Vous êtes sur la page 1sur 437

III

SOMMAIRE

AVIS adopt par le Conseil conomique et social au cours de sa sance du mercredi 29 octobre 2003.... I - 1 Premire partie - Texte adopt le 29 octobre 2003...... 3
I - LES ENSEIGNEMENTS DE LHISTOIRE ..........................................7 II - RALITS VCUES .............................................................................9 A - LE CONTEXTE EUROPEN.............................................................9 B - DES SITUATIONS PARTICULIRES PROCCUPANTES..........12 1. La discrimination des femmes immigres ......................................12 2. Les mineurs non accompagns .......................................................12 3. Le cas des gens du voyage de lEurope centrale et de lEst ...........13 4. Limmigration dans les dpartements et territoires dOutre-mer....13 III - LES DFIS DE LIMMIGRATION EN FRANCE ..........................14 A - LES SCENARII DMOGRAPHIQUES DU FUTUR ......................14 B - POUR UNE IMMIGRATION RGULE ........................................17 C - POUR RUSSIR LINTGRATION, UNE AUTRE IMAGE DE LIMMIGRATION ............................................................................18 D - FIXER LES OBLIGATIONS POUR LTRANGER DSIREUX DE SINSTALLER EN FRANCE .....................................................20 IV - LES DEMANDEURS DASILE .........................................................21 V - ACCUEILLIR ET AIDER LEMPLOI...........................................23 A - EMPLOI, IMMIGRATION ET DMOGRAPHIE : LEUROPE .....23 B - EMPLOI ET IMMIGRATION : LA FRANCE .................................23 C - LIMMIGRATION SAISONNIRE .................................................26 D - LIMMIGRATION LEGALE PERMANENTE OU TEMPORAIRE ..................................................................................26 E - LIMMIGRATION ILLGALE ........................................................27 VI - RENFORCER LES PARTENARIATS AVEC LES PAYS DORIGINE ......................................................................................29 VII - RUSSIR LINTGRATION ...........................................................30 A - UN TRAITEMENT QUITABLE POUR LES RESSORTISSANTS NON COMMUNAUTAIRES..........................30

IV

B - LINTGRATION LA SOCIT FRANAISE ..........................31 C - INTGRER PAR LEMPLOI, LA FORMATION, LA QUALIFICATION.............................................................................32 D - INTGRER PAR LDUCATION ...................................................33 1. Lcole............................................................................................34 2. Les adultes......................................................................................34 E - INTGRER PAR LHABITAT ET LACCS LESPACE PUBLIC..............................................................................................35 F - INTGRER PAR LA PROTECTION SOCIALE ..............................35 G - INTGRER PAR LA CULTURE .....................................................36 H - LINTGRATION PAR LA CITOYENNET .................................36 CONCLUSION..................................................................................................38

Deuxime partie - Dclarations des groupes............. 39


ANNEXE A LAVIS..........................................................................................67 SCRUTIN............................................................................................................67

RAPPORT prsent au nom de la commission spciale du Plan par M. Michel Gevrey, rapporteur .. 1
INTRODUCTION ...............................................................................................3 CHAPITRE I PERSPECTIVE HISTORIQUE................................................7 I - LES GRANDES PRIODES DE LIMMIGRATION EN FRANCE .............................................................................................7 A - LIMMIGRATION, UNE RALIT NCESSAIRE, NORMATIVE ET VOLUTIVE.........................................................7 B - 1850-1914 : LIMMIGRATION DE VOISINAGE ...........................10 C - 1919-1944 : LIMMIGRATION CO-DIRIGE ................................15 D - 1944-1974 : LIMMIGRATION DES TRENTE GLORIEUSES........23 E - 1974 NOS JOURS : UNE IMMIGRATION RDUITE, DIVERSIFIE ET SINSTALLANT.................................................30 II - LVOLUTION HISTORIQUE DU DROIT DE LIMMIGRATION ET DE LASILE.............................................37 A - ENTRE ET SJOUR DES TRANGERS......................................37 B - LVOLUTION DE LASILE CONSTITUTIONNEL.....................42

III - LES CAUSES ET LES EFFETS DE LIMMIGRATION ...............46 A - LES FACTEURS EXPLICATIFS .....................................................46 1. Permanence du phnomne migratoire...........................................46 2. Les facteurs conomiques...............................................................48 3. Limportance des rseaux, lgaux et illgaux.................................50 4. Le facteur dmographique ..............................................................52 5. Les facteurs politiques ....................................................................52 6. Dautres facteurs.............................................................................53 7. Les freins au dpart ........................................................................53 B - LE BILAN..........................................................................................55 1. Les flux migratoires passs.............................................................55 2. Le bilan de lintgration .................................................................58 3. Limpact conomique de limmigration .........................................63 4. Limpact conomique sur les pays dorigine et le codveloppement ...............................................................................67 CHAPITRE II LTAT DES LIEUX..............................................................71 I - LIMMIGRATION EN FRANCE ET EN EUROPE ..........................71 A - LIMMIGRATION LGALE ET ILLGALE EN FRANCE ET EN EUROPE ......................................................................................71 B - LEXEMPLE DE SANGATTE .........................................................77 C - LES ORIGINES GOGRAPHIQUES TRADITIONNELLES ET NOUVELLES ....................................................................................81 D - LA RPARTITION DES IMMIGRS SUR LE TERRITOIRE FRANAIS ........................................................................................85 E - LES VOIES DIMMIGRATION LGALE EN FRANCE : LES DIFFRENTES CATGORIES DE PRIMO-ARRIVANTS ............87 1. Limmigration caractre permanent.............................................87 2. Limmigration caractre temporaire ............................................89 3. Les travailleurs saisonniers.............................................................90 F - LE CARACTRE PRCAIRE DE LA SITUATION DES DEMANDEURS DASILE DBOUTS EN FRANCE ...................92 G - LE STATUT DES IMMIGRS DANS CERTAINS PAYS MEMBRES DE LUNION EUROPENNE OU CANDIDATS.......95 1. Allemagne ......................................................................................97 2. Grande-Bretagne...........................................................................100 3. Italie..............................................................................................101 4. Espagne ........................................................................................104 5. Pays-Bas .......................................................................................107 6. Autres pays de lEurope communautaire......................................110

VI

7. Pays candidats ..............................................................................111 II - LINTGRATION : UN CONTRAT RPUBLICAIN ...................119 A - LACCUEIL : LE PREMIER CHANON DUN PARCOURS UTILE ..............................................................................................119 B - IDENTITS CULTURELLES ET APPROCHE DE LA LANGUE FRANAISE....................................................................................121 C - MIXIT SOCIALE ET INTGRATION ........................................125 D - LA DIMENSION ASSOCIATIVE : VOLUTIONS, MOYENS, RECONNAISSANCE, EFFICACIT..............................................129 1. Les associations dimmigrs.........................................................129 2. Les associations de dfense des immigrs et des droits de lHomme ......................................................................................132 E - LES POLITIQUES SECTORIELLES .............................................133 1. Lhabitat .......................................................................................133 2. Lducation...................................................................................135 3. La formation .................................................................................140 4. Le travail social ............................................................................140 5. Lemploi .......................................................................................141 F - LES OUTILS DE LINTGRATION SONT-ILS ADAPTS ?......145 G - LES PHNOMNES COMMUNAUTAIRES................................147 H - LES INCIDENCES DE LA SITUATION PRCAIRE DES TRANGERS EN SITUATION IRRGULIRE SUR LEUR INTGRATION...............................................................................150 III - ASPECTS JURIDIQUES PRSENTS ............................................151 A - LE DROIT ACTUEL DE LIMMIGRATION EN FRANCE .........151 1. La loi Rsda et ses consquences sur le terrain.....................153 2. Quel bilan peut-on faire aujourdhui des innovations de la loi Rsda en matire de droit au sjour ?..............................157 B - LE DROIT DASILE ET LES CONDITIONS DACCUEIL DES RFUGIS EN FRANCE................................................................159 C - LEXTRADITION DES TRANGERS ..........................................160 D - LVOLUTION DU DROIT DE LIMMIGRATION ET DE LASILE EN EUROPE ....................................................................161 1. Les accords de Schengen..............................................................161 2. Le trait dAmsterdam..................................................................163 3. Le Conseil europen de Tampere .................................................166 4. Le Conseil europen de Sville ....................................................168

VII

5. Le projet de directive europenne relative au statut des ressortissants des pays tiers rsidents de longue dure ................169 6. Les autres rglementations communautaires ................................172 7. Les consquences du droit de veto et les obstacles lharmonisation des rgles ...........................................................173 8. Les volutions rcentes.................................................................175 9. La charte europenne des droits fondamentaux............................176 CHAPITRE III LES ENJEUX ET LES DFIS DE LIMMIGRATION ET DE LINTGRATION FUTURES...............................179 I - LES MUTATIONS DES CONTEXTES DMOGRAPHIQUE, CONOMIQUE, SOCIAL ET POLITIQUE ..............................179 A - LE CONTEXTE DMOGRAPHIQUE ..........................................179 B - LE CONTEXTE CONOMIQUE ...................................................183 C - LE CONTEXTE SOCIAL ET POLITIQUE....................................184 II - IMMIGRATION, CONOMIE, MARCH DU TRAVAIL ET CHMAGE ....................................................................................187 A - LIMPACT DE LIMMIGRATION SUR LA CROISSANCE DE LA POPULATION TOTALE ET SUR LOFFRE ET LA DEMANDE DE BIENS ET SERVICES..........................................189 B - SUBSTITUTION OU COMPLMENTARIT ENTRE TRAVAILLEURS IMMIGRS ET AUTOCHTONES ? ................192 C - CONCLUSION SUR LIMPACT DE LIMMIGRATION SUR LE MARCH DU TRAVAIL..........................................................201 III - POLITIQUES EUROPENNE ET NATIONALES DE LIMMIGRATION ET DE LASILE...........................................204 IV - QUELS DFIS ? ................................................................................209 A - LA QUESTION DE LIMMIGRATION CONOMIQUE LHORIZON 2010-2020 ..................................................................209 B - LA QUESTION DES AUTRES TYPES DIMMIGRATION LHORIZON 2010-2020 ..................................................................211 C - LTRANGER RESSORTISSANT DE LUNION EUROPENNE OU DUN PAYS TIERS : LEUROPE FORTERESSE ?...............................................................................214 D - LIMMIGRATION IRRGULIRE ...............................................215 E - DLINQUANCE ET IMMIGRATION...........................................218

VIII

F - LE FUTUR DE LINTGRATION .................................................221 1. Lcole..........................................................................................226 2. Lemploi .......................................................................................230 3. Le logement ..................................................................................232 4. La citoyennet ..............................................................................233 5. La culture......................................................................................237 ANNEXES........................................................................................................241 Annexe 1 : Contribution prsente au nom de la dlgation aux Droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes ........243 Annexe 2 : Glossaire .........................................................................................285 Annexe 3 : Les principales donnes chiffres de limmigration en France .......295 Annexe 4 : Les trangers et les immigrs en France .........................................317 Annexe 5 : La population active trangre........................................................329 Annexe 6 : Liste des personnes auditionnes par la commission spciale du plan et des personnes rencontres par les rapporteurs ..........................345 BIBLIOGRAPHIE ..........................................................................................349 LISTE DES ILLUSTRATIONS.....................................................................359 TABLE DES SIGLES .....................................................................................361

I-1

AVIS
adopt par le Conseil conomique et social au cours de sa sance du mercredi 29 octobre 2003

I-2

I-3

Premire partie Texte adopt le 29 octobre 2003

I-4

I-5

Le 13 mars 2001, le Bureau du Conseil conomique et social a confi la commission spciale du plan la prparation dun rapport et dun avis sur Les dfis de limmigration future . 1 La commission a dsign M. Hamlaoui Mekachera puis, aprs sa nomination comme secrtaire dEtat aux Anciens combattants, M. Michel Gevrey comme rapporteur. * * *

En dcidant de traiter Les dfis de limmigration future , le Conseil conomique et social engage ainsi un dbat qui, clair par lampleur, les ralits, les difficults et les apports des immigrations que la France a connues et connat, lui permettra dexprimer des propositions utiles pour lavenir de notre pays et de son dveloppement, pour les hommes et les femmes qui y vivent et y travaillent. Le prsent avis, rsolument plac dans les perspectives de limmigration lhorizon 2020, sinscrit dans la continuit du rapport et de lavis prsents par M. Bernard Quintreau, adopts par note Conseil le 24 octobre 2001 : ges et emploi lhorizon 2010 . Cet avis prend appui sur les ralits actuelles, se rfre aux travaux des experts et analyse les volutions de la politique gouvernementale et leur traduction lgislative et rglementaire. En mettant laccent sur la dimension prospective, le Conseil conomique et social ne cherche pas fuir ses responsabilits. Lclairage du futur, en mettant en perspective le nouveau contexte de limmigration, en soulignant, pour notre pays et pour les pays dorigine des immigrs, les enjeux qui seront ceux des prochaines gnrations, resitue certaines questions et contribue les dpassionner ; il remet en cause certaines ides reues et aide dgager les lignes de force dune politique pour la France. Il faut en effet bien connatre ce quest limmigration aujourdhui, ce quelle a t au fil de lhistoire de notre pays, et, constatant sa ralit, se poser les questions de ce quelle sera, ou de ce quelle pourrait tre, ds lors que lanalyse tend indiquer quelle sera - quels quen soient le volume et les origines - dun autre type que par le pass, dans ses dimensions humaine, conomique, sociale et culturelle. De tous temps, ltranger a occup une place dans limaginaire populaire. Par ses manires dtre, par ses comportements, sa culture, limmigr apparat diffrent, comme tranger au regard des hommes et des femmes du pays qui laccueille. Il va lui falloir apprendre voluer dans un milieu quil
1

Lensemble du projet davis a t adopt au scrutin public par 83 voix, contre 78 et 24 abstentions (voir le rsultat du scrutin en annexe).

I-6

dcouvre et renoncer pour une part consquente ses repres antrieurs. Tout ceci ncessite du temps, mais aussi que le pays daccueil ait la volont politique et humaine de faciliter cette insertion sans laquelle il ne peut y avoir dintgration russie. Cest dire combien aujourdhui comme hier cette problmatique de limmigration est une question hautement sensible, tous les points de vue, en faisant une question politique majeure qui amne des prises de position diverses, voire antagonistes. On a pu mesurer, pour navoir pas toujours pris le poids des problmes - rels ou imaginaires - poss par limmigration, en particulier dans le champ scuritaire, combien lextrme droite a exploit dangereusement des thmes que lon a tout intrt aborder sereinement, russissant mme polariser une part de la vie politique franaise autour des effets rels ou supposs de limmigration. Si, pendant de nombreuses annes, limmigration en France a t essentiellement considre dans notre contexte national, la question se situe dsormais partir des nouvelles perspectives douverture rsultant de la construction europenne et de la mondialisation. La mobilit des personnes, le creusement des ingalits entre les pays dits riches et les autres, ces pays du Sud touchs par les effets cumulatifs des insuffisances de leur dveloppement, le poids de la dette, leur frquente instabilit conomique et politique, les effets de phnomnes climatiques ou autres sont autant dlments fondamentaux prendre en considration. Cest dans ce contexte dun monde multipolaire, caractris par la diversit des cultures, que se posent les questions, sans que les Etats membres puissent se drober leurs propres responsabilits. On ne peut pas se contenter de sabriter derrire la ralit europenne, ni alibi linaction, ni repoussoir linnovation ou au progrs. Quelles que soient les dispositions europennes, elles seront ce que le Conseil des Etats europens aura dcid, et il appartient chacun de ces Etats dexercer, en amont et en aval des dcisions, toutes les responsabilits qui lui incombent. Toute analyse, toute mise en perspective doivent prendre en considration la dimension nationale et examiner sans a priori, avec une constante proccupation dobjectivit et de srnit, avec une volont de dbattre et de rejeter laffrontement, cette dimension dans tous ses aspects : conomiques, sociaux, humanistes et scuritaires. Elle doit aussi prendre appui sur lhistoire dun pays o les droits de lhomme se sont constitus, et dont les citoyens ont un attachement profond au maintien de lidentit nationale. Lhistoire tmoigne du temps quil aura fallu pour une intgration russie dhommes et de femmes venus dabord des pays voisins, puis des pays -quel quait t leur statut : indpendance, protectorat, colonie, etc.- qui ont particip aux combats des deux guerres mondiales. Lhistoire tmoigne tout autant que limmigration est un apport dynamique et un enrichissement de la culture nationale : dans le pass, quelles quaient t

I-7

les vicissitudes, voire les souffrances, cet apport et cet enrichissement ont toujours fini par se concrtiser, simposer. Les immigrs ont aussi reprsent dans le plus grand nombre de situations un lien naturel, conomique et culturel, avec leur pays dorigine, limmigration pouvant gnrer des liens privilgis avec ces pays. La diminution des temps de trajet et lacclration consquente des communications, les conflits arms, la misre, la malnutrition entranent de nouveaux flux migratoires dont certains confrent dsormais une dimension plantaire limmigration. Limmigration illgale est plus prsente dans les mdias, qui confondent souvent irrgularit du sjour et autres formes de dlinquance, que limmigration lgale. De ce fait, des confusions sexpriment entre immigration et chmage, immigration et dlinquance, immigration et bouleversements sociaux : certains redoutent dans certaines formes dimmigration le commencement dune perte didentit franaise, lirruption dintgrismes ou le dveloppement des communautarismes. Aux situations antrieures succdent de nouvelles problmatiques qui fondent les transformations sociales, conomiques, culturelles, gopolitiques, les nouvelles donnes de lactivit professionnelle, les perspectives dmographiques qui, en Europe, influent sur lavenir collectif lhorizon 2020. Il sagit pour la France de se donner la capacit dorganiser et de positiver un flux matris dimmigration et den faire un atout dans un monde ouvert. Aprs avoir tir les enseignements de lhistoire et analys les ralits prsentes, lavis prcisera la nature des dfis de limmigration future, puis dveloppera plus particulirement les dfis relever : lasile politique, lemploi des immigrs, le co-dveloppement et lintgration. I - LES ENSEIGNEMENTS DE LHISTOIRE Lhistoire mme de la France, de sa constitution en nation, atteste que, ds son origine, notre pays sest fond par apports migratoires successifs. Ds la deuxime moiti du XVIIIme sicle il y a mergence de deux phnomnes : une baisse sensible de la natalit, une baisse de la mortalit. Si, alors, la population franaise na pas dcru en nombre absolu, on le doit dj lallongement de la dure moyenne de vie et limmigration. Plus tard, en particulier lors des premires grandes industrialisations, la conjugaison des facteurs dmographiques et conomiques entrane en France une importante immigration de voisinage qui durera jusquen 1914, permanente dans lindustrie, les mines et les charbonnages, saisonnire dans le secteur agricole ; les emplois sont le plus souvent pnibles, prcaires, mal rmunrs. La guerre de 1914-18 fut une priode importante dans lhistoire de limmigration en France : 600 000 hommes issus de lEmpire colonial franais

I-8

viennent contribuer la dfense dune patrie que la plupart dentre eux dcouvrent alors. Aprs lArmistice, certains se sont installs et ont contribu, par cette installation, des opportunits daccueil pour de nouveaux immigrants. A cette priode a succd (1919-44) un afflux considrable dimmigrs. De 1921 1931, on assiste au doublement de la population trangre qui apporte sa force de travail dans les secteurs cls de lconomie. Mais les effets de la grande dpression de 1929 se caractrisent en France par une monte du chmage et une vague de xnophobie sajoutant lantismitisme, que le gouvernement de Vichy transforme en politique de discrimination institutionnelle. Aux causes conomiques de limmigration antrieure, se mlent des causes nouvelles, politiques, rsultant de drames humains : rfugis armniens, russes, juifs dEurope centrale victimes des nazis, antifascistes italiens, rpublicains espagnols. Lors des trente glorieuses (1944-74), limmigration se dveloppe pour rpondre aux besoins des entreprises franaises, et se modifie : moins dEuropens, davantage dAfricains (surtout Maghrbins) et dAsiatiques. Une nouvelle priode souvre en 1974, anne marque par une dcision du gouvernement franais suspendant limmigration de main-duvre. Le dveloppement puis la permanence dun chmage de masse lors de cette priode ouvre le champ une volont politique de matriser cette immigration, laquelle sera toutefois associe une politique de regroupement familial ncessitant l'amlioration des conditions de vie des immigrs prsents en France, dans les domaines de lhabitat, de la scolarit, de la culture et de la formation professionnelle. Cette priode est marque par plusieurs ralits qui ne se confondent pas : - un flux croissant de demandeurs dasile politique ; - une immigration illgale qui prend souvent appui sur de vritables rseaux ; - une immigration de plus en plus fminine du fait du regroupement familial. Limmigration a construit au fil du temps des reprsentations rciproques, voire des prjugs qui ont des effets sur lintgration. Les Franais nont pas le mme regard sur limmigr selon son pays ou sa culture dorigine. De son ct, chaque immigr est marqu par des rfrences contrastes. En effet, il apprhende la France la fois comme lhritire du sicle des Lumires et le pays des droits de lHomme et comme lancienne puissance coloniale. Force est de constater que pendant longtemps la France na pas dfini de vritable politique dintgration, mme si les immigrs et leurs descendants se sont fondus dans la socit franaise. Cest davantage par la mobilit sociale et

I-9

professionnelle, par la distance progressive prise avec la culture dorigine et le dveloppement des unions mixtes que cette intgration sest effectue. Le dfi est dsormais de dfinir et de russir notre politique dimmigration et dintgration et de rechercher et promouvoir les mesures et les dispositifs qui peuvent y contribuer dans la lgalit en tenant compte des besoins de notre conomie et des attentes de notre population. II - RALITS VCUES Dresser un tat comparatif de limmigration et de ses ralits, en France et en Europe, se heurte la difficult de comparer les tudes statistiques europennes et nationales et de mesurer limportance relle de limmigration irrgulire dans chacun des pays de lUnion europenne. Particulirement incertain, le nombre de personnes trangres en situation irrgulire est dsormais estim un total dau moins 3 millions dans lensemble de lUnion europenne. La Commission europenne sest mue de cette difficult et invite les Etats membres harmoniser leurs mthodes statistiques. A cet gard, notre Conseil se rjouit de ladoption du plan daction pour la collecte et lanalyse des statistiques communautaires dans le domaine des migrations (juillet 2003) dot dun budget de 3 millions deuros sur trois ans. Il constate que la cration dun rseau europen des migrations (REM) doit permettre lanalyse du phnomne pluridimensionnel de la migration et de lasile en en couvrant les aspects politiques, juridiques, dmographiques, conomiques et sociaux. A - LE CONTEXTE EUROPEN Comme en tmoignent les expriences dans divers Etats membres de lUnion europenne et/ou Etats candidats lentre, quels que soient les dispositifs ou les lgislations nationaux actuels ou venir, le traitement des dossiers fondamentaux impose une dfinition europenne : les sommets europens successifs, en particulier ceux dAmsterdam, de Tampere et de Sville, ont dcid la mise en place de politiques communes en matire dimmigration et dasile avant 2004 ; lapproche dominante maintient la distinction entre les immigrs selon le motif de leur prsence dans lun des Etats membres : demandeurs dasile, regroupement familial, motifs conomiques et demploi, etc. LEurope envisage de prendre des dcisions qui traiteront du partenariat avec les pays dorigine, de linstauration dun rgime dasile europen commun, du traitement quitable des ressortissants de pays tiers, du dveloppement dune gestion commune, tant qualitative que quantitative, des mouvements migratoires. La communication de la Commission au Conseil, au Parlement europen, au Comit conomique et social europen, et au Comit des rgions sur

I - 10

limmigration, lintgration et lemploi (COM 2003-336 final, du 3 juin 2003) invite prendre en compte la nouvelle dimension du dfi conomique et dmographique de limmigration, mesurer le rle conomique de limmigration et son incidence sur lemploi, limpact de lvolution dmographique sur lemploi et la croissance conomique, et, aux fins de relever de faon satisfaisante ce dfi, invite retenir les orientations ncessaires, en premier lieu consolider le cadre juridique et renforcer la politique de coordination. La communication de la Commission souligne la difficult rpondre la question : limmigration est-elle une solution lvolution dmographique ? Elle relve qu il est de plus en plus probable que les flux dimmigration continue vont saccrotre et quils seront plus que jamais ncessaires. En effet, la tendance la diminution de la population europenne en ge de travailler , allie divers facteurs dincitation dans les pays en dveloppement, est susceptible de gnrer un flux durable dimmigrants au cours des prochaines dcennies. De plus, elle peut contribuer taler sur une plus longue priode les retombes de la transition dmographique qui aura lieu entre 2010 et 2030, tout en ne pouvant, elle seule - il ne faut pas loublier -, contrer les effets du vieillissement de la population . Pour la Commission, la politique de limmigration, inscrite dans le contexte de la politique europenne de dveloppement, doit absolument tre complte par des mesures de grande envergure destines favoriser lintgration sociale des immigrs : accueil, mixit sociale, lutte contre les discriminations, habitat, ducation, formation, protection sociale et, bien entendu, emploi, car ce dernier permet en outre la cration de richesses susceptibles dquilibrer les ventuels cots de ces mesures. La question de limmigration concerne dsormais lensemble de lUnion europenne, y compris les Etats du Sud qui ont d, face leur dficit dmographique, souvrir leur tour limmigration conomique. Cette immigration est influence par lattractivit reprsente par les Etats daccueil : si dans certains pays limmigration est souvent de transit, saisonnire ou temporaire, elle dbouche souvent en France sur une installation durable, voire dfinitive. Se pose alors la question des conditions de lintgration de ces hommes et femmes. L, la Commission se tourne vers les comptences nationales, en rappelant que lintgration relve en premier lieu de la comptence des Etats membres, que les programmes dintgration devront tre mis en uvre en impliquant les autorits nationales, rgionales et locales, mais galement les partenaires sociaux et les autres organisations de la socit civile, en particulier les associations. Cependant, la Commission se propose dadopter un programme-cadre europen pour lintgration des immigrs ; il porterait, comme le souhaite le Comit conomique et social europen, sur : - le premier accueil des immigrs et des rfugis ; - lintgration par le travail et au travail ;

I - 11

- laccs au logement et lespace public ; - laccs lducation ; - laccs aux services de sant et aux services sociaux ; - la pluralit culturelle ; - la promotion de la participation citoyenne. Le Conseil conomique et social souhaite que le gouvernement franais agisse au niveau communautaire pour ladoption rapide de ce programmecadre pour lintgration des immigrs. Il souhaite que soit cr un systme europen dobservation et dvaluation des rsultats permettant de contrler lefficacit des mesures adoptes et de vrifier leurs conditions de mise en oeuvre, en soutien la demande du Comit conomique et social europen. Dans le mme temps, lUnion europenne envisage dadopter lunanimit une politique commune en matire de lutte contre limmigration illgale accompagne de dispositifs de rapatriement contraignants pour les pays tiers, mettant laccent sur deux priorits : la lutte contre limmigration clandestine, la matrise des flux migratoires avec, en particulier, lexamen des mesures engages par les Etats candidats ladhsion ; ces priorits doivent tre traites dans le contexte dmographique de lEurope qui pse sur les flux migratoires extrieurs. La Commission, qui traite spcifiquement dans cette communication de limmigration illgale par rapport au futur, constate cependant que lorsque sont dcides dans les Etats membres des procdures de rgularisation en direction des immigrs illgalement prsents sur leur territoire, celles-ci sont la fois un facteur de dveloppement du processus dintgration et un encouragement poursuivre limmigration illgale . Si la Commission souligne que la seule approche cohrente pour traiter le problme des rsidents illgaux est de veiller ce quils retournent dans leur pays dorigine, dans le mme temps, elle constate que dans un nombre important de cas, la mise en uvre de cette politique est impossible pour des raisons juridiques, humanitaires ou pratiques . Cest donc en amont quil faut avant tout agir en renforant les dispositifs prvus par le plan global de lutte contre limmigration clandestine et la traite des tres humains dans lUnion europenne (28 fvrier 2002) ; le plan pour la gestion des frontires extrieures des Etats membres de lUnion europenne (13 juin 2002) ; et le programme daide au retour (28 novembre 2002).

I - 12

B - DES SITUATIONS PARTICULIRES PROCCUPANTES Dans notre pays, des situations appellent des traitements appropris, quil sagisse du fait de trs grande ampleur de la double discrimination des femmes immigres ou de cas particulirement difficiles traiter, comme ceux des mineurs isols, des minorits tziganes ou roms dEurope centrale, ou limmigration dans les dpartements et territoires dOutre-mer. 1. La discrimination des femmes immigres Le Conseil reprend son compte les propositions de la contribution de sa dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes, Femmes immigres : rpondre au double dfi de lmancipation et de lintgration, vaincre la double discrimination (Mme Crosemarie, rapporteure), concernant les actions tablir pour lutter contre les discriminations dont elles peuvent tre victimes au double titre dtrangre et de femme et viser leur intgration dans la socit daccueil. Ceci suppose de : - mieux connatre la situation relle des femmes immigres, en particulier les diffrentes discriminations dont elles peuvent faire lobjet ; - aider les femmes immigres en situation rgulire acqurir une meilleure visibilit au sein de la socit franaise ; - favoriser leur accs une activit professionnelle ; - obtenir quelles puissent bnficier des mmes droits et de leur application effective que ceux des femmes franaises. Ces actions ncessitent une coopration effective entre femmes immigres et services concerns. 2. Les mineurs non accompagns Quelles quen soient les causes, limmigration de mineurs non accompagns est devenue un phnomne croissant et proccupant. LOCDE estime ce nombre 100 000 dans lUnion europenne. Leur nombre crot en France. Ces mineurs, souvent orphelins, peuvent tre, selon les cas, exils (rgions en proie la guerre et aux conflits ethniques), mandats (ils sont censs envoyer de largent leur famille), exploits (rseaux criminels, prostitution, etc.), quelquefois fugueurs. Mais dans tous les cas, ils doivent tre protgs par la convention internationale des droits de lenfant, en raison de leur vulnrabilit et de leur incapacit juridique se dfendre. Le Conseil estime quau niveau communautaire comme au niveau national, les approches, les ressources et les mthodes spcifiques lintgration de ces enfants dans la socit du pays daccueil doivent tre recherches.

I - 13

Le Conseil conomique et social recommande que leur soit appliqu, ds lors que le retour au pays dorigine nest pas envisageable, jusqu leur majorit lgale en France, le principe de protection de lenfance en danger, les reconnaissant comme enfants risque relevant de la mise sous tutelle, permettant laccompagnement ducatif, ce qui impose lexistence de structures spcialises, la mise en rseau des acteurs institutionnels ou associatifs et la formation ce public spcifique. 3. Le cas des gens du voyage de lEurope centrale et de lEst Les tziganes ou roms et plus largement des groupes importants de populations itinrantes reprsentent un nouveau visage de limmigration, une immigration motive gnralement par les discriminations et les rejets dans les pays quils quittent. Dans la plupart des cas, ces pays dorigine ne souhaitent pas leur retour, ne les considrant pas comme leurs nationaux. De ce point de vue, il faut relever positivement le fait rcent que neuf pays dEurope centrale et des Balkans se sont runis pour tudier la question de la discrimination lencontre des 6 millions de gens du voyage de la rgion. Ces pays sengagent lancer, partir de 2005, un programme commun pour leur intgration. Le Conseil conomique et social prend acte que les gouvernements recherchent, dans un esprit de solidarit organise lchelle europenne et dans chaque contexte national, en liaison avec les collectivits territoriales concernes, des mesures incitatives linsertion sociale chaque fois que possible et qui vitent la constitution de ghettos comme trop souvent actuellement. La situation des roms devrait tre traite dans ce cadre solidaire et avec lengagement de la Roumanie et des autres pays concerns doffrir aux populations ressortissantes de leurs Etats des conditions de vie dcentes. Le Conseil conomique et social recommande une tude spcifique sur cette question proccupante et il estime indispensable et urgent que soient ngocis des accords avec ces pays assurant le respect des droits de lhomme pour les populations concernes. 4. Limmigration dans les dpartements et territoires dOutre-mer Le Conseil, alert par son groupe de lOutre-mer, demande aux pouvoirs publics de prendre en compte la spcificit du fait que limmigration dans les DOM-TOM, et surtout en Guyane, est le plus souvent illgale et dsquilibrante aux plans sociaux, conomiques et humains. Dans ces rgions, limmigration traduit concrtement les dsquilibres profonds lis au fait que, quelles que soient les difficults que connaissent ces collectivits, elles ont un niveau de vie notablement suprieur celui de leurs proches voisins ( titre dexemple, en Guyane, le PIB par habitant de ce dpartement tait en 1997 plus de dix fois suprieur celui de Guyana et du Surinam).

I - 14

Cette situation gnre des flux insupportables dimmigration clandestine dans les Antilles franaises et particulirement en Guyane ; en revanche, la Runion demeure une des rgions de France dont le taux dimmigration est le plus bas. En Guyane o on dnombre 18 674 trangers en situation rgulire (pour une population de moins de 160 000 habitants), on estime environ 35 000 les clandestins, perus comme un facteur dinscurit et un encouragement au march du travail clandestin. Le Conseil prconise, dune part, le dveloppement du dialogue avec les divers acteurs politiques, conomiques et sociaux concerns en tant attentif garantir les intrts des populations des DOM-TOM, dautre part, une meilleure coopration de ces rgions avec les pays voisins tant pour le renforcement des dispositifs frontaliers que pour lamlioration des conditions de dveloppement des pays voisins. Il souligne les responsabilits de la France en matire demploi des ressortissants des DOM-TOM, o les taux de chmage sont particulirement levs. III - LES DFIS DE LIMMIGRATION EN FRANCE A - LES SCENARII DMOGRAPHIQUES DU FUTUR Dans la priode rcente, plusieurs rapports officiels ont t publis sur cette question difficile. A lhorizon 2010-2012, le rapport Avenirs des mtiers du groupe Prospective des mtiers et des qualifications du Commissariat gnral du Plan, prsid par M. Claude Seibel, publi en novembre 2002, se fondait sur des travaux de la DARES qui, avec des hypothses de croissance de + 2,4 % + 3 % par an sur les dix annes venir, faisaient apparatre des crations demplois qui slveraient de 1,2 million (hypothse basse) 2,8 millions (hypothse haute). Ceci conduisait Claude Seibel observer, dans lavant-propos de ce rapport relatif au fonctionnement du march du travail : malgr la diversit des situations (par secteur) les tensions ne manqueront pas dapparatre dans les annes qui viennent . Le deuxime chantier, qui implique les partenaires sociaux et les pouvoirs publics, concerne laugmentation des ressources en main-duvre par le relvement du taux demploi. Il sagit de favoriser le retour lemploi de ceux qui en sont exclus, de maintenir dans lemploi les salaris gs, de dfinir une politique matrise dimmigration dactifs en lien avec les pays dimmigration, de favoriser une meilleure insertion des jeunes en dveloppant lattractivit des emplois o les recrutements et la fidlisation de la main-duvre sont dfaillants . Se plaant un horizon beaucoup plus lointain, le rapport Immigration, march du travail, intgration du Commissariat gnral du Plan, publi en octobre 2002, na pas ralis de projection dmographique particulire, mais la

I - 15

synthse rdige par Franois Hran, directeur de lINED, nonce un certain nombre de thses , telles que : - aucune raison dordre dmographique ne justifie que lon encourage le dveloppement massif de limmigration en France dans les dcennies venir ; - la France est le seul grand pays dEurope qui pourra maintenir les effectifs de sa population dge actif sur le demi-sicle qui vient. Elle atteindra cet objectif si la fcondit reste voisine du seuil de remplacement et si elle continue accueillir des immigrants au rythme denviron 120 000 par an en migration nette ; ou encore : - Le dpart en retraite des gnrations (du baby boom) devrait crer des difficults de recrutement dans les mtiers o elles taient nombreuses, le problme tant aggrav dans les emplois de service non qualifis que les jeunes gnrations jugent peu valorisants. Comment y rpondre ? En reculant lge de la retraite et en requalifiant les travailleurs gs ? En rendant les conditions demploi plus attractives ? En faisant appel limmigration pour des secteurs prcis ? Mais lide dune programmation des flux migratoires par spcialits est rejete par ceux qui prfrent sen remettre au libre fonctionnement du march du travail pour obtenir lajustement ncessaire . De son ct, lINSEE a publi diffrentes projections de population lhorizon 2050, bases sur des variantes autour dun scnario central (ces projections concernent dune part la population totale [par ge] et dautre part la population active). Ce scnario central fait lhypothse dun solde migratoire de + 50 000 par an jusquen 2050. Une variante dans laquelle le solde augmenterait jusqu + 100 000 partir de 2005 a t galement tudie par lINSEE, ainsi que, la demande de notre Conseil, une variante dans laquelle il augmenterait jusqu + 150 000 en 2010. Pour sa part, notre Conseil a constat dans le cadre du rapport et de lavis ges et emploi lhorizon 2010 la ncessit dassurer le renouvellement de la population active franaise. Il a t prconis cette fin une lvation du taux demploi, ainsi que le propose cet avis : atteindre lobjectif de 70 % de taux demploi pour les 15-64 ans impliquerait, pour la France, davoir un taux de croissance de lemploi de 1,8 % en moyenne, et celui de 60 % pour les femmes, une croissance annuelle de leur emploi de 1,4 %. Au total, 4,6 millions demplois additionnels seraient ncessaires en dix ans. En se rfrant lobjectif de Stockholm pour 2010 (50 % pour les 55-64 ans), les emplois des 55 ans et plus devraient progresser denviron 2,3 millions Quant aux moins de 55 ans, qui devraient contribuer cette augmentation hauteur galement de 2,3 millions pour assurer le renouvellement, leur entre dans lemploi concerne aussi bien les femmes que les jeunes et, prioritairement, les demandeurs demploi .

I - 16

lhorizon 2010-2020, plutt que de vouloir fixer un niveau de solde migratoire a priori, notre Conseil estime prfrable de raisonner sur un rythme limit de progression de ce solde. Ainsi une progression de 10 000 par an partir dun solde initial de + 50 000 en 2000 (envisage dans certains travaux de lINSEE) se rapproche de ce que lon a pu observer des volutions spontanes dans les dernires annes. Un premier scnario pourrait consister en un solde migratoire progressant de 10 000 par an pour atteindre 150 000 par an en 2010 et se stabilisant ensuite jusquen 2020. Dans un tel scnario, la population en ge de travailler dcrotrait entre 2010 et 2020. Des calculs de lINSEE, effectus la demande du Conseil conomique et social, ont montr que la population active diminuerait de mme entre 2010 et 2020. Un deuxime scnario pourrait consister en la poursuite de la progression de 10 000 par an du solde migratoire annuel jusquen 2020, pour atteindre alors 250 000 (ce qui correspond une moyenne de 150 000 sur la priode 20002020). Ce solde final rapport la population de 2020 resterait infrieur celui observ lors de la dernire priode de plein emploi connue, dite des trente glorieuses . Ce deuxime scnario est cohrent avec celui du Conseil dorientation des retraites de retour au plein emploi autour de 2010 et permettrait de bnficier de leffet de la structure dge de limmigration, qui apporte avec elle un rajeunissement relatif de notre population. Complmentairement, les diffrents scnarii dmographiques et de population active lhorizon 2020 en France et en Europe prcdemment voqus ne peuvent tre rduits la seule extrapolation des tendances passes, hrites dune priode de chmage de masse que lon souhaite unanimement dpasser. Ils doivent tre davantage dbattus, non seulement entre experts, mais aussi avec les acteurs concerns et le public le plus large. Bien entendu, le Conseil conomique et social considre quil sera priodiquement ncessaire danalyser la situation et den tirer les consquences par rapport ce rythme, susceptible dtre reconsidr dans lavenir. Le Conseil conomique et social prconise en consquence de promouvoir une large diffusion dinformations sur les avantages que reprsente une immigration rgulire matrise pour le dveloppement conomique et la cration demplois, en combattant les ides selon lesquelles les immigrs occupent des emplois au dtriment des ressortissants nationaux.

I - 17

B - POUR UNE IMMIGRATION RGULE La France, comme tous les pays de lUnion europenne, et sans quil existe de lien automatique avec la baisse relative de la population active, devrait avoir besoin dimmigration, et cela malgr des perspectives de natalit qui, pour notre pays sont relativement dynamiques et figurent au sein de lUnion parmi les exceptions. Cest lintrt de la France et des Franais dapprendre conjuguer une dmographie dynamique et une politique active de soutien la famille, avec une nouvelle attitude collective positive lgard de limmigration : ils doivent le faire au sein dun monde nouveau o les conomies et les cultures sont en interaction lchelle de la plante. Lconomie franaise aura donc besoin dimmigrs de niveaux de qualification trs diversifis : les rponses exigeront les concertations entre lensemble des partenaires sociaux et avec les pouvoirs publics. Mais au-del des besoins de lconomie, la France a une tradition accueillir des trangers, audel des seuls besoins des entreprises. Son poids dans le monde, le rle politique quelle entend jouer dans les grands quilibres plantaires impliquent une vision solidaire et raisonne de limmigration et des conditions dapplication du droit dasile. Son intrt comme sa vocation est aussi de conduire une politique volontariste daccueil des tudiants trangers, essentielle pour contribuer, par leurs allers et retours, au co-dveloppement de leur pays dorigine et de notre pays. Ainsi, la France demeurera-t-elle un pays dimmigration et dmigration, malgr le taux de chmage global actuel qui se rapproche de 10 %. En effet, divers analystes estiment quil ny a pas de lien avr entre prsence des immigrs et taux de chmage global. Le plus grand nombre considre que les immigrs sont amens de fait jouer un rle damortisseur pour les autres catgories de la population, dans la mesure o ils sont les premiers atteints par laccroissement du chmage (le taux de chmage des trangers est proche de 20 %, affectant plus lourdement ceux dorigine extra communautaire, plus particulirement maghrbine). Etablir tort un lien de cause effet entre immigration et chmage contribue structurer les reprsentations ngatives de limmigration : il faut rappeler que tous les travaux prospectifs montrent que nous allons vers une diminution en volume et en part relative de la population en ge de travailler. Cette nouvelle donne structurelle va bouleverser les manires de voir actuelles. La France, au sein de lEurope, pour prserver son poids conomique et politique, pour valoriser la diversit de ses territoires, va devoir conjuguer cration demplois, diminution du taux de chmage (dont il parat exclu quil rgresse mcaniquement ), relvement du taux dactivit et rgulation dune immigration plus diversifie que par le pass, ouverte des populations de qualifications diverses.

I - 18

C - POUR RUSSIR LINTGRATION, UNE AUTRE IMAGE DE LIMMIGRATION Un enseignement majeur est tirer de lHistoire : il est ncessaire daider, dacclrer, dorganiser et de russir le processus dintgration pour tous ceux qui choisissent de vivre et travailler au sein de la socit franaise. La volont politique, clairement proclame, est essentielle. Doit lui rpondre lengagement de toutes les forces vives du pays, refusant dentretenir ou damplifier les craintes de lopinion ds lors quelles sont infondes. Un tel engagement suppose lmergence dune nouvelle image de limmigration dans lopinion publique, la dtermination claire des obligations de ltranger dsireux de sinstaller dans notre pays, la mise en place des moyens et des conditions quitables de vie au sein de notre pays, lengagement des dispositifs permettant de construire et de russir lintgration. Il serait illusoire de taire les craintes dune part importante de nos concitoyens face la monte du chmage, de la dlinquance et des drives communautaristes, et linfluence des ides et mouvements xnophobes qui la conduite en attribuer une grande part des responsabilits la seule immigration. Ces mouvements ont su alimenter et exploiter ces craintes, et par lamalgame entre inscurit, dlinquance et immigration, ont cherch faire oublier les enseignements de lHistoire ce sujet. Force est de constater quils y ont russi au moins partiellement puisquune partie de lopinion publique associe souvent immigration, inscurit et dlinquance. Pourtant, la Commission europenne, dans un rapport du 14 mars 2003, a conclu, daprs une tude faisant la synthse de dix-sept projets de recherche, qu il ny a aucun rapport de cause effet entre immigration, criminalit et chmage . Cette conclusion nest pas vraiment une surprise dans la mesure o, de mme que les problmes de chmage ou de travail illgal, les problmes dinscurit et de dlinquance concernent lensemble de nos socits et dpassent trs largement le cadre de limmigration. Il en est de mme des rseaux criminels qui se sont dvelopps dans le monde entier, exploitant la dtresse dhommes et de femmes que la misre ou les conflits arms chassent de leur pays : ils ne doivent tre ni ignors, ni tolrs, encore moins entretenus, mais fermement combattus. Ceci a t pris en compte par notre Conseil par ladoption des propositions exprimes dans lavis et le rapport sur LEsclavage contemporain et ses rseaux , prsents par Mme Michle Monrique (CES, fvrier 2003), qui ont dmontr comment les grands dsquilibres politiques et conomiques plantaires saccompagnent dune criminalit exploitant le march de la drogue, celui de la prostitution et les formes contemporaines de lesclavage. Cette criminalit a cr des rseaux qui reprsentent une grave menace politique mais aussi thique et conomique pour les quilibres du monde futur et pour la dmocratie. Ils doivent tre recherchs, poursuivis, mis hors dtat de nuire. Cette politique doit tre renforce sur notre territoire et dans le cadre des ncessaires cooprations europennes et internationales.

I - 19

La russite de toute politique future de limmigration et de lintgration repose donc pour une part consquente sur la sensibilisation de lopinion publique, lvolution de son regard sur limmigration et les immigrs, une meilleure connaissance de ce que nous devons ou non limmigration dhier et daujourdhui et de ce quelle peut nous apporter, historiquement, socialement, culturellement, conomiquement. Au niveau gouvernemental, le regroupement des moyens et des lieux de dcision sous une autorit unique apparat comme une ncessit. Transformer limage de limmigration passe aussi par la lutte dtermine contre les organisations et les employeurs qui en France comme ailleurs profitent du besoin de travailler des immigrs en situation irrgulire. La sensibilisation de lopinion publique loctroi de droits conomiques et sociaux gaux pour toutes les composantes de la population et lintgration sociale de la population lgalement immigre est un dfi important que les socits europennes doivent relever. Le Conseil conomique et social souligne la ncessit de faire des efforts significatifs en ce sens en France. La population doit aussi tre mieux informe des effets nfastes du travail non dclar, qui ne concerne que minoritairement les immigrs, a fortiori ceux en situation irrgulire (en 2002, seulement 7 % des verbalisations pour travail non dclar les ont concerns), et des avantages quapporterait lEtat et la Scurit sociale, donc la collectivit nationale, la disparition de ces situations. Le traitement de ces situations aprs examen attentif de chaque cas individuel doit faire partie intgrante dun processus incluant louverture de voies lgales limmigration et le renforcement dj soulign de la lutte contre les organisations criminelles pratiquant la traite dtre humains. Il faut expliquer lopinion publique quorganise de la sorte, la rgularisation constitue un moyen efficace de faire baisser sensiblement limmigration clandestine ds lors que cette rgularisation, non automatique, doit tre refuse si le candidat ne satisfait pas aux conditions fixes. Ceci sera facilit par le renforcement des dispositifs de lutte contre ces formes dimmigration et leurs exploiteurs au niveau communautaire. Les institutions publiques, europennes et nationales, doivent renforcer leurs actions et accrotre leurs ressources en matire de sensibilisation visant favoriser lintgration sociale rpublicaine et lutter contre les discriminations, le racisme et la xnophobie. Toutes les institutions ducatives doivent se mobiliser en ce sens. Le Conseil conomique et social propose, au-del du prsent avis, llargissement du dbat public en France sur limmigration future, sappuyant sur lensemble des problmatiques, les changes culturels, les enrichissements rciproques potentiels, et mettant en valeur limportance et la ncessit du co-dveloppement.

I - 20

Le Conseil souligne dans cette perspective la complmentarit des rles des pouvoirs publics, notamment territoriaux, des mdias, de lducation toutes les tapes de la vie et des acteurs conomiques et sociaux, les associations en particulier. Lutter contre les discriminations, le racisme, les xnophobies, cest aussi prendre la mesure du chemin parcourir lorsque, comme lexpose la contribution de notre dlgation aux droits des femmes, cette lutte se conjugue avec le sexisme dont nombre de femmes immigres demeurent, dans la socit dorigine comme quelquefois dans notre socit daccueil, des victimes et ragissent souvent en consquence, comme immigres et comme femmes immigres. D - FIXER LES OBLIGATIONS POUR LTRANGER DSIREUX DE SINSTALLER EN FRANCE Si la socit franaise doit tre informe, il est tout aussi important quen amont de limmigration, la France diffuse dans les pays dmigration linformation susceptible de faire connatre aux candidats la ralit de notre pays et les rgles quils auront respecter, tant entendu quaux droits sont associs des devoirs, dont le premier est le respect par tous de la loi commune. Choisir, quelle quen soit la cause, dimmigrer en France, cest accepter les principes constitutionnels rpublicains qui fondent notre fonctionnement social, cest admettre les valeurs de libert, dgalit, de fraternit de la Rpublique laque, que lgalit des femmes et des hommes est un principe intangible, et que les enfants ont des droits tels que les affirme la convention internationale que la France a ratifie et promulgue. Cest savoir et admettre que les pratiques traditionnelles, quelles se fondent sur le droit local, sur les coutumes ou les traditions, si elles sont contraires notre droit, dfini internationalement et nationalement, sont interdites en France : ainsi mutilations corporelles, mariages forcs et polygamie ; ainsi la libert de se marier, de divorcer, de recourir la contraception y est gale pour les femmes et les hommes ; ainsi nul ne peut tre soumis des embrigadements idologiques, sectaires ou communautaristes. La France est un Etat laque. Le choix religieux relve de la libert personnelle. Limmigration durable que connat la France et la diversit des cultures dorigine, notamment religieuses, qui y coexistent et vont peut-tre se renforcer, impliquent de raffirmer le principe de lacit comme composante incontournable de lidentit rpublicaine franaise. Cette dmarche redonne tout son sens la fraternit comme troisime pilier de lidentit nationale.

I - 21

Mieux informer dans les pays dorigine contribuerait une meilleure gestion des flux migratoires : sur les droits et les devoirs, certes, mais aussi sur les dispositifs dentre, sur les conditions de travail et demploi, sur les rgles de la vie sociale, sur les dangers et lillgalit des rseaux et des pratiques conomiques parallles. Le Conseil conomique et social souligne la ncessit dun dialogue intensif avec les pays dorigine, mais il faudra aborder galement le rle de la reprsentation consulaire de la France dans ces pays et dvelopper autant que possible, au sein des consulats, des comptences spcialises en matire dimmigration, en leur donnant les moyens dtudier les demandes, tant pour recherche demploi que pour regroupement familial, de soccuper des dmarches, de canaliser les offres demploi, dtablir des mcanismes de collaboration avec les acteurs sociaux, etc. Ces personnes comptentes greront galement les campagnes dinformation ncessaires et feront un travail pralable important, qui savre indispensable pour canaliser limmigration par les voies lgales. Le rle des consulats propos des questions dimmigration doit tre transparent et il y a lieu dviter toute action arbitraire dans loctroi des visas dentre. Les agences nationales pour lemploi des pays dorigine ou leur quivalent doivent communiquer les offres demploi et faciliter laccs des demandeurs demploi aux bureaux dimmigration ; en oprant de la sorte, une plus grande transparence des procdures sera garantie. IV - LES DEMANDEURS DASILE Le Conseil conomique et social rappelle que le droit dasile est un droit fondamental consacr dans la Constitution et que la France est signataire de la Convention de Genve de 1951 relative au statut de rfugi, donc tenue de respecter les obligations dfinies dans cette convention lgard des demandeurs dasile. Le Conseil souhaite le respect plein et entier de cette convention dans son interprtation conforme aux recommandations du HCR, en particulier en ce qui concerne les perscutions par des agents non tatiques. Le Conseil constate quactuellement lasile territorial mis en place pour les personnes non justiciables de la Convention de Genve, est une forme de protection subsidiaire parmi les moins protectrices de celles en vigueur dans lUE ; cette protection, soumise lavis discrtionnaire du ministre de lIntrieur, est accorde en France de manire parcimonieuse et totalement ingale donc injuste. Le Conseil souhaite que les travaux en cours au niveau europen sur lharmonisation des formes de protection subsidiaire pour les personnes ne relevant pas de la Convention de Genve aboutissent enfin un statut complmentaire de haut niveau, assorti de droits et de la possibilit dun recours suspensif, accord par un organisme indpendant.

I - 22

Le Conseil prend acte des orientations du projet de loi du gouvernement relatif au droit dasile. Il partage cet gard les remarques de la Commission nationale consultative des droits de lHomme, qui dplore lapprhension rductrice du droit dasile retenue par le projet de loi. Privilgiant dans lexpos des motifs une approche purement quantitative et conomique et mettant en exergue la hausse du nombre des demandeurs et laccroissement des cots, le Gouvernement justifie la rforme quil entreprend par la ncessit de rduire les flux ainsi que les cots ce cette demande , en soulignant qu une telle approche conduit rduire la question de lasile un problme de politique migratoire . Le Conseil estime ncessaire de rappeler que le caractre constitutionnel du droit dasile et les engagements internationaux de la France interdisent de confondre les questions dasile et dimmigration. Par ailleurs, le projet de loi prvoit la redfinition des comptences de lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) dbouchant sur une formule de guichet unique, permettant une acclration et une simplification des procdures et du traitement des demandes de bnfice du droit dasile et damliorer les conditions des suites rserves aux dbouts (unification des recours juridictionnels, renvoi, etc.). Dans ce but, lOFPRA, qui doit rester totalement indpendante dans lexcution de ses missions, devra bnficier de moyens humains et financiers supplmentaires la hauteur de cette mission. Le Conseil conomique et social souhaite que le droit dasile soit mieux respect, en sortant de la logique actuelle de suspicion systmatique de fraude lemploi de la part des demandeurs dasile, dont le nombre de plus en plus lev rsulte avant tout des situations de guerre et de conflit dramatiques dans de nombreux pays, y compris des situations de perscution par des acteurs non tatiques. Le Conseil conomique et social sinquite de la dcision du Conseil de lUnion de juin 2003 qui prvoit que les demandeurs dasile soient rorients vers des pays de la mme rgion, en contradiction avec la Convention de Genve. Le Conseil prconise dautoriser les demandeurs dasile travailler dans lattente des rsultats de linstruction de leur dossier par les instances comptentes, ds lchance du premier dlai de procdure et en tout tat de cause au bout de six mois compter de la demande initiale. Le rapporteur du projet de loi lAssemble nationale estime pour sa part que la question du droit au travail des demandeurs dasile doit aujourdhui tre envisage, compte tenu de la prcarit dans laquelle vivent ces personnes et du cot social de leur accompagnement . Il souhaite que la rflexion soit engage ce sujet.

I - 23

V - ACCUEILLIR ET AIDER LEMPLOI Le travail est et demeure une des principales causes de limmigration en France comme dans lensemble de lUnion europenne. A - EMPLOI, IMMIGRATION ET DMOGRAPHIE : LEUROPE La communication de la Commission sur limmigration, lintgration et lemploi postule que labsence de progression dans les annes futures des flux nets actuels de limmigration entranera une chute sensible de lemploi et de la croissance conomique . Pour autant, il serait vain descompter que la seule immigration pourrait compenser les effets du vieillissement dmographique sur le march du travail. Dautant plus que dans lEurope largie aux PECO, la dynamique et la structure de lmigration au dpart de ces pays sont difficiles prvoir et les effets apprcier. La communication relve que maintenir le niveau de la population en ge de travailler et, plus encore, le taux de dpendance des personnes ges, impliquerait une augmentation massive de limmigration jusquen 2030. Du point de vue conomique, un facteur susceptible de limiter fortement cette augmentation serait le fait que la population immigrante vieillit elle aussi, de la mme faon que les nationaux. Cest pourquoi tout boom de limmigration au cours des prochaines dcennies produirait, selon les mmes hypothses, une situation similaire celle que lon connat aujourdhui, mais plus tardivement. Du point de vue de la cohsion sociale, toute augmentation massive des immigrants amplifierait en outre considrablement le dfi de lintgration. Cependant, il est de plus en plus probable que les flux dimmigration continue vont saccrotre et quils seront plus que jamais ncessaires. En effet, la tendance la diminution de la population europenne en ge de travailler, allie divers facteurs dincitation dans les pays en dveloppement, est susceptible de gnrer un flux durable dimmigrants au cours des prochaines dcennies. Limmigration peut aider couvrir les besoins actuels et futurs des marchs du travail de lUE. De plus, elle peut contribuer taler sur une plus longue priode les retombes de la transition dmographique qui aura lieu entre 2010 et 2030, tout en ne pouvant elle seule -il ne faut pas loublier- contrer les effets du vieillissement de la population. Il sera donc essentiel de parvenir grer ces pressions migratoires grce des politiques dentre et dinstallation adaptes. Il sera tout aussi important de bien percevoir les avantages dont limmigration est porteuse et de faciliter lintgration des immigrants grce de meilleures politiques dimmigration et dintgration aux niveaux local, rgional, national et communautaire . B - EMPLOI ET IMMIGRATION : LA FRANCE Dsormais et sans doute encore plus dans lavenir, le travail accessible aux immigrs change et continuera de changer : aux emplois non qualifis qui ont longtemps caractris les migrations sajoutent dautres types demplois lis aux

I - 24

nouvelles technologies, aux besoins des secteurs des services, au dveloppement des secteurs sanitaires et sociaux ou, par exemple dans lagriculture ou dans le tourisme, des emplois saisonniers. Dsormais, les offres demploi concernent galement des immigrants diplms et qualifis et aux candidats traditionnels du Sud ou du Maghreb sajoutent et sajouteront des candidats de lEst, asiatique ou europen, immigrants permanents ou temporaires, galement saisonniers (pour lesquels ne se pose pas dans les mmes termes le problme du regroupement familial). Certains pays de lUnion europenne comme lAllemagne et la GrandeBretagne ont dores et dj adapt leur lgislation afin de faciliter la venue des travailleurs trs qualifis dont ils ont besoin, pour compenser les pnuries de comptences constates. Cette tendance met en vidence le fait que les immigrants ont dautant moins de chance de trouver un emploi quils sont non ou peu qualifis. Dans ce contexte, le Conseil conomique et social estime que la France doit prciser sa politique future dimmigration et dintgration, et prvoir les moyens de cette politique. Le Conseil estime que le recours une immigration matrise et organise peut contribuer dans les dcennies venir la croissance conomique, au dveloppement de lemploi, au financement des retraites et de la protection sociale, non pas en concurrence ou en substitution de la politique familiale et de natalit, mais en complmentarit ; en complmentarit galement avec toutes les initiatives susceptibles de contribuer relever le taux demploi des personnes en ge de travailler (organisation des reconversions, possibilits de secondes carrires pour les seniors, formation professionnelle des jeunes, plus grande accessibilit lemploi des femmes, etc.). Le Conseil conomique et social, sagissant des caractristiques des flux dimmigration futurs, considrs en liaison avec le fonctionnement de lconomie et du march du travail, tient souligner que limmigration sinscrit dsormais, comme on la vu plus haut, dans un contexte conomique nouveau : la mondialisation des changes de marchandises et de capitaux, ainsi que llargissement des espaces rgionaux multinationaux de libre circulation de ces marchandises et capitaux, constituent des tendances lourdes de lconomie mondiale. Les perspectives du march du travail en France et en Europe voluent donc profondment : si la persistance du chmage de masse paraissait inluctable il y a encore peu dannes, le risque dune pnurie future de comptences est de plus en plus souvent voqu, aussi bien dans les rapports officiels que dans les prises de position publiques de responsables politiques ou socio-conomiques. Dores et dj, la majorit des pays dvelopps recourent de faon accrue limmigration non seulement dans certains secteurs, mais aussi parfois de faon plus globale.

I - 25

On peut prvoir quen raison des volutions dmographiques et conomiques qui se dessinent, tel le retournement prvisible du sens des volutions de la population en ge de travailler, des secteurs de plus en plus nombreux pourraient tre touchs dans les prochaines annes par des pnuries de comptences, justifiant une relance cible de la politique dimmigration. Cest ainsi quaprs 2005 (chance des effets du baby boom), de nombreux mtiers connatront des difficults de recrutement augmentes par les consquences de la dfaveur de certains secteurs dactivit auprs des jeunes gnrations (mtiers peu qualifis, emploi de service, gros-uvre du btiment, travaux saisonniers agricoles, etc.). De plus, ces volutions seront de mme sens dans la plupart des pays dvelopps, et une concurrence risque dapparatre pour attirer une mainduvre complmentaire jeune, qualifie et productive issue des pays dmigration. Les pays qui auront le moins anticip ces volutions risquent de se retrouver fort dpourvus lorsque les besoins prendront une ralit concrte et pressante. En effet, les flux migratoires sinscrivent dans la dure, dans des traditions ; de mme quils ne sarrtent pas du jour au lendemain, ils ne peuvent probablement pas tre crs ex nihilo sans inconvnients. Sils sorientaient et senracinaient dans les prochaines annes vers dautres pays, les flux migratoires ne pourraient sans doute pas aisment tre nouveau rorients vers la France en cas de besoin. Ce phnomne, certes, concernera davantage les pays qui, du fait de leur trs faible natalit, risqueront de connatre de graves crises de main-duvre, comme lAllemagne ou, fait nouveau, lItalie et lEspagne. Cependant, le Conseil conomique et social recommande douvrir davantage que dans la dernire priode, compte tenu des besoins identifis ou prvisibles de notre conomie, nos frontires une immigration caractre conomique matrise et organise. Cette nouvelle politique de limmigration devrait sinscrire dans une volution vers une plus grande ouverture limmigration de travail des frontires extrieures, prvue dans les accords de Schengen intgrs au trait de lUnion europenne, dans sa configuration largie future, de faon coordonne et concerte, sans remettre en cause le regroupement familial, et sans confusion avec le droit dasile. Elle doit sintgrer la stratgie europenne en faveur de lemploi, dite de Lisbonne (2000), reprise dans lavis de notre assemble relatif Ages et emploi lhorizon 2010 . Elle ne peut en aucun cas tre un lment de relchement des efforts que refltent la politique et les dcisions adoptes en matire demploi tant au niveau communautaire que national. Il faut renforcer les actions visant amliorer, travers la formation des demandeurs demploi, la qualit des emplois, tant pour les ressortissants des Etats membres que pour les trangers extra communautaires, ainsi que les politiques promouvant lgalit des chances pour tous les travailleurs.

I - 26

Cette nouvelle approche de la politique de limmigration implique que les partenaires sociaux puissent jouer un rle plus actif. Ils doivent tre consults et participer la dfinition des politiques en matire dimmigration conomique. Les pouvoirs publics doivent pouvoir sappuyer sur les partenaires sociaux dans la lutte contre toute forme dexploitation des immigrs. De mme, les partenaires sociaux doivent, dans le cadre de leur autonomie collective, favoriser lintgration sociale des immigrs dans les relations de travail et combattre toute forme de discrimination. C - LIMMIGRATION SAISONNIRE Lorsque lon voque la mobilit, il est fait rfrence non seulement aux personnes qui dtiennent un permis de sjour permanent, mais galement celles qui viennent uniquement pour exercer un travail saisonnier. Ces travailleurs interviennent principalement dans les secteurs agricoles et du tourisme. Ces personnes doivent pouvoir retourner dans leur pays avec la certitude quelles pourront revenir pour une nouvelle priode de travail saisonnier si elles en manifestent lintrt grce loctroi dun titre de sjour annuel et aux droits sociaux qui lui sont attachs. Le Conseil conomique et social propose de mieux rguler les flux de travailleurs saisonniers en recourant des recrutements avec des contrats pluriannuels permettant, en tenant compte des besoins, des allers et retours entre pays dorigine et daccueil. D - LIMMIGRATION LEGALE PERMANENTE OU TEMPORAIRE Le Conseil conomique et social recommande douvrir les voies lgales dentre, en acceptant lexistence de diverses procdures dentre des immigrants tenant compte du projet migratoire de ceux-ci. Ce projet, qui peut tre de crer une activit, de rechercher un emploi, damliorer ses connaissances professionnelles, etc., doit tre considr de manire positive par les autorits responsables de limmigration. Le Conseil conomique et social prconise de faciliter le renouvellement des titres de sjour temporaires, et de limiter une courte dure la dure de sjour ncessaire pour obtenir le statut de rsident de longue dure (carte de dix ans). Il recommande galement de faciliter les allers et retours vers leur pays dorigine pour ces immigrs en situation rgulire, en particulier pour les vacances et les vnements familiaux. Sagissant de limmigration pour recherche demploi, ladmission devrait pouvoir se faire principalement de deux manires : la condition que le candidat limmigration ait, tant encore dans son pays dorigine, une offre demploi pour travailler en France, ou la condition dobtenir une autorisation officielle pour y venir chercher du travail. Seule la premire voie dadmission existe lheure actuelle, restreinte par la rgle de labsence de postulant europen. Le Conseil conomique et social recommande de lever lopposition de la

I - 27

situation de lemploi en fonction des besoins conomiques constats comme cela a t pratiqu, par exemple, pour pouvoir recruter des informaticiens non europens. Sagissant de lobtention dune autorisation officielle pour venir chercher du travail, le Conseil conomique et social suggre quune rflexion soit engage. En effet, lexprience dmontre que la solution consistant admettre limmigrant la recherche dun travail la seule condition quil ait pralablement obtenu une offre demploi incite au recours des circuits illgaux pour une grande partie des actuels candidats limmigration. Cela est d au fait que de nombreux employeurs nengageront les candidats quaprs une entrevue avec eux et, par consquent, de nombreux emplois ne seront accessibles qu limmigrant ayant dj pass nos frontires. Cest pourquoi le Conseil conomique et social prconise linstitution dun visa dure dfinie pour les personnes la recherche dun emploi ou ayant un projet migratoire. Sagissant de laccs lemploi dans le secteur public, le Conseil conomique et social recommande que, dans le cas gnral, les emplois publics soient ouverts aux trangers, et que les exceptions fassent lobjet dune liste limitative et motive par des considrations relatives la scurit ou la dfense nationales. E - LIMMIGRATION ILLGALE La France demeure un pays attractif pour de nombreux trangers. Mais elle est confronte la ralit de son incapacit accueillir tous ceux qui le souhaiteraient, quelles que soient leurs motivations. Grer cette situation impose lucidit et respect de la personne humaine. La lutte contre lconomie parallle qui profite notamment de limmigration clandestine requiert des mesures lgales et des accords concrets entre partenaires sociaux. De nombreux pays europens ont mis en place ces dernires annes de nouvelles procdures pnales pour poursuivre en justice les organisations qui se livrent au trafic dimmigrants, mais ils nont pas consacr autant defforts pour sanctionner ceux qui les exploitent. De ce point de vue, le Conseil stonne que le projet de loi sur la matrise de limmigration (article 14 bis) rende passible dune amende et dune interdiction de territoire les trangers qui exercent une activit professionnelle salarie en France sans autorisation de travail , ce qui reprsente une nouvelle forme de double peine. Il importe de mettre un terme la connivence de fait qui peut exister entre ceux qui attirent dans notre pays une main-duvre en situation dillgalit et les rseaux dnoncs plus avant. Lenchanement entre illgalit, emploi illgal et espoir de rgularisation systmatique de la situation dillgalit doit tre refus dans lintrt mme des personnes.

