Vous êtes sur la page 1sur 230

N 43

JANVIER 2013

DOSSIER

Les mtamorphoses de la Protection sociale

Revue bi-annuelle publie par lcole Nationale Suprieure de Scurit Sociale


27 rue des Docteurs Charcot CS 53109 42031 Saint-tienne Cedex 2 Tl. : +33(0)4 77 81 15 15 www.en3s.fr

Directeur de la publication : Dominique Libault, Directeur gnral de lEN3S ****

Comit de rdaction
Il est compos de 12 membres, reprsentants de trois corps diffrents : Hauts fonctionnaires spcialistes du domaine sant/social Professeurs duniversit Dirigeants de la Protection sociale

Prsident du comit de rdaction Dominique LIBAULT Directeur gnral de lEN3S

Membres

Grard ARCEGA Prsident honoraire de lAssociation des anciens lves de lEN3S, Directeur valuateur CNAMTS Gilles ARZEL Directeur valuateur CNAMTS Franois CHADELAT Inspecteur gnral des affaires sociales, Directeur du fonds de nancement de la CMU Alain CHAILLAND Conseiller rfrendaire la Cour des comptes Julien DAMON Professeur associ Sciences-Po Christophe DEMILLY Directeur de la CAF de la Gironde

Pascal MILE Directeur retraite et action sociale de la CNAV Philippe GEORGES Inspecteur gnral lIGAS Gilles HUTEAU Professeur en Protection sociale lEHESP Xavier PRETOT Conseiller la Cour de cassation, Professeur associ lUniversit Panthon-Assas (Paris II) Vincent RAVOUX Directeur du rseau CNAF Jean-Louis REY Chef de service adjoint au Directeur de la Scurit sociale Ministre des Affaires sociales et de la Sant

N43

JANVIER 2013

LA REVUE DE LA PROTECTION SOCIALE

PAGE

SOMMAIRE

1
9 11

Les volutions de la Protection sociale

Thme Les mtamorphoses de la Protection sociale


Introduction
Dominique Libault, Directeur gnral de lEN3S

Prface
Jean-Paul Delevoye, Prsident du Conseil conomique, Social et Environnemental

1. Un nouvel environnement pour la Protection sociale


14

Concept de Protection sociale et civilisation post-industrielle


Jacques Barthlmy, Avocat-Conseil en droit social, Fondateur du Cabinet Barthlmy Avocats, Ancien Professeur Associ la facult de droit de Montpellier

23

Leuro-creep ou la gouvernance europenne en creux de la Scurit sociale


Guillaume Filhon, Responsable du ple pour lexcellence de la Scurit sociale, AISS Genve

2. Les mtamorphoses des politiques de Protection sociale


46

Les mtamorphoses de lAssurance maladie ?


Entretien avec Frdric Van Roekeghem, Directeur gnral de la CNAMTS, interview ralise le 29 novembre 2012 par Pierre Ramon-Baldi, Directeur adjoint de lEN3S

50

Un exemple de mtamorphoses des missions et des mtiers : le projet Sant Active


Patrick Negaret, Directeur de la CPAM des Yvelines

www.en3s.fr

N43

JANVIER 2013

SOMMAIRE
Fondement et dveloppement de la gestion du risque
Jean-Marc Aubert, Associ Jalma, ancien directeur de la gestion et lorganisation des soins CNAMTS (2005-2010)
67

60

Les possibles mutations de la politique familiale


Delphine Chauffaut, Responsable du dpartement Questions sociales au Centre danalyse stratgique (CAS)

77

La compliance, nouvelle obligation du Service public de la Scurit sociale ?


Vincent Ravoux, Directeur du rseau CNAF

3. La transversalit au service de nouveaux droits de simplication


81

Lintgration de linformation lusager : le droit linformation sur la retraite et son impact


Jean-Marie Palach, Directeur du GIP Info Retraite

91

La Dclaration Sociale Nominative (DSN), simple volution ou vritable rvolution des relations entre les employeurs et les organismes de Protection sociale ?
Renaud Vatinet, expert des simplications administratives pour les entreprises

98

La DSN : une simplication radicale pour les employeurs et la Protection sociale


Jean-Louis Bhl et Stphane Eustache en charge de la matrise douvrage stratgique du projet DSN

4. Les mtamorphoses de la gestion de la Protection sociale


105

Les politiques RH comme lment indispensable de la mtamorphose de la Protection sociale


Philippe Renard, Directeur de lURSSAF dle-de-France

JANVIER 2013

N43

SOMMAIRE
Nouvelles responsabilits et nouveaux prols de dirigeants. Vers des dirigeants doprateurs publics du 2e type
Michel Bauer, Sociologue
1 24

1 14

Mtamorphoses et systme dinformation


lisabeth Humbert-Bottin, Directrice du GIP Modernisation Dclarations Sociales

1 33

Les mtamorphoses du pilotage de la Production dans les organismes de Scurit sociale


Agns Basso-Fattori, Directrice adjointe de lURSSAF dle-de-France

1 47

La certication des comptes, une exigence de transparence nancire


Jol Dessaint, Agent comptable, Directeur des nances et de la comptabilit de la CNAMTS

1 55

Conclusion : les mtamorphoses de la Protection sociale (extrait de la conclusion des Grands dossiers de la Protection sociale, septembre 2012)
Dominique Libault, Directeur gnral de lEN3S

2
1 63 1 69

Management de la Protection sociale : Tendances et volutions

LAnimateur Qualit Rseau


Signature collective des animateurs qualit rseau du CETAF

Les Unions dAssociations Familiales : focus sur un acteur mconnu de la Protection sociale
Tiphaine Merialdo, lve-stagiaire de la 51e promotion de lEN3S

N43

JANVIER 2013

SOMMAIRE

3 Regards des acteurs


181

March du travail, quilibre Nord-Sud et rle des syndicats


Sihem Anne Essayah, Docteur en sciences de gestion, Professeur associe lURCA, membre dun syndicat de cadres de la Scurit sociale et M. Lot Hamzi, Docteur en Droit international, Professeur Reims Management School

192

La Protection sociale en Afrique : bilan et perspectives


Patrick Marx, Directeur de projet du risque ARS Lorraine, Alain Clicq, Directeur RSI Haute-Normandie, Raynal Le May, Directeur CAF de lEssonne, Wilfred Smadja, ancien Directeur adjoint de la CPAM de Paris

200

La gestion de la dette sociale partir de 2009 : ses enjeux concrets pour lACOSS et la CADES, rsultats dune recherche-action ralise par les lves de la 49e promotion
Anne Grard, Pierre Lecomte, Vincent Maurel, Sandrine Roque et Aurlie Preux, sous la direction de Jean-Franois Chadelat, Inspecteur gnral des Affaires sociales, Directeur du Fonds CMU

211

Retour sur lentreprise en procdure collective et le recouvrement des crances de la faute inexcusable
Delphine Ronet-Yague, Matre de confrences Aix-Marseille, Universit Centre de droit social EA 901

4 Bibliographie
221 225

Ouvrages et rapports slectionns par le centre de documentation Notes de lecture proposes par le comit de rdaction

1
LES VOLUTIONS DE LA PROTECTION SOCIALE Les mtamorphoses de la Protection sociale

Introduction
Les mtamorphoses de la Protection sociale
Face aux difcults de la France, jai la conviction que la Protection sociale est potentiellement un atout et non un handicap. Atout pour maintenir la cohsion sociale, pour modrer les cots lis au vieillissement de la population, pour assurer le renouvellement dmographique, pour stimuler linnovation, pour faciliter la vie des Franais et des entreprises, pour concourir une socit du mieux-tre plutt que de l avoir plus . Mais ceci ne peut se faire sans des volutions fortes, telles quil ne semble pas excessif de les qualier de mtamorphoses. Celles-ci sont du reste largement entames, sans que ceci soit toujours peru de lextrieur de la sphre Scurit sociale, et mme de lintrieur. Ouvrir la rexion sur ces mtamorphoses, donner voir ce qui aujourdhui incarne dores et dj celle-ci, telle est lambition de ce premier numro de Regards de lanne 2013, que je qualierai presque de manifeste . Bonne lecture et bonne rexion !
Dominique Libault Directeur gnral de lEN3S

Prface
Je suis de ceux qui pensent que nous ne sommes pas en crise, nous sommes en mtamorphose .
Quand on est en crise, et quon sort de la crise, on retrouve une situation existante. Quand on sortira de la crise, la socit naura plus rien voir parce que nous vivons une acclration des nouvelles modalits dnergie et de numrisation et donc notre socit va totalement se transformer. La deuxime chose, cest que pour la premire fois de lhistoire du monde occidental, il y a un dcrochage entre la performance conomique et la performance socitale. Et nous voyons bien les carts se traduire. Nous avons toute une srie de chiffres qui montre qu partir de 1982/1983, absence de rgulation des outils nanciers, on voit se dvelopper les ingalits dans la socit. Et lorsquil y a la perception, juste ou injuste, dun dveloppement dingalits, plus la perception juste ou injuste de ne pas se sentir reprsent dans la dmocratie reprsentative, le pire peut arriver, en matire de populisme et en matire dextrmisme. Le troisime lment est que nous ne sommes plus dans des taux de croissance 3 ou 4 % comme on les a connus dans les annes 1960, nous sommes durablement installs dans des taux de croissance faibles moins de 1 %, sauf si on retrouve de nouveaux secteurs de croissance, mais a, cest un autre sujet. Ce qui veut dire, qu taux de croissance faible, nous ne pouvons pas nancer nos dpenses de retraite et de sant sur les bases actuelles, nous navons pas la cration demplois, donc il y a une rupture de la socit par rapport au travail. Nous voyons bien aussi que la relation au patrimoine volue, lorsquon est en croissance 4 %, on double son pouvoir dachat en 25 ans, 1 % on le double en 70 ans. Cela veut donc dire que nous sommes sur une interpellation forte de concilier performance conomique et cohsion sociale. Cest un vritable sujet de socit. Et nous sommes probablement aujourdhui dans un cartlement de notre socit, o lon voit bien que, nous ayant abrits derrire des normes, avec un souci de compenser le handicap de celui qui tait ject du travail ou celui qui tait ject de la bonne sant, en ralit aujourdhui, nous sommes dans des mcaniques dexclusion, et dexclusion avec souvent une incapacit pour la personne de pouvoir reprendre le bon chemin en matire demploi ou en matire de sant .

Jean-Paul Delevoye Prsident du Conseil conomique, Social et Environnemental Extrait de son intervention loccasion du 12e colloque biennal de lEN3S lUnesco les 29 et 30 novembre 2012 : Nouveaux enjeux, nouvelles contraintes Quel avenir pour la Protection sociale franaise ?

Thme 1 Un nouvel environnement pour la Protection sociale

Concept de Protection sociale et civilisation post-industrielle

Jacques Barthlmy
Avocat-Conseil en droit social Ancien Professeur Associ la facult de droit de Montpellier Fondateur du Cabinet Barthlmy Avocats

La Protection sociale est ne avec (ou de) lre industrielle. Dun ct, les anciennes solidarits (locales, corporatistes et mme familiales) sont malmenes par les nouveaux modes dorganisation sociale ; dun autre ct louer sa force de travail aux dtenteurs du capital ne permet pas lmergence de moyens favorisant des revenus alternatifs ceux dactivit. Bref, la Protection sociale est le substitut du patrimoine. De ce premier constat peut tre prdit que les mutations hrites des progrs des Techniques de lInformation et de la Communication, vulgairement appeles TIC, vont affecter le champ et le contenu de la Protection sociale. Le droit du travail est galement le fruit de la civilisation industrielle. Cette discipline est le symbole de la relativisation du poids de la thorie structuraliste du droit qui en fait une n en soi au prot de la thorie fonctionnaliste qui en fait un moyen au service de nalits autres. Ds lors, droits du travail et de la Protection sociale doivent tre synchrones, notamment parce que sappuyant tous deux sur une fonction protectrice en liaison avec ltat de faiblesse du travailleur lgard du donneur dordres. Do le second constat : lvolution du concept de Protection sociale ne peut faire lconomie du recours au droit du travail. Ces considrations prliminaires justient que lvolution invitable du concept de Protection sociale(1) dans la civilisation post-industrielle soit forge dans lanalyse des effets des nouveaux modes dorganisation du travail rsultant des progrs des TIC (1) mais aussi de la construction progressive de lEurope, du fait que sy sexpriment des visions diffrentes de ce concept (2).

(1) Jacques Barthlmy, Le droit de la Protection sociale face aux mutations du travail in volution du droit social , Lamy, Collection Axe Droit 2010, pp. 294 380.

14

N43 Janvier 2013

1. Civilisation du savoir
et concept de Protection sociale
Malgr une nalit protectrice commune aux deux disciplines : Dune part le champ du droit de la Protection sociale est plus vaste que celui du travail, rserv aux salaris. Le poids de cette diffrence est accru en raison de sa qualication de mineur social , la seule volont des parties tant de ce fait impuissante qualier seule juridiquement le contrat en raison de la suspicion lgard de son consentement(2). Dautre part, les instruments de la protection sont diffrents. En droit du travail, elle se concrtise par des obligations de lemployeur, dont le non-respect expose des sanctions ngatives chtiments et dommages et intrts affectant ainsi le pouvoir normatif de lemployeur. Le droit de la Protection sociale met en uvre la fonction promotionnelle du droit, notamment par des sanctions positives, rcompenses et mesures incitatives, plus en harmonie avec lapproche organisationnelle du droit(3). De cette diffrence peut tre dduit une plus grande facult dadaptation de la Protection sociale au contexte conomique et social nouveau, en particulier du fait du rle des garanties sociales et de la solidarit ; un droit de lactivit professionnelle dpassant celui du travail pourrait concrtiser cette volution.

1.1. Mutations du travail et dveloppement des garanties sociales


Le mme type de prestations dont est susceptible de bncier un salari relve soit du droit du travail, soit du droit de la Protection sociale suivant que sa fourniture ressort directement de la responsabilit de lemployeur ou quil y a obligation dassurance. Dans le premier cas, lavantage est matrialis par la prestation, le recours ventuel lassurance ne changeant rien. Pour le second, il lest par le fait dtre assur, son montant tant la cotisation car elle value actuariellement le risque(4). Un exemple illustre parfaitement cette proposition. Celui de lindemnit verse en complment de la Scurit sociale en cas darrt de travail par suite de maladie ou daccident du travail. Cette indemnit est directement due par lemployeur pendant la dure de lincapacit de travail mais si cette dure est longue le provisionnement des engagements donc lassurance simpose. Lobligation dassurance affecte le pouvoir normatif de lemployeur, expression de liberts publiques, en loccurrence celle de lautorit du contrat et celle du droit de proprit. Cette limitation est toutefois justie par une exigence dordre public absolu, la scurisation des droits du travailleur, susceptibles dtre compromis par les effets des vicissitudes conomiques et juridiques de lentreprise. Do limportance de la notion de garantie sociale, identie par un pot commun , fond de mutualisation aliment par des contributions des employeurs, sur lequel le travailleur intress a un droit de tirage social (5). La responsabilit de la fourniture des droits du travailleur y est assume par linstitution grant le rgime . Celle de lemployeur sexprime alors par lobligation dassurance, le prjudice du salari venant de la perte dune chance par suite domission daction de lemployeur. Lorsque les garanties sont provisionnes, ce qui individualise le droit et en fait un lment de salaire, le montant du dommage svalue partir du capital constitutif des indemnits et rentes dues ; lassureur peut ici nintervenir que comme prestataire de services. Mais lorsque, par exemple pour donner sa pleine mesure un objectif de solidarit, il est recouru la technique de rpartition, donc que les droits peuvent tre rviss y compris in pjus, la protection du travailleur vient de la dclinaison dun double paritarisme, de conception seul un accord collectif ou un rfrendum pouvant crer
(2) Cass. As. Pln., 4 mai 1983 D. 1983, 381, concl. Cabannes. (3) Jean Paillusseau, Le droit est aussi une source dorganisation , Revue trimestrielle de droit commercial et de droit conomique, 1989, pp. 1 57. (4) Jacques Barthlmy, Accord de mensualisation et garanties collectives de prvoyance , Droit Social 2007, p. 472. (5) Alain Supiot emploie cette expression dans Au-del de lemploi , rapport pour la commission europenne Flammarion, uvre collective sous sa direction, pp. 90 92. Lexpression de pot commun est employe par Jean-Jacques Dupeyroux dans son article Les exigences de la solidarit , Droit Social 1990, p. 741, article dans lequel il dnit aussi le rgime partir du fonds de mutualisation favorisant un objectif de solidarit. N43 Janvier 2013

15

Les volutions de la Protection sociale

le rgime et de gestion, par un organe de direction compos paritairement de reprsentants des employeurs et des salaris. Cest du reste ce double paritarisme qui rend les employeurs adhrents et les salaris participants de linstitution, laquelle peut, par ce biais, acqurir la personnalit morale(6). Ce qui prcde conduit critiquer le choix de formes juridiques autres pour les ASSEDIC et les OPCA. Le rle de la notion de garantie sociale dans lvolution du concept de Protection sociale est dautant plus important que : On en trouve aussi bien dans le droit du travail (les assurances chmage et formation(7)) que dans celui de Scurit sociale (retraite complmentaire et prvoyance collective) ; on cherchera en vain des justications rationnelles cette dichotomie. Elle est objet de convention collective aux cts des rmunrations et des conditions demploi, de formation, de travail. De ce fait et parce que lobjet des conventions est de crer des avantages potentiellement plus favorables que les droits lgaux et conventionnels de rang suprieur, de nouvelles garanties peuvent tre cres et lintrieur de celles existantes des besoins nouveaux peuvent tre satisfaits. Tout au plus la crativit des partenaires sociaux sera-t-elle bride par le sort scal et social des contributions destines au nancement des prestations(8). Cette dernire remarque invite une rexion sur la notion de revenu professionnel, dans la perspective la fois dune cohrence entre scal et social, dune dclinaison rationnelle du principe dgalit de traitement, dune frontire mieux dnie entre revenus du capital et du travail(9). La conjugaison des matriaux manant du droit du travail et de celui de la Protection sociale inspire du principe de faveur peut carter le risque de drive technocratique rsultant dune analyse spare du mme avantage par lune et lautre de ces disciplines en lappliquant de ce fait pour partie ce que doit directement lemployeur et pour partie ce qui est mutualis. On notera que ladaptation des rgimes complmentaires obligatoires (cest--dire AGIRC et ARRCO) se fait rgulirement et en douceur par la rvision de leurs Accords Nationaux Interprofessionnels fondateurs, alors que la rforme des rgimes de base est un exercice trs difcile pour les gouvernements. Mais aussi que lentre de droits fondamentaux de lHomme dans la sphre professionnelle, rendue aise par les TIC, appelle des solutions que des garanties sociales ddies sont plus mme de promouvoir. Ainsi des fonds de cautionnement pour les dpts de garantie (accs au logement) ou pour des prts (accs aux vhicules ncessaires au travail) peuvent favoriser la libre circulation des travailleurs ou le respect de la vie personnelle. Ainsi encore un fonds sur lequel peuvent tre prlevs des diffrentiels de revenus peut contribuer rendre effective lobligation de reclassement en cas dinaptitude (Cf. ce sujet linstitution IPRIAC allouant aux anciens chauffeurs-routiers ayant perdu le permis poids-lourds pour raison de sant une indemnit mensuelle destine compenser la perte de salaire lie un reclassement dans un emploi moins rmunr). Dans ces deux exemples, la plus-value nat de la complmentarit des droits du travail et de la Protection sociale.

1.2. Les multiples visages de la solidarit


Au dbut de lre industrielle, ce qui se rapporte la Protection sociale nest quun chapitre de la lgislation industrielle, anctre du droit du travail. Elle sen loigne au moment du passage des assurances sociales la Scurit sociale, cest--dire de lintgration de la solidarit. La dissociation entre les deux
(6) Jacques Barthlmy, Le concept de paritarisme et les modalits de sa dclinaison , Semaine Sociale Lamy, supplment n 1434, 22 fvrier 2010, p. 14. (7) Jacques Barthlmy, Lassurance formation, une garantie sociale , Droit Social 2008, p. 1199. (8) Article 83 quater du Code gnral des impts article L. 242.1 du Code de la Scurit sociale, 6e 8e alinas. (9) Jacques Barthlmy, Bnce des socits dexercice libral et assiette des cotisations sociales , Droit Social 2008, p. 862.

16

N43 Janvier 2013

disciplines devient alors dautant plus importante que le droit du travail est vecteur dgalit, alors que celui de Scurit sociale est fond sur la solidarit(10). La solidarit sexprime pleinement lorsque le champ de la Protection sociale est identique celui de la loi. Un champ national, gnral, interprofessionnel pour la solidarit rduit les effets ngatifs des vicissitudes conomiques et actuarielles dautant plus prvisibles quil est recouru la technique de rpartition, instrument par excellence de la solidarit mais ayant pour effet que les droits ne sont pas garantis. La solidarit sexprime aisment par la loi dautant quelle a fait chapper les organismes et les rgimes lgaux de Scurit sociale aux rigueurs du droit de la libre concurrence. En effet, seule la logique dassurance est compatible avec les impratifs ns du principe de libert conomique, tout spcialement de libre prestation de services. Pour autant, le contrat peut tre aussi source de normes concrtisant des rgimes fonds sur la solidarit ; spcialement laccord collectif du fait de sa nature duale, de contrat en raison de ses acteurs mais aussi de rglement en raison de son caractre normatif. Dans tout accord collectif, les aspects contractuels sont prminents ; mais, en fonction aussi bien du champ de laccord que de son objet, les aspects rglementaires peuvent tre plus ou moins importants. Sagissant des actes fondateurs de garanties sociales, leur partie contractuelle ne peut qutre celle du droit commun des conventions collectives qui puise sa force dans les fondements de la thorie contractuelle, simplement amnage parce que le contrat est collectif ; doivent tre de ce fait conus les instruments de lapplication erga omnes et dnies les rgles concrtes de reprsentativit relle des signataires, ce quoi ont rpondu, en afnant progressivement les solutions, les diffrentes lois relatives aux conventions collectives depuis celle de 1919 jusqu celle du 20 aot 2008. Par contre la partie normative dun acte fondateur dune garantie sociale cest--dire organisant la solidarit par la mutualisation ne peut pas obir aux mmes rgles que celle dun accord crant un lment de rmunration se traduisant par un avantage individuel(11). La notion de solidarit nest ni universelle, ni univoque. Elle peut produire des effets sur tel ou tel secteur conomique, sur telle ou telle entreprise et elle peut aussi tre rserve, lintrieur de lespace o elle est appele se manifester, tel domaine, voire, lintrieur de chacun, telle situation. Cest dire que la solidarit nest pas antinomique avec le provisionnement des engagements, les droits autres que ceux ainsi garantis ncessitant un fond de mutualisation sur lequel le travailleur dispose dun droit de tirage. Ce qui prcde induit une diffrence de nature juridique entre dun ct les grands rgimes de Protection sociale, dont le champ de comptence est national et interprofessionnel, mettant en uvre une solidarit gnrale et dont les institutions gestionnaires poursuivent de ce fait une mission dintrt gnral, dun autre ct les garanties collectives conues seulement pour une branche professionnelle, voire une entreprise, concrtisant ainsi un rgime fond sur la solidarit professionnelle. Dans ce second cas des subdivisions simposent en fonction du degr de solidarit, un degr lev ayant pour effet de confrer linstitution gestionnaire une mission dintrt gnral conomique. Il faut enn distinguer un tel rgime dun simple systme dans lequel les engagements contractuels sont totalement provisionns, lacte fondateur des garanties se contentant de xer la nature et le niveau des prestations (ventuellement la cl de rpartition de la cotisation totale). Une ingnierie juridique propre chacune de ces catgories et sous catgories permet laccord collectif (national interprofessionnel ou de branche ou dentreprise) et aux normes quil institue (pour favoriser la mutualisation tout spcialement) de btir les instruments dune Protection sociale complmentaire adapte un contexte, voire un projet particulier.

1.3. Vers un droit de lactivit professionnelle


Cest la civilisation de lusine qui, par les modes dorganisation hirarchique du travail utiliss, a cr des statuts juridiques diffrents pour les indpendants et les salaris ainsi que, parmi les seconds, entre membres de certaines catgories, spcialement en distinguant les cadres. Ces diffrences irriguent tant le droit du travail que celui de la Scurit sociale et elles ont conduit la sparation de ces deux disciplines malgr leur fonction protectrice commune. Et elles irriguent tant la loi, la rglementation que les tissus conventionnels, ce dont atteste par exemple le rgime AGIRC.
(10) J.-M. Belorgey, Logique dassurance, logique de solidarit , Droit Social 1995, n 9/10, p. 731 ; Michel Borgetto, La solidarit : matre mot de la Protection sociale , Infor. Soc., n 96, 2001, p. 124. (11) Paul Durand, De la convention collective de travail la convention collective de Scurit sociale , Droit Social 1960, p. 42. N43 Janvier 2013

17

Les volutions de la Protection sociale

Les progrs des TIC favorisent laccs direct et total au savoir. Ils permettent donc le remplacement dorganisations hirarchiques, dans lesquelles des travailleurs excutent des tches sur ordre de ceux qui dtiennent le savoir, par des organisations modulaires fondes sur une plus large dlgation du pouvoir de dcider, dautant plus appeles se dployer que cette volution, en gros des tches vers des missions, sert lpanouissement de lHomme par le travail. cet gard est particulirement topique que la subordination juridique qui fonde le contrat de travail, identie, jadis en jurisprudence par la participation un service organis, lest depuis un arrt de principe(12), par des tches ou missions excutes sur ordre ou instructions par un donneur dordre ayant la capacit de contrler lexcution normale du travail et (surtout mme) de sanctionner les manquements. La participation un service organis, fondamentale dans une organisation hirarchique, est dsormais rduite au rang de simple indice ne pouvant tre invoqu que si les conditions de travail sont dnies unilatralement par lemployeur. En outre et cest tout aussi essentiel pour la prsente tude cette dnition prtorienne vaut la fois pour le droit du travail et celui de la Scurit sociale. Cest pour les mmes raisons que le principe dgalit de traitement ne saurait se satisfaire, de lappartenance une catgorie pour justier des diffrences qui doivent tre fondes sur une raison objective, cette catgorie ft-elle celle des cadres, dautant que, dfaut dintervention de la loi, sa dnition est invitablement fonctionnelle. En dautres termes, on ne saurait utiliser des dispositions propres aux cadres instaures par le Code du travail en matire de dure du travail pour construire des solutions dans dautres domaines, de mme qutre participant de lAGIRC ne peut, en soit, confrer des effets sur le plan du droit du travail. Dans la civilisation du savoir ou de lintelligence, ce qui sera dterminant ce sera le degr dautonomie, donc de responsabilit, donc la capacit plus ou moins grande du contrat (individuel) faire seul la loi des parties. Cela implique que soit pris en compte le dsquilibre contractuel rsultant non seulement de la subordination juridique, mais aussi et ventuellement seulement de la dpendance conomique. Par contre, les solutions concrtes, hrites des principes de lordre public conomique, seront inspires du souci de faire merger les moyens, y compris dordre procdural, de favoriser un consentement clair des parties, de limiter utilement, au vu des circonstances de fait, lautorit dun contrat particulier, de sanctionner, sil y a lieu par la nullit, certaines constructions. Du fait des mutations profondes du travail, lopposition salaris/indpendants hrite de la civilisation de lusine produit des effets pervers, dun ct en surprotgeant les travailleurs en tat de subordination juridique mais disposant soit dindpendance technique soit dun degr lev dautonomie au plan des conditions de travail et qui bncient en plus dun let protecteur conu pour les ouvriers, dun autre ct en laissant sans protection des travailleurs en seul tat de dpendance conomique qui vicie ainsi lquilibre des pouvoirs entre les parties et ncessite une protection, mais pas celui du Code du travail conu (en ltat) pour un mineur social . On pense ici aux sous-traitants, aux franchiss, aux mandataires, aux professionnels libraux collaborateurs Le droit de lactivit professionnelle(13) qui serait alors le prolongement en droit de lactivit conomique remplaant peu peu celui de lentreprise(14) contribuerait, et cest souhaitable, la runication des droits du travail et de la Scurit sociale. Le droit de la Protection sociale complmentaire ne peut quy jouer un rle dterminant tant, comme le droit du travail, un droit du contrat, ne serait-ce quen raison des actes (de droit priv) fondateurs des garanties sociales.
(12) Cas. Soc., 13 novembre 1996, Droit Social 1996, p. 1067, note Dupeyroux. (13) Paul-Henri Antonmattei et J.-C. Sciberras, Rapport remis au ministre du Travail , novembre 2008 ; Jacques Barthlmy, Du droit du travail au droit de lactivit professionnelle , Cahiers du DRH (Lamy), juin 2008, apart n 144 ; Jacques Barthlmy, Essai sur la parasubordination , SSL 8 septembre 2003. (14) Jean Paillusseau, Le droit des activits conomiques laube du XXIe sicle , D. 2003, Col. Dr. des Aff., pp. 258 et 32.

18

N43 Janvier 2013

Ce droit runi se concrtisera aisment par un socle se rapportant trois piliers : Celui des rapports individuels, partir des droits fondamentaux et des liberts individuelles de lHomme appliqus au citoyen-travailleur, mais aussi du caractre substantiel des rgles de conduite de la ngociation et de la rupture du contrat. Les contraintes supplmentaires, notamment de procdure, seraient inversement proportionnelles au degr dautonomie du travailleur concern. Celui des rapports collectifs, au bnce de la collectivit des travailleurs qui sont dautant plus aisment ceux de grve et de ngociation collective que ceux-ci, tant dessence constitutionnelle, ne sont pas rservs aux salaris. Une convention collective de travailleurs non salaris est possible lorsquils sont en tat de dpendance conomique lgard dun donneur dordre. Ainsi, le statut des agents gnraux dassurance, professionnels libraux mais dpendants conomiques dune compagnie, est n dune convention collective de non salaris davril 1996, ce qui les incite aussi organiser des conits collectifs pour faire valoir leurs droits ou leurs exigences. Celui de la Protection sociale, dj largement concrtis en raison de lharmonisation des droits au sein du premier pilier, mais aussi, du fait de la loi Madelin en ce qui concerne les garanties collectives de retraite et de prvoyance constituant le deuxime pilier. Les deux seuls risques non couverts pour les TNS sont les accidents du travail, parce quils mettent en uvre la responsabilit de lemployeur en vertu du droit fondamental du travailleur son intgrit physique et le rgime dassurance-chmage, parce quil est dessence conventionnelle et ne concerne de ce fait que les salaris (mais un groupement Madelin peut couvrir le risque de perte demploi subi). Le choix du statut de salari tant dict par le souci doptimiser sa Protection sociale, le niveau des garanties peut tre le catalyseur des volutions du droit social pour le mettre en harmonie avec les modes nouveaux dorganisation conomique et sociale de la socit post-industrielle. Mais on notera que lvolution rcente du droit du travail, spcialement dans le domaine de la dure du travail, favorise cette mutation en donnant plus dautonomie et de place au tissu conventionnel ; ce qui facilite une meilleure conciliation entre efcacit conomique et protection du travailleur.

2. La Protection sociale et le droit europen


La politique sociale joue un rle dans la construction de lEurope pour lpanouissement de lHomme mais aussi dans la perspective de loptimisation de lunion conomique dont dpend lemploi. Elle y est prsente aussi bien dans les traits de lUnion et du fonctionnement de lUnion que dans les chartes, celle des droits sociaux fondamentaux des travailleurs 1989 et celle des droits fondamentaux de lUnion europenne de 2000 ; mais aussi dans la charte sociale europenne de 1961 rvise en 1995 dont le champ couvre lensemble des tats membres du Conseil de lEurope. Dans ces textes, la connexion des droits du travail et de la Protection sociale est effective, notamment en labsence de la conception rductrice de la Scurit sociale, hrite, en France, de la prfrence donne la loi alors que le droit communautaire est fortement imprgn du principe de subsidiarit (en quelque sorte ne pas traiter en haut ce qui peut ltre en bas !). Au vu de ce contexte, il est possible denvisager que le concept de Protection sociale puisse aussi voluer du fait du droit communautaire. Cest au demeurant lui qui a conduit y distinguer trois piliers, celui de la Scurit sociale, celui des garanties collectives et celui de lassurance individuelle. Plus fondamentalement et pour tayer la dmonstration du rle de lEurope dans lvolution du droit de la Protection sociale, il est intressant de souligner que le classement de telle institution, de tel rgime dans lun ou lautre de ces piliers rsulte de dnitions fonctionnelles lies un objectif prcis. Linconvnient, qui en rsulte, dune matrise moindre des notions est largement compens par des effets positifs de la prise en compte des nalits. En effet, lefcacit et mme sans doute leffectivit du droit est accrue par le recours, pour la construction des normes, lapproche organisationnelle, ici du droit social. Do lintrt de lexamen de la distinction entre Scurit sociale stricto sensu et Protection sociale complmentaire partir des trois domaines ci-aprs :
N43 Janvier 2013

19

Les volutions de la Protection sociale

2.1. Libre circulation des travailleurs et Scurit sociale


Laisser lorganisation de la Scurit sociale la responsabilit de chaque tat nuit la libre circulation des travailleurs dans lespace europen. Pour y remdier a t impose la prise en compte des priodes dactivit dans un rgime de Scurit sociale dans un tat pour la dtermination des conditions danciennet requise dans un autre tat, ainsi que le versement des pensions au lieu du domicile, o il se situe dans lespace de lUnion. Eu gard lobjectif poursuivi, simposait une dnition spcique du concept de Scurit sociale. Le provisionnement des engagements satisfait cette exigence, surtout si est organise la portabilit des droits et leur transfrabilit. Cest de ce fait la solidarit qui irrigue la Scurit sociale qui va permettre didentier cette dnition fonctionnelle. En effet, la solidarit nationale, gnrale, interprofessionnelle induit le recours la technique de rpartition, donc des droits non garantis. Voil pourquoi le rglement 1408.71 prvoit que la rgle de consolidation concerne non seulement les rgimes lgaux cest--dire prvus par la loi, peu importe qui les gre, tat ou personne morale de droit priv agissant par dlgation de la puissance publique mais aussi ceux qui se substituent eux. Entrent donc de droit dans le champ de la rgle les rgimes dessence conventionnelle qui matrialisent une garantie sociale, versant des prestations dont la nature et lobjet sont autres que celles verses par ltat. Cest le cas en France du rgime dassurance-chmage gr par lUNEDIC ; ne seraient par contre pas concerns dventuels systmes dassurance-chmage complmentaire, dont le Code du travail prvoit la possible mergence, de surcrot grs alors par des institutions de prvoyance, provisionnant obligatoirement leurs engagements. Ceci tant, la notion de substitution doit tre entendue largement. Elle peut englober des rgimes versant des prestations qui compltent celles de base, ceci eu gard leur nalit, leur champ, la solidarit qui sy manifeste, condition, toutefois, que ltat concern en fasse la demande. Cest pour viter que le classement des rgimes AGIRC et ARRCO dans le second pilier ne conduise au provisionnement obligatoire des engagements, donc labandon de la technique de rpartition, que les partenaires sociaux ont sollicit de ltat franais quil fasse la demande de leur intgration dans le rglement 1408.71. Ce faisant naissait lide que les grands rgimes de retraite complmentaire obligatoire mettant en uvre la loi de gnralisation relvent du premier pilier de la Protection sociale ; ils se distinguent toutefois des rgimes lgaux car ne relevant pas du bloc de constitutionnalit ; en outre, les institutions gestionnaires se contentent, malgr lorganisation dune solidarit gnrale, interprofessionnelle, nationale, de poursuivre une mission dintrt gnral et non de service public comme les caisses de Scurit sociale ; enn, la source de droit cratrice des rgimes, savoir des accords collectifs interprofessionnels, invite cette distinction. On est alors conduit considrer que les rgimes de retraite complmentaire obligatoire constituent le pilier I bis de la Protection sociale. On notera au demeurant que sils entrent dans le champ du livre IX du Code de la Scurit sociale rserv la Protection sociale complmentaire, une place part leur est rserve (L. 921-1 et suivants du Code de la Scurit sociale). Le souci de favoriser la libre circulation des travailleurs doit donc inuencer les solutions mises en uvre dans les garanties collectives identiant le 2e pilier de la Protection sociale qui nentrent pas dans le champ du rglement 1408-71.

2.2. Prohibition des discriminations et garanties sociales


Les garanties sociales apportent des protections face des situations risque dont certaines sont lies lge, au sexe, lanciennet. Les solutions concrtes pour rduire ces risques sont donc susceptibles de se heurter la prohibition de discriminations dont le champ est les rmunrations et les conditions de travail. Le problme est essentiel ds lors quune pension de retraite du rgime lgal ntant pas lie
20
N43 Janvier 2013

au contrat de travail ne constitue pas une rmunration au sens de larticle 141 du Trait, aujourdhui 157 du Trait de Fonctionnement de lUnion Europenne (TFUE)(15). Do la question fondamentale : quand un systme ou un rgime de Protection sociale est-il une rmunration, bien sr ce titre ? La question est dautant plus importante quau-del des discriminations directes apparaissant des rgles daccs lavantage propos, est tout aussi critiquable la discrimination indirecte manant dune situation de fait faisant apparatre que lapplication dune rgle licite se traduit par des droits rservs une population. Sans se soucier de leur classement dans le premier pilier (I bis) au sens du principe de libre circulation des travailleurs, les rgimes AGIRC et ARRCO ont t reconnus comme des rmunrations les plaant de ce fait dans le champ des prohibitions lies au sexe (arrt Podesta). De ce fait les droits de rversion allous la veuve et au veuf doivent tre identiques, en ce qui concerne aussi bien leur montant que lge daccs. Dans son clbre arrt Barber(16), la Cour de Luxembourg avait dj conclu quun fonds de pension, donc un rgime de Protection sociale complmentaire est une rmunration au sens de la prohibition des discriminations, cest--dire de larticle 141 du Trait (157 TFUE). Ds lors dans la vie professionnelle de chaque travailleur, trois priodes sont distinguer : 1) celle antrieure cette date ; lalignement des droits, directs ou de rversion, ne sy impose pas puisque la priode est antrieure la reconnaissance par le juge de la qualication de salaire ; 2) celle postrieure o sapplique la solution la plus favorable avant que, 3) ne soit mis en place, par rvision de lacte fondateur des garanties, un rgime unique. La Cour de justice va plus loin en considrant que le caractre plus favorable sapprcie sur les cotisations dans un rgime cotisations xes et sur les capitaux de couverture des rentes dans un rgime prestations dnies, mais ici en ne sinquitant que de la quote-part patronale. Cette jurisprudence conduit une nouvelle dnition de la Scurit sociale, cest--dire du premier pilier de la Protection sociale, constitu des rgimes nayant pas la qualication de salaire. Elle implique que linventivit dont doivent faire preuve les concepteurs des garanties collectives (2e pilier), notamment dans la perspective den adapter les objectifs au contexte nouveau n des mutations du travail, sinspire de la volont de parfaire lgalit entre les sexes mais aussi de ne rserver les diffrences lies lge qu des impratifs srieux, dont la politique de lemploi.

2.3. La Protection sociale confronte au principe de libert conomique(17)


Lorsque, pour grer un rgime de Protection sociale, est dsign un oprateur unique pour toutes les entreprises dune branche, le droit de la concurrence est susceptible dtre titill, prcisment sur le terrain de la prohibition la fois des ententes et des positions dominantes. La validit dune telle dsignation a t rendue possible en droit interne par larticle L. 912.1 du Code de la Scurit sociale drogeant, en vertu de larticle 10 de lordonnance du 1er dcembre 1986, aux articles 7 et 8 organisant ces deux prohibitions (codies respectivement en L. 420.4, 1 et 2 du Code de commerce). En droit communautaire, il ressort dune jurisprudence de la CJUE quun accord collectif de prvoyance nest pas, dans son principe, une entente (prohibe par larticle 101 du Trait de Fonctionnement de lUnion Europenne TFUE ex-article 81 CE) en raison de sa nature (daccord entre partenaires sociaux) et de son objet (lamlioration des conditions de travail). Il ne matrialise pas davantage une position dominante ventuelle abusive, mais condition que soit poursuivi un objectif de solidarit, ce que concrtise un pot commun sur lequel seront prlevs des droits non contributifs et les moyens de favoriser une politique de prvention. Ds lors, apparat une nouvelle dnition de ce qui relve de la Scurit sociale, hors du champ de la libre prestation de services, parce quchappant la qualication dentreprise. Ce nest pas la nature juridique de lassureur qui est dterminante ici, mais son activit concrtise par lacte fondateur du rgime. Il est donc logique que la CJUE prenne en compte le degr dautonomie de lassureur.
(15) CJCE, arrt Defrenne du 25 mai 1971 (87-70). (16) CJCE, 17 mai 1990 (268-88). (17) Jacques Barthlmy, Rgime professionnel de prvoyance et libre prestation de services , SSL 1er octobre 2012, n 1553, p. 5 ; F. AkandjiKomb, Ngociation collective et march interne , SSL 17 octobre 2010, n 1463 ; Jacques Barthlmy, Clause de dsignation et droit de la concurrence , Droit Social 2011, p. 853. N43 Janvier 2013

21

Les volutions de la Protection sociale

Sil nen a aucune lgard de ltat (rgimes dessence lgale) ou des partenaires sociaux (signataires de lacte crant le rgime) lactivit de lassureur chappe la qualication dentreprise ; le monopole ventuel chappe alors toutes critiques. Cest ce qui rsulte des clbres arrts Pistre et Poucet de 1993. Dans le cas contraire, cest une entreprise soumise potentiellement la prohibition des positions dominantes. Encore faudra-t-il, pour que le monopole puisse tre utilement contest que, par le volume de la branche concerne notamment, le march dans le domaine concern en soit gravement affect. Mme sil y a position dominante, elle nest pas abusive si est poursuivi un objectif de solidarit(18). La solution prtorienne dgage par le juge de Luxembourg se traduit concrtement par lexistence de plusieurs rgimes de Protection sociale suivant lautonomie ou pas de lassureur, suivant la poursuite ou pas dun objectif de solidarit, suivant le degr de solidarit, un degr lev justiant lobligation dadhrer linstitution dsigne y compris pour les entreprises ayant mis en place des garanties similaires prcdemment. Le nombre de situations diffrentes saccrot si on prend en considration que lacte fondateur des garanties peut concerner une interprofession, une branche, une entreprise. Mais aussi que la solidarit peut toucher la totalit des droits ou seulement ce qui nest pas provisionn, donc individualisable. Cest sous cet angle que la manire dont le juge communautaire organise la conciliation entre droit de ngociation et libert conomique est susceptible dinuencer (aussi) lvolution du concept de Protection sociale, en sappuyant ici sur la qualication (ou non) dentreprise de lactivit de lassureur dans la mise en uvre de telle garantie sociale.

Brve considration conclusive


Les multiples visages du concept de Protection sociale permettent den faire un matriau de lvolution du droit social en phase avec les mutations du travail engendres des TIC. De mme le droit du travail rcent permet, grce lautonomie plus grande de laccord collectif lgard tant de la loi que du tissu conventionnel damont, dadapter les normes au nouveau contexte issu de ces mutations. La conjugaison des solutions intressant les avantages directement verss par lemployeur et ceux allous par des institutions cre les conditions dune meilleure conciliation entre efcacit conomique et protection du travailleur ; ceci dautant que cet attelage est vecteur dune plus grande valeur ajoute en vue de lapproche organisationnelle du droit social. Cest au vu de ces considrations nales que doit tre mis en lumire que si les modes dorganisation vhiculs par la civilisation de lintelligence ou du savoir entraneront invitablement des volutions du concept de Protection sociale, celle-ci sera fortement inuence par, dun ct le dveloppement des garanties sociales permettant, notamment grce une dclinaison diffrencie de lobjectif de solidarit, de valoriser la fonction promotionnelle du droit social, dun autre ct lafnage de la distinction entre Scurit sociale et Protection sociale complmentaire grce aux dnitions fonctionnelles hrites du droit communautaire. Les conditions seront alors remplies pour la runication souhaitable des droits du travail et de la Scurit sociale(19).
(18) CJUE, 21 septembre 1999, Albany et autres (aff. C-67/96) ; CJUE, 21 septembre 2000, De Woulde (aff. C-222/98) ; CJUE, 3 mars 2011, AG2R/Beaudout (aff. C-437/09). (19) Jacques Barthlmy, Peut-on dissocier le droit du travail et le droit de la Scurit sociale ? , Droit Social, juillet-aot 2007, p. 787.

22

N43 Janvier 2013

Leuro-creep ou la gouvernance europenne en creux de la Scurit sociale


Guillaume Filhon
Responsable du ple pour lexcellence de la Scurit sociale AISS Genve

Introduction
Soyons clair : il ne peut y avoir dunion montaire sans union conomique (1). Quand le prsident de la Commission europenne Jos Manuel Barroso prononce ces mots, il suppose clairement un renforcement de lintgration non explicit dans les traits. Car lUnion Europenne (UE) ne jouit daucune comptence, ni exclusive, ni partage, dans le domaine des politiques conomiques, pas plus que dans celui des politiques sociales : le trait linvite les coordonner, dans un article bien distinct(2) de celui qui, par exemple, fait de la politique montaire une comptence exclusive de lUE(3). Mais les prrogatives de lUE dans le domaine des nances publiques la faveur du contexte de la crise de la dette souveraine en Europe pourraient affecter en profondeur les politiques sociales des tats membres : celles-ci reprsentent gnralement le premier poste budgtaire national. Un paquet (ensemble de directives et de rglements) Gouvernance conomique a dj t propos par la Commission et a t vot par le Parlement europen en juin 2011, fond sur un systme de surveillance conomique en amont (4) des budgets nationaux. Un nouveau cas deuro-creep semble luvre. Le terme deuro-creep concerne tout particulirement la Scurit sociale. Il a dabord t utilis pour dsigner lapplication graduelle des rgles conomiques du march intrieur aux politiques nationales de sant (5). Il sagit dun processus qui voit le droit conomique europen se glisser (creep) dans des champs de la Scurit sociale en principe marqus par la souverainet nationale et protgs explicitement par les traits, notamment par un mode de vote particulirement exigeant, celui de lunanimit. Sa justication est lachvement du march intrieur par la suprmatie et lextension accordes aux liberts de circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes , et lacteur principal du processus est la Cour de Justice de lUnion Europenne (CJUE), qui fait prvaloir les dispositions des traits en vue de lachvement des marchs intrieurs sur la singularit des systmes de scurits sociaux analyss uniquement comme des systmes conomiques. Plusieurs arrts sont emblmatiques de cette dmarche
(1) http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/index_fr.htm (2) Article 5 TFUE, par. 1. (3) Article 3 TFUE, par. 1. (4) Six mois avant la prsentation des projets de budget en sance parlementaire. (5) Nickless J. (1998). N43 Janvier 2013

23

Les volutions de la Protection sociale

juridique, comme par exemple les dcisions Kohll et Decker (6), qui appliquent les principes de libre circulation des biens et des services aux rgimes de Scurit sociale ; ce qui permet des citoyens europens daller se faire soigner dans un autre tat membre tout en tant rembourss par le systme de sant de leur pays de rsidence sans autorisation pralable de lorganisme de Scurit sociale de lassur (car cette autorisation est considre comme un obstacle la libre circulation des services)(7). En un mot, leuropanisation de la Scurit sociale passe, dfaut de comptence claire dvolue lUnion en la matire, par linterprtation juridique darticles du trait vocation conomique, lesquels ne traitent pas des politiques sociales mais les affectent nanmoins profondment. Or, avec ladoption du Pacte de stabilit et de croissance qui impose des restrictions budgtaires aux tats membres , puis ladoption du pacte pour leuro plus en mars 2011 par le Conseil europen et le paquet Gouvernance conomique par la Commission, cette logique est renforce. Certes, la justication nest plus lachvement du march intrieur, mais la mise en place du volet conomique de lUnion conomique et Montaire (UEM), an dviter les crises de dettes souveraines et de protger la stabilit de leuro. Il est remarquable sur ce point de constater quune dpense dAssurance maladie est comptabilise comme une charge quand elle relve de la Scurit sociale, et comme une activit quand elle relve dune assurance prive dont le solde nest dailleurs pas suivi. Dans la mme logique, on reviendra sur ltonnement que peut susciter le constat que lendettement priv, lorigine de la crise des liquidits de 2008, ne fait pas lobjet du mme suivi que lendettement public alors mme que la gestion court-termiste de lpargne retraite collective par des oprateurs nanciers en est lune des causes. Lessentiel semble demeurer : un dplacement indirect des orientations de la Scurit sociale au niveau europen, mene de concert par le juge et le lgislateur europens. Dans un contexte de rgulation europenne croissante des activits conomiques et nancires, jusque dans les Services publics de Protection sociale(8), il importe de se poser la question : jusquo la logique europenne du march peut-elle tre applique la Scurit sociale? Les relations qui fondent un systme de Protection sociale peuvent-elles tre ramenes des relations purement contractuelles ? Nous verrons dans un premier temps sous quelles formes darguments europens se cre et se lgitime leuro-creep, savoir les liberts du march intrieur et le besoin de contrler les dettes souveraines (1). Ensuite, il sagira de se demander jusquo peut aller leuro-creep dans les affaires sociales sur la base des principes conomiques du trait il savre dans ce domaine que la notion de Services dIntrt conomique Gnral (SIEG) offre une protection limite du statut spcique des organismes de Protection sociale (2).
(6) Affaires C-120/95 (Decker) et C-158/96 (Kohll). (7) Cette logique a entran la ncessit de concilier les rgles portes par le rglement de coordination des rgimes de Scurit sociale et celles issues de la jurisprudence par une directive spcique : voir Filhon, G. et al., La mobilit des patients dans lUnion europenne : les enjeux de la prise de dcision . (8) Article 14 TFUE.

24

N43 Janvier 2013

1. Deux processus deuro-creep dirents


rsultant de labsence de comptence ddie : de largument du march intrieur celui de la dette souveraine
1.1. Leuro-creep du gouvernement des juges (E. Lambert), ou la dfense tlologique (D. Boulouis) du march intrieur par les magistrats de Luxembourg
Pour comprendre comment le phnomne deuro-creep a t rendu possible, il faut se livrer un examen rtrospectif de lEurope sociale. On pourra ainsi mieux comprendre lorientation dterminante impulse par la Cour de Justice de lUnion Europenne (CJUE), partir de bases juridiques qui visaient initialement le domaine conomique. DES TRAVAILLEURS AUX CITOYENS EUROPENS : LARGUMENT DE LA LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES Ds la cration de la Communaut conomique Europenne (CEE), il apparat que les droits conomiques et les droits sociaux ne sont pas traits de manire quivalente dans la construction europenne. Les liberts fondamentales de circulation (marchandises, capitaux, travailleurs, services) occupe le sommet hirarchique des normes europennes, avec pour nalit lachvement dun march intrieur. Cest ainsi que les liberts de circulation des travailleurs et des services ont servi de fondement principal lintervention de la Communaut europenne dans le domaine social. Ces bases juridiques offraient une porte de derrire pour lharmonisation des politiques sociales au niveau de la CE (9) : larticle 51 du Trait de Rome (TCEE) induit la totalisation transnationale des droits sociaux et laccs des travailleurs non nationaux dun tat membre A aux prestations sociales dun tat membre B, par vote lunanimit du Conseil des ministres sur proposition de la Commission ; larticle 100 TCEE prvoit lharmonisation lgislative, rglementaire et administrative des tats membres dans les domaines qui touchent ltablissement et au fonctionnement du march intrieur (domaines qui comprennent tout ce qui pourrait avoir rapport la circulation des travailleurs ; or les droits sociaux ont une inuence dterminante sur les migrations conomiques , lies au travail) ; larticle 235 TCEE permet la Commission et au Conseil (vote lunanimit) de produire des actes lgislatifs l o en principe il nexiste pas de comptence explicite prvue par le trait, mais o ces actes permettent de faire progresser le fonctionnement du march intrieur dans le respect des objectifs des traits. Les rgimes de Scurit sociale ne relvent certes pas a priori de ce domaine mais on verra comment la perspective europenne les fait entrer dans la logique du march intrieur (notons demble que plusieurs directives sur lgalit de traitement hommes/femmes se sont servies de larticle 235 comme base juridique, comme la directive 76/207). En revanche, le titre sur la politique sociale proprement dite (articles 117-128 TCEE) semblait bien limit, promouvant des objectifs ( lamlioration des conditions de vie et de travail de la main-duvre )(10) et une collaboration dans le domaine de la politique sociale sur un mode essentiellement non contraignant. Les seules dispositions signicatives sont lgalit de rmunration hommes/femmes (article 119), lquivalence existante des rgimes de congs pays (article 120) et la cration du Fonds social europen (articles 123-128). Un grand nombre daspects de la politique sociale, comme les politiques de sant, ntaient pas mentionnes. En somme, les tats membres marquaient
(9) Falkner, G. (1998), p. 58 : back door for social policy harmonization at the EC level . (10) Article 117 TCEE. N43 Janvier 2013

25

Les volutions de la Protection sociale

bien leurs prrogatives en la matire, signalant leur volont dinclure quelques dispositions sociales sans pour autant donner la CEE le pouvoir dagir (11). Dans le projet europen initial, la logique intergouvernementale est donc marque en matire de Scurit sociale : la logique suivie vise produire des dcisions au sein de lUE sur la base de la seule ngociation entre les gouvernements des tats membres. La Communaut ninterviendrait en matire sociale que dans la mesure o cette intervention serait ncessaire au fonctionnement du march intrieur, essentiellement autour de la ralisation de la libre circulation des travailleurs. Sur la base de la disposition relative la coordination de la Scurit sociale de larticle 51 TCEE, les rglements 1612/68 puis 1408/71 et furent adopts (dans la continuit de rglements adopts en la matire ds 1958)(12) : le rglement 1612/68 garantit les mmes avantages scaux et sociaux que les travailleurs nationaux (13) au travailleur europen migrant, en plus dun accs gal la formation professionnelle, au logement et lducation de ses enfants(14) ; le rglement 1408/71 dispose que le travailleur migrant possde les mmes droits la Scurit sociale que les nationaux de ltat daccueil, et peut bncier de lensemble des prestations acquises dans la CEE en matire de prestations dinvalidit, de vieillesse et de dcs (pensions)(15). Ce principe a t actualis par le rglement 883/2004, lequel remplace le 1408/71. De cette manire, la Communit entendait intervenir de faon limite dans le domaine social, uniquement pour ce qui concerne la question de la circulation des travailleurs. Les tats membres tenaient en effet garder leurs prrogatives dans le domaine social et viter que louverture aux personnes non nationales ait un impact ngatif sur leur budget. Cependant, la CJUE a considrablement tendu la porte des dispositions relatives la libre circulation des travailleurs. Leuro-creep a commenc se manifester au moyen dun processus dintgration ngative selon lequel la jurisprudence de la CJUE tend lintgration europenne par abolition des obstacles aux liberts conomiques. En loccurrence, laccs aux prestations de Scurit sociale fut interprt comme un moyen dappliquer la libre circulation des travailleurs, notion dnie de faon trs large comme celui qui exerce une activit conomique pendant un certain temps, sous lautorit dune autre personne et moyennant une rmunration (16). La Cour a interprt les avantages scaux et sociaux auquel a droit le travailleur migrant comme toute sorte de prestations sociales, y compris celles qui ne sont pas lies aux contrats de travail (17).
(11) Falkner, G. (1998), p. 57 : to bear witness of the will to include some social policy provisions yet without empowering the EEC to act . (12) Les premiers rglements de coordination ont t adopts ds 1958 : les rglements 3 et 4 (qui excluaient certaines catgories, comme les travailleurs frontaliers et saisonniers ou les gens de mer). Mais lon retiendra seulement les rglements 1408/71 et 1612/68 comme textes de rfrence la fois pour plus de clart et parce quils changrent de manire importante le dispositif. (13) Rglement 1612/68, art. 7.2 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31968R1612:fr:html). (14) Ajoutons que le rcent rglement n 883/2004 sur la coordination des systmes de Scurit sociale ne fait essentiellement que reprendre et simplier les mmes prcdents rglements (toujours selon les principes dgalit de traitement national/non national et de totalisation des priodes). Toutefois elle prolonge la priode de dtachement (de 12 24 mois), par laquelle un travailleur peut rester assujetti au systme de Scurit sociale de son tat dorigine et donc ne pas cotiser pour le systme de ltat daccueil, o il travaille effectivement. (15) Site Europa, synthses de la lgislation de lUE (http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/ social_protection/c10516_fr.htm). (16) Arrt de la Cour du 3 juillet 1986, Deborah Lawrie-Blum contre Land Baden-Wrttemberg, Affaire 66/85. (17) Les avantages scaux et sociaux que ce rglement tend aux travailleurs ressortissants dautres tats membres sont tous ceux qui, lis ou non un contrat demploi, sont gnralement reconnus aux travailleurs nationaux, en raison de leur qualit objective de travailleurs ou du simple fait de leur rsidence sur le territoire national (Arrt de la Cour (premire chambre) du 31 mai 1979, Affaire 207/78).

26

N43 Janvier 2013

La cration du statut de citoyen europen par le Trait de Maastricht (1992) a donn encore plus dampleur aux dcisions de la Cour, en transfrant le droit de libre circulation des travailleurs la catgorie plus large des citoyens europens(18). La CJUE la combin dans sa jurisprudence la disposition de non-discrimination(19) pour lier prestations sociales et libre circulation. Le raisonnement juridique est sensiblement le mme : retirer le bnce de certains droits reconnus aux nationaux dun tat membre aux migrants dautres tats membres porterait atteinte lusage du droit de libre circulation puisquun niveau moins lev de Protection sociale agirait comme un facteur inhibant les migrations transnationales. Cest ainsi que des arrts connus de la Cour ont conduit par exemple reconnatre le droit dune Espagnole bncier dune allocation ducation en Allemagne, qui lui avait initialement t refus par ltat de Bavire au motif quelle ne disposait pas de carte de sjour et ntait pas ressortissante allemande(20) ; dans la mme logique, la Cour a t amene dfendre le droit dun tudiant europen tranger une allocation tudiante dans ltat daccueil, quand bien mme ce revenu visait des tudiants et non pas les travailleurs du rglement 1612/68(21). La voie ouverte par le juge a t abondamment exploite par le lgislateur europen. Celui-ci a procd plusieurs amendements des rglements 1408/71 et 1612/68 dans le sens dune extension de laccs aux prestations sociales. Il a produit un grand nombre dactes lgislatifs dans la mme logique directive 90/366 sur le droit de rsidence des tudiants, directive 2004/38 sur le droit de circulation et de rsidence des citoyens europens, rglement 2004/883 sur la coordination des systmes de Scurit sociale, qui consolide une grande partie de la lgislation attache aux droits sociaux des travailleurs migrants, allant jusqu prvoir lindemnisation chmage dun travailleur europen non-national en recherche demploi par ltat membre daccueil(22). La Commission europenne a jou un rle dterminant, en allant parfois dans ses propositions un peu plus loin que la CJUE ne le suggrait. Il sagissait pour elle de pousser le Parlement et le Conseil tendre au maximum laccs de la Scurit sociale aux non nationaux membres de lUE. On remarque bien cette tendance avec lexemple de la Proposition de modernisation du rglement 1408/71, faite en 1998. Plutt que limiter le champ dapplication du rglement aux travailleurs et aux membres de leur famille (voire les rfugis), la Commission souhaitait louvrir toutes les personnes couvertes par un systme de Scurit sociale dans au moins un tat membre. En outre, la nouvelle version de la Commission proposait dlargir les prestations concernes aux prestations de prretraite, ce qui ntait pas le cas jusquici. Enn, le droit allocation chmage pour un travailleur non national en recherche demploi aurait t tendu 6 mois au lieu de 3. Dans une premire phase, la production juridique de la CJUE sest donc combin au soutien de la Commission pour affecter les systmes de Protection sociale nationaux bien plus profondment que ne lavaient prvu les auteurs du Trait de Rome dans le sens dune plus grande protection des individus. Mais le social ne formait pas le fondement juridique en tant que tel. Cest lactivit conomique, le statut de travailleur, bref la considration des migrants europens non nationaux en tant que facteurs de production qui a justi la coordination des tats-providence et lgalit daccs nationaux/non nationaux aux services de Protection sociale. La comptence des tats membres pour incarner la solidarit et organiser ces services ne fut pas mise en question. Cette forme deuro-creep prend la forme de ce que certains chercheurs ont nomm le modle dassimilation supranationale(23). Ce modle dassimilation par le biais conomique nest pas systmatiquement favorable la protection du travailleur, puisque la mise en uvre de lexception la rgle du lex loci laboris ( la Scurit sociale applique est celle du lieu de travail ) au moyen notamment du dtachement europen a provoqu de nombreux abus ; cette technique, qui consiste autoriser le missionnement de travailleurs pendant deux ans dans un autre tat membre sans les faire changer de systme de Scurit sociale, a en effet entran une logique de dumping social systmatique par le biais du recours massif lOuest des sous-traitants en provenance dEurope de lEst, notamment dans les secteurs du btiment ou des transports(24).
(18) Selon larticle 18, par. 1 du Trait de lUnion europenne, tout citoyen de lUnion a le droit de circuler et de sjourner librement sur le territoire des tats membres, sous rserve de limitations et de conditions prvues dans le trait et dans les textes qui lappliquent . (19) Article 12 TUE. (20) Arrt de la Cour du 12 mai 1998, Mara Martnez Sala contre Freistaat Bayern, Affaire C-85/96. (21) Arrt de la Cour du 20 septembre 2001, Rudy Grzelczyk contre Centre public daide sociale dOttignies-Louvain-la-Neuve, Affaire C-184/99. (22) http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/living_and_working_in_the_internal_market/c10521_fr.htm (23) Dougan, M.et Spaventa, E. (2005). (24) Sur le sujet, voir Filhon (2012). N43 Janvier 2013

27

Les volutions de la Protection sociale

EXTENSION DE LINTERVENTION DE LUNION EUROPENNE PAR DBORDEMENT DE LA LIBRE CIRCULATION DES SERVICES Lintrusion du droit communautaire dans la rgulation des systmes de Protection sociale nationaux fut reconnue et consacre avec le Trait de Maastricht (1992). Un titre sur la Sant publique t ainsi son entre dans le droit europen. Cependant, il ny eut aucun nouveau pouvoir de lgislation attribue lUnion dans les domaines qui touchaient la Protection sociale ; la Commission ne se voit coner que des tches de coordination et de consultation en la matire. Les tats membres semblent avoir par la suite dessin des bornes juridiques claires pour endiguer le phnomne deuro-creep qui stait propag auparavant. Les Traits dAmsterdam (1997) et de Nice (2001) ont conrm cette volont de limiter les pouvoirs de lUnion dans les domaines de la sant et de la Scurit sociale. Le Trait dAmsterdam introduit un nouvel article sur les services dintrt conomique gnral , qui dispose que la Communaut et ses tats membres, chacun dans les limites de leurs comptences respectives et dans les limites du champ dapplication du prsent trait, veillent ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent daccomplir leurs missions . La question de la porte de cet article demeure aujourdhui, comme nous le verrons plus loin la CJUE dans ses arrts nen a jamais fait une base dterminante. Mais lUnion ne dissimulait pas pour autant ses ambitions en matire sociale. Maastricht voit linscription de nalits sociales dans la liste dobjectifs du droit primaire un niveau demploi et de Protection sociale lev (article 2), une politique dans le domaine social (article 3). De fait, la CJUE poursuivit sa logique deuro-creep, mais cette fois au moyen du principe de la libre circulation des services et de largument du march intrieur. Dans ses arrts Kohll et Decker de 1998, la Cour qualie pour la premire fois les Services de sant publics comme des services conomiques qui entrent dans le champ de la libre circulation des services(25). Ce raisonnement permit de fonder le droit de tous les citoyens europens, en tant que bnciaires de services lors dune visite temporaire, davoir accs au systme de sant ambulatoire (de ville) dun autre tat membre tout en tant rembourss par le systme de Scurit sociale de leur tat dorigine sans autorisation pralable de lorganisme de lassur prvu par le rglement de coordination des systmes de Scurit sociale. Pour le juge europen en effet, pareille autorisation revient une entrave soit la libert de circulation des marchandises (Decker, concernant le remboursement dune paire de lunettes), soit la libre circulation des services (Kohll, concernant le remboursement de soins dentaires). La Cour a donc considrablement augment lexportation des prestations sociales par rapport au rglement 1408/71, cette fois-ci non seulement dans une logique dextension du droit des personnes, mais aussi et surtout dans une logique de marchandisation de la Scurit sociale, perue comme une activit conomique comparable aux autres. En effet, le rglement 1408/71 prvoyait que les soins transfrontaliers fournis aux citoyens europens devaient se soumettre des conditions trs prcises : urgence du traitement, autorisation pralable de linstitution de Scurit sociale laquelle tait afli le patient, non disponibilit dun traitement adquat sur place, etc. La Cour, de manire audacieuse, a considr que ces conditions ne rgissent pas de faon exhaustive laccs aux soins transfrontaliers et quil fallait considrer un droit spar des patients bncier de ces soins sans autorisation pralable, sur la base de la libert de circulation des services. Lopinion de lavocat gnral Tesauro dans larrt Decker thorise ce qui se prsente comme une innovation radicale : [] la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle le droit communautaire ne porte pas atteinte la comptence des tats membres pour amnager leurs systmes de Scurit
(25) Selon laquelle les restrictions la libre prestation des services lintrieur de lUnion sont interdites lgard des ressortissants des tats membres tablis dans un tat membre autre que celui du destinataire de la prestation (art. 56 TFUE).

28

N43 Janvier 2013

sociale nimplique pas du tout que le secteur de la Scurit sociale constitue un lot impermable linuence du droit communautaire et que, par voie de consquence, toutes les rglementations nationales y affrentes se situent en dehors du champ dapplication de ce droit (point 17 des conclusions sur laffaire Decker). Larrt Watts de 2006 a consacr la grandissante pntration du droit europen dans la rforme des systmes de Protection sociale nationaux (notamment pour ce qui concerne les prestations hospitalires), pntration ne reposant sur aucune base juridique concernant la Protection sociale proprement dite. Certains tats membres avaient avanc que les systmes de sant reposant sur un nancement public intgr ne devaient pas tre rgis par le principe de libre circulation des services. La Cour a afrm que ctait le cas. Par ailleurs, des tats membres ont point du doigt la disposition de la directive, qui impose de respecter pleinement [] les responsabilits des tats membres en matire dorganisation et de prestation de services de sant et de soins mdicaux ; elle serait contradictoire avec limposition dobligations contraignant les systmes de sant nationaux par le droit communautaire. Mais la Cour a estim que cette disposition nexcluait pas la possibilit dimposer aux tats membres des adaptations de leurs rgimes nationaux de Scurit sociale, et ce au titre dautres dispositions du trait, comme larticle relatif la libre circulation des services, ou autres(26). La Commission a dans ce contexte formul une proposition de directive sur les soins transfrontaliers adopt rcemment (le 9 mars 2011) qui reprend les principes du raisonnement de la Cour pour les prestations hospitalires. La base juridique retenue est larticle 114 TFUE relatif au march intrieur, puisque la majeure partie des dispositions de la prsente directive vise amliorer le fonctionnement du march intrieur et la libre circulation des marchandises, des personnes et des services (27). Dans sa proposition, la Commission adoptait dj le point de vue selon lequel les services de sant doivent tre considrs comme des services conomiques ordinaires, la directive devant permettre, en pratique, une application plus gnrale et efcace des droits dcoulant du march intrieur (28). Pour conclure : la jurisprudence de la Cour en association avec le lgislateur europen a franchi une tape suprieure deuro-creep en se rfrant larticle 56 TFUE. La coordination des rgimes de Protection sociale, relevant du soft law dans la lettre des traits, est contrainte par spill-over ( dbordement ) du hard law qui sattache la libre circulation des services(29). Tout citoyen europen (pas seulement les citoyens actifs) est donc en principe autoris bncier des systmes nationaux de Scurit sociale(30), ce qui pousse ceux-ci se rformer pour devenir euro-compatibles .

1.2. Le contrle des nances publiques comme prolongement de la politique montaire europenne
Un autre cas deuro-creep semble stre dclench durant les annes 1990, celui des nances publiques. Ce dernier nexige pas directement de rformes juridiques, mais contraint les ressources budgtaires des tats membres. Or les dpenses sociales reprsentent le premier poste budgtaire des tats membres de lUE (avec 27,10 % du PIB en moyenne dans lUE-27 de 2005 selon Eurostat). La France, en tant que pays trs redistributif dont limportant systme de Scurit sociale (29 % du PIB en 2007)(31) relve de la comptabilit publique, est tout particulirement concerne.
(26) Par exemple, voir larticle 22 du rglement CE, n 1408/71. (27) Directive 2011/24/UE du Parlement europen et du Conseil du 9 mars 2011 relative lapplication des droits des patients en matire de soins de sant transfrontaliers, (2). http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=celex.32011L0024.fr.not (28) http://ec.europa.eu/health/ph_overview/co_operation/healthcare/docs/com_fr.pdf (29) Sur lexemple du dbat relatif larticulation coordination/libre circulation dans le domaine des soins de sant, voir le rcapitulatif dans Filhon et al., Mobilit des patients et coordination europenne . (30) Certes, sous certaines conditions dnies dans la directive 38/2004 (minimum de 5 ans de rsidence dans ltat daccueil, moyens de se couvrir avec une Assurance maladie et de ne pas tre un fardeau pour le systme dassistance sociale de ltat daccueil. Mais la Cour a tendance juger ces restrictions disproportionnes dans sa jurisprudence (voir par exemple C-138-2, Collins). (31) Source : SESI, DREES, OCDE. N43 Janvier 2013

29

Les volutions de la Protection sociale

LES CONTRAINTES DE LUNION CONOMIQUE ET MONTAIRE (UEM) Revenons sur lencadrement des nances publiques au niveau europen. LUnion conomique et Montaire (UEM) a impos des contraintes fortes sur les budgets nationaux. Instaure par le Trait de Maastricht, elle repose sur deux volets : la cration dune monnaie commune, leuro ; la coordination des politiques budgtaires des tats membres. Ces deux volets sont troitement lis, car les dcits budgtaires donnent lieu des emprunts dans la monnaie commune la Banque centrale europenne. Lendettement de chaque tat est facilit, mais les consquences sont thoriquement mutualises lchelle europenne plus il y a demprunts, plus leur taux dintrts augmente. Ainsi, une augmentation excessive des dcits budgtaires peut entraner une monte des taux long terme et du cot des emprunts en euros (rendant les emprunts des tats plus chers), ce qui est dfavorable la croissance de la zone. Une surveillance mutuelle des politiques budgtaires a donc dbut ds 1991. La Commission et le Conseil des ministres des Finances examinent rgulirement des indicateurs conjoncturels (ination, dcits, balance des paiements courants) en vue de raliser une convergence inscrite dans le trait sur le fonctionnement de lUnion europenne : article 2 TFUE ( Les tats membres coordonnent leurs politiques conomiques et de lemploi selon les modalits prvues par le prsent trait ) ; article 121 TFUE ( Les tats membres considrent leurs politiques conomiques comme une question dintrt commun et les coordonnent au sein du Conseil ) ; article 126 TFUE ( Les tats membres vitent les dcits publics excessifs ). Pour contrler les dcits excessifs, les tats membres ont donc mis en place en 1997 un Pacte de Stabilit et de Croissance (PSC), qui constitue un ensemble dengagements sur le contrle des dcits publics. Le mcanisme prvoit des sanctions pour les tats qui produisent des dcits excessifs les seuils chiffrs (discutables)(32) qui sont retenus sont un dcit public suprieur 3 % du PIB et une dette publique suprieure 60 % du PIB. En cas de non-respect du pacte, le Conseil des ministres peut adopter une amende allant jusqu 0,2 % du PIB sur recommandation de la Commission sauf dans le cas dune rcession svre. En outre, depuis la troisime phase de lUEM, un dialogue obligatoire sur les politiques conomiques et budgtaires est mis en place : celui des Grandes orientations des politiques conomiques, organis par le Conseil. Le Conseil, sur proposition de la Commission et aprs avis du Comit conomique et social europen, propose un paquet qui trace des lignes directrices sur les politiques conomiques des tats membres (comme par exemple, les objectifs dconomie de la connaissance xs par Lisbonne). On y expose des scnarios de croissance des recettes et des dpenses budgtaires. Cest ainsi que la France, conformment larticle 50 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF), expose sa stratgie nancire au Conseil et la justie. Ainsi, n 2002 un plan franais a x que les dpenses de ltat ne devraient plus voluer au-dessus de 0,3 % en volume par an, ainsi quune limitation des hausses de dpenses maladie 2,5 % et une rduction du dcit des Administrations Publiques Franaises (APU), qui comprennent les administrations de Scurit sociale.
(32) Lancien prsident de la Commission europenne Romano Prodi (1999-2004) qualiait le PSC de stupide . En effet, les seuils quil dnit peuvent paratre arbitraires. En ralit, ils sont issus dun raisonnement spcique. Le critre comptable de stabilisation de la dette publique est le suivant : dcit public (taux dination + taux de croissance) x (ratio dette/PIB de lanne prcdente). Donc si lon postule une ination de 2 % (objectif de la BCE) et une croissance de 3 % (croissance vise au moment du Trait dAmsterdam), le niveau de dcit permettant de stabiliser la part de la dette dans le PIB 60 % (seuil estim comme initiant le risque dinsolvabilit pour les nances publiques) est 3 %.

30

N43 Janvier 2013

Ce que cela signie en pratique pour la Scurit sociale : la contrainte la baisse de ses dpenses. Les acteurs des politiques conomiques europennes multiplient les rapports o ils soulignent avant tout linsoutenabilit des nances publiques et la rforme des rgimes sociaux qui sensuivrait, au motif des difcults dmographiques et des risques dexplosion des dpenses de sant et de retraite avec une incitation forte au dport de cette charge sur les systmes privs, pour ceux qui peuvent se les payer... Il est noter que, pour aider les nouveaux tats membres, les dpenses publiques visant la mise en place dun rgime par capitalisation obligatoire ont t exclues du suivi pourtant rigoureux des ratios relatifs la dette et aux dcits des tats membres, tandis que lexplosion des dettes prives nationales, consquence de leffet de levier utilis par les investisseurs institutionnels dpositaires des pargnes retraites et maladie, navait jusqu prsent fait lobjet daucun suivi public LE DPLACEMENT AU NIVEAU EUROPEN DES ORIENTATIONS BUDGTAIRES DE LA SCURIT SOCIALE Un bon exemple de cette orientation est donn par la lecture du Rapport conjoint sur la Protection sociale et linclusion sociale 2010 (33) du Conseil ECOFIN (qui regroupe les ministres des Finances des tats membres). Certes, on y dcrit tout de mme le rle positif des tats-providence comme stabilisateurs automatiques (mcanismes conomiques ayant un effet contra-cyclique), mais lon ambitionne lamlioration de l efcacit de la Protection sociale et de linclusion sociale, souligne sur fond de vieillissement dmographique . On relve le problme de lassistance sociale de long terme, suggre lapplication de politiques dincitation au travail de type workfare, et indique que le sens de lvolution des rgimes de pension doit se faire vers des fonds de pension privs, an de garantir des systmes soutenables et ce en dpit du constat universellement partag de leur exposition, voire de leur participation, la volatilit nancire, rvle par la crise. La position de la Commission est encore plus marchande concernant les dpenses publiques. On peut lire sur le site de la DG Affaires conomiques et nancires : En inuant sur les dcisions des mnages et des entreprises en matire de travail, dpargne et dinvestissement, les rgimes de prlvements obligatoires et de prestations sociales ont des rpercussions sur le fonctionnement de lconomie relle. Les systmes de Protection sociale jouent un rle important dans la correction des imperfections du march et le maintien de la cohsion sociale, et, ce faisant, contribuent la croissance et lemploi. Une Protection sociale efcace peut tre considre comme un facteur productif . Cependant, il est indispensable de veiller ce que les rgimes de prlvements obligatoires et de prestations sociales soient favorables la hausse des taux de participation et demploi. (34) Tant du ct du Conseil que de la Commission, il est donc suggr que les rformes structurelles exiges par la rduction des dpenses publiques doivent se faire par une part croissante de privatisation des systmes de Protection sociale (principalement retraites et sant) pour les dciles les plus aiss de la population, si cela est favorable au bon fonctionnement du march et lassainissement de la situation nancire des tats membres. Les dpenses sociales sont avant tout perues comme des charges grer dans le bilan dtats-entreprises. Le contexte de la crise nancire prive a pouss encore plus daustrit budgtaire publique (les dpenses sociales augmentant mcaniquement sous leffet du chmage tandis que les recettes de ltat diminuaient). Il se prole actuellement un double mouvement visant consolider le contrle des nances publiques au niveau europen : le pacte pour leuro plus, engagement politique du Conseil europen dont les conclusions furent signes le 25 mars 2011(35) ; le paquet gouvernance conomique ( Six packs et two packs ), ensemble de propositions de la Commission pour renforcer la coordination des politiques conomiques au niveau de lUE.
(33) http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=757&langId=en (34) http://ec.europa.eu/economy_nance/eu/public_nances/index_fr.htm (35) http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/120305.pdf N43 Janvier 2013

31

Les volutions de la Protection sociale

Lun des quatre grands objectifs du pacte pour leuro plus consiste amliorer la viabilit des nances publiques (36). Pour ce faire, une attention particulire est porte la viabilit des retraites, des soins de sant et des prestations sociales. Une srie de mesures est conseille : adapter le systme de retraite la situation dmographique nationale , au moyen de report de lge rel de la retraite en fonction de lesprance de vie ou en accroissant le taux dactivit ; limiter les rgimes de prretraite, prendre des mesures incitatives pour lemploi des travailleurs gs (notamment les travailleurs de plus de 55 ans) ; traduire dans la lgislation nationale les rgles budgtaires du Pacte de stabilit et de croissance, garantissant la discipline budgtaire travers par exemple une rgle dor limitant le dcit budgtaire inscrite dans la Constitution (instaure en Allemagne, accepte en Espagne, en Italie) ou dans une lgislation cadre (comme en France qui lui a donn une valeur supra-lgale en ratiant le trait sur la stabilit, la coordination, et la gouvernance en Europe). La Commission pourra donner son avis sur la conformit dune pareille rgle avec les normes europennes. Le paquet gouvernance conomique ( 6 pack et 2 pack ) de la Commission renforce un peu plus la contrainte europenne dans la gestion budgtaire nationale. Les valuations des projets budgtaires par la Commission seront resserres (auparavant, une programmation triennale adopte par les Commissions des nances de lAssemble et du Snat tait envoye rgulirement la Commission). Les plans de croissance et demploi sont dsormais associs une batterie dindicateurs macroconomiques (comptitivit, balance commerciale, etc.) ; lexamen des projets annuels de budget par la Commission a lieu 6 mois avant leur proposition devant les Parlements nationaux. Une telle volution suscite une controverse de nature fondamentale : la rigueur budgtaire sous contrle de la Commission peut-elle lgitimement jouer sur la libert de manuvre de la reprsentation dmocratique ? Le volet sanction du Pacte de stabilit et de croissance est renforc. Elles seront plus rapides : un dpt porteur dintrt de 0,1 % du PIB sera impos ds que le Conseil identiera un tat membre qui naura pas pris les mesures correctrices ncessaires (il ny aura plus de phase de prvention , qui consiste actuellement dans une srie de deux recommandations par la Commission). En cas dabsence de corrections, le dpt sera conserv par les institutions et lintrt passera de 0,1 0,3 %. Enn, le Parlement europen et la Commission se sont allis pour que les amendes ne soient pas iniges sur dcision la majorit qualie par le Conseil, mais sur le mode de la majorit qualie inverse : autrement dit, leffectivit de la sanction sur recommandation de la Commission serait dclench de faon automatique sauf opposition dune majorit qualie au Conseil. Le mcanisme aurait ainsi t beaucoup plus menaant et aurait fait de linterdiction de dcit budgtaire (auxquels sont confronts les systmes de Protection sociale depuis des dcennies) une rgle quasiment non ngociable : Au nal, il a t admis que cette majorit qualie inverse devra dabord tre autorise la majorit qualie (article 7 du TSCG). Remarquons une fois encore que cet euro-creep du contrle de stabilit nancire oblitre la question des dpenses et des dettes prives, notamment celles constitues par les investisseurs institutionnels dpositaires de lpargne de prvoyance. Or la crise na pas t initie par le problme de la dette publique, mais par celui de la dette prive. Elle prend son origine dans le krach des prts immobiliers risque amricains appels les subprimes, qui reposaient sur lendettement des taux levs de mnage
(36) Les autres objectifs : favoriser la comptitivit; favoriser lemploi; renforcer la stabilit nancire. Le pacte pour leuro plus engage lensemble des 27 sauf la Hongrie, la Rpublique tchque, la Sude et le Royaume-Uni.

