es una Cmara de diputados, Una Cmara de Senadores y Una Cmara de Censores encargada de velar por el cumplimiento de la constitucin y las leyes as como la declaracin de suspensin del vicepresidente y los secretarios de estado, encargados de la administracin pblica. Constitucin de 1828. Esta constitucin considerada como la madre de todas las constituciones es donde se consagra por vez primera el bicameralismo real, es decir un congreso con dos Cmaras: senadores y Diputados, con diferente base electoral, los diputados eran elegidos por las provincias en proporcin a la poblacin electoral de las mismas y los Senadores eran elegidos por las juntas departamentales. Ambas adems contaban con una funcin legislativa de colaboracin sin especial preponderancia de alguna de ellas. Esta funcin se encontraba acompaada de atribuciones de control de tipo indirecto o alterno similares a las contempladas en los EE.UU. par justificar el rgimen bicameral se seal que ni el congreso unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826 resultaban congruentes con el equilibrio de poderes que pretenda consagrar la constitucin de 1828.

Constitucin de 1834. Esta constitucin mantuvo el bicameralismo de la Constitucin de 1838, fortaleciendo las atribuciones del Consejo de Estado, creado tambin por la constitucin de 1828, resultando ser muy similar a una Comisin Permanente. Constitucin de 1839 Conocida tambin como Constitucin de Huancayo, Mantuvo el bicameralismo pero cada vez ms fortaleca las atribuciones del Consejo de Estado, convirtindola a decir de Guzmn Napur- en un remedo de tercera Cmara recordando a la Cmara de los Censores de Bolvar. Constitucin de 1856 Tambin bicameral y de inspiracin liberal. Elimin la figura del Consejo de Estado. Consagr el Bicameralismo Real, es decir un Congreso elegido en una base nica, luego separada por sorteo en las dos Cmaras. Desarrollo un fortalecimiento relativo de las facultades del congreso. Constitucin de 1860 Considerada como la ms conservadora y de ms larga duracin. Mantuvo el bicameralismo real, lo cual se estaba haciendo una regla general. No obstante la Comisin permanente. En la prctica el sistema funcionaba como un bicameralismo casi perfecto. Ambas Cmaras empleaban mecanismos de control poltico directo, sin que esto estuviera establecido constitucionalmente. Constitucin de 1867 Donde se consagr el unicameralismo, reemplaz a la constitucin de 1860, luego casi no tuvo vigencia, restituyndose la de 1860. Plantea un rgimen claramente unicameral, sin ningn rgano que pudiera atenuar dicho unicameralismo. Tcnicamente se puede considerar como un Unicameralismo perfecto. Constitucin de 1920 Seal claramente un sistema bicameral. Exista un Consejo de Estado. La naturaleza y lmites de sus atribuciones impidieron efectuar un bicameralismo real que ya se haba convertido en una constante. Constitucin de 1933 Caracterizada por la doble Cmara poltica y un senado funcional. Se previ la existencia de un Senado funcional que deba constituirse en una Cmara como exista, aunque solo nominalmente en algunas partes de Europa. Este Senado funcional estara conformado por representantes de diversas profesiones y gremios. Se pretenda justificar la existencia de dos Cmaras y la duplicidad de funciones. Es decir se planteaba un Bicameralismo Perfecto o ideal con la ausencia formal de ciertos mecanismos de control ejecutivo como el veto presidencial y leyes. No obstante en el Per jams lleg a implementarse un senado de tal naturaleza. Tampoco existi en democracia occidental alguna. En realidad planteaba Cmaras corporativas, un planteamiento bastante desacreditado por el vnculo con regmenes totalitarios (fascismo y nazismo) En el Rgimen Poltico ambas Cmaras legislaban, censuraban, negaban confianza, interpelaban. La nica diferencia era la prerrogativa correspondiente al llamado Antejuicio Poltico: Los Diputados acusaban y los senadores Juzgaban. Equivalente a un impeachment norteamericana. Durante su vigencia el Parlamento no se comportaba como un Congreso unificado de dos Cmaras, sino como dos Congresos con funciones de control exactamente iguales para ambas Cmaras. Tcnicamente era posible que una Cmara interpele a un ministro mientras la otra ya est votando su censura y obligndole a renunciar. Constitucin de 1979. El Bicameralismo Imperfecto. Ante los problemas de aplicacin de la Constitucin de 1933 se implement un sistema Bicameral Imperfecto. En la que ambas Cmaras mantenan en comn las facultades legislativas. Pero en lo esencial tenan facultades distintas. El Senado tena facultades de naturaleza ms administrativa. Y la funcin de ratificar los nombramientos de ciertos funcionarios pblicos por parte del presidente de la repblica como. Embajadores, Vocales de la Corte Suprema,