I - 28

La ncessit dune politique europenne commune relative cette immigration a t lune des proccupations centrales du Conseil europen de Thessalonique (20 juin 2003). Ce Conseil a trait de la protection des frontires extrieures de lUnion europenne et de la politique europenne des retours. La lutte contre les rseaux de trafic illgal dimmigrants (dlit dassociation de malfaiteurs en vue de la traite dtres humains) devra galement tre considrablement renforce. Elle est encore insuffisante et pas assez coordonne. Sil est vrai que lon progresse dans la canalisation des flux migratoires par les voies lgales, force est de reconnatre nanmoins la ralit du nombre important dimmigrs en situation irrgulire dans les Etats de lUnion europenne, hrite de plusieurs dcennies de politiques restrictives et des ralits sociales, conomiques et politiques des Etats du Sud. Sagissant de limpact social et conomique des processus de rgularisation achevs, tant en ce qui concerne la socit daccueil que les immigrs, les tudes indiquent que les procdures de rgularisation sont positives sur le plan de lintgration sociale ainsi quen termes de recettes fiscales, de cotisations de Scurit sociale et de fonctionnement du march du travail. Comme le prconise le rapport du Commissariat gnral du Plan sur la question lancinante de limmigration illgale, il faut doubler lapproche juridique dune approche conomique plus pragmatique, puisquune partie de lillgalit est engendre par la rglementation elle-mme. En consquence, le Conseil conomique et social adopte une position favorable la rgularisation des travailleurs en situation irrgulire prsents dans notre pays, et suggre des formules souples de rgularisation, mesures qui bnficieraient ceux-ci, et tout autant lensemble du march du travail et lEtat, en faisant sortir de lconomie souterraine une partie de celle-ci. Cette disposition doit tre mise en uvre dans un contexte europen et national de matrise des flux dentres. A titre dexemple, lItalie connat une immigration illgale particulirement nombreuse qui alimente lconomie souterraine. Ce pays vient dadopter des mesures lgislatives, rglementaires et fiscales et de conclure des accords contractuels avec le patronat, afin de mettre un terme ces situations et de faciliter lmergence, mme progressive, des entreprises dites de lconomie souterraine. Lintervention des partenaires sociaux en accompagnement de la puissance publique simpose dans la lutte contre le travail illgal et lexploitation des immigrs en situation irrgulire. Les organisations professionnelles demployeurs et les syndicats de travailleurs, tous les niveaux, ont une fonction trs importante jouer en la matire, en collaboration avec les autorits du travail et le cas chant les autorits judiciaires. Il faut adopter des mesures positives pour dbusquer le travail

I - 29

au noir, en offrant des incitations tous ceux qui contribuent la lgalisation de la situation de leurs travailleurs et de leurs entreprises. VI - RENFORCER LES PARTENARIATS AVEC LES PAYS DORIGINE Les migrations doivent galement bnficier aux pays dorigine. La perte des savoir faire est sans doute le facteur le plus ngatif de lmigration car le pays dorigine ne rcolte pas toujours les fruits de linvestissement quil a ralis dans la formation. Laide au dveloppement conomique et humain des pays dorigine doit tre bien plus leve quelle ne lest aujourdhui. Cette aide doit tre destine stimuler le dveloppement endogne de qualit et, tout particulirement, celui des ressources humaines. Le conseil conomique et social prconise que les engagements internationaux pris par la France depuis une vingtaine dannes, consistant porter laide publique au dveloppement 0,7 % de son PNB, soient respects. La France doit investir dans des programmes de coopration et de dveloppement dans les pays dorigine, incluant des actions de formation et de recherche. Les aides la formation et lducation ont jusquici fait lobjet dun volet dans la coopration au dveloppement. Peu dvelopp, il devrait pourtant tre plus important, de mme que les programmes dchanges dtudiants et de chercheurs, changes susceptibles de dboucher sur des rinvestissements humains au service du pays dorigine de ces tudiants et chercheurs ; la coopration universitaire devra tre roriente en ce sens. Notre Conseil renvoie aux propositions du rapport La contribution de la France au progrs des pays en dveloppement (2001, M. Franois Coursin, rapporteur). La mobilit des immigrs entre la France et leur pays dorigine contribue au dveloppement de ces pays. Cette mobilit mrite dtre facilite, pour quelle devienne lun des aspects essentiels de la rgulation des flux migratoires. A cet gard, on se rfrera ltude dj cite du Conseil conomique et social De lexode la mobilisation des comptences dans le cadre dun vritable codveloppement . Toute personne ayant obtenu un permis de sjour en France ne doit pas perdre son statut de rsident, mme si elle passe de longues priodes hors de France. Il faut envisager de dvelopper un soutien politique et institutionnel au retour volontaire de manire ce quil bnficie davantage au dveloppement du pays dorigine. Il sagit de soutenir des projets de travail ou dtablissement au moyen daides conomiques ou la formation plus importantes quaujourdhui. On peut imaginer aussi un systme de relations bilatrales ou multilatrales impliquant la France et certains Etats qui la fois permettrait de rpondre aux divers besoins en main-duvre des pays daccueil, organiserait des retombes conomiques positives pour les pays de dpart et offrirait des garanties de

I - 30

stabilit et de protection aux migrants (des exemples de coopration bilatrale entre pays dEurope occidentale et pays dEurope centrale et orientale existent dj autour de la circulation de la main-duvre et de lorganisation de la rponse des demandes temporaires demploi, comme dans le cas de lEspagne ou de lAllemagne et de la Pologne). Cependant, cette forme dimmigration qui reviendrait loctroi de titres de sjour contractualiss, ne peut tre dveloppe au dtriment des titres de sjour permanent. Le conseil conomique et social recommande de dvelopper laccueil dtudiants trangers et de stagiaires en formation professionnelle, de permettre leur changement de statut (vers celui de salari ou de crateur dentreprise) ainsi que, pour ceux qui le souhaitent, leur rinstallation dans le pays dorigine, grce un systme de bourses dtudes et de rinsertion. Ainsi ces immigrants pourraient devenir les acteurs dun vritable codveloppement, tel que dcrit dans ltude de Mme Mireille Raunet De lexode la mobilisation des comptences dans le cadre dun vritable codveloppement (CES, 26 juin 2001). VII - RUSSIR LINTGRATION Tout immigr, on la vu, ne cherche pas ncessairement sinstaller dfinitivement en France : soit parce que, saisonnier ou temporairement install des fins de travail ou en raison dun statut de rfugi, il a la volont de rintgrer terme son pays dorigine, soit parce que, homme ou femme, sa famille est reste dans le pays de nationalit et quil aspire un retour dabord priodique puis dfinitif. La russite de lintgration ne se dcrte pas : elle sera pour un immigrant de longue dure ou permanent laboutissement dun processus fond sur son engagement personnel, librement consenti, processus qui, cela a t dit, induit lacceptation des principes constitutionnels rpublicains. Lintgration est alors le creuset qui permettra pour des immigrs intgrs de devenir membres de la communaut nationale sils font le choix le moment venu de solliciter leur naturalisation. A - UN TRAITEMENT QUITABLE POUR LES RESSORTISSANTS NON
COMMUNAUTAIRES

Le Conseil conomique et social prconise que la France participe llaboration dun droit international des migrants fond sur le respect et la promotion de leurs droits civils, politiques, conomiques, sociaux et culturels. Le Conseil recommande que la France ratifie la convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, approuve le 18 dcembre 1990 par lassemble gnrale de lONU.

I - 31

Les droits reconnus aux trangers rsidant en France doivent tre ceux qui sont inscrits dans la Constitution (notamment le prambule de celle de 1946) et les lois rpublicaines franaises, dans la dclaration universelle des droits de lHomme du 10 dcembre 1948, dans les traits internationaux et dans la convention europenne pour la protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales ainsi que dans la charte des droits fondamentaux de lUnion europenne. Cette charte stipule que toutes les personnes ont des droits essentiels, parmi lesquels : le respect de la vie familiale ; la libert de pense, de conscience et de religion ; la libert dassociation et de runion ; le droit lducation ; la libert professionnelle et le droit de travailler ; la nondiscrimination ; les droits lis au travail et la scurit sociale ; le droit au recours effectif devant un tribunal et une aide juridictionnelle gratuite. Il en va de mme pour les droits sociaux : assistance mdicale, ducation des mineurs et aides sociales correspondantes. Les rsidents titulaires dun permis de sjour temporaire ou permanent doivent avoir les mmes droits sociaux et du travail que ceux dont bnficient les citoyens franais. Il faut scuriser leur statut juridique ainsi que celui de leur famille. Les immigrs se trouvant en situation irrgulire ne sont pas gnralement considrs comme des personnes auxquelles des droits sont garantis. Le Conseil conomique et social considre que ces personnes, qui se trouvent parmi nous, doivent bnficier des droits universels attachs la personne, tels que dfinis dans la Dclaration universelle des Droits de lHomme. Par ailleurs, le Conseil conomique et social apprcie quune premire rforme de la double peine, dispositif injuste et discriminatoire, soit engage. Cependant, mme si les principes de non-discrimination, de non drogation et de proportionnalit des peines sont affirms, le Conseil regrette que cette mesure ne concerne quun nombre de cas trs limit : la liste des infractions assorties de peine complmentaire reste trs longue. B - LINTGRATION LA SOCIT FRANAISE Sintgrer la socit franaise, elle-mme fruit de multiples et trs anciennes intgrations, cest en accepter les rgles dmocratiquement tablies. Lintgration est un processus complexe et non linaire qui a des aspects sociaux, culturels et humains, individuels et collectifs. Le Conseil conomique et social estime que lintgration en France, si elle ncessite une dfinition et un cadre national, na de chances de russir que si au niveau local sont runies les possibilits relles dintgration sociale et conomique, fondes sur une gestion participative de lintgration ce niveau. Le Conseil propose que soient encourages et facilites les microinterventions but intgratif : pratiques dintgration sociale (accs aux

I - 32

services, aux informations) ; pratiques dinsertion sociale (traitement des situations durgence, des exclusions) ; pratiques dadaptation culturelle (dialogue, formation, rencontres, valorisation des patrimoines) ; pratiques de responsabilisation (dans un double sens, pour les immigrs au sein de leur lieu daccueil, en particulier l o ils rsident, et vis--vis de leurs lieux dorigine par le soutien aux actions de dveloppement). Ces micro-interventions, porteuses davenir, impliquent toute la socit daccueil et les immigrants, quels que soient leur ge, leur sexe, leur niveau de vie. Elles supposent en particulier la sensibilisation et laction concrte, au plus prs du terrain, des collectivits territoriales et des organisations syndicales et associatives. Notre Conseil, dans le mme esprit, demande que parmi les mesures favorisant lintgration soient retenues des actions de sensibilisation et de formation spcifique de lensemble des personnels publics, notamment des collectivits territoriales, et des acteurs associatifs qui, au quotidien, ont assumer les tensions lies limmigration. C - INTGRER PAR LEMPLOI, LA FORMATION, LA QUALIFICATION La recherche dun emploi est lune des premires motivations du nouvel immigrant. Or souvent, il ou elle rencontre des difficults supplmentaires pour accder un emploi correspondant ses qualifications ou la formation professionnelle, alors mme quun grand plan de formation des demandeurs demploi, notamment immigrs, qui reprsentent un potentiel important pour le futur dans les activits de services, semble ncessaire. Cest pourquoi, dans le cadre du prsent avis, le Conseil conomique et social souhaite quune attention particulire soit porte ce public dans le cadre des recommandations qui suivent, qui concernent galement dautres publics. Le Conseil conomique et social recommande que soient reconnues les qualifications conformes aux normes et quivalences admises et mises en place des politiques actives pour combattre les situations de maintien prolong dans des emplois non qualifis de personnes prpares pour dautres emplois plus qualifis, dbouchant sur la dqualification, la prcarit et la moindre rmunration. Il recommande galement que soit facilit laccs la formation professionnelle continue, lacquisition de nouvelles qualifications et la validation des acquis professionnels pour toutes les personnes, immigres ou non, candidates exercer une activit durable ou permanente dans notre pays. Le Conseil affirme que toute mesure liminant les discriminations lies au sexe, lge, lorigine sera positive et contribuera la valorisation de lintgration par lemploi. Il faut imprativement que les partenaires sociaux, syndicats et employeurs soient associs llaboration de ces mesures.

I - 33

Seul lexercice dans la lgalit dune activit professionnelle garantit limmigr une grande partie des droits sociaux. De plus, certains de ces droits sinscrivent dans la dure, par exemple le droit une retraite taux plein, qui ncessite une dure minimale de cotisation et un ge minimum. La premire de ces conditions handicape les immigrs entrs en France aprs un certain ge. Dans ce domaine, il importe que soit assure la continuit des droits dans le temps et dans lespace, dans le cadre daccords bilatraux. De mme, lindemnisation du chmage est dure limite et suppose aussi des antcdents sur le march du travail. Cette difficult concerne aussi les jeunes adultes. Le conseil conomique et social prconise en consquence que lon rflchisse des solutions de mme nature que celles proposes ce sujet dans lavis Familles et insertion conomique et sociale des jeunes adultes de 18 25 ans , prsent par M. Hubert Brin (CES, 28 mars 2001). D - INTGRER PAR LDUCATION Laccs lducation, initiale et continue, est un lment essentiel de la russite des parcours dintgration. Lducation est essentielle pour instaurer des habitudes de respect mutuel et favoriser linsertion sociale de la population immigre, et joue indubitablement un rle primordial dans la prvention et la lutte contre le racisme et la xnophobie. Le Conseil conomique et social rappelle que la loi reconnat comme un droit pour tous laccs lducation, dans le cadre de la scolarit obligatoire entre 6 et 16 ans et dans celui de la formation permanente, incluant la formation professionnelle continue et laccs des apprentissages gnraux. Les trangers sont en consquence fonds accder ces diverses modalits de la formation tout au long de la vie. La clef de cette accession lducation permanente de lenfance lge adulte est la matrise de la langue franaise, matrise sans laquelle il ne peut y avoir de vritable participation la vie collective, donc dintgration russie. Le Conseil conomique et social prconise en consquence que lapprentissage de la langue franaise soit reconnu comme un droit et rendu gratuit pour les immigrants, que les pouvoirs publics ont lobligation de rendre effectif ; il prconise galement que les engagements du service public, des partenaires sociaux et des associations, assurent une offre de qualit suffisante et accessible. Le Conseil estime ncessaire de prendre en compte la ralit et la diversit des publics et de leurs besoins et la nature des rponses en fonction des temps de formation initiale et de formation continue et deffectuer rgulirement des valuations.

I - 34

1. Lcole Lintgration scolaire lie limmigration concerne des enfants et des jeunes trs divers en ge, en antcdents ou en absence dantcdents scolaires, en conditions darrive et de vie. Le Conseil conomique et social estime ncessaires des mesures afin de : - renforcer les structures daccueil des enfants trangers du service public dducation, en particulier dvelopper les classes spcialises dans lenseignement du franais langue trangre , moyen de prvenir lchec scolaire souvent trop tardivement constat lorsque de telles structures nexistent pas ; - assurer laccs des enfants ds leur arrive en France aux structures daccueil de la petite enfance, en particulier aux coles maternelles ; on sait combien lducation ce niveau favorise la socialisation et les apprentissages futurs, en associant les familles la dmarche ; - concevoir lapprentissage de la langue franaise comme langue de communication pour lintgration dans une socit nouvelle pour lenfant ; ne jamais perdre de vue que lenfant arriv sans connaissance du franais doit simultanment apprendre la langue et apprendre dans cette langue. Le Conseil conomique et social prconise daugmenter fortement le nombre des enseignants forms (en formation initiale ou continue) intervenir dans les classes spcialises. Le Conseil demande que les centres acadmiques pour la scolarit des nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV, ex-CEFISEM) soient dots des moyens de leurs missions de formation continue. Le Conseil constate que des dispositifs rglementaires seront ncessaires pour redfinir cet enseignement et la prparation cet enseignement : les textes officiels actuels ne font que recommander, alors quaux recommandations devraient se substituer des directives accompagnes des moyens humains et matriels de leur rapide application. 2. Les adultes La matrise de la langue franaise est une condition sine qua non dintgration. Dvelopper les moyens de son apprentissage est tout la fois lintrt des immigrants et celui de la socit daccueil. Le Conseil conomique et social affirme que lacquisition de la langue pour les hommes et les femmes de limmigration contribue linsertion sociale, linsertion familiale, linsertion culturelle, linsertion professionnelle, linsertion civique et quelle est une condition dautonomie et dpanouissement personnel.

I - 35

Le Conseil conomique et social demande que les moyens dinterventions publiques, associatives ou dentreprises organises en ce sens, soient accrus significativement et que les moyens du Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD) soient non seulement rtablis mais augments de faon rpondre aux besoins et permettre la mise en uvre des dispositifs gouvernementaux retenus. E - INTGRER PAR LHABITAT ET LACCS LESPACE PUBLIC Le Conseil conomique et social recommande que laccs des trangers au logement, notamment loyer modr, se fasse dans des conditions dgalit des chances avec les autres usagers, et soit ouvert au bout de six mois de prsence en France, les solutions dhbergement pouvant alors redevenir rellement provisoires et limites six mois (ou au temps ncessaire pour que le mnage obtienne effectivement un logement). Le Conseil, constatant que trop souvent des quartiers voluent en espaces de sgrgation urbaine et de relgation sociale, foyers de communautarisme, demande aux pouvoirs publics de favoriser le dveloppement de la mixit sociale, en raffirmant son attachement lobligation de cration de logements sociaux en nombre suffisant pour atteindre 20 % des rsidences principales dans les agglomrations grandes ou moyennes, telle que prvue par la loi relative la solidarit et au renouvellement urbains, dite SRU. On sait quune plus grande galit des chances daccs aux quipements sociaux, culturels, sportifs, rcratifs, dcoulera dimplantations, qui devront tre mieux rparties, de logements sociaux, de logements-foyers, de centres dhbergement et de rinsertion sociale et de centres daccueil de demandeurs dasile. Parce que lexistence dun logement est une condition dexercice du droit au regroupement familial, le Conseil conomique et social revendique une politique novatrice qui permette que ce droit sexerce rellement. En effet, il est de plus en plus difficile de satisfaire aux conditions de logement applicables au regroupement familial. Un programme ambitieux de construction de logements sociaux est ncessaire lheure o une crise globale du logement samplifie. Le Conseil rappelle ce propos que le Conseil europen de Laeken a confirm que ltablissement de normes communes en matire de runification familiale tait un lment important dune vraie politique commune en matire dimmigration. F - INTGRER PAR LA PROTECTION SOCIALE Le Conseil conomique et social considre que sagissant des conditions dintgration des nouvelles populations migrantes dans les vingt annes qui viennent, il est ncessaire que les conditions daccueil continuent de prendre en compte le droit du sol et le principe dgalit des droits. Le Conseil estime en consquence que lexigence dacceptation des rgles et des lois nationales par les

I - 36

immigrs a comme corollaire que ces rgles et ces lois soient les mmes pour eux et pour les nationaux dans leur vie sociale, et cessent donc dtre diffrencies selon la nationalit ou toute autre considration. Ceci concerne lensemble des dispositifs sanitaires et sociaux, les droits aux soins, aux prestations sociales, aux diverses aides prvues par la loi. G - INTGRER PAR LA CULTURE Au-del de lapprentissage de la langue, dj voqu, la culture entendue au sens large du terme : pratiques culturelles, artistiques, sportives, festives, reprsente un des piliers de lintgration. Le Conseil conomique et social estime que sont aussi ncessaires le respect de la culture commune, lexpression de la pl uralit culturelle et les changes interculturels. A ces fins, le Conseil recommande que, compte tenu de lhistoire de notre pays, soit cultive la mmoire des Franais et de limmigration, que soit facilit le mieux vivre ensemble. Le Conseil estime que les pratiques culturelles conduisent la fois respecter le droit la diffrence (partage par les immigrants des souvenirs, des pratiques culturelles compatibles avec la loi rpublicaine) et lintgration rpublicaine la vie de la cit. H - LINTGRATION PAR LA CITOYENNET Un des signes dune intgration russie est limplication des immigrs dans la vie dmocratique participative commune tous au travers de leurs engagements syndicaux, associatifs de toute nature, et pas seulement dans les actions associatives communautaires. Lexprience russie galement de la participation de nombreux immigrs la vie locale au travers des comits de quartier, des commissions consultatives municipales traduisent cette russite comme latteste leur implication dans de nombreux dbats tous les niveaux locaux, nationaux, europen ou mondial. Le Conseil demande aux pouvoirs publics de favoriser ces changes, ces implications, ces participations qui concourent la qualit de la vie collective et la connaissance mutuelle. Des immigrs souhaitent devenir citoyens de la Rpublique franaise et cette fin sollicitent leur naturalisation. Parce que cette procdure est actuellement longue, lourde, quelquefois dissuasive, le Conseil conomique et social recommande que les pouvoirs publics facilitent les naturalisations, que la procdure en soit acclre (un an au maximum) et que soient dvelopps les accords bilatraux permettant lobtention de la double nationalit.

I - 37

La naturalisation reprsente la voie de la pleine citoyennet : lacquisition de la nationalit confre alors la plnitude des droits et des devoirs de tout citoyen. Le comit conomique et social europen sest prononc nettement en faveur dune notion de citoyennet civique pour les rsidents de longue dure, source de droits quivalents ceux des citoyens europens nationaux, qui fonderait la participation des immigrs la vie publique locale dans les pays daccueil comme aspect notable de leur intgration. Cette notion de citoyennet civique permettrait de fonder galement un droit libre circulation et libre installation sur le territoire de lUE des trangers disposant dun titre de sjour de longue dure. Pour sa part, tout en faisant sienne cette orientation pour le futur, le Conseil conomique et social propose que la France accorde tous les trangers en situation rgulire, rsidant depuis au moins cinq ans en France, le droit dtre lecteurs et ligibles (dans les mmes conditions que les citoyens non nationaux de lUnion europenne) aux lections municipales, conformment aux recommandations du Conseil europen de Tampere de 1999.

I - 38

CONCLUSION
La question fondamentale de limmigration renvoie une vritable politique dintgration sur la base de considrations humanistes et non seulement sur la base de considrations pragmatiques et ralistes : la France senrichira de son immigration future, condition quune politique de long terme de limmigration et de lintgration soit dcide et mise en uvre et que soient combattus efficacement les rseaux qui tirent profit de lexploitation des candidats limmigration qui ne disposent pas de visa. Sagissant des conditions daccueil et dintgration de nouvelles populations migrantes, les rgles et les lois doivent tre les mmes pour elles et pour les nationaux dans leur vie sociale. Lcart entre les conditions dune bonne intgration de limmigration future et la situation actuelle demeure donc important. Pour une part considrable, la russite de limmigration future dpendra des dispositifs lgislatifs dont notre pays se sera dot pour traiter des ralits actuelles, sociales, conomiques, culturelles, de limmigration. Dans le mme temps, les besoins de notre pays en termes daccueil dimmigrs changent en mme temps que changent la nature des mtiers, les types dactivits, les attentes des entreprises : limmigration de proximit ou essentiellement francophone se conjuguant avec une immigration europenne ou plus lointaine, les ralits qui appellent la solidarit se sont multiplies. Sagissant de la politique dimmigration, notre assemble estime ncessaire de procder priodiquement lexamen des besoins et des ralisations. Notre assemble est consciente des volutions et de leurs consquences. Elle invite les pouvoirs publics exprimer les ncessaires volonts politiques pour que lhumanisme et lintrt national dans ses diffrents aspects se combinent dans la mise en place des dispositifs, des moyens, des mthodes pour que limmigration du futur, indispensable et raisonne, soit lgale et organise et dbouche sur lintgration russie de ceux et celles qui auront choisi de vivre et de travailler dans notre pays et pour certains den devenir citoyens, pleinement et responsablement. L est bien le dfi. Lintrt de notre pays est de le relever et de lui apporter les rponses quimposent lintrt national, lavenir de notre dveloppement et nos traditions solidaires. Cest lesprit mme de cet avis du Conseil conomique et social.

I - 39

Deuxime partie Dclarations des groupes

I - 40

I - 41

Groupe de lagriculture Limmigration fait partie intgrante de notre histoire et de notre identit. Les exemples sont nombreux, dans notre pass, de flux migratoires qui ont permis de pallier la faiblesse de la natalit ou de rpondre aux besoins de tel ou tel secteur de lconomie. Et, chacun le sait, les perspectives dmographiques qui sont les ntres ncessiteront certainement de faire nouveau appel, dans un proche avenir, une population immigre afin de respecter les grands quilibres essentiels lconomie. Est-ce dire, pour autant, que nous devons ouvrir grand nos frontires tous ceux qui souhaitent venir en France, tous ceux qui se laissent sduire par une certaine attractivit de notre territoire ? Nous ne le pensons pas. Accueillir sans discernement, sans quil existe de projet, sans que lon se situe dans le cadre dune politique dimmigration, ne parat pas satisfaisant, ni pour les immigrs qui prouveront ncessairement des difficults trouver leur place, ni pour notre socit dj en proie de rels dsquilibres conomiques et sociaux. Tout, au contraire, rclamerait une politique dimmigration qui sinscrive sur le long terme, une politique qui rponde aux besoins de notre conomie et la demande des entreprises, une politique qui soit cohrente sur lensemble de lUnion europenne. Or, nous manquons ici singulirement de lignes directrices pour asseoir une politique adapte, alors mme que nous savons devoir recourir dans un proche avenir de la main-duvre trangre. Pour ce qui concerne plus spcifiquement lagriculture, les contrats saisonniers pluriannuels, tels quils sont proposs dans lavis, ne rpondent pas nos proccupations : comment un chef dentreprise pourrait-il sengager recruter plusieurs saisons de suite un ouvrier immigr sans savoir quelles seront ses rcoltes futures et donc quels seront ses besoins en main-duvre ? Limmigration est assurment un facteur denrichissement, la condition expresse quelle soit dment organise. On ne peut pas mler conomie et politique, dont les enjeux sont fondamentalement diffrents. Or cest ce quoi aboutit lavis. Le paragraphe sur les demandeurs dasile est cet gard tout fait clairant, qui suggre de rtablir lautorisation de travailler, autorisation pourtant supprime ces dernires annes en raison des drives regrettables auxquelles elle avait conduit. De plus, imposer, au dtour dun paragraphe, en quasi dernire page, le droit de vote aux lections parat rapide quand le sujet est aussi loin de faire consensus. Le groupe de lagriculture ne peut pas adhrer une vision de limmigration aussi peu rigoureuse que celle prsente dans lavis. Il nen reste pas moins vrai que cette question de limmigration en appelle une autre dont elle ne peut tre dissocie qui est lintgration des personnes prsentes sur le sol franais. Un vritable effort doit tre conduit en leur faveur

I - 42

afin de les insrer au mieux dans notre socit. Cest l lintrt de tous. Il ne peut y avoir dimmigration russie sans une politique dintgration russie. Nous avons des obligations lendroit des populations immigres, auxquelles nous navons pas le droit de nous soustraire, de mme quelles ont des devoirs ds lors quelles ont manifest le dsir de venir en France et de sy installer. Les principes constitutionnels rpublicains, pour lesquels certains ont lutt toute leur vie, doivent cet gard tre pleinement accepts et respects. Groupe de lartisanat La politique dimmigration en France lhorizon 2020 rpond trs imparfaitement aux questions poses par la saisine. En effet, elle exclut des scnarii dmographiques, le nombre de personnes pouvant sinstaller en France dans le cadre de llargissement de lUnion europenne, mais aussi le nombre de rgularisation de limmigration illgale propose dans lavis, sans compter quelle ne tient pas compte du solde migratoire initial qui doit se cumuler danne en anne. De ce fait, les chiffres lhorizon 2010 sont plus proches du million que des 150 000 que laisse supposer lavis, ce qui fausse linterprtation et avec elle lensemble du dbat actuel. Quand en plus, la saisine renvoie au contexte spcifique de mondialisation et de mobilit des personnes, il est de toute vidence que les dfis de limmigration future dpassent lhexagone. La rencontre, la semaine dernire La Baule, des ministres de lIntrieur des cinq plus grands pays de lUnion europenne pour mettre au point une position commune en matire de lutte contre limmigration clandestine en est la preuve. Cest la raison pour laquelle, le groupe de lartisanat estime que la question dlicate de limmigration doit revtir la plus grande prudence dans lanalyse et trouver une issue dans une approche la fois humanitaire mais surtout conomique de dimension nationale, europenne et plantaire. Sagissant de notre capacit humanitaire, notre devoir dasile, la priorit de notre action doit effectivement tre celle doffrir un emploi tout demandeur dasile politique selon la Convention de Genve. Ce nest quune fois ce devoir dasile rempli que limmigration conomique pourra tre aborde, en veillant, en permanence en valuer les besoins qualitatifs et quantitatifs. Dans la mesure o lavis reconnat juste titre que ces besoins doivent tre identifis et prvisibles, il faut alors passer des conventions avec les pays dorigine pour dterminer des quotas ncessaires la concrtisation de cette politique. Pour lartisanat, ce systme de quota devrait tre par branche et assorti de politique de formation susceptible terme daider ces pays dans leur propre dveloppement grce un enseignement technique appropri. En tout tat de cause, laccueil de nouvelle population naura de pertinence, que si les besoins conomiques en matire demplois sont satisfaits soit par les demandeurs demploi, prsents sur notre sol, soit par ceux des pays appartenant ou sur le point dappartenir lUnion europenne.

I - 43

Dans ces conditions, le groupe de lartisanat ne peut tre quoppos toute ide de rgularisation systmatique de limmigration clandestine et encore moins celle de visa pour recherche demploi qui ne sinscriraient pas dans une politique dimmigration matrise. En matire dintgration, au-del de la ncessit de dgager suffisamment de moyens pour favoriser lapprentissage de la langue du pays daccueil pour les adultes, mais aussi pour les scolaires, le groupe de lartisanat partage le rappel ceux qui souhaitent immigrer en France du respect des principes constitutionnels rpublicains qui fondent notre socit. Par contre, sagissant du droit de vote aux immigrs le groupe de lartisanat nest pas favorable laccorder aux rsidents de plus de cinq ans car il estime que ce ne doit tre possible que par une dmarche de naturalisation, rsultat dune volont relle dintgration. En conclusion, pour une immigration russie, au-del de la dtermination de quotas par branche, il serait ncessaire de mettre en place une instance dvaluation et de suivi des besoins qualitatifs et quantitatifs en matire dimmigration au niveau de chaque pays dEurope et de lEurope elle-mme. Compte tenu des points de dsaccord fondamentaux, le groupe de lartisanat a vot contre majoritairement. Groupe des associations Limmigration : dossier complexe et sensible qui avive les oppositions et nourrit les affrontements. Pari difficile pour une Assemble qui affirme sa crdibilit par la recherche de solutions acceptables par le plus grand nombre, pari audacieux et courageux pour le rapporteur qui accepte de sen saisir. Il sagit ici de dresser une prospective de limmigration pour 2020. Que disait pour aujourdhui la prospective il y a 25 ans ? Les Etats europens se retrouvaient dans la conviction que lre des grandes migrations internationales sachevait au profit dune division internationale du travail qui accentuerait les politiques de retour, remplacerait progressivement la main-duvre trangre par la main-duvre nationale que complterait la mobilit des travailleurs dans lespace europen. Or, malgr les mesures prises de suspension de limmigration aprs le premier choc ptrolier, malgr les dlocalisations de certaines industries de main-duvre, le mouvement du travail vers les hommes que facilitait la mondialisation ne sest que peu substitu au mouvement des hommes vers lespoir de travail. Cest quon avait mal mesur un certain nombre de facteurs dterminants. Parmi ceux-ci, la mondialisation a eu pour effet dacclrer la mobilit facilite en outre par les progrs des transports et des communications. Elle a ainsi largi le nombre de pays et les catgories de populations concernes par la migration. La fracture mondiale entre pays riches et pauvres, accentuant les dsquilibres conomiques, dmographiques, sociaux et politiques, a renforc la pression

I - 44

migratoire vers lEurope dont les rseaux , le tourisme et les media idalisaient limage auprs des dshrits. Simultanment, la dstabilisation de nombreux pays aussi pauvres que peu dmocratiques a fait exploser la demande dasile. Une prospective ouverte aujourdhui doit ncessairement sappuyer sur une analyse de la situation mondiale et des grands axes dvolution qui se dessinent, la situation franaise nen tant quun lment. Cela dit, les profils migratoires se sont diversifis. A ct de limmigration de travail masculine et peu qualifie de la priode prcdente, sajoutent les regroupements familiaux, les travailleurs qualifis des classes moyennes, des spcialistes hautement qualifis, des saisonniers de fait ou de droit, des femmes et des mineurs isols, des tudiants, les demandeurs dasile, les clandestinsCette diversification doit tre prise en compte car elle ncessite des politiques diffrencies et adaptes. La saisine conduit articuler les trois dimensions conomique, dmographique et humanitaire pour construire en consquence la politique dimmigration, dune part, et, dautre part, la politique dintgration pour les immigrs de long sjour ou dfinitifs. Certes, tout cela est li, mais le projet davis et gagn en clart en distinguant davantage, au lieu de les entremler, les diffrentes logiques, afin den exposer ensuite linteraction. Une immigration russie, cest un emploi stable et des droits sociaux garantis jusquau retour souhait o lintgration dfinitive. Cela exige la prise en compte rigoureuse des besoins demploi du pays et de sa capacit socio-conomique daccueil dans lesquels puisse, avec des chances de succs, sinsrer le projet du candidat. Cela tant, le projet davis aborde lensemble de ces proccupations , avec une attention particulire la dimension humanitaire, et en tire les consquences dans ses propositions dinflchissement de la politique dimmigration et dintgration. Notre groupe adhre ses propositions mme si certaines exigent sans doute information approfondie des citoyens sur leurs finalits et leurs consquences, et peut tre mme exprimentations pour tre mieux acceptes dans la population. Cependant, lcart entre le nombre de personnes condamnes au dracinement et les possibilits de leur accueil russi est tel que toute politique de rgulation de limmigration risque dtre vaine si lon ne sattaque avec le concours de toute la communaut internationale aux causes mmes de lmigration. La vraie rponse, cest une authentique politique de coopration et de solidarit internationale sattaquant aux grands dsquilibres conomiques et sociaux dans le monde et au flau de la pauvret. En conclusion : deux suggestions : 1) Devant lexplosion du nombre de rfugis, ne serait-il pas temps de faire avancer la question du droit dingrence afin dviter les catastrophes humanitaires, un droit matris dans le respect des comptences des Institutions Internationales ?

I - 45

2) Depuis 1974 , nous passons progressivement de lEtat rpublicain dont le principe conduisait lassimilation des entrants, un Etat libral communautaire dont les modes dinsertion conduisent lethnicisation des groupes et certaines formes de communautarisation. Ne seraitil pas temps que nous valuions les consquences de ce glissement sur la socit franaise et ltat de lopinion ? Le groupe a vot lavis. Groupe de la CFDT La diversit et lampleur des mouvements migratoires dans le monde est une donne insparable des autres mutations lies la mondialisation. Dans ce cadre, la CFDT prne la construction et la consolidation non seulement dun droit des personnes la mobilit mais aussi des droits qui en dcoulent. La construction de ce droit, sa reconnaissance et surtout sa mise en uvre effective ne relvent pas que des seules politiques publiques. Le syndicalisme, aux plans national, europen et mondial, a vocation tre partie prenante, plus particulirement en ce qui concerne lgalit de laccs lemploi, la promotion professionnelle et sociale, la diversit des formes de mobilit, la protection des liberts (droit dasile) et la lutte au quotidien contre les attitudes discriminatoires. En ce qui concerne plus particulirement lemploi, les diffrents lieux dintervention du syndicalisme (branches, territoires, comits de groupes europens) permettent de prendre en compte de faon concrte les ralits actuelles et les perspectives en termes dimmigration. Cette question est maintenant inscrite dans le cadre europen et correspond la construction dun espace gopolitique et dmocratique pour les droits de la personne adapts la mobilit individuelle. Monopolise et instrumentalise par les extrmes, la question de limmigration est galement souvent rduite une rponse des besoins rels ou supposs dajustements dmographiques ou conomiques. Envisager limmigration en termes de prospective devrait interdire des scnarios envisags dans le seul intrt des nations riches. Mme si des rgulations sont ncessaires, limmigration future ne peut se rsumer des traitements conjoncturels de rgulation des flux en fonction des besoins des pays daccueil. La CFDT souhaite un affichage clair des politiques publiques en la matire, ngocies avec les partenaires sociaux et les associations concernes, dans le cadre des orientations europennes. Ces politiques doivent couvrir lensemble du parcours dintgration, temporaire ou dfinitif, depuis laccueil du primo-arrivant jusqu son insertion dans la socit franaise. Dans ce cadre, la dconnexion du droit dasile des autres questions migratoires est un pralable ncessaire une vritable application des droits universels. La prcarit, lexclusion, lexploitation de trop nombreux immigrs sont aujourdhui le rsultat de politiques inexistantes ou contradictoires, dont ont jou

I - 46

tant des rseaux mafieux que des employeurs sans scrupule. Ces aspects sont justement souligns dans le rapport et lavis. Une dmarche prospective, quil aurait fallu certainement davantage dvelopper, aurait permis de mieux prendre en compte la mondialisation comme cadre de la mobilit. Il sagit en fait de dfinir pour lavenir le droit individuel la mobilit sous ses diffrentes formes : le dpart, la circulation, linstallation, voire le retour. Pour chacune de ces formes, il est ncessaire de concevoir et de mettre en uvre une politique transparente et concerte qui se traduise en droit. Le regroupement des moyens et des lieux de dcision apparat alors comme une ncessit. Mme si lavis nest pas all assez loin en ce sens, il a justement mis laccent sur les diffrents domaines (emploi, ducation, habitat, culture, citoyennet) qui pourront permettre de russir lintgration future. Concernant plus particulirement la citoyennet, la CFDT estime que la nouvelle citoyennet europenne, limite aux seuls migrants communautaires, doit bnficier tous les rsidents des Etats de lUnion, quelle que soit leur nationalit dorigine. La CFDT, en regrettant par ailleurs que la srnit ncessaire ce thme nait pas pu tre prsente tout au long des dbats, a vot lavis. Groupe de la CFE-CGC Le groupe de la CFE-CGC partage le constat de lavis sur le fait que limmigration ne doit plus tre seulement considre dans le contexte national mais galement dans le cadre de la construction europenne et de la mondialisation. Bien entendu, il ne faut pas passer sous silence les situations particulirement proccupantes dans notre pays qui appellent des traitements appropris. Le groupe partage le constat de lavis qui dnonce les confusions qui sexpriment entre immigration et chmage, immigration et dlinquance, voire entre immigration et bouleversements sociaux. Et nous adhrons au discours selon lequel il est d'autres pratiques, d'autres choix pour laccueil et lintgration des immigrs. Le groupe de la CFE-CGC souligne demble que l'ouverture complte des frontires n'est pas une solution. L'ouverture doit tre organise et contrle, et dfinie en termes qualitatifs et quantitatifs. Lavis relve que les migrations de personnes disposant d'une qualification progresse. Et cette situation se retrouve galement dans les pays de l'Union europenne qui essaient d'attirer les tudiants et les salaris les plus qualifis. La CFE-CGC a dnonc rcemment les mesures plus favorables aux cadres impatris quaux cadres hexagonaux qui auraient pu tre prises. Il sagissait doffrir alors aux cadres trangers un allgement fiscal sur leurs revenus et dallger les cotisations sociales les concernant. De telles mesures inciteraient davantage les entreprises franaises embaucher des cadres trangers au

I - 47

dtriment de cadres franais au moment mme o le chmage des cadres poursuit sa progression. Lavis soutient que l'afflux ventuel de personnes en provenance des pays de l'Est europen au moment de l'largissement ne serait que transitoire, compte tenu de la situation dmographique dprime de ces pays. Nous craignons, cependant, quattires par le cot infrieur de la main duvre lEst, les entreprises ouest-europennes privilgient ces zones pour leurs implantations ou dlocalisations, suscitant un accroissement du chmage dans lEurope des quinze. En mme temps, cette acclration des flux migratoires risque de pousser les salaires des pays de lOuest la baisse. Aussi, ce problme de llargissement soulve la question de la consolidation et de la modernisation du modle social tel quil est prpondrant dans lEurope des quinze, et notamment en France. Les personnes qui quittent leur pays sont souvent les plus pauvres. Mais il y a aussi des immigrs qui ont des ressources et des capacits qui leur permettraient de construire dans un autre pays leurs projets. Et ces immigrs ne cherchent pas ncessairement sinstaller dfinitivement. Concernant laccueil de stagiaires en formation professionnelle ou daides la cration dentreprises, lavis recommande, pour ceux qui le souhaitent, une rinstallation dans leur pays dorigine. Cette mesure a dj exist et na pas produit les rsultats escompts. De plus, cette proposition va lencontre de lide dintgration. Lintgration ne se dcrte pas ; cest laboutissement dun processus fond sur lengagement personnel, librement consenti, et qui induit lacceptation des principes constitutionnels rpublicains. Le groupe de la CFE-CGC reste profondment attach ces principes. Par ailleurs, nous ne pouvons accepter louverture demplois statutaires pour les immigrs dans laccs aux emplois dans le secteur public. Dautre part, la proposition de lavis sur la rgularisation des trangers en situation irrgulire ne nous satisfait pas. Une rgularisation massive a dj eu lieu. Cela na pas empch limmigration clandestine dtre encore prsente. La proposition de rgularisation ne nous semble pas la solution la plus adapte face limmigration clandestine. Enfin, sur le droit de vote des trangers, hors ceux issus de l'Union europenne, lavis ne reste que dans les principes gnraux et ne permet pas den mesurer toutes les consquences. De plus, cela risque de banaliser lacquisition de la nationalit franaise. Les propositions de lavis, mme si elles ont une certaine pertinence et remettent en cause certaines ides prconues, ne risquent pas de dpassionner le dbat, pour certaines dentre elles, bien au contraire.

I - 48

Lavis ne propose pas de pistes susceptibles dapporter des solutions, au vu de limportance politique du sujet. Dans ces conditions, le groupe de la CFE-CGC a mis un vote ngatif sur lavis. Groupe de la CFTC Le sujet que la commission spciale du plan a eu traiter est un des plus importants et un des plus dlicats dont notre assemble sest rcemment saisie. En effet, rflchir aux dfis de limmigration future ncessite daborder le sujet dans toutes ses dimensions - dmographiques, conomiques, sociales, culturelles, humaines, politiques, diplomatiques mme - avec rigueur et srnit. Cette rigueur et cette srnit ne sont pas toujours au rendez-vous dans notre pays. Et il est apprciable que notre assemble se soit engage produire un avis qui permette de prparer des choix et des dcisions politiques dgags de la pression motionnelle des opinions publiques. Y sommes-nous arrivs ? Le groupe de la CFTC craint que non. Pour la CFTC, la question de limmigration, avant dtre une question conomique ou politique, est une question humaine et mme spirituelle. Elle touche au plus profond de la capacit dune socit accueillir, intgrer, affirmer sa propre capacit de renouvellement. Avec le rapporteur, nous pensons que limmigration est un apport dynamique et un enrichissement de la culture nationale . Parce que, comme le disent les textes, nous avons tous t trangers au pays dEgypte , et que ltranger qui rside avec nous sera pour nous comme un compatriote . Cest parce que lminente dignit de toute personne humaine, proche ou lointaine, nest pas suffisamment respecte dans le monde, y compris le monde dit dvelopp, que la force des gosmes faonne trop souvent les comportements publics et privs. Naturellement, ces principes de respect et daccueil ne peuvent vivre sans rciprocit. Et les rgles de vie commune, lentement faonnes par lhistoire, demandent tre respectes par tous ceux qui trouvent accueil dans un pays, sy intgrent et contribuent leur tour son volution, son adaptation. Le projet davis na probablement pas t suffisamment au cur de la question. Les propositions qui en dcoulent se situent davantage au dbouch dune intention de dpart (la reconnaissance des droits politiques et sociaux tout immigr) quau dbouch concret dune analyse des exigences qui apparaissent dans de nombreux domaines : - exigence daction sociale, qui vitera certains de nos concitoyens de faire porter aux populations dorigine trangre la responsabilit de leurs difficults, de leur isolement, de leur ressentiment ;

I - 49

- exigence de politique familiale qui, comme le dit le rapporteur sans aller plus loin dans les propositions, permettra notre pays de conjuguer une politique active de soutien aux familles avec une attitude positive lgard de limmigration ; - exigence de coopration entre pays, qui permet le retour volontaire pour participer au dveloppement du pays dorigine, qui fait de limmigr un cooprant et de la migration une mobilit ; - exigence dintgration par lactivit professionnelle, sur laquelle le projet davis nonce des propos intressants ; - exigence dune participation la vie de la cit, en commenant par limplication des personnes aux diffrentes formes dengagement local, sans pour autant faire du droit de vote le pralable incontournable toute initiative en ce domaine. La mondialisation des changes de biens, de services, de capitaux, dides, de savoirs et la mondialisation des mouvements de personnes sont en plein dveloppement. Il sagit l, pour notre pays et pour lUnion europenne, de transformer un risque en opportunit. A trop supprimer les rgles daccueil, de rsidence et de citoyennet pour les personnes immigres dsireuses de sinstaller - et dont nous avons besoin - on exposerait nos concitoyens des ractions gostes, sinon xnophobes, de rejet de ltranger. La rflexion de notre assemble reste poursuivre. Le groupe de la CFTC, tout en saluant la constance du rapporteur et les qualits quil a eu dployer face un sujet aussi dlicat, sest abstenu. Groupe de la CGT Jamais une saisine aura connu autant de vicissitudes et de pripties. Sur un sujet parmi les plus conflictuels et durant plus de deux ans et demi, il a fallu beaucoup defforts pour que ce projet davis parvienne en sance plnire. On a mme fait dans lindit : lexpression du dsaccord dun groupe a remis en cause plus dune anne de travail et aussi le vote positif de la commission spciale du plan. Jusquau dernier moment, et sans changer le cap retenu initialement, le rapporteur a su surmonter des embches qui pouvaient, terme, entraver la vie mme de celle-ci. On ne peut revendiquer la comptence et lexpertise sociale et conomique des organisations de la socit civile, valoriser leur exprience de terrain et, loppos, refuser ces mmes qualits quand il sagit dun avis sur limmigration. Cet avis est rendu public alors que les projets de loi sur la matrise de limmigration et sur le droit dasile font lobjet de dbats au Parlement, ce qui rend particulirement regrettable labsence du ministre de lIntrieur devant la 3e assemble du pays.

I - 50

Le groupe de la CGT estime que ce texte constitue une base positive, progressiste et mesure pour une recherche des conditions et de lintgration de limmigration en France. Il en approuve la dmarche gnrale et nombre de ses analyses et propositions. Limmigration est bien un apport conomique dynamique et un enrichissement de la culture nationale. Ce constat, fond sur les enseignements de lhistoire justifie le dfi, nonc par lavis : dfinir et russir notre politique dimmigration et dintgration . Politique dasile plus respectueuse des conventions internationales et sans confusion avec la notion dimmigration, immigration et droit lemploi avec le refus des politiques de quotas, partenariats avec les pays dorigine favorisant le co-dveloppement et surtout conditions de russite de lintgration par lemploi, la formation, la qualification, lhabitat, la protection sociale, la culture et enfin la citoyennet, notamment par le droit dtre lecteur et ligible aux lections locales, respect des devoirs mais aussi garanties effectives des droits la personne, ces lments sont essentiels pour modifier les conditions des immigrs dans notre pays dans un contexte o, lconomie aura besoin dimmigrs de niveaux de qualification trs diversifis . Le groupe CGT partage galement lappel aux pouvoirs publics pour que lhumanisme et lintrt national se combinent pour que limmigration dbouche sur lintgration russie de ceux et celles qui auront choisi de vivre et de travailler dans notre pays et, pour certains dentre eux, den devenir citoyens Le groupe de la CGT estime que les projets gouvernementaux, trs vivement contests notamment par la Commission nationale consultative des droits de lHomme et par les associations les plus concernes, sont aux antipodes des prconisations formules dans lavis. Le droit dasile, droit fondamental consacr par les conventions internationales et en France par la Constitution , devient minimaliste, en totale contradiction avec les accords de Genve. Il est ramen une question de gestion des flux, confondant asile et immigration. Par ailleurs, ces projets de loi conduisent rendre encore plus prcaire la situation des trangers rgulirement installs en France : contrles renforcs sur les certificats dhbergement, pouvoir des maires de refuser les hbergements ltranger qui souhaite faire venir un visiteur, dlais de rtention allongs et les demandeurs de visas soumis au relev de leurs empreintes digitales. Le regroupement familial ne donnera plus droit automatiquement une carte de rsident de dix ans ; rsultat, encore plus de prcarit. Les mesures prconises sattaquent bel et bien ceux qui acceptent ou peuvent accepter de jouer le jeu lgal. Ces aspects, parmi les plus critiquables des projets de loi actuellement en discussion, noncs la lumire des travaux du Conseil conomique et social, confirment que le gouvernement ouvre ainsi la porte une politique de restriction et de sanction, pour des quotas de mtiers et de comptences, et ceci

I - 51

en contradiction avec ce que vient prcisment de dclarer le Prsident de la Rpublique au nom de la France et aussi, en loccurrence, de lAllemagne lors de la runion des chefs dEtat europens. Pour ce quil contient en matire de choix sociaux, conomiques et culturels dune politique dimmigration et pour prendre part au dbat sur les projets de loi actuellement soumis au Parlement, le groupe de la CGT a adopt lavis. Groupe de la CGT-FO Le groupe FO mesure limportance du projet davis soumis lAssemble. Son cheminement difficile a tmoign de lintrt et des craintes suscits par les dplacements de population contraints ou volontaires, et dmontr la complexit du sujet. La volont daboutir est dautant plus remarquable que la mutation librale de nos socits encourage la tendance limmigration et, tout naturellement, celle qualifie dillgale. De fait, elle rend difficile toute approche visant raliser au mieux linsertion des immigrs. De plus, la priode actuelle de ralentissement du rythme de la croissance et de remonte du chmage renforce les prjugs et fragilise les considrations les plus humanistes. Mais nul ne peut douter qu dfaut de rpartition des richesses, les situations de dtresse conomique et/ou politique alimenteront durablement des flux migratoires en direction des pays les plus riches. Au demeurant, et court terme, notre dmographie communautaire plaide pour louverture de voies lgales limmigration, dans des conditions raisonnes et matrises. Entre la mobilit accorde ses ressortissants qui ne lutilisent gure et laccroissement du nombre des migrants extra-communautaires qui en sont privs, lUnion europenne doit sortir effectivement de ses paradoxes. La plate-forme labore par la Commission est un premier pas ; encore faudrait-il que les Parlements en dbattent et que les Etats membres disposent des marges de manuvre pour la mettre en pratique. Si lintgration suppose des droits, elle implique des devoirs. Force ouvrire adhre pleinement la raffirmation des principes constitutionnels fonds sur les valeurs rpublicaines. La lacit en est le ferment et le moyen dassurer lmancipation de tous, y compris celle des immigrs qui ne saurait tre remise en cause. Sil faut donner des moyens au Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations, FO rclame en outre pour lEducation nationale, en charge de linstruction civique, les crdits indispensables laccomplissement de ses missions.

I - 52

Le projet de loi de Finances 2004, nest pas rassurant sur ce point, except si la demande dune rengociation du Pacte de stabilit et de croissance, mise par le Conseil conomique et social est entendue. Le droit dasile subit aussi les affres du contexte conomique. La vigilance quil convient dobserver en la matire ne saurait donner lieu la confusion, voire lamalgame des situations, affaiblissant au bout du compte le droit fondamental du respect de la vie. Le travail conservant un rle majeur dans les processus dintgration des migrants au sein des pays daccueil, FO approuve le volet emploi/immigration du projet davis. Pour force ouvrire, il ne sagit pas seulement de pallier le risque de pnurie future de comptences, mais de sortir du discours strotyp versant dans lutilitarisme slectif aux fins conomiques et dmographiques, empreint de souci scuritaire. Lgalit des chances doit se traduire par des programmes nationaux incluant laccs lducation/formation pour obtenir un emploi de qualit, des droits la protection sociale, ce qui doit conduire les partenaires sociaux simpliquer. Elle passe galement par louverture des emplois publics dans le cadre des rgles statutaires de recrutement et de carrire. Enfin, nous ne pouvons que souscrire au renforcement de la lutte contre les filires clandestines et contre les esclavagistes qui les organisent en profitant de la misre des migrants. Sous cet angle, le rapport sur lEsclavage contemporain et ses rseaux , prsent par Michle Monrique et adopt par notre Assemble, prend tout son sens. Lillgalit qui entrane toutes les formes dexploitation humaine et participe lconomie souterraine ne peut que favoriser la monte des communautarismes, des intgrismes et mettre en chec les politiques dintgration. Ce problme dpend galement dans sa rsolution, des politiques dentraide et de solidarit depuis les pays dvelopps vers ceux qui le sont peu. Le groupe force ouvrire a vot le projet davis. Groupe de la coopration Le sujet de limmigration future est important pour la socit et la dmocratie franaises et mriterait un dbat serein. Parce que les circonstances lont fait ainsi et que le sujet est dlicat, le dialogue a t par instant difficile au sein de la commission spciale du plan. Le groupe de la coopration le regrette dautant plus que le Parlement dbat paralllement du sujet, que les dclarations radicales se multiplient et quil appartient au Conseil conomique et social de dgager plutt les lignes de convergence que de soutenir des positions frontales. Sil y a des immigrs, cest parce quil existe dj un phnomne dmigration. Il est la rsultante dune mondialisation non rgule gnrant des carts de dveloppement croissants entre les pays, et des progrs insuffisants de

I - 53

la dmocratie dans le monde. Parmi ces hommes, ces femmes, ces familles qui ont des raisons voulues ou imposes de quitter leur pays, certains choisissent la France parce quelle est perue comme un pays riche et comme la patrie des droits de lhomme. Depuis longtemps la France a donc accueillir des demandeurs dasile, de travail, et des familles qui veulent se regrouper. Pourquoi et comment accueillir ces immigrs dans notre pays ? La France regroupe des citoyens qui partagent une identit au sein dun Etat-Nation fond sur les valeurs rpublicaines. Notre identit sest construite au fil de lhistoire en mme temps que se composait lunit de ses composantes : unit territoriale - la Rpublique est une et indivisible -, langue commune, mtissage, principes de lacit et dmocratie reprsentative. Parce que notre Rpublique est un Etat-Nation qui refuse le communautarisme, elle se proccupe dintgrer ce qui veut dire accueillir, insrer et veiller la citoyennet. Parce que notre Rpublique est un Etat-Nation, elle doit veiller donner laccs son territoire ceux qui sont prts en respecter les rgles. Poursuivant cet objectif dintgration dans la Rpublique, nous sommes confronts des problmes rels - qui ne sont pas seulement imaginaires - lis limmigration : il serait dangereux de sous-estimer les craintes de nos concitoyens face la monte du chmage, de la dlinquance et des drives communautaristes. Ces craintes renvoient des ralits vcues qui frappent tout autant les populations immigres que de souche. La situation de certaines femmes immigres victimes de discriminations et de violences interrogent les valeurs de notre Rpublique, notamment celles qui sappuient sur les principes dgalit des hommes et des femmes, et de lacit. Ces drives auraient mrit dtre dnonces plus vivement. Au-del de limmigration lgale et du droit dasile, notre pays est galement confront limmigration illgale. La France est confronte la ralit de son incapacit accueillir tous ceux qui le souhaiteraient, quelles que soient leurs motivations dites-vous. Le groupe de la coopration considre galement quun objectif dimmigration zro serait illusoire, contraire la tradition humaniste de la France, ainsi qu nos besoins dmographiques et conomiques futurs quil faudra identifier prcisment. Cest pourquoi il est indispensable de rguler limmigration, et dadapter les procdures actuelles, ce qui ne veut pas dire ouvrir les frontires ou assouplir les procdures . Le lien avec lconomie doit tre contractualis pour viter que les immigrs ne viennent grossir le rang des sans-emploi. Il faut donc subordonner la rgularisation ventuelle des sans papiers des critres de dure de prsence sur le territoire et des critres demploi. Les perspectives de pnuries de comptences nous semblent devoir tre affines et nuances. Elles ne justifient pas une relance de la politique dimmigration. En tout cas cette problmatique met en relief la ncessit dune politique de formation en fonction des besoins de lconomie, notamment pour les chmeurs. Le groupe de la coopration a considr que lavis qui entend se projeter dans le futur est confront lactualit dun projet de loi, ce qui brouille la

I - 54

srnit dun dbat dans lequel chacun entend rester libre dexprimer ses propres convictions. Groupe des entreprises prives Quels sont les dfis de limmigration future ? Le prsent avis na pas rpondu cette question. Il ne permettra pas dclairer les dcisions des pouvoirs publics, qui dailleurs ont dj t prises. Parler des dfis de limmigration future impliquait une dmarche prospective. Or, si l'approche humaniste choisie par le rapporteur - qui replace la France dans cette tradition historique et politique de terre daccueil - est minemment louable, elle nest assortie ni du pragmatisme, ni du ralisme sans lesquels ce sujet ne peut tre valablement trait. Dune part, lavis est labor partir des aspirations des immigrants plutt que des besoins de notre conomie et de la capacit de notre pays intgrer durablement cette immigration. Dautre part, lavis ne mesure pas limpact de ses propositions : - sur lquilibre de la socit franaise et, dans le contexte actuel, les risques de ractions ngatives quil peut susciter ; - sur lquilibre des comptes sociaux, compte tenu notamment de la situation dj difficile de la dpense publique ; - sur lvolution de la population active. Si nous retenons lhypothse dun recours limmigration, soyons clairs sur ce que nous voulons : - soit une immigration trs qualifie, qui ne peut correspondre qu des cas particuliers, et ne relve donc pas dune politique globale dimmigration ; - soit une immigration non qualifie, qui conduira alourdir les dpenses de solidarit, et augmenter encore le nombre des inactifs, ce qui pose le problme du bouclage de nos finances collectives. rebours de ces vidences, lavis prconise une rgularisation massive des immigrs en situation irrgulire, et se garde bien dvaluer lincidence dune telle opration sur les comptes sociaux de la nation. Plusieurs propositions de lavis restent donc trs contestables : - louverture limmigration de demandeurs demplois sans examen de la capacit demployabilit de cette population ; - la gnralisation de contrats pluriannuels permettant des allers et retours entre pays dorigine et pays daccueil, qui vont lencontre de lide dintgration ; - la rgularisation des trangers en situation irrgulire, prsente comme la seule rponse limmigration clandestine ;

I - 55

- la simplification de la procdure dacquisition de la nationalit franaise, au risque de banaliser celle-ci. Notre groupe a pris ses responsabilits en votant contre cet avis que 102 conseillers (contre 83) nont pas approuv. Groupe des entreprises publiques Le groupe des entreprises publiques salue le travail et le courage du rapporteur. Les dbats au sein de la commission, trop souvent selon nous, se sont passionns et les positions se sont figes, rendant difficile le travail sur les points de vue diffrents. Le projet d'avis montre que l'immigration du futur sera diffrente de celle du pass. Nous sommes dans une conomie qui se mondialise. La politique d'immigration de la France doit tre une composante de sa stratgie dans un monde qui connat une intense comptition conomique. La France agit en faveur d'un monde multipolaire. Sa politique dimmigration ne peut se rduire une vision conomique, si importante soitelle. Elle doit aussi avoir une dimension thique et politique : la France, dans des proportions qui doivent tre matrises, continuera accueillir des femmes et des hommes selon des critres chappant la sphre de l'conomie. Do limportance de distinguer ce qui est de l'ordre de l'immigration conomique et ce qui est de l'ordre du droit d'asile, mme si, une fois intgrs, les immigrs au titre du droit d'asile, participent eux aussi aux quilibres de la socit. Le projet davis rappelle que la France va vers une pnurie de population active. Limmigration future comportera deux ples contrasts de candidatures : d'un ct une main-duvre qualifie que les pays dvelopps se disputeront, de l'autre une main-duvre faiblement qualifie dont la demande excdera nos capacits d'accueil. Enfin, sans navet excessive, nous approuvons une approche positive des effets de l'immigration sur la socit franaise. Lintgration doit tre apprhende dans cet esprit. Ceci suppose un changement de culture son gard impliquant tout la fois une volont politique forte et une grande fermet sur les principes qui fondent la cohsion rpublicaine, lesprit de responsabilit et lengagement de tous les acteurs de la socit civile et des citoyens. Il nous parat souhaitable d'introduire aprs un dlai de cinq annes de rsidence une pratique de citoyennet civique inspire de celle des citoyens non nationaux de l'Union europenne se traduisant par le droit d'tre lecteur aux lections locales. Notre groupe, bien quen accord avec ces grands principes, est rserv sur la capacit du projet d'avis en grer les articulations. Aprs avoir bien soulign l'effet contradictoire de la rgularisation des situations illgales, facteur d'intgration mais aussi encouragement la poursuite de l'immigration illgale,

I - 56

le projet d'avis prconise en France une rgularisation systmatique sans mesures prcises pralables pour matriser l'immigration illgale. Par ailleurs, sil convient d'organiser, dans la dure, une immigration significative et matrise, le projet davis gre mal la contradiction entre cette affirmation et le contexte conomique morose actuel. Ce manque de clart ouvre un risque de lecture partisane. Enfin le texte, par sa conception extensive du droit d'asile, et le poids quil prendrait ainsi, ferait entrer de facto ce droit dans limmigration conomique, lui faisant ainsi perdre son caractre politique. Le projet d'avis en son tat reprsente un travail important et positif, mais il comporte aussi des aspects, dus selon nous un insuffisant travail sur les contraires , qui ouvrent la voie des interprtations politiques allant l'encontre du but poursuivi par notre assemble. Cest la raison pour laquelle nous avons renonc un vote de groupe. Chacun de ses membres a donc vot en fonction de sa sensibilit personnelle. Groupe de la mutualit Avec prs de 15 millions de Franais dont un parent au moins est dorigine trangre, on aurait pu esprer un dbat public dpassionn sur le futur de limmigration. Or, il nen est pas ainsi. Cette rflexion avait deux objectifs : proposer des rponses concrtes aux difficults existantes, imaginer les volutions venir, compte tenu des donnes conomiques, politiques, sociales, culturelles, disponibles. Toutes les tudes montrent que pour une longue priode, la France aura besoin dune population active largement renouvele et nombreuse. Comme la situation dmographique ne permettra pas - elle seule -, de relever le dfi, un recours significatif limmigration sera ncessaire. Cest ce que le projet davis prconise. Une fois ce constat admis de tous, le problme consiste valuer le niveau du flux dimmigrs souhaits et prparer les conditions de son accueil, par une politique de lintgration. Celle-ci doit avoir deux grands objectifs : - offrir limmigr toutes facilits pour sinstaller dcemment sur le territoire. Sur ce point, tant en matire demploi, de formation, dducation quen matire de logement, le projet davis prsente des propositions nombreuses et pertinentes. Il sagit moins daccorder des droits spcifiques aux immigrs que de leur ouvrir laccs aux droits de tous. Certes, le droit dtre lecteur et ligible aux lections municipales cristallise des oppositions. Mais le Conseil conomique et social devrait logiquement convenir que le lien quil a tabli entre fiscalit et dmocratie quand il dbattait du financement de lEurope, a sa rplique ce niveau ;

I - 57

- obtenir quil se coule dans les principes qui fondent le fonctionnement de la Rpublique. Sur ce point, le texte rappelle le pacte rpublicain, ciment de lunit nationale. Pendant trop longtemps, on a exalt le droit la diffrence au nom du multiculturalisme. Or, seul le respect de la lacit, lcole comme dans les services publics, constitue la rponse adapte au danger du communautarisme extrmiste qui se profile. Au-del dune acceptation pure et simple de la diversit, la lacit implique un dpassement des particularismes et tend rapprocher les individus sans entraver de quelque faon leur libert. Elle participe donc de la cohsion sociale. Cependant, lon doit garder lesprit que la France est hors dtat daccueillir de manire permanente toutes les personnes qui le veulent. Les flux dimmigration sont les consquences de lcart croissant entre les rgions pauvres - o, de plus, la population saccrot -, et les rgions riches. Le groupe de la mutualit considre que les quotas sont une rponse illusoire un vrai problme. Dans le contexte prsent, il nest pas illgitime de chercher matriser les flux dimmigrs, et il faut renforcer la lutte contre les rseaux de trafic illgal dimmigrants , comme le recommande le projet davis. Mais cette volont de matrise sappuie sur une politique dynamique daide au dveloppement en partenariat avec les gouvernements des pays concerns. Cest l la seule voie susceptible dclairer lhorizon en donnant enfin des raisons desprer des populations laisses pour compte par une mondialisation qui creuse les ingalits. Compte tenu de ces remarques, le groupe de la mutualit a approuv. Groupe de lOutre-mer La question de limmigration est une question srieuse, extrmement complexe et difficile aborder avec toute louverture et la srnit quil faudrait. Son approche ne peut donc pas seulement tre juridique, comptable ou dordre public parce que cest de chair et de sang quil sagit. La France, lvidence, a besoin douvrir ses frontires limmigr, un besoin que confirment toutes les projections, la fois pour faire face au vieillissement de sa population et pourvoir de nouveaux emplois y compris ceux que ne veulent plus occuper aujourdhui les nationaux. De ce point de vue, limmigration est dvidence une source de dveloppement conomique, une piste pour la croissance de lemploi et pour lenrichissement de la France. De ce fait, le principe dune politique dimmigration, pour y faire face, ne fait pas dbat. Ce qui fait dbat cest la question de savoir qui, quels ressortissants, de quels profils, de quel pays, faut-il ouvrir ses frontires, avec en arrire-plan, quel risque socital ? Le problme aujourdhui, cest que limmigration massive est principalement le fait de populations venant essentiellement du Sud, qui fuient la

I - 58

misre, la dictature, la faim et qui forcment drangent par leur diffrence, leur parler, leur mode de vie. La prcarit, en outre de leur condition, en fait inluctablement des proies faciles pour les trafics en tous genres, quil sagisse du travail clandestin, de la prostitution ou de la drogue. Tout cela alimente une perception globalisante, ngative, de limmigr, source dintolrance et de xnophobie. Il y a donc, dune part, anticiper une politique de limmigration en rapport avec les besoins identifis de la France ; cest le moins difficile. Il y a, de lautre, traiter la question du flux actuellement subi, et qui inquite. Celui-ci met en cause lhumanisme, les droits de lhomme, la conception mme que lon se fait de la Rpublique et des relations internationales. Lavis a le mrite daborder de front, et dans sa globalit, la question de limmigration. Il bat en brche opportunment, un moment o la France est confronte la question du chmage, de la protection sociale et de la scurit, un certain nombre dides reues qui font de limmigr un voleur de travail et qui le placent, gnralement, au cur des dsordres et des dlinquances urbaines. Lavis propose, en outre, clairement que la France ait lgard de cette immigration, premirement une politique qui en permette la matrise mais qui, en mme temps, prenant acte des ralits internationales qui en sont la cause, assure laccueil de celle-ci dans le respect des droits de lhomme, des conventions europennes et des traits internationaux. Deuximement, une politique dintgration par la rgularisation, sans systmatisme, laccs aux mmes droits que les nationaux, lemploi, lhabitat, lducation, la formation, laccompagnement social, la citoyennet et limage. En corollaire, lavis rappelle la ncessit pour limmigr de se conformer aux lois fondamentales de la Rpublique, qui est laque. Venant dOutre-mer, le groupe ne peut qutre particulirement sensible au volontarisme et lhumanisme qui marquent lapproche de lavis et ne peut, sur le principe, que souscrire lesprit qui marque ses prconisations. Dexprience, le groupe mesure bien quel point laffirmation dune telle approche est utile pour faire progresser lintgration, en gnral, pour faire reculer le racisme, pour faire progresser une dimension plus humaine et plus fraternelle de lhomme en gnral dans la dfinition des politiques publiques. Pour autant, il mesure aussi la difficult de faire entendre de telles mesures et plus encore de les mettre en uvre en raison de leur cot, bien entendu, mais surtout, des problmes culturels quelles posent. La France, malgr son histoire, malgr laffirmation du principe dgalit rpublicaine, na jamais su intgrer ses minorits, dont les droits restent encore trop souvent virtuels, comme est venue le rappeler ponctuellement la Commission europenne. Elle aurait bien du mal aujourdhui prtendre, avec

I - 59

crdit, vouloir et surtout pouvoir accueillir et intgrer, suivant une formule devenue clbre toute la misre du monde . Pour autant, lhorizon mis en perspective dans lavis est bien celui quil ne faut pas perdre de vue. Il faut donc faire la part du possible dans ce que nous devons considrer comme un horizon. En ltat, il faut prendre acte que cest souvent la dsesprance, les ingalits de dveloppement, la mondialisation, mais aussi lgosme de pays riches, qui consomment prs de 90% des richesses du monde, qui sont la cause de limmigration subie et clandestine. Il est vident quune politique de limmigration matrise et conforme aux droits de lhomme, passe par une remise en cause des politiques internationales, du commerce et de laide au dveloppement. Lavis met courageusement en phare une question extrmement sensible, bien des gards violente, celle de la pauvret, celle de la dmocratie dans le monde, laquelle il offre un chemin despoir et de fraternit. Groupe des personnalits qualifies M. Bennahmias : Je vais essayer de ne pas choquer lassemble et de ne pas rajouter de difficults la complexit de la situation. Quand on lit cet avis, il me semble quil ny a pas matire avoir autant dhistoires. Il contient des propositions dj dbattues par la socit et lensemble des parlements nationaux, et lune des plus fortes dentre elles, le rappel des droits et des devoirs des immigrs, fait lunanimit. Jadmire ceux qui pensent aujourdhui que, dans le cadre de la mondialisation, ils ont encore les moyens de matriser les flux migratoires. Quand on voit les risques que les populations les plus dshrites du sud de la plante, du sud-est, voire de lest, sont prtes prendre ; quand on entend quotidiennement les mdias faire tat de ces candidats limmigration retrouvs morts dans des containers, des bateaux ou sous des trains datterrissage davions, comment imaginer, avec ou sans quotas, arriver matriser le phnomne ? Le plus important est bien la ncessit de redistribution des richesses dans les rapports entre le Nord et le Sud, ou le Nord et le Sud-Est du continent. Lobjectif des 0,7 % du PIB daide est une priorit ncessaire mais insuffisante rpondre la ncessit conomique qui pousse les familles venir dans les pays riches pour pouvoir peu prs vivre. Il faut par ailleurs compter avec les changements climatiques et les catastrophes naturelles annonces - alors, est-ce dix ans, vingt ans, trente ans ?- qui vont amener avoir un regard totalement diffrent sur les flux migratoires. Je nai pas plus de rponse que nous tous ici ces questions fondamentales. Mais il me semble que lon ne peut pas faire abstraction, dans cet avis, de ces problmatiques et notamment celle du rchauffement de la plante. Je ne pense pas faire de catastrophisme et je suis bien dans le discours tenu par Jacques Chirac Johannesburg sur les ncessits de crer une organisation mondiale de lenvironnement. Il y a aujourdhui dans ce domaine un norme retard. Il me semble que cet avis dpassionn devrait avoir un avis favorable. Je serai de ceux qui voteront pour .