32

N43 Janvier 2013

de condition modeste. Cet vnement sinscrit dans le contexte plus large dun endettement priv traditionnellement lev aux tats-Unis, mais aussi dun recours massif leffet levier de la dette chez les investisseurs institutionnels des conomies nancires contemporaines, dont les fonds de pension que le rcent Livre blanc sur les retraites ou le rcent rapport soutenabilit prsente pourtant comme une solution au vieillissement dmographique(37). La crise nancire a en effet t amplie, toujours travers le secteur priv, par le surendettement des entreprises travers des montages nanciers quon nomme Leveraged Buy Out (LBO). Ils consistent acheter une socit avec un minimum de fonds propres et un maximum dendettement (en somme, lachat est nanc essentiellement par un emprunt), en principe rembours grce aux dividendes verss par la socit achete. Ce systme, qui permet de gros retours sur investissement en capital propre court terme, entrane une contrainte de trsorerie pour lentreprise achete, surtout lorsque comme souvent elle fait lobjet de LBO successives. Il prsente en outre un risque lev dinstabilit en cas de retournement de la conjoncture conomique, comme cest le cas depuis 4 ans : risque de faillite pour la socit qui dtient lentreprise si celle-ci ne peut payer les dettes qui lui ont t transfres (car les revenus de lentreprise diminuent), risque de dstabilisation pour les banques en cas dinsolvabilit ou de rengociation des dettes par les socits clientes. La crise nancire a rvl ces faiblesses : les fonds dinvestissement ont d rengocier leur dette avec leurs cranciers (surtout des banques, dj en difcult), et les faillites se sont multiplies. Il faut prendre en compte labsorption de liquidits produit : en France, n 2008 les dettes accumules par les LBO reprsentaient environ 60 milliards deuros dans le bilan des banques. On estime que la moiti de ce montant na pu tre rembours. Daprs un rcent rapport du cabinet britannique spcialis Linklater (38), cest prs de 300 milliards deuros que les entreprises britanniques, franaises et allemandes devront rembourser dans les 4 prochaines annes. Un chiffre rapprocher de la dette cumule de la Scurit sociale franaise, tablit 140 milliards deuros, payables, eux, en dix ans(39) Lampleur du risque de perturbation nancire est renforce un autre niveau par les LBOs : les entreprises qui y recourent en nombre croissant le font dans un contexte conomique dgrad, ce qui souvent les placent dans une situation qui combine une protabilit faible une dette importante. En consquence, les credit default swaps, sorte de contrats dassurance sur les dettes se sont envols de plus en plus ces dernires annes. Or le volume important quont pris ces assurances (plusieurs centaines de milliards) tait dj un des facteurs de la crise nancire systmique amricaine en 2008 : le gant AIG stait retrouv dans lincapacit de verser les indemnits dassurance au moment o une srie de dfauts senclenchait. Les excs dendettement privs, que ce soit travers les subprimes, les LBOs, ou dautres formes, sont donc les mcanismes fondamentaux de la crise nancire actuelle. Or ils menacent, justement, lpargne de prvoyance Et sont moins surveills que les dcits sociaux publics. On peut donc se demander pourquoi la lgislation europenne insiste tant sur le contrle des dettes publiques et si peu sur celui des dettes prives. Cest tout simplement en raison du caractre limit des comptences de lUnion, qui des attributions particulires en matire de suivi des dsquilibres publics ont t cones. On remarque cependant que, pour la premire fois lUE va intgrer le calcul de lendettement priv dans son valuation macroconomique des tats membres, via le paquet gouvernance conomique .

(37) ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=7341&langId=fr et http://ec.europa.eu/economy_nance/publications/european_economy/2012/pdf/ ee-2012-8_en.pdf (38) http://issuu.com/linklaters/docs/5368_lin_wall_of_debt_nal_spreads?mode=window&viewMode=singlePage (39) Sur le mauvais usage de leffet levier de lendettement pour maximiser les retours sur investissements de court terme, voire par exemple Linklater Limited Partnership (2011). N43 Janvier 2013

33

Les volutions de la Protection sociale

2. La marchandisation des services sociaux :


le second volet de leuro-creep ?
2.1. Le statut incertain des services sociaux face au droit de la concurrence
On la vu, le phnomne deuro-creep sappuie sur la vulnrabilit des nances publiques au droit europen de la concurrence. Comptence exclusive de lUE, il repose sur un petit nombre de rgles (articles 101109 TFUE) qui visent mettre en application une vision conomique qui dfend la mise en concurrence un grand nombre dentreprises sur tout type de march et la lutte contre les monopoles et les aides dtat. Or le droit de la concurrence est trs peu formaliste, puisquil affecte toute entreprise (sauf drogation spcique) et quune entreprise est dnie par la jurisprudence comme une entit qui exerce une activit conomique, lucrative ou non, et quelque soit son statut, public ou priv On voit ds lors combien il est possible dtendre la notion de march des domaines qui, en France, nen relvent pas. Comment, dans ce contexte, sont prises en compte les institutions de Scurit sociale, ainsi que les associations daide la personne quelles nancent, particulirement dans le cas franais ? LA PROTECTION SOCIALE DE BASE SEMBLE TRE PLACE LCART DES RGLES DE LA CONCURRENCE PAR LA JURISPRUDENCE EUROPENNE Ce qui pourrait contribuer faire tomber certaines des activits des institutions de Scurit sociale dans le champ de lapplication du droit de la concurrence rside dans le statut de Services dIntrt conomique Gnral (SIEG). Mentionn aux articles 14 et 106 TFUE, ce terme ne reprend pas la notion franaise de Service public (40) et insiste sur lconomique comme dnissant une catgorie part dans lensemble plus large des Services dIntrts Gnraux (SIG). (La formule Service public , elle, est rserve aux transports (article 93 TFUE)). Cest sur les SIEG que lUE concentre son attention. La catgorie la plus large des SIG, qui sont les services que les autorits publiques considrent comme tant dintrt gnral et soumettent des obligations de Service public (41) nest pas mme mentionne par le trait : elle ne peut donc pas servir une base juridique dans le cadre dun jugement de la Cour. Ainsi, deux types de SIG ont t dnis de faon empirique : Les Services dIntrt conomique Gnral (SIEG), qui concernent des services conomiques, fournis et organiss selon les rgles du march intrieur et soumis aux rgles de la concurrence. La Commission donne pour exemple les secteurs des tlcommunications, de llectricit et du gaz. Les Services Non conomiques dIntrt Gnral (SNEIG) sont les services qui nappartiennent pas un march et sont considrs comme des prrogatives tatiques traditionnelles (comme la police, la justice ou la Scurit sociale de base). Ils ne sont pas soumis au droit de la concurrence en cette qualit.
(40) Caractris comme lensemble des activits, exerc par ou pour le compte de la puissance publique, dans le but de satisfaire une demande sociale considre comme devant tre disponible pour tous (Chevallier Jacques, Le service public, PUF, Que sais-je ? , 2010). (41) Commission europenne (2004).

34

N43 Janvier 2013

Or la Commission et la CJUE restent oues sur lappartenance de certains services sociaux (certains acteurs de la protection sociale, hbergement des personnes fragiles, aide aux personnes, logement social) une catgorie particulire Un bureau public de placement pour lemploi peut ainsi et titre dexemple tomber sous le coup du droit de la concurrence(42). Dans sa communication Les services dintrt gnral, y compris les services sociaux dintrt gnral : un nouvel engagement europen (2007), la Commission explique clairement quil nexiste aucune distinction a priori entre services conomiques et services non conomiques dintrt gnral : une rponse cette question doit procder dune analyse au cas par cas. Larticle 106 TFUE dcide de leur drogation ou non du droit de la concurrence. Ils nen sont pas exclus a priori du fait de leur statut dentreprises publiques ou exerant leur mission au nom de ltat(43), mais dun point de vue fonctionnel : dans les limites o lapplication de ces rgles ne fait pas chec laccomplissement en droit ou en fait de la mission particulire qui leur a t impartie . En somme, si les qualits propres aux services de Protection sociale (solidarit, galit daccs, haut niveau de qualit par exemple) devaient tre affectes par les mcanismes du march, alors ces services chapperaient au droit de la concurrence. Il faut donc temprer la thse selon laquelle lUE donne lieu une privatisation des tatsprovidence (Alain Supiot)(44). Comme lexplique le juriste Rmi Pellet, la jurisprudence europenne a permis de protger tout un ensemble de rgimes relevant de la Protection sociale contre la tendance marchande de leuro-creep(45). En effet, la Cour a jug de manire constante depuis larrt du 17 fvrier 1993 Poucet et Pistre quil relve de la lgislation de chaque tat membre de dterminer le droit ou lobligation de saflier un rgime de Scurit sociale ainsi que les conditions qui donnent droit des prestations. Ce qui constitue une limite aux rgles de la coordination europennes des lgislations nationales de protection sociale, qui se retreignent rendre euro-compatibles ces lgislations pour chaque cas transfrontalier (dtachement temporaire, travail frontalier). Un autre paramtre de taille : la CJUE a rpt plusieurs fois que les organismes de Scurit sociale ne sont pas des entreprises au sens du droit de la concurrence(46). Les rgles de la concurrence ne couvrent donc pas les institutions de Scurit sociale (comme les Caisses nationales dassurance sociale) ds lors que celles-ci remplissent une mission exclusivement sociale, fonde sur le principe de solidarit et sans but lucratif. Par consquent, la CJUE a jug conforme au droit europen lobligation de cotisation aux rgimes des travailleurs indpendants dAssurance maladie et dAssurance vieillesse des non salaris. Par ailleurs, suivant larrt CISAL du 22 janvier 2002, la Cour a valid dans Kattner Stahlbau GmbH/Maschinebenbau le rgime lgal allemand contre les accidents du travail et les maladies professionnelles. Pour justier le caractre obligatoire de ce rgime en situation de monopole, elle a avanc quil ralisait une fonction caractre social dpourvue de tout but lucratif , met en uvre le principe de solidarit et est soumis au contrle de ltat . En revanche, les Caisses dassurance sociale non obligatoires ne semblent pas chapper au droit de la concurrence. Dans larrt COREVA du 16 novembre 1995, Fdration Franaise des Socits dAssurance (FFSA), la Cour a estim que les rgles de concurrence devaient sappliquer du fait du caractre facultatif de cette couverture il sagissait dun rgime complmentaire facultatif de retraite gr par la Caisse dun rgime obligatoire, la mutualit sociale agricole. La Cour indique dans cette affaire que le principe de solidarit, qui justie une drogation au droit de la concurrence, repose sur une afliation obligatoire. Le troisime pilier du systme franais (priv, extra-lgal) des rgimes volontaires et privs est donc, lui, totalement soumis aux rgles de concurrence : un organisme but non lucratif, grant un rgime dAssurance vieillesse destin complter un rgime de base obligatoire, institu par la
(42) Arrt de la Cour, 11 dcembre 1997, Job Centre. (43) Article 106 TFUE, pt 1 : Les tats membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spciaux ou exclusifs, ndictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux rgles des traits . (44) Supiot (2010). (45) Pellet ( 2011). (46) Arrts C-238/82 Duphar, C-159/91 Poucet et Pistre, C-157/99 Smits et Peerbooms. N43 Janvier 2013

35

Les volutions de la Protection sociale

loi titre facultatif et fonctionnant [] selon le principe de la capitalisation, est une entreprise au sens des articles 85 et suivants du Trait CE . Pour rsumer, en matire de retraite : si les rgimes de Scurit sociale obligatoires chappent au droit de la concurrence, en revanche les rgimes privs qui recourent au principe de la capitalisation(47) sont dnis comme des entreprises et tombent sous le coup des rgles europennes. La CJUE a donc bien mis en place une interprtation juridique et un prcdent qui limitent la contrainte qui pse sur les tats membres dans le sens dune privatisation de leurs systmes de Protection sociale. CETTE PROTECTION JURISPRUDENTIELLE DEMEURE CEPENDANT FRAGILE Certaines ambiguts ne sont toutefois pas rsolues. En effet, des Caisses de Scurit sociale grent en plus du rgime de base des rgimes complmentaires obligatoires ou facultatifs ; par ailleurs, certaines institutions non gestionnaires dun Service public soccupent de rgimes de retraite complmentaires obligatoires en rpartition et compenss ; enn, des entreprises dassurances prives et des mutuelles (catgorie qui entre dans le champ des directives communautaires sur les assurances) sont charges de grer des rgimes de base de Scurit sociale (cest notamment le cas pour la Protection sociale des indpendants). En outre, le statut des SIEG est ambigu dans sa nouvelle formulation du Trait de Lisbonne, ce qui rend le droit primaire permable au phnomne deuro-creep. Larticle 14 TFUE dispose : lUnion et ses tats membres, chacun dans les limites de leurs comptences respectives et dans les limites du champ dapplication des traits, veillent ce que [les SIEG] fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment conomiques et nancires, qui leur permettent daccomplir leurs missions. En plus de la mention notamment conomiques et nancires , qui conrme lapproche des affaires sociales sous langle du nancement, le Trait de Lisbonne a ajout dans larticle relatif au SIEG : Le Parlement europen et le Conseil, statuant par voie de rglements conformment la procdure lgislative ordinaire, tablissent ces principes et xent ces conditions, sans prjudice de la comptence quont les tats membres, dans le respect des traits, de fournir, de faire excuter et de nancer ces services. Sans prjudice de la comptence quont les tats membres : dans quelle mesure ? Il semble ambigu dafrmer dune part que lUE aura la comptence dtablir les principes et conditions (notamment conomiques et nancires) des services dintrt conomique gnral, et de lautre, que les tats membres conservent la prrogative de fournir, faire excuter et nancer ces mmes services La possibilit dun processus renforc deuro-creep est bien l : elle consiste laisser la possibilit de dnir au niveau europen un encadrement lgislatif des SIEG dont les services sociaux ne sont pas a priori exclus , par le biais de la codcision, tout en prservant sur le papier la comptence nationale. En France, ces considrations concernent tout particulirement les structures associatives (maisons de retraites, crches, services daides la personne) qui sont partiellement ou totalement nances par la Scurit sociale, via sa politique daction sociale.

(47) Ce principe repose sur laccumulation dactifs qui sont investis sur les marchs nanciers.

36

N43 Janvier 2013

Ces SIEG ne peuvent quilibrer leurs comptes qu partir des aides octroyes par les Pouvoirs publics. Une drogation aux rgles de la libre concurrence est prvue par les articles 106 2 et 107 2 du Trait sur le fonctionnement de lUE (TFUE) ; ses conditions ont t prcises par la Cour de justice de lUE dans son arrt Altmark du 24 juillet 2003, puis reprises par la Commission dans le Paquet Monti-Kroes de juillet 2005. Ainsi, les aides octroyes pour compenser les charges dun SIEG ne sont pas considres comme des aides dtat au sens de lart. 107 1 TFUE si elles satisfont quatre critres cumulatifs : Un critre de mandatement : lentreprise doit tre ofciellement et clairement mandate par les Pouvoirs publics pour lexcution dobligations de Service public. Un critre de transparence : les paramtres de calcul de la compensation accorde par les Pouvoirs publics doivent tre pralablement tablis, de faon objective et transparente. Un critre de non surcompensation : la compensation octroye ne doit pas dpasser ce qui est ncessaire pour couvrir tout ou partie des cots occasionns par lexcution des obligations de service, compte tenu des recettes qui lui sont relatives et dun bnce raisonnable. Un critre danalyse des cots : lorsque le choix de lentreprise charge de lexcution du service ne rsulte pas dune procdure de march public, le niveau de compensation ncessaire doit tre dtermin sur la base dune analyse des cots quune entreprise moyenne, bien gre et adquatement quipe, aurait encourus. Il nest donc pas surprenant que la Commission soit rgulirement presse de prciser les concepts de Service dIntrt conomique Gnral (SIEG)(48), notion vague qui inclut les services daide la personne (aussi appels Services Sociaux dIntrt Gnral (SSIG)). Dans une communication de 2007, elle amplie la confusion ne de la jurisprudence europenne en matire de politiques sant, qui fonde le libre accs aux systmes de sant sur le principe conomique (libral) de la libre circulation des services. La Commission dclare donc que sous leffet de la considration croissante des politiques de Scurit sociale sous langle du march, un nombre croissant dactivits exerces quotidiennement par les services sociaux entrent dsormais dans le champ dapplication du droit communautaire, dans la mesure o elles sont considres comme tant de nature conomique. De quoi nourrir les possibilits dune intgration rampante de la Protection sociale sur les bases juridiques conomiques des traits. Le nouveau paquet Almunia (du nom du commissaire la concurrence en charge cest illustratif du dossier des SIEG) sattache conrmer lexclusion des services daide aux personnes fragiles(49) des rgles du march et exclure du rgime des aides dtats les SIEG locaux trs faible impact sur les changes. Il vise aussi lextension de lexemption hors seuil de compensation nancire, dj accorde au logement social et aux hpitaux depuis 2005, aux SIEG relevant de la satisfaction de besoins sociaux de base (50). La Commission peut mme aller au-del des SSIG et inclure la Scurit sociale elle-mme dans le march intrieur, en prtendant dans le cadre du projet en cours de Directive sur les marchs publics, tendre les rgles de concurrence la slection des organismes en charge des prestations de Scurit sociale, alors que ces derniers sont clairement considrs comme des Services Non conomiques dIntrt Gnral. Une rcente dcision du Conseil y a mis bon ordre(51).

(48) La dernire communication en date sur le sujet a eu lieu le 23 mars 2011, au sujet de la question pineuse des aides dtat. (49) Cette limitation aux personnes fragiles ne correspond quimparfaitement la vision franaise: titre dexemple, elle ne couvre pas les personnes ges peu ou pas dpendantes qui constituent pourtant la population vise par lAction sociale de la branche Retraite. Le considrant 33 de la directive service (2006/123/CE du 12 dcembre 2006) annonce que la prestation daide domicile pour ces personnes ges doit tre soumise aux rgles de la concurrence, hypothquant le cadre conventionnel existant entre la branche Retraite et les fdrations associatives daide domicile. (50) Cependant, la dmarche de la Commission qui prtend effectuer ces amnagements en ayant recours son pouvoir dapplication et sans faire appel la procdure gnrale de co-dcision la majorit qualie suscite lopposition des parlementaires et des juristes, au motif quelle outrepasserait ses attributions, utilisant tort une procdure strictement prvue pour lapplication de directives dj dicte. (51) Sur ce sujet qui a rcemment fait couler beaucoup dencre , voir Brun (2012) ; Lamant (2012) ; Beres (2012). N43 Janvier 2013

37

Les volutions de la Protection sociale

2.2. Euro-creep et harmonisation cognitive : vers des socits europennes de march ?


Le processus discret et constant men par les institutions europennes dans le domaine national de la Scurit sociale est lgitim par les principes conomiques du trait libert de circulation des travailleurs puis des personnes, et libert de circulation des services. LUEM a constitu un deuxime argument par la pression budgtaire sur les nances publiques quimplique le partage dune monnaie unique, argument rpt et entrin au niveau europen par les Conseils europens de 2011 et le vote dun paquet gouvernance conomique . Il convient den dduire la vision des systmes de Protection sociale qui est vhicule par de pareilles politiques, nalement favorable au dveloppement de march l o il ny en avait pas. DROITS SOCIAUX ET LIBRE CIRCULATION : UNE CITOYENNET EUROPENNE SOCIOCONOMIQUE La citoyennet europenne introduite par le Trait de Maastricht est avant tout une citoyennet socioconomique tous les nationaux de lUE devraient avoir des droits individuels (et non lis leur nationalit) aux prestations sociales. Cest en effet en couplant cette notion aux liberts de circulation que la CJUE a organis le dveloppement des droits sociaux au niveau europen. Larrt Kohll fournit un exemple frappant de cette logique. M. Kohll, citoyen luxembourgeois, avait demand ce que sa lle reoive un traitement dentaire en Allemagne, traitement qui sous la lgislation luxembourgeoise pouvait tre reu gratuitement mais exigeait une autorisation pralable de la Caisse dAssurance maladie si ledit traitement tait reu hors du pays conformment au rglement de coordination des systmes de Scurit sociale. La Caisse dassurance refusa lautorisation au motif que ce traitement ntait pas urgent et quil pouvait dans tous les cas tre fourni au Luxembourg. Kohll contesta la dcision, la jugeant contraire larticle 56 TFUE de la libert des services. La CJUE lui donna raison. Dans cette perspective, laccs la sant est donc un service comme un autre. Comme le souligne les juristes Damian Chalmers et autres(52), larticle 56 expose les prestations sociales la logique du march ; elles sont dsormais considres comme de simples transactions gouvernes par les lois qui protgent lactivit marchande. Cette orientation juridique cre une socit de march , au sens de lconomiste Karl Polanyi : au lieu que lconomie soit intgre dans les relations sociales, les relations sociales sont intgres dans le systme conomique. Ce raisonnement induit plusieurs volutions conceptuelles en matire de Protection sociale : Les relations sociales deviennent des relations contractuelles. Par exemple, la fourniture dune opration mdicale nest pas vue sous langle du serment dHyppocrate (engagement du mdecin viter la souffrance du patient, engagement du patient faire conance lexpertise du mdecin) : les termes de cette relation sont dtermins par les termes du contrat, et le patient choisit, en tant que client, consommateur thoriquement rationnel et inform, parmi plusieurs traitements disponibles le plus adquat et au meilleur prix (on parle parfois de tourisme mdical dans ce cas).

(52) Chalmers, D. (2010).

38

N43 Janvier 2013

Une srie de biens publics sont dsormais considrs comme des biens individuels, qui peuvent faire lobjet de transactions. Laccs la sant lui-mme relve dune srie de droits individuels. Les biens publics sont normalement dclins en deux aspects : la solidarit, qui implique que tous les membres dune socit ont un gal accs ces biens, indpendamment de leur statut conomique, et corollairement, le fait que le niveau de prestation est dni collectivement ; la terrorialit, selon laquelle les bnces de la Protection sociale sont accords ceux qui rsident dans un certain territoire, lexclusion de ceux qui rsident en dehors. Lapplication de la libre circulation des services aux services sociaux dont la sant fragilise ces deux principes. Les mcanismes du march dans ce modle de socit nattribuent pas une valeur gale aux besoins de chaque individu, ce qui constitue une divergence avec les principes fondateurs de la Scurit sociale ( chacun contribue selon ses moyens, chacun bncie en fonction de ses besoins ). Un organisme de soins en situation de concurrence (priv, sans monopole) naccordera pas la mme valeur aux besoins de sant dun pauvre qu celui dun riche client. On parle de la slection des risques : lassureur priv a intrt augmenter le prix de sa prestation pour tous les mauvais risques (les sujets faibles en raison de lge, de leur niveau conomique, de leur bilan de sant). Inversement, il y a peu dintrt pour les bons risques de contribuer nancirement un systme dassurance qui dpense essentiellement pour les mauvais risques ; ils ont donc tendance se dtourner du systme public. Ce qui cre une dynamique dingalit daccs socio-conomique la Scurit sociale selon les citoyens. Par diffrence, le modle franais de Scurit sociale repose sur un principe constitutionnel, issu de lalina 11 du prambule de la Constitution de 1946 qui nonce que la Nation garantit tous, notamment lenfant, la mre et aux vieux travailleurs, la protection de la sant, la scurit matrielle, le repos et les loisirs. Tout tre humain qui, en raison de son ge, de son tat physique ou mental, de la situation conomique, se trouve dans lincapacit de travailler a le droit dobtenir de la collectivit des moyens convenables dexistence . Les mcanismes qui assurent cette universalit sont simples. En rendant obligatoire les assurances sociales de base, on empche que les bons risques se dtournent de ce systme de Scurit sociale. Lon dconnecte le nancement du systme (cotisations, impts) du niveau de prestations (fond sur les besoins en sant des mauvais risques , comme des bons ) et lon vite que lpargne ( sociale ) de prvoyance soit cone une industrie de la nance dont linuence gagne mesure que les dpts grs augmentent. Il sagit dun choix fondamental de socit. MTHODE OUVERTE DE COORDINATION ET HARMONISATION DU MODLE SOCIAL EUROPEN Leuro-creep procde donc non seulement par la prise en compte juridique des contraintes budgtaires, mais galement par transformation des reprsentations du social. Le moyen privilgi de cette europanisation de la reprsentation intellectuelle des problmes rencontrs est la Mthode Ouverte de Coordination (MOC). Outil de gouvernance intergouvernemental reposant sur le soft law, elle dnit des indicateurs, des lignes directrices et des valuations articuls autour dobjectifs communs dnis par les tats membres. Une meilleure connaissance rciproque et la gnralisation de bonnes pratiques constituent son horizon. En effet, elle ne peut gure imposer de contraintes de type hard law, faute de bases juridiques sufsantes des traits dans le domaine de la Protection sociale. Il ne faut cependant pas sous-estimer la gouvernance de la MOC : en dpit de son manque de poids juridique, elle semble conduire une harmonisation cognitive (Bruno Palier) qui participe effectivement leuropanisation des systmes sociaux. La MOC nengage que la bonne volont des tats membres pour produire des politiques efcaces en rponse aux grands objectifs dnis au cours de sommet europen (par exemple, apporter une solution aux chmeurs de longue dure, objectif dni au sommet de Luxembourg sur lemploi en 1997). Pour la coordination en matire sociale, des rapports annuels portant sur rsultats sont mens par le Comit de la Protection Sociale (CPS) et du Comit de la Politique conomique (CPE) (deux groupes dexperts nationaux respectivement issus des ministres des Affaires sociales et des Finances de chaque tat membre, dont le secrtariat est assur par la Commission), mais aucune sanction nest prvue en cas de non-ralisation de ces objectifs et les engagements chiffrs sont rares En outre ces rapports dvaluation,
N43 Janvier 2013

39

Les volutions de la Protection sociale

mens en coopration avec des experts nationaux, ont tendance produire des informations biaises sur des modles en concurrence : ils sont le plus souvent rsums des exercices dautosatisfaction et la Commission elle-mme a t contrainte dadmettre que cette valuation tait techniquement impossible (53). Enn, la diversit des points de vue nationaux et le refus dengagement trop important produit un schma trs gnral, reet dun agenda politique lui aussi trs gnral. Mais il faut remarquer que cette formalisation des changes dans un cadre commun a donn lieu une socialisation forte des lites administratives en charge des politiques sociales. Celles-ci se runissent en effet pour construire un discours politique commun, dont toute la rhtorique doit sadapter la fois aux compromis entre 27 tats membres et les directions gnrales de la Commission. On assiste ainsi une synthse politiquement oriente des reprsentations du social au niveau europen : [q]uelque soit leur prsentation apparemment neutre, les MOC sont fondes sur une analyse particulire de la situation et des choix de combinaison entre social et conomique, qui tend tre en phase avec lidologie du no-libralisme gestionnaire ambiant (54). Lesprit de la MOC en matire de rapprochement des systmes de Protection sociale, cest lorientation vers une politique doffre et non plus de demande. Ltat-providence devrait tre entr dans la logique de la comptitivit, en rduisant ses dpenses sociales et en produisant des rgimes viables , cest--dire nentranant pas de dcits publics et pesant le moins possible sur lactivit productive . Les programmes sociaux pour lemploi devraient eux se tourner vers des mesures de type workfare, conditionnant des aides au retour vers lemploi. Prenons lexemple de la question des retraites, dont la gestion demeure une prrogative nationale mais qui joue le rle de paramtre crucial dans les quilibres budgtaires des tats membres et le fonctionnement des marchs nanciers. La Commission europenne promeut un mix priv/public pour les systmes de pensions (premire dpense budgtaire en matire sociale), arguant que la crise nancire, la crise des nances publiques et le vieillissement dmographique mettent mal les systmes bass sur des prestations dnies (benet-dened schemes). Il faudrait donc et logiquement transfrer les risques au niveau individuel avec des systmes bass sur des contributions dnies (contributiondened schemes), qui dterminent le montant de la pension en fonction des rsultats (forcment alatoires) de lpargne individuelle. Cette logique explique ltrange exemption dont bncient les dpenses publiques dvolues la monte en charge de fonds de pension obligatoire : elles sont purement et simplement enleves du suivi budgtaire du Pacte de Stabilit et de Croissance. Une disparition encore plus proccupante lorsque, comme en Hongrie, les sommes accumules par les fonds de pension sont dans un second temps reverss au bnce de ltat dans le cadre dune contrerforme de retour la rpartition. La Commission dfend donc dans les faits un modle du systme de retraite au moins partiellement capitalis, puisque les dpenses, mme publiques orientes en sa faveur ne sont pas considres comme des charges quand elles le sont pour les systmes de retraite par rpartition. Sans revenir sur le caractre particulier dune politique qui remet partiellement en cause laspect redistributif des systmes de retraites sans rpondre mieux lenjeu du vieillissement europen, une telle approche prsente lavantage, sur le plan technique, dtre compatible avec un renforcement de la libre circulation des capitaux, et aussi du poids de lindustrie nancire dont lactualit rcente a dmontr quelle servait parfois des objectifs diffrents de ceux de la Scurit sociale en gnral, et de ses usagers en particulier(55). Cette approche est en revanche plus difcile articuler avec le monopole des organismes dassurance, y compris dans le domaine social. Le monopole de gestion des Caisses
(53) Barbier, J.-C. (2008), p. 90. (54) Ibid., p. 91. (55) Sur lapplication des thories dagence aux fonds de pension, voir : El Mekkaoui et Lavigne (2010).

40

N43 Janvier 2013

publiques de rpartition est donc amen tre questionn, et nous avons vu que le statut juridique ou des SIG nest pas de nature assurer sa protection. La promotion des soins domicile et de laide informelle dans la politique europenne de la dpendance participe du mme objectif de limitation du rle de ltat-providence, ramen la seule assistance de let de scurit pour les plus pauvres, lesquels constituent de toute faon un mauvais risque qui nintresse pas les assureurs privs. Cette difcile conciliation rvle la difcult de dnir un modle social europen (56) qui supposerait de sengager dans une mme voie car il ferait face aux mmes problmatiques. Car bien quils partagent tous des valeurs communes, il y a tant de diffrences entre les systmes de Protection sociale nationaux dEurope que la notion de modle social europen est extrmement discutable. titre dexemple, on retiendra que les travaux dEsping-Andersen(57) et dAndr Sapir(58) aboutissent non pas un, mais quatre, voire cinq, modles sociaux europens. Le modle anglo-saxon (Irlande, Royaume-Uni). Il vise assurer un let de scurit universel et minimal pour les plus pauvres, une assistance sociale en dernier ressort quand le march narrive pas employer ces personnes et que les rgimes dassurance prive ne sont pas sufsants ou sont inexistants. La rglementation du march du travail est peu dvelopp, les syndicats sont faibles et la disparit des salaires leve. Le modle continental (comme la France, lAllemagne, la Belgique, lAutriche, le Luxembourg). Il implique des prestations sociales dun montant relativement lev et qui dpendent fortement du systme dassurances et de pensions de vieillesse, selon un principe de cotisation. La rglementation du travail est dveloppe. Cest un systme fond sur des compromis entre tat et partenaires sociaux : les syndicats demeurent puissants. Ils ont peu volu alors mme que les pressions sur le travail imposaient une scalisation plus importante du nancement de la Protection sociale. Le modle nordique (Danemark, Sude, Norvge, Pays-Bas). Il est fond sur de hauts niveaux de dpenses et de prestations en Protection sociale assurant une couverture universelle, et nancs par une scalit leve. Des syndicats forts assurent une limitation des carts de revenus. Le dernier rgime identi est le modle mditerranen (comprenant lEspagne, la Grce, lItalie par exemple). Le niveau de prestations sociales reste bas, li au fait que le systme a t cr tardivement. Ces prestations moindres, concentres sur les pensions de vieillesse, sont compenses par le rle que jouent les rseaux familiaux en matire de Protection sociale. La rglementation de lemploi est particulirement dveloppe, voire lourde. On peut en outre sinterroger sur lexistence dun modle de Protection sociale est-europen. Les pays est-europens connaissent un systme relativement bismarckien (forte participation des syndicats et principe de cotisations sociales), mais laccs aux aides sociales est difcile (rgime strict et court) et les prestations sont trs faibles. Ils semblent ainsi se rapprocher du modle mditerranen. Mais les rformes les plus rcentes largement soutenues par les prts conditionns de la Banque mondiale semblent tendre vers le modle libral, avec des prestations centres sur les populations les plus vulnrables. La rednition des tats-providence lEst est un processus encore inachev, o lon observe les rgimes de Protection sociale entrer dans une logique de comptition : la scalit ou les cotisations sont relativement faibles et se sont attnues pour renforcer lattractivit des territoires, fut-ce aux dpens des autres europens. Ltat social est-europen, lexemple des choix faits plus tt par lIrlande, joue de la dscalisation comptitive pour soutenir lattractivit du territoire et lafux dInvestissements Directs trangers (IDE). Ces diffrences fondamentales de structure sont donc importantes, et renforces par lexamen des dpenses par risque (retraite, sant, famille, chmage). Par exemple, les tats anglo-saxons europens dpensent peu en matire de retraite publique (11,3 % du PIB), les tats continentaux davantage (13,0 % du PIB) ; en revanche, la situation est contraste chez les pays mditerranens : lItalie dpense beaucoup (16,3 %), lEspagne peu (8,5 %)(59).

(56) Mis en avant dans les conclusions du Conseil de Nice de dcembre 2000. (57) Esping-Andersen, G. (1990). (58) Sapir, A. (2005). (59) Chiffres Eurostat 2003. N43 Janvier 2013

41

Les volutions de la Protection sociale

Les divergences entre systmes europens sont donc nombreuses et font douter de lutilit du concept de modle social europen . Ce concept savre davantage normatif (justiant lapplication des rformes sociales communes venir), que positif (sappuyant sur un examen empirique), et les comptences de lUnion portant davantage sur le march, celle-ci dveloppe une propension naturelle la marchandisation de la Protection sociale, laquelle oriente la rexion europenne sur des axes plus conformes au modle libral.

Conclusion
LEurope nest pas en dehors de la Scurit sociale : lactivit normative de la premire cadre en amont, que ce soit directement ou indirectement, lactivit et lampleur de la seconde. Introduire une logique de march dans les services de Protection sociale : cest le biais quont employ les institutions europennes la fois pour renforcer le contrle europen de la Protection sociale, pour combler leur manque de comptence en matire de Scurit sociale, et pour limiter les dcits des nances publiques. Ce processus deuro-creep est efcace. Face aux comptences europennes introduites par lextension considrable des attributions normatives de lUnion dans le domaine de lconomie et un droit de la concurrence peu formaliste, les institutions nationales de Protection sociale ne sont protges que par le statut de services dintrt non conomique gnral , qui reste insufsamment dni. Leuro-creep, qui juge de la gestion de la Scurit sociale sous langle des nances publiques et de la concurrence, a donc fait de grands progrs depuis les premiers arrts de la Cour dans le champ social. Les engagements europens actuels en matire de gouvernance conomique (pacte pour leuro plus, paquets de gouvernance conomique ) conrment cette volont de rentabiliser les services sociaux, quon distingue de moins en moins des services en gnral. On va jusqu explicitement formaliser(60) des engagements en termes dge de dpart la retraite ou de politiques demploi, qui reviennent juridiquement aux tats de manire exclusive. Une sorte de dplacement inquitant des notions de solidarit, de territorialit et de contrle du modle de Protection sociale sopre en direction de lUnion europenne sans que ce dplacement soit accompagn par une relle volont dmocratique. On peut regretter galement labsence dun contrle europen symtrique et contraignant de lendettement priv, aux consquences systmiques largement dmontres par lactualit rcente. Une telle volution est la consquence logique de la rpartition des comptences entre les tats Nations et lUnion europenne. LUE nayant initialement que des comptences sur le march, la Commission a tendance marchandiser systmatiquement ce qui relve dautre chose, comme la Scurit sociale. Le lent processus de rdaction du droit communautaire, qui induit lintervention pondre des tats et
(60) Lettre de Jean-Claude Trichet Sylvio Berlusconi, 5 aot 2011.

42

N43 Janvier 2013

des parlementaires, permet de corriger cette tendance dans la formulation dun droit consensuel, mais dont le ou calcul justement pour aboutir au consensus reste interprtable. Cette interprtation est cone des juges, chacun nomm pour le compte de son pays dans un cadre qui nest pas moins politique que pour les Commissaires Et dont chaque voix aura cette fois la mme valeur que celle de ses confrres, sans pondration. Depuis louverture de lUnion ses nouveaux tats membres, dont les systmes de Protection sociale constituent avant tout des variables dajustement pour une plus grande comptitivit-cot, qui peut douter que la jurisprudence protectrice mise en place dans les annes 1990 sera un jour remise en cause ? Scuriser les services de Protection sociale, juger de leurs externalits en matire de rpartition des richesses, comparer leurs frais de fonctionnement respectifs et cots pour la collectivit moyen terme, reconnatre la diversit des modles sociaux des 27, viter de mler confusment leurs problmatiques, et recentrer le problme de la dette sur les dsquilibres nanciers gnraux en y incluant lendettement priv, constitueraient autant dvolutions souhaitables ; en prend-on le chemin ? Il nest pas draisonnable, pour toutes ces raisons, den douter Aussi la Scurit sociale gagnerait-elle prparer sinon enrayer cette volution prvisible, constitue dune part dune augmentation des ux de dossiers concerns par le droit europen (retraites coordonnes, soins perus a ltranger, prlvements de cotisations sur des travailleurs dtachs, modalits de passation des marchs...), et dautre part par une immixion croissante du droit du march dans les procdures et le fonctionnement de la Scurit sociale. La prparer, sur le plan gestionnaire, passe par une bonne comprhension du droit europen, dont la correcte application suppose une politique ddie de formation professionnelle lattention des techniciens, ainsi quune politique de rpartition des ux entrants concerns. Cest dune certaine manire le chemin pris par lAssurance maladie des travailleurs salaris avec le Centre National des Soins ltranger (CNSE) de Vannes, ou lAssurance retraite dont les Caisses rgionales sont dsormais spcialises par pays coordonn (la Carssat de Bordeaux, par exemple, est spcialise pour les dossiers coordonns avec lEspagne, la Crav de Strasbourg pour les dossiers coordonns avec lAllemagne). Cest aussi la logique suivie par le Centre des Liaisons Europennes et Internationales de Scurit Sociale (CLEISS), lequel a assur plusieurs formations sur la coordination europenne a lattention des personnels des organismes de Scurit sociale, souvent en partenariat avec les centres de formation rgionaux et le rseau universitaire Training and Reporting on European Social Security (TRESS). Lenrayer implique pour la Scurit sociale de sortir de son aspect uniquement gestionnaire, pour participer au dbat europen en faveur dune prise de position claire de lUnion dans son domaine. On a vu en effet combien labsence de gouvernance articule par lUnion entranait de dgts pour la Protection sociale en gnral, et pour la Scurit sociale en particulier. Pour stopper la marchandisation des services sociaux (sauf envisager une renationalisation des questions scales et budgtaires), une vritable puissance publique de dimension europenne est, seule, en mesure de sopposer au grignotage par le march. Sa mise en uvre passe, pour la Scurit sociale franaise, par une mobilisation de ses experts en faveur de dcideurs europens, an de contrer le seul argumentaire mis a leur porte sans effort... Celui de lobbies rarement favorables lEurope qui protge : on dit souvent Bruxelles que sur les 15 000 lobbyistes enregistrs sur le registre de la Commission, la moiti sont amricains, que la moiti de la moiti restante sont britanniques, et que sur la moiti de la moiti de la moiti restante, lcrasante majorit sert des intrts privs. Il
N43 Janvier 2013

43

Les volutions de la Protection sociale

appartient donc aux experts de la Scurit sociale dappuyer les relais institutionnels (reprsentation de ltat pour le Conseil europen, Parlementaires et Directions gnrales favorables une dimension sociale de lUnion, partenaires sociaux du Comit conomique et social europen) susceptibles de changer la donne, en rappelant en termes techniques et donc crdibles les justications conomiques mais aussi politiques de la Scurit sociale obligatoire, redistributive, sans but lucratif, pour justier ainsi la monte en charge dune Union que personne ne contestera : lEurope permettant de combiner ensemble (...) pour le bien-tre de tous (...) la fraternit des hommes... (Victor Hugo).

Bibliographie

Documents ofciels des institutions europennes Trait TFUE consolid. Site de la Commission europenne. Site de la Cour de justice de leuropenne (pour la jurisprudence). Site Europa, Coordination des systmes de Scurit sociale (in Synthses de la lgislation ). Joints reports de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion (http://ec.europa.eu/social/main. jsp?catId=757&langId=en). Commission europenne, Livre blanc sur les services dintrt gnral, 12 mai 2004. Ouvrages Barbier J.-C., La longue marche vers lEurope sociale , Le lien social, PUF, 2008, p. 90. Chalmers D., Davies G., Monti G., European Union Law , Cambridge University Press, 2010. Chevallier J., Le Service public , PUF, Que sais-je ?, 2010. Esping-Andersen G., The Three Worlds of Welfare Capitalism , Princeton University Press, 1990. Falkner G., EU Social Policy in the 1990s. Towards a Corporatist Policy Community , 1998. Supiot, A., LEsprit de Philadelphie. La justice sociale face au march total , Paris, Seuil, 2010. Articles Beres, P., Scurit sociale, la Commission europenne doit clarier sa position une fois pour toute , Parlement europen, Octobre 2012, http://www.deputes-socialistes. eu/?p=8251 Brun, T., Privatiser la Scurit sociale, un vieux rve de la Commission , Politis, Octobre 2012, http://www.politis.fr/ Privatiser-la-securite-sociale-un,19749.html

Dougan M. et Spaventa E., Wish You Werent Here New Models of Social Security in the European Union , in Social Welfare and EU Law, 2005. El Mekkaoui N., Lavigne A., Conit dagence au sein des fonds de pension privs, lexemple amricain , Perse, n 51, 2000, pp. 187205. Filhon et al., La mobilit des patients dans lUnion europenne, les enjeux de la prise de decision , in Pratiques et Organisation des Soins, volume 43, n 4, octobredcembre 2012, pp. 285 294. Filhon, Ingnierie sociale et dtachement europen , Revue des Affaires Europennes, 2012, pp. 115 131. Filhon et al., Mobilit des patients et coordination europenne , Revue Franaise des Affaires Sociales, 2012, pp. 103 107. Lamant, L., Bruxelles veut ouvrir la Scurit sociale au priv , Mediapart, 10 octobre 2012. Linklater Limited Partnership, Negociating Europes LBO debt mountain , http:// linklaters.com/Publications/wall-of-debt/Pages/Index.aspx Pellet, R., LEurope et la privatisation des tats-providence , in Droit social, 2 fvrier 2011. Nickless, J., Health care provisions and the internal market : a clear case of Euro-creep ? , seminar Healthy public policies in Europe Integrating health in other policies, STAKES, 1999. Sapir, A., Globalization and the Reform of European Social Models , Institut Bruegel, 2005.

44

N43 Janvier 2013

Thme 2 Les mtamorphoses des politiques de Protection sociale

Les mtamorphoses de lAssurance maladie


Entretien avec Frdric Van Roekeghem
Directeur gnral de la CNAMTS

Interview ralise le 29 novembre 2012 par Pierre Ramon-Baldi


Directeur-adjoint de lEN3S

Pierre Ramon-Baldi (PRB) : Quelles sont les raisons essentielles qui permettent dexpliquer les mutations profondes de lAssurance maladie ? Frdric Van Roekeghem (FVR) Il faut tre trs clair sur ce qui a rendu possible les mutations que vous voquez. Incontestablement, la mise en place du codage des actes est une des raisons fondamentales. Elle a t progressive. Dabord, le codage du mdicament puis le codage des actes techniques des mdecins et, bien sr, la tarication lactivit (T2A) qui fait que nous disposons aujourdhui dune source de donnes trs importantes sur laquelle nous pouvons construire une relle valeur ajoute de nos actions, notamment an damliorer et doptimiser le systme de soins pour lensemble de nos concitoyens. Bien sr, lanalyse de ces donnes na pas de sens complet, si on ne lui adjoint pas une connaissance mdicale, une connaissance des pathologies, une connaissance du systme de soins qui est indispensable pour bien interprter ces donnes. Cest ainsi grce ce codage que nous pouvons maintenant intervenir prs de 10 ans aprs sa mise en place de manire plus utile. Deuximement, ce codage lui-mme a t rendu possible par la diffusion de la carte Vitale qui a permis de dgager des ressources de traitement trs importantes. LAssurance maladie des annes 70 et 80 tait une Assurance maladie qui remboursait les feuilles de soin papier , et qui, de ce fait, avait besoin de trs nombreuses personnes dans les centres de paiement pour analyser les dpenses et les rgler. Aujourdhui, nous sommes au terme de cette volution avec 90 % de dmatrialisation de nos ux. Cela nous permet la fois de disposer de la puissance de la numrisation des donnes pour travailler et crer de la valeur mais galement de prvoir beaucoup moins de personnes pour grer le traitement des feuilles de soin papier dont le volume rsiduel diminue encore chaque anne. PRB : Vous voquez la transformation profonde des activits en lien avec ces tendances. Quest en est-il du mtier de lAssurance maladie et de son volution ? FVR La mutation profonde des mtiers est videmment la deuxime grande volution marquante. En quelque sorte, le retour vers les fondamentaux de lassurance car dans Assurance maladie , il y a aussi assurance . Et lassurance, cest la fois prvenir et rparer.
46
N43 Janvier 2013

Lassureur public que nous sommes a ainsi la mission de veiller ce que la prvention des pathologies contribue amliorer ltat de sant de nos concitoyens, dans le cadre des politiques publiques, notamment de la politique de sant qui est dnie par le Gouvernement. La deuxime chose est de veiller ce que lorsque, malheureusement, nos assurs ont besoin de recourir au systme de soins, ce recours soit le plus pertinent possible et que la qualit de la prise charge soit la plus leve. Le troisime lment est que, ds lors que ce recours se fait, loptimisation du systme de soins, la productivit des offreurs soit effectivement en phase avec ce que nos concitoyens sont en droit dattendre de par limportance des sommes qui sont consacres la sant dans notre pays. Alors cela induit pour le Service public de la Scurit sociale, pour la branche Maladie, pour cet assureur solidaire en sant dans lequel nous nous retrouvons pleinement, une modication profonde de son action et de ses mtiers. Il faut aussi intgrer le fait que nous sommes, comme les autres branches de la Scurit sociale, comme lensemble des socits de service public ou priv, confronts aux mutations technologiques, autour de lInternet, et la connexion trs forte et aux attentes de lensemble de nos assurs de ces moyens de communication. Nous avons, de fait, de nouveaux potentiels dlargissement de nos services. Par consquent, la rponse que nous avons dnie pour faire face ces mutations est la fois classique dans sa mthodologie et innovante dans ses choix : dabord, veiller exercer pleinement notre mtier dassureur solidaire en sant en veillant aux lments voqus et de faon concrte ; ensuite, dvelopper une politique de services qui soit cohrente avec lobjectif de soigner mieux en dpensant mieux ; enn, de faon vidente pour un service public en situation de monopole, et limage des autres rgimes dAssurance maladie obligatoire, ltat attend de nous de diminuer nos cots de gestion pour amliorer notre rapport qualitprix ce qui est tout fait lgitime et normal. PRB : De manire concrte, quels sont les nouveaux services que lAssurance est amene dvelopper dans le cadre que vous voquez ? FVR Tout dabord, nous mettons en place une gamme de services nouveaux qui sont des services facultatifs dans lesquels sengagent, ou non, nos assurs selon le sentiment quils ont que ces services sont de nature leur apporter de la valeur pour leur capital sant, et mieux les maintenir en bonne sant. Par exemple, nous proposons, sur lensemble de la France, aux patients diabtiques un dispositif daccompagnement qui a pour objectif daller plus loin que ce que le systme de soins peut faire, cest--dire de les amener prendre activement et positivement en main eux-mmes leurs pathologies pour viter que celle-ci ne saggrave. Cet accompagnement doit rellement favoriser un comportement actif de prservation de soi, en particulier changer le rapport la nutrition et lactivit physique. Naturellement, cest un investissement pour eux, et paralllement cest videmment intressant pour lensemble des acteurs de la sphre sant. Il faut tre conscient que cela ne peut fonctionner que sil y a un rel engagement des patients. Cest la raison pour laquelle ces services sont facultatifs avec un engagement important prendre de la part des patients qui ne peuvent tre que volontaires. Deuxime exemple, nous proposons maintenant depuis plusieurs mois lensemble des jeunes mamans une mise en relation, aprs leur accouchement, avec des sages-femmes qui les accompagnent dans les premiers gestes de la vie du nouveau-n. Ce service prsente bien sr un enjeu trs particulier pour la venue du premier enfant. Il est trs apprci comme en tmoigne les enqutes menes qui rvlent que plus de 90 % des jeunes mamans bnciaires de cet accompagnement en sont trs satisfaites .
N43 Janvier 2013

47

Les volutions de la Protection sociale

Nous participons par ce biais-l la mise en mouvement du systme de soins en amliorant et en optimisant nalement les relations entre lhpital et la ville dont on sait trs bien aujourdhui en France quelles doivent tre amliores et consolides. Ainsi le programme daide au retour domicile va slargir notamment aux sorties dhospitalisations pour des pathologies osto-articulaires et, le cas chant, dboucher, lorsque cest ncessaire, sur un accompagnement notamment mdico-social. Par exemple, cela devrait permettre des aides aux personnes ges, opres dune prothse de hanche, qui ont besoin pendant les trois mois qui suivent lopration, de services particuliers dans le domaine de lalimentation. L encore, les taux de satisfaction des patients, bnciaires de ces services en cours dexprimentation dans plusieurs CPAM, sont extrmement levs. Cest la raison pour laquelle ces services vont se gnraliser au cours de lanne 2013. Au total, nous arrivons la fois amliorer la prise en charge des patients en veillant la qualit et/ ou dveloppement des rfrentiels de prise en charge en ville (notamment pour la kinsithrapie qui sont encore insufsamment dvelopps) mais aussi optimiser les ressources car, pour les patients qui peuvent ltre, la prise en charge domicile est largement souhaite par eux et est moins coteuse pour la collectivit. Nous montrons par ces nouveaux services lengagement de lassureur solidaire en sant que nous sommes, dans une meilleure organisation du systme de soins au prot des patients. Au-del de la gamme de services nouveaux que jai essay dillustrer concrtement, je tiens souligner un autre lment majeur de la dynamique, relatif aux ngociations que nous menons avec les reprsentants des diffrentes professions, que ce soit lexemple des sages-femmes que je viens de citer ou les reprsentants des mdecins, des inrmiers, des masseurs-kinsithrapeutes. Ces ngociations portent notamment sur les conditions dintervention par le biais de contrats collectifs dans les types de programme que jvoquais pour exemple, au sein de lensemble des conventions que nous avons su ngocier depuis de nombreuses annes avec ces professionnels. Nous avons galement dvelopp des objectifs de sant publique et articul les conventions collectives avec, au niveau macro-conomique, les objectifs de la loi de sant publique et ceux, au niveau microconomique, des mdecins de famille. Ces dveloppements supposent davoir un contact rgulier avec les professionnels, rendu possible par la mise en place de nos Dlgus de lAssurance maladie (DAM). Les DAM sont plus de mille aujourdhui. Voil un exemple concret de nouveau mtier, qui nexistait pas antrieurement, et qui tmoigne des mutations que connat lAssurance maladie. Par exemple, pour dvelopper le programme daide de retour domicile des jeunes mamans, nous avons des conseillers dAssurance maladie qui se rendent dans les maternits. LInternet est aussi un bon moyen de permettre, celles qui le souhaitent, de se pr-inscrire dans ce type de programme. On voit bien, travers tous ces exemples, que nous basculons de mtiers de liquidation de prestations qui ont fortement diminu vers des mtiers de mise en relation , des mtiers de services qui sont nouveaux et trs apprcis par les bnciaires mais galement par nos agents au sein des CPAM car ils leur permettent de sortir des CPAM et de projeter une image extrmement positive de lAssurance maladie auprs de nos assurs.
48
N43 Janvier 2013

Ces mtiers se sont clairement progressivement dvelopps au fur et mesure que les besoins se faisaient sentir daccrotre les contacts avec les professionnels de sant, les entreprises, avec nos assurs au fur et mesure que senrichissait notre offre de services. Il sagit donc dune tendance lourde. Enn, il va de soi que ces mutations des mtiers ont des rpercussions sur lorganisation du travail. Un exemple pour illustrer cela : lorsque les dlgus de lAssurance maladie ont t mis en place, ces personnes ntaient pas des cadres au forfait mais ils ne pouvaient pas pointer car leurs activits extrieures ne sy prtent pas aisment. Nous sommes en train de rchir un quipement nomade pour rsoudre cela. Pour conclure, je voudrais redire que tous ces mouvements montrent les mutations quest en train de vivre lAssurance maladie trs en profondeur. Progressivement, demain nous serons moins nombreux mais sur des mtiers de plus haute valeur ajoute. On pourrait encore concrtiser ce que je dis en prenant lexemple des inrmires qui uvrent dans nos centres Sophia auprs des patients diabtiques. Jespre que demain nous aurons la possibilit de faire merger des inrmires-conseils aux cts de nos praticiens-conseils. Ce qui est devant nous, cest aussi un travail beaucoup plus connect et quelque part commun entre les Caisses dAssurance maladie et le service mdical car, bien videmment, pour dployer ces nouveaux services, il faut garantir le secret mdical, et les mdecins-conseils, les praticiens-conseils sont l pour garantir cela au sein de lAssurance maladie. Au nal, des mutations du mtier de lAssurance maladie, des mtiers au sein des Caisses, mais aussi de lorganisation du travail dans le cadre des nalits qui sont les ntres.

N43 Janvier 2013

49

Un exemple de mtamorphoses des missions et des mtiers : le projet Sant Active


Patrick Negaret
Directeur de la Caisse primaire dAssurance maladie des Yvelines

Introduction
De nombreux indicateurs attestent de ce que notre systme de sant souffre dune insufsante capacit prvenir les maladies et accidents vitables. Ce retard proccupant est au surplus assorti de fortes ingalits sociales et spatiales conclura le 15 novembre 2004 le Haut Conseil pour lAvenir de lAssurance maladie. Valoriser un engagement plus efcient de tous les acteurs entre lAssurance maladie et la Prvention cest l la proposition gnrale faite par le Haut Conseil pour mtamorphoser notre systme de sant : ses missions, et ses mtiers. Le constat est le suivant. Notre Institution doit faire face au d de laugmentation de la dpense dAssurance maladie, dont la partie la plus importante et dynamique repose sur les pathologies chroniques. Paralllement le nombre de personnes traites ainsi que la proportion de ces pathologies ne cesse daugmenter, tout comme le dcit. Lesprance de vie sallonge, pour autant nous vivons en moins bonne sant. Les chiffres montrent que les femmes passent prs de 20 annes avec une incapacit. 2 752 cest le cot des soins par an et par personne en France(1). Les dpenses en sant, reprsentant prs de 11,8 % du PIB franais(2), poursuivent leur volution : 116,70 milliards deuros en 2002 et dj 171,14 milliards deuros 10 ans plus tard(3). Malgr les uctuations conomiques, le dcit chronique de lAssurance maladie poursuit son chemin, 0,7 milliards deuros en 1992 lpoque de la rcession, il atteindra les 11,6 milliards deuros en 2004 en priode de ralentissement conomique. Pour lanne 2012(4) son montant devrait atteindre 6,8 milliards selon les prvisions. Lvolution de la dette sociale quant elle a augment de prs de 333 % en 10 ans.

(1) Source : IRDES Comptes nationaux de la sant 2010. (2) Source : OCDE Panorama de la sant 2011. (3) Source : co-sant : Comptes de la Scurit Sociale juillet 2012. (4) Source : Commission des comptes de la Scurit Sociale rapport juillet 2012.

50

N43 Janvier 2013

Simultanment, les performances sociales sont ingales. En 2008, prs de 15,4 % de la population adulte dclare avoir renonc des soins mdicaux pour raisons nancires au cours des 12 derniers mois. Les indicateurs de morbidit sont disparates, la France afche de bons rsultats concernant la mortalit par maladies cardio-vasculaires (3e rang), mais beaucoup plus proccupants sagissant de la mortalit par cancer les rsultats (24e rang)(5). Ces volutions sont dues la recrudescence de conduites dites risques : mauvaises habitudes de vie, malbouffe , sdentarit Les Franais consomment prs de 8,5 g de sel par jour, prs de 35 kg de sucre par an, fument et consomment trop dalcool. Ce cercle vicieux des habitudes de vie dtermine le niveau de sant de la population : trop de sel, de sucre, de sdentarit expliquent plus de surpoids et dobsit, de cancers, de maladies cardio-vasculaires, plus dhypertension, plus de diabte, plus de maladies neurodgnratives. Pour seul exemple, lvolution de lobsit en France a augment en moyenne de 5,9 % par an depuis 12 ans(6). Cette dmonstration met en exergue le poids nancier des maladies chroniques en France. Les dpenses sont trs concentres sur ces maladies (regroupant les Affections de Longue Dure ALD et celles non reconnues comme ALD), elles reprsentent prs de 86 % des dpenses(7) : le cot annuel moyen du diabte : est de 11 milliards deuros avec une prvalence du diabte de 6,7 % en France(8), de 23 milliards deuros pour les maladies cardio-vasculaires lourdes et 17 milliards deuros pour les cancers(9). Des solutions sont mises en place pour lavenir, il convient encore de les renforcer pour obtenir de meilleurs rsultats, plus durables, par exemple : des rfrentiels de bonne pratique opposables, des modes de rmunration adapts, des parcours de soins, davantage de sensibilisation et de responsabilisation des patients, une dmographie mdicale quilibre, une gestion diffrente des affections chroniques, et des assurs acteurs de leur sant. Amliorer le pronostic et la qualit de vie des personnes en favorisant une meilleure observance et une meilleure connaissance de sa maladie en modiant les comportements (alimentation, activit physique, ) et induire ainsi une rduction ou limitation des dpenses vitables . Dans quelle mesure pouvons-nous agir sur les dterminants de la sant et aller vers une sant proactive an que lAssurance maladie opre sa mutation vers lAssurance Sant ? Sous le prisme du projet Sant Active, nous observerons les ncessaires mtamorphoses des missions et des mtiers de lAssurance maladie. Nous reviendrons dans un premier temps sur les dterminants de la sant et les thories de management de la sant qui fonctionnent outre-Atlantique, puis nous prsenterons le dispositif Sant Active au regard du COG 2011-2013 et des nouveaux mtiers que cela met en lumire. De nouvelles valeurs et de nouveaux principes constituent une nouvelle re pour lAssurance maladie que nous traiterons en dernier lieu sous laxe de la communication.

(5) Source : OCDE Panorama de la sant 2011 donnes 2009. (6) Source : co-Sant donnes IRDES. (7) Source : Caisse nationale dAssurance maladie donnes 2006. (8) Source : OCDE Panorama de la sant 2011 donnes 2010. (9) Source : propositions charges et produits rapport CNAMTS pour 2011. N43 Janvier 2013

51

Les volutions de la Protection sociale

1. Lessor de nouveaux services en sant


1.1. Les dterminants de la sant
Selon lOrganisation Mondiale de la Sant, La sant est un tat de complet bien-tre physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou dinrmit . Ltat de sant dun individu est inuenc par plusieurs facteurs. De nombreux travaux ont t mens pour dnir les facteurs inuenant sur la sant dun individu. On peut sappuyer sur le schma de Dahlgren qui fait rfrence et qui nous informe par sa clart.

DAHLGREN, Gran and WHITEHEAD, Margaret, 1991, Policies and Strategies to promote social equity in health. Institute of Future Studies. Stockholm (traduction)

Les dterminants structurels de ltat de sant sont ceux qui sont lis au contexte politique et socioconomique du pays. Parmi les facteurs qui inuent la stratication sociale et conomique du pays et donc la rpartition sociale de la population en fonction du revenu, de lducation, de la profession, du sexe, de ses origines ethniques, on trouve : la gouvernance, les politiques macro-conomiques, les politiques sociales, les politiques publiques, la culture et les valeurs de la socit. Ces facteurs ont un impact sur la distribution ingale des dterminants intermdiaires. Les dterminants intermdiaires de ltat de sant renvoient aux conditions matrielles, psychologiques, aux facteurs biologiques et gntiques, aux comportements, ainsi quau rle de laccs au systme de sant. Parmi les lments pris en compte, on citera pour les conditions matrielles : le logement, la qualit de quartier, la consommation potentielle (cest--dire les moyens nanciers dacheter des aliments sains, des vtements chauds, etc.), lenvironnement physique du travail. Les facteurs psychosociaux renvoient au stress des conditions de vie et de travail, aux relations et au soutien social. Les
52
N43 Janvier 2013

comportements concernent la nutrition, lactivit physique, la consommation de tabac et dalcool, qui ont une rpartition socialement stratie entre les diffrents groupes sociaux. De nombreuses enqutes ont prouv le lien premier entre lhygine de vie et la sant. Lenqute Suvimax rappelle quune bonne alimentation peut rduire de 31 % le risque de cancers, et de 37 % la mortalit, alors quune tude de lUniversit de Cambridge (Royaume-Uni) rappelle la ncessit du respect de quatre rgles dor : pas de tabac, limitation de la consommation dalcool, activit physique et alimentation quilibre an daugmenter de 14 annes en moyenne son esprance de vie. Enn, selon lUniversit MacGill (Qubec), 30 % des cancers sont lis lalimentation. Ces diffrents travaux dmontrent limpact dune multiplicit de facteurs sur la sant mais qui nempchent nullement la lgitimit daction visant rduire les facteurs de risques individuels sur lesquels la personne peut agir directement. Ainsi, la mise en uvre dune offre de service qui vise une meilleure gestion de sa sant est possible. Cest ce que propose le coaching Sant Active en partant dune ide simple : agir sur les dterminants de la sant par une modication des comportements pour faire reculer la maladie et limiter le recours aux soins. Paralllement une rexion globale sur le redressement de la Scurit sociale et sur son nancement ds la sortie de crise, lInstitution a commenc une restructuration gnrale de ses missions et de ses mtiers.

1.2. Du disease management au case management


Fort de ce constat sur les dterminants de la sant, les pays anglo-saxons ont dvelopp trs largement des thories de management de la sant, la gense du dispositif sant active. EXPLICATIONS Le disease management est un systme coordonn dintervention et de communication en matire de soins, dirig vers les patients, pour les pathologies pour lesquelles limplication du patient a des effets signicatifs (adhsion aux traitements, modications de comportement, ...). Depuis le dbut des annes 90, les programmes amricains de disease management ont t une des rponses des assureurs privs amricains lpuisement du modle du managed care. La forte expansion de cette thorie sexplique par deux exigences : la ncessit de rechercher de nouvelles voies de matrise des dpenses, et le souci damliorer la qualit des soins dispenss aux malades chroniques. Le succs rside dans leur capacit exercer quatre fonctions mal assumes dans le systme de soins : lducation thrapeutique, la motivation des patients (coaching), la coordination des soins, et le suivi de ltat de sant des malades chroniques. Cette dmarche se dveloppe en parallle de laction du mdecin sans de relles interactions. La thorie du case management envahit progressivement les systmes de sant europens. Le case management met en uvre des plans de soins personnaliss pour des patients (gravit de la pathologie/situation sociale dfavorables) tout en coordonnant le parcours de soins assur par un case manager. Selon la dnition de Bachrach (1989), le case management doit faciliter laccs du patient aux services appropris, aider le patient dvelopper ses habilits de base, lui apporter une aide pratique plutt quune thrapie, mais surtout semployer au dpistage avec vigueur, tout en amliorant sa qualit de vie et recourir aux interventions cliniques seulement lorsque la situation lexige. Le case management sappuie sur la conviction que lhospitalisation doit constituer un dernier recours. Il vise mettre en exergue les soutiens possibles dans les aspects de la vie quotidienne. Cette thorie amne rduire le nombre dhospitalisations et leur dure, favorise une meilleure qualit de vie, et rduit considrablement le cot des traitements. Cest donc trs favorable pour le traitement thrapeutique des maladies chroniques. Ces thories sont lorigine de la rexion autour de Sant Active : aider lassur prendre en main sa sant pour quil devienne gestionnaire de son capital sant travers un ensemble dactions et de services diversis o lassur est acteur de sa sant.
N43 Janvier 2013

53

Les volutions de la Protection sociale

partir de cette dnition, lexpression de coaching dsigne une relation de soutien personnalis en vue de permettre chacun de mobiliser ses propres ressources et comptences an de rsoudre un problme ou datteindre un objectif prcis et ralisable. Le but est centr sur les capacits de la personne trouver ses propres solutions et lui donner accs ses ressources pour la rendre autonome et responsable. Le coach laisse ladhrent au dispositif toute la responsabilit de ses dcisions et actions. Il est un partenaire qui accompagne, clarie, aide dterminer des objectifs ralisables, mobiliser les ressources, identier les obstacles, laborer des plans dactions pour les surmonter et capitaliser la russite. Le Coaching Sant Active est une proposition daccompagnement personnalis vers de saines habitudes de vie. Il permet au public dentrer dans diffrents programmes lencourageant prendre en main sa sant et devenir acteur part entire. Un programme est une suite dateliers organiss selon une progression logique sur une dure donne. Un nombre obligatoire dateliers suivre est dni par programme. Pour y participer, la personne signe lors dun entretien individuel, une charte dengagements qui dnit les modalits de fonctionnement et concrtise la relation qui la lie au coaching pour le temps ncessaire.

1.3. Le projet Sant Active : le dbut dune mtamorphose de lAssurance maladie


LAssurance maladie dveloppe de nouveaux services en sant : Sant Active donc, que nous prsentons, mais aussi Sophia et Prado. Ces services ont des principes fondateurs communs : services facultatifs bass sur le volontariat des assurs, services de masse an doptimiser leur efcience, dploiement suivant la squence exprimentation / valuation / gnralisation ventuelle, dlais de mise en oeuvre courts du fait des capacits importantes du rseau de lAssurance maladie. Le dispositif Sant Active propose une offre de services trs vaste et personnalise. Lespace Sant Active est une vitrine de la Sant Active au cur du centre-ville. Il reprsente la porte dentre dans la dmarche sant active, interface physique entre lAssurance maladie et les assurs qui souhaitent adhrer au dispositif. Le coaching Sant Active sorganise autour de trois programmes daccompagnement personnaliss : la sant du cur, la sant du dos, et la nutrition active composs dateliers en groupe destins des assurs volontaires, anims par des professionnels de sant. Un processus dadhsion se met en place : entretien individuel, adhsion au club sant active pour favoriser le suivi, ateliers interactifs collectifs (8 12 personnes) de 1 h 30 3 h puis un suivi par un bilan de n de programme et un point six mois. En plus de cela une ligne nutrition active, service tlphonique ouvert tous, permet doffrir des rponses aux assurs aux questions relatives la nutrition et lhygine de vie par une ditticienne. En parallle, un bilan nutrition active, entretien individuel ouvert aux adhrents du club sant active, est propos pour faire le point sur les comportements vis--vis de lalimentation et de lhygine de vie. Des conseillers Sant Active accueillent les assurs dans les espaces Sant Active, alors que des dlgus Sant Active parcourent le territoire an de mettre en place des oprations dcentralises.
54
N43 Janvier 2013

Sant Active cre un lien privilgi avec les assurs volontaires adhrents, en recueillant leurs avis et suggestions, en suivant leurs comportements de ladhsion la consommation de soins : lensemble de ces lments permet alors lvaluation de la dmarche par un suivi de consommation de soins avant et aprs ladhsion. Prochainement le coaching en ligne sera un nouvel outil dans ce continuum dactions et de services diversis et complmentaires qui rvolutionnent aujourdhui lAssurance maladie et annonce des bouleversements dans les missions et les mtiers de lorganisme.

1.4. Un nouveau positionnement en cohrence avec la gestion du risque et les services aux assurs
La loi du 9 aot 2004 relative la politique de Sant publique retenait cinq priorits parmi lesquelles la qualit de la vie des patients atteints de maladie chronique . Ce plan stratgique met clairement en exergue que les maladies chroniques sont devenues un problme majeur de Sant publique. LAssurance maladie fait face de nombreux ds dont notamment des dpenses en sant qui ne cessent de crotre, une ncessit de comprimer la hausse des prlvements sociaux pour ne pas pnaliser la comptitivit de lconomie franaise, de grer la multiplicit dacteurs aux logiques diffrentes : mdecins, assureurs, tablissements de sant, patients Dans ce contexte complexe, et pour faire face ces multiples ds, lAssurance maladie met en uvre de nombreuses rformes qui visent favoriser laccs aux soins et matriser les dpenses de sant, mais aussi et plus encore dvelopper des objectifs de prvention primaire.

1.5. La Convention dObjectifs et de Gestion 2011-2013 : vers lAssurance Sant


Le dispositif Sant Active est le prolongement naturel des initiatives prises dans le cadre de la gestion du risque ou du service aux assurs : notamment par le dveloppement du coaching, et pour les autres services en sant comme Sophia, le dveloppement des plates-formes tlphoniques dInfosoins. Avec la COG 2011-2013, lAssurance maladie passe du rle de payeur un systme ax vers la prvention des risques. Accompagner pro-activement lassur tout au long de sa vie en dveloppant les offres de service personnalises adaptes la situation de sant de lassur. Aider nos assurs tre acteurs de leur sant en amliorant nos programmes de prvention, en menant des actions pdagogiques sur les bonnes pratiques et le cot du systme de soins, en accompagnant les patients atteints de maladies chroniques (exemple : le programme SOFIA) et en dveloppant lducation thrapeutique. Cest bien comme cela que se concrtisent les nouvelles missions de lAssurance maladie. Valoriser les assurs en bonne sant et se mobiliser pour quils le restent, se trouve alors au centre du mtier, valoriser la (bonne) sant et non la maladie. La vision se dplace mettant lassur au cur du systme. Les nouveaux objectifs gnraux et oprationnels rappellent lintrt du dispositif Sant Active : amliorer ltat de sant des personnes, prvenir la survenue de pathologie et viter les complications ; favoriser les objectifs de prvention et de gestion du risque ; proposer un soutien et un accompagnement personnaliss dans ladoption de saines habitudes de vie ; faire prendre conscience au public que la motivation et la participation sont essentielles au changement ; conseiller et orienter les participants vers le milieu mdical et associatif. Sant Active fait le lien entre les missions de gestion du risque et de services aux assurs. Parfois rattach la direction de la relation clients, ce dispositif est aussi li la gestion du risque ou la matrise mdicalise : llargissement des missions et leurs dclinaisons nous amne llargissement du spectre de nos mtiers. Sant Active cre une passerelle dans le parcours de lassur entre la gestion du risque et la relation clients.
N43 Janvier 2013

55

Les volutions de la Protection sociale

2. Les mtamorphoses des mtiers


de lAssurance maladie
2.1. De la culture de la prvention la notion de proactivit
LAssurance maladie bncie dune exprience certaine en termes de programmes concernant directement les assurs sociaux et leur proposant des prestations titre gratuit : suivi des nourrissons, bilan bucco-dentaire auprs des adolescents, suivi des grossesses, vaccination anti-grippale auprs des seniors et des personnes atteintes daffections de longue dure, dpistage organis de certaines pathologies (maladies gntiques rares chez les nouveaux-ns, cancer du sein). La culture de la prvention est bien ancre dans les actions des Caisses, nanmoins elle est souvent base sur un partenariat avec une association de prvention, sur un diagnostic sant, sur une cible de malades potentiels . Avec Sant Active, la prvention devient proactive, elle devient accessible tous. Selon le Haut Conseil de lAssurance maladie Trois critres paraissent dterminants pour quune politique de prvention produise des effets utiles : la participation, la qualit, la traabilit . Sant Active rpond ces trois critres : une offre propose tous et accueillie favorablement, une qualit des oprations de prvention encadres par des professionnels de sant, une traabilit via un suivi des adhrents grce au club Sant Active. Sant Active propose des services facultatifs bass sur le volontariat des assurs et leur motivation. La proactivit est une caractristique essentielle de la dmarche alors que dans les prises en charge traditionnelles on attend que le patient exprime une demande au systme de soins, Sant Active vise anticiper les besoins et provoquer un changement dattitude. Cest loccasion dune dmarche individualise de prvention partir du niveau de comptence et de connaissance de lassur et des problmes quil peut rencontrer. Ce dispositif sefforce dinuencer les comportements plutt que de les contraindre. Enn, en plus des valeurs de motivation et de volontariat, lautonomie est au cur du dispositif : dans la rexion sur les nouvelles missions de prvention de lAssurance maladie, le respect de lautonomie est considr comme devant guider toute dmarche. Il conoit de fournir lassur les connaissances et favoriser les apprentissages ncessaires pour quil prenne en charge activement son quotidien. Il appartient alors au sujet, ainsi clair de prendre les dcisions et deffectuer les choix qui lui apparaissent opportuns pour faire face ses mauvaises habitudes de vie. La lgitimit du coaching se trouve incluse dans cette notion dautonomie et de volontariat de lassur.

2.2. Des mtiers en constante mutation


De nouveaux mtiers voient le jour en plus de nouvelles missions de management : assurer le quotidien en assurant lexemplarit, donner du sens aux nouvelles missions, constituer une quipe projet en recrutant des experts externes, responsabiliser en laissant de lautonomie et de linitiative.

2.3. Le conseiller Sant Active


Le conseiller Sant Active propose un soutien et un accompagnement personnaliss dans ladoption de saines habitudes de vie en restant dans lcoute et lempathie. Pour cela il doit faire prendre conscience au public que la motivation et la participation sont essentielles au changement.
56
N43 Janvier 2013

Lexemple de lentretien du futur adhrent illustre bien ce changement. Lentretien est bas sur lchange, le respect et lencouragement des progrs raliss. Cette technique dentretien est issue de la dmarche Rogerienne dcoute centre sur la personne. Cette approche vise obtenir un changement de comportement en aidant la personne explorer et rsoudre son ambivalence. Lentretien se droule dans une atmosphre empathique o lon sollicite la participation active de la personne. Sont proscrits de cette dmarche : la persuasion, la confrontation agressive et largumentation. La motivation au changement doit venir de la personne elle-mme, elle ne doit pas tre impose de lextrieur. Le conseiller en prvention aide la personne identier ses valeurs intrinsques et ses objectifs qui seront moteurs du changement. Une personne qui se sent comprise et coute est davantage dispose souvrir et partager ses expriences, ce qui permettra au conseiller de connatre ses ressources et ses points faibles face au processus de changement. Le rle du conseiller va tre de faciliter lexpression des deux cts de lambivalence et guider la personne vers une rsolution acceptable de lambivalence, ce qui va engendrer le changement.

2.4. Le dlgu Sant Active : un acteur de la vie locale proche des Pouvoirs publics
Le dlgu Sant Active est une vraie mtamorphose des mtiers : il sintgre comme un nouvel acteur de la vie locale, proche des Pouvoirs publics, des collectivits territoriales, et des lus. Il assure un contact de proximit avec les assurs, grce des actions pdagogiques et prventives localises. Il est lacteur doprations dcentralises sur le territoire. Contrairement au conseiller Solidarit, proche des structures publiques et associatives plus sociales et prcaires , le dlgu Sant Active communique vers lensemble des administrs du territoire grce un outil : le diagnostic sant.

2.5. Une activit base sur la gographie de la sant


Agir en sant avec efcience, cest prioriser et cibler ses actions. Le dlgu Sant Active a pour mission de prsenter aux lus, aux responsables associatifs, aux professionnels de sant, dans le territoire de proximit, les grandes caractristiques de la sant des habitants, en comparaison avec le reste du dpartement. Il organise des runions publiques durant lesquelles le dbat pourra librement se placer pour mieux comprendre les points forts et faibles de la Sant publique locale. Derrire des questions du quotidien, explores de manire non culpabilisante, ce sont les solutions locales qui seront prsentes : celle des services en sant et notamment de sant active, mais aussi les actions existantes ou venir, en proximit, pour que chacun parvienne mieux utiliser les ressources locales. LAssurance maladie dispose de nombreuses donnes de sant qui peuvent servir, une fois agrges pour rester anonymes, comparer nement des indicateurs de sant entre les zones gographiques diffrentes. Elles peuvent tre rapproches de donnes concernant les mmes territoires et dcrivant dautres paramtres. Ritrer la mme analyse aprs une action est un des moyens les plus puissants den objectiver le rsultat. Base fondamentale du travail du dlgu Sant Active, lanalyse de la gographie de la Sant est aussi un service partag, forte valeur partenariale : le partage implique aussi la complmentarit dans les services proposs, bien souvent sur la base des activits dj existantes de lAssurance maladie. Il est fondamental de multiplier les actions locales pour fdrer. La dmarche de bien-tre et de bien-vivre sappuie sur une synergie doutils et dactions visant promouvoir et faciliter ladhsion. Un fort relais rside dans louverture de linnovation aux partenaires (public/priv, associations, ).
N43 Janvier 2013

57

Les volutions de la Protection sociale

3. Une mise en lumire des missions et des mtiers


de lAssurance maladie au prisme de Sant Active
Sant Active reprsente une porte dentre sur le monde de lAssurance maladie. Le dispositif permet de communiquer en masse auprs des assurs mais aussi des relais dopinion. Le dploiement national de Sant Active met en exergue de nouvelles thmatiques de communication pour la Protection sociale. travers les nouveaux services en sant, lAssurance maladie modie son image de marque, dveloppe une nouvelle culture dentreprise interne et externe. Sant Active permet une communication dans les mdias plus favorable linstitution : loin des thmatiques de dcit et de remboursement de soins, le message se tourne vers la sant des assurs, la prvention et les dterminants de la sant au quotidien. LAssurance maladie passe dune image passive active. De lAssurance maladie lAssurance Sant. De plus, le club Sant Active donne la possibilit de communiquer avec les adhrents et donc avec les assurs autour du systme de sant. La notion dcoute incluse dans les nouveaux mtiers sintgre dans les stratgies de communication. Au-del de la notion de services, le club propose ses adhrents dtre partie prenante pour rchir ensemble aux services proposs par lAssurance maladie. Pour exemple, des tables rondes ont t inities en Sarthe, invitant les membres du club sexprimer pour recueillir ides, ractions et suggestions. En plus de ces moments participatifs, les adhrents reoivent chaque anne un questionnaire dvaluation pour donner leur opinion sur les services proposs. tre acteur de sa sant, cest aussi participer lamlioration du systme de sant et lavis des membres du club Sant Active y contribue. Sur cette dimension en communication, lAssurance maladie fait avancer lide que la sant est un capital individuel quil faut prserver et le systme de sant un bien commun quil faut protger. Lorganisme prend en compte limpact de ses actions sur lextrieur. Il souvre au grand public, il devient un acteur de la vie locale, un ambassadeur de la Sant publique. Ceci a des rpercussions sur les missions des services supports et sur les missions de pilotage stratgique des organismes dAssurance maladie. Il est donc urgent de donner une image positive de lInstitution mais aussi de la pratique des professionnels de sant, de concilier lactivit traditionnelle de remboursement et celle dassureur sant dans les politiques de communication tout en faisant accepter un changement culturel dans lactivit des Caisses.

3.1. Le.coaching Sant Active


Dvelopper la communication, cest aussi dvelopper les outils de communication, cest pour cela que le coaching en ligne le.coaching est une offre en cours de dveloppement. Service daccompagnement sant personnalis en ligne destin modier les habitudes de vie, ce prochain service sera diversi grce deux modules pour rpondre aux diffrents besoins : un complment au coaching Sant Active, et un accompagnement en ligne autonome. lre du web 2.0 et de lexplosion des rseaux sociaux, tre acteur de sa sant passe aussi par Internet et ses services dmatrialiss. Disponible ds cette anne, le service de coaching en ligne va proposer aux assurs un accompagnement sant personnalis destin amliorer et modier ses habitudes de vie grce un coach accessible 24 h/24 et 7 j/7.
58
N43 Janvier 2013

Le.coaching va donc permettre chaque assur de bncier du service de coaching Sant Active selon ses disponibilits. Vritable complment ou alternative au coaching Sant Active en prsentiel, cet e.coaching offrira informations, conseils et suivi personnalis sur la nutrition, la sant du dos ou la sant du cur. Depuis son ordinateur, sa tablette ou son smartphone, lassur pourra bncier dun accompagnement adapt ses besoins. Ce service dducation en sant dlivr par Internet garantit une galit daccs aux assurs, quils soient citadins ou ruraux, actifs ou retraits Le.coaching est ainsi destin rpondre aux attentes et aux besoins dun maximum dutilisateurs. Le.coaching personnalisera dans la dure le service offert et restera gratuit. Lors de linscription, lutilisateur sera orient vers laccompagnement le plus adapt selon son prol. Il offrira ensuite un contenu personnalis et ludique : informations et conseils pratiques, quiz et auto-positionnement, exercices, animations virtuelles, vidos, clips et jeux Pour mesurer lavance de ses progrs, lassur accdera aussi des modules de reporting : courbes dvolution, chiffres cls personnels, bilan de situation Lenrichissement des connaissances et la motivation seront entretenues, en fonction des changements de comportement de lassur (freins, difcults, succs ou avances rencontres pendant le suivi).