Altos mandos de las Fuerzas Armadas, Designar a tres de los miembros del directorio del BCR, al Contralor General de la Repblica. Los Diputados por su parte tenan la atribucin exclusiva de interpelar censurar y negar confianza, del mismo modo que se le otorgaba al presidente de la repblica la facultad de disolver solo a la Cmara ms poltica y de mayor control poltico como era la de los diputados. Durante su vigencia se evidenci la existencia de una Cmara baja, ms joven y con mayor poder poltico, los diputados. Y Una Cmara Alta con mayor edad promedio, el Senado, que ya no era de carcter funcional y cuyos miembros deban tener un temperamento supuestamente ms tranquilo y deliberativo. As la razn de ser del bicameralismo imperfecto ser la de diferentes funciones entre una y otra. Se resalta que la forma de eleccin planteada fue como sigue: La Cmara de Diputados, se elega por circunscripciones del mismo nmero de votantes, es decir por distrito electoral mltiple. Y el Senado deba ser elegido por las Regiones (segn el modelo de la Constitucin francesa de 1958). Sin embargo las elecciones se llevaron acabo, para el Senado, mediante distrito electoral nico. Constitucin de 1993 Unicameralismo imperfecto. De acuerdo al artculo 90 de la actual Constitucin, seala que el Congreso es Unicameral, distinguiendo sin embargo un Bicameralismo imperfecto, ya que existe un rgano denominado Comisin Permanente, cuyos antecedentes podremos encontrarlos en el Consejo de Estado creado por la Constitucin de 1828 que funcionaba en el receso del congreso. Se menciona tambin en la Constitucin de 1860 con ciertas atribuciones especficas. Su uso dur hasta 1874. Las siguientes cartas Constitucionales prescindieron de su uso. Hasta que la Constitucin de 1979 la incluy con facultades muy restringidas. La Comisin permanente funciona como una Institucin de acusacin Constitucional igual a lo que era la Cmara de Diputados. Y sus funciones son las de ratificacin de nombramiento de ciertos funcionarios pblicos (prerrogativa anterior del Senado: Contralor General de la Repblica, Superintendencia de Banca y Seguros, Presidente del BCR. Adems ejerce facultades legislativas delegadas con limitaciones derivadas de la naturaleza de las normas y al igual que el Senado, de la anterior Constitucin, no puede ser disuelta. Se encuentra muy fortalecida sus atribuciones, la razn se encuentra en la existencia de Una sola Cmara legislativa. Argumentos que fundamentaron el establecimiento del unicameralismo en la Constitucin de 1993. 1. Carlos Torres y Torres Lara, sealaba que la reforma del poder legislativo se debe a la velocidad de accin retardada en relacin al funcionamiento del poder Ejecutivo. Sealando adems que No hay peligro de que una sola Cmara pueda dar leyes sin control alguno. la doctrina constitucional moderna indica que ninguna disposicin puede darse si previamente no es revisada por un grupo especial 2. Crtica al bicameralismo: Una sola Cmara reforzar al Parlamento, cuando hay dos Cmaras el conflicto entre ellas es permanente. As la teora jurdica dice que una Cmara cuida de los excesos de la otra, pero eso es una teora jurdica superada por los nuevos fenmenos polticos. 3. Bernales por su lado seala que es bueno recordar que la propuesta unicameral fue un planteamiento intransigente por la mayora oficialista del gobierno de Fujimori, que iba de la mano con el esquema marcadamente antiparlamentario de Fujimori. 4. No se hizo caso de propuesta como las del colegio de abogados de Lima o las de Enrique Chirinos Soto, que fue un defensor del bicameralismo, que en el CDD sostuvo tres razones que fundamentan el bicameralismo: 1) La lectura de nuestra tradicin constitucional. Per no se ha apartado del rgimen bicameral. 2) La legislacin comparada, mayormente bicameral.

