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JUAN JOSE MIRANDA MIRANDA

EL PROYECTOS LA UNIDAD OPERATIVA DEL DESARROLLO

CAPITULO TRES

EL PROYECTO LA UNIDAD OPERATIVA DEL DESARROLLO1

Dado que el plan nacional establece objetivos y prioridades sociales, y determina estrategias que buscan una mejor asignacin de recursos, es obvio que la calificacin de los proyectos depender en alguna forma de su mayor o menor contribucin al logro de dichos objetivos. Por esta razn, es que el xito en la ejecucin de los planes de desarrollo depende en gran parte de la calificada seleccin de proyectos y de los correspondientes programas sectoriales. Se espera entonces una adecuada coordinacin vertical, que se inicia en el plan, que compromete los programas sectoriales y regionales y se materializa con los proyectos especficos. Afirmamos entonces, que difcilmente se pueden realizar planes de desarrollo realistas, si no se han identificado, formulado y evaluado sus correspondientes proyectos; por otro lado, la mejor manera de formular y evaluar proyectos es considerndolos dentro del marco de referencia de un plan.

El presente documento es tomado del libro Gestin de Proyectos (cuarta edicin) del Profesor Juan Jos Miranda Miranda, quien ha elaborado una adaptacin para el curso de Diseo, Gestin y Evaluacin de Proyectos de Desarrollo de la FLACSO Sede Ecuador.