Conclusion
Lvaluation des missions de Sant Active a permis de mesurer limpact du dispositif sur la consommation de soins, y compris les prestations en espces (hors maternits) et les prestations hospitalires. Grce au partenariat avec le laboratoire Manceau de mathmatiques de lUniversit du Maine (France) en fvrier 2011, lapport de la prvention sur le changement des habitudes de vie et la consommation de soins a pu tre quanti et les rsultats sont plus que signicatifs. Le dploiement national de Sant Active et les autres services en sant vont durablement mtamorphoser notre institution, mais ds prsent nos missions et nos mtiers. 2012 marquera une tape importante dans lhistoire des services en sant de lAssurance maladie. Les assurs sont de plus en plus nombreux venir rejoindre le dispositif et les rsultats de lvaluation, ainsi que les tmoignages des assurs prouvent quil est possible dagir pour entretenir son capital sant un meilleur cot. Les nouvelles missions donnes aux agents sont encourages par le succs du coaching : ce qui renforce la lgitimit et la conviction de poursuivre dans ce sens. La mtamorphose gnrale est lance. Permettre aux assurs de mieux grer leur sant et prserver lavenir de lAssurance maladie sillustre comme la nouvelle culture dentreprise pour une Institution qui ne cesse dvoluer. Linnovation devient le moteur dune modernisation durable des organismes. La qualit de service samliore, linteraction avec les assurs se simplie et la communication avec lespace public est favorise par lessor de ces nouveaux outils : la mtamorphose fait merger une combinaison de diffrents leviers : lcoute des usagers, linnovation des agents, les partenariats externes, lusage des nouvelles technologies. Le projet Sant Active cest donc faire de la contrainte nancire et des enjeux socitaux un vecteur dinnovation.

N43 Janvier 2013

59

Fondement et dveloppement de la gestion du risque

Jean-Marc Aubert
Associ Jalma Ancien directeur de la gestion et lorganisation des soins CNAMTS (2005-2010)

La gestion du risque est devenue un axe prioritaire de la politique de sant de notre pays depuis une dizaine dannes. Elle est au centre de lactivit de lAssurance maladie. Cette situation sexplique par le dsquilibre persistant des comptes, par les difcults rencontres dans la mise en place des solutions alternatives de redressement telles la baisse des remboursements ou la hausse des prlvements, et par la volont collective daccrotre la qualit des soins.

1. Dnir la gestion du risque


1.1. Le terme de gestion du risque
Le terme de gestion du risque nest pas un terme nouveau. Ds la cration de lAssurance maladie, son objectif est dassurer la gestion du risque maladie de ses assurs. Ainsi, larticle 3 de lordonnance du 4 octobre 1945 stipule : Les Caisses primaires de Scurit sociale assurent la gestion des risques maladie, maternit et dcs . Nanmoins le terme de gestion du risque reste peu usit pendant de nombreuses annes. En 1996 il apparat de nouveau dans la loi pour qualier les plans daction tablis par les Caisses au niveau local (article L. 211-2-1 du Code de la Scurit sociale). En 1999, le plan stratgique de lAssurance maladie adopt par le conseil de la CNAMTS est le premier plan densemble dune recherche de lefcience des dpenses de lAssurance maladie. Il ne mentionne nanmoins pas le terme de gestion du risque. Cest la loi du 13 aot 2004 portant rforme de lAssurance maladie qui consacre nalement ce terme, en prvoyant des orientations de gestion du risque votes par le conseil de la CNAMTS (article L. 221-3 du mme code) et des changes sur les programmes de gestion du risque entre lUnion nationale des Caisses dAssurances maladie et lUnion nationale des organismes complmentaires dAssurance maladie (article L. 182-3 du mme code). Ce terme de gestion du risque voque trs clairement le ct assurantiel de lAssurance maladie. Il porte une connotation plus large que des expressions comme la rgulation des dpenses ou la matrise mdicalise.
60
N43 Janvier 2013

Grer le risque pour un assureur revient : lvaluer ; le prvenir ; le rduire, ou rduire ses consquences nancires ; le tarifer ses clients ; transfrer la partie du risque qui ne peut tre supporte. Mme si lAssurance maladie est bien dnie ds 1945 comme un assureur sant, ses caractristiques en font un assureur trs particulier. Deux pratiques qui sont au cur de la gestion du risque des autres assureurs lui sont totalement trangres : la tarication du risque puisque ses recettes sont des prlvements obligatoires et le transfert du risque, la loi ne prvoyant pas de rassurance. A contrario, les autres composantes de la gestion du risque sont galement au cur de son activit.

1.2. Les orientations de gestion du risque


Depuis 2004, le conseil de la CNAMTS a vot par deux fois des orientations de gestion du risque (en 2005 et en 2010). Les orientations de gestion du risque votes en 2005 apparaissent particulirement importantes puisquelles vont dterminer ltendue de la gestion du risque. Elles retiennent un champ vaste dapplication allant de linformation des assurs lorganisation des soins. Cela est li la volont de dnir une politique ayant un impact systmique. En contrepartie, il est ncessaire dtablir une coopration avec les autres rgimes dAssurance maladie est notamment travers lUnion nationale des Caisses dAssurance maladie et avec ltat, qui valide ces orientations lors de la signature de la COG 2006-2009. Les orientations sarticulent autour de cinq axes : Le premier est la prvention et linformation de lassur. Ce domaine comprend notamment linformation sur le bon usage du systme et sur loffre de soins locale, la prvention et laccompagnement des patients. Lobjectif est daider lassur devenir un vritable acteur de sa sant, conformment aux recommandations de lOrganisation Mondiale de la Sant. Linformation et laccompagnement des professionnels de sant pour promouvoir des pratiques de qualit et efcientes constitue une deuxime ligne de force. Le souhait de lAssurance maladie est daccrotre lefcience de lactivit et de la prescription des professionnels de sant par diffrents moyens, qui vont de la xation dobjectifs collectifs dans le cadre conventionnel la communication directe de recommandations de bonne pratique. La gestion stricte du primtre du remboursement vient complter laction en direction des assurs et des professionnels. Cela ncessite dabord le contrle individuel des droits et des tarications et la justication mdicale des soins. Mais au-del, il sagit aussi de promouvoir une gestion active du champ de la prise en charge collective en fonction du service mdical rendu et du rapport cot/bnce. La constitution dune offre de soins ajuste aux besoins, au niveau national et territorial, en privilgiant les processus de soins et les modes dorganisation et dexercice les plus efcients, constitue le 4e axe ; en effet lAssurance maladie peut agir sur lorganisation des soins travers les conventions, toutefois lefcacit de son action ncessite un fort partenariat avec le ministre de la Sant. Enn, le recours plus large aux incitations nancires simpose pour faire voluer les comportements des professionnels et des usagers, en complment des actions dinformation et daccompagnement voques plus haut.
N43 Janvier 2013

61

Les volutions de la Protection sociale

Ces cinq axes dessinent une cartographie de la gestion du risque. Lambition de lAssurance maladie est dtre trs oprationnelle et ces orientations ont t dclines en plans daction impliquant lensemble de son rseau ainsi que certains de ses partenaires. En 2010, les orientations votes sinscrivent dans le prolongement des orientations de 2005 et proposent de consolider les actions menes et dtendre leur champ dimpact. Elles rorganisent ces thmes autour de 5 objectifs stratgiques : garantir laccs aux soins et rduire les ingalits de sant, aider les assurs tre acteurs de leur sant, amliorer la qualit de la prise en charge, favoriser le bon usage, rembourser les soins utiles au juste prix.

2. Le dveloppement de la gestion du risque


Ces orientations ont conduit lAssurance maladie mettre en uvre en partenariat avec ltat, les autres rgimes dAssurance maladie et les professionnels de sant, des actions nombreuses et diversies.

2.1. Les actions antrieures 2005


Mme si leur qualication a vari au l des annes, de nombreuses actions de lAssurance maladie antrieures aux annes 2000 sont des actions de gestion du risque au sens de sa dnition actuelle. LAssurance maladie les a dailleurs intgres dans ses programmes annuels et pluriannuels. Les premires actions dveloppes historiquement sont les contrles individuels des prestations : contrle administratif de la facturation, pour vrier la conformit la lgislation (droits des assurs, respect des tarifs, des cotations), mais aussi contrle de la justication mdicale des prestations, travers des ententes pralables ou des contrles a posteriori. Ces contrles restent aujourdhui laction de base de la gestion du risque et sont devenus de plus en plus prcis et efcaces en particulier grce lvolution technologique. Progressivement, ce contrle individuel a t complt par une approche plus globale de lactivit des professionnels : les annes quatre-vingts ont vu apparatre les tableaux statistiques dactivit et de prescription , examins par des comits locaux chargs de dtecter les pratiques abusives. Un tournant a t opr au dbut des annes 1990 avec lapparition de la matrise mdicalise. La convention de 1993 a ainsi mis en place les Rfrences Mdicales Opposables (RMO), travers lesquelles les mdecins sengageaient individuellement au respect de ces rfrentiels. Au cours des annes suivantes, le service mdical a lanc plusieurs programmes dintervention pour amliorer la qualit des soins et optimiser les cots de prise en charge de certaines pathologies. La matrise mdicalise a t aussi un des volets de la rforme Jupp travers notamment lordonnance n 96-345. Mais les mesures centrales de responsabilisation nancire des professionnels ont d tre abandonnes. Des programmes de prvention sont mis en uvre paralllement ces volutions, par exemple au travers du Fonds national de prvention, dducation et dinformation sanitaire cr en 1989. Enn, la cration des URCAM en 1996 a permis dtendre les actions de lAssurance maladie dans de nouveaux domaines, comme linstallation des professionnels.
62
N43 Janvier 2013

2.2. La mise en uvre des orientations de 2005 et de 2010


La loi de 2004 et le vote des orientations en 2005 entranent un dveloppement des actions de gestion du risque de lAssurance maladie. Pour une meilleure information des patients, Amli direct reprend un programme antrieur qui mettait la disposition des assurs un annuaire de loffre de soins. Cet annuaire est enrichi progressivement avec les tarifs des professionnels ambulatoires puis hospitaliers. En 2011, des informations sur la qualit y sont ajoutes. Dans le domaine de la prvention, plusieurs programmes sont dvelopps. Lambition est de favoriser la participation des assurs les plus rticents ; dans ce but ces programmes sont dclins de manire diffrencie en fonction des populations (ge, habitude mdicale, lieux dhabitation). Ainsi le programme M T dents met en uvre des moyens de communications cibls pour les enfants et les adolescents. De plus, un effort particulier est fait en direction des familles dont les enfants nont pas eu de visite dentaire dans les deux annes prcdentes. En termes daccompagnement des assurs, laction la plus notable reste le programme SOPHIA. Inspir des mthodes de disease management dveloppes aux tats-Unis, ce programme prvoit un accompagnement cibl des patients diabtiques. Ouvert en 2008, ce service comprend n 2011 130 000 adhrents dans 19 dpartements. Il est progressivement tendu lensemble du territoire et de nouvelles pathologies (maladies cardiaques et respiratoires). Un nouveau mtier a t cr loccasion : les conseillers en sant, inrmires qui accompagnent les patients et leur apportent des conseils pour mieux vivre leur maladie. Les actions de gestion du risque concernent aussi les professionnels, sappuyant notamment sur le cadre conventionnel. Elles portent tant sur la prescription que sur lactivit. La convention 2004 avec les mdecins portait un certain nombre dobjectifs en termes de matrise mdicalise. Les textes conventionnels successifs ont enrichi cette liste dobjectifs et ont actualis ces derniers. Les conventions avec dautres professions ont permis dtendre ce concept. Ces objectifs collectifs renforcent la lgitimit de lAssurance maladie auprs des professionnels tout en permettant un soutien des syndicats en termes daction. Nanmoins, les rsultats ncessitent une action individualise. Cest pourquoi lAssurance maladie a dvelopp le mtier de Dlgu de lAssurance Maladie (DAM). Le dlgu de lAssurance maladie rend visite aux professionnels de sant et les informe tant sur les objectifs collectifs et leurs ventuelles dclinaisons individuelles que sur les bonnes pratiques. De nombreux thmes ont t traits en quelques annes, par exemple les diffrentes classes pharmaceutiques, les transports, les gnriques ou les arrts de travail. Lambition est de construire un message clair sur le domaine considr et de le dlivrer au bon professionnel, sans lui donner limpression de remettre en cause sa pratique ni de la lui enseigner. Le dlgu na en effet ni la comptence ni la lgitimit pour cela. Au contraire, linformation dlivre permet au professionnel de faire voluer lui-mme ses pratiques. Dautres types dactions sont mis en uvre tel par exemple le dveloppement dentente pralable cible. Ces dispositifs assez coteux sont rservs soit aux professionnels ayant fait lobjet dune pnalit la suite dun contrle, soit aux domaines dont les enjeux nanciers ou de sant publique apparaissent importants. Lobjectif est dobtenir une volution plus rapide et plus importante des pratiques. Les actions de gestion du risque en direction des professionnels ne ciblent pas uniquement leur pratique mdicale mais aussi dautres lments comme leur rpartition sur le territoire ou leur usage de linformatique. Ainsi, les actions dinformation que les URCAM avaient lances sur linstallation des professionnels ont t compltes pour les inrmiers et les masseurs-kinsithrapeutes par la mise en place de dispositifs plus contraignants dnis conventionnellement : restriction dinstallation dans certaines zones et incitations nancires entre autres.
N43 Janvier 2013

63

Les volutions de la Protection sociale

Plusieurs principes clefs guident ces actions : Le ciblage des populations. Que ce soit pour les assurs ou pour les professionnels, le ciblage est un lment essentiel de lefcacit pour viter des investissements inutiles. La graduation des actions. Lobjectif de lAssurance maladie est dobtenir une modication des comportements. Pour obtenir une modication donne, lAssurance maladie met en uvre plusieurs actions de manire cohrente : linformation gnrale, les visites aux professionnels, les contrles. Ces derniers sont rservs aux professionnels dont les comportements apparaissent dviants alors que linformation, gnrale ou cible, vise lensemble des professionnels. La personnalisation de linformation dlivre. Plus linformation dlivre est personnalise, plus le bnciaire en tiendra compte. Ainsi, les programmes daccompagnement des patients ou dinformation des professionnels utilisent les informations de remboursement. Une volution continue des modes daction. Lacceptabilit des modes daction varie avec le temps ; la plupart du temps, une campagne de contrle ne peut tre ralise quaprs une campagne dinformation, sauf si les rgles sont dj bien connues. De mme, pour faire voluer les comportements des professionnels, les moyens dactions sont enrichis en permanence : objectifs collectifs ds 2004, visites des dlgus de lAssurance maladie partir de 2005, campagnes de contrle cibles ensuite, contrat damlioration des pratiques individuelles en 2009, rmunration la performance conventionnelle des gnralistes en 2011,

3. Rsultats et perspectives
3.1. Des rsultats signicatifs sur les pratiques
Les rsultats de ces actions de gestion du risque apparaissent signicatifs : les comportements des professionnels de sant et des assurs voluent. Limpact sur les dpenses est aussi signicatif ; ainsi, aprs de nombreuses actions tant en direction des assurs quen direction des professionnels de sant, le taux de dlivrance des gnriques quand il en existe a atteint les niveaux internationaux : plus de 80 % contre moins de 30 % au dbut des annes 2000. De mme, des volutions dans les prescriptions de certaines classes thrapeutiques ou dans certaines activits comme la kinsithrapie sont observes. Les actions de prvention et daccompagnement ont galement un impact efcace et quantiable : 42 % des enfants de 6 ans ont particip au programme de prvention bucco-dentaire Mt dents en 2011. Globalement, laction de gestion du risque a contribu au ralentissement de la progression des dpenses, notamment celles des soins de ville. Le taux de croissance de ces dernires est dailleurs depuis plusieurs annes des niveaux extrmement bas, la fois historiquement et comparativement aux autres pays dvelopps.

3.2. Une amlioration continue de lefcacit des actions


Quelle que soit lvolution de la terminologie, la gestion du risque est devenue une politique indispensable la prennit de notre systme de sant. Dans un contexte conomique qui ne permet pas de hausse massive des recettes de lAssurance maladie, elle contribue au redressement des comptes de lAssurance maladie tout en amliorant la qualit de la prise en charge des patients.
64
N43 Janvier 2013

Son efcacit devrait continuer crotre. En effet, notre comprhension du systme de sant samliore. Le codage des prestations permet de dvelopper des analyses de plus en plus prcises sur les types de soins effectus et les parcours de soins des patients. Ainsi, de nombreux travaux conduisent prciser les dterminants des dpenses de sant, les modes de prise en charge pour les principales pathologies chroniques et, surtout, leur disparit tant au niveau national que local. Ces travaux aident galement identier des pistes damlioration de notre systme de sant, des sources dactions nouvelles. Si les amliorations du codage devraient tre limites au cours des prochaines annes, le travail danalyse, lui, nen est qu son commencement et devrait tre facilit par lintgration progressive danalyses sur les donnes cliniques obtenues par le dveloppement du dossier mdical. Par ailleurs, les possibilits dactions senrichissent progressivement du fait de lvolution des technologies et surtout de celle des mentalits. Des modes dactions comme la rmunration la performance des professionnels de sant taient peu envisageables il y a seulement 5 ans. Son acceptation par les mdecins libraux marque un tournant. En effet, lobjectif de la gestion du risque est la responsabilisation des acteurs. Celle-ci est dabord passe par linformation et le risque de contrle. La rmunration est un nouveau levier indispensable. Elle permet de renforcer la responsabilisation des offreurs de soins, qui favorisera une meilleure intgration des contraintes et ambitions collectives dans les activits quotidiennes. Cela est indispensable pour faire voluer le systme de sant vers plus defcience.

3.3. Vers un largissement de la gestion du risque


Enn, lextension de la gestion du risque de nouveaux domaines est incontournable. La loi HPST de 2009 a mis en place une coordination entre lAssurance maladie et ltat au niveau national et au niveau rgional. Cette coordination doit permettre le dveloppement de programmes rgionaux de gestion du risque, coordonns par les agences rgionales de sant tendue lensemble de loffre de soins. Elle se met actuellement en place. Elle suppose de rpondre deux ds. Le premier est li aux diffrences de culture. Lexemple de nombreuses fusions dans le monde conomique illustre les difcults que cela pose. La qualit du management et le facteur temps sont des lments essentiels. Le second est plus fondamental : y rpondre suppose une rupture par rapport une volution structurelle du systme de sant franais. Lenjeu dune coordination accrue entre le ministre de la Sant, les ARS et lAssurance maladie est de mener une politique cohrente sur lensemble du systme de soins indpendamment des secteurs doffre (ambulatoire, tablissements sanitaires, mdico-social). Dans le domaine de la gestion du risque, le bnce de cette politique est dans la rorganisation de la prise en charge entre ces diffrents secteurs. Cette optimisation du parcours de soins des patients est probablement le principal gisement defcience du systme de sant. Dans tous les pays dvelopps, elle est passe par un transfert des soins des tablissements vers la ville. Un tel transfert saccompagne dun rquilibrage des dpenses entre ces deux secteurs. Or, comme la montr lobservatoire du nancement de la sant en France publi par Jalma en 2012, depuis 10 ans, on observe linverse en France : les dpenses de soins en tablissement progressent un peu plus vite que les dpenses de soins en ville. Ce phnomne sest en outre plutt accentu au cours de ces dernires annes. Seule une action dtermine des pouvoirs publics pourrait inverser cette tendance. Elle se droulera nanmoins dans un contexte conomique difcile. Un autre largissement de la politique de gestion du risque est probable : une action accrue des organismes complmentaires dAssurance sant. Ces derniers dveloppent aussi leurs politiques de gestion du risque, en mettant notamment en place des rseaux de professionnels, pour favoriser la qualit et la matrise des prix, ainsi que des programmes de prvention et daccompagnement des patients. Des cooprations nouvelles entre ces organismes, lAssurance maladie, des offreurs de soins et les ARS pourraient se nouer. Des obstacles nanmoins existent en ce qui concerne la coopration entre assureurs de base et assureurs complmentaires :
N43 Janvier 2013

65

Les volutions de la Protection sociale

le partage du risque entre rgime de base et rgime complmentaire est trs variable suivant le type de prestation ce qui conduit une diffrence non pas dans la nature des risques mais dans les priorits daction ; la diffrence de structure entre le march de lassurance de base, monopolistique, et celui de lassurance complmentaire, concurrentiel. Nanmoins, autour de la couverture de certaines populations (fonctionnaires, indpendants, agriculteurs), de telles cooprations sont en train dmerger du fait des liens forts prexistant entre assureurs obligatoires et assureurs complmentaires. En conclusion, la politique de gestion du risque se dveloppera au cours des prochaines annes, pour donner naissance de nouvelles formes dactions et de partenariat. Le d qui se dresse devant nous est considrable : il ne sagit de rien de moins que lalignement de tous les acteurs sur un objectif daccroissement de lefcience de la prise en charge des patients ; une plus grande qualit de soins, un cot matris.

66

N43 Janvier 2013

Les possibles mutations de la politique familiale

Delphine Chauffaut
Responsable du dpartement Questions sociales au Centre danalyse stratgique (CAS)

Circonscrire la politique familiale en France est dj un jeu complexe. Les auteurs qui sy sont essays (Damon, 2006 ; Elbaum, 2008, Haut Conseil de la Famille, 2010) ont propos diffrentes reprsentations, des tableaux comparatifs aux ptales concentriques, soulignant que, au-del dun cur clairement identi (les prestations familiales et les services aux familles), laffectation dautres dispositifs (part familialise des prestations de soutien au revenu, scalit, avantages familiaux de retraites) cette politique est plus dbattue. En tout tat de cause, un minimum denviron 2,5 points de PIB et un maximum denviron 6 points semblent encadrer lampleur financire de la politique familiale. Au-del de cette variation chiffre, la multiplicit des objectifs quelle poursuit et des modes dintervention de la politique familiale frappe lanalyste. Sur cette politique qui date, dans sa forme actuelle, de laprs-guerre, se sont empiles des strates successives, qui dessinent le portrait dune politique multiple dont les rsultats, notamment en termes de fcondit, sont souvent salus. La prsentation la plus simple de ces objectifs est celle des programmes de qualit et defcience de la Scurit sociale, qui propose quatre orientations : contribuer la compensation nancire des charges de famille, aider les familles les plus vulnrables, concilier vie familiale et vie professionnelle, garantir la viabilit nancire de la branche famille. Cette prsentation, qui a lavantage de la clart, pourrait se subdiviser en des sous-segments qui prennent plus ou moins despace dans limaginaire et dans les rformes envisages. Ainsi, le soutien la natalit, dsormais formul sous langle de la possibilit pour les parents davoir le nombre denfants souhaits, nest pas si dconsidr que le laisse croire son absence dans les objectifs du PQE, voir les nombreuses rfrences des hommes et femmes politiques notre taux de fcondit lev par rapport aux autres pays occidentaux. Sous la formulation de laide aux familles vulnrables se cachent la fois la redistribution verticale, mais aussi la prise en compte des situations familiales particulires, qui fondent des dispositifs daction sociale comme le soutien la parentalit. Par ailleurs, dautres objectifs ont pu tre mis en avant, comme, sur laccueil du jeune enfant, le libre choix des familles, ou encore lgalit des chances. Enn, des objectifs transversaux, comme la cohsion sociale ou lgalit
N43 Janvier 2013

67

Les volutions de la Protection sociale

hommes-femmes, ont des impacts sur la manire daborder la politique familiale et ses rformes. Sur le plan des modalits dintervention galement, la politique familiale est multiple. La Cour des comptes souligne ainsi dans son rapport sur la Scurit sociale de 2012 quau sein mme des prestations familiales existent des prestations universelles (les allocations familiales, en tout cas partir du deuxime enfant), des prestations sous conditions de ressources (lallocation de rentre scolaire) et des prestations modules en fonction des revenus (les complments modes de garde de la prestation daccueil du jeune enfant). On pourrait ajouter cette liste les prestations de soutien aux revenus, qui sont familialises (prestations logement, revenu de solidarit active). Hors ces prestations, les services offerts aux familles offrent une autre modalit dintervention de la politique familiale : tablissements daccueil des jeunes enfants, accueil de loisirs, lieux daccueil enfant-parents sont des soutiens importants (et, lorsquils comprennent un tarif progressif, redistributifs) aux familles ; tout comme les accompagnements plus ou moins individualiss dans le cadre du soutien la parentalit (Hamel, 2012). Enn, le systme scal, avec le principe du quotient familial et les rductions lies aux dpenses pour les enfants, est galement une forme de soutien aux familles. La multiplicit de ces objectifs et de ces modalits dintervention rend difcile lvaluation de cette politique. Des analyses comparatives internationales (voir par exemple Thvenon, 2011) parviennent toutefois montrer que lensemble de ces dispositifs, formant une politique forte et diversie (HCF, 2011), assure une certaine conance au sein de la population qui se traduirait (mme si le calcul est compliqu tablir) par de bons rsultats sur la natalit et sur le taux demploi fminin, qui sont nalement les principaux objectifs discuts(1). Difcile mesurer, complexe valuer, la politique familiale franaise ne saurait donc recevoir un constat simple quant ses volutions. La premire partie de cet article tente toutefois de faire le point, en lien avec les principales volutions sociales, sur les principales mutations passes de cette politique qui, tout en conservant les principes originels, ont permis de construire le chteau de cartes complexe quelle est devenue. Aprs ce point de situation, deux parties sont consacres aux mutations possibles. Nous basant sur un exercice de prospective ralis en 2008 par la branche famille, ainsi que sur des travaux de plusieurs auteurs publis depuis, nous imaginerons deux grands types doptions, qui semblent encore possibles au lendemain dune crise conomique qui a modi les quilibres de moyen terme envisageables depuis cet exercice de prospective : une option dfavorable une grande politique familiale, qui deviendrait plus restreinte, ou plus transversale et une option consistant conserver lesprit dune politique familiale puissante, en en refondant les objectifs et les modalits dintervention.

(1) Notons quil existe aussi des travaux sur la rduction de la pauvret, mais qui ne se focalisent pas sur les impacts de la politique familiale.

68

N43 Janvier 2013

1. Le changement dans la continuit :


la politique familiale depuis 1945
La politique familiale, construite la sortie de la Seconde Guerre mondiale sur un consensus fort, sorganisait autour de quatre prestations dune part (les allocations familiales, lallocation de salaire unique, les allocations prnatales, lallocation de maternit) et dun systme scal familialis dautre part. Les enjeux taient lpoque clairement natalistes, et les sommes alloues la branche famille dpassaient celles ddies aux branches maladie et vieillesse, reprsentant presque la moiti du budget de la Scurit sociale. Plusieurs volutions, sociales, conomiques et dmocratiques, ont toutefois compliqu ce systme. Parmi celles-ci, les volutions majeures sont sans doute celles de la famille ; elles sont nombreuses, et ont t trs largement traites par les sociologues de la famille (Singly, 2007 ; Dchaux, 2007) ; pour notre sujet, nous nen retiendrons quun nombre limit. Le premier est sans doute le nombre croissant de sparations et de divorces : lIned en compte annuellement environ 145 000 qui concernent au moins un enfant ; les bilans statistiques de lINSEE montrent que le nombre de divorces excde dsormais la moiti des mariages au cours dune anne donne. Ce phnomne connu, mais nanmoins majeur, a plusieurs sries de consquences en matire de politique familiale. Dune part, elle cre de nouveaux types de familles, dont les besoins sociaux peuvent tre spciques. Les familles monoparentales ont rapidement attir lattention par leur situation dlicate en matire nancire, au point qua t cre, en 1976, lallocation de parent isol. Les familles recomposes, qui ne diffrent pas au niveau de la structure du mnage des familles de premire union, constituent toutefois un rseau familial plus large, que les dispositifs qui accompagnent la parentalit doivent prendre en compte. Cette volution cre aussi de nouvelles pratiques parentales dont le cas emblmatique est la rsidence alterne, dveloppe tout particulirement depuis 2002 et qui a impos de prvoir le partage des allocations familiales quand les parents font cette demande. Plus largement, cette tendance oblige penser les familles comme des entits avec une histoire, une trajectoire ; elle oblige penser la diversit des structures familiales, et rend caduque limage de la famille stable, compose de deux parents et de leurs enfants. Ainsi, la possibilit de rupture, jointe la dsinstitutionnalisation (plus de la moiti des naissances arrivent dsormais dans des couples non maris) mettent en lumire la difcult, voire lincapacit de la politique familiale actuelle apprhender toutes les situations, malgr son principe de neutralit : les discussions sur la prise en compte des homoparentales apparat comme le dernier avatar de cette question. Le second grand bouleversement social, tout aussi connu, est le changement dans les modes de vie des familles, et en particulier laccroissement du travail des femmes, leur taux dactivit entre 15 et 64 ans passant de 53 % en 1975 66 % en 2010 (Eurostat). Donne conomique cl, car la population active en est ainsi considrablement accrue, elle constitue une modication de la vie familiale. Le modle traditionnel de lhomme gagne-pain et de la femme au foyer (Martin, Comaille, 1998) ne correspond alors plus aux souhaits des familles. Les prestations doivent en tenir compte : lallocation de salaire unique est ainsi supprime en 1978, et, depuis la mme poque, se dploie une politique oriente vers la conciliation vie familiale - vie professionnelle (Lvque, Chauffaut, 2012), qui sincarne notamment dans le dveloppement des services daccueil aux jeunes enfants. Une srie dautres volutions ont par ailleurs conduit une diminution de la part relative de la politique familiale dans la Protection sociale. En effet, dautres besoins se sont considrablement accrus : les retraites avec larrive de la gnration du baby-boom, nombreuse et en bonne sant, le chmage avec larrive de priodes conomiques moins fastes. Paralllement, les nancements se restreignent, en lien avec ces mmes dboires conomiques. Ces mouvements ont conduit limiter le poids des dpenses de la politique familiale, par des revaloriN43 Janvier 2013

69

Les volutions de la Protection sociale

sations qui entament le pouvoir dachat des prestations (Fragonard, 2012). Toutefois, par ailleurs, la crise conomique accrot le besoin de soutien des populations en pauprisation, et le second mouvement produit par ces mcanismes est un accroissement de la part des prestations sous conditions de ressources dans la politique familiale, qui, duniverselle, devient de plus en plus une politique de redistribution verticale. Enn, les volutions de la gouvernance, avec la dcentralisation depuis 1982 et lempilement de responsabilits croises dans tous les domaines des politiques sociales, ont accru la complexit de la gestion de la politique familiale. Les services aux familles, comme les modes daccueil des jeunes enfants ou les dispositifs de soutien la parentalit, fournissent cet gard un exemple criant dune dilution des responsabilits entre les nanceurs, les oprateurs, les rgulateurs, etc. Ainsi, si lon voulait rsumer en quelques mots les volutions de la politique familiale depuis la n de la Seconde Guerre mondiale, on pourrait voquer plusieurs priodes(2). Dans la premire, qui stend jusquaux annes 1960-70, la politique familiale sappuie sur la structure familiale traditionnelle : elle vise compenser le cot de lenfant pour favoriser la natalit. partir des annes 1965, la politique familiale, ptissant de la croissance des autres dpenses, accrot la slectivit de ses prestations, notamment par la cration dallocations conditionnelles. partir des annes 1980, le nombre dobjectifs assigns la politique familiale saccrot encore, avec en son centre la prise en compte de la question de la conciliation vie familiale - vie professionnelle, mais aussi la lutte contre les ingalits (notamment de sexe), dans un modle familial rnov. Cet enrichissement, sans renoncer aux principes antrieurs, se fait au prix dune plus grande complexit et du dveloppement de relatives incohrences. Les travaux qui sinterrogent aujourdhui sur lavenir de la politique familiale (Elbaum, 2012 ; Fragonard, 2012 et bien dautres) mettent en lumire plusieurs lignes de tension dont nous soulevons ici les principales : Universalit ou ciblage ? Lquilibre entre une redistribution verticale incarne dans les prestations sous conditions de ressources, une redistribution horizontale incarne par le quotient familial et une redistribution galitaire que reprsentent les allocations familiales na sans doute toujours pas t parfaitement trouv, comme le montrent les dbats qui ont maill la campagne prsidentielle. Dans lintervalle, ces objectifs divergents conduisent la fameuse courbe en u , les plus dmunis et les plus aiss tant les principaux bnciaires de cette politique. Adaptation ou simplication ? Le souhait dadapter au maximum les prestations aux caractristiques individuelles a conduit complexier un systme que les bnciaires ne matrisent pas toujours ; le trs fort taux de non recours au RSA activit pourrait tre partiellement expliqu par cette complexit. Familialisation ou individualisation ? Concernant limposition, certains auteurs (Piketty, 2011) ont promu un systme scal individualis, exposant que le quotient conjugal tait une dsincitation de fait lactivit, notamment. La question se pose galement en matire de prestations, en particulier pour les jeunes adultes, pour lesquels la politique familiale franaise oscille toujours entre une prise en compte autonome (allocations logement) ou familialise (allocations familiales). An dimaginer comment ces tensions peuvent se rsoudre, cet article propose de construire quelques scnarios dvolution de la politique familiale, qui illustrent les grands types de mutations possibles. En 2007, la branche famille avait conduit un exercice de ce type (voir encadr), dont cet article sinspire. Depuis cette date, certains lments se sont conrms (la volont dactivation des politiques), dautres
(2) http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/famille/chronologie/

70

N43 Janvier 2013

se sont inrms (le choix nest toujours pas fait pour les jeunes entre une politique dautonomie et une politique de rattachement au foyer familial), dautres encore se sont raliss ou sont en cours (le dispositif dincitation lactivit, qui est devenu le RSA et le raccourcissement du cong parental, qui a t annonc par le gouvernement rcemment). Une hypothse semble clairement, en tout cas court terme, exclue : celle du grand soir de la politique familiale, avec un renforcement des moyens qui lui sont allous : la crise de 2009 dont les effets nanciers se prolongent semble invalider cette hypothse. Une autre hypothse, le retour un familialisme traditionnel, semble galement difcile imaginer, au vu des volutions sociales dcrites dans la partie un. Nous imaginons alors ici trois scnarios, dont deux conduisent plutt une disparition de la politique familiale telle que nous la connaissons aujourdhui formant une entit, dfaut dun tout cohrent , et le troisime maintenant lide dune unit, mais compltement refonde.

LA DMARCHE PROSPECTIVE DE LA BRANCHE FAMILLE Ralise entre 2005 et 2007, la dmarche prospective de la branche famille sest droule en deux tapes (que les amateurs pourront consulter dans les dossiers dtude n 93 et 100 de la CNAF : www.cnaf.fr). Dans la premire, une srie de variables (revenus des mnages, pargne, formation, volution des structures familiales citoyennet), regroupes par composantes (contexte dmographique, contexte conomique, modes de vie et aspirations sociales, politiques sociales), ont fait lobjet de ches proposant des volutions possibles. Assembles, ces variables ont permis de construire des micro-scnarios par composantes, eux-mmes assembls en quatre futurs possibles, schmas contrasts prsentant des voies dvolution volontairement archtypales. Dans un second temps, ces scnarios ont t dclins pour chacun des grands pans de la politique familiale : petite enfance, enfance jeunesse, jeunes adultes, logement, insertion y sont traits. DANS LE SCNARIO 1, QUALIFI DE TENDANCIEL, LA POLITIQUE FAMILIALE POURSUIT SON MOUVEMENT DE REPLI Ce futur possible se caractrise par le prolongement des principales tendances en cours : un contexte conomique morose, un vieillissement acclr, la continuation des transformations familiales. Les pouvoirs publics ajusteraient et greraient au quotidien, avec certainement des tensions accrues en ce qui concerne les nancements, mais il ny aurait aucune rforme fondamentale. La politique familiale continuerait dafcher de multiples objectifs, touchant la conciliation vie familiale - vie professionnelle, le libre choix, le cot de lenfant, les diffrents types de redistribution, etc. Faute de choix clairs et compte-tenu des contraintes budgtaires, les conomies se feraient en bricolant sur chacune des prestations sociales et familiales, sans recherche de cohrence. Les efforts se concentreraient particulirement sur le cot de gestion des risques par les organismes et sur lorganisation du dispositif (regroupement dorganismes au sein dun dpartement voire dune rgion, mise en place de guichets uniques ). Mcaniquement, dans ce contexte, la politique familiale serait en repli relatif par rapport aux autres risques sociaux, voire en repli absolu. Les rythmes actuels de cration de nouvelles prestations et de complexication du droit ne seraient pas ncessairement ralentis. DANS UN SCNARIO 2, CONOMIQUEMENT OPTIMISTE, LA POLITIQUE FAMILIALE EST CONFORTE Ce futur possible se caractrise par la conjonction dvolutions favorables : une croissance retrouve et riche en emplois, une stabilisation des transformations familiales, un vieillissement pondr par un niveau de fcondit encore plus lev quaujourdhui. Ce futur possible, qui nest pas impossible mais semble aujourdhui loign du fait de la crise nancire, est celui de tous les indicateurs au vert. La politique familiale serait dans ce cadre en expansion. Lui seraient attribues certaines des vertus de la situation actuelle :

N43 Janvier 2013

71

Les volutions de la Protection sociale

elle permettrait ainsi de soutenir la fcondit et de mieux concilier vie familiale - vie professionnelle. La politique familiale la franaise pourrait inspirer les orientations de lUnion europenne. Les moyens nanciers qui lui seraient allous se trouveraient conforts mme si le besoin dune plus grande lisibilit continuerait de se faire sentir. Ce futur possible, optimiste, nest pas ncessairement celui du statu quo quant aux formes et aux priorits des dpenses publiques en direction des familles ; il pourrait ainsi saccompagner dune remise plat consistant par exemple en un renforcement des dispositifs en faveur de larticulation travail-famille et une simplication des prestations avec une allocation centrale unique, identique quel que soit le rang de lenfant et variable suivant les revenus de la famille. DANS UN SCNARIO 3, DAUSTRIT, LA POLITIQUE FAMILIALE EST LIMITE, VOIRE SACRIFIE Dans un contexte de faible croissance, dexplosion des dpenses vieillesse/dpendance, de difcults persistantes matriser les dpenses de sant, des arbitrages dfavorables seraient effectus au dtriment de la politique familiale. Les dpenses de prestation, mais galement les dpenses scales, voire celles pour les quipements seraient rorientes au prot dautres risques. Luniversalit des allocations familiales pourrait tre nouveau remise en cause, et le ciblage des autres prestations renforc sur les catgories les plus dmunies. Lide mme dune politique familiale universelle serait conteste, au prot dune logique daide sociale cantonne la pauvret (se rapprochant du systme britannique). Laccent pourrait alors tre davantage mis sur une politique active de lemploi, considre comme la plus efcace pour aider les couples raliser leur dsir denfants. Un autre appui cette option serait de critiquer la socialisation des revenus et de laisser aux solidarits familiales le rle de la politique familiale. Le principe dominant serait alors de considrer que le choix dun mode de prise en charge reste une affaire purement prive et que les parents doivent se dbrouiller pour trouver larrangement qui leur convient, sans intervention des pouvoirs publics. En matire de logement, ce scnario pourrait par exemple se traduire par une rduction des aides la personne pour viter les distorsions sur le march, en contrepartie de facilitations pour nancer laccession la proprit, notamment dans le parc social. DANS UN SCNARIO 4, LA POLITIQUE FAMILIALE SERAIT RECENTRE Dans un contexte qui peut tre celui dun cumul de difcults nancires et sociales comme celui dune relative aisance, des arbitrages seraient effectus entre les diffrents pans de la Protection sociale. Ces arbitrages seraient raliss en faveur des investissements en direction des enfants et de la jeunesse. Ce choix de linvestissement social dans le capital humain partirait du principe quil est prfrable de privilgier la prvention (linvestissement sur lenfant) plutt que le curatif (des politiques sociales pour les adultes). Des services extensifs pour dlguer le soin des enfants et des autres personnes dpendantes seraient dvelopps, tandis que la formation et lemploi de toutes les personnes en ge de travailler seraient encourags. Il pourrait sensuivre une politique familiale pas forcment renforce mais rforme, avec des priorits claires quant ses domaines, voire ses modalits dintervention. Cela pourrait notamment conduire dvelopper un important tissu de services publics de la petite enfance, relay par lcole et des prestations montaires de substitution du revenu pour permettre aux parents de runir les meilleures conditions conomiques et sociales dexistence pour les enfants.

72

N43 Janvier 2013

2. Deux scnarii de dilution de la politique familiale


La politique familiale franaise, identie par une srie de prestations et un organisme de rfrence (la branche famille, mme si elle nest de loin pas le seul acteur de la politique familiale) est une conguration plutt originale en Europe. On pourrait trs bien imaginer que, poursuivant son mouvement de perte dampleur relative (scnarios 1 et 3 de la branche famille), la politique familiale se trouve dilue, soit en perdant peu peu son statut de grande politique, soit en tant intgre dautres politiques.

2.1. Un ciblage plus important la politique familiale rationalise


La premire voie que lon pourrait imaginer est donc, sous leffet de la crise persistante, celle dune volont de faire des conomies dans le budget de ltat et daccrotre la comptitivit des entreprises par la rduction de leurs cotisations sociales, autrement dit la poursuite, voire laccroissement de la tendance actuelle au repli de la politique familiale. Ce souhait de limitation de la dpense aboutirait la concentration sur la redistribution verticale et une radicalisation du ciblage des prestations sur les plus dmunis. Cest dailleurs la prconisation de la Cour des comptes dans son rapport 2012. Faisant le constat quen matire de prestations, certaines sont sous conditions de ressources, dautres sont universelles et dautres encore sont modules en fonction des ressources, la Cour estime quune relative incohrence parcourt les prestations (en matire de seuils, de barmes, danalyse des besoins des familles). Elle pense que les effets sont insufsants sur la rduction des ingalits et sur la pauvret, et constate que les prestations universelles sont plus utiles pour rduire les ingalits que les prestations spciques. Toutefois, dans un objectif de cohrence, elle propose de revoir lconomie densemble des prestations au prot dun renforcement de laide aux plus vulnrables et dune rforme de la Paje vers un plus grand ciblage. Au-del de la Paje, ce souci de cohrence pourrait passer dans ce scnario par une rforme systmatique des seuils et des indices de revalorisation, dans une optique dharmonisation qui concourrait la simplication du systme et une meilleure apprhension de leurs droits par les usagers ; le souci dconomie conduirait sans doute une harmonisation sur loption la moins onreuse. Dans ce scnario donc, les prestations et les services, soumis de fortes conomies, seront hypercibls vers les populations en situation de pauvret, linstar du Royaume-Uni o les enjeux de lutte contre la pauvret des enfants guident la politique de soutien aux familles. Ce souci dconomie, de simplicit et de bonne utilisation des deniers publics pourrait galement amener, toujours comme au Royaume-Uni (Hamel, 2012) une suppression des prestations qui ne sont pas sufsamment utilises ; le RSA activit (voir le rapport du comit national dvaluation) et le complment libre choix dactivit(3), qui bncient dun fort taux de non recours, voire dun faible recours, seraient sans doute par exemple condamns lextinction. Reprenant les tensions voques la n de la premire partie, nous pouvons dcrire ce modle de rationalisation comme penchant nettement vers le ciblage des prestations, mais aussi vers la simplication au dtriment de ladaptation. Les options dindividualisation comme de familialisation sont toutes deux possibles.

(3) Opter ou non pour le COLCA, Benot Ceroux, Essentie n 100, 2010. N43 Janvier 2013

73

Les volutions de la Protection sociale

2.2. Une intgration dans dautres politiques la politique familiale transversale


La seconde option dune politique familiale dilue serait celle dune intgration de cette politique dans dautres. Ainsi, alors que la politique familiale porte de plus en plus dobjectifs connexes la famille (galit hommes-femmes sur le plan professionnel Lvque, Chauffaut, 2012 , pauvret, incitation lemploi), ses diffrents pans pourraient tre rattachs aux autres politiques, faisant de la dimension familiale une dimension transversale. cet gard, la cration dun ministre et dun haut conseil aux droits des femmes et lgalit hommes-femmes fournit un indicateur dun changement de regard et dune moindre connexion de ces politiques. Ainsi, la politique de lemploi, la politique de lgalit des chances, la politique scale, la politique de cohsion sociale, la politique dgalit peuvent chacune accueillir un bout de la politique familiale, ou en tout cas prendre en compte dans leur approche le fait familial. Plus quune politique familiale, on aurait alors des politiques sociales familialises, cest--dire dont les conditions daccs prennent en compte la structure familiale, comme cest le cas pour le RSA, qui ne peut tre considr comme appartenant la politique familiale, mme si la prestation est gre par la branche famille. Dans ce modle, chaque acteur social pourrait reprendre une partie de la politique familiale. Ladministration scale prendrait en charge la compensation du cot de lenfant par lintgration dans le calcul de limpt sur le revenu. Ple emploi soccuperait de la partie activation, en versant le RSA qui pourrait alors tre fusionn avec lASS par exemple. Les collectivits locales pourraient grer, sur un mode plus ou moins contraint, les services aux familles, dans un acte III de la dcentralisation o des mcanismes de prquation ambitieux garantiraient une relative galit territoriale. Comme on le voit, le changement dacteur ne serait pas sans effet sur le contenu mme des prestations : des simplications, mais dun autre ordre que dans le premier scnario, pourraient avoir lieu, teintant les dispositifs actuels. Dans ce format, la branche famille, et la garantie quelle apporte dune homognisation du traitement des bnciaires, mais aussi des informations comparables et homognes sur les publics des prestations sur lensemble du territoire, pourrait disparatre. Les rcents dbats sur son mode de gouvernance donnent des indications sur les options en prsence. Ce scnario permet diffrents modes de rsolutions des tensions que nous avons identies : le ciblage ou luniversalit pourraient toujours exister simultanment dans une politique familiale transversale. La tension entre adaptation et simplication parcourt dj toutes les politiques sociales et ne serait pas ncessairement rsolue par une telle dilution, quoiquun peut imaginer que certains doublons (la compensation du cot de lenfant par les prestations et par le systme scal, ou encore les minima sociaux verss par la branche famille et par Ple Emploi) seraient supprims. La familialisation serait a priori maintenue par une inclusion de cette notion dans les politiques sectorielles, mais peut-tre sur un mode rform qui serait la prise en compte du mnage plus que de la famille en tant que telle.

74

N43 Janvier 2013

3. Un scnario de refondation
de la politique familiale
Le troisime scnario, qui correspond au quatrime scnario formul par la branche famille, consiste en un redploiement des objectifs et des moyens au sein de la politique familiale. On notera que certains auteurs (Pallier, 2007 ; Fragonard 2012) prnent mme un redploiement, partiellement favorable aux politiques familiales, entre les diffrents risques sociaux. Dans ce scnario, la politique familiale, qui ne bncierait pas ncessairement de considrables marges de manuvre supplmentaires, serait roriente vers une logique dinvestissement social : il sagirait de promouvoir des dispositifs qui permettent aux enfants de vivre dans de bonnes conditions et de favoriser lgalit des chances. Cet investissement, en se centrant sur lenfant, conduirait limiter limportance de la structure familiale, et, ainsi, dfamilialiser en quelque sorte la politique familiale, qui deviendrait, selon le titre dun des rapports de la confrence de lutte contre la pauvret(4), une politique de lenfance. On peut dailleurs voir dans la mise en place probable du mariage pour tous et louverture aux couples homosexuels de ladoption (ce qui, plus que douvrir de relles nouvelles possibilits dadoption(5), va lgitimer les familles dj existantes), une participation cette volont de neutralit de la politique vis--vis de la conguration familiale, pour se centrer sur lenfant et en loccurrence la reconnaissance de sa famille sociale. Sur le plan des politiques familiales, les prestations pourraient tre touches par ce mouvement. Ainsi, comme nous lavons dj voqu, la compensation du cot de lenfant relve de trois logiques diffrentes : redistribution horizontale, verticale, et galit. Ces trois logiques, adjointes la prime partir du troisime enfant (barme plus favorable pour les allocations familiales, parts pleines au lieu de demi parts pour le quotient familial), crent des situations dincohrence au niveau macro conomique (la courbe en U), mais aussi des situations dinquit entre diffrents types de familles. Le partage des allocations familiales est emblmatique de cela, puisquun couple ayant deux enfants, qui se spare et pratique la rsidence alterne naura pas le mme intrt partager ou non les allocations selon que lun ou lautre des conjoints a un nouvel enfant ou non. Cette famille au sens large comprenant trois enfants ne touchera pas la mme somme selon quils sont ensemble ou spars, ce qui du point de vue des enfants peut apparatre surprenant. Le seul moyen de rsoudre ce cas, et la multiplicit des cas de ce type qui se posent avec le dveloppement de congurations familiales multiples et mouvantes (voir partie 1) est davoir un systme de compensation du cot centr sur lenfant : une allocation unique, par enfant, quels que soient son rang et sa conguration familiale, simplie les partages et est neutre au regard du rang et de la conguration familiale. Ainsi, pourraient tre conserves dans la politique familiale deux logiques de compensation au lieu de trois : la logique galitaire et la logique de besoin (redistribution verticale). un socle universel et galitaire de compensation, qui pourrait passer par un crdit dimpt ou une allocation ds le premier enfant, sajouterait des prestations sous conditions de ressources (ventuellement modules). Dans ce scnario, des services comme les crches seraient penss en fonction de lenfant : leur objectif concernerait alors le dveloppement de tous les enfants, et non, comme cela est le cas aujourdhui, la conciliation vie familiale - professionnelle des parents. Leur accs pourrait donc tre universel mme si lon peut, pour des raisons nancires, maintenir le principe dun nancement par les familles, proportionnel au salaire comme cela est le cas aujourdhui(6).
(4) Confrence de lutte contre la pauvret du 10 et 11 dcembre 2012, http://www.cnle.gouv.fr/Familles-vulnerables-enfance-et.html (5) Ladoption par des mnages htrosexuels est dj trs complique, entre la procdure dagrment et lattente dun enfant, qui vient aujourdhui souvent de pays trangers qui refusent ladoption par les couples de mme sexe. (6) cet gard, une extension de la logique de taux deffort pourrait tre ralise par lapplication dun barme similaire pour laccueil individuel. N43 Janvier 2013

75

Les volutions de la Protection sociale

Dans ce scnario, la politique familiale, se recentrant, se dfamilisaliserait pour devenir une politique de lenfance, plus individualise ; elle conserverait la fois sa vocation universelle et cible, pourrait proposer des dispositifs plus simples car centrs sur quelques objectifs essentiels (galit de fait et des chances) ayant trait aux enfants. On le voit, les seules difcults de nancement ne dterminent pas les mutations de la politique familiale, qui peut connatre plusieurs futurs sous un mme faisceau de contraintes. Mme son universalit nest pas forcment condamne par des marges de manuvre limites, alors que sa simplication autour de quelques objectifs serait sans doute une bonne ide pour amliorer sa lisibilit. Une des questions que lon peut galement se poser est de savoir, si, dans une socit des individus(7), une politique peut encore concerner lensemble du groupe familial ?
(7) Norbert lias, 1991, Paris, Fayard.

Bibliographie

Bertrand Fragonard, Vive la Protection sociale ! , Odile Jacob, 2012. Julien Damon, Les politiques familiales , PUF, collection Que sais je ?, 2006. Mireille Elbaum, conomie politique de la Protection sociale , PUF, srie Quadrige Manuels, 2e dition 2011. Cour des comptes, La Scurit sociale, rapport 2012 sur lapplication des lois de nancement de la Scurit sociale , Documentation franaise. Gsta Esping-Andersen, Bruno Palier, Trois leons sur ltat-providence , Paris, Le Seuil, La Rpublique des ides, 2007. Direction de la Scurit sociale, Programmes de qualit et defcience, http://www. securite-sociale.fr/Programmes-de-qualite-et-d-efcience Andra Caizzi, Delphine Chauffaut, Sylvie Le Chevillier, Sylvain Lemoine, Jrme Minonzio, Hlne Paris, Arnaud Rozan, La politique familiale demain, quatre scnarios exploratoires , Dossier dtudes, n 100, branche famille, 2008.

Jacques Commaille, Claude Martin (1998), Les enjeux politiques de la famille , Paris, ditions Bayard. Haut conseil de la famille, www.hcf-famille.fr Marie-Pierre Hamel, Sylvain Lemoine, avec Claude Martin, Aider les parents tre parents. Le soutien la parentalit, une perspective internationale , rapports et documents n 50, la Documentation franaise. Thvenon O. (2011), Population and Development Review , 37 (1): 57-87. Franois de Singly. Sociologie de la famille contemporaine , Armand Colin, Paris, 2007, 128 pages. Dchaux Jean-Hugues, Sociologie de la famille , La Dcouverte, 2007.

76

N43 Janvier 2013

La compliance(1), nouvelle obligation du Service public de la Scurit sociale ?


Vincent Ravoux(2)
Directeur du rseau CNAF

Pourquoi se soigne-t-on(3) ou plus exactement ne se soigne-t-on pas ou mal ? Pourquoi les cotisants payent-ils leurs cotisations ou ne les payent-ils pas ? Pourquoi les allocataires ontils recours leurs droits ou y renoncent-ils ? Autant de questions qui doivent proccuper les responsables des politiques publiques cites.
Certaines tudes(4) ont montr que la non observance un traitement mdical peut atteindre 60 % de la population soigne, y compris dans des situations de risque vital. Les consquences sont bien sr dramatiques en termes de sant individuelle, de sant publique et de gaspillage nancier. Le taux de couverture immdiat ou de paiement spontan est un indicateur sensible car il mesure la fois ltat conomique et nancier des cotisants, mais galement leur propension sacquitter de leurs obligations. Or, ce taux est trs diffrent, selon la catgorie professionnelle du cotisant, sans que cela puisse sexpliquer par des diffrences dimpact de la conjoncture conomique. La mise en uvre de linterlocuteur social unique a dailleurs montr la grande capacit des cotisants sadapter aux alas rencontrs(5). Le rapport du comit dvaluation du Revenu de Solidarit Active(6), largement mdiatis loccasion de la Confrence sur linclusion sociale et la lutte contre la pauvret puis de la publication du plan quinquennal en janvier dernier, indique quun tiers des bnciaires du RSA socle nutilise pas les droits qui leur sont offerts(7). Ce sont mme les deux tiers des bnciaires potentiels du RSA activit qui ne font pas valoir leurs droits. La capacit respecter la prescription, sacquitter de ses obligations ou coproduire(8) ltablissement de son droit est donc une condition essentielle de lefcacit dune politique publique.
(1) La notion de compliance sentend comme le respect des rgles, ladhsion au systme ou lobservance. (2) Cet article nengage que son auteur. (3) Lexpression est emprunte au Professeur Grard Reach, Pourquoi se soigne-t-on ? Une esquisse philosophique de lobservance . ditions Le Bord de lEau, janvier 2005. (4) Id. (5) La Cour des Comptes dans son rapport 2012 sur lapplication des lois de nancement de la Scurit sociale estime 1,5 milliard deuros la perte nancire lie la mise en place de lISU. (6) Dcembre 2011. (7) Ce chiffre est identique celui constat pour le RMI. (8) La branche famille utilise une expression pleine de sens : la coproduction que lon peut dnir comme tant la capacit du bnciaire faciliter, par une attitude ou une dmarche proactive, ltablissement de son droit, la mise en route et le renouvellement de la prestation laquelle il peut prtendre. N43 Janvier 2013

77

Les volutions de la Protection sociale

Ds lors, lobligation de compliance ne pse pas seulement sur le bnciaire de laction publique qui peut dcider d viter le systme (mme si cest parfois ses dpens), mais aussi, et peut-tre surtout, sur son oprateur qui doit mettre en uvre les moyens ncessaires pour garantir la politique quil dploie. La problmatique souleve est immense. On se contentera de quelques pistes pour lancer le dbat. Le premier ressort de la compliance est ladhsion aux normes culturelles, politiques et rpublicaines qui sous-tendent notre systme de Scurit sociale et son nancement. Elle nest pas acquise dofce. Ce qui tait vident au sortir de la seconde guerre mondiale lest peut-tre moins aujourdhui et on aurait tort de croire la prennit du systme si on ne fait pas leffort den justier lintrt jour aprs jour. Certains diraient quil faut rvaluer en permanence le niveau du contrle social pour sassurer de sa solidit. Leffecteur public doit tre reconnu comme lgitime. Lvolution de lAssurance maladie est intressante de ce point de vue l. Cre initialement pour rembourser des soins, elle vrie dsormais la qualit des actes mdicaux et conseille mme les malades. Force est de reconnatre que les rsultats sont mitigs. Elle y arrive plutt bien quand elle dit que les antibiotiques, cest pas automatique , et plutt moins bien lorsquelle prconise le mdicament gnrique(9). Au fond, il y aurait une sorte deffet de marque qui assoirait la crdibilit de loprateur. Loprateur public doit savoir agir la fois au niveau collectif et au niveau individuel. Au niveau collectif, car sagissant de politiques qui concernent plusieurs milliers de personnes on joue sur les grandes masses. Au niveau individuel, car ce mouvement collectif se nourrit de comportements individuels plus ou moins respectueux de la rgle. La situation du recouvrement est instructive. Lenjeu immdiat de trsorerie est le taux de paiement spontan. Un dplacement dun point de recouvrement quivaut 2 milliards deuros environ. Mais ce rsultat global est la somme dmultiplie de comportements individuels sur lesquels lURSSAF doit chercher avoir prise. Cela a parfois des effets inattendus. Dun oprateur de recouvrement strict, lURSSAF est devenue une sorte de banquier social attentif laccompagnement des entreprises en difcults(10). La politique publique doit sincarner concrtement. Chacun doit comprendre le bnce individuel et collectif quil peut retirer du systme. Un systme de solidarit a besoin dexpressions concrtes qui touchent chaque ressortissant individuellement. Chacun doit tre capable de concrtiser le systme et cest dailleurs ce qui fait gnralement le citoyen lambda lorsquil parle de la scu . Un systme de pure assistance aurait donc un effet ngatif plus ou moins long terme sur ladhsion notre systme de solidarit. Outre Atlantique, la querelle entre Dmocrates et Rpublicains montre combien cette adhsion nest pas acquise davance. Le systme doit tre simple pour en faciliter laccs. Cest probablement le plus difcile, car souvent la simplicit rime avec un cot nancier important et parfois une certaine injustice. Do la recherche de rgles qui permettent de sadapter aux situations individuelles et de limiter les cots. Cest ce quon appelle la complexit. Le mieux est malheureusement lennemi du bien. On peut illustrer le propos par lexemple du RSA. Au-del du non recours constat, la caractristique du systme est la complexit des formulaires(11) et linstabilit entretenue des situations. Remplir une demande de RSA est dune
(9) La progression rcente de la dance des Franais lgard des gnriques doit tre trs inquitante pour lUNCAM (sondage IFOP ralis en septembre 2012). (10) LURSSAF, Banquier social des entreprises , par Marc Le Floch, sous la direction de Vincent Ravoux, Regards n 42. (11) On parle dune liquidation dune allocation logement mais dinstruction dune demande de RSA, ce qui illustre bien la complexit.

78

N43 Janvier 2013

complexit redoutable et apparemment redoute des potentiels bnciaires. Et en plus, le calcul du droit est recalcul chaque trimestre avec un effet rtroactif sur le trimestre prcdent, ce qui, en gnrant des indus et des rappels, cre une inscurit supplmentaire dans un contexte de vie trs dgrad(12). Si le cot daccs est jug draisonnable ( tort ou raison), il gnre immdiatement du renoncement. Cest probablement ce qui se passe parfois dans le cas du RSA. Le systme doit tre incitatif. Lincitation peut tre positive, ngative ou coercitive. Positive quand ladhsion la rgle apporte un droit ou une facilit supplmentaire. Pour prendre un exemple, lutilisation de la carte Vitale et des procdures dmatrialises permet un remboursement des frais de sant en temps quasi rel. Ngative quand le non respect de la rgle entrane une gne plus ou moins importante. Le refus dutiliser la carte Vitale ralentit le remboursement mais ne le supprime pas. Coercitive quand le non respect de la rgle a pour consquence une quasi amende ou une exclusion du jeu . Cest le cas des cotisations redresses qui sont accompagnes dune majoration de retard destine couvrir le loyer de largent mais aussi sanctionner lerreur ou bien des pnalits prvues en cas de non dmatrialisation des changes par les employeurs. Lexclusion du jeu consiste en la suppression du bnce du service pour cause de non respect des rgles. Lun des derniers exemples en date concerne la suppression rcente du tiers payant par les Caisses dAssurance maladie lorsque le mdicament gnrique nest pas dlivr. Leffet a t radical et la courbe de dlivrance du gnrique sest immdiatement redresse. La mise en uvre de la politique publique doit enn accepter de respecter la part de libert individuelle tant que cette dernire ne nuit pas lintrt public. Lenqute RSA dj cite montre que 40 % des non recourants dclarent se dbrouiller autrement et 25 % afrment ne pas vouloir dpendre de laide sociale. Prsentation avantageuse dune dsesprance individuelle probablement. Mais ce qui est certain, cest que lobligation de compliance qui pse sur loprateur public ne peut conduire un systme totalitaire qui mettrait tout le monde dans des cases normes. Il peut y avoir des dviants et le choix de lvitement, la condition rappele un peu plus haut, doit tre respect. Au nal, loprateur public doit donner envie dagir son public , de faon crer avec lui une dynamique positive, une coproduction deux (pour reprendre lexpression de la branche Famille) o chacune des parties (loprateur et le bnciaire) serait coresponsable de latteinte de lobjectif x. Il sagit bien dviter le renoncement, lvitement, labus ou la fraude, autant de comportements prjudiciables aux nalits recherches. Pour ce faire, loprateur doit tre reconnu comme lgitime, son discours et son action doivent inspirer conance et avoir un sens pour chaque individu, enn leffort demand pour se conformer la rgle ne doit pas tre considr comme dmesur. Les questions essentielles que devrait se poser loprateur pour remplir ses obligations de compliance seraient donc au nombre de trois : Ce que je fais ou ai lintention de faire a-t-il un sens pour le public concern ? Suis-je considr par ce public comme lgitime le faire ? Leffort demand au bnciaire est-il acceptable pour lui ? On limagine bien, les solutions sont autrement plus complexes.

Post scriptum
Et quen est-il de la branche Retraite ? Quil soit permis lauteur de citer un tmoignage personnel rcent. Une fois reue linformation sur son relev de carrire et encaiss le choc du temps qui a pass, lintress sest mis en qute de complter les trimestres manquants et de transmettre les justicatifs la CARSAT.

(12) Suite la runion du comit ministriel de modernisation de laction publique, en dcembre 2012, lIGAS a t charge dexpertiser la situation. N43 Janvier 2013

79

Thme 3 La transversalit au service de nouveaux droits de simplication

Lintgration de linformation lusager : le droit linformation sur la retraite et son impact


Jean-Marie Palach
Directeur du GIP Info Retraite

La loi du 21 aot 2003 a instaur le droit pour toute personne dobtenir un document retraant lensemble des droits quelle sest constitu dans les rgimes de retraite lgalement obligatoires. La reconnaissance par la loi du droit nouveau est laboutissement dune prise de conscience de linsufsance et de la dispersion des informations donnes en rgle gnrale par les institutions de retraite, en comparaison des besoins des assurs et de leurs attentes. Les travaux du Conseil dOrientation des Retraites ont en particulier, ds leurs dbuts, dress ce constat. Les premiers envois des documents ont eu lieu en 2007. Ensuite, chaque anne, plusieurs millions dassurs ont reu des relevs de situation individuelle et des estimations indicatives globales et ont exprim massivement leur satisfaction. La loi du 9 novembre 2010 a cr trois nouveaux services qui compltent linformation des assurs, en accentuant son caractre pdagogique et sa dimension de conseil. La loi renforce ainsi la coopration entre les organismes de retraite et le recours aux voies dmatrialises. Limpact du droit linformation peut dores et dj tre mesur grce aux enqutes de satisfaction effectues auprs des assurs. La connaissance des volutions profondes quil entranera, terme, sur la vision que les assurs portent sur la retraite et leur comportement ne pourra tre apprcie que progressivement, puisque les nouveaux services, en particulier lentretien dinformation sur la retraite partir de 45 ans et linformation des nouveaux assurs, nont t proposs qu compter de lanne 2012.

N43 Janvier 2013

81

Les volutions de la Protection sociale

1. La prise de conscience de linsusance


des informations communiques aux assurs sur leur future retraite a entran la reconnaissance par la loi dun droit linformation spcique
Dans son premier rapport, pour lanne 2001, le Conseil dOrientation des Retraites a soulign la ncessit de conforter le contrat social sur les retraites entre les gnrations, en rafrmant des principes qui caractrisent depuis longtemps le pacte social sur ce sujet et en dgageant quelques principes complmentaires, parmi lesquels le conseil a rang le droit linformation. Cette exigence dun droit nouveau, assise sur un constat dinsufsance, a t satisfaite par la loi du 21 aot 2003, elle-mme enrichie par la loi du 9 novembre 2010.

1.1. Linsufsance des informations rsultait la fois de la complexit du systme franais de retraite et des attentes fortes des assurs
La complexit du systme franais de retraite, troitement li lactivit professionnelle, trouve son origine dans lhistoire conomique et sociale de notre pays. Il existe aujourdhui des rgimes de retraite diffrents pour les salaris du secteur priv, les salaris du secteur public et les travailleurs indpendants. Ces rgimes sont grs par 35 organismes, certains grent la fois la retraite de base et la retraite complmentaire, dautres ne grent que lune ou lautre des deux tages de la retraite. cette complexit dans lorganisation sajoute, pour beaucoup de rgimes, la complexit des rgles juridiques qui dterminent le calcul de la retraite. Des attentes fortes des assurs sont engendres par lallongement de lesprance de vie et lvolution des modes de communication. Lallongement de lesprance de vie a ainsi totalement transform la vision de la priode de la vie postrieure lactivit professionnelle. Alors quil y a encore quelques dcennies cette priode durait peu de temps, elle est dsormais une fraction signicative du temps de vie. Or, les retraites sont pour la plupart des personnes ges la source essentielle de leurs revenus. Il est dans ces conditions lgitime dtre plus attentif ce poste, pour concevoir un projet dexistence global. Lventualit de devoir soutenir ses enfants, avec les difcults dinsertion professionnelle constates aujourdhui pour les jeunes, ou ses parents, en cas de dpendance, accrot la recherche de visibilit. La diffusion dInternet a galement rendu immdiatement accessibles de nombreuses informations, qui ntaient auparavant obtenues quau terme de dmarches particulires. lheure des moteurs de recherche, de la mise disposition dune bibliothque plantaire, de la consultation depuis son ordinateur de son compte bancaire ou de sa situation scale, lassur attend logiquement un service quivalent en matire de retraite. Or les efforts de communication sur lavenir des systmes de retraite et limpratif de les adapter pour tenir compte des volutions dmographiques ont, dans le mme temps, suscit linquitude sur les retraites futures. Depuis le Livre blanc rdig la demande du Premier ministre, Michel Rocard, en 1990 et les diffrents rapports publis dans les annes 1990, suivis par les rformes de 1993, 2003 et 2010, le caractre inluctable des modications oprer a bien t peru, sans que les assurs
82
N43 Janvier 2013

ne puissent apprhender le rsultat de ces modications sur leur situation personnelle. Les enqutes et les baromtres raliss rgulirement conrment quune large majorit des assurs se sent mal informe. Dans la situation antrieure la loi du 21 aot 2003, lensemble des assurs disposaient dune information sur leurs droits retraite, un deux ans avant lge auquel ils pouvaient demander bncier dune pension. Cette information tait dlivre par chaque rgime pour la partie le concernant, sans consolidation densemble.

1.2. La loi du 21 aot 2003 portant rforme des retraites a cr le droit une information individualise
Prenant acte des insufsances constates, la loi du 21 aot 2003 reconnat le droit de toute personne une information individuelle priodique, comprenant : un relev de sa situation individuelle au regard de lensemble des droits quelle sest constitu dans les rgimes de retraite lgalement obligatoires ; partir dun certain ge, une estimation indicative globale du montant des pensions de retraite auxquelles les dures dassurance, de services ou les points quelle totalise lui donneront droit, la date laquelle la liquidation pourra intervenir. La loi consacre ainsi le caractre obligatoire et systmatique de linformation due aux assurs. Elle lassortit du principe de consolidation. Lorsquils sont dans le champ de la loi, les organismes gestionnaires doivent se coordonner pour communiquer aux assurs des documents portant sur lensemble de leurs droits. La complexit de lorganisation des retraites dans notre pays est donc reporte sur les organismes, qui ont lobligation dinstaurer entre eux des coordinations an de dlivrer lassur, par un interlocuteur unique dsign par eux, une information consolide. Conformment aux prconisations du Conseil dOrientation des Retraites, la loi, prcise par des textes rglementaires, distingue deux populations, en fonction de la proximit de leur dpart en retraite. Pour les personnes loignes du moment du dpart en retraite, le relev de situation individuelle comprend lindication des rgimes dont elles ont relev avec la prcision de la date de dbut et le cas chant de n dafliation ou les annes au titre desquelles les droits ont t constitus, les lments de rmunration susceptibles dtre pris en compte pour la dtermination du droit pension et les dures dassurance ou le nombre de points. Le relev ne comprend pas de montant estimatif des futures pensions. des annes de la retraite, une estimation est apparue trop alatoire pour tre consigne dans ce document. Les assurs pourront utiliser un outil de simulation pour disposer dune estimation, pdagogiquement mieux adapt un exercice dpendant dhypothses multiples et dautant plus sensibles que la dure entre la simulation et le moment de la retraite est longue. Pour les personnes proches de la retraite, lestimation indicative globale rsulte dlments exhaustifs. Tous les lments susceptibles dentraner ou daugmenter les futurs droits retraite ont vocation tre intgrs. Le document a pour objet principal de communiquer lassur une estimation du total et du montant de chacune des pensions susceptibles dtre verses des ges cls (ge minimum, ge du taux plein, 67 ans). Le relev de situation individuelle est adress aux personnes de trente-cinq ans, puis tous les cinq ans jusqu lge de cinquante ans. Lestimation indicative globale concerne les personnes de cinquante-cinq ans, avec galement une priodicit de cinq ans. Ainsi, au moins six gnrations reoivent chaque anne un relev ou une estimation, soit plus de cinq millions de personnes. Pour faciliter la mise en uvre du droit linformation, en considrant notamment les impratifs de coordination, la loi institue un groupement dintrt public dot de la personnalit morale et de lautonomie nancire, le GIP Info Retraite, compos de lensemble des organismes assurant la gestion des rgimes lgalement obligatoires, ainsi que des services de ltat chargs de la liquidation des pensions.
N43 Janvier 2013

83

Les volutions de la Protection sociale

1.3. La loi du 9 novembre 2010 a enrichi le dispositif de trois nouveaux services


La loi du 9 novembre 2010 cre trois nouveaux services au bnce des assurs : une information gnrale sur le systme de retraite par rpartition destine aux assurs ayant valid une dure dassurance dau moins deux trimestres dans un des rgimes de retraite lgalement obligatoires ; un entretien portant notamment sur les droits constitus dans les rgimes de retraite lgalement obligatoires, partir de 45 ans, la demande de lassur. Lors de cet entretien, lassur se voit communiquer des simulations du montant potentiel de sa future pension ; la possibilit dobtenir le relev de situation individuelle par voie lectronique. LINFORMATION DES NOUVEAUX ASSURS Dans lanne qui suit la premire anne au cours de laquelle il a valid une dure dassurance dau moins deux trimestres dans un des rgimes de retraite lgalement obligatoires, lassur bncie dune information gnrale sur le systme de retraite par rpartition, notamment sur les rgles dacquisition de droits pension et lincidence sur ces derniers des modalits dexercice de son activit et des vnements susceptibles daffecter sa carrire. En 2012, le document dinformation gnrale a t envoy pour la premire fois aux nouveaux assurs, soit environ 900 000 personnes. Le rgime expditeur du document est le rgime de retraite auquel est rattache cette premire activit de lassur, de manire envoyer un et un seul document chaque personne. Lorsque lassur a des droits dans deux rgimes, par exemple pour les salaris du secteur priv, la rpartition des envois seffectue en fonction du mois de naissance. Sil a des droits dans plusieurs rgimes de base, un ordre de priorit a t dni. Le dcret dapplication conserve la possibilit de joindre les assurs autrement que par courrier postal. Les rgimes nont pas utilis un autre mode de communication en 2012, mais dimportants efforts sont consentis dans plusieurs dentre eux pour privilgier les contacts dmatrialiss, et ils ont souhait que cette possibilit reste ouverte. Le document dinformation gnrale comprend 4 pages. Il est intitul Mon parcours professionnel, ma retraite et illustr de pictogrammes reprsentant la fois les diffrents statuts et mtiers voqus, mais aussi les diffrentes situations dcrites (maladie, maternit, temps partiel, etc.). Une introduction rappelle lassur que son activit professionnelle lui permet de bncier dune Protection sociale (maladie, invalidit, accident du travail, chmage, vnements familiaux, retraite). Le systme de retraite franais est ensuite prsent. Les sites Internet pertinents sont indiqus, pour les assurs qui souhaitent en savoir plus. LENTRETIEN INFORMATION RETRAITE La loi ouvre aux assurs de 45 ans et plus le bnce dun entretien, dont les modalits de mise en uvre ont t prcises par des textes rglementaires et des dcisions du conseil dadministration du GIP Info Retraite. Le schma retenu vise concilier limpratif dune procdure commune tous les rgimes, et le maintien des marges de manuvre possibles pour que les rgimes, ds lors quils sont en charge dun entretien, le conduisent dans les meilleures conditions en fonction de leur organisation et de leur mode de fonctionnement.
84
N43 Janvier 2013

Lentretien peut se drouler en face--face ou, la demande de lassur ou du rgime, par tlphone ou, avec laccord du rgime et de lassur, par tout moyen de communication lectronique. Il est structur en trois phases : la demande dentretien et de consolidation, la phase de consolidation et lentretien. Pendant ces trois phases, le conseiller retraite utilise les outils de coordination inter-rgimes mis au point dans le cadre du Gip. Il peut demander des simulations, selon la situation et le souhait de lassur. Les simulations sont ralises lgislation constante et sur la base dhypothses conomiques et dvolutions salariales xes chaque anne par le GIP Info Retraite. En ce qui concerne les volutions individuelles de chaque assur pour la priode de projection, des propositions type ont t dnies en tenant compte des rgimes dappartenance connus lanne prcdant lentretien et la situation face lactivit. Il faut en effet rendre simples et lisibles pour lassur des hypothses formules sur une situation prsente, parfois complexe, et future, par dnition alatoire, et procder des projections sur les 20 ans venir alors que la carrire nest connue en moyenne que sur 15 ans, voire moins. Un document dinformation gnrale sur la retraite est remis lassur au cours de lentretien. LE RELEV DE SITUATION INDIVIDUELLE EN LIGNE La loi du 9 novembre 2010 a intgr le relev de situation individuelle en ligne parmi les nouveaux services du droit linformation. Le document, commun aux organismes de retraite obligatoire, rcapitule lensemble des droits de lassur. Pour accder son relev de situation individuelle, un assur doit se connecter au portail Internet dun de ses organismes de retraite, parmi ceux qui disposent dun portail adapt ce service. En moins de quinze secondes, un message avertit linternaute que son relev de situation individuelle est disponible et quil peut le tlcharger. Pour garantir la condentialit et la scurit des donnes personnelles, des rgles communes didentication ont t dnies. Pour lassur, les conditions daccs sont quivalentes aux conditions daccs aux autres services offerts par chaque organisme. Le relev de situation individuelle en ligne a t mis en uvre progressivement depuis janvier 2012. En 2013, 31 organismes de retraite participeront ce service.

1.4. Les volutions du droit linformation, de la loi du 21 aot 2003 la loi du 9 novembre 2010 : le renforcement de la pdagogie et de la coordination entre les rgimes, lanticipation du contact avec les assurs et laccentuation de la dmatrialisation
LES OBJECTIFS INITIAUX DU DROIT LINFORMATION Les textes juridiques ne mentionnent pas explicitement les objectifs assigns au droit linformation. Cependant, il est possible de dduire de la lecture des dbats parlementaires, lors du vote de la loi, et des rapports du Conseil dOrientation des Retraites que les promoteurs du droit ont vis trois objectifs essentiels. Tout dabord, lenvoi priodique aux assurs de documents reprenant les lments enregistrs par les organismes de retraite doit contribuer abiliser ces lments. En effet, les omissions, par exemple les annes de carrire non reportes, seront vraisemblablement signales par un nombre important dassurs. Il en rsultera une amlioration des comptes et une facilitation des oprations de liquidation, au moment du dpart la retraite. Le droit linformation devrait ainsi modier la charge de travail des organismes, en anticipant la relation avec les assurs et la rsolution des difcults.
N43 Janvier 2013

85

Les volutions de la Protection sociale

Le deuxime objectif est pdagogique. Les enqutes pointent rgulirement la mconnaissance quont les assurs du systme de retraite dans son ensemble et du mode de calcul de leurs droits. Sur ces deux sujets, les documents du droit linformation amlioreront leurs connaissances. Des dpliants dinformation gnrale accompagnent les relevs et les estimations individuelles et prsentent de manire synthtique les bases du systme franais de retraite. Les assurs intresss peuvent aller plus loin, en consultant le site Internet du GIP Info Retraite ou ceux des organismes. Enn, ds la loi de 2003, lopration a eu pour ambition dclairer les assurs dans leurs choix futurs, partir dun certain ge. Il sagit alors de leur communiquer les montants de retraite quils obtiendront, selon leur ge de dpart. Quon lappelle aide la dcision ou conseil , lobjectif demeure de mettre lassur en mesure dapprcier les consquences de son ge de dpart sur le montant de la pension. LA LOI DE 2010 A CONFORT LES OBJECTIFS INITIAUX Les trois services crs par la loi du 9 novembre 2010 confortent les objectifs inscrits dans la loi du 21 aot 2003, en avanant le moment de la relation avec lassur, en accentuant leffort de pdagogie, en enrichissant la dimension de conseil et en autorisant laccs en ligne, tout moment, au relev de situation individuelle. Dsormais, au cours de lanne qui suit son entre dans la vie active, lassur recevra un premier document au titre du droit linformation. Ds ce moment, il a les lments pour comprendre comment est construit et comment fonctionne le systme de retraite franais. partir de 45 ans, les assurs pourront bncier dun entretien auprs dun conseiller dun des rgimes dans lesquels ils ont des droits. Le seuil de 55 ans, x dans la loi de 2003 pour obtenir des montants des futures retraites, est abaiss 45 ans. Les assurs, informs plus tt, pourront asseoir plus facilement leurs arbitrages ventuels, de constitution de patrimoine, de recours au temps partiel ou dvolution de carrire. Enn, la dmatrialisation du relev de situation individuelle rend le service beaucoup plus disponible. Ainsi, des assurs qui hsitent lobtenir franchiront sans doute, nombreux, le pas. En 2012, anne douverture, plus dun million dassurs lont utilis.