I - 60

M. Pasty : Jaurais souhait pouvoir exprimer cette tribune un avis positif si javais eu la conviction que le rapport dont nous dbattons peut tre utile, et quil sert la cause de limmigration et de lintgration des immigrs. Malheureusement telle nest pas ma conviction et cest avec beaucoup de regret, car on ne peut se satisfaire dune occasion manque, que je vais devoir expliciter les raisons qui motivent mon vote ngatif. Premirement, je considre que le projet davis ne correspond pas lesprit de la saisine qui portait sur les dfis de limmigration future laquelle il est cens rpondre. Il devait rpondre une vision prospective. Or lessentiel du rapport et de lavis porte dune part sur une justification de lapport bnfique des immigrations passes, certes intressante et utile, condition quelle nocculte pas la prospective, et dautre part sur les politiques mettre en uvre pour une intgration dcente des immigrs dj prsents sur notre territoire, et pour ceux que nous accueillerons dans le futur. Mais il sagit l dune obligation morale imprative qui na rien de prospective. Deuximement, il fait limpasse sur des analyses essentielles, comme celles des pressions migratoires qui vont sexercer sur les frontires sud et est de lUnion europenne et sur les conclusions quil conviendrait den tirer. Au sud, les donnes dmographiques et conomiques qui caractrisent les pays de la rive sud mais aussi les pays sahliens ne peuvent tre ignores. Plus dun tiers de la population des tats du Maghreb a moins de quinze ans, et ces jeunes arriveront sur le march du travail dans les quinze prochaines annes. Quest-ce qui est prvu pour les accueillir, tant sur le march du travail de leur pays de naissance quen termes de cration demplois dans les pays vers lesquels ils seront contraints dmigrer ? Troisimement, lavis nest daucune utilit pour le gouvernement dans la mesure o les prconisations quil formule sont soit extrmement vagues et souvent contradictoires, soit, quand elles sont plus prcises, assorties daucune valuation des moyens, notamment budgtaires ncessaires leur mise en uvre. Quatrimement la question centrale de lvaluation quantitative et qualitative des emplois disponibles qui doit fonder toute politique dimmigration et qui est essentielle pour lintgration des trangers dj prsents sur notre territoire nest pas correctement traite, ou dbouche sur des conclusions souvent contradictoires au regard des prconisations proposes, notamment en ce qui concerne limmigration illgale. Je reste convaincu que la matrise et lorganisation des flux migratoires passent ncessairement par la conclusion daccords entre les pays dorigine des immigrants et les pays daccueil, sur la base dune volont mutuelle renforce de codveloppement. Sans cette coopration renforce dont le Prsident Chirac sest fait le promoteur lors de son voyage en Afrique sahlienne, limmigration illgale, avec tout son cortge de drames et de souffrances et dexploitation, voire de nouvelles formes desclavage perdurera et continuera dstabiliser au niveau social aussi bien les pays dorigine que les pays daccueil .

I - 61

Groupe des professions librales Difficile accouchement pour ce thme prilleux. Trait sous tel ou tel de ses aspects dans diffrents avis prcdents, il fait lobjet dune analyse de lensemble des questions lies limmigration et lchance dune gnration au moins. En ce sens, il sagit dun travail novateur. Le groupe des professions librales est reconnaissant du travail effectu par le rapporteur. Cela dautant plus que, sur un sujet qui prte autant la polmique facile, et pour tout dire strile, il a tent, travers un processus long et difficile, de trouver des compromis, malheureusement rarement avec succs. Avant de relever les points de divergence, le groupe des professions librales a voqu trois points positifs : 1) Au-del des seuls besoins de lconomie, la France a une tradition accueillir des trangers. Le rapporteur la bien rappel, le droit dasile est un droit fondamental qui est consacr en France dans la Constitution. Mais les considrations humanistes ne doivent pas masquer les considrations pragmatiques et ralistes. Il faut pouvoir rserver aux immigrs des conditions dcentes daccueil dans notre socit. Il faut y consacrer des moyens, mais nous serons jugs plus sur la qualit des services rendus que sur le nombre de personnes accueillies. 2) Le groupe des professions librales ne peut quappuyer le rappel fait par le rapporteur de limportance des valeurs rpublicaines et franaises qui doivent aussi bien guider ceux qui souhaitent tre accueillis en France que ceux qui doivent les accueillir. A ce titre, lintgration par la langue, porteuse de telles valeurs, est essentielle. 3) Enfin, le groupe des professions librales se flicite que le rapporteur ait explicitement rappel la ncessit pour la France de faire connatre aux candidats limmigration, la ralit de notre pays, et les rgles quils auront respecter, tant entendu quaux droits sont attachs des devoirs, dont le premier est le respect par tous de la loi commune. Le groupe des professions librales est trs rserv, pour ne pas dire en opposition totale avec le rapporteur sur de nombreux points. Il est enclin penser quil faut tout dabord INTEGRER les immigrs dj installs en France : il faut favoriser le retour lemploi de ceux qui en sont exclus, il faut favoriser une meilleure insertion des jeunes en dveloppant lattractivit des emplois o les recrutements sont dfaillants. En tout tat de cause, il serait impensable quen cas de reprise, nous importions de la main duvre trangre et continuions indemniser les chmeurs faute davoir su les former !. Aprs toutes ces tapes seulement, on peut envisager de regarder les secteurs qui connaissent des pnuries de main duvre et favoriser une immigration conomique cible. Le groupe adhre en ce sens la thse de lINED selon laquelle il ny a aucune raison dordre dmographique qui justifie que lon encourage le dveloppement massif de limmigration en France dans les dcennies venir.

I - 62

La liste est longue des points de dsaccord : ouvrir les voies lgales dentre pour les immigrants porteurs dun projet migratoire ou instaurer des formules souples de rgularisation, sans quil soit question de ncessaires garde-fous, voire de ncessaires valuations des consquences conomiques donner la possibilit toute personne qui passerait de longues priodes hors de France, de conserver son statut de rsident, etc. Concernant les droits politiques des rsidents extra-communautaires, il semble plus opportun de ne pas gner lobjectif, qui parat extrmement lgitime, de favoriser la naturalisation. Le droit dtre lecteurs et ligibles aux lections municipales, accord aux trangers rsidant depuis au moins cinq ans en France, nous pose un rel problme. Aurons-nous une garantie de rciprocit ? La France a besoin dune immigration correspondant aux attentes de son conomie, mais les choix qui doivent tre faits doivent tre rationnels, fonds sur une analyse objective de loffre et de la demande. La prise en compte des besoins rels de lconomie est la condition qui permettra la meilleure des intgrations, celle qui seffectue par le travail. Pour toutes ces raisons, le groupe des professions librales a vot contre lavis. Groupe de lUNAF Le groupe de lUNAF tient remercier le rapporteur, M. Michel Gevrey, pour la persvrance et la bonne volont dont il a fait preuve au cours de dbats longs et difficiles. Le sujet est conflictuel et, de ce fait, le rapprochement des points de vue malais. Peut-tre a-t-on mal engag le dbat par manque de mthode. Net-il pas fallu prciser de faon claire les objectifs et la porte de lavis, en particulier par rapport au thme propos : Les dfis de limmigration future avant den faire lanalyse ? Lapproche prospective se dessine mal travers le texte qui, par ailleurs, est une excellente contribution par la connaissance historique, les rsultats de limmigration et ses limites, et pour lexamen des problmes auxquels est confront notre pays, mais aussi lEurope. Si lavis est empreint dune philosophie humaniste, il demeure souvent trop gnral avec cependant des points trs positifs, comme le pacte rpublicain, inscrit dans les obligations de ltranger qui sinstalle en France, conformment au principe de lacit et de valeur qui en dcoule, le refus de la double discrimination dont sont victimes les femmes immigres, ou encore la protection des mineurs. Les remarques que le groupe de lUNAF souhaite formuler sont de trois ordres : la place et le rle des familles dans lintgration ; le problme du logement qui est la cl de la russite de lintgration ;

I - 63

le problme de linsertion des jeunes dans la vie conomique, sociale et culturelle, et les politiques de formation adaptes aux exigences personnelles (volont de russite, dignit) et collectives (place dans lconomie). Certes, ces thmes sont abords et lavis prcise, en particulier, que la France, comme tous les pays de lUnion europenne, devrait avoir besoin dimmigration. Cest donc son intrt apprendre conjuguer une dmographie dynamique et une politique de soutien la famille, avec une nouvelle attitude collective positive lgard de limmigration au sein dun monde nouveau o les conomies et les cultures sont en interaction lchelle de la plante. Pour cela, il est ncessaire daider, organiser et russir lintgration. Cette dernire ne passe-t-elle pas aussi, et dabord, par le rle que peut jouer la famille, souvent lieu de solidarit et de cohsion sociale ? Do la ncessit de mettre en uvre une politique du logement raliste et adapte qui permette la fois un rapprochement familial, mais aussi une vie sociale et culturelle chappant au ghetto et au rejet. Notre pays manque cruellement dun parc de logement social en nombre suffisant, qui favorise la mixit et lorganisation de cadres de vie panouissants. Un effort particulier est faire. On doit aussi compter sur la famille pour crer le lien social et la dignit des parents et des jeunes. Aussi, dplorant quun alina allant dans ce sens ait t supprim, lUNAF en a demand le rtablissement. Certes, il est indispensable de prvoir laccs des enfants aux structures daccueil de la petite enfance, en particulier aux coles maternelles. Il est tout aussi important dy associer les familles, ce que notait le texte dorigine : On sait combien lducation ce niveau favorise la socialisation et les apprentissages futurs, en particulier lorsque les familles sont associes la dmarche. Le groupe de lUNAF regrette aussi que les problmes spcifiques des jeunes dans leur dmarche intgrative naient pas t traits de faon approfondie, en particulier dans les domaines de la formation initiale et professionnelle, et de lintgration conomique des garons et des filles, ces dernires tant souvent encore plus marginalises. Enfin, le groupe de lUNAF souhaite que la possibilit daccorder aux trangers rsidant en France le droit dtre lecteurs aux lections municipales, soit assortie dune adhsion majoritaire du corps social, afin dviter toute drive. Le groupe de lUNAF, tout en reconnaissant les avances portes par le rapport et les efforts du rapporteur, a mis un vote dabstention sur lavis.

I - 64

Groupe de lUNSA LUNSA apprcie tout particulirement lorientation humaniste de lavis. En effet, avant dtre des travailleurs potentiels intervenant sur le march du travail, les immigrs sont des hommes et des femmes, des enfants aussi, parfois isols, sujets de droits et de devoirs. Lavis inventorie les conditions de leur accueil qui doivent tre conformes aux valeurs que proclame la Rpublique franaise. Il est lgitime que lon exige des trangers quils respectent, sur le sol franais, les lois de la France, quelles que soient leurs traditions ou leurs coutumes. En contrepartie, la France leur doit lgalit des droits avec les Franais, la non-discrimination. Lavis mesure les efforts qui restent faire en ce domaine. Il examine les situations particulirement proccupantes (femmes immigres, mineurs non accompagns, gens du voyage) et la situation trs difficile des dpartements et territoires dOutre-mer, quitte renvoyer des tudes complmentaires. Comme les pays dEurope, la France est confronte limmigration illgale que nourrit une conomie parallle difficile chiffrer et qui sappuie sur des rseaux de trafic humain, exploiteurs dhommes et de femmes qui fuient la misre de leur pays dorigine. Lavis prconise le renforcement de la lutte contre ces rseaux, en liaison avec lUnion europenne. Par ailleurs, il appelle les partenaires sociaux combattre le travail illgal. Il propose de promouvoir les avantages conomiques et sociaux, pour notre pays, dune immigration rgulire matrise. Elle est dautant plus ncessaire qu brve chance, la France verra diminuer sa population active endogne. Lavis recommande en consquence douvrir les voies lgales dentre, de faciliter le renouvellement des titres de sjour temporaire, de rduire la dure de sjour ncessaire pour obtenir un statut de rsident de longue dure contrairement au projet de loi du gouvernement, de faciliter les allers et retours des immigrs vers leurs pays dorigine, de limiter les emplois rservs aux Franais y compris dans la fonction publique, de dvelopper laccueil dtudiants trangers et de stagiaires en formation professionnelle. Lavis prconise de renforcer les partenariats avec les pays dorigine et que les engagements internationaux pris par la France depuis une vingtaine dannes de porter laide au dveloppement 0,7 % de son PNB soient enfin respects. En France, comme en Europe, on ne peut dissocier politique dimmigration et politique de coopration au dveloppement, cest--dire de co-dveloppement durable. Sagissant du droit dasile, qui nest pas limmigration, qui est un droit fondamental, lavis demande le respect de la Convention de Genve et partage les apprciations critiques de la CNCDH sur le projet de loi du gouvernement. Il propose en outre que les demandeurs dasile soient autoriss travailler dans lattente de linstruction de leur dossier.

I - 65

Lavis recommande que la France ratifie la Convention sur la protection des migrants approuve par lONU en 1990. Il formule des propositions prcises et oprationnelles pour favoriser lintgration des immigrs qui veulent demeurer en France. En particulier, il demande que lapprentissage de la langue franaise leur soit reconnu comme un droit gratuit, que les pouvoirs publics ont lobligation de rendre effectif. Il demande que les pouvoirs publics facilitent les naturalisations et en acclrent la procdure. Sans attendre que lUnion europenne ait tranch sur la citoyennet civique lie la libre circulation, lavis propose que la France accorde aux trangers rsidant depuis cinq ans le droit dtre lecteurs et ligibles aux lections municipales (dans les mmes conditions que les non nationaux de lUnion europenne). LUNSA ajoute : ne faudrait-il pas que tous les salaris lecteurs aux conseils de prudhommes soient ligibles ? Lavis rompt avec le mythe de l immigration zro et avec lillusion de limmigration temporaire. Il considre limmigration rgulire comme positive pour lconomie, la socit, la culture. LUNSA a vot lavis.

I - 66

I - 67

ANNEXE A LAVIS SCRUTIN


Scrutin sur lensemble du projet davis Nombre de votants..................................... 185 Ont vot pour............................................. 83 Ont vot contre .......................................... 78 Se sont abstenus......................................... 24 Le Conseil conomique et social a adopt. Ont vot pour : 83 Groupe de l'agriculture - MM. Girardi, Le Fur, Szydlowski. Groupe des associations - MM. Coursin, Gevrey, Mmes Mengin, Mitrani. Groupe de la CFDT - Mmes Azma, Blassel, MM. Boulier, Bury, Denizard, Heyman, Mme Lasnier, M. Lorthiois, Mme Lugnier, MM. Mennecier, Moussy, Mmes Paulet, Pichenot, MM. Quintreau, Rousseau-Joguet, Vandeweeghe. Groupe de la CGT - M. Alezard, Mmes Bressol, Crosemarie, MM. Decisier, Demons, Mme Duchesne, M. Forette, Mmes Geng, Hacquemand, MM. Larose, Le Duigou, Mme Lemoine, MM. Manjon, Masson, Rozet. Groupe de la CGT-FO - MM. Bailleul, Bellot, Mme Biaggi, MM. Bouchet, Devy, Dossetto, Gamblin, Mme Hofman, MM. Jayer, Mallet, Mme Monrique, M. Pinaud, Mme Pungier, MM. Reynaud, Sohet. Groupe de la coopration - Mme Attar, MM. Jean Gautier, Grave. Groupe de la mutualit - MM. Caniard, Chauvet, Davant, Ronat. Groupe de l'outre-mer - Mme Mlisse. Groupe des personnalits qualifies - MM. Bennahmias, Bichat, Bonnet, Mme Brunet-Lchenault, MM. Debout, Duharcourt, Mme Anne-Catherine Franck, MM. Gentilini, Jeantet, Mme Lindeperg, M. Motroni, Mme Pailler, M. Didier Robert, Mme Rossignol, MM. Schapira, Souchon, Mme Steinberg, MM. Taddei, Teulade. Groupe de lUNSA - MM. Barbarant, Mair, Masanet.

I - 68

Ont vot contre : 78 Groupe de l'agriculture - MM. Bastian, de Beaumesnil, de Benoist, Jean-Pierre Boisson, Bros, Chardon, Ducroquet, Ferr, Giroud, Mme Gros, MM. Guyau, Lemtayer, Marteau, Mme Mhaignerie, MM. Patria, Pinta, Rousseau, Salmon, Thvenot, Vasseur. Groupe de l'artisanat - M. Arianer, Mme Bourdeaux, MM. Delmas, Gilles, Kneuss, Lardin, Perrin, Teilleux. Groupe de la CFE-CGC - MM. Bonissol, Chaffin, tKint de Roodenbeke, Sappa, Mme Viguier, M. Walter. Groupe des entreprises prives - MM. Cerruti, Chesnaud, Michel Franck, Freidel, Pierre Gauthier, Ghigonis, Gorse, Joly, Kessler, Lebrun, Leenhardt, Marcon, Noury, Pellat-Finet, Pinet, Roubaud, Scherrer, Sguy, Pierre Simon, Didier Simond, Sionneau, Talmier, Tardy, Trpant, Veysset. Groupe des entreprises publiques - MM. Ailleret, Brunel, Mme Cotta, M. Martinand. Groupe des Franais tablis hors de France, de l'pargne et du logement MM. Cariot, Dehaine. Groupe des personnalits qualifies - M. Brard, Mme Braun-Hemmet, MM. Cannac, Dechartre, Mmes Elgey, Guilhem, MM. Pasty, PiazzaAlessandrini, Roussin. Groupe des professions librales - MM. Chambonnaud, Guy Robert, Salustro. Groupe de l'UNAF - Mme Marcilhacy. Se sont abstenus : 24 Groupe de l'artisanat - M. Buguet. Groupe de la CFTC - MM. Deleu, Naulin, Picard, Mme Simon, M. Vivier. Groupe de la coopration - MM. Fosseprez, Philippe Mangin, Marquet, Prugue, Verdier. Groupe des entreprises publiques - Mme Bouzitat, M. Chauvineau. Groupe de l'outre-mer - Mme Tjibaou. Groupe des personnalits qualifies - MM. Maffioli, Steg, Mme Wieviorka. Groupe de l'UNAF - MM. Billet, Bouis, Edouard, Guimet, Laune, Mme Lebatard, M. de Viguerie.

II - 1

RAPPORT
prsent au nom de la commission spciale du Plan par M. Michel Gevrey, rapporteur

II - 2

II - 3

Le 13 mars 2001, le Bureau du Conseil conomique et social a confi la commission spciale du Plan la prparation dun rapport et dun projet davis sur Les dfis de limmigration future . La commission a dsign M. Hamlaoui Mekachera puis, la suite de la dmission de celui-ci nomm secrtaire dEtat aux Anciens combattants, M. Michel Gevrey comme rapporteur.

INTRODUCTION
Le Conseil conomique et social a une longue tradition dtudes en matire dimmigration2. Alors que le contexte dmographique, conomique et social connat de profondes mutations, le moment semble appropri pour une nouvelle analyse des enjeux de limmigration future sous ses diffrents aspects. Limmigration future - quel quen soit le volume - sera certainement dun autre type que par le pass, ce qui pose notamment les questions suivantes : quelle est la ralit de limmigration aujourdhui ? Quels impacts ont les politiques dimmigration sur les flux, sur lintgration et sur les discriminations ? Quelles conditions dintgration en matire de formation professionnelle, dgalit des droits et des rmunrations, de couverture sociale, de logement et daccs la culture ? Ces interrogations, dordre essentiellement qualitatif, mritent un dbat srieux et dpassionn sur les conditions qui assureraient la russite de cette immigration, tant pour les intresss que pour leurs pays de provenance et pour la France. Limmigration sinscrit aujourdhui dans le contexte de la mondialisation et de la mobilit des personnes. Dans ce cadre, il y a lieu de bien identifier les perspectives des migrations et des politiques dimmigration et dasile dans lEurope largie (entre, circulation et installation). Au-del de ces axes de rflexion qui devraient tout naturellement dboucher sur des rponses nouvelles, une attention particulire sera apporte aux perspectives du march du travail qui ont profondment volu : alors que la persistance du chmage de masse paraissait inluctable il y a encore peu dannes, le risque dune insuffisance future de main-duvre est de plus en plus souvent voqu dans divers secteurs de lactivit conomique, aussi bien dans les rapports officiels que dans les prises de position publiques de responsables politiques ou socio-conomiques. Le rapport et lavis de notre assemble sur Le renouvellement de la population active et les politiques prvisionnelles de lemploi dici aux annes 2010 ont prconis une lvation du taux demploi permettant
2

Rapport et avis du 12 mars 1975 prsents par M. Calvez sur La politique de limmigration ; tude du 8 juin 1993 prsente par M. Mekachera sur La vie professionnelle des travailleurs trangers en France ; tude du 9 juillet 2002 prsente par Mme Viprey sur Linsertion des jeunes dorigine trangre .

II - 4

datteindre ds 2010 lobjectif dun taux demploi gal 70 % de la population en ge de travailler (50 % pour les plus de 55 ans). Au-del de 2010 et jusqu lhorizon 2020, la poursuite de la croissance de la population active et de lemploi en France ne pourra se faire quavec un solde migratoire nettement suprieur aux projections officielles actuelles (+ 50 000 par an). En effet, des calculs simples montrent que la stabilit entre 2010 et 2020 de la population en ge de travailler et de la population active occupe sobtiennent avec un solde migratoire de lordre de + 150 000 personnes ges de 15 64 ans par an. des niveaux infrieurs de ce solde migratoire, la population en ge de travailler diminuerait, ainsi que probablement sa composante active et sa composante dans lemploi. En ce dbut de troisime millnaire, nombre de pays dvelopps se posent la question dun recours accr limmigration cet horizon, pour faire face aux besoins de travail qui vont toucher des secteurs de plus en plus nombreux en raison des volutions dmographiques et conomiques qui se dessinent. Cependant, lopinion publique en France reste encore marque par les effets de la crise conomique qui a touch la plupart des pays dvelopps partir de 1973 et par la mise en place de politiques rduisant les flux dentres de travailleurs trangers. Dans les annes 1980, le discours peu peu dominant a accrdit lide que limmigration poserait des problmes , alors que jusqu la fin des annes 1960, entraient et sinstallaient en France plus de 300 000 trangers par an. Cette volution montre bien que ltranger est le plus souvent peru comme un instrument de travail et sa lgitimit comme relative son utilit conomique pour les employeurs et la prosprit nationale. A cette reprsentation de ltranger correspond le statut juridique que les pouvoirs publics lui appliquent. Depuis la Libration, la rglementation est fonde sur la fermeture des frontires. Quels que soient les besoins de lconomie et quelles que soient les pratiques qui voluent avec eux, la loi ne cesse daffirmer que ltranger ne peut entrer en France sans obtenir une autorisation. Ce qui na jamais empch duser de procdures drogatoires et de rgulariser en masse chaque fois que la France manquait de bras ou que la pression politique tait trop forte. Depuis 1974, limmigration a t considrablement rduite en France, en comparaison avec les flux antrieurs, mais elle ne sest jamais arrte et le solde migratoire est rest positif, malgr les tentatives faites pour dvelopper des politiques volontaristes daide au retour des immigrs dans leur pays dorigine, qui furent un chec. Les pouvoirs publics constatent quil ne suffit pas dune dtrioration de la situation de lemploi pour dcourager limmigration, notamment irrgulire. En effet, la fermeture juridique des frontires est largement inefficace. Des trangers

II - 5

entrent donc en France et en Europe en contravention avec la loi. Ce sont les sans papiers de France, dEspagne, dItalie, de Grce, du Portugal et dailleurs. Si la politique de lUnion europenne a pu favoriser une certaine ouverture sur le proche tranger , ltranger communautaire, elle a aussi institutionnalis une vritable hirarchisation entre migrants. Elle a indirectement entran la mise en place de filires de main-duvre clandestine, dont lillgalit convient aux secteurs fragiles et drguls de lconomie. La clandestinit et les conditions de vie qui vont avec nourrissent par ailleurs la xnophobie. Le systme sautoalimente de sa propre incapacit faire ce quil prconise. Le dernier quart de sicle nous a galement appris que la grande majorit des immigrs venus travailler dans les pays industrialiss avaient tendance sy fixer de manire dfinitive, sans ncessairement se fondre aussi rapidement dans la socit daccueil que lavaient permis les possibilits de mobilit sociale ascendante qui ont marqu les annes de prosprit continue. En raison de la crise de lemploi et du rle damortisseur de cette crise quelles ont jou, certaines populations issues de limmigration ouvrire des annes 1950 1973 nont pas vu leur condition sociale samliorer par rapport celle de leurs parents. Quelle que soit la politique mene, modle rpublicain dintgration la franaise ou socit multiculturelle comme en Grande-Bretagne, ladhsion aux valeurs de rfrence de la socit daccueil ne se fait plus aussi facilement ou rapidement quauparavant. Certains en dduisent que limmigration serait une menace pour lidentit nationale, avec les drives qui en dcoulent. Pourtant, la population franaise sest traditionnellement dveloppe par lapport des flux migratoires travers un processus rgulier de naturalisations et de naissances sur le territoire franais. En 1990, prs dun quart de la population de nationalit franaise tait constitu de personnes elles-mmes immigres ou ayant au moins un parent ou un grandparent ayant immigr3. De plus, le dveloppement des discriminations au sein de la socit franaise, notamment par des pratiques dexclusion au niveau de lhabitat et des territoires, participe dun mouvement plus gnral datomisation du corps social. la question de la fracture sociale se substitue ainsi progressivement celle dune prtendue fracture ethnique , englobant aussi bien les trangers que toute une partie de la population franaise. Cette fracture serait cense expliquer les dysfonctionnements actuels de notre systme de rgulation. Poser aujourdhui la question des dfis de limmigration future nous amne donc entreprendre une rflexion gnrale sur les processus migratoires dans toutes leurs dimensions : conomique, politique, dmographique et sociale.

Michle Tribalat, Jean-Pierre Garson, Yann Moulier-Boutang et Roxane Silberman, Cent ans dimmigration, trangers dhier Franais daujourdhui - Apport dmographique, dynamique familiale et conomique de limmigration trangre , Institut national dtudes dmographiques, Travaux et documents, cahier n 131, Presses Universitaires de France, 1991.

II - 6

On peut tre surpris que le Rapport sur les perspectives de la France du Commissariat gnral du Plan nait pas abord la problmatique que nous traitons ici (Documentation franaise, juillet 2000)4. Il convient galement de ne pas oublier quau-del de limmigration et de lapport qui peut tre le sien au niveau conomique, se pose la question du devenir des immigrs et de leurs enfants dans les socits qui les ont accueillis. En ce sens, la question de lintgration est consubstantielle la question de limmigration. On ne saurait rflchir sur les dfis de limmigration future sans sinterroger sur la nature et la diversit des apports la socit franaise des futurs immigrs, qui seront souvent amens sinstaller dfinitivement en France. Dans cette perspective, il convient dabord de tenter de tirer les leons du pass. Cest ce qui nous amne commencer cette rflexion au sujet de limmigration future par une rtrospective historique. Sans doute faut-il aussi que lon sinterroge sur le fait que des Franais ont migr, migrent, migreront, certes moins nombreux que les immigrs. Ce phnomne nous proccupe : quels sont-ils, quelles sont leurs motivations, les consquences ? Il est particulirement ancien : dj, sous lancien Rgime, lmigration partir de la France, pays alors le plus peupl dEurope, tait bien plus importante en nombre que limmigration, avec des causes diverses, parmi lesquelles les effets de la rvocation de lEdit de Nantes qui entrana une importante migration lie aux perscutions religieuses, migration reprsentant aussi une vritable fuite de cerveaux. Cette migration est susceptible de renforcer les besoins dimmigration futurs. * * *

Le prsent rapport comporte trois chapitres : - le premier est consacr lhistorique de limmigration en France et aux causes et effets de limmigration ; - le deuxime dresse ltat des lieux actuel de limmigration en France et en Europe ; - le troisime pose les problmatiques, les enjeux et la nature des dfis de limmigration future.

Dans son avis du 29 novembre 2000 intitul Les perspectives de la France et prsent par M. Alezard, le Conseil conomique et social stait tonn de cela (page 12).

II - 7

CHAPITRE I PERSPECTIVE HISTORIQUE


Le prsent chapitre commence par dcrire les grandes priodes de limmigration en France, puis dveloppe lvolution du droit de limmigration. Il sintresse enfin aux facteurs explicatifs et au bilan de limmigration. I - LES GRANDES PRIODES DE LIMMIGRATION EN FRANCE A - LIMMIGRATION, UNE RALIT NCESSAIRE, NORMATIVE ET VOLUTIVE Un regard sur les flux migratoires qui ont concern la France au cours des dernires annes du XXme sicle suffit pour constater que ceux-ci prsentent des diffrences trs importantes avec les flux migratoires du dbut du mme sicle et mme avec les flux qui ont marqu les annes 1960 et 1970. Jusqu cette priode-l, les immigrs taient majoritairement originaires de divers pays dEurope mme si leur proportion allait en diminuant tandis que les ressortissants des pays dAfrique du Nord connaissaient une progression constante. Au cours des dernires annes les ressortissants europens ne reprsentent en moyenne qu peine un quart des entres. Les originaires dAsie, dAfrique subsaharienne et du Moyen-Orient connaissent une progression considrable parmi les entrants. Mais les transformations rcentes de limmigration ne sont pas seulement lies llargissement des zones de provenance. On observe que la part des femmes est pratiquement quivalente celle des hommes et que les regroupements familiaux reprsentent la majorit des entres. Au cours des priodes antrieures qui avaient t marques par des flux levs, la population migrante tait surtout masculine et beaucoup dhommes passaient de nombreuses annes de leur vie en France sans jamais tre rejoints par leur famille. Les motivations des immigrs semblent avoir galement chang. Elles sont moins frquemment dordre essentiellement conomique. Les dparts du pays dorigine sont souvent lis des raisons politiques et linscurit qui svit dans de nombreux pays en proie des troubles voire des guerres civiles. Lattrait des pays daccueil rsulte autant des emplois quils peuvent fournir que de leur stabilit politique et de la protection sociale dont ils peuvent faire bnficier certains trangers. On observe aussi une hausse du niveau dinstruction voire de qualification des nouveaux migrants, qui tend se rapprocher de celui des Franais alors que pendant longtemps la grande majorit des entrants ne disposait daucune qualification professionnelle et tait souvent analphabte. Cela rsulte la fois des efforts accomplis par les pays de dpart en matire de scolarisation et aussi des nouveaux besoins de lconomie franaise qui a vu les processus de travail se

II - 8

transformer compltement, mme dans des secteurs dactivit essentiellement manuelle. Afin dintroduire de la clart dans cet expos, nous rsumerons un sicle et demi dimmigration en quatre grandes priodes allant de 1850 jusquau dbut du XXIme sicle (1850-1914 ; 1919-1944 ; 1944-1974 ; de 1974 aujourdhui). Toutefois, cela ne signifie pas quil ny ait pas eu dimmigration auparavant. Les territoires qui correspondent la France actuelle ont t peupls, comme la plupart des rgions du monde dailleurs, par apports migratoires successifs. Quand la France commence se constituer en nation aprs la disparition de lEmpire romain doccident, elle a dj accueilli sur son sol des peuples de toute provenance : Celtibres, Ligures, Grecs, Gaulois, Romains, Germains, Hongrois, etc. Au cours du Moyen ge, ce creuset se complte de quelques implantations scandinaves en Normandie et de quelques installations de Sarrasins en Provence. La position gographique de la France lentre des grandes plaines dEurope centrale prolonges jusquen Asie, la richesse de ses terroirs, presque partout favorables lagriculture et llevage en font un pays attractif pour ses voisins et mme pour des populations venues de beaucoup plus loin qui sefforcent de sy installer. Cest sans doute grce ses divers apports migratoires qui semblent stre mlangs sans trop de heurts aux populations autochtones quelle est, de trs loin, la fin de lancien Rgime le pays le plus peupl dEurope, ce qui lui confre une grande part de sa puissance militaire et politique. Tout au long de cette priode o la conscience dappartenance la nation repose essentiellement sur lallgeance au roi et o ltranger est dabord ltranger la ville ou au village avant dtre ltranger au Royaume, il nexiste pourtant pas de politique dimmigration rpondant des objectifs dmographiques ou conomiques. On peut tout de mme mentionner lexistence de quelques recrutements de travailleurs trangers ou de mercenaires, linitiative de lEtat ou de quelques grands seigneurs, pour faire la guerre ou pour pallier des carences de main-duvre et de qualification dans certains secteurs bien identifis. Ainsi, on sait que Colbert fit venir des charpentiers de marine depuis la Hollande afin dapporter le concours de leur savoir-faire aux chantiers navals franais. La question de limmigration dirige partir de besoins prcis en termes de force de travail, dexprience professionnelle et de comptence sest donc pose dans le cadre dune conomie prindustrielle, mme si ce ne fut que de manire marginale. Il faut noter que ds la seconde moiti du XVIIIme deux phnomnes se sont, dj, superposs : - une baisse sensible de la fcondit ; - une baisse de la mortalit.

II - 9

Labsence de dcalage entre les deux phnomnes est une caractristique franaise ; elle explique la stagnation relative de la population franaise dont laccroissement en nombre absolu nest imputable qu lallongement de la dure moyenne de vie et limmigration 5. La Rvolution franaise avait au travers de larticle 4 de la Constitution de 1793 trait du statut de ltranger immigr sur le territoire national. Tout homme n et domicili en France, g de 21 ans accompli, tout tranger g de 21 ans accomplis, qui, domicili en France depuis une anne, y vit de son travail, ou acquiert une proprit, ou pouse une Franaise, ou adopte un enfant, ou nourrit un vieillard, tout tranger, enfin, qui sera jug par le corps lgislatif avoir bien mrit de lhumanit, est admis lexercice des droits de citoyen franais . Il faut noter avec Patrick Weil qu aux dbuts de la Rvolution, la frontire entre nationaux et trangers est difficile fixer. On ne peut-tre citoyen sans tre Franais, mais pendant quatre ans - de 1790 1794 - on est naturalis Franais, quand on est tranger, automatiquement, en rsidant en France . Le code civil napolonien fixe une distinction fondamentale entre lactivit conomique et la citoyennet : ltude du Conseil conomique et social prsente en 1993 par M. Mekachera6 le rappelle opportunment. Ltranger ne vote pas, ne peut tre lu, ni accder aux emplois publics . En matire civile, en revanche, il est pratiquement en situation dgalit avec les nationaux : lexamen des droits civils est indpendant de la qualit de citoyen (art. 7) ; ltranger admis tablir son domicile en France y jouira de tous les droits civils, tant quil continuera dy rsider (art. 13). Cet article fut abrog en aot 1927, mais subsiste du code de 1803 larticle 11 qui confre ltranger la jouissance des mmes droits civils que ceux dont disposent rciproquement le franais tabli dans son pays dorigine. Plus tard le droit du travail respecta la neutralit des rgles du droit conomique vis--vis de la nationalit des contractants. Les dispositions contraires firent toujours figure dexception. Le code civil posa aussi les linaments de notre droit de la nationalit. Le sentiment national cohabita longtemps avec lappartenance une paroisse, une contre, une province dont la force perdura jusqu la fin des terroirs cest-dire la belle poque . Cependant, les principes juridiques sont affirms ds lpoque napolonienne de la grande nation . Droit du sol : tout enfant tranger n en France peut, sa majorit, demander et obtenir la nationalit franaise sil dclare fixer son domicile en France (article 9). Droit du sang : tout enfant, n dun Franais, lest son tour, mme n ltranger (art. 10). Enfin,

5 6

Georges Tapinos, Limmigration trangre en France 1946-1973 , Paris, Presses universitaires, 1975, in INED, Travaux et documents, n 71. Op. cit.

II - 10

droit de lalliance : le mariage avec un Franais confre la nationalit une trangre (art. 12). Inversement, une Franaise pousant un tranger perd la nationalit franaise (art. 19), quelle recouvre en cas de veuvage. Ainsi donc paradoxalement une Franaise pousant un tranger devient rsidente trangre dans son propre pays. Les femmes sont alors soumises au statut de ltranger et aux lois du pays de leur mari, par exemple en matire de divorce7. Cette question se pose nouveau, de faon plus structurelle aprs la rvolution franaise et lEmpire dans le cadre de la premire industrialisation. Les recrutements se font toutefois linitiative du secteur priv et la gestion de la main-duvre trangre nimplique que faiblement lEtat. B - 1850-1914 : LIMMIGRATION DE VOISINAGE Des cheminots anglais arrivent sous la monarchie de Juillet pour construire les toutes premires lignes de chemin de fer. Dans le Nord, les Belges sont sollicits pour venir occuper des emplois de qualification trs varie dans les filatures, tandis que des Allemands et des Suisses sont embauchs dans lindustrie mcanique, et que de nombreux Italiens travaillent sur des chantiers de btiment. Cette immigration de voisinage est organise essentiellement par les entrepreneurs avec une participation de certains acteurs sociaux non lis lEtat. Le clerg catholique joue ds le dpart un rle important dans lorganisation de certains flux migratoires italiens et dans la gestion de ces populations sur les lieux dinstallation8. Mais pourquoi la France qui tait la fin du XVIIIme sicle de loin le pays le plus peupl dEurope compte-t-elle au recensement de 1851 plus de 378 000 travailleurs trangers sur son sol jusqu devenir la fin du XIXme sicle, le premier pays dimmigration en Europe ? Il y a l une diversit de causes qui font intervenir autant des facteurs sociaux et politiques que des facteurs dmographiques et conomiques. Le taux de fcondit de la France est devenu au milieu du XIXme sicle lun des plus bas dEurope. Les guerres menes par Napolon 1er ont abouti la mort de prs de 800 000 personnes, des jeunes hommes qui, sils avaient vcu, auraient contribu au renouvellement des gnrations. Il y a donc un dficit dans les classes dge jeunes de personnes qui pourraient occuper les emplois crs en masse par lindustrie. Mais surtout la paysannerie franaise rsiste fortement la proltarisation que pouvaient lui imposer les transformations conomiques en cours. Lexode rural est beaucoup plus limit quen Angleterre ou quen Allemagne en raison de lexistence dune structure foncire trs diversifie dans
7 8

P. Weil, op. cit. LAssociazione Cristiane Lavoratori Italiani (ACLI) demeure actuellement trs prsente dans les pays dinstallation de limmigration italienne, particulirement en France.

II - 11

les campagnes o les grandes surfaces voisinent avec les petites et moyennes proprits sans que lon assiste un mouvement de concentration des exploitations. Par ailleurs, la suite des divers mouvements rvolutionnaires qui ont agit la premire partie du XIXme sicle, la dmocratie progresse et les couches populaires accdent progressivement lensemble des droits civiques jusque-l rservs la bourgeoisie. Elles disposent de moyens lgaux pour dfendre leurs intrts et reprsentent un poids politique certain. La pauprisation est insuffisante pour que des masses consquentes de Franais soient conduites accepter les travaux les plus pnibles que dveloppe lindustrie. Il faut donc trouver ailleurs les bras qui font dfaut. Les premires grandes industries sont surtout implantes dans la partie nord du pays, en particulier dans les dpartements du Nord et du Pas-de-Calais. La Belgique voisine connat cette poque une crise trs forte de son industrie textile, principalement en Flandre. La proximit gographique dindustries concurrentes, plus rcentes et plus modernes, pousse une partie des ouvriers et paysans flamands vers la conurbation de Lille-Roubaix-Tourcoing o les filatures connaissent un dveloppement soutenu. De 1851 1886, le nombre de Belges passe de 128 000 482 000, les plaant nettement en tte des diverses nationalits trangres reprsentes au sein de cette premire immigration. Au dpart, les premiers immigrs recenss sont surtout des hommes jeunes, clibataires ou maris qui ont laiss leur famille au pays. Au fil du temps, la rpartition par sexe et par ge a tendance se normaliser, ce qui est le signe dune sdentarisation sur le territoire franais et dun ralentissement des entres. Aprs 1886, le nombre de Belges ne va cesser de dcrotre sous leffet des naturalisations et du ralentissement des nouveaux flux, ralentissement d lamlioration de la situation sociale et conomique en Belgique. Une forte immigration saisonnire se maintient toutefois jusqu la premire guerre mondiale en secteur agricole. Il sagit de groupes douvriers qui se louent pour les moissons dans la Beauce, participent ensuite aux rcoltes de betteraves, de pommes de terre et de houblon dans la Picardie et le Nord et rentrent en Belgique en fin dt pour assurer leurs propres rcoltes dans leurs fermes. Ces immigrants sont au dpart concentrs dans les emplois les plus pnibles, les plus prcaires et les plus mal rmunrs. De 1861 1891, dans les industries textiles de Roubaix, ils reprsentent 30 % des tisseurs et 50 % des peigneurs, mtiers considrs comme les plus durs avec les salaires les plus bas. Les priodes de travail peuvent tre suivies de plusieurs mois de chmage pendant lesquels les ouvriers doivent vivre sur leurs conomies. En cas dindigence, les trangers ne peuvent bnficier des secours dispenss par les bureaux de bienfaisance de leurs villes de rsidence que sous condition dy habiter depuis un nombre dannes minimum. Or ce nombre est de six ans Lille et de dix ans Paris, ce qui gnre inluctablement des situations de misre pour les immigrs. Il y a objectivement une discrimination entre Franais et trangers

II - 12

pour ce qui est des droits sociaux les plus lmentaires. La pauvret et la prcarit mnent les Belges se regrouper dans les mmes quartiers pour y dvelopper plus facilement des pratiques de solidarit quotidienne. Les concentrations urbaines dimmigrs, dnonces rgulirement au cours de lhistoire de toutes les vagues migratoires en France, sont dj l, alimentant les inquitudes quant aux risques dinvasion trangre. A Roubaix, les Belges reprsentent 55 % de la population totale de la ville avec de fortes concentrations dans des quartiers dgrads qui constituent des abcs de fixation pour la population et les autorits locales. A Lille, o ils reprsentent un quart de la population, le quartier de Wazemmes, o la plupart se concentrent est appel la petite Flandre . Sans quil y ait beaucoup de virulence de la part de la population franaise vis--vis des Belges, on observe tout de mme une certaine critique par rapport leur mode de vie. On leur reproche alors, mais le reproche est encore maintenant souvent entendu, leur autarcie, leur habitude de transfrer lessentiel de ce quils gagnent dans leur pays, tout ce qui fait habituellement douter que limmigration soit rellement profitable lconomie franaise en raison de la faible injection des gains des immigrs dans le pays daccueil. Progressivement toutefois, les Belges se fixent en France, parviennent occuper des emplois plus diversifis. Certains deviennent cadres ou dirigeants dentreprises. Les possibilits daccs la nationalit franaise ouvertes par la loi de 1889 achvent de faire disparatre leur singularit. A la fin du XIXme sicle, ce sont les Italiens qui apparaissent comme la population la plus emblmatique de limmigration conomique. Leur nombre passe de 63 300 en 1851 285 000 en 1891 et 419 000 en 1911. Dans un premier temps, on les trouve surtout prsents dans le sud-est de la France. Marseille, ils sont prs de 100 000 la veille de la guerre de 1914 et ils reprsentent prs de 20 % de la population totale de la ville et prs de 50 % de sa population ouvrire. Entre 1901 et 1914, il entre en moyenne en France prs de 77 000 Italiens chaque anne. Ils commencent se rpartir dans dautres rgions que le Sud-Est. On les trouve nombreux en Lorraine dans la sidrurgie, les mines de fer et de charbon. Dans le nord de la France, ils commencent supplanter les Belges dans les mtiers de manuvre de lindustrie textile et reprsentent une part importante de la population des mineurs du Valenciennois. Enfin, on observe une importante implantation italienne dans le Sud-Ouest en secteur agricole. Des familles de paysans venus de Lombardie, du Frioul ou dEmilie reprennent en Guyenne et en Gascogne des mtairies qui risquaient dtre abandonnes par manque de main-duvre locale. Les conditions de vie de la main-duvre italienne sont souvent misrables. En Lorraine, les ouvriers sont logs dans des pensions de famille tenues par des compatriotes vritables profiteurs qui accumulent le nombre de lits dans des surfaces rduites pour augmenter leurs profits. Travaillant dur dans les aciries et les mines pour peu de considration de la part des employeurs, ils se heurtent aussi lhostilit dune partie de la population locale. Des uvres dassistance aux Italiens migrs sont cres par certaines autorits italiennes,

II - 13

comme luvre Bonomelli, fonde en 1900 par lvque de Crmone. Une emprise du clerg italien va se dvelopper sur certaines communauts, favorisant une vie collective en marge de la socit dinstallation. Dans certaines zones de forte immigration italienne, lisolement par rapport la population locale se maintient pendant plusieurs dcennies, alimentant les ignorances et les mfiances rciproques et prolongeant la vie des prjugs qui constituent un terreau fertile pour la xnophobie. La xnophobie clate dailleurs dans les annes 1880, obligeant les autorits franaises lgifrer en matire dimmigration. En effet, jusquen 1888, le dveloppement de limmigration se fait dans un climat de semi-libert. Aucune rglementation ne freine lentre des immigrs venus de pays frontaliers pour lessentiel. Si, dans les milieux patronaux, on saccommode volontiers de ce laisser-faire , dans les milieux ouvriers, on constate la crainte dune concurrence de la part des travailleurs immigrs, prts tous les sacrifices pour pouvoir gagner leur vie en France. On constate la multiplication dincidents entre travailleurs franais et trangers pendant la priode de rcession qui va de 1882 1889. Lhistorienne Michelle Perrot relve 58 incidents graves au cours de cette priode9. Ceux-ci vont de la simple rixe entre quelques ouvriers franais et immigrs jusqu de vritables meutes dgnrant en chasse ltranger en passant par des grves menes par les ouvriers franais pour obtenir le renvoi de leurs collgues immigrs. Le plus grave de ces incidents se situe toutefois un peu plus tard Aigues-Mortes en aot 1893 o des ouvriers italiens des salines sont attaqus par des groupes de Franais arms de btons et de fusils. Malgr lintervention de la gendarmerie qui parvient vacuer les Italiens de la ville, on dnombrera officiellement huit morts et plusieurs dizaines de blesss. De 655 036 personnes en 1876 (soit 1,7 % de la population totale de la France), la population trangre passe 1 127 000 personnes (soit 3 %) en 1911. Les tensions sur le march du travail ne sont pas seules en cause, on observe une monte des nationalismes partout en Europe et en France, les milieux ouvriers se crispent fortement autour de cette idologie qui induit souvent une forte xnophobie. Certains syndicalistes vont aussi succomber de tels sentiments. Les pouvoirs publics doivent rpondre cette nouvelle situation. Ils vont le faire par la mise en place dune rglementation puis dune organisation de limmigration. Si cette lgislation reste assez librale dun point de vue conomique, rendant toujours facile les entres dimmigrs dont les entreprises continuent davoir besoin, elle comporte quelques concessions la xnophobie ambiante. Le dcret du 2 octobre 1888 soumet les trangers une dclaration de rsidence la mairie pour eux-mmes et leur famille. Celle-ci devra tre renouvele en cas de changement de domicile. Il est prvu des sanctions pouvant aller jusqu lexpulsion pour ceux qui ne se soumettraient pas de telles obligations. Le dcret du 3 aot 1893 impose ltranger de mentionner sa
9

M. Perrot, Les ouvriers en grve : 1871-1890 .

II - 14

profession sur sa dclaration et cre un registre dimmatriculation des trangers dans chaque mairie. Dautres lois vont dans le sens de la protection du travail national. Des quotas denviron 10 % dtrangers sont fixs par les prfets pour tous les travaux devant se drouler dans les communes et les dpartements. Le dcret Millerand du 10 aot 1899 dispose que les industriels ne pourront faire appel la mainduvre trangre que dans des proportions allant de 5 % 30 % des effectifs. On a souvent prsent la loi du 26 juin 1889 comme le seul volet positif de cette premire rglementation essentiellement rpressive. Cette loi facilite les naturalisations et accorde systmatiquement la nationalit franaise aux enfants dtrangers ns en France, ds quils atteignent leur majorit, conformment au droit du sol prexistant. La loi de 1889 marque donc le retour du jus soli, mais un jus soli diffrent de lancien droit, car fond non plus sur lallgeance mais sur la socialisation 10. Il faut rappeler que cest un arrt du 23 fvrier 1515 du Parlement de Paris qui a introduit le jus soli dans le droit franais. Il semble pourtant que les proccupations des lgislateurs lpoque naient pas t dordre essentiellement galitaire. Avec la monte des risques de conflit militaire, les responsables sinquitaient de la faiblesse de la population franaise face la population allemande, lpoque presque deux fois plus nombreuse. Faire accder les immigrs la nationalit franaise et surtout leurs enfants, ctait aussi un moyen daugmenter le nombre potentiel des conscrits. La guerre de 1914-1918 va tre ainsi une priode cl dans lhistoire de limmigration en France. Cette immigration qui jusque-l tait essentiellement compose de gens venus des pays frontaliers va brusquement se mondialiser . Lempire colonial franais va tre fortement sollicit, tout autant pour lenvoi de troupes militaires que pour lenvoi de travailleurs coloniaux chargs de remplacer les ouvriers et les paysans franais mobiliss afin dassurer la poursuite de lactivit conomique. Au total, prs de 600 000 hommes en provenance de lempire colonial ont t prsents en France pendant toute la dure de la guerre. Venus dAlgrie, du Maroc, de Tunisie, de lAfrique occidentale et quatoriale franaise, de Madagascar, dIndochine et mme de Nouvelle-Caldonie, ces sujets de lempire franais apportrent avec leur sang et leur labeur une contribution dcisive une patrie que beaucoup dcouvraient pour la premire fois. A ct de ces recrutements organiss par larme dans des territoires sous administration franaise, des conventions furent signes avec des pays trangers pour faire venir des travailleurs sous contrats. Un accord fut sign avec le gouvernement portugais. Le contrat Truptil-Huimin sign avec le gouvernement chinois en dcembre 1915 permit la venue en France de 140 000 coolies qui viendront participer leffort de guerre en tant que terrassiers, hommes de peine ou parfois chauffeurs de camions.
10

P. Weil, op. cit.

II - 15

Si la plupart des ces soldats et de ces travailleurs furent aprs la guerre renvoys vers leurs pays, quelques petits groupes se maintinrent en France pendant toute la dure de lentre-deux-guerres et jourent un rle important comme milieux daccueil pour les migrants qui arriveront dans la seconde moiti du XXme sicle. C - 1919-1944 : LIMMIGRATION CO-DIRIGE Cette priode est une des plus importantes dans lhistoire de limmigration en France. Les flux migratoires ont t extrmement importants, aboutissant presque au doublement de la population trangre entre 1921 et 1931. Avec en moyenne 300 000 entres dtrangers chaque anne au cours des annes 1920, la France est devenue le premier pays dimmigration au monde, devanant mme les Etats-Unis qui ont pratiqu pendant cette priode une politique de rduction importante des admissions sur leur territoire. Ensuite, la force de travail immigre a jou un rle dcisif dans plusieurs secteurs cls de lconomie : mines, industrie, btiment, travaux publics, agriculture, services, au niveau de pratiquement tout le territoire national, hormis quelques rgions de louest. La gestion de limmigration devient au cours de cette priode une affaire importante qui implique, de manire conjointe, les pouvoirs publics et les reprsentants du patronat et du monde conomique. On commence faire appel des experts , universitaires auteurs de divers travaux de recherche sur limmigration qui sont sollicits pour orienter les dcisions des politiques. Un sous-secrtariat dEtat limmigration est mis en place pendant une brve priode en 1938. Au parlement, le vote des lois se succde de manire favoriser larrive dun maximum dimmigrs en priode de prosprit et provoquer des reflux en priode de rcession. Limmigration devient ainsi un enjeu de politique intrieure. La crise qui sinstalle aprs le krach boursier de 1929 aux Etats-Unis gnre en France la monte du chmage et on voit se dvelopper une propagande dsignant des boucs missaires et une vague de xnophobie et dantismitisme qui se prolongeront travers la politique de discrimination institutionnelle mene par le rgime de Vichy. Si on observe des tendances trs violentes au rejet des trangers de la part de certaines franges de la population et du monde politique, on constate aussi une forte participation des immigrs aux luttes sociales lpoque du Front populaire et un engagement de nombre dentre eux dans la Rsistance loccupant entre 1940 et 1944. A lissue de cette priode, beaucoup dimmigrs sont devenus Franais et leur apport dmographique, conomique et politique constituera un atout important pour leur pays dadoption dans les annes qui vont suivre. Enfin, on observe dj au cours de cette priode des phnomnes qui annoncent certains aspects des migrations daujourdhui. Les mouvements migratoires ont des causes diverses. Il y a bien sr des causes conomiques dues

II - 16

aux carts de dveloppement entre la France et certains pays dEurope comme lItalie et la Pologne dalors mais il y a aussi des causes politiques. Les rfugis armniens fuyant les massacres perptrs contre eux dans lEmpire ottoman, les Russes chasss par la rvolution bolchevique, les juifs dEurope centrale victimes des perscutions nazies, les Italiens antifascistes et les Espagnols rpublicains reprsentent des flux trs importants comptant dimportantes proportions de personnes trs qualifies professionnellement. Le monde de lart et de la culture sen enrichit. De nombreux artistes et intellectuels trangers sinstallent en France au cours de cette priode-l : Picasso, Chagall, Modigliani, Foujita, Giacometti. De futurs artistes naissent dans des milieux modestes comme Yves Montand, Serge Reggiani ou Lino Ventura. La France senrichit dun apport culturel quil est bon de rappeler pour ne pas rduire limmigration ses aspects dmographiques et conomiques qui taient pourtant les seuls tre pris en compte par les gouvernements de lpoque et leurs experts, principalement Georges Mauco. Cet apport tranger la culture franaise na pas empch les immigrs de vivre longtemps avec leur culture dorigine. Les organes de presse publis en italien, en polonais, en yiddish ou en espagnol pullulaient dans les annes de lentre-deux-guerres, tmoignant de la persistance de lintrt des immigrs pour les problmes de leurs diffrents pays dorigine souvent placs alors sous la coupe de rgimes dictatoriaux. Cest aussi en France au cours des ces annes quapparaissent les prmices du mouvement national algrien, avec la cration de lEtoile nord-africaine par Messali Hadj, dans lunivers des travailleurs employs par les diverses industries de la mtropole. La vie associative tourne vers des activits politiques, religieuses, culturelles ou sportives a t intense dans toutes les communauts trangres installes en France dans ces annes-l. Cela na pas empch quen fin de compte, on constate une intgration de limmense majorit dentre eux la vie de la socit franaise. Le chemin de cette intgration na cependant pas t des plus aiss. A partir de 1919, la France dcouvre lurgence de faire appel massivement limmigration pour se reconstruire et soutenir la croissance quelle retrouve aprs quatre annes de guerre particulirement destructrices. Tout va donc tre fait pour attirer la main-duvre ncessaire au fonctionnement de lconomie et les familles trangres susceptibles de rduire le dficit de la natalit franaise. Mais aprs dix annes de prosprit o le pays parvient sans encombres accueillir des trangers en nombre pourtant trs lev, suivent dix annes de crise chaotique o la prsence des immigrs est souvent remise en question et o mme ceux qui ont acquis la nationalit franaise font les frais de la xnophobie. Le recensement de 1921 montre dj une reprise de limmigration et fait ressortir sa ncessit. A cette date, la France compte moins dhabitants quen 1911, alors quelle vient pourtant de rcuprer les dpartements de la Moselle, du Haut-Rhin et du Bas-Rhin perdus au profit du Reich allemand en 1871. Par contre elle compte davantage dtrangers (3,9 % de sa population). Au recensement de 1926, elle en comptera 6 % et au recensement de 1931,

II - 17

6,6 % (source : INSEE). Une telle hausse sexplique avant tout par les rponses aux besoins en main-duvre ns des effets du premier conflit mondial et par les politiques de recrutement mises en place pour y faire face. Les pertes humaines lies la guerre ont encore accru la faiblesse dmographique de la France et elles ont des incidences immdiates dans certains secteurs dactivit. Si lon prend le cas de lagriculture, on observe le lien direct entre les pertes de la guerre et le recours limmigration. Sur 5,2 millions dactifs agricoles estims en 1914, 3,5 millions ont t mobiliss. 670 000 disparurent au cours des annes de conflit et prs dun demi million rentrrent mutils, temporairement ou dfinitivement inaptes travailler. La perte peut tre chiffre 20 % des effectifs. Ds 1920, la Confdration gnrale des associations agricoles des rgions dvastes envoie une dlgation en Pologne pour recruter des travailleurs. En 1926, on trouve 19 200 ouvriers agricoles polonais prsents dans toute la France mais surtout nombreux dans le Nord, en Picardie, en Champagne et en Ile-deFrance. Dans le Sud-Ouest, ce sont les Italiens qui viennent reprendre des mtairies abandonnes dans des rgions qui se dpeuplent. En majorit originaires de Vntie et du Frioul, il sagit de paysans sans terres quittant des rgions agricoles riches mais souffrant dun excs de population active par rapport aux emplois disponibles et aux surfaces encore exploitables. Dans le dpartement du Lot-et-Garonne qui avait perdu 15 % de sa population entre 1878 et 1914 puis encore 10 % entre 1914 et 1918, on dnombre en 1926 prs de 20 000 agriculteurs italiens. Dans lindustrie et le btiment, mme si les pertes ont t proportionnellement moins importantes, le volume demplois crer pour rpondre aux besoins lis la reconstruction va entraner un recours beaucoup plus massif limmigration. A la fin des annes 1920, des pans entiers de lconomie fonctionnent grce la prsence des immigrs. Ils reprsentent 22 % de la main-duvre dans la verrerie, 33 % dans les houillres et la sidrurgie, 50 % dans les cimenteries, 70 % dans lindustrie de la soie artificielle et 70 % dans les mines de fer. Le gouvernement franais cre les conditions politiques pour que ce recrutement puisse avoir lieu. Une convention relative limmigration est signe le 30 septembre 1919 entre la France et lItalie. La mme anne, le trait de Versailles qui institue la renaissance de la Pologne en tant quEtat souverain comporte aussi un article relatif lmigration vers la France. Prs de la moiti des immigrs prsents en France au cours de cette priode vient de ces deux pays. Les Italiens sont au nombre de 450 960 en 1921, 760 116 en 1926 et 808 038 en 1931, reprsentant eux seuls prs de 30 % de la population trangre. Les Polonais connaissent une progression spectaculaire : 45 766 en 1921, 309 312 en 1926 et 507 811 en 1931. Au dbut les employeurs recrutent en ordre dispers et par branches dactivit : sidrurgie, textile, houillres etc. En mai 1924 est cre la Socit gnrale dimmigration qui inaugure une collaboration entre secteur priv et pouvoirs publics pour intensifier le recrutement et le rendre plus cohrent. Finance par les grands syndicats demployeurs, cette socit est en fait dirige

II - 18

par danciens hauts fonctionnaires et des parlementaires. Cest aussi un premier effort pour promouvoir des techniques rationnelles de gestion des flux migratoires afin dadapter ceux-ci aux besoins de la conjoncture. Les rsultats ce niveau sont tout relatifs. Bien que disposant dun monopole en matire de recrutement, la Socit gnrale dimmigration nintroduira que 35 % des trangers entrs en France entre 1924 et 1930, soit 406 950 personnes. Les autres viennent en France par leurs propres moyens et sont directement embauchs par les employeurs qui nont ainsi pas de redevance payer pour lintroduction de leurs salaris trangers. Le gouvernement franais avalise cet tat de fait en rgularisant, cest--dire en attribuant titres de travail et de sjour des personnes entres sans passer par la procdure lgale. Selon P. Weil, il y a 21 620 rgularisations en 1928, 43 928 en 1929 et plus de 60 000 en 193011. A partir de 1932, alors que plusieurs dcrets visent rduire considrablement les possibilits lgales de recours la main-duvre trangre, plusieurs entreprises parviennent encore raliser des recrutements et les entres se poursuivent, de faon illgale, mme aprs 1934, paralllement aux expulsions dimmigrs et aux interdits professionnels qui visent protger le march de lemploi au bnfice des seuls nationaux. Les partisans dune immigration troitement contrle en fonction de la situation de lconomie franaise taient souvent aussi partisans dune slection des immigrs en fonction de leur aptitude sassimiler ou non la population nationale. Ils sappuyaient, pour mettre en uvre cette slection sur des travaux dexperts ambitionnant de classer les immigrs sous le double angle de leurs capacits au niveau du travail non qualifi, le seul qui dut en principe leur tre propos et de leur proximit culturelle par rapport la France. Georges Mauco, le plus emblmatique de ces experts, est lauteur dune enqute visant classer les ouvriers trangers selon leur valeur au travail industriel en fonction de leur nationalit12. Cette enqute aboutit un classement des immigrs qui est loin de reflter la ralit de leur prsence en France la mme poque. Les Polonais, relativement mal classs par Mauco, sont plus dun demi million et jouent un rle cl dans les Houillres. Les Armniens, situs parmi les moins assimilables, se rvleront vite des artisans de haut niveau dont la contribution lindustrie de la chaussure ou du vtement fera la prosprit de villes comme Valence, Romans-sur-Isre, Alfortville ou Issy-les-Moulineaux. Quant aux arabes , selon lexpression choisie par Georges Mauco, cest--dire les originaires du Maghreb, bons derniers selon son classement, bien que refuss officiellement par les pouvoirs publics et le patronat, ils taient tout de mme 86 000 au recensement de 1931, travaillant dans la sidrurgie, le btiment et les industries alimentaires. Au-del de la personnalit de Georges Mauco, partisan dune immigration utile et mme familiale lorsquelle est dorigine europenne, imprgn des ides de son temps en matire dassimilabilit des populations
11 12

P. Weil, La France et ses trangers , Gallimard, 1991, Paris, p. 32. G. Mauco, Mmoire sur lassimilation des trangers en France , Socit des Nations, Institut international de coopration intellectuelle, Genve, 1937.