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PRESENTACION Al examinar los ndices de crecimiento aparece un nebuloso interrogante en torno a los xitos relativos de la planeacin convencional de arriba hacia abajo, empleada en los ltimos 30 aos en la mayora de los Estados Latinoamericanos, la cual tiene como base un principio globalizante encaminada a atender las distintas necesidades en sectores y regiones de los pases. Este carcter global excesiva aparece en todas los planes formulados por los organismos centrales correspondientes, con la limitante demostrada y reconocida que dichos entes centrales nunca pueden disponer de informacin y percepcin suficiente para determinar y atender los problemas prioritarios en las diferentes regiones, y desde luego, carecen de criterios mnimos que les permitan valorarlos y arbitrar los recursos necesarios para atenderlos. Cuando el proceso de planeacin empieza exclusivamente por establecer objetivos generales orientados indirectamente hacia problemas sociales y econmicos especficos, permanece la duda de si su efectividad garantiza en alguna forma la solucin regional o local de necesidades. As sea en forma parcial no parece sensato tratar de solucionar problemas crticos de las regiones a travs de mecanismos indirectos, la realidad as lo confirma; o ser entonces que la injusta e inhumana distribucin de los ingresos de nuestros pases ha disminuido por efecto de los planes de desarrollo implantados en los ltimos aos2. 3.1 Una nueva visin de la planeacin Cabra invertir los procedimientos, partiendo de un enfoque directo orientado a la solucin de los problemas econmicos y sociales especficos de las localidades y regiones. Si la planeacin se inicia con el anlisis y evaluacin rigurosa de toda la informacin pertinente a todo el entorno econmico y social y, como resultado de ese diagnstico se identifican los problemas especficos que han de atenderse, cabe entonces adecuar los medios para la solucin de dichos problemas. La seleccin de recursos humanos, fsicos y financieros obliga a los planificadores a identificar restricciones de carcter econmico, social, institucional, poltico, administrativo, ambiental, tcnico, informtico, etc. que determinen la vialidad de la obras a emprender. Dada esta forma novedosa de abordar el problema de la planificacin, podemos sealar esquemticamente el proceso que orienta este enfoque: En primer lugar, basados en la observacin directa mediante diagnsticos sectoriales, regionales y locales elaborados por la misma comunidad a travs de sus mecanismos de participacin y cvicos, se identifican los problemas sociales y econmicos y se clasifican en orden de prioridad. Se plantean hiptesis sobre alternativas tcnicas de solucin a travs de la identificacin y formulacin de los proyectos.
Las estadsticas informan sobre un crecimiento econmico del 3.4% en Amrica Latina en la dcada de los 90, no obstante, las mismas fuentes denuncian el incremento de la pobreza en forma significativa, lo que permite observar una ampliacin de la brecha entre ricos que lo tienen todo y pobres que no tienen nada.
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Se hace la distribucin de los recursos disponibles (incluido el crdito), teniendo en cuenta los estudios de preinversin y diseo de los proyectos correspondientes y las asignaciones presupuestales. Los diversos proyectos formulados se agrupan para formar programas sectoriales y establecer objetivos a ese nivel. La agrupacin de programas con sus estrategias propias formarn el plan, en el cual se clarifican sus objetivos econmicos y sociales y la cronologa de su realizacin, a corto, mediano y largo plazo. Los planes elaborados en las distintas regiones, con este enfoque directo de atencin a sus necesidades, se podrn integrar con el fin de dar piso a planes sectoriales y regionales, que darn origen al plan nacional. Vale la pana anotar la importancia que adquiere la identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos como la unidad operativa y real del desarrollo, a partir obviamente de los diagnsticos sectoriales, regionales y locales. En nuestro medio, ha hecho carrera el expediente un tanto irresponsable en el sentido de que nuestros pases estn suficientemente diagnosticados, y por lo tanto lo que se precisa es la ejecucin de proyectos. El diagnstico no es un instrumento de informacin histrica aislado e independiente, si no que se trata de un elemento primordial dentro del proceso dinmico y permanente de la planificacin del desarrollo. De ah la necesidad de que las oficinas de planeacin a todos los niveles se les asigne la tarea rutinaria de adelantar y actualizar diagnsticos sectoriales, regionales y locales, que permitan con elementos de juicio suficientes abordar la formulacin de los proyectos en un marco aglutinante de programa sectorial o plan global de desarrollo, en su correspondiente nivel (nacional, regional, departamental o local). Mas aun, es poco probable que una poltica social resulte efectiva y que adems garantice la asignacin racional de los escasos recursos, si no se dispone de un conocimiento objetivo de la situacin socioeconmica que se intenta mejorar. No son suficientes las ponderaciones cuantitativas de las carencias de la poblacin objeto, si no que resulta necesario poseer informacin adecuada y suficiente para su interpretacin. Por lo tanto el diagnstico debe dimensionar la magnitud de las necesidades y detectar los problemas que el pas, la regin o la localidad est en capacidad de abordar, esto conduce a la necesidad de establecer prioridades en atencin a la problemtica social. En nuestros pases coexisten tal insatisfaccin de necesidades fundamentales primarias, llamadas meritorias, especialmente en el mbito rural, que compromete los sectores de: salud, alimentacin, agua potable, vivienda, seguridad, educacin, justicia, etc. que no queda difcil para ningn gobierno identificar el destino que dar a la mayor parte de sus recursos disponibles. Podemos afirmar que atender estas necesidades bsicas es la mejor forma de distribuir los ingresos y las oportunidades, respondiendo al criterio de equidad, que corresponde al sello e impronta de la llamada evaluacin social. Es oportuno observar el origen de los recursos para atender la poltica social. Por un lado, la tributacin, por otro lado la deuda pblica interna y externa, y finalmente la participacin de los usuarios a travs de las tarifas. Si bien es cierto los impuestos han sido la fuente tradicional de financiacin de la poltica pblica, no queda claro acudir a ella en forma indiscriminada, especialmente cuando nuevos tributos directos e indirectos afecta el presupuesto familiar de los estratos ms pobres, agravando la situacin de injusticia social. Cuando los gastos estatales superan los recursos originados en la tributacin, las autoridades buscan cubrirlos temporalmente acudiendo a la deuda pblica interna o externa, creando entonces obligaciones financieras sobre las que tendrn que responder
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las generaciones futuras. Cabe entonces, a los formuladores de proyectos en el sector pblico una gran responsabilidad en las seleccin de las fuentes de financiamiento, especialmente cuando se acude al crdito externo, ya que la capacidad de pago se debe estimar muy juiciosamente teniendo en cuenta entre otras las polticas de devaluacin de las autoridades monetarias. Cuando se trata de la financiacin de empresas de servicios pblicos, por ejemplo, los mayores costos que implica el servicio de la deuda lo debern asumir los usuarios a travs del incremento de tarifas, afectando de nuevo sus ingresos reales, especialmente a la poblacin de bajos recursos, disminuyendo entonces el impacto de la poltica social, ya que la posibilidad de acceder a los servicios queda supeditado a la capacidad de pago de quienes los demandan, a no ser que se establezcan tarifas subsidiadas para los usuarios de menores ingresos por parte de los estratos ms altos. El problema para las autoridades y los planificadores no consiste entonces en detectar las necesidades bsicas de la poblacin, si no establecer una tabla de prioridades en torno a su satisfaccin. El punto central de las decisiones pblicas estriba en que los recursos siempre son insuficientes para satisfacer las necesidades; en consecuencia su asignacin a determinados proyectos implica necesariamente el sacrificio de otros (costo de oportunidad). De ah se desprende la necesidad de lograr mayor bienestar del que la comunidad obtendra si los recursos se gastaran en proyectos alternos (valor agregado); surgen entonces, reiteramos, los criterios de evaluacin social de proyectos, que permiten asignar los recursos hacia propuestas de inversin que mejor contribuyen al logro de ndices adecuados de calidad de vida y a la redistribucin ms justa de los ingresos y las oportunidades . 3.2 Los proyectos y la planeacin En este contexto podemos afirmar que el proyecto es la unidad operativa del desarrollo, ya que a travs de stos se alcanzan los objetivos establecidos en los planes y se materializan los mejores ndices de bienestar y desarrollo de las comunidades. En consecuencia, se puede afirmar que los planes requieren proyectos y que estos se hacen ms slidos y toman mayor vigencia y legitimidad cuando estn enmarcados dentro de planes, sean nacionales, regionales, locales o institucionales. Dado que el plan nacional establece objetivos y prioridades sociales, y determina estrategias que sealan pautas para una mejor asignacin de recursos, es obvio que la calificacin de los proyectos depender en alguna forma de su contribucin al logro de dichos objetivos. Por esta razn, es que el xito en la ejecucin de los planes de desarrollo depende en gran parte de la adecuada seleccin de proyectos y de los correspondientes programas sectoriales. Se espera entonces una deliberada coordinacin vertical, que se inicia en el plan, que compromete los programas sectoriales y regionales y se materializa con los proyectos especficos. En efecto, los planes de desarrollo y los programas sectoriales bien concebidos, descansan sobre un catlogo amplio de posibles proyectos, que al ser formulados y sistematizados adecuadamente, pueden integrarse en los llamados bancos de