2. Si limpact du droit linformation peut dj


tre mesur grce aux enqutes de satisfaction, la connaissance de ses eets, terme, ne pourra tre apprcie que progressivement
2.1. Limpact des campagnes annuelles : des assurs informs et satisfaits
La premire campagne denvoi aux assurs de documents a eu lieu en 2007. Cinq autres campagnes ont eu lieu depuis, avec chaque fois la proccupation damliorer les rsultats de la campagne prcdente. Au terme de cinq annes, grce au dispositif dinformation mis en place, un bilan peut tre tir. La satisfaction des assurs sest maintenue un niveau lev.
86
N43 Janvier 2013

LE DISPOSITIF DOBSERVATION DE CHAQUE CAMPAGNE Pour optimiser et tirer les enseignements de chaque campagne, trois dispositifs ont t mis en place et systmatiquement reconduits. Un tableau de bord constitu de deux groupes dindicateurs rvle combien parmi les assurs concerns ont effectivement reu un document et combien parmi les assurs ayant reu un document ont reu un document dgrad ou incomplet. Des statistiques sont galement tablies partir des appels des assurs qui ont reu un document, enregistrs par les organismes. Les principaux motifs dappels sont en particulier recenss. Enn, un prestataire de services mne des enqutes auprs des assurs bnciaires de chaque campagne du droit linformation. Les enqutes permettent de mesurer le comportement et le degr de satisfaction des assurs suite la rception du document et le degr de satisfaction de ceux qui ont contact un organisme de retraite. LE POURCENTAGE DASSURS LIGIBLES AU DROIT LINFORMATION AYANT EFFECTIVEMENT REU UN DOCUMENT A RGULIREMENT AUGMENT DE 2007 2010, ET LGREMENT DCRU EN 2011, POUR DES RAISONS CONJONCTURELLES De 2007 2010, le pourcentage dassurs ligibles au droit linformation ayant effectivement reu un document a progress de dix points, passant de 83 % en 2007 93 % en 2010. Lamlioration a dcoul de deux causes principales. Dune part, il a t mis n la rtention par prudence dun certain nombre de dossiers et, dautre part, le nombre de dossiers sans adresse a fortement diminu. En 2007, il avait en effet t dcid de retenir les dossiers pour lesquels le rgime de base ou le rgime complmentaire guraient seuls. Les documents ainsi retenus reprsentaient 8 % de leffectif total. En 2008, ces dossiers nont plus t soustraits des envois, mais beaucoup nont pu tre transmis, faute dadresse, et le volume global des documents non transmis pour dfaut dadresse est pass de 5 % en 2007 8 %. Des mesures ont alors t prises par les principaux organismes de retraite pour rcuprer un nombre plus important dadresses, qui ont port leurs fruits lors des campagnes suivantes. En 2011, la dcroissance du pourcentage dassurs ligibles au droit linformation ayant effectivement reu un document, de 93 % 89 %, a eu notamment pour explications lenvoi, pour la premire fois, destimation aux assurs gs de 60 ans, parmi lesquels une partie non ngligeable a liquid ses droits en cours de collecte des donnes ou de composition des documents, et aux assurs ayant dj liquid au moins une de leur retraite. Lajout de ces deux catgories a accru la complexit. LES DOCUMENTS ONT T PLUS SOUVENT COMPLETS, DE 2007 2010, AVANT UNE DTRIORATION EN 2011 Le nombre de documents incomplets, soit quun rgime nait pu restituer les donnes quil dtient et quil ait t plac dans la situation dmettre un feuillet vide, soit que lon nait pu calculer destimation indicative globale, a diminu, de 2007 2010. La proportion de documents comportant au moins un feuillet vide est passe de 10 % en 2007 3 % en 2010. Deux causes principales expliquent la persistance de cette situation, quoique pour des populations rduites : la rgularisation du compte ou lexistence dun contentieux. La part des personnes qui auraient d recevoir une estimation indicative globale, mais auxquelles il na pas t possible de communiquer des montants a galement rgulirement dcru depuis 2007, passant de 22 % 12 % en 2010. En 2011, les documents adresss avec au moins un feuillet manquant et ceux avec une absence destimation des rgimes complmentaires demeurent des niveaux matriss. Les documents envoys avec une absence destimation totale continuent diminuer pour atteindre un niveau historiquement faible de 9,6 %. En revanche, la proportion de documents comportant au moins un feuillet vide est en trs nette progression, 7,3 %. La gnration des 60 ans pse nouveau lourd, puisque presque la moiti des feuillets vides la concerne.
N43 Janvier 2013

87

Les volutions de la Protection sociale

LA SATISFACTION DES ASSURS EST RESTE CONSTANTE UN NIVEAU LEV Une dmarche utile et apprcie Les enqutes ont rvl que lenvoi de documents a t trs apprci. Les documents ont t lus et conservs. Ils sont faciles comprendre, prcis et clairs. Les assurs ont t pleinement convaincus de lutilit de la dmarche et ladhsion lenvoi systmatique de documents a t totale. Le taux de satisfaction est rest trs lev entre 2007 et 2011. 90 % des assurs ont dclar en 2011 considrer la dmarche utile et, parmi eux, 49 % trs utile . Le pourcentage avait t identique en 2007. Les plus jeunes sont plus nombreux considrer la dmarche utile, alors que les destinataires destimations sont plus sceptiques. Cette moindre satisfaction peut sexpliquer par le fait que beaucoup dentre eux ont dj pu sengager dans les oprations de constitution de leur dossier de retraite et connaissaient bon nombre des informations qui leur ont t communiques. Des documents lus et conservs De 2007 2011, environ 9 assurs sur 10 ont pris connaissance du courrier reu. Depuis 2007, le nombre des personnes qui ont lu entirement et dtaill les documents reste un niveau lev, majoritairement chez les destinataires destimations. La non-lecture du courrier a surtout tenu un manque de temps, notamment pour les assurs destinataires dune estimation, peut-tre dj sufsamment informs ou un enjeu retraite encore trop lointain, notamment pour les jeunes assurs. Les non-lecteurs sont plus frquents parmi les assurs de 35 ans et les artisans-commerants. La complexit du document explique partiellement la non-lecture pour une partie des destinataires destimations. Les assurs qui ont lu le document soulignent quil permet de faire le point sur sa carrire et quil permet de se projeter sur sa retraite. Signe de la bonne perception de lenjeu, et de limportance que les assurs attribuent aux documents, les lecteurs et les non lecteurs les ont tous conservs. Des documents bien identis et compris Les documents reus ont t considrs comme tout fait informatifs, prcis, comprhensibles et mme de sensibiliser sur la retraite. Peu dassurs ont repr des lments difciles comprendre dans le courrier. Ces qualits incontestables, tant sur la forme que sur le fond, ont facilit la lecture du document. Les assurs ayant reu une estimation ont t plus nombreux que les assurs destinataires dun relev souligner cette facilit de comprhension du document, malgr le fait que lestimation est plus riche en informations et donc a priori plus complexe lire et comprendre. Les assurs sont majoritairement sensibiliss sur leur retraite par le document. Le niveau de vrication des informations contenues dans les documents est stable, mais les assurs lont plutt vri dune manire gnrale que ligne par ligne. Les informations sont reconnues comme tant exactes et compltes pour la grande majorit des assurs. La dimension pdagogique du document avait t fortement amoindrie en 2010, du fait de labsence de montants dans les estimations indicatives globales. Logiquement, cette dimension pdagogique repart la hausse en 2011. Une proportion notable dassurs considre que le document les aide comprendre leur retraite de manire tout fait satisfaisante.
88
N43 Janvier 2013

La proportion dassurs insatisfaits de laide apporte par le document pour comprendre les mcanismes de leur retraite est faible. Bien informs ou sans illusions, ils sont minoritaires souhaiter aller plus loin dans la rexion sur la prparation de la retraite. Des documents qui modient peu la perception plutt pessimiste de la retraite Si le courrier a permis aux assurs de comprendre un peu mieux les mcanismes constitutifs de leur propre retraite et de se projeter dans lavenir, il a peu inu sur la vision que les assurs ont de la retraite en gnral et de la leur en particulier. Cette vision est plutt pessimiste pour la majorit des personnes interroges. Interrogs sur leur propre situation, les assurs restent majoritairement inquiets. Les destinataires de relevs sont plus inquiets et, parmi eux, les assurs de 35 ans sont particulirement inquiets. Un impact fort de lestimation sur la date de dpart la retraite La majorit des assurs destinataires dune estimation avaient envisag une date de dpart la retraite avant la rception du document. En 2011, la proportion saccrot du fait de lenvoi dune estimation aux assurs de 60 ans. Pour la majorit, elle a impact la rexion sur la date de dpart. Lorsque les assurs navaient pas encore rchi leur date de dpart la retraite, lestimation a galement eu un impact pour leur grande majorit. Les estimations ne correspondent pas toujours aux montants attendus La grande majorit des assurs dclarent que le montant est soit plutt conforme leurs attentes, soit plus faible que celui attendu. Mais pour les assurs qui sattendaient un montant plus lev, le dcalage est difcile expliquer pour beaucoup dentre eux. Finalement, la principale explication rside dans le simple fait dtre surpris du montant de la retraite par rapport au parcours professionnel. Une trs faible minorit dcouvre un montant plus lev. Les assurs ont peu contact les organismes et plutt pour rectier des erreurs On observe une baisse tendancielle des taux dappels depuis 2007, qui rsulte de plusieurs facteurs difciles hirarchiser : lamlioration de la qualit des documents, la modication pour certains rgimes des procdures de traitement des appels et la modication de la codication effectue par les agents des rgimes qui reoivent les appels. En 2007 et 2008, environ 7 % des assurs staient manifests, les destinataires destimations intervenant auprs de leur organisme peu prs trois fois plus que les destinataires de relevs. En 2009, le taux global de retours avait chut 3,7 %. La chute portait essentiellement sur les estimations dont le taux de retour passait de 11,2 % en 2008 6,7 % en 2009. En 2010 le taux global de contact avait encore diminu, passant de 3,7 % en 2009 2,5 %. Du fait du contexte particulier de la campagne 2010, la rpartition des appels entre relevs et estimations stait inverse, les appels provenant de destinataires de relevs devenant majoritaires. En 2011, le taux remonte lgrement, 2,8 %. Il est stable pour les estimations, 4,3 %, et baisse lgrement pour les relevs, 1,6 %. Les assurs se manifestent principalement pour trois raisons : un dsaccord sur le document, une erreur portant sur ladresse ou encore la non rception du document et un besoin dinformations complmentaires ou dexplications. Les modalits et la qualit de laccueil ont t juges satisfaisantes Les assurs ont bien identi lorganisme contacter. La grande majorit a dclar que les coordonnes portes sur le document leur ont permis dentrer facilement en relation avec le bon organisme. Une rponse immdiate a pu trs frquemment tre apporte. Lorsque ce na pas t le cas, la procdure de rappel a t comprise et accepte. Les assurs ont exprim leur satisfaction sur la qualit de laccueil.
N43 Janvier 2013

89

Les volutions de la Protection sociale

2.2. Les impacts plus long terme


Au-del de la satisfaction exprime par les assurs qui reoivent les documents, le droit linformation sur la retraite aura vraisemblablement un impact important sur la vision que les usagers portent sur le systme de retraite et sur leurs prises de dcision. Les trois services crs par la loi de 2010 devraient en particulier rpondre aux attentes de ceux nombreux qui dclarent ne connatre du systme de retraite franais ou ne rien savoir de leurs futures retraites. Mais il est encore trop tt pour mesurer exactement ces impacts. Dune part, parce que les nouveaux services viennent peine dtre offerts au public et, dautre part, parce quil est difcile disoler les effets du droit linformation sur la retraite de ceux dautres sources : les journaux consacrent de plus en plus darticles au sujet retraite , parce que les difcults lies son nancement alimentent les dbats sur la prennit dun modle existant. Ces dbats saccompagnent souvent de prsentations qui contribuent instruire les lecteurs, paralllement aux documents envoys par les organismes de retraite.

Conclusion
Le droit linformation sur la retraite est install dans le paysage national. Chaque anne, depuis 2007, des millions de documents sont envoys aux assurs qui sen dclarent satisfaits et, pour une part croissante, les attendent ou, quand ils ne les ont pas reus, les exigent. Il sagit certainement du plus bel hommage qui peut tre fait aux organismes de retraite qui se sont investis, ds la publication de la loi du 21 aot 2003, dans ce chantier de coordination, en acceptant dassumer collectivement des dcisions aux consquences lourdes sur leur mode de gestion, les relations avec les assurs et leurs systmes dinformation. Avec la loi du 9 novembre 2010, le Service public dinformation sur la retraite, cogr par les trente-cinq organismes de retraite obligatoire, de base et complmentaire, sest enrichi de trois services, ouverts en 2012, qui produiront progressivement leurs effets. Seules deux limites pourraient freiner leur intrt et affecter la satisfaction des usagers : la complexit des rgles juridiques, si elle continue de crotre, malgr la bonne volont de tous les intervenants, il est impossible de prendre en compte et dexpliquer simplement des rgles que les experts eux-mmes peinent matriser ; linstabilit des rgles juridiques. De rforme en rforme, les modications des rgles rendent caduques les prcdentes. Or, le droit linformation, dans sa partie comportant des montants des futures retraites, a pour objectif de conseiller les assurs et de leur permettre dasseoir leurs dcisions. Si les rgles voluent constamment entre le moment o le conseil est dispens et le dpart la retraite, la pertinence du conseil est videmment affecte. Sous ces rserves, les baromtres et les enqutes qui restituent rgulirement lopinion des assurs sur la retraite devraient montrer, dans les prochaines annes, limportance du droit linformation pour faire voluer favorablement cette opinion.
90
N43 Janvier 2013

La Dclaration Sociale Nominative (DSN), simple volution ou vritable rvolution des relations entre les employeurs et les organismes de Protection sociale ?
Renaud Vatinet
Expert des simplications administratives pour les entreprises(1)

Introduction
Lide de ce qui allait devenir la DSN mest venue la n des annes 1990 alors que jtais de retour sur mon premier mtier (la Protection sociale) et que je constatais, tonn, que les processus navaient pas chang alors que partout ailleurs les technologies taient loccasion de les rviser. Aprs avoir accompagn la cration du GIP MDS, jai prolong ma rexion et jai commenc exposer le concept de la DSN au dbut des annes 2000 quelques responsables publics et paritaires. Lide a t progressivement reconnue et le GIP MDS sest vu mandat par la DSS pour approfondir le sujet. Cinq ans plus tard, la Loi Warsmann a permis dofcialiser ce nouveau mode de relations entre les entreprises employeurs et les organismes de Protection sociale (au sens large du terme). Aprs avoir resitu la DSN dans son contexte historique, le prsent article vise prsenter la DSN, le concept et ses modalits pratiques, avant den venir une apprciation de ses impacts. Je terminerai cette prsentation dun point de vue plus personnel sur les autres volutions attendues.

(1) A dmarr sa carrire comme responsable informatique puis nancier dinstitutions de retraite complmentaire et de prvoyance. A rejoint ensuite le CESIA (Centre dtudes des Systmes dInformation des Administrations) pour diriger deux programmes interministriels (Systme dinformation du Service public de lEmploi et Normes dchanges des Centres de Formalits dEntreprises) avant de devenir Directeur en charge des oprations de simplication administrative pour les entreprises. A conu et pilot le dploiement du Transfert de Donnes Fiscales et Comptables, port deux programmes europens (SERT et TELER), dirig ltude sur le poids des formalits administratives (tude Cosiforme) et dni cette occasion la mthodologie de mesure des charges administratives (reprise en Europe sous lappellation MRCA, mesure et rduction des charges administratives). A contribu aux travaux de lINPS dans les annes 90 puis la cration du GIP MDS la n des annes 1990. Aprs avoir rejoint Deloitte Conseil (devenu Ineum Consulting en 2003 puis Kurt Salmon en 2011) a dirig les missions de conseil tournes vers les organismes de Protection sociale et a notamment t en charge de ltude dimpact de la DSN pour les entreprises commandite par le GIP MDS et par le MEDEF. A cr en fvrier 2013 la SAS VATINET Conseil pour partager son expertise et son savoir-faire. N43 Janvier 2013

91

Les volutions de la Protection sociale

1. Le concept de base de la DSN


Le dploiement des principes de comptabilit dengagement a conduit la plupart des organisations modernes partir du fait gnrateur. En matire de Protection sociale, les faits gnrateurs majeurs sont lembauche du salari (vnement auquel est associ le contrat de travail) et la paie (vnement auquel sont associes les cotisations sociales). Jusqu prsent, si quelques procdures dclaratives reposaient bien sur un vnement (dclaration dintention dembauche pour les URSSAF ou dclaration dafliation pour lentre en prvoyance chez les IP), la plupart des procdures dclaratives (ou de rponses enqutes) reposaient sur des communications priodiques, multipliant les dclarations au l des organismes destinataires, en fonction des besoins (contenu et rythme de collecte) de ces derniers. En partant des faits gnrateurs, la DSN permet de coller au plus prs de la vie de lentreprise et invite les organismes sociaux et de Protection sociale sadapter celle-ci. Ce faisant, la DSN permet ainsi de se substituer un grand nombre de dclarations, tout en apportant une scurisation et une simplication du simple fait du rapprochement de lvnement dclenchant (le traitement des anomalies dclaratives tant plus facile faire dans la foule de lvnement que plusieurs mois aprs).

2. Le retour dexprience
des nombreuses oprations de simplication administrative menes depuis 30 ans
La simplication administrative est un objectif constant de tous les responsables administratifs et de tous les Gouvernements. Malheureusement, leffort consacr pour vaincre ou contourner les rsistances au changement conduit taler sur plusieurs annes la ralisation de mesures qui peuvent pourtant apparatre comme du simple bon sens . Paralllement, lintention de faire raliser une tude dimpact sur toute nouvelle loi ou texte rglementaire est rarement suivie deffet et, chaque anne, plus dune dizaine de nouvelles obligations conduisent crer une complexit administrative nouvelle pour les entreprises (dit autrement, pour une mesure de simplication, dix mesures nouvelles apparaissent chaque anne se traduisant par une complexit accrue). En matire de simplication administrative des relations entre les entreprises et les organismes publics ou sociaux, trois axes ont t privilgis depuis 30 ans : le formulaire ou la dclaration unique (exemple de la DADS) ; le guichet unique (lieu unique de dpt ; exemple du CFE) ; la dmatrialisation (exemple de Net Entreprises, mais aussi du support magntique il y a 30 ans). Paralllement, les principes qui guident la modernisation des relations client ont pntr les organismes de Protection sociale : segmentation clients (exemple : employeurs individuels domicile) ; rseau de distribution (exemple : experts-comptables) ; suivi personnalis (exemple : compte personnel sur le site de lOPS). Enn, les organismes se sont appropris progressivement les principes cls dun marketing produits :
92
N43 Janvier 2013

concevoir la dclaration comme un produit et adapter le packaging ; dvelopper les services autour du produit dclaratif ; identier et motiver les partenaires ; communiquer(2). Le tableau ci-aprs permet dillustrer quelques exemples doprations signicatives(3) : Annes 1975-1980 Les liasses papier carbones permettent une mme rdaction ou impression des dclarations annuelles de salaires pour des destinataires diffrents (la DAS 1 est alors adresse aux Impts, aux URSSAF, aux CRAM et lINSEE) Les supports magntiques permettent lenvoi de chiers volumineux (exemple des chiers paiement des retraites) et permettent le recueil de dclarations de salaires par les institutions de retraite La CNIL est mise en place et instaure des rgles de contrle sur les donnes nominatives Annes 1980-1985 Le programme Transfert de Donnes Sociales est expriment avec 4 axes : normalisation des donnes restructuration de limprim dclaratif (DADS) lieu unique de dpt (CRAM) pour le compte de lensemble des destinataires largissement des supports (magntiques et tlmatiques ds 1983) Le programme Centres de Formalits pour les Entreprises (CFE) permet dinstaurer un lieu unique de dpt des dclarations relatives la vie de lentreprise, un imprim unique par nature dvnement et une norme dchanges permettant le ltrage des donnes selon les destinataires et en fonction de lvnement Annes 1985-1990 La gnralisation de TDS intervient aprs 5 ans dexprimentation ; la bascule seffectue avec la suppression de la facilit accorde aux grandes entreprises de remettre des listings pro-format Les Caisses de Retraite Complmentaire adoptent une norme drive (TDS CRC) Ltude CESIA sur Simplication Administrative et NTIC fait rfrence (en France et en Europe) et plusieurs programmes sont lancs (plan qualit DADS, programme EDI avec TDFC, mesure des charges administratives, ) Annes 1990-1995 La gnralisation de TDFC consacre lorganisation de ux EDI avec le concours doprateurs privs (relais) et lusage de la messagerie X400 Les experts comptables sapproprient les normes EDIFACT et permettent dlargir aux PME les ux dclaratifs dmatrialiss Le retour dexprience des travaux mens en France est export auprs de la Commission Europenne (programmes SERT et TELER) et de linstitut statistique nerlandais

(2) Les oprations de simplication administrative ne sont pas particulirement complexes au plan technologique. Elles sont en revanche lourdes mettre en uvre du fait du nombre dacteurs mobiliser. Ainsi, lauteur de cet article prconise-t-il depuis 25 ans de prvoir 10 dinvestissement en communication / conduite du changement pour 1 dinvestissement informatique. (3) Source : intervention de lauteur lors des confrences Kurt Salmon sur N4DS et DSN. N43 Janvier 2013

93

Les volutions de la Protection sociale

Annes 1995-2000

Les Assises de lInstitut national pour la Simplication (INPS) rassemblent lobjectif de simplication avec le dveloppement de la qualit de service La DADS-U intgre dans une norme commune le formalisme ncessaire aux diffrents destinataires de dclarations annuelles de donnes sociales La CNAV et lACOSS intgrent la dimension marketing dans leurs rexions sur la simplication (segmentation clients/rseaux de distribution/produits dclaratifs)

Annes 2000-2005

Le GIP MDS met en service le portail Net-Entreprises en rassemblant les dclarations des organismes de Protection sociale obligatoires (de base et complmentaires) La Dlgation aux Usagers et la Simplication Administrative lance les travaux de Mesures et de Rduction des Charges Administratives (MRCA) pour les entreprises Les premiers concepts de DSN sont avancs et trouvent une drive pour lAssurance chmage dans le cadre de la lutte contre la fraude

Annes 2005-2010

La DGME prend le relais de la DUSA pour soutenir les objectifs de mesure et de rduction des charges administratives et lancer diffrents projets de simplication en repensant le processus dclaratif Le GIP MDS largit son offre de dclarations dmatrialises La DADS-U devient obligatoire LUNEDIC exprimente le projet DNA (dclaration nominative des assurs) Le dploiement du droit linformation retraite induit le principe de se rapprocher du fait gnrateur (le bulletin de paie) Le GIP MDS et le MEDEF font effectuer une tude dimpact de la DSN sur les entreprises

Annes 2010-2015

Le dploiement de la norme N4DS conduit dissocier structure de donnes et enveloppe de message dclaratif Aprs 5 ans dtudes, le lancement de la Dclaration Sociale Nominative (DSN) est annonc. Les Assises de la simplication administrative (29 avril 2011) sont loccasion de relancer lobjectif de rduction des charges administratives pesant sur les entreprises ; la DSN est consacre parmi les 80 mesures proposes Larticle 35 de la loi n 2012-387 vote le 29 fvrier 2012 et promulgue le 22 mars 2012 (dite loi Warsmann) ofcialise la mise en place de la DSN compter de 2013

94

N43 Janvier 2013

3. Les modalits de mise en uvre de la DSN


Les principes retenus pour le dploiement de la DSN sont les suivants : un ux de collecte priodique (mensuel, aprs la paie) et un ux de collecte vnementiel (ex. : arrt de travail) ; des dclarations dposes sur le site Net-Entreprises gr par le GIP MDS ou sur le site MSA pour les entreprises agricoles ; un contrle technique des dclarations par lACOSS et un clatement en deux ux : lun vers les organismes publics (avec une conservation des donnes assure par la CNAVTS), lautre vers les rgimes assurantiels (avec une coordination assure par la FFSA, le CTIP et la FNMF). La Loi prvoit que la DSN devra tre mise en uvre en 2016 au plus tard. Il est probable quun dlai complmentaire soit accord aux entreprises mais aussi aux organismes de Protection sociale avant que le caractre obligatoire de la DSN simpose tous. Entre-temps, la DSN sera dploye par tapes (primtre de couverture), sur la base du volontariat des entreprises. Au terme dune anne pleine de dclarations DSN mensuelles, les entreprises pourront trouver le bnce complet de la nouvelle procdure, avec labandon de la DADS.

4. Le champ dapplication de la DSN


En partant des faits gnrateurs, la DSN va se substituer une trentaine de dclarations. Le tableau ci-aprs permet didentier ces dernires en distinguant les annes de mise en service. Dclaration des Mouvements de Main-duvre (DMMO) 1re tape (2013) Enqute sur les Mouvements de Main-duvre (EMMO) Attestation Employeur destin Ple Emploi (AE) Dclaration de Salaires pour les Indemnits Lournalires (DSIJ) Dclaration de radiation dun salari pour la couverture prvoyance complmentaire 20142015 Extension progressive (le calendrier sera prcis par La mission de matrise douvrage stratgique du projet DSN lissue du 1er trimestre 2013) Les 5 premires, plus : Dclarations de Cotisations Sociales (DUCS et autres formes propres aux organismes collecteurs) Dclarations Annuelles de Donnes Sociales (DADS et autres formes de collecte de donnes salaires) Dclaration rcapitulative des heures supplmentaires, FPC, Taxe dapprentissage Cible (2016) Fongecif, DOETH, Effort la construction Dclarations de congs pays et intempries (BTP) Congs pays du spectacle, Chmage intermittents du spectacle Dossier OFII
N43 Janvier 2013

95

Les volutions de la Protection sociale

5. Les bnces induits pour les entreprises


Pour apprhender ltendue des gains apports par la DSN aux entreprises, il convient tout dabord de se situer en phase nale de dploiement (toutes les dclarations remplaces par la DSN tant effectivement supprimes) et sur des processus et des outils stabiliss. Les apports de la DSN pour lentreprise sinscrivent dans la refonte des processus : en lieu et place dune organisation base sur les ux dclaratifs (telle personne est en charge des DADS, telle autre des enqutes DMMO, ), la DSN va permettre une organisation centre sur la vie interne de lentreprise (les entres sorties des salaris, la paie, ) : la complexit est ainsi transfre aux organismes destinataires. Paralllement, la rduction drastique du nombre de dclarations (cf. tableau supra), lautomatisation de la production de la DSN partir du logiciel RH/paie et lidentication dun interlocuteur unique (front ofce commun assur par les oprateurs du systme) permettront de rduire la charge directe de production des dclarations. Enn, le rapprochement du traitement des dclarations et du fait gnrateur facilitera le traitement des anomalies, dans un cercle vertueux de abilisation des donnes (au lieu de corriger simplement linformation communique lorganisme destinataire, lentreprise sera incite corriger linformation en paye dans son propre SI pour viter un nouvel envoi en risque danomalie). De plus, la rduction drastique du nombre de donnes communiques (dans un facteur de 3 1 selon les donnes du GIP MDS) conduira galement la rduction du nombre danomalies. lintrieur de lentreprise, les salaris eux-mmes pourront percevoir les intrts de la DSN : dune part leurs droits seront mis jour plus rapidement (inutile par exemple dattendre 18 mois pour obtenir ses points retraite), dautre part leurs changements de situation pourront tre matriss plus rapidement par les organismes concerns. lextrieur de lentreprise, les diteurs de logiciel de paie-dclarations sociales seront impacts par la baisse du nombre de dclarations, permettant de simplier les chanes de production dtats, par ladoption dune norme fonctionnelle unique, permettant de rationaliser les comptences ncessaires, par un lissage sur lanne des dclarations permettant dviter les surcharges annuelles lies au traitement de la DADS-U et par ladoption de rfrentiels et de modles de donnes mieux structurs et mieux partager permettant doptimiser leur architecture technique. Ces simplications pourront leur permettre de dvelopper de nouveaux services pour les entreprises, plus forte valeur ajoute, tels que par exemple sur la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences. Les experts-comptables seront directement concerns par le dploiement de la DSN auprs des petites entreprises : l-aussi, lautomatisation des tches, la rationalisation des processus et le lissage des charges pourront leur permettre de repenser leur organisation interne et de prparer le dveloppement de nouveaux services pour leurs clients.

6. Les bnces induits pour les organismes


La matrise de linformation constitue lenjeu majeur de nos organisations modernes. En bnciant de ux dinformation au l des vnements gnrateurs dans les entreprises, lorganisme destinataire sera en mesure de mieux remplir ses missions, avec un service de meilleure qualit pour lentreprise et ses salaris. Le recouvrement des cotisations sera abilis dans la mesure o un nombre important de contrles de vraisemblance et de seuils pourront tre exercs au mois le mois sans attendre la DADS-U du dbut de lexercice suivant.
96
N43 Janvier 2013

Les organismes de retraite pourront attribuer les points retraite au dbut de lexercice suivant (si leur rglementation reste sur une base annuelle) voire mme au l de leau (sils font voluer leur rglementation) au lieu des 18 mois constats actuellement (n de lt de lexercice suivant). Par ailleurs, pour les salaris partant en retraite, lactualisation de leurs droits pourra tre effectue en quasi-temps rel aprs leur dernier mois dactivit. LAssurance chmage bnciera des informations cls ncessaires lactualisation des droits et/ou des prestations en rduisant ainsi le risque de rcupration dindus. Les institutions de prvoyance et mutuelles complmentaires sant (contrats collectifs) pourront bncier du mme impact. De plus, en collectant des informations cls sur lvolution des salaires dans lentreprise, elles pourront actualiser leurs produits de faon plus ractive, en collant lvolution des besoins dans lentreprise. Les organismes statistiques pourront bncier dinformations abilises, dans des dlais plus courts, permettant de valoriser la nalit mme des statistiques en clairant sur les volutions constates pour prparer des projections plus pertinentes. La lutte contre la fraude sera plus efcace, en permettant des contrles de situation plus rapprochs des changements de situation des ressortissants.

Conclusion
La DSN est un projet de simplication administrative majeur pour les DRH des entreprises. Si les conditions requises sont runies pour lancer le projet (cadre x par la loi, implication des acteurs, maturit des solutions informatiques, ), son dmarrage sera progressif (2013-2016) et les acteurs les plus novateurs seront ceux qui pourront en recueillir le fruit le plus rapidement. La DSN rvolutionne la relation entre les entreprises et les organismes sociaux Par sa logique de ux continus, elle induit la possibilit dintroduire de nouveaux modes de gestion, au l de leau, sans stocks (en ux tendus selon les logisticiens). La DSN reste neutre par rapport aux choix politiques Elle permet de garder ouvertes diffrentes possibilits de schmas organisationnels de recouvrement des cotisations sociales. Par ailleurs et titre personnel, au-del de la DSN, il me semble ncessaire de prparer dautres volutions, encore sous-values Linversion du sens de la preuve : ne faut-il pas arrter de responsabiliser le chef dentreprise sur un processus qui ne relve que de la responsabilit des OPS (les rgles de calcul des cotisations) ; ds lors que la DSN permet de transmettre mensuellement lassiette salaire et la situation demploi de chaque salari, il devrait appartenir chaque OPS la responsabilit dindiquer en retour lentreprise le montant de la cotisation due ; un tel retour permettrait lentreprise darchiver au lieu de devoir rendre compte plus de 15 mois aprs lvnement. Lautomatisation des processus : ceux de facturation recouvrement (par les OPS) et ceux de comptabilisation (dans lentreprise) pourront conduire de nouvelles conomies de notre modle de Protection sociale. La remise en cause de lannualit du plafond de Scurit sociale au prot du plafond mensuel : est-il raisonnable de devoir attendre la n danne pour connatre le montant rel payer et ne faut-il pas arrter les re-calculs systmatiques et reports dun mois sur lautre pour les salaires qui voluent au dessus du plafond SS ?
N43 Janvier 2013

97

La DSN : une simplication radicale pour les employeurs et la Protection sociale


Jean-Louis Bhl et Stphane Eustache
En charge de la matrise douvrage stratgique du projet DSN

Introduction
Dans le prolongement des Assises de la simplication, la loi du 23 mars 2012, relative la simplication du droit et lallgement des dmarches administratives, institue la Dclaration Sociale Nominative (DSN). La DSN est une mesure qui vise dmatrialiser et effectuer en une seule transmission la plupart des dclarations et formalits sociales auxquelles sont tenus les employeurs. Ce nest pas un projet de simplication destin amliorer loffre dclarative existante. Cest un concept innovant qui conduit une refondation progressive de la relation dclarative et une vritable ringnierie de la circulation des donnes sociales. En voici les principes, ambitions et modalits de dploiement.

1. La DSN, une logique dclarative nouvelle


sappuyant sur les acquis des dmarches antrieures
La dnomination retenue par le Lgislateur est trompeuse. En ralit, la Dclaration Sociale Nominative ne sapparente pas une dclaration papier ou dmatrialise. Cest un mode de transmission rpondant une logique nouvelle.

1.1. Une logique nouvelle


Le principe de la DSN est simple. Cest un chier mensuel prpar par le logiciel de paie de lentreprise et comportant lensemble des donnes didentication, de modalits demploi et de rmunration des salaris. Complts de quelques signalements dvnements, ce chier se substitue ainsi aux formalits que doivent accomplir les entreprises et les dispensent ainsi de leurs obligations dclaratives. PARTIR DE LA PAYE ET NON DES DCLARATIONS PREXISTANTES Linnovation DSN rside dans la logique de composition de ce chier. Les donnes vhicules sont celles utilises par lentreprise pour ses besoins RH-paye et non les donnes des dclarations prexistantes. Ce sont des donnes ables et actuelles car contrles par les employeurs et les salaris. Ainsi, une fois que la rglementation sociale a t applique pour faire la paye, lemployeur na plus y revenir pour laborer une dclaration. Cest le dernier stade du traitement de la paye.
98
N43 Janvier 2013

LIMITER LES DONNES DEMANDES Le chier DSN ne comporte ni donnes complexes ou informations statistiques, ni donnes redondantes qui pourraient tre obtenues par un autre moyen, en les dduisant ou les recalculant. Il est constitu de donnes rationnalises et harmonises dont les dnitions sont partages entre les organismes et administrations bnciaires. Dune certaine faon, la DSN transfre ainsi la gestion de la complexit, celle de lorganisation et des rgles de la Protection sociale, de lentreprise vers les institutions qui grent les prlvements et les prestations. Elle permet, ds son dmarrage, une rduction de 35 % des donnes demandes aux entreprises. TRANSMETTRE UNE SEULE FOIS, EN UN POINT UNIQUE ET UNE SEULE CHANCE Lautre innovation que porte la DSN est le principe du Dites-le une seule fois , autre grand chantier prioritaire du Pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi du 6 novembre 2012. En effet, la DSN, transmise en une seule fois, un seul point daccueil et une mme chance, permet dadresser aux institutions de la sphre sociale lensemble des donnes didentication et de rmunration des salaris ncessaires laccomplissement des obligations dclaratives des entreprises. Une fois ces lments reus, les institutions nauront plus le droit de demander lentreprise des donnes dj produites.

1.2. Lamplication des acquis des dmarches antrieures


La DSN est aujourdhui rendue possible parce quelle fdre les progrs dj raliss pour moderniser et simplier les relations avec lentreprise. LE STADE ACTUEL DU NUMRIQUE La DSN correspond au stade actuel de la modernisation des technologies. Elle bncie des politiques ayant encourag lquipement des entreprises, laccs lInternet, les tl-procdures et la dmatrialisation. Elle repose sur des traitements en temps rel, de lEDI et rpond limpratif de comptitivit. Avec la DSN, la dmatrialisation nest plus une n en soi mais un simple pr requis technique. UNE DCLARATION UNIFIE ET MUTUALISE Avec la DSN, la sphre sociale nest plus un monde clat mais un monde qui change. Avec une trentaine de dclarations concernes, la DSN a vocation englober lensemble des relations dclaratives actuelles entre les employeurs et la Protection sociale. Protection sociale, dans son acception la plus large englobant jusquaux mutuelles, aux assurances et institutions de prvoyance, et mme une partie des formalits de la sphre travail-emploi utilisant les mmes donnes. Un front ofce dclaratif commun, adoss au portail Net-entreprises ou MSA selon le cas, permet aux oprateurs de mutualiser laccueil et le contrle de lexploitabilit des dclarations, de circulariser des informations sur les anomalies rectier, de constituer un support et accompagner le dclarant. Une vritable Communaut du projet DSN est constitue entre les organismes. DES APPORTS MULTILATRAUX ET NON PLUS SEULEMENT UNE SIMPLIFICATION POUR LES ENTREPRISES Pour les entreprises, la DSN est un processus rationalis et scuris. La dclaration mensuelle est comme un arrt mensuel des comptes qui conduit enregistrer les donnes plus prs de lvnement. En cas derreur, il est possible de procder rapidement la rectication sans avoir reconstituer ultrieurement les lments en cause. Cela permet de rendre plus linaire les processus et denregistrer des gains dans lorganisation du travail qui autorisent le redploiement des moyens vers des tches de RH plus grande valeur ajoute. Pour les institutions sociales, la DSN permet la mutualisation et la collecte des donnes la source , ce qui est un gage de qualit et de abilit. Lemployeur et le salari sont identis par toutes les institutions de la mme manire, ce qui permet des rgularisations facilites, des fraudes et des contentieux vits et des opportunits de contrles et de scurisation juridiques nouvelles. Le traitement nominatif tablit un lien direct entre les cotisations et lexercice des droits individuels. La DSN offre ainsi des possibilits de mieux faire son mtier et de rendre un meilleur service.
N43 Janvier 2013

99

Les volutions de la Protection sociale

Enn, la DSN offre galement aux salaris une situation plus rapidement actualise et un exercice facilit et abilis de leurs droits en offrant la garantie dexercer la totalit de leurs droits. Elle sinscrit dans une dmarche gagnant-gagnant.

2. La DSN, une approche globale


runissant les conditions de la russite
La mission IGAS IGF mene en amont du lancement du projet DSN en 2011 a relev que la simplication, exercice complexe et de longue haleine, ne peut reposer seulement sur la fusion et le compactage des dclarations. Elle doit aussi sattacher la rduction et la convergence organise des donnes, dabord entre elles, puis dans leur rapprochement avec celles naturellement utilises par les entreprises. Elle en tire trois enseignements dont sinspire la DSN.

2.1. Travailler sur les donnes autant que sur les modalits de leur transmission
La transmission de donnes nominatives et la priodicit mensuelle de la DSN impliquent une rduction et harmonisation pralables des donnes transmises. LIMPOSSIBILIT DUNE DADSU MENSUELLE Parmi les dclarations que la DSN remplacera gure la Dclaration Annuelle de Donnes Sociales Unie (DADSU). Cette dclaration qui alimente de nombreux organismes et processus a connu un largissement important des catgories de salaris quelle couvre et de ses fonctionnalits. Or, la norme qui en dcrit les donnes et caractristiques techniques na pas t refondue. Elle comporte de lordre de 800 rubriques et suppose un traitement incompatible avec le rythme mensuel de la DSN. Intgrer cette dclaration dans la DSN implique un travail de rationalisation pralable sappuyant sur une analyse objective de lutilit de chaque donne demande et une gouvernance de la norme clairement oriente vers un objectif dallgement et de simplication. UN COMIT DE NORMALISATION ET UN RFRENTIEL DES DONNES Cette analyse, donne par donne, est un puissant stimulant pour identier et proposer la simplication de certaines procdures issues de dispositions rglementaires ou conventionnelles. Le chantier DSN est donc troitement li celui de llaboration dun rfrentiel simpli des donnes sociales dclaratives que conduit simultanment le nouveau Comit de Normalisation des Donnes Sociales mis en place par le dcret du 16 avril 2012. Ce rfrentiel, qui sapparente un recensement organis des diffrentes rubriques dclaratives, en prcisant leur dnition technique, les organismes destinataires et leurs objectifs, est un outil indispensable pour viter de demander sous une dnomination diffrente plusieurs fois la mme donne ou une donne qui pourrait tre dduite dautres lments dj dclars. Ainsi la DSN devrait diviser par 3 le nombre de rubriques voqu ci-dessus.

2.2. Coordonner et valoriser le travail des nombreux acteurs de la Protection sociale


La simplication ncessite la fois du savoir faire technique, une capacit de prise de distance et une volont politique. Il faut aussi aller contre les habitudes, dpasser les contraintes et lattitude souvent conservatrice des experts, ce qui suppose de faire remonter des arbitrages au niveau suprieur.
100
N43 Janvier 2013

UN PILOTAGE RENFORC La cl de la russite dun tel chantier rside dans une mise sous tension des reprsentant des mtiers, une organisation de projet performante (compte tenu notamment des dlais), des lignes hirarchiques motives et disponibles, des arbitrages rendus en temps utiles. Cest pourquoi, le Gouvernement a mis en place une Mission Interministrielle de Matrise dOuvrage Stratgique (MOAS), charge de la coordination gnrale du projet et habilite rendre des arbitrages. UNE VALORISATION DU TRAVAIL COLLECTIF Cette MOAS sappuie sur lexprience du groupement dintrt public modernisation des dclarations sociales (GIP-MDS), cr en 2000 linitiative de la Direction de la Scurit sociale, des reprsentants des entreprises et des organismes de Protection sociale. Sous limpulsion de ce groupement, les organismes de la sphre sociale ont enrichi leur capacit mener des projets communs notamment en matire de tl-services de dclarations sociales via le portail Net-entreprises .

2.3. Mettre en place un dispositif technique resserr, prouv et stable


La DSN sappuie sur un dispositif technique destin viter les difcults dapproches, trop ambitieuses, visant substituer en une fois un trs large ensemble de dclarations, entranant une gouvernance complexe et la ncessit de concilier en mme temps des contraintes mtiers trs nombreuses et diffrentes. LUTILISATION DE SOLUTIONS CONNUES ET AYANT FAIT LEURS PREUVES Pour des motifs de calendrier et de abilit, le dispositif technique a privilgi une dmarche raisonne sappuyant sur des solutions existantes, ables et prouves. Il sappuie sur un scnario multi-oprateurs , allotissant dveloppement et exploitation des diffrentes composantes de la DSN. Il en rsulte un partage des tches et des moyens par les organismes membres du GIP-MDS dont certains, ceux qui ont le plus intrt au bon fonctionnement du projet, sont chargs dintervenir en qualit doprateurs sur les diffrents modules fonctionnels constituant la DSN. UNE ARCHITECTURE SIMPLE Au nal, pour la phase de dmarrage de la DSN en 2013, larchitecture du dispositif sappuie sur 3 oprateurs qui ont dmontr leur capacit traiter de gros volumes de donnes. Il sagit du GIP-MDS pour le point de dpt des dclarations, de lACOSS pour le traitement/clatement des donnes entre les bnciaires et de la CNAV pour le stockage et le contrle des donnes.

3. La DSN, un primtre volutif et progressif


pour un dmarrage eectif
Une autre particularit de la DSN porte sur la conduite du projet qui souhaite donner du temps dadaptation aux employeurs et aux oprateurs de la Protection sociale. Elle carte la solution habituelle du big bang et de lexhaustivit. Le projet innove donc dans la mthode de gnralisation en prparant lobligation par un dploiement progressif, volontaire de la part des entreprises et en tache dhuile .

3.1. Une mise en uvre pragmatique, par tape entre 2013 et 2016
Pour cela, la loi du 22 mars 2012 a instaur une feuille de route prcise. Deux tapes ont t prvues : ds 2013, la DSN remplacera certaines dclarations pour les entreprises volontaires puis, au 1er janvier 2016, elle se substituera, dnitivement et pour tous les employeurs, la plupart des dclarations et formalits sociales. Entre ces deux bornes, le projet est charg de construire les tapes intermdiaires.
N43 Janvier 2013

101

Les volutions de la Protection sociale

LE CADRE IMPOS POUR LE DMARRAGE Pour la premire DSN en 2013, un dcret en Conseil dtat paratre en janvier, pris aprs avis de la CNIL, en dnira le primtre. Les entreprises volontaires pourront voir la DSN remplacer leurs dclarations DMMO et EMMO, certaines Dclarations dIndemnisation Journalire pour lAssurance Maladie (DSIJ), lmission de lAttestation Employeur (AE) pour les chmeurs et certains formulaires envoys par les institutions de prvoyance, complmentaires et supplmentaire en cas de n de contrat de travail. Ce dcret tablit galement le cadre juridique de lengagement des entreprises et valide juridiquement le dispositif de traitement de linformation. Il apporte une premire simplication rglementaire sur les IJ maladies maternit. Des arrts publis simultanment prciseront les listes et ux de donnes transmises aux organismes ainsi que le dispositif daccs la DSN. Les nalits du traitement DSN, les donnes traites pour la premire tape et lorganisation du dispositif ont fait lobjet dune complte validation par la CNIL dans sa dlibration du 15 novembre 2012. La Commission y valorise lobjectif de simplication des dmarches dclaratives et reconnat que la DSN contribuera une meilleure gestion des droits des individus en matire de prestations sociales. Elle enregistre que la DSN comporte dimportants dveloppements potentiels et se prpare examiner les futures extensions du dispositif. LE PRAGMATISME ET LA PROGRESSIVIT PENDANT LA PHASE INTERMDIAIRE Des textes ultrieurs viendront prciser les primtres successifs de la DSN jusqu sa gnralisation en 2016. Car le calendrier volontaire du lgislateur a incit le projet faire preuve de pragmatisme et laisser de ct temporairement certains cas particuliers ou exceptionnels de salaris ou dentreprises, qui pourraient compromettre la possibilit de proposer rapidement tous les autres une relle simplication. Ces cas seront traits par la suite pour permettre la gnralisation effective. Ainsi, en 2013, sont donc exclus les employeurs du secteur public, les entreprises de travail temporaire et certaines situations relevant de particularisme juridiques, comme les dockers, marins-pcheurs, salaris du spectacle, ou de particularismes locaux comme Saint-Pierre-et-Miquelon et Monaco. Il conviendra de prciser les dclarations que la DSN pourra remplacer et quel moment elle le fera. Cette dmarche de simplication est dsormais suivie par un Conseil Interministriel pour la Modernisation de lAction Publique (CIMAP). Les mesures seront values sur la base dindicateurs prcis dnis avec les entreprises. cette n le calendrier complet 2013-2016 de monte en charge de la DSN sera prcis au 1er trimestre 2013. LES TAPES SUIVANTES Si le dtail des cas dexclusion et des dclarations que la DSN remplacera en cible nest pas encore connu, les prochaines tapes structurantes du projet sont dj identies. Ainsi, de faon constituer une tape dcisive et une extension de loffre attendue par les dclarants, la prochaine tape DSN visera intgrer dans son primtre les Dclarations Priodiques de Cotisations Sociales (DUCS). Elle interviendra en 2014 et sera assortie dune extension limite du primtre des entreprises concernes. Les employeurs publics ne seront ventuellement concerns quensuite , en lien avec les travaux dintgration de la DADSU dans la DSN, car cest principalement cette obligation dclarative qui les intresse. La dernire campagne DADS-U est prvue en janvier 2016 pour les donnes de lanne 2015. La DSN se substituera aux DADS et DADS-U en janvier 2017 puisquil faut avoir collect les 12 DSN mensuelles de 2016. Mais, la priorit reste donne au secteur priv pour lequel le gouvernement envisage dintroduire une obligation intermdiaire, avant 2016, conduisant ainsi certaines entreprises devancer lobligation gnrale.
102
N43 Janvier 2013

3.2. La possibilit danticiper et de sinscrire volontairement dans le processus, avant lobligation


La progressivit du projet rside la fois dans lorganisation de phases de dploiement, dont le contenu est enrichi au fur et mesure de lavancement des travaux, et dans une offre propose dabord des entreprises volontaires, accompagnes par les responsables du projet. UN DPLOIEMENT PROGRESSIF ET SCURIS Pour reconstituer une attestation demploi ou une dclaration dindemnisation maladie, la DSN mensuelle doit avoir stock ces donnes sur une certaine priode de faon prsenter un historique de rmunration correspondant lassiette de calcul de la prestation. Cette particularit a permis denvisager une logique de dploiement scurise et progressive du dispositif. Le systme DSN, et les fonctionnalits nouvelles quil apporte aux employeurs en matire de suivi de leurs formalits, sera dploy en trois lots. lissue du premier trimestre sera livr le systme des DSN mensuelles ; trois mois plus tard, ce sera le systme de signalement vnementiel, puis en n danne lensemble des fonctionnalits. Ce dploiement par lots permet dobserver le fonctionnement global du systme, les changes entre les contributeurs, les oprateurs et bnciaire de la DSN. Il permet surtout de consolider les chacune de ses briques avant de passer la suivante. Ce qui rduit le nombre danomalie et diminue les risques de dysfonctionnement. LA MONTE EN CHARGE DU VOLONTARIAT Sur la base des changes avec les entreprises, les diteurs et experts-comptables, et la lumire des rencontres avec les diverses organisations reprsentatives, une stratgie de dploiement par paliers a t labore pour assurer un dmarrage scuris pour les entreprises qui sengageront les premires. Des tests et bilans seront effectus chaque tape pour consolider la dmarche et dajuster loffre aux entreprises qui viendront ensuite dans le dispositif. Au premier semestre 2013, il est souhait quun nombre limit dentreprises volontaires, dabord une trentaine de pilotes, puis une centaine de prcurseurs, rodent le dispositif. Puis, aprs avoir conrm ainsi leffectivit du dispositif, le volontariat des entreprises sera recherch plus largement au second semestre pour atteindre plusieurs milliers dentreprises en n danne. Et la perspective reste bien sr la gnralisation toutes les entreprises en 2016 en encourageant une monte en charge progressive du nombre dentreprises volontaires utilisant la DSN.

Conclusion
Avec la DSN, la France va rejoindre les pays les plus avancs dans le domaine de lallgement des formalits sociales dclaratives. Ses principes et sa dmarche de mise en uvre sont en effet dj adopts par des pays comparables : la Belgique, avec la banque Carrefour en fonctionnement depuis plusieurs annes, le projet britannique RTI (Real Time Information), en cours de dploiement. Lanalyse de ces expriences trangres permet de valider pleinement le dispositif franais qui constitue une volution majeure et offre des perspectives nouvelles pour lallgement du fardeau administratif impos aux entreprises.

N43 Janvier 2013

103

Thme 4 Les mtamorphoses de la gestion de la Protection sociale

Les politiques RH comme lment indispensable de la mtamorphose de la Protection sociale


Philippe Renard
Directeur de lURSSAF dle-de-France

Depuis lordonnance du 24 avril 1996 relative lorganisation de la Scurit sociale, le renforcement des Caisses nationales comme ttes de rseau a galement concern les politiques de gestion des ressources humaines. Dans les quatre branches du rgime gnral, des experts ont t recruts, des structures cres, des schmas directeurs labors, des rseaux RH constitus. Trs vite, les Caisses nationales ont t convaincues que des orientations RH propres chaque branche trouvaient leur place entre le cadre conventionnel ngoci lUCANSS et les politiques locales, pour mieux accompagner lvolution des mtiers spciques chacune delles. Cependant le dcret du 12 mai 1960 a t maintenu, laissant chaque Caisse les prrogatives juridiques lies au statut demployeur. Mme si le lien entre la Caisse nationale et le directeur a fortement volu depuis 1996 (date de la cration du Comit des carrires) et sest achev en 2011 par la nomination directe du directeur par la Caisse nationale. Notons galement que lordonnance de 1996, via larticle 217-7 du Code de la Scurit sociale, accrot la responsabilit du directeur en lui conant la prsidence du comit dentreprise, jusque-l cone au prsident du conseil dadministration. Par cette responsabilit accrue, il devient pnalement responsable et il est expos une procdure pour dlit dentrave vis--vis des Instances Reprsentatives du Personnel (IRP). Pour complter ces volutions, la loi de nancement de la Scurit sociale de 2002 a modi sensiblement la gouvernance de lUCANSS. Les prrogatives des Caisses nationales ont t renforces par leur prsence au comit excutif, lequel dnit les grandes orientations des politiques de ressources humaines communes aux quatre branches et dcide des mandats de ngociations pour faire voluer le cadre conventionnel de la branche professionnelle du rgime gnral. Les partenaires sociaux sont rests dans la gouvernance de lUCANSS par lintermdiaire du Conseil dOrientation (COR). Toutefois, force est de constater que le dialogue social se fait aujourdhui quasiment exclusivement entre, dune part, le directeur de lUCANSS ou les directeurs des Caisses nationales et, dautre part, les fdrations reprsentant les salaris.
N43 Janvier 2013

105

Les volutions de la Protection sociale

Nanmoins, le COR reste le garant des grandes orientations inter-branches, son pouvoir tant renforc depuis la loi de nancement de la Scurit sociale de 2009 qui instaure une Convention dObjectifs et de Gestion (COG) entre lUCANSS et ltat. Au plan local, la fonction RH sest transforme. La traditionnelle administration du personnel a volu en secteurs RH, qui ont dvelopp des mthodes nouvelles et utilis des outils renouvels (formation professionnelle, entretien annuel dvaluation). ce jour, ces derniers nont pas tous atteint le mme niveau de professionnalisme, comme le montre un audit rcent de la Mission Nationale de Contrle (MNC) sur les modes de recrutement. Ce cadre gnral tant pos, il sagit maintenant dessayer danalyser si la RH a connu des mtamorphoses aussi profondes que celles observes dans dautres domaines (le mtier, la gestion du risque, la qualit de service aux usagers, le pilotage de la production, la lutte contre les fraudes, etc.). Il sagit aussi de vrier si les volutions en matire de RH ont t pertinentes et sufsantes pour accompagner et faciliter la mise en place des objectifs dnis dans les COG. La rponse ne va pas de soi. En effet, dj la n des annes 90, les dmarches de gestion prvisionnelle des comptences taient encourages. En atteste par exemple le projet Nous Demain de lAssurance maladie. De mme, la suite de la mise en place de la classication du 14 mai 1992, lObservatoire des mtiers de lUCANSS apportait des analyses intressantes sur lvolution des mtiers. Ce qui pourrait laisser penser que, ds cette poque, la RH tait un vecteur de la modernisation de nos organisations. Pour tenter de rpondre cette question, nous rappellerons tout dabord quelques caractristiques du capital humain de linstitution. Puis, nous examinerons le tournant majeur qui sopre au dbut des annes 2000. Enn nous montrerons quaujourdhui, la RH a chang et quelle a atteint un niveau de qualit identique ce quon observe dans dautres branches professionnelles. Au point de devenir un lment stratgique prendre en compte au mme titre et au mme moment que les volutions informatiques ou lgislatives.

1. Un capital humain
dont les particularits se renforcent
Le nombre de salaris en contrat dure dtermine (CDI) slevait 166 960 en 2005. Il nest plus que de 154 503 en 2011, soit une baisse de 12 457 (7,5 %). Cest pratiquement lquivalent de la branche Retraite ou la branche du Recouvrement. noter : cette baisse des CDI na pas t compense par une hausse des CDD. Les structures juridiques ont galement fortement diminu : 524 Caisses en 2005, 432 en 2011. Ces chiffres tmoignent du changement profond dans lorganisation des rseaux des diffrentes branches : rationalisation de la prsence des Caisses sur le territoire (dpartementalisation), impact de la loi HPST de 2009 avec la disparition des URCAM.
106
N43 Janvier 2013

Lge moyen des salaris, dj relativement lev, progresse encore : 44,9 ans en 2005, 45,4 ans en 2011. Autre particularit forte : un taux de fminisation dj lev qui continue saccrotre : 75,7 % en 2005, 76,8 % en 2011. Avec pour consquence un temps partiel important (17,1 %), choisi et non subi dans la quasi-totalit des cas. La rmunration des femmes est en moyenne infrieure de 18,8 % par rapport aux hommes. Il convient toutefois de souligner que ce diffrentiel est le fruit de la structure des emplois occups par les deux genres. Le salaire brut annuel moyen slve 35 099 euros en 2011. Concernant les mouvements du personnel, deux lments sont prendre en compte. Un : des dparts en retraite nombreux mais en net retrait puisque lanne 2011 retrouve un niveau proche du niveau de 2005 : 3 711 dparts en 2005, 4 940 en 2010, 3 477 en 2011. Deux : un niveau dembauches en CDI qui se stabilise sur les cinq dernires annes : 2 915 en 2005, 2 456 en 2010, 2 711 en 2011.

2. Dbut des annes 2000 : la mtamorphose est en marche


cette poque, grce aux progrs technologiques qui permettent de faire circuler la voix et limage sur nimporte quel point du territoire, il devient plus facile et plus conomique de dplacer la charge de travail que de dplacer les personnes. Les organisations du travail vont se transformer en consquence et des mutualisations de toutes sortes vont voir le jour. Toujours cette poque, comme dautres grands secteurs de lconomie tertiaire, la Scurit sociale sest mise dissocier de plus en plus les activits du front ofce et du back ofce. La recherche dune plus grande qualit de service aux usagers (avec notamment une meilleure rponse au tlphone) a conduit les rseaux trouver de nouvelles rponses. Le modle qui prvalait la n des annes 1990 dans lequel le technicien effectuait toutes les tches a t mis mal. lexception de lAssurance maladie, qui a gard une forme de spcialisation. Enn, trs vite, le renforcement des processus lis la certication des comptes et le besoin croissant de matriser la production ont conduit mettre en place des organisations capables de rpondre aux nouvelles exigences des politiques publiques. La nature et le contenu des emplois sen sont trouvs trs fortement modis. Prenons un exemple qui illustre parfaitement ces volutions : laccueil tlphonique des usagers. Pour simplier, nous pouvons considrer que deux grands schmas organisationnels se sont mis en place pour en amliorer lefcacit. Premier schma : les salaris concerns ont exerc ces activits des moments diffrents de la journe ou de la semaine, parfois mme dans des lieux diffrents. Autrement dit, on leur a demand de se partager entre une activit traitement de dossiers et une activit accueil tlphonique , cette dernire se faisant parfois dans un espace rserv la gestion des appels. Deuxime schma : des plates-formes daccueil tlphonique ont t mises en place, pour lesquelles on a recrut des tlconseillers. Ces schmas ont relanc le dbat spcialisation/polyvalence dj dactualit au dbut des annes 90. cette poque, beaucoup dorganismes avaient mis en place des organisations bases sur la polyvalence des agents. partir des annes 2000, au contraire, le mouvement sinverse : les Caisses ont tendance privilgier des organisations qui conduisent la spcialisation des agents. Force est de constater que les volutions enregistres depuis une dizaine dannes (complexit croissante de la lgislation, exigence de qualit de service) rendent une forme de spcialisation ncessaire. Il est en effet difcile aujourdhui pour un salari de matriser lexpertise ncessaire lensemble des tches. La longueur et la complexit des formations professionnelles (initiale et continue) en tmoignent. cet gard, la formation Vademecaf
N43 Janvier 2013

107

Les volutions de la Protection sociale

a pu engendrer des incomprhensions lors de la mise en place du RSA. En effet, les salaris recruts nont t oprationnels quau bout de 12 18 mois. Vers quelle forme de spcialisation les branches sorientent-elles aujourdhui ? Trois approches organisationnelles sont majoritairement dployes : Une spcialisation en fonction de la typologie des usagers. Ces organisations se dveloppent par exemple dans les Urssaf puisque la catgorie de cotisants est dterminante (lgislation et relation trs diffrentes selon quon traite des dossiers de travailleurs indpendants ou des dossiers de grandes entreprises). Une spcialisation en fonction de la nature de la prestation (traitement des indemnits journalires dans les Caisses primaires, entretiens personnaliss/information retraite). Une spcialisation lie la nature dune tche lintrieur dun processus (tches dafliation ou de radiation, rponses de premier niveau au tlphone). Par limpact quelle produit sur le contenu des emplois, sur les activits et sur les comptences ncessaires pour les raliser, lorganisation du travail a des consquences structurantes sur les politiques de ressources humaines. Ces consquences sont au moins aussi fortes que les volutions des systmes dinformation et les changements lgislatifs. Ces volutions organisationnelles concernent au moins 95 000 salaris (hors encadrement). Pourtant, leur impact sur les mtiers na pas, notre sens, t sufsamment analys avant leur mise en uvre. Les problmatiques de gestion observes sur les plates-formes tlphoniques en sont un exemple. Ainsi les mobilits entre les mtiers du front ofce et du back ofce nont pas t sufsamment prvues en amont. Do des risques de dmotivation des personnels sur les plates-formes, lmergence de conits sociaux et labsence de droulement de carrire pour ces salaris. Au cours de ces annes 2000, paralllement, des nouveaux mtiers dexperts sont apparus (dlgu de lAssurance maladie, contrleur du recouvrement, conseiller retraite). Force est de constater que ces mtiers, eux, ont fait en amont lobjet dtudes prcises de la part des services RH des Caisses nationales. Cela peut sexpliquer par le fait que ces mtiers tant nouveaux, il a fallu, dune part, en dnir le contour des activits et, dautre part, construire les formations nationales ad hoc. En tout tat de cause, il ne nous appartient pas de juger quelle forme dorganisation serait la plus pertinente. En revanche, chaque mise en place dune organisation, une politique RH doit tre simultanment dploye. Faute de quoi deux risques majeurs sont encourus. Une dmotivation des personnels, qui entrane une perte de productivit et nourrit labsentisme. Une rsistance au changement demploi (un salari qui reste trop longtemps sur une activit spcialise changera difcilement de nature dactivit lorsquil le faudra).

3. Des politiques de ressources humaines rnoves,


au service de la performance de linstitution
Si les volutions organisationnelles nont pas sufsamment t prises en compte sur le plan RH, force est de constater, en revanche, que depuis n 2004 la Scurit sociale connat des volutions majeures sur le plan des politiques de rmunration, de la formation professionnelle et dans sa prise en compte des volutions socitales.
108
N43 Janvier 2013

3.1. Des accords de rmunration qui ont modernis trs largement le cadre de travail
Dans les accords du 30 novembre 2004, les partenaires sociaux signataires ont fait preuve daudace et de modernit. En cassant les automaticits lies lanciennet pour mieux reconnatre limplication, le dveloppement des comptences et la performance (individuels et collectifs), la Scurit sociale sest dote doutils de rmunration modernes. Huit ans aprs la signature de ces accords, les transformations sont profondes. Les orientations annuelles en matire de rmunration sont devenues partie intgrante des politiques de ressources humaines de chacune des Caisses. La lettre annuelle de cadrage du prsident du comit excutif de lUCANSS, dcline par branches et qui a elle-mme vocation tre dcline localement, est un exemple concret de cette transformation. Elle permet de donner plus de lisibilit et de sens aux politiques de rmunration, en fonction des objectifs assigns chaque anne. Il nempche quil demeure des difcults de mise en uvre. Dabord en raison dune comparaison trop directe avec le systme de la fonction publique. Ensuite compte tenu du fait quune majorit de salaris considre encore ce systme injuste et opaque. UNE COMPARAISON TROP DIRECTE AVEC LE SYSTME DE LA FONCTION PUBLIQUE Le gel de la valeur du point, en cho au gel du point dindice, en est lillustration majeure. En effet, partir du moment o les mesures individuelles automatiques sont limites (0,29 % du GVT), le systme ne peut pas fonctionner sans une augmentation gnrale. Sans augmentation collective, la question du maintien du pouvoir dachat se pose avec acuit dans un contexte o lination est denviron 2 % par an. En effet, les employeurs seraient obligs dutiliser les points de comptence pour compenser la perte du pouvoir dachat ce qui nest bien videmment pas leur vocation. UN SYSTME PERU COMME INJUSTE ET OPAQUE Selon les rsultats du Baromtre Social Institutionnel (BSI), les salaris considrent que leur rtribution nest pas la hauteur de leur contribution : environ un quart des agents seulement estime tre rmunr sa juste valeur par rapport au travail accompli. En outre, les rgles dattribution des mesures de rmunration individuelle semblent peu visibles. 60 % des agents considrent quelles ne sont pas connues, 72 % estiment quelles ne sont pas claires et 81 % quelles manquent dquit. Leffort dexplication doit donc tre renforc an que ce systme soit accept par une plus grande majorit des salaris. Un outil est actuellement bien peru par les salaris, cest lintressement : 58 % des agents en apprcient le principe, 46 % le jugent motivant. Par ailleurs, une trs large majorit (83 %) dclare contribuer personnellement latteinte des objectifs. Mis en place en 2002 et renforc en 2008 (2,5 % de la masse salariale), il est utilis comme outil de pilotage par un grand nombre dorganismes. Il contribue sans aucun doute au bon niveau de performances observ dans les diffrents rseaux. Ces outils de rmunration constituent un atout apprciable pour la Scurit sociale, atout que pourrait lui envier la fonction publique.

3.2. Une recomposition trs forte de la formation professionnelle


Historiquement, le rgime gnral a investi de manire soutenue dans la formation de ses salaris : 4,78 % de la masse salariale en 2011 (vs 4,75 % en 2006), soit une dpense moyenne annuelle de formation par salari de 2 221 pour ceux qui en ont bnci (1 476 en moyenne si on prend en compte lensemble des effectifs). La complexit de nos lgislations explique ce taux lev. Leffort de formation est en effet indispensable pour obtenir la qualit requise dans la mise en uvre des politiques publiques.
N43 Janvier 2013

109

Les volutions de la Protection sociale

Avec laccord sur la formation professionnelle de 2005, renouvel par laccord de 2010, les politiques de formation ont volu sensiblement. Un des points majeurs de cet accord a t la cration dune commission paritaire nationale pour lemploi et la formation professionnelle (CPNEFP), linstar dautres grandes branches professionnelles. Depuis 2006, date de sa mise en place, la CPNEFP a accompli un travail important sur diffrents points. UNE PRIORISATION DU FINANCEMENT DES FORMATIONS AU SEIN DES QUATRE BRANCHES La participation des Caisses nationales au sein du collge employeur contribue dune part avoir une analyse transverse des enjeux, dautre part mieux dnir les priorits propres chaque branche. Il convient de souligner que les formations dites nationales (matrise douvrage assure par une Caisse nationale) sont passes de quelques-unes au dbut des annes 2000 plus de 160 aujourdhui. Cet accroissement trs fort montre limportance du levier formation pour accompagner lvolution des mtiers. UNE VALORISATION EN INTERNE ET VIS--VIS DE LEXTRIEUR DES MTIERS DE LA SCURIT SOCIALE La cration de Certicats de Qualication Professionnelle (CQP) en est lexemple le plus probant. Plusieurs CQP ont t crs depuis 2006 : dlgu lAssurance maladie (DAM), manager oprationnel, relation de service. Le CQP permet de donner un signe de reconnaissance fort au salari qui lobtient. Ce dernier peut sen prvaloir dans le cadre de son parcours professionnel, tant au sein de linstitution qu lextrieur. Le CQP est aussi un outil de communication qui valorise les mtiers de la Scurit sociale. Mis en place linitiative des partenaires sociaux, il est la preuve quun dialogue social riche et nourri aboutit des solutions de type gagnant/gagnant. Enn, lentre du rgime gnral dans Uniformation (OPCA choisi lunanimit par les partenaires sociaux) permet denvisager la cration de CQP communs avec dautres partenaires de la sphre sociale, comme lAgirc Arcoo ou la Mutualit. LA PUBLICATION DE DEUX RAPPORTS ANNUELS : LE RAPPORT POUR LEMPLOI ET LE RAPPORT SUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE Publis pour la premire fois en 2007, ces rapports sont aujourdhui aussi riches que ceux publis par lObservatoire des assurances. Ces deux rapports sont prsents la presse spcialise ainsi qu nos partenaires chaque anne. Ils contribuent donc galement la valorisation de nos mtiers en dehors de la sphre Scurit sociale. Cest aussi un outil danalyse commun entre les partenaires sociaux. LOBSERVATION ET LANALYSE DES VOLUTIONS EN COURS ET VENIR La CPNEFP sest dote dun programme qui vise publier des tudes. Objectif : reprer les facteurs dterminants de lvolution des activits et des emplois. Dans ce cadre, deux tudes majeures ont t conduites rcemment, lune sur la relation de service, lautre sur les effets de la dmatrialisation. Bien dautres chantiers sont en cours en ce qui concerne la formation professionnelle. Citons loptimisation des achats auprs des prestataires extrieurs an de bncier dune approche grand compte de leur part (enjeu annuel : 30 millions deuros). Citons galement la rationalisation du rseau institutionnel
110
N43 Janvier 2013

de formation (RIF). La Scurit sociale a la chance de possder ses propres centres de formation. Il est en effet indispensable que les formations propres nos mtiers soient dispenses en interne. Une rationalisation de lorganisation de ce rseau devrait permettre daccrotre encore la qualit des formations dispenses, de clarier loffre sur le territoire et de mieux la faire connatre. Et ce, dans un contexte conomique de plus en plus contraint.

3.3. Une forte dynamique autour des thmes socitaux


Force est de constater que sur les questions de socit, la Scurit sociale a dvelopp des politiques dynamiques, souvent en lien avec les valeurs inhrentes ses missions. Le premier plan cadre du dveloppement durable pour la priode 2007/2010 illustre bien limplication de linstitution sur ces questions. Ds sa prparation, n 2006, il tmoigne de limplication forte de la Scurit sociale une priode o les thmes socitaux ntaient pas encore une priorit dans les entreprises. Larchitecture de ce plan cadre, dclin par branches puis localement, a contribu ce que tous les salaris simpliquent. Six annes aprs, lengagement est autour aussi fort. Le deuxime plan cadre 2011/2014 ne connat pas dessoufement. Un outil de suivi dvelopp par la CNAM (PERLS) a t dploy dans toutes les branches. Des rsultats probants sont enregistrs, aussi bien sur les aspects environnementaux (baisse des consommations deau, dlectricit) que sur les aspects socitaux (taux de clauses sociales dans les marchs). Cette implication est reconnue lextrieur, linstitution ayant t charge de piloter llaboration du guide des entreprises publiques socio-responsables. La signature des accords RSE par les partenaires sociaux tmoigne galement de cette dynamique. Ces accords participent au dveloppement de politiques RH bases sur des principes de non discrimination et de respect de lquilibre vie prive/vie professionnelle. Lgalit hommes/femmes ou la gestion des ges font maintenant partie des lments qui sont analyss rgulirement dans chacune des Caisses.

4. Une mtamorphose qui fait des RH un lment stratgique


prendre en compte au mme titre que les volutions informatiques ou lgislatives
Nous formulons lhypothse que les schmas directeurs des ressources humaines, souvent labors quelques mois aprs les COG, le seront demain dans le mme temps. Il est en effet indispensable que limpact RH soit pris en compte lorsquon dcide des orientations inscrites dans les COG. titre dexemple, limpact de lintensication de la lutte contre la fraude na pas t sufsamment pris en compte pour un certain nombre de mtiers. Cest ainsi que certains travailleurs sociaux ont eu des difcults pour faire voluer leurs pratiques. On pourrait aussi citer la mise en place dorganisations matricielles, souvent sources de dstabilisation pour les salaris. En consquence, la place des responsables RH des Caisses nationales devrait tre au mme niveau que celle des directeurs mtiers ou celle des directeurs informatiques. Dans des structures o le capital humain est la base de la performance, le directeur des ressources humaines doit tre un des piliers de llaboration de la stratgie globale de lentreprise. Aujourdhui, la RH est trop souvent encore axe sur les outils et pas sufsamment considre comme un axe majeur de la performance globale de nos organisations. Ces remarques sont bases sur lanalyse que, dans les dix prochaines annes, la performance du rgime gnral sera encore plus dtermine quaujourdhui par la motivation et donc limplication de ses salaris.
N43 Janvier 2013

111

Les volutions de la Protection sociale

cet gard, nous considrons que les gains de productivit futurs seront issus de trois facteurs principaux : lvolution continuelle des outils informatiques et des systmes de production ; ladaptation des organisations an daccrotre sans cesse lefcience (fusion, mutualisation, rationalisation des processus, renforcement des outils de pilotage) ; la motivation des personnels, source de productivit, dengagement et de qualit au travail. Ce dernier item est pour nous la pierre angulaire de la russite. Do lintrt de sinterroger sur les diffrentes sources de motivation des salaris. Grce au BSI et au diagnostic conduit en 2011 sur ltat de sant des salaris du rgime gnral, nous disposons dinformations prcises. Il ressort de ces tudes que la qualit de vie au travail dpend dune dizaine de facteurs. Par ordre dcroissant dimportance : 1. la reconnaissance par la direction ou lencadrement suprieur ; 2. un poids raisonnable des tches de reporting ; 3. la conciliation entre vie personnelle et vie professionnelle ; 4. le sentiment dutilit ; 5. le sentiment de faire un travail de qualit ; 6. la reconnaissance au travers des points de comptences ; 7. un rythme soutenable des volutions ; 8. le fait dtre associ aux dcisions qui concernent son travail ; 9. la qualit de la relation avec le suprieur hirarchique direct ; 10. des perspectives dvolution professionnelle. On voit bien que ces dix dterminants de la qualit de vie au travail ont une incidence directe sur la motivation, donc la productivit individuelle et collective, et sur la qualit du travail. Ces constats placent le manager au centre des politiques RH futures. Il est au carrefour des mtamorphoses de la protection sociale. En effet, il pilote les transformations organisationnelles, il accompagne les volutions technologiques, il met en uvre les volutions rglementaires, il pilote la production, il dcline les politiques RH. Au quotidien, il accompagne et guide laction de ses collaborateurs. Dans les annes futures, linvestissement sur le capital managrial doit tre la hauteur de ces enjeux. De ce point de vue, les travaux conduits par Annick Morel sur la dynamisation de la ressource dirigeante sont une preuve de la prise de conscience nouvelle par linstitution de ces questions. Autre lment cl pour les annes qui viennent : la poursuite du dveloppement dun dialogue social nourri. Les relations sociales sont encore parfois vcues comme une contrainte et non une opportunit pour accompagner les transformations indispensables nos fonctionnements. De ce point de vue, la Scurit sociale na pas achev sa mtamorphose et devra progresser dans les prochaines annes. Les partenaires sociaux (direction et organisations syndicales) devront trouver les moyens de progresser dans le respect mutuel. Lapproche contractuelle doit se dvelopper au niveau des Caisses nationales et des organismes locaux. Cette volution passe par un dialogue social renforc entre chaque Caisse nationale et les organisations syndicales nationales, en cohrence avec les orientations inter-branches pilotes par lUCANSS. Un cadre conventionnel ad hoc pour accompagner les transformations inscrites dans les COG est un scnario possible dans quelques annes. Le protocole daccord qui accompagne la mise en place du schma directeur du systme dinformation de la CNAMTS est, de ce point de
112
N43 Janvier 2013

vue, un exemple innovant en ce quil accompagne des transformations profondes dans lorganisation de linformatique de lAssurance maladie. Au plan local, des espaces de ngociation doivent se dvelopper, dans un cadre certes contraint et cohrent avec le niveau national, mais avec quelques marges de manuvre indispensables toute recherche de compromis. Sans le dveloppement de cette culture du compromis, les relations sociales resteront bases sur des rapports de force qui alimentent la culture de la contestation donc laudience des syndicats, qui font reposer leur stratgie sur la revendication systmatique. L encore, le dveloppement de la ngociation locale devra tre vu dans un cadre global dni par lUCANSS. Il peut sappuyer sur la loi du 20 aot 2008, qui place lentreprise de terrain la base de la modernisation du systme de dmocratie sociale de notre pays.

En conclusion
Aprs avoir observ les transformations profondes de la RH depuis une dizaine dannes, il nous semble que les mtamorphoses venir se concentrent sur quelques points : 1. Les politiques de ressources humaines doivent faire partie de la stratgie globale des diffrentes branches de la Scurit sociale. Elles doivent tre en interaction avec les volutions organisationnelles. 2. Le management doit tre considr comme au cur des enjeux globaux de nos organisations. De lui dpend la russite de nos objectifs futurs. 3. Une grande partie des gains de productivit futurs passe par une plus forte motivation des salaris (il est tabli de manire certaine quenviron 25 % des salaris sont en perte de conance, donc dengagement cf. rsultats BSI). 4. Les transformations futures doivent sappuyer sur un dialogue social nourri et ce tant au niveau des Caisses nationales quau niveau local. 5. Le dveloppement doutils de pilotage des politiques RH doit tre poursuivi (BSI, tudes RH, entrept de donnes RH et mise en place dun vritable systme dinformation ressources humaines inter-branches). 6. De vritables parcours professionnels, bass sur des politiques valorisant la mobilit, doivent tre proposs aux salaris.

N43 Janvier 2013

113

Nouvelles responsabilits et nouveaux prols de dirigeants Vers des dirigeants doprateurs publics du 2e type ?
Michel Bauer
Sociologue (Article li au projet de recherche pour le compte de lEN3S et de lUCANSS)

Introduction
Quelles seront les responsabilits des dirigeants de la Protection sociale demain, et quels prols leur permettront dexercer ces futures responsabilits ? Les lments de rponse cette question sont essentiels pour lcole qui forme ces dirigeants, cest--dire pour lEN3S. Ils le sont aussi pour linstitution Scurit sociale qui, comme toutes les grandes organisations et/ou grandes entreprises, travaille lgitimement sur la GPEC de ses dirigeants, et sur le mode de fabrication et de gestion de sa ressource dirigeante(1). Et compte tenu de la place quoccupe la Protection sociale dans notre pays ainsi que de ses effets socitaux, cette question mrite dtre reformule autour de la problmatique suivante : quelles nouvelles responsabilits ventuelles et quels nouveaux prols ventuels devraient permettre, demain, aux dirigeants de linstitution damliorer lefcacit dune politique publique qui consomme un tiers du PIB du pays ? Dnir les responsabilits futures dacteurs dirigeants dune institution suppose de prciser les ds quils auront relever. Or ces derniers dpendent dune double srie de dterminants : Des dterminants socitaux, qui impacteront toutes les grandes organisations (et leurs dirigeants), tant ils manifestent des transformations en profondeur de notre environnement et de notre socit, de nos modes de travail et de nos modes de vie : il en va ainsi de la rvolution de linformation et de la communication, de lintensication de la concurrence et de linterconnexion entre organisations, mais aussi des nouvelles exigences des clients, des Pouvoirs publics, et des salaris. Des dterminants plus spciques linstitution concerne, lis ses choix stratgiques, notamment en termes de cur de mtier et de portefeuille dactivits, de positionnement par rapport aux clients, aux partenaires, aux concurrents, ou encore du mode de fonctionnement (dont, pour linstitution, les choix de structuration et de gouvernance de ses rseaux internes). Avec laide dune petite centaine de cadres dirigeants du rgime gnral, nous avons travaill il y a deux ans, avec Astrid Clergeau (consultante MBC), sur ces diffrents dterminants ; et nous nous sommes efforcs de les traduire dune
(1) Annick Morel, La dynamisation des agents de direction de la Scurit Sociale . Rapport pour lUCANSS et le Comit des Carrires, janvier 2011, 26 pages + annexes.

114

N43 Janvier 2013

part en ds que les dirigeants de la Protection sociale auront relever dans les prochaines annes, et dautre part en comptences ncessaires pour relever ces ds(2). On ne reprendra pas ici lensemble des rsultats de ce travail : le lecteur intress peut se rfrer au rapport (et mme venir lenrichir et/ou le questionner sur le site MBC(3)). On se propose plutt de zoomer sur lun des dterminants, parmi les plus importants et paradoxalement les moins dbattus, de notre sujet : le niveau de contribution attendue de linstitution laction publique.

1. La Scu demain :
un oprateur de politique publique du 1er ou du 2e type ?
La littrature sur laction publique distingue habituellement cinq tapes dans le cycle dune action publique : tape n 1 : laboration dune politique et construction des actions mettre en uvre ; tape n 2 : dcision de mise en uvre ; tape n 3 : mise en uvre ; tape n 4 : portage et explication de la politique ; tape n 5 : valuation et propositions damliorations / de corrections (o lon retrouve ltape n 1, do la notion de cycle ). Cette conceptualisation permet de distinguer deux types trs contrasts doprateurs de politique publique : les oprateurs dits de 1er type, prsents exclusivement sur ltape de mise en uvre de la politique (tape n 3) ; les oprateurs dits du 2e type, prsents sur plusieurs tapes de laction publique, dont ltape de mise en uvre des politiques. Mme si la ralit est toujours plus complexe et plus diverse que ces deux idaux-types, cette typologie doprateurs de politique publique fonctionne comme un dterminant essentiel de la nature des responsabilits de leurs dirigeants, les responsabilits des dirigeants doprateurs du 2e type tant par dnition plus importantes et plus varies que celles des dirigeants doprateurs du 1er type. On comprend que pour cerner les responsabilits des dirigeants futurs des organismes de Scurit sociale, il soit indispensable de prciser quel type doprateur linstitution se destine devenir, et tout particulirement sil sagit dun oprateur du 1er type, ou si au contraire elle va progressivement simposer comme un oprateur du 2e type. Certes la distinction entre oprateur du 1er type et oprateur du 2e type traduit dabord des diffrences de comptences juridiques et rsulte donc pour une part dune dcision du pouvoir politique. Mais ces comptences juridiques ne constituent quune des dimensions du sujet. Quand on observe attentivement les organismes ayant une mission de Service public et leur volution, il apparat en effet que les comptences, en termes de savoirs et de savoir-faire matriss et mobiliss, sont loin dtre strictement dtermines par les comptences juridiques ; elles peuvent mme, linverse, constituer un levier pour faire voluer ces comptences juridiques. En caractrisant un organisme tant par ses comptences juridiques que par ses comptences accumules en termes de savoirs et savoir-faire, on obtient dailleurs une typologie des organismes de Service public particulirement utile pour rendre compte de leur stratgie et de leur volution.
(2) Michel Bauer, Quelle ressource dirigeante pour le rgime gnral de Scurit sociale demain ? Rapport pour lUCANSS, mai 2010, 132 pages. (3) www.mbc.fr N43 Janvier 2013

115

Les volutions de la Protection sociale

Organisme ayant des comptences juridiques de 1er type Organisme ayant des comptences accumules en termes de savoirs et savoir-faire du 1er type Organisme ayant des comptences accumules en termes de savoirs et savoir-faire du 2e type A

Organisme ayant des comptences juridiques de 2e type B

Cerner les responsabilits futures des dirigeants de la Scurit sociale suppose donc de prciser si linstitution et ses organismes tendront, lavenir, safrmer comme des oprateurs de modle A (cest-dire des oprateurs du 1er type tant par les comptences juridiques que par les savoirs mobiliss) ou sils sefforceront de glisser vers des oprateurs de modle C et dagir ainsi comme des oprateurs du 2e type (par les savoirs mobiliss). Sans sinterdire dapporter quelques lments de rponse cette alternative dterminante pour notre sujet(4), on propose de traiter la problmatique initiale en considrant trois scnarii possibles du futur : Scnario n 1 : demain les organismes ne seront actifs que sur ltape n 3 du cycle de laction publique (mise en uvre) et la Scurit sociale se revendiquera comme un oprateur de 1er type. Scnario n 2 : demain les organismes seront actifs sur les tapes n 3 et n 4 du cycle de laction publique (mise en uvre et portage des politiques) ; la Scurit sociale se revendiquera progressivement comme un oprateur de 2e type. Scnario n 3 : demain les organismes seront prsents sur toutes les tapes du cycle de laction publique hors ltape n 2 de dcision de mise en uvre dune politique : la Scurit sociale simposera comme un vritable oprateur de 2e type.

2. Les responsabilits
de mise en uvre dune politique publique
Cette mission (tape n 3 dans le cycle de laction publique) est incontournable : elle appartient dailleurs aux 3 scnarii. Compare aux autres missions, elle napparat pas toujours aussi noble, malgr son caractre indispensable. Elle est de surcrot dune considrable complexit tant elle suppose de dvelopper une activit originale et dobtenir des performances de plus en plus leves.

2.1. La mise en uvre des politiques : une activit de gestion industrielle dune considrable complexit
Quand on considre la nature de cette activit et les critres de performance laune desquels on lvalue, on trouve dj dans les pratiques actuelles de la Scurit sociale les principaux lments de cette complexit, et notamment :
(4) Une question dautant plus dterminante que la relation entre nature des responsabilits des dirigeants et type doprateur de politique publique nest pas seulement une question thorique mais se manifeste aussi trs concrtement dans des boucles de rtroaction positives (appeles aussi cercles vertueux (ou vicieux !)).

116

N43 Janvier 2013

sa dimension de masse , conjugue aux exigences de continuit de service ; des exigences de conformit aux rgles une conformit dautant plus lgitime quest recherche lgalit de traitement sur le territoire ; des exigences de qualit de service pour rpondre aux exigences croissantes des clients, et dfendre la lgitimit du secteur public en soutenant, de ce point de vue, la comparaison avec lunivers marchand ; un renouvellement incessant de la rglementation pour rpondre des situations trs mouvantes et trs varies, pour afcher des rformes moyens (au mieux) constants, et pour cibler laction sur des segments trs particuliers de population ; des exigences de matrise des risques nanciers, de certication et defcience. Tout laisse penser que cette complexit ira encore en augmentant du fait de dynamiques conomico-politiques luvre dans notre socit qui consolident le poids de ces diffrents dterminants. Cette activit de mise en uvre de la politique publique Protection sociale se fonde sur un outil de type industriel (un systme dinformation et de traitement de linformation) particulirement structurant et dont la qualit dtermine lessentiel des performances. Ainsi les dirigeants de loprateur charg de mettre en uvre cette politique ont un double d de gestionnaire relever : dune part le d de la construction et de ladaptation permanente de cet outil industriel, et dautre part le d du pilotage optimis de cet outil.

2.2. Une responsabilit de gestionnaire qui ne peut ignorer les enjeux stratgiques de laction publique
Sans doute est-il possible techniquement de servir, voire de piloter, cet outil industriel en oubliant ses nalits, cest-dire la mise en uvre dune politique sociale sur des territoires. Certains pourraient mme penser que des comptences gestionnaires de pilotage et de management sufsent pour piloter cet outil. Mais si ces comptences de gestionnaire sont indispensables, il est tout aussi important, du point de vue de lefcacit de laction publique, de ne pas oublier la nalit de laction. Seule la prise en compte permanente de cette dimension stratgique de lactivit permet en effet aux dirigeants de : travailler sur le sens et de trouver l un important levier managrial ; saisir des opportunits et/ou des risques quant lapplication de la rglementation et/ou la recherche des effets produits ; remonter des observations et/ou des propositions pour amliorer lefcacit de la politique mise en uvre. Cette question des nalits de laction est essentielle pour viter les risques dune drive gestionnaire au niveau de lactivit. Cest dailleurs souvent autour de cet enjeu que se fait la diffrence entre un oprateur de 1er type et un oprateur de 2e type, tant il est vrai quen travaillant sur les nalits et les effets de laction (effets attendus et inattendus), un oprateur se trouve invitablement en situation dtre force de proposition. Mme cantonn lactivit de mise en uvre de la politique, un oprateur public ne peut en effet viter de : inscrire la production rglementaire des Pouvoirs publics dans son systme dinformation et/ou de traitement de linformation ; et il se trouve alors confront des questions sur la faisabilit du dispositif rglementaire, sa pertinence voire mme lintention relle du lgislateur ; constater, au moment des premires mises en uvre sur le terrain, que certaines rgles se tlescopent avec dautres et/ou ne prennent pas en compte certaines situations particulires (ce que peuvent rvler les ractions de clients et/ou de partenaires qui font apparatre certaines situations insufsamment anticipes).
N43 Janvier 2013

117

Les volutions de la Protection sociale

Dans lun et/ou lautre cas, loprateur charg de la mise en uvre dune politique publique a alors le choix entre deux stratgies : soit se contenter dexcuter mcaniquement des instructions sans sintresser aux effets produits, et safrmer totalement comme un oprateur du 1er type ; soit expliciter et remonter les difcults rencontres, voire les accompagner de suggestions, et amorcer ainsi un virage stratgique lui permettant dagir progressivement comme un oprateur du 2e type. Et on retrouve ainsi, mme sur cette seule mission de mise en uvre, la relation de double dtermination voque ci-dessus, entre nature des responsabilits des dirigeants et type doprateur ; et on devine dj tout lintrt pour lefcacit de laction publique (sauf envisager des responsables politiques omniscients et infaillibles), voluer vers un oprateur du 2e type.

3. Des responsabilits de portage


de la politique vis--vis de son environnement
Sans doute la lgitimit premire de linstitution est-elle chercher dans les accords entre partenaires sociaux, dans la loi et la rglementation ; et on comprend que pendant longtemps cette activit de portage nait pas t vcue comme essentielle par les dirigeants non lus de linstitution. On observait dailleurs autour de cette mission une relle division du travail entre, dune part, des dirigeants non lus qui communiquaient peu sur les politiques quils mettaient en uvre et dautre part des dirigeants lus qui dveloppaient une active politique de communication pour dfendre linstitution. Les dirigeants non lus pourront-ils demain se satisfaire de cette division du travail ; ou devront-ils de plus en plus se mobiliser autour dune mission dexplication et de promotion de la politique (tape n 4 dans le cycle de laction publique) ?

3.1. Une responsabilit qui devient incontournable


La complexit et la volatilit de la rglementation dune part, et les nouvelles exigences des Pouvoirs publics, des clients et des partenaires dautre part, expliquent la ncessit dune action permanente de communication pour expliquer, justier et valoriser lactivit, pour lui donner du sens en linscrivant dans une politique. La lgitimit de laction publique se dcrte de moins en moins et doit tre de plus en plus prsente, explique, dmontre. Un oprateur public ne peut faire voluer son activit sans dfendre son image et la qualit de son travail, sans mettre en vidence ses performances (qualit du service, efcience,), sans prciser les effets de son action et sans lexpliquer. Et cette exigence est videmment renforce par la forte comptition entre les oprateurs publics (et privs) pour gagner de nouveaux marchs . Une institution publique qui ne communique pas sur son action a peu de chances de conforter son image comparativement dautres qui communiquent ; et elle se met en risque, dans un systme concurrentiel, de perdre certaines de ses activits. linverse une institution qui communique autour de ce quelle fait bien peut consolider son image et gagner de nouvelles activits.
118
N43 Janvier 2013

Sous peine dinefcacit et de dlgitimation de leur institution, les dirigeants non lus ne pourront plus se contenter de la division du travail traditionnelle : ils devront participer activement cette action de dfense et de promotion de leur institution. Ils auront de vritables responsabilits exercer dans ce domaine tant au niveau national quau niveau locorgional. Autour de cette mission, les directeurs dorganismes pourraient tre explicitement chargs de porter sur leur territoire la politique de leur institution, de dfendre son action, et de faire ainsi partager leurs convictions(5).

3.2. Une responsabilit qui suppose une nouvelle articulation entre logique gestionnaire et logique stratgique
Lexercice de cette responsabilit suppose de matriser un minimum de savoir-faire en matire de communication, mais aussi et surtout davoir rchi sur la stratgie : comment expliquer laction mise en uvre sans en saisir les enjeux, sans linscrire grands traits dans la lgislation mais aussi les ambitions des Pouvoirs publics, sans articuler les effets attendus et les principaux leviers mobiliss ? Pour assurer cette mission, il est donc essentiel pour les agents de direction de linstitution dviter lcueil dune logique par trop gestionnaire et de dvelopper leur rexion sur les nalits et les conditions defcacit des politiques quils mettent en uvre ; ils doivent sautoriser articuler contenu de laction, rsultats attendus et nalits poursuivies, et ne pas sinterdire de fonctionner comme force de proposition autour de cet enjeu. Ce travail de rexion, individuel et collectif, mme limit la prparation dune action de communication, serait dailleurs dautant plus fructueux quil ne commencerait pas une fois les politiques labores, mais trouverait sexercer en amont, pendant les priodes de conception de ces politiques, et notamment de construction des problmes socio-conomiques traiter ; et sil est important que ce travail de rexion amont reste discret (puisquil nest pas question dintervenir de manire ouverte dans le dbat politique), il pourrait donner lieu des dbats internes o sapprofondiraient des analyses, schangeraient des arguments et safneraient des propositions. Avec le dveloppement de cette mission de portage de politique publique , se construiraient simultanment une nouvelle articulation entre logique gestionnaire et logique stratgique au sein de la population des dirigeants des organismes loco-rgionaux, et une nouvelle faon de faire voluer linstitution dun oprateur du 1er type un oprateur du 2e type.

4. Des responsabilits de contribution


la construction des actions publiques et lvaluation des politiques mises en uvre
Compte tenu de limportance des enjeux conomiques et sociaux des diffrentes politiques de Protection sociale, on comprend que les responsables politiques lus (nationaux ou loco-rgionaux) soient seuls lgitimes oprer les principaux arbitrages sur les politiques mettre en uvre et le revendiquer. Linstitution ne cherchera donc pas intervenir sur ltape n 2. Mais rien ninterdit ses dirigeants non lus dalimenter les lus en contributions amont et aval et de les aider dnir des actions publiques efcaces (contributions aux tapes n 1 et n 5 dans le cycle de laction publique).
(5) Et les dirigeants dorganismes loco-rgionaux, au lieu dtre seulement challengs sur leurs performances de gestionnaire (par leur Caisse nationale), pourraient ltre aussi sur leur capacit convaincre, vendre leur institution et ses politiques . N43 Janvier 2013

119

Les volutions de la Protection sociale

4.1. Richesse et varit des diffrentes contributions amont et aval possibles


Parmi les contributions que lon trouve dans ltape n 1 de construction amont dune action publique on distingue souvent diffrents moments : lmergence et construction dun problme, la recherche et formulation de solutions, llaboration dinstruments daction, la dnition de plans dactions, le lancement et la mise en uvre dune exprimentation value. Quant aux contributions aval que lon trouve dans ltape n 5 dvaluation / correction, on distingue : lvaluation ex-ante et ex-post, les remontes sur les effets produits, et/ou sur dventuelles difcults rencontres dans la mise en uvre (avec propositions damlioration et de correction), et lvaluation des effets produits (avec des propositions damlioration et de correction). Sauf faire lhypothse de Pouvoirs publics et de responsables politiques omniscients et infaillibles, ces contributions amont et aval sont indispensables tant pour faire merger de nouveaux problmes que pour faire apparatre dventuels carts entre les nalits poursuivies et les actions mises en uvre ; il en va de lefcacit de laction publique et cette situation vaut tant pour les politiques nationales que pour des politiques loco-rgionales. Or sur ces diffrents sujets de la coproduction amont et aval des politiques publiques, lintervention dun oprateur ne rsulte que marginalement de ses comptences juridiques ; elle dpend surtout des savoirs quil peut mobiliser sur le terrain, de la volont de ses dirigeants dutiliser ces savoirs, et de la conception que ceux-ci ont de leurs responsabilits(6).

4.2. Les atouts de linstitution Scurit sociale, et de ses dirigeants, pour contribuer en amont et en aval la dnition des politiques et des actions
Sur ces diffrents enjeux (coproduction amont et aval, de politiques nationales et de politiques locorgionales) linstitution Scurit sociale et notamment sa ressource dirigeante, bncie de rels atouts, quelle pourrait facilement cultiver et dvelopper. Il en va ainsi de : la connaissance des territoires, de leurs habitants (leurs caractristiques, leurs pratiques, leurs attentes). Cette connaissance dune prsence concrte sur tout le territoire national(7) permettant le dveloppement dun important tissu relationnel tant avec les assurs quavec les partenaires, et par dimportantes bases de donnes rgulirement mises jour sur les territoires, les clients et les partenaires(8) ; limage de neutralit politique qui lui permet dtre reconnue sur le terrain comme un interlocuteur lgitime de toutes les collectivits locales (une image faire coexister avec la mission de communication dans sa dimension portage de la politique publique ) ;
(6) Larticulation de ces trois variables fonctionne, de fait, comme un dterminant important dune ventuelle contribution amont et aval. Et la reprsentation que les dirigeants ont de leurs responsabilits, notamment en termes de contribution amont et aval llaboration des actions publiques, apparat ainsi comme un vritable levier de lefcacit de laction publique, ds lors que les dirigeants ont les capacits dexercer ces responsabilits. (7) On notera nanmoins que cet atout de la proximit est aujourdhui plus valoris dans une logique de service que dadaptation de loffre (de service et/ou de gdr) aux caractristiques du territoire. (8) On notera nanmoins que ces bases de donnes sont aujourdhui plus utilises dans une logique de production voire ventuellement de service que dans une logique de communication et/ou de gdr.

120

N43 Janvier 2013

des circuits dinformation courts pour atteindre les dcideurs politiques tant au niveau local (relations directes entre les Caisses loco-rgionales et les collectivits locales) quau niveau national (Caisse loco-rgionale / Caisse nationale / cabinet et haute administration) ; la matrise des savoirs spcialiss de chacun des risques traits (savoirs la fois juridiques, sociaux, mdicaux, dmographiques, conomiques,) ; une image doprateur efcace et able qui peut exprimenter et garantir la faisabilit des propositions. En mobilisant systmatiquement ces atouts, les dirigeants pourraient tout la fois les consolider, permettre leur institution de safrmer progressivement comme un oprateur du 2e type, voire comme un exprimentateur incontournable de laction publique dans le domaine de la Protection sociale, et ce faisant largir sensiblement leurs responsabilits.

5. Quels nouveaux prols de dirigeants


pour exercer ces nouvelles responsabilits ?
Les prols des futurs dirigeants devront videmment traduire les ambitions de linstitution en matire de contribution laction publique, et les ventuelles nouvelles responsabilits de ses dirigeants. Cela vaudra pour les comptences spciques lies chacune des missions futures de linstitution en fonction du scnario qui prvaudra : mise en uvre des politiques (dans les 3 scnarii), portage des politiques mises en uvre (dans les scnarii nos 2 et 3), et contribution amont et aval la conception de laction publique (scnario n 3). Cela vaudra aussi et surtout pour deux curseurs caractristiques des prols de dirigeants : le curseur entre posture de gestionnaire et posture de stratge et le curseur entre stratgies locales et stratgies nationales.

5.1. La place du curseur articulant logique gestionnaire et logique stratgique


On a vu limprieuse ncessit des comptences de type gestionnaire qui deviendront dailleurs, au niveau de la ressource dirigeante, dautant plus incontournables que les ressources nancires se feront plus rares : la pression toujours croissante sur les performances en termes defcience imposera, plus que jamais, davoir au sein de la ressource dirigeante des gestionnaires exceptionnels. Mais on a dit galement les dangers dune drive gestionnaire, tant pour mobiliser les personnels et donner du sens aux efforts que pour saisir des opportunits et anticiper dventuelles difcults (notamment des carts entre effets de laction et effets attendus). Et si cette drive est dj handicapante pour une activit tourne vers la seule mission de mise en uvre de laction publique, elle devient paralysante pour un acteur charg de porter et dexpliquer la politique mise en uvre et/ou decontribuer par ses propositions au contenu de laction publique mettre en uvre.

5.2. La place du curseur entre stratgies locales et nationales


Lgalit de traitement sur lensemble du territoire suppose une relle coordination des pratiques voire un alignement des actions locales : il en va des exigences deffectivit du droit ; il en va de lefcacit des actions de communication (qui doivent se faire au niveau national comme au niveau local et qui doivent donc tre coordonnes) ; il en va aussi de la mise en acte des propositions damlioration. Mais cet impratif dhomognisation / dalignement des pratiques peut coexister avec une forte reconnaissance des stratgies locales. Sur chacun des niveaux de contribution laction publique, il est en effet indispensable darticuler enjeux nationaux et enjeux locaux. Comment mettre en uvre une politique nationale sur un territoire loco-rgional
N43 Janvier 2013

121

Les volutions de la Protection sociale

sans comprendre cette politique et sans prendre en compte les singularits de ce territoire ? Comment communiquer localement sans sinscrire dans la communication nationale et simultanment tenir compte des spcicits de son territoire ? Comment tre une force de proposition pour le niveau national sans comprendre trs prcisment la politique conduite au niveau national, et sans chercher lenrichir en tirant partie de singularits loco-rgionales ? Sur chacun des niveaux de contribution laction publique, cest de plus en plus dans larticulation entre le local et le national que se situera la valeur ajoute des dirigeants de linstitution : pour agir efcacement au niveau national, il faudra quils soient aliments en permanence de ractions et de propositions forges localement, et pour agir efcacement au niveau local il faudra quils sinscrivent dans la stratgie nationale et quils aient donc une connaissance trs ne des enjeux nationaux(9).

Conclusion : vers des dirigeants doprateurs publics du deuxime type ?


considrer trs globalement lvolution des dirigeants dorganismes de Scurit sociale au cours des vingt dernires annes, il apparat surtout un considrable mouvement de professionnalisation de type gestionnaire dacteurs mettant en uvre avec une efcience croissante des politiques publiques nationales, la construction desquelles ils contribuent peu. La logique de dveloppement de cette action dirigeante sinscrit trs majoritairement dans une logique doprateur public du 1er type. Cette professionnalisation de type gestionnaire apparat aujourdhui la fois comme un atout incontournable pour prenniser linstitution et comme une tape dpasser pour renforcer son efcacit. Et ce dpassement est dautant plus envisageable que grce ce processus de professionnalisation, linstitution sest, comme on la vu, dote datouts quelle pourrait consolider pour simposer comme un oprateur du deuxime type. Les dirigeants pourraient demain dautant plus safrmer comme des dirigeants de deuxime type que linstitution ferait voluer le mode de fonctionnement de ses rseaux, notamment en termes de descente et de remonte dinformations(10). Sans doute sagit-il l dune modication substantielle du mode de fonctionnement des diffrents rseaux nationaux, mais une observation sur deux dcennies du fonctionnement de linstitution donne de la crdibilit une telle volution : aprs une priode o lessentiel a t de construire des rseaux et donc de lutter contre les logiques
(9) Do lintrt, pour produire et consolider cette ressource dirigeante, de favoriser les mobilits entre des responsabilits nationales et des responsabilits loco-rgionales. (10) La proximit au terrain des organismes explique que leurs dirigeants puissent saisir rapidement diffrentes opportunits, menaces et/ou difcults. Encore faut-il, pour tirer parti de cet atout, dune part quils aient, en temps rel, une trs bonne connaissance de la stratgie nationale et dautre part que la veille stratgique et la remonte des signaux faibles soit davantage organise et systmatise. Les responsables des Caisses nationales ne pourront capter rapidement les signaux faibles porteurs dapprofondissement de laction publique que si dune part lensemble des responsables loco-rgionaux sont vritablement mobiliss sur cet enjeu, que dautre part des circuits de communication organisent la remonte de ces informations, et leur combinaison, et quenn soit prcis le mode danalyse et de traitement de ces informations au niveau national. Et ce nouveau mode de fonctionnement du rseau fonctionnerait dautant mieux que simultanment cette activit de contribution serait reconnue explicitement comme faisant partie de la mission dun dirigeant, non pas comme une possibilit facultative mais comme lune des responsabilits importantes et comme une dimension aussi value et valorise que les autres.

122

N43 Janvier 2013

traditionnelles de baronnies, arrive trs normalement le temps dapprofondir et doptimiser les modes de fonctionnement de ces rseaux. Au total, tant du point de vue de limportance des enjeux (notamment en termes defcacit de laction publique) que des atouts accumuls par linstitution, les conditions semblent runies pour que se manifestent au cours des prochaines annes les quatre volutions suivantes, qui se renforceraient dailleurs mutuellement : un largissement des responsabilits des dirigeants sur le portage des politiques publiques et leur co-construction amont et aval ; une volution de leur prols en termes darticulation logique gestionnaire / logique stratgique , et en termes dquilibre stratgie nationale / stratgie loco-rgionale ; une volution du mode de fonctionnement des rseaux nationaux, notamment sur la descente et la remonte de linformation ; une volution progressive dun oprateur du 1er type un oprateur du 2e type. Et ces volutions sont dautant plus vraisemblables quelles accompagneraient et faciliteraient la mtamorphose de linstitution autour de son nouveau cur de mtier, qui ne se dnirait plus majoritairement dans une logique rparatrice mais aussi et de plus en plus dans une logique transformatrice : au-del de sa fonction historique de collecte et de distribution de prestations nancires autour dune ambition dindemnisation de risques sociaux, la Scurit sociale dveloppe en effet, et dveloppera de plus en plus, de nouveaux mtiers relevant de la gestion de ces risques ; ainsi des actions partenariales, construites avec les professionnels de sant, les entreprises, les collectivits locales... et les autres branches et rgimes de linstitution, pour engager des actions de prvention primaire, secondaire et/ou tertiaire face aux diffrents risques individuels et collectifs ; ainsi des activits visant faire voluer le comportement des assurs sociaux notamment dans une logique dempowerment et leur permettre dtre davantage acteurs de leur vie ; or la consolidation de ce nouveau cur de mtier suppose, de par les activits concrtes dployer sur le terrain, davoir, au niveau national comme au niveau loco-rgional des dirigeants doprateurs du 2e type ; et comme la consolidation de ce nouveau cur de mtier constitue un levier important pour amliorer lefcacit de linstitution Scurit sociale, les conditions semblent favorables pour que le scnario n 3 devienne progressivement ralit.

N43 Janvier 2013

123

Mtamorphoses et systme dinformation

lisabeth Humbert-Bottin
Directrice du GIP Modernisation Dclarations Sociales

Les systmes dinformation de la Protection sociale sont ce jour considrs comme naturels et indispensables. Sans eux, les procdures sont au point mort, il ny a plus rellement de solution de repli viable dans la dure pour obtenir le remboursement de ses soins maladie, disposer de ses prestations familiales, toucher sa retraite ou, pour les entreprises, se librer de leurs obligations sur les cotisations. Omniprsente dans le quotidien de tous les techniciens, linformatique a galement constitu un remarquable levier de transformation, tant en terme quantitatif (qui peut imaginer traiter aujourdhui sans ce vecteur les volumes en jeu) quen termes qualitatifs, que ce soit au niveau des prestations (la particularisation extrme des droits doit son avnement aux possibilits de linformatique dont ont abus certains lgislateurs) qu celui des performances individuelles (laccs au Relev Individuel de Situation en direct par internet pour le droit linformation en constituant une formidable illustration) ou collectives (les modles de projection ne pourraient fonctionner sans !). Le thme de mtamorphose se compose ainsi au pluriel dans ce domaine des systmes dinformation. Mtamorphose intrinsque dabord, avec le formidable essor de linformatique depuis 40 ans. Mtamorphose induite des organisations ensuite, avec le passage des formulaires carbons au numrique complet. Mtamorphose en consquence des relations au travail avec le multi-canal et le fonctionnement rseau qui brisent les codes traditionnels des protocoles administratifs. Et cette mtamorphose nest pas acheve, 50 annes de culture papier ne senvolent pas dun coup de baguette binaire

124

N43 Janvier 2013

1. La mtamorphose intrinsque de linformatique


La premire mtamorphose souligner est donc celle de la technique informatique elle-mme. En ftant, en 1995, son cinquantime anniversaire, la CNAV avait compos un album dimages rtroactives. Dbut des annes 70, ctait lapparition des cartes encodes qui permettaient une certaine automatisation des oprations, puisque lon passait de ches cartonnes sur lesquelles taient colles des vignettes des cartes perfores selon des espaces savamment tudis dont la lecture permettait de recomposer des informations. Le tout dbut de linformatique administrative Ds la n des annes 70, lopportunit daller plus avant avec les capacits de stockage qui mergeaient est assez vite apparue. Ce fut alors la cration du rpertoire des comptes pour la retraite Tours. Et avec lui, les premiers questionnements quant la ncessit dun identiant unique pour les assurs. Les bases de donnes se structurent, remplaant progressivement les tiroirs de dossiers. Les informaticiens dalors habitaient dans des tours divoire, perches au-dessus des salles normes qui abritaient ces imposantes machines. Leurs langages taient spciaux, la course loctet tait alors un vrai sport, il fallait dvelopper des trsors dingniosit pour conserver le plus dinformations possible dans le moins de caractres possibles, loctet tant compt. Le premier processeur conu en 1971 ne contenait que 4 bits. La loi de Moore de la puissance et de la miniaturisation est depuis largement passe par l, les salles colossales pour quelques Megaoctets de stockage ont laiss place des racks portant des cellules grosses comme des botes dallumettes dployant des Teras. Ne parlons pas de la petite sur de ces grands systmes, la balbutiante bureautique. Le traitement de texte tait alors dans des formes trs rudimentaires, les retours la ligne et les dcalages de paragraphes devaient tre programms en BASIC (ou autre langage pour les plus aguerris), une vraie galre... Alors, quand au dbut des annes 90, apparat le WYSIWYG (What You See Is What You Get !), le temps gagn est dune totale vidence. Les terminaux passifs connects une machine matre deviennent progressivement des postes autonomes disposant leur niveau de puissance de calcul. Puis ces postes isols se mettent dialoguer de manire de plus en plus performante au travers de rseaux, dont la simplicit dusage ne cesse de crotre. Et le schma dune informatique quotidienne ne cesse de stendre ; avec le cloud (linformatique dans les nuages) et le SAS (les logiciels offerts en service direct), linformatique devient aujourdhui un service distribu, au mme titre que llectricit. On branche une prise et tout est accessible Les priphriques ne sont pas en reste dans ces transformations. Une premire illustration avec la carte Vitale, dont le concept est lanc dans le dbut des annes 80 pour prouver, 20 ans aprs, toute lefcience de cette reconnaissance immdiate des assurs, fondement premier de la tltransmission des feuilles de soins. Une autre avec les disquettes dabord 5 pouces avec juste quelques kilos octets, puis 3 pouces, disquettes quil fallait formater, et qui constituaient pourtant une rvolution, en tant que premiers vecteurs des balbutiantes tltransmissions informatiques, avec pour les employeurs la DADS dmatrialises par TDS ; on sait ce quil en advient ensuite avec les CD, les clefs USB et les normes mmoires de masse pour le stockage, plus petites que des livres de poche ! Une autre encore avec la visio-confrence, qui dans les rseaux trs clats gographiquement a permis de faciliter les relations, les possibilits daujourdhui avec les webcam individuelles masquant de plus en plus les distances. Une autre encore avec les terminaux de type blackberry puis smartphones o les mails sont en permanence accessibles, et qui permettent aussi aux patients atteints par des pathologies demandant des traitements heure xe dtre alerts bon escient, ou encore les botiers de surveillance auprs des personnes ges dans le cadre de la prestation autonomie et les bornes interactives qui permettent doffrir des permanences en zones faible densit. Et cette liste technologique la Prvert nest sans doute pas exhaustive, loin sen faut. En parallle des progrs techniques, le logiciel sest en effet dvelopp trs grande vitesse. Les moyens de dveloppement deviennent de plus en plus rafns, des progiciels sont conus sur un ensemble croissant de domaines et les
N43 Janvier 2013

125

Les volutions de la Protection sociale

moyens de communication explosent avec lintroduction des protocoles permettant de hauts dbits et des outils de messageries. Les moteurs de rgles, balbutiant dans les annes 80, deviennent rellement performants dans le monde de larchitecture ouverte au l de leau la n de la dcade 2000-2010. La gestion du document passe progressivement du statut de photographie dune image celui de circulation des informations issues de ces images, aids par les techniques dOCR (Reconnaissance Automatique de Cractres) et surtout par le dport du poste de saisie chez les assurs avec Internet. Ainsi, au dbut des annes 2000, la transformation se renforce avec larrive, puis la monte en charge exponentielle dInternet, qui permet en tout point daccder tout systme de manire transparente. De plus en plus dactes administratifs sont ports sur la toile , la Protection sociale propose de larges bouquets de service non seulement dinformations mais aussi de plus en plus de traitements.

2. La mtamorphose des organisations


Dans un univers o la matire premire est linformation, les progrs techniques de traitement de cette information ont ncessairement une forte inuence sur la modernisation des organisations. La Protection sociale a ainsi considrablement volu depuis les annes 80. Confronte de fortes exigences tant dconomie que de rponses toujours plus personnalises des usagers qui sont devenus des consommateurs , elle a d mettre en place les conditions technologiques dans lesquelles elle pouvait assurer un service de qualit lensemble des administrs, tout en conservant des moyens de relations humaines vers ceux qui ont le plus besoin du ciment socital quelle constitue. Mme si les dlais des projets se sont parfois compts en dcennies, elle a port cette mtamorphose technique qui a, de fait, entran une mtamorphose des organisations. Petit ash-back : en 1990, ds lors quune demande de retraite arrivait, il tait constitu un trs beau dossier papier cartonn de couleur diffrente selon quil sagissait de pensions de base ou de rversion, et cela demandait plusieurs mois pour rassembler tous les lments ncessaires. Les fameux cartons chaussures remplis de bulletins de paie que limptrant amenait laccueil retraite pour complter les priodes lacunaires ntaient pas le moindre des vhicules vapeur de lpoque. Il fallait alors tout saisir , parfois des mois et des mois de paie, avec tous les risques derreur que cela comporte (tout systme de saisie comporte a minima 5 % derreurs !). Autre ash-back : cette poque encore, chaque feuille maladie devait tre complte manuellement en rptant autant de fois quil y avait de feuille les noms patronymique, maritaux, prnoms, adresse, date de naissance, statut, mode de remboursement, etc. Encore un autre : en ce temps-l, le bailleur devait adresser son locataire des quittances de loyers son locataire qui les adressait sa CAF pour bncier des allocations logements. Et un autre encore plus spectaculaire : en ce temps-l, de nombreux employeurs devaient une fois par an remplir un document A3 rempli en caractres minuscules de liasses DADS qui comportaient tellement dinformations quelles en devenaient illisibles ; ctait un vrai calvaire. En ce temps-l vraiment, que de tracasseries de paperasses ! La Scurit sociale tait presque synonyme de ce terme. Aujourdhui, en temps rel, il est possible de vrier chaque anne partir du mois davril que les droits retraite ont bien t reports, les visites chez le mdecin et le pharmacien se font sans aucun document, juste une carte verte que lon glisse dans un lecteur et tout est tltransmis, les saisies de loyer se font
126
N43 Janvier 2013

en direct sur caf.fr, et les progiciels de paie produisent annuellement de manire automatise la DADS U, garantissant immdiatet et automatisme dans la transmission des droits. Les ateliers de saisie dantan o des bataillons de techniciens encodaient des actes partir de document sont loin derrire nous. Mais de lemploi de saisie dun technicien niveau BEP la relation de service dsormais garantir, le chemin est sans doute plus considrable encore. M. T., technicien lAssurance maladie travaille depuis 10 ans ; recrut la n des annes 1960, son emploi consiste saisir les donnes des assurs longueur de journe. Des feuilles dlent, il ne rchit que peu aux vies dissimules derrire les feuilles marron qui se succdent, parfois juste marques dune croix quand lassur est en incapacit de signer ; et dans ce cas il faut vrier que la croix est prsente, faute de quoi cest le rejet du dossier. M. C., cadre la Mutualit Sociale Agricole a son occupation journalire toute trace ; arriver le matin, rceptionner les piles de courrier livres par le service du mme nom, avec les primo demandes, les relances, les pices justicatives complmentaires et faire des sous-tas partir du tas, pour rpartir quitablement entre les techniciens. mes dbuts au sein de la Scurit sociale, un cadre de secteur mavait expliqu que linstrument le plus important tait la rgle dcimtre : au-del de 20 centimtres restant traiter sur la plupart des bureaux le soir, ctait lenlisement... M. S., syndicaliste la Scurit sociale, expliquait une jeune recrue que dpasser 6 dossiers par jour ce ntait pas normal, forcment, le boulot ntait pas bien fait. M. D., directeur la Protection sociale, connaissant par cur le code, se faisant fort de rsoudre les cas pineux que lui remontaient les cadres, tout un art, la matrise de ce fameux code, dont les articles ne cessaient de se complexier avec linformatisation des systmes et la conviction que tout devenait possible en terme dimagination lgislative. Lecteur, si tu nas pas vu le dcret de 2003 portant rforme des retraites relatif aux rachats et sa formule logarithmique parue au Journal ofciel, prcipite toi, tu comprendras en quoi lmergence de linformatique a modi lattente que les btisseurs lgislatifs avaient du systme social. lorigine tout tait simple. chacun selon ses droits et surtout selon les vicissitudes de la vie. La Scurit sociale de Pierre Laroque. Tu travailles, tu tombes malade, tu deviens vieux, la solidarit est l. Reconstruction de la France, conance dans lavenir, acceptation partage des risques, tout est dit. Et les formules sont relativement rustiques, on doit tout calculer la main. Avec le temps et les puissances offertes par linformatique, tout se complique. Au nom de lquit, des formules de plus en plus savantes sont inventes. Pourtant le pass demeure. Sil doit rester quelques dizaines de Rentes Ouvrires et Paysannes (ROP), cest le bout du monde. Mais hors de question dy toucher. Un haut fonctionnaire du ministre de la Scurit sociale, qui jexpliquais en 2000 que concevoir un outil de liquidation des retraites contenant les ROP navait pas de sens, que tout processus industriel se renouvelle et laisse tomber les anciennes gammes, me rpondait quil me comprenait parfaitement, que javais totalement raison, mais quil ne serait sans aucun doute pas celui qui enterrerait les Rentes Ouvrires et Paysannes, et que jaurai du mal trouver un volontaire pour tre celui-l ! Lorganisation volue pourtant au rythme des modernisations, volution voulue par certains comme consquence du Systme dInformation, le Systme dInformation devenant le prtexte du changement, sans que ncessairement les esprits ne soient prts. Mais les choses bougent de fait. Lassur ne se sent plus usager ; dans un monde o tout est accessible, o il gre minuit son compte en banque, lusager veut tre client de sa Protection sociale, le consommateur consomme dsormais ses droits et ne comprend plus un niveau de service en dessous de ce quil connait par ailleurs au quotidien. La pression extrieure vient renforcer le mouvement interne de modernisation. Des transformations en profondeur soprent, permises par linformatique. Des agences retraite taille humaine voient le jour et proposent aux assurs de procder avec eux en double regard sur lcran au calcul de la retraite avec Outil retraite 2003, qui permet dabsorber le papy-boom alors que lancien SNGP (Systme National de Gestion des
N43 Janvier 2013

127

Les volutions de la Protection sociale

Prestations) qui ne fonctionnait quen batch et sur la base de codications complexes intermdiaires ne pourrait absorber ces volumes. Le RNCI (Rpertoire National des Carrires Individuelles) qui mlangeait carrires, droits retraite, gestion du dossier et identication se dplie pour tre plus volutif avec du ct les carrires (SNGC), lidentication (SNGI) et la gestion des droits (SNGD) ; une dernire tape tait franchir et est en passe de ltre avec le RGCU (Rpertoire de Gestion des Carrires Uniques) consistant dsormais stocker toutes les informations lmentaires de la carrire. Les feuilles maladie se dmatrialisent, les droits prestation familiales sont dsormais demands en ligne, etc. et le vocabulaire se simplie puisque le partage des informations est de plus en plus ncessaire, la lisibilit de bout en bout devient indispensable. M. T., technicien, doit dsormais redployer sa technicit non plus vers une expertise de mots spciques et de codes de saisies mais vers la relation avec lusager, qui cesse dtre un dossier anonyme pour devenir un tre de chair et de sang, dou de paroles et dattentes. M. C., cadre, a du mal avec linformatique, les nouveaux Monsieur T. le surpassent en expertise, il peine trouver ses marques avec son centimtre mesurer les piles, dsormais dmatrialises. M. D., directeur, veut exister en informatique, il rencontre des fournisseurs qui lui font miroiter moultes merveilles au bout des nouvelles technologies, il veut faire seul, nayant pas rellement peru les limites du savoir linaire dans un univers systmique et ouvert. Les transformations soprent parfois dans leuphorie parfois dans la douleur. Les traitements totalement automatiss depuis la saisie de lusager jusquau paiement des prestations prennent forme, permettant de plus en plus de cibler les situations et daccompagner au plus prs les populations les plus fragilises. De droit de masse dans le cadre de la reconstruction, la Scurit sociale devient accompagnement des situations fragilises dans un monde en restructuration permanente. Mutation qui aurait t impossible sans linformatique. Ces mouvements sont encore plus spectaculaires dans les relations avec lentreprise ; le B to B sinvite la Scurit sociale. Les entreprises, qui explorent toutes les pistes de rationalisation, poussent ainsi le social se transformer avec des transmissions de masse qui soprent de manire transparente vers la CNAV, les URSSAF et lensemble des organismes de Protection sociale se regroupent au sein du GIP MDS pour proposer un service collectif, net entreprises, qui favorise par la mutualisation quil offre, la monte en charge de la dmatrialisation : + 20 % de croissance annuelle depuis 2005, cest plus quune russite, cest une vritable mtamorphose des relations sur ce terrain des formalits administratives des entreprises.

3. La mtamorphose des relations


M. S, syndicaliste, a du mal se situer, comment dfendre M. T., technicien, face M. C., cadre, dsempar, et M. D., directeur, qui de plus en plus est aspir par des transformations exognes la rgion et au secteur o il uvre ? Les appuis pris par certains visionnaires sur linformatique pour bousculer et transformer les organisations nont pas facilit la digestion par tous de ces nouvelles possibilits. Pour certains, linformatique, conne au dbut dans un pur statut dintendance, devient source de mance, et la rsistance au changement sorganise face aux grands projets censs porter la transformation.
128
N43 Janvier 2013

Mais la transformation ne peut tre sans ladhsion de lhumain. Petit petit, des malentendus sont levs, les informaticiens sortent de leurs tours divoire et la construction conjointe sorganise. La complexit devient telle quil est dsormais impossible quun seul acteur matrise lensemble, le travail en quipe se structure, runissant les mtiers, les concepteurs, les ralisateurs, et les exploitants. Car cest seulement en composant entre toutes ces comptences que des systmes performants peuvent se construire. Les mtiers dtiennent les rgles de gestion ncessaires implmenter, les concepteurs connaissent les SI en place et les leviers quils reclent, les ralisateurs sont les seuls mme de fabriquer des traitements et les exploitants les faire tourner sans heurts. La notion de travail en quipe sinstalle donc progressivement et, avec elle, la culture du management par projets. Beaucoup de dirigeants, de cadres, dinformaticiens se sont engags avec nergie dans la voie de la modernisation, et ont permis tous ces progrs. Les projets franchissent de plus en plus la frontire de chaque organisation ; le standard Interops (Interoprabilit pour les Organismes de Protection Sociale) permet de cheminer de manire transparente entre les SI de plusieurs branches. Les postes de travail sont dsormais constitus de bouquets de services issus de diffrents univers, leur structuration doit tre pense pour que lagent ne risque pas de se perdre dans un mandre dicnes exotiques. Ce management par projet vient heurter les codes du management hirarchique tiss au sein des organismes. Les acteurs peinent trouver leur rle, linvention franaise des notions de Matrise dOuvrage et de Matrise duvre nagit pas toujours comme ciment facilitateur, les tenants de lintendance suivra ayant des difcults abandonner leurs parcelles de pouvoir sur lautel des constructions collectives. Tout cela nest gure facilit par lacclration permanente de la modication des techniques qui imposent un rythme du changement jug inadquat face des organisations dont linertie est parfois compare celle des paquebots. Le management traditionnel se transforme, il nest plus possible de reprer visuellement les agents en avance et ceux en retard, ni le service en train de semboliser. Il faut shabituer au pilotage par Excel, le suivi par des tableaux de bord, au sein desquels des concepteurs ont souvent introduit un foisonnement dinformations, parmi lesquelles il faut reprer celles dintrt. Laccs la connaissance se banalise ; les circulaires sont en ligne, les procdures internes sont dsormais connues de lextrieur, la multiplication des informations disponibles va de pair avec une ncessit de tri de pertinence de plus en plus difcile assurer. Le fonctionnement en rseau simpose peu peu vis--vis de lextrieur, lassur revendiquant son interlocuteur privilgi, ce que la loi de relations avec les usagers davril 2000 a trs vite consacr. En interne, les innovateurs sont parvenus installer progressivement la conviction de lapport de valeur que constitue linformatique, ds lors que la conception des traitements sopre en se basant sur ses possibilits, et non en cherchant reproduire sur numrique les fonctionnements papier antrieurs. Linformatique est aujourdhui au cur des principaux traitements de la Protection sociale. Les projets des COG ont dans tous les cas un pendant SDI, ngoci avec ltat comme les autres objectifs et projets. Des projets de plus en plus ambitieux assis sur les constructions solides opres dans les annes 80 2010 voient le jour ; tmoins les projets de traitement des ordonnances en ligne dans la chane mdecins / pharmaciens / Assurance maladie, ceux lis au suivi des transports mdicaux sur base de GPS, celui de changement de paradigme dans la sphre sociale avec la DSN (Dclaration Sociale Nominative) qui part du progiciel de paie, consacrant ainsi la source numrique de lensemble des droits, ceux dinterconnexion des systmes du monde des conseils gnraux, combien disperss, et de la Protection sociale, grce lmergence du RNCPS (Rpertoire National Commun de la Protection Sociale). Lintermdiation sociale entre des acteurs de diffrents horizons intervenant sur la chane de solidarit prend rellement vie grce aux progrs technologiques, et porte avec elle la transformation irrversible de la relation managriale et de la relation de service.
N43 Janvier 2013

129

Les volutions de la Protection sociale

4. La mtamorphose inacheve
En 40 ans, depuis la naissance de linformatique, les progrs ont donc t considrables. Les dossiers papier de couleur qui envahissaient les couloirs des organismes ont peu peu maigri et ont t nalement, non seulement dmatrialiss par photographie des images quils contenaient, mais surtout vritablement numriss par conservation, non plus des pices dorigine qui les justient, mais par prise en compte des informations lmentaires au plus prs de leurs sources. Pourtant, cette transformation nest pas acheve. En premier lieu, la Protection sociale na pas encore su, ce jour, publier la codication sociale adapte au numrique de tous les textes qui la rgissent. Ainsi, le dcret qui rgit les obligations des directeurs et des agents comptables date toujours du dbut des annes 1960 soit 10 ans avant linvention du premier processeur et les premiers balbutiements de linformatique. On peut notamment y lire : Lagent comptable est personnellement et pcuniairement responsable de la conservation des pices justicatives . Certes, lordonnance de dcembre 2005, qui consacre le droit du numrique dans ladministration franaise, doit normalement prendre le pas. Mais sa traduction concrte en termes, notamment, de rfrentiel dinteroprabilit et de scurit, est rdige en termes tellement techniques quelle na jamais rellement irrigu le droit de la comptabilit publique. La direction de la Scurit sociale a produit une circulaire sur le droit de la dmatrialisation en 2011, tentant de combler lcart entre les deux textes, mais tout cela nest pas encore rellement digr par les systmes, et lexigence de pices dorigine demeure trop souvent un leitmotiv empchant des progrs de performance relle de se raliser. Mme si des systmes probants sont mis en place, cest souvent avec de forts investissements et une conservation dlments recopis au cas o , alors mme que linformation probante conserve une fois (dans le systme dinformation) pourrait sufre. Un systme partiellement numris est pire quun systme manuel ; demander un technicien, doprer une double gestion sur cran, avec dun ct une image numrique cense constituer la pice justicative, et, de lautre le systme dinformation la traduisant, ne peut que conduire un alourdissement du travail. De mme, lui demander de conserver des pices papier dans un dossier dont la structure nest pas adaptable en fonction des circonstances (ce qui rintroduit de la rigidit), ne fait que creuser lincomprhension croissante entre la modernit possible des systmes et leurs usages concrets dans les procdures. Ce faisant, on ninformatise pas rellement, on ne fait que porter sur linformatique le fonctionnement antrieur. Et pires encore sont les cas o, pour des motifs de contrle, il est demand aux agents dimprimer un cran ! La Scurit sociale nest pas seule dans ce cas, et cest lensemble du systme juridictionnel qui devra du reste pouvoir voluer ; quand les tribunaux pourront-ils franchir le pas, alors mme que les fondements du droit crit remontent lEmpire Romain ? Cela traduit du reste le second obstacle majeur pour une Protection sociale rellement dcomplexe face linformatique. Cest celui de la culture. Malgr des dcennies doctets, lobjet premier du travail est trop souvent rest le dossier , pice structure de manire linaire organise par strates, et non pas linformation, alors que dans le monde numrique, cest bien cette information qui importe et non son contenant. Illustration basique de cet attachement culturel profondment ancr, lexigence
130
N43 Janvier 2013

dune signature sur les formulaires, laquelle nest souvent quun signe obscur invriable, mais qui prend force de preuve vidente, alors que le contexte dune connexion Internet avec mot de passe reste empreint de suspicion. Et cest l le troisime frein majeur, port en ligrane dans les deux prcdents, celui de la conance. Linformatique reste trop souvent regarde comme un mal ncessaire sur lequel il ne faut pas tout miser. Les informations quelle conserve sont trop souvent sujettes questionnement quant leur vracit, interrogations que le monde papier na jamais portes alors quelles auraient t tout autant justies (qui se rappelle les salles darchives des dossiers dantan ouvertes tout chacun verront parfaitement ce que je veux dire). Il est du reste surprenant dobserver que lorsque lon informatise une procdure, des questions de scurit et conservation sont poses, alors quelles ne lavaient jamais t dans les procdures antrieures. Qui se soucie de constater que dans les faits de nombreuses encres se dlitent dans le temps et que leur lecture 30 ans nest gure certaine Le papier donne un sentiment dternit palpable que linformatique ne pourra jamais reproduire pour tous ceux qui ont grandi dans cette culture du papier. La gnration Y arrive dsormais dans les organismes, les anciens lui apprennent cependant cette ncessaire mance... Car au nal, sans doute que linformatique reste encore trop peu apprcie pour tre digne de conance. Qui na pas entendu un technicien son guichet sexcuser de ne pouvoir oprer une action parce que linformatique est encore en panne ... Jamais une telle plainte ntait mise du temps du papier du type, mon stylo ne marche plus ou le cadre responsable na pas encore tri le courrier ... linformatique a souvent bon dos. Sans doute, les efforts pdagogiques quelle a pu dployer sont ce jour rests en de de la ncessaire digestion collective quelle suppose. Dautant que, trop souvent, sont opposs systmes automatiss et systmes manuels, systmes centraux et systmes locaux alors quils devraient parfaitement se complter. Sur le premier point, pour avoir pass plusieurs annes au rgime gnral puis au rgime agricole, jai pu apprcier la diffrence de relation de ces deux mondes par rapport linformatisation. Pour le rgime gnral, habitu traiter de forts volumes, lessentiel est dans lindustrialisation, le traitement de masse. Pour le rgime agricole, dont la lgitimit repose sur la juste relation aux situations singulires, lessentiel est dans la capacit dacceptation de lexception, et donc la tolrance lintroduction dlments manuellement . Dans les faits, il sagit bien de conjuguer entre ces deux besoins. Sur le second point, pour avoir toujours t au plus prs du terrain dans mes fonctions de coordination des systmes, jai pu mesurer combien des systmes centraux bien penss mais mal expliqus nissaient par tre dtourns de leurs usages normaux, et savrer ainsi contreproductifs. La mtamorphose qui reste venir est celle de lacceptation ; accepter lexception, accepter quun systme sera dautant plus performant quil sera pens globalement, mais aura une tolrance la pratique locale. Ceci demande un chemin de part et dautre ; de la part des concepteurs, pour ne jamais plier quant la cohrence densemble, mais pour entendre les lgitimes diffrences. De la part des utilisateurs, pour ne pas considrer que tout ce qui vient du national est mal pens, mais pour accepter dapprendre un usage, dans un monde de plus en plus complexe, o nul individu ne peut imaginer seul les solutions performantes. La Protection sociale de demain est en marche, avec la mise en place progressive de systmes rellement numriques , sufsamment scuriss pour garantir la conance indispensable leur usage complet, et penss globalement et en interconnexion entre eux. Un ensemble de rfrentiels partags sont dsormais en place au sein de la Protection sociale, garantissant unicit de lidentication des assurs, des dclarants, et permettant un accs centralis aux diffrents types de droits et prestations. Demain, de nouveaux projets iront plus loin. La DSN (Dclaration Sociale Nominative), une fois gnralise, alimentera les droits retraite, que les assurs pourront rgulirement valider, en obtenant en retour leur droit linformation retraite, cette mme collecte fondera la dlivrance de leurs droits sur les domaines de la sant et de la famille, droits qui seront grs en articulation entre les administrations dcentralises que sont les conseils gnraux et la Protection sociale et
N43 Janvier 2013

131

Les volutions de la Protection sociale

entre le monde public et le mode priv avec les socits dassurance, institutions de prvoyance et mutuelle, gestion justement articule grce laiguillage complet que constituera le RNCPS. Demain, ce systme construit en coopration entre tous, sera utilis par tous, au bnce de la performance de tous. Il deviendra inutile de faire des SDI ct des COGs, les COGIs (Convention dObjectifs et de Gestion Informatise) porteront naturellement lapproche de modernisation des performances qui sera toujours prsente ! Pour lheure, un premier schma directeur transverse des SI de la Protection sociale doit tre mis en place en mars 2013 par la DSS ; ce sera un premier cadre pour poser les briques de cohrence et de partage indispensables aux progrs de demain. Les sommes allouer restent importantes, mme si les retours dinvestissement sont souvent vidents et rapides, il est indispensable dviter doublons et dispersions dans les constructions nouvelles. Il restera galement assurer le bon maillage avec les systmes partenaires de la Protection sociale ; trop souvent, les changes restent penss dans lunivers du batch des annes 80 avec des changes de masse souvent annuels, comme par exemple les relations avec la DGFIP (donnes scales et FICOBA), le ministre de lIntrieur (AGDREF) ; limportant sera de pouvoir capter linformation la source , et au plus prs des vnements via des changes en interoprabilit au l de leau (architecture ouverte). Le SOA (Architecture Oriente Service) densemble de ladministration reste aussi construire, les travaux entrepris par le nouveau secrtariat gnral la modernisation de laction publique en pose les briques avec une premier POS (Plan dOccupation de Sols) dont les bnces mettront probablement des annes tre retirs. La mtamorphose se poursuit : la force de la Protection sociale a toujours t de savoir anticiper les changements, beaucoup de choses sont en place, sur lesquelles il convient de capitaliser pour aller plus avant dans lefcience, chemin indispensable dans la mesure o bientt, il ne sera mme plus envisageable, pour les assurs ns aprs lavnement du numrique, quun service densemble pens globalement ne leur soit pas propos. Nul doute que lEN3S a et aura un large rle jouer, pour que lenseignement de cette culture du numrique soit demain considre comme toute aussi importante que celle du Code de la Scurit sociale. En accompagnant les dirigeants daujourdhui sur le dlicat chemin de la gestion de tels changements et en prparant ceux de demain penser demble la Scurit sociale numrique !

132

N43 Janvier 2013

Les mtamorphoses du pilotage de la Production dans les organismes de Scurit sociale


Agns Basso-Fattori
Directrice adjointe de lURSSAF dle-de-France

Au cours de la dernire dcennie, les Organismes de Protection Sociale (OPS) ont vu les conditions dexercice de leur production voluer. Fermetures daccueil pendant quelque jours pour rsorber des ux, solutions de crises diverses et varies, vocations dans la presse des retards de traitement des dossiers de tel organisme sont dsormais des situations qui ne sont plus uniquement exceptionnelles. Ce mouvement relativement dstabilisant tmoigne dune volution, dune mtamorphose pas tant du mtier que du contexte et des conditions dexercice de la production. Dans le mme temps, le besoin de pouvoir sappuyer sur une production matrise se renforce, an de garantir un traitement homogne et de qualit des usagers sur lensemble du territoire. La question de la production dans les OPS nest certes pas une nouveaut. En effet, dans un organisme de Scurit sociale, la production peut se dnir, dans son acception historique, comme lensemble des activits permettant de concrtiser le droit (prestation) ou lobligation (cotisations) sociale dun individu, et de le rendre effectif (paiement dune prestation, recouvrement dune cotisation). Cette concrtisation suppose donc des oprations de collecte, denregistrement et de vrication des conditions douvertures de droits ou dassujettissement au paiement, des oprations de ralisation du paiement ou du recouvrement, et des oprations dinformation et de conseil des usagers relatives leurs droits et obligations. Elle sappuie sur des Systmes dInformation (SI) qui stockent ces informations et dont le bon fonctionnement des programmes doit permettre leur articulation. Lacte de production est donc consubstantiel lexistence mme des organismes, puisque sa matrialisation traduit leur activit. Les rexions sur la faon de lorganiser et la grer ont donc historiquement anim les dirigeants des organismes. Au cours des annes 2000, il tait collectivement, et probablement trop rapidement, admis que les questions de production taient dsormais rgles. En effet, de fortes volutions, et notons-le, des progrs signicatifs avaient t raliss au cours des annes prcdentes, notamment en termes de dmaN43 Janvier 2013

133

Les volutions de la Protection sociale

trialisation, de coproduction avec les usagers et partenaires, davances technologiques et de dmarches qualit. Ces avances permettaient lgitimement de penser que cette dimension tait sous contrle, et que lon pouvait dsormais investir dautres champs, tels que la gestion du risque, ou le service aux usagers. Or, force est de constater que malgr ces acquis, les OPS connaissent actuellement une certaine dstabilisation, lie dimportants problmes de production. Cette instabilit est dautant plus perturbante quelle sinscrit dans la dure, et se traduit par de vritables crises de production, durables et lissue incertaine. Ces crises nous renvoient limportance centrale de la production, et remettent sur le devant de la scne des problmatiques qui ont t sous-estimes. Elles rappellent que la matrise de la production constitue une base incontournable et un pralable sans lequel le dveloppement des autres fonctions ne peut se raliser correctement, commencer par le service aux assurs. En bref, deux constats simposent : dune part, une sorte de retour aux fondamentaux semble soprer sous leur effet, montrant la permanence des problmatiques de production ; dautre part, cette tendance de fond appelle une nouvelle approche qui dpasse le cadre antrieur de la gestion, et ncessite de dvelopper une dmarche de pilotage. Pour prendre la complte mesure de ce mouvement densemble, il nous faut tout dabord revenir sur les causes et caractristiques des mtamorphoses de la production, avant de dgager les lignes de forces qui font du pilotage une aptitude apprhender globalement ces volutions.

1. Les mtamorphoses de la production :


du monde connu la complexit
La production, cur de mtier historique des organismes, a volu notamment au cours de la dernire dcennie.

1.1. La production dans les organismes de Protection sociale Lapproche historique


La production est une fonction historiquement centrale dans lactivit quotidienne des caisses. Elle consiste grer le cur de mtier (gestion des dossiers des assurs, gestion des prestations, des pensions, du recouvrement, sous-tendue par la gestion du front ofce ). Elle concentre lessentiel des effectifs dun organisme, spciquement forms cet effet, aux deux macro-comptences ncessaires son exercice : connaissance des rglementations applicables et du systme dinformation. Elle est troitement corrle au territoire gographique couvert par lorganisme. Le directeur est donc responsable de sa production, tant dans son organisation que dans ses effets, au mme titre que des autres activits de la caisse.
134
N43 Janvier 2013

Cest la faon dont la production est gre qui va construire limage qui sera donne de lorganisme lextrieur, selon que les dossiers sont ou non traits avec clrit et exactitude (back ofce); selon la qualit et leffectivit de la rponse tlphonique ou encore de laccueil physique (front ofce); selon le niveau de services dvelopp lgard des usagers. Cette interface permanente entre back et front ofce conduit dsormais intgrer ces deux notions dans la dnition de la production, tant lun ne va pas sans lautre, et ce mme sil sagit de fonctions encore souvent abordes distinctement dans leurs politiques et leurs modes de gestion. Cest enn la qualit de cette gestion qui va permettre aux organismes de dvelopper de faon efciente ou non les fonctions complmentaires, mais essentielles, lacte de production. Difcile en effet denvisager un accompagnement personnalis et des actions cibles destines des publics prcaires si les dossiers de base ne sont pas traits et les droits non ouverts. Lune des caractristiques de la dnition de la production dans les OPS tient ce que ce terme dsigne la fois laction de produire et le rsultat de cette activit. Il ne sagit pas seulement de produire, donc de crer un objet, mais de produire de la valeur (concrtisation du droit) pour lassur. Sa dnition est donc intrinsquement lie la notion de performance. La production suppose donc abilit et exactitude dans son contenu, et rapidit dans son traitement. Historiquement, les indicateurs qui lvaluent se traduisent en consquence et pour lessentiel par des mesures de nombre et dlai de traitement des dossiers, de dure dattente, et par des analyses de qualit de la rponse. Lorganisation de la production et les rexions qui y sont associes reposent alors sur ces objectifs : pour le back ofce, comment gagner en productivit et en abilit pour traiter le plus et le plus vite possible, sans nuire la qualit de traitement, dans un contexte de moyens qui se rarent de COG en COG ? pour le front ofce, comment amliorer le service apport aux usagers (concrtement, comment assurer laccueil physique et tlphonique dans les meilleures conditions, donc avec peu dattente, un ux de demandes rellement pris en charge, une qualit de la rponse) ? JUSQUE DANS LES ANNES 2000, UN EFFORT ESSENTIELLEMENT PORT SUR LORGANISATION, LES SI ET LA RFLEXION SUR LA QUALIT Pour atteindre ces objectifs de gains de productivit et de dveloppement du service, les rexions ont donc historiquement t organisationnelles (polyvalence versus spcialisation par exemple) et technologiques. Il sagissait notamment de dterminer comment les volutions du SI pouvaient apporter des gains de productivit et de abilit. Ceci a notamment abouti de grands progrs par : le dveloppement des changes de donnes informatises avec les autres administrations ou partenaires, vitant les doubles saisies et circuits et permettant un meilleur contrle ; le partage des activits de saisie avec les usagers du Service public, mais galement des partenaires, autrement dit la coproduction (exemple avec les professionnels de sant pour lAssurance maladie, les dclarations de cotisations par Internet pour le recouvrement), permettant tout la fois de rduire la charge de saisie interne et de abiliser les donnes ; le recours des technologies plus performantes galement en interne, comme les outils de Lecture Automatique de Documents (LAD), de workow et de Gestion lectronique de Documents (GED), permettant lautomatisation et linterfaage entre systmes dinformation et donnes de production ; lutilisation de nouvelles technologies, voire de nouveaux SI, abilisant les processus de gestion et acclrant leur traitement (dmatrialisation des changes notamment).
N43 Janvier 2013

135

Les volutions de la Protection sociale

Lensemble gnrant la fois gains de productivit mais aussi de qualit et de abilit. En parallle de la dimension technologique, les rexions sur la production se sont galement matrialises par la dnition, dans chaque branche, dune politique de service principalement caractrise par des objectifs et des mesures de dure dattente, de dlai de traitement, de taux de rponse, ainsi que danalyse qualitatives. Elles se sont enn traduites par lmergence de dmarches de management par les processus, auxquelles se sont adjointes des rexions sur lassurance qualit, puis le contrle interne. ce stade, la production est toutefois reste principalement aborde dans le cadre dune organisation locale, avec une gestion par lorganisme concern des dossiers des usagers relevant de sa circonscription gographique (sauf exception). Elle nenglobe pas encore compltement les interfaces entre back et front ofce, et nest pas encore perue comme un processus de traitement de ux support par le SI, envisager globalement depuis son origine (cration de droit, demande de lassur), jusqu sa matrialisation dans les critures comptables. ET UNE VISION NON SYSTMIQUE DE LA PRODUCTION La rexion sur la production a de ce fait t jusqu ces dernires annes peu aborde sous langle du pilotage ou de la stratgie, que ce soit sur le terrain, dans les COG, dans les enseignements lEN3S, etc. Elle nintgrait par ailleurs que partiellement certains aspects qui deviendront centraux par la suite : la question de la standardisation et de lhomognisation des processus de production : longtemps ces questions ont principalement t abordes sous langle des Systmes dInformation (SI). Certes trs structurants, ces derniers ne sont pour autant quune rsultante et quun outil. La rexion sur la normalisation des processus ex ante deviendra un lment central dans la progression des appareils de production, en corollaire du dveloppement des logiques de matrise douvrage elles aussi mergentes cette poque ; la question de la scurisation des processus de production : si les dcrets relatifs au contrle interne dans les organismes de Scurit sociale sont anciens (1993), leur mise en uvre a longtemps t traite de faon parallle et non intgre la gestion courante de la production. Ceci a eu pour consquence un embarquement insufsant dans les SI des contrles et systme de traabilit, et une insufsante culture de la supervision formalise, ne permettant in ne pas de garantir dans tous les cas une assurance raisonnable quant la matrise des risques (ceci ne manquera dailleurs pas de poser problme face aux dispositifs de certication des comptes) ; la question de la mesure des processus de production : longtemps abord dans le cadre dune approche budgtaire, le contrle de gestion a historiquement peu t utilis comme outil de gestion de la production. Au-del, les tableaux de bord et autres instruments de pilotage sont encore cette poque insufsamment automatiss et gnraliss ; la question de lapproche globale par les processus et la construction de chanes de production de bout en bout demeurent des concepts encore rcents, et la production continue de saborder principalement par une approche par dossiers au quotidien, ou via le prisme principal du SI en termes dvolutions. In ne, les annes 2000 se traduisent par une approche de la production encore partielle et insufsamment outille. Les grandes crises de production que vont connatre les diffrents rseaux en montreront les limites et contribueront, avec dautres facteurs, son volution.
136
N43 Janvier 2013

1.2. Au cours des annes 2000-2010, la production se ralise dans un monde de plus en plus en plus complexe, aux ressources plus rares
La production connat en effet ces dernires annes de fortes volutions, en raison de profondes mutations de son contexte dintervention, tant internes quexternes. ELLES SONT DABORD LE FRUIT DES VOLUTIONS DES RSEAUX EUX-MMES Les annes 2000 ont en effet vu merger ou se renforcer le rle des Caisses nationales en tant que ttes de rseaux. Ce mouvement sest accompagn dune forte volont dharmoniser les politiques et pratiques lgard des usagers sur lensemble du territoire. Les rexions sur les modalits de garantie de lquit de traitement prennent alors un caractre plus prgnant. Simultanment mergent des rexions sur la taille critique des caisses ; autrement dit, sur lopportunit de maintien dorganismes dont la trop petite taille ne garantit plus sur la dure la capacit oprationnelle, face aux mutations de la socit, et dont le cot de dispersion napparat plus maintenable. De ces rexions mergent des projets de restructuration au sein des diffrents rseaux, qui se traduisent par des mouvements de regroupement dpartementaux et supra-dpartementaux, voire rgionaux (URSSAF), avec une recherche de meilleure rpartition des charges (MSA). Elles peuvent mme conduire des volutions majeures sur le contenu de la mission des organismes (exemple de la cration des ARS et de ses effets sur les CPAM et ex-CRAM). Ce mouvement est en fait la fois une cause et une consquence des mutations de la production. Une cause, car il participe directement au changement dchelle des problmatiques de production, et de ce fait au changement dapproche dans leur gestion, en soulevant des questions dorganisation et de pilotage que les formats antrieurs pouvaient encore occulter. Mais il en est galement une consquence, car il a merg en lien ou la suite dautres constats qui sont galement lorigine des mutations de la production. Et de fait, dautres phnomnes se sont produits au cours des annes 2000, qui constituent autant de causes dvolutions de la production. DES VOLUTIONS DE SOCIT, AUXQUELLES LA PRODUCTION DES OPS, AMORTISSEUR SOCIAL , EST IMMDIATEMENT CONFRONTE De faon conjoncturelle, les organismes constatent, et subissent, la prcarisation de la socit, la monte de la pauvret, lalourdissement des difcults des particuliers et des entreprises, particulirement depuis le dbut de la crise conomique de 2008. Ceci a pour consquence directe un accroissement des demandes et des besoins, matriellement traduit par une augmentation du nombre de dossiers traiter ; mais galement de lurgence les traiter. Cela se traduit par des formes nouvelles de relations, de tension dans les accueils, et de difcults faire face. Le premier d qui pse sur les organismes est donc de se mettre en capacit de traiter davantage de demandes, dans un dlai bien plus rduit, avec des vecteurs de communication et dchanges plus diversis et dans des conditions durgence sociale parfois trs fortes. De faon plus structurelle, les organismes doivent galement prendre en compte les volutions du comportement des usagers. Lomniprsence du numrique et globalement des nouvelles technologies dans nos vies quotidiennes inue invitablement les modes dchanges entre citoyens et organismes. En effet, la culture numrique, lre du texto et du courriel, modient le rapport au temps. Face un temps et une culture administratifs traditionnellement longs et formels, le besoin exprim par les usagers est celui de la rapidit, voire de
N43 Janvier 2013

137

Les volutions de la Protection sociale

limmdiatet de la rponse. Ce phnomne renforce lexigence de ractivit voque supra, et conduit lintgrer dans notre organisation de production ; de mme quil interroge sur nos modes de gestion de linformation des usagers et de vecteurs de communication. Enn, tandis que lobjectif des organismes doit, et de plus en plus, tre dinformer et accompagner les usagers pour les rendre compliants (cest--dire se pliant spontanment leurs obligations parce que les acceptant) et acteurs de leur Protection sociale ceci constituant une condition centrale de notre volution et de notre prennit , laltration de la production des organismes peut amoindrir la ralisation de cette mission, notamment par manque de temps ou de ressources y consacrer. Or dans le mme temps, des comportements antinomiques sont constats, qui mritent dans tous les cas dtre accompagns. Usagers se plaant dans une attitude de consommateur lgard du Service public de la Protection sociale dans certains cas, avec une recherche de satisfaction immdiate du besoin, recours la fraude dans dautres; ou au contraire, situations frquentes de non-recours aux droits, par mconnaissance ou encore vitement, constituent des situations o lexercice de la mission de Service public est altre. Son rtablissement passe donc par la capacit des secteurs de production les reprer et y faire face. Cette dimension prendra une importance dautant plus grande que les dpenses dintervention seront concernes par le mouvement gnral de rduction de la dpense publique, qui ncessitera dencore mieux cibler et accompagner les populations et dtre encore plus prcis dans la gestion des droits. DES VOLUTIONS INDUITES PAR LACCROISSEMENT DE LA PRESSION SUR LE SERVICE PUBLIC DE LA PROTECTION SOCIALE : LES EFFETS DES POLITIQUES PUBLIQUES La production des organismes de Scurit sociale se voit impacte par des volutions rglementaires signicatives Tous les rseaux ont connu, des poques diffrentes, des volutions rglementaires qui ont substantiellement boulevers leur fonctionnement et altr leur production mise en uvre de la CMU dans la branche Maladie, des rformes des retraites sur les CARSAT, plus rcemment de lISU pour les URSSAF et les caisses RSI, ou encore du RMI puis du RSA pour les CAF sont autant dexemples dvolutions rglementaires qui ont profondment agi sur les modes de gestion de la production, voire dorganisation des organismes concerns. Quoique tous naient pas eu la mme ampleur, ni les mme effets, chaque rseau est concern. Toutefois, le niveau de prparation, le rythme et les conditions dacquisition, tant dans le SI que par les quipes, et limpact intrinsque de ces rformes agissent naturellement sur leur capacit dabsorption par les organismes. Par exemple les conditions de prparation et de mise en uvre, ainsi que les caractristiques intrinsques de gestion de lISU et du recouvrement de lAssurance chmage, au sein de la branche Recouvrement, ont t radicalement diffrentes, se traduisant par une importante crise de production issue de la premire, alors que la deuxime a t parfaitement absorbe sans dgradation de la production. De mme, le moment o une volution rglementaire importante se met en uvre nest pas sans incidence (la mise en uvre du RSA dans une priode de croissance conomique et de relatif plein emploi aurait videmment facilit son absorption). Ces paramtres ntant pas toujours matrisables, cest in ne ladaptabilit de lorganisation et de la gestion de production qui permettront aux organismes dy faire face. Par ailleurs, une autre volution signicative en ce domaine tient ce que, de plus en plus frquemment, ces grandes volutions saccompagnent de lintroduction dun tiers dans la gestion, ou dun besoin de gestion partenariale.
138
N43 Janvier 2013

La branche Recouvrement connat dsormais bien cette dimension, car en devenant recouvreur social de rfrence, elle a appris grer sa production de faon partage. Avec lUNEDIC et Ple Emploi pour le recouvrement de lAssurance chmage ; avec les caisses RSI pour la gestion de lISU. En ce domaine notamment, limpact de la gestion partage peut tre majeur dans lorganisation de la production, sa gestion, son pilotage, voire sa gouvernance. Sans forcment atteindre ce degr dimbrication, dautres secteurs sont concerns par des modes de co-gestion, ou du moins de partage de processus, avec dautres organismes. Peut-on en effet raisonnablement aujourdhui grer seul dans son organisme, au sein de son rseau, une situation, si elle ncessite lintervention dun autre pour que le dossier soit totalement sold ? Peut-on vritablement continuer de grer sur la dure, sur des systmes totalement spars, avec des modes dchanges peu structurs, des processus dont la gestion est certes dcoupe entre plusieurs rseaux ou institutions, mais dont la correcte apprhension ne peut seffectuer que dans le cadre dune approche systmique et globale ? Cette notion va particulirement inuer les modes de gestion et de coopration, entre organismes sociaux eux mme (URSSAF et RSI sur llSU, URSSAF et CARSAT sur la gestion des taux Accidents du Travail, par exemple) mais galement entre OSS et autres institutions (CAF et conseils gnraux sur le RSA, etc.). Un de nos enjeux centraux sera de dnir des modes dorganisation et de gestion de la production qui intgrent ces dimensions et en fassent une force, et considrent lintroduction du tiers dans la gestion comme un levier, tandis quaujourdhui demeurent des rticences culturelles, et des problmatiques de moyens, dorganisation, voire de SI qui freinent cette volution pourtant inluctable. Enn, et au-del de ces macrovolutions, les organismes sont soumis une relative volatilit de la rglementation applicable leur domaine, et doivent donc se montrer particulirement ractifs et adaptables, tant dans les volutions apporter, souvent dans lurgence, leur SI, que dans la formation de leurs personnels, et dans linformation et laccompagnement des usagers. Cette volatilit induit donc elle aussi une adaptabilit particulire de la production des organismes. Lvolution rglementaire tant inluctable, le domaine du social tant trs fortement producteur de normes, il sagit l dun paramtre intgrer. Les effets du renforcement de lefcience attendue des organismes : accroissement de la performance et diminution des moyens Depuis la mise en uvre des COG en 1996, les organismes ont pris lhabitude de contractualiser leurs objectifs et leurs moyens avec leur caisse nationale, aprs que celle-ci lait fait avec ltat. La recherche defcience et de performance au meilleur cot nest donc pas un sujet trs rcent. Pour autant, ces dernires annes, les diffrents rseaux ont t soumis des restrictions budgtaires de plus en plus fortes, tandis que leur performance devait saccrotre. Quoique cela ne se soit pas traduit de manire uniforme selon les rseaux et, au sein des rseaux, selon les organismes, il sagit nanmoins, dune tendance de fond qui se renforce, tant en ce qui concerne la matrise des masses salariales (rduction deffectifs et dclration des politiques salariales) que des autres dpenses de fonctionnement. Dans le mme temps, lexigence de performance saccrot. Ceci a certes constitu un mouvement gnral au sein du Service public, et les OSS ne sont pas seuls concerns. Il nen demeure pas moins que ceci constitue un autre des ds que doit relever la production des organismes, puisque sur elle repose la performance de base des organismes. Accrotre la performance avec des ressources en diminution et des ux en augmentation constitue un axe directeur fort de nos organisations et ncessite de repenser nos modes de gestion de la production. Les effets de la certication des comptes des OSS Lintroduction du dispositif de certication des comptes des OSS depuis 2006 a apport un bouleversement majeur dans les modes de gestion de la production.
N43 Janvier 2013

139

Les volutions de la Protection sociale

Le certicateur va en effet chercher obtenir lassurance raisonnable que les comptes ne comportent pas danomalies signicatives (montant, nature). Pour ce faire, il va dabord sattacher valuer la conformit des oprations aux rgles de droit, et notamment leur caractre exhaustif et exact, puis vrier le correct dversement des informations dans loutil comptable (selon la terminologie retenue par le certicateur). Cette intervention passe donc par une analyse des chaines de production pour mesurer la traabilit et le caractre exhaustif et sincre des donnes enregistres dans lappareil de production, et leur correct traitement (notamment mesur par des dispositifs de supervision tracs). ce stade, cest bien la qualit de la production des organismes qui est examine. Ce nest quin ne quintervient lanalyse de la prsentation des comptes, et de leur conformit au regard des principes comptables gnraux. Ce dispositif, extrmement prgnant, a fait apparatre un certain nombre de faiblesses dans la construction mme des chaines de production et dans la matrise des risques qui leur sont associs, dans toutes les branches , des degrs, et avec des impacts divers, pouvant toutefois aller jusqu la noncertication des comptes pour certaines. Que ces faiblesses portent sur la conception mme de ces chaines de production, sur leur construction au sein du SI, ou sur leur pilotage et leur supervision ; elles constituent autant de domaines de progrs traiter et intgrer dans lorganisation et le pilotage de la production des organismes. DES VOLUTIONS INDUITES PAR DES SYSTMES DINFORMATION BOUT DE SOUFFLE Cest galement au cours de cette dcennie quapparat la fragilit de nos SI. Considrs il y a encore dix ans comme robustes, voire performants, ils vont se rvler in ne relativement inadapts, loccasion des crises de production que connaissent les rseaux, et de faon particulirement aigue dans le recouvrement et la famille. Alors mme quils taient considrs comme des points dappui, voire de force, non seulement pour supporter les appareils de production, mais galement comme instruments moteurs de la modernisation des organismes ; ils deviennent ces dernires annes dans certains rseaux une des causes de difcults rencontres par la production. Peu adaptables, ou encore gnrant par leur fonctionnement intrinsque de la charge de travail, ils demeurent fonds sur une approche client lourd , dans un monde ou la lgret, la maniabilit et ladaptabilit sont synonymes defcacit. Ils se rvlent alors peu aidants, voire handicapants, lors des crises de production prcdemment voqus, quand ils ny participent pas directement. Enn, ils nintgrent que de faon trs insufsante les problmatiques de matrise des risques, et constituent galement une difcult plus quune aide dans lacquisition de la certication des comptes. Leur volution, voire leur rvolution, constitue donc un enjeu central de lavenir de la production quils sous-tendent. Ces constats ont dailleurs abouti dans certaines branches des dcisions fondamentales de rnovation et de refonte des SI. En tout tat de cause, les limites auxquelles les organismes ont t confronts, les stratgies de contournement qui en ont dcoul, sont bien galement lune des causes dvolution de leur production. In ne, ces diffrents constats aboutissent remettre au premier plan de nos proccupations les questions de production. Lurgence et lampleur des ux traiter, leur impact en termes dimage, leurs consquences sur la relation de service, conduisent rinvestir ce domaine et sinterroger sur la faon dy faire face. Bref, un retour aux fondamentaux.
140
N43 Janvier 2013

2. Les mtamorphoses du mode dintervention :


de la gestion au pilotage de la production
2.1. De la gestion au pilotage
LE CONSTAT : UNE RELATIVE FAIBLESSE DE NOTRE APPAREIL DE PRODUCTION QUI GNRE STOCKS ET RISQUES PSYCHOSOCIAUX Affect par les diffrentes volutions voques supra, lappareil de production se montre de plus en plus inadapt. Trop lourd et en dcalage avec le besoin de ractivit et de souplesse des usagers, il est pour autant insufsamment norm et scuris pour satisfaire compltement lexigence du certicateur. Confronts des accroissements des ux traiter, des pics de charges extrmement importants, ce sont dsormais de vritables crises de production que les organismes ont assumer, de plus en plus visibles du public (fermeture des accueils, etc.), et dont on ne voit pas toujours bien lissue. Ce sont alors autant de problmatiques de stock, de dossiers en souffrance qui reviennent sur le devant de la scne, qui nous entrainent dans des mcaniques de gestion durgence ; affectant les fondamentaux de la mission (altration de la gestion des donnes, risque de non-certication, explosion des rclamations, etc.) et qui altrent nos capacits dvelopper de nouveaux modes de relation et dchanges avec les usagers. Ce phnomne affecte enn durablement la relation sociale dans les organismes, est gnrateur de tensions internes voire daggravation des Risques Psychosociaux (RPS). Les volutions du pilotage de la production ne sont donc pas le produit dune rexion stratgique ex nihilo, mais la consquence de crises de productions, de rduction de moyens et davances progressives dans un environnement incertain. Celles-ci gnrent des situations qui mettent en lumire avec une grande acuit la fragilit de nos organisations, la relative lourdeur de nos SI et de nos procdures, mais aussi le relatif dsarroi de nos personnels. Cette mtamorphose a donc pour consquence la ncessit dagir pour apprivoiser ce quest devenu lappareil de production. Il sagit donc de transformer le systme pour ne pas tre en situation de subir , mais au contraire de se mettre en capacit dagir, ce que va permettre un pilotage rnov de la production. Un des lments centraux apparu au cours des dernires annes rside dans la ncessit non plus simplement de grer notre production, au sens dune approche statique qui conduit organiser lentre et la sortie dun ux ; mais aussi dans le besoin de la piloter, selon une approche dynamique qui consiste sappuyer sur des processus envisags dans leur globalit, an danticiper, rguler et scuriser les ux. LES ENJEUX ET OBJECTIFS DU PILOTAGE DE LA PRODUCTION Le pilotage de la production va sappuyer sur des processus. Cette notion recouvre un ensemble dactivits relies entre elles par des changes de produits ou dinformations et contribuant la fourniture dune mme prestation un client interne ou externe lentreprise (Lorino). Le pilotage va consister dnir ces processus, les organiser, les optimiser, et coordonner leur mise en uvre. Il va donc constituer la dclinaison oprationnelle de la stratgie de lorganisme et de la branche. Ses enjeux vont alors tre de garantir productivit et performance avec des moyens rduits face des volumes plus grands, mais galement de garantir des conditions de travail correctes nos collaborateurs et ainsi de prvenir et limiter les Risques Psychosociaux. Matriser ce quest devenue la production aujourdhui supposera dtre en capacit dabsorber les ux dans des conditions scurises, et de garantir la qualit, lexactitude et la sincrit des donnes. Cela supposera galement de le faire
N43 Janvier 2013

141

Les volutions de la Protection sociale

dans des conditions de rapidit, de lisibilit sufsantes au regard des attentes des usagers, qui devront se voir garantie lquit de traitement. Le systme de pilotage de la production devra ainsi servir les cinq objectifs suivants : garantir la ralisation des fondamentaux de la production (liquider, recouvrer rpondre aux usagers) ; garantir la rationalisation de lactivit (arbitrer pour faire plus et mieux avec moins) ; garantir la matrise des risques et lobtention de la certication des comptes ; garantir lgalit de traitement des usagers, le juste accs aux droits et la scurisation juridique ; garantir aux collaborateurs la matrise de lactivit et des conditions de travail correctes. Pour ce faire, les organismes ont commenc investir sur des systmes de pilotage de leur production, au-del mme du binme traditionnel organisation/SI qui accompagne historiquement la rexion sur la production. Plus gnralement, ceci suit la logique du Service public dans son ensemble, qui est historiquement pass dune dimension dadministration une dimension de gestion, pour aboutir une dimension de pilotage. Ce systme de pilotage ne pourra certes pas, et cest sa limite, se substituer ce qui continue de constituer un enjeu central pour les organismes de Scurit sociale, savoir disposer dun SI adaptable, uide et ergonomique. LA TRANSITION : DE LA GESTION AU PILOTAGE Aujourdhui, la transition est amorce, et plusieurs points dappui sont dores et dj dvelopps : la rintroduction de la rexion stratgique sur la production (inscription dans les COG), sa remise au cur des proccupations, en tant que mission fondamentale, dont le bon droulement est ncessaire la bonne excution des autres missions ; la dnition, voire linstallation de schmas dorganisation et de pilotage de la production dans les organismes, tant nationaux que locaux ; la prise en compte des interactions entre gestion de la production et matrise des risques, et du ncessaire embarquement de cette dernire, y compris et notamment au sein des SI, dans lorganisation courante de production ; la ncessit dune approche globale fonde sur un travail par processus. Nanmoins, la transition nest pas acheve, et il reste encore dployer ou achever selon les rseaux diffrentes tapes de la mue , ou de la mtamorphose, qui conduiront de la gestion au pilotage de la production.

2.2. Les mtamorphoses du systme de pilotage de la production


Il ne sagit pas ici de dtailler comment peut tre organis tel systme de pilotage, mais plutt de dgager les grandes caractristiques dun systme rnov de pilotage de la production. Succinctement, un tel systme, dans ce qui lui reste investir et dvelopper, doit reposer sur quatre piliers : la standardisation de la production, la professionnalisation des oprateurs, la rgulation de lensemble par le pilotage et enn la dterritorialisation de la gestion.
142
N43 Janvier 2013

LA STANDARDISATION Le caractre structurant du SI et de la rglementation tend parfois occulter la ncessit dorganiser la production en processus globaux, pilots de bout en bout. Or cest l un enjeu majeur du passage dun mode de gestion (statique) un mode de pilotage (dynamique). En effet, quoique les termes de production, voire chaine de production , soient rgulirement utiliss dans notre vocabulaire ; quoique le caractre structurant du SI et de ses mcaniques de contrles embarqus et de gestion procdurale (pour les systmes de workow) norment dj en partie lactivit ; quoique des standards et socles homognes de pratiques soient dnis dans chaque branche ; il nen demeure pas moins que la production sexcute encore dune faon relativement administrative. Un des enjeux de la matrise de la production sera de dvelopper la standardisation des pratiques et lindustrialisation des chanes de production, an de gagner en productivit, en traabilit et en scurit. Ceci est une condition centrale de lobtention de la certication des comptes. Elle suppose un dveloppement fort des fonctions de matrise douvrage, capables de dnir des chaines normes et standardises parfaitement oprationnelles, et une forte adaptation de nos SI pour les intgrer. Cest galement une condition essentielle pour conomiser les ressources. Sur ce sujet, notre enjeu est double : tre capable dabsorber la charge avec des moyens en rduction constante ; mais galement donner davantage dintrt au travail nos collaborateurs. Un fonctionnement plus standardis , permettrait en effet une gestion plus intgre et automatise des activits. Ce faisant, elle permettrait de consacrer les ressources humaines, dautant plus prcieuses quelles se rarent, des activits haute valeur ajoute ; telles que linformation, laccompagnement laccs aux droits et au respect des devoirs des usagers. Ceci favoriserait la sortie du mode de gestion actuel qui promet essentiellement nos collaborateurs une charge de travail difcile absorber et un dveloppement du travail sur listing qui nencourage pas la motivation. Seul un fonctionnement de ce type parait tre de nature aujourdhui garantir une production uide et scurise, et donc concilier logique de masse de la gestion et logique individuelle du service, mais galement doffrir nos collaborateurs intrt au travail et maintien dun haut niveau de comptences. LA PROFESSIONNALISATION La complexit, les volumes et le rythme de nos appareils de production obligent rinvestir ce champ y compris sous langle technique. La matrise de la production au sens de son rsultat passe dabord par sa matrise au sens de la comptence, voire de lexpertise. Il est dsormais incontournable de disposer de vritables experts, dtenant une forte connaissance du processus de production et de ses composantes, et capables de le piloter dans sa globalit. Ceci suppose de se doter de structures lgres mais expertes, trs ractives, matrisant les diffrentes dimensions du processus (rglementaire, SI, etc.) et capables de le traduire en consigne lisible pour les oprateurs. Ces quipes doivent galement tre en capacit de grer les interfaces (notamment avec le SI). Le systme de pilotage doit donner de la lisibilit autant quil doit lui mme tre lisible, en disposant dun caractre explicite, organis et structur. Les oprateurs de terrain, et notamment les cadres de proximit, doivent galement tre accompagns pour dtenir une forte matrise du processus dont la gestion leur est cone, dans son acception globale. Un des effets de cette approche consiste en effet faire monter en comptences les acteurs de terrain. Recentrs sur les processus qui leur sont cons, ils peuvent mieux en matriser la gestion, mais galement lenvironnement (partenaires associs, spcicits des usagers), et ainsi intgrer ces dimensions dans le mode de gestion.
N43 Janvier 2013

143

Les volutions de la Protection sociale

La problmatique ne se pose alors plus en termes de polyvalence ou de spcialisation, mais en termes de professionnalisation et de matrise du processus de gestion. Ceci nest pas sans consquence sur le positionnement des dirigeants, qui doivent eux-mmes investir plus largement cette dimension technique, pour rellement piloter ces processus de production et anticiper les volutions qui les affectent, tout en conservant la ncessaire hauteur de vue et les comptences managriales et entrepreneuriales qui leur sont par ailleurs demandes. LA RGULATION PAR LE PILOTAGE Dans un tel dispositif, la valeur ajoute du pilotage va se situer dans sa capacit rguler la production, en agissant au travers de trois grandes dimensions temporelles : Le premier temps, dit temps court , est celui de la raction . Succinctement, cest la partie la plus investie aujourdhui, qui consiste ragir aux vnements immdiats qui viennent impacter la production, et prendre des mesures pour y faire face. Un enjeu fort du pilotage de la production porte dsormais sur sa capacit de rgulation. Dans un environnement de plus en plus complexe et volatile, o la gestion de lala (ux inattendu, dysfonctionnement informatique, nouveaut rglementaire trs rapidement installe, etc.) devient de plus en plus frquente ; le systme de pilotage devient, par sa capacit rguler, linstrument cl de la bonne gestion de la production. Pour ce faire il doit particulirement bien matriser son environnement et connaitre ses leviers daction, ce qui suppose une instrumentation forte de ce pilotage, assise sur des tableaux de bord et autres outils trs ns, interfacs avec un contrle de gestion galement professionnalis. Il doit enn dmontrer une grande ractivit et une capacit dployer et grer des quipes dintervention ou tasks force si ncessaire. Le deuxime temps, celui du moyen terme, est celui de lanticipation : corollaire la standardisation, il constitue un levier central du pilotage de la production. Cest cette fonction danticipation qui va permettre daborder le processus dans sa globalit, et de prparer les chanes de production bien en amont de leur survenance. Cest ce stade que vont tre anticips les vnements intervenant sur cette chane, les ux entrants/sortants prvisionnels, et que pourront tre dnis les modes dorganisation, de supervision mais galement dautomatisation et doutillage de ces dispositifs. Cette anticipation est le seul moyen de rguler les ressources, didentier les modes damlioration, les gains de productivit (par la ringnierie des processus, par les volutions de SI, par lautomatisation). Cest galement le seul moyen de faire face dans de bonnes conditions lala possible ou durable. Enn, le troisime temps est celui de ladaptation : le systme de pilotage doit garantir la prparation de lavenir. Il doit, par sa connaissance ne des phnomnes qui affectent la production et la modient, prvoir comment lorganisation gnrale, le pilotage et les SI doivent galement voluer pour accompagner ces changements. Il doit donc tre capable de dnir, installer et animer une organisation dont la caractristique centrale doit tre celle de la rsilience : cest--dire adaptable, capable dintgrer les nouveauts de tous ordres qui ne manqueront pas dadvenir, et de surmonter des chocs , voire des crises de production, des rductions de moyens, tout en retrouvant son tat de performance antrieur (voire lamliorant).
144
N43 Janvier 2013

LA DTERRITORIALISATION Les lments qui prcdent conduisent naturellement deux consquences. La premire rside dans la dterritorialisation de la dcision par lmergence dun pilotage central fort, ce qui nexclut ni son caractre participatif, ni lintrt et la possibilit de co-construction entre pilote et oprateurs des processus de production. On ne saurait dailleurs en la matire trop insister sur lopportunit pour de telles fonctions de pilotage central de se placer en posture de pilotage de rseau et non de dcideur unique. Nonobstant, un pilotage bien assimil va naturellement chercher optimiser ses processus de production ainsi que les ressources dont il dispose pour y faire face. Il va par ailleurs chercher anticiper les modes dorganisation permettant de faire face aux vnements pouvant affecter la production. Le dcoupage territorial selon lequel la production est organise aujourdhui ne revt donc que peu de sens dans cette approche, puisquelle peut constituer un frein davantage quune opportunit. La deuxime consquence est donc la dterritorialisation de la gestion de production. Il sagit dsormais de faire traiter la charge par les ressources disponibles (o quelles se trouvent), voire de regrouper la gestion dun processus ou dun segment de faon volontariste en un lieu unique, pour en garantir la matrise de lactivit et la rationalisation de la gestion. Les outils actuels tant de workow que de dmatrialisation y aident tout particulirement. Ceci peut se matrialiser de plusieurs faons : par lorganisation dune rgulation de la charge, en conant de faon temporaire ou prenne certaines activits de production dun organisme en surcharge dautres, ou des structures spciquement organises cet effet, situes dans dautres organismes (exemple des Ateliers de Rgulation des Charges ARC en branche Famille ou encore de la prise en charge dappels tlphoniques dune CAF par une autre ; exemple des Groupes Temporaires de Rsorption des Stocks GTRS dans le recouvrement, etc.) ; par la mise en place dun processus de travail dterritorialis sur plusieurs sites (exemple de la gestion des Trs Grandes Entreprises au sein de la branche Recouvrement), voire lorganisation en un point unique dactivits de production sur un processus ou un segment au prot du rseau (exemple du CNCESU pour les emplois familiaux). Cette approche, encore mergente, constituera pourtant un levier majeur de rgulation et doptimisation de la production, mais galement des ressources des diffrents rseaux. Elle devra pour autant tre dnie et encadre, car si son caractre parat inluctable, il nen posera pas moins de nombreuses questions en ce qui concerne la responsabilit : responsabilit du pilote, qui organise la production et pilote les processus, qui est responsable de la production mais pas des quipes qui la grent ; responsabilit des dirigeants, qui chappe une partie de la matrise des activits dterritorialises, mais qui demeurent responsable de lorganisme et des rsultats ; responsabilit des CERTI, qui seront les garants des volutions technologiques et de la mise disposition du service permettant la gestion distance, le pilotage harmonis des appareils de production et de ses volutions, et devront pour ce faire galement se restructurer, se professionnaliser, et renforcer leur prestation de service lgard des OSS. La matrise de la production deviendra donc de moins en moins la somme de la responsabilit individuelle des dirigeants locaux, et de plus en plus le rsultat de la responsabilit collective. Le pilotage en sera loutil privilgi daccompagnement, mais la rednition de la responsabilit des dirigeants et de leur positionnement en sera le corollaire indispensable.

N43 Janvier 2013

145

Les volutions de la Protection sociale

En conclusion : le pilotage, outil de gestion de la complexit


Ainsi, sous leffet de mutations internes, de bouleversements induits par les politiques publiques, mais aussi par les volutions de la socit, notre production sest transforme au cours de la dernire dcennie. Les chocs auxquels elle a t confronte se rapprochent dsormais davantage de phnomnes durables que de crises ponctuelles. La complexit qui la caractrise aujourdhui, et qui a pour consquence de faire tomber les frontires connues (primtre de lorganisme, du rseau, etc.) ncessite de mettre plat notre vision traditionnelle, en remettant les questions de production au cur de nos proccupations, et en les abordant par le biais dun pilotage global. Nous sommes donc sur le chemin dune transformation . En effet, cest in ne une production standardise, uide, pilote et dterritorialise qui nous permettra dassurer nos fondamentaux, et ce faisant de faire face aux ds qui nous attendent : faire plus et mieux avec moins de ressources, mieux traiter les publics fragiliss, en consacrant et concentrant la valeur ajoute humaine sur ces publics. Lachvement de notre mtamorphose au cours des prochaines annes passera probablement par la n des frontires connues. La notion dorganisme, avec son primtre juridique et gographique, pourrait exploser, sinon de jure, du moins de facto, sous leffet cumul de la dterritorialisation de la gestion des activits de production (n des frontires physiques), de la gestion partage des processus par les diffrentes institutions concerns (n des frontires juridico-organisationnelles) et dun pilotage central renforc (modication des primtres de responsabilit, dterritorialisation de la dcision). Lintelligence collective que les dirigeants et les quipes ont historiquement su mobiliser sera donc une nouvelle fois sollicite pour inventer ce nouveau monde .

146

N43 Janvier 2013

La certication des comptes, une exigence de transparence nancire


Jol Dessaint
Agent comptable Directeur des nances et de la comptabilit de la CNAMTS

La certication des comptes, en vigueur depuis lexercice 2006 pour le rgime gnral, constitue un lment important de transformation de la Scurit sociale. On sefforce ici de dcrire la nature de cette contribution aux mtamorphoses rcentes de linstitution, avant dexpliquer les raisons de son efcacit et de montrer quelle porte en germe dautres transformations(1).

1. Exigence de transparence nancire,


la certication des comptes contribue transformer la Scurit sociale
Puisquen six annes(2), les certicateurs, sils ont mis de nombreuses rserves, nont pas mis en vidence de graves dysfonctionnements, il ne sagit videmment pas de prtendre que la certication apporterait une lumire sur des comptes auparavant obscurs et donc suspects de manipulation mais simplement de montrer que lexigence de transparence constitue en elle-mme un facteur de transformation des mthodes de travail.

1.1. Une exigence de transparence, donc de dcloisonnement


Sil fallait choisir un seul mot pour qualier le mieux les transformations induites par la certication des comptes, ce serait sans doute dcloisonnement , car lexigence de transparence ne joue pas seulement vis--vis de lobservateur extrieur, mais aussi en interne. Appuye sur une logique de processus, la certication met en vidence que les comptes sont la traduction, obissant une grammaire prcise, de lensemble des oprations effectues par les organismes en amont. Il sensuit ncessairement que la abilit des comptes est le reet non seulement de la matrise des oprations comptables qui se situent en n de chane mais
(1) On trouvera la prsentation du dispositif juridique et le rappel des tapes de mise en uvre de la certication des comptes de la Scurit sociale dans La certication des comptes la Scurit sociale : historique et philosophie par Jacques La Gall ; Revue Regards, janvier 2010. (2) Pour le rgime gnral et quatre annes pour les autres rgimes. N43 Janvier 2013

147

Les volutions de la Protection sociale

aussi de la matrise des oprations qui les prcdent. Par consquent, le dcloisonnement devient un enjeu essentiel la fois parce que toute rupture dans le processus amne gnralement un dfaut de abilit et parce que cest la matrise de lensemble du processus et pas seulement de tel ou tel lment qui est ncessaire. Le dcloisonnement concerne videmment les services dun mme organisme, notamment mais pas seulement lagence comptable et les services de production ; il joue en particulier loccasion de la constitution du dossier de clture, mais aussi par exemple de lexamen entre agence comptable et service contentieux des crances provisionner ou de la vrication de la mise en uvre des contrles gnraux informatiques. Dans toutes les branches, il concerne aussi les oprations inter-organismes, loccasion de transferts dassurs ou de cotisants. Dans la branche Maladie qui, linverse des autres branches, comprend des organismes chargs de fonctions diffrentes, le dcloisonnement concerne aussi le fonctionnement quotidien de certains processus : tous ceux qui font intervenir le service mdical mais aussi parfois des processus plus complexes, comme la xation des taux de cotisation accidents du travail qui implique les CPAM, le service mdical, les CARSAT et les URSSAF. Le dcloisonnement est une exigence galement entre organismes du rseau et Caisse nationale et prend la forme dun facteur de centralisation : la certication constitue en effet un facteur de centralisation, tout dabord parce que le certicateur sadresse en premier lieu la Caisse nationale et lui demande de matriser et donc de piloter les processus luvre dans le rseau, ensuite parce que lapplication de rfrentiels pousse uniformiser les oprations et que cela ne peut se faire que sous la direction de la Caisse nationale, quil sagisse dinstructions sur la tenue de la comptabilit, sur la gestion de la trsorerie mais aussi et mme surtout sur le contrle interne des oprations de production. Le dcloisonnement a lieu galement entre branches du rgime gnral, entre les rgimes et entre la Scurit sociale et ltat : les donnes changes entrent dans le champ de la certication, ce qui amne examiner la manire dont elles sont produites, contrles, transfres et contribue la coopration. De plus, examines par le mme certicateur ou au moins selon les mmes rgles, les Caisses nationales se comparent ncessairement entre elles et sont encourages, souvent avec laide de la Mission comptable permanente, partager des bonnes pratiques. Les rgles comptables sont de plus en plus harmonises entre Scurit sociale et tat, grce laction du Conseil de Normalisation des Comptes Publics (CNOCP). Enn on ne le souligne peut-tre pas assez le dcloisonnement sopre aussi entre la Scurit sociale et le secteur priv, puisque la certication repose sur lutilisation dun rfrentiel et de mthodes qui trouvent leur origine dans le secteur des entreprises : le langage des commissaires aux comptes sest diffus et avec lui une approche parfois diffrente des rgles et des pratiques suivre. On doit remarquer que si la vitesse des changements peut soulever des difcults, cette approche en ellemme na jamais rencontr aucune contestation. L encore, le CNOCP, o sige la Compagnie des Commissaires aux Comptes, favorise les changes en matire de comptabilit stricto sensu ; le recrutement par les Caisses nationales dauditeurs venus du secteur priv va dans le mme sens. Mais le rapprochement simpose particulirement dans le domaine informatique, o les rfrentiels internationaux simposent peu peu, notamment travers les travaux des cabinets daudit informatiques chargs par la Cour des comptes dexaminer lensemble des processus informatiques.

1.2. Une exigence de transparence, donc de abilit


Lexigence de abilit nest videmment pas nouvelle dans le domaine des nances publiques, mais la manire de lapprhender change fortement. Avant la certication, la abilit se confondait avec
148
N43 Janvier 2013

lapplication du Code de la Scurit sociale : cette application tant lobjet mme du travail des organismes, elle tait considre comme parfaitement assure, sans quil soit besoin de le mesurer. Lide mme de mesure pouvait paratre inadapte puisquelle aurait pu laisser croire quun certain taux derreur tait admis. En caricaturant quelque peu, on peut dire quon passe avec la certication dune exigence de abilit 100 % sans relle mesure de la satisfaction de cette exigence un objectifdabsence danomalies signicatives dont latteinte est rgulirement mesure. Ainsi, on est pass dune culture qui afche un respect scrupuleux de la norme sans mesure chiffre des anomalies, puisquelles sont censes ne pas exister, une culture de calcul sur chantillon et de plan daction pour faire baisser des taux danomalies dont lexistence est parfaitement admise. Par ailleurs, l encore parce quelle applique un rfrentiel, la certication oblige justier : justier les comptes bien sr, en permettant de suivre la piste daudit, mais plus gnralement justier ce que lon avance en apportant des preuves. La forme de ces preuves est trs diverse : preuve des contrles effectus, des engagements tenus, du bon fonctionnement du systme dinformation On passe dune culture autrefois largement orale une exigence de preuves crites systmatique. Une consquence intressante de cette approche est quelle aide la Scurit sociale objectiver ses performances en matire de taux danomalies, prendre mieux conscience de lampleur considrable du travail de contrle men au quotidien, se comparer dautres (et ainsi sapercevoir parfois que son niveau dexigence est trs lev), en un mot mieux se connatre elle-mme.

1.3. Une exigence dassurance raisonnable, donc de slectivit


En introduisant la notion de seuil de signication et dassurance raisonnable, la certication pousse hirarchiser les problmes et les efforts pour les rsoudre : elle montre quil est inutile, par exemple, de consacrer des moyens obtenir une abilit de 100 % sur un processus mineur peu informatis si on laisse subsister des brches bantes dans les contrles informatiques dun processus majeur. Cet aspect est trs complmentaire du prcdent : la culture du respect scrupuleux de la rglementation exclut videmment toute notion de seuil de signication, puisque la rglementation doit toujours tre applique ; elle exclut galement lide de proportionnalit entre moyens et rsultats pour la mme raison. De ce point de vue, la certication est nettement plus compatible avec le souci dconomies de gestion que lapproche qui prvalait avant elle.

1.4. La transformation de mtiers existants et lapparition de mtiers nouveaux


Les transformations que lon vient de dcrire modient profondment lexercice des fonctions dagent comptable(3). Elles changent aussi le mtier des contrleurs dans les organismes des rseaux : devenus davantage des gestionnaires de la matrise des risques, ils ont appris procder des contrles sur chantillon, auditer des procdures et rendre compte systmatiquement de leurs actions par crit. Dans la branche Maladie, ils ont dvelopp de manire trs importante laudit des sections locales mutualistes, appuy sur un rfrentiel actualis chaque anne et sur une organisation rgionale. Les scurits informatiques ont galement acquis une importance nouvelle : des spcialistes sont apparus et les agents comptables intgrent progressivement lobligation de vrication qui est la leur dans ce domaine. Outre celui de manager des scurits informatiques, la certication a fait par ailleurs apparatre un mtier nouveau la Scurit sociale : auditeur nancier et comptable. Chargs de la validation des comptes des organismes, les auditeurs
(3) Cette question est dveloppe dans La certication des comptes, point de vue dun agent comptable national , Jol Dessaint ; Regards, janvier 2010. N43 Janvier 2013

149

Les volutions de la Protection sociale

des Caisses nationales ont vu leur effectif stoffer jusqu atteindre la cinquantaine aujourdhui. Recruts pour la plupart aprs quelques annes danciennet dans des cabinets daudit du secteur priv, connaissant donc bien le mtier dauditeur, ils ont eu apprendre les spcicits de la Scurit sociale travers les missions daudit sur place et lexamen des dossiers de clture envoys chaque anne aux Caisses nationales par les organismes locaux. Lopration annuelle de validation des comptes, lance lorigine dans des conditions difciles, constitue une russite qui est pour beaucoup dans la diffusion des transformations amenes par la certication des comptes. Elle constitue galement un des facteurs de dcloisonnement vis--vis du secteur priv que lon a mentionn plus haut.

2. La certication des comptes


reprsente un investissement important et cohrent avec dautres dmarches
Si la certication des comptes se rvle un levier de transformation efcace, cest quelle bncie de moyens signicatifs et dun contexte favorable d sa cohrence avec dautres dmarches.

2.1. Un investissement important pour la Scurit sociale et pour la Cour des comptes
La certication sest traduite par un investissement important des Caisses nationales et des rseaux : construction de rfrentiels, recrutement dauditeurs de haut niveau, mise en place dun processus de validation des comptes trs exigeant pour les organismes locaux sont autant de travaux lourds qui se sont accompagns de formations pour des milliers de personnes, ainsi que de la cration, lachat ou ladaptation doutils informatiques La Cour des comptes a elle aussi effectu un investissement important avec des quipes permanentes, pour lensemble du rgime gnral, dune vingtaine dauditeurs et dexperts de haut niveau. Elle passe en outre chaque anne des marchs avec des cabinets daudit informatique pour complter ses propres diligences. Cest surtout la continuit de cet investissement quil faut souligner : cest elle qui donne la Cour le temps ncessaire lacquisition de la connaissance profonde du fonctionnement des Caisses. Cest elle encore qui donne la possibilit de mesurer les progrs accomplis, mieux sans doute que les autres missions des corps de contrle, y compris de la Cour elle-mme. Cest elle enn qui donne la certication une dimension pdagogique qui contribue fortement au succs de la dmarche.

2.2. Une synergie avec dautres dmarches


Le premier lment de ce contexte favorable est limportance croissante que prend la surveillance des nances publiques en Europe, avec ses consquences en termes de notation et de taux dintrt. La certication des comptes de la Scurit sociale na sans doute pas encore acquis beaucoupde visibilit cet gard mais il est probable que prsenter des comptes certis constituera de plus en plus, tout comme dans la sphre prive, un gage de conance fournir aux marchs nanciers par les tats, quil sagisse des comptes de ltat proprement dit ou des autres parties des comptes publics. cet gard, la certication est aussi une marque supplmentaire de limportance quont prise les nances sociales.
150
N43 Janvier 2013

En second lieu, le levier de dcloisonnement, dutilisation de rfrentiels et de centralisation que reprsente la certication des comptes et quon a expos plus haut est parfaitement cohrent avec les exigences duniformit du Service public, de qualit, de lutte contre la fraude et de rationalisation qui ont toujours t des proccupations de la Scurit sociale mais qui se sont manifestes de manire croissante depuis le dbut des annes 2000. Elles sont lorigine en particulier des dmarches qualit avec certication ISO menes par plusieurs branches, de plusieurs aspects des mesures de rforme, comme le renforcement des pouvoirs des Caisses nationales sur les rseaux(4) ou encore des oprations de restructuration des rseaux (dpartementalisation pour les CPAM et les CAF, rgionalisation pour les URSSAF). La certication constitue enn un outil pour les relations nancires entre partenaires, puisquelle dispense chacun daller contrler lui-mme le partenaire qui il sous-traite des fonctions, dont il prend en charge le solde ou qui il est li par des crances et des dettes, pourvu que ce partenaire fasse lui-mme lobjet dune certication. Or, l encore, cette exigence vis--vis des partenaires sest accrue rcemment pour les mmes raisons de souci duniformit et de rationalisation des Services publics. Cest ainsi que la certication des comptes a impuls un important programme de contrle des mutuelles charges de la gestion du rgime obligatoire dAssurance maladie, avec audits des sections locales de ces mutuelles par des auditeurs des CPAM, tests sur les logiciels utiliss, prsentation de rapports de contrle interne et attestations des commissaires aux comptes. De mme, on peut rappeler que la certication est loccasion de rapprocher systmatiquement les dettes et crances rciproques inscrites dans les comptes des diffrents rgimes ainsi que dans ceux de la Scurit sociale et de ltat. Elle est aussi une garantie de la qualit des services quune branche ou un rgime peut rendre, comme par exemple la branche Recouvrement vis--vis des organismes pour qui elle assure le recouvrement des cotisations.

3. La certication des comptes est porteuse


de transformations supplmentaires
Ces transformations supplmentaires sinscrivent dans le prolongement de celles que lon vient dvoquer. Leur probabilit parait dautant plus grande que la certication jouera nouveau comme un levier cohrent avec dautres tendances, singulirement la recherche dconomies de fonctionnement. Elles concernent lorganisation des rseaux, la nature des comptes des organismes locaux et laction des corps de contrle.

3.1. Un facteur de rorganisation des rseaux


Lampleur mais aussi la technicit des travaux que la certication des comptes exige se traduisent par la ncessit dune professionnalisation croissante des agents concerns. Intervenant dans un contexte de rigueur budgtaire qui va certainement perdurer pendant plusieurs annes, cette ncessit a deux consquences prvisibles : la difcult pour les organismes les plus petits de se maintenir au niveau demand, a fortiori de progresser : en effet si les volumes doprations sont plus faibles dans un petit organisme, le nombre de processus, le nombre de contrles diffrents et nalement le nombre de capacits dexpertise diffrentes ncessaires y sont les mmes que dans un organisme de grande taille ; la difcult pour tous les organismes, y compris les Caisses nationales, doffrir des salaires sufsants pour recruter des professionnels de haut niveau. Cette difcult est videmment plus forte pour les petits organismes, situs par dnition dans des zones gographiques qui ont tendance se dpeupler et ne pas attirer les jeunes diplms.
(4) En particulier le pouvoir de nomination des directeurs et agents comptables par les directeurs de Caisses nationales. N43 Janvier 2013

151

Les volutions de la Protection sociale

Ces difcults, dans la mesure o elles vont certainement saccentuer dans les annes venir, sont en elles-mmes un facteur puissant de mutualisation et donc de rorganisation des rseaux, prolongeant les oprations dj menes. La certication facilite dailleurs grandement la mutualisation grce lutilisation de rfrentiels communs : en effet, un organisme acceptera plus facilement de coner des oprations concernant ses assurs un autre organisme sil a la certitude que ces oprations seront effectues conformment au rfrentiel commun. Pour les Caisses nationales, les difcults voques constituent un motif supplmentaire de redploiement deffectifs et de renforcement de la coopration entre services. Bien entendu, la certication nest quun lment second par rapport la recherche de diminution des cots de gestion mais elle contribue nanmoins orienter cette recherche dans les directions o la abilit des oprations sera maintenue voire renforce. Dans la mme perspective, la certication des comptes, parce quelle sappuie sur une approche par processus et par risques peut pousser une centralisation croissante et donc modier les conditions de management des organismes locaux. Plus lexigence de abilit et celle de rigueur de gestion seront marques, plus la ncessit dun pilotage national complet de chaque processus simposera ; plus le pilotage national dun processus sera dvelopp, plus le pilote local de ce processus sera partag entre les demandes du pilotage national et celles du management local. Les risques dapparition de nouveaux cloisonnements, non plus par organisme mais par processus, rsultant de cette tendance, doivent tre examins.

3.2. Une interrogation sur la nature des comptes locaux


En second lieu, la certication interroge la nature des comptes locaux. Rappelons que ceux-ci sont pour les Caisses prestataires essentiellement des comptes de charges, quilibrs par des dotations de la Caisse nationale et pour les URSSAF, des comptes de produits quilibrs par une charge de transfert lACOSS. La combinaison consiste consolider ces comptes avec ceux de la Caisse nationale, donc liminer les dotations et transferts. Les comptes de chaque Caisse nationale comportent eux-mmes de nombreuses oprations effectues avec les autres Caisses nationales, ltat et divers organismes subventionns. Pour que les comptes combins soient termins dans les dlais impartis, les comptes des Caisses locales doivent tre envoys aux Caisses nationales trs tt (courant janvier). La certication des comptes amne de plus en plus procder des complments ou des modications sur les oprations des Caisses locales bien plus tard, donc dans des dlais incompatibles avec ce calendrier. La seule manire de concilier ces exigences contradictoires est de passer les critures complmentaires dans les comptes de la Caisse nationale(5). Par exemple, la CNAM calcule elle-mme les montants nationaux des provisions pour charges de prestations, en janvier sur la base des dcaissements connus jusqu novembre inclus ; ces montants sont rpartis entre les Caisses au prorata des prestations effectivement payes par celles-ci, mais des complments de provisions sont calculs en fvrier puis en mars sur la base des dcaissements connus jusqu dcembre, puis jusqu janvier. Ces complments ne peuvent tre pris en compte que dans les comptes de la Caisse nationale, alors que celle-ci ne paie aucune prestation. De mme, le provisionnement des crances sur participations forfaitaires et franchises a t calcul et pris en compte par la Caisse nationale alors quil sagit de crances des CPAM ; la provision pour risque correspondant aux contentieux en matire de tarication des accidents du travail, demande par le certicateur, sera passe dans les
(5) Une variante consisterait les passer directement dans les comptes combins sans affecter les comptes daucune des entits. Les consquences auxquelles on sintresse ici seraient identiques.

152

N43 Janvier 2013

comptes 2012 de lACOSS et non pas des URSSAF, alors que ce sont elles qui encaisseront de moindres cotisations du fait de ces contentieux. Par ailleurs, mme si les critures sont passes au niveau local, les instructions des Caisses nationales pour larrt des comptes sont de plus en plus prcises et nombreuses, allant parfois jusqu indiquer les montants comptabiliser, comme cest le cas pour une grande partie des provisions. Plus gnralement, en normalisant de plus en plus les procdures, la certication a pour effet de diminuer les marges dinitiative des acteurs locaux. Pour toutes ces raisons, le caractre signicatif des comptes locaux devient paradoxalement de moins en moins assur mesure que la certication des comptes progresse. On peut dailleurs remarquer que la Cour des comptes sintresse assez peu aux comptes locaux en tant que tels (y compris ceux des Caisses nationales mme sils font formellement lobjet dune certication) mais essentiellement aux comptes combins. Ses visites dans les rseaux concernent un petit nombre dorganismes, choisis pour reprsenter un pourcentage sufsamment lev des oprations de lensemble de la branche et utiliss pour tirer des conclusions sur certains aspects des comptes combins et non pas sur ceux des organismes visits. Deux consquences peuvent ds lors tre esquisses. La premire concerne la validation des comptes : celle-ci a t conue comme une dmarche exhaustive, cest--dire que les comptes de tous les organismes doivent tre valids tous les ans et que cette validation doit porter sur lensemble des processus. Si lon considre les comptes locaux comme peu signicatifs par eux-mmes, lexhaustivit devrait laisser la place une dmarche fonde sur lanalyse des risques, aboutissant nauditer que les organismes et les processus les plus importants ou ceux prsentant les risques les plus levs. L encore, le contexte de rigueur budgtaire pourrait favoriser cette volution. La seconde consquence porte sur le contour des comptes locaux eux-mmes. La mutualisation dactivits favorise comme on la vu par la certication amne sinterroger : si une Caisse liquide les prestations pour le compte dune ou de plusieurs autres voire pour tout un rseau(6) qui doit comptabiliser ces prestations ? La rponse a jusqu prsent toujours t une comptabilisation par la ou les Caisses cdantes , mais cette rponse implique une complexit supplmentaire qui concourt rendre les oprations de mutualisation moins efcaces quon pourrait lesprer. De plus, le principe de matrise des oprations de bout en bout en est rendu plus difcile respecter, mme si lexistence de rfrentiels donne une garantie. Dautre part, si les comptes locaux sont vus davantage comme des parties de comptes de branche que comme des comptes part entire, on peut sinterroger sur le maintien du formalisme qui leur est attach et qui implique la tenue dune comptabilit complte pour chaque organisme. La production des comptes combins gagnerait sans doute en rapidit une mutualisation plus pousse dans le domaine de la comptabilit ; il nest pas certain quelle gagnerait en abilit, celle-ci reposant en grande partie sur la responsabilit des acteurs locaux, particulirement des agents comptables.

3.3. Une recherche de meilleure articulation des actions des corps de contrle
En troisime lieu, les actions des corps de contrle pourraient voluer. La disparition des COREC constitue une premire consquence de la mise en place de la certication. En effet, il a paru inutile de maintenir un dispositif dexamen systmatique des organismes locaux par les services dconcentrs de ltat ct de la validation des comptes. On peut souligner au passage quil y a l un trait supplmentaire de centralisation au prot des Caisses nationales : les organismes locaux dpendent de moins en moins de tutelles locales et de plus en plus de leurs ttes de rseau.
(6) Cest le cas de la CPAM du Morbihan qui liquide les remboursements de soins inopins dlivrs ltranger, de la CPAM de la Creuse qui liquide les allocations journalires pour laccompagnement en n de vie. Cest aussi le cas depuis plus longtemps pour les URSSAF collectant les cotisations pour tous les tablissements dune grande entreprise. N43 Janvier 2013

153

Les volutions de la Protection sociale

Mais on peut penser que la rigueur budgtaire et le souci de la cohrence pousseront aller plus loin. Le contrle juridictionnel de la Cour des comptes reprsente une dmarche relativement coteuse la fois pour la Cour et pour les organismes contrls. Concernant la Scurit sociale, elle ne sapplique quaux Caisses nationales, en raison de leur statut dtablissements publics. Elle repose par ailleurs sur une logique trs diffrente de la certication puisquelle vise vrier, souvent laide de slections alatoires, lapplication rigoureuse de la rglementation sur lensemble des oprations et peut par consquent sintresser des montants limits. La mise en place de la certication des comptes, cone la mme institution, na pour le moment pas amen dvolution du contrle juridictionnel mais on peut penser quune articulation entre les deux dispositifs devra tt ou tard tre trouve. Plus gnralement, la certication des comptes constitue une source considrable dinformations que les autres actions de contrle pourraient utiliser de faon plus systmatique pour cibler leurs interventions et pour apprcier la mise en uvre de leurs recommandations.

154

N43 Janvier 2013

Conclusion : les mtamorphoses de la Protection sociale


Dominique Libault
Directeur gnral de lEN3S

Nous avons un vrai sujet sur notre capacit et notre dsir collectif dassumer la prennit de la Protection sociale franaise. Nous sommes sans doute un moment particulirement difcile de la vie de notre socit. Certaines interrogations surgissent sur la place de la Protection sociale et sur la lgitimit de cette place dans notre pays. La Protection sociale est interroge plusieurs titres, notamment pour sa responsabilit dans les dcits publics. Certes, elle nen a pas la responsabilit principale, les dcits publics tant essentiellement ceux de ltat. Toutefois, il sagit dun dcit insoutenable globalement et choquant dans son existence accepte, mme si nous disposons de dispositifs de gestion de la dette relativement vertueux, avec un amortissement chaque anne de celle-ci. Nous avons donc une interrogation forte sur un processus qui contribue au dcit de la France, et dautre part sur le sujet de la comptitivit. Comment sortir de la situation actuelle sinon avec de la croissance et donc une meilleure comptitivit ? Mme si la Protection sociale nest pas llment central de la dgradation de la comptitivit de la France, personne ne nie limportance du retour la comptitivit. Par ailleurs, la Protection sociale est galement interroge au regard des objectifs quelle se xe et de ce quelle apporte rellement au regard de ces objectifs la population. Certains mettent en exergue le fait que, malgr la Protection sociale, il existe des poches de pauvret trs importantes, et des populations qui, malgr le montant des sommes mises dans le systme, sont en difcult. Nous pensons notamment aux jeunes qui ont de la difcult trouver leur place sur le march du travail, et qui ont peu de moyens propres de subsistances dans ces cas de gure. Les questions sont donc les suivantes : Cela vaut-il la peine de prenniser la Protection sociale ? Cela mrite-t-il les efforts quil faudra entreprendre ? Quelles sont les conditions essentielles de cette prennisation ? En quoi cela affecte-t-il le Service public de la Protection sociale et les missions qui sont celles des cadres et des dirigeants du Service public de la Protection sociale ? Je vais tenter de traiter ces questions brivement.
N43 Janvier 2013

155

Les volutions de la Protection sociale

Cela vaut-il la peine ? Nous pourrions nous demander si la question est pertinente. Je pourrais rpondre que la question ne se pose pas, parce que, une fois dans un systme de Protection sociale, il est trs difcile den sortir, de faire un choix aussi lourd, quel que soit le systme. Nous avons vu la difcult du prsident Obama faire bouger le systme dAssurance maladie amricain si diffrent du ntre. Malgr tout son effort et son nergie, le changement sera sans doute assez limit. Nous sommes engags dans un systme, notamment un systme de rpartition des retraites qui repose sur la conance envers les gnrations futures. Observons un jeune qui commence cotiser aujourdhui : son prlvement va vers les gnrations actuelles, car lentreprise verse ses cotisations le 5 du mois lURSSAF (si elle est de taille importante), qui transfre cette somme la CNAVTS pour un versement de pension le 8. Ce jeune se constitue une crance sur lavenir dont il pourra commencer bncier dans une quarantaine dannes, et dont il pourra jouir une vingtaine dannes si tout va bien. Dans notre systme, on est en train de constituer aujourdhui une crance des individus sur le systme de Scurit sociale qui va durer presque jusqu la n du 21e sicle. Cest donc un systme qui engage lavenir, et il est difcile den sortir. Pour autant, mme sil est difcile de sortir du systme, nous pouvons malgr tout changer ses modalits. Pour justier le niveau de la Protection sociale dans notre socit, il faut sinterroger sur le sens de la Scurit sociale. Pendant longtemps, je me suis servi de la trs belle dnition de Pierre Laroque : la Scurit sociale, cest dbarrasser le travailleur de lincertitude du lendemain . Quand on lit ses crits, on retrouve lide que lmergence de la Protection sociale correspond lavnement du salariat, de la dpendance du revenu du travailleur par rapport la capacit de louer sa force de travail, donc de se protger. Nous sommes bien sur lide dindemnisation des risques sociaux. Cependant, si nous restons sur cette seule fonction, trs sincrement, je ne suis pas sr que cela justie dy consacrer un tiers de notre richesse nationale. Nous pouvons nous demander si la notion de risque est si adapte que cela ce que reprsente aujourdhui la Protection sociale dans notre socit. Juridiquement, le risque est dni comme lvnement dommageable dont la survenance est incertaine quant sa ralisation ou la date de sa ralisation . Donc, il faut un lment dommageable et une incertitude. Il a toujours t un peu bizarre de classer la famille comme un risque social. Avoir des enfants constitue-t-il un risque dommageable ? On voit bien sr quil sagit de compenser les charges, bien sr, mais pour la plupart des personnes, il sagit dun risque trs positif et matris, grce aux mthodes de contraception. Si nous prenons la vieillesse, qui peut penser quatteindre lge de la retraite est un vnement dommageable et incertain ? Lincertitude, cest simplement le fait darriver atteindre lge de la retraite. Le risque est de ne pas atteindre lge de la retraite. Tout un chacun espre jouir dune retraite pendant de longues annes. On connat tous les dbats sur lallongement de lge de la retraite. La retraite nest donc pas un vnement dommageable aujourdhui. Si nous prenons lAssurance maladie, il existe toujours une partie indemnisation, bien que la partie des prestations en espces qui tait trs importante sest considrablement allge. Toute lvolution rcente de lAssurance maladie est de protger le capital-sant des individus (prvention, ducation la sant, prise en charge de la sant). Quen conclure ? Au-del de cette fonction dindemnisation des risques sociaux, la Protection sociale est galement un investissement social sur lensemble du capital humain dune nation, de la naissance la mort, qui permet de travailler sur le renouvellement des gnrations (politique familiale), sur la prservation du capital de sant de chacun travers lAssurance maladie et la sant au travail, et qui permet de travailler sur une vieillesse la plus panouie possible. Cest cette notion dinvestissement social dont il est important de prendre conscience et quil faut valoriser.
156
N43 Janvier 2013

Je retrouve ici les analyses dun philosophe comme Luc Ferry qui explique que ce qui fait le cur dune socit aujourdhui, le sens de la vie, ce nest plus de se protger des guerres et des menaces extrieures, comme par le pass ce nest plus non plus de faire la rvolution. Le cur de la vie des personnes, cest leur univers affectif, immdiat : russir sa vie familiale, etc. Il met en avant le fait que le mariage de raison a disparu par rapport au mariage damour. Les personnes cherchent toutes russir leur vie personnelle. La socit a intgr cette dimension et le but de notre socit est daider le maximum de personnes vivre leur vie tout simplement. La Protection sociale est linstrument privilgi par lequel la socit prend en compte que sa nalit est daider chacun de ses membres des lments essentiels pour vivre sa vie (vie de famille, sant), le plus longtemps possible, dans le bien-tre et la dignit. Cet lment pourrait donc tre analys comme reconnaissance dune socit assez individualiste, puisque lindividu est mis au cur du fonctionnement de la socit, mais en mme temps, pour y arriver, nous mettons en place un partage trs fort au sein de la socit. Ce fameux tat-providence organise une solidarit assez forte entre tous les membres dune socit. Un travers de la Protection sociale pourrait tre le fait que lon construise une socit individualiste o chacun a droit de se servir au guichet de la Protection sociale en termes dindemnisation. Nous devons essayer de construire une socit o nous reconnaissons des droits fondamentaux lindividu, mais o nous essayons de faire fonctionner ce systme dans la dure, ce qui exige une volution du comportement de chacun. Voil partir de quoi nous pouvons penser le sens de la Protection sociale. ce moment-l, la Protection sociale est riche dinvestissement social pour lavenir, riche dun avenir de solidarit entre les membres dune mme communaut un moment donn, et entre les gnrations actuelles et futures. Elle peut redonner sens au fonctionnement dune socit. En cela, il est fondamental de prenniser ce systme, mais en retrouvant le sens profond que lon peut perdre derrire des lassitudes de consommateurs de cette Protection sociale. Quelles sont les conditions de la prennit de la Protection sociale ? Les questions nancires sont aujourdhui dterminantes. Je suis fermement convaincu tout la fois que cest une difcult majeure, et quon avait d faire autrement que davoir un dcit permanent et rcurrent de la Scurit sociale depuis des annes. Nous sommes face un problme que nous devons rgler relativement rapidement. La dette, cest la transmission aux gnrations futures de charges que lon ne parvient pas payer, alors que la Protection sociale, cest de la redistribution dune richesse que lon a, et que lon redistribue de manire plus quitable entre les membres dune socit. On nest pas dans lquit lorsque lon redistribue des richesses que lon na pas, et que lon fait payer les gnrations qui ne sont pas encore l, et qui auront sans doute elles-mmes des problmes extrmement aigus de redistribution. Donc, il faut quilibrer. Comment quilibrer ? Nous sommes face deux courants dans lexpression publique : au dpart, lune va dire quil ne faut pas davantage de prlvement obligatoire, lautre va plutt tre rticente la matrise de la dpense, et plus encline aux prlvements obligatoires. En ralit, il faut les deux : des prlvements et de la matrise de la dpense. Cest ce que font tous les gouvernements, avec un afchage diffrent des paramtres, bien videmment. Cependant, tous les outils doivent tre utiliss face aux ds devant lesquels nous sommes, savoir le prlvement compatible avec la comptitivit et la matrise de la dpense. Quelles sont les conditions de la matrise de la dpense ? Quest-ce qui a t fait et que reste-t-il faire ? Nous ne sommes pas dans un systme o rien na t fait, mais dans un systme o au moment o je vous parle, en 2012, beaucoup a t fait. En effet, quand on passe dun taux dONDAM de 7 % en 2002, moins de 3 % plusieurs annes de suite (2010, 2011, et sans doute 2012), il sagit dun vrai progrs dans la capacit de matriser les dpenses de sant. Par ailleurs, comme vous le savez, un certain nombre de rformes de retraite ont t faites, dont lessentiel persiste au l des annes. Nous sommes capables de faire des choses, mais pour autant, beaucoup reste faire si nous voulons arriver matriser la dpense dans la dure par rapport aux perspectives de croissance potentielle de la France qui sont certainement modestes dans les annes venir. Si nous voulons quilibrer, nous devons tenir compte de cette croissance potentielle extrmement faible. Toutefois il faut rappeler quun taux dONDAM de 2,7 % est exprim en valeur, alors que le PIB est en volume ; il est donc compatible avec une faible croissance. Nous faisons un norme effort de matrise, mais nous devons encore faire des progrs sur
N43 Janvier 2013

157

Les volutions de la Protection sociale

cet aspect. Je pense que le sujet des retraites est certainement plus lourd encore. En effet, malgr les rformes, la progression des dpenses du systme de retraite reste plus forte que le rythme de croissance. Le sujet des retraites va donc tre prioritaire dans les annes venir, mme si lAssurance maladie va continuer aussi beaucoup occuper les dbats. Il est essentiel de concilier comptitivit et Protection sociale. Cela passe par la rexion sur les nancements. Un Haut Conseil du nancement de la Protection sociale vient dtre institu, et jy participe. La rexion sur le nancement est une rexion complique, malgr tout ce que nous avons fait, notamment sur le rquilibrage entre contribution du capital et du travail. En effet, en 1990, le prlvement sur le capital pour la Scurit sociale tait hauteur de 2 %, contre 14 % aujourdhui. Les marges de manuvre sur le capital sont plus faibles aujourdhui quelles ne ltaient en 1990. Cependant, il reste des sujets voquer sur lesquels il faut continuer de travailler comme les taxes comportementales et cologiques. La comptitivit, cest aussi les prestations de Scurit sociale elles-mmes, la faon de concevoir les dpenses de Protection sociale, notamment autour de la part mise sur lindemnisation, et celle mise sur la rhabilitation et le retour lemploi. De vrais choix de politique de Protection sociale sont faire et la comparaison avec lAllemagne est clairante. Soit nous travaillons prioritairement sur une logique de rparation et indemnisation, soit beaucoup plus sur une logique dactivation de la Protection sociale. Comment la Protection sociale peut aider regagner une place active dans la socit, et comment utiliser ces instruments pour aider les gens retrouver toute leur place dans la socit ? Cest sur ce sujet que nous avons encore des efforts de transformations importants de la Protection sociale faire. Sur laspect gestion du risque, rappelons que la gestion la Protection sociale, ce nest pas simplement le constat des charges constates, mais toute une gestion active de ces dpenses. Nous devons nous tourner vers des dpenses les plus favorables possible la vitalit de la population franaise, et en mme temps, diminuer les dpenses qui sont sources dinefcience pour le systme de sant, de lensemble de la Protection sociale. Derrire, des volutions sont en cours dans toutes les branches : par exemple, la branche Famille, les efforts sur le jeune enfant, sur la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle, etc. Sur la gestion du risque dvitalisation dmographique , nous sommes videmment dans une bien meilleure situation que celle de lAllemagne. Sur la retraite, le sujet essentiel reste lemploi des seniors et la remise en cause de ce pacte collectif prjudiciable la France qui a t depuis 30 ans, laccord tacite de grer les problmes demploi, la prretraite, donc la mise hors march du travail des seniors. Cette politique a commenc ds les annes 1970, avant la rforme des 60 ans, avec la garantie de ressources mise en place, lpoque o les gouvernements pensaient que les problmes demploi et de crise taient conjoncturels. Nous avions donc institu cette garantie de ressources trs leve. La rforme 60 ans a grav dans le marbre en transfrant le risque du chmage sur la retraite. Cette politique a gnr ensuite toutes les prretraites connues, et pose aujourdhui question. La comptitivit, cest repenser les nancements, et les modes dintervention de la Protection sociale. Concernant les conditions de russite et de prennit de la Protection sociale, il y a lEurope et le Monde. Nous ne sommes pas tout seuls. Il serait plus intressant davoir des stratgies communes avec les autres pays, que ce soit des stratgies montaires, sur des modalits harmonises de recherche de la comptitivit. Ce nest pas gagn sur lEurope. Mon diagnostic sur la faon dont lEurope traite de la question de la Protection sociale est plus que mitig. Lobjectif nest pas davoir un mme modle de Protection sociale, ni une mme vision de la place de la Protection sociale. Je pense que cest trs difcile, et quil nest pas illogique que les pays aient des voies et des moyens diffrents. En revanche, certains aspects mis en place dans le cadre des lgislations sociales aujourdhui se renversent contre la Protection sociale elle-mme. Je pense la manire concrte dont est gre la libert de circulation. Cela se traduit du ct des dtachements pour les travailleurs.
158
N43 Janvier 2013

On met en avant la libert de circulation, donc lunicit des lgislations applicables : un travailleur qui va provisoirement dans un autre pays doit toujours rester dans sa lgislation dorigine. LAllemagne a trs bien compris le systme, notamment en agriculture. Elle importe massivement des travailleurs saisonniers de lEst pour son agriculture qui, grce au dtachement, ne payent pas de charges en Allemagne. Par consquent, lagriculture allemande est plus comptitive que lagriculture franaise. Elle peut alors proposer des prix plus bas. Puis ces travailleurs retournent dans leur pays, sans que leur rmunration en Allemagne soit prise en compte. En fait, la Commission na mis en place aucun systme pour que lactivit dans le pays o ces travailleurs se sont dplacs soit prise en compte dans le pays dorigine, et donne lieu des charges dans le pays dorigine. Cest donc une sorte de travail informel dguis mis en place depuis des annes sans que personne ne ragisse. Cest pour cette raison que je considre que lEurope sociale est relativement problmatique. En face de toutes ces contraintes budgtaires trs fortes, que met-on en place pour avoir quelques orientations et stratgies communes en matire sociale qui donnent sens la construction europenne ? De mme, tous les pays sont concerns par la lutte contre la fraude. On constate que les mcanismes de coopration pour la lutte contre la fraude entre diffrents pays sont mon sens insufsants (par exemple, les Caisses frontalires). Repenser lEurope sociale est donc un rel enjeu. Le dveloppement de la Scurit sociale au niveau mondial est fondamental pour lavenir de la Scurit sociale, y compris en France. Nous avons besoin dun environnement mondial favorable. Tout rcemment sont apparus des aspects positifs, avec le G20 qui a reconnu limportance de la notion de socle de Protection sociale dans le dveloppement. Par ailleurs, certains pays mergents font de vrais efforts. Prenons, par exemple, la Chine qui mne une stratgie relle de dveloppement de la Protection sociale pour lensemble de son pays, toutes provinces, urbains et ruraux, cause notamment du vieillissement dmographique n de la politique de lenfant unique. En effet, les Chinois vont rencontrer un problme massif de pyramide des ges. Ils ont donc une conscience aigu de leur besoin dune rforme de politique de Protection sociale en Assurance maladie, en retraite. Ces fortes priorits politiques datent de 2011-2012 en Chine, et visent non seulement les villes, mais galement les populations rurales. Pour en nir avec mon propos, comment tout ceci affecte le Service public et le rle des cadres et dirigeants des services de la Scurit sociale ? Le Service public est profondment affect par ces volutions des fonctions de la Protection sociale, ainsi que ses mtiers. Si nous voulons non plus tre simplement dans une logique dindemnisation mais dans une logique de prvention du risque, de gestion anticipe, daccompagnement de la population, le positionnement mme de la Scurit sociale, les mtiers sont en train de changer. Cela signie que le dialogue avec lensemble des acteurs de la Protection sociale (assurs sociaux, professionnels de sant, entreprises) est important. Plus on est sur la prvention et lanticipation, la gestion des comportements, plus on va tre en situation de dialogue , qui peut tre de lducation, du conseil, du contrle, des incitations. Lune des missions du Service public de la Scurit sociale est vritablement de changer le comportement des acteurs (par exemple, passer par le mdecin traitant plutt que daller directement lhpital, travailler sur le nombre de mdicaments prescrits, sur lducation la sant, sur lducation thrapeutique). Cest donc toute une mutation en cours que lon retrouve dans les autres risques. Comment prserver le capital-sant au travail ? Comment mieux grer la transition emploi/retraite ? Je rappelle que ce nest pas par hasard que jai souhait que les CRAM deviennent les CARSAT pour bien indiquer ce lien entre la prvention, lanticipation, la sant au travail et lavenir des retraites dans notre pays. Les CARSAT ont un rle majeur en la matire. Sur la famille, il y a bien sr un rle majeur dans la capacit de concilier vie familiale et vie professionnelle, qui est la priorit assume de la branche Famille depuis le dbut des COG. Par ailleurs, la gestion du risque existe depuis longtemps dans la branche Recouvrement. Il faut donc faire voluer les comportements travers des stratgies de pdagogie, de contrle, dincitation, et essayer de trouver les outils adquats. Comment travailler avec les autres ? Nous ne devons pas rester seuls et allons devoir rapidement retrouver lide que travailler avec lextrieur, cest aussi travailler avec des partenaires parfois extrieurs la Scurit sociale, dans le cadre des politiques familiales, des politiques de la vieillesse. Cest travailler la Protection sociale ensemble, et la transversalit me semble sans doute le cur du sujet de lefcience de demain du Service public de la Protection sociale.
N43 Janvier 2013

159

Les volutions de la Protection sociale

Je pense que de nombreux efforts ont t raliss. Les politiques de nancement, de la matrise de la dpense ont beaucoup volu, de mme que le Service public. Je trouve que nous avons un Service public de la Protection sociale qui, par certains cts, a su remarquablement sadapter sur le plan technologique, sur le plan de la prise en charge des nouveaux mtiers, sur le plan des politiques de rseaux. Les COG ont permis dassumer une cohrence qui a t trs bnque. Je pense pour autant que nous devons faire attention ne pas nous enfermer dans une logique de rseau, mais tre trs ambitieux et innovant sur la transversalit des Caisses entre elles, avec les ARS. En effet, les personnels des organismes de Protection sociale travaillent sur des territoires, destination des personnes travaillant et vivant sur un territoire donn. Il va tre demand de plus en plus au Service public de simplier la vie, de faciliter laccs aux droits, dviter les fraudes (par exemple, la lutte contre le travail clandestin), dorganiser le Service public sur le territoire. Nous allons trouver cela dans le domaine de la sant, avec tout le travail de loffre de sant sur un territoire, travail des ARS auquel lAssurance maladie doit participer. Cette notion est au cur des volutions de la Protection sociale, de la conciliation, de la contrainte nancire, des objectifs de la Protection sociale. Il faut partir de la personne pour dcloisonner sur un territoire, faire que les diffrentes interventions soient plus efcaces entre elles. Je moccupe notamment du parcours de soin des personnes ges et cest la raison pour laquelle je ne suis pas trs objectif. Les observateurs nous disent que si nous voulons amliorer la prise en charge, nous devons dcloisonner entre la ville et lhpital, entre la prise en charge sociale et la prise en charge sanitaire. Il faut arriver mieux coordonner tout ceci. De plus, nous allons faire des conomies en vitant des hospitalisations inutiles ou inadquates. Le problme est identique pour la prise en charge sociale : il faut dcloisonner de diffrentes faons ( travers des outils communs, ou dautres aspects qui peuvent tre grs au quotidien par les Caisses). Tout ceci ncessite de prendre en compte ces mtiers de gestion du risque, de travail avec des partenaires, de travail en mode projet, de travail avec lextrieur. Tout cela va modier les Caisses en profondeur. Je repense au sujet du sens de la Scurit sociale, qui risque de se perdre. Le Service public de la Scurit sociale est bien plac pour aider notre socit construire ses nouveaux repres, mais cela ne va pas de soi. Effectivement, les risques individualistes sont trs forts. Je crois qutre membre du Service public de la Protection sociale est aussi une responsabilit. Pierre Laroque disait : Il faut des aptres . Je nutiliserai pas la mme terminologie, mais je parlerai plutt des ambassadeurs . Effectivement, nous ne pouvons pas tre un manager de la Scurit sociale comme un manager dautre chose , un manager qui gre une usine de savons ou de lessive. Nous portons une valeur fondamentale dans le Service public, et pour la population franaise. Porter, cest porter en interne, en externe. Je crois quaujourdhui, un effort doit tre fait collectivement pour porter tout cela en rgion, dans vos territoires, travers les Caisses sur ce sujet. LEN3S peut aider cela. Comment ? Elle peut aider par des formations, par des moments dchanges. Il est important de constater que tous les personnels font partie dun mme Service public de la Protection sociale jespre quils en sont convaincus et que derrire la diversit, il existe de nombreux points communs dans le mtier, dans les valeurs, et dans le sens de ce quils font. LEN3S peut donc aider par ses formations. Elle travaille galement favoriser des moments de rencontres sur un mme territoire rgional, ce qui nest pas assez frquent aujourdhui. Je trouve que nous norganisons pas assez de rencontres. Nous pouvons travailler sur la notorit de lcole pour que les mtiers de dirigeants de la Scurit sociale restent attractifs. Je pense lEN3S mais aussi lUCANSS, avec laquelle nous pouvons travailler sur ces sujets. Nous sommes dans une priode charnire, avec des enjeux fondamentaux pour lvolution mme de notre socit. Tous les personnels, ont un rle majeur dans ce vivre ensemble .

160

N43 Janvier 2013

2
MANAGEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE : TENDANCES ET VOLUTIONS

LAnimateur Qualit Rseau (cas des Centres dExamens de Sant en multisites)

Les animateurs qualit rseau du CETAF de St-tienne*

Depuis 2007, des organismes du rseau CNAMTS rchissent et agissent ensemble pour amliorer la qualit et leur efcience, cest le cas des Centre dExamens de Sant avec leur CPAM ou leur association conventionne dans le cadre des dmarches qualit en multisites. De cet apprentissage organisationnel rsultent de nombreuses ralisations concrtes, par exemple, un change et une coordination sur le niveau datteinte des objectifs CPG(1), ou encore, 10 CPAM qui ont russi monter un groupement dachat, en 4 mois, pour optimiser et garantir la conformit de la mtrologie de leur CES, ou bien, cest la solidarit qui se manifeste, avec des processus dorganisation substitutive au sein du rseau pour suppler une absence imprvue dans un CES, ou encore, un rfrent hygine pour le rseau, ou des formations par changes de pratiques. partir dune charte de fonctionnement, les CES dun multisites ont un systme qualit commun avec une base documentaire partage, il ny a quun seul manuel qualit. Les outils de suivi de lamlioration et de la mesure de lefcacit sont eux aussi mutualiss. Lidentication des pratiques performantes est alors facilite et les retours dexpriences plus rapides malgr les distances gographiques des diffrents centres. Les processus daudit internes croiss contribuent aux changes de pratiques. Enn, dans chaque multisites, des indicateurs qualits communs sont partags et suivis, avec des notions de dlai orients client, des rfrences aux objectifs CPG, an de rpondre aux attentes de la CNAMTS, des CPAM et daccrotre la qualit de lExamen Priodique de Sant au service des assurs. Cest, entre autre, ce qua apport la dmarche qualit en multisites des CES. Cet article dcrit le rle pivot que joue lAnimateur Qualit Rseau dans cette approche inter organisme de la qualit.

* Voir les auteurs en n darticle. (1) CPG (Contrat Pluriannuel de Gestion) entre la CNAMTS et chaque CPAM. N43 Janvier 2013

163

Management de la Protection sociale : Tendances et volutions

1. Les Centres dExamens de Sant (CES)


Crs en 1945, les Centres dExamens de Sant proposent des Examens de Priodiques de Sant (EPS), particulirement auprs des personnes loignes du systme de sant ou fragilises depuis larrt de 1992(2). Les CES offrent aussi un service au mdecin traitant en matire de prvention et de prise en charge des pathologies chroniques au travers dactions en ducation en sant et de programmes dducation thrapeutique. Les CES sont rpartis sur lensemble du territoire national et sont regroups en 8 rseaux interrgionaux. En 2012 le rseau des CES compte 113 structures (Centres, antennes et consultations avances), soit au total 85 CES. Chacun des rseaux de CES a un coordinateur administratif (directeur de Caisse primaire dAssurance maladie) appuy par un coordinateur mdical (mdecin responsable de CES). Les CES sont grs selon trois grands types de structure : les CES en gestion directe qui sont des services de leur CPAM. 60 % des CES sont en gestion directe ; les CES conventionns qui sont grs par des structures prives ayant pass une convention avec une ou plusieurs CPAM ; les CES regroups au sein dune Union de Caisses (UC). Les CES ont, en gnral, des effectifs infrieurs 50 salaris, mais leur effectif est trs variable, il y a de trs petits CES de moins de 5 ETP(3). LExamen Priodique de Sant (EPS) est un dispositif de prvention primaire modul en fonction de lge, du sexe et de facteurs de risques du consultant. Il consiste en une exploration de ltat de sant de la personne avec des analyses biologiques, des tests et mesures permettant de dtecter dventuelles pathologies ou facteurs de risque ainsi que des examens dentaires, visuels et auditifs. Une consultation mdicale est ensuite ralise avec le mdecin du CES qui pratique un examen cliniquecomplet et dialogue avec le consultant sur ses rsultats. la n de lEPS, le CES fait le lien avec le mdecin traitant dans le cadre dun accompagnement la rinsertion dans le parcours de soins.

2. Historique de la dmarche qualit des CES


la n des annes 1980 une introduction des concepts actuels de la qualit avait t effectue avec lanalyse du processus EPS et des donnes collectes pour la ralisation pionnire dun systme de dossiers patients informatiss. Une dmarche damlioration continue centre sur lharmonisation des pratiques mdicales a ensuite t engage en 1993 avec llaboration dun guide de recommandations suivi des ches techniques pour lEPS en 1995 pour harmoniser les pratiques. Paralllement, les laboratoires danalyses mdicales des CES ont poursuivi leur dveloppement qualit avec le rfrentiel GBEA(4) en 1994. En 2004, 2 centres dexamens de sant ont t certis sur lensemble de lexamen priodique de sant, en propre et de leur propre initiative.
(2) Arrt du 20 juillet 1992 relatif aux examens priodiques de sant. (3) ETP : quivalent Temps Plein. (4) Guide de Bonne Excution des Analyses.

164

N43 Janvier 2013

En 2005, un recueil des attentes des professionnels des CES en matire de qualit a t conduit dune faon qualitative(5). Cette enqute rvlait que le personnel des CES se sentait majoritairement peu reconnu et isol malgr leurs efforts pour dvelopper la qualit de leur prestation. Pour rpondre ces besoins, 3 groupes de travail se sont volontairement constitus pour travailler sur : lidentication de repres de progression avec des indicateurs : groupe valuer pour voluer ; lidentication et la formation par compagnonnage avec valuation des comptences acquises spciques au travail dans un CES : groupe Comptences ; lidentication des rles et des missions : groupe Rles et Missions. Le questionnaire de satisfaction des consultants et les guides dintgration des mdecins, inrmires et secrtaires dans les CES utiliss actuellement dans la dmarche ISO 9001 sont issus de leurs travaux. Suite la signature de la COG 2006-2009, qui demande lobtention de la certication ISO 9001 sur lensemble des CES, le CETAF propose, en concertation avec lensemble des CPAM/CES, une dmarche qualit en rseaux (aussi appele multisites ), qui est accepte par la majorit.

3. La place institutionnelle
des Animateurs Qualit Rseau
Ces rseaux, bass sur les regroupements en 8 rseaux cits plus haut, sont constitus dentits juridiques distinctes, mais conviennent de mutualiser leur systme de management par la qualit qui sera certi par tierce partie (AFAQ/AFNOR sur rfrentiel ISO 9001 v 2008). Ces rseaux ont mis en place une charte indiquant le rglement intrieur du fonctionnement de leur systme de management de la qualit. LAnimateur Qualit Rseau est un animateur qualit mutualis qui est charg de prendre en compte les attentes des professionnels, impliquer les acteurs, et rendre la vie du systme de management par la qualit du rseau attractive et dynamique. LAnimateur Qualit Rseau est missionn par son rseau pour coordonner le systme de management par la qualit du rseau. Comme tout responsable qualit, il prpare et coordonne le multisites pour lobtention de la certication annuelle, il aide les pilotes de processus multisites dans lamlioration continue de la prise en compte de lensemble des sites et pour lensemble des organismes, il accompagne lauditeur nal. Mais, en plus, lAnimateur Qualit Rseau construit des consensus pour des actions collectives dans des organisations juridiquement distinctes, il est un vritable Coordonnateur Qualit Inter-Organisations. Il coordonne aussi lensemble des acteurs des CES et des services de CPAM an que leurs comptences sinscrivent en complmentarit au service de la politique de lAssurance maladie en garantissant une prestation homogne et de qualit sur un territoire (rseau) avec une recherche permanente doptimisation des cots et de performance. Pour cela, lAnimateur Qualit Rseau conoit des dispositifs de concertation (runion, formations, journes dchanges, forum, documents circulants) pour llaboration et le management du systme qualit.
(5) Roche N., Maisonneuve H., Quels sont les besoins et attentes des Centres dExamens de Sant en matire de qualit ? Dmarches qualit et valuation . Saint-tienne, CETAF, 2005. Prsentation par Bruneau C., ISQua Vancouver 2005, A needs assessment of the health examination centers in France showed that quality methods and tools should be urgently implemented . Authors: Maisonneuve H., Roche N., Morel M. N43 Janvier 2013

165

Management de la Protection sociale : Tendances et volutions

LAnimateur Qualit Rseau dploie sa connaissance de linstitution, de lorganisation des CES et des CPAM et des partenaires denjeux de lAssurance maladie. Il mobilise un sens politique pour construire des tactiques adaptes et conduire un changement organisationnel dans les organisations diffrentes. Le principal d de lAnimateur Qualit Rseau est de savoir garder une ouverture desprit pour tre capable daccueillir des positions contradictoires et aider construire un consensus avec lexpression de toutes les sensibilits et en protgeant la spcicit de chacun. Il est ncessaire quil soit aussi capable de dpasser sa logique mtier initial et de reconnatre les autres logiques et pour nir, savoir garder une dynamique positive et surtout, tre rsilient. Pour cela, des connaissances et un soutien en sociologie des organisations, en accompagnement du changement, et en psycho-sociologie des organisations, peuvent tre utiles.

4. Les missions de lAnimateur Qualit Rseau


LAnimateur Qualit Rseau dveloppe rapidement une vision transverse pluridirectionnelles, sur le fonctionnement de chaque CES/CPAM, sur chaque activit des mtiers des CES de son rseau. LAnimateur Qualit Rseau apporte lclairage ncessaire aux coordinateurs administratif et mdical du rseau nomm Direction du SMQ et aux directeurs de CPAM pour faciliter les prises de dcisions, il accompagne les pilotes des processus qualit du rseau. En raison de lhtrognit de la taille des CES, lAnimateur Qualit Rseau recherche les comptences dans les CES an den faire bncier lensemble des CES du rseau, mais aussi dans celles des CPAM pour proposer une plus grande cohrence parmi les organisations CES/CPAM. Lessentiel du travail de lAnimateur Qualit Rseau est dlaborer des consensus pour la vie du systme de management par la qualit de son rseau compos dorganisations juridiquement distinctes.

5. Les apports principaux dune dmarche qualit rseau


La certication en multisites, en systmatisant la recherche de mutualisation et de valorisation de lintelligence collective(6) au sein du rseau, participe, son niveau, lefcience de la branche par une logique de matrise des cots tendue au rseau et non plus chaque CES, mais aussi par la mise disposition de moyens ddis et prennes pour le pilotage de la dmarche qualit et la coordination des actions communes. Des actions concrtes sont mises en uvre avec un partage sur les actions prcises pour atteindre les objectifs CPG, la mise en place dun plan de formation multisites permettant aux CES de taille modeste de participer sans surcot de fonctionnement li leur taille, mais galement la cration dun groupement dachats sur la mtrologie et en prvision pour le matriel mdical.

(6) Woolley A. W., Chabris C.-F., Pentland A., Hashmi N., Malone T. W., Evidence for a Collective Intelligence Factor in the Performance of Human Groups . Science 2010: 330; 686-8.

166

N43 Janvier 2013

Cette dmarche a dvelopp la cohrence des systmes qualit CPAM et CES, notamment travers lamlioration des processus supports, interfaces entre la CPAM et le CES. Par exemple, certains multisites ont choisi des personnes au sein des services supports des CPAM pour piloter les processus les concernant ; dautres ont mis en place des contrats de services. Le multisites a fond une solidarit entre les CES et les CPAM qui a abouti une aide ponctuelle apporte des CES confronts des absences longue dure de personnel mdical ou paramdical, et, sur la base de cette exprience, llaboration dun plan de secours permettant danticiper des vnements risquant de mettre en cause la continuit de lactivit dun CES. En priorisant lharmonisation des pratiques, la dmarche multisites contribue une offre de service de qualit et homogne sur le territoire. Cette harmonisation sopre travers la capitalisation sur les comptences disponibles et lorganisation de formations internes par changes de bonnes pratiques sur le mtier, par exemple : le recrutement et les partenariats, la modulation, la ralisation, la lecture et linterprtation des rsultats de spiromtrie, dECG, le suivi des EPS, la mtrologie, lhygine Dautres outils sont mis en place, comme les ches de recueil de bonnes pratiques. Pour surmonter lloignement, de nouvelles mthodes de travail se sont dveloppes avec des web confrences, limitant les dplacements, mais aussi un outil documentaire commun avec un Intranet. Ces ralisations du multisites sont rendues possibles par la conance entre les membres, il y a une disparition du sentiment de proprit des actions, de plus, la transparence favorise lquilibre entre intrt gnral avec les intrts particuliers.

6. Les dicults dune dmarche qualit rseau


Cette dmarche qualit en rseau tait une innovation organisationnelle dans la mesure o elle ne se rapportait pas une structure de direction centralise au niveau national. Si, pour la certication ISO 9001, il y a bien une direction du multisites, dans les faits, la construction de ses dcisions est collgiale, base sur lengagement de chacun avoir la facult de se remettre en cause et adhrer au collectif tout en respectant son identit. Les Animateurs Qualit Rseau en majorit ont souffert au dbut dun manque de repre au niveau des mthodes danimation. Mais, par la suite, la nouveaut de leur fonction a souffert dune mconnaissance de son contenu : en quoi il consiste, le temps pass articuler les diffrents points de vue et par consquent des ressources ncessaires pour laccomplir, car le positionnement des diffrentes CPAM est parfois complexe et fruits denjeux qui les dpassent. Le multisites est une organisation rgionale, avec ses instances de dcisions, comme la revue de direction multisites, qui sont de facto, des instances de dcisions rgionales, mais, avec le management national sadressant chaque structure individuellement, il y a un risque dincohrence des actions damliorations et parfois une perte de repres des acteurs. La coordination avec le Directeur du multisites est alors essentielle et une veille sur les volutions en cours des CES est utile, an dadapter au mieux le systme de management de la qualit du multisites aux perspectives venir. Lengagement quotidien ncessaire avec des dplacements sur le terrain, lenvironnement changeant et la veille permanente requise, conduisent certains Animateurs Qualit Rseau ressentir une usure dans cette activit, cest pourquoi il peut tre judicieux de prvoir un espace de parole, dchanges et de soutien au niveau national mais galement une rexion pourrait tre mene pour faciliter sa mission. Quoi quil en soit, lengagement de sa direction de CPAM dans la dmarche qualit rseau est lappui le plus indispensable pour lAnimateur Qualit Rseau.
N43 Janvier 2013

167

Management de la Protection sociale : Tendances et volutions

7. Lavenir des Animateurs Qualit Rseau


Lensemble des rseaux de CES a t certifi en 2009. Aujourdhui en 2012, la dynamique de collaboration avec lensemble des acteurs, et le dveloppement de la mutualisation des moyens et des comptences se poursuivent. Dans cette perspective, et en considrant aussi la COG 2010-2013, o il est demand que LAssurance maladie harmonise les primtres et les dmarches de certication des organismes permettant au terme de la COG denvisager une certication du rseau (p. 35), nous considrons que cette fonction dAnimateur Qualit Rseau des CES dans leurs multisites prgure celui des Coordonnateurs Qualit Inter-Organisations potentiellement en mergence en ce moment(7).

(7) LR-DD0-187-2011 : Cration et mise en place de Processus Inter-Organismes avec un pilotage ad hoc positionn diffrents niveaux (rgional et/ou local). Des exigences de Pilotage dnissant nationalement les modalits de management et damlioration des processus. Passage de systmes locaux indpendants un systme branche commun et harmonis.

Auteurs

Arnaud Bottereau et Dominique Marie-Franciette AQR multisites du Rseau 1 (IDF). Alain Greulich AQR multisites du Rseau 3 (Est). Franoise Badollat AQR multisites du Rseau 5 (PACA). Nathalie Roche AQR multisites du Rseau 6 (rgions Aquitaine et MidiPyrnes). Marc Hilary AQR multisites du Rseau 7 (rgions Poitou-Charente, Centre et Limousin).

Jerme David AQR multisites du Rseau 8 (Bretagne). Bertrand Jego Ancien AQR multisites du rseau 1 (IDF). Josiane Castanier Ancienne AQR multisites du Rseau 5 ( PACA). Jean-Pierre Tsaoussidis Ancien AQR multisites du Rseau 7 (rgions PoitouCharente, Centre et Limousin). Chantal Guinamant Ancienne AQR multisites du Rseau 8 (Bretagne).

168

N43 Janvier 2013

Les Unions dAssociations Familiales : focus sur un acteur mconnu de la Protection sociale
Tiphaine Merialdo(1)
lve-stagiaire de la 51e promotion de lEN3S

Ds 1942 les Unions dAssociations Familiales se sont vu assigner quatre missions importantes par le lgislateur : donner un avis aux Pouvoirs publics sur les questions dordre familial, reprsenter ofciellement auprs de ces derniers lensemble des familles, grer des services familiaux et ester en justice pour dfendre les intrts matriels et moraux des familles. Les unions se sont largement investies par leurs actions dans les trois premires missions, la dernire restant, pour linstant tout au moins, plus marginale. Ainsi, en tant quinterlocuteur privilgi des Pouvoirs publics, membre de la gouvernance de certaines instances de Protection sociale au-del de la seule politique familiale, producteur de services destination des familles ou encore tte de rseau soutenant le tissu associatif, le rseau des Unions dAssociations Familiales joue un rle majeur au sein de la Protection sociale. Il nen reste pas moins que la multiplicit des actions de linstitution familiale, si elle fait sa force heurte parfois la lisibilit de son action, dautant quil sagit dune organisation sui generis bnciant dun statut semi-public (2). Plus largement, bien quelle soit dnie par la loi, la lgitimit de cet acteur est confronte plusieurs enjeux. Les impratifs de transparence de lutilisation de ses nancements, qui sont pour la quasi-totalit publics, de reprsentativit des familles, dans un contexte de dclin gnral de lengagement bnvole, et de respect du pluralisme des mouvements familiaux qui composent son rseau, malgr les diffrences idologiques pouvant exister, ont amen linstitution familiale se rformer.

1. Le rseau des Unions dAssociations Familiales


est un acteur sui generis de la Protection sociale
1.1. Historiquement, sa cration est indissociable de celle de la Scurit sociale
la n du XIXe sicle, les premires associations familiales se sont fdres an de mieux faire entendre leurs revendications sociales en faveur des familles, en termes dducation morale,
(1) Tiphaine Merialdo a effectu son service civique lUDAF. (2) Projet institutionnel de lUNAF de juin 2008, p. 8. N43 Janvier 2013

169

Management de la Protection sociale : Tendances et volutions

de solidarit lgard des familles nombreuses ou encore de soutien la natalit. En rigeant la famille en tant quenjeu politique de premier ordre, les fdrations regroupant ces associations ont jou un rle fondamental dans ladoption des premires lois relatives cette politique, telles que la loi dassistance aux familles ncessiteuses de 1913 ou encore la cration des premires allocations familiales et indemnits pour les fonctionnaires ayant des charges de famille en 1917(3). Par la suite, dautres mesures se succderont, avec notamment ladoption dun Code de la famille en 1939. Prenant acte des insufsances de la structuration autoritaire de la reprsentation des intrts familiaux ralise sous le rgime de Vichy, travers la loi Gounot de 1942, le Gouvernement provisoire de la Rpublique Franaise a consacr lexistence des Unions dAssociations Familiales en les fondant sur le principe de la libert dassociation (ordonnance du 3 mars 1945). peine quelques mois plus tard, lordonnance du 4 octobre 1945 institue la Scurit sociale. Ce texte proclame dailleurs ds son article premier que la nouvelle institution est destine garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de rduire ou de supprimer leur capacit de gain, couvrir les charges de maternit et les charges de famille quils supportent . La famille est progressivement identie au sein du systme de Protection sociale, la fois en tant que cellule bnciaire des droits sociaux et en tant que vecteur potentiel de risques sociaux (charges nancires supplmentaires).

1.2. linstar des organismes de Scurit sociale, le rseau des Unions dAssociations Familiales est constitu en rseau et agit en lien avec tous les chelons administratifs
Les UDAF sont composes des associations familiales adhrentes ayant leur sige dans le dpartement et des fdrations dassociations familiales du dpartement. LUNAF, quant elle, intgre les mouvements familiaux structurs au niveau national. Ainsi, rassemblant prs de 7 100 associations locales et 70 mouvements nationaux, le rseau des Unions dAssociations Familiales est compos de trois types dassociations. Tout dabord, les 7 mouvements recrutement gnral dfendent chacun une certaine conception de la famille (diffrence de valeurs morales et de positionnement idologique). Il sagit des fdrations dassociations familiales confessionnelles, membres historiques de lUNAF, et depuis 1967, des fdrations laques. Ensuite, depuis la loi du 11 juillet 1975, des mouvements recrutement spcique peuvent tre intgrs aux unions. Constitues de familles ayant un point commun (familles de cheminot, familles endeuilles, familles de multiples), ces associations familiales ont un objet prcis quelles ont pu riger en problme politique comme cest le cas pour les familles monoparentales(4). Elles sont 18 au niveau national. Enn, un troisime type dassociations appartient, de manire plus indirecte, au rseau des unions : il sagit des 45 membres associs, qui sont des groupements but familial nayant toutefois pas le statut dassociations familiales. Ils interviennent galement dans un champ daction trs large (Action sociale pour lenfant et la famille, aide la famille, ducation et enseignement, vacances, loisirs et services). Parmi les 6 700 salaris de linstitution familiale, seuls 70 collaborateurs travaillent lchelon national. Au-del des missions institutionnelles nationales qui incombent lUNAF, ces salaris exercent
(3) Projet institutionnel de lUNAF de juin 2008, p. 6. (4) Martin-Papineau N., La construction paradoxale dun problme politique : lexemple des familles monoparentales (19681988) . Recherches et Prvisions, 2003, n 72, pp. 7-20.

170

N43 Janvier 2013

essentiellement des activits de veille rglementaire et technique sur les domaines de laction familiale, ainsi que de soutien aux fonctions institutionnelles des UDAF. Le niveau national propose galement des actions de formation aux salaris, aux administrateurs et aux reprsentants familiaux travers un organisme ddi, lUNAFOR. Lchelon dpartemental est donc le niveau principal daction des Unions dAssociations Familiales. Cest cette chelle, notamment, que sont dploys les services rendus aux familles et que sont dsigns la majorit des reprsentants familiaux, lUNAF ne disposant pas du pouvoir de dsignation local. Les UDAF veillent toutefois au respect du principe de subsidiarit, selon lequel elles ne doivent pas se substituer aux associations familiales. Elles ont donc vocation tre une tte de rseau et assurent un rle important danimation et de soutien la vie associative, notamment travers la formation des bnvoles (par exemple la tenue des comptes associatifs). On constate depuis quelques annes une monte en puissance, lente mais relle, des unions rgionales. Existant depuis 1986, celles-ci nont obtenu un statut lgislatif que trs rcemment(5). Cette reconnaissance tardive sinscrit dans le contexte de rforme administrative de ces dernires annes, la Rforme Gnrale des Politiques Publiques (RGPP) ayant consacr lchelon rgional comme niveau administratif de droit commun. Toutefois, la remise en cause par le nouveau gouvernement de la rforme du conseiller territorial ainsi que le maintien des prrogatives dpartementales en termes dAction sociale laissent penser que laction au niveau des UDAF conservera une pertinence pour les annes venir. En tout tat de cause, on peut souligner la volont dune relle cohrence entre lchelle dintervention des unions et celle des lieux de dcisions administratives. Nombre dUDAF sont cependant engages, linstar des organismes de Scurit sociale, dans des dmarches de mutualisation, en particulier pour les fonctions support telles que la gestion de la paie ou des achats. Cette dynamique a pour objet de rduire les cots, de renforcer la professionnalisation de fonctions techniques et datteindre une taille critique.

1.3. Le rseau des Unions dAssociations Familiales est un acteur la fois direct et indirect de la Protection sociale
Lintervention directe du rseau des Unions dAssociations Familiales sur la Protection sociale a lieu deux niveaux. Tout dabord, en vertu de leur mission lgale de gestion des services familiaux qui leur sont cons par les Pouvoirs publics et du principe de subsidiarit voqu plus haut, les UDAF peuvent offrir des services ds lors que ces derniers permettent de rpondre un besoin des familles qui nest satisfait ni par les associations familiales elles-mmes ni par les Services publics. Il peut sagir pour les UDAF de se substituer la cellule familiale lorsque celle-ci fait dfaut (protection juridique des majeurs, familles gouvernantes(6)). De facto, les services familiaux produits par les UDAF couvrent un champ dactivits trs large, dont une majeure partie concerne la Protection sociale (les tutelles aux prestations sociales, soutien la parentalit(7), laide aux familles surendettes). Certaines actions sont dployes sur lensemble du territoire alors que dautres ne sont quau stade exprimental, avant une ventuelle gnralisation. Pour plusieurs actions, telles que la mdiation familiale ou les tutelles aux prestations sociales, un nouveau cadre lgal a confort lintervention propose par les UDAF, au travers respectivement des lois
(5) Grce un amendement de M. Bussereau adopt par la Commission des lois de lAssemble nationale le 11 octobre 2011 lors de lexamen de la proposition de la loi de simplication du droit et dallgement des dmarches administratives, dite Warsmann II . (6) Dispositif qui propose de recrer une cellule dimension familiale pour des personnes isoles, cumulant handicaps ou/et pathologies. (7) Par exemple, la mdiation familiale, le parrainage de proximit ou encore la participation aux Rseaux dEcoute, dAppui et dAccompagnement des Parents (REAAP). N43 Janvier 2013

171

Management de la Protection sociale : Tendances et volutions

du 13 dcembre 2011 qui prvoit une exprimentation de lobligation de mdiation pralable la saisine du juge aux affaires familiales sur une question dexercice de lautorit parentale, et du 12 mai 2009, qui prcise les conditions dexercice des mesures judiciaires daide la gestion du budget familial. Certains services sont en outre proposs par les UDAF travers une dmarche partenariale, comme pour laction Lire et Faire Lire (action intergnrationnelle de promotion de la lecture dploye avec la Ligue de lenseignement) ou encore les solutions de microcrdit (avec les crdits municipaux). Enn, on remarque que, face lexigence croissante de professionnalisation des services vocation sociale (loi du 2 janvier 2002 rnovant lAction sociale et mdico-sociale notamment), les UDAF prennent parfois le relai dassociations familiales pouvant tre dpasses par les nouvelles normes de gestion, pour les structures de petite enfance en particulier. Ensuite, le second niveau dintervention directe concerne des activits de lobbying pour dfendre les intrts des familles. Ce rle peut sexercer de manire formelle travers la mission lgislative de donner avis aux Pouvoirs publics, qui se traduit par exemple par des auditions frquentes devant le Parlement (11 en 2011) ou encore travers la participation aux travaux du Haut Conseil de la Famille(8), qui se substitue depuis 2008 aux Confrences annuelles de la famille et au Haut Conseil de la population et de la famille, et de manire plus informelle, par lutilisation de plusieurs canaux dcrits par Michel Chauvire(9) : intervention dans la presse et les media, appui sur des relais syndicaux, interpellations dhommes politiques, organisation de manifestations Si linstitution familiale a une acception large de son rle de dfense des intrts nanciers et moraux des familles puisquelle revendique une transversalit de lintrt familial(10), son rle est bien entendu prpondrant en ce qui concerne la politique familiale au sens strict, cest--dire lensemble des actions de la branche Famille de la Scurit sociale ainsi que la politique scale (quotient familial). En effet, conformment au principe du familialisme selon lequel la famille est une cellule de base de la socit, le systme franais de Protection sociale est lun des rares afcher explicitement une politique destination des familles (11). Plus particulirement, lUNAF a notamment toujours promu luniversalit de la politique familiale, qui ne doit pas se cantonner apporter un soutien aux familles les plus prcaires, mais permettre une relle redistribution pour compenser les charges induites par le fait familial. Elle souligne ainsi que la politique familiale doit se distinguer dune politique sociale. Ds lors, elle a t trs active dans la grande controverse ne de la mise sous conditions de ressources des allocations familiales par le gouvernement de Lionel Jospin en 1997. Cette opportunit pour le mouvement familial dafrmer sa position en simposant en tant que leader de la contestation, comme le dcrivent Jrme Minonzio et Jean-Philippe Vallat(12), a t fructueuse dans la mesure o luniversalit a t rtablie en moins dune anne, mme si
(8) 14 membres sur 52 sont des reprsentants des associations familiales, pour moiti par appartenance directe une association familiale et, pour lautre moiti, travers lUNAF, soit autant que le nombre total des reprsentants des assurs sociaux et des employeurs, ce qui tmoigne de limportance accorde par les Pouvoirs publics au mouvement familial. (9) Chauvire M., Le rle des lobbies dans la politique familiale . (10) Vallat J.-P., La Politique familiale en France (1945-2001). Constructions des intrts sociaux et transformations de ltat Providence . Thse de doctorat, p. 22. (11) Minonzio J., Vallat J.-P., LUnion Nationale des Associations Familiales (UNAF) et les politiques familiales : crises et transformations de la reprsentation des intrts familiaux en France . (12) Ibidem.

172

N43 Janvier 2013

le quotient familial a t plafonn en contrepartie. Au sein des unions, certains mouvements dfendent toutefois une approche qui prenne davantage en compte les ressources conomiques des familles. Cela tant, la branche Famille distingue bien dans ses missions la politique familiale dune part et la politique de solidarit dautre part ; et dailleurs, selon la CNAF, le nombre dallocataires sans enfant (4 829 000) dpasse depuis 2009 celui des familles de deux enfants et plus (4 792 000, 41 % du total)(13). Au nal, grce lacception large de son rle, lUNAF sintresse de facto lensemble des risques sociaux couverts par la Scurit sociale (vieillesse, famille, maladie, AT-MP) et plus largement par la Protection sociale (emploi, chmage), et elle simplique dans leur gestion. En effet, cet investissement dans les thmatiques de Protection sociale se traduit galement de manire plus indirecte travers la mission de reprsentation des familles quexerce lUNAF au sein dinstances publiques, qui complte et renforce sa fonction de lobbying. Sont concernes en premier lieu la quasi-totalit des Caisses de Scurit sociale qui comptent des reprsentants familiaux au sein de leurs conseils dadministration ou conseils(14). Ainsi, lensemble des chelons dpartemental, rgional et national, prs de 25 000 postes de reprsentation sont assurs au sein de plus de 6 000 instances, dont les Conseils conomiques, Sociaux et Environnementaux (CESE), les Centres Communaux dAction Sociale (CCAS), les Caisses de Scurit sociale ou encore, au titre de la reprsentation des usagers, les conseils de surveillance des hpitaux et des ARS. Sappuyant sur la mission lgale de reprsentation cone aux unions par le lgislateur, les reprsentants familiaux des unions sont les porte-paroles de lensemble des familles vivant en France, que ces dernires adhrent ou non une association familiale, et dfendent lintrt gnral des familles. Ils sont dsigns par les conseils dadministration des unions des diffrents chelons parmi les adhrents des associations ou, plus rarement, parmi les salaris des unions. Le statut gnral de lexercice du mandat de reprsentation familiale est le bnvolat, sachant que des dispositions relatives aux congs de reprsentation sont prvues dans le Code de lAction sociale et des familles pour faciliter la conciliation de cette mission avec lexercice dune activit professionnelle. De mme, les dplacements et sjours sont pris en charge par linstitution familiale. Certaines instances, telles que le CESE (qui compte 10 reprsentants de lUNAF pour sa formation nationale), prvoient des statuts spciques donnant lieu au versement dindemnits de reprsentation. Concernant plus particulirement les Caisses de Scurit sociale, on dnombre plus de mille administrateurs au sein des organismes de Scurit sociale, supplances incluses. La fonction de reprsentation famille est gomtrie variable, en fonction du type dorganisme de Scurit sociale. Inexistante pour le cas des URSSAF et du RSI, elle est assez marginale pour la branche Vieillesse et lAssurance maladie, qui ne disposent que dun sige ddi au sein de leurs conseils/conseils dadministration, respectivement comptence consultative et comptence dlibrative. On peut noter dailleurs que, paradoxalement, lafrmation de la reprsentation familiale au sein de la branche Maladie en 2004, qui sest traduite par lacquisition dune voix dlibrative, est alle de pair avec un affaiblissement du rle des conseils, puisque la nomination des directeurs de CPAM relve dsormais des attributions du directeur de la Caisse nationale(15). En revanche, cette mission de reprsentation est particulirement importante au sein de la branche Famille, car les UDAF disposent de 4 voix dlibratives sur 24 siges au sein des conseils dadministration des CAF et de 2 siges sur 29 au sein de ceux des MSA, pour lesquels les reprsentants familiaux sont dailleurs les seuls ne pas tre lus par les
(13) Ces donnes valent tous rgimes confondus : CNAF, CCMSA, RATP, EDF-GDR, SNCF. (14) Depuis la loi du 13 aot 2004 rformant lAssurance maladie, les conseils se sont substitus aux conseils dadministration pour les CPAM et la CNAMTS. (15) La loi du 13 aot 2004 relative lAssurance maladie prvoit toutefois un examen de cette nomination par les conseil des CPAM qui peuvent sy opposer la majorit des deux tiers. La loi de nancement de la Scurit sociale pour 2009 largit cette procdure lensemble des organismes de Scurit sociale. N43 Janvier 2013

173

Management de la Protection sociale : Tendances et volutions

assurs. Pour les CAF, les administrateurs doivent tre gs de plus de 18 ans et de moins de 70 ans. cette condition dge lUNAF a ajout, pour les reprsentants familiaux, lobligation davoir au moins un enfant charge de moins de 25 ans, an de favoriser le rajeunissement et la fminisation de cette reprsentation, ce qui participe aussi de lancrage et de la crdibilit de la reprsentativit. Au sein de ces organismes, la rpartition des comptences entre administrateurs, notamment en termes de partage des prsidences des CAF et des commissions manant du conseil dadministration, est un enjeu politique en tant que tel entre les diffrentes organisations reprsentes. Par exemple, si le mouvement familial tait la premire organisation en nombre de prsidences de CAF au cours de la mandature prcdente (2006-2011), le renouvellement des conseils dadministration en 2011 a quelque peu tiol cette suprmatie au prot du syndicat CFTC (20 prsidences), puisque les UDAF sont passes de 28 prsidences 14. Cette baisse doit toutefois tre relativise par le contexte dans lequel elle sinscrit et qui est marqu, dune part, par le passage de 123 102 CAF lissue du processus de dpartementalisation du rseau de la branche Famille, et dautre part, par le retour du MEDEF au sein de la gouvernance de la branche(16), lequel a permis aux partenaires traditionnels du paritarisme de reprendre le contrle sur les conseils dadministration. La prsidence des commissions dAction sociale est galement une fonction prestigieuse et convoite par les administrateurs, dans la mesure o lAction sociale des CAF reste un domaine pour lequel le conseil dadministration conserve un pouvoir dcisionnel important. Reste que, malgr des revendications frquentes, les reprsentants familiaux des UDAF sont toujours exclus de la composition des commissions de recours amiables des CAF, au nom du maintien du paritarisme proclam par lordonnance Jeanneney du 21 aot 1967. Par ailleurs, un cadre juridique protecteur est prvu pour le cas des reprsentations au sein des Caisses de Scurit sociale : les articles L. 231-9 L. 231-12 du Code de la Scurit sociale prcisent les autorisations dabsence pour les runions et les temps de formation, la protection vis--vis de lemployeur des reprsentants sils exercent une profession salarie ou encore leur indemnisation (remboursement dune partie du salaire et des charges sociales affrentes lemployeur ou bien de la perte de gain pour le cas des travailleurs indpendants). De mme, des rgles dincompatibilits (art. L. 231-6-1 du Code de la Scurit sociale) avec la fonction de reprsentation sont xes pour dsamorcer les cas de conits dintrts. De telles dispositions seraient utiles pour le cas des autres reprsentations familiales, pour lesquelles lUNAF ne dispose que de la possibilit ddicter des bonnes pratiques, notamment dans le cas de cumul avec un mandat politique. Ces rgles peuvent favoriser la transparence du fonctionnement de la politique contractuelle des organismes avec les collectivits locales en matire dAction sociale. En outre, une autre difcult laquelle est particulirement confronte la reprsentation familiale dcoule de confusion avec lappartenance associative premire - un risque important pour des prols de militants familiaux . Pour y faire face, tous les reprsentants familiaux signent, au dbut de leur
(16) Le MEDEF stait retir en 2001 de lensemble des instances de la Scurit sociale (sauf des Caisses de retraite complmentaire) pour protester contre la mise contribution de la Scurit sociale au nancement de la rforme des 35 heures. Il est progressivement revenu au sein des branches Maladie (2004), Recouvrement (2005), Vieillesse (2008), puis Famille (2009).

174

N43 Janvier 2013

mandat, une charte dengagement rciproque avec lUNAF, qui explicite les droits et devoirs respectifs du mandant et du mandataire. En particulier, travers cette charte, le reprsentant sengage dfendre la position arrte par linstitution familiale sur tel ou tel sujet, mme si celle-ci ne concide pas avec exactement avec celle de son association de rattachement originel. Les unions sengagent quant elles former les administrateurs aux fonctions de reprsentation et garantir leur bonne information (par exemple, en publiant une revue pour les reprsentants des CCAS).

2. Pour donner une pleine lgitimit leurs actions,


les unions ont d se rformer
2.1. La contractualisation avec ltat et la mise en place dun contrle renforc pour une plus grande transparence de leur nancement
Le rseau des Unions dAssociations Familiales bncie, en contrepartie des missions qui lui sont assignes par la loi, dun nancement public prvu par le lgislateur (loi du 24 mai 1951), travers la cration dun fonds spcial, abond par un prlvement sur les ressources de la branche Famille vers par la CNAF et la CCMSA. la suite dun rapport de la Cour des comptes de 2004 soulignant le manque de contrle de lutilisation de ces subsides publics, les lois du 20 dcembre 2004 et du 27 juin 2005 ont permis de distinguer deux volets au sein du fonds spcial en prvoyant pour une partie de ce dernier une contractualisation avec ltat. Le premier volet, qui porte sur les missions institutionnelles ( donner avis , reprsenter les familles, ester en justice), est exclu du conventionnement an de garantir lindpendance de linstitution. Le second volet, en revanche, concerne des actions oprationnelles, cest--dire les services familiaux, qui font lobjet dune convention dobjectifs triennale conclue entre ltat et lUNAF. Les deux parts du fonds voluent diffremment, puisque la premire est corrle lindice des prix la consommation hors tabac alors que la seconde dpend de lvolution des prestations familiales. Le montant total du fonds pour 2011 slevait 27 102 647,32 , dont plus des trois quart (78,7 %) ont t affects au premier volet. La partie conventionne est donc assez restreinte. Par ailleurs, lUNAF prsente annuellement, depuis lors, lutilisation des deux parts du fonds spcial la Commission dvaluation et de contrle prside par lIGAS et compose de reprsentants des ministres, de la CNAF et de la CCMSA. Au total, prs de 85 % du budget de lUNAF proviennent du fonds spcial (30 % lui en sont affects), quelle reverse pour partie (20 %) aux mouvements familiaux. Les 15 % restant proviennent soit de subsides publics lis la fonction de reprsentation et sont alors verss par les Caisses nationales de Scurit sociale, par le CESE ou par ltat au titre la dfense des consommateurs (formation, secrtariat administratif), soit de ressources propres (cotisations des associations adhrentes, frais de gestion des services, publications). Les UDAF et URAF reoivent galement directement 70 % de ce fonds spcial, pour un total de prs de 15 millions deuros.
N43 Janvier 2013

175

Management de la Protection sociale : Tendances et volutions

2.2. La reprsentativit du rseau a t mise en cause et rafrme


Les associations adhrentes de lUDAF fdrent prs de 715 000 familles. Dans la mesure o on dnombre prs de 17,5 millions de familles vivant sur le territoire franais, le taux de reprsentativit de linstitution familiale slve 4,07 %. Cette proportion doit toutefois tre analyse plusieurs niveaux. Tout dabord, lIGAS(17) souligne que les associations familiales connaissent, linstar de lensemble du mouvement associatif, une recrudescence du nombre de membres qui adhrent en fonction du service rendu (gardes denfants, activits de loisirs) et dont le comportement relve ds lors plus de celui de lusager ou du client que de celui du militant. On peut mettre lhypothse que certaines familles bnciant dun des services proposs par les associations familiales nont pas forcment conscience dappartenir lensemble plus large quest linstitution familiale. Il nen reste pas moins que cest travers le contact des familles, qui intervient notamment lors de la production de services leur tant destins, que les associations familiales, et plus largement les UDAF, tirent une partie de leur lgitimit. Ainsi, des Observatoires de la Famille ont t crs auprs des UDAF, soumettant des questionnaires thmatiques auprs dchantillons de familles allocataires des CAF, an de mieux apprhender les ralits quelles vivent. Ensuite, la reprsentativit des familles nest pas homogne sur lensemble du territoire. LIGAS, qui a ralis un audit de 6 UDAF en 2004, a en effet remarqu que le rapport entre le nombre de familles adhrentes et la population du dpartement se situait, pour son chantillon, dans une fourchette allant de 0,6 3,8 %. Les disparits entre les dpartements existent galement puisque la Cour des comptes a soulign la sur-reprsentation globale des milieux ruraux. Elle sexplique en partie par les motivations sociologiques de lengagement associatif, plus prgnantes en milieu rural quen milieu urbain. Enn, la reprsentativit de lUNAF peut tre interroge en raison des importantes volutions sociologiques qua connues la famille en France et leurs reprsentations associatives. Si la loi du 11 juillet 1975 a vis accrotre la reprsentativit des Unions dAssociations Familiales en ouvrant laccs certains types de familles (familles monoparentales, familles trangres et associations dfendant des intrts spciques), ainsi quen reconnaissant la famille hors mariage et la liation naturelle, ladhsion aux unions reste malgr tout subordonne lexamen par les commissions internes dagrment et darbitrage, dont la Cour des comptes(18) a remarqu que les critres manquaient de clart et ntaient pas harmoniss sur lensemble des dpartements. Aujourdhui, un paradoxe demeure ; si plusieurs nouvelles associations sont pleinement intgres au rseau, telles que des associations de familles monoparentales ayant des enfants charge, au sein de linstitution, le suffrage familial prvaut et a mme t sanctuaris par la loi (art. L. 211-9 du CASF). Ainsi, seuls les couples maris disposent du droit de vote, ce dernier tant pondr en fonction du nombre denfants, avec une majoration prvue pour les familles nombreuses ( partir de 3 enfants mineurs). La lgitimit du monopole de reprsentativit de lUNAF a t tudie rcemment par le Conseil constitutionnel travers une question prioritaire de constitutionnalit pose par lUnion des familles en Europe, qui contestait cette position confre par la loi. Par sa dcision du 28 mai 2010, le conseil
(17) Rapport de lIGAS de 2004. (18) Rapport annuel de la Cour des comptes de 2004.

176

N43 Janvier 2013

a dclar la conformit de cette reprsentativit la Constitution, en estimant notamment que la libert dadhsion au rseau des unions permettait de respecter les principes dgalit, de libert dexpression et de libert dassociation issus respectivement des articles VI et XI de la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique.

2.3. Le respect du pluralisme de ses membres est garanti par plusieurs mcanismes
Limpratif de respect du pluralisme, objectif valeur constitutionnelle, est le corollaire de lenjeu de la reprsentativit des unions. Composes dassociations familiales ayant des convictions politiques parfois trs diffrentes, les unions sattachent dgager un consensus pour dfendre lintrt des familles. Pour cela, depuis la loi du 11 juillet 1975, chaque conseil dadministration des unions est constitu, au-del du collge des administrateurs lus par lassemble gnrale, dun deuxime collge dadministrateurs dsigns par les mouvements familiaux adhrant aux unions. Cette rforme a permis de reconnatre les mouvements comme des composantes part entire de linstitution familiale. La confrence des mouvements, qui se runit plusieurs fois par an aux diffrents chelons (dpartementaux et national) est galement garante du pluralisme de linstitution familiale en ce quelle est un lieu de concertation, dtudes et dinformations entre tous les mouvements familiaux ou associs. Elle peut dailleurs tre saisie pour avis par le conseil dadministration. Un exemple rcent montre toutefois que lessor dun consensus au sein de linstitution familiale est un processus coteux, qui diminue dautant sa ractivit et lafrmation de la position quelle porte : lavis de lUNAF la prise en compte de la perspective du genre dans les manuels de SVT pour les classes de premires ES. Face la polmique que ce sujet a suscite(19) lors de la rentre de 2011, et qui tait relaye en partie par certains mouvements familiaux appartenant lUNAF (Les Fdrations Familles de France et des Associations familiales catholiques ; notamment), le mouvement familial na fait part de sa position que tardivement, le 3 octobre 2011, soit plus dun mois aprs le dbut de la controverse. En effet, pour arrter sa position, lUNAF a du runir son conseil dadministration et trouver un moyen de concilier les sensibilits de ses diverses composantes, au dtriment, peut-tre, de la clart et de la fermet de sa position. Le rapport de lIGAS souligne galement des disparits politiques entre les dpartements, puisque les tendances majoritaires du mouvement familial ne sont pas toujours les mmes. Par exemple, le rapport distingue sans surprise la prminence du courant lac et syndical dans lHrault, le Bas-Rhin et la Seine-Saint-Denis, et celle des mouvements ruraux pour le Cantal, le Loir-et-Cher et la Vende.

(19) 80 parlementaires appartenant la majorit prsidentielle de lpoque ont notamment fait part de leur opposition cette mesure le 30 aot 2011. N43 Janvier 2013

177

Management de la Protection sociale : Tendances et volutions

Conclusion
Le rle singulier attribu lUNAF au sein de la Protection sociale procure incontestablement un levier daction au mouvement familial. En particulier, son monopole de reprsentation des familles, valeur lgislative, constitue une force relle mais gnre galement des difcults en termes de capacit fdrer des associations ne partageant pas la mme acception de la famille. Si elle est adopte, la loi ouvrant le mariage aux personnes de mme sexe, en faisant voluer les bases juridiques de la famille, posera sans doute un d linstitution.

Bibliographie

Chauvire M. (2010) Le rle des lobbies dans la politique familiale . Informations sociales. CNAF. Comment fabriquer une politique sociale ?, n 157, pp. 70-79. Vallat J.-P. (2002) La Politique familiale en France (1945-2001). Constructions des intrts sociaux et transformations de ltat providence . Thse de doctorat sous la direction de Richard Balme. Paris, Institut dtudes Politique de Paris, 588 p. Minonzio J., Vallat J.-P. (2006) LUnion Nationale des Associations Familiales (UNAF) et les politiques familiales : crises et transformations de la reprsentation des intrts familiaux en France . Revue Franaise de Science Politique, vol. 56, n 2, avril, pp. 205-226. Martin-Papineau N. (2003) La construction paradoxale dun problme politique : lexemple des familles monoparentales (1968-1988) . Recherches et Prvisions, n 72, pp. 7-20. Chauvire M. (2006) Les Mouvements familiaux et leur institution en France. Anthologie historique et sociale . Paris, Comit dHistoire de la Scurit sociale, 640 p. (collection Cahiers dhistoire de la Scurit sociale , n 3).

Minonzio J. (2006) Les confrences de la famille : un lment de la gouvernance de la politique familiale devenu essentiel , Regards, Revue de lcole nationale suprieure de la Scurit sociale, n 30. Actes du forum rgional des reprsentants familiaux (2008) La reprsentation familiale dans la coproduction de la dcision : un enjeu, une responsabilit , Rhne-Alpes. Rapport de synthse du Contrle de lIGAS de 6 UDAF et 3 URAF, juillet 2004. Projet institutionnel de lUNAF/URAF/UDAF Pour et avec les familles , adopt par lAssemble gnrale de lUNAF Toulouse des 21 et 22 juin 2008 (orientations de travail pour les cinq annes venir). Livret du reprsentant familial dit en 2011 la suite des travaux dun groupe de travail sur le sujet UNAF. Rapport de contrle des exercices 1995-2002 de lUNAF par la Cour des comptes en 2003 et rapport annuel de la Cour de 2004 sur les suites de ses recommandations (pp. 341 et suivantes).

178

N43 Janvier 2013

3
REGARDS DES ACTEURS

March du travail, quilibre Nord-Sud et rle des syndicats


Sihem Anne Essayah
Docteur en Sciences de Gestion Professeur associe lURCA Membre dun syndicat de cadres de la Scurit sociale

Lot Hamzi
Docteur en Droit international Professeur Reims Management School

Introduction
Les retombes sociales de la crise actuelle sont nombreuses : aggravation du chmage et baisse du pouvoir dachat dans les pays du nord absence de perspectives chez les jeunes gnrations et hausse de la pauvret, notamment dans les pays du sud, gnrant des crises profondes et des mouvements de contestation plus ou moins marqus au sein de ces pays. Par ailleurs, la Chine, le plus grand pays mergent, nest pas labri de difcults sociales. Un ouvrage publi rcemment par le Dpartement de la communication et de linformation publique du Bureau International du Travail (Marion Jansen et Erik von Uexkull, 2010), fournit de prcieuses informations sur lvolution des ux commerciaux et de lemploi ainsi que des indicateurs provenant de sept tudes Pays du BIT ; ces indicateurs portent sur les consquences en matire demploi, des modications des ux commerciaux durant la crise. Durant le premier trimestre 2009, plus de la moiti des pays pour lesquels on dispose de donnes ables, auraient subi une baisse des salaires rels compars ceux de 2008. Aussi, la mise en cause des rgles purement nancires et conomiques de croissance, travers le PNB, rend ncessaire la prise en compte de critres sociaux demploi, de Protection sociale et dducation. Dans une conomie mondialise, les syndicats agissant au sein de grandes entreprises, mettent en garde de longue date contre les risques de drives du dumping social. Le non-respect de droits fondamentaux de travail dcent selon les rgles de lOIT, sur diffrents marchs dont le secteur informel, plus particulirement prsent en Afrique, est dnonc par des organisations syndicales internationales. Nanmoins, la coordination de telles actions et la reprsentation du monde du travail au sein dinstances internationales, fait souvent dfaut. La recherche peut y apporter sa contribution en amont et cest ce que nous proposons travers cette prsentation. Cela consiste tablir en premier lieu un tableau synoptique des rles respectifs de lOIT et des syndicats, des interactions existantes et des insufsances perceptibles, puis explorer les champs daction possibles de ces principales parties prenantes, pouvant ouvrir la voie vers une rgulation du march du travail.
N43 Janvier 2013

181

Regards des acteurs

Lobjectif de cette dmarche est de mettre en avant les conditions favorisant laccs lapprentissage, linsertion sociale, tout en garantissant un socle minimal de Protection sociale. Cela favorise une croissance durable, mettant lhomme au centre des proccupations.

1. Rle des parties prenantes


non tatiques dans le monde du travail
Le pouvoir dachat du plus grand nombre trouve sa source dans lemploi, favorisant par l mme la dynamique conomique. Aussi, les rgles rgissant le droit du travail et la reprsentation des acteurs du monde du travail sont dterminantes.

1.1. LOrganisation Internationale du Travail face aux drgulations conomiques et sociales


LE RLE DU BIT Les crises nancires et conomiques nont pas seulement donn lieu une progression spectaculaire de la pauvret, mais ont aussi menac la stabilit politique des pays touchs. Ces effets rentrent pleinement dans le domaine daction du BIT dont la lgitimit et lutilit de lintervention ne sont plus dmontrer. Le BIT dispose dun avantage comparatif dans le domaine de laide llargissement des opportunits conomiques et demploi, ainsi que des lets de scurit, au bnce des personnes et des socits marginalises par les difcults nancires et conomiques. Son rle et sa rponse, ainsi que ceux dautres organismes dassistance, sont souvent essentiels en matire dappui au redressement nancier et la satisfaction des besoins socio-conomiques des personnes vulnrables, exclues du monde du travail. Une fois son engagement dcid, il est ncessaire que le BIT intervienne temps et le plus en amont possible ; le d tant de dnir des indicateurs dalerte rapide, aptes suivre les effets de la crise et de mettre en place des plans durgence pouvant tre mis en uvre rapidement. Avant la crise, le personnel du BIT peut dnir et actionner des mesures de prparation prvisionnelle. Les projets en cours du Bureau peuvent comprendre des volets spciquement conus pour attnuer les crises. Pour y rpondre, le BIT procde une valuation des besoins et labore une stratgie compatible avec les efforts des Pouvoirs publics intresss et des autres agences dassistance, pour mener des actions immdiates court terme et moyen terme. Cette valuation comprend notamment les lments suivants : lampleur et les caractristiques des pertes demploi ; les communauts affectes, leur localisation, la structure des familles (par ge, sexe, niveau dducation, comptences, exprience professionnelle et niveau de pauvret) ; les stratgies dajustement (vente de biens mnagers, utilisation rapide des conomies, rduction des dpenses des mnages, accroissement du nombre de membres de la famille sur le march du travail, y compris les femmes et les enfants, engagement de la plupart des membres dans plusieurs emplois ou dans des heures de travail supplmentaires) ;
182
N43 Janvier 2013

lanalyse, le cas chant, des schmas et des donnes sur les migrations de retour (dsagrgation des donnes par sexe, ge, profession, etc.) ainsi que les schmas de rinstallation existants ; le mouvement du secteur formel vers linformel (spciant le type dactivit dans linformel) et des villes vers les campagnes (spciant le type dactivit rurale) ; la mobilisation et lappui de la communaut ; lappui des Pouvoirs publics ; le cadre de vie, lappui des ONG et des bailleurs de fonds lchelle nationale ou locale ; ltude des principales institutions nancires fournissant un appui dans le cadre dune rponse crant un let de scurit (dont laction peut assez souvent donner lieu des programmes de cration demploi pouvant dboucher sur du travail dcent ). Dans la stratgie moyen terme, laccent est plac sur des politiques et des programmes dinvestissement favorables lemploi, lamlioration de la productivit au moyen du dveloppement des comptences et la ralisation de lobjectif du travail dcent. La promotion de la Protection sociale et du dialogue social, ainsi que le respect des normes internationales du travail gagneront en importance, tout comme la mise en place progressive de programmes dassurance-chmage. La stratgie consiste galement tendre renforcer la capacit de rponse des pays aux crises et la gestion des risques sociaux. LE PACTE MONDIAL POUR LEMPLOI Confronte la perspective dune hausse prolonge du chmage, lOrganisation Internationale du Travail a adopt un Pacte mondial pour lemploi le 19 juin 2009. Le Pacte a reu un fort soutien de la part des Chefs dtat et de gouvernement, des Vice-prsidents et des ministres du Travail, et des reprsentants des travailleurs et des employeurs qui venaient de participer aux trois jours du Sommet de lOIT sur la crise mondiale de lemploi. Le Pacte mondial pour lemploi invite les gouvernements des 183 tats membres ainsi que les organisations reprsentant les travailleurs et les employeurs collaborer pour affronter ensemble la crise mondiale de lemploi grce des politiques conformes lAgenda de lOIT pour le travail dcent. Selon le Pacte, la crise conomique mondiale et ses consquences signient que le monde est confront la perspective dune augmentation prolonge du chmage et dune aggravation de la pauvret et des ingalits Dans certains pays, le simple rtablissement des niveaux demploi antrieurs ne sufra pas contribuer efcacement forger des conomies fortes ni concrtiser le travail dcent pour les femmes et les hommes . Le Pacte mondial rappelle que la rponse la crise devrait contribuer une mondialisation quitable, une conomie plus respectueuse de lenvironnement et un dveloppement qui cre davantage demplois et dentreprises durables, respecte les droits des travailleurs, favorise lgalit entre hommes et femmes, protge les personnes vulnrables, aide les pays fournir des services publics de qualit et leur permet de raliser les objectifs du Millnaire pour le dveloppement . Le Pacte conclut enn que la crise actuelle devrait tre considre comme une occasion de dnir de nouvelles mesures visant promouvoir lgalit entre hommes et femmes . Les plans de relance qui sont mis en place pendant les crises conomiques doivent tenir compte de limpact de la crise sur les personnes et intgrer dans toutes les mesures les questions relatives lgalit de traitement, sans discrimination lie lge, le sexe, le handicap ou toute autre diffrenciation lie la personne . Aussi, nous visons, travers cet article, apporter des propositions mettant en avant dautres acteurs, reprsentant le monde du travail, dont le rle est dvelopper et reconnatre au sein dinstances gouvernementales et internationales.
N43 Janvier 2013

183

Regards des acteurs

1.2. Les organisations syndicales et leurs champs daction face une conomie mondialise
Selon lOrganisation Internationale du Travail, le dialogue social inclut toutes formes de ngociation ou de consultation sur des questions dintrt commun lies la politique conomique et sociale. Le processus de dialogue peut tre bipartite sans participation directe du gouvernement, en fonction des enjeux pour lemploi et le secteur dactivit (site de lOIT). ACTION SYNDICALE ET LGITIMIT DANS LE MONDE DU TRAVAIL EN FRANCE En France, le syndicalisme est souvent montr du doigt et assimil une mauvaise qualit du dialogue social, un dogmatisme contestataire. Certains chercheurs lui attribuent des attitudes idologiques (Chauchard, 2004), sexpliquant surtout par une volution historique, lie celle du tissu conomique (Landier et al., 1998). La loi du 20 aot 2008 portant sur la rforme de la dmocratie sociale, a modi les rgles de reprsentativit des syndicats sur la base des rsultats aux lections professionnelles au sein des entreprises, tendues au niveau des branches, avec des seuils impratifs atteindre. Cette volution rglementaire induit cependant, chance de 2013, le risque de disparition de certaines organisations, aujourdhui reprsentatives de franges du monde du travail. Les cinq organisations habilites ngocier, depuis 1966 et jusqu la loi de 2008, avaient une prsomption irrfragable de reprsentativit, indpendamment de tout critre daudience auprs des salaris. Ce systme aurait contribu fortement une dsyndicalisation progressive. Le taux, gal 8 %, est lun des plus faibles des pays de lOCDE ; hormis le secteur public o il reprsente une moyenne de 15 % (Hadas-Lebel, 2006). Les principaux facteurs explicatifs sont la tertiarisation de lconomie, la monte du chmage, la dilution des statuts, lindividualisation des relations manager-salari. Dans ce contexte, les plus jeunes ne trouvent pas gnralement dintrt se syndiquer, sajoutant la crainte dtre mal apprcis par lemployeur et davoir un frein leur carrire, nonobstant la condentialit de ladhsion et linterdiction lgale de discrimination syndicale. Est aussi souligner le fait, quen France, le fruit des ngociations prote tous les salaris de lentreprise, sans lien avec une quelconque adhsion syndicale, loppos de la plupart des pays occidentaux. RESPONSABILIT SOCIALE DES SYNDICATS ET LIEN ENTRE LEMPLOI ET LE MARCH La situation sociale prsente ci-dessus montre aujourdhui quun champ daction en amont, sur une chelle dpassant largement le cadre national, doit tre dvelopp. Dans une conomie mondialise, un dialogue social constructif est difcile tablir au sein des entreprises du secteur marchand. Cette question devient cruciale face laccroissement du nombre de plans sociaux depuis 2009. Il apparat ainsi que la lgislation du travail en France, fruit davances sociales de plus dun demi-sicle, est confronte la pr-minence de rgles commerciales privilgiant la libre concurrence, sans relle parade au dumping social. Les organisations syndicales ont un champ investir en amont face la marchandisation outrance de lconomie. Il ne sagit pas en lespce de faire le procs du capitalisme ou de lconomie de march, tendus mme lensemble des pays mergents, dont la Chine et la Russie, depuis une vingtaine dannes. Les mcanismes de march ont aussi des vertus, favorisant notamment linnovation.
184
N43 Janvier 2013

Toutefois, lintrt est rechercher au sein de lconomie entrepreneuriale et non dans la nance spculative, les instruments de march rvlant leurs limites. Les interventions publiques demeurent ncessaires, an de mettre en uvre des dispositifs de rgulation face la dmesure conomique assise notamment sur les services. Aujourdhui, le modle de croissance que lOccident a privilgi se caractrise par la maximisation de la production et de la consommation, estimant le couple productivisme/consumrisme comme tant la condition de la performance, sans combler lcart sparant les plus pauvres des plus riches (Bienaym, 2009). Il est frappant de constater que prs de 3 milliards de la population mondiale vit en moyenne avec moins de 2 dollars par jour, alors que 1 milliard dtient 76 % des richesses (Houe, 2009). Les acteurs de ce modle, conomistes, gestionnaires et politiques, ont laiss peu de place en amont la ngociation avec les partenaires sociaux reprsentants des salaris. Quand elle vise des accords de branches ou dentreprises, la prise en compte du volet social revt surtout une dimension sociologique, tout en mettant en avant les choix conomiques. Une autre variable est actuellement nglige ou peu prise en compte : limpact de chaque activit de production en termes dexternalits ngatives sur lenvironnement, les ressources disponibles et la sant humaine. Il sagit de variables qualitatives inscrire sur le long terme, loppos de celles quantitatives certes aisment mesurables mais lies au modle de croissance. Le modle propos nest pas limit des contours rgionaux ou nationaux. Il a comme rfrence un monde solidaire, intgrant les conomies du sud convoites pour des ressources naturelles encore disponibles ou des marchs potentiels. Il y a lieu dadopter plutt un raisonnement socio-conomique mettant lhomme au cur des proccupations. Des rgulations sociales peuvent y rpondre travers le socle du travail, vecteur de linsertion sociale, comme axe durable de dveloppement.

2. Des rgulations sociales ncessaires


comme socle de base du march du travail
2.1. Les fondements sociaux favorisent un dveloppement conomique durable, du niveau territorial lchelle internationale
La crise de 2008 a rvl les insufsances de ltat-providence de pays occidentaux, pour assurer une rgulation vitant la fragilisation sociale. Des systmes anciens de Protection sociale en Europe de lOuest, ont permis cependant dassurer un rle damortisseur des effets de la crise, par des minimas sociaux, lindemnisation du chmage et des systmes de retraite issus de rgimes obligatoires par rpartition. Par ailleurs, rejoignant le principe de lencastrement de lconomie dans le social, selon le principe dvelopp par Polanyi et Granovetter (Laville et al., 2010), cela claire sur limbrication de lconomie dans le social, ce qui donne du sens lactivit marchande. ASSURANCE EMPLOI ET REPRSENTATION DANS LE MONDE DU TRAVAIL COMME PRINCIPES PRALABLES Un dispositif dassurance emploi, tel que le prconise Houot (2011), peut pallier aux licenciements et la prcarit. Lide est dintroduire sur le march du travail, un service doprateurs public et priv, ayant pour vocation de maintenir et de dvelopper lemployabilit de ses assurs et de grer leur emploi tout au long de leur vie active. Les assureurs demploi tirent alors leurs ressources des missions effectues par leurs assurs au bnce dutilisateurs naux. Les assurs bncient selon ce schma dun contrat permanent avec leur assureur, condition daccepter et de raliser les missions qui leur sont demandes.
N43 Janvier 2013

185

Regards des acteurs

Lobjectif est que pour les assurs-salaris, il ny ait plus de chmage mais parfois des temps dinactivit ou inter-missions que lassureur devrait minimiser. Les Pays-Bas ont adopt un tel systme de exiscurit, quali de modle de la 3e voie. Le taux de chmage y est gal 3,5 % (Eurostat, site eu, 2009). Le pendant dun tel dispositif est celui dun systme de Protection sociale, au sein duquel sinsre toute forme dassurance-chmage. Cela doit couvrir le risque de perte de capacit de gain par le travail, au titre de la maladie, dont les accidents du travail et les maladies professionnelles, la famille et la retraite. Pour cela, entre les deux modes de nancement et de prise en charge, lassurance ou la solidarit, la seconde tend de plus en plus pallier linsufsance du mode assurantiel, assis sur les cotisations et lemploi. En raison du chmage grandissant, le modle de Protection sociale, reposant dans la plupart des pays sur la solidarit entre les actifs, glisse vers une solidarit institutionnalise entre actifs et inactifs. Or, la baisse continue de la proportion des actifs et la hausse de celle des inactifs ncessite la rednition des sources de nancement. Par ailleurs, de nouvelles formes de solidarit mritent dtre valorises ou dveloppes, dans un projet social commun, tel le service civique ou des contrats de solidarit temps. Les organisations syndicales ont un rle jouer dans la rgulation du monde du travail auprs dinstances internationales comme lOIT. Il y a aussi une ncessit dexpression de la socit civile, favorisant une bonne gouvernance avec les parties prenantes, comme le prconise Candella Castillo (2006) dans le cadre de lUnion europenne. La reprsentation du monde du travail ny est pas institutionnalise, ce qui laisse au second plan les parties prenantes concernes. TRANSPOSITION DACTIONS SYNDICALES AU SEIN DENTREPRISES IMPLANTES DANS LES PAYS DU SUD En qute de nouveaux marchs ou de ressources moindre cot, de grandes entreprises dveloppent leur implantation ltranger depuis la priode de dcolonisation et massivement depuis une trentaine dannes. La lgislation du travail varie selon la nature contractuelle de la relation entre le salari et lentreprise. Les expatris, trs peu nombreux dans leffectif total, bncient dans ce cas de la lgislation de leur pays dorigine. Les salaris locaux, constituant la majorit du personnel, sont quant eux sous lgislation locale. Ces implantations permettent certes de crer des emplois dans les pays du sud, mais galement demployer des ressources humaines un cot plus comptitif. Une tude a t mene par R. Bourque (2005) pour lOIT sur les Accords Cadres Internationaux (ACI) conclus jusqualors. Ce sont de nouveaux instruments de laction syndicale internationale, mais dont les perspectives de dveloppement sont encore difciles, en raison de leur caractre non normatifs. Ils ont toutefois le mrite de faire rfrence aux conventions de lOIT, aux droits fondamentaux du travail et sont suprieurs aux Codes de bonne conduite caractre unilatral, car ils sont ngocis. La notion de travail dcent, dvelopp par lOIT en 2008, trouve alors tout son sens. La faiblesse de ce systme de production se traduit par labsence davantage comparatif durable pour les conomies du sud. Lattractivit de ces marchs est due aux faibles contraintes sociales et fiscales, ainsi qu la prsence de richesses encore facilement exploitables. Selon lconomiste
186
N43 Janvier 2013

sngalais Sanon MBaye (Robert, 2008), lAfrique est ce titre le continent qui offre aux investisseurs les meilleurs rendements. Les infrastructures sociales ne bncient pas dune aide sufsante. Chaque anne, lAfrique paie en service de la dette quatre fois plus que laddition de ses budgets de sant et dducation (Robert, op. cit.). Aujourdhui, les syndicats dnoncent un tel systme et ses drives telles la Confdration Europenne Syndicale et la Confdration Syndicale Internationale (CSI) pour le peu de souci de la politique des grandes entreprises quant aux mfaits de leurs activits ; prenant comme exemple la production dun tee-shirt ncessitant 7 000 litres deau. Une coopration avec les homologues syndicaux sur les marchs locaux peut cibler la sensibilisation des salaris, dans le cadre de formations dvelopper en milieux professionnels, visant limpact sur lenvironnement. Lun des moyens pour mettre en uvre ces pratiques passe par des Codes de bonne conduite quadoptent depuis une trentaine dannes certaines entreprises multinationales. Selon des tudes de lOCDE et de lOIT, ces codes constituent linstrument privilgi pour promouvoir la responsabilit sociale, respectant ainsi les directives des organisations internationales (Bourque, 2008). La CSI affirme que des Accords Cadres Internationaux, ngocis entre les multi-nationales et les fdrations syndicales internationales donnent de meilleures garanties pour linstauration dune vritable Responsabilit Sociale dEntreprise (RSE). Il y a lieu de souligner que la porte de tout accord cadre avec les syndicats est tendu aux prrogatives des comits dentreprise de groupe, incluant un droit de regard en matire de RSE des entreprises liales ou sous-traitantes. Des grands groupes appartenant la fdration de la mtallurgie adoptent cette politique (site de lORSE). Cependant, plusieurs syndicats dnoncent aujourdhui un vide juridique quant limpact rel des accords de RSE (Dorssemont, 2008), malgr lexistence de labels ou de notation sociale.

2.2. Interactions et cooprations entre parties prenantes


COOPRATIONS SYNDICALES VISANT LE DROIT DU TRAVAIL ET CONDITIONS DE TRAVAIL PERMETTANT DE LUTTER CONTRE LA PRCARIT SOCIALE Laide institutionnelle au dveloppement est essentiellement nancire. Ainsi, par exemple lAgence Franaise du Dveloppement accorde des aides ou soutien projets dans plusieurs secteurs dactivit de pays dAfrique, devant permettre une cration massive demplois. La rentabilit des investissements est requise comme condition pour la prennit des projets, particulirement dans lagriculture, les nergies nouvelles, la sant ou lducation. Cependant, le tissu conomique en Afrique subsaharienne est fortement marqu par lconomie informelle o le travail ne confre pas le statut de salari, au sens dune relation contractuelle. De ce fait, les conditions de travail chappent souvent aux rgles lgales institues. Le systme de micro-nance qui sy est dvelopp galement auprs des couches sociales dfavorises permet de pallier labsence de revenus rguliers et de rduire la vulnrabilit aux chocs extrieurs, pour les biens de premire ncessit ou pour la sant. Lconomie informelle permet de rpondre aux besoins non satisfaits, surtout dans le secteur rural concentrant lessentiel de la population, comme au Mali o il reprsente 80 %. Il sinscrit dans les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD), dfini en lan 2000 par le PNUD (Littleeld et al., 2003) et confort aujourdhui par lappui institutionnel. Plusieurs thories se rejoignent sur ce point, tel que la synthtis un groupe de chercheurs de lUniversit de Loughborough (Green et al., 2006). Les conditions demploi dans les pays moins dvelopps retent un foss avec les situations que nous connaissons en France ou en Europe. Un parallle peut tre tabli avec le dbat sur la flexiscurit, dans le cadre de la directive
N43 Janvier 2013

187

Regards des acteurs

europenne sur le temps de travail. Cela a donn lieu la limitation du temps hebdomadaire 48 heures ; le lobby de syndicats europens ayant jou un rle signicatif auprs des parlementaires (site CFE-CGC). Ainsi, il serait inconcevable que laction syndicale vise exclusivement prserver ou faire voluer des acquis dans le sens du progrs social dans les pays du nord, sans sinvestir auprs dinstitutions similaires au sein de pays moins dvelopps. Tout produit ou ressource provenant de ces pays, ayant un cot moindre que celui sur le march interne, malgr les frais de transport, rvle une chane de production o la valorisation du travail se situe bien moindre chelle. Cette approche fait rfrence la gouvernance des risques du travail (Verdier, 2008) et dans le cas prsent pour des contours extra territoriaux, allant au-del de ceux traits dans la plupart des recherches. Laction syndicale est situer aujourdhui de manire concomitante dans un contexte global. Cela vise dune part des conditions de travail quitables sur le march interne de pays du nord et dautre part des conditions de travail dcent (selon le concept de lOIT) sur des marchs externes pourvoyeurs de biens pour nos marchs. Cette notion de lOIT est large porte, selon le contexte auquel elle sapplique. Ses contours touchent tout autant la protection contre les risques professionnels ou les alas de la vie, que linterdiction du travail des enfants ou du travail forc. Il sagit l dune transposition de droits fondamentaux de travail, en responsabilit sociale dorganisation, ceux-l mme qui sont rappels dans des runions internationales, dont les confrences annuelles de lOIT Genve. Le rapport mondial sur le travail met aussi en avant laccroissement des travailleurs pauvres vivant avec moins de 2 dollars par jour, phnomne ampli par la crise (op. cit.). UNE FORME RNOVE DACTION SYNDICALE POUR UN IMPACT DURABLE AU SEIN DES PAYS DU SUD ET UN ESSAIMAGE AU SEIN DE LA SOCIT CIVILE EN FRANCE La mise en uvre des axes prsents ci-dessus constitue un atout pour lafrmation de la stratgie syndicale sur un march du travail mondialis et manquant de rgulation sociale. Apport dexpertise et de comptences Lexploitation de ressources dans des pays du sud, par de grandes entreprises, a souvent son revers quant aux conditions de travail et aux effets sur la sant de ceux qui y sont employs. Des exemples sont mis en avant sur le site Novethic, suite des tudes ralises par des associations, comme Sherpa regroupant des juristes franais, en collaboration avec Mdecins du Monde. Dans le domaine de lexploitation duranium au Gabon et au Niger, des tudes ont montr des taux dexposition des employs 40 fois suprieurs aux normes xes par lOMS . Des dysfonctionnements ont t constats, quant linformation, la formation et la protection des personnes exposes. La reconnaissance comme maladie professionnelle des personnes nest pas encore acquise. Par contre, labsence de rfrence aux parties prenantes syndicales ne passe pas inaperu. Le constat actuel est que leffet mdiatique est primordial. Il est ncessaire que les syndicats en tiennent compte, mme sils agissent aussi sur le terrain. Dvelopper une lgitimit auprs des autres parties prenantes, dont la socit civile, renforce les moyens daction long terme. Devenir un acteur incontournable dans de telles situations se construit par le dveloppement de comptences et dexpertises, tout en faisant appel des scientiques chaque fois que ncessaire. En amont,
188
N43 Janvier 2013

un rapprochement est oprer auprs des parties prenantes locales, tout particulirement les syndicats au sein des pays concerns, quant lapproche des risques du travail et linstitutionnalisation de dispositifs prennes par la ngociation et la contractualisation. Est vise la construction dun dialogue social territorial, tel que le dnissent certains auteurs, visant des gouvernances collaboratives, associant emploi, formation et projets caractre entrepreneurial (Verdier, 2008). Dans ce contexte supranational, laction syndicale peut sinscrire dans la dure travers des processus intgrant tous les acteurs locaux publics et privs, en privilgiant la territorialit, seule parade contre le nomadisme des grandes entreprises. De nouvelles formes de coopration peuvent stablir auprs de syndicats locaux, par lapport ponctuel et cibl de comptences, clairant sur les atouts du dveloppement des qualications professionnelles. En misant sur la formation continue de travailleurs africains dans diffrents secteurs, la mise en uvre dactions syndicales coordonnes peut constituer une alternative linsufsance de qualications, la faiblesse de systmes ducatifs et le recours prmatur au travail des enfants. Une ONG suisse, la Dclaration de Berne dnonce les conditions inacceptables, le travail de dizaines de milliers denfants dans des usines de cacao en Afrique de lOuest. Cette industrie constitue galement un secteur o les responsabilits se diluent parmi diffrents oprateurs et intermdiaires. Dautres ONG au Togo, en collaboration avec la Commission Europenne, mnent des actions conjointes avec des syndicats pour enfants travailleurs, visant la rinsertion dans le systme scolaire (site Novethic). De telles voies sont ouvrir travers les entreprises locales, par les syndicats locaux qui sont les mieux mme de mettre en avant les atouts de la seconde chance par la formation. Actions caractre social auprs des salaris et dlisation des plus jeunes Au mythe du progrs et ses consquences sajoute le fait quaujourdhui les jeunes gnrations dans les pays dvelopps font moins de projets pour le travail, celui-ci ne constituant pas pour eux une valeur en soi. Selon une tude de lObservatoire de la Vie au Travail, mene avec le concours du CNRS (site miroir-social), les jeunes et les seniors en entreprise expriment une attente de performance sociale et de cration de valeur, dans leur perception du travail et de la gouvernance sociale construire. Cela favoriserait lattrait des organisations ou institutions agissant sur ces champs. Un domaine de convergence des proccupations de responsabilit sociale des entreprises et des attentes en matire de valeurs est celui du mcnat, souvent orient vers les pays du sud, entranant une imbrication des sphres professionnelles et prives, en intgrant au giron de lentreprise des engagements bnvoles qui lui sont traditionnellement extrieurs . Une tude mene par Bory en 2004 a montr que la conclusion daccords avec les organisations syndicales, dnissant les modalits dexercice du mcnat, est bnque pour le dveloppement de comptences professionnelles, la cration dune communaut dintrt fdratrice entre les diffrentes catgories professionnelles au sein de lentreprise (Bory, 2008). Concernant les entreprises multinationales prsentes dans les pays du sud, les salaris travaillant en France sont plus sensibles limpact de lactivit du groupe dans des pays moins dvelopps. De ce fait, la mise en uvre dactions de mcnat a une porte diffrente et peut tre une forme dexcution du contrat de travail, par des missions rgulires ou ponctuelles. Certains salaris, notamment seniors, sy inscrivent. Par ailleurs, les jeunes recrues y sont rceptives, favorisant en aval la fiert dappartenance. Au sein de tels groupes, les syndicats gagneraient valoriser les actions menes sur sites dans les rgions dimplantation, par des partenariats visant les conditions de travail sur les marchs locaux. Lobjectif est de faire tendre les pratiques de lentreprise trangre vers la prise en compte des besoins en Protection sociale et en formation professionnelle, pour des effets durables. Un autre champ peut tre vis, celui de la diversit entre hommes et femmes et linsertion de personnes handicapes. Il nest pas utopique de le faire, dans le sens o une exemplarit de lentreprise doit tre cible, aux yeux des salaris et de la socit civile en France et dans les pays dimplantation.
N43 Janvier 2013

189

Regards des acteurs

Une action syndicale exerce dans ce sens permet de forger et de crdibiliser une image de solidarit, travers une communication cible sur les effets long terme de politiques mises en uvre. Un rle de partie prenante dans un partenariat avec les directions de groupe, visant ces cooprations sociales, est consolider et promouvoir.

Conclusion
travers cette prsentation, dans un contexte international qui laisse apparatre des dysfonctionnements majeurs du systme de rgulation conomique et sociale, nous avons expos les enjeux dun traitement supranational des problmes de lemploi. Malgr des diffrences dans la nature des difcults entre pays du nord et ceux du sud, une approche mettant en avant le travail, lemploi et lHomme au centre des proccupations, dans une vison de responsabilit socitale, est ncessaire. Le rle dacteurs, tel lOIT sur le plan stratgique et les organisations syndicales internationales et nationales sur le plan oprationnel par laction sur le terrain, constitue le levier principal. Lemploi et le travail constituent plus que jamais les dterminants essentiels pour le progrs social et non plus des variables dajustement dune conomie mondialise. Lquilibre Nord-Sud sinscrit dans ce schma de dveloppement, en agissant de manire coordonne, lchelle internationale, sur les leviers indiqus. Lconomie mondialise est un fait. Mieux vaut y adapter les rponses juridiques et sociales pour le march du travail, que de laisser samplier le poids du chmage, des ingalits et de la pauvret.

Bibliographie

Ouvrages BIT, tudes sur la croissance et lquit. Pour une reprise durable : des exemples de pays qui innovent, 2010. Candela Castillo J., Vers une notion intgre de bonne gouvernance publique europenne , pp. 189-211, in Dcider avec les parties prenantes, sous la direction de M. Bonnafous Boucher et Y. Pesqueux, ditions La Dcouverte, 2006. Chauchard J.-L., Russir le dialogue social , ditions dOrganisation, 2004. Dpartement du Redressement et de la Reconstruction Bureau International du Travail Genve, 2001, Modules gnriques du BIT de rponse aux crises. Green C. J., Kirkpatrick C. H. and Murinde V., Finance for small enterprise growth in poverty reduction in developing countries , University of Loughborough, Manchester and Birmingham, 2006.

Houe P., Repres pour un dveloppement humain et solidaire , ditions de lAtelier, 2009. Houot B., Assureur demploi pour vaincre la prcarit , dition Bernard Houot, 2011. Iyanatul I. et Sher V. (dir.), From the Great Recession to labour market recovery: Issues, evidence and policy options (De la grande rcession la reprise du march du travail : questions, constatations, et options politiques) , Hardcover, 1996. Jansen M. et von Uexkull E. Trade and employment in the global crisis (La crise mondiale : commerce et emploi) , Dpartement de la communication et de linformation publique, Bureau international du Travail, 2010. Landier H. et Labb D., Les organisation syndicales en France , ditions Liaisons, 1998.

190

N43 Janvier 2013

Laville J.-L. et Glmain P., Lconomie sociale et solidaire aux prises avec la gestion , Descle de Brouwer, 2010. Robert A.-C., LAfrique au secours de lOccident , Alliance des diteurs Indpendants, 2008.

Bourque R., Les Accords Cadres Internationaux et la ngociation collective internationale lre de la mondialisation , Institut International dtudes Sociales, DP/16/2005. Dorsemont F., Responsabilit sociale des entreprises et droit du travail (europen), amis ou ennemis , Revue de lRES, 2008, rf. indique supra, pp. 55-85. Hadas-Lebel R., Pour un dialogue social efcace et lgitime : reprsentativit et nancement des organisations professionnelles et syndicales, rapport au Premier Ministre , mai 2006, www.gouv.fr. Institut international dtudes sociales, OIT, Rapport sur le travail dans le monde 2010 : Dune crise lautre ? Littleeld E., Morduch J. et Hashemi S., La micronance est-elle une stratgie efcace pour atteindre les objectifs du millnaire pour le dveloppement ? , Consultative Group to assist the poor, janvier 2003. Verdier E., Vers une gouvernance territoriale des risques du travail , Travail et Emploi, janvier-mars 2008, pp. 103-115.

Revues et rapports Bienaym A., La thorie conomique mise au d , Socital, 2e trimestre 2009, pp. 33-47. Bory A., Syndicaliste et/ou bnvole : mcnat et engagement dans le monde de lentreprise , La Revue de lIRES, numro spcial 2008, pp. 141-167. Bourque R., Contribution des Codes de conduite et des Accords Cadres Internationaux la responsabilit sociale des entreprises , Revue de lIRES, numro spcial 2008, Les syndicats face la responsabilit sociale des entreprises, pp. 23-54.

N43 Janvier 2013

191

La Protection sociale en Afrique : bilan et perspectives


Patrick Marx
Directeur de projet du risque ARS Lorraine

Alain Clicq
Directeur RSI Haute-Normandie

Raynal Le May
Directeur CAF de lEssonne

Wilfred Smadja
Ancien Directeur adjoint de la CPAM de Paris

Selon le dernier Rapport mondial sur la Scurit sociale (OIT 2010), 72 % de la population na pas accs un systme de Protection sociale couvrant lensemble des branches au sens de la convention de 1952. Dans de nombreux pays et notamment ceux du continent Africain, la couverture est limite quelques risques et ne concerne pour lessentiel que les employs du secteur formel et notamment ceux du secteur public et des grandes entreprises. La crise conomique de 2008 a renforc le sentiment que lextension de la Scurit sociale tait ncessaire, comme amortisseur de crise, et conomiquement soutenable mme dans les pays bas revenus. Une ide qui fait son chemin au sein des institutions internationales et un champ de travail qui ne pouvait laisser indiffrent lEN3S et les lves de la 19e promotion du CESGOS. Clos il y a quelques semaines, le 19e cycle de perfectionnement en gestion des organismes sociaux (CESGOS) dune dure de 6 mois, a permis aux lves venus de diffrents pays africains et de locan indien (Algrie, Burundi, Comores, Madagascar, Mali, Maroc, Mauritanie, Tchad et Togo), de renforcer leurs capacits apprhender les enjeux des politiques sociales et leurs volutions au plan national et international en alternant modules thoriques et stages en organismes, travaux individuels et collectifs. Les quatre notes prsentes en n de session, ont dmontr tout lintrt dune rexion partage sur des sujets qui, au demeurant diffrents, prsentent un trait commun : comment dpasser les contraintes lies la mise en place dun socle minimum de Protection sociale pour protger les populations que ce soit dans le domaine de laccs aux soins, de la lutte contre la pauvret, de la diversication des nancements et de lextension de la couverture sociale ? Les stagiaires du CESGOS ont pu ainsi dmontrer, quel que soit lhistorique de chaque pays concern, que la crise actuelle renforce la ncessit dune extension de la Scurit sociale dans le droit l des Objectifs du Millnaire promus par lONU. Alors que dans de nombreux pays en dveloppement les systmes de Scurit sociale taient auparavant perus comme inabordables, voire un luxe rserv aux pays riches, leurs travaux dmontrent quils doivent dornavant tre considrs comme dutiles investissements pour soutenir une croissance conomique durable, jouant, en priode de turbulence, un rle vital de stabilisateurs conomiques et sociaux.
192
N43 Janvier 2013

Quatre questions taient poses lappui de leur rexion : LES SYSTMES DE PROTECTION SOCIALE REMPLISSENT-ILS EFFICACEMENT LEUR RLE DAMORTISSEUR DE CRISE ET SONT-ILS UN VECTEUR DE LUTTE CONTRE LA PAUVRET ? Contributeurs : Maroba BABAKA (Togo), Nedjoua SEBBAGH (Algrie), Joselina TSABOTO (Madagascar), Radoine KASSOU (Maroc) Rfrent : Raynal LE MAY : directeur CAF dvry DOIT-ON TENDRE LA COUVERTURE SOCIALE TOUTE LA POPULATION Y COMPRIS CELLES ET CEUX QUE LON QUALIFIE PUDIQUEMENT COMME RELEVANT DU SECTEUR INFORMEL ? Contributeurs : Rokia SARR KONATE (Mali), Leila AOUALI (Algrie), Sps IRIVUZIMANA (Burundi), Richard Kodjo AHADJI (Togo), Fidilalao Didier RASOANAIVO (Madagascar) Rfrent : Wilfred SMADJA : directeur adjoint CPAM Paris (en retraite) LARGIR LA PROTECTION SOCIALE TOUTE LA POPULATION SUPPOSE UNE DIVERSIFICATION DES SOURCES DE FINANCEMENT QUI NE PEUVENT TRE RDUITES AUX SEULS PRLVEMENTS SUR LE TRAVAIL. COMMENT OPRER CE CHANGEMENT DE PARADIGME ? Contributeurs : Abdoulaye SYLLA (Mali), Abrekss MAHAMAT (Tchad), Marco ANDRIAMANILA (Madagascar), Yawotse KPEGBA (Togo), Athoumani ABDOU (Comores) Rfrent : Alain CLICQ : directeur RSI Haute-Normandie COMMENT ASSURER UNE COUVERTURE SANT EN SURMONTANT LES NOMBREUSES DIFFICULTS DE PAYS EXPOSS PARFOIS UNE CRISE POLITIQUE ET CONOMIQUE MAJEURE ? Contributeurs : Rokiatou SIBIDE (Mali), Hameth Ben Hamane TRAORE (Mali), Hamada OULD HACEN FALL (Mauritanie), Djihed LABRI (Algrie), Mohamed BACAR (Comores) Rfrent : Patrick MARX : directeur GDR ARS Lorraine

1. Quels ds doivent relever les rgimes


de Scurit sociale en place pour remplir leur rle damortisseur de crise et de lutte contre la pauvret ?
Dans de nombreux pays, les systmes de Protection sociale ont contribu rduire de manire signicative la pauvret mme si la couverture sociale ne prote pas toujours toute la population. Pour certains pays, il sagira de rduire lextrme pauvret et la faim, pour dautres il sagira de dvelopper les dispositifs existants.

1.1. Des paysages sociaux, conomiques et dmographiques contrasts


LAlgrie, Madagascar, le Maroc et le Togo afchent des situations socio conomiques et dmographiques trs diffrencies. Le PIB par habitant est de 3 357 en Algrie alors quil atteint tout juste 300 Madagascar des rythmes diffrents, les politiques de Protection sociale se sont dveloppes an dtendre la couverture sociale. Elle couvre 80 %
N43 Janvier 2013

193

Regards des acteurs

de la population en Algrie, 34 % au Maroc, 12 % Madagascar et 6 % au Togo. Les risques couverts sont en volution mais seule lAlgrie parvient assurer la couverture des neuf risques numrs par la convention 102 du BIT. Au Maroc, lAssurance maladie obligatoire a t largie depuis 2012 aux catgories sociales dmunies. La gnralisation du RAMED, en phase dexprimentation depuis 2008, a permis dtendre la couverture mdicale 70 % de la population. En 2011, le Togo a adopt une nouvelle loi largissant lAssurance maladie obligatoire des fonctionnaires lensemble de la population. Un autre texte modie le Code de la Scurit sociale et tend la couverture sociale aux indpendants et aux travailleurs du secteur informel. Les personnes bnciant dune couverture sont gnralement les travailleurs salaris relevant des secteurs public et priv. En Algrie, cette couverture stend aux travailleurs non salaris exerant une activit professionnelle pour leur propre compte et des catgories particulires (tudiants, apprentis, handicaps, personnes ges, orphelins, dmunis... etc.). An dlargir cette couverture aux autres catgories sociales, les tats ont multipli leurs efforts travers la mise en place de diffrentes actions inscrites sous formes de programmes et dActions sociales. Pour autant, les taux de couverture sociale au Togo et Madagascar restent faibles. La situation de ces deux pays illustre quel point les troubles sociopolitiques et linstabilit conomique constituent des freins au dveloppement de la couverture sociale des populations dont une grande partie vit dans une extrme pauvret.

1.2. Renforcer la lutte contre la pauvret en sinspirant dexpriences trangres


Les expriences russies du Brsil, du Maroc et de lAlgrie dmontrent quavec une faible part de PIB consacr ces programmes, plusieurs millions de familles peuvent sortir de la pauvret. Les dispositifs mis en place visent les catgories les plus dfavorises sous forme dextension de la couverture maladie, de dveloppement de laide sociale ou de prestations conditionnelles. Le RAMED constitue lun des deux volets de la couverture mdicale de base au Maroc. Il est fond sur le principe de lassistance sociale et de la solidarit nationale. Il est nanc par la scalit. Ltat marocain y contribue hauteur de 70 % et les collectivits locales 30 %. Ce rgime a apport une rponse aux ingalits en matire daccs aux soins. Il prend, notamment, en charge les personnes conomiquement dmunies sans couverture sociale, les pensionnaires des tablissements pnitentiaires, de bienfaisance, orphelinats, hospices, les personnes sans domicile xe... etc. La population ligible est value 5 millions de personnes. Le RAMED propose les mmes prestations garanties par lAMO savoir les hospitalisations, accouchements, urgences, consultations, analyses de biologie, imagerie, ALD etc. Au Brsil, le rgime BOLSA FAMILIA a t largement mdiatis. Ce programme social est destin lutter contre la pauvret. Il a t mis en place sous la prsidence Da Silva et fait partie du programme plus gnral Faim Zero. Cest un programme conditionnel , o le versement daides est li certaines obligations lducation scolaire par exemple mais qui se rapproche nanmoins du concept de revenu de base. Le programme vise les familles aux revenus infrieurs 120 rals (environ 50 ). Si les enfants de la famille sont scolariss et suivent les programmes de vaccination obligatoires, la famille touche une aide mensuelle allant jusqu 200 rals (environ 84 ). En 2010, le programme couvrait 11 millions de familles brsiliennes, soit environ un quart de la population. La logique de ces programmes conditionnels est de sortir de lassistance voire de l assistanat , en sassurant que les enfants soient mieux duqus que leurs parents et puissent ainsi eux-mmes sortir de la pauvret.
194
N43 Janvier 2013

En Algrie, lallocation forfaitaire de solidarit est une prestation daide sociale qui consiste en un versement mensuel de 3 000 DA (30 ) aux personnes pauvres pour les aider subvenir leurs besoins essentiels. Elle est attribue aux personnes ges sans ressources, aux handicaps, aux femmes veuves ou divorces ayant de jeunes enfants charge Bas sur lauto-ciblage, les postulants sinscrivent eux mme auprs des municipalits, les reprsentants du monde associatif sont chargs de valider lligibilit des bnciaires. Les catgories couvertes par ce dispositif bncient galement des prestations sociales notamment le remboursement des mdicaments. En 2009, 626 000 personnes ont bncis de ce dispositif qui reprsente une dpense de 320 millions deuros. Des expriences nombreuses et innovantes tmoignent du dveloppement de la Protection sociale. Son extension est porteuse de consquence sociale et conomique positive pour les populations qui en bncient. La Protection sociale joue en effet un rle majeur dans la prvention et lattnuation de la pauvret mais elle doit pour cela tre tendue et diversier ses sources de nancement, une gageure dans des pays rongs par la pauvret et les troubles politiques.

2. Comment largir la Protection sociale toute la population


en diversiant ses sources de nancement ?
Llargissement de la Protection sociale toute la population est la consquence logique de larticle 22 de la dclaration universelle des droits de lhomme. Mais comment nancer un systme largi dans un continent o 50% de la population vit en dessous du seuil de pauvret ?

2.1. Une Protection sociale encore embryonnaire dans une Afrique en pleine construction
La Protection sociale a t timidement introduite dans le continent africain dans les annes 1950 et partiellement tendue une minorit de la population : militaires, fonctionnaires La progression a de plus t trs htrogne. Si au Tchad et aux Comores, le taux de couverture est de moins de 4 % de la population, il avoisine les 10 % au Mali, au Togo et Madagascar et plus encore dans les pays du Maghreb. Le retard constat dans beaucoup de pays tient plusieurs facteurs dont beaucoup sont imputables un manque de volont politique de leurs dirigeants. Les conits successifs, la crise mondiale qui a fragilis lconomie de certains bailleurs ont eu des effets dltres amplis par des rsistances culturelles. Si en Europe ou dans dautres rgions du monde, la Protection sociale a pu se dvelopper avec lappui dune population acquise la notion mme de solidarit, elle sest parfois heurte en Afrique la population elle-mme, attache aux solidarits ancestrales bases sur lentraide familiale.

2.2. Explorer des pistes innovantes de diversication des sources de nancement


Le d de lextension de la Protection sociale en Afrique repose essentiellement sur sa capacit diversier les sources de nancement car son seul nancement par les cotisations sociales a clairement montr ses limites. Quels sont alors les autres sources de nancement envisageables ? LES IMPTS ET TAXES AFFECTES La scalisation partielle de la Protection sociale peut se concrtiser par laugmentation des impts et taxes existants ou par linstauration de nouveaux prlvements sur certains produits forte consommation : le tabac, les boissons alcooliN43 Janvier 2013

195

Regards des acteurs

ses, la tlphonie mobile. Ce systme trouve nanmoins ses limites car il reste impact par le taux de croissance, particulirement anmi depuis plusieurs annes. LE SYSTME DE LA MICRO-ASSURANCE La micro-assurance est un systme qui utilise (entre autres) le mcanisme de lassurance et dont les bnciaires sont au moins en partie des personnes exclues des systmes formels de Protection sociale, en particulier les travailleurs de lconomie informelle et leurs familles, particulirement nombreux en Afrique. Il se distingue des systmes crs pour assurer la Protection sociale lgale des travailleurs de lconomie formelle. Ladhsion nest pas obligatoire (mais elle peut tre automatique) et les adhrents contribuent, au moins partiellement, au nancement des prestations. Dans un continent marqu par une forte pauvret, un secteur informel en explosion, un taux alarmant danalphabtisme dans une population essentiellement rurale, le systme de la micro-assurance, parce quil obit des spcicits (autogestion par la communaut, dnition collective des risques, proximit des structures, exibilit du nancement) peut tre un dclencheur de lextension de la Protection sociale en Afrique. La russite de cette diversication, techniquement envisageable, est soumise deux conditions majeures : des conditions juridiques et politiques de nature permettre ladoption dun corpus juridique adapt chaque pays et un environnement socio-conomique favorable de nature favoriser la cration de richesses et, in ne, induire la perception dimpts et de taxes. Ne devrait-on pas galement songer lducation de la population ou du moins sa sensibilisation afin de favoriser son adhsion la Protection sociale et son nancement ?

3. Doit-on alors tendre la Protection sociale


au secteur informel ?
Le terme secteur informel , parfois source dincomprhensions, aurait t utilis pour la premire fois par Keith Hart lors dune tude sur lemploi urbain au Ghana, prsente initialement en 1971 et ofcialise en 1972 dans une publication de lOrganisation Internationale du Travail (OIT) sur lemploi au Kenya. En anglais, le mot informal signie la fois irrgulier et sans rgle prcise . En Europe, le secteur informel fait rfrence toute forme de travail se droulant dans des conditions illgales tandis quen Afrique, il recouvre un contenu vari. Il regroupe les activits conomiques de subsistance et celles o une main-duvre est souvent utilise sans contrat de travail. Ces activits gnrent des revenus chappant, dans certains pays, la scalit. Dans les pays Africains subsahariens, le secteur informel absorbe plus de 60 % de la main-duvre et contribue plus de 60 % leur PIB. En Algrie le secteur informel, appel conomie parallle , reprsente 30 % de la population active et 40 % du PIB. Lincapacit partielle des systmes conomiques africains rpondre aux besoins fondamentaux des populations, en termes demploi, de sant, de logement et dducation, pousse les populations user de tous les moyens pour assurer leur survie. Du fait de la crise conomique, une partie de la population rurale a migr dans les villes pour trouver de lemploi. Mais lexode rural na fait quaggraver le chmage urbain. Toutes ces populations sadonnent gnralement des activits prcaires, temporaires, occasionnelles et sont de fait exclues de toute couverture sociale. Elles sorganisent comme elles peuvent pour faire face aux risques sociaux auxquels elles sont exposes, en adhrant aux mutuelles de sant
196
N43 Janvier 2013

disponibles dans leur environnement et aux structures de micro-nance. Fortes de ce constat, la plupart des socits reconnaissent le besoin dassurer leurs membres une protection contre ces risques sociaux. Quelles sont donc les stratgies des tats africains ainsi que les outils mettre en uvre pour sengager au mieux dans ce processus dextension de la couverture sociale ? Dans quelle mesure cette dernire pourrait-elle rpondre aux attentes des travailleurs du secteur informel ?

3.1. Dans ces conditions, faut-il mettre en place une couverture spcique pour les acteurs relevant du secteur informel ?
Le secteur informel souffre de labsence didentication prcise. Il couvre des activits qui sont exerces en marge de la lgislation du travail. Il en dcoule un problme dordre juridique li au statut des entreprises ainsi qu la relation de travail au sein de ces units informelles. Les acteurs eux-mmes ne sont pas toujours connus. De plus, les units de production du secteur formel sappuient sur le secteur informel pour lcoulement de leur production. Il devient de plus en plus difcile de faire la frontire entre le secteur formel et le secteur informel. En effet, certaines entreprises du secteur formel nappliquent la lgislation que lorsque cela les arrange. De ce fait, elles se comportent comme des acteurs du secteur informel qui paradoxalement nobissent pas ladite lgislation. Pour autant les divers enjeux lis lampleur et la persistance de lemploi informel interpellent ltat dans son rle de rgulation conomique et sociale. La prcarit qui caractrise la vie de la majorit des acteurs du secteur informel ncessite une attention particulire. En raison de la part relativement importante de la contribution du secteur informel la vie conomique, il devient imprieux daccorder une Protection sociale ces acteurs pour garantir leur sant et leur scurit. En effet, certaines activits du secteur informel telles que la vente libre des produits pharmaceutiques ou des mdicaments et la distribution de boissons frelates ou de produits prohibs constituent un rel danger pour la population. La mise en place dune couverture sociale intgrant les risques maladie, maternit et vieillesse au sein dune structure spcique semble tre la rponse la plus pertinente. Elle devra saccompagner dune reconnaissance juridique aux acteurs qui animent le secteur informel. Ce statut, dni par les dispositions lgislatives et rglementaires, permettra de les identier.

3.2. Comment accompagner la mise en place de ce nouveau rgime ?


Lorganisme qui gre le rgime du secteur formel devra prendre linitiative de susciter la discussion sur lextension de la couverture sociale au secteur informel avec les syndicats, les Pouvoirs publics, les associations etc. dans le cadre dun dbat citoyen collectif. Il devra galement faire une campagne de communication lintention des partenaires sociaux du secteur informel pour prsenter la ncessit de lextension de la couverture sociale leurs membres et les impliquer dans le processus de mise en uvre de ce dispositif. Les aspects nanciers ne doivent pas tre ngligs. Il reviendra chaque tat de mobiliser des moyens matriels, humains et budgtaires an que les organismes nationaux chargs de la gestion de ce nouveau rgime puissent mener bien leur mission. Plusieurs pistes sont envisageables : la mise en place de prlvements parascaux sur la consommation de certains produits, pour nancer les charges du risque famille. Les fonds collects seront mis la disposition des organismes gestionnaires du rgime du secteur informel et de celui du secteur formel ; la cration dun fonds national de solidarit charg de collecter et de grer les prlvements parascaux pour les mettre la disposition des organismes gestionnaires des deux rgimes.
N43 Janvier 2013

197

Regards des acteurs

4. Comment mettre en place une couverture


minimale en sant au prot des populations et favoriser laccs aux soins ?
Si la sant na pas de prix, elle a un cot. Cet adage se dcline aujourdhui dans beaucoup de langues diffrentes. Permettre chacun daccder des services de sant de qualit ncessite de trouver les moyens pour nancer une offre de soins la hauteur des besoins des populations. Lextension dune couverture de Scurit sociale efcace, permettant un accs aux prestations et aux soins de sant primaires, constitue toujours pour les pays africains une priorit et un d majeur en terme de politique sociale.

4.1. Des points de convergence entre les pays


Mme si les pays adoptent des stratgies nationales cohrentes en matire de sant en mettant laccent sur laccs aux soins de sant essentiels comme la maternit, la maladie, une majeure partie des populations reste nanmoins sans couverture lexception de lAlgrie : en Mauritanie la couverture sant concerne les fonctionnaires et agents de ltat, les militaires, les parlementaires, les employs des tablissements publics, les pensionns et les ayants droit. Une couverture qui reprsente moins de 10 % de la population ; les populations couvertes en matire de sant au Mali sont les fonctionnaires (civils et militaires), les travailleurs rgis par le Code de la prvoyance sociale, les personnes ges, les enfants, les femmes enceintes et les indigents ; les Comores, depuis leur indpendance, ont adopt une politique de sant axe essentiellement sur laccessibilit gographique aux tablissements de soins ; le systme de sant en Algrie prconise que tous les citoyens ont droit la protection de leur sant et que ltat assure la prvention et la lutte contre les maladies et galement les dpenses de soins aux personnes dmunies. Malgr tous ces efforts, il reste une couche de la population non couverte par la Scurit sociale compte tenu de leur pauvret. De multiples obstacles nanciers et gographiques sont lorigine dingalits dans laccs aux soins de sant. Ces obstacles sont aggravs par linsufsance des infrastructures et des plateaux techniques notoirement sous quips aux Comores et, pour certaines spcialits, en Mauritanie et au Mali. Dautres facteurs dingalits subsistent : le montant lev des paiements directs pour les soins de sant et les mdicaments. Certaines familles doivent parfois engager des dpenses de sant et dinterventions mdicales reprsentant plus de 40 % du revenu net du mnage ; la fragmentation des acteurs du systme de sant national entre prestataires privs et public ; des niveaux de prestations limits, ne rpondant pas aux besoins effectifs ; une rpartition ingale des tablissements de soins entre les zones rurales et les zones urbaines voire les zones dsertiques.
198
N43 Janvier 2013

4.2. Des expriences probantes qui mritent dtre exportes


Face ces constats, ces pays se sont organiss et ont initi des expriences modestes mais efcaces : le mois de la solidarit et de lutte contre lexclusion mois doctobre au Mali, institutionnalis depuis 1994, suscite chaque anne un engouement au sein de la population. Ce mois est marqu par diverses activits notamment la prise en charge mdicale des populations vulnrables (les affections de longue dure, les dpistages du cancer, du VIH/SIDA, les oprations chirurgicales de la cataracte et de la prostate), une vaste campagne de prvention autour de certaines maladies comme la ccit et le paludisme (distribution des moustiquaires imprgnes) et la distribution des mdicaments ; la caravane du dsert en Mauritanie : il sagit dune initiative non institutionnelle faite par le corps mdical bnvole dans le but de favoriser laccs aux soins pour les populations des zones rurales enclaves o qualit et manque de structures sanitaires font dfaut. Des quipes mdicales mobiles traitent sur place des affections courantes et pratiquent des interventions relativement simples comme la cataracte tout en assurant la distribution de mdicaments de base ; aux Comores, lassociation des amis de Comores parcoure les diffrentes les. Des mdecins bnvoles vont la rencontre de la population pour administrer gratuitement des soins ; lAlgrie a institu une campagne de dpistage gratuit du cancer du sein ralis par les centres dimagerie mdicale de lAssurance maladie au prot des femmes ges de plus de 50 ans. Des quipes de chirurgiens se dplacent galement dans les zones dsertiques pour renforcer la dmographie de certaines spcialits. Aujourdhui plus personne ne doute de lintrt de mettre en place un socle de Protection sociale. Lanalyse miparcours des objectifs du Millnaire pour le Dveloppement montre de nombreuses distorsions aggraves par les crises conomiques et politiques. Il est pourtant illusoire de penser que le continent africain pourra faire lconomie dun tel effort mme sil reste convaincre certains pays que la Protection sociale, outre sa capacit amortir la crise, est un formidable vecteur de stabilit sociale.

N43 Janvier 2013

199

2009, une anne exceptionnelle pour la dette sociale


Anne Grard, Pierre Lecomte, Vincent Maurel, Sandrine Roque et Aurlie Preux
Anciens lves de lEN3S 49e promotion

Travaux de recherche action (dcembre 2010) raliss sous la direction de Jean-Franois Chadelat
Inspecteur gnral des affaires sociales, Directeur du Fonds CMU

la n 2009, lACOSS afche un dcit exceptionnel imputable en partie la dgradation du contexte conomique qui na cess de se dgrader depuis les premiers soubresauts de la crise nancire de 2007. Au lieu de recourir la solution classique de son transfert la CADES, instrument de remboursement de la dette sociale, le gouvernement choisit de maintenir la dette au niveau de lACOSS pour ne pas rompre sa promesse de non augmentation des prlvements obligatoires. Cette solution dattente, largement indite, na pas fait consensus et a suscit les critiques de nombreux acteurs (parlementaires, Cour des comptes) qui ont soulign le risque de report sur les gnrations futures, le retour de la cavalerie budgtaire ou plus gnralement un manquement lengagement courageux de bonne gestion port par la loi organique de 2005 qui prvoit que toute reprise par la CADES saccompagne du transfert des ressources ncessaires, pour ne pas prolonger la dure de vie de celle-ci. Le prsent article, qui reprend des extraits de travaux conduits en 2010, propose de revenir sur ces vnements et plus brivement sur leur rsolution avec le PLFSS 2011.

1. Une crise conomique qui a remis


sur le devant de la scne politique et conomique le rle de la dette sociale
Le niveau atteint par les dcits sociaux 2009 sinscrit dans un contexte de crise nancire puis conomique dont lorigine a t la faillite de la banque Lehman Brothers en septembre 2008. Ce contexte de crise de liquidits et dincertitude a t dterminant pour lACOSS et la CADES, la fois dans les arbitrages rendus par les Pouvoirs publics, mais aussi dans leur gestion quotidienne et la recherche de nancements. Pour clairer ces aspects, il parat ncessaire de remettre en perspective ces vnements et notamment la situation des tats, des banques et des investisseurs.
200
N43 Janvier 2013

1.1. Une crise nancire qui sest transforme en crise conomique


DE LA CRISE FINANCIRE LA CRISE BANCAIRE Le systme nancier mondial a travers en 2007 et en 2008 une crise dune ampleur sans prcdent. Les banques ont t linterface entre lconomie relle et les marchs nanciers ; cest pourquoi elles ont facilit la diffusion de la crise du fait de leur position stratgique. Les annes 2000 se caractrisent par une priode de diminution des taux dintrt et un assouplissement des conditions de cot de renancement des banques commerciales auprs des banques centrales. Dans ce contexte, les investisseurs ont cherch accrotre leurs rendements en investissant dans des produits rmunrateurs, mais risqus. Du fait dun environnement conomique plutt favorable, dune ination faible, dune croissance soutenue, et dune apparente relative solidit nancire des entreprises, les investisseurs ont sous-estim les risques lis une dfaillance de leurs cranciers, une diminution des liquidits disponibles, et une baisse de la valeur des actifs. Aux tats-Unis, les prts subprime ont t octroys par des courtiers qui ntaient pas des banques, et ntaient donc pas soumis une supervision de la mme qualit que celle laquelle ces dernires sont soumises. Certains vhicules nanciers spciques dits conduits ou SIV (Structured Investment Vehicles) jouaient un rle similaire celui des banques, en empruntant trs court terme et en nanant des produits structurs long terme trs rmunrateurs, ralisant ainsi, en priode faste, des bnces importants. Cependant, ils ntaient pas soumis aux mmes exigences rglementaires que les banques et se sont retrouvs dans limpossibilit de se renancer et donc de poursuivre leur activit quand la liquidit sest assche. Lapparition des produits complexes sur les marchs a attnu la visibilit des investisseurs. Les agences de notation (Moodys, Standard & Poors ou Fitch Ratings) attribuent une note chaque produit nancier an de guider le choix des investisseurs. La note est le rsultat dune combinaison complexe de facteurs dont le but est destimer la capacit de lentreprise faire face lensemble de ses dettes et nancer son activit dexploitation. Lensemble de ces lments conduit calculer un risque de solvabilit. Le non-remboursement des crdits subprime dont certains entraient dans la composition de ces produits, a provoqu une dgradation de leur note. Les investisseurs prtent une attention particulire aux notes quattribuent les agences de notation car, compte tenu de la complexit du fonctionnement des marchs, ils sont attirs par des placements les mieux nots et cdent ceux qui ont subi une dgradation de leur note. Ce phnomne entrane un mouvement de spculation trs soudain et imprvisible. linverse, ds lors que les investisseurs perdent conance dans un placement, une mance collective sinstalle obligeant lentreprise emprunter sur les marchs un taux plus lev du fait dune augmentation de la prime de risque applique. La baisse des valeurs de notations attribues aux produits structurs a provoqu, pour les vhicules qui les portaient, une baisse de leur valeur. Ceci a entran une diminution de la valeur capitalistique des entreprises qui portaient les SIV en afchant une diminution de leur bilan, engendrant des difcults de nancement. De ce fait, ces entreprises ont t contraintes de se tourner vers les banques pour trouver de nouvelles sources de nancement, de liquidits et de trsoreries. Les banques ont alors repris leur bilan ( rintermdiation ) les encours concerns, logs dans ces vhicules, mettant ainsi en pril leur propre bilan. Enregistrs comptablement leur valeur de march, les actifs concerns ont vu leur valeur seffondrer, provoquant le retrait des investisseurs et lenclenchement dun cercle vicieux entre asschement de la liquidit et baisse de la valorisation. Ces tensions ont exerc une forte pression sur les fonds propres des banques qui ont rduit leur activit de prts, transmettant la crise nancire lconomie relle.
N43 Janvier 2013

201

Regards des acteurs

LA TRANSMISSION LCONOMIE RELLE Mme si la crise est ne sur les marchs nanciers, elle sest rapidement diffuse au secteur bancaire puis lconomie dite relle : les changes marchands, la consommation, lemploi. Cette contagion sest opre par une diminution du nancement de lconomie et par une rduction de la consommation et de linvestissement. La zone Euro se distingue par le fait que les entreprises se nancent pour 75 % auprs des Institutions Financires et Montaires (IFM). En France, ce sont la Banque de France, les tablissements de crdit au sens de la loi bancaire, lexception des socits de caution mutuelle, la Caisse des dpts et consignations, les OPCVM montaires et la Caisse dpargne. Durant lt 2008, ces sources de nancement se sont taries : les marchs se sont brutalement bloqus, les investisseurs refusant dacqurir des titres compte tenu dun niveau de risque jug trop important, les banques refusant de se prter les unes aux autres sur le march interbancaire par crainte du risque de contrepartie et en durcissant leur conditions doctroi de prts vis--vis des mnages et des entreprises. Les mnages et les entreprises ont galement vu leur situation nancire se dgrader. La consquence de cette perte de richesse est que du fait dun amoindrissement de la valeur de leur patrimoine, la propension des mnages pargner augmente.

1.2. Les choix conomiques faits par la France pour limiter les effets de la crise conomique
Pour sortir de la crise rapidement, les pays membres du G20 ont choisi de mettre en uvre des politiques conomiques coordonnes. Celles-ci reposent en outre sur une adaptation des rgles de rgulation des marchs nanciers et sur la mise en uvre de politiques de relance. Au niveau europen, la dnition de cette politique a fait lobjet dune coordination spcique en axant les efforts vers un retour rapide la croissance et en prservant les emplois. AUGMENTATION DES DFICITS DES TATS La crise conomique et nancire a impact directement le volume dactivit de lconomie franaise. Elle a diminu le revenu des mnages, les bnces des socits et le niveau de consommation des mnages qui constituent les principales assiettes de nancement des dpenses publiques. En consquence, la crise a engendr en cascade une diminution des recettes scales perues par ltat. En outre, les tats membres du G20 ont dcid ensemble de mettre en uvre des politiques de relance cibles an dobtenir un impact court terme sur lconomie mais galement en garantissant un soutien durable la croissance de long terme. La baisse des recettes scales des tats combine laugmentation des dpenses publiques a engendr une augmentation des dcits des tats. Ce mode de relance, inspir des modles conomiques Keynsiens, repose sur lide que le dcit public peut servir doutil de relance lconomie. Toutefois, laugmentation des dcits des tats reste encadre au niveau europen bien que les tats dpassent dsormais les engagements Maastrichtiens du pacte de stabilit.
202
N43 Janvier 2013

BAISSE DES TAUX DINTRTS ET FACILIT DACCS LA LIQUIDIT Le soutien de la demande passe galement par un maintien un niveau historiquement bas des taux dintrt. Ceux-ci, xs par la BCE inuencent directement le taux de renancement des banques, cest--dire le taux auquel les banques et les institutions nancires empruntent auprs des banques centrales. En Europe, la Banque Centrale Europenne (BCE) a choisi de maintenir un taux directeur 1 % ce qui constitue un niveau extrmement bas. Elle a mis en uvre cette stratgie an dviter un asschement des marchs montaires dance due lincertitude qui pesait la n 2008 et dbut 2009. Face au risque de dation qui pouvait toucher lconomie, la baisse des taux directeurs facilite la cration de monnaie. Ces taux dintrt bas ont largement prot lACOSS et la CADES en limitant leur charge dintrts.

1.3. Le rle damortisseur social de la Scurit sociale a fait goner la dette sociale
UNE BAISSE NOTABLE DES RESSOURCES PRVUES En dpit dun largissement de lassiette des ressources de la Scurit sociale depuis 30 ans (imposition des revenus du capital et des revenus de remplacement), celle-ci repose principalement sur les revenus du travail. La masse salariale reste ainsi lassiette de nancement majoritaire puisque 60 % des revenus en sont issus. Ils taient de 90 % dans les annes 80. Toute variation du montant de la masse salariale a donc un impact direct sur les ressources de la Scurit sociale. De faon gnrale, on estime que la baisse dun point de pourcentage de la masse salariale quivaut deux milliards deuros de recettes perdues(1). Or, la crise nancire sest rapidement propage au monde conomique et a frapp durement lemploi. En 2009, le montant global de la masse salariale tait de 473 milliards deuros, soit une baisse par rapport lanne prcdente de 1,3 %. Cette variation est le rsultat dune diminution de lemploi salari de 2,3 % et dune lgre augmentation du Salaire Moyen Par Tte (SMPT) de 1 %, bien infrieure sa tendance longue (3 % par an en moyenne). En dpit de la diminution de la masse salariale, les cotisations affectes au rgime gnral ont atteint 169 milliards deuros en 2009 soit une lgre progression de 0,4 % par rapport 2008. Ce phnomne sexplique pour partie par une moindre volution des exonrations de cotisations(2) (heures supplmentaires rentrant dans le cadre de la loi TEPA). Dans le mme temps, la crise nancire impactait galement les revenus du capital. La CSG affecte au rgime gnral a ainsi diminu de 2,4 % entre les exercices budgtaires 2008 et 2009. Seules les nouvelles taxes (hausse de la contribution sur les mises la retraite, forfait social) et les raffectations de taxes au rgime gnral ont empch une baisse plus marque des recettes. Cependant, par rapport aux prvisions globales xes 314,3 milliards deuros(3) pour le rgime gnral sur lanne 2009, les recettes relles ont nalement atteint 292,4 milliards deuros(4), soit un manque gagner de 21,9 milliards deuros. DES DPENSES DIFFICILEMENT PRVISIBLES AVEC PRCISION Les dpenses de Scurit sociale sont des dpenses courantes qui couvrent le remboursement des prestations de sant, le paiement des pensions de retraite ou le versement dallocations destination des familles. Mme si le niveau de ressources est insufsant pour couvrir lensemble des dpenses, alors que celles-ci sont de plus en plus encadres par des dispositifs de maitrise de dpenses tels que lONDAM, elles relvent de rgles juridiques qui obligent la Scurit sociale effectuer le paiement ds que le droit est ouvert.
(1) Intervention dric Woerth, ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, Commission des comptes de la Scurit sociale, 29 septembre 2008. (2) Rapport dinformation de la Mission dvaluation et de Contrle de la Scurit Sociale (MECSS), n 615 (2009-2010), A. Vasselle, 6 juillet 2010. (3) Recettes prvisionnelles du rgime gnral, toutes branches confondues, LFSS 2009. (4) Recettes du rgime gnral, toutes branches confondues, PLFSS 2011. N43 Janvier 2013

203

Regards des acteurs

Malgr leur caractre rcurent, ces dpenses sont en effet difcilement prvisibles. Il est impossible pour le lgislateur dajuster en permanence le niveau des recettes et des dpenses. Cest pourquoi, larticle 34 de la Constitution prcise que les lois de nancement de la Scurit sociale ont pour objectif de dterminer les conditions gnrales de lquilibre nancier de celle-ci et non le vote dun budget o squilibrerait le montant des emplois avec celui des ressources. Par rapport aux prvisions xes 324,9 milliards deuros(5), les dpenses du rgime gnral se sont leves 312,7 milliards deuros(6), soit une moindre dpense de 12,2 milliards deuros, volution principalement imputable la branche Maladie. Cet effet a limit la dgradation des comptes sociaux. Au nal, si lon compare les prvisions et les ralisations, la dgradation du solde du rgime gnral imputable la crise conomique peut ainsi tre estime 9,7 milliards deuros, cest--dire sensiblement du mme ordre que le dcit dit structurel. Comptes du rgime gnral pour lexercice 2009, toutes branches consolides (en milliards deuros) Prvisions 314,3 324,9 10,6 Ralis 292,4 312,7 20,3 cart 21,9 12,2 9,7

Recettes Dpenses Solde

Source : LFSS 2009 (Prvisions) et PLFSS 2011 (Ralis)

LUTILISATION DU DFICIT COMME MOYEN DE RELANCE EN SITUATION DE CRISE loccasion de la crise, la matrise budgtaire a t mise entre parenthses pour privilgier une sortie de crise rapide par une politique de relance et de soutien. La France a ainsi dni un plan de relance de lconomie ayant pour but dattnuer les effets de la crise et de faciliter le retour de la croissance qui sest traduit par un soutien linvestissement public et la consommation, laide aux entreprises comme le secteur automobile et la stimulation du march de lemploi. Lensemble de ces mesures a fait lobjet dune gestion spcique puisque les dpenses associes ont t cantonnes au sein dun budget plac sous lautorit du ministre charg de la mise en uvre du plan de relance. Laugmentation du dcit de la Scurit sociale sest inscrite galement dans cette politique de soutien de la croissance destination des mnages via la distribution de revenus de remplacement et de revenus complmentaires indispensables. Sil existe depuis quelques annes un dcit structurel des comptes du rgime gnral quil convient de rsorber, la crise a fait apparatre un dcit conjoncturel. Dans son discours du 22 juin 2009 devant le Parlement runi en Congrs, le Prsident de la Rpublique dclarait ainsi : [.. ] Il y a un deuxime dcit, le dcit qui est imputable la crise, la diminution des recettes, laugmentation des dpenses sociales. Cest un amortisseur social. Il a bien fonctionn. Il a permis la France de limiter les effets de la crise. Aprs la crise il faudra rsorber le dcit imputable la crise en y consacrant lintgralit des recettes de la croissance (7). Ainsi, dans le contexte de crise, les Pouvoirs publics ont prioritairement mis laccent sur la relance. La Scurit sociale a bien jou son rle de redistribution en amortissant les effets de la crise. Cela a
(5) Dpenses prvisionnelles du rgime gnral, toutes branches confondues, LFSS 2009. (6) Dpenses du rgime gnral, toutes branches confondues, PLFSS 2011. (7) Nicolas Sarkosy, Prsident de la Rpublique, Dclaration devant le Parlement runi en Congrs, Versailles, 22 juin 2009.

204

N43 Janvier 2013

permis la France de traverser la crise en tant moins touche que dautres pays europens. Cependant, du fait de la diminution des recettes, les comptes publics et sociaux ont connu une forte dgradation. Le dcit de lexercice 2009 a t multipli par 2 : prvu 10,6 milliards, il a nalement atteint 20,3 milliards deuros.

2. Un arbitrage politique qui na pas respect


le principe de comptence de la CADES et lACOSS
2.1. Un choix politique de ne pas transfrer la dette sociale la CADES
Pour porter la dette sociale, le gouvernement a fait le choix travers le PLFSS 2010 de rehausser le plafond de ressources non permanentes de lACOSS 65 milliards deuros, en tablant sur un besoin de nancement estim 61,6 milliards deuro n 2010. Cette dcision traduit en ralit la volont de ne pas effectuer une reprise de dettes par la CADES du dcit cumul n 2009. De multiples facteurs permettent dexpliquer cette dcision. En vertu de la loi organique relative aux LFSS de 2005, il aurait fallu accompagner cette reprise du transfert de ressources permettant lextinction de la dette sans accrotre la dure de vie de la CADES. Or, le gouvernement ne souhaitait pas augmenter les prlvements obligatoires. En premier lieu, pour ne pas peser sur la consommation et linvestissement au risque de compromettre la relance. En second lieu, en raison des promesses et engagements lectoraux du Prsident Nicolas Sarkozy (rduction de 4 points de la part des prlvements obligatoire en montant de PIB sur une priode de 10 ans, mise en place du bouclier scal). Par ailleurs, les taux dintrt historiquement bas constats la n 2009 permettaient, dans un contexte nancier incertain, de prendre une dcision dattente en maintenant la dette au niveau de lACOSS des conditions nancires relativement avantageuses par rapport aux exercices antrieurs. Paradoxalement, alors que le niveau dendettement de lACOSS na jamais t aussi important que lors de lexercice 2010, la charge de la dette se rvle moins onreuse que lors de lexercice prcdent. Toutefois, pour le gouvernement, les dpenses sociales constituent, par analogie avec le monde de lentreprise, des charges de fonctionnement et non dinvestissement, quil convient dquilibrer avec des recettes prennes et non par des ressources non permanentes. Les mesures pour y parvenir ont donc t simplement repousses. Cette conception pourrait tre questionne. Les prestations sociales (maladie, famille, vieillesse) peuvent en effet tre vues comme un investissement se traduisant lavenir par une population en meilleure sant, plus nombreuse, plus productive, et, au nal, davantage de cration de richesses pour lensemble du pays. Il nen reste pas moins que le relvement du plafond de ressources non permanentes 65 milliards deuros pour lanne 2010 reprsente le plus haut niveau historique et le quasi doublement du plus haut enregistr jusqu`ici : 36 milliards deuros pour lexercice 2008.

2.2. Les solutions de nancement retenues pour 2010


Ce nest pas parce que le lgislateur donne lautorisation demprunter pour 65 milliards deuros que lACOSS est en mesure de lever les nancements dont elle a besoin au quotidien. En effet, le plafond davances est un instrument juridique mais nest pas un instrument oprationnel pour se nancer (8). Pour porter le choix politique ralis, lACOSS a donc d btir un plan de nancement exceptionnel dun montant encore jamais atteint.
(8) Source : E. Laurent, sous-directeur en charge du nancement, ACOSS, entretien du 16 avril 2010. N43 Janvier 2013

205

Regards des acteurs

partir des tudes faites au second semestre 2009 par lACOSS et le ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi, lestimation du tunnel de trsorerie ncessaire en n danne 2010 faisait apparatre un point bas 55 milliards et un point haut 70 milliards, pour un besoin de nancement estim 61,6 milliards pour lACOSS. Par mesure de prcaution, le plan de nancement t calibr prs de 75 milliards deuros pour 2010. Ce chiffre, comme le plafond davances vot loccasion du PLFSS, ne constitue pas un objectif atteindre mais un cadre thorique maximum. LE MONTAGE FINANCIER RALIS Le plan de nancement 2010 a t bti comme suit : emprunt et avances de la Caisse des Dpts et Consignations : 31 Mds ; billets de trsorerie : 25 Mds (dont 5 Mds par le biais de la mutualisation des trsoreries sociales et 5 Mds doprations bilatrales avec lAgence France Trsor, prenant chaque fois la forme dachat de billets de trsorerie mis par lACOSS) ; Euro Commercial Paper : environ 20 Mds. Les banques, auprs desquelles lACOSS aurait eu la possibilit de contracter des emprunts, nont pas t retenues dans ce schma. En effet, de srieux doutes pesaient sur la capacit des banques fournir des ressources sufsantes dans un contexte dasschement des liquidits et sur le cot associ cette opration (taux dintrt et commissions). Le recours la CDC, partenaire historique, a t limit Partenaire historique, la Caisse des dpts et consignations (CDC) a dcid de limiter 31 milliards deuros le montant des nancements mis disposition de lACOSS pour 2010. La limite xe par la CDC trouve plusieurs explications : dune part, les conditions de fonctionnement et modalits nancires qui rgissent les rapports entre lACOSS et la CDC sont ngocies et formalises travers une convention pluriannuelle (2006-2010 pour la convention actuellement en vigueur). Or, le montant croissant des plafonds davance vots dans les LFSS et le comportement des marchs nanciers (par exemple, un taux EONIA suprieur au taux EURIBOR) peuvent loigner les deux parties des conditions ngocies (cf. explications avances en partie 1). Dautre part, la CDC doit se nancer sur les marchs et peut par consquent se trouver confronte elle-mme des difcults de nancement. Enn, les conditions avantageuses dont bncie lACOSS en font un client relativement peu rmunrateur alors quelle est le plus important client en montant dans le portefeuille de la CDC. Lutilisation croissante de nancements dsintermdis : les billets de trsorerie et Euro Commercial Paper Le recours des nancements faisant directement appel au march montaire, est avant tout une consquence de la limite xe par la CDC. Il prsente trois avantages pour lACOSS : il permet, en fonction de la situation des marchs, de rduire les cots de nancement des besoins de trsorerie. Les premires missions de billets de trsorerie dbut 2007 se sont conclues un prix EONIA + 1 point de base. Lorsquon compare ce mode nancement par rapport aux avances prdtermines plus de trente jours dans les conditions ngocies avec la CDC, lACOSS conomise pour chaque milliard deuros emprunt 50 000 de frais nanciers ; il rpond la logique de diversication des sources de nancement en compltant les avances consenties par la CDC et permet lACOSS dobtenir une plus grande indpendance vis--vis du de ce partenaire nancier historique ;
206
N43 Janvier 2013

il facilite la mutualisation de la gestion de la trsorerie entre les diffrentes institutions. Ainsi en 2008, la CNSA a plac ses excdents de trsorerie en billets de trsorerie ACOSS pour un montant de 500 millions deuros. Pour lexercice 2010, le plan de nancement construit prvoit un encours maximum de 25 Mds en billets de trsorerie, ce qui constitue une forte augmentation par rapport aux annes prcdentes : lautorisation dmission de lACOSS tait de 5 Mds en 2006 et 11,5 Mds en 2007. Le march des billets de trsorerie, rglement et transparent, prsente nanmoins linconvnient dtre national et par consquent dune profondeur rduite (environ 40 Mds). LACOSS a donc t contrainte de retenir une solution indite : lmission dEuro Commercial Paper (ECP) sur la place nancire londonienne. Ce march, grce aux missions libelles dans dautres devises que leuro, en dollar notamment, est bien plus large que celui des billets de trsorerie puisquil atteint 600 milliards deuros. Cependant, ne disposant pas dexpertise dans ce domaine, ni des outils et structures adapts, lACOSS a prvu de se faire assister par lAgence France Trsor pour ce programme. LA STRATGIE POURSUIVIE : SCURISATION ET DIVERSIFICATION travers le schma de nancement retenu, la priorit a t donne la scurisation des nancements aux dpens des objectifs doptimisation nancire, dans un contexte dincertitude trs importante sur les marchs. Cette scurisation a pris la forme : du prt 1 an de la CDC (20 milliards deuros), dont le cot est plus important que des financements dsintermdis ; de la mutualisation de la trsorerie sociale (700 M dans les tablissements de lensemble de la Protection sociale) et de la C3S place en billet de trsorerie ACOSS (4 Mds) ; de lachat ventuel de billets de trsorerie ACOSS par lAFT. Cette dernire hypothse obligerait ltat mettre de la dette en contrepartie de laquelle il nancerait la Scurit sociale (logique de back-up ou dernier recours). Dans le cas o elle serait mise en uvre, cette solution dmontrerait une certaine porosit entre la dette sociale et la dette de ltat puisque cela reporterait le besoin de nancement sur ce dernier. Lensemble de ces solutions permettait dassurer au total 40 45 Mds de nancements internes cest--dire obtenus via des partenaires de ltat ou de la Protection sociale. Mais le recours obligatoire des nancements externes, cest--dire aux marchs, a pouss lACOSS favoriser galement la diversication des sources de nancement. Cela permet de minimiser le risque de dfaillance peru par les investisseurs qui a naturellement tendance crotre avec les volumes emprunts, et par voie de consquence les frais nanciers puisque le risque renchrit les taux pratiqus, ainsi que de rpartir ses propres risques (par exemple en cas de retrait des investisseurs) sur diffrents marchs. Malgr cette stratgie de scurisation et de diversication, le schma de nancement 2010 se distingue surtout des prcdents exercices par labsence de rserves mobilisables auprs de la CDC au-del des 31 Mds annoncs. LACOSS reconnaissait que le second semestre 2010 allait tre crucial et quen cas de dpassement des prvisions, ltat franais demeurait le dernier recours(9).

2.3. Un choix politique du gouvernement qui na pas fait consensus


UNE DCISION QUI A FAIT DBAT La dcision de non transfert la CADES des dcits cumuls n 2009 a t entrine loccasion du vote du PLFSS 2010 par lAssemble nationale le 3 novembre et le Snat le 26 novembre 2009.
(9) Entretien avec E. Laurent, sous-directeur en charge du nancement, ACOSS, 16 avril 2010. N43 Janvier 2013

207

Regards des acteurs

Toutefois, les consquences techniques et nancires de ce choix avaient fait lobjet dtudes ralises par la DSS, lInspection Gnrale des Finances et lACOSS au cours de lt 2010, avant llaboration du PLFSS 2010, signe quelles furent envisages assez tt par lexcutif. Aprs de nombreuses discussions interministrielles intervenues au cours de lt 2009, la dcision a nalement t prise au plus haut sommet de ltat dbut septembre(10) en vertu des arbitrages voqus prcdemment. au sein du Parlement loccasion du dbat parlementaire, la commission des affaires sociales du Snat, prside par Alain Vasselle, a fait valoir une position diffrente. En effet, la majorit des membres ne partageait pas lide du gouvernement de ne pas transfrer au moins une partie de la dette la CADES, considrant que cela signiait reporter demain le transfert, cest--dire demander un effort supplmentaire aux gnrations futures ou revenait pratiquer de la cavalerie budgtaire . Aprs dbat, un consensus sest ainsi dgag assez rapidement pour un transfert partiel la n 2009, y compris avec les sensibilits politiques dopposition, la rserve prs que la gauche souhaitait obtenir en parallle un brchement du bouclier scal. Concernant les modalits de nancement, il y a eu en revanche plusieurs propositions diffrentes, propres chaque camp politique. Chose rare, un amendement commun la commission des affaires sociales et la commission des nances a t prsent. Il prvoyait le transfert immdiat de 20 milliards deuros, nanc par une hausse de 0,15 % de CRDS. An de satisfaire lopposition, un autre amendement(11) a t propos pour que la seule hausse de CRDS conscutive au transfert soit exclue du bouclier scal. Ces amendements ont t discuts longuement en sance avant dtre carts. La commission a nanmoins pu alerter le gouvernement sur les risques en cas de remonte des taux ou de dgradation de la note de ltat franais qui entranerait un renchrissement du cot de nancement. pour les administrateurs de lACOSS Lors de la runion du 9 octobre 2009, le Conseil dadministration de lACOSS, dont le vote a une valeur consultative, a rendu un avis dfavorable sur le PLFSS 2010 par 11 voix contre (dlgations CGT, CGT-FO, CFTC et CFE-CGC et une personnalit qualie) et 5 voix pour (dlgation UPA et deux personnalits qualies), les dlgations CGPME et MEDEF sabstenant, une personnalit qualie prenant acte du projet et la dlgation CFDT ne prenant pas part au vote. Dans le procs verbal de sance, le Conseil dadministration [] rappelle que les missions de lACOSS ne prvoient pas quelle soit charge de la gestion des dcits cumuls. Constatant que le plafond de trsorerie envisag par le PLFSS slve 65 milliards deuros, le Conseil dadministration entend appeler lattention sur les risques se rattachant un tel niveau de besoin de nancement sagissant des activits quotidiennes de gestion de trsorerie en 2010 . pour lacteur en charge de lamortissement de la dette sociale Si la CADES, tablissement public plac sous la tutelle directe du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie et par le ministre de lEmploi et de la Solidarit, na pas comment la dcision politique de ne pas transfrer les dcits cumuls n 2009, elle reconnaissait stre mise en situation
(10) Entretien avec J.-L. Rey, sous-directeur en charge du nancement de la Scurit sociale, Direction de la Scurit sociale, 14 juin 2010. (11) Prsent par le snateur UMP Gilbert Barbier, vice-prsident de la commission des affaires sociales.

208

N43 Janvier 2013

lpoque pour effectuer une reprise si lexcutif lavait dcide(12). Par ailleurs, la CADES, par la voix de son prsident, Patrice Ract Madoux annonait mots couverts tre en capacit de reprendre les dcits cumuls(13). pour la Cour des comptes Dans son rapport dvaluation de la LFSS 2008, la Cour des comptes a alert sur la croissance de la dette sociale qui prsente des risques importants pour la gestion de cette dernire et se prononce sans quivoque en faveur du transfert. Prenant acte de la rticence des autorits politiques prendre une telle dcision, la Cour poursuit en faisant une suggestion : Dans un premier temps, il conviendrait galement que soit clairement explicite, dans une annexe du PLFSS, la distinction entre avances infra-annuelles de trsorerie et les avances correspondant au portage des rsultats dcitaires ainsi que la manire dont pourraient tre amorties dans les exercices ultrieures, les avances dpassant le cadre annuel. (14) pour le Conseil dtat La question du dtournement de la rgle qui veut que la trsorerie soit nance par des emprunts court terme et quon ne confonde pas trsorerie et dette long terme, a galement t souleve par le Conseil dtat lors du vote de la LFSS 2010. Toutefois, celui-ci a entendu largument de conjoncture sur ltat de lconomie en septembre 2009 et ne sest pas oppos au PLFSS 2010 en rendant un avis positif. DES RISQUES IDENTIFIS Le risque de remonte des taux Les nancements de court terme obtenus par lACOSS, quil sagisse des avances de la Caisse des Dpts et Consignations, des billets de trsorerie ou des ECP sont indexs sur le taux EONIA. Depuis 2009, cela a largement prot lACOSS car les taux courts taient trs faibles et les investisseurs friands, dans un contexte de fuite vers la qualit , de titres de dettes portant la signature de ltat ou assimils. LACOSS est rest expose un risque de remonte des taux : en raison des taux courts trs faibles en 2009/2010, il tait possible de craindre une remonte, dautant que lACOSS ne dispose pas doutils de couverture contre ce risque (SWAP de taux). Ce risque tait renforc par un niveau dencours exceptionnels et limpossibilit de recourir des emprunts plus dun an en vertu de sa mission originelle de gestion des carts de trsorerie infra-annuels. linverse, la CADES reconvertit rapidement aprs chaque reprise, ses titres de dettes en maturits plus longues en sassurant qui plus est contre le risque de change lorsque les missions sont libelles dans une monnaie trangre. Ds lors, les outils dont disposait lACOSS taient partiellement inadapts la mission de nancement de la dette sociale qui lui avait t cone sur lexercice 2010. Le risque dabaissement de la note xe par les agences de notation Pour noter une entreprise du secteur public (ESP), les agences de notation apprcient son degr de dpendance vis--vis de ltat, considrant quelle est hautement dpendante lorsquelle est contrle troitement par ltat, quand ses activits visent exercer une mission de Service public et quand un soutien nancier de ltat est probable. Dans ce cas, lagence de notation part de la note de ltat souverain quelle ajustera ventuellement selon divers critres(15). ce titre, lACOSS et la CADES bnciaient en 2010 de la meilleure note possible, comme ltat franais. Mais en cas de dgradation de la note de ltat, elles risquaient dtre impacte par une hausse des taux.
(12)) Entretien avec P. Ract Madoux, Prsident de la CADES, 16 avril 2010. (13) Lettre dinformation CADES, n 26, novembre 2009. (14) Cour des comptes, op. cit, p. 46. (15) Pour lagence FitchRatings : capacit apporter un soutien, statut, intgration, contrle, importance stratgique. N43 Janvier 2013

209

Regards des acteurs

Les marchs nanciers pouvaient galement faire le raisonnement inverse et considrer que les besoins de nancement croissants lis la dette sociale faisait peser un risque sur ltat franais qui justie le renchrissement du taux propos ce dernier. Au regard du poids de la dette de ltat (1162,6 milliards deuros n 2009)(16), les consquences pour ce dernier ntaient alors pas ngligeables.

3. Le PLFSS 2011 : reprise de dette


et arrangements avec la loi organique de 2005
Fin 2010, la question du transfert de la dette du rgime gnral porte par lACOSS sest repose dans les mmes termes qu la n 2009. Cette fois-ci, le gouvernement a dcid, travers le PLFSS 2011, de rendre la CADES son rle en se prononant pour une reprise partielle. Toutefois, la loi organique de 2005 a t contourne en partie. Le transfert de ressources destines teindre la dette a t coupl avec un allongement de la dure de vie de la CADES 2025, alors que son extinction tait initialement estime 2021 avant transfert. Par ailleurs, il a t dcid dutiliser le Fonds de rserve des retraites de manire anticipe. Enn, une partie des ressources de la branche Famille ont t affectes la CADES et remplaces par des recettes plus incertaines (rduction de niches scales). Si la prise en charge de besoins de nancement de la branche Vieillesse est prvue jusquen 2018, celle de la branche Maladie devient incertaine ds 2012. Ainsi, si lon reprend limage dune baignoire, on peut juger que la dcision de reprise par la CADES loccasion du PLFSS 2011 a permis de vider leau mais que les robinets continuent de couler Or si lon souhaite que la confusion des rles entre lACOSS et la CADES ne se reproduise plus, la nalit de chaque acteur doit tre respecte. LACOSS doit jouer son rle de gestion de la trsorerie et pour cela, il est ncessaire que sa trsorerie atteigne un certain quilibre par une mise en quation des dpenses avec les recettes lors du vote les diffrentes LFSS. La CADES doit jouer son rle de remboursement de la dette sociale, ce qui suppose que la loi organique soit respecte : toute reprise de dettes devant saccompagner dune ressource quivalente. Il serait par ailleurs souhaitable que cette ressource prenne la forme dune augmentation du taux de CRDS pour une question de lisibilit.

(16) INSEE, La dette publique stablit 1 489,0 milliards deuros , Informations rapides n 87, Dette trimestrielle de Maastricht des administrations publiques, 4e trimestre 2009, 31 mars 2010.

210

N43 Janvier 2013

Retour sur lentreprise en procdure collective et le recouvrement des crances de la faute inexcusable
Delphine Ronet-Yague
Matre de confrences Aix-Marseille Universit Centre de droit social EA 901

Lors de ltude portant sur Les crances de Scurit sociale et lentreprise en difcult : vers la contribution des organismes percepteurs au soutien de lactivit conomique (1), la notion de crances de Scurit sociale fut tendue largement. Partant du postulat que certaines activits ou certains vnements ou incidents conduisent les entreprises tre dbitrices dorganismes prestataires, lanalyse ne se limitait pas aux contributions et cotisations. De nombreuses hypothses obligent, en effet, les Caisses dAssurance maladie recouvrer diffrentes sommes. Parmi elles, les crances nes de la faute inexcusable de lemployeur(2). Si les cas de faute inexcusable de lemployeur recenss par la CNAMTS natteignent pas 1 500 par an(3), les enjeux nanciers colossaux quimplique ce contentieux, et les problmes juridiques quil pose, ne peuvent laisser indiffrents. Le salari victime dun sinistre professionnel d la faute inexcusable de lemployeur(4) ou ses ayants droit ont droit une indemnisation complmentaire (L. 452-1 et L. 461-1 du CSS). Plus prcisment, ils ont droit une majoration du capital ou de la rente alloue en cas dincapacit permanente (L. 452-2 CSS), ainsi qu la prise en charge de leurs prjudices. Pour ces derniers, il sagit de ceux numrs par larticle L. 452-3 du Code de la Scurit sociale(5), mais plus uniquement. Depuis la dcision n 2010-8 QPC du 18 juin 2010 du Conseil constitutionnel, la liste de larticle L. 452-3 du Code de la Scurit sociale ne saurait faire obstacle ce que la victime puisse demander lemployeur devant les juridictions de la Scurit sociale, rparation de lensemble des dommages non couverts par le livre IV du Code de la Scurit
(1) Thse soutenue le 24 novembre 2011, parue aux ditions PUAM en novembre 2012. Article rdig en dcembre 2012. (2) Nos propos se limitent au rgime gnral, le rgime agricole est abord dans ltude prc. (3) Chiffre indiqu dans le PLFSS pour 2013 sous larticle 66, p. 393. (4) Lemployeur est tenu une obligation de scurit de rsultat. Ainsi tout manquement lobligation contractuelle de scurit de rsultat a le caractre dune faute inexcusable, ds lors que lemployeur avait ou aurait d avoir conscience du danger et na pas pris les mesures ncessaires, Cass. soc., 28 fvrier 2002 ; Cass. soc., 11 avril 2002 ; Cass. soc., 27 juin 2002. (5) cela sajoute la rparation du prjudice moral des ayants droit de la victime de laccident de travail dcde, viss au L. 434-7 et s. Aussi, les ayants droit de la victime dune maladie professionnelle dcde des suites de cette maladie peuvent agir en rparation de leur prjudice moral personnel, mais galement en rparation du prjudice moral personnel de la victime rsultant de la maladie, Cass. civ. 2e, 4 dcembre 2008, n 07-17601. N43 Janvier 2013

211

Regards des acteurs

sociale. Cette rserve interprtative prive lnumration de son caractre limitatif. Par quatre arrts du 4 avril 2012, la deuxime chambre civile de la Cour de cassation(6) opte pour une rparation largie et non intgrale(7) et aligne les modalits de paiement des autres prjudices(8) sur ceux prvus par le livre IV du Code de la Scurit sociale. Les souhaits dassurer une meilleure garantie aux victimes et de ne pas crer une rupture dgalit entre les salaris dentreprises solvables et ceux dentreprises en difcult(9) expliquent et justient cette position. Nanmoins, lavocat gnral soulignait dj les risques nanciers de cet alignement pour les Caisses, qui supportent les alas des recours contre les employeurs et, en particulier celui dcoulant de leur insolvabilit en cas de cessation des paiements de lentreprise(10). En effet, conformment lalina 3 de larticle L. 452-3 du Code de la Scurit sociale, les sommes correspondantes sont verses par la Caisse qui se retourne ensuite contre lemployeur pour en obtenir le remboursement. De la mme manire, larticle L. 452-2 du Code de la Scurit sociale prvoit un mcanisme de rcupration de la majoration paye par la Caisse tal dans le temps. A priori le particularisme des sommes en jeu doit innerver larticulation du droit des entreprises en difcult et du droit de la Scurit sociale. En ralit, il rsulte de lexamen du sort de la rcupration de ces indemnits supplmentaires que, laction rcursoire de la Caisse se complique lorsque lemployeur ayant commis une faute inexcusable est en procdure collective. Llargissement de lassiette des prjudices rparables pose avec plus dacuit encore les difcults rencontres par les Caisses auprs des employeurs dfaillants. Pour 56 % des sinistres, les Caisses chouent rcuprer les sommes quelles ont avances. Les chiffres sont loquents. Dans environ un quart des cas, ce non-recouvrement est li la disparition ou la dfaillance de lentreprise et concerne, prioritairement, la non-rcupration de la majoration de rente(11). Sensibles ces donnes, les rdacteurs du projet de loi de nancement de la Scurit sociale pour 2013 ambitionnent de lever deux obstacles pratiques la rcupration(12), dont lun a pour but de ne plus faire supporter la branche AT-MP le risque nancier dune disparition ou dune insolvabilit de lentreprise (1).
(6) La victime peut prtendre la rparation de chefs de prjudice non couverts, en toute ou partie, en application du livre IV, sachant que le prjudice sexuel est un prjudice distinct de celui dagrment pouvant donner lieu rparation part, communiqu de la C. cass., 4 avril 2012, D. 2012, p. 1098, JCP 2012, d. S, act. 186. Sagissant du prjudice sexuel, position conrme : Cass. civ. 2e, 28 juin 2012, JCP 2012, d. S, 1388, p. 46, note J. Colonna et V. Renaux-Personnic. (7) La Cour de cassation carte loctroi dun complment dindemnisation pour les prjudices dj indemniss par le livre IV. Sur ce point, voir les propos de D. Asquinazi-Bailleux et G. Vachet, Identication des dbiteurs et des prjudices rparables en cas de faute inexcusable de lemployeur , JCP 2012, d. S, 1267, spc. nos 12 et s. (8) Par rfrence la nomenclature Dinthilac. (9) S. Moulinet et Th. Humbert, comm. sous Cass. civ. 2e, 4 avril 2012, JSL n 322, 24 mai 2012, J. 322-2, p. 10. Dans un sens proche, M. Ledoux et R. Bouvet, La situation des victimes samliore sans pour autant atteindre la rparation intgrale , comm. sous Cass. civ. 2e, 4 avril 2012, SSL, 14 mai 2012, n 1538, J. p. 13. (10) S. Hocquet-Berg, Le nouveau rgime dindemnisation des victimes dun accident du travail en cas de faute inexcusable de lemployeur , Dr. soc. 2012, p. 841. (11) PLFSS prc. (12) Larticle 66 du PLFSS pour 2013 propose de remdier linopposabilit de la prise en charge admise par la caisse, en prvoyant que, quelles que soient les conditions dinformation de lemployeur par la caisse au cours de la procdure dadmission du caractre professionnel de laccident ou de la maladie, la reconnaissance de la faute inexcusable de lemployeur par une dcision de justice passe en force de chose juge emporte lobligation pour celui-ci de sacquitter des sommes dont il est redevable ce titre.

212

N43 Janvier 2013

La modication prconise nous donne loccasion de revenir sur les difcults de recouvrement des Caisses primaires dAsurance maladie. Si la mesure propose consiste leur donner les moyens dassurer une meilleure rcupration des sommes avances en application de larticle L. 452-2 du Code de la Scurit sociale, elle semble msestimer les procdures collectives, o la dtermination des crances antrieures des Caisses dAssurance maladie nes de la faute inexcusable de lemployeur devient essentielle (2).

1. La prsentation de lvolution lgislative envisage


an damliorer la rcupration de la majoration de rente
Les problmes de rcupration rencontrs par les Caisses primaires dAssurance maladie et la rparation accrue du prjudice en cas de faute inexcusable(13) ont motiv lintervention du lgislateur. Toutefois, laction de ce dernier ne sest porte que sur la rcupration de la majoration de rente (1.1) et le choix a t fait de recouvrer celle-ci sous forme dun capital plutt que dune surcotisation (1.2).

1.1. Les motivations de la rforme


Les ncessits de la rforme sont principalement budgtaires. Le Projet de loi de nancement de la Scurit sociale pour 2013 fait tat de 26 millions deuros supports par an par les CPAM en raison de la majoration de la rente ou du capital alloue en cas dincapacit permanente. Or, dans la plupart des cas, ces sommes ne pourront tre rcupres auprs de lemployeur fautif en raison de son insolvabilit ou de sa disparition. Plus prcisment, la pierre dachoppement est la dure de recouvrement de la majoration de rente ou du capital. Lexpos des motifs du projet de loi de nancement de la Scurit sociale pour 2013 est le suivant : la disparition ou linsolvabilit de lemployeur pose des problmes spciques dans la mesure o la majoration de rente ou de capital est recouvre par une cotisation complmentaire sur des priodes qui peuvent aller jusqu 20 ans(14). Si ces difcults obligent ragir, dautres raisons lgitiment lintervention du lgislateur et, notamment, celle de rduire, autant que faire se peut, la collectivisation de ces sommes, nes de la faute dun employeur. La rforme se drape alors dune certaine moralit ou quit ncessaire pour assurer lquilibre de la branche AT/MP. Le vu ainsi exprim est dviter que les consquences des actes fautifs de certains employeurs ne constituent une charge supplmentaire pour les autres. Pour atteindre cet objectif, plusieurs rponses sont envisageables. Le Projet de loi de nancement de la Scurit sociale pour 2013 semble retenir la solution la plus conforme au dessein et fait par l mme uvre de simplication.

1.2. Loption lgislative retenue


Lintention de rquilibrer la branche AT/MP et de ne plus faire supporter la faute inexcusable par lensemble de la collectivit des employeurs, donna lieu une premire proposition. Celle-ci projetait que lemployeur ou son assureur intervienne en tant que primo-dbiteur. Lemployeur pouvant, depuis 1987, sassurer contre les consquences de sa
(13) Dans le PLFSS pour 2013 prc., lavance de trsorerie par les CPAM est value 40 millions deuros par an au titre de lindemnisation des prjudices numrs larticle L. 452-3 du Code de la Scurit sociale, p. 393, note de bas de page n 43. Pour illustrer le cot de la rparation des prjudices extrapatrimoniaux, voir les chiffres de la CPAM des Bouches-du-Rhne, M. Frdric Menasseyre, Le cot des AT/MP , in La faute inexcusable de lemployeur. Amiante , colloque, Aix-en-Provence, 29 mars 2009, SSL 2010, supp. n 1452, spc., p. 54, 3. Ces chiffres vont invitablement augmenter depuis les interventions successives du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation. (14) R. 452-1 CSS. N43 Janvier 2013

213

Regards des acteurs

faute inexcusable, le salari demeurait sr dtre indemnis, sachant que la Caisse pourrait intervenir titre subsidiaire comme fonds de garantie(15). Les conditions dapplication dune telle rforme, au demeurant complexe, ntant pas runies, le lgislateur sest orient vers une autre solution. An doptimiser le recouvrement des crances nes de la faute inexcusable de lemployeur, le lgislateur a fait le choix de recouvrer les sommes reprsentatives de la majoration sous forme dun capital plutt que dune cotisation complmentaire. Pour pallier leffet du temps, lentreprise se verra imposer immdiatement lintgralit du cot de laugmentation de la rente(16). Cette disposition a vocation sappliquer aux majorations de rente et indemnits en capital ayant pris effet compter du 1er avril 2013. Il en rsulterait que la branche AT-MP pourrait rcuprer intgralement et rapidement la majoration de rente. La vise impose est toutefois double puisquil sagit de faire face soit la disparition de lentreprise, soit linsolvabilit de celle-ci. Les deux cas recouvrent, nanmoins, les hypothses dont connatre le droit des entreprises en difcult. En effet, la dfaillance dune entreprise se traduit par louverture dune procdure collective, qui dans plus de 65 % des cas est une liquidation judiciaire directe(17) acheminant lentreprise vers sa mort juridique. En ltat de la rforme, lobjectif louable que sest assign le lgislateur ne semble pas prendre en considration les obstacles au recouvrement rencontrs par les CPAM lorsque lentreprise est place en procdure collective.

2. Les perspectives lgislatives damlioration


de la rcupration de la majoration de rente lpreuve des procdures collectives
Tel que formule, la mesure nest pas pleinement satisfaisante au regard du droit des procdures collectives. Le souhait de ne pas faire peser sur la collectivit des employeurs le cot de la faute inexcusable, lorsque la CPAM concerne ne peut plus se retourner contre le dbiteur, ne tient pas compte du fait gnrateur de la crance. La Cour de cassation considre, en effet, que la crance de la Caisse trouve son origine dans la faute inexcusable de lemployeur(18). Cest donc que, lorsque laccident de travail d la faute inexcusable de lemployeur est survenu avant le jugement douverture, la crance de lorganisme a la qualit de crance antrieure. Les consquences de cette qualication sont importantes, notamment, lorsque laction du salari ou la reconnaissance de la faute inexcusable(19) et a fortiori le paiement effectu par lorganisme font suite au jugement douverture (2.1). La ralisation du risque postrieurement, pendant la priode dobservation, ne leur est pas davantage favorable en raison du nouveau critre tlologique des crances postrieures privilgies (2.2).
(15) PLFSS pour 2013, p. 395. (16) Dans le rapport de lAssemble nationale n 302 au nom de la Commission des affaires sociales sur le projet de loi de nancement de la Scurit sociale pour 2013, t. II, Assurance maladie et accidents du travail, Ch. Paul (dput) nonce que le recouvrement peut en tout tat de cause tre amnag en cas de difcult pour lentreprise, p. 280. (17) Voir les chiffres rgulirement publis par Altares, notamment, Bilan 2011 : dfaillances et sauvegardes dentreprises en France , 17 janvier 2012, www.acual-consultants.com. (18) Cass. soc., 4 juillet 2001 (n 99-20042) ; Cass. soc., 19 dcembre 2002 (n 01-12214) ; Cass. com., 30 mars 2005 (n 03-30.698), APC, n 10, 17 juin 2005, n 114 ; Cass. civ. 2e, 8 novembre 2006 (n 04-30.744) ; Cass. civ. 2e, 14 mars 2007 (n 05-20.785). (19) Cette poursuite nest pas soumise linterdiction ou linterruption des poursuites vises par larticle L. 622-21-I du Code com., car dune part elle tend la reconnaissance dune faute inexcusable et dautre part le paiement devra tre effectu par la CPAM.

214

N43 Janvier 2013

2.1. Les consquences de la qualication de crance antrieure


Quel que soit lintrt(20) de la dissociation admise il y a peu par la Cour de cassation entre la prise en charge et lindemnisation complmentaire(21), il nen demeure pas moins que la reconnaissance judiciaire de la faute inexcusable peut prendre plusieurs annes. Les voies de recours, participent dcaler dans le temps la dcision dnitive passe en force de chose juge. De nombreuses difcults surgissent alors pour la Caisse qui, nest dtentrice dune crance certaine et nen connat les contours exacts que lorsque toutes les voies de recours sont puises. La position de la Cour de cassation est dangereuse en raison du risque de forclusion quelle fait peser sur lorganisme. Ignorant la teneur (ou lexistence) de sa crance au jour du jugement douverture, sa crance est incertaine. La Caisse ne peut se manifester ; elle se retrouve forclose. Dautant que, le dlai de relev de forclusion, par exception port un an pour les cranciers placs dans limpossibilit de connatre leur crance(22), ne procure pas un rpit sufsant pour que le juge de la faute inexcusable se prononce. La situation des cranciers sociaux forclos sest amliore, puisque labsence ou lirrgularit de la dclaration ne conduit plus la suppression du droit substantiel du crancier(23). Ce progrs reste, nanmoins, marginal au regard des mfaits de la position jurisprudentielle actuelle. Il faut alors esprer que lemployeur se soit assur contre les consquences nancires de sa propre faute inexcusable ou celle de son substitu dans la direction de lentreprise ou de ltablissement. La Caisse, subroge dans les droits de la victime, peut agir directement contre lassureur de lemployeur(24). Cest dailleurs cette facult de sassurer contre les risques de la faute inexcusable qui a t reprise dans le projet de loi de nancement de la Scurit sociale pour 2013 et sur laquelle sappuie la rforme : le risque de mettre en danger la survie de lentreprise en recouvrant la majoration de rente en capital, mode de recouvrement qui est la rgle pour toutes les autres indemnits alloues par le juge, est donc bien moindre quauparavant (25). dfaut de recours contre une assurance, la position des organismes dAssurance maladie demeure inconfortable. La proposition de rcuprer la majoration de rente sous forme de capital ne change rien laffaire. Le capital reprsentatif de la majoration sera quali de crance antrieure ds lors que, laccident aura eu lieu avant le jugement douverture de la procdure collective. Pour clarier notre propos, il convient de distinguer les diffrentes situations pouvant se prsenter. Soit la crance de la Caisse existait au jour du jugement douverture. Sous rserve dtre rgulirement dclare la procdure collective, garantie par le privilge gnral mobilier(26), la crance est honore lors du plan de sauvegarde ou de redressement judiciaire, ou bien lors de lapurement du passif en fonction de son rang dans ltat de la collocation. Les sommes avances restent, nanmoins, souvent la charge de la communaut des employeurs , la place de la CPAM dans lordre des paiements tant peu envieuse. Elle ne rcupre gnralement rien ou presque lorsque lentreprise est liquide. Le cot de la faute inexcusable est galement support par la collectivit lorsque la CPAM concerne ne peut plus se retourner contre le dbiteur cause de linopposabilit de sa crance antrieure la procdure collective. Cest le cas ds lors que, la reconnaissance de la faute inexcusable intervient bien aprs le jugement douverture (forclusion). Dans ces diffrentes hypothses, la rforme naura apparemment pas leffet escompt, savoir dviter que la faute dun employeur ne pse sur lensemble des employeurs(27). Le risque professionnel reste immanquablement mutualis.
(20) Voir les propos de A. Bugada, obs. sous Cass. civ. 2e, 20 mars 2008, JCP 2008, d. E, chron. 2413, n 20, p. 70. (21) Cass. civ. 2e, 20 mars 2008, JCP 2008, d. S, 1399, p. 36, note D. Asquinazi-Bailleux. (22) L. 622-26, al. 3 C. com. (23) Article 34 de lord. du 18 dcembre 2008, n 2008-1345, les crances non dclares ne sont plus teintes, mais inopposables la procdure. Voir th. prc., n 136. (24) Cass. civ. 2e, 31 mai 2006, Bull. civ. II, n 144, p. 137. (25) PLFSS prc. Voir galement, les propos du rapporteur prc. (26) Sur la place du privilge gnral mobilier de la scurit sociale, voir th. prc., spc. nos 252 et s. (27) PLFSS prc. N43 Janvier 2013

215

Regards des acteurs

La rforme naura un rel impact que lorsquil sagira danticiper la disparition de lentreprise, en remplaant une dure de recouvrement parfois longue par un recouvrement instantan, dont les modalits restent encore dfinir par dcret. Lacclration du recouvrement nest pas davantage pertinente lorsque laccident du travail, d la faute inexcusable de lemployeur, survient postrieurement louverture de la procdure collective.

2.2. La crance de la faute inexcusable confronte au critre dutilit des crances postrieures
Avant la loi de sauvegarde des entreprises, si le fait gnrateur de la crance de la Caisse, tel quinterprt par les Hauts magistrats(28), intervenait pendant la priode dobservation, la CPAM et lURSSAF, pour le recouvrement de la cotisation complmentaire, bnciaient des droits attachs la nature de crance postrieure. Les seuls critres de postriorit et de rgularit sufsaient qualier de postrieure une crance ne pendant la priode dobservation. Dornavant, les crances postrieures inutiles sont exclues du primtre du privilge de procdure et traites comme des crances antrieures. Cette nouvelle dlimitation suscite des interrogations. La position des juges confronts ce genre de crances est encore incertaine. Lobjectif de ne pas dilater le domaine des crances postrieures fait natre nombre dhsitations. Il faut nanmoins considrer que, si les crances lies la faute inexcusable commise dans le cadre de lactivit autorise peuvent tre retenues comme nes rgulirement et postrieurement au jugement douverture, elles ne rpondent pas au nouveau critre tlologique. Rtrogrades au rang de crances antrieures, elles sont assujetties la discipline collective. La Caisse est alors soumise la loi du concours et doit, pour cela, dclarer sa crance dans un dlai de deux mois courant compter de la date dexigibilit de celle-ci. Le remplacement de la cotisation complmentaire par un capital simplie les choses(29). Reste que lviction de ces crances du traitement prfrentiel risque toujours de retarder leur enCaissement. La CPAM doit attendre. Elle doit se soumettre lchancier du plan ou bien la rpartition du prix de cession ou encore des fruits de la liquidation. Cette exclusion amenuise, par ailleurs, ses chances de recouvrer sa crance. En effet, la crance de la CPAM lencontre de lemployeur serait assimile une crance antrieure chirographaire. compter du jugement douverture, plus aucune hypothque et plus aucun gage, nantissement ou privilge ne peut tre inscrit pour garantir une crance antrieure ou postrieure non privilgie(30). loignes dans lordre des paiements, les crances chirographaires sont peu ou pas honores faute dactif sufsant dans la plupart des liquidations judiciaires. Les cueils rencontrs par la Caisse sont alors les mmes que ceux prcdemment voqus. Le constat suivant peut tre dress : en cette hypothse, lchec au recouvrement de la totalit des sommes engages par la Caisse nest pas combattu par le remplacement de la cotisation complmentaire en un capital. Lenjeu dassurer lquilibre nancier de la branche AT/MP, en partie par le biais de cette mesure, semble difcile atteindre. Il le sera dautant plus, que cette volution lgislative succde lintervention du Conseil constitutionnel, puis de la Cour de cassation, accroissant la rparation des prjudices en cas
(28) Cf. supra, note de bas de page n 14. (29) Cf. th. prc., n 327. (30) En ce sens, M. Jeantin et P. Le Cannu, Droit commercial. Entreprises en difcult , Dalloz, coll. Prcis, 7e d., 2006, p. 559, n 826.

216

N43 Janvier 2013

de faute inexcusable. Notre scepticisme repose principalement sur le systme assurantiel sur lequel se fonde la rforme. Si la multiplication des prjudices rparables ne manquera pas dentraner une hausse des primes dassurance, on peut parier que lexigibilit immdiate sous forme de capital de la majoration paye par les Caisses augmentera, elle aussi, sensiblement, leur montant. De cette remarque une question se profile : les effets de la rforme ne risquent-ils pas dentraner les causes lorigine de celle-ci ? Laugmentation importante du cot de lassurance contre les consquences nancires de la faute inexcusable va davantage peser sur les entreprises dj fragilises par une crise sans prcdent. Laccroissement de leurs charges peut conduire au tarissement de leur trsorerie et, par ricochet, dimportantes difcults de recouvrement pour les CPAM. Mais surtout, la dfaillance des entreprises, en ces hypothses, concernera principalement les trs petites entreprises non assures(31) ; un sinistre li la faute inexcusable de lemployeur cotant en moyenne 73 000 . Ce risque pour les TPE samplie puisque, le montant de la rparation de la faute inexcusable est appel grossir, les victimes (et leurs avocats) tant incits multiplier les chefs de prjudices sans se soucier de la solvabilit de lemployeur(32). Or, les micro-entreprises et les TPE de moins de 10 salaris ont reprsent en 2011 93 % des entreprises en procdure collective(33). En rapprochant ce pourcentage du tissu conomique franais, on peut lgitimement craindre une aggravation de la situation nancire de ces petites structures et du nombre de leur placement en redressement ou liquidation judiciaire(34). Autrement dit, cet ajustement lgislatif ncessaire peut rompre un quilibre dj fragile. Cela dmontre que, tout dplacement du curseur entre prompt recouvrement et maintien du tissu conomique franais ou sauvetage de lentreprise est malais. Ainsi, dune part, la substitution de la cotisation complmentaire par un capital ne modie pas forcment lissue de la crance sociale lorsque lentreprise est exsangue. Et dautre part, elle peut accentuer la non-rcupration des sommes verses, en raison dun accroissement des faillites, et par consquent le poids de la faute inexcusable sur la collectivit des employeurs, cela mme qui a motiv la rforme

(31) La faute inexcusable ne relve pas de lassurance obligatoire. (32) A. Bugada, obs. sous Cass. civ. 2e, 4 avril 2012, JCP 2012, d. S, 1612, in Chron. Droit de la Protection sociale, n 1. (33) Bilan Altares 2011 prc. (34) Lamendement n 163 de larticle 66 du PLFSS, formul par certains dputs, proposait de laisser le systme actuel de la rcupration de la majoration pour les entreprises de moins de 20 salaris. Les dputs lorigine de cet amendement se basaient la fois sur le taux collectif AT/MP pour les entreprises de moins de 20 salaris et limpact conomique du remboursement sous forme de capital pour ces TPE. N43 Janvier 2013

217

4
BIBLIOGRAPHIE

OUVRAGES SLECTIONNS PAR LE CENTRE DE DOCUMENTATION DE LEN3S Le rapport Beveridge : texte fondateur de ltat providence / William Henry Beveridge Prface de Franois Hollande. Paris : Perrin, 2012. 242 p. ISBN : 978-2-262-03518-1 Le contrle URSSAF en questions / Bruno Platel, Philippe Coursier. Paris : Lexis Nexis / Litec, 2012. (Droit & Professionnels). 1 vol. 146 p. ISBN : 978-2-7110-1540-5 Observatoire Jalma du nancement de la sant en France / Jalmahealth and ageingsurvey. Paris : Jalma, 2012. 39 p. Repenser la pauvret / Abhijit V. Banerjee, Esther Duo, traduit de langlais (tats-Unis) par Julie Maistre. Paris : d. du Seuil, DL 2012. (Les Livres du nouveau monde). 1 vol. 422 p. ISBN : 978-2-02-100554-7 La GRH des organismes sociaux par temps de turbulences : affronter les contraintes multiples en mobilisant le Sens / En3s, Sciences Po. Saint-tienne : En3s, 2011. (Actualit de la Protection sociale). Pensions at a Glance: 2011 / OCDE. Paris : OCDE, 2011. 346 p. ISBN : 9789264095236 La socit des gaux / Pierre Rosanvallon. Seuil, 2011. (Les Livres du Nouveau Monde). 428 p. ISBN : 978-2-02-102347-3 Politiques sociales ? / Pascal Penaud, Yann-Gal Amghar, Jean-Franois Bou. Paris : Presses de sciences Po., Dalloz, 2011. (Amphi). 1 vol. 756 p. ISBN : 9782724612028 Les Assurances maladie / Pierre-Louis Bras, Didier Tabuteau. Paris : PUF, 2012. (Que sais-je ?, n 3942). ISBN : 978-2-13-059158-0 Le nouvel ge de la solidarit : pauvret, prcarit et politiques publiques / Nicolas Duvoux. Paris : Seuil, 2012. (La Rpublique des ides). 104 p. ISBN : 978-2-02-104843-8 La perte dautonomie : un nouvel enjeu de socit / Jean-Claude Henrard. Paris : LHarmattan, 2012. (Questions contemporaines). 145 p. ISBN : 978-2-296-55913-4 La sant tatise : triomphe ou chec ? / Jean-Marie Clment. Bordeaux : tudes hospitalires, 2012. (Libres propos). 134 p. ISBN : 978-2-84874-341-7 Le droit des malades / Camille Kouchner, Aurlia Delhaye. Paris : Dalloz, 2012. ( savoir). ISBN : 978-2-247-10954-8 Sauver lAssurance maladie / Jean Vesale. Paris : LHarmattan, 2012. 177 p. ISBN : 978-2-296-96837-0 Universalisme et individualisme dans le rgime des retraites : lexemple du Chili / Pablo Andrs Arellano Ortiz. Paris : LHarmattan, 2012. (Logiques juridiques). 372 p. ISBN : 978-2-296-96356-6 Lignes directrices de lAISS en matire de bonne gouvernance lusage des institutions de Scurit sociale / AISS. 2011. 76 p. ISBN : 978-92-843-2195-7
N43 Janvier 2013

221

Bibliographie

LAction sociale a-t-elle encore un avenir ? / Pierre Savignat. Paris : Dunod, 2012. (Action sociale). ISBN : 978-2-10-056021-9 Recongurations de ltat social en pratique / Sous la direction de Marie-Christine Bureau et Ivan Sai. Villeneuve-dAscq : Presses universitaires du Septentrion, 2011. (Le regard sociologique). ISBN : 978-2-7574-0345-7 La retraite : au miroir du genre / Jacqueline Fontaine, Bndicte Gendron. Paris : LHarmattan, 2012. (Savoir et formation). 248 p. ISBN : 978-2-296-96802-8 La nouvelle planication sanitaire et sociale / Sous la direction de Alain Jourdain, Pierre-Henri. Rennes : Presses de lcole des hautes tudes en sant publique, 2012. 1 vol. 251 p. ISBN : 978-2-8109-0069-5 Le Service public hospitalier / Didier Stingre. Paris : PUF, 2012. (Que sais-je ?) 128 p. ISBN : 978-2-130-59499-4 RAPPORTS EN LIGNE SLECTIONNS PAR LE CENTRE DE DOCUMENTATION Avenir de lAssurance maladie : les options du HCAAM. Avis adopt lunanimit lors de la sance du 22 mars 2012 / Haut Conseil pour lavenir de lAssurance maladie. Paris : Haut Conseil pour lavenir de lAssurance maladie, 2012. 31 p. http://www.securite-sociale.fr/IMG/pdf/l_avenir_de_l_assurance_maladie_les_options_du_hcaam. pdf Bilan de la convention dobjectifs et de gestion 2007-2011 signe entre ltat et le Rgime Social des Indpendants (RSI) et recommandations pour la future convention / Pierre-Yves Bocquet, Laurence Eslous, Frdric Sal. Paris : Inspection gnrale des affaires sociales, 2012. (Rapport IGAS). 405 p. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics//124000130/0000.pdf Bilan de la RGPP et conditions de russite dune nouvelle politique de rforme de ltat / Marianne Bondaz, Sophie Delaporte, Werner Gagneron. Paris : Inspection gnrale des nances, Premier ministre, 2012. 367 p. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000520/0000.pdf Dynamisation de la gestion des carrires des agents de direction : modication du dispositif relatif la liste daptitude / Paris : UCANSS, Direction de la Scurit sociale, 2012., 33 p. http://brise.en3s.fr/2012/Divers/carri%C3%A8res_AD.pdf valuation du cumul emploi retraite / Christine Daniel, Laurence Esclous, Franois Roman. Paris : Inspection gnrale des affaires sociales, 2012. (Rapport IGAS). 2 tomes. 79 p. 129 p. http://www.igas.gouv.fr/IMG/pdf/RM2012-067P_Tome_1_def_ss_signature.pdfhttp://www.igas. gouv.fr/IMG/pdf/RM2012-067P_Tome_2_def.pdf Fusions et regroupements hospitaliers : quel bilan pour les 15 dernires annes ? / Franoise Lalande, Claire Scotton, Pierre-Yves Boc. Paris : Inspection gnrale des affaires sociales, 2012. (Rapport IGAS). 273 p. http://www.igas.gouv.fr/IMG/pdf/RM2012-020P.pdf
222
N43 Janvier 2013

Laccs aux soins : quel rle pour la Mutualit ? Quel rle pour les mutuelles ? / Prface tienne Caniard. Paris : Mutualit franaise, 2012. 122 p. http://www.mutualite.fr/content/download/7886/107769/le/rapport_congres_2012_nice.pdf Lenqute Protection sociale complmentaire dentreprise 2009 / Marc Perronnin, Aurlie Pierre, Thierry Rochereau. Paris : IRDES, 2012. (Les rapports de lIRDES). 206 p. http://www.irdes.fr/Publications/Rapports2012/rap1890.pdf Ltat et ses agences / Sous la direction de Thierry Wahl. Inspection gnrale des nances. Paris : ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, 2012. (Rapport IGF). 74 p. http://www.igf.finances.gouv.fr/webdav/site/igf/shared/Nos_Rapports/documents/2012/Agences%20de%20 l%27Etat/2011-M-044-01%20Agences%20de%20l%27Etat%202.pdf Lvaluation de la performance des politiques sociales en Europe : rapport dinformation dpos au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques / Michel Heinrich et Rgis Juanico. Paris : Assemble nationale, 2011. (Rapport dinformation). 694 p. http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i4098.pdf La Scurit sociale : rapport 2012 sur lapplication des lois de nancement de la Scurit sociale / Paris : Cour des comptes, 2012. (Rapport de la Cour des comptes). 576 p. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000500/0000.pdf Les agences : une nouvelle gestion publique ? / Conseil dtat. Paris : La documentation franaise. (Les rapports du Conseil dtat). 296 p. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000501/0000.pdf Les enjeux de la prvention en matire de sant / Jean-Claude tienne, Christian Corne, Conseil conomique, social et environnemental. Paris : Les ditions du Journal ofciel, 2012. 58 p. http://www.lecese.fr/sites/default/les/pdf/Avis/2012/2012_03_prevention_sante.pdf Les polypensionns / Paris : DREES, 2012. (Dossiers Solidarit et sant). 72 p. http://www.drees.sante.gouv.fr/IMG/pdf/dossier32.pdf Management et efcience hospitalire : une valuation des dterminants / Dominique Acker, Anne-Carole Bensadon, Patrice Leg. Paris : Inspection gnrale des affaires sociales, 2012. (Rapport IGAS). 118 p. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000345/0000.pdf Livre blanc pour une stratgie pour des retraites adquates, sres et viables / Commission europenne. Bruxelles : Commission europenne, 2012. 44 p. http://www.securite-sociale.fr/IMG/pdf/livre_blanc-retraite-ce_2012.pdf Livre blanc sur la Protection sociale : le systme de sant et son nancement les volutions ncessaires / Paris : MGEN, 2012. 90 p. http://www.mgen.fr/leadmin/user_upload/Accueil/Communiques_de_presse/2012/livreblanc.pdf Mission hpital public / Coordonnateurs Francis Fellinger et Frdric Boiron. Paris : ministre du Travail, 2012. 103 p. http://www.acteurspublics.com/les/pdf/nap/Mission_Hopital_Public_18avril2012.pdf Pour une mise en uvre effective du droit des moyens convenables dexistence : analyse tablie autour du concept de reste vivre / Paris: Conseil national des politiques de lutte contre la ..., 2012. (Rapports des groupes de travail du CNLE). 151 p. http://www.cnle.gouv.fr/IMG/pdf/CNLE_RAV_avec_sommaire_interactif.pdf
N43 Janvier 2013

223

Bibliographie

Propositions pour la matrise de lONDAM 2013-2017 / Paris : Inspection gnrale des nances, 2012. (Rapport de lInspection gnrale des affaires sociales). 100 p. http://www.igas.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_ONDAM_IGAS-IGF.pdf Rapport au Parlement : comit dvaluation de la rforme de la gouvernance des tablissements publics de sant / Jean-Pierre Fourcade. Paris : ministre du Travail, 2011. 75 p. http://www.aef.info/public/fr/medias/docutheque/document/aef/2011/5126_rapport_du_comite_ devaluation_de_la_reforme_de_la_gouvernance_des_hopitaux.pdf Rapport dinformation fait au nom de la mission dvaluation et de contrle de la Scurit sociale de la commission des affaires sociales sur le nancement des tablissements de sant / Jacky Le Menn et Alain Milon. Paris : Snat, 2012. (Rapport dinformation du Snat). 341 p. http://www.senat.fr/rap/r11-703/r11-7031.pdf Rapport de certication des comptes du rgime gnral de Scurit sociale Eexercice 2011 / Cour des comptes, 2012. 207 p. http://www.google.fr/url?sa=t&rct=j&q=rapport%20de%20certication%20des%20comptes%20 du%20r%C3%A9gime%20g%C3%A9n%C3%A9ral%20de%20s%C3%A9curit%C3%A9%20 sociale%20-%20exercice%202011&source=web&cd=2&cad=rja&sqi=2&ved=0CCkQFjAB&url=ht tp%3A%2F%2Fwww.ccomp Retraites : la situation des polypensionns complments et annexes / Conseil dOrientation des Retraites. Paris : COR, 2011. (Rapports du COR). 175 p. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/114000578/0000.pdf Retraites : la rnovation des mcanismes de compensation / Conseil dOrientation des Retraites. Paris : La documentation franaise, 2011. (Rapport du COR). 125 p. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/114000618/0000.pdf Retraites : perspectives 2020, 2040 et 2060 / Paris : Conseil dOrientation des Retraites, 2012. 145 p. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000684/0000.pdf Retraite, nancement, quilibre nancier, prospective, cotisation sociale, dure de cotisation, ge de la retraite... lissue de la grande confrence sociale des 9 et 10 juillet 2012, le Conseil dOrientation des Retraites (COR) a t charg de raliser un tat des lieux du systme de retraite et de ses perspectives nancires. Ce nouveau diagnostic tient compte des modications des rgles intervenues en matire de retraite, des volutions conomiques depuis la mi-2011, sensiblement plus dgrades que prvu, ainsi que des nouvelles projections de population totale et des nouvelles projections de population active intgrant les effets de la rforme des retraites de 2010, publies par lINSEE. Ce document, complt par un second rapport adopt par le Conseil en janvier 2013, est organis en quatre parties : Cadre gnral des nouvelles projections du COR et hypothses sur lesquelles elles se fondent ; Perspectives nancires des rgimes de retraite et de lensemble du systme ainsi obtenus, diffrents horizons ; Perspectives de retraite pour les assurs ; Conditions dquilibre du systme de retraite. Retraites : un tat des lieux du systme franais douzime rapport / Paris : Conseil dOrientation des Retraites, 2013. 150 p. (Rapport du COR, n 12) http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/134000053/0000.pdf
224
N43 Janvier 2013

Assurance vieillesse, organisation, pilotage, quilibre nancier, contributivit, solidarit, quit, snior, emploi, pension de retraite, polypensionn Dans le prolongement de son rapport sur les projections nancires adopt par le Conseil dOrientation des Retraites en dcembre 2012 ( Retraites : perspectives 2020, 2040 et 2060 ), le prsent rapport dresse un tat des lieux du systme de retraite franais. Le Conseil a tabli ce rapport sur la base des thmes retenus loccasion de la confrence sociale des 9 et 10 juillet 2012 : quit du systme de retraite (galit femmes/hommes, personnes en situation de handicap, pnibilit), dterminants du niveau de pension, place respective de la solidarit et de la contributivit, prennit nancire du systme de retraite, transition emploi/retraite, simplication et lisibilit du systme de retraite au regard notamment de linformation des assurs et de la situation des polypensionns. tat des lieux du nancement de la Protection sociale en France : tome 1 : Note / Paris : Haut Conseil du nancement de la Protection sociale, 2012. 76 p. http://www.securite-sociale.fr/IMG/pdf/rapport_hc.pdf Protection sociale, nancement, dpense sociale, plafond de ressources, dette sociale, comparaison internationale. tat des lieux du nancement de la Protection sociale en France : tome 2 : Annexes / Paris : Haut Conseil du nancement de la Protection sociale, 2012. 82 p. http://www.securite-sociale.fr/IMG/pdf/annexes_rapport_hc.pdf Protection sociale, nancement, dpense sociale, plafond de ressources, dette sociale, comparaison internationale. NOTES DE LECTURE PROPOSES PAR JULIEN DAMON, PROFESSEUR ASSOCI SCIENCES-PO, MEMBRE DU COMIT DE RDACTION DE LA REVUE REGARDS Laurent Davezies, La crise qui vient. La nouvelle fracture territoriale, Paris, Seuil, La Rpublique des ides , 2012, 111 pages, 11,8 . Le Davezies nouveau, sur la nouvelle fracture territoriale , a toutes les vertus de lauteur. Professeur au CNAM, il sait compter, crire et provoquer. Compter, car il aime fouiller dans les bases de donnes an de dcrire les ralits et perspectives dune France qui, rtive la mondialisation, sest adapte par alourdissement de son systme de redistribution sociale. crire, car il aime la synthse et les formules frappantes (il en va ainsi de sa rserve sur lINSEE qui aurait le calcul entre deux chaises ). Provoquer, car sa thse gnrale ne manque pas de faire sursauter. Loin dtre tire daffaire, la France va bientt vivre la dagration des consquences du surendettement public. Le clbre modle social franais constitue un formidable amortisseur de chocs conomiques. Mais les mcanismes stabilisateurs, contenus dans limportance de lemploi public (majoritairement fminin) et de la Protection sociale, sont dune efcacit coteuse et, potentiellement, ruineuse. Lauteur invite dglobaliser la crise an de placer la focale lchelle territoriale. Lle-de-France, moins dpendante des dpense publiques, souffrirait moins de leur baisse que dune augmentation des prlvements. Il en va linverse pour le Limousin. Davezies distingue, didactiquement, quatre France. Une France marchande dynamique (40 % de la population), qui rassemble les mtropoles. Une France non marchande dynamique (40 % de la population) qui est une France keynsienne des retraits et des salaires publics. Ces territoires sen sortiront. Il nen ira pas forcment de mme pour les deux autres France (chacune reprsentant 10 % de la population), lune marchande mais non dynamique, qui a dj un genou terre, lautre ni dynamique ni marchande, vivant des revenus sociaux. Ces pages vives, peut-tre par endroit trop bardes de chiffres, rappellent fondamentalement que les politiques sociales (implicitement territoriales) et les politiques territoriales (explicitement sociales) sont intimement lies. Elles rappellent galement, comme une adresse la ministre Duot en charge du portefeuille, que la notion dgalit des territoires ne va pas de soi. Et de moins en moins Un ouvrage majeur, dont les qualits expliquent le succs. Julien DAMON
N43 Janvier 2013

225

Bibliographie

Pierre Veltz, Paris, France, Monde. Repenser lconomie par le territoire, La Tour-dAigues, ditions de laube, 2012, 238 pages, 15 . Pierre Veltz, ancien directeur de lcole des Ponts, aujourdhui la tte du projet damnagement du plateau de Saclay, propose un retour aux ralits et aux actualits gographiques. Analysant lencastrement contemporain des dynamiques conomiques et territoriales, il insiste, rebours des dclinistes patents, sur la force agissante de ldice territorial la franaise. Sa perspective tient dans un constat quil partage avec Michel Serres : la France est une mtropole dont le TGV est le RER. Mtropole distribue , elle est constitue de territoires de front ofce ou de back ofce, de plaisir ou de relgation, de rsidence ou de production. Cette conguration urbaine, avec ses lourdeurs (une gouvernance dun autre ge) et ses difcults (permanence voire amplication des clivages), est unique au monde. Alors que lamnagement du territoire sest appuy sur une certaine urbaphobie et un souci de lutter contre le dsert franais, il faut aujourdhui soutenir la puissance parisienne et le concert franais . Toutes les agglomrations, en France, partagent un destin li, ce qui est une force dans un monde hyperindustriel et postnational qui sappuie sur un archipel de grandes mtropoles. Cest un monde trs concurrentiel o le capital va dsormais au travail (quali) quand linverse a trs longtemps prvalu. La France, dans ce contexte, a son unit, autorise notamment par le systme national de redistribution. Le Grand Paris (premire ville universitaire mondiale) a des atouts : sa diversit de lires, sa qualit de vie, sa symbiose avec le reste du pays. Mais tout nest pas rose. Paris court le risque dune patrimonialisation luxueuse ( la Venise). Lquation francilienne dallgement des cots de logement et damlioration des conditions de transport est difcile rsoudre. La trop grande fragmentation communale pse. Do la ncessit de simplier, de renforcer politiquement lintercommunalit, et, concrtement, de faire absorber Montreuil ou Boulogne par Paris. Bien des propositions et observations pour une analyse particulirement roborative. relire dans quelques annes, pour voir ce qui se sera pass. Julien DAMON Bertrand Fragonard, Vive la protection sociale !, Paris, Odile Jacob, 2012, 302 pages, 23,90 . Voici une synthse magistrale qui vaut tous les traits (la clart en plus), sur la protection sociale, les 30 points de PIB quelle reprsente, sa tuyauterie, ses principes, ses performances, ses limites, ses perspectives. Oui, le systme, auquel tiennent les Franais, atteint nombre de ses objectifs : limitation des ingalits, bon tat de sant, etc. Il rencontre galement de graves difcults : dcits chroniques, nouveaux risques mal couverts (monoparentalit, dpendance, pauvret). Au-del du portrait didactique, le l conducteur du livre tient dans les rformes possibles. Inscrit dans une ligne socialedmocrate, lauteur plaide pour des rvisions paramtriques plutt que systmiques, des adaptations plutt quune rvolution de larchitecture densemble. Les pages fourmillent de pistes. De lindexation des minima sociaux sur les salaires, lamlioration des aides au logement, en passant par une gestion plus volontariste du risque en assurance maladie et la poursuite de la rforme des retraites. Le scnario rformiste de lauteur passe, notamment, par une hausse de la CRDS, la rduction sur dix ans de 1 point de PIB des dpenses sociales, et des redploiements pour, la fois, mieux dpenser et mieux couvrir. lire, pour connatre, vraiment, la situation. Et pour se forger une opinion sur diffrentes options. Orfvre hautement rput de lhorlogerie sophistique de la Protection sociale, Bertrand Fragonard occupe les plus minentes responsabilits, la tte des Caisses nationales, dans les services de ltat ou encore la prsidence des comits dexpertise et de concertation, depuis quatre dcennies. Cest peu dire quil sy connat. Une petite citation pour donner le ton : Le vocabulaire est instructif : un trou, cest plus vulgaire quun dcit surtout si on le baptise noblement de keynsien . Julien DAMON
226
N43 Janvier 2013

IMPRESSION, BROCHAGE

Imprimeur - Relieur

42540 ST-JUST-LA-PENDUE MARS 2013 DPT LGAL 2013 N 201301.0289

N ISSN : 0988-6982 La loi du 11 mars 1957 nautorisant, aux termes des alinas 2 et 3 de larticle 41, dune part que les copies ou reproductions strictement rserves lusage priv du copiste et non destines une utilisation collective , et dautre part que les analyses et courtes citations dans un but dexemple et dillustration toute reproduction intgrale, ou partielle, faite sans le consentement de lauteur ou de ses ayants droit ou ayants cause, est illicite .

IMPRIM EN FRANCE

N 43

JANVIER 2013

27, Rue des Docteurs Charcot 42031 Saint-Etienne Cedex 2 CS 53109 Tl. +33 (0)4 77 81 15 15 Fax +33 (0)4 77 81 15 00

Cre en 1987, la revue REGARDS est une publication bi-annuelle qui traite de la Protection sociale. La revue REGARDS est compose de quatre parties : La 1re partie : Les volutions de la Protection sociale traite dun ou deux thmes centraux dcids par le comit de rdaction. La 2e partie : Le management de la Protection sociale tendances et volutions comprend des articles sur une exprience de gestion ou de recherche mene dans un organisme de Protection sociale. La 3e partie : Regards des acteurs est alimente par des articles trs courts traitant de sujets du moment ou ayant trait aux thmes traits dans la Revue. La 4e partie : Bibliographie fait rfrence des ouvrages slectionns par le service documentation de lEcole et des rsums douvrages proposs ou rdigs par les membres du comit de rdaction et des lves de la formation initiale. Depuis 2010, la revue REGARDS est accessible en version dmatrialise sur le site internet www.en3s.fr/publications. Vous pouvez galement la commander au prix unitaire de 11 Pour en savoir plus : Tl. 04.77.81.15.08 ou communication@en3s.fr

ISSN 0988-6982

Flasher sur le QR Code pour accder nos publications