3) La necesidad de reflexionar de manera ms pausada la expedicin de las leyes, lo que se traducira solamente a travs de dos Cmaras. 5. Otros argumentos que se sustentaron en torno a la reforma del Congreso durante la poca del CCD, han basado sus fundamentos en que la reforma integral del Parlamento debe ser la reforma de todo el sistema poltico, como parte de una reforma profunda del Estado, con la descentralizacin como tarea prioritaria e interrelacionada con el mismo. Se planteaban implantar Asambleas regionales de primer piso a las que se les transferan competencias legislativas. Se planteaban ciertos niveles de control como la renovacin por tercios o mitades y el control democrticos de los ciudadanos. PROPUESTA DE RETORNO A LA BICAMERALIDAD CON ENFOQUE REGIONAL En la historia constitucional peruana predomin el sistema bicameral, que fue establecido por las constituciones de 1828, 1860, 1933 y 1979, que son las cartas polticas que mayor vigencia han tenido en nuestra accidentada historia constitucional. La Constitucin de 1993 rompi con esta tradicin al establecer nuestro actual parlamento unicameral. En un intento por retornar a la tradicin rota por nuestra ltima Constitucin, el 15 de mayo de 2007 la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblica aprob un dictamen el recado en los proyectos de ley 094/2006-CR, 589/2006-CR, 784/2006- CR y 1064/2006/CR que propone reinstaurar el sistema bicameral, con un Senado de 50 senadores y una Cmara de Diputados de 120 diputados. La propuesta contemplaba que los diputados sean elegidos en circunscripciones departamentales o regionales, bajo el sistema denominado distrito electoral mltiple (tal como actualmente son elegidos los congresistas de la Repblica); mientras que los senadores lo sean en circunscripcin electoral nacional o distrito electoral nico (como se elige al presidente y vicepresidentes de la Repblica). En su oportunidad, nos opusimos al contenido de dicho dictamen, que propone bsicamente un modelo de Senado meramente revisor o como elemento de control (que es uno de los tres tipos de sistema bicameral que existe en el Derecho Comparado), porque este modelo no considera los distintos tipos de representacin que debe tener cada una de las dos cmaras de un parlamento bicameral y porque en realidad no sirve para lograr sus supuestos beneficios; adems de ser centralista1. No obstante lo manifestado, s expresamos nuestra preferencia porque se establezca un bicameralismo de tipo federal (o regional), segn la cual la primera cmara se constituira en el rgano representativo de los ciudadanos, mientras que la segunda cmara sera el rgano representativo de las regiones o unidades territoriales sobre cuya base se han constituido gobiernos regionales, ya que, en este caso, la existencia de dos cmaras estara perfectamente justificada por los tipos distintos de representacin que implican, y porque, adems, sera una propuesta coherente con el proceso de regionalizacin por el cual viene transitando nuestro pas2. Posteriormente, el referido dictamen fue modificado durante su discusin en el Pleno del Congreso; habindose arribado a una frmula segn la cual de los 50 senadores que debera tener el Parlamento, la mitad se elegira en distrito nico nacional y, aqu viene lo interesante, la otra mitad se elegira uninominalmente (uno por cada regin o departamento). Aunque, ciertamente, este viraje no implicaba que se asuma al ciento por ciento el modelo de tipo federal regional, que nosotros preferimos, s implicaba una interesante concesin.

IV. BICAMERALISMO Y UNICAMERALISMO. La Bicameralidad es el sistema en la organizacin poltica de un pas que atribuye a dos cmaras la potestad de dictar las leyes, contrariamente a lo que sucede en el sistema unicameral, en que esa facultad corresponde a una sola cmara. Para Alipio Valencia Vega: Quienes sostienen el unicameralismo consideran, como argumento central en apoyo de su tesis, que los problemas del Estado y de la legislacin, requieren resoluciones rpidas, sin abandonar por eso las ventajas del proceso deliberativo, y que esto se cumple muy bien con una sola cmara o asamblea. Los que son partidarios del bicameralismo, argumentan principalmente en sentido de que las resoluciones sobre los problemas del Estado o de la legislacin nacional, son siempre muy delicadas y que cualquier precipitacin puede ser perjudicial. Por esto si hay dos Cmaras que consideran estas cuestiones sucesivamente, las resoluciones resultan mejores porque son ms meditadas y tambin ms metdicas. Es que, generalmente, al practicar el unicameralismo, los representantes nacionales se mezclan entre viejos y jvenes, entre gente de sectores especiales y el pueblo, mientras que en el bicameralismo hay gente de mayor experiencia en una de las cmaras y hombres jvenes en la otra. Entonces, en el bicameralismo se combinan la madurez con la juventud, y si sta es impetuosa y puede hacer que las leyes y las resoluciones sean arrebatadas y precipitadas, los hombres maduros de la otra cmara, cumplirn un importante rol moderador. (VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Librera Editorial Juventud La Paz. Bolivia, Primera edicin, 1964, pgs. 239 y 240.)

ARGUMENTOS A FAVOR DEL SISTEMA BICAMERAL: Quienes se inclinan por el sistema bicameral argumentan, entre otras, las siguientes razones: a. En el plano tcnico jurdico, el bicameralismo permite una mejor calidad en el trabajo legislativo, ya que el Senado acta como una cmara de enfriamiento, cmara de reflexin o cmara revisora, controlando los impulsos pasajeros y las precipitaciones que puedan provenir de la Cmara de Diputados, llamada tambin cmara de origen, cmara baja o Cmara de Representantes. El profesor Humberto La Roche manifiesta que, si consideramos que la ley es algo que debe ser discutido profundamente y pasar a travs de filtros legislativos, hay que concluir que el bicameralismo es el sistema ms conveniente. (Humberto La Roche. Derecho Constitucional Vadell Hermanos Editores. Caracas. Tomo I, Pg. 528) El Profesor Biscaretti di Ruffia seala que la existencia de dos Cmaras constituye una garanta de que el trabajo parlamentario se va a desarrollar con ms cuidado y reflexin, evitando decisiones apresuradas.(Biscaretti di Ruffia Derecho Constitucional. Editorial Tecnos Madrid 1982, pgina 311 DR. IVN CASTRO PATIO) Similar argumento a los expuestos en los prrafos anteriores en cuanto a la formulacin de la ley, se esgrimen en relacin a su reforma, ya que la existencia de dos cmaras da una mayor estabilidad a la legislacin, impidiendo las reformas demasiado rpidas o numerosas. b. En el plano poltico la ventaja del sistema bicameral se reproduce en el trabajo de fiscalizacin o control parlamentario, en donde, por lo general, los juicios polticos se organizan y tramitan en la Cmara Baja, pero se resuelven en la Cmara Alta, evitando que los mismos acusadores acten de jueces. Sin embargo, esta desventaja del sistema

unicameral puede ser superada con previsiones constitucionales que impidan que los mismos acusadores acten como jueces. As, por ejemplo, en el Per, la Constitucin establece que el Congreso elige una Comisin Permanente integrada por congresistas en nmero proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario, pero sin exceder del 25% del nmero total de congresistas. (Art. 101). Es esta Comisin Permanente la que acusa ante el Congreso al Presidente de la Repblica, a los Ministros de Estado y a los dems funcionarios sujetos a juicio poltico. (Art. 99). Posteriormente el Congreso, sin la participacin de la Comisin Permanente, suspende o destituye al funcionario acusado (Art. 100). En Venezuela, que tambin tiene una funcin legislativa unicameral, al menos en lo que dice relacin al Presidente de la Repblica, su destitucin no opera por resolucin de la Asamblea Nacional sino por sentencia del Tribunal Supremo de Justicia (Art. 233). Con respecto al Vicepresidente Ejecutivo y a los Ministros de Estado, el voto de censura y consecuente destitucin, si corresponde a la Asamblea Nacional con el voto favorable de las tres quintas partes de diputados. (Art. 187 no. 10) La existencia de dos cmaras crea un mecanismo de control mutuo entre los dos cuerpos y evita los excesos de la mayora en una sola cmara. En este sentido, Loewenstein seala que el sistema bicameral es un eficaz medio de control intrargano. Se argumenta tambin que el bicameralismo, en el plano poltico, crea una saludable difusin del poder, evitando el peligro del predominio de una mayora activista en un cuerpo legislativo nico, que puede poner en riesgo el necesario equilibrio entre los diversos poderes del Estado. Otra ventaja sera que la existencia de dos cmaras permite establecer diversos sistemas de representatividad: uno para la cmara de diputados y otro para la cmara del Senado. Por fin, se manifiesta que es menos peligroso un eventual conflicto entre las dos Cmaras, que un conflicto entre un Congreso unicameral y el Ejecutivo. ARGUMENTOS A FAVOR DEL SISTEMA UNICAMERAL. Quienes se inclinan por el sistema unicameral, argumentan a su favor lo siguiente: a. En el plano tcnico jurdico, se manifiesta que la unicameralidad permite una mayor celeridad en la expedicin de leyes y evita la duplicidad de esfuerzos en el diseo de la legislacin. Se argumenta tambin, que una sola cmara permitir una mejor profesionalizacin del personal tcnico, ya que se maximizan los recursos econmicos en el cuerpo de asesores destinados a la investigacin, con lo que el estudio de cada medida resultar ms profundo. En el sentido anteriormente expuesto, la Exposicin de Motivos de la Constitucin de Venezuela seala que la estructura unicameral responde al propsito de simplificar el procedimiento de formacin de las leyes, reducir los costos de funcionamiento del parlamento, erradicar la duplicacin de rganos de administracin y control y la duplicacin de comisiones permanentes, entre otras. (Gaceta Judicial ao 2000, No. 5453, pgina 8) La supuesta falta de meditacin y excesiva rapidez en la expedicin de normas jurdicas de que se acusa al sistema unicameral, puede ser superada introduciendo la necesidad de un doble debate. Este sistema se aplica en los parlamentos unicamerales de Latinoamrica, como Costa Rica, Panam, Honduras, El Salvador y tambin en el Ecuador y Venezuela.

b. En el plano poltico, la existencia de una sola Cmara, puede propender a una funcin legislativa ms fuerte e independiente del gobierno central y simultneamente dar ms agilidad a las relaciones con el ejecutivo ya que ste no tendra que lidiar con dos cmaras distintas. Polticamente, la existencia de una sola Cmara, permite que toda la atencin ciudadana se concentre en ella y se evita que una Cmara pretenda trasladar la responsabilidad a la otra, generando por lo mismo, un mayor sentido de responsabilidad en el cuerpo nico, ya que ste no puede descansar en que otro cuerpo revise sus medidas y corrija sus eventuales errores. Hay quienes todava utilizan como argumento a favor de la unicameralidad las palabras que el Abate Emmanuel Sieys pronunci en la Asamblea Nacional, en el sentido de que la Ley es la voluntad del pueblo, el mismo que no puede tener al mismo tiempo dos voluntades diferentes sobre un mismo tema; en consecuencia, se afirma, el Congreso debe ser unicameral. La existencia de una sola cmara permite que los ciudadanos tengan una mayor informacin sobre el proceso legislativo y por ende, los esfuerzos de la sociedad civil para manifestar su voluntad ante el Congreso, se tornen ms sencillos y efectivos. La mecnica propia de los Congresos que requiere de suma de voluntades para conseguir mayoras, lo que no siempre parece producirse por motivos de conveniencia nacional, inconveniente que podra multiplicarse por dos con un congreso bicameral. A lo expuesto hay que agregar que si lo que se busca es el fortalecimiento institucional del pas, un rgano legislativo de una sola Cmara responde ms a la idea de la democracia. Por fin, se afirma, que el sistema unicameral es menos costoso que el sistema bicameral, aunque este argumento resulta evidentemente deleznable puesto que, con igual criterio, habra que advertir que menos costoso es carecer de parlamento.

Seccin 1.01

CONCLUSIONES

1. El bicameralismo como organizacin legislativa en el Per es una alternativa positiva y democrtica que permite un rgimen presidencial atenuado ante el desmesurado Presidencialismo que ha caracterizado a los regmenes polticos anteriores muy dados a centralizar intensos poderes con limitados controles. 2. La ventaja de la bicameralidad es que el proceso de aprobacin de una ley permite que los ciudadanos se expresen a favor o en contra antes que el Senado decida si el proyecto se convierte en ley. 3. En un sistema bicameral la elaboracin de la ley demanda la iniciativa, discusin y aprobacin del proyecto de ley en la primera Cmara y el Senado como cmara reflexiva acta como Cmara revisora. 4. La falta de un control parlamentario sobre los actos de poder del gobernante, de una adecuada representacin nacional y la menor rigurosidad y calidad en la elaboracin de las leyes son los signos caractersticos del sistema parlamentario unicameral que tiene nuestro pas. 5. En el Per, la funcin de control "Check and balance" que debe existir entre los poderes del Estado y que debe ejercer el Parlamento sobre el Ejecutivo prcticamente no se ha dado.

6. Un Parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte solo en un productor de leyes por encargo (en este caso del Ejecutivo) y como quiera que la accin legislativa se encuentra bajo control digitalizado del Poder Ejecutivo. 7. El mantenimiento de un Senado de nuevo tipo permite que la legislacin revista un carcter de mayor sagacidad, reflexin y madurez y que el Parlamento sea mas independiente frente a los intereses creados. La celeridad del procedimiento no debe sacrificar la bondad de la ley. La revisin por la colegisladora da tiempo a la opinin pblica y parcialmente a las fuerzas vivas para que se expresen sobre la ley a aprobarse. 8. La Cmara Unica es una invitacin a la ligereza y la imprudencia, porque una asamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente de omnipotencia y de irresponsabilidad; mas importante que tener muchas leyes es tener buenas leyes. 9. La principal ventaja del sistema bicameral proviene del diferente origen del Senado y de Diputados, mientras que en Diputados la representacin es por circunscripciones, el Senado se elige por distrito nacional nico, sus miembros representan a ciudadanos de todo el Per, lo que contribuye a darle a la Cmara de Senadores una perspectiva de conjunto que la Cmara de Diputados no necesariamente tiene y que, en nuestro pas, es difcil de lograr. 10. Un Parlamento unicameral de 120 miembros en un pas que tiene mas de 28 millones de habitantes acusa un serio problema de representacin real, pues los actuales 120 congresistas, por mas legitimidad de origen que tengan, no representan en censo electoral vigente. 11. El control ejercido por la institucin parlamentaria sobre el poder que gobierna es un elemento esencial en la estructura constitucional moderna, sin embargo, en la actualidad el ejecutivo posee una libertad difcil de intervenir; el parlamento tiene sobre l una fiscalizacin ms bien rutinaria y ritualizada. 12. El Parlamento tiene una especifica doble funcin: aprobar las leyes y controlar al Gobierno, adems el Parlamento tiene otros recursos, como sus debates, interpelaciones y amenaza de censura a los ministros, o las Comisiones de Investigacin que son utilizados con frecuencia por las minoras parlamentarias. 13. El control parlamentario debe ser estricto en la legislacin delegada y en los decretos de urgencia porque se trata de un esquema parlamentario de integracin de poderes que presupone cierta afinidad entre el gobierno y la mayora parlamentaria, debe existir un permanente control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.