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proyectos3. Los bancos de proyectos se constituyen en una nueva herramienta para la planeacin, la presupuestacin y gestin de la inversin pblica. Segn el ILPES, tienen por objetivo central facilitar, estandarizar y coordinar las labores de seguimiento y control de los proyectos de inversin, as como apoyar la ejecucin y planificacin de la preinversin, la programacin de inversiones y la realizacin de evaluaciones ex-post de los proyectos. El diseo operativo de estos bancos permite registrar informacin relevante en cada etapa del proyecto, desde los estudios de preinversin, hasta la ejecucin y la operacin, con el fin de proporcionar elementos bsicos para la toma de decisiones relativas a la elaboracin y programacin presupuestal, en los diferentes niveles, nacional, regional, departamental, local y sectorial.4 Afirmamos entonces, que difcilmente se pueden realizar planes de desarrollo realistas, si no se han identificado, formulado y evaluado sus correspondientes proyectos; por otro lado, la mejor manera de formular y evaluar proyectos es considerndolos dentro del marco de referencia de un plan. Vale la pena anotar que la mayora de las cartas constitucionales del mbito latinoamericano consagra el principio de la planeacin, y determinan un Plan de Desarrollo para cada gobierno, para cuya elaboracin, estudio, aprobacin y seguimiento definen criterios y procedimientos precisos, que deben ser tenidos en cuenta en los desarrollos legales correspondientes. Se prev entonces que los estados y sus entidades territoriales orienten su accin a travs de los planes de desarrollo, elaborados con el concurso activo de diferentes actores sociales, econmicos y polticos. Los sistemas nacionales de planeacin en los diferentes pases debern articular los distintos niveles sectoriales y territoriales de la planeacin, dentro de los criterios de autonoma, participacin, concurrencia y subsidialidad, con el fin de garantizar la integracin e interdependencia de los niveles territoriales dentro de un marco de distincin de competencias y, una racional divisin del trabajo entre los diferentes niveles y sectores del Estado.5 Como complemento vlido a lo anterior las normas establecen la necesidad de montar sistemas paralelos y complementarios de seguimiento, monitoreo y evaluacin de los planes y programas de desarrollo, as lo recomiendan y exigen algunas agencias internacionales como el BID. Entendemos lo anterior como una respuesta categrica al natural escepticismo con respecto al desempeo de los planes, programas y proyectos que se han dado en el pasado, en los cuales se ha plasmado las orientaciones de poltica social, pero no se ha evaluado el verdadero impacto producido sobre las comunidades. En efecto, en torno a ellos se plantean aun interrogantes que no han sido respondidos, han servido o no ?, quienes y cuantos se han beneficiado y en qu medida ?, se justifica su continuidad ?. Se debe entender que estos mandatos consagrados en las normas de la mayora de los pases emergentes, tienen el propsito deliberado de enfocar la atencin prioritaria hacia los grupos ms carenciados, con el fin de remover los factores de reproduccin de la pobreza, proscribir la inequidades sociales y mejorar la calidad de vida de las comunidades, lo que supone una asignacin eficiente y equitativa del gasto social,
En la mayora de los pases latinoamericanos y del caribe se han institucionalizado a travs de legislaciones slidas y permanentes. 4 Dada la importancia de los bancos de proyectos en el proceso de planificacin del desarrollo ampliaremos su presentacin ms adelante. 5 Un nuevo sistema de planeacin , ponencia del autor en la mesa de trabajo ESAP, preparatoria de la Asamblea Constituyente de 1991.
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mediante una adecuada gestin (identificacin, formulacin, evaluacin, diseo, gerencia y monitoreo) de proyectos de inversin y desarrollo. 3.3 Planeacin y descentralizacin No cabe duda que una de las reformas de mayor trascendencia en la mayora de los pases de la regin ha sido la que ha conducido al proceso de descentralizacin, que no se debe observar exclusivamente desde el punto de vista administrativo, sino tambin desde las rbitas poltica, econmica y social. Es por esta razn que creemos que para que la planeacin sea realmente un mecanismos de solucin de problemas a cualquier nivel, es necesario descentralizar su proceso. Aunque las polticas y estrategias generales se determinen desde el centro, se debern asignar amplias facultades a las comunidades y organismos regionales y locales para adelantar su propio proceso de planificacin. As se convierte el municipio como unidad territorial menor, en el protagonista y responsable de su propio desarrollo. Es obvio que la delegacin de funciones de planificacin debe estar acompaada de recursos suficientes, a ms de asistencia tcnica, para poner en marcha programas especficos de capacitacin a los funcionarios y ciudadanos locales con el fin de solucionar sus propios problemas, y no como suele suceder que los tecnlogos de la capital ignorantes de su realidad, determinen las tareas que las autoridades y comunidades territoriales deben llevar a cabo.6 Cabe anotar que por las caractersticas de tipo institucional y poltico que conlleva el proceso de descentralizacin determina que gran parte que los recursos que se transfieren van dirigidos a financiar gastos sociales, de ah que la responsabilidad por el buen manejo de estos recursos recae en las instituciones territoriales de cada pas. Como, por otra parte, el proceso de descentralizacin significa la distribucin de grandes sumas a travs de decisiones ms polticas que tcnicas, entonces la principal responsabilidad por la transparencia y eficiencia de este proceso recae en las instituciones polticas. De lo anterior se desprenden dos reflexiones: por una parte las instituciones sociales son las ms dbiles del sector pblico; por otro lado, las instituciones polticas tanto a nivel nacional como territorial no son en particular el mejor ejemplo eficiencia, fortaleza gerencial y transparencia operativa. En consecuencia, podemos afirmar que la descentralizacin es un problema ms de carcter institucional y poltico que estrictamente tcnico o de recursos. La profundizacin de las descentralizacin, en consecuencia, exige de las entidades territoriales una mejor administracin, mayor estructuracin tcnica y adecuado sistema de planeacin y ejecucin para que la inversin pblica llegue efectivamente a los sectores marginados y carenciados, y tenga como mira permanente el mejoramiento del entorno social, la infraestructura y el mobiliario urbano, con la insustituible y rigurosa observacin y vigilancia de los organismos de control. Es claro, que para adelantar el proceso de descentralizacin los pases no cuenta con la tecnologa adecuada, que debera estar encaminada a fortalecer las instituciones polticas y sociales. Esta tecnologa no se puede improvisar. Su desarrollo exige un cambio cultural que solamente se puede dar en medio de polticas propicias para su desarrollo. El reto es entonces buscar mecanismo de asignacin y control de los recursos que permita guiar el proceso de descentralizacin, sin desestabilizar el equilibrio fiscal macroeconmico y sin
Creemos que el modelo centralista de planificacin se ha venido agotando, por lo tanto se precisa un desmonte paulatino de ste, cediendo lugar al fortalecimiento de las unidades de planeacin departamentales o provincial que permita el ejercicio de su propia autonoma - replicando el modelo hacia los entes locales -, que con ms conocimiento y proximidad de los problemas pueden prodigar mejores y ms confiables soluciones.
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afectar adversamente su gobernabilidad. Desde luego, que la decisin estratgica de buscar desarrollo a largo plazo por la ruta de la descentralizacin en nuestro concepto sigue siendo plausible; sin embargo, los resultados obtenidos hasta ahora, nos permite afirmar que sin un sector pblico subnacional (departamental, provincial o local) ms eficiente, no ser posible mejorar la calidad de vida ni alcanzar las metas sociales y econmicas que desea la sociedad latinoamericana. Pero la efiencia local va a depender, en una gran medida del marco de la poltica de descentralizacin y en particular de la forma como se asuman y utilicen las transferencias nacionales (recursos que se orientan del sector central al territorial), observndose claramente un vnculo y mutua dependencia entre las polticas sociales y distributivas y la poltica de descentralizacin. En efecto, un buen marco de poltica de descentralizacin fortalece la eficiencia del gasto social. Por otro lado, ganancias en eficiencia y equidad en el gasto social contribuyen a justificar un mayor esfuerzo fiscal y una mayor descentralizacin general. De esta manera, no tenemos ninguna duda, la suerte de los programas redistributivos est atada a los progresos que se logren para mejorar la gerencia pblica territorial que garantice mayor transparencia al proceso poltico y fiscal a nivel nacional y regional. Por lo tanto, si la masiva transferencia de recursos que envuelve la descentralizacin no logra realmente redistribuir el ingreso y las oportunidades de las regiones y grupos ms carenciados, la poltica de la descentralizacin llegar a ser cuestionada. Surge entonces, que lo ms importante no es la transferencia de una ingente cantidad de recursos y competencias, sino reformar los sistemas nacionales de planificacin que le otorgue mayor protagonismo y responsabilidad a las unidades de planeacin territorial, convirtindolos en las entidades estratgicas para la planeacin del desarrollo en su correspondiente nivel. Si queremos que la descentralizacin sea una realidad cierta en trminos de bienestar de las comunidades, se requiere que en cada regin se realice una revisin a fondo de la forma como se estn gastando esta ingente cantidad de recursos. Queda claro entonces, una vez ms, la pertinencia de los procesos de identificacin, formulacin, evaluacin y gerencia de proyectos como mecanismo no sustituible en la asignacin de los recursos. De ah la necesidad de que los gobernadores y alcaldes lideren el proceso y se conviertan en los verdaderos gerentes de su jurisdiccin, utilizando adecuadamente las herramientas de planeacin estratgica y de "proyectos" que le permitan consolidar las metas de desarrollo y bienestar social. Se espera que las instituciones pblicas y privadas, de los diferentes niveles territoriales, las universidades y los centros de capacitacin en sus diferentes programas de formacin, especializacin, educacin continuada; los gremios, las asociaciones de profesionales, adelanten esfuerzos para promover programas de 7 "fortalecimiento institucional" que permita apuntalar la llamada "cultura de los proyectos". Est haciendo carrera entre nosotros el trmino "mesoeconoma" que permite definir la distancia que separa la micro de la macroeconoma. La "mesoeconoma" examina el contexto institucional, de infraestructura y de servicios dentro del cual se mueve la empresa, pero que no est bajo su control. Dentro de los campos que hace referencia el nuevo vocablo se incluye la infraestructura fsica y la tecnolgica, la disponibilidad de medios de comunicacin eficientes, la posibilidad de acceso a los mercados internacionales con niveles adecuados de competitividad y, la interaccin de los sectores acadmicos y de desarrollo con los sectores productivos. La mesoeconoma combina los estudios del ambiente de operacin de las empresas con el anlisis de las relaciones entre el Estado y stas, para
Desde esta tribuna acadmica sugiero a los gobernadores conceder unos meses sabticos a los funcionarios que ocuparn la direccin de planeacin, para que recorran su territorio, se enteren de los problemas y las oportunidades de su regin, y no repliquen hacia sus municipios los vicios del modelo centralista de planeacin a distancia de tan precarios resultados.
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detectar las polticas que se deban establecer para mejorar la competitividad. Para lograr la mesoeconoma se deben deslindar las responsabilidades del Estado con las de la empresa, en efecto, el primero se debe modernizar y asumir sus verdaderas tareas, mediante el desregule de lo que no puede controlar, entregando en concesin lo que no puede construir y privatizar lo que no puede administrar; en tanto que debe garantizar la soberana, la justicia, la equidad social y el sano manejo de la economa y la pureza del medio ambiente. Es oportuno anotar que la planificacin del desarrollo nacional, regional, local (urbano y rural), y aun empresarial, constituyen matices diferentes de un mismo esquema, que deben ser ligados y coordinados armnicamente. La coordinacin resulta una de las tareas principales de ese proceso de planificacin que debe estimular la mxima participacin de todos los afectados, de ah la necesidad de disear procesos explcitos que garanticen la participacin ciudadana y la presencia cualificada del sector privado. Tal como lo habamos sealado se precisa institucionalizar un proceso de planificacin de "abajo hacia arriba", a travs del cual se identifiquen claramente las aspiraciones de las comunidades para responder con soluciones reales y tangibles. Queda claro que los mecanismos de identificacin y jerarquizacin de necesidades constituyen la base fundamental del proceso de planificacin. Mediante proyectos especficos se aportan soluciones vlidas a esas necesidades, que aglutinadas en programas sectoriales y regionales permitan la formulacin de planes de mayor espectro. Surge entonces en este contexto la necesidad de contar con tcnicas y procedimientos expeditos, que permitan a corto plazo formular, evaluar, y si las circunstancias de orden poltico, econmico y financiero lo recomiendan, ejecutar y garantizar la operacin de los proyectos. La nueva institucionalidad en nuestros pases promueve y seala derroteros y pautas para el desarrollo regional y local y su organizacin productiva mediante la asignacin de mayores recursos, pero sealando nuevas responsabilidades. En efecto, las entidades nacionales, departamentales y municipales, y los organismos comunitarios y de participacin ciudadana, se pueden asociar con la diligencia empresarial para contribuir a la promocin productiva de sus regiones, explorando las ventajas comparativas y el potencial de sus recursos, canalizando experiencias, aplicando tecnologas apropiables y recursos financieros, buscando oportunidades de mercadeo y compartiendo procesos de capacitacin. Pero todo ello requiere organizacin y promocin, y en particular el diseo imaginativo de mecanismos institucionales que le permitan a la regin y localidad contar con un elenco de propuestas que comprometan los esfuerzos y la accin pblica y privada. Las entidades de orden territorial con el apoyo de otras de nivel nacional vinculadas a la regin, debern identificar oportunidades productivas y dar los primeros pasos hacia la concrecin de alianzas que coadyuven a su crecimiento, mediante la cooperacin y coordinacin de esfuerzos cvicos e institucionales para la promocin de empresas mixtas y de economa solidaria, para el mejor aprovechamiento de los recursos. Se espera entonces, poner en marcha mecanismos institucionales y financieros de promocin empresarial, orientados a identificar oportunidades viables de inversin, aprovechando su vocacin econmica y cultural (agrcola, agroindustrial, artesanal, turstica, etc.). Desde luego, impulsando la localizacin, capacitacin y formacin de recursos humanos y de empresarios que asuman responsabilidades, tomen riesgos y lideren el proceso. El empleo ofrecido por entes estatales, las empresas de servicios pblicos y las obras de infraestructura temporal deviene en agotamiento crnico, no queda otro remedio que educar a la poblacin en un nuevo esquema de mentalidad empresarial.