II - 19

une culture, cet exemple illustre la tendance illusoire des dcideurs vouloir toujours contrler et slectionner les immigrs en fonction da priori quant leurs capacits au travail pour lequel on les sollicite et quant leurs aptitudes se fondre dans la population nationale. Ces ides sur lassimilabilit des trangers nont pas manqu de retentir sur la vague de xnophobie qui a touch la France partir de 1932. Ce nest pas la premire fois que lon assiste un tel phnomne. Mais il sinstalle cette fois-ci dans la dure, se prolongeant pratiquement jusqu la fin de la seconde guerre mondiale. A lorigine de cette longue hostilit lgard des trangers, on trouve bien sr la crise des annes 1930 et ses incidences sur le dveloppement du chmage. Au niveau politique, on observe un arrt brutal des entres officielles, une multiplication des contrles et des expulsions parfois massives. On note un durcissement progressif des lois concernant limmigration. Le 10 aot 1932, le Parlement adopte lunanimit une loi qui permet de refuser le sjour dun tranger sur des critres arbitraires et dexpulser sans possibilit de recours ou dappel tout immigr ayant dj sa carte de sjour. Des quotas sont institus pour limiter lemploi de la main-duvre trangre dans chaque entreprise. Le dcret du 8 fvrier 1935 dispose que la carte de sjour nest valable que dans le dpartement o elle a t dlivre. Limmigr doit donc obtenir une autorisation prfectorale pour passer dun dpartement un autre. Le dcret du 6 fvrier 1936 aggrave les restrictions en matire de dlivrance de titres de sjour. Ceux-ci ne sont plus renouvels automatiquement ni accords pour une priode de trois ans comme auparavant. Tout va dans le sens dune prcarisation des conditions de sjour des trangers en France. Les dcisions dexpulsion sappliquent de faon massive. Des rapatriements forcs qui ont touch les familles polonaises dans le dpartement du Nord en 1934 ne subsiste que le tmoignage dAntoine de Saint-Exupry qui dcrit la population quil a rencontre dans un train de nuit en partance pour la Pologne : Hommes, femmes, enfants (...) me semblaient avoir demi perdu qualit humaine, ballotts dun bout de lEurope lautre par des courants conomiques, arrachs la petite maison du Nord, au minuscule jardin, aux trois pots de granium que javais remarqus autrefois la fentre des mineurs polonais. 13 Il y eut pourtant, entre 1931 et 1936, 129 819 rapatriements de Polonais selon les statistiques du ministre du Travail. Les mesures discriminatoires npargnrent pas les trangers ayant obtenu la nationalit franaise. Le 19 juillet 1934 fut promulgue une loi limitant les capacits juridiques des nouveaux naturaliss. Pendant les dix ans suivant leur accs la nationalit franaise, ceux-ci ne pouvaient exercer aucun emploi dans la fonction publique ni tre inscrits au barreau ou tre titulaires dun office ministriel. Cette hostilit aux trangers touche tous les milieux sociaux. Ralph Schor, dans un ouvrage historique consacr la crise des annes 1930 observe que les
13

A. de Saint-Exupry, Terre des Hommes , Gallimard, Paris, 1939.

II - 20

syndicalistes ouvriers dans nombre de branches reprennent les thmes de linvasion trangre vhiculs par la presse dextrme droite et cite les propos dun syndicaliste italien dsabus qui note que la classe ouvrire et les partis qui se rclament delle nont pas su ou pas voulu combattre cette ignoble campagne de raction 14. lextrme droite, la violence anti-immigre sexprime sans retenue. Dans lhebdomadaire Gringoire , qui tire 500 000 exemplaires, Henri Braud met son talent littraire au service des ides les plus ignobles, comme lattestent ces quelques lignes tires dun des nombreux ditoriaux du mme acabit quil crivit au cours de ces annes : Sommes-nous le dpotoir du monde ? Par toutes nos routes daccs, transformes en grands collecteurs, coule sur nos terres une tourbe de plus en plus grouillante, de plus en plus ftide. Cest limmense flot de la crasse napolitaine, de la guenille levantine, des tristes puanteurs slaves, de laffreuse misre andalouse, de la semence dAbraham et du bitume de Jude ; cest tout ce que recrachent les vieilles terres de plaies et de flaux : doctrinaires crpus, conspirateurs furtifs, rgicides au teint verdtre, polaks mits, gratin des ghettos, contrebandiers darmes, pistoleros en dtresse, espions, usuriers, gangsters, marchands de femmes et de cocane, ils accourent, prcds de leur odeur, escorts de leurs punaises. 15 Comment expliquer un tel dchanement de haine qui nen resta pas aux propos incendiaires mais conduisit aussi nombre dagressions physiques contre les trangers et de multiples pressions sur les pouvoirs en place pour quils prennent des mesures dexpulsion contre ceux-ci ? La crise tait certes difficile vivre en un temps o les indemnits chmage nexistaient pas. Il tait tentant de faire le parallle entre la prsence des trangers et le chmage qui touchait les Franais. Cest ce que faisait explicitement le dput Louis Fours en dclarant le 24 mars 1933 la Chambre des dputs : Il y a en France 331 000 chmeurs. En rapprochant ce chiffre des 1 200 000 salaris trangers, il est facile de se rendre compte que, si les ouvriers trangers quittaient la France, la question du chmage serait pour nous rsolue. 16 Malgr les expulsions et les restrictions aux droits des immigrs, la situation demploi des Franais ne samliora gure. Les emplois occups par les immigrs ne correspondaient ni leurs comptences ni leurs exigences en matire salariale, essentiellement des emplois faiblement qualifis, de caractre pnible et mal rmunrs. Malgr larrt officiel de limmigration, les flux ne cessrent pas totalement pendant les annes de crise, de nombreux employeurs contournant les diverses restrictions lembauche dtrangers. En fait la vague
14

15 16

R. Schor, Lopinion franaise et les trangers : 1919-1939 , Publications de la Sorbonne, 1985. H. Braud, La France tout le monde , Gringoire, 7 aot 1936. Cit dans D. Assouline et M. Lallaoui, Un sicle dimmigration en France , tome II, Syros, Paris, 1996, p. 78.

II - 21

de xnophobie tait surtout due au fait que la population franaise dsoriente par la monte des tensions internationales et la persistance de la rcession avait trouv dans ltranger un bouc missaire commode vers lequel beaucoup de responsables politiques et beaucoup dintellectuels lavaient oriente. Les immigrs connatront deux priodes plus favorables au moment du Front populaire et la Libration. Dans le premier cas, sils participrent activement aux grves, devanant souvent les consignes syndicales darrt du travail et doccupation des usines, ils eurent limpression dtre les parents pauvres des conqutes ouvrires. Ils furent certes, au mme titre que les Franais, bnficiaires des nombreux acquis sociaux obtenus par le mouvement mais peu de choses changrent leur avantage en tant qutrangers. En 1936, le gouvernement adopta la convention de Genve de 1933 qui permettait de faire bnficier les rfugis prsents en France du statut Nansen . Mais les immigrs attendaient lobtention dun vritable statut juridique. Appuys par les syndicats et les partis de gauche, se constiturent des comits pour le statut dimmigr . Un projet fut labor qui prvoyait une plus grande libralisation dans loctroi et le renouvellement des titres de sjour et lextension aux immigrs de tous les droits sociaux des travailleurs franais ainsi que des droits de libre expression et dassociation. Le 9 juillet 1936, ce projet fut propos au vote lAssemble nationale par le groupe communiste. Il ne fut enregistr comme projet de rsolution par la Chambre que le 21 janvier 1937 et sous un titre dj passablement dulcor. Inscrit lordre du jour, il ne fut jamais discut ni vot et passa aux oubliettes. Le Front populaire fit tout de mme abroger les dcrets les plus discriminatoires vots au cours de la priode prcdente en direction des trangers et des naturaliss. Sous le gouvernement Chautemps qui ne dura que de janvier mars 1938, le premier sous-secrtaire dEtat limmigration, Philippe Serre, avec dans son cabinet Georges Mauco, qui en 1939 catgorisait les rfugis, les Espagnols tant dsirables, les juifs chasss dAllemagne ne ltant pas , tenta de mettre en place une politique susceptible de conjuguer protection du travail national et libralisation relative du droit des trangers. Ceux qui avaient t admis au sjour pourraient bnficier dune vritable libert de travail et de dplacement, ce qui constituait une avance apprciable mais tait loin de rpondre aux attentes exprimes dans le projet de statut juridique des trangers. Lexprience du Front populaire prit fin en mai 1938 quand lunion des partis de gauche a t rompue. Le gouvernement Daladier fit alors voter divers dcrets qui allaient dans le sens dune restriction des droits des trangers. Davril novembre 1938, une srie de textes rglementaires restreignent la libert dtablissement des trangers et accentuent le contrle policier. Un texte du 13 novembre 1938 prcise que le contrle et la surveillance des trangers (sont) assurs sur le territoire dans des conditions jusque-l jamais runies en mme temps que se poursuit, sans relche, une besogne dpuration qui ne sinspire que de lintrt de lEtat.

II - 22

Incontestablement lafflux massif partir du dbut de lanne 1939 de rfugis rpublicains espagnols pse sur les orientations du gouvernement. Lun des textes les plus consquents est le dcret-loi du 12 avril 1939 qui dcide (article 22) qu aucune association trangre ne peut se former, ni exercer son activit en France, sans autorisation pralable du ministre de lIntrieur. Ds son installation, le gouvernement de lEtat franais , install Vichy, promulgue des lois dinspiration nettement xnophobe. Ainsi, le 17 juillet 1940, une loi limite aux seuls citoyens ns de pre Franais laccs la fonction publique dEtat. Le 22 juillet, une commission entreprend de rviser les naturalisations accordes depuis 1927. 15 154 personnes seront dnaturalises . Le 3 octobre 1940, le statut des juifs est publi, leur interdisant de travailler dans la fonction publique et les professions librales. partir de 1941, la politique discriminatoire se durcit et va se traduire par une collaboration active avec loccupant allemand pour organiser la dportation massive des juifs dans des camps surveills militairement. De nombreux immigrs et rfugis se sont engags dans la Rsistance. En octobre 1940, lorganisation MOI (main-duvre immigre) entre dans la rsistance. Elle est lhritire des groupes de langue fonds en 1924 par le parti communiste franais pour sensibiliser les immigrs aux combats de la classe ouvrire. Elle fut interdite et dissoute par le gouvernement la signature du pacte germano-sovitique, comme le parti communiste et les organisations de sa mouvance. En mars 1942, est cre lorganisation FTP-MOI rassemblant des combattants italiens, espagnols, hongrois, roumains, etc., parmi lesquels de nombreux juifs. Cette organisation va mener des oprations trs dangereuses contre les Allemands mais aussi contre la milice et les collaborateurs. Beaucoup seront pris et fusills. Le rgime de Vichy utilisera leurs origines trangres pour tenter de dconsidrer la Rsistance aux yeux des Franais (la fameuse affiche rouge qui a inspir le pome de Louis Aragon). Trop dentre eux ont d attendre longtemps avant de se voir reconnatre le statut de morts pour la France . A la Libration, de nombreux immigrs participent aux combats contre loccupant dans diverses villes de France tandis quune compagnie compose de rpublicains espagnols, membre de la deuxime division blinde pntre la premire Paris le soir du 24 aot 1944 et que les troupes dAfrique apportent une contribution importante la victoire. Rien naura sans doute autant facilit lintgration des immigrs la socit franaise que leur engagement au sein de la Rsistance au cours de cette priode tragique. Nombre de fils dimmigrs, participants actifs aux mouvements de rsistance, entament une carrire diplomatique aprs la libration. Limmigration semble dsormais sinscrire dans la plupart des consciences comme gnratrice dun apport fondamental au pays.

II - 23

D - 1944-1974 : LIMMIGRATION DES TRENTE GLORIEUSES Cette priode est marque par une croissance continue et une prosprit jamais connues jusque-l dans lhistoire de la France et limmigration de mainduvre est troitement associe cette volution conomique. LEtat intervient de plus en plus dans la question de limmigration, rduisant la marge de manuvre qui avait t laisse au secteur priv pendant lentre-deux-guerres travers la Socit gnrale dimmigration. Ces trente annes sont aussi marques par une amlioration sensible des droits des immigrs et par une transformation importante des origines des travailleurs trangers venant en France. Jusque-l essentiellement europenne et de voisinage, limmigration largit considrablement son horizon de provenance. Au recensement de 1975, les originaires dEurope reprsentent encore plus de la moiti des trangers prsents en France mais les originaires dAfrique et dAsie tendent les rattraper. Les Maghrbins, les Africains du Sahel et les Turcs constituent dsormais une part importante de la main-duvre immigre. Cette main-duvre joue un rle essentiel dans la ralisation des nombreuses infrastructures qui transforment le paysage franais et contribuent lamlioration de la productivit et du bien-tre des citoyens. A la fin de cette priode, on admettait que les immigrs avaient construit un logement sur deux, une machine sur sept et prs de 90 % des autoroutes du pays. Pourtant la crise qui survient aprs le premier choc ptrolier fait ressurgir les anciennes inquitudes quant la protection de lemploi des Franais et entrane lmergence de mesures restrictives qui voquent parfois celles dcides dans les annes 1930. Toutefois, beaucoup a chang au niveau des mentalits et du regard que les responsables franais portent sur les trangers. Si les immigrs sont encore pris comme boucs missaires par certaines franges de lopinion publique, ils bnficient aussi dune solidarit plus active de la part dassociations, de syndicats et de diverses organisations politiques, sociales ou religieuses. Une telle volution sexplique par un enracinement de plus en plus marqu dans les principes rpublicains qui inspirent les premires mesures prises ds les annes qui suivent la Libration en matire dimmigration. A ce moment, on observe un consensus autour de la vieille ide que la France manque de bras et que son redressement conomique dpend de la reprise de la croissance dmographique. La ncessit du recours limmigration nest conteste par personne. Dans un discours programme sur une politique de la population en date du 3 mars 1945, le gnral de Gaulle, chef du gouvernement provisoire parle dintroduire au cours des prochaines annes, avec mthode et intelligence, de bons lments dimmigration dans la collectivit franaise 17. Toutefois, si tout le monde est daccord sur le principe de lappel limmigration, il y a dbat sur le nombre et lorigine des personnes recruter. Les projections dmographiques prtendant chiffrer les besoins en population trangre donnent des carts allant de 1 450 000 personnes adultes 9 760 000 !
17

Ch. de Gaulle, Discours et messages , Plon, Paris, 1970, p. 530.

II - 24

Une approche en termes plus troitement conomiques estime finalement les besoins 1 500 000 immigrs introduire sur une dure de cinq ans. Le Haut Comit de la population et de la famille cr par le gouvernement provisoire pour prparer le cadre juridique de la politique dimmigration revient quant lui sur certaines ides chres son secrtaire gnral, Georges Mauco. Il sagit de pratiquer une slection des immigrs sur des bases ethniques . Lidal serait de recruter 50 % doriginaires des pays dEurope du Nord, 30 % doriginaires des pays dEurope du Sud et 20 % doriginaires dEurope de lEst. Lentre dtrangers dautres origines devrait tre limite aux seuls cas individuels prsentant un intrt exceptionnel . Aprs diverses discussions autour des propositions du Haut Comit de la population et de la famille mais aussi autour de propositions faites par Alfred Sauvy, alors secrtaire gnral la Famille et la population, Alexandre Parodi, ministre du Travail et Adrien Tixier, ministre de lIntrieur, les dbats aboutissent deux ordonnances prises par le gouvernement provisoire dfinissant la fois les conditions dentre et de sjour des trangers et les conditions daccs la nationalit franaise. Connues sous le nom dordonnances du 2 novembre 1945, ces deux textes constituent jusqu aujourdhui les piliers de la lgislation sur limmigration. Ils ne font aucune rfrence une quelconque hirarchie ethnique, garantissent une protection spciale aux demandeurs dasile et dfinissent une progression de un dix ans dans les titres de sjour. La mme anne est cr lOffice national dimmigration (ONI) qui reoit le monopole de lintroduction de la main-duvre trangre. Si les principes galitaires sont respects dans les textes, on constate dans la pratique que la tendance dominante reste toujours de recruter prfrentiellement des Europens. On observe dabord diverses tentatives de faire venir des Allemands et des Nerlandais. Elles naboutissent qu un trs petit nombre de recrutements. Les premiers bureaux de lONI sont installs dans des pays comme lItalie et lEspagne qui taient dj dimportants fournisseurs de main-duvre avant la guerre. Mais, l aussi les recrutements vont savrer difficiles. La situation de lemploi en France reste proccupante et comme le ministre du Travail ne dlivre des cartes de travail quen fonction de la conjoncture du moment, limmigration sen trouve freine. Par ailleurs, la France manque de logements et les familles immigres en souffrent tout particulirement. Le ministre des Finances dcrte des restrictions sur les sorties de devises, ce qui dcourage limmigration dhommes seuls, intresss par les transferts de fonds potentiels vers leur pays dorigine. Par ailleurs, la France nest plus le seul pays dEurope faire appel limmigration de main-duvre dans des proportions significatives. La Suisse puis, un peu plus tard, la Belgique, lAllemagne et la Grande-Bretagne offrent aussi des emplois aux trangers dsireux dmigrer, souvent avec des salaires plus intressants. Tout ceci explique que limmigration naugmente que lentement aprs la Libration, contrairement aux vux du gouvernement et aux prvisions des experts. Ceux qui arrivent ne sont pas forcment ceux que lon attendait. Entre 1945 et 1949, 67 % des entres dtrangers concernent des Italiens originaires des

II - 25

provinces du sud, considrs alors comme des gens peu assimilables, en raison de ltat de retard conomique de leurs rgions de dpart et dune mentalit qui en aurait prtendument fait des gens trop loigns de la culture franaise. Par ailleurs, le 20 septembre 1947, les musulmans franais dAlgrie peuvent bnficier, sans aucune restriction, de la pleine citoyennet franaise qui leur avait t accorde par la loi du 7 mai 1946. La libert de circulation entre lAlgrie et la mtropole dj effective devient pleinement lgale. La situation conomique et dmographique en Algrie et les difficults des employeurs franais recruter dans certains secteurs vont faire que cette immigration va se dvelopper ds 1947 avec laccord des autorits franaises. Afin de reprendre linitiative en matire de recrutement, les pouvoirs publics vont sefforcer la fois de relancer les recrutements du ct des pays europens et de limiter limmigration algrienne une immigration en noria , compose essentiellement dhommes seuls venant pour de courts sjours. Mais la concurrence accrue des autres pays industrialiss, lamlioration progressive de la situation conomique dans les pays dEurope du Sud dune part et la guerre dAlgrie dautre part vont contrarier cette politique double face. Toutefois, pendant quelques annes, des mesures sont prises en cohrence avec les orientations dfinies et une certaine efficacit peut tre observe au niveau des recrutements. Limmigration algrienne tant considre comme excessive par les pouvoirs politiques, on se tourna alors vers celle en provenance du Maroc. A partir de 1956, une reprise se dessine et la France parvient drainer dimportants flux de main-duvre trangre, notamment dorigine europenne. Le solde migratoire est de 1,1 million de personnes entre 1955 et 1961, soit 157 000 par an en moyenne. Les flux sont successivement dominante italienne, puis espagnole et enfin portugaise. Les Italiens sont les plus nombreux aux recensements de 1954 et 1962 avec 507 602 et 628 956 ressortissants puis, on voit leur nombre diminuer partir de 1968. Il sagit dune population compose pour une part de plus en plus faible de personnes dj prsentes avant la guerre et qui taient surtout originaires du centre et du nord de lItalie. Pour une part croissante, il sagissait de gens darrive plus rcente en provenance des provinces du sud : Pouilles, Calabre, Campanie, Sicile. Les Espagnols deviennent la population trangre la plus importante au recensement de 1968 avec 618 200 ressortissants, soit 23,2 % de la population trangre totale. On compte parmi eux une part dclinante de rfugis venus aprs 1939 et une part croissante de migrants conomiques faiblement qualifis pour la plupart provenant des rgions rurales restes pauvres comme le plateau castillan, lAndalousie ou la Galice. A partir de 1975, leur nombre va dcrotre rapidement pour deux raisons diffrentes : - dune part, une partie des Espagnols immigrs du fait du rgime franquiste optent pour le retour au pays aprs la fin de ce rgime. Cette tendance est accentue par le dveloppement conomique de

II - 26

lEspagne qui, la fois, rduit limmigration vers ltranger et incite au retour ceux que le franquisme avait contraints au dpart ; - dautre part, la multiplication des acquisitions de la nationalit franaise par des immigrs jusqualors ressortissants espagnols et leurs enfants diminue dautant le nombre des Espagnols immigrs. Les Portugais constituent la dernire grande vague de migrants europens. A peine 20 000 en 1954, ils reprsentent au recensement de 1975 la premire nationalit trangre en France avec 758 925 personnes. Le Portugal a une longue tradition de voyages et de migrations. Dans les provinces du nord du pays o la petite proprit agricole domine rduisant les possibilits demploi pour les cadets qui doivent laisser lexploitation aux mains de lan de le fratrie, lmigration est une ncessit. Toute famille a au moins un parent migr en Amrique du Nord ou du Sud. Des annes 1930 aux annes 1960, toutefois, les Portugais ont rencontr de grandes difficults migrer. Dabord, les pays dAmrique avaient rduit les flux dentres. Ensuite, le rgime dirig par Oliveira de Salazar tait hostile lmigration, craignant que les migrants de retour propagent des ides allant lencontre des principes ultra conservateurs sur lesquels il fondait son rgime. Les conditions de vie dans les provinces du nord taient devenues trs difficiles, gnrant des situations de misre. Ds les annes 1950, les mouvements indpendantistes qui dclenchent des luttes de libration en Guine Bissau, dans les les du Cap-vert, en Angola et au Mozambique obligent le rgime de Salazar, dsireux de rester tout prix une puissance coloniale, envoyer les soldats du contingent combattre en Afrique. Les jeunes hommes sont mobiliss pour quatre ans. Les raisons de partir deviennent donc de plus en plus imprieuses pour tous ceux qui voulaient chapper la conscription et aider leur famille grce un emploi ltranger. Longtemps comprime, lmigration clate vritablement entre 1960 et 1970 au point que le pays perd prs de 20 % de sa population. La France est la destination principale. Les migrants portugais partent a salto , en sautant illgalement deux frontires. Ils arrivent en France le plus souvent en situation irrgulire, dmunis de passeport. En 1969, sur 80 000 entres de Portugais en France, on ne trouve que 8 000 personnes, soit 10 % qui ont suivi la procdure dintroduction de lONI. Les filires de passeurs clandestins prospraient et ceux qui les dirigeaient servaient quelquefois dintermdiaires obligs entre leurs clients et les entrepreneurs susceptibles de les employer. Ils continuaient ainsi ponctionner les immigrs aprs les avoir fait passer en France. Pour casser ce systme dexploitation, le gouvernement franais dcida de rgulariser massivement cette main-duvre, on ne peut plus bienvenue une priode o lactivit redmarrait. La Prfecture de police installa en 1965 un bureau rue de Crime Paris spcialement destin aux Portugais et diffusa des informations en langue portugaise pour inciter les immigrs venir se faire rgulariser.

II - 27

Comme la plupart des immigrations europennes, limmigration portugaise prit trs vite une dimension familiale. Les femmes rejoignirent vite leur mari, leur pre ou leur frre installs en France. Elles trouvrent de lemploi en usine ou dans les zones marachres autour des grandes villes. Dans lagglomration parisienne, elles se dirigrent vers le secteur des services rendus aux particuliers et les loges de concierges. En 1969, elles reprsentaient Paris prs du tiers des personnes travaillant dans ce secteur. Les conditions dinstallation ntaient pourtant gure propices laccueil des familles. Le manque de logements, la mconnaissance des rouages de la socit franaise, lendettement consenti pour payer le voyage clandestin et la volont de dpenser le moins possible, tout cela amena de nombreux Portugais vivre en habitat de fortune . Les bidonvilles, composs de baraques en carreaux de pltre ou en bois commencrent apparatre en particulier dans diffrentes zones de la rgion parisienne. Champigny-sur-Marne, un bidonville exclusivement habit par des Portugais compta jusqu 12 000 habitants en 1964. Les employeurs venaient y recruter de la main-duvre par camions complets. Les banques portugaises installaient des succursales proximit pour recueillir les fonds des immigrs. Malgr les efforts accomplis par certaines familles pour humaniser les bidonvilles en forant des puits ou en repeignant les baraques, la vie quotidienne tait avant tout marque par le froid, la boue, les rats, les incendies et lexploitation que certains immigrs devenus marchands de sommeil faisaient subir leurs compatriotes. Cest travers le scandale des bidonvilles que la France prospre des annes 1960 redcouvrit limmigration. Les luttes pour imposer la rsorption de ce type dhabitat furent loccasion des premiers actes de solidarit entre Franais et immigrs. Si les Algriens ont partag avec les Portugais lexistence pnible dans les bidonvilles, lhistoire de leur installation en France a t trs diffrente. La migration interne des Algriens devient, avec lindpendance de lAlgrie, une immigration ds 1962. Elle se dveloppe en raison des possibilits de plus en plus rduites de recrutement dans les pays europens proches.. Les besoins de lconomie franaise amnent beaucoup dAlgriens en mtropole. Les emplois quils trouvent sont souvent de type prcaire et on observe certes beaucoup dentres mais aussi beaucoup de sorties. Entre 1947 et 1953, les services de limmigration dnombrent 740 000 arrives en mtropole et 561 000 retours en Algrie, ce qui laisse un solde de 179 000 personnes. Il sagit massivement dhommes seuls venant surtout de Kabylie, mais aussi de plus en plus dautres rgions : de lOranais, du Constantinois et mme du Sud. En 1952, le nombre de familles musulmanes dnombres par une enqute du ministre de la Sant est estim 3 400. Si limmigration familiale est faible et la migration des hommes de trs courte dure, ce nest pas le fait du hasard. En Algrie, le sociologue Robert Montagne met au point la thorie de la noria . Les hommes quittent leur village pour quelques annes, puis y reviennent laissant un de leurs parents partir son tour. Cela permet de ne pas rompre avec le pays, dassurer la reproduction de la communaut paysanne et vite la mtropole davoir grer

II - 28

sur son sol une immigration de caractre permanent prenant invitablement une dimension familiale. Dans cette logique, le gouvernement franais encourage la constitution de structures daccueil destines des hommes vivant en clibataires susceptibles de ne passer que des sjours limits en France. La Socit nationale de construction pour les travailleurs algriens, cre en 1956 et qui deviendra un peu plus tard la SONACOTRA, dveloppe un type dhabitat adapt ce type de migrant : le foyer htel. Le Fonds daction sociale pour les travailleurs immigrs et leurs familles, cr en 1958 pour les travailleurs franais musulmans dAlgrie (plan de Constantine), vise runir les sommes ncessaires au financement de divers services en direction de ces populations. Pendant longtemps, ces sommes proviendront principalement des prlvements sur les cotisations verses par les employeurs et les salaris au titre des allocations familiales. La guerre dAlgrie et lindpendance vont contrarier la volont de promouvoir une migration algrienne en noria. Alors que le recensement de 1954 dnombrait 211 675 musulmans dAlgrie en mtropole, celui de 1962 en dnombre 350 484. La mme anne, le ministre de lIntrieur donne le chiffre de 436 000. Ces carts sont dus la difficult de se dfinir alors du point de vue de la nationalit pour un grand nombre dentre eux. Quoi quil en soit, il est certain que leur nombre en mtropole a plus que doubl pendant les six annes de guerre. Les bouleversements sociaux et conomiques crs par le conflit et linscurit ambiante poussaient nombre de gens partir souvent avec femme et enfants. Les immigrs dAlgrie se concentrent dans quelques grandes agglomrations et dans des rgions industrielles comme la Lorraine. En rgion parisienne, ils sont plus de 160 000. Le 17 octobre 1961, une manifestation pacifique dAlgriens est violemment rprime par la police sous lautorit de Maurice Papon, prfet de Police. Le nombre dAlgriens tus est estim plus de 200. Cette priode est aussi marque par les conflits politiques entre mouvements rivaux. Au prix daffrontements souvent sanglants, la fdration de France du FLN parvient prendre le dessus sur le mouvement national algrien (MNA), traditionnellement bien implant dans la population algrienne en mtropole. Lindpendance ne permet pas le retour au pays pour les immigrs dAlgrie. Lconomie algrienne aprs plusieurs annes de guerre et aprs lexode des pieds-noirs na pas la capacit dabsorber les migrs de retour. Les accords dEvian signs en 1962 prvoyaient que les immigrs dAlgrie en France auraient les mmes droits que les Franais, lexception des droits politiques, et pourraient circuler librement entre les deux pays. Ces accords avaient t en fait penss pour favoriser la circulation des Franais dAlgrie. Les pronostics de lhistoire furent une nouvelle fois remis en cause. Les piedsnoirs quittrent massivement lAlgrie pour ne plus y retourner tandis que lmigration algrienne en France saccentua. Entre le 1er septembre 1962 et le 11 novembre de la mme anne, on enregistra 91 744 entres dAlgriens dans les ports et aroports franais.

II - 29

Pour rguler cette pression migratoire, les gouvernements franais et algrien signent un premier accord le 9 janvier 1964 afin de fixer les arrives de travailleurs algriens en France en fonction des disponibilits en mainduvre de lAlgrie et en fonction des possibilits du march franais de lemploi. . Un autre accord sign le 27 dcembre 1968 limite la libert de circulation prvue par les accords dEvian. Le 20 septembre 1973, le gouvernement algrien suspend lmigration vers la France et le gouvernement franais dcide en juillet 1974 larrt de toute immigration. Le recensement de 1975 indique 3 442 000 trangers, soit 6,2 % de la population totale. Entre temps, les Algriens sont devenus la seconde communaut immigre en France. Ce recensement en dnombrera 710 690. Si le nombre de familles a beaucoup progress, le nombre dhommes vivant seuls reste encore beaucoup plus lev que dans dautres populations trangres, ce qui explique limportance du nombre dactifs : 467 500, soit deux tiers de la population totale. La majorit dentre eux travaille dans le btiment et les industries de transformation, occupant souvent des postes non qualifis frquemment exposs aux accidents du travail. La poursuite de la croissance amne aussi le recrutement de populations auxquelles on nenvisageait pas initialement de faire appel. Les Tunisiens connaissent une progression forte de 1954 1975, passant de 4 800 139 735. Limmigration marocaine ne prend vritablement son essor quen 1968 avec 88 200 ressortissants. Sept ans plus tard, ils seront 260 025 Les recrutements se font directement par les employeurs qui envoient sur place des slectionneurs de main-duvre agissant pour le compte des Houillres qui sintressent aux travailleurs immigrs en raison dune hausse dactivit trs conjoncturelle. Les constructeurs automobiles recrutent galement une main-duvre douvriers spcialiss, qui seront ultrieurement remplacs sur les chanes par des processus robotiss. Depuis la valle du fleuve Sngal, se dveloppe une immigration africaine compose essentiellement dhommes seuls qui va fonctionner quelques annes en noria. Ces hommes, les Sonink, reprsentent alors environ un tiers de limmigration subsaharienne en France. Leur rgion dorigine chevauche les frontires de trois Etats : le Mali , la Mauritanie et le Sngal. Musulmans, 30 % dentre eux seront au fil des annes rejoints par leur famille, 10 % dentre eux sont polygames18. Vivant en communauts villageoises reconstitues dans des foyers souvent surpeupls, cette population se concentre en rgion parisienne et travaille dans les secteurs de la manutention et de la voirie. On peut estimer leur nombre plus de 80 000 en 1975.

18

On se reportera avec intrt larticle de Sophie Maurer, Des transmissions silencieuses , paru dans Informations sociales , n 89 - 2001.

II - 30

Les Turcs font leur apparition dans les rgions de lest de la France, venus le plus souvent du centre de lAnatolie en ayant au dpart laiss femmes et enfants au pays. Ils ne sont encore que 50 860 au recensement de 1975. Ces populations se retrouvent en situation numriquement importante au moment o le gouvernement franais, linstar des autres gouvernements europens, publie un dcret suspendant limmigration de main-duvre en juillet 1974. Travaillant dans les secteurs cls de lconomie comme le btiment et les travaux publics, les industries automobile et de transformation, la confection et les services, ils ont contribu fortement la croissance qua connue lconomie franaise au cours de ces annes-l. Leur concentration dans des postes faiblement qualifis a permis dviter la concurrence avec la mainduvre nationale et a donn celle-ci lopportunit de se former des mtiers plus exigeants et doccuper des emplois plus valorisants. La contribution de lensemble des populations immigres laugmentation de la population active franaise au cours des trente glorieuses peut tre estime 50 % (source : INSEE). En 1974, leur moyenne dge est encore jeune. Le nombre dhommes vivant seuls est important. Il y a donc chez eux un potentiel de croissance trs lev travers des regroupements familiaux qui se raliseront pour lessentiel au cours de la priode suivante, modifiant ainsi profondment le visage de limmigration en France. E - 1974 NOS JOURS : UNE IMMIGRATION RDUITE, DIVERSIFIE ET SINSTALLANT Cette priode est marque par des politiques souvent contradictoires vis-vis de limmigration. Il y a cela un certain nombre de raisons en partie lies aux alternances politiques et/ou au contexte conomique et social instable qui marque la priode. La monte du chmage se poursuit, compliquant srieusement linsertion des immigrs et de leurs descendants dans le monde du travail et dans la socit et suscitant nouveau lmergence de certains mouvements politiques xnophobes. Dans certaines parties du monde, la multiplication des conflits gnre des mouvements de populations en qute dun asile dans un pays stable. La consquence de tous ces phnomnes aboutit une transformation de limmigration dont la dimension conomique qui avait toujours prvalu jusquici ne sestompe pas mais diminue en importance et en visibilit. Les nouvelles entres sont surtout lies aux regroupements familiaux et aux demandes dasile, mme si on note en parallle la persistance de courants, souvent clandestins, attirs par certains secteurs du march du travail. Les conflits mobilisant les immigrs et les mouvements qui les soutiennent dans la socit franaise sont moins que par le pass lis au travail ou aux conditions dhabitat. Ils sont depuis plusieurs annes largis dautres questions, comme celles de laccs la carte de dix ans ou de la facilit de la procdure dacquisition de la nationalit franaise. Ils ont une dimension juridique et

II - 31

politique et expriment des revendications dgalit avec les nationaux. Mme si la question des droits politiques des trangers reste en suspens au cours de cette priode, avec le report du dbat sur le droit de vote, on observe une prise en compte par les gouvernements successifs des aspirations lgalit. La question de lintgration devient centrale au dbut des annes 1980 et est traite essentiellement travers des politiques sectorielles qui pratiquent, sans le dire, une certaine forme de discrimination positive axe sur des mesures spcifiques visant non pas les immigrs en tant que tels mais les territoires en difficults. Des procdures comme le dveloppement social des quartiers mis en place par la commission Dubedout ds 1982 reprsentent bien cet effort pour traiter de faon territorialise la question des ingalits sociales. Ds 1948, des propositions de loi inabouties avaient exprim la volont dabrogation du dcret-loi du 12 avril 1939. Le gouvernement Mauroy sensibilis par une large mobilisation associative saisit le parlement. Labrogation est vote le 9 octobre 1981 (JO du 10 octobre 1981). De mme la politique ducative mise en place par le ministre de lEducation nationale, Alain SAVARY, ds 1982 aboutit-elle, au travers en particulier de la cration de zones dducation prioritaire dans les quartiers en grande difficult sociale, quelles quen soient les causes, mieux prendre en compte les apprentissages scolaires des enfants et des jeunes issus de limmigration. Lapprentissage des langues maternelles de ces enfants et de ces jeunes et la prise en charge des enfants primo-arrivants ne sont pas vritablement rsolus19. Les succs ne sont pas toujours au rendez-vous en particulier au niveau de laccs lemploi, ce qui induit, dans certains milieux, la prise de conscience de lexistence de discriminations touchant notamment les immigrs, quils aient acquis ou non la nationalit franaise, alors que laccs la nationalit franaise pourrait tre lindice dune bonne intgration. Le nombre des Franais par acquisition de nationalit va augmenter au cours de la priode, tandis que celui des trangers stagnera. Au-del des divergences exprimes entre les diffrents responsables nationaux propose de limmigration et au-del de la contradiction apparente des mesures prises par les divers gouvernements, on observe tout de mme, surtout partir du milieu des annes 1980, une certaine continuit dans les politiques. Il ny a pas de remise en cause de certains principes de base : maintien de larrt de limmigration conomique et lutte contre les entres irrgulires, appui lintgration des populations rsidentes et attributions toujours leves de la nationalit franaise aux trangers et leurs enfants. Le rsultat est que lon observe une stabilisation des immigrs en France sans que pour autant ils se sentent totalement trangers ce quil advient dans
19

Voir chapitre II, II-E-2 Lducation .

II - 32

leurs pays et leurs cultures dorigine. Des relations se maintiennent avec les pays de dpart, mme au niveau de la troisime gnration. Des changes se font entre des diasporas installes dans diverses parties du monde et certaines populations implantes en France. Des Franais issus dimmigrations dj anciennes sengagent pour des causes lies lhistoire de leur pays dorigine (Armnie, Kabylie, Maurice) ou lactualit politique et idologique marquant des zones auxquelles ils se sentent rattachs par leur culture ou leur religion, tout en affirmant leur francit. Cette priode reprsente donc une tape de transition entre les immigrations du pass dont le profil tait majoritairement conomique et les immigrations rcentes qui ont un profil plus complexe et des attentes diffrentes par rapport au pays dinstallation. Il nest pas sr l aussi que la situation cre au cours du dernier quart du XXme sicle corresponde aux finalits qui taient celles des acteurs de la vie politique et conomique. Ds le dpart ceux-ci se sont en effet trouvs face diffrentes contradictions. Au premier abord, les choses pouvaient pourtant paratre simples. 1973 marque le dbut dune nouvelle crise conomique. Comme dans le cas de prcdentes crises conomiques, le rflexe est de stopper limmigration et de tenter dinverser les flux par des incitations au retour, voire par des expulsions. Mais ce nest pas aussi simple. Les apprciations sur la nature de la crise sont incertaines. Certains pensent quelle nest que conjoncturelle, dautres la jugent longue. On constate par ailleurs quil existe encore des besoins en main-duvre dans certains secteurs et que ces besoins ne peuvent tre couverts par la mainduvre nationale, qui a mis profit la priode de prosprit prcdente pour amliorer ses qualifications et ddaigne de plus en plus les emplois ouvriers traditionnels. Dautre part, la monte rapide du chmage oblige le gouvernement prendre certaines mesures pour attnuer les craintes de lopinion publique. Mais une partie de celle-ci est devenue trs sensible au sort des immigrs et ragit mal face des mesures apparaissant injustes. Do les atermoiements qui marquent la politique du gouvernement Chirac, puis du premier gouvernement Barre entre 1974 et 1977. On constate dabord une volont darrter toute immigration y compris limmigration familiale. Puis devant diverses rticences exprimes la fois et pas pour les mmes raisons par certains secteurs du patronat et de lopinion publique, divers amnagements se mettent en place. Des drogations sont accordes pour le recrutement de nouveaux travailleurs dans certains secteurs. Les Houillres qui relancent leur activit dans le but dapporter une diversification des sources dnergie utilisables et contrer ainsi la hausse du prix du ptrole reoivent lautorisation de recruter des mineurs dans le sud du Maroc jusquen 1978. Par ailleurs, afin de mener une politique favorisant lamlioration des conditions de vie de la population immigre restant en France, un secrtariat

II - 33

dEtat aux Immigrs est cr le 8 juin 1974. Confi dabord Andr Postel-Vinay qui dmissionne au bout de quelques semaines, il choit le 22 juillet 1974 Paul Dijoud. Pendant prs de trois ans, ce secrtariat dEtat coordonne une politique trs active pour amliorer les conditions de vie des immigrs prsents en France. Il agit dans le domaine de lhabitat, de la scolarit, de la culture ou de la formation professionnelle par le biais de services dconcentrs et avec une relative efficacit. Peut-on parler dune politique dintgration avant la lettre ? Il sagit en fait, et ce nest pas rien, plutt dune politique dinsertion, destine amliorer les conditions de vie des immigrs et de leurs familles, ainsi que leurs relations avec les populations franaises de leur entourage. Beaucoup de choses dans les actions menes viennent rappeler que les immigrs sont toujours considrs comme de passage en France. Au niveau scolaire, on favorise lenseignement des langues et cultures dorigine (ELCO) dans la perspective de permettre aux enfants dimmigrs de se rinsrer plus facilement dans le systme scolaire de leur pays dorigine, une fois rentrs. Les familles rcusent souvent les enseignants intervenant. En effet, la concertation au niveau de la dfinition des programmes culturels proposs aux immigrs dans certaines missions de tlvision se fait entre les autorits franaises et les autorits des pays dorigine. Cest ainsi quen maintes circonstances, les immigrs sont reprsents non pas par des associations ou des instances constitues directement leur initiative mais par leurs consulats ou par certaines associations troitement contrles par leurs gouvernements, comme lAmicale des Algriens en Europe, manation directe du FLN. Lensemble de la classe politique au pouvoir alors semble toujours considrer que certaines immigrations quitteront un jour ou lautre la France pour se rinstaller dans le pays dorigine. Certains gouvernements trangers comme le gouvernement algrien incitent, au moins au niveau du discours, leurs ressortissants rentrer au pays. On note une inflexion importante de la politique franaise partir de 1977. Le chmage devient alors la premire proccupation des Franais, selon tous les sondages. Limmigration est un des rares leviers sur lequel le gouvernement peut agir pour tenter de crer des emplois. Lionel Stolru, nouveau secrtaire dEtat lImmigration, adresse lpoque au prsident de la Rpublique une note dans laquelle il propose daugmenter les fonds daide la rinsertion volontaire des immigrs et de passer un accord avec lAlgrie pour ne pas renouveler les titres de rsidence des travailleurs arrivant chance. Par ce biais-l, il estime quil pourrait y avoir prs de 100 000 dparts dici fin 198020. Tandis quest mis au point un systme dattribution dune prime de 10 000 francs pour tout tranger qui quitterait dfinitivement la France avec sa famille, des ngociations sengagent avec lAlgrie pour faire accepter au pays le non-renouvellement de 400 000 titres de sjour de ses ressortissants sur une priode de quatre ans. Cette ngociation naboutira pas et linstitution de la prime de 10 000 francs nentranera que peu de retours effectifs.
20

Cit dans L. Stolru, La France deux vitesses , Flammarion, 1982.

II - 34

Mme si les projets dinversion des flux ne se ralisent pas, le climat de la fin du septennat de M. Giscard dEstaing est tout de mme marqu par un ensemble de mesures visant simultanment dcourager les nouvelles entres et provoquer des incitations au dpart. Les rgularisations sont abandonnes. Les familles darrive rcente se voient imposer des interdits de travail et le nombre dexpulsions tend augmenter. Ce climat, peu apprci dans lopinion publique de gauche, amne le gouvernement, aprs les lections prsidentielles et lgislatives de 1981, mener une politique dimmigration prenant le contre-pied de celle qui a t mene au cours de la priode prcdente. Laide au retour est abandonne. Des directives sont adresses aux prfets pour suspendre les expulsions. Les familles en situation irrgulire obtiennent des titres de sjour et limmigration familiale, freine au cours des dernires annes se voit nouveau ouvrir compltement les frontires. Les immigrs en situation irrgulire obtiennent des garanties de recours et nombre de dossiers dexpulsion sont transfrs de ladministration la Justice. Les restrictions au droit dassociation sont leves pour les trangers. Enfin une grande opration de rgularisation est lance partir doctobre 1981, sur la base de critres simples : une prsence antrieure de trois mois et la disposition de ressources suffisantes, dont la preuve pouvait tre apporte par une simple promesse dembauche. Elle permettra le traitement de 145 000 dossiers concernant toutes sortes de catgories dimmigrs depuis les commerants ambulants jusquaux femmes et concubines abandonnes. A partir de septembre 1983, le contexte change. Lchec des mesures prises par les gouvernements pour rduire le chmage, la poursuite de limmigration irrgulire, lapparition en 1983 dans les usines automobiles dun nouveau type de conflits mettant en avant des revendications lies la pratique de la religion islamique, tout cela ravive les inquitudes dune partie de la population franaise par rapport limmigration. Aux lections municipales de 1983, le Front national fait une entre remarque dans larne politique, en agitant le thme de limmigration responsable de tous les maux dune socit qui ne voit plus la fin de la crise et tend perdre confiance en ses dirigeants. Le gouvernement relance la lutte contre limmigration irrgulire, introduit en 1984 nombre de contraintes au regroupement familial qui tait devenu trs facile depuis 1981. Enfin, on relance la politique du retour rebaptise politique de rinsertion, mais le constat est fait quil est difficile daller plus loin quune simple incitation sur la base du volontariat. Toutefois, il rsulte de ces contradictions diverses dans les politiques de limmigration un incontestable consensus de la classe politique autour de laffirmation de quelques principes fondamentaux. Ceux-ci sincarnent dans la loi du 17 juillet 1984 qui institue la carte de sjour unique valable dix ans et renouvelable. Si la volont de lutter contre limmigration clandestine et larrt des entres de travailleurs permanents sont raffirms, il est aussi admis que les immigrs sjournant rgulirement en France ont le droit de sy installer dfinitivement, indpendamment de la conjoncture conomique.

II - 35

Les gouvernements de droite ou de gauche qui se succderont par la suite ne reviendront pas sur ce principe malgr linstallation durable du Front national dans le paysage politique, la persistance des problmes de chmage et les difficults relles de cohabitation dans certains quartiers o rgresse la mixit sociale. Si les contraintes mises lentre des immigrs sont renforces par des lois et dcrets pris en 1986 et 1993, en particulier au niveau des regroupements familiaux et si la rforme de lOFPRA en 1989 marque un durcissement dans la politique dasile, il ny a plus de remise en cause de la prsence des immigrs rgulirement et durablement installs en France, ni de la possibilit qui leur est offerte de devenir Franais. Les restrictions du droit du sol apportes par les lois du printemps 1993, qui exigeaient une manifestation de volont de la part des candidats la nationalit franaise ns en France de parents trangers, ont t supprimes en 1997. Le paradoxe de ce dernier quart du XXme sicle, cest quil a abouti une transformation sensible de la socit franaise travers limmigration alors mme que tout au long de la priode, certains responsables politiques nont cess de prtendre que limmigration tait arrte. Les regroupements familiaux sont les principaux facteurs dune telle volution. Ils ont t nombreux pendant les annes 1980 et pendant la premire partie des annes 1990. Concernant au dpart surtout des hommes primoarrivants qui se faisaient rejoindre par leur pouse et leurs enfants, ils se sont prolongs ensuite travers des unions ralises entre des enfants dimmigrs ns en France et des conjoints citoyens de leur pays dorigine. Pour donner un ordre dide de ce que reprsente lensemble des flux familiaux, cest--dire les personnes entres par la procdure de regroupement familial, les conjoints de Franais, les parents denfants franais et les familles de rfugis et apatrides, nous donnons en annexe un tableau (n 5) et un graphique (n 5) concernant les annes 1987 2000 au cours desquelles on a observ une monte jusquen 1991-92 suivie dun net inflchissement, puis dune remonte partir de 1997. On constate que les diverses entres de membres de familles reprsentent lessentiel des entres au cours des annes 1990. Il faut prciser que les travailleurs permanents sont surtout originaires de la Communaut europenne, alors que parmi les familles regroupes on trouve assez peu de communautaires, la procdure OMI ntant pas obligatoire pour eux. La majorit des familles vient donc dAfrique et dAsie. Ce sont ces familles qui sont lorigine de la croissance des populations algrienne, marocaine, tunisienne, turque, africaines ou asiatiques au cours de la priode traite ici. Jusquen 1975, ces populations taient encore majoritairement composes dhommes seuls. Aujourdhui, on observe une tendance lquilibre entre hommes et femmes. Le taux de fcondit lev dans les premires gnrations a t aussi un des facteurs de croissance de ces populations aprs leur stabilisation en France. On observe toutefois quau niveau de la deuxime gnration, ne et leve en France, le taux de fcondit diminue et tend se rapprocher de celui de la population franaise.

II - 36

Un autre flux important au cours de cette priode a t celui des demandeurs dasile politique. Trs peu nombreux jusquen 1975, ces flux augmentent aprs cette date avec des arrives importantes doriginaires du SudEst asiatique touchs par les changements de rgime qui se produisent lpoque dans les trois Etats de la pninsule indochinoise. Au dbut des annes 1980, on observe des flux de demandeurs dasile en provenance dAfrique Centrale, du Zare en particulier, puis des pays africains lusophones touchs par les guerres civiles. Les flux en provenance des Proche et Moyen-Orient, avec des minorits comme les Kurdes ou les Assyro-Chaldens, apparaissent au dbut des annes 1990 en parallle ceux des Tamouls du Sri Lanka. Le milieu et la fin des annes 1990 voient larrive de demandeurs dasile en provenance des Balkans et dEurope de lEst. Les flux de demandeurs dasile ont progress au cours des annes 1980, passant de 19 770 en 1981 61 372 en 1989, puis ont baiss de 1989 1996 (17 405 en 1996), puis sont remonts progressivement depuis (47 300 en 2001). Que les demandeurs dasile obtiennent ou non le statut de rfugi politique, ils ont dans lensemble tendance sinstaller, largissant encore lhorizon de limmigration en France. Celle-ci sest ainsi largement mondialise, renversant lquilibre traditionnel entre des populations europennes, dsormais de moins en moins nombreuses malgr la prfrence dont elles ont toujours fait lobjet dans le pass, et des populations originaires dAsie ou dAfrique, de plus en plus nombreuses malgr les diverses rticences exprimes par rapport leur installation en France par divers acteurs politiques et conomiques passs mais aussi prsents (cf. tableau ci-aprs et annexe intitule les immigrs et les trangers en France ). Tableau 1 : Rpartition par nationalits des trangers aux quatre derniers recensements (en %)
1975 Italiens Espagnols Portugais autres Europens (UE/hors UE) Algriens Marocains autres Africains Asiatiques autres nationalits ensemble
Source : Mission INSEE du CES.

1982 9,2 8,8 20,6 9,0 21,6 11,9 9,4 7,8 1,7 100,0

1990 7,0 6,0 18,1 9,5 17,1 15,9 12,4 11,8 2,2 100,0

1999 6,2 5,0 17,0 12,8 14,6 15,4 13,4 12,5 3,1 100,0

13,4 14,5 22,0 10,8 20,6 7,6 6,4 3,4 1,3 100,0

II - 37

II - LVOLUTION HISTORIQUE DU DROIT DE LIMMIGRATION ET DE LASILE Lhistoire du droit de limmigration en France exprime les volutions de la politique conduite dans ce domaine. On observe des changements qui traduisent les finalits des gouvernements en place, mais refltent aussi les alas de la conjoncture conomique et ltat de lopinion publique par rapport la question. Toutefois, au fil du temps mergent un certain nombre de principes, inspirs entre autres de la notion de droits de lhomme , qui contrarient les tendances du lgislateur coller de trop prs aux seules proccupations conomiques et sociales du moment. Cela nempche pas que des amnagements se mettent en place par rapport ces principes mais en mme temps, les immigrs se voient tout de mme garantir au fil du temps un statut qui les met labri dun arbitraire dont ils ont eu souvent souffrir dans le pass. Pour la clart de lexpos, nous aborderons dabord lvolution historique du droit concernant lentre et le sjour des trangers avant de nous pencher sur lhistoire du droit dasile qui constitue un domaine un peu diffrent et plus emblmatique de lattachement aux droits de lhomme en gnral. A - ENTRE ET SJOUR DES TRANGERS Quand limmigration commence se dvelopper de faon significative au dbut du XIXme sicle avec la rvolution industrielle, il nexiste pas de statut de ltranger ni de droits prcis concernant lentre et le sjour en France. Cette situation va durer longtemps. Cest le rgne du libralisme avant la lettre. Il ny a pas dobstacle lentre des trangers mais en mme temps, il ny a aucune garantie pour eux de droit au sjour. Lorsquun tranger tait considr comme indsirable, le problme se rglait par son expulsion, celle-ci sexerant dans le plus total arbitraire. La loi du 3 dcembre 1849 vient encadrer juridiquement lexpulsion des trangers mais ne lui te pas son caractre discrtionnaire. Le dcret du 2 octobre 1888 impose aux trangers une dclaration de rsidence la mairie, puis la loi du 9 aot 1893 institue un registre dimmatriculation des trangers dans chaque commune. Elle oblige en outre les personnes logeant des trangers signaler leur prsence aux autorits locales dans les vingt-quatre heures. Cette volution reflte une prise de conscience par lEtat franais de limportance prise par limmigration dans un contexte marqu par des difficults conomiques et aussi par la monte des tensions internationales. On peut voir aussi l une rponse la monte de la xnophobie dans les dernires dcennies du XIXme sicle. On peut aussi interprter dans le mme sens la loi du 26 juin 1889 prvoyant quest Franais de plein droit tout individu n en France dun tranger et qui, lpoque de sa majorit est domicili en France. . Dans larticle 21-7 de cette loi, il est prcis que cet tranger, pour avoir la nationalit franaise, doit avoir eu sa rsidence habituelle en France pendant une dure dau moins cinq ans depuis lge de 11 ans. Il y a donc un lien entre nationalit et

II - 38

socialisation puisque lenfant dtranger devient Franais sil a pass en France une partie de sa jeunesse pendant laquelle il a t scolaris et duqu. En devenant Franais, lenfant dtranger sort non seulement dun statut juridique dtranger mais aussi dune appartenance culturelle trangre. Pour tre vraiment admis en France, il faut devenir Franais, au sens le plus concret du terme et cest par ce biais-l que limmigr acquiert automatiquement nombre de droits qui restent hors de porte de ltranger. Le droit de devenir Franais et le statut de Franais par acquisition feront, au cours de lhistoire, lobjet de quelques critiques de la part de certaines franges de la classe politique franaise mais ne seront remis en cause que dans un contexte trs particulier, celui du rgime de Vichy, comme nous lavons vu. Par contre le droit lentre et au sjour sera plus frquemment lobjet de rformes, de restriction ou de libralisation en fonction de la situation conomique et politique du moment. La premire guerre mondiale qui constitue, de ce point de vue, une priode particulire voit sinstaurer la carte didentit dtranger. Le dcret du 2 avril 1917 prvoit que cette carte permette le contrle par la police de la prsence et des dplacements des trangers sur le territoire. Le dcret du 21 avril 1917 prcise que, pour les travailleurs trangers, la carte didentit est dlivre sur prsentation dun contrat dembauche dlivr par les services de placement. On institue ainsi un lien entre le droit au sjour et la possession dun contrat de travail. La loi du 11 aot 1926 poursuit dans ce sens, obligeant ltranger dsireux de travailler en France dtre en possession dune carte didentit portant la mention travailleur , carte tablie au vu dun contrat de travail. Les employeurs nont pas le droit dembaucher des personnes qui ne seraient pas munies de cette carte. Cette rglementation va savrer tre utilise surtout comme un moyen de protection de lemploi national. Applique de faon trs librale en priode de plein emploi, elle se fera plus rigoureuse en priode de chmage. La crise des annes 1930 aboutit une lgislation permettant un contrle policier des trangers. Le dcret-loi du 2 mai 1938 jette les bases dune rglementation de tous les aspects concernant lentre et le sjour dun tranger en France. A la Libration, lEtat manifeste une volont de contrle total de limmigration conomique qui, jusque-l, tait surtout gre par le secteur priv. Lordonnance du 2 novembre 1945 attribue lONI le monopole du recrutement des travailleurs trangers et subordonne leur droit au sjour la production dun contrat de travail vis par les services de lemploi. En fait, si cette lgislation est applique de faon assez rigoureuse au cours des annes 1950, les choses drapent par la suite. Au cours des annes 1960, les besoins en main-duvre sont tels que la rglementation nest pas toujours applique. En outre certaines immigrations nont pas passer par la procdure ONI : les Italiens en tant que membres de la Communaut europenne, les

II - 39

Algriens dabord en tant que citoyens franais puis ensuite en raison des accords dEvian, pendant un certain temps les Africains originaires des pays de lancienne Communaut. Une immigration importante se dveloppe hors procdure. Certains trangers entrent en touristes et beaucoup entrent mme de faon compltement clandestine, parfois sans disposer dun passeport. Les pouvoirs publics les laissent entrer en raison de la situation de plein emploi que connat alors la France et ils les rgularisent aprs coup. En 1968, le taux des rgularisations atteint 82 % des admissions au sjour. Cest partir de cette priode que lon observe un dbut de durcissement vis--vis de limmigration clandestine. En 1972, les circulaires Marcellin et Fontanet interdisent pour lavenir la rgularisation des travailleurs entrs en France sans contrat de travail. En juillet 1974, intervient le dcret suspendant toute immigration. On assistera alors une multiplication des contrles aux frontires et la suppression du rgime de libre circulation pour la plupart des ressortissants des Etats de lancienne Communaut africaine. Limmigration familiale est vise aussi par les mesures restrictives, mais finalement elle nest pas touche. Paul Dijoud a rtabli ds dcembre 1974 le droit limmigration familiale qui avait t suspendu par le dcret publi en juillet de la mme anne. En 1975, une disposition nouvelle est introduite dans le code du travail. Elle prvoit que les autorisations de travail pourront tre refuses aux trangers en raison de la situation de lemploi. Le 29 avril 1976, un dcret pose le principe du droit des immigrs se faire rejoindre par leur famille sous condition de ressources suffisantes et de logement adapt. Le regroupement familial est ainsi instaur. Ce principe contrarie les tendances frquentes des pouvoirs en place lgifrer en fonction de ltat de lopinion publique par rapport la question de limmigration et de la situation de lemploi. Il reprsente pour les immigrs une garantie importante qui permettra dengager des recours contre des dcisions moins favorables. Une preuve de cette efficacit de la garantie va tre donne rapidement. Le gouvernement publie le 10 dcembre 1977 un dcret visant suspendre le regroupement familial pour trois ans et nautoriser les immigrs faire venir les membres de leur famille que si ceux-ci sengagent ne pas occuper un emploi salari. Un an plus tard, le Conseil dEtat, saisi notamment par la CFDT et la CGT, annulera ce dcret. Par contre la lutte contre limmigration clandestine prend une rigueur nouvelle avec la loi du 10 janvier 1980 qui fait de lentre et du sjour irrguliers un motif dexpulsion au mme titre que la menace contre lordre public. Cette loi permet dloigner du territoire franais les clandestins et les trangers dont le titre na pas t renouvel. Elle prvoit la reconduite la frontire de ces personnes, ou leur dtention jusqu sept jours de suite sils ne sont pas en mesure de quitter immdiatement le territoire. Le septennat de M. Valry Giscard dEstaing, dabord marqu par un certain nombre de mesures favorables aux immigrs, sachve dans une

II - 40

ambiance de contrle renforc sur les immigrs afin de faire respecter toute une srie de lois qui visent empcher lentre de nouveaux candidats au travail au motif dune situation marque par une hausse continue du chmage. Seule reste lgalement admise limmigration familiale, tandis que les flux de demandeurs dasile obtenant ou non le statut de rfugi politique augmentent sensiblement. Le premier septennat de Franois Mitterrand se traduit dabord par la mise en place de la loi du 27 octobre 1981, qui abroge certaines dispositions de la loi du 10 janvier 1980 et introduit diverses garanties concernant lexpulsion. Les trangers ne peuvent tre expulss quaprs jugement et non plus par simple voie administrative. Les trangers mineurs ne peuvent plus tre expulss. Ceux qui ont des attaches familiales en France ne peuvent tre loigns du territoire quen cas durgence absolue ou de menace contre la scurit de lEtat ou lordre public. Le droit de limmigration reflte au cours de cette priode une volont de conformit aux principes dont le gouvernement en place se revendique et tend prendre ses distances par rapport aux proccupations lies la conjoncture conomique. Cela se traduit dans la loi du 17 juillet 1984 qui cre une carte de rsident valable dix ans et renouvelable automatiquement pour tout tranger rsidant rgulirement en France depuis plus de trois ans. Cette carte est dlivre de plein droit ceux qui ont des attaches personnelles ou familiales en France. Cette loi laisse aussi aux trangers le droit dexercer la profession de leur choix sur lensemble du territoire national, lexception de la fonction publique et de certaines fonctions touchant la dfense nationale. Ces garanties sur le droit au sjour pour les personnes en situation rgulire, surtout pour celles qui ont des attaches familiales en France, annonce une prise en compte des immigrs comme une composante de la population rsidente et appele logiquement devenir franaise au fil des gnrations. Ce premier volet des principes qui vont dicter la politique mene par la gauche restera relativement peu touch par les gouvernements de mme orientation qui suivront par la suite. Par contre les lois concernant lentre de nouveaux trangers et celles concernant les trangers en situation irrgulire vont se durcir aprs 1983. On constate aussi une volont dinverser une partie des flux migratoires, travers la promulgation du dcret davril 1984 instituant une aide publique la rinsertion pour les trangers dsireux de rentrer dans leur pays. Le changement sexprime surtout travers le dcret du 4 dcembre 1984 qui limite les possibilits de regroupement familial. Il est dsormais interdit de rgulariser sur place les enfants et les conjoints venus rejoindre le chef de famille lgalement install en France. Ceux-ci doivent obtenir depuis leur pays de rsidence un droit au regroupement familial conditionn par une application stricte des normes en matire de garanties de ressources et de logement que doit offrir le demandeur du regroupement. Cette volution engage sous le gouvernement Fabius se poursuit et samplifie sous le gouvernement Chirac aprs la victoire de la droite aux lections lgislatives de 1986. La loi du 9 septembre 1986, dite loi Pasqua,

II - 41

revient sur un certain nombre de dispositions qui offraient des garanties de sjour aux trangers. Elle rend aux prfets le droit de prononcer les reconduites la frontire des trangers en situation irrgulire. Elle restreint la liste des catgories dtrangers qui peuvent obtenir de plein droit une carte de rsident et de celles qui sont protges contre lexpulsion. Une obligation de visa est impose aux ressortissants dun certain nombre de pays. Aprs lalternance lgislative de 1988, la loi du 2 aot 1989, dite Joxe , libralise nouveau les conditions de sjour et renforce les garanties et les possibilits de recours juridictionnel contre les expulsions. Puis la loi du 31 dcembre 1991 aggrave les sanctions encourues pour dlit daide lentre et au sjour dtrangers en situation irrgulire. La loi du 6 juillet 1992 permet de maintenir dans des zones dattente des ports et des aroports les trangers non admis sur le territoire et les demandeurs dasile. Aprs les lections lgislatives de 1993, la loi du 24 aot 1993 dite Pasqua opre une vritable refonte de lordonnance de 1945. Elle renforce le dispositif dexpulsion en rduisant les pouvoirs des juges et en donnant aux prfets la possibilit dassortir la reconduite la frontire dune interdiction du territoire. Elle restreint encore la liste des catgories protges contre lloignement du territoire. Elle durcit les conditions du regroupement familial. La dlivrance de la carte de rsident est subordonne la rgularit pralable du sjour. Les demandeurs dasile doivent obtenir auprs des prfectures une autorisation de sjour avant de faire une demande auprs de lOFPRA. Les conjoints de Franais naccdent plus systmatiquement la carte de rsidence. Dautres domaines que le droit lentre et au sjour sont touchs par cette loi. Des pouvoirs sont donns aux maires pour sopposer aux mariages souponns dtre de complaisance. Laccs la protection sociale est subordonn la rgularit du sjour. Devant la multiplication des cas dtrangers en situation prcaire samorce une prise de conscience dans les rangs du gouvernement que la loi Pasqua nest pas applicable dans toute sa logique. Quatre ans plus tard, la loi du 24 avril 1997, dite loi Debr, institue une carte de sjour temporaire pour certaines catgories dtrangers prives de tout titre de rsidence par la loi dite Pasqua. Sagissant de laccs la nationalit, la loi du 22 juillet 1993, dite Mhaignerie, avait conditionn lacquisition de la nationalit franaise par les enfants dtrangers ns en France lobligation dune dclaration de volont entre 16 et 21 ans, en laissant aux prfets la possibilit de refuser la demande dans un certain nombre de cas lis des dlits graves et des crimes commis au pralable par les imptrants. Cette rforme ne revenait pas sur les principes de la loi du 26 juin 1889 instituant le droit du sol. Elle supprimait simplement lautomaticit du caractre de laccs la citoyennet franaise la majorit dans une exigence de prise de conscience de la part des jeunes de leur changement de statut juridique. A ce niveau elle sinspirait des dbats mens au cours des annes prcdentes au sujet de lintgration, dfinie comme une dmarche

II - 42

individuelle et volontaire de participation la socit franaise en acceptant ses lois et rgles. La loi du 16 mars 1998 supprime lexigence de manifestation de volont pour lobtention de la nationalit franaise mais laisse subsister plusieurs dispositions de la loi Mhaignerie comme limpossibilit pour les parents de demander la nationalit franaise pour leurs enfants mineurs de moins de 13 ans ns en France. La loi dite Rsda sur lentre et le sjour des trangers assouplit la loi du 24 avril 1997 mais maintient un certain nombre de dispositions restrictives. La dlivrance de titres de sjour temporaire prime sur la dlivrance de la carte de rsident permanent y compris pour certains trangers qui ont des attaches en France. La cration de lasile territorial permet dautoriser le sjour en France de personnes dont la vie est menace dans leur pays par des lments autres que lEtat. Le statut de rfugi peut ainsi tre attribu des personnes risquant des perscutions et qui nentrent pas dans les critres dfinis par la convention de Genve de 1952 sur les rfugis politiques. Les trangers malades peuvent obtenir une carte de sjour temporaire. Lopration de rgularisation entreprise ds 1997 pour permettre aux nombreux trangers placs en situation irrgulire par les restrictions des droits lentre et au sjour des lois prcdentes ne prend pas le caractre massif des rgularisations de 1981 1983. Plus du tiers des dossiers dposs nobtiennent pas de rponse positive. Que penser de cette succession de lois et dcrets ? Ces changements incessants qui dsorientent parfois autant les responsables de lapplication des lois que les immigrs eux-mmes sont-ils justifis ? Pendant longtemps, ctait lvolution de la conjoncture conomique qui semblait expliquer les changements du droit de limmigration. Ctait encore vrai dans les annes 1970 quand il tait clairement fait rfrence au chmage pour justifier larrt de limmigration. Il reste de ce regard rtrospectif que certains grands principes se sont progressivement affirms sans tre jamais vritablement remis en cause comme le droit de devenir Franais, de mener une vie familiale et de ne pas voir son droit au sjour troitement subordonn la situation momentane de lemploi. Ce sont l des principes sur lesquels repose la Rpublique et leur inscription dans le droit de limmigration reprsente un fait hautement positif. B - LVOLUTION DE LASILE CONSTITUTIONNEL La France a une rputation de terre dasile qui remonte la Rvolution. Larticle 120 de la convention montagnarde de lan III stipule que : le peuple franais donne asile aux trangers bannis de leur patrie pour la cause de la libert. Il le refuse aux tyrans . Pendant une bonne partie du XIXme sicle, on constate quil y a effectivement une politique daccueil gnreuse, profitant surtout aux rfugis perscuts par les monarchies autoritaires dEurope Centrale et Orientale. Pendant lentre-deux-guerres, les rfugis russes, armniens ou juifs trouvent asile en France malgr lhostilit de certaines franges de lopinion

II - 43

publique qui sexprime la faveur de la crise des annes 1930. Aprs la seconde guerre mondiale, les victimes du fascisme et du communisme sont nombreuses bnficier de lasile. En affirmant dans son prambule que tout homme perscut pour son action en faveur de la libert a droit dasile sur le territoire de la Rpublique , la Constitution de 1946 consacre le droit dasile comme une valeur centrale de lEtat franais moderne. La France prend ensuite part llaboration de la convention de Genve du 28 juillet 1951 et la ratifie en 1954. La mission de protection juridique et administrative des rfugis et apatrides est confie lOffice franais de protection des rfugis et apatrides, organisme cr par la loi du 25 juillet 1952 et dpendant du ministre des Affaires trangres. Jusquau milieu des annes 1970, le nombre de demandeurs dasile est peu lev, aux environs de 2 000 par an en moyenne. La plupart obtiennent le statut de rfugi politique. Certains parviennent prouver sans difficults quils entrent dans les critres dfinis par la convention de Genve, critres qui ont dailleurs t largis en 1967 en incluant la crainte fonde de subir des perscutions comme raison suffisante pour demander le statut de rfugi. Pour dautres, lOFPRA souligne que les motivations politiques paraissent parfois incertaines. Mais de manire gnrale, on ne se pose pas systmatiquement la question du bien fond de la demande dasile. Les demandeurs dasile viennent alors essentiellement des pays europens dirigs par des rgimes totalitaires : le bloc sovitique et ses satellites ainsi que lEspagne franquiste, le Portugal de Salazar ou la Grce des colonels. Puis ils seront rejoints par des Chiliens fuyant leur pays aprs le coup dEtat ralis par le gnral Pinochet en 1973 ; en raison de la brutalit de la rpression qui sabat sur les opposants la dictature militaire, les dossiers des demandeurs chiliens seront traits avec une certaine gnrosit. Le nombre des demandes dasile reste malgr tout encore faible, et louverture des frontires aux immigrs conomiques qui existe jusquen 1974 permet certains dentrer en France et dobtenir une rgularisation sans passer par la procdure de demande dasile. Tout change au plan international partir des annes 1970. Le drame des boat people alerte lopinion publique sur une ralit tragique qui provoque au dpart de nombreuses attitudes de solidarit. Trs vite, les perscutions touchent dautres parties du monde. Les dictatures svissent en Amrique latine, lanarchie sinstalle dans la corne de lAfrique. Des luttes caractre ethnique et religieux se dveloppent dans le sous-continent indien et au Moyen-Orient avec le problme kurde. En 1979, linvasion sovitique en Afghanistan et la rvolution islamique en Iran amplifient les flux de dparts. Le nombre de rfugis dans le monde qui tait tomb 2,5 millions au dbut des annes 1970 franchit le cap des 10 millions en 1982. En France, et de manire gnrale en Europe Occidentale, cette dgradation de la situation politique mondiale concide avec le dbut de la crise conomique et la suspension de limmigration de main-duvre. Laugmentation des demandes dasile vers les pays dEurope au dbut des annes 1980 sera associe aux consquences de cette fermeture des frontires et les demandeurs dasile

II - 44

seront progressivement souponns de ntre que des rfugis conomiques , cest--dire des personnes dtournant la procdure dasile pour entrer dans un pays avec des objectifs purement conomiques et raliser ainsi une immigration lgale rendue impossible par les restrictions lentre des travailleurs. En France, les demandes dasile vont tripler en cinq ans, pour culminer 61 372 en 1989, chiffre jamais atteint depuis. Les taux dacceptation se rduisent au fur et mesure que les demandes augmentent. En 1978, on enregistrait 94 % de dcisions favorables loctroi du statut de rfugi politique. Entre 1978 et 1990, ce pourcentage est en chute libre : il passe 65 % en 1984, 43 % en 1985, 28 % en 1989, enfin 15,5 % en 1990. Plus il y a de postulants, moins on admet de rfugis en proportion. En 1991, il ny avait plus que 46 800 postulants et le taux de reconnaissance remontait 20 %. Fin 1991, le droit au travail est retir aux demandeurs dasile. Cette politique dissuasive se traduit par une forte diminution du nombre de demandeurs dasile entre 1991 et 1996. En 1993, il ny avait plus que 27 800 postulants et le taux de reconnaissance remontait 35 %. De 1994 2001, le taux de reconnaissance va se stabiliser, avec des fluctuations, un faible niveau, compris entre 15 et 25 %, avec un nombre de rfugis admis en France constamment infrieur 5 000 par an entre 1995 et 1999 (trs lgrement suprieur 5 000 en 2000). Ce numerus clausus constitue aujourdhui la pierre angulaire de la politique franaise de lasile. La fermeture des frontires sapparente ainsi une politique de quotas qui ne dit pas son nom, y compris dans le domaine sacr de lasile. La politique de lasile semble dpendre moins de la ralit objective des perscutions subies que dun nombre de rfugis admissible a priori, malgr le dveloppement des conflits travers le monde et les mouvements de demandeurs dasile quils gnrent. Le souci de limiter limmigration rgulire et laccs des trangers lemploi parat lemporter sur la volont de continuer affirmer la tradition dune France terre dasile. Les dcisions de reconnaissance ou de rejet sont prises dans le strict cadre de la convention de Genve qui repose sur une vision mondiale du problme de lasile. Le rejet peut ainsi tre justifi par le fait que certains demandeurs dasile qui fuient des zones en guerre pourraient se rfugier dans des rgions de leur propre pays ou dun pays proche o leur vie ne serait pas menace. On cite le cas des Kurdes, menacs par la gurilla et la rpression militaire qui svit dans leur rgion dimplantation traditionnelle mais qui peuvent tre accueillis dans louest de la Turquie o la situation est calme. On cite aussi le cas des Sri-Lankais dethnie tamoul qui peuvent se rendre dans lEtat indien du Tamil Nadu dont ils sont originaires. Dans de tels cas, le fait de prfrer demander asile en France rvle un mobile conomique qui rejette au second plan le caractre strictement politique de la demande dasile et la rend donc irrecevable du point de vue de la convention de Genve.

II - 45

Cest cette doctrine qui reste applique, avec quelques nuances, jusqu aujourdhui. Le rsultat a t dabord de faire diminuer de faon significative le nombre de demandeurs dasile. La mise en place de la convention de Schengen qui prvoit quun demandeur dbout dans un pays signataire ne puisse plus prsenter de demande dans un autre Etat renforce encore la dissuasion par rapport ces mesures. Le nombre de demandeurs dasile enregistrs en France augmente rapidement depuis 1996. Les acceptations naugmentent pas pour autant, la convention de Genve continuant dtre applique dans un sens trs troit et contraire linterprtation du Haut commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR). Ainsi beaucoup dAlgriens ne sont pas reconnus comme rfugis politiques conventionnels au motif quils ne sont pas perscuts par leur Etat dorigine. Mais linstabilit politique mondiale augmente encore au milieu des annes 1990 avec les conflits qui agitent lAfrique des grands lacs, lEurope balkanique et le Moyen-Orient. Ces conflits drainent nouveau vers la France des flux de demandeurs dasile qui nont gure de chances de correspondre aux critres strictement dfinis de la convention de Genve et qui ne sont pas tous des combattants de la libert au sens strict donn cette notion par la Constitution de la France. Il rsulte de ce refus de considrer ces demandeurs comme des rfugis politiques au sens constitutionnel quune forme dasile parallle se dveloppe dans le cadre de la loi mais avec une prcarit marque pour ses bnficiaires. Cest ce que lon appelle lasile territorial qui fera en 1998 lobjet dune dfinition juridique plus prcise dans le cadre de la loi Chevnement. Avant mme cette inscription dans la loi, on observe diverses pratiques dasile territorial accord la discrtion du ministre de lIntrieur des demandeurs qui on ne veut pas attribuer un statut de rfugi politique mais que lon ne peut expulser en raison de la situation de conflit qui svit dans leur pays. De nombreux Libanais en ont bnfici pendant les annes de guerre qui ont touch leur pays. Plus rcemment, de nombreuses personnes en provenance de lex-Yougoslavie en ont aussi t bnficiaires. Jusqu la loi de 1998, ce statut de rfugi territorial ntait pas codifi et ceux qui en taient bnficiaires pouvaient avoir aussi bien des titres de sjour de trois mois que de dix ans, assortis ou non dun droit au travail. Malgr les diverses tentatives dencadrement de lasile de fait qui se dveloppe en marge dun droit dasile constitutionnel devenu moins accessible diverses catgories de populations, on constate quil existe un grand nombre de demandeurs dasile en situation dattente , protgs par de nombreuses et successives autorisations provisoires de sjour en vue de demander lasile. Certains ne dposeront jamais de demande auprs de lOFPRA, ayant le projet de se rendre dans un pays tiers o la situation des demandeurs dasile est temporairement plus avantageuse. Pour certains la France nest quun pays de passage dans lattente dun dpart vers les Etats-Unis, le Canada ou lun des rares pays de la Communaut europenne non signataires de la convention de

II - 46

Schengen. La Grande-Bretagne qui est dans ce cas et accorde encore aux demandeurs dasile un droit au travail draine une importante population pour laquelle les rgions franaises proches du tunnel sous la Manche et des autres voies daccs aux les britanniques constituent un point de dpart privilgi. Lasile est donc en crise aujourdhui. Lasile constitutionnel qui a tout de mme permis daccorder en France un statut de rfugi politique des dizaines de milliers de personnes en provenance des cinq continents ne peut plus actuellement rpondre la demande de candidats de plus en plus nombreux et qui ont des stratgies de mobilit beaucoup plus fortes que leurs devanciers. La convention de Genve, labore au lendemain de la seconde guerre mondiale dans un monde qui retrouvait la stabilit ne constitue sans doute plus un cadre suffisant aujourdhui. La construction europenne traite dsormais de cette question. Ce point sera dvelopp plus loin dans le rapport (III-C et chapitre III). III - LES CAUSES ET LES EFFETS DE LIMMIGRATION La partie A traitera des causes, la partie B des effets. A - LES FACTEURS EXPLICATIFS 1. Permanence du phnomne migratoire Les migrations sont aussi vieilles que le monde. Toutes les connaissances actuelles dans le domaine de la palontologie et de larchologie plaident pour un peuplement de lensemble de la plante partir de mouvements migratoires partis des quelques lieux o lon a pu identifier les fossiles humains les plus anciens. Le mode de vie dominant avant lapparition de lagriculture lpoque nolithique tait fond sur la chasse, la pche et la cueillette. Les hommes ont suivi le mouvement des animaux qui leur servaient de nourriture, ce qui les a amens se dplacer trs loin de leurs premiers lieux dhabitat. Les distances parcourues, les obstacles naturels franchis sont impressionnants si lon tient compte de la faiblesse des moyens de locomotion dans les ges les plus anciens. Lhomme semble avoir une certaine vocation migrer puisque pratiquement tous les pays au monde se sont peupls par des migrations successives obissant des causes diverses. En effet, les raisons des migrations anciennes semblent dj dordre complexe. Certaines dentre elles sont bien sr clairement conomiques, souvent de lordre de la survie. La poursuite du gibier, la recherche de nouvelles terres o lagriculture soit possible constituent des mobiles importants aux mouvements migratoires identifis dans lhistoire du monde prindustriel. On observe aussi des causes cologiques, lies aux changements climatiques ou aux catastrophes naturelles et des causes dmographiques naissant dune rupture de lquilibre des ressources par rapport au nombre de bouches nourrir. Les causes politiques sont aussi prsentes ds les dbuts de lhistoire travers les invasions, les dportations ou lesclavage. Enfin on ne peut ignorer linfluence dune certaine

II - 47

curiosit qui pousse certains partir mme quand ils sont bien l o ils sont. Le dsir de dcouvrir linconnu, de connatre lailleurs est un trait spcifiquement humain, un ressort des plus profonds du mouvement migratoire. On ne parviendrait sans doute pas comprendre le phnomne migratoire si on le rduisait uniquement des ncessits rationnellement explicables. Il faut admettre quil comporte toujours, ct dune dimension conomique ou politique dominante, des raisons culturelles ou affectives qui ne le rendent jamais totalement prvisible ou contrlable. Les migrations ont t considrables avant les dbuts de lhistoire moderne et elles ont touch tous les continents. Toutefois, dans un contexte o il nexistait pas encore de nations constitues, cest--dire des territoires dlimits par des frontires lintrieur desquelles sexerait la seule souverainet de lEtat, il tait difficile davoir une ide de limportance des flux darrives par rapport aux populations installes de plus longue date. Ces migrations rsultaient de mouvements de populations non contrls par les pouvoirs en place, mouvements lis des guerres, des invasions ou des famines pour lessentiel. Dans lEurope dancien rgime, est tranger celui qui nest pas sujet du roi ou du seigneur local, reprsentant lEtat travers sa seule personne. Son statut est avant tout marqu par des restrictions en matire de droits civils. En France, le droit daubaine qui frappe ltranger dincapacit successorale et qui attribue sa mort ses biens au souverain du territoire dans lequel il sest install est le symbole le plus fort de la discrimination impose ltranger. Les mouvements migratoires sont trs faibles pendant toute cette priode mais ils obissent parfois une volont politique qui exprime dj des finalits conomiques. Le royaume dEspagne recrute au XVIme sicle prs de 100 000 Franais pour les substituer aux Morisques expulss dAragon. Au XVIIIme sicle, limpratrice de Russie importe dans la valle de la Volga plusieurs dizaines de milliers dAllemands, artisans et agriculteurs qualifis originaires de Souabe, de Hesse ou de Bavire pour quils puissent apporter des techniques de travail efficaces et contribuer la mise en valeur de la rgion. Mme si ces exemples sont peu nombreux et ne portent pas sur des masses importantes de populations, ils relvent dj dune vritable politique migratoire et montrent limportance du rle des Etats-nations dans le dclenchement des migrations, rle qui ne va cesser de saffirmer par la suite. Cest toutefois avec lindustrialisation et lextension du mode de production capitaliste lensemble de la plante que les migrations internationales vont prendre une ampleur ingale auparavant et faire lobjet de politiques qui sefforceront toujours de tenter de les ajuster au march du travail, tantt en les stimulant, tantt en tentant de les contenir et de les contrler.

II - 48

2. Les facteurs conomiques Pour les no-classiques qui pensent que lactivit conomique vise linstauration dun quilibre entre les nations, les migrations internationales sont le symptme dune imperfection momentane dans cet quilibre. Les travailleurs des pays pauvres sont logiquement attirs par les emplois proposs dans les pays riches mais leurs migrations doivent terme avoir un impact positif et faire disparatre les causes qui les avaient dclenches. Elles visent favoriser un rajustement entre les conomies des pays do lon part et celles des pays o lon vient pour travailler. Le retour du migrant, dans son pays dorigine, enrichi et qualifi professionnellement, doit contribuer linstauration de lquilibre entre les nations. Les mouvements de capitaux qui, logiquement accompagnent le migrant rinstall chez lui achvent le processus dajustement. Le problme est que personne ne peut dire combien de temps peut durer cette phase de rajustement. Dans un certain nombre de cas, les migrations non seulement ne parviennent pas restaurer les quilibres mais contribuent mme accrotre les dsquilibres, privant durablement certains pays de la part la plus comptitive de leur main-duvre. Un auteur comme Georges Tapinos21 a pris ses distances par rapport cette thorie en admettant que les migrations sont le produit dun dsquilibre plus durable dans les relations internationales et rsultent dune concurrence imparfaite et dun change ingal entre les nations. Il observe, en analysant les relations que la France avait dans les annes 1950 et 1960 avec les pays mditerranes fournisseurs de main-duvre que lon tait dans le cadre dune conomie dominante , cest--dire une situation dans laquelle la France avait les moyens dimposer ses intrts propres aux pays do provenait une partie importante de la main-duvre trangre quelle utilisait. Peut-tre doit-on noter avec Grard Moreau qu une certaine poque, le choix de la France se fonde sur lidologie et le symbolique (France, patrie des droits de lHomme), tandis que dsormais, le candidat limmigration choisit le bon pays .22. On constate que les rgions de forte migration ne sont pas les rgions les plus pauvres, o la population vit dans une misre trop grande pour lui permettre de rassembler les moyens matriels et culturels ncessaires son dpart vers des zones plus riches. Ce sont les rgions qui connaissent une amorce de dveloppement qui sont les rgions dmigration par excellence. Ce dbut denrichissement, ou plutt cette sortie de lextrme pauvret, dans certains cas ouvre des opportunits, mais cre aussi de la dstabilisation. Cest une situation dans laquelle se trouve joints les deux principaux facteurs qui favorisent la migration : la volont de partir, mais aussi les moyens de partir. Ce qui est sr, cest que, de manire gnrale, la pauvret ne suffit pas elle seule rendre
21 22

G. Tapinos, Lconomie des migrations internationales , FNSP, Armand Colin, 1974. Rencontre avec G. Moreau, ancien directeur de la D.P.M., le 6 dcembre 2001.

II - 49

compte des causes des migrations internationales. Celles-ci ne sont pas le simple prolongement de lexode rural qui caractrise les conomies traditionnelles en voie de modernisation. Le franchissement des frontires, le voyage lointain, souvent suivi de priodes plus ou moins longues dinactivit force, linstallation au sein dune socit trangre, tout cela exige des ressources matrielles et sociales dont les simples paysans dracins ne sont pas assez pourvus. Un regard sur les migrations en provenance des pays les plus pauvres suffit pour comprendre que toutes les zones considres ne peuvent pas systmatiquement gnrer des flux de dparts vers les pays industrialiss. Si lon prend par exemple le cas de lAfrique sahlienne, rgion pauvre sil en est, lie en outre la France par la langue et lhistoire, on constate que lmigration qui se dirige depuis prs de quarante ans vers la France provient essentiellement de deux ou trois rgions prcises. Celles-ci dans le pass ont entretenu des rapports conomiques troits avec lancienne mtropole et ont pu, grce la participation de certains de leurs habitants aux activits maritimes et portuaires, crer assez tt des communauts daccueil bien implantes dans le pays dimmigration. Les transferts de fonds oprs par les migrants reprsentent une ressource essentielle pour le financement des voyages vers la France et laide que peut apporter la communaut dj installe constitue un milieu daccueil solidaire qui rend possible la prise en charge des nouveaux venus par le groupe. Autre cas de figure : aprs des dcennies o les pays du Sud taient dans une position de domins par rapport aux conomies des pays dimmigration et devaient exporter une partie de leur main-duvre aux conditions dfinies par ces derniers, on a assist un ralentissement des dparts puis linversion du solde migratoire, contemporains du dcollage des pays du sud de lEurope, ce dernier tant d en partie aux transferts de ressources dont ces pays ont bnfici aprs leur entre dans la Communaut europenne. Dans ce cas-l, les migrations massives de travailleurs nont plus lieu dtre quand lquilibre conomique est en passe dtre rtabli entre nations. Llvation du niveau de vie, la transition dmographique qui touchent les expays dmigration depuis la fin des annes 1970 en font leur tour des pays dimmigration. Ce cas, relativement rare dans lhistoire rcente, de pays qui parviennent une situation conomique propre stopper lmigration de travail est aussi li une recomposition des rapports entre les nations et la cration dun espace communautaire permettant la mobilit des personnes et des biens. Contrairement aux craintes des principaux pays daccueil lpoque, lentre dans la Communaut europenne des pays traditionnellement fournisseurs de mainduvre et louverture des frontires correspondantes nont pas gnr de flux massifs. Toutefois, il faut tenir compte du fait que lintgration des pays du Sud la Communaut europenne sest faite un moment o ceux-ci taient dj parvenus une croissance conomique forte et une situation politique satisfaisante marque par un enracinement de la dmocratie. Les aides

II - 50

communautaires ont permis de renforcer une telle volution. Llvation gnrale du niveau de vie, le respect des droits de lhomme et de la dmocratie politique contribuent fortement la baisse de lmigration. 3. Limportance des rseaux, lgaux et illgaux Dans tous les cas les projets migratoires se ralisent dautant plus facilement que les migrants disposent de rseaux dappui pour les aider mettre en uvre leur dpart, tre accueillis dans le pays vis et y trouver un emploi. De tels rseaux se constituent en quelque sorte spontanment, partir dun petit groupe de gens qui ont russi sinstaller dans un pays donn et y crer des relations avec des employeurs. Ces pionniers vont jouer un rle de relais entre leur pays daccueil et leur pays dorigine. Une fois quune communaut sest constitue, elle peut servir de milieu daccueil pour les nouveaux venus, leur fournissant souvent le gte et le couvert et des informations pour laccs lemploi, voire pour lobtention dun titre de sjour rgulier. Il arrive aussi que cette communaut prenne en charge les frais de voyage des candidats au dpart. Les Africains originaires de la valle du fleuve Sngal ont russi au fil du temps crer dans certains foyers de la rgion parisienne de vritables villages bis 23 qui peuvent assurer la prise en charge des jeunes migrants depuis leur dpart du pays jusqu leur obtention dun emploi, ce qui reprsente souvent plusieurs mois au cours desquels lindividu est intgralement dpendant de la collectivit. De ce fait, le lien communautaire doit tre troit, de type plus familial ou villageois que national, afin de lgitimer des rapports dextrme confiance. Cependant, il est bon de rappeler avec Henri Cuq24 que le foyer ne constitue pas un creuset dintgration mais vise un isolement identitaire crant rapidement des zones de non-droit. H. Cuq indique en 1996 que lon dnombre 150 000 trangers en foyer, tous les foyers tant en sur-occupation. Ils reoivent 88 % dorigine africaine (66 % Maghreb, 22 % Afrique noire francophone). Les rseaux obissent beaucoup plus des solidarits rgionales ou ethniques qu des solidarits plus larges. Un Chinois originaire du Seu Tchouan qui arrive Paris ira demander de laide la communaut Weng-zhou qui a tabli depuis les annes 1920 des activits commerciales et artisanales dans le 3me arrondissement et nira jamais dans le 13me arrondissement o sest installe partir de 1975 la communaut T-zhou venue de la rgion de Canton aprs un sjour de plusieurs gnrations dans la pninsule indochinoise. Les rseaux ne se constituent pas du jour au lendemain. Il faut ncessairement que les premiers arrivs trouvent des appuis dans le pays daccueil. Dans beaucoup de cas, ce sont les employeurs ou leurs intermdiaires chargs de recruter la main-duvre qui fournissent les premiers appuis. Les militants associatifs engags en faveur de limmigration, les syndicats, le clerg jouent aussi un rle important dans laide aux pionniers avant que ceux-ci
23 24

Voir p. 27 : Ces Africains viennent de trois Etats, mais reprsentent une ethnie . Henri Cuq, rapport de mission parlementaire, avril 1996.

II - 51

soient assez stables pour constituer un milieu daccueil autonome pour les futurs arrivants. Ces rseaux dentraide sont souvent de nature ambigu : ils expriment de la solidarit envers leurs compatriotes, mais exercent aussi parfois une certaine exploitation sur les nouveaux venus qui ils finissent toujours par faire payer le prix des services reus, trop souvent avec une marge bnficiaire excessive. Quand il devient plus compliqu datteindre le pays vis en raison des fermetures administratives et de la surveillance policire, les rseaux peuvent se connecter avec des organisations illgales qui assureront le passage clandestin des frontires, parfois la dlivrance de faux documents et la mise en contact avec des employeurs directement intresss par une main-duvre bas prix car dpourvue de toute protection lgale. Aujourdhui, limmigration clandestine est devenue une affaire trs rentable qui attire des organisations criminelles ayant un certain savoir-faire dans le contournement des lois. Outre les risques que vivent ceux qui sont amens recourir aux services de telles organisations, ce dont tmoignent les nombreux morts retrouvs sur les plages du sud de lEspagne, du sud de lItalie ou dans le tunnel sous la Manche, il y a aussi pour eux de srieuses chances de se retrouver pris dans des rseaux dexploitation susceptibles de leur faire subir un vritable esclavage. La connexion entre quelques maffias chinoises et divers patrons dorigine chinoise installs en Europe amne certains migrants devoir travailler gratuitement parfois dix ans de leur vie pour rembourser le cot de leur voyage clandestin. Ces rseaux illgaux disposent de nombreux moyens de pression sur ceux qui ont bnfici de leur aide et sont assurs de jouir dune certaine impunit tant quil ny a pas de plainte de la part de leurs victimes. Dans les annes 1960, alors que limmigration conomique tait libre et souhaite, on a enregistr beaucoup daffaires de trafic de main-duvre qui taient lies lignorance des migrants ou la complexit administrative pour lobtention dun visa dentre ou dun titre de sjour en rgle. Lors de larrive massive des Portugais aprs 1965, il a fallu que la police franaise fasse de linformation auprs des migrants darrive rcente pour que ceux-ci viennent se faire rgulariser et chappent aux rseaux de passeurs et demployeurs indlicats qui profitaient de leur situation de clandestins. Ce qui est nouveau aujourdhui, cest la connexion entre diverses organisations criminelles implantes dans des pays diffrents et susceptibles de mettre au point des filires dentre de plus en plus complexes, incluant aussi bien lacheminement de populations en qute dasile que le trafic de mainduvre et la prostitution. Une action dinformation dans les pays dorigine auprs des publics vulnrables serait sans doute la premire initiative prendre afin de lutter contre ce nouveau type de rseaux qui ne manque pas defficacit pour acheminer les migrants l o ils veulent aller mais leur fait payer ce type de service dun prix exorbitant avec des consquences humaines quaucun pays dmocratique ne saurait accepter et ne devrait tolrer.

II - 52

4. Le facteur dmographique Il est parfois mentionn pour expliquer les migrations : celles-ci iraient des pays forte natalit et forte population jeune vers des pays faible natalit et population vieillissante. Outre le fait que beaucoup dinconnues demeurent quant la poursuite de la croissance dmographique des pays pauvres qui sont touchs par linstabilit politique, les guerres civiles et les pandmies, ainsi qu leur tour par la transition dmographique, il existe de nombreux contre-exemples dans le pass qui remettent en cause cette explication. La France a connu une de ses plus fortes priodes dimmigration dans les annes 1950 et 1960 o elle enregistrait un des taux de fcondit les plus levs de son histoire. Les pays dEurope de lEst, lpoque o ils vivaient sous un rgime communiste avaient un taux de croissance dmographique trs faible mais nattiraient pas pour autant dimportants flux migratoires en raison de leur manque de dynamisme conomique et de leur fermeture politique. Les carts de taux de fcondit entre les pays ne peuvent eux seuls expliquer les migrations internationales. 5. Les facteurs politiques Ils interviennent aussi mais ne concernent pas tout le monde de la mme faon. Les victimes directes des guerres civiles ont moins de chances dmigrer dans un pays lointain que les personnes qui sont touches de manire moins directe et qui occupent une position sociale et conomique leur permettant danticiper sur les vnements. Le fait davoir de la famille dj installe dans un pays donn facilite aussi le dpart vers une possible terre dasile. Le cas des familles kurdes originaires dIrak qui ont chou en 2001 sur les ctes franaises, prs de Frjus, est rvlateur de ce phnomne. Ces familles taient dans lensemble des notables possdant quelques biens immobiliers quelles avaient vendus pour payer leur voyage clandestin vers un pays daccueil. Elles navaient pas t touches par des exactions mais, appartenant une minorit religieuse (mazdenne en loccurrence), elles pouvaient craindre de faire les frais de laggravation des tensions intercommunautaires dans le contexte incertain du Kurdistan irakien. Enfin, elles avaient des liens troits avec des compatriotes dj installs en Allemagne. Dautre part, beaucoup de personnes vivent mal les atteintes rptes aux droits de lhomme qui caractrisent encore souvent de nombreux pays de dpart. Limage de rgimes dmocratiques qui est celle des pays daccueil reprsente un facteur dattraction qui renforce la volont de partir chez des gens qui vivent labsence de libert et larbitraire tatique svissant chez eux comme un facteur de rpulsion. Le contraste entre des pays industrialiss perus comme dmocratiques et des pays de dpart rgime souvent totalitaire ou policier apportent une dimension indirectement politique la motivation au dpart, dimension qui contrarie quelque peu la tendance tout rduire lconomique dans ce qui dclenche la migration.

II - 53

6. Dautres facteurs En fait, il est difficile disoler la rationalit conomique des facteurs sociologiques, culturels ou anthropologiques qui peuvent laccompagner ou se substituer elle dans la motivation au dpart. Les individus qui migrent ont rarement une entire libert dans leur choix. Il y a des pressions sociales ou familiales qui poussent certains partir et qui retiennent dautres de le faire. Dans certaines rgions o lmigration est devenue au fil du temps une sorte de tradition, elle relve autant dune obligation sociale que dune ncessit conomique. Dans la valle du fleuve Sngal, lmigration voque plus avant devient une sorte dinitiation laquelle les jeunes hommes doivent se plier sous peine dtre dconsidrs par lensemble du groupe. Le statut social, la place dans la fratrie jouent aussi un rle important dans la slection de ceux qui partent et de ceux qui restent. Un an qui doit assumer la responsabilit de lensemble du groupe familial a moins de chances dmigrer quun cadet. Un petit propritaire a plus de chances de pouvoir migrer que quelquun qui ne possde strictement rien et qui ne pourra garantir aucun emprunt destin financer son voyage. Les provinces du nord du Portugal ont longtemps gnr un type dmigrant au profil trs homogne. Souvent il sagissait du fils cadet dun petit propritaire foncier qui finanait son voyage avec la soulte que lui avait donn son frre an pour ddommagement de sa part dhritage. Ces types de facteurs ont - en particulier au XIXme sicle - t dterminants dans les mouvements de population internes la France, du monde rural vers Paris ou les mtropoles, reprsentant parfois de vritables migrations transitoires ou permanentes dans des secteurs dactivit prcis. 7. Les freins au dpart Il y a aussi des freins au dpart : celui-ci nest gnralement pas souhait par lindividu : tout dpart est un dchirement par rapport des attaches personnelles familiales, amicales, territoriales, un exil. La dcision dmigrer peut tre freine par la hantise de laisser certains membres de sa famille au pays. Les immigrs viennent majoritairement de pays o les valeurs familiales traditionnelles sont encore fortes. Les parents gs sont souvent la charge de leurs enfants et, de ce fait, certains candidats au dpart hsiteront se lancer dans une migration lointaine sil ny a personne dans leur entourage pour soccuper de leurs vieux pre et mre. Certains hommes souhaiteraient partir avec leur pouse et leurs enfants, mais ne peuvent le faire en raison de la complexit des formalits administratives exiges par le pays vis ou en raison du cot reprsent par un tel voyage. Dautres, au contraire, craignent que leur famille ne sadapte pas dans le pays dimmigration ou que leur pouse et leurs enfants chappent leur autorit25. Pendant longtemps, certains Etats taient hostiles lmigration de leurs ressortissants et tentaient de retenir ceux qui voulaient partir par divers moyens
25

Voir ce sujet J. Barou, Etre pre distance , rapport ralis pour lUNICEF, 2001.

II - 54

coercitifs. Ce fut le cas du Portugal lpoque de Salazar, ce qui a eu pour effet de retarder une migration potentiellement trs forte qui ne sest dveloppe qu partir de 1965, la mort de ce dictateur. Les rgimes communistes dEurope de lEst ont aussi men une telle politique. Aujourdhui, la plupart des pays ayant abandonn ces pratiques autoritaires, rares sont les pays qui mettent des barrires juridiques et policires au dpart de leurs ressortissants. Certains rgimes totalitaires crent cependant des entraves au dpart de leurs lites et essayent de dissuader les pays viss par leurs ressortissants en laissant partir vers ceux-ci des populations marginales ou des repris de justice. Ce fut, par exemple, un temps, la politique de Cuba vis--vis des Etats-Unis. Mme quand il ny a pas de barrires policires au dpart, on observe lexistence dobstacles administratifs. Dans certains pays, des fonctionnaires ponctionnent fortement les candidats au dpart avant de leur dlivrer un passeport, nourrissant de ce fait une activit florissante du faux document. Du ct des pays daccueil, on observe aussi lexistence dun certain nombre de freins. Les formalits administratives sont parfois dcourageantes, que ce soit pour sinscrire dans lenseignement suprieur, venir avec sa famille ou exercer un emploi de caractre temporaire. La rputation de certains pays au niveau de laccueil des trangers peut aussi constituer un frein. Si lAllemagne peine recruter en Inde des migrants qualifis, cest en partie parce que les agressions racistes qui ont maill lactualit de ce pays au cours des dernires annes reprsente un facteur de dissuasion, voire de rpulsion, pour les candidats au dpart. Enfin, si beaucoup de gens souhaitent partir, cest souvent avec lintention de revenir chez eux. La plupart des migrants ont un projet de retour qui va motiver fortement leur dpart et les aider grer leur vie pendant leur sjour. Souvent, toutefois ce projet ne se ralise pas. Les raisons de ce non-retour sont frquemment lies une transformation du projet initial, sous leffet dune bonne adaptation au pays daccueil ou du fait de la volont des enfants de sinstaller dfinitivement dans le pays o ils ont t scolariss. Mais parfois, ce sont des raisons matrielles et administratives qui empchent la concrtisation du projet de retour. La crainte de ne pouvoir toucher sa retraite dans son intgralit, la crainte de ne pouvoir se faire soigner sont des raisons qui freinent encore le retour des immigrs gs, malgr les amnagements apports par certaines mesures adoptes par le gouvernement la suite du rapport de Patrick Weil (cartes de retrait). Les immigrs dge actif qui voudraient rentrer chez eux sont souvent empchs de le faire par la crainte de ne pouvoir revenir dans le pays daccueil en cas dchec de leur rinsertion. Synthse : Quils manent de politiques, dconomistes, de sociologues, dorganisations internationales, dinstituts de recherches, ou dautres, tous les textes tudiant les causes et modalits des migrations internationales aboutissent grosso modo aux mmes conclusions. A savoir que le fantasme de linvasion, fond sur une perception conomiciste simpliste et fausse des causes des migrations (le diffrentiel de revenu), est invalid empiriquement. Les

II - 55

migrations massives interviennent pour de courtes priodes de temps suite des conflits majeurs (guerres civiles...) ou des perscutions systmatiques de grande ampleur et se font sur de courtes distances (essentiellement des migrations de rfugis Sud-Sud). Les autres formes de migrations sont tales dans le temps, de faible ampleur, rgulires et peuvent concerner des pays trs distants. Leurs origines et motifs se trouvent moins du ct conomique que des cts politique, historique ou culturel : seule une minorit des habitants des pays du Sud migre ; ce ne sont pas les plus pauvres, mais plutt ceux disposant dun capital culturel, social, matriel ou dune aptitude physique au travail suffisants ; les liens historiques, les rseaux et les traditions de migrations sont galement des facteurs jouant un rle important. Que les causes de la migration soient politiques ou conomiques, un minimum de ressources sociales et matrielles est ncessaire sa ralisation. Sans une information suffisante sur le pays vis, le choix du lieu de migration est trop souvent irrationnel. Mme quand le futur migrant dispose de cette information suffisante, il ne linterprte pas de la mme manire que le ferait un rsident du pays en question. Les migrants ne visent gnralement pas les mmes segments du march du travail que les nationaux. Les emplois prcaires, parfois non dclars, reprsentent une opportunit quils estiment intressante pour eux. La ralit qui les attend est souvent beaucoup plus dure que ce quils en imaginaient travers les rumeurs propages par certains migrants eux-mmes. Les exemples sont nombreux de familles qui, loin de la France, ignorent la vritable situation de leurs parents immigrs : beaucoup taisent leur situation de chmage, la prcarit de leur hbergement, les difficults auxquelles ils sont confronts, en particulier ceux qui disposaient dun emploi dans leur propre pays et qui ont, en quelque sorte, lch la proie pour son ombre. Il nest pas sr quils auraient fait le mme choix sils avaient t mieux informs et ce dautant plus que nombre dentre eux disposaient dun minimum de ressources dans leur pays de dpart. Nous allons maintenant examiner le bilan de limmigration et de lintgration des immigrs. B - LE BILAN 1. Les flux migratoires passs Les flux migratoires passs ne se rduisent pas aux mouvements de population des pays pauvres vers les pays riches. Si lon tient compte seulement des migrations dont les motifs sont clairement et essentiellement conomiques, on peut distinguer trois grands types de migrations : les migrations sens unique, les migrations croises et les migrations en cascade. Les migrations sens unique qui se sont droules aux XIXme et me XX sicles sont alles principalement de lEurope vers les Amriques et, de manire moins importante vers lAfrique du Sud et lOcanie. Plus de

II - 56

cinquante millions dEuropens ont quitt leur pays de naissance en direction de ces rgions entre 1821 et 1932. La crise conomique des annes 1930 et la seconde guerre mondiale ont contribu considrablement rduire ces flux. Dans la seconde moiti du XXme sicle, ils ont t beaucoup moins importants mais pas ngligeables pour autant. 9,5 millions dEuropens sont encore partis sinstaller au-del des ocans entre 1950 et 1970. Les divers pays europens ont t concerns de manire trs diffrente par ces mouvements migratoires aboutissant dans la plupart des cas une installation dfinitive Outre-mer. Plus de vingt millions de Britanniques se sont expatris de manire dfinitive contre un peu plus de un million de Franais au cours des deux derniers sicles. Ces migrations sens unique ont contribu rpandre les cultures europennes sur lensemble de la plante et crer des liens entre les divers pays dEurope et les pays dAmrique et dOcanie travers les diasporas qui sy taient installes. Les pays dEurope se sont efforcs de maintenir des liens avec les communauts constitues par leurs ex-ressortissants travers la plante pour asseoir leur domination politique ou culturelle et dans le but dattirer des transferts conomiques depuis les pays dinstallation vers les pays de dpart. Depuis quelques annes, ces migrations sens unique tendent se transformer, une chelle encore trs faible, en migrations croises. Cest ce quindiquerait larrive de flux de travailleurs latino-amricains en Espagne depuis les annes 1990. La plupart des migrations ci-dessus et des migrations croises se sont droules dans un contexte de domination dun pays sur un autre, celui de la colonisation. Limmigration franaise dans les diffrents territoires coloniss a cr des liens susceptibles de dclencher ensuite une migration depuis ces territoires vers la France. Dans le cas de lAlgrie, ces migrations croises ont commenc au cours de la priode coloniale. En 1949, alors que prs dun million de Franais dorigine europenne taient installs en Algrie, on comptait en mtropole prs de 200 000 Franais dorigine algrienne. Il y avait eu un temps de dcalage entre les deux migrations, la premire stant essentiellement faite avant la premire guerre mondiale et la seconde aprs. Un autre type de dcalage existait au niveau des qualifications des migrants partant dans un sens ou dans lautre, ce qui leur offrait des perspectives professionnelles trs diffrentes dans lun ou lautre pays dinstallation. Dautres types de migrations croises ont exist dans dautres contextes de domination. On peut citer le cas du Japon et de la Core, pays aujourdhui en situation dindpendance politique lun par rapport lautre mais qui se trouvaient jusquen 1944, dans un rapport de mtropole protectorat. Tandis que prs de 300 000 Japonais, principalement cadres et administrateurs rsidaient en Core la fin de la seconde guerre mondiale, on comptait prs de deux millions de Corens, travailleurs faiblement qualifis, vivant dans lEmpire nippon, souvent mpriss, le pays daccueil refusant mme toute vocation des vnements lis au pass de conqute.

II - 57

Les migrations qui se poursuivent aujourdhui, depuis les anciennes colonies dAfrique ou dAsie vers la France, la Grande-Bretagne ou les Pays-Bas croisent, avec un temps de retard, les migrations de personnels qualifis partis dans lautre sens quelques dcennies plus tt. Sil ny a plus de rapport de domination politique, il existe encore des rapports de domination conomique et des liens culturels qui permettent aux pays daccueil de pouvoir encore oprer, avec plus de difficults quauparavant, une relative slection de ceux quils entendent accueillir. Les pays fournisseurs de main-duvre peuvent devenir leur tour des pays dimmigration sans cesser dtre simultanment des pays dmigration. Cest ce que lon appelle les migrations en cascade. Labsence dune partie de la population active migre dans un pays plus riche laisse vacants des emplois qui attirent des travailleurs venus de pays plus pauvres. Aujourdhui, la Pologne compte prs de 400 000 de ses ressortissants qui travaillent en Allemagne, tandis quelle accueille plusieurs dizaines de milliers dUkrainiens, de Roumains ou de Turcs qui contribuent un abaissement apprciable du cot de ce qui est produit dans le pays. Lanalyse que lon peut faire de ces diffrents flux migratoires montre quils ont eu un rle important de rgulateur du march du travail, principalement lavantage des pays les plus dvelopps mais pas toujours au dtriment des pays les plus pauvres. Les transferts de fonds oprs par les migrs des pays pauvres vers leurs villages dorigine ont permis la survie des communauts domestiques , cest--dire des zones rurales longtemps autarciques qui, dans le contexte dune conomie ouverte, navaient plus les moyens dassurer leur propre reproduction. Cette survie, pour artificielle quelle ait pu tre et quelle soit encore, a permis de limiter la violence du passage dune socit traditionnelle une socit moderne, en particulier en limitant lexode rural. Sur un plan culturel, les migrations ont contribu un rapprochement entre les peuples en mettant en contact des socits diffrentes et en faisant peu peu tomber la barrire des ignorances rciproques. Cela ne sest pas fait sans conflits mais au fil du temps, beaucoup de descendants dimmigrs ont pu revendiquer une identit multiple dans un climat culturel apais. La prsence dans la plupart des pays europens de citoyens originaires dun pays voisin na pas peu contribu au dveloppement dune identit europenne commune. Le fait quil y ait eu en France ou en Belgique des responsables politiques dorigine italienne ou espagnole, des responsables politiques dorigine finlandaise en Sude ou des responsables politiques dorigine grecque en Allemagne prfigure ce que pourrait tre une Europe politique. Il semble donc que les migrations internationales aient contribu lamlioration globale de la richesse du monde, sur un plan matriel, culturel et social mme si cette amlioration est trs ingale selon les zones concernes. Les pays qui ont tent jadis de limiter les migrations acceptent aujourdhui le fait

II - 58

migratoire, cherchant mme tablir de bons contacts avec leurs diasporas, mme si celles-ci leur sont majoritairement opposes sur un plan politique. Cest entre autres le cas des gouvernements de la Chine et du Vietnam qui ont compris limportance de lapport conomique de leurs migrs et qui passent volontiers avec eux des compromis politiques. Les flux de dparts ont t parfois suivis, quelque temps aprs, de reflux brutaux lis des raisons conomiques mais surtout politiques. Laccs lindpendance de nombreux pays coloniss dans les annes 1950 et 1960 a entran lexode brutal des ressortissants des anciennes mtropoles. Aprs la seconde guerre mondiale, le redcoupage politique de lEurope a entran lexpulsion de prs de sept millions dAllemands installs en Europe Centrale et Orientale parfois depuis des gnrations. Plus prs de nous, les guerres dans les Balkans ou lclatement de lURSS ont gnr le dpart de nombreux immigrs originaires des rpubliques voisines, qui taient soudain devenus des trangers dans leur pays de naissance. Toutefois, il faut constater que, malgr les drames et les conflits, aucun pays daccueil na t confront une invasion dstabilisatrice de la part de migrants fuyant la guerre ou la misre. Jamais, il ny a eu de graves dbordements des capacits daccueil de ces pays. Dans les annes 1960, la France a connu de bonnes performances conomiques et a russi tout la fois accueillir plus dun million de ses ressortissants contraints de quitter les excolonies devenues indpendantes et plus dun million de travailleurs trangers, tout en intgrant dans ses villes les derniers flux importants de familles rurales quittant les campagnes franaises. Dans les annes 1990, lAllemagne a men de front les consquences conomiques de sa runification et laccueil de plusieurs centaines de milliers de demandeurs dasile et d Aussiedler , ex-citoyens dURSS de souche allemande. Peut-on faire un bilan semblable pour ce qui concerne les divers processus dintgration des immigrs et de leurs descendants dans les pays o ils ont t amens sinstaller ? 2. Le bilan de lintgration En France, le concept dintgration, associ une politique laque et rpublicaine de traitement indiffrenci des individus, fait depuis quelques annes lobjet de vives critiques tant de la part de certains reprsentants des immigrs et de leurs descendants que de la part dun certain nombre de spcialistes de ces questions. Pourtant, en Grande-Bretagne o la politique mene jusque-l sorientait vers une insertion des diffrentes communauts dans une socit qui se voulait multiculturelle , on fait aussi un bilan trs critique des rsultats obtenus. A la suite des meutes intercommunautaires qui ont marqu lt 2001, trois rapports ont t commands par le gouvernement britannique26 sur trois villes industrielles o les tensions avaient t
26

Voir Le Monde Diplomatique, janvier 2002.

II - 59

particulirement vives (Oldham, Blackburn et Bradford). Leurs conclusions montrent que les diverses communauts issues de limmigration mnent des existences parallles et ont tendance se replier sur elles-mmes. Les causes dune telle volution se trouveraient dans labsence ou linsuffisance des services de lEtat dans certains quartiers priurbains vivant dans une situation dexclusion de plus en plus marque, une vritable ghettosation, une totale absence de mixit sociale. Y a-t-il une crise gnrale des processus dintgration des populations issues de limmigration dans les socits dinstallation et ce quelles que soient les politiques menes et les concepts utiliss ? La tendance est de croire que cette crise est rcente, lie la prsence dimmigrs plus loigns culturellement des socits daccueil que ne ltaient ceux du pass, ou lie au chmage qui serait devenu aujourdhui une ralit structurelle des conomies occidentales. Or une brve analyse rtrospective de lintgration des immigrs dans les pays o ils se sont installs permet de sortir du faux dbat qui opposerait un pass o tout fonctionnait bien un prsent o tout se serait mis dysfonctionner. Tout dabord, il faut constater que pas plus autrefois quaujourdhui, ceux qui arrivaient dans un pays comme travailleurs immigrs navaient la ferme et claire intention de sy installer. Dans le cas de la France dont la population nationale compte pourtant prs dun quart de citoyens issus dimmigrations remontant trois ou quatre gnrations, on sait quil y a eu galement un nombre trs lev de migrants qui ont choisi de ne pas sinstaller pour soit rentrer chez eux, soit se diriger vers un autre pays daccueil27. Ceux qui sont finalement rests et ont fait souche dans notre pays ont agi ainsi souvent plus en raison de circonstances quils ne matrisaient pas quen raison dun choix parfaitement libre et clair qui aurait tmoign de lattrait que leur inspirait le rgime rpublicain et loffre dintgration quil leur aurait faite. En fait, jusquaux annes 1980, aucun gouvernement na rellement explicit une politique dintgration. La dimension pdagogique en direction de la population immigre pour rendre tangible laction intgrative accuse un dficit rel. Les immigrs et leurs descendants se sont fondus dans la socit franaise par la mobilit sociale et professionnelle, la distance progressive prise avec la culture dorigine et les unions mixtes . Le rle du pouvoir politique, dans ce processus, sest limit faire respecter les principes dmocratiques sur lesquels tait construite la nation de manire faire bnficier les trangers de droits sociaux proches de ceux des citoyens et offrir leurs enfants des possibilits daccs des droits civiques, proches de ou identiques ceux des nationaux. Ce nest bien sr pas rien, et a ne sest pas fait sans conflits et sans dcalage entre la situation des trangers et des nationaux. Les immigrs qui ont t au cours de lhistoire rcente massivement membres des couches populaires nont bnfici
27

E. Guichard et G. Noiriel, Construction des nationalits et immigration dans la France contemporaine , Presses de lEcole Normale Suprieure, 1997.

II - 60

souvent quavec un temps de retard des conqutes de la classe ouvrire. Lors de laudition quil nous a accorde dans le cadre de la prparation de ce rapport, M. Patrick Weil a rappel les tendances de la socit franaise la protection de lemploi des nationaux au dtriment des trangers. Ces tendances staient traduites dans les annes 1930 par la multiplication des interdits professionnels pour empcher les immigrs daccder des secteurs jugs intressants par les nationaux. Aujourdhui encore, les accs la fonction et au secteur publics demeurent pour lessentiel ferms aux trangers. Les immigrs ont avant tout constitu pour lconomie franaise une population rduite une force de travail utilisable dans des secteurs dficitaires en main-duvre parce que dvaloriss dans le regard des nationaux. Cela rduisait les possibilits dvolution sociale et professionnelle des immigrs et de ce fait leurs possibilits de participation sociale et donc dintgration la socit daccueil. Cest avant tout en devenant Franais que les immigrs ont pu tendre se trouver lgalement en situation dgalit avec les nationaux. La loi de 1889 sur laquelle repose encore pour lessentiel notre code actuel de la nationalit a jou un grand rle dans lintgration des immigrs et surtout de leurs enfants, en leur facilitant laccs la citoyennet franaise. Dans dautres pays, les trangers ont pu bnficier de laccs des droits civiques sans forcment prendre la nationalit de leur pays de rsidence. Cest le cas des pays scandinaves et des Pays-Bas qui ont accord trs tt le droit de vote aux lections locales et rgionales aux trangers moyennant certaines conditions quant la dure de rsidence. Dautres pays enfin, comme lAllemagne, qui limitaient fortement laccs aux droits civiques des immigrs, les maintenant dans une perptuelle situation de travailleurs htes , ont rcemment chang leurs lois sur la nationalit pour permettre ceux qui le souhaitaient de devenir citoyens de leur pays de rsidence. Quels que soient les moyens utiliss par les divers pays pour faciliter lintgration des immigrs et de leurs descendants, laccs lgalit juridique ne sest pas toujours traduit par laccs lgalit sociale. Celle-ci dpend dun certain nombre dopportunits que les individus ont pu ou non rencontrer dans leur parcours propre. Il est certain que, dans la plupart des pays dvelopps, les enfants dimmigrs ont pu, dans les annes 1960 et 1970, bnficier, comme les jeunes nationaux des couches populaires, des possibilits dascension sociale et professionnelle permises par une situation de croissance conomique continue. Lcole, les diverses formations qualifiantes, ouvertes aux enfants des trangers au mme titre quaux enfants des citoyens, ont t des moyens dintgration considrables mais lgalit des chances daccs lducation, lorientation et la formation professionnelle est davantage exprime dans les dclarations politiques que relle dans les faits. A niveau gal de connaissances et de comptences, les dcisions des conseils de classe continuent quelquefois tre

II - 61 influences par les ralits des environnements familiaux, rels ou supposs28. Elles ont permis lacquisition de comptences ouvrant la voie un avenir professionnel meilleur que celui des gnrations prcdentes en mme temps quelles favorisaient le brassage des diffrents origines et lacquisition dune culture commune. Cela ne signifie pas que ces opportunits globales ont bnfici tout le monde. Certains groupes qui ont immigr dans des conditions plus dramatiques que dautres ont conserv longtemps des difficults particulires. En France, de nombreux enfants dex-harkis rapatris dans le contexte troubl de la fin de la guerre dAlgrie se sont vus isols dans des camps ou des cits spcifiques qui les coupaient de nombreuses possibilits de contact avec dautres milieux sociaux. Les consquences de lisolement de cette population pourtant franaise restent productrices dexclusion et de difficults sociales qui frappent sa deuxime gnration, malgr lespoir suscit par lunique dbat au Parlement sur le sujet loccasion de la discussion de la loi du 11 juin 1994, dite loi Romani . En 1963, et ce jusquen 1975, anne o clatent les premires meutes qui rveillent les consciences, le but de la politique gouvernementale est de refuser linstallation dune population de harkis que lon hberge , mais que lon considre comme non reclassable . aucun moment ils ne bnficieront des mesures de faveur des autres rapatris, ni ne seront considrs comme des citoyens part entire. Et mme quand on les dsigne comme Franais musulmans, on insiste sur le caractre religieux, discriminatoire dans un pays qui affirme sa lacit. Les premiers arrivants en 1963 furent regroups Rivesaltes, prs de Perpignan, puis dirigs vers des centres de reclassement, entre autres, Jouques dans les Bouches-du-Rhne, le Larzac, Saint-Maurice-lArdoise, prs de Saint-Laurent-des-Arbres dans le Gard, Bourg-lAstic, Bias dans le Lot-etGaronne, et Sainte-Livrade. Ce sont des camps dont certains avaient servi pour les Espagnols rpublicains et mme pour les juifs et rsistants sous Vichy. Ils y sont placs sous autorit militaire, eux qui navaient pu obtenir ce statut militaire qui aurait sauv bien des leurs. Certains camps contiennent 20 000 personnes en mme temps, selon les arrives. Elles sont hberges l titre provisoire, mais pour beaucoup le provisoire va durer des annes. Bias et Saint-Maurice subsisteront jusquen 1975, et les btiments de Jouques et de Bias, mme sils ne connaissent plus la mme organisation militaire, servent toujours de logement quelques milliers de personnes. Il faut imaginer ce que fut pendant de nombreuses annes la vie de milliers de ces gens et de leurs enfants pour mieux comprendre les problmes actuels et les revendications de ceux qui sont devenus la deuxime ou troisime gnration .

28

Voir chapitre II, II-E-3 La formation .

II - 62

Vingt-cinq mille familles (environ 150 000 personnes) sont dans une situation d extrme prcarit . Le taux dchec scolaire est considrable. Beaucoup ont pass, enfants, quinze ans dans un camp, recevant une scolarisation lmentaire, dans une classe unique. 15 % seulement des jeunes harkis ont atteint le niveau du BEPC, ce qui explique leur manque de formation professionnelle. Le problme du chmage est pour eux plus dramatique que pour les autres catgories de la population franaise, y compris par rapport aux immigrs. La gnration des 20 45 ans est en situation dsespre. Certains, 40 ans, nont jamais travaill. Chez les moins de 25 ans, 80 % sont sans emploi (moyenne nationale : 45 %). Or, 50 % des 450 000 Franais musulmans rapatris actuels ont moins de 25 ans Les jeunes vivent souvent sur la petite retraite des parents, sans espoir de trouver un emploi, par manque de qualification professionnelle, mais aussi du fait du taux de chmage dj important des rgions o on les a implants. Ghettoss , ils subissent le racisme sans avoir les moyens de sintgrer, malgr leur dsir farouche de le faire. Les Pays-Bas ont connu une exprience similaire avec les Moluquois, qui constituaient aussi des troupes de suppltifs utilises pendant la colonisation de lIndonsie et qui ont d quitter ce pays aprs son indpendance. Mme si le contexte conomique est favorable lintgration, certains individus et groupes dimmigrs nen bnficieront pas dans les mmes proportions que la majorit en raison de la particularit de leurs trajectoires et de la force des discriminations pesant sur eux. Si cela se rajoute la mise en place de politiques maladroites qui, en voulant traiter de manire trop spcifique le cas de ces groupes les met en situation dassists perptuels, alors les possibilits dintgration svanouissent pour plusieurs gnrations. Depuis les annes 1980, le contexte global est devenu moins favorable lintgration. Ce nest pas par hasard si cest partir de cette poque que ce mot apparat, avec une rcurrence certaine, dans les discours des politiques, des chercheurs ou des journalistes. A partir du moment o lintgration ne se fait plus, pour ainsi dire toute seule , il faut une volont politique pour quelle puisse se faire. Quelle que soit la philosophie de lintgration qui domine dans les divers pays daccueil, celle-ci ne peut se faire qu travers les mmes lieux et par les mmes moyens : le territoire de rsidence, le monde du travail, lcole. Or ces divers secteurs sont aujourdhui en crise. La sgrgation rsidentielle persiste mme si elle est condamne par la majorit de la classe politique. Il suffirait pour sen persuader de comparer la population des logements sociaux des villes dites nouvelles lors de leur construction et la population actuellement accueillie dans ces mmes logements. Il y a mme dans certains territoires une vidente rgression de la mixit sociale, illustre par exemple par la situation actuelle de certains grands ensembles construits par la Caisse des dpts et consignation (SCIC) Sarcelles et dans dautres sites comparables. Lobjectif initial des dispersions des immigrs dans le parc immobilier a t dmenti par les faits ds

II - 63

les annes 1980. Dans de nombreuses grandes agglomrations et notamment la rgion parisienne, une fraction du parc sest dj spcialise 29. Une mixit sociale adapte est indispensable dans les domaines de la localisation et de lattribution des logements sociaux. Aucun progrs nest imaginable sans cette prise de conscience politique et la dcision de dispositions concrtes et rapides. Le march du travail demeure trs difficile daccs pour les jeunes faiblement qualifis et issus des milieux dfavoriss et de ce fait, lcole qui est cense apporter les comptences pour accder lemploi perd son attraction pour tous ceux qui estiment navoir que le chmage, le travail prcaire, la marginalit ou le refuge intgriste comme avenir. De ce fait, elle perd aussi sa fonction de socialisation et de transmission dune identit culturelle fdrative. A cela sajoutent des tendances lourdes au niveau de lvolution sociologique globale et du contexte des relations internationales. Dans la plupart des pays dvelopps, la jeunesse nest plus une priode transitoire entre deux ges de la vie mais tend, dans certains milieux tout au moins, devenir un tat permanent qui rend difficile le processus de responsabilisation des individus par rapport la socit dans laquelle ils vivent. Au niveau mondial, on observe la monte des antagonismes entre le nord et le sud. Pour certains jeunes citoyens europens issus dimmigrations en provenance du tiers monde qui, tort ou raison, sestiment exclus des socits dans lesquelles ils rsident, il y a une tentation sidentifier aux luttes contre la domination occidentale et cela se traduit souvent par un rejet des valeurs centrales des pays dans lesquels ils vivent. Labsence de mixit sociale ne peut quaggraver les violences, les intgrismes, les exclusions. Cest pourquoi, si la lutte contre les discriminations que subissent ces jeunes est partout une ncessit, il nest pas sr quelle soit suffisante pour relancer un processus dintgration qui sest fortement gripp notamment en raison de la persistance du chmage. 3. Limpact conomique de limmigration Pour les pays daccueil, il apparat de manire assez explicite que limmigration a le plus souvent rpondu des besoins conomiques assez prcis. Cela sest souvent accompagn dentres irrgulires, que ce soit en priode de plein emploi ou en priode de chmage, et cela na pas empch que paralllement limmigration de main-duvre se dveloppe une immigration familiale ou une immigration caractre politique. Historiquement, on peroit en tout cas trs bien la dimension essentiellement conomique des politiques dimmigration. Si lon prend le cas de la France, on observe par exemple quentre 1880 et 1930, se met en place une politique qui soumet clairement le droit de sjour pour les trangers une autorisation de travailler. Au cours de cette longue priode, les fluctuations de la
29

Soraya Mehiri, revue trimestrielle de lUnion nationale des fdrations dorganismes dHLM, n 3, septembre 1996.

II - 64

politique dimmigration refltent dassez prs ltat de la conjoncture conomique. Les priodes de rcession sont marques par le ralentissement des entres, voire par des expulsions nombreuses, et les priodes de prosprit sont marques par la reprise rapide des flux darrives. La crise des annes 1930 a t, partout dans le monde (en France un peu moins quailleurs toutefois) marque par la mise en place de politiques restrictives en matire dimmigration. Cest dans ce contexte que les Etats-Unis inaugurent leur politique de quotas tandis que plusieurs pays dAmrique latine ferment leurs frontires, crant ainsi une situation souvent dramatique dans un certain nombre de pays dEurope, alors grands fournisseurs dimmigrs, comme lEspagne, le Portugal ou lItalie. Les politiques dimmigration se sont aussi efforc de canaliser les flux dtrangers vers les secteurs dficitaires en main-duvre et de limiter la concurrence dans les secteurs priss par les nationaux. Nous rappelons les orientations de Georges Mauco, longtemps expert en matire dimmigration sous divers gouvernements, qui disait : La France est un pays de cadres. Les Franais doivent avoir les mtiers de cadres et les immigrs les mtiers en dessous des cadres . Aujourdhui encore, des pays comme le Canada soumettent les admissions dtrangers un examen prcis de leurs comptences professionnelles de manire rpondre aux besoins en personnel dans certains secteurs et viter la concurrence avec les nationaux dans dautres secteurs. Limmigration apparat donc comme un apport trs flexible au march du travail dans les pays daccueil et pour certains comme un volant de chmage dans la mesure o il y aurait une certaine possibilit de rversibilit des flux migratoires pour dgonfler les effectifs de demandeurs demplois en renvoyant les immigrs chez eux en priode de crise. Dans cette logique l, en priode de prosprit, il devrait y avoir recours systmatique limmigration trangre et dans les priodes de rcession, il devrait y avoir arrt des recrutements et dpart des immigrs. La ralit historique ne justifie pas vraiment cette analyse trop simple pour tre exacte. Si les politiques migratoires suivent bien les volutions de lactivit conomique en facilitant le recours la main-duvre trangre en priode de prosprit et en restreignant les entres en priode de chmage, lanalyse conomique ne permet pas daffirmer que de telles politiques soient rellement pertinentes par rapport la ralit du march du travail, des quilibres budgtaires et de la croissance. Tout dabord, limmigration implique une augmentation du nombre de consommateurs, ds lors quils sont solvables : cet accroissement de la demande sur le march des produits va se rpercuter sur le march du travail par une augmentation de la demande de travail par les entreprises. Ensuite, les immigrants nont pas les mmes caractristiques que les autochtones : ils sont en moyenne nettement plus jeunes et, en grande majorit, moins qualifis. Plus prcisment, leurs comptences et expriences diffrent de

II - 65

celles des autochtones, do une certaine complmentarit. Limmigration va donc affecter non seulement le volume de loffre de travail, mais aussi sa structure. Limpact sur la main-duvre autochtone est lui aussi probablement diffrenci : cest l que peuvent intervenir des effets de substitution, les immigrants entrant en concurrence avec la main-duvre autochtone, grce par exemple leur acceptation de salaires infrieurs, ou de complmentarit, les immigrants remplissant les postes de travail ddaigns par les autochtones, dont les consquences sur le chmage seront fort diffrentes. Ces effets peuvent induire une augmentation du diffrentiel de rmunration entre les travailleurs qualifis qui leur sont plutt complmentaires et les travailleurs non qualifis qui leur sont plutt substituables. Il peut en rsulter un risque de chmage plus grand pour les nationaux faiblement qualifis et donc substituables aux immigrs, ce qui contribue nourrir les thses xnophobes. Mais si lon tient compte du fait que la main-duvre peut voluer, se former lexercice de mtiers plus exigeants et acqurir des comptences plus pointues, laugmentation du nombre dimmigrs profite en fin de compte aux nationaux, ce qui fait dire certains auteurs quen augmentant la flexibilit sur le march du travail, limmigration peut savrer bnfique, alors mme que le niveau de chmage de dpart tait lev30. Un cas illustre bien cette apparente contradiction. Cest celui de la Rpublique Fdrale dAllemagne au milieu des annes 1950. Quand le gouvernement dcide de faire appel la main-duvre immigre en inaugurant une politique de recrutement sur contrats avec un certain nombre de pays fournisseurs, il y a encore plus de deux millions de chmeurs parmi les nationaux. Dix ans plus tard, le miracle sest accompli. LAllemagne est redevenue une grande puissance conomique grce une main-duvre nationale qui a pu se former et acqurir des comptences nouvelles et grce une main-duvre immigre qui a permis de diminuer le cot du travail peu qualifi. Il y a eu bien sr dautres facteurs lorigine de ce miracle et une telle volution ne serait pas forcment reproductible dans un contexte comme celui daujourdhui. Dans lensemble des pays dvelopps, on observe cependant que les annes de recours important limmigration ont aussi t des annes de hausses des salaires, surtout dans les professions qualifies et que cela a contribu tirer vers le haut le niveau de formation des travailleurs nationaux. Selon certains thoriciens du commerce international31, limmigration peut tre un substitut limportation de produits fort contenu en travail non qualifi. En restreignant la prsence des immigrs dans un pays, on peut inciter les
30

31

K. F. Zimmerman, Tackling the European migration problem , Journal of Economic Perspectives, 9, 1995, p. 45/62. R. A. Mundell, International trade and factor mobility , American economic review, 47, 1957, p. 321 335.

II - 66

industriels implanter leur production dans des pays trs faible cot de mainduvre pour pouvoir rester concurrentiels. Il en rsulte des exportations de capitaux, des fermetures dusines et un chmage plus fort pour les nationaux. Tout ceci pourrait justifier la persistance de flux migratoires caractre conomique en priode de chmage. Dans les diverses oprations de rgularisation qui ont t menes en France, en Italie et en Espagne dans les annes 1980 et 90, on constatait toujours que lon avait affaire des immigrs clandestins exerant un emploi, dans des conditions dailleurs souvent scandaleuses de surexploitation et de dni de tout droit. Si lapport de limmigration sur le march du travail apparat comme plutt positif pour lconomie des pays daccueil, quen est-il de ses effets sur les quilibres budgtaires ? Les immigrs cotent-ils plus quils napportent aux budgets de lEtat et de la protection sociale ? Il ressort des quelques tudes qui ont t menes sur cette question que limpact budgtaire de limmigration serait plutt ngatif court terme et positif long terme. Dans un premier temps, les familles immigres cotent plus cher en raison dun plus grand nombre denfants scolariss et des transferts quelles oprent en direction de leurs pays dorigine. Elles rapportent moins fiscalement en raison de la faiblesse de leurs revenus. Au fil du temps, toutefois, ces familles voient leurs revenus augmenter. Elles sont moins demandeuses de services et investissent plus sur place quelles nenvoient dans leurs pays. Le rapport cot/avantage tend sinverser en faveur de lEtat du pays daccueil. Cependant pour que les choses voluent dans ce sens, encore faut-il quil y ait de relles possibilits dvolution sociale ascendante pour les familles immigres installes durablement dans un pays rcepteur. Si ces familles se marginalisent et senfoncent dans le chmage et la prcarit, elles continueront davoir un impact budgtaire ngatif, surtout si lon est dans un contexte dEtat providence avec de fortes protections sociales. La question de lintgration se rvle donc aussi tout fait centrale quand on analyse limpact budgtaire long terme de limmigration. Si lon tient compte que dans lhistoire de limmigration, la plupart des pays daccueil ont eu plutt tendance slectionner des adultes jeunes et actifs, passant souvent une partie de leur vie en ayant laiss leur famille chez eux et y retournant au moment de la retraite, il y aurait logiquement plus de chances pour que limpact budgtaire de limmigration soit globalement positif. Certains auteurs prnent une slection accrue de limmigration, encourageant la venue des personnels les plus qualifis des pays fournisseurs et fermant la porte aux moins qualifis. Ceci pose bien sr la question de laccroissement des ingalits entre les pays dvelopps et les autres et amne sinterroger sur limpact de lmigration sur les pays de dpart. L se pose la question du co-dveloppement, crateur despaces conomiques nouveaux.

II - 67

En conclusion, les craintes dun effet ngatif de limmigration sur les marchs du travail des pays dvelopps, qui sont la principale justification des politiques restrictives dimmigration menes jusqu prsent, nont pas de fondements objectifs. Ni la thorie, ni les analyses empiriques nautorisent un jugement tranch sur ce point. 4. Limpact conomique sur les pays dorigine et le co-dveloppement32 Pour les pays qui sont essentiellement des pays de dpart, lmigration est-elle ou non un facteur de croissance conomique ? A court et moyen terme, on observe que lmigration est une source de recettes importantes pour les pays de dpart grce aux transferts de fonds raliss par les ressortissants installs ltranger qui sont souvent partis avant tout pour permettre leur famille dchapper la pauvret. Selon les informations disponibles auprs du FMI, en 1993, les fonds envoys par les travailleurs migrs reprsentaient 53 % de la valeur des exportations pour le Maroc, 16 % pour la Tunisie et 19 % pour la Turquie. Dans beaucoup de ces pays, les transferts de fonds des migrs sont souvent suprieurs aux exportations de produits miniers ou agricoles ainsi quaux recettes dgages par le tourisme. Ils sont aussi suprieurs laide au dveloppement reue de la part des pays donateurs. Toujours en 1993, laide au dveloppement reprsentait 2,8 % du PNB au Maroc alors que les transferts de fonds des migrs en reprsentaient 7,3 %. En Tunisie, les chiffres taient respectivement de 1,7 % et de 4 %. Dans ces deux pays, la leve des restrictions sur les changes et la dvaluation des monnaies locales ont contribu faire augmenter les transferts. Dans dautres pays o il existe encore des restrictions officielles comme en Algrie, les transferts de fonds sont sans doute plus importants mais il est difficile de les valuer dans la mesure o ils se font travers divers types darrangements , en particulier travers des tractations entre immigrs installs et compatriotes de passage. Les gouvernements des pays de dpart ont pris lhabitude de compter sur ces transferts qui, dfaut dtre toujours bien orients vers des investissements productifs contribuent assurer la survie de zones entires et permettent aussi des recettes fiscales non ngligeables, sans parler des effets positifs sur la trsorerie publique que permet le retard, savamment calcul, dans la dlivrance des mandats aux familles destinataires. De ce fait, ces gouvernements ont par rapport leurs migrs une position exigeante et se dclarent hostiles aux regroupements familiaux qui incitent leurs ressortissants ltranger investir plus dans le pays o ils vivent au dtriment des transferts de fonds vers les zones de dpart. Certains se dclarent clairement hostiles lacquisition de la nationalit du pays de rsidence par leurs ressortissants, craignant que cela ne dtourne ceux-ci de leurs projets de retour dans le pays et les incite y investir
32

Cf. La contribution de la France au progrs des pays en dveloppement , rapport et avis du Conseil conomique et social du 28 fvrier 2001, prsents par F. Coursin.

II - 68

de moins en moins. Lors dun voyage officiel en France en 1994, feu le roi du Maroc, Hassan II, stait dclar peu favorable la politique dintgration conduite par le gouvernement de ce pays en direction des immigrs. Ce point de vue, partag par dautres chefs dEtat de pays dmigration, a contribu entretenir un mythe du retour , destin plus favoriser le maintien de liens conomiques entre les pays de dpart et leurs migrs qu permettre la rinstallation dfinitive de ceux-ci. De 1973 1979, le gouvernement algrien a tenu des discours trs favorables au retour de ses migrs sans mettre en uvre une politique qui aurait effectivement permis la rinsertion de ceux-ci dans lconomie nationale, politique dont il navait dailleurs pas les moyens. Sils sont fortement souhaits tant par les familles demeures sur place que par les gouvernements, les transferts de fonds raliss par les migrs ont-ils rellement contribu au dveloppement de leurs pays dorigine ? Dans certains pays, en Europe du Sud en particulier, les transferts de fonds ont pu contribuer long terme au dcollage conomique qui sest ralis ds les annes 1950 en Italie, un peu plus tard en Espagne et encore plus tard au Portugal. Ces transferts nont pas t pour autant les principaux facteurs susceptibles davoir favoris une telle volution, mais ils y ont incontestablement contribu. Pour cela, il a fallu que les gouvernements sefforcent de maintenir des liens troits avec leurs diasporas et que les banques nationales parviennent attirer les fonds des migrs pour en faire bnficier les secteurs de lconomie qui taient susceptibles de favoriser la croissance globale. Le boum immobilier en Espagne au cours des annes 1960 qui a permis de drainer vers ce pays des flux touristiques importants et de gnrer ainsi de nombreuses activits connexes a t en partie financ par largent des migrs qui voyaient dabord un intrt personnel possder un bien dans leur pays dorigine. Les gouvernements de ces pays disposaient souvent de vritables administrations en charge des relations avec les migrs, comme au Portugal, le secrtariat dEtat lmigration et aux communauts portugaises ltranger. Plutt que dinciter les migrs au retour dfinitif, ces administrations se sont proccupes de favoriser des retours temporaires rguliers, susceptibles de crer une forte demande en infrastructures touristiques et une forte hausse de la consommation, trs stimulante pour lactivit locale comme on le constate dans toute zone estivale. Les migrs se sont souvent vus pris en considration par les autorits de leur pays dorigine. Au Portugal, chaque t se droulent des ftes de lmigration , avec souvent la prsence de ministres et de personnalits de la vie conomique et politique qui tmoignent de lintrt du pays pour ses expatris. Les provinces du nord du pays, autrefois les plus pauvres, sont aujourdhui parmi les plus dveloppes avec des activits varies o laccueil des flux touristiques composs surtout dmigrs en vacances dans leur pays dorigine, joue un rle important. Les pays dAfrique ne sont pas encore entrs, pour la majorit dentre eux, dans une logique de drainage des fonds des migrs vers des secteurs

II - 69

susceptibles de faciliter le dveloppement. La mauvaise organisation de lEtat, les phnomnes de corruption aboutissent souvent au gaspillage ou au dtournement dune partie de ces fonds. Pendant longtemps, ces pays ont vu se dvelopper une migration de paysans sans formation qui les soulageait plutt du poids dune population peu productive et facilement remplaable par des personnes de mme profil. De plus, ces migrs, souvent faiblement organiss et peu considrs par leurs gouvernements, taient durement ponctionns par leurs familles ou par les divers fonctionnaires auxquels ils avaient affaire sur le chemin du retour. Ils contribuaient ainsi, leur dtriment, au renforcement dune conomie prdatrice plongeant les communauts domestiques dans une dpendance accrue par rapport leurs transferts et rendant impossibles aussi bien tout retour dfinitif que toute croissance conomique des zones de dpart. Depuis une dizaine dannes les choses commencent changer, mme si cest un rythme lent et trs ingal selon les pays concerns. A lorigine de ce changement, on constate, une prsence plus forte de personnels qualifis au sein des communauts immigres en provenance dAfrique du Nord et dAfrique subsaharienne. Ce phnomne correspond aux besoins rcents des conomies des pays daccueil qui connaissent de plus en plus de dficits de travailleurs qualifis dans certains secteurs (informatique, mdecine publique, entre autres). Une nouvelle question se pose dsormais. Ce dpart de personnes qualifies de pays pauvres vers des pays riches va-t-il contribuer affaiblir encore davantage ceuxci, ou peut-il se rvler plus long terme porteur dopportunits srieuses de dveloppement ? Le Conseil conomique et social a dj trait cette question dans une tude rcente33. Il ressort de lanalyse ralise que, sil peut bien y avoir au dpart une impression que ce nouveau type dimmigration sapparente au pillage des cerveaux des pays pauvres au bnfice des pays riches, long terme les pays de dpart peuvent tirer divers avantages de lexode de certains de leurs cadres et personnels qualifis. En premier lieu, mme si le cot de formation est lev pour les pays pauvres, ils ne peuvent souvent pas offrir ceux quils ont forms des emplois correspondant leurs qualifications. Il y a dabord souvent, pour eux, un soulagement produit par le dpart dune main-duvre qualifie qui reste excdentaire par rapport au march de lemploi et dont le mcontentement a des incidences sur le climat social. Ensuite, cette population a des capacits dorganisation et des possibilits de contribution financire plus leves que celles des immigrs non qualifis. Si les pays daccueil appuient les initiatives quelle peut prendre et parviennent tablir un partenariat efficient avec les gouvernements dorigine, alors il est possible de cibler des actions ayant des effets certains sur la croissance des pays de dpart. Ltude cite le cas de la Tunisie qui grce laction de lOffice des Tunisiens ltranger et lappui du
33

Conseil conomique et social, De lexode la mobilisation des comptences dans le cadre dun vritable co-dveloppement , tude du 26 juin 2001, prsente par Mme Mireille Raunet, ditions des Journaux officiels, n 15-2001.

II - 70

Bureau international du travail a pu mobiliser temporairement les comptences de ses universitaires expatris pour faire fonctionner trois nouvelles universits et a pu faire appel ses hommes daffaires migrs pour crer de nouvelles entreprises dans le pays. Pour les pays les plus pauvres, lexode des comptences ne se traduit pas encore par des retombes en termes dinvestissements et dinitiatives susceptibles de favoriser le dveloppement. Cependant depuis une dizaine dannes on observe des volutions positives dans lappui que les immigrs apportent leurs pays dorigine. La prsence dans les pays daccueil de gens disposant dun niveau dinstruction plus lev permet aux associations dimmigrs davoir des porte-parole capables de solliciter les institutions locales. Ainsi, linitiative dassociations de ressortissants maliens ou sngalais vivant en France, plusieurs collectivits locales franaises et des associations ont tabli des liens avec divers villages du Sahel et ont engag des actions dappui au dveloppement local. Jusque-l, ces actions ont surtout abouti la ralisation dquipements dans des zones qui en taient dpourvues : construction dcoles, de dispensaires, installation de centraux tlphoniques et de rseaux de distribution deau. Il manque ces actions menes par les collectivits locales en partenariat avec les associations dimmigrs et certaines ONG une certaine continuit dans le temps et une dimension prvisionnelle. Il ne suffit pas par exemple de financer linstallation dune pompe hydraulique dans un village du Sahel, il faut former du personnel capable de lentretenir, prvoir lacheminement rapide des pices ncessaires sa rparation et rflchir aux moyens de rentabiliser au mieux un tel investissement en prvoyant par la suite lamnagement dun rseau de distribution de leau sur une aire assez large. Dans tous les cas, les actions qui ont prsent quelque efficience en termes de dveloppement ntaient pas lies des politiques de retour dfinitif plus ou moins contraints. Les rgions de dpart des migrants restent conomiquement fragiles et ont besoin de sappuyer sur des diasporas bien organises capables de mobiliser en leur faveur les rseaux de solidarit quelles ont pu crer dans les pays daccueil. Lappui distance, les retours temporaires et la circulation des migrants entre les zones dorigine et les lieux dimplantation des diasporas semblent plus efficaces que les retours dfinitifs organiss avec aide lappui. LOMI estime que dans un pays comme le Sngal, les retours spontans des migrants, cest--dire les retours laissant aux gens toute latitude de repartir en cas de difficults sont prs de dix fois plus nombreux que les retours encadrs qui se droulent la faveur de diverses procdures daide financire mais qui ont souvent pour contrepartie le renoncement au droit au sjour en France. Lexemple dj ancien des pays dEurope du Sud et lexemple plus rcent dun pays comme la Tunisie montrent que lmigration peut concourir au dveloppement des pays fournisseurs de main-duvre si les autorits des pays daccueil et des pays dorigine savent solliciter son concours et lui laissent toujours une grande libert dinitiative.

II - 71

CHAPITRE II LTAT DES LIEUX


Ce deuxime chapitre comprend trois parties : limmigration en France et en Europe ; lintgration, un contrat rpublicain ; les aspects juridiques prsents. I - LIMMIGRATION EN FRANCE ET EN EUROPE Dans cette partie sont tudis successivement : limmigration lgale et illgale en France34 et en Europe ; lexemple de Sangatte ; les origines gographiques et la rpartition des immigrs sur le territoire franais ; les voies dimmigration lgales en France ; le caractre prcaire de la situation des demandeurs dasile dbouts en France ; enfin, le statut des immigrs dans certains pays de lUnion europenne. La contribution de la Dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes, prsente par Mme Pierrette Crosemarie, en complment au prsent rapport, apporte un ncessaire clairage lexamen de la situation de limmigration en France et fournit opportunment des donnes statistiques prpares par la Mission INSEE du Conseil conomique et social, permettant de mieux mesurer les spcificits lies aux sexes. On sy reportera. A - LIMMIGRATION LGALE ET ILLGALE EN FRANCE ET EN EUROPE Lors de laudition quil a accorde dans le cadre de la prparation de ce rapport, M. Nunes de Almeida, reprsentant de M. Vitorino, commissaire europen la Justice et aux Affaires intrieures, a dclar que lEurope tait dsormais une des principales rgions dimmigration au monde avec le Canada, les Etats-Unis et lAustralie. Au niveau de lUnion europenne (UE) actuelle, mme ceux des quinze Etats membres qui taient traditionnellement des pays dmigration comme lItalie, lEspagne, le Portugal ou lIrlande sont aujourdhui des pays daccueil qui voient depuis une dizaine dannes leur population immigre augmenter de manire significative. On peut observer que les pays appels rejoindre lUnion europenne dans un proche avenir sont dj en passe de devenir des pays dimmigration. La Hongrie, la Slovnie, la Rpublique tchque, la Slovaquie et la Pologne accueillent dj chacune plusieurs dizaines de milliers dtrangers, venus la plupart du temps de pays voisins plus dfavoriss comme la Roumanie, le Belarus ou lUkraine mais aussi de Chine, du Vietnam ou dInde. Sil existe au niveau de lUE une indniable volont de promouvoir une politique commune de limmigration et si on observe une coopration dj bien
34

On consultera lannexe au rapport Les principales donnes chiffres de limmigration en France

II - 72

avance avec les pays dEurope centrale et orientale, il nest pas ais davoir une ide trs prcise de la ralit de limmigration actuelle dans lensemble de ces pays. Les statistiques disponibles sont dorigine diffrente dun pays un autre et elles ont un degr de fiabilit variable qui les rend difficilement comparables. Certains pays ont des registres de population. Dautres utilisent les fichiers des permis de sjour et de travail. Certains sappuient sur des recensements de population dont le rythme est variable. Enfin la notion dimmigr nest pas la mme dun pays lautre. En France mme, on sest heurt la difficult de dfinir les termes relatifs aux populations trangres ou dorigine trangre. Ainsi, M. Jean-Paul Le Divenah, directeur adjoint du Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD), lors de sa rencontre avec le rapporteur35, a-t-il prcis que font partie des publics du FASILD les personnes immigres et leurs enfants mineurs, mais quen sont exclus les ressortissants des DOM-TOM, les gens du voyage (le plus souvent Franais), les harkis et les trangers en situation irrgulire. Ltude de notre Assemble sur Linsertion des jeunes dorigine trangre du 9 juillet 2002 prsente par Mme Mouna Viprey, rapporteur, rappelle quen 1990, dans le premier rapport du Haut conseil lintgration, est explicitement dfinie et institutionnalise la catgorie statistique dimmigrs, progressivement substitue celle, juridique, dtranger : limmigr est une personne ne trangre dans un pays tranger, mais qui vit en France, quelle ait ou non acquis la nationalit franaise . De ce fait, sont exclus de cette dfinition, indique ltude, les personnes nes Franaises ltranger, les Franais par acquisition ns en France et les trangers ns en France. Ainsi, comme le souligne Mme Viprey, tout tranger nest donc pas ncessairement un immigr et tout immigr nest pas forcment un tranger ; ltranger na pas connu forcment la migration et se caractrise par la nationalit trangre alors que le second a connu la migration mais peut tre de nationalit franaise . Le Royaume-Uni recense de manire spcifique les citoyens britanniques appartenant des minorits . Dans certains pays comme lAllemagne et lAutriche, les politiques de naturalisation sont encore rcentes et assez restrictives. Ceci sans parler du problme des trangers en situation irrgulire que lon ne peut valuer avec prcision mais dont tout le monde saccorde reconnatre quils reprsentent dans tous les pays une part non ngligeable de la population trangre. Plutt que de citer ici une masse de chiffres dont la fiabilit est sujette caution et dont la comparabilit savre dlicate, nous nous bornerons faire ressortir les grandes tendances qui marquent la fois lEurope et la France depuis quelques annes.

35

Rencontre du 16 janvier 2002.

II - 73

Nous utiliserons dans ce chapitre les chiffres fournis par le Systme dobservation permanente des migrations internationales (SOPEMI) coordonn par lOCDE. Ces chiffres proviennent de sources nationales fournies lOCDE par des correspondants qui synthtisent diffrentes sources statistiques. Le rapport annuel intitul Tendances des migrations internationales dont sont extraites la plupart des statistiques donnes ici permet de comparer lvolution des flux dans les divers pays membres de lOCDE dont les pays de lUnion europenne. Depuis 1997, on observe, dans lensemble des pays de lUE, une reprise gnrale des flux, qui avaient connu une rduction sensible au cours des dix annes prcdentes. Les flux migratoires sont marqus des degrs divers la fois par une augmentation des effectifs et une diversification des pays dorigine. Ils restent pratiquement stables en France, aux Pays-Bas et en Sude. Ils ont connu une progression sensible en Allemagne. En Belgique, au Luxembourg, et surtout au Royaume-Uni, en Italie et au Portugal, ils augmentent de manire trs forte. La Grande-Bretagne a connu une progression de + 19 % entre 1997 et 1998 et de + 14 % entre 1998 et 1999. En Italie, la progression de + 140 % entre 1998 et 1999 est la rsultante dune opration de rgularisation exceptionnelle. Cest ainsi que lItalie a enregistr, en 1999, 268 000 nouvelles entres. En fait, il sagit de personnes entres dj depuis plusieurs annes et qui vivaient jusque l en situation illgale. Toutes les composantes de limmigration lgale en Europe connaissent une augmentation sensible : demandeurs dasile, regroupements familiaux et migrations conomiques. On observe aussi une augmentation des migrations saisonnires et des migrations frontalires. Toutefois, on observe des diffrences importantes entre les divers pays de lUnion, tant pour ce qui est des chiffres absolus en matire de flux quen ce qui concerne leurs composantes. En 1999, selon les chiffres collects par lOCDE, lAllemagne a enregistr 673 900 entres au total, le Royaume-Uni 276 900, la France 86 300, les Pays-Bas 78 400, la Belgique 57 800, la Sude 34 600 et la Finlande 7 900, chiffres comparer aux populations des pays daccueil, qui montrent que la France est lun des pays accueillant, en flux relatif, le moins dtrangers en Europe. En Allemagne, 13 % des trangers entrs cette anne l viennent de lexYougoslavie connaissant alors les troubles du Kosovo et lintervention militaire de lOTAN ; plus de 200 000 sont des saisonniers, venus principalement de Pologne. Au Royaume-Uni, prs de la moiti des entres sont le fait de ressortissants de pays dvelopps : Etats-Unis, Australie, Afrique du Sud, Union europenne, venus occuper des emplois hautement qualifis pour des priodes relativement brves.

II - 74

La France et les Pays-Bas connaissent des flux plus rguliers provenant majoritairement de pays traditionnels dimmigration : Maghreb et Turquie essentiellement. En France, les regroupements familiaux reprsentent en 1999 prs de 75 % des entres. Les travailleurs occupant un emploi nont t que 22 142 seulement, soit dix fois moins quen Allemagne. En Sude, les regroupements familiaux reprsentent prs de 80 % des flux, alors que les entres de travailleurs sont insignifiantes. Au Royaume-Uni, les regroupements familiaux ne reprsentent que 30 % des entres, contre 45 % pour les travailleurs actifs. Au Portugal, on a une rpartition semblable celle du Royaume-Uni. Il y a donc des diffrences sensibles entre les pays de lUnion, diffrences qui refltent plus ou moins, si lon compare les cas de la France et de lAllemagne, la diversit des besoins en main-duvre. Des pays comme le Royaume-Uni, le Portugal ou lItalie connaissent une situation conomique qui les amne favoriser une immigration de travail dans tous les secteurs, tous les niveaux de qualification et en provenance de zones trs diffrentes. Ainsi le Portugal, nagure pays dmigration, accueille aujourdhui une main-duvre non qualifie en provenance dAfrique lusophone et une main-duvre de qualification intermdiaire et suprieure provenant dEurope orientale. LAllemagne connat des pnuries de main-duvre, notamment dans les secteurs de haute technologie. Grce une immigration saisonnire provenant principalement de Pologne, pays candidat, elle a pu rgler les problmes de pnurie dans lhtellerie et les services lis au tourisme. Elle a eu moins de succs avec ses tentatives de recrutement dinformaticiens. Il tait prvu daccorder 20 000 green cards , permis de travail renouvelables, des spcialistes provenant de lInde. En fait seuls 8 500 ont pu tre accordes, les bnficiaires provenant majoritairement dEurope de lEst. Les autres pays de lUnion ont tous vu augmenter le nombre dentres des demandeurs demploi, mais dans des proportions plus modestes. Toutefois, il reste une zone dombre importante en ce qui concerne limmigration irrgulire. Celle-ci joue au niveau du march du travail un rle difficile apprcier mais important, voire essentiel dans certains secteurs. Cette zone dombre sexplique par labsence de donnes fiables sur le sujet. Cest dailleurs pourquoi le Commission a invit les quinze harmoniser leurs statistiques dici la fin de lanne 2002. Par dfinition, il est difficile de dnombrer cette main-duvre et a fortiori destimer sa place dans lactivit conomique. Europol parle de 500 000 entres clandestines chaque anne dans lensemble de lEurope et lOrganisation des Migrations Internationales estime prs de 3 millions aujourdhui le nombre de sans papiers alors que ce total ntait que de 2 millions en 1990. Il ne sagit l que destimations peu fiables. Il y a des moyens un peu plus prcis davoir une ide de ce quils reprsentent dans la population rsidente et dans la population active. Les oprations rcurrentes de rgularisation dans les divers pays dEurope

II - 75

apportent en effet des informations partielles mais prcieuses au sujet de la prsence illgale dtrangers. Selon une tude rcente, on peut chiffrer un peu plus de 1 800 000 le nombre de demandes de rgularisation qui ont t acceptes depuis 1974 dans les sept pays qui pratiquent de telles oprations36. Cela laisse bien sr dans lombre tous ceux qui nont pas fait de demande de rgularisation. Les diverses enqutes ralises autour des oprations de rgularisation permettent davoir une ide du travail exerc par les trangers clandestins : ils travaillent principalement dans lagriculture, le btiment, la petite industrie, le textile, le tourisme, lhtellerie-restauration et les services rendus aux particuliers et aux entreprises, y compris des services qualifis. La prsence des irrguliers dans lagriculture et lindustrie est surtout importante dans les pays du sud de lEurope. Les dbats qui ont eu lieu rcemment en Espagne entre les organisations dagriculteurs et le gouvernement propos du projet dexpulsion des sans papiers est rvlateur de limportance de la place quils occupent dans ce secteur. Dans les autres pays dEurope, les sans papiers sont souvent trs prsents dans le secteur des services. Leur nombre tend augmenter au rythme du dveloppement de cette activit. La sous-traitance qui se pratique beaucoup dans le secteur des services rendus aux entreprises offre des facilits pour lembauche de la main-duvre en situation irrgulire. Elle permet des entreprises de rduire leurs charges et dchapper aux contraintes du droit du travail. En ce qui concerne la France, les estimations du nombre dirrguliers sappuient sur les demandes de rgularisation dposes depuis 1997 dans le cadre de la circulaire Chevnement, soit 150 000 environ, dont un peu plus dune moiti a obtenu une rponse favorable. Les statistiques de la police de lair et des frontires mentionnent linterpellation de 90 000 sans papiers en 2000. La majorit tait compose de Kurdes dIrak et de Turquie, de Marocains, de Yougoslaves, dIraniens et de Chinois. En 2001, on a not un nombre lev dinterpellations dAfghans : prs de 7 000 au cours du seul premier trimestre. Malgr la convergence des discours nationaux et communautaires contre limmigration clandestine et le travail illgal, ces phnomnes demeurent une constante dans la plupart des pays europens. Ils permettent le contournement du droit du travail et favorisent des formes dexploitation renforce des travailleurs. Limmigration clandestine est alimente en partie par les entres irrgulires sur le territoire des pays de la Communaut europenne, entres seffectuant souvent dans des conditions de danger extrme comme lattestent les trop nombreux drames qui ont maill lactualit de ces dernires annes. Mais elle est aussi alimente, depuis les restrictions mises limmigration

36

Rseau Odysseus, Les rgularisations dtrangers illgaux dans lUnion europenne (Belgique, Espagne, France, Grce, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni) , Universit Libre de Bruxelles, juin 2000.

II - 76

conomique, par le non-renouvellement des titres de sjour, ainsi que par des demandeurs dasile qui ont t dbouts. Les demandes dasile ont connu une hausse rgulire dans lUnion europenne depuis un certain nombre dannes et touchent des degrs varis les pays de lUE. En 2000, les quinze pays membres ont enregistr 389 600 demandes dasile. Le nombre dentres varie beaucoup en fonction des pays. Le Royaume-Uni se place en tte avec 97 900 demandeurs, devant lAllemagne qui en compte 78 600. La Belgique et les Pays-Bas avec respectivement 42 700 et 43 900 demandes dpassent nettement la France qui en enregistre 38 600. Les autres pays europens reoivent tous moins de 20 000 demandes. Ces chiffres doivent tre rapports aux populations des pays daccueil. Certains comme lEspagne, le Portugal ou le Luxembourg enregistrent un nombre extrmement faible de demandes dasile. De tels carts sont lis aux diffrences de politique menes par les Etats. En France, depuis la rforme de lOFPRA ralise en 1989, les demandes sont traites relativement vite et les recours engags contre les dcisions rendues reoivent galement des rponses assez rapides. Les demandeurs dasile nont pas le droit de travailler. Ainsi, le dlai moyen dinstruction qui correspond au nombre de jours couls entre la date de dpt, et la date de dcision, sest lev 169 jours (5 mois et demi). En 1999, le dlai tait de 128 jours. Mais cette augmentation du dlai moyen traduit, selon lOffice de protection des rfugis et des apatrides37, la volont de cet organisme de traiter en 2000 des dossiers plus anciens , cest--dire de dstocker . En 2000, lOFPRA a reu 38 747 premires demandes, soit une hausse de 25,4 % par rapport 1999. Le nombre de demandes de rexamen, en hausse sensible, a t de 1 028, portant 39 775 le nombre de dossiers traiter. Loffice a pris 30 278 dcisions en 2000, soit un accroissement de 25,4 %. Le nouveau dficit reprsente environ 9 500 dossiers en instance. Dans dautres pays comme la Grande-Bretagne, les demandes sont traites beaucoup plus lentement mais les demandeurs dasile peuvent travailler. Quoi quil en soit, le pourcentage de rponses favorables aux demandes dasile reste trs bas dans tous les pays concerns. Malgr laugmentation rcente du nombre de demandeurs, le pourcentage de ceux qui se voient attribuer un statut de rfugi a plutt tendance baisser. En France en 2000, 5 185 personnes ont obtenu le statut de rfugi politique, contre 13 486 en 1990. Le taux dadmission stablit en 2000 17,1 % (5 185 pour 30 278 dcisions prises). Dans lensemble de lUnion europenne, le taux dadmission nexcde que rarement les 20 %. Au Royaume-Uni, malgr limportance du nombre de demandeurs dasile, les rfugis reconnus comme tels ne constituent que 5 % de limmigration rgulire enregistre en 1999. On peut voir dans cette rpartition irrgulire des demandes dasile une des consquences des accords de Schengen. Ces accords stipulent entre autres quun demandeur dasile refus dans un pays signataire ne peut formuler aucune demande dans un autre pays de lespace
37

Cf. rapport dactivit pour lanne 2000 de lOFPRA.

II - 77

Schengen. Le Systme dinformation Schengen, qui a fich jusque l plus dun million d indsirables dans lensemble de la zone, fonctionne avec efficacit et permet aux diffrentes polices nationales dtre informes trs vite des tentatives illgales dobtenir un statut de rfugi dans un pays aprs avoir dj essuy un refus dans un autre pays. Les pays voisins de la frontire communautaire : Pologne, Rpublique tchque, Slovaquie, Hongrie, recueillent en outre les demandeurs refouls et une partie des dbouts qui peuvent, pour linstant, dposer une nouvelle demande dasile auprs deux. De ce fait une grande partie de lEurope est transforme en lieu de transit pour les demandeurs dasile qui visent les pays o ils ont le moins de chance dtre refouls et o ils peuvent esprer sjourner, lgalement ou non, pendant un temps assez long sans rencontrer trop de problmes. Le cas du centre daccueil de Sangatte que nous analysons ci-aprs reflte ce phnomne. B - LEXEMPLE DE SANGATTE Le centre daccueil pour demandeurs dasile de Sangatte, gr par la CroixRouge franaise, est lui seul un rvlateur des difficults quil y a mener au niveau franais et europen une politique dasile cohrente. Les divers problmes qui ont marqu son fonctionnement depuis le dbut refltent toutes les contradictions existantes entre les Etats de lUnion europenne autour des questions de limmigration et de lasile. Ce centre a t ouvert lautomne 1999 la suite de la prsence Calais dun nombre lev de demandeurs dasile kosovars fuyant leur pays dorigine la suite du conflit albano-serbe et de lintervention de lOTAN, dsireux de gagner lAngleterre et qui campaient alors dans un parc public. Louverture de ce centre sest voulu une rponse un problme humanitaire, et il tait logique que la gestion en ft confie la Croix-Rouge plutt qu une association spcialise dans les demandes dasile. La plupart des personnes qui transitent par Sangatte ne demandent pas lasile en France, mais sont l pour tenter de gagner le Royaume-Uni, o elles esprent trouver une possibilit de rgulariser leur situation aprs une entre clandestine. La situation gographique du centre, deux kilomtres de Coquelle, localit o se trouve le terminal dEurotunnel, explique lintrt quil a reprsent pour les candidats une entre au RoyaumeUni, quils voient souvent comme le prlude un dpart vers les Etats-Unis ou le Canada. Depuis son ouverture, le centre a accueilli plus de 26 000 personnes dont 10 % denfants. Ces personnes appartiennent une centaine de nationalits diffrentes. Loccupation du centre, constitu dun vaste hangar et dune vingtaine de cabines chauffes et quipes sommairement, a oscill entre trois cents et mille personnes. A peine une centaine dentre elles ont dpos une demande dasile en France depuis louverture du centre (leur objectif nest pas la France mais le Royaume-Uni). La nuit des dizaines de personnes ont parcouru la distance qui spare Sangatte de laccs Eurotunnel. Ce site de 600 hectares,

II - 78

entour dune clture de 35 kilomtres de fer barbel, est accessible par lautoroute mais aussi depuis des points moins surveills. Malgr lobstacle, il y avait toujours quelques personnes qui parvenaient passer en sattaquant la clture avec un matriel adquat. La socit Eurotunnel a dpens en moyenne 80 000 F par semaine pour la rparation des cltures endommages. Ce premier obstacle une fois franchi, les candidats lentre en Grande-Bretagne utilisaient divers moyens pour arriver de lautre ct de la Manche. Certains ont tent de traverser pieds, dautres saccrochaient aux wagons des trains, dautres se jetaient depuis le haut des ponts dans les navettes ciel ouvert emportant les camions. En 2001, sept personnes ont perdu la vie dans cette aventure prilleuse. La prsence de cette concentration proximit dun lieu stratgique pour le passage vers un des rares pays dEurope qui na pas men pas une politique dtermine de chasse aux clandestins, a attir dans le secteur nombre de passeurs plus ou moins affilis des organisations qui se sont spcialises dans le trafic des tres humains. Il sagissait l dune affaire probablement rentable. Selon les quelques reportages raliss auprs des candidats limmigration, le cot dun voyage depuis un pays du Moyen-Orient jusqu Sangatte tait de 5 000 7 000 dollars. Il leur fallait pour cela franchir plusieurs frontires entasss dans des camions pendant plusieurs jours. Les tmoignages recueillis ont fait souvent tat de complicits policires en Turquie et en Europe centrale. Le voyage clandestin jusqu Sangatte tant dun cot anormalement lev, cela explique que les demandeurs dasile passs par ce centre taient en gnral des gens appartenant aux classes moyennes et suprieures dans leur pays dorigine. Une fois Sangatte, il leur fallait encore payer. Les passeurs sont actifs dans la rgion. Le tribunal de Boulogne-sur-Mer traite chaque anne prs de 200 affaires les mettant en cause. Il sagit souvent de personnes situes en bout de chane et agissant pour le compte dorganisations commanditaires installes ailleurs. Certains passeurs sont danciens rsidents du centre qui ont pu ainsi y lier des contacts et viennent ensuite offrir leurs services contre des sommes qui restent importantes : un minimum de 10 000 F par individu en 2000. Un groupe de Kurdes qui avait tabli une sorte de monopole sur les offres de passage clandestin et en profitait pour pousser les prix la hausse, sest heurt en 2001 une rvolte violente de la part des hbergs, en majorit Afghans, qui se voyaient de plus en plus ponctionns pour un passage en Grande-Bretagne savrant alatoire. Les incidents ont fait plusieurs blesss graves et ont contribu focaliser encore plus lattention autour de ce centre. Arrivs en Angleterre, ces rfugis sont pris en charge par des avocats qui leur conseillent de demander lasile politique. L encore, la prestation nest pas gratuite. La situation de demandeur dasile en Grande-Bretagne permet de se voir allouer une allocation de 10 livres par semaine, des bons de nourriture et des vtements. Il est possible dtre hberg gratuitement mais seulement dans des foyers disperss dans tout le pays et loigns des zones o on trouve facilement

II - 79

de lemploi. Le principal avantage tait jusqu prsent quil tait lgalement possible de travailler et quaucun document ntait exig pour une embauche. Les migrants ont besoin de travailler, dautant plus quils doivent rembourser les dettes quils ont accumules pour financer leur voyage. Ceux qui nont pas pu assumer seuls le cot du passage se trouvent souvent redevables envers les passeurs et doivent parfois travailler pour eux pendant plusieurs annes. Une emprise maffieuse tend donc sorganiser autour des migrants. Si la demande dasile est refuse, la personne peut tre expulse. Toutefois, le recours est suspensif, sauf quand le demandeur dbout provient dun pays considr comme sr . Bien quil ny ait en principe pas de possibilits de rgularisation aprs un refus de demande dasile, la raret des contrles, surtout au niveau du travail, permet aux gens desprer vivre relativement tranquilles pendant plusieurs annes au Royaume-Uni. Depuis quelques mois le gouvernement franais sest proccup de lexistence de ce centre qui avait lavantage de drainer les demandeurs dasile vers lAngleterre et dviter ainsi quils ne sinstallent en France. Les mesures prises ont rendu plus difficile le passage clandestin vers la Grande-Bretagne, mais nont pas russi dcourager srieusement les candidats. Ds lors que le Royaume-Uni savrerait dans lavenir un pays moins intressant pour les candidats lasile politique, il se pourrait que ceux-ci choisissent de se maintenir en France. Lexemple de Sangatte est rvlateur des carences qui existent encore en termes de politiques dimmigration et dasile aux niveaux franais et europen. Lannonce, le 12 juillet 2002, par les ministres franais et britannique de la fermeture du centre dhbergement avant avril 2003 (entre le dernier trimestre 2002 et le premier trimestre 2003) devrait mettre un terme aux faits relats plus haut, la condition que le problme ne soit pas seulement dplac, faute par exemple de coopration suffisante avec la Belgique et, comme ils le souhaitent, les Pays-Bas. Cette fermeture annonce est dans la logique du plan global de lutte contre limmigration clandestine dcide par lUnion europenne et des conclusions adoptes les 21 et 22 juin 2002 lors du Conseil europen de Sville. Depuis le 5 novembre 2002, le centre de Sangatte a cess daccueillir de nouveaux arrivants, ceux-ci continuant affluer vers les villes voisines, comme Calais. Il est prvu que cette dcision commune franco-britannique soit accompagne, dune part de dispositions daide au retour des rfugis du centre en collaboration avec le Haut commissariat aux rfugis, dautre part de coopration avec le Gouvernement belge par change de renseignements et organisation doprations coordonnes. Les projets de mise en place dune procdure commune et dun statut uniforme valable dans toute lUnion pour les demandeurs dasile visent amliorer la situation. Mais, pour lheure, cest sans doute encore lEurope du chacun pour soi. Si tous les pays sont globalement daccord pour lutter contre limmigration clandestine, ils ne parviennent pas sentendre pour prendre

II - 80

chacun une part quitable de laccueil des populations en danger fuyant leur pays dorigine, conformment la convention de Genve. Si les projets dharmonisation tardent trop aboutir, il y a tous les risques pour que lon assiste, propos des demandeurs dasile, au maintien du principe des vases communicants. Quand un pays durcit ses lois sur leur accueil, il voit les flux se reporter sur les pays qui ont une lgislation plus avantageuse pour eux. Le report se fait dautant plus facilement que linformation circule vite du fait de limplication dorganisations illgales qui tirent profit des demandeurs dasile en les guidant vers les pays o ils ont le plus de chances de se faire accepter. Il faudra tre attentif aux suites qui seront rserves aux conclusions du Conseil de Sville, en particulier au chapitre III - Asile et immigration - qui prconise des mesures de lutte contre limmigration clandestine, la mise en place progressive dune gestion coordonne et intgre des frontires extrieures, lintgration de la politique dimmigration dans les relations de lUnion avec les pays tiers. Ce Conseil a rclam lacclration des travaux lgislatifs en cours sur la dfinition dune politique commune en matire dasile et dimmigration. Ainsi devraient tre approuves : - avant juin 2003, les normes relatives aux conditions requises pour bnficier du statut de rfugi et au contenu de ce statut, les dispositions sur le regroupement familial et le statut des rsidents permanents de longue dure ; - avant la fin de 2003, les normes communes en matire de procdures dasile. Le Conseil, en collaboration avec la Commission, entend disposer pour sa runion, en juin 2003, dun rapport sur la mise en uvre pratique des orientations figurant dans le chapitre dont les principaux thmes sont ci-dessus voqus38. Nous y reviendrons plus loin lorsque nous voquerons lvolution du droit de limmigration et de lasile en Europe 39. Le cas du camp de Sangatte nest pas anodin. Sil a t prsent, cest parce quil constitue un exemple de dsordre juridique et organisationnel en matire dimmigration de ressortissants de pays tiers vers lUnion europenne. Les passeurs vers le Royaume-Uni sont connus de tous et circulent librement dans le camp. La question qui se posait tait de savoir si un tel dispositif devait perdurer. Faut-il dautres centres pour ceux quaccueillait Sangatte ? Sous quelle forme ? Sous lautorit de qui ? Avec quels moyens ? Autant de questions qui restent encore sans rponse lissue du Sommet de Sville. A ce jour, les dispositifs adapts respectueux des rgles internationales restent mettre en place.
38 39

Commission europenne, conclusions du Conseil europen de Sville, 21 et 22 juin 2002. III - Aspects juridiques prsents, D, 4- Le Conseil europen de Sville.

II - 81

C - LES ORIGINES GOGRAPHIQUES TRADITIONNELLES ET NOUVELLES Les migrations sont, on la vu plus avant, des mouvements inscrits au cur de lhistoire de lhumanit 40 qui ont concern et concernent lensemble de la plante. Alfred Sauvy a dcrit le renversement des flux migratoires entre le nord et le sud, le sud source de la majorit des flux de dpart, organiss autour des ples de la mondialisation (Amrique du Nord, Europe occidentale, Japon). Gildas Simon distingue trois sortes de pays de dpart : - les pays metteurs de main-duvre plus ou moins qualifie . Celle-ci migre pour chapper la pauvret, accder linstruction, la dignit. Ces pays sont en Asie du Sud-Est, dans le Maghreb, en Afrique Noire. Mais on y trouve aussi des pays candidats LUnion europenne, Pologne ou Roumanie, par exemple, qui sont aussi des pays de transit ; - les pays exportateurs de comptences ; - les pays producteurs de rfugis . Lorsquon tudie les origines gographiques de limmigration, quelles soient traditionnelles ou nouvelles, au niveau de lUnion europenne, il est important de le faire en tenant compte du schma migratoire mondial. Les divers pays de la Communaut Europenne ont chacun des immigrations traditionnelles dominantes dont la prsence sexplique par des rapports de voisinage (cas de limmigration finlandaise en Sude ou de limmigration italienne en France) ou par des liens historiques anciens (cas des diverses immigrations africaines en France et des diverses immigrations asiatiques et carabes au Royaume-Uni). Quelquefois, ces immigrations dominantes sont venues par effet dextension depuis un pays voisin o elles taient bien implantes de longue date. Cest le cas avec limmigration marocaine, au dpart essentiellement tourne vers la France et qui a ensuite concern la Belgique et les Pays-Bas et plus rcemment lItalie et lEspagne. Limmigration turque a connu un mouvement similaire dextension partir de lAllemagne vers la France, les Pays-Bas, la Suisse, la Belgique, la Sude et le Danemark. Aujourdhui on trouve, des degrs dimportance assez divers, les mmes immigrations dans tous les pays de lUnion. Il ny a pas de changement notoire en ce qui concerne les grandes immigrations dominantes. Les Turcs reprsentent toujours la population immigre la plus importante en Allemagne avec prs de deux millions de ressortissants, soit 28,8 % de la population trangre totale. Les originaires du sous-continent indien sont toujours les plus nombreux en Grande-Bretagne, de mme que les originaires des trois pays du Maghreb en France. Mais cette stabilit des groupes dominants nempche pas
40

Gildas Simon, Les septembre 2002.

migrations

internationales ,

Population

et

Socits,

n 382,

II - 82

que lventail des origines des migrants sest largi au cours des dernires annes. Selon un rapport de lOCDE41, alors quen 1990, 5 nationalits diffrentes reprsentaient 55 % des trangers en Allemagne, en 1999, 9 nationalits diffrentes reprsentent la moiti de la population trangre totale. En France, les volutions sont comparables. En 1990, 6 nationalits reprsentaient plus de la moiti des trangers alors quen 1999, il en faut 9. Aux Pays-Bas, il faut en 1999 plus de 15 nationalits diffrentes pour reprsenter la moiti des trangers alors quen 1990, il en suffisait de 6. Il y a donc eu au cours de cette priode une diversification des flux. Quelles sont les origines des nouveaux arrivants ? On pourrait penser que les facilits de circulation lintrieur des pays de lUnion europenne cres par la mise en uvre des accords de Schengen en 1993 ont contribu faciliter la migration dun pays lautre. Celle-ci reste pourtant faible. Elle reprsente 0,2 % de la population totale de lUnion europenne. La rpartition des populations originaires dun autre pays de lUE est diffrente selon les pays daccueil. Le Luxembourg vient en tte avec 89 % de citoyens dun pays de lUnion dans sa population trangre totale. La Belgique suit avec 62,2 % devant lEspagne (42,7 %) et la France (36,6 %). Les origines de ces populations sont diffrentes. Au Luxembourg et en Belgique, pays o sigent plusieurs institutions communautaires, il sagit dactifs darrive rcente. En Espagne, il sagit surtout de retraits. En France, il sagit pour lessentiel dimmigrs conomiques des annes 1950 1973, surtout du sud de lEurope. En 1999, on retrouve des flux dentres importants dans certains pays comme le Luxembourg, la Belgique et lEspagne. Le Royaume-Uni attire beaucoup la population de lUnion europenne, qui reprsente 47,5 % des flux dentres. Par contre en France, cette mme population ne reprsente que 6 % du total des entres dtrangers. Les immigrations nouvelles viennent surtout de pays nappartenant pas ou pas encore lUE. En Allemagne, on trouve fortement reprsents, parmi les flux rcents, les originaires dEurope centrale et orientale : ex-Yougoslavie, Pologne, Russie, Roumanie, Ukraine (plus de 230 000 entres en 1999). Toutefois, les flux de mme origine que des populations installes de longue date, comme les Turcs, restent importants (47 100 entres en 1999). Au Royaume-Uni, on observe une part importante doriginaires des pays dvelopps parmi les nouvelles entres. En dehors des originaires de lUE, on note une part importante de flux en provenance des Etats-Unis, dAustralie, dAfrique du Sud, de Nouvelle-Zlande, du Canada et du Japon (prs de 140 000 entres en 1999). Les flux concernant les populations installes de longue date (Inde et Pakistan surtout) restent importants mais sont surtout dus aux regroupements familiaux (29 000 entres en 1999). Dans les pays scandinaves, les flux rcents concernent
41

SOPEMI, Tendances des migrations internationales , OCDE, rapport annuel 2001.

II - 83

surtout les originaires du Moyen Orient demandeurs dasile. LIrak est le premier pays dorigine des nouveaux arrivants en Sude et au Danemark. Il faut noter limportance des originaires des Etats-Unis parmi les flux rcents dans tous les pays de lUnion europenne. En France, on observe la fois, parmi les entres rcentes, un maintien des originaires des pays ayant constitu des immigrations implantes de longue date et lmergence de flux en provenance de nouvelles zones. Une question reste traiter : peut-on identifier des immigrations de voisinage ou autres dans les dpartements et les territoires doutre-mer, officielles ou clandestines, par exemple Hati et les Antilles franaises, Surinam et Guyane, etc. ? Quel est leur impact ? Quelles sont leurs consquences humaines, sociales, culturelles, conomiques ? Sont-elles qualitativement et quantitativement repres et analyses ? Sont-elles de transit ou plus ou moins permanentes, individuelles ou familiales ? Les Marocains et les Algriens reprsentent les principaux flux en moyenne annuelle entre 1990 et 1999 avec prs de 14 % chacun de lensemble des entres devant les Turcs (7 % des entres en moyenne annuelle sur la priode) et les Tunisiens (5 %). En 1999, on a enregistr 14 100 entres de Marocains, 11 400 entres dAlgriens, 5 700 entres de Turcs et 4 000 entres de Tunisiens. Dans le cas des Marocains, des Tunisiens et des Turcs, il sagit surtout de regroupements familiaux et dentres dtudiants. Dans le cas des Algriens, il sagit dsormais principalement de demandeurs dasile. Mais derrire cette stabilit des principales composantes de limmigration traditionnelle apparaissent des groupes nouveaux dorigine de plus en plus lointaine. Une comparaison entre les rsultats des recensements de 1990 et de 1999 rvle lampleur des changements. On peut distinguer trois grands sous-ensembles : les Europens, les Maghrbins et le reste du monde. En 1999, les immigrs originaires de lUnion europenne sont 1,6 million soit 9,3 % de moins quen 1990. 300 000 immigrs sont natifs dun pays dEurope nappartenant pas lUE. Au total, les Europens reprsentent en 1999 45 % de lensemble de la population immigre contre 49 % en 1990 et 57 % en 1975. Les immigrs natifs dun des trois pays du Maghreb sont au nombre de 1,3 million. La progression depuis 1990 a t de 6 %. La part des Marocains est la plus importante alors que la population tunisienne connat une lgre baisse. Les originaires du reste du monde sont au nombre de 1,1 million, soit 25 % de la population immigre totale alors que leur part ntait que de 15 % en 1982. Les natifs de Turquie reprsentent 16 % de ce troisime sous-ensemble. Les originaires dun autre pays asiatique en reprsentent 35 % et les originaires

II - 84

dun pays dAfrique noire 37 %. Ce sont ces derniers qui ont connu le taux de croissance le plus fort au cours de la dernire priode inter-censitaire avec + 43 %. Parmi les flux rcents, on note limportance des originaires de la Rpublique dmocratique du Congo (ex-Zare) avec 1 500 entres en 1999. Parmi les originaires dAsie, il faut noter limportance dans les flux rcents des originaires de la Chine populaire : 1 700 entres en 1999. Les arrives de ressortissants des pays dAfrique centrale sont dues principalement la situation trouble qui prvaut depuis plusieurs annes dans cette zone. La progression du nombre dentres de ressortissants chinois est gnrale dans tous les pays de lUE et mme dans un certain nombre de pays comme la Hongrie qui sont appels y adhrer court terme. Il sagit l dune immigration fort potentiel en raison des transformations conomiques qui agitent la Chine, de linstallation de communauts chinoises bien organises en France et dans les pays voisins et enfin en raison de lexistence de rseaux maffieux, susceptibles dacheminer une importante main-duvre clandestine jusque dans les pays dEurope. La part des femmes dans ces nouvelles immigrations est importante alors quelle tait trs faible dans les immigrations maghrbines des annes 1950 1970, ayant augment par la suite essentiellement en raison des regroupements familiaux. Il sagit majoritairement de femmes en ge actif, particulirement bien reprsentes dans les classes dge de 20 45 ans. Cela signifie quelles ont un espoir solide de trouver leur place sur le march du travail, ce que confirment les analyses rcentes. Le taux de femmes immigres actives chez les 15/64 ans (ges retenus dans les comparaisons internationales) est de 57 % en 1999 contre 41 % en 1982. Mme sil reste infrieur au taux dactivit fminin europen dans les mmes tranches dge (63,1 %), il marque tout de mme une progression considrable. Cette progression est due des modifications de comportement, sensibles en particulier chez les jeunes gnrations mais aussi certaines arrives rcentes. Les femmes originaires dun pays asiatique ont un taux dactivit gal ou suprieur la moyenne de lensemble des femmes. Les femmes originaires dun pays dAfrique sub-saharienne ont un taux dactivit infrieur la moyenne mais nettement plus lev que celui des femmes originaires du Maghreb et de Turquie. La commission spciale du Plan prend en compte de ce point de vue avec intrt la contribution de la Dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes et y renvoie.

II - 85

D - LA RPARTITION DES IMMIGRS SUR LE TERRITOIRE FRANAIS Selon le recensement de 1999, une grande partie de la population immigre rside en Ile-de-France : 37 %. Ce pourcentage est en lgre augmentation depuis 1990 : 14,7 % des personnes habitant lIle-de-France sont immigres, soit deux fois plus que dans lensemble du territoire o il nest que de 7,4 %. La proportion dimmigrs dpasse 10 % dans tous les dpartements dIlede-France. A Paris, un habitant sur six est un immigr, plus dun sur cinq en Seine-Saint-Denis. Les deux autres grandes rgions daccueil des immigrs sont Rhne-Alpes avec 11 % de la population immigre totale et Provence-Alpes-Cte-dAzur avec 10 %. Les trois rgions les plus peuples rassemblent ainsi prs de 60 % du total des immigrs vivant en France. Dans le reste de la France, on observe une prsence significative des immigrs dans certaines rgions o leur proportion dans la population totale se situe assez prs de la moyenne nationale comme en Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrnes, Franche-Comt et Alsace. Dans dautres rgions, elle est nettement infrieure la moyenne nationale, en particulier dans les rgions de lOuest et du Centre : Bretagne, Basse-Normandie, Pays-de-laLoire, Poitou-Charentes, Auvergne et Limousin. Les dpartements frontaliers comme les Pyrnes Orientales et les Alpes-Maritimes ont galement un taux de prsence immigre dpassant les 10 % de la population totale. Manquent les donnes pour les DOM-TOM. La population immigre est trs concentre dans les grandes villes : 61 % des immigrs habitent une unit urbaine de plus de 200 000 habitants. Leur part dans lensemble de ces villes (hors aire urbaine de Paris, pour laquelle elle est de 15,7 %) est de 8 %, ce qui correspond dassez prs la proportion qui est la leur dans lensemble de la France. Par contre ils ne sont que 3 % vivre dans des communes rurales. Comment sexplique une telle rpartition ? Il y a dabord un legs du pass. Venus pour travailler dans lindustrie, les immigrs se concentrent encore logiquement dans les grandes rgions industrielles. On note toutefois une diminution de leur prsence dans les vieilles rgions industrielles comme la Lorraine et le Nord-Pas-de-Calais, qui ont connu une forte mutation conomique. Leur prsence est la plus forte dans des rgions aux activits diversifies avec une part importante des services. Ils sont en consquence peu nombreux dans les rgions faiblement urbanises et industrialises. La Corse est un cas particulier avec une proportion dimmigrs depuis longtemps suprieure la moyenne. Malgr une conomie peu industrialise et peu diversifie, le caractre saisonnier des activits existantes : btiment, tourisme, agriculture y attire une main-duvre trangre faiblement qualifie sous contrat de travail prcaire.

II - 86

Au-del de la rpartition par rgions et dpartements, on observe des concentrations fortes au niveau de certaines localits ou de certaines banlieues des grandes agglomrations. Les communes de la petite couronne de lest parisien sont fortement concernes, de mme que certains quartiers des villes nouvelles dIle-de-France comme Cergy-Pontoise ou Evry. En province, on observe des phnomnes similaires dans les communes de lest de Lyon et dans les quartiers nord de Marseille. On trouve aussi quelques villes moyennes qui connaissent une trs forte concentration dimmigrs dans certains de leurs quartiers. 27 % des mnages immigrs logent dans le parc HLM, alors que cette proportion est de 15,7 % pour lensemble des mnages. Si lon tient compte des origines, on constate que ce sont les immigrs du Maghreb, de Turquie et dAfrique sub-saharienne qui sont proportionnellement les plus nombreux tre logs en HLM. La moiti des mnages dorigine maghrbine est loge en HLM alors que ce taux nest que de 23 % pour les mnages dorigine portugaise (source : enqute nationale logement de 1996). La prsence de ces mnages immigrs est surtout importante dans les HLM construits avant 1975 qui se trouvent pour beaucoup sur le territoire danciennes ZUP situes dans des communes qui ont accueilli de fortes populations ouvrires dans les annes 1960 et 1970. Les mcanismes de rservation patronale ont en effet souvent abouti fournir aux immigrs des logements dans les secteurs proches des activits industrielles o ils taient employs. Malgr les diffrentes lois qui ont t votes pour lutter contre la sgrgation et inciter les communes rsidentielles construire des logements sociaux, les phnomnes de concentration perdurent et la mixit sociale rgresse, ce qui favorise les phnomnes communautaristes. La France nest pas un cas particulier de ce point de vue. Dans toute lEurope, on observe une forte prsence des immigrs dans certaines rgions fortement urbanises comme le grand Londres, le Randstaad hollandais, la Hesse ou la Rhnanie-Westphalie. Il y a toutefois des situations dans lesquelles les concentrations rsidentielles ont pu tre limites. Cest en particulier le cas aux Pays-Bas, o la prsence dun important parc de logements sociaux troitement contrl par les pouvoirs publics a permis une politique dattributions rduisant les fortes concentrations. Dans dautres pays comme la Grande-Bretagne, on en est arriv au contraire un renforcement des mcanismes de sgrgation depuis que la politique du logement a fait lobjet dune libralisation. La rpartition quilibre des immigrs sur un territoire ne dpend pas seulement de la volont des dcideurs politiques ni mme du contrle des mcanismes du march du logement. Les immigrs essayent de se rapprocher des zones o ils peuvent trouver du travail et un logement, l o ils peuvent compter sur laide des membres de leur communaut, galement l o ils ont la possibilit de se regrouper dans les lieux de pratique religieuse. Ce fait a t soulign par les reprsentants du Conseil national conomique et social

II - 87

dAlgrie lors de la rencontre du 22 octobre 2002 au Conseil conomique et social. Au fil du temps, le dsir de mobilit se manifeste chez les jeunes. Le manque de ressources et certaines discriminations constituent toutefois des obstacles srieux cette volont de mobilit, qui serait pourtant la voie la plus efficiente pour faire disparatre terme les concentrations. E - LES VOIES DIMMIGRATION LGALE EN FRANCE : LES DIFFRENTES CATGORIES DE PRIMO-ARRIVANTS Le Haut conseil lintgration (HCI) a retenu en 1990 une mthode de mesure des flux qui sappuie sur les chiffres de lOMI et de lOFPRA. On obtient ainsi une srie continue depuis 1990. Depuis 1994, la mesure des entres dtrangers en France utilise galement comme indicateur le nombre de dlivrances, par le ministre de lIntrieur, de premiers titres de sjour dune dure au moins gale un an. Le HCI a produit en novembre 2002, un rapport pour lanne 2001 de son groupe permanent charg des statistiques que nous utilisons dans le tableau n 1 ci-aprs. Des chiffres sont galement publis dans les rapports annuels Tendances des migrations internationales de lOCDE. Au niveau des statistiques des entres lgales, sont distingues trois grandes catgories de flux : limmigration caractre permanent, limmigration caractre temporaire et limmigration saisonnire. A lintrieur de chacune dentre elles, diverses catgories dimmigration sont dfinies. 1. Limmigration caractre permanent Elle concerne tous les dtenteurs dun titre de sjour dune dure gale ou suprieure un an, lexception des tudiants dont le sjour, souvent suprieur un an, est considr comme temporaire. On comptabilise dans les nouveaux sjours permanents aussi bien des entres relles que des rgularisations. De ce fait les variations statistiques observes dune anne sur lautre peuvent tre lies une opration exceptionnelle de rgularisation. Au cours des dernires annes, limmigration caractre permanent a connu un pic en 1998 en raison de lopration de rgularisation des sans papiers qui sest dveloppe cette anne-l.

II - 88

Tableau 2 : Nouveaux sjours permanents dtrangers en France (en milliers)


Catgorie Source OFPRA OMI OMI OMI OMI OMI OMI OMI/Intrieur OMI OMI OMI OMI OMI/Intrieur OMI OMI Intrieur Intrieur Intrieur Intrieur Intrieur Intrieur Intrieur 1998 1999 2000 2001

Etrangers hors UE-EEE


Rfugis Asile territorial Regroupement familial (au sens large) Familles de rfugis et apatrides Regroupement familial (au sens strict) Conjoints de Franais Parents denfants Franais Cartes vie prive et familiale Travailleurs Salaris Actifs non salaris Visiteurs Divers autres Sous-total hors rgularisation exception. Rgularisation exceptionnelle

111,1
4,3 0 40,2 1,0 16,7 18,9 1,6 1,9 5,4 4,1 1,3 10,0 0,4 60,4 50,7

82,4
4,7 0,3 56,3 0,9 19,2 23,1 3,0 10,1 6,3 5,3 1,0 8,5 0,5 76,6 5,9

93,1
5,2 0,4 70,6 1,1 20,9 29,9 4,4 14,2 7,3 6,0 1,3 8,4 0,5 92,4 0,7

106,6
7,3 0,3 80,0 1,4 23,0 35,6 5,2 14,8 9,2 8,8 0,4 9,0 0,5 106,5 0,1

Ressortissants UE-EEE
Membres de famille Familles de Franais Salaris Actifs non salaris Visiteurs Retraits et pensionns Autres

30,1
6,8 2,8 12,1 0,5 5,2 2,7 0,1

29,7
6,2 2,6 11,8 0,8 5,6 2,6 0,1

30,6
6,1 2,4 12,4 0,9 5,9 2,8 0,1

30,8
6,1 2,1 12,6 0,9 6,1 2,9 0,1

Total gnral
dont Regroupement familial (au sens large)

141,2
49,7 18,0 15,2 50,7 7,5

112,2
65,0 18,9 14,2 5,9 8,1

123,7
79,2 20,6 14,3 0,7 9,0

137,4
88,2 22,8 15,1 0,1 11,2

Travailleurs Visiteurs Rgularisation exceptionnelle Autres

Sources : Haut conseil lintgration (HCI), Office des migrations internationales (OMI), Office franais de protection des rfugis apatrides (OFPRA), ministre de lIntrieur.

Les regroupements familiaux au sens large sont le premier motif dimmigration permanente. On trouve trois sous-catgories parmi eux : les membres de familles de Franais, les membres de familles dtrangers et les membres de familles de rfugis. Les entres de travailleurs permanents augmentent lgrement au cours des trois dernires annes considres dans le tableau ci-dessus. Les deux tiers sont originaires dEurope. On constate dans le tableau ci-dessus que les flux permanents concernant les personnes originaires de lespace conomique europen (les 15 pays de lUE plus la Suisse, la Norvge et lIslande) sont stables. Selon le rapport de lOCDE prcit, parmi les 80 % dentres originaires de pays tiers, on compte 58 % doriginaires dAfrique, 21 % dAsie, 10 % dEurope de lEst et 11 % dAmrique. Pour lanne 2000, lOMI indique pour limmigration permanente provenant de pays hors de lespace conomique

II - 89

europen une nette prpondrance africaine puisque 59 % des entres proviennent de ce continent contre 17 % dEurope, 13 % dAsie et 11 % dAmrique. La part du Maghreb reste importante, en particulier celle du Maroc avec 19 % des entres. La part des pays dAfrique sub-saharienne anciennement sous administration franaise est de 15 %. Les originaires dAfrique et dAsie sont surtout nombreux dans les regroupements familiaux alors que les Europens sont plus nombreux parmi les travailleurs. Les autres catgories de flux permanents concernent les rfugis statutaires dont le nombre reste faible mme sil est en augmentation depuis 1998 (cf. annexe sur les principales donnes chiffres). La moiti dentre eux est originaire dAsie (Asie du Sud-Est et Sri-Lanka), un tiers dEurope (principalement ex-Yougoslavie). 7 % seulement sont originaires dAfrique sub-saharienne. Depuis 1999, il convient de signaler parmi les nouveaux sjours permanents ceux correspondant la carte vie prive et familiale introduite par la loi du 11 mai 1998. Cette carte, dune dure dun an renouvelable, permet, aprs cinq ans de sjour non interrompu, de faire une demande de carte de rsident. Environ 54 % des dtenteurs sont des conjoints de Franais, 17 % des trangers faisant tat de liens personnels et familiaux avec des Franais, 8 % des parents denfants franais mineurs rsidant en France. Les autres sont principalement des trangers rsidant en France depuis dix ans ou des mineurs trangers en France depuis lge de dix ans. Lorigine des dtenteurs de cette carte est trs proche de celle des personnes entres dans le cadre des regroupements familiaux. En fait, cette carte semble jouer un rle de rgularisation permanente, que Patrick Weil avait voqu lors de son audition. 2. Limmigration caractre temporaire Elle concerne la seconde voie lgale dentre en France. On y trouve trois grandes catgories : les demandeurs dasile, les dtenteurs dune autorisation provisoire de travail (APT) et les tudiants. Cest une immigration qui a connu une progression forte entre 1996 et 2000, passant de 38 700 entres 83 300 (source : OCDE). Les entres de demandeurs dasile sont en hausse depuis 1996. Cette anne-l, on en comptait 17 400. Il y en a eu 47 300 en 2001. Ce chiffre ne correspond quaux personnes majeures ayant fait une demande auprs de lOFPRA et ne tient pas compte des personnes majeures et mineures accompagnant le demandeur. En 1999, les demandes dasile manaient principalement de ressortissants chinois (17 %), de lex-Yougoslavie (8 %), de lex-Zare (7,5 %). Le taux de rejet aprs un premier examen slve plus de 80 %. On finit par retrouver les demandeurs dasile dbouts parmi les rgulariss.

II - 90

Les tudiants trangers lUniversit ont diminu de 1990 1998, passant de 136 000 121 582 et remontent depuis, pour atteindre 158 534 en 2001. Cependant leur part dans leffectif total des tudiants diminue sur lensemble de la priode (source : ministre de lEducation nationale). Les premiers titres de sjour dlivrs des tudiants reprsentent en 2001 55 000 entres : 32 % viennent dEurope, 35 % sont originaires dAfrique, 21 % dAsie, 12 % dAmrique (source : ministre de lIntrieur). Les dtenteurs dune autorisation temporaire de travail connaissent aussi une augmentation rgulire. Ils sont 7 500 en 2000. Ils se distinguent de lensemble des immigrs par leurs origines. On trouve en effet parmi eux 41 % de personnes originaires du continent amricain, 24 % doriginaires dEurope, 21 % doriginaires dAsie et du Moyen-Orient et seulement 13 % doriginaires dAfrique (source : OCDE). Cette catgorie inclut dsormais aussi bien les salaris venus pour une priode courte que les scientifiques, les stagiaires, les artistes et auteurs . On constate que la part des entres lies au travail reste malgr tout faible, quil sagisse dimmigration titre temporaire ou titre permanent. Il faut tenir compte du fait que les personnes entres dans le cadre du regroupement familial, les rfugis statutaires et les tudiants, sous certaines conditions, ont le droit de travailler. Lapport de population active constitu par les divers primo-arrivants est donc plus important quil ny parat prime abord. 3. Les travailleurs saisonniers Les travailleurs saisonniers forment une catgorie de primo-arrivants en constante diminution depuis le dbut des annes 1990. Cette anne-l, on enregistrait 58 200 entres de saisonniers (source : OCDE). En 1991, le nombre dentres tait encore de 54 200. En 1992, on constate une chute importante avec seulement 13 600 entres. On observe ensuite une baisse rgulire des effectifs : 11 300 en 1993, 10 300 en 1994, 9 400 en 1995, 8 800 en 1996, 8 200 en 1997, 7 500 en 1998 et 7 600 en 199942. Comment expliquer une telle volution ? Limmigration saisonnire a t longtemps trs localise gographiquement et sectoriellement. Il sagissait dune immigration majoritairement lie la viticulture et attire surtout vers les rgions de grande production, essentiellement le Bordelais et le Languedoc. Les Espagnols et les Portugais ont t longtemps les principaux immigrs saisonniers venant pour la priode des vendanges dans ces deux rgions assez proches de leurs frontires. A partir de 1992, le droit de libre circulation ayant t accord aux ressortissants de ces deux pays, ils nont plus eu besoin de passer par limmigration saisonnire pour entrer en France. Dautres lments peuvent expliquer cette diminution importante des saisonniers. Les transformations techniques de la viticulture ont limit les
42

OCDE (op. cit., 2001).

II - 91

besoins en main-duvre. Lusage des machines vendanger a rduit lembauche des salaris pour la rcolte. Le dveloppement de ces techniques au dbut des annes 1990 explique sans doute la rapidit de la diminution du nombre des travailleurs saisonniers en France. Il y a aussi le fait quil est possible de recruter de la main-duvre saisonnire parmi les populations immigres installes en France et qui ne sont pas toujours pourvues dun emploi permanent. Certaines conjuguent emploi prcaire, priode de chmage et travail saisonnier. Selon une enqute ralise dans une grande exploitation du Gard, par exemple, un tiers seulement des saisonniers tait log sur place. Les autres habitaient en HLM dans les villes proches. Il sagissait dimmigrs rsidents permanents, disponibles pour une brve priode dactivit dans un lieu proche de chez eux43. Dans la mesure o il est possible de recruter sur place une main-duvre saisonnire, il y a moins de raisons de la faire venir dans le cadre dune immigration temporaire contrle. Aujourdhui, plusieurs secteurs agricoles font appel au travail saisonnier. Larboriculture, lhorticulture, le marachage sont encore trs dpendants de cette main-duvre. Le tourisme est aussi un secteur employant de plus en plus de travailleurs saisonniers dans les htels, restaurants, stations hivernales ou estivales. Les travailleurs saisonniers espagnols et portugais sont aujourdhui en voie de disparition. les Marocains sont devenus les plus nombreux, employs surtout dans les exploitations agricoles du sud de la France. Depuis le dbut des annes 1990, lvolution de lEurope orientale a permis le recrutement de Polonais. Ceux-ci viennent travailler dans des exploitations viticoles en Champagne ou en Bourgogne mais semploient aussi sur des chantiers de btiment et de travaux publics. Une autre raison proccupante de la faiblesse du nombre de travailleurs saisonniers tient lemploi non dclar de sans papiers . La Mutualit Sociale Agricole estime ainsi que la moiti des saisonniers agricoles est dans cette situation. Le travail saisonnier semble correspondre aux attentes dune certaine catgorie de main-duvre trangre qui nenvisage pas de sexpatrier pour des priodes longues et trouve avantage multiplier les aller-retours entre la France et son pays de rsidence. Largent gagn en France sur une priode courte est rinvesti dans le pays dorigine et permet aux gens de vivre leur aise tout le reste de lanne, grce la diffrence de niveau de vie entre la France et leur pays. Une tude effectue pour le compte de la Direction de la Population et des Migrations a montr quune activit aussi prcaire que la vente de journaux de la rue avait permis un groupe de migrants roumains de dvelopper sa rgion

43

La formation des saisonniers agricoles : entretien avec Henri Bois, prsident de la Confdration nationale des producteurs de fruits et lgumes , Hommes et Migrations, n 1 169, octobre 1993, p. 31 33.

II - 92 dorigine44. Venant comme demandeurs dasile, ces paysans roumains, agissant en filires bien organises parviennent raliser des transferts importants dans leur pays en vendant des journaux le temps que leur demande soit traite par lOFPRA et en gnral refuse. Une ouverture plus grande limmigration saisonnire permettrait sans doute de limiter le travail illgal et lusage des procdures de demande dasile la seule fin de pouvoir exercer une activit temporaire. Beaucoup de secteurs fonctionnent dj en France avec une immigration saisonnire invisible. Le tourisme fait appel ce type de travail pendant les priodes de vacances traditionnelles et le commerce de dtail y recourt au moment des priodes de ftes et de soldes. LAllemagne utilise limmigration saisonnire dans des proportions beaucoup plus importantes que la France. Depuis 1992, les entres de travailleurs saisonniers se situent aux alentours dune moyenne de 200 000 par an, reprsentant souvent plus du tiers des flux totaux. Le mouvement se fait surtout avec les pays frontaliers dont les ressortissants trouvent avantage effectuer des travaux temporaires pays en monnaie forte. Ce type dimmigration qui correspond bien la demande de nombreux secteurs dont lactivit est marque par des cycles de production courts peut aussi sadapter aux programmes de codveloppement, dans la mesure o les migrants sont acteurs conomiques aussi bien chez eux que dans le pays daccueil. F - LE CARACTRE PRCAIRE DE LA SITUATION DES DEMANDEURS DASILE DBOUTS EN FRANCE Comme nous lavons vu dans le chapitre prcdent, le nombre de demandeurs dasile conventionnel45 a connu une forte hausse en France au cours des annes 1980, pour culminer en 1989 plus de 61 000 demandes, puis une forte baisse de 1991, anne o le droit au travail est retir aux demandeurs dasile, 1996, puis une remonte : 22 400 en 1998, 30 900 en 1999 et 38 750 en 2000, 47 300 en 2001. Cependant, depuis 1995, le nombre de ces demandeurs ayant obtenu la qualit de rfugi en France est rest constamment infrieur 5 000 par an entre 1995 et 1999, et a t trs lgrement suprieur 5 000 en 2000 (les chiffres 2001 ne sont pas encore connus). Le nombre de rfugis statutaires rsidant en France reste peu lev au regard du nombre des demandeurs dasile qui a t enregistr depuis que la France a ratifi la Convention de Genve. On en comptait 102 508 en 2000, alors quau cours des dix annes prcdentes, on a enregistr 335 800 demandes dasile. Ce chiffre de 102 508 ne reflte pas compltement la ralit du nombre de personnes ayant obtenu lasile politique : certains rfugis statutaires ont
44

45

R. M. Lagrave et D. Diminescu, Faire une saison : pour une anthropologie des migrations roumaines en France , Migrations Etudes, n 91, novembre-dcembre 1999. Cf. glossaire en annexe.

II - 93

acquis la nationalit franaise et ont ainsi disparu des statistiques ; dautres ont quitt la France ou sont dcds. Il est intressant de rappeler la rpartition par continent des rfugis statutaires, titulaires dun certificat de rfugi en cours de validit. Selon le rapport cit de lOFPRA, on relve que deux tiers de la population rfugie en France est dorigine asiatique. Les rfugis europens reprsentent 21 % de lensemble, les africains 14 % (en augmentation), les amricains 2 %. Notons que 90 % des rfugis asiatiques viennent - dans lordre - du Cambodge, du Sri Lanka, du Vietnam et du Laos ; 47 % des europens sont Turcs, et 33 % des africains de la Rpublique dmocratique du Congo (ex-Zare). On compte parmi ces rfugis 58 % dhommes, 42 % de femmes. Graphique 1 : Origine gographique des rfugis statutaires (effectifs au 31 dcembre 2000)
Cambodge (18 126) 17% Sri Lanka (15 183) 14% Vietnam (12 923) 13% Laos (10 379) 10% aut res Asie (6 900) 7% T urquie (9 896) 10% aut res Europe (11 281) 11% RDC ex-Zare (4 902) 5% aut res Afrique (9 822) 10% Amriques (2 301) 2% apatrides & indt ermins (795) 1%

Source : OFPRA, rapport dactivit pour lanne 2000.

Il nen reste pas moins que, sur une longue priode, le nombre de dbouts est beaucoup plus lev que le nombre de rfugis statutaires. Une personne dboute de sa demande dasile reoit une invitation quitter la France et, si elle ne sy plie pas, elle devient alors clandestine, stant mise en infraction par rapport la loi sur le sjour des trangers. Le nombre cumul dexpulsions, de reconduites la frontire et de sorties assistes qui inclut, il est vrai, dautres catgories dtrangers que les demandeurs dasile dbouts, est loin de correspondre au nombre de personnes qui se sont vu refuser le statut de rfugi. En 1999, il y a eu 9 000 sorties de ce type environ alors que le nombre de dbouts du droit dasile peut tre estim 26 300. Les demandeurs dbouts se retrouvent donc la plupart du temps rsidents en France en situation irrgulire, expulsables la plupart du temps, quelquefois ni expulsables ni rgularisables. Ils ne peuvent plus aujourdhui se tourner vers un autre pays pour y dposer une demande dasile. Les accords de Schengen ont eu

II - 94

pour effet de rendre trs difficile et trs alatoire la pratique de l asylum shopping qui permettait certains demandeurs dbouts dans un pays de dposer une demande dans un autre afin dobtenir un titre de sjour provisoire le temps que leur demande soit examine. Ils se retrouvent donc amens sjourner en France dans une situation trs prcaire avec le seul espoir de bnficier dune rgularisation lors dune opration exceptionnelle ou de trouver un autre moyen de sortir de lillgalit. Selon une tude ralise en 2000 la demande de la DPM sur le devenir des trangers rgulariss au titre de la circulaire du 24 juin 199746, lentre dans lillgalit des demandeurs dasile dbouts a souvent constitu un basculement dans la prcarit. Il est trs difficile de se loger avec un bail son nom. Il faut donc faire appel la solidarit des rseaux. A la veille de leur rgularisation, 58 % des personnes interroges dans le cadre de cette tude taient hbergs chez des parents ou des amis. La plupart des autres vivait en surnumraire dans des foyers de travailleurs. Cette situation provoque une dpendance vis--vis de la famille ou de la communaut avec des risques de subir diverses pressions et de devoir accepter des rapports dexploitation. Le travail irrgulier fait aussi partie des pratiques auxquelles sont contraintes les personnes tombes dans la clandestinit. Selon la mme tude, seules 15 % des personnes interroges dclarent navoir jamais cherch travailler avant leur rgularisation. La majorit a d exercer une succession de petits boulots , avec des priodes dinactivit qui ont encore renforc leur dpendance vis--vis des rseaux de compatriotes susceptibles de les assister dans leurs difficults. Les secteurs o les trois-quarts dentre eux ont travaill sont ceux o exercent en gnral les sans papiers : services rendus aux particuliers, btiment, restauration, agriculture et confection. Dans ces secteurs o il existe des pratiques de soustraitance en cascades, les conditions de travail sont souvent trs dures, avec des horaires trs longs, des locaux mal amnags ne respectant pas les normes dhygine et de scurit requises. Linscurit est une donne permanente dans laquelle doivent vivre les dbouts du droit dasile devenus clandestins. Ils sont contraints dentrer plus avant dans le processus dillgalit pour pouvoir survivre, travaillant au noir sans contrat de travail ou acqurant de faux papiers pour se faire embaucher lgalement. La peur dun contrle plane en permanence avec le risque de se voir passible dune amende, dune peine de prison ou dune interdiction de territoire. Pour la plupart des personnes interroges au cours de lenqute mentionne, une vie aussi stressante et difficile navait jamais t envisage depuis le pays de dpart. Le retour dans celui-ci est toutefois exclu car il signe lchec de la tentative dimmigration. Limportance du nombre de dbouts du droit dasile est lie deux facteurs. Il y a dabord une application trs troite de la Convention de Genve. Les personnes victimes de perscutions de la part dautres agents que lEtat de
46

F. Brun et S. Laacher, De la rgularisation lintgration : stratgies, atouts, obstacles , Migrations Etudes , n 97, janvier-fvrier 2001.

II - 95

leur pays dorigine ne sont pas ligibles au statut de rfugi. Cest le cas en particulier des Algriens perscuts par les mouvements islamistes ou de certaines minorits dEurope centrale, comme les Tsiganes, perscutes par les groupes majoritaires, mais non officiellement victimes daucune discrimination de la part des rgimes en place. Les personnes ayant fui leur pays dans le cadre de conflits de type guerres civiles ne sont pas considres par la France comme entrant dans les critres de la Convention de Genve. Le droit dasile territorial mis en place par la loi du 11 mai 1998 na pas rsolu le problme47. Le bilan de lanne 2001 fait apparatre un trs faible nombre de personnes reconnues comme rfugis territoriaux , de lordre de 250 peine. La demande dasile est devenue depuis larrt de limmigration conomique lun des seuls moyens dobtenir un titre de sjour dans le cadre dun projet migratoire. Beaucoup de personnes y recourent donc sans tre pour autant dans une situation de risque par rapport aux perscutions ni mme par rapport un conflit provoquant de linscurit. Cette dmarche est quelquefois propose par des rseaux dentraide des gens qui ignoraient tout de cette procdure, comme lindique le tmoignage dune Chinoise, entre clandestinement en France pour travailler et qui dit avoir pay 137 euros des traducteurs qui ont rempli pour elle une demande dasile adresse lOFPRA avec un parcours totalement invent48. Elle-mme dit quelle navait jamais envisag une telle dmarche et que sa venue en France navait quun mobile conomique. Tant que les candidats limmigration conomique resteront aussi nombreux dans un contexte de fermeture de nos frontires vis--vis de cette immigration, le nombre de demandeurs dasile risque de rester lui aussi assez lev. G - LE STATUT DES IMMIGRS DANS CERTAINS PAYS MEMBRES DE LUNION EUROPENNE OU CANDIDATS Avant mme linstitution de la Communaut europenne, le Conseil de lEurope, fond en 1949, aujourdhui compos de 43 Etats membres, regroupe tous les pays de lUnion europenne et les pays candidats lentre dans lUnion. Le Conseil de lEurope, en particulier dans le domaine de lducation, a tudi les migrations, analys leurs origines, leurs causes, leurs effets, leurs impacts sur lconomie, la dmographie et la vie sociale et culturelle. Une rcente publication de ce Conseil examine les politiques nationales de lintgration et de naturalisation et les conditions dont elles sont assorties, ceci pour les 43 Etats membres, dans le contexte de la mondialisation49 Le rapporteur y a puis dutiles informations.

47 48 49

Voir plus loin, III Aspects juridiques prsents . Libration, 15 fvrier 2002. Blent Kaya, Une Europe en volution Les flux migratoires au XXme sicle , ditions du Conseil de lEurope, avril 2002.

II - 96

La Commission des migrations, des rfugis et de la dmocratie de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope a adopt lunanimit le 27 juin 2002 un projet de recommandation portant cration dune charte dintention sur la migration clandestine 50. Nous y reviendrons plus loin. La question de limmigration fait aujourdhui lobjet de proccupations importantes au niveau des instances communautaires. Il y a une volont europenne de parvenir une politique commune en matire dimmigration. Pour autant, la lgislation concernant limmigration prsente encore des diffrences sensibles entre les pays constituant lUE. Nous indiquons ici les principales volutions des politiques migratoires dans quelques pays qui accueillent une importante population trangre. Il est, en effet, opportun davoir une connaissance des situations aussi bien des pays membres actuels de lUnion europenne que de pays candidats, prochains membres de lUnion. Le sommet de Copenhague a, le 12 dcembre 2002, dcid le principe de ladhsion avec effet au 1er mai 2004 - sous la rserve que les traits dadhsion aient t ratifis dans les vingt-cinq pays concerns - de : Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovnie, Slovaquie et Rpublique Tchque. La signature du trait dadhsion est prvue le 16 avril 2003 Athnes. En outre, la dclaration proclame lissue de ce sommet retient lobjectif daccueillir la Bulgarie et la Roumanie en tant que nouveaux Etats membres en 2007. Enfin, cette dclaration engage des pourparlers dadhsion de la Turquie, prvus ds le dbut de 2005 sous rserve que cet Etat poursuive ses rformes dmocratiques. On passerait alors de lEurope des quinze lEurope des vingthuit. Cest afin de prendre en compte ces situations quen troite coopration avec Mme Elisabeth Dahan, conseillre aux affaires internationales au cabinet du Prsident de notre assemble, a pu tre ralis un programme de rencontres, dune part avec les autorits politiques et administratives et avec les Conseils conomiques et sociaux, dautre part avec les ambassades franaises de plusieurs de ces pays, choisis en raison de leurs analyses et traitements de limmigration. Dans ce contexte, le rapporteur a t reu La Haye (Pays-Bas), Madrid (Espagne), Rome (Italie), pays membres, Varsovie (Pologne) et Prague (Rpublique Tchque), Etats dont ladhsion est dsormais arrte dans son principe, Bucarest (Roumanie), dont ladhsion sera examine avec lobjectif 2007. Outre ces pays, sont prsentes les situations en Allemagne et en GrandeBretagne.

50

Rapporteur : John Wilkinson, rapport n 9522 publi par lassemble parlementaire du Conseil de lEurope le 15 juillet 2002.

II - 97

1. Allemagne Dans ce pays, le taux dtrangers est de 8,9 %. La population trangre totale tait de 7 343 591 en 2000 (source : Eurostat, New Cronos), dont 1 858 672 dorigine communautaire et 5 484 919 non communautaire. La loi du 1er juillet 1993 a rform le droit dasile dans ce pays. Il sagissait l dune rponse la progression considrable du nombre de demandeurs, passs de 121 000 en 1989 440 000 en 1992. Les demandeurs pouvaient rester dans le pays aussi longtemps que durait le traitement de leur demande. En raison du dbordement des services administratifs concerns, ce temps pouvait tre trs long et permettait certains dutiliser le droit dasile comme un moyen dtourn dimmigration. La loi dfinit un certain nombre de cas pour lesquels la demande dasile est manifestement infonde. Les moyens de lagence fdrale pour la reconnaissance des rfugis, quivalent de lOFPRA, ont t augments de faon considrable. Ceci a permis le traitement plus rapide des demandes et lacclration des procdures contentieuses. Il en est rsult une diminution du nombre de demandeurs et une augmentation des expulsions. Les Lnder qui sont responsables de lexcution des dcisions dexpulsion peuvent toutefois les suspendre pour des raisons humanitaires. Le nombre de reconnaissances du statut de rfugi demeure trs faible : 6 150 en 1999, soit 3 % des demandeurs. La lutte contre limmigration clandestine est aussi au centre de lvolution lgislative. Les lois rcentes ont introduit une aggravation des sanctions appliques aux entres irrgulires ainsi quaux personnes exerant un travail illgal. Le visa dentre est devenu obligatoire pour tous les mineurs. La police des frontires allemande a renforc son action de surveillance au niveau des limites orientales du pays et, la suite dun accord bilatral, elle peut intervenir sur la frontire orientale de la Pologne. Au niveau du regroupement familial, la loi fondamentale du 9 juillet 1990 prcise que le mariage et la famille bnficient de la protection particulire de lordre politique. Cela se traduit par lattribution aux membres de la famille rejoignante dun permis de sjour de dure limite. Sous rserve du respect de certaines conditions en matire de dure minimale du sjour et de matrise de la langue allemande, ce permis peut tre transform en permis dure illimite. Mais, depuis, cette loi a t modifie (loi de mars 2002). Depuis le 1er janvier 1991, tout jeune tranger, ds lors quil a rsid en Allemagne pendant huit ans dont six scolariss, peut obtenir la nationalit allemande par dclaration, trois conditions toutefois : quatre des six ans de scolarit doivent avoir t accomplis dans lenseignement secondaire ; il doit renoncer sa nationalit trangre ; il ne doit pas avoir commis de crimes ou dlits. Lamendement au code de la nationalit vot en juillet 1999 et entr en vigueur le 1er janvier 2000 vise faciliter laccs la nationalit allemande pour les trangers rsidant de longue date en Allemagne ainsi que pour leurs descendants. Le droit de la nationalit repose maintenant davantage sur le jus

II - 98 soli. De ce fait, depuis le 1er janvier 2000, tout enfant n en Allemagne, dun parent tranger titulaire du statut de rsident, est Allemand, sous rserve - si ses parents lui ont transmis une autre nationalit - de choisir 23 ans entre cette dernire et la nationalit allemande. Le nombre de naturalisations est en augmentation rgulire depuis dj plusieurs annes. Le statut des immigrs en Allemagne nest donc plus celui des Gastarbeiter de jadis, ternels trangers dans leur pays de rsidence. Il leur est reconnu une certaine vocation bnficier de la citoyennet allemande au bout dun certain temps dinstallation. Nanmoins, la proportion dimmigrs venus pour une dure limite en Allemagne dans le cadre de contrats signs avec divers pays fournisseurs reste trs lev : 40 000 entres en 1999. Le nombre de travailleurs saisonniers venant pour une priode maximale de trois mois reste aussi extrmement important comparativement ce que lon trouve dans les autres pays de lUnion : 223 400 entres en 1999. LAllemagne sest dote rcemment (en mars 2002) dune nouvelle loi sur limmigration dont les principales dispositions concernent le sjour, limmigration de travailleurs, le regroupement familial, lasile et lintgration. Sagissant du sjour, il ny aura plus, lavenir que deux types de permis de sjour : un dure temporaire et un autre dure illimite. La dcision daccorder ces permis sera prise en fonction du but du sjour, de la formation du postulant, de son activit dans le pays dorigine, de raisons humanitaires ou de regroupement familial. Ceux qui ne peuvent pas rentrer dans leur pays, en raison par exemple dune guerre, recevront un titre de sjour limit. Lexpulsion des criminels ou de membres dorganisations terroristes sera facilite. Sagissant de limmigration de travailleurs, il ny aura pas de quotas fixes mais une immigration oriente , qui permettra aux entreprises de faire appel des travailleurs trangers pour occuper les postes auxquels aucun Allemand naura postul. Les personnes hautement qualifies, comme les informaticiens, pourront, ds le dpart, se voir offrir un permis de sjour de longue dure. A plus long terme (vers 2010), les immigrs seront recruts selon un systme de points avec pour critres : lge, la qualification, les connaissances en allemand et les liens avec lAllemagne. Sagissant du regroupement familial, lge maximum au-del duquel des parents ne pourront plus prtendre faire venir leurs enfants auprs deux en Allemagne sera abaiss de 16 12 ans. Cependant, des autorisations spciales pourront tre dlivres entre 12 et 18 ans. Sagissant du droit dasile, les demandeurs dasile bnficieront dune autorisation de sjour de trois ans, et ils pourront travailler. Avant de les autoriser rester plus longtemps, la situation dans leur pays dorigine sera

II - 99

rvalue. Ceux qui devront repartir pourront tre obligs de vivre dans un centre spcial. Les demandeurs dasile victimes de perscutions non gouvernementales ou perscuts en raison de leur sexe, dont le statut juridique tait jusqu prsent incertain, auront droit un titre de sjour, dans la stricte limite de ce qui est prvu par la Convention de Genve. Concernant enfin lintgration, un programme comprenant des cours de langue et une introduction lhistoire, la culture et au droit allemands sera mis en place. Il sera obligatoire pour les futurs immigrs et pour ceux vivant depuis moins de six ans en Allemagne et ne matrisant pas suffisamment la langue. Les objectifs de la loi sont ainsi clairement noncs, puisquil sagit simultanment de : - rduire le flux dimmigrs ; - exercer une slectivit pour la dlivrance des titres de sjours ; - relever le dfi du vieillissement dmographique ( partir de 2020, environ 40 % de la population aura plus de 60 ans) ; - rpondre la pnurie de main-duvre qualifie (environ 1,5 million de postes vacants). Ce dernier objectif proccupe particulirement les autorits allemandes qui ont tir un bilan mitig dune opration de recrutement de main-duvre qualifie lance en 2000 (voir encadr ci-aprs) Selon le chancelier, M. Schrder, si un poste peut tre occup par un Allemand, celui-ci a la priorit, sinon une chance est donne aux candidats limmigration. Encadr 1 : Bilan mitig pour l'opration Green Card
Au 28 fvrier 2002, prs de deux ans aprs le lancement de lopration Green Card destine recruter 20 000 informaticiens ou techniciens trangers pour pallier la pnurie de main-duvre qualifie en Allemagne, peine plus de la moiti de lobjectif a t atteint. En effet, 11 230 trangers ont obtenu une Green Card et trouv du travail dans une entreprise allemande. Cette opration aurait aussi, selon le ministre fdral de lEmploi, profit au march du travail. Le fait que les entreprises ne trouvent pas de candidats pour des postes qualifis a un effet ngatif sur lactivit conomique allemande. Aussi, le programme Green Card aurait-il permis de relancer lactivit des entreprises et douvrir 30 000 postes aux demandeurs demploi allemands. Chaque titulaire dune Green Card aurait ainsi favoris lembauche de deux trois salaris allemands. Les plus gros contingents viennent dInde (2 445), de lancienne Union sovitique (1 571), de Roumanie (902), de la Rpublique Tchque, de la Slovaquie (776) et des pays de lex-Yougoslavie (628). La trs grande majorit, soit 10 705 dentre eux, ont trouv un emploi dans les Lnder de lOuest et notamment en Bavire (plus de 3 000).
Source : Liaisons sociales Europe, n 54, 18 avril-2 mai 2002.

II - 100

2. Grande-Bretagne En Grande-Bretagne, le taux de population trangre tait en 2000 de 3,9 %, reprsentant 2 297 947 personnes (source : Eurostat, New Cronos), dont 859 138 dorigine communautaire et 1 438 809 non communautaire. La politique dasile a connu dabord une certaine libralisation. Les demandeurs dasile qui ne remplissent pas les conditions requises par la Convention de Genve mais quil serait draisonnable de renvoyer de force dans leur pays peuvent se voir accorder un permis exceptionnel de sjour renouvelable annuellement. Malgr des dispositions restrictives qui ont t prises par la suite pour dcourager la demande dasile en 1996 et 1999, on observe une forte augmentation des demandes dasile en direction de la Grande-Bretagne et un accroissement de limmigration clandestine. Le nombre dinterpellations et dexpulsions est aussi en forte augmentation en 2000 par rapport lanne prcdente. Ces phnomnes sont expliqus par la lenteur de traitement des demandes dasile qui laisse aux demandeurs le temps de se fondre dans le pays et par labsence de documents didentit qui ne facilitent pas les contrles et la reconduite la frontire des dbouts. Les trangers dits installs sont ceux qui ont obtenu un statut de rsidents permanent parce quils remplissaient les conditions minimales de dure de sjour de quatre ans sans interruption. En 1999, 97 120 personnes ont obtenu ce statut. On trouve parmi eux un certain nombre de demandeurs dasile ayant obtenu un permis exceptionnel de sjour ainsi que des personnes admises comme rfugis au titre de la rsorption de larrir des demandes dasile antrieures 1993. Cela constitue une forme de rgularisation. Le nombre de conjoints et denfants dsormais installs est galement important. Les permis de travail accords aux trangers sont aussi en forte augmentation. Le nombre dactifs trangers ayant un permis de travail au Royaume-Uni a t de 1 107 000 en 2000, parmi lesquels 41 % de citoyens de lUnion europenne. Les bnficiaires de permis de travail dorigine non communautaire sont des personnels hautement qualifis surtout originaires de pays dvelopps. La rforme de dlivrance des permis de travail entreprise en 1999 vise introduire encore plus de souplesse et de rapidit afin de ladapter aux besoins du march. Lide dun respect de quotas de travailleurs trangers dfini lavance a t carte de mme que la procdure de vrification pralable de la disponibilit de main-duvre nationale pour occuper certains emplois. Dans le sens de lassouplissement des mesures destines attirer la mainduvre au Royaume-Uni, on peut aussi noter deux programmes rcents. Le programme des vacanciers actifs concerne des citoyens du Commonwealth gs de 17 27 ans qui peuvent, sans demander de permis de travail, passer des vacances dans le pays tout en travaillant pour une priode limite. Leur nombre est en augmentation constante : 45 800 en 1999. Ils reprsentent une mainduvre trs flexible, apprciable en saison touristique.

II - 101

Lautre projet vise attirer des entrepreneurs dont les activits seraient sources davantages conomiques exceptionnels pour le Royaume-Uni. Aucun minimum dinvestissement nest exig. Les candidats doivent crer au moins deux postes plein temps et apporter la preuve que le capital damorage est en place pour les six premiers mois dactivit. Ils sont autoriss dposer une demande dadmission pour leur famille. Le statut dimmigr au Royaume-Uni est donc marqu par une souplesse accrue en matire de droit dentre et de sjour. Visiblement destines des personnes hautement qualifies, ces mesures bnficient aussi, dans une moindre mesure des immigrs de niveau plus faible en provenance des pays pauvres et qui utilisent les carences actuelles dans le traitement de la demande dasile comme moyen dentre. Actuellement, le Royaume-Uni est amen reconsidrer cette situation, ne serait-ce quen raison de la multiplication dincidents avec les pays de transit dune immigration qui sjourne en France, en Belgique ou aux Pays-Bas, source de difficults (voir situation lie Sangatte). Par contre, la loi sur la nationalit britannique de 1981 a rduit considrablement le nombre de personnes admissibles de droit la citoyennet britannique. Le nombre des acquisitions de nationalit a t infrieur 50 000 par an en moyenne au cours des annes 1990, bnficiant surtout aux reprsentants des anciennes migrations provenant dAsie, des Carabes et dAfrique. 3. Italie Le taux de population trangre tait officiellement en Italie de 2,2 % (Eurostat, New Cronos, 2000), soit 1 270 553 personnes, dont 148 506 communautaires et 1 122 047 non communautaires. On relvera la rapide progression : en 1990, il y avait officiellement 349 585 non communautaires en Italie mais la ralit est assurment plus complexe en raison du trs grand nombre de personnes en sjour irrgulier dont beaucoup sont des travailleurs non dclars : lactuelle opration de rgularisation de ces travailleurs tmoigne de leur trs grand nombre, estim, selon les sources, entre 700 000 et, nhsitent pas crire certains, 2 000 000. Malgr un taux de chmage lev, lItalie se situe en deuxime position dans lUE pour ce qui est de limportance des flux dentres au cours des dernires annes. Lventail des origines est trs large avec des communauts marocaine, tunisienne, albanaise, yougoslave, roumaine, philippine et chinoise qui reprsentent des pourcentages assez voisins. Cette population tend se stabiliser. Elle se fminise beaucoup, en particulier au travers des badanti , cest--dire des femmes travaillant comme domestiques, employes de maison. On observe un rajeunissement qui est le signe dun dbut dimmigration familiale.

II - 102

La loi de 1998 sur limmigration avait introduit trois objectifs : - rguler les admissions dans la limite de quotas par pays fixs annuellement par le gouvernement ; - renforcer la rpression face limmigration clandestine et les trafics de main duvre ; - faciliter lintgration des personnes rsidant dj rgulirement dans le pays. Seul le deuxime volet de cette loi a t suivi deffets. Les reconduites la frontire ont t multiplies par trois depuis le vote de la loi. La mise en place de quotas dentre par pays na pu tre applique que dans le cadre de la procdure de rgularisation entreprise en 1998. Pour ce qui est des entres provenant directement de ltranger, la rgulation par les quotas na pas pu se mettre en place. Cest en raison de cela quune nouvelle lgislation a t vote par le parlement italien aprs des pripties politiques : si M. S. Berlusconi, rpondant ainsi aux souhaits du patronat, en particulier des rgions riches du Nord et du Centre en recherche de main-duvre, souhaitait rformer le dispositif lgislatif et rgulariser la situation des travailleurs immigrs en situation irrgulire, la Ligue du nord, membre de la majorit gouvernementale, continuait militer pour une rgularisation minime et la reconduite systmatique des irrguliers aux frontires. Le gouvernement a finalement obtenu le vote dun nouveau dispositif lgislatif qui est entr en application le 10 septembre 2002. Il modifie, complte et prcise la loi antrieure avec comme objectif : encourager limmigration lgale, lutter contre les actions criminelles, dcourager limmigration illgale. Le gouvernement a donc rpondu lattente des entreprises soucieuses de pallier le manque de main-duvre nationale, celle aussi des agriculteurs demandeurs de travailleurs saisonniers, dans un pays o le taux de fcondit est particulirement faible, menaant lavenir mme du pays et de son dveloppement. Un pays galement marqu par cette vritable tradition nationale de lconomie souterraine : celle-ci reprsenterait 40 % du produit intrieur brut ; elle emploie de trs nombreux travailleurs immigrs en situation irrgulire mais galement de trs nombreux nationaux. Certains indicateurs rvlent que limmigration a progress dans les faits. On observe ainsi une augmentation sensible du nombre denfants trangers scolariss dans les coles italiennes. Ils reprsentaient en 1999 1,6 % de la population scolaire totale. Ensuite malgr le caractre restrictif de la loi italienne sur la nationalit, le nombre de naturalisations progresse rgulirement. La part de naturaliss reste toutefois modeste par rapport la population immigre totale (1 %). Les immigrs se concentrent dans des secteurs demploi faiblement qualifi dlaisss par les Italiens. Lemploi saisonnier progresse. Les immigrs

II - 103

transfrent des fonds importants vers leur pays dorigine. Ceci indique quils ne sont pas encore entrs majoritairement dans une logique dinstallation en Italie. Le statut de limmigr en Italie volue malgr tout vers la prise en compte du caractre durable de limmigration et offre une protection accrue aux immigrs ainsi que des perspectives dinstallation long terme. Cela manifeste une sortie de la logique du laisser-faire qui avait prvalu jusque l, favorisant une forte immigration clandestine que lactuel gouvernement sefforce dsormais de rsorber. Cest le sens mme de la nouvelle loi du 10 septembre 2002 dont lapplication a dbut. Sa disposition essentielle est de mettre en place la rgularisation des 700 000 immigrs irrguliers valus employs dans cette conomie souterraine. Cette rgularisation repose sur la conviction quemployeurs et travailleurs immigrs irrguliers ont un commun intrt la rgularisation. Si celle-ci russissait dans le temps prvu (octobre 2003), elle serait alors lune des plus vastes oprations de ce type conduites en Europe. Il revient lemployeur dengager la dmarche qui lexonre de toute amende ou dette lie au dlit que reprsentait lemploi au noir du travailleur. Il ne lui en cote que de 290 euros (pour les badanti ) 700 euros (salaris dentreprise). Limmigr pour sa part acquitte ensuite un droit : 40 euros (pour les badanti ), 100 euros (pour les salaris). Achemines par voie postale (14 000 bureaux de poste habilits), les demandes sont traites par les prfectures qui convoquent ensuite les postulants la rgularisation devant un guichet polyfonctionnel , sorte de guichet unique, impliquant les fonctionnaires de la prfecture, des services fiscaux, du travail, de la police, de la prvoyance sociale, etc. Un permis de sjour valant permis de travail est alors dlivr. On espre traiter 100 000 dossiers par mois Pendant la dure de traitement du dossier, le candidat ne peut quitter le sol italien. Mme la prfte Anne-Maria dAscenzo51 nous a prcis que lopration se droulait dans les dlais prvus ; quau 11 dcembre 2002, le nombre de dossiers enregistrs tait de 703 879, dont 341 983 pour des travailleurs domestiques et de service (les badanti ) et 361 036 pour les autres types demplois. La rpartition territoriale est trs ingale : 293 248 dossiers manent des seules villes de Rome (108 337), Milan (88 027), Naples (36 572), Turin (35 792), Brescia (24 520). Face cette rgularisation massive, les ractions sont mitiges, les reprsentants des travailleurs, la Confdration gnrale du travail en particulier, temprent la satisfaction officielle. Selon eux, de nombreux employeurs, en particulier dans le btiment, prfrent renvoyer le travailleur immigr qui demande tre rgularis plutt que de reconnatre son emploi, persuads quils

51

Anne-Maria dAscenzo, prfte, chef du Dpartement pour les liberts civiles et limmigration du ministre de lIntrieur (rencontre du 12 dcembre 2002).

II - 104

sont quils trouveront rapidement de nouveaux immigrs acceptant lemploi au noir. La mise en uvre du dispositif a pour but de favoriser linstallation en Italie des bons immigrs, et de renvoyer chez eux les indsirables , cest-dire ceux qui napportent pas de plus-value lconomie et ses besoins de main-duvre. Il est prvu pour lavenir daccrotre les quotas dimmigrs des pays (par exemple Slovnie, ex-Yougoslavie) qui signent des accords avec lItalie ; ces accords prvoient une priorit pour les candidats limmigration qui auront particip avant leur dpart de leur pays dorigine lenseignement acclr de la langue italienne. Enfin, il convient de souligner la volont de lItalie combattre le trafic des tres humains . Elle est en train de se doter de textes lgislatifs qui donneront plus de moyens pour lutter contre les exploitations fondes sur la traite, la prostitution, la mendicit force, etc. Cest le ministre de la Parit et de lgalit des chances52 qui gre ce dossier dans le cadre de sa responsabilit globale pour lintgration. Un numro vert dappel est cr pour les victimes qui sont accueillies dans des structures programme social qui prparent soit lintgration soit le rapatriement, en fonction de la situation et des demandes des personnes. Cette responsabilit est assure en partenariat avec les ONG. Une particularit lgislative est que la dlivrance dun permis de sjour est facilite pour celui ou celle qui contribue aux enqutes dans les affaires de traite et de trafic des personnes. 4. Espagne La situation espagnole justifie une particulire attention : en effet, lEspagne constitue lentre Sud de lUnion europenne, entre de flux migratoires venant du continent africain ; elle est aussi - mme si cet lment est moins consquent que le prcdent - la fentre ouverte sur lAmrique latine hispanophone ; elle a t (et elle peut demeurer) le refuge lors des crises politiques graves des Etats hispanophones de lAmrique latine ; dautre part la communaut de langue favorise les liens de coopration conomique, coopration attractive pour une immigration latino-amricaine. En outre, mme si cette particularit est partage avec dautres pays, Grce, Italie et France, elle est un pays euro-mditerranen. Il faut aussi souligner que jusqu une priode relativement rcente, lEspagne fut davantage quun pays dimmigration un pays dmigration : plus dun million dEspagnols ont migr dans les annes 1960-70, sajoutant aux centaines de milliers qui avaient quitt lEspagne au moment de la guerre civile et aux cinq millions dEspagnols partis entre 1890 et 1930 outre-mer, pour la plupart en Amrique du Sud.
52

Rencontre Rome le 15 dcembre 2002 avec Mme Caponi, magistrate, chef du Bureau lgislatif.

II - 105

A la diffrence, par exemple, de la France, lEspagne est donc un pays dimmigration rcente. Par-del laugmentation du nombre dtrangers rsidents, cest lvolution des caractristiques de cette population qui reflte la nouvelle nature de cette immigration rcente. La prsence trangre en Espagne se divise, de manire quelque peu schmatique, en deux sous-populations bien distinctes : dune part, les vieux Europens et, dautre part, les jeunes du reste du monde, ces derniers constituant limmigration la plus rcente. En 1975, plus de 60 % des trangers rsidant en Espagne taient dorigine europenne (103 000), prs de 30 % provenaient dAmrique (48 000), moins de 6 % dAsie ((9 000) et moins de 2 % dAfrique (3 000). Selon les derniers chiffres disponibles, 40 % des trangers prsents en Espagne en 2001 sont Europens (379 000), 22 % Amricains (206 000), 8 % Asiatiques (78 000) et 29 % Africains (278 000). Cette transformation de lorigine gographique des trangers en Espagne na pas t progressive, mais trs soudaine. Le dcollage de la prsence africaine en Espagne, par exemple, peut tre dat avec relativement de prcision : entre 1990 et 1991, le nombre de ressortissants africains passe de 20 000 63 000 53. Cest sans doute ce qui explique que la premire loi sur limmigration ne date que de 1985, loi sur laquelle nous revenons plus loin. La cration dune direction gnrale des migrations date de 1991 et celle de lInstitut des migrations et des services sociaux de 1997. Nos interlocuteurs, lors de nos rencontres Madrid, les 4 et 5 novembre 2002, ont insist sur le contexte espagnol54, galement sur la rpartition des comptences en matire dimmigration entre les diverses collectivits territoriales. A ct des comptences nationales, se sont dvelopps des plans rgionaux (au nombre de huit), par exemple pour la rgion de Madrid qui regroupe plus du tiers de toute limmigration en Espagne, suivie par la rgion de Catalogne, puis les Balares et les Canaries. Ces plans, nous a-t-il t indiqu, donnent des comptences en particulier pour le traitement social de lintgration mais les financements ne rpondent pas aux besoins identifis. Parce que lEspagne souhaite que lintgration soit ralise au plus prs des lieux de limmigration, les mairies des villes de plus de 20 000 habitants doivent organiser la coordination des interventions, en particulier de caractre social, cest ainsi que Madrid et Barcelone ont leur propre plan dintgration. La population trangre dnombre en Espagne tait en 2000 (source : Eurostat, New Cronos) de 801 329 personnes (312 203 communautaires et
53

54

Francisco Zamora Lopez, professeur de sociologie lUniversit de Navarre, in LEspagne : nouvelle terre dimmigration , Revue Socital , 2002. Direction gnrale de rgulation des migrations, Antoine Macocha Garcia ; Observatoire des politiques immigration et rfugis ; Conseil conomique et social ; Ambassade de France.

II - 106

489 126 non communautaires), reprsentant 2 % de la population totale, probablement 2,5 % actuellement. La population communautaire est principalement issue dAllemagne et du Royaume-Uni. Il sagit majoritairement dune population de retraits et dactifs qualifis que les Espagnols voient plus comme des touristes permanents que comme des immigrs. Paralllement cette immigration en provenance de pays riches, lEspagne accueille depuis la fin des annes 1970 une immigration en provenance de pays pauvres. Ces populations qui reprsentaient 28,4 % des trangers en 1985 en reprsentent plus de 55 % aujourdhui. Les originaires dAfrique, surtout Marocains, forment dsormais 26 %de la population trangre. Ceux provenant dAmrique latine (Prou et Rpublique Dominicaine en tte) en reprsentent 20 %et ceux dAsie (Philippines et Chine populaire essentiellement) 7 %. Se dveloppe galement dsormais une immigration de pays comme la Pologne sur la base de la signature de contrats de travail (33 000 en 2000). On estime en 2000 la population chinoise 30 000 mais la ralit doit tre trs suprieure. Ces populations en provenance de pays en voie de dveloppement travaillent surtout dans les services, lagriculture, le btiment, lhtellerie. Malgr limportance de limmigration fminine dans le secteur des services rendus aux particuliers, il y a encore peu de familles, sauf dans la population marocaine. Les acquisitions de la nationalit espagnole sont encore rares ( 16 361 acquisitions de la nationalit espagnole en 1999, dont 10 000 pour des originaires dAmrique latine). Sur le plan lgal, cest la loi organique du 11 juillet 1985 sur les droits et liberts des trangers en Espagne qui dtermine les principes gnraux relatifs lentre et au sjour des trangers. La loi distingue les ressortissants des pays membres de lUnion europenne ou de certains pays ayant des liens culturels avec lEspagne (par exemple, pays latino-amricains) des autres trangers. Les premiers ont un statut prfrentiel (conditions de rsidence et de travail). Un dcret royal en date du 2 fvrier 1996 sefforce de jeter les bases dune meilleure intgration sociale et professionnelle des trangers en situation rgulire tout en renforant le contrle des frontires. Le droit au regroupement familial se traduit par lattribution dun titre de sjour dont la dure dpend de celle du titre de sjour du demandeur. Ce droit est conditionn par les ressources financires dont dispose le demandeur. Celui-ci doit fournir des justificatifs de revenus et daffiliation la scurit sociale. Il doit aussi disposer dun logement assez spacieux par rapport la taille de sa famille. Le droit dasile a t rform en 1994. Le droit dasile reconnu par larticle 13/4 de la Constitution est la protection dispense aux trangers auxquels la condition de rfugi est reconnue. Il y a un pr-examen des demandes dasile. La loi prvoit la possibilit de dclarer irrecevables celles qui sont manifestement abusives ou qui relvent de la comptence dun autre Etat, ainsi que lobligation de quitter le territoire pour ltranger dont la demande a t

II - 107

juge irrecevable lissue du pr-examen. Sur ces bases, lon observe cependant quil y a en moyenne 96 % de refus ! Bien que la loi organique sanctionne lentre et le sjour irrgulier et le travail sans permis, la majorit des trangers sont passs par une priode plus ou moins longue dirrgularit en termes de sjour et de travail. Les divers gouvernements ont organis cinq oprations de rgularisation en 1986, 1991, 1996, 2000 et 2001. Celle de 2000 a permis daccorder des titres de sjour prs de 244 000 irrguliers. Diverses lois ont t votes : - loi du 11 fvrier 2000 sur les droits et les liberts des trangers en Espagne et leur intgration sociale ; - loi du 22 dcembre 2000 (suivie du dcret du 20 juillet 2001). Cette dernire loi, tonalit rpressive, a t critique par les syndicats, lopposition, les associations de soutien aux immigrs. Elle la aussi t par des employeurs qui recourent dans divers secteurs lapport de la main-duvre clandestine. Elle facilite lexpulsion des trangers en situation irrgulire (20 000 expulsions annuelles prononces en 2000 et 2001, 16 000 appliques). Elle interdit ces trangers lexercice des droits dassociation, de syndicalisation et de grve. Le statut des trangers non rgulariss sest prcaris. Les trangers apprhends en situation irrgulire sont ainsi immdiatement expulsables. Un permis de rsidence permanente ne pourra tre obtenu quaprs cinq ans de sjour et de travail dans le pays au lieu des deux ans requis auparavant. Lentre en Espagne est soumise trois conditions : la possession de documents didentit valides, la preuve de moyens de subsistance suffisants et la justification des objectifs et des conditions de sjour. Les autorits espagnoles ne sont plus tenues de justifier leur refus dun visa dentre. Un nouveau texte de loi est en prparation. 5. Pays-Bas Lexamen de la politique dimmigration et des dispositifs dinsertion aux Pays-Bas prsente un particulier intrt puisque le gouvernement constitu le 22 juillet 2002 sous la direction du Premier ministre Jan Peter Balkenendy a dcid de durcir la lgislation concernant limmigration et de rviser les textes en vigueur, estims laxistes : le discours du trne de la Reine Batrix fixe les objectifs : restreindre lentre des trangers, tout en favorisant lintgration de ceux qui se trouvent sur le territoire nerlandais , ajoutant que cette intgration exige des nouveaux citoyens nerlandais quils parlent notre langue, quils assimilent lidentit et la culture nerlandaises et quils respectent les lois de notre Etat de droit . Lors de sa visite La Haye les 17 et 18 octobre 2002, le rapporteur a rencontr dune part le ministre de la politique des trangers et de lintgration,

II - 108

M. H. Nawijn, le prsident du Conseil conomique et social, M. Herman H.F. Wuffels, ainsi que diverses personnalits nerlandaises, dautre part Mme lAmbassadeure de France, Mme A. Gazeau-Secret, et les conseillers concerns quil remercie de leur attention et des informations reues. Selon Eurostat, la population trangre reprsentait 653 532 personnes en 1990 (455 646 non communautaires, 195 886 communautaires), cest--dire 4,1 % de la population. Selon lInstitut national de statistiques (CBS), il y aurait aux Pays-Bas plus de 1,5 million de personnes dorigine trangre, soit prs de 10 % de la population, 900 000 de la premire gnration et 500 000 de la deuxime. La premire communaut immigre est turque (309 000 ressortissants), la deuxime surinamienne (303 000 ressortissants). La diffrence entre les donnes Eurostat et CBS tient ce quaux Pays-Bas le terme dimmigr fait rfrence lorigine de la personne plus qu son statut au regard du droit national. Les Pays-Bas, au niveau europen, occupaient en 2000 la troisime place des pays faisant lobjet de demandes dasile (aprs lAllemagne et la GrandeBretagne, devant la Belgique et la France). La loi nerlandaise relative lintgration des nouveaux venus (WIN), en vigueur depuis le 30 septembre 1998, impose au nouveau venu de sinscrire une tude dintgration. Durant cette tude, le candidat doit obligatoirement participer un programme dintgration incluant des cours de nerlandais, des cours dorientation sur la socit nerlandaise et des cours dorientation professionnelle aux Pays-Bas55. Nous relevons que la loi sapplique galement aux nouveaux venus Nerlandais, ns hors des Pays-Bas. Cette loi sapplique aussi aux jeunes de 16 et 17 ans pour autant quils ne soient plus tout fait scolarisables et quils ne puissent pas tre accepts dans lenseignement normal. Cette politique est organise et finance par lEtat, la commune tant responsable de la mise en uvre. Des cas de dispenses provisoire ou permanente de participation au programme dintgration peuvent tre accords si le nouveau venu nest pas en tat de participer provisoirement ou dfinitivement lintgration pour des raisons physiques ou psychiques ou pour dautres motifs importants 56. Depuis cette loi, dautres dispositions ont t arrtes pour corriger la lgislation antrieure estime trop attractive en matire dasile. Ainsi, une loi du 1er avril 2001 rformant la procdure dasile a t adopte qui a simplifi le statut des rfugis en lunifiant. Il nexiste plus dsormais que deux sortes de permis : un permis de sjour temporaire, y compris pour les personnes ligibles au

55

56

Ceci marque un changement de cap. Auparavant, laccueil des immigrs tait fond sur le maintien de la culture dorigine. Loi nerlandaise WIN, ministre de lIntrieur et des relations du Royaume, La Haye, janvier 2002.

II - 109

statut de rfugi au sens de la convention de Genve, et au bout de trois ans, aprs rexamen du dossier, un permis dfinitif. Cette loi a eu un effet significatif sur le nombre de demandeurs dasile et sur la dure de la procdure dinstruction des demandes : - en 2001 : 32 579 demandeurs dasile, - en 2000 : 43 895 demandeurs dasile, cest--dire une baisse de 26 %. On notera que de janvier avril 2002, on constate une baisse de 35 % par rapport 2001. La dure moyenne dinstruction est passe de deux ans avant la premire loi environ six mois. Un rapport ralis par le ministre de la Justice (juillet 2000) a expliqu pourquoi les Pays-Bas taient un pays attractif , y compris pour les trafiquants dtres humains : - une application extensive de la convention de Genve de 1951 (coexistence de trois statuts diffrents de rfugis) ; - des procdures de demande dasile longues (jusqu dix ans dans certains cas) ; - des chances de succs leves (environ 25 %) ; - des conditions daccueil favorables : les demandeurs dasile sont logs et touchent une prestation sociale. Une fois le statut de rfugi accord, ils ont la possibilit de bnficier de bourses dtudes, dun logement social, dun passeport de rfugi, et dune aide lgale ; - une situation de pays de transit (port de Rotterdam et aroport de Schiphol) ; - des peines prvues pour le trafic dtres humains peu leves et peu de mesures dloignement. Les dbouts du droit dasile reoivent le plus souvent uniquement une notification leur enjoignant de quitter le territoire. La mise en uvre de la nouvelle politique gouvernementale a entran la cration dune nouvelle administration charge de grer les dossiers. Parmi les mesures envisages - mais suspendues en raison de la crise gouvernementale aux Pays-Bas - : - transformation du sjour illgal sur le territoire en dlit ; - renforcement des gardes-frontires ; - restriction des droits au regroupement familial ; - dveloppement de la politique dexpulsions des irrguliers vers leur pays dorigine.

II - 110

6. Autres pays de lEurope communautaire Les pays membres de la Communaut europenne prsents plus haut ne doivent pas dispenser dtre attentifs aux autres situations au sein de la Communaut. La population trangre dans lUnion europenne, telle que prsente par Eurostat, stablit en 2000 comme suit : Tableau 3 : La population trangre dans l'Union europenne en 2000
Population trangre Pays non communautaire communautaire (A) Allemagne Belgique Danemark Espagne Finlande France Grce Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Sude RoyaumeUni Total UE 5 484 919 289 813 205 539 489 126 71 352 2 067 688 121 118 34 324 1 122 047 16 050 455 646 620 229 138 469 309 745 1 438 809 12 864 874 (B) 1 858 672 563 556 53 322 312 203 16 328 1 195 498 44 410 92 409 148 506 143 150 199 886 110 910 52 429 177 430 859 138 5 823 147 totale (C) 7 343 591 82 163 475 853 369 10 239 085 259 361 87 680 5 330 020 5 171 302 801 329 39 441 679 3 263 186 58 973 183 165 528 10 510 965 126 533 159 400 730 239 190 898 487 175 3 786 931 435 700 8 065 465 9 997 590 8 861 426 1 270 553 57 679 895 651 532 15 863 950 Population totale Proportion (%) dtrangers non de communautaires population dans la trangre population trangre totale (C/D) (A/C) 8,9 8,3 4,9 2,0 1,7 5,5 1,6 3,3 2,2 36,6 4,1 9,1 1,9 5,5 3,9 5,0 74,7 34,0 79,2 61,0 81,4 63,4 73,2 27,1 88,3 10,1 69,9 84,9 72,5 63,6 62,6 68,8

2 297 947 59 623 400 18 688 321376 144 066

Source : Eurostat, New Cronos.

Parmi ces pays, on notera : a) Le Danemark Plusieurs lois ou projets de lois rcents vont dans le sens de la mise en place de conditions plus restrictives lentre des demandeurs dasile et des immigrs. Le gouvernement de M. Rasmussen, appuy par le parti du peuple, une formation de la droite populiste, entend limiter strictement le nombre de rfugis

II - 111

et rserver lasile aux personnes relevant des conventions internationales. Il entend galement rduire le montant de laide octroye aux rfugis, porter sept ans, au lieu des trois ans actuels, le dlai pour pouvoir bnficier dun permis de sjour dfinitif. Le mariage des trangers rsidant au Danemark sera soumis des conditions dge (24 ans minimum, 60 ans maximum) et de ressources. Le droit au regroupement familial sera limit et laccs laide sociale rduit. Le titre de sjour permanent sera obtenu aprs un examen portant sur la connaissance de la langue, de la culture et de lHistoire du Royaume. b) LIrlande LIrlande fut longtemps terre dmigration : rappelons que, famine et migration conjugues, un tiers des Irlandais avaient pri entre 1845 et 1850, un tiers avaient migr, essentiellement aux Etats-Unis. De 6,5 millions dhabitants en 1841, la population stait effondre 2,8 millions en 1961. Elle est remonte 3,6 millions en 1996. La voici devenue terre dimmigration ; en 2001, il y a eu un solde migratoire net de 26 300 personnes. Mais il faut noter que 50 % des immigrs accueillis entre 1985 et 2000 sont danciens migrs retournant au pays. Le gouvernement irlandais a dcid de durcir sa rglementation en matire dautorisations de travail pour les trangers en raison dune hausse du taux de chmage dans le pays. Cette mesure est destine sassurer que les employeurs donnent la priorit aux Irlandais et aux ressortissants de lUnion europenne par rapport des ressortissants de pays tiers. c) Le Portugal Un rapport daot 2001 de lInstitut de lemploi et de la formation professionnelle portugais, sur lvolution des besoins du march du travail, prconisait le recrutement de plus de 70 000 travailleurs dont 20 000 immigrs ainsi que la rgularisation de quelque100 000 immigrs clandestins pour faire face la pnurie de main-duvre. Dans ce pays, la rglementation actuellement en vigueur est fonde sur un dcret-loi datant du dbut 2001 qui rgit les conditions dentre, de rsidence, de sortie et dexpulsion des trangers. 7. Pays candidats On a pu voir que la mesure des migrations au sein de lUnion europenne tait et demeurait une tche difficile, faute doutils fiables de collecte statistique. Cest ainsi quHugues de Jouvenel57 parle dimbroglio statistique auquel seule la volont politique commune des Etats pourrait apporter une solution. Ce qui est vrai de lEurope des quinze le sera encore plus de celle des 25, lorsque les dix pays candidats auront intgr lUnion europenne : tous sont pour lheure hors lespace Schengen, leurs ressortissants actuellement prsents dans

57

in Futuribles, n 279, octobre 2002.

II - 112

notre pays sont tous considrs, quelle que soit leur situation lgale, comme des non communautaires. Si, en tout cas par rapport la France, deux des pays candidats, Malte et Chypre, qui appartiennent lespace euro-mditerranen ne sont pas des pays de migration, il nen est pas de mme des autres rpubliques de lEurope du Centre et de lEst, certes des niveaux trs divers. Parmi eux, certains sont considrs comme des pays metteurs de mainduvre plus ou moins qualifie, pour laquelle la migration est un des moyens de lutte contre la prcarit, la pauvret ; il sagit de la Roumanie et, un moindre niveau, de la Pologne. La Roumanie est aussi considre comme un pays de transit, combinant des immigrations de type conomique et des accueils de rfugis venus de plus lEst, en particulier. Certes, les quinze ont prvu, pour protger la nouvelle frontire terrestre de lUnion, que le dispositif de Schengen ne serait pas immdiatement applicable aux nouveaux pays adhrents ; du nord au sud : Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Rpublique Tchque, Slovaquie, Slovnie, Hongrie. Ces pays sont, selon lestimation de la Commission europenne, en mesure de satisfaire aux critres dadmission en vue de signer les actes dadhsion au printemps 2003. Sagissant de la Bulgarie et de la Roumanie, lobjectif dadhsion est 2007 ; le cas de la Turquie ntant pas rsolu. Cest afin de mieux les apprhender dans leur complexit et leurs particularits que le rapporteur sest rendu dans deux pays dont ladhsion est prvue en 2003, Pologne et Rpublique Tchque, et un dont ladhsion sera plus tardive, la Roumanie. a) La Pologne Organise par lAmbassade de France, la visite Varsovie, les 15 et 16 octobre 2002, a permis de rencontrer successivement M. Piotr Stachnczyk, secrtaire dEtat charg des rapatris et des trangers, et M. Todozjisz Falnczyk, directeur adjoint du dpartement de la coopration du ministre du Travail et des affaires sociales. Si la Pologne fut au XXme sicle, lpoque des houillres et de la sidrurgie, un pays exportateur de main-duvre vers la France, une mainduvre qui est souvent considre comme lexemple dune intgration russie, on peut constater un double phnomne : - dabord, un pays qui souvre lentement aux trangers parce que le pouvoir communiste a utilis les oppositions racistes interethniques chaque fois quil tait en difficult. Dsormais pays daccueil, la Pologne compte des trangers sur son territoire ; ils travaillent majoritairement dans le btiment, le sanitaire, le tourisme et les services ; - ensuite, un pays de faible immigration vers les pays de lUnion europenne, lexception du pays voisin, lAllemagne.

II - 113

Mais parce quelle est, en raison de sa situation gographique, un ventuel pays de transit dimmigration venue de ses faades Est, la Pologne juge infondes les craintes des Europens de lOuest. Citant le quotidien polonais Rzecznospolita, le Courrier international58 nhsite pas crire, constatant que selon toute probabilit, en 2004, la frontire orientale de la Pologne sera celle de lUnion europenne : Douze ans aprs la chute du mur de Berlin, les Europens de lOuest exigent de la part des futurs membres des garanties pour que le mur de lEst soit suffisamment lev. Suivant la dmonologie en vogue, lEurope serait menace par les hordes tatares, incarnes par les rfugis afghans, les mafias russes et autres proxntes ukrainiens. Depuis un certain temps, un dbat a lieu sur lapplication prochaine, par la Pologne, des normes europennes sur cette frontire poursuit le journal. Pour les uns, lintroduction de visas pour les ressortissants des pays voisins aura des consquences politiques, conomiques et sociales. Pour les autres, la Pologne doit imprativement impermabiliser sa frontire lEst si elle veut devenir un membre part entire de lUnion. Sinon, chaque retard sera un prtexte pour prolonger les contrles sur la frontire germano-polonaise, demain frontire interne de lUnion remarque Rzecznospolita. Ce dbat est domin par des mythes. On prtend que les visas ne constituent pas un bon moyen de lutter contre le crime organis. Mais, dfaut dune meilleur systme, ils permettent de refuser lentre des personnes indsirables. Il ne faut jamais oublier que la frontire orientale de la Pologne est la premire rellement contrle depuis la Chine . En Pologne, la politique interne de limmigration est du seul ressort du ministre en charge des rapatris et des trangers, la politique de dparts de Polonais vers les autres pays relevant du ministre du travail. Les demandeurs dasile en Pologne tablissent des dossiers dont les dlais actuels dexamen sont de sept mois, la dcision ngative est susceptible dappel formul dans les quatorze jours du prononc. Il y a eu 4 800 dossiers en 2001, 280 demandes ont bnfici du statut dexil. Les principales sources sont dabord et en majorit les Tchetchnes, puis les Afghans, les Irakiens, des Vietnamiens et des Mongols. Jusquen 2001, on constatait larrive de Bulgares et de Roumains parmi lesquels des roms (souvent des mineurs), groupes organiss. On constate lmergence dune immigration temporaire de travailleurs vers lEurope : une rgulation contractuelle est prvue avec lItalie, le Portugal, lAutriche, la Grande-Bretagne et la France. On note depuis quelques annes que 60 % de ces saisonniers reviennent chez le mme employeur. Ils sont attirs par le salaire qui reprsenterait 150 % du salaire peru en Pologne. Pour la France, cest lOffice des migrations internationales qui, depuis 1993, a ouvert une mission en Pologne pour la mise en uvre de laccord de
58

Courrier International, n 606, du 13 au 19 juin 2002.

II - 114

main-duvre franco-polonais sign en 1992. De 1993 2001, 35 101 travailleurs polonais ont ainsi t recruts par cette mission de lOMI, presque totalement pour des contrats saisonniers. Encadr 2 : Un exemple lointain : Maurice
Les Mauriciens ont vcu plusieurs vagues dmigration, leur le devenant une terre dinstance de dpart partir des annes 1960. 66 000 Mauriciens sont partis entre 1961 et 1982, vritable exode devenu une diaspora consolide et multiplie travers leurs enfants (1) ; exode de personnes la recherche dune terre dadoption ou dun emploi rmunrateur , au moment o Maurice coupe les liens avec lAngleterre, exode de cerveaux qui a dmembr la population bourgeoise . partir de 1980, il y a eu deux phases : - 1983-1990 : 22 904 dparts recenss, dont de nombreux clandestins ; - 1991-1998 : 28 567 retours au pays. Les pays dimplantation des Mauriciens ont t, dans lordre, lAngleterre, lAustralie, la France. La France voit larrive de Mauriciens issus du milieu ouvrier, inquiet du climat social et politique de laprs-indpendance. La France est choisie ds lors que les portes de lAngleterre se ferment. Face au chmage Maurice, les Mauriciens - particulirement les Mauriciennes actives dans cette immigration - seront employs de maison, travailleurs manuels. A partir de 1975, limmigration clandestine est importante. Au total plus de 10 000 arrives en France entre 1973 et 1982. Notons que la population recense Maurice est passe de 680 000 habitants en 1960 plus de 1 200 000 en 2000.
(1)- Professeur Monique Dinan, rencontre Maurice le 25 juillet 2002.

b) La Roumanie Les donnes statistiques communiques par le ministre de lintrieur, o le rapporteur a t reu le 13 septembre 2002 par M. Tibrus Toifan, directeur gnral adjoint, en charge des trangers et des migrants, font tat de la prsence rgulire de 73 432 trangers (30 juin 2002) disposant dun permis de sjour valable plus de trois mois, dont 33 500 pour les activits indpendantes, environ 13 000 pour tudes suprieures, 8 000 pour assistance technique, et 3 200 pour activits humanitaires ou religieuses. Les conditions daccueil sont dfinies par une loi de 1990 Rgime des trangers en Roumanie , modifie par une loi rcente de 2001 qui rglemente laccueil et qui est complte par les normes mthodologiques publies galement en 2001. Pour satisfaire aux conditions dadmission exiges par lUnion europenne, la Roumanie prpare de nouveaux textes lgislatifs et rglementaires (prvus pour 2003). Actuellement, les principales motivations pour venir en Roumanie, autres que le tourisme, sont le regroupement familial, lactivit conomique (en ce cas

II - 115

le permis de travail nest accord par la direction du ministre de lIntrieur quaprs avis pralable du ministre du Travail), les tudes (aprs avis du ministre de lEducation), les activits diverses (presse, sport, etc.). Le visa initial dentre en Roumanie est accord aprs consultation de la Direction des trangers et des migrants par les missions consulaires qui relvent du ministre des Affaires trangres. Le sjour est ensuite contrl au niveau des dpartements (42 en Roumanie) sous couvert de la Direction. Au terme des trois premiers mois, le dpartement saisit la Direction qui peut accorder des prolongations de six mois en six mois, lexception des tudiants qui reoivent un visa pour un an. Les immigrs ayant une activit conomique ne peuvent obtenir de prolongation que sils prouvent le bon fonctionnement de leur activit (son utilit, la plus-value conomique quelle apporte la Roumanie) et des revenus quivalents ou suprieurs 500 euros par mois (pour mmoire, un salaire mensuel de 150 euros est frquent en Roumanie). Il existe, selon les autorits roumaines, une immigration clandestine bien matrise , pour laquelle un dispositif de contrle, de centres ferms spcialiss (sans papiers et apatrides) et de traitement de ces situations a t mis en place (voir graphique suivant) Graphique 2 : Statistiques relatives la situation et au nombre d'trangers arrts en situations illgales, et les mesures conscutives
5 000 4 603 4 500 4 000 3 500 3 000 2 648 2 500 2 000 1 500 1 172 1 000 654 500 0 1999 Visas de sortie accords 2000 Dparts effectifs 2001 janvier-aot Total trangers pris en situation irrgulire 684 454 1 679 2 133 3 431 3 302 3 388 4 072

Source : ministre de lIntrieur, Bucarest, Roumanie, 2002.

II - 116

Mais lvidence, les donnes officielles sous-estiment la ralit des entres illgales en Roumanie. Cest ainsi que lOMI, Bucarest, nest pas en mesure de dterminer lampleur, la ralit et lorigine de limmigration clandestine, dautant plus que la Roumanie est un pays de rebond, cest--dire de passage dimmigration venue des anciennes rpubliques sovitiques et du proche Orient, une immigration dont profitent des rseaux criminels (prostitution et autres dlits). Les pouvoirs publics roumains affirment leur volont de coopration avec les Etats de lUnion. Lexemple en est donn par la dcision de la France et de la Roumanie de raliser un programme de scurisation des frontires orientales et dapplication des rgles europennes. La frontire avec la Moldavie a pu longtemps tre qualifie de passoire des immigrs clandestins sur le chemin de lOccident . Jusqu 2001, les Moldaves roumanophones (deux tiers de la population moldave) pouvaient se rendre en Roumanie avec la simple prsentation dune pice didentit ; dsormais il leur faut un passeport, une assurance mdicale et une somme de 250 euros (250 euros quivalent huit mois de salaire en Moldavie). Mais pour lheure, rien nest vritablement rsolu par rapport aux trs nombreux roms (tziganes en Hongrie) de nationalit roumaine, qui quittent la Roumanie pour lOuest (voir encadr ci-aprs). Encadr 3 : Les roms
La situation des roms est particulirement complexe tant dans les pays habituels dinstallation que dans les pays o ils immigrent, temporairement ou dfinitivement. Faute de statistiques fiables, leur nombre est valu selon les auteurs entre 6 et 12 millions. Les roms sont dorigine indienne : leur fonctionnement social est fond sur les castes ; ils constituent donc des groupes hirarchiss, sans, semble-t-il, de solidarit entre niveaux ; il existe de trs grandes disparits entre leurs groupes, voire des pratiques dexploitation des uns par les autres. Souvent, ils adoptent la religion majoritaire du pays. Plus de 2 500 000 dentre eux vivent en Roumanie, tantt en grande exclusion comme dans la rgion de Bucarest, tantt sdentariss et propritaires de maisons particulires comme Timisoara, tous plus ou moins rejets par la population roumaine qui tmoigne leur gard dune forme de xnophobie particulirement forte, ce qui se traduit, par exemple, dans le discours officiel roumain pour lequel tout immigr venu de Roumanie ayant une activit illicite en France ne peut tre que rom et pas Roumain de souche. Les roms sont galement nombreux en Rpublique Tchque (250 000 ?), en Hongrie, en ex-Yougoslavie. Le plus grand nombre dimmigrs roms en France est dorigine roumaine, les roms Tchques allant plutt en Allemagne.

II - 117

En France, un collectif dassociations cr en 1996 pour laide aux roms venus de lEst sefforce de faire prendre en charge leur spcificit, tant entendu que, dans la grande majorit des cas, sauf expulsion, ils ne retourneront pas en particulier en Roumanie. On sait les difficults rencontres par les autorits franaises comme par les collectivits locales grer leur prsence : souvent regroups aux abords des grandes villes, installs de faon plus que prcaire dans des bidonvilles, ils vont de lieu en lieu au gr des vacuations et des vnements, parmi eux de nombreux enfants souvent contraints la mendicit, au vol , voire la prostitution ; parmi eux galement des adultes handicaps installs par exemple aux accs routiers de nos villes. Cette situation humainement et socialement insoutenable proccupe les autorits franaises nationales comme locales et font lobjet, la demande du ministre franais de lIntrieur, de diverses initiatives visant la disparition des bidonvilles, ltablissement de veilles sociales et sanitaires. A loccasion de la visite du ministre de lIntrieur franais, la France et la Roumanie ont sign, le 30 aot 2002, un protocole daccord qui encadre lloignement des ressortissants Roumains en situation irrgulire . Leur expulsion est prvue, prise en charge par la France ; cependant laccompagnement bord (des avions) et laccueil des personnes retournes tant assurs par des fonctionnaires roumains. La logistique est assure avec laide d une quipe de fonctionnaires roumains spcialiss dans lidentification des personnes. Ce dispositif commence tre mis en uvre. Mais lattitude de la Roumanie est particulirement ambigu, peu soucieuse du retour de populations quelle ne reconnat pas vraiment pour siennes.

c) La Rpublique Tchque Les trs utiles rencontres officielles et universitaires du rapporteur Prague du 23 au 25 octobre 2002, linitiative de lambassadeur de France, M. Philippe Coste, et de ses collaborateurs, ont permis de mesurer la situation de limmigration en Rpublique Tchque et des migrations son extrieur. La Rpublique Tchque constitue un exemple dmonstratif des effets de leffondrement du bloc de lEst : des donnes statistiques nationales communiques par le professeur Duan Drbohlav59 lillustrait. Si dans les annes 1980 le total des trangers ou des Tchques franchissant la frontire de lEtat ne dpassait pas 50 millions, on a enregistr en 1999 des mouvements de populations trangres atteignant 199 millions de personnes, attestant la fin de lisolement impos auparavant. linstar de la Roumanie, la Rpublique Tchque est un pays de rebond, mme si ce phnomne a diminu de moiti entre 2001 et 1998. Il y a eu 21 090 interpellations lors de ces transits en 2001 : 3 900 Roumains,

59

UNESCO, Migratory trends in the Czech Republic , Sminaire international de lUNESCO sur lEurope Centrale et de lEst dans le systme des migrations, Moscou, 16/17 novembre 2001.

II - 118

2 700 Indiens, 1 300 Vietnamiens, 500 Chinois et, fait nouveau, 1 500 Armniens. 2001 a t galement une anne forte de demandes dasile : 18 000 (en 1994 il y en avait eu 1 187). Ceci tant, 223 000 trangers vivent en situation rgulire sur le sol tchque, ce qui reprsente 2,14 % de la population alors que la population trangre nexcdait pas 50 000 personnes en 1992. Immigration de travail, les secteurs dactivit des trangers sont : - saisonniers (emplois refuss par les Tchques) ; - entrepreneurs ; - techniciens de haut niveau (par exemple, informaticiens, souvent indiens). Les emplois refuss par les Tchques sont occups essentiellement par des Slovaques, des Polonais, des Ukrainiens, ces derniers reprsentant par exemple, en dcembre 2000, 38,6 % des trangers travaillant Prague. On notera lactivit universitaire de Prague qui accueille des tudiants amricains, allemands, britanniques, quelques franais galement. Les demandes dobtention du statut de rfugi sont traites par ladministration centrale : 7 % des demandeurs obtiennent satisfaction. Les demandes sont traites divers niveaux de ladministration : - ministre de lIntrieur (direction des trangers et de la police des frontires), pour les octrois de visa de long terme (plus de 90 jours) et les permis de rsidence permanente ; - ministre du Travail et des Affaires sociales, pour lattribution de permis de travail ; - ministre de lIndustrie et du Commerce, pour les licences commerciales. Les demandes dasile et loctroi du statut de rfugi sont de la comptence du ministre de lIntrieur (direction pour les rfugis et lintgration des trangers). Afin de mieux prparer lentre dans lUnion communautaire, la Rpublique Tchque a des rencontres avec les pays voisins (en particulier Allemagne et Autriche) pour agir en rseau, former les personnels de la lutte contre limmigration irrgulire, dans le contexte des dispositifs dapplication des accords de Schengen. Limmigration illgale nest pas officiellement dnombre. Dans ltude cite plus haut, le professeur Duan Drbohlav lestime 165 000 personnes (anne 2000). Les Tchques sont particulirement attachs leur pays ; une enqute rcente en tmoigne : plus de 95 % dentre eux nenvisage en aucun cas de

II - 119

sexpatrier et 5 % souhaiteraient travailler ltranger, mais pour des sjours nexcdant pas un deux ans. 25 % de ceux-l opteraient pour lAllemagne, 13 % pour les Etats-Unis et le Canada, 12 % pour la Grande-Bretagne ; ensuite apparat la France avec moins de 10 % de souhaits qui pour une bonne part ne se concrtiseront pas. Pays accueillant, la Rpublique Tchque na pas dattitude discriminatoire vis--vis des trangers (si ce nest vis--vis des roms), dans le cadre du respect des lois et du droit du travail. II - LINTGRATION : UN CONTRAT RPUBLICAIN Lintgration60 est une notion qui fait dbat. Ici il ne sagit pas de revenir sur la dfinition de lintgration mais de se livrer une brve et critique analyse des politiques de lintgration telles quelles sont mises en pratique en France. Quelle que soit la conception que lon peut avoir de lintgration, sa mise en uvre passe toujours par les mmes politiques sectorielles : pour les primoarrivants il sagit avant tout de la politique daccueil et de lenseignement de la langue franaise. Pour les personnes installes de plus longue date, il sagit des politiques dhabitat, demploi, de formation A - LACCUEIL : LE PREMIER CHANON DUN PARCOURS UTILE La politique daccueil vise surtout les familles rejoignantes. Elle na toutefois pas de caractre dobligation pour celles-ci. Il existe en France des plates-formes daccueil destines aux primo-arrivants. La circulaire du 13 mars 1993 prvoyait la mise en place dun dispositif dpartemental daccueil des familles rejoignantes permettant de mobiliser les diffrents partenaires. Selon ce dispositif, lOMI informe de larrive de la famille le maire de la commune de rsidence, la caisse dallocations familiales et la DDASS. La DDASS informe son tour le service social charg de laccueil qui effectue la premire visite au domicile de la famille. Dans certains dpartements, lOMI a conclu, titre exprimental, des conventions avec des services sociaux pour effectuer ce premier accueil. Ces visites daccueil ont pour objet de donner la famille toutes les informations concernant les diffrents services sociaux et sanitaires, de sassurer de linscription des enfants dans les coles et dapporter en principe quelques lments dinformation sur la vie en France. Quen est-il du fonctionnement de ces dispositifs dpartementaux ? Diffrentes tudes dvaluation en ont t faites la demande des administrations en charge de ces questions.

60

Cf. glossaire en annexe.

II - 120

Une premire recherche mene en 1996 sur la connaissance et lusage du dispositif daccueil par les familles regroupes61 faisait ressortir un certain nombre de points positifs mais aussi de lacunes. Laide administrative, engage ds le dbut de la procdure auprs du demandeur du regroupement avait une certaine efficience. La grande majorit des primo-arrivants ayant eu recours au dispositif daccueil se retrouvait en situation parfaitement lgale du point de vue du sjour et pouvait bnficier de toutes les prestations familiales et sociales auxquelles elle avait droit. Les travailleurs sociaux rencontrs taient dans lensemble plutt apprcis des primo-arrivants. Par leur intermdiaire, les premiers contacts avec la France prenaient une dimension positive. Du ct des aspects plus ngatifs, on notait les difficults du dispositif daccueil aider les familles primo-arrivantes obtenir un logement rpondant leurs attentes et leurs besoins, ne serait-ce que face aux demandes non satisfaites de toutes origines. Les informations diffuses propos du travail taient galement insuffisantes. Beaucoup de primo-arrivants sengageaient dans des emplois prcaires, voire illgaux avec un manque de connaissance du droit du travail. Certes des mesures daide la scolarisation des enfants existent, cependant les classes dadaptation sont encore beaucoup trop peu nombreuses, loignes des domiciles : beaucoup de ces enfants accumulent des retards qui constitueront autant de handicaps pour leur avenir social et professionnel. Il y a l, pour lavenir, un vritable dfi pour le service public dducation, principal accueillant des enfants dorigine trangre (il ny a que 4 % de ces enfants dans les tablissements privs). La carence principale du dispositif concernait surtout le manque dinformation sur la socit franaise. La visite en principe obligatoire dun reprsentant des services sociaux au domicile des primo-arrivants navait lieu que trs rarement. Les personnes interroges dans le cadre de cette recherche navaient que peu dinformations sur la vie sociale en France, les lois, les codes comportementaux et les attentes de lenvironnement leur gard. Le dispositif daccueil faisait limpasse sur laide la comprhension des rouages de la socit dinstallation et de ce fait les primo-arrivants ntaient pas placs dans les meilleures conditions pour se mouvoir de faon autonome dans un environnement quils dcouvraient peine. Ils ne pouvaient que souhaiter se rapprocher les uns des autres pour se trouver plus leur aise face un monde qui leur restait trop opaque. De la mme manire les incitations apprendre le franais et les offres en enseignement adapt pour les adultes taient insuffisantes, quels quaient t les efforts associatifs, rels et souvent efficaces. Une valuation plus rcente confirme la fois les forces et les faiblesses du dispositif62. Laction des travailleurs sociaux impliqus dans le dispositif est
61

J. Barou et Le Huu Khoa, Regroupement familial et installation en France : connaissance et usage du dispositif daccueil , rapport de recherche ralis pour la Direction de la Population et des Migrations, 1996, 160 p.

II - 121

apprcie des bnficiaires. Ceux-ci souhaitent toutefois plus dinformations sur le monde du travail et le plus en amont possible. Ils voudraient avoir ds le pays de dpart des informations pour gagner du temps dans la recherche dun emploi. Les lenteurs administratives qui freinent lentre sur le march du travail quand bien mme les primo-arrivants ont un emploi en perspective sont galement dnonces. Cette recherche note galement lexistence de publics oublis dont le profil ne correspond pas celui de la majorit de la population primoarrivante et pour lesquels la plate-forme daccueil nest pas mme de fournir des informations et des aides adaptes. Les personnes hautement qualifies forment une partie significative de ce public oubli. Il existe aussi certains dcalages entre les principes qui guident la philosophie du projet et sa mise en uvre au niveau dpartemental. Les personnels locaux ne sont pas toujours assez informs des ralits de limmigration au niveau lgislatif, social et culturel pour que la communication soit bonne entre eux et les primo-arrivants. Enfin, cette recherche, comme la prcdente, souligne aussi le fait que, bien que les plates-formes daccueil sadressent tous les primo-arrivants, elle reste encore mconnue aussi bien des immigrs eux-mmes que des services administratifs auxquels ils ont affaire. Seules les personnes entrant par la voie lgale du regroupement familial sont amenes y recourir de faon presque systmatique. Il paratrait utile de repenser la politique daccueil partir dune analyse prospective de limmigration venir, de manire ce que les nouvelles catgories de migrants ne soient pas oublies. B - IDENTITS CULTURELLES ET APPROCHE DE LA LANGUE FRANAISE Tordons le cou, avec Nourredine Boubaker63 une confusion trop frquente entre lutte contre lillettrisme et combat pour lapprentissage de la langue franaise. Lillettrisme est une question en soi qui en France concerne des populations souvent exclues ou en voie de marginalisation, quelles soient franaises ou trangres, et a fait lobjet danalyse propre, en particulier par ATD Quart Monde64. De nombreux trangers arrivent de pays trs faible taux de scolarisation : sils sont illettrs cest parce quils nont pas bnfici dune scolarisation.
62 63

64

Courrier International, n 606, du 13 au 19 juin 2002. Rencontre du 8 novembre 2002 avec N. Boubaker, directeur de la formation et de lemploi au FASILD. Se reporter aux travaux du Conseil conomique et social : rapports et avis sur Grande pauvret et prcarit conomique et sociale du 11 fvrier 1987, prsent par Joseph Wrsinski ; sur Evaluation des politiques publiques de lutte contre la grande pauvret du 12 juillet 1995, prsent par Mme de Gaulle-Anthonioz ; sur l Avant-projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohsion sociale du 11 dcembre 1996, prsent par Mme de GaulleAnthonioz.

II - 122

Arrivs en France, loffre ventuelle ou leur demande, le cas chant dapprentissage de la langue franaise impose mthodologie et dmarche pdagogique tout autres que sil sagit de lapprentissage de la langue franaise, langue trangre pour un tranger qui a bnfici dune scolarit plus ou moins longue dans son pays dorigine. Un illettr et un lecteur nabordent pas de la mme manire lapprentissage dune nouvelle langue : lillettr aura pour la premire fois apprendre apprendre et en dcouvrir la complexit, aprs en avoir compris lutilit. Un certain nombre dillettrs croient suffisante leur vie sociale et professionnelle une matrise sommaire de la langue franaise parle et ont une vraie difficult reconnatre que cest insuffisant pour une vie dchange et pour accder une qualification professionnelle. Une dmarche de conscientisation au sens de Paulo Freire sera souvent la voie daccs la reconnaissance du besoin de devenir lecteur. Cest pourquoi les contraintes sont souvent vaines faute davoir intgr lutilit de cet apprentissage. Enfin, il ne faut pas prendre pour refus dapprendre de la part de certains trangers illettrs ce qui est dabord une grande difficult formaliser lenvie et le besoin dapprendre et la crainte daborder un milieu de scolarisation qui leur est un monde inconnu, que loffre soit publique ou associative. Ltude de Michle Tribalat, dj cite ici65 et qui visait mesurer la progression de lintgration avait retenu la pratique de la langue franaise comme un critre pertinent. Il ressortait de cette vaste enqute portant sur prs de 13 000 personnes reprsentatives de toutes les composantes de limmigration, du point de vue des origines, des gnrations et de la dure dinstallation, quune trs grande majorit utilisait presque exclusivement la langue franaise dans les changes quotidiens. Ctait surtout le cas chez les jeunes, chez les enfants ns en France dont beaucoup ne parlaient plus leur langue dorigine voire mme parfois ne la comprenaient pas ou plus. Mais cette enqute fonde sur lexploitation de questionnaires ferms portant sur lusage du franais dans la vie quotidienne ne prenait pas en compte le niveau de matrise du franais parl. Or il y a des signes rvlateurs dune imparfaite matrise du franais chez beaucoup dimmigrs y compris chez ceux qui sont pourtant installs de longue date en France. En 1999, prs de 4 000 personnes candidates lacquisition de la nationalit franaise se sont vues opposer une fin de non-recevoir pour dfaut dassimilation linguistique. 70 % dentre elles taient des femmes dorigine maghrbine rsidant en France depuis plus de dix ans66 ; les femmes originaires du Maghreb sont les plus touches (87 %). Quand on connat le rle jou par ces femmes dans les processus

65 66

M. Tribalat, op. cit., 1995. Daprs les chiffres du service des naturalisations de la DPM.

II - 123 dintgration, on ne peut qutre interpell 67. Il semble quil y ait donc, comme dit plus avant, une certaine distance entre ce que les immigrs considrent comme suffisant en matire de matrise du franais et ce qui est exig deux de lextrieur. Il y a sans aucun doute un lien entre linsuffisante matrise du franais et le taux trs lev de chmage qui touche certaines catgories dimmigrs en particulier les femmes originaires dautres zones que lUnion europenne. La pratique du franais demeure un facteur de promotion sociale et dintgration et son insuffisance se traduit le plus souvent par une discrimination de fait sur le march du travail, mme pour les emplois de bas niveau de qualification. Le non-accs aux apprentissages fondamentaux, lillettrisme constituent des atteintes intolrables aux droits de lHomme 68 et, on le constate, labsence de matrise de la langue du pays daccueil favorise les replis identitaires. Comment expliquer de telles lacunes chez des populations prsentes en France depuis longtemps et dont la demande daccs la nationalit franaise tmoigne tout de mme dune vision positive de la France et de sa culture ? Il manque peut-tre au dpart un signal politique fort. Avec les dbats autour des langues minoritaires et lutilisation de plus en plus frquente de langlais dans larne internationale on a peut-tre oubli que le franais tait la langue de la Rpublique. Une loi de 1994 est venue conforter ce principe en soulignant que le franais est la langue de lenseignement, du travail, des changes et des services publics. Il est outil de cohsion sociale et sa matrise est au fondement du contrat dintgration. A lheure o des pays dimmigration voisins comme la GrandeBretagne et les Pays-Bas se montrent de plus en plus exigeants sur lapprentissage de la langue du pays daccueil par les trangers admis sjourner, allant mme jusqu le rendre obligatoire pour les primo-arrivants, il est singulier que la France hsite sinterroger sur les raisons qui expliquent les carences existant au niveau de la connaissance du franais chez de trop nombreux immigrs. Il y a l quelques dysfonctionnements au niveau mme du dispositif daccueil. Selon les tudes dj cites, 6 000 personnes trangres ont en 2000 bnfici du dispositif daccueil, soit 7 % seulement des entrants. Dans ce dispositif, lvaluation linguistique est dailleurs facultative. Certes, tous les primo-arrivants nont pas besoin de formation linguistique. Les originaires de pays francophones, nombreux au cours des dernires annes, nont thoriquement pas apprendre une langue quils utiliseraient dj dans leur patrie. Thoriquement en effet, car cela est certes vrai des tudiants, des intellectuels, dun certain nombre dimmigrs mais ce serait une illusion que doublier que nombre des Africains, par exemple la majorit des Soninks du fleuve Sngal, arrivent en France analphabtes, non francophones usuels,
67 68

Nourredine Boubaker, in Familles laques, n 58, octobre-novembre-dcembre 2001. Claire Fondet, Vaincre lillettrisme , Paris, Quart Monde, 1990.

II - 124

davantage lis par leur langues vernaculaires. Pour ces immigrs, la barrire de la langue est une ralit incontournable et pas assez prise en compte, particulirement pour les femmes lors des regroupements familiaux. De ce fait, beaucoup de nouveaux ne sont absolument pas incits apprendre le franais. Cette ignorance les rend dpendants de leur milieu familial et communautaire et ne facilite pas leur accs rapide lautonomie. Les tudes mentionnes ci-dessus font aussi ressortir que loffre en apprentissage du franais nest pas trs adapte aux besoins des immigrs primoarrivants ni mme ceux qui sont dj installs et qui voudraient amliorer leurs comptences. Certains cours gratuits financs par le Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD) et proposs dans les centres sociaux des quartiers HLM font parfois plus penser de lanimation socioculturelle qu un enseignement rigoureux passant par une pdagogie spcialise. Ils semblent peu efficaces et on enregistre de nombreux abandons en cours danne. Les cours de franais langue trangre diffuss dans les universits sont beaucoup plus efficaces parce que donns par des enseignants spcialiss et bien adapts au mode dapprentissage linguistique des adultes. Mais ils sont payants et les immigrs nhabitent pas tous proximit dune universit, et demeurent en particulier inaccessibles et inadapts ceux qui sont arrivs sans possession relle du moindre rudiment de la langue franaise parle et crite. Cela ne signifie pas que rien nexiste, mais que rien nexiste une chelle significative. Loffre de qualit est souvent insuffisante ou inaccessible. Faut-il, comme aux Pays-Bas, imposer aux primo-arrivants un nombre minimum dheures de cours suivre, gratuits et donns dans des lieux facilement accessibles et des heures acceptables ? Ce qui est certain, cest que les premiers mois darrive constituent une priode propice pour bien apprendre le franais. Au bout de quelque temps, les gens parviennent se dbrouiller dans la vie quotidienne et croient connatre le franais de faon suffisante parce quils arrivent matriser un certain nombre de phrases simples. Ils sapercevront souvent leurs dpends quen situation de recherche demploi cela est insuffisant. De mauvaises habitudes linguistiques ont t acquises dans lintervalle et il sera difficile de les perdre. Loffre en apprentissage linguistique devrait aussi tre amliore. Depuis la disparition en 1979 de lAmicale pour lenseignement aux trangers, il ny a plus beaucoup de structures spcialises susceptibles de faire un enseignement de qualit en direction des publics de milieu populaire. On citera cependant lAEFTI qui pratique des formations de longue dure (400 700 heures) avec des quipes de professionnels qualifis. Une campagne a dailleurs t lance voici quelques mois par des organisations telles que lUnion nationale des associations familiales, une de ses composantes, le Conseil national des associations familiales laques (CNAFAL), la Fdration des conseils des parents dlves des coles publiques, la

II - 125

coordination europenne pour le droit de vivre en famille, soutenues par le FASILD. Cette campagne se fonde sur la conviction que permettre tous les migrants dapprendre la langue du pays daccueil cest faciliter leur insertion et leur intgration, cest, comme lexprime le FASILD, dvelopper lemployabilit , cest--dire linsertion sociale et professionnelle. Elle vise donc aussi bien les enfants que les adultes. Proposer lapprentissage du franais69 de manire systmatique nest pas en contradiction avec la reconnaissance de lidentit culturelle des immigrs. Le dsir de transmettre sa langue ses enfants existe chez un grand nombre de parents immigrs. L aussi toutefois, il nexiste pas doffre pleinement satisfaisante. Lenseignement des langues et cultures dorigine lcole publique a fait lobjet de nombreuses critiques et est souvent abandonn aujourdhui. Les initiatives associatives sont parfois intressantes mais ne sappuient pas toujours sur des comptences pdagogiques adaptes. Certaines associations issues ellesmmes de personnes immigres utilisent parfois lenseignement des langues dorigine pour diffuser une idologie que les parents ne souhaitent pas forcment voir proposer leurs enfants. Il y a quelquefois confusion entre enseignement de larabe littral et enseignement de lislam avec des interprtations qui passent facilement de la thologie lidologie politique. Trop souvent, des initiatives denseignement dit des langues et cultures dorigine , en particulier autour, voire au sein de lcole publique, se sont avres tre assures linitiative de gouvernements tiers dont les immigrs ont fui le rgime politique, voire tre de nature purement idologique, ou mme sectaire, incompatibles avec les rgles de lcole publique franaise. Une offre publique de connaissance des langues et cultures dorigine permettrait un meilleur contrle de la qualit et du contenu de lenseignement. Pour linstant elle nexiste quau niveau de lenseignement suprieur et seulement dans certaines universits. Elle correspond sans doute des besoins si lon en juge par le nombre important de jeunes tudiants issus de limmigration qui sinscrivent par exemple lInstitut national des Langues et Civilisations orientales, lancienne LanguesO, pour apprendre des langues comme le berbre ou le kurde par exemple qui ntaient pas enseignes dans les coles du pays de leurs anctres. C - MIXIT SOCIALE ET INTGRATION Ces deux notions sont toujours fortement associes. Il est prsum quil ne peut pas y avoir dintgration sans contact avec des populations dorigine et de milieu social diffrents des immigrs. Ceci constitue lun des lments de la mixit sociale. Le contact se fait dans des lieux de rencontre comme le quartier ou la ville de rsidence, lcole, le lieu de travail, les lieux de loisir. On se fonde en gnral sur les statistiques des populations pour valuer la ralit de la mixit sociale. Dans un quartier o il y a des reprsentants de groupes sociaux et de
69

Voir plus loin Les politiques sectorielles , Lducation .

II - 126

nationalits divers, on considrera quil y a de la mixit sociale. Cest trs souvent illusoire. La mixit implique le contact et les changes. Or les populations dorigines et de milieux sociaux divers qui habitent un mme quartier peuvent trs bien ne pas se frquenter voire mme sviter mutuellement, surtout si les quipements sociaux font dfaut. Il serait plus juste de parler dans ces cas l de diversit sociale plutt que de mixit. Si lon observe la ralit que dvoilent les statistiques au niveau de lhabitat, de lcole, du monde du travail, force est de constater quil y a nombre de situations dans lesquelles on ne trouve ni mixit ni diversit sociale. Ces situations ne facilitent pas le processus dintgration dans la mesure o elles entranent le regroupement des immigrs, souvent par origine commune dans des quartiers dgrads et dvaloriss, dans des coles qui ont souvent de manire infonde mauvaise rputation ou dans des secteurs demploi considrs comme peu attractifs. Il sagit de situations extrmes qui ne refltent pas toute la ralit de la mixit et de la diversit sociale qui existent par ailleurs mais elles sont assez nombreuses pour inquiter et surtout, le fait quelles perdurent et parfois saggravent laisse plus que sceptique par rapport aux conditions dintgration que la France est capable de fournir certaines populations issues de limmigration. Lgalit des droits entre familles quelle que soit leur origine, nationale ou trangre, devrait tre la rgle, comme lexercice du droit de vivre en famille pour tous : le dni de ces droits exercs a t nagure fourni par la municipalit MNR de Vitrolles lors de son initiative daccorder une prime aux familles de la commune, lexclusion des trangers, dispositif sgrgatif heureusement sanctionn par les gardiens de la loi commune. Lhabitat est le premier lieu o peut se raliser la mixit sociale car le voisinage offre toujours des possibilits de contact au quotidien. Pendant longtemps, des immigrs ont log dans les mmes lieux que les autochtones (Polonais dans les corons, Portugais Paris, etc.). Dautres immigrs logeaient dans des lieux o ils avaient peu de chances de cohabiter avec des Franais. Les foyers-htels avaient t conus, selon la formule du sociologue Abdelmalek Sayad, comme un habitat provisoire pour des travailleurs provisoires . Les choses nont chang quen partie seulement. Si dans un certain nombre de foyers, en particulier en province, on trouve aujourdhui une population assez diversifie avec des jeunes Franais, des travailleurs en dplacement, des tudiants, des femmes, des retraits, il y a encore un certain nombre dtablissements dans lesquels la population est trs homogne. On trouve des foyers occups essentiellement par des Maghrbins gs qui nont pu ni raliser le regroupement familial ni se rinstaller dans leur pays dorigine. Ils auront vcu presque toute leur vie dadulte dans ces foyers avec pour seule compagnie celle de leurs compatriotes. Ainsi signalait-on que dans ces foyers, selon une tude de lUnion nationale des association des gestionnaires de foyers

II - 127 de travailleurs migrants70, dans sept rgions franaises, seulement un tiers de la population concerne occupe un emploi. Le reste est compos de chmeurs, de retraits, dinvalides et de personnes hberges la demande des services sociaux, le vieillissement de la population rsidente sacclrant, notamment pour les trangers dorigine du Maghreb : 84 % ont 40 ans ou plus71. On trouve aussi encore un certain nombre de foyers occups exclusivement par des communauts originaires dAfrique de lOuest. Leur mode de vie en grande collectivit ne rend pas facile la cohabitation avec dautres populations. La prsence des immigrs dans des quartiers dgrads o ils formaient la quasi-totalit de la population a beaucoup rgress avec les oprations durbanisme et leffort de construction qui ont marqu les annes 1970 et 1980. Mais il reste encore des secteurs la limite de linsalubrit o on ne trouve comme habitants quune population immigre avec de nombreux enfants installs dans des conditions de surpeuplement. Cest le cas de certains lots dans les quartiers anciens de lest parisien et de la petite couronne o lon rencontre de faon presque exclusive des familles africaines, parmi lesquelles quelques familles polygames, gnralement issues de la rgion du fleuve Sngal (Mali, Mauritanie, Sngal). Cest aussi le cas dans plusieurs centres-villes anciens de petites communes du sud de la France abandonns par leurs habitants traditionnels et o se concentre une population essentiellement maghrbine. Ce sont des situations volutives qui peuvent prendre fin la suite dune opration durbanisme bien pense. Mais les difficults pour le relogement ultrieur de ces populations font que lon voit perdurer certaines concentrations. En effet, les possibilits de relogement se situent surtout dans le parc HLM et dans certaines agglomrations o il existe une tension forte sur le march du logement, les bailleurs sociaux se montrent rticents accueillir de nouveaux mnages immigrs. De ce fait certains restent longtemps dans des situations de concentration dans lhabitat ancien dgrad ou passent dune solution provisoire une autre sans jamais se retrouver dans un environnement socialement et culturellement diversifi. La proportion des immigrs logs dans le parc HLM est trs importante : un sur trois contre un sur six pour la moyenne nationale72. Cette rpartition globale cache des disparits. Les immigrs du Maghreb sont sur-reprsents par rapport aux autres. Un mnage sur deux est locataire en HLM. Cela na rien danormal dans la mesure o il sagit dune population massivement ouvrire qui a toute sa place dans le logement social. Mais les ouvriers immigrs sont surreprsents dans le parc HLM par rapport la moyenne des ouvriers : 64 % contre 44 %, selon les chiffres de lenqute logement de 1996 ralise par lINSEE. On trouve une forte reprsentation des immigrs, en particulier des
70 71

72

Le vieillissement des rsidents dans les foyers de travailleurs migrants , juin 1995. Patrick Kamoun, Les foyers, mythes ou ralits , in Immigration, lenjeu dmocratique , Habitat et socit, septembre 1996. A cet gard, on se reportera au dossier Limmigration, lenjeu logement , (dj cit) paru dans Habitat et socit, 1996.

II - 128

originaires du Maghreb dans les fragments anciens du parc HLM, dans des immeubles construits avant 1975. La mobilit est faible et la plupart reste longtemps en place dans les quartiers HLM. Les cits HLM correspondant aux anciennes ZUP amnages et construites dans les annes 1960 sont-elles pour autant des lieux de sgrgation ? Mme si certains dcideurs sont prompts user du terme de ghetto avec quelquefois des intentions assez ambigus, tous les travaux de sociologie urbaine font ressortir quil ny a que des concentrations limites dimmigrs dans lhabitat social. Leur proportion dpasse rarement 40 % des habitants dun mme quartier. Toutefois, dans un quartier dhabitat social o lensemble de la population parat relativement diversifi, il est toujours possible dobserver des lieux de forte concentration de mnages immigrs au niveau dune cage descalier, dun immeuble, voire quelquefois mme dun lot. Souvent ces concentrations dimmigrs au niveau de lhabitat vont crer des concentrations encore plus fortes dans les coles. Dans les cits HLM, les familles immigres sont en moyenne plus jeunes et plus nombreuses, ce qui fait quil y a toujours un plus grand nombre denfants issus de limmigration frquenter les coles locales par rapport la population totale du quartier. Ce phnomne de sur-reprsentation des enfants issus de limmigration saccentue du fait des conduites de fuite de la part des familles socialement plus favorises qui recourent souvent aux possibilits de drogation de secteur scolaire, le plus souvent ignores des immigrs, ou lenseignement priv pour fuir des coles locales dont elles pensent souvent quelles sont inefficientes tout simplement parce quelle accueillent un nombre important dlves dorigine trangre. Mme sil est difficile dtablir des statistiques du fait que les enfants inscrits sont pour la plupart de nationalit franaise, on observe certaines coles qui compte jusqu 80 % dlves appartenant des familles immigres. L aussi, on peut observer des subdivisions internes avec certaines classes, certains types dtablissements denseignement secondaire o les lves dorigine trangre sont sur-reprsents, en particulier dans les SEGPA, ex-sections denseignement spcialises, thoriquement rserves des jeunes en difficults dapprentissage relevant de lenseignement spcialis en raison de leur sant et de leur efficience intellectuelle et qui se transforment parfois en classes daccueil pour les supposs checs scolaires. Cette raret des situations de mixit sociale dans lhabitat et surtout dans lcole est-elle un facteur de difficults dintgration ? Il y a incontestablement des liens entre limage ngative des coles des quartiers populaires accueillant beaucoup denfants dorigine trangre et les orientations scolaires et professionnelles vers des filires dvalorises. La proportion trs leve de chmeurs parmi les jeunes appartenant certaines immigrations est pour une part la rsultante de ces parcours scolaires dans des environnements faible mixit sociale.

II - 129

D - LA DIMENSION ASSOCIATIVE : VOLUTIONS, MOYENS, RECONNAISSANCE,


EFFICACIT

1. Les associations dimmigrs Souvent, les immigrs eux-mmes crent des associations spcifiques de types divers : daccueil, culturelles, religieuses, etc., qui sont trs importantes pour lidentit sociale des personnes et pour faciliter leur intgration sociale. Toute immigration implique une certaine dimension collective. Lindividu dsireux dimmigrer dans un pays est toujours amen faire appel des rseaux dentraide composs essentiellement de compatriotes ayant souvent des liens familiaux et communautaires troits. Ces rseaux reprsentent un appui prcieux pour limmigr, constituant un milieu daccueil pour les primo-arrivants et un ensemble de mdiateurs entre ceux-ci et la socit o ils esprent pouvoir travailler et sinstaller. Avant mme de crer des associations dclares en prfecture et jouissant de la personnalit morale, les immigrs participent souvent des associations de fait . Celles-ci sont encore trs nombreuses aujourdhui et ont jou un rle trs important comme facteur de rgulation au niveau de la population immigre et quelquefois comme facteur daide et dappui au dveloppement des pays dorigine. Cest en particulier le cas des associations villageoises cres par les immigrs du Sngal et du Mali dont on peut estimer le nombre en France prs de 400 aujourdhui parmi lesquelles seule une minorit est dclare selon la loi de 1901. Toutes les immigrations du pass ont connu un scnario analogue, crant dabord des regroupements informels, associations de fait, puis transformant ensuite certains dentre eux en vritables associations, associations de droit, correspondant aux critres lgaux. Ces associations contribuent la construction de la citoyennet locale. Le fait de rester dans linformel prsente bien sr des inconvnients. En effet, les regroupements associatifs dimmigrs constituent aussi un enjeu pour les autorits du pays daccueil comme pour celles des pays dorigine. Ds le dbut du sicle, par exemple, les associations italiennes de Marseille dclares officiellement et qui ont pour beaucoup dentre elles des buts de secours mutuel ou des buts culturels sont subventionnes par le Consulat dItalie73. Cela permet celui-ci dexercer un discret contrle sur la vie des ressortissants italiens en France. Avec larrive de Mussolini au pouvoir, la volont de contrler limmigration italienne en France par le biais du mouvement associatif se prcise. Il sagit la fois de lutter contre les associations antifascistes et dempcher une trop forte intgration des Italiens la socit franaise afin de conserver une influence sur une population dont on espre toujours des transferts de fonds et une aide en priode de conflit.

73

J. Csari, Marseille face ses communauts , Esprit, n 201, mai-juin 1994.

II - 130

Cette intrusion des gouvernements trangers dans la vie des communauts immigres par le biais des associations a t lorigine dun texte visant limiter la libert dassociation pour les trangers rsidant en France. Le dcret du 12 avril 1939 qui est rest en vigueur jusquen 1981 interdisait aux trangers doccuper des fonctions dirigeantes dans une association et limitait la proportion dtrangers un quart des membres de toute association. Promulgu dans le contexte de tensions internationales extrmes qui a prcd la deuxime Guerre mondiale, ce dcret visait garantir la scurit de lEtat. Aprs la Libration, malgr le calme revenu et malgr la reprise des flux migratoires entranant une volont dorganisation de la part des trangers installs en France, le dcret sera non seulement maintenu mais aussi utilis pour liminer certaines organisations qui pouvaient inquiter dans le contexte de la guerre froide. En 1950, plusieurs associations lies au Parti communiste espagnol seront interdites en vertu du dcret de 1939. Lillgalit nempche pas toutefois lactivit. Ces organisations politiques espagnoles continueront agir en France jusquen 1975. Dans le cas des Portugais, on observe un cheminement semblable. Surveills par leur gouvernement, les immigrs portugais en France crent des regroupements informels de manire viter tout contrle. A partir de la Rvolution des illets en 1974, ces regroupements apparaissent au grand jour et la loi de 1981 qui met les associations dimmigrs au niveau du droit commun facilite encore la floraison associative manant de cette population. Plus de mille associations portugaises sont aujourdhui dclares en France. Elles agissent dans des domaines trs divers : le sport, le folklore, la culture, la religion, lenseignement de la langue, la presse crite et parle, etc. Elles sont un moyen important de maintien de lidentit dorigine mais aussi un facteur dintgration dans la mesure o la plupart dentre elles expriment une volont douverture la socit franaise. La loi de 1981, en faisant disparatre les restrictions qui empchaient les trangers de constituer facilement et rapidement des associations, a permis certaines populations dchapper au contrle que leur pays dorigine exerait sur elles travers des associations qui staient attribu le monopole de leur reprsentation. Jusquen 1981, les ressortissants algriens taient exclusivement reprsents par lAmicale des Algriens en Europe, association finance par le gouvernement algrien, dont les cadres taient nomms par le FLN, et qui avait dans tous les domaines autorit pour agir au niveau des immigrs prsents en France. La loi de 1981 a t loccasion de voir merger en quelques mois toute une srie dassociations au sein de la population algrienne vivant en France, se rfrant dans leur intitul des champs daction rvlant la diversit des identits existant au sein de cette population, diversit occulte par lidologie dun nationalisme homogne qui tait vhicule par lAmicale. La rfrence la

II - 131

religion, la langue et la culture arabe ou berbre exprimait toute cette diversit. Cette explosion du mouvement associatif na pas t propre aux Algriens. Elle a touch lensemble des immigrations, quelles soient originaires dEurope, du Maghreb, dAfrique sub-saharienne ou dAsie. En fait, beaucoup de regroupements informels qui existaient dj se sont transforms en associations de la loi de 1901 pour bnficier de la personnalit morale et tre ainsi reconnues par les pouvoirs publics. Quelle reprsentativit ces associations ont-elles rellement ? La volont de participer la gestion et la distribution des crdits mis la disposition du Fonds daction sociale pour les travailleurs immigrs et leurs familles (FAS), devenu dsormais le Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD), a sans doute suscit autant dengagements associatifs que la simple volont de reprsenter ses compatriotes, ses coreligionnaires ou les habitants de son quartier. Les commissions rgionales du FAS qui sont charges de rpartir les crdits comprennent des reprsentants des associations dimmigrs. Plusieurs postes de permanents associatifs sont financs par le FAS, ce qui cre une dpendance de certaines associations vis--vis de cet organisme et peut aussi induire des vocations associatives essentiellement intresses par laboutissement un statut de notable. Ici ou l, certains phnomnes de clientlisme se sont substitus aux mcanismes de contrle politique qui transitaient auparavant par le canal de la vie associative. Cela ne suffit pas bien sr pour mettre en cause la dimension positive que prsente incontestablement la floraison associative existant au sein de lensemble de limmigration. Mais cette nbuleuse associative noffre pas toujours une grande lisibilit. Les associations cres par les immigrs ont des finalits trs diverses. Leurs intituls ne correspondent pas toujours la ralit de leurs pratiques. Certaines favorisent incontestablement certaines formes de repli communautaire, que ce soit autour de la langue, de la religion ou dune idologie politique. Dautres ont au contraire des pratiques allant dans le sens de louverture la socit daccueil. Cest le cas en particulier de nombreuses associations fminines74. Dautres enfin parviennent conjuguer avec bonheur la dfense dune identit communautaire et la promotion de la responsabilit citoyenne. Il faut dailleurs relever la difficult de ces associations de femmes trangres ou dorigine trangre merger auprs de la population immigre parce que leur existence mme est dabord une dimension des droits des femmes en gnral, galement parce que le travail associatif tait jusqualors (1980-1984)

74

Voir la contribution de la Dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes (chapitre II, 3 La place des femmes dans les reprsentations socioconomiques ).

II - 132

ax sur les travailleurs, donc le public masculin, gommant la question des femmes75. Lmergence associative dentraide sest dveloppe partir de 1980, stimule par la marche de lgalit , dite marche des Beurs . On a tent dinstitutionnaliser cette dynamique de solidarit mais sans donner un statut rel ces femmes : le mot de femmes-relais a merg dans les annes 1980. A un moment donn, on a voulu reprer ces femmes qui jouaient un certain rle ces femmes-relais sont encore aujourdhui dans la prcarit. Elles jouent ce rle de mdiateurs entre les associations et les institutions et travaillent dans les quartiers76. Si les associations dimmigrs constituent des interlocuteurs pour toute action publique en direction des immigrs, elles nont pas tre instrumentalises par les pouvoirs publics, tous les niveaux (national, rgional, local). Si elles assument des missions de service public et dintrt gnral, en principe du ressort de lEtat, ce doit tre par convention et aprs vrification des garanties de reprsentativit relle sur la base de la Charte dengagements rciproques entre lEtat et les associations signe entre le Premier ministre et la Confrence permanente des coordinations associatives, le 1er juillet 2001. En effet, une simple dlgation de pouvoir aux associations risque den faire des relais de la puissance publique et peut ainsi leur faire perdre leur capacit critique et leur premire fonction qui est une reprsentation autonome des citoyens. Dailleurs, ces associations (comme aussi celles de dfense des immigrs et des droits de lHomme) sont prsentes au sein du Conseil national de la vie associative (CNVA), nommes par dcret du Premier ministre et au travers de coordinations membres de la Confrence permanente des coordinations associatives (CPCA). 2. Les associations de dfense des immigrs et des droits de lHomme De nombreuses associations et organisations sont actives dans le domaine de la dfense des droits de lhomme et des droits civils de toutes les personnes. Nombre de ces organisations ont une grande exprience de la lutte pour lgalit sociale et les droits civiques. Dfendre les liberts publiques cest dfendre les droits de tous, et, bien entendu, dabord les droits de ceux qui sont le moins mme de les dfendre seuls Ceci explique que certaines associations gnralistes passent une grande partie de leur temps dfendre les droits des trangers prcise

75

76

Noria Boukhobza, thnologue, Les associations en France : agir pour les trangers, lentraide , in Assocations franaises : faire progresser les droits ici et l-bas , Orlans, septembre 2000, Rencontre nationale du Centenaire de la loi de 1901 sur la libert dassociation. Noria Boukhobza, op. cit.

II - 133 Danile Lochak77, qui ajoute : inversement se battre pour les droits des trangers, cest plus gnralement se battre aussi pour le respect des rgles et des principes de lEtat de droit . Dans la socit franaise comme dans dautres pays en Europe, des atteintes aux droits de lhomme et aux droits civiques et des discriminations, notamment en matire daccs lemploi ou au logement, touchent les immigrants. Cest pourquoi les associations prcites et les ONG ont depuis longtemps intgr ces questions tant dans leur philosophie que dans leurs activits. Les organisations qui luttent contre le racisme et la xnophobie sont particulirement utiles cet gard. Elles ralisent un travail trs important de dnonciation de la violation des droits de lhomme ainsi que dinformation et de mobilisation sociale. Leur travail de prvention pour viter les comportements racistes et xnophobes mrite dtre soulign. Ces comportements affectent galement les descendants dimmigrs, de deuxime ou de troisime gnration, ce qui est le signe dun certain chec des politiques dintgration. Il faut souligner la participation grandissante dimmigrs au sein dassociations non spcialises dans tous les secteurs de lactivit socitale. E - LES POLITIQUES SECTORIELLES Lintgration ne se dcrte pas et elle est avant tout du ressort de la volont des immigrs qui souhaitent sinstaller de faon durable en France et acqurir ventuellement la citoyennet de notre pays. Toutefois, les pouvoirs publics se doivent de crer les conditions favorables lmergence de cette volont dintgration. Pour cela, il faut quils utilisent les politiques sectorielles qui sont leur disposition afin de rapprocher les immigrs des conditions de vie des Franais et doffrir leurs enfants des chances gales de russite. Les rsultats de leffort entrepris par les pouvoirs publics dans cette perspective se mesurent aux carts que la situation des immigrs prsente avec la moyenne observable dans divers secteurs. Nous synthtisons ci-dessous les informations concernant ces divers secteurs. 1. Lhabitat La politique du logement des immigrs qui stait constitue lorigine comme une politique spcifique sest beaucoup rapproche de la politique de droit commun au cours des dernires annes. Il existe encore des financements spcifiques mais ils ont beaucoup diminu en importance et ne sont plus utiliss qu titre complmentaire. Le secrtariat gnral de la Commission pour le logement des immigrs, cr en 1974, continue de jouer un rle en matire
77

Danile Lochak, professeure Paris X, ancienne prsidente du Groupe dinformation et de soutien des immigrs (GISTI).

II - 134

dorientation politique et de distribution des ressources complmentaires provenant encore des contributions patronales leffort de logement. Cette politique a permis un certain nombre davances. La sur-reprsentation des immigrs dans ce que lon appelle le logement non ordinaire (habitat de fortune, chambres meubles, foyers et centres dhbergement) a beaucoup rgress. Un certain nombre de foyers ont pu faire lobjet damliorations au niveau du confort et devraient tre mme dattirer aujourdhui une population socialement diversifie. Il reste toutefois un certain nombre de cas face auxquels laction publique pitine depuis plusieurs annes. Certaines zones dhabitat insalubre situes dans lagglomration parisienne continuent daccueillir des populations immigres en situation prcaire sans que napparaissent des perspectives srieuses de rsorption. On bute galement depuis trs longtemps sur le problme des foyers de travailleurs africains surpeupls, en particulier dans certaines communes de lagglomration parisienne, problme dj voqu. Laide financire distribue par la Commission nationale pour le logement des immigrs a permis de faciliter lentre des mnages immigrs dans le parc HLM vers la fin des annes 1970, alors que certains bailleurs sociaux taient rticents accueillir cette population. Pour le reste, cest la politique du logement social dit ordinaire qui a permis damliorer les conditions de vie des mnages immigrs. Le dveloppement de laide la personne et le conventionnement ont t favorables aux mnages immigrs ayant souvent de nombreux enfants et des ressources modestes. Mais leur accs en trs grand nombre au parc HLM, mme sil a pu contribuer amliorer leurs conditions de confort, les a aussi enferms dans une trajectoire rsidentielle dont ils ont du mal scarter78. On observe des diffrences de statuts doccupation significatifs entre immigrs et Franais ainsi quentre diffrentes nationalits dimmigrs. Selon lenqute nationale sur le logement de lINSEE de 1996, 55,9 % des Franais sont propritaires de leur logement contre 37,8 % des immigrs. Le taux de propritaires est de 63,1 % chez les Italiens, de 42,9 % chez les Portugais, de 30,4 % chez les originaires du sud-est asiatique, de 23,6 % chez les Turcs, de 14,1 % chez les Maghrbins et de 7,5 % seulement chez les originaires dAfrique sub-saharienne. Cette situation reflte des diffrences culturelles et dans les niveaux de ressources des mnages. Logiquement, on retrouve des pourcentages levs de locataires en HLM dans les nationalits o la proportion de propritaires est faible : 48,6 % des mnages maghrbins sont locataires en HLM, 37,1 % des Africains, 36 % des Turcs, 31,5 % des Asiatiques et 23 % des

78

Se reporter au dossier Immigration, lenjeu logement , Habitat et socit, septembre 1996, dj cit, en particulier aux articles Le parc social se spcialise et Rquilibrage sociologique des quartiers : pari impossible , de Jean-Claude Touron, matre de confrences luniversit Paris XIV.

II - 135

Portugais. Chez les Franais non immigrs, la proportion de locataires en HLM nest que de 14,5 % ; elle est de 22,7 % chez les Franais par acquisition. Pour un mnage maghrbin, la probabilit dhabiter en HLM est donc plus grande que pour un mnage europen ou asiatique. Le dlai dattente est aussi plus long. Enfin au niveau de la mobilit, on observe un faible taux de sortie de lhabitat HLM chez les Maghrbins. Les dmnagements accomplis les amnent quitter un logement HLM pour un autre. La proportion de mnages immigrs qui sont passs du statut de locataire en HLM au statut de propritaire pendant la priode sparant lenqute INSEE de 1992 de celle de 1996 est beaucoup plus faible que la proportion de Franais qui a suivi une telle mobilit. La population immigre, tout au moins certains groupes, est donc en grande proportion captive de lhabitat HLM alors quil sagit dun type de logement qui a plus vocation tre une tape dans une trajectoire rsidentielle qui traduit en principe la promotion sociale laquelle aspirent les mnages. Si lintgration est un processus qui permet aux individus davoir des possibilits de participation sociale trs large, le fait que beaucoup de mnages immigrs ne parviennent pas quitter les quartiers HLM rsulte du fait que leurs revenus augmentent moins vite que ceux des mnages franais. Ceci peut tre considr comme un symptme de leur relgation et signe un relatif chec de la lutte contre les ingalits et discriminations. 2. Lducation Depuis Jules Ferry, lcole est obligatoire pour tous les enfants jusqu un certain ge, actuellement 16 ans, y compris les enfants dtrangers. Mme les enfants entrs clandestinement en France et les enfants dtrangers en situation irrgulire sont admis lcole. Le refus de certains maires de scolariser des enfants dont la famille ntait pas en situation rgulire a jusque l toujours t sanctionn par la Justice. Cependant, leurs parents ne les inscrivent pas toujours lcole ou leur inscription nest pas toujours suivie deffet. En mai 2001, le ministre de lEducation nationale, lors des journes dtude et de rflexion sur la scolarisation des lves nouvellement arrivs en France, a raffirm les grands principes de lcole rpublicaine : - lcole doit poursuivre sans relche et en ladaptant sa mission historique dintgration des enfants arrivant en France ; - lcole doit tout faire pour permettre ces jeunes une acquisition rapide et solide de la langue franaise. Ces principes sont - en partie - exprims dans des instructions officielles publies le 25 avril 2002, concernant en particulier lobligation de scolariser les enfants de migrants gs de moins de 16 ans, mme sils sont en situation irrgulire. Le point faible de ces instructions est de recommander la mise en place des dispositifs ncessaires et non de les dcider . ces fins, les politiques ducatives entendent prendre en compte la question de limmigration, de manire explicite travers les classes dadaptation

II - 136

qui permettent aux enfants primo-arrivants de bnficier dun appui renforc pour une mise niveau. Il est demand aux autorits acadmiques que ne soit pas dpass le dlai dun mois entre la demande de scolarisation et larrive de llve dans la classe qui lui convient. Les classes dinitiation (CLIN) dans le premier degr et les classes daccueil dans le second degr ne doivent tre quun lieu de passage, un sas vers lintgration la plus rapide possible dans le cursus ordinaire. Il faut souligner le rle intgratif et lapport lapproche de la langue franaise reprsent par laccueil prcoce des enfants trangers en cole maternelle : or les jeunes trangers sont nettement moins nombreux frquenter cette cole ds deux ans (14 % contre 31 % pou lensemble des enfants franais). Mais deux questions demeurent trs incompltement rsolues : 1.- Des centres de formation et dinformation pour la scolarisation de migrants (22 sur le territoire national), anciennement appels CEFISEM79, existent depuis 1975. Leurs missions ont t repenses afin de leur donner un nouvel lan. Ils ont accompli un travail considrable. Mais tant que la formation initiale des enseignants dans les instituts universitaires des matres ne prparera pas lensemble des personnels laccueil des enfants non francophones et ne les sensibilisera pas au fait que leur premire approche de notre langue est celle du franais pour eux jusqualors langue trangre, des blocages demeureront. Les rponses aux besoins des enseignants peuvent difficilement tre satisfaites dans le contexte des actions de formation continue des CASNAV, deux journes par trimestre. Formation la didactique des langues trangres, la pdagogie interculturelle, besoins doutils, ncessit de travailler en quipe pour prparer lintgration scolaire des nouveaux arrivants : de telles exigences ncessitent temps et moyens. 2.- Pour les enfants trangers dont nous traitons, la ralit est quils doivent dans le mme temps apprendre une langue et apprendre dans cette langue, apprendre donc cette langue nouvelle pour eux et simultanment acqurir lensemble de leurs savoirs dans cette langue. Mesure-t-on assez leffort considrable exig, les mcanismes et les procdures dapprentissage et dappropriation mis en oeuvre, denfants et dadolescents placs dans des situations difficiles grer ? Car le franais est pour eux la fois langue de communication pour lintgration dans une nouvelle socit et langue permettant lacquisition de savoirs scolaires autres que langagiers. Ils doivent donc apprendre la langue et apprendre dans cette langue 80 Lenseignement du franais langue trangre a jusqu prsent t conu essentiellement partir des travaux des sciences de lducation et les didactiques
79

80

Dsormais CASNAV (Centres acadmiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage). Stphanie Clerc, La scolarisation des enfants de migrants : tats des lieux et propositions dactions , sminaire CNAFAL-FCPE, Paris, septembre 2002.

II - 137

des disciplines. En particulier, les apports de la psycho-linguistique peuvent aider construire les dmarches dapprentissage et les outils consquents81. En dehors de ces mesures qui visent explicitement les lves immigrs, il nexiste en principe pas de politique spcifique. En fait, la question des lves issus de limmigration lcole est aborde travers des politiques territorialises. Les zones dducation prioritaire (ZEP) visent des quartiers o les mnages immigrs sont souvent nombreux. Des moyens supplmentaires sont ainsi mis la disposition des coles, reprsentant une forme de discrimination positive qui ne mentionne pas lorigine des bnficiaires mais les considre travers leur lieu de rsidence et dont il a t fait mention plus avant. Tableau 4 : Rpartition (en %) de la prsence trangre dans les tablissements publics et privs des premier et second degrs de 1990 2000
1990-1991 Afrique dont : Maghreb Afrique noire Union europenne dont : Portugal Turquie Cambodge Laos Vietnam 61,8 53,8 8,0 20,2 14,7 7,1 4,9 1994-1995 63,16 53,71 10,4 16,7 11,9 8,7 4,6 1997-1998 60,3 49,2 11,1 17,0 11,4 10,4 3,5 1998-1999 59,4 48,0 11,4 17,1 11,2 11,0 3,3 1999-2000 58,6 46,4 12,2 17,0 10,7 11,6 3,1

Source : ministre de lEducation nationale. Direction de la programmation et du dveloppement. Tableau extrait de ltude du Conseil conomique et social sur Linsertion des jeunes dorigine trangre , du 9 juillet 2002, prsente par Mme Mouna Viprey.

Quels sont les rsultats dune telle politique ? Il est difficile dvaluer prcisment la carrire scolaire des enfants dorigine trangre dans la mesure o statistiquement ils deviennent invisibles aprs avoir acquis la nationalit franaise. Les chiffres prcis manquent au niveau national. Il existe toutefois des tudes localises et des valuations qui font apparatre un certain nombre de choses. Au niveau de lenseignement primaire, de manire gnrale, les choses se passent plutt bien dans les quartiers bnficiant des procdures ZEP. Les lves acquirent les connaissances de base et ne scartent pas de manire trop importante des moyennes acadmiques dans les valuations qui sont faites. Au niveau du collge, les difficults se dveloppent ; cest le temps de lorientation et des mcanismes de slection et dexclusion.

81

Rencontre, le 8 novembre 2002, avec Mme Stphanie Clerc, dpartement de linguistique et de franais langue trangre, Universit dAvignon.

II - 138

Tableau 5 : Les caractristiques socio-dmographiques des entrants en classe de sixime selon leur nationalit (en %)
Agriculteur Artisan, commerant Cadre, chef dentreprise Profession intermdiaire Employ Ouvrier qualifi Ouvrier non qualifi Inactif Sans diplme Certificat dtudes primaires CAP, BEP ou BEPC Baccalaurat ou plus Inconnu Sans diplme Certificat dtudes primaires CAP, BEP ou BEPC Baccalaurat ou plus Inconnu Active Inactive Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Cinq sept enfants Huit enfants et plus Rang 1 Rang 2 Rang 3 Rang 4 ou plus Oui Non Biparentale Monoparentale Autre situation Franais 3,7 7,7 18,9 21,7 13,2 24,7 7,9 2,2 10,3 14,3 32,2 27,0 16,2 12,8 19,8 31,2 27,5 8,7 64,3 35,7 11,1 43,5 29,9 9,6 5,1 0,9 46,8 35,2 11,1 7,0 25,9 74,1 87,4 10,0 2,5 Etrangers 0,5 5,6 4,3 4,0 6,1 41,6 30,6 7,3 46,9 15,9 8,4 7,5 21,2 49,7 14,2 7,6 6,0 22,5 30,0 70,0 3,3 15,6 20,1 17,8 35,9 7,3 32,9 28,2 16,9 22,1 26,6 73,4 89,8 7,5 2,7

Profession du chef de famille

Diplme du pre

Diplme de la mre

Activit de la mre

Taille de la famille

Rang dans la fratrie Frre ou sur au lyce ou dans lenseignement suprieur Structure de la famille

Source : ministre de lEducation nationale, de lEnseignement suprieur et de la Recherche, DEP, panel national de 1989 dlves du second degr. Tableau extrait de ltude du Conseil conomique et social sur Linsertion des jeunes dorigine trangre , du 9 juillet 2002, prsente par Mme Mouna Viprey.

A lissue du premier cycle du secondaire, une majorit dlves des ZEP se trouve oriente vers des filires professionnelles trop souvent juges comme synonymes dchec.

II - 139

Tableau 6 : Rpartition par degr et niveau d'enseignement des lves scolariss dans les tablissements publics et privs en 1997-1998 selon leur nationalit
Degr et niveau denseignement Pr-lmentaire lmentaire (CP-CM2) Structures particulires (1) Total 1er degr Sixime troisime CPA-CLIPA (2) S/Total 1er cycle 2me cycle gnral et techno. 2me cycle professionnel dont : CAP BEP Bac Pro. Autres S/Total 2me cycle Enseignement spcialis (3) Divers (4) Total 2me degr (4) Total 1eret 2me degrs Ensemble
2 393 055 3 884 536 59 691 6 337 282 3 162 896 5861 3 168 757 1 477 252 708 263 69 729 464 606 167 391 6 537 2 185 515 118 626 5 236 5 478 134

Franais
2 253 575 3 637 031 51 627 5 942 233 2 994 019 5 450 2 999 469 1 414 848 657 785 64 193 430 318 157 023 6 251 2 072 633 106 699 3 849 5 182 650

Ressortissants de lUE
20 810 42 700 734 64 244 30 600 6666 30 666 13 702 7 623 738 4 983 1 839 63 31 325 1 500 324 53 815

Etrangers des pays tiers


118 670 204 805 7 330 330 805 138 277 345 138 622 48 702 42 855 4 798 29 305 8 539 223 91 557 10 427 1 063 241 669

Total trangers Effectifs


139 480 247 505 8 064 395 049 168 877 411 169 288 62 404 50 478 5 536 34 288 10 368 286 112 882 11 927 1 387 295 484

%
5,8 6,4 13,5 6,2 5,3 7,0 5,3 4,2 7,1 7,9 7,4 6,2 4,4 5,2 10,1 26,5 5,4

11 815 434

11 124 883

118 059

572 474

690 533

5,8

(1) Classes dinitiation (CLIN), dadaptation (CLAD) et dintgration scolaire (CLIS). (2) Classes prparatoires lapprentissage (CPA) et classes dinitiation pr-professionnelles en alternance (CLIPA). (3) Sections denseignement gnral et professionnel adapt (SEGPA) et tablissements rgionaux denseignement adapt (EREA). (4) Formations complmentaires diplmantes et prparations diverses (ces effectifs ne sont pas inclus dans le tableau prcdent, do 690 533 1 387 = 689 146). NB : Les pourcentages sont calculs sur leffectif total (Franais + trangers) de chaque degr et niveau. Source : ministre de lEducation nationale. Direction de la programmation et du dveloppement. Tableau extrait de ltude du Conseil conomique et social sur Linsertion des jeunes dorigine trangre , du 9 juillet 2002, prsente par Mme Mouna Viprey.

Sagissant des discriminations qui frappent les jeunes dorigine trangre ou suppose telle en matire dducation, nous renvoyons nouveau ltude du Conseil conomique et social du 9 juillet 2002 prsente par Mme Mouna Viprey au nom de la section des affaires sociales.

II - 140

3. La formation Les formations qui sadressent spcifiquement aux immigrs sont surtout dordre linguistique et font souvent une part importante lamlioration du franais crit. Pour les adultes immigrs touchs par le chmage et qui sefforcent de se reconvertir, le fait de ne pas matriser lcriture est souvent un obstacle majeur pour postuler diverses formations professionnelles. Certains sont systmatiquement dirigs vers des stages de franais crit alors quils ne matrisent pas la langue parle et que leur souhait est dacqurir une qualification manuelle. Rapidement dcourags ils abandonnent assez vite toute volont de formation. Limportance du chmage de longue dure chez les immigrs adultes tmoigne dune difficult daccs aux formations susceptibles de permettre une reconversion ou qualification. Les formations proposes aux femmes de bas niveau de qualification connaissent un succs plus important car elles dbouchent en gnral sur des emplois dans le secteur des services rendus aux particuliers ou aux entreprises. Elles sont souvent, pour beaucoup de femmes adultes, la premire occasion dacqurir un peu dautonomie et dchapper au seul univers familial. Les formations destines aux jeunes ne sadressent pas spcifiquement aux personnes dorigine trangre. Elles sont toutefois destines des jeunes ayant un faible bagage scolaire et ne dbouchent pas toujours sur un emploi. Lusage qui en est quelquefois fait en dtourne la finalit premire et permet seulement de solvabiliser des jeunes sans ressources qui ne sont pas encore en ge de percevoir le RMI. Alors que les perspectives demploi staient amliores depuis la fin des annes 1990, les politiques de formation navaient pas t repenses dans ce contexte relativement favorable. La conjoncture prsente impose plus que jamais une correction de la politique de formation conduite. 4. Le travail social Le travail social en direction des immigrs est une tradition ancienne en France. Les finalits sont de les aider sur un plan administratif, financier et familial. Il existe certains organismes de travail social spcialiss comme le SSAE ou lASSFAM, association hrite de lancien Service Social NordAfricain. Ils interviennent au dbut du parcours migratoire auprs des primoarrivants. Par la suite, les familles immigres peuvent bnficier des services sociaux de secteur. Le travail social en direction des immigrs constitue-t-il un appui leur intgration en France ou non ? Dans la mesure o il permet de rsoudre un certain nombre de difficults administratives, conomiques et familiales ou quand il facilite laccs un logement rpondant aux besoins des mnages, il joue un rle positif par rapport lintgration. Quand il se transforme en une assistance systmatique, il ne fait par contre quempcher laccs lautonomie

II - 141

et encourager des formes de passivit. Certains mnages immigrs sont quelquefois entours de trs nombreux travailleurs sociaux qui manquent des moyens et des instruments de leurs interventions, en particulier pour harmoniser leurs actions. Avec les annes de crise, les travailleurs sociaux ont t amens sorienter vers une gestion court terme de la prcarit et de la pauvret. Devant cet tat de fait, des initiatives ont vu le jour avec, en particulier, la proccupation dassocier les habitants des quartiers en difficult aux actions de proximit. Cest ainsi que des rgies de quartier ont recrut des habitants sensibiliss leur cadre de vie et lentretien de leur environnement. On constate ainsi le dveloppement de cooprations entre professionnels de laction sociale et associations dhabitants. Un effort de rapprochement a t ralis avec linstallation de plates-formes de services publics dans les quartiers priphriques de manire traiter globalement la demande sociale des habitants et dviter la dispersion des actions ou lenfermement dans une approche strictement locale. Ceci justifie la recherche dune meilleure coordination des diffrentes formes de travail social. Le signe le plus vident dune intgration russie tient toutefois dans le fait que les mnages naient plus besoin de recourir laide des travailleurs sociaux. 5. Lemploi La population active trangre tait value 1 589 000 personnes en mars 1999, soit 6 % de la population active totale (source : recensement de 1999). Il y a une baisse rgulire de cette part depuis 1975. Cest un phnomne qui sexplique logiquement par la modification de la structure de cette population trangre qui aujourdhui compte beaucoup plus denfants et de personnes ges quelle nen comptait en 1975. Cest surtout le nombre dhommes actifs qui a baiss au sein de la population trangre. En revanche la proportion de femmes au sein de la population active trangre na fait que progresser et compense nettement la diminution des hommes. Alors que 16 % des actifs trangers taient des femmes en 1954, ce taux est pass 37,2 % en 1999. Le taux de chmage chez les trangers en ge dexercer une activit est nettement plus lev que celui de la population franaise : 24,1 % en 1999 contre 11,8 % chez les Franais de naissance et 18,1 % chez les Franais par acquisition. Ce taux est trs vari selon le sexe, les classes dge et les origines. Chez les Portugais, le taux de chmage global est lgrement infrieur celui de la population franaise. Pour lensemble des trangers originaires dun pays de lUnion europenne, le taux de chmage est voisin de ce quil est au niveau de la population franaise. Pour les autres trangers, il est beaucoup plus lev et se situe souvent autour de 35 %, que ce soit chez les Algriens, les Marocains et les Tunisiens ou chez les Turcs, les originaires dAfrique sub-saharienne ou les originaires du sud-est asiatique, bien quun peu plus bas dans cette dernire catgorie.

II - 142

Les hommes trangers originaires de cet ensemble de pays ont un taux de chmage oscillant entre 23 % et 32 %. Chez les femmes, ce taux se situe aux alentours de 43 % alors quil nest que de 14 % environ chez les Franaises de naissance et de 20 % chez les Franaises par acquisition. Cette importance du taux de chmage des femmes trangres provenant des pays hors de lUnion europenne doit tre apprcie la lumire de la double discrimination (cf. contribution de la dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes) et tmoigne de difficults importantes des femmes trangres trouver leur place sur le march du travail. Comme dans lensemble de la population, le taux de chmage des hommes trangers est particulirement lev chez les jeunes. Mais il y a une surreprsentation de chmeurs trangers parmi les classes dge de 16 ans (ge de fin de la scolarit obligatoire) 29 ans par rapport ce que lon trouve chez les Franais o ce taux est dj trs important. Chez les Franais de naissance, il se situe autour de 16 % alors quil dpasse 26 % au niveau de lensemble des trangers. Les carts sont encore ici trs importants selon les nationalits. On trouve prs de 40 % de chmeurs en moyenne chez les originaires des trois pays du Maghreb gs de 15 29 ans. Ce taux est un peu plus faible chez les Turcs, les originaires dAfrique sub-saharienne et les originaires du sud-est asiatique. Ceci est sans doute d une frquente pratique du partage dactivit professionnelle au niveau du domicile familial, par exemple dans la confection. Il faut noter que chez les Franais par acquisition ayant entre 15 et 29 ans, le taux de chmage reste lev, avec plus de 25 %, ce qui le rend plus proche de celui des trangers que de celui des Franais de naissance. Le fait de devenir Franais na donc en apparence que des incidences assez faibles sur les possibilits dinsertion sur le march du travail. Lexamen des origines des Franais par acquisition rvlerait sans doute les mmes contrastes entre les diffrentes nationalits que chez les trangers. Do vient cette sur-reprsentation des chmeurs chez les trangers qui persiste chez certaines classes dge des Franais par acquisition ? Dans le cas des adultes, on peut voquer le manque de formation gnrale, labsence de qualifications professionnelles pointues, linadaptation lvolution de la situation conomique et des offres demploi ne rpondant pas aux demandes. Dans le cas des jeunes dont une grande partie a t scolarise en France, il est plus difficile de sen tenir ces explications. Cela met en cause les capacits du systme de formation franais donner aux jeunes trangers et mme aux jeunes Franais dorigine trangre les mmes capacits travailler que les jeunes Franais de naