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VAINER, C. Planejamento territorial e projeto nacional: os desafios da fragmentao. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v.9, n.

1, maio de 2007, p. 9-23.

1) Introduo: da relevncia da questo territorial O objetivo do autor nesse texto refletir sobre a desconstruo da poltica nacional, em especial a poltica territorial, em prol de uma crescente fragmentao. Para tanto o autor recorrer a anlises acerca das mudanas no campo da poltica econmica e da construo terica-ideolgica que a sustenta. Por fim far consideraes crticas procurando retomar a viabilidade de um projeto territorial em escala nacional renovado. Inicia, colocando o problema, dizendo que:
Se verdade que o prprio processo de elaborao e confronto de perspectivas nacionais abrangentes torna-se cada vez menos visvel e audvel, tambm verdade que quando esboos de uma agenda nacional ainda conseguem vir tona, transcendendo a gesto quotidiana da economia, a questo regional e, de modo mais amplo, o territrio recebem pouca ou nenhuma ateno. Paralelamente, reflexo e fator deste processo, a desconstituio tem sido tambm operacional ou instrumental, se prefervel , com a desmontagem dos aparatos institucionais que, na segunda metade do sculo passado, foram implantados pelo governo federal para conceber e implementar polticas, planos e projetos cujo objetivo explicitamente enunciado era o ordenamento territorial e a reduo das desigualdades regionais. (VAINER, 2007, p. 9).

Esse desmonte dos aparelhos de interveno territorial e regional se iniciou com a crise da dcada de 1980 e a consequente adeso aos princpios gerais do Consenso de Washington e se aprofunda hoje com a adeso acrtica dos imperativos da globalizao. Para o autor, a discusso sobre o territrio estratgica porque obriga um realinhamento do debate pblico para um horizonte temporal mais distante e mais abrangente. A partir disso seria possvel aglutinar melhor as foras crticas ao que o autor denomina de ajuste urbano e regional s dinmicas e fluxos dominantes. nesse esforo, embora seja muito mais amplo que um texto, que o autor procura se inserir ao analisar os fatores e as fontes que contribuem para o atual movimento de fragmentao. 2) Vetores da fragmentao territorial
Como as condies que nos esto dadas so permanentemente lembradas pelos que convidam a acomodarmo-nos a elas, quando no a reiter-las e refor-las, esta sesso sobre vetores de fragmentao territorial concentrar sua ateno em prticas e dinmicas que, em tudo e por tudo, so resultado de processos decisrios e, desta maneira, passveis de reverso, ou pelo menos profundas alteraes, em funo de decises e projetos polticos. Em outros termos, o que se pretende mostrar que, pelo menos em parte, so decises polticas e no tendncias objetivas inexorveis e inescapveis que produzem e reproduzem a fragmentao. (VAINER, 2007, p. 10-11).

A primeira dessas polticas econmicas, e sua transformao, analisada pelo autor so os Grandes Projetos de Investimento (GPIs) que, desde meados do sculo XX, tem sido o principal carro-chefe da integrao territorial via desconcentrao de investimentos principalmente em grandes plantas industriais. Os resultados dessa integrao (que buscava explorar complementariedades na cadeia produtiva nacional), no entanto, no garantiam a superao das desigualdades entre as regies e nem eram imunes criao de enclaves (como foi o caso de Carajs-Tucurui). As decises acerca desses investimentos no estavam no plano regional e respondiam, na verdade, a planos nacionais centralizados. Com a virada na orientao da poltica territorial nacional, os GPIs ainda compem, com um peso relativamente grande, o cenrio econmico e poltico nacional, mas com uma diferena fundamental: os ncleos de investimento e deciso saram do controle estatal e se transferiram definitivamente para a esfera privada.
Em outras palavras: os grandes projetos continuam portadores de um grande potencial de organizao e transformao dos espaos, um grande potencial para decompor e compor regies. Por sua prpria natureza, projetam sobre os espaos locais e regionais interesses quase sempre globais, o que faz deles eventos que so globais-locais ou, para usar a feliz expresso cunhada por Swyngedouw (1997), glocalizados. (VAINER, 2007, p. 11).

Cabe ressaltar ainda que as novas diretrizes dos GPIs no aumentaram a participao regional ou social, nos processos de deciso sobre a organizao territorial que esses investimentos consolidariam mesmo se considerarmos a relevncia que o local ganhou no novo arranjo poltico que se formou a partir dos anos 1980. Evitar a formao de enclaves, obviamente, tambm no foi uma preocupao do perodo.
O que se pretende sugerir, aps estas consideraes, que os GPIs so uma forma de organizao territorial que a tudo se sobrepe, fragmentando o territrio e instaurando circunscries e distritos que, no limite, configuram verdadeiros enclaves. Por esta razo possvel afirmar que estes constituem, quase sempre, importantes vetores do processo de fragmentao do territrio. Ademais, hoje seu potencial estruturador reafirma a privatizao de nossos recursos territoriais e refora tendncias ao enclave e fragmentao. (VAINER, 2007, p. 12).

O autor passa ento a examinar outro vetor de fragmentao territorial que possui as suas razes histricas em um tempo mais recente: as guerras entre os lugares. Essa poltica constitui-se basicamente em uma disputa entre os municpios atravs de isenes fiscais e outros favores polticos que busca a atrao de investimento e de grandes empresas. Conforme destaca Vainer, nessa guerra de todos contra todos quem sai ganhando so os interesses privados das grandes corporaes.

Neste contexto de uma federao que, ela tambm, se desconstitui, estados e municpios reiteram a inviabilidade de qualquer pacto federativo e tributrio, lanando-se a uma fuga para frente que no lhes oferece seno sadas ilusrias. Governantes de estados e cidades, magicamente transmutadas em empresas pela retrica dos consultores, agem como se operassem em um mercado livre e concorrencial de localizaes. E, desta forma, a guerra dos lugares contribui de maneira decisiva para multiplicar as rupturas scioterritoriais e aprofundar a fragmentao do territrio. Desenvolvimento local, empreendedorismo territorial, atrao de capitais, marketing urbano se transformam nos principais instrumentos de um planejamento estratgico que no faz seno preparar a submisso da nao fragmentada a uma globalizao que se projeta sobre os lugares. Com o apoio de consultores internacionais ou de agncias multilaterais que elaboram e difundem a retrica do planejamento competitivo e das estratgias territoriais empreendedoristas, o neo-localismo competitivo, espcie de paroquialismo mundializado, constitui ele tambm vetor da fragmentao. (VAINER, 2007, p. 13).

Por fim, o autor passa a anlise das redes de clientela-patronagem. Comea ressaltando que, longe de ser um resqucio poltico distante, a prtica do coronelismo parte constituinte da modernidade poltica no Brasil. As relaes com as velhas redes de poder poltico local e o governo federal foram verticalizadas durante os governos ditatoriais e apesar de toda resistncia e tentativa de superao do fator de atraso elas permanecem presentes e ativas no cenrio regional brasileiro. uma questo que refora a fragmentao do territrio frente a um projeto nacional e que deve ser tratada para alm de levantamentos ticos individuais e em uma direo que aponte e enfrente as formas de reproduo desses padres polticos.
Assim, regionalismo e clientelismo tradicionais, longe de serem meros fantasmas de um passado que teima em assombrar nossa sociedade e nosso Estado, por paradoxal que parea, se reatualizam e enrijecem a partir do momento em que a democratizao refora o papel das eleies e, em consequncia, daqueles chefes e grupos polticos locais ou estaduais que conseguem montar mquinas eleitorais eficazes. Evidentemente, o problema no est nas eleies e, menos ainda, na democracia; ao contrrio, est, pelo menos em parte, no dficit de democracia que consagra um Estado que permanece fora do alcance de controles sociais efetivos. Apropriado, patrimonialstica ou tecnocraticamente, por elites tradicionais, modernizantes, no raras vezes hbridas , o fato que esta forma de Estado nacional, contraditoriamente, contribui tambm para a fragmentao poltica, econmica e, certamente, territorial da nao. (VAINER, 2007, p. 15).

3) As bases terico-conceituais da fragmentao


Certamente que as foras sociais que sustentam cada uma das prticas e dinmicas acima alinhadas no operam num espao puramente eleitoral, nem se manifestam apenas atravs de porta-vozes polticos. A cada momento histrico, ou em cada conjuntura espao-temporal especfica, estas foras contam com o apoio de acadmicos e experts que sustentam a coerncia, pertinncia e consistncia histricas e terico-conceituais, assim como metodolgicas, de seus modos particulares de interveno territorial. Embora no sejam diretas e imediatas as relaes entre produo de modelos de desenvolvimento urbano-regional, metodologias de planejamento e prticas

sociais, h um lao que articula estas distintas instncias da experincia social. Em termos mais simples, possvel dizer que prticas e teorias de organizao territorial ou, se prefervel, de estruturao e transformao territoriais, dialogam e interagem. (VAINAER, 2007, p. 16).

A consagrada teoria dos polos de crescimento usualmente, e contraditoriamente relacionada F. Perroux teria sido, assim, a base terica e ideolgica que sustentou as polticas de integrao territorial da dcada de 1970 (em especial os GPIs), mas que, para o cenrio atual no se enquadra muito bem nessa funo especialmente por conta de seu carter fortemente estatista.
Na verdade, seria difcil identificar uma teoria, merecedora desta qualificao, na justificativa destes projetos; ali onde comparece alguma retrica mais elaborada, quando muito se fala de redes logsticas quando se trata de portos e investimentos virios ou de nichos competitivos a serem explorados, com baixo custo da energia, a justificarem os projetos energticomnero-metalrgicos, e baixo custo da terra para projetos agroflorestais. (VAINER, 2007, p. 17).

A justificao terica dos GPIs estaria assim associada s mesmas justificaes tericas que sustentam a lgica da competio de lugares. A trajetria de M. Castells marca, para o autor, uma boa imagem da emergncia desse novo paradigma pautado na queda do socialismo e nos imperativos da globalizao aos quais as cidades e regies deveriam aprender a lidar atravs de planos estratgico:
Esta transposio est fundada numa convico bsica: possvel e, mais que isso, necessrio estabelecer uma analogia entre, de um lado, empresas capitalistas concorrendo em um mercado livre e, de outro, cidades e regies competindo em um mercado globalizado de localizaes. este o problema terico, mas tambm metodolgico e operacional, que se resolveria pela transposio do planejamento estratgico para a gesto territorial. A cidade e a regio empreendedoras so, isto , devem ser, antes de mais nada, concebidas e planejadas como uma empresa (Vainer, 2002). Em um mundo cada vez mais pragmtico, trata-se agora no apenas de explicar os sucessos e os insucessos de cidades e regies, mas, sobretudo, formular os planos de guerra, os planos estratgicos que as conduziro vitria. (VAINER, 2007, p. 18).

As prticas locais encontram-se ancoradas em uma srie de novos discursos, divulgados inclusive pelas agncias de desenvolvimento internacional, que pregam o retorno da localidade e de sua diversidade, possibilidades, etc. frente ao fim do fordismo homogeneizador. No objetivo deste texto em especfico fazer uma crtica a esse arcabouo terico-conceitual (incluindo a denncia de sua mistificao e de sua ideologia recorrente), mas sim de sublinhar que ela necessria para sua superao. 4) As bases sociais da fragmentao Para finalizar os vetores de fragmentao o autor faz apontamentos breves sobre as novas relaes polticas e sociais que se instauraram, especialmente a partir de 1950, e

que configuram a nova realidade brasileira. Nesse sentido, o autor chama a ateno para a mutao do regionalismo poltico atravs de sua articulao com interesses internacionais ou nacionalmente estratgicos, permitindo assim o entendimento da paradoxal postura de grupos ligados a setores tecnolgicos de ponta e, concomitantemente, ligados a prticas polticas antiquadas. Por outro lado:
Por sua vez, o neo-localismo competitivo se estrutura, via de regra, a partir de posies adquiridas ou pretendidas em circuitos produtivos que, de maneira direta ou indireta, se conectam verticalmente nas escalas nacional e, sobretudo, internacional. No caso de posies j adquiridas, no raro se observa a forma do neo-paroquialismo mundializado, de que exemplar o agrarismo aggiornado de certos grandes proprietrios fundirios presentes em setores fortemente exportadores. A faceta urbana destes interesses se encontra em cidades mdias que se fecham ao espao regional e nacional. Assim, nestas cidades, cujas elites promovem como ilhas de prosperidade e a televiso de tempos em tempos apresenta como o Brasil que deu certo, se assiste forte difuso de ideologias do que se poderia chamar de um exclusivismo territorial, algumas vezes prximas da xenofobia. (VAINER, 2007, p.19).

Essas coalizes pela insero do local no global possuem sempre uma boa dose de patriotismo local e envolvem uma necessidade de superao (mais aparente que real) dos conflitos internos de cada lugar. Por outro lado, no caso dos GPIs a postura assumida pelo Estado em alinhamento com os interesses de grandes empresas (nacionais ou no) em geral sobrepe o jogo de interesses localistas.
Como visto, no passado, e ainda no presente para certos setores, o Estado desempenha papel central na viabilizao financeira, industrial e poltica dos empreendimentos; isto significa que a legibilidade destes processos passa por um exame das formas prevalecentes de representao e disputa de interesses no interior mesmo do aparelho estatal. (VAINER, 2007, p. 20).

No podemos, no entanto, como lembra o autor, ignorar as diferentes formas de relacionamento dessas esferas e coalizes e disputas polticas que atuam nesse cenrio, do qual, geralmente, a sociedade como um todo arca com os prejuzos. Esse padro de comportamento poltico e social est intrinsecamente relacionado com a forma assumida pelo Estado brasileiro:
Afinal, o que o Estado brasileiro ps-Constituio de 1988 seno, em boa medida, a combinao heterclita destas (e outras) mltiplas formas de organizao, manifestao, articulao e defesa de interesses corporativos e segmentrios, em que diferentes coalizes de grupos disputam recursos inclusive territoriais nas escalas local, estadual, regional e nacional? (VAINER, 2007, p. 20).

5) Desafios O autor conclui, remetendo aos novos ou renovados {talvez mais no desejo que na prtica} movimentos sociais tanto em escala regional (Movimento de defesa do Xingu, por exemplo) como em escala nacional (MST, CUT, etc.), da seguinte forma:
A reverso das tendncias dominantes, que hoje submetem a dinmica territorial brasileira s foras fragmentadoras, no uma operao terica, muito embora no possa abdicar de uma teoria. Tampouco uma operao metodolgica, embora certamente estejamos desafiados a elaborar metodologias inovadoras. Tambm no pode ser vista como uma simples operao institucional, o que no significa que possa ir adiante sem desmontar mecanismos institucionais construdos nos ltimos anos e inventar novos modos de institucionalizar prticas republicanas e democrticas. [...] Mas um novo projeto territorial, inseparvel de um novo projeto nacional, remete, sobretudo, questo da constituio de sujeitos polticos. Desencarnados de grupos sociais que os sustentem, novas projetos territoriais no sero mais que exerccios diletantes, produo de planos natimortos. [...] Seria certamente um equvoco exagerar a consistncia e amadurecimento das bases sociais do que poderia vir a ser um novo projeto territorial em escala nacional. Mas no se pode desconhec-las, mesmo porque elas convocam acadmicos e planejadores os poucos que ainda sobrevivem no Estado brasileiro a intensificarem a reflexo e o dilogo. (VAINER, 2007, p. 2021).