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3.4 LOS BANCOS DE PROYECTOS Presentacin:8 Uno de los objetivos generales de la poltica de desarrollo es lograr un crecimiento sostenible en el tiempo lo que supone destinar una ingente cantidad de recursos hacia la inversin. Ante la existencia de recursos limitados, la inversin pblica debe orientarse hacia la maximizacin del bienestar social, el cual depende directamente de la cantidad y calidad de bienes y servicios que la poblacin tiene a su disposicin. Por lo tanto la eficiencia y la eficacia se convierten en dos objetivos de la asignacin de recursos. La poltica de inversiones establecida tiene como objetivo mejorar la calidad de la gestin de la inversin en el sector pblico.9 Establece, por otro lado, que previamente a su ejecucin las asignaciones de inversin pblica deben ser formuladas y evaluadas de acuerdo a criterios de rentabilidad econmica, social y ambiental. Dado que muchos propuestas compiten por los escasos recursos disponibles, la seleccin de las ms rentables desde esta ptica contribuye sustancialmente al crecimiento del pas, la regin, el sector o la localidad. Empricamente se ha demostrando que se puede aumentar la tasa de crecimiento de un pas, mediante la asignacin de los escasos recursos de inversin disponibles hacia los proyectos econmica y socialmente ms rentables. Por esta razn surgen los bancos de programas y proyectos como parte del sistema de planeacin que responde a la tarea de definir las condiciones en que se deben abordar las necesidades o problemas, los trminos en que se identifican y formulan los programas y proyectos en respuesta a dichas necesidades (problemas, carencias, limitaciones u oportunidades), los criterios que se emplean para su organizacin y evaluacin (metodologas), el proceso de registro y viabilizacin, los sistemas de control y seguimiento, que claramente coadyuvan al mejor desempeo de la inversin pblica. En efecto, la actividad de los bancos de proyectos: Hace ms expedita y transparente la identificacin de iniciativas de inversin pblica; Contribuye al estudio, anlisis y evaluacin de dichas iniciativas. Facilita la comparacin de los diferentes proyectos de un sector permitiendo una adecuada jerarquizacin de problemas y asignacin de los recursos. Ofrece a los gestores de recursos herramientas bsicas para adelantar sus correspondientes pesquisas. El sistema presupuestal es el marco legal, institucional y tcnico que determina los mecanismos y procedimientos de la inversin pblica. Est conformado por un mandato
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Los bancos de proyectos son herramientas tiles que han tomado notable importancia en la planeacin y presupuestacin de la inversin pblica, sin embargo muchas empresas privadas han comprobado su eficacia como instrumento de planeacin estratgica. 9 La calidad de las inversiones tienen dos componentes esenciales: equidad y eficiencia.

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constitucional, legal o reglamentario; la poltica de inversin pblica; los planes de desarrollo; las instituciones responsables; los canales administrativos internos e institucionales; las herramientas metodolgicas pertinentes para identificar, formular, evaluar, viabilizar, priorizar, ejecutar, administrar y controlar la ejecucin de los proyectos y, monitorear su operacin; el personal tcnico que lo sustenta y el proceso de toma de decisiones. Se puede asimilar el sistema de inversin pblica a una matriz de produccin que transforma las ideas de inversin desde su identificacin hasta convertirlas en respuestas tangibles a las necesidades sentidas de la comunidad. En este proceso de transformacin se utilizan recursos que van agregando valor a las ideas, revelando su potencialidad y facilitando y racionalizando la toma de decisiones. Para ello es preciso contar con una serie de insumos que alimentan dicha funcin de produccin tales como: programacin, financiamiento, organizacin, capacitacin y asistencia tcnica, metodologas, procedimientos, reglamentaciones, recursos logsticos e informacin. El objetivo reiteramos es orientar la asignacin de los recursos escasos a las propuestas de inversin econmica y socialmente ms rentables, en armona con los planes de desarrollo y consultando los recursos disponibles Origen:10 En esta forma la planeacin se estructura como un proceso continuo que comienza con la identificacin, formulacin, evaluacin, aprobacin, ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de programas y proyectos, articulados al correspondiente presupuesto. En efecto, los programas y proyectos se convierten en instrumento vlido que permite identificar alternativas para atender las necesidades de las comunidades a travs del plan de desarrollo y el presupuesto que lo soporta. Es una herramienta que facilita que las necesidades de la poblacin y los requerimientos del desarrollo sean tenidos en cuenta en la programacin de la inversin pblica, lo que permite un slido eslabonamiento entre la planeacin y la presupuestacin de las inversiones. Es claro que el proyecto se encuentra presente en todo el proceso de planeacin: en la preparacin de diagnsticos se identifican los problemas permitiendo visualizar soluciones; en la formulacin de estrategias que facilita la orientacin del gasto hacia las soluciones ptimas a los problemas identificados; en la planeacin y programacin de las inversiones; y en las inversiones mismas para su seguimiento y evaluacin de resultados. Los proyectos, reiteramos, permite racionalizar los recursos escasos y evaluar entre distintas opciones aquellas que generan un mayor impacto en la sociedad y permiten alcanzar los objetivos de los planes y programas.
Desarrollos exitosos similares se han dado en la mayora de los pases de la regin tales como: Chile desde 1984; Belice 1988; Repblica Dominicana 1988; Guatemala, Bolivia, Colombia, Venezuela, Jamaica, Costa Rica hacia 1990. 11 En Colombia la ley 38 de 1989 -Ley orgnica del presupuesto general de la Nacin- establece la creacin del banco de proyectos de inversin nacional y encarga al DNP la reglamentacin de su operacin, lo que determin la expedicin del decreto 841 de 1990, que hace referencia al montaje y operacin de una red nacional de bancos de programas y proyectos, conformada por los bancos de proyectos de las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) y el BPIN (Banco de Proyectos de Inversin Nacional). Ms adelante la ley 152 de 1994, orgnica del plan de desarrollo, en armona con lo dispuesto por la Constitucin de 1991, establece los procedimientos y mecanismos para la formulacin, discusin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control de los planes de desarrollo, y regula los dems aspectos pertinentes al proceso de planificacin, entre otros, los bancos de programas y proyectos de inversin pblica, concebidos en esta disposicin como herramienta vlida, que registra programas y proyectos viables, financiables con recursos de inversin pblica de origen nacional o territorial.
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Se observa entonces un particular enfoque a la funcin de la planeacin del desarrollo econmico y social sobre el territorio, ya que los nuevos conceptos y criterios conciben a la planeacin como un proceso dinmico, sistemtico, continuo, permanente y flexible compuesto por diversos momentos donde interactan polticas, instituciones de diverso orden, y especialmente, la sociedad en su conjunto. En efecto, la formulacin del plan de desarrollo nacional o territorial es slo un momento del proceso de planeacin. Las cartas constitucionales y los desarrollos legislativos deben crear un marco jurdico para el fortalecimiento de los sistemas de planeacin sobre los territorios, por lo tanto se precisa contar con una estructura organizacional, con ambientes y recursos humanos y tecnolgicos apropiados. Se constituyen as los bancos de proyectos como una herramienta de gestin de la inversin pblica necesaria para la preparacin de los planes y el presupuesto en las entidades territoriales, permitiendo el seguimiento y evaluacin de los mismos en coherencia y armona con las polticas y estrategias trazadas en los planes de desarrollo. Un banco de programas y proyectos est claramente involucrado en varios de los procesos que tienen que ver con la optimizacin y el empleo de los recursos escasos de inversin de su correspondiente ente territorial. Resulta, como ya lo anotamos un instrumento vlido de gestin para el proceso de planificacin, el cual tiene como objetivo que los programas y estrategias de desarrollo se hagan realidad a travs de los beneficios percibidos por las comunidades. Se puede afirmar, entonces, que el banco de proyectos es un sistema de informacin que permite contar con un flujo continuo de proyectos en distintos grados de evolucin a nivel de preinversin, ejecucin u operacin. Este sistema permite complementar el anlisis al nivel de proyecto especfico con un tratamiento sistematizado e integral del proceso de inversin pblica. Alcances: En el banco de proyectos se deben registrar todos los proyectos de inversin pblica independiente de sus fuentes de financiacin, que sean viables y que correspondan a la competencia de la respectiva entidad territorial. Es obvio, que al mantener informacin acerca de la totalidad de los recursos necesarios para llevar a cabo las inversiones que supone el desarrollo nacional o territorial, el banco facilita la bsqueda y gestin de recursos complementarios para alcanzar las metas deseadas. Como instrumento de gestin el banco est diseado para registrar la informacin de los proyectos a todo lo largo de su ciclo, vale decir, la preinversin,12 el seguimiento a la ejecucin de la inversin, el monitoreo y control de la operacin, que facilite la evaluacin de impacto y resultados, y obviamente, la realizacin de procesos de evaluacin ex-post. La informacin de cada proyecto registrada en el banco permite la elaboracin de estadsticas e indicadores tiles para la realizacin de anlisis y diagnsticos y principalmente para la presupuestacin de la entidad territorial correspondiente. Derivado de la informacin disponible se pueden estimar indicadores sobre costos unitarios de ejecucin y operacin de proyectos en determinados sectores (salud,
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Los proyectos se suelen registrar en el banco a nivel de perfil.

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educacin, vas, vivienda, etc.), permitiendo su comparacin con homlogos en otras regiones o territorios. Tambin es posible contrastar indicadores de programacin de la inversin con los de ejecucin, descubriendo factores relevantes en la buena ejecucin de los proyectos, y dando pautas para una adecuada gerencia. En su contribucin al proceso presupuestal y como espacio de articulacin de este con la planeacin el banco puede brindar informacin sobre la composicin de la inversin pblica, por organismos, por sector, por tipo de proyecto, por fuentes de financiacin; esta es una informacin bsica para la programacin de la inversin, que alimenta el proceso de presupuestacin. En la medida en que haya mecanismos claros para decidir el gasto de inversin, como el que representa el banco, se amplia la posibilidad de que las comunidades puedan incidir en este tipo de decisiones y obtener recursos para la solucin de sus problemas y necesidades, incluidas dentro de las prioridades sealadas en los planes de desarrollo. Es claro que los parlamentarios, diputados, concejales y ediles en su funcin bsica de gestionar recursos hacia su regin o localidad encontrarn en los bancos de proyectos la mejor herramienta para el cumplimiento de su labor. Facilita a las entidades territoriales la comprensin y el ejercicio de su propia autonoma en el marco de las responsabilidades atribuidas a cada una de ellas como parte del proceso de descentralizacin, en su capacidad de asignar sus recursos y destinarlos a mejorar la calidad de vida de su comunidad. Organizar y operar el banco es una actividad central que va a posibilitar la ms eficiente y eficaz asuncin de sus competencias y el fortalecimiento del proceso de descentralizacin que signifique realmente ganancias en la gestin del desarrollo Por lo tanto, la adopcin de los instrumentos de planeacin y gestin tpico del banco de proyectos, facilitan la organizacin de los procesos administrativos y gerenciales que cualifican la toma de decisiones en las entidades territoriales. El banco es un instrumento que fortalece el intercambio entre el gobierno y la sociedad civil, lo cual redunda a favor de la democracia y la cualificacin de la autonoma territorial. Los jefes o responsables de los bancos de proyectos deben establecer canales de comunicacin permanentes y convocar a las fuerzas vivas de la comunidad (agentes polticos, cvicos, comunales, empresa privada, gremios, etc.) para buscar apoyo a los proyectos que han sido calificados como prioritarios. Es una fuente nica de datos de proyectos de inversin pblica en los niveles nacional, sectorial, regional y municipal. Agiliza la inversin pblica mediante la normalizacin y organizacin de sta. Permite un anlisis en el nivel de proyecto especfico y en el nivel de agregado con lo que mejoran los mecanismos de decisin con respecto a la inversin pblica. Facilita la evaluacin ex-post permitiendo comparar lo estimado en la fase de preinversin con lo efectivamente gastado. As se podrn detectar las causas de las diferencias y ajustar futuras evaluaciones; incluso si es necesario se podrn mejorar las metodologas, los procedimientos y los mecanismos de seguimiento y control.

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Dada la importancia de los bancos de programas y proyectos anotada dentro del andamiaje del sistema de planeacin a nivel central y territorial, se precisa adelantar por parte de las unidades responsables de la planeacin departamental, principalmente, procesos permanentes de capacitacin y asistencia tcnico que garanticen la transferencia y apropiacin de la herramienta y su utilizacin rutinaria como parte del proceso de la inversin pblica. Es bien importante que las autoridades departamentales o provinciales comprometan a sus "universidades regionales" en este proceso de rplica del mensaje hacia los municipios, con la garanta de su alta solvencia intelectual, su permanencia en el tiempo y su presencia y conocimiento en el acontecer de su territorio. Este proceso de capacitacin debe llegar inicialmente a los funcionarios de planeacin y especficamente a aquellos que se harn responsables de la operacin del banco de proyectos; tambin se espera que los empleados de las secretaras sectoriales apropien esa tecnologa, lo mismo que la diligencia poltica, los organismos cvicos y la ciudadana en general, pues se trata de consolidar una "cultura de proyectos" que permita el mejoramiento y garantice la transparencia de la asignacin de recursos de inversin en todos los niveles de la administracin pblica. Es muy gratificante observar como a travs del tiempo y derivado de su adecuada gestin administrativa, tcnica y operativa, algunos bancos de proyectos territoriales se convierten en verdaderos centros de poder, de informacin, de orientacin, de racionalizacin y transparencia de la inversin pblica y especialmente de irradiacin y transferencia hacia los municipios de su jurisdiccin, asumiendo su responsabilidad ineludible en la consolidacin de la descentralizacin y en la gestin del desarrollo territorial. 3.4 El juego de las cinco P's El esquema piramidal ya conocido que seala al proyecto como la base fundamental del sistema y al plan como la cpula orientadora, precisa de otros dos elementos fundamentales: por un lado las polticas que determinan la capacidad de toma de decisiones legitimada en los mecanismos de acceso al poder y por otro lado el presupuesto que seala los recursos disponibles y potenciales necesarios para alcanzar los objetivos de desarrollo establecidos en el plan.

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ARMONIA DE LAS CINCO P'S

Polticas

Plan
Programa 1 Programa 2 Programa

Presupuesto

Programa
Proyecto 1 Proyecto

Proyecto 1 Proyecto 2 Proyecto n

Proyecto 1 Proyecto
n

Proyecto 1 Proyecto
n

El esquema observado en el grfico define el proceso de planeacin como un sistema en el cual todas sus partes estn claramente relacionadas y todos contribuyen al logro de un objetivo comn, cual es el desarrollo y bienestar de la sociedad como un todo. En efecto, los objetivos definidos a nivel de plan o programa se alcanzan con la realizacin de los proyectos. Pero estos planes tienen que consultar dos restricciones: la primera que corresponde al ejercicio del poder en medio de la Democracia, es decir, la forma como un candidato y su movimiento ganan la simpata de los ciudadanos y accede a la direccin y administracin del Estado o Ente Territorial (Departamento, Provincia o Municipio), y se compromete en alguna forma a asignar en forma eficiente y equitativa los escasos recursos disponibles para alcanzar metas deseables de desarrollo. La segunda, tiene que ver precisamente con los recursos disponibles, esto es, la forma como se dimensiona el presupuesto para alcanzar dichas metas de desarrollo establecidas en el plan. La diferencia entre los ingresos previstos originados en la tributacin, los emprstitos tanto internos como internacionales y la venta de ciertos activos productivos, se compara con los egresos determinados por los gastos de funcionamiento, las transferencias hacia las regiones y el servicio de la deuda, lo que determina en alguna forma la posibilidad de aplicar recursos con destino a la inversin, vale decir, recursos que incrementen la capacidad de generacin de riqueza para el pas. Si el resultado de esa diferencia es pequeo o nulo, el pas no tendr la posibilidad de financiar su desarrollo y por lo tanto no
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tendr la capacidad de irradiar hacia los sectores ms carenciados los servicios bsicos de educacin, salud, agua potable, vivienda, etc. Se trata pues, de hacer ms eficiente el uso de esos escasos recursos que quedan despus de atender las obligaciones y los gastos de operacin del aparato estatal, de ah la importancia del concepto "proyecto" como la unidad bsica para la planeacin del desarrollo, por esta razn creemos en la necesidad de involucrar en la rutina empresarial pblica y privada la "cultura de proyectos", que no es otra cosa que el juego armnico de las Cinco P's: plan, programa, proyecto, orientado por polticas y financiado, limitado y condicionado por el presupuesto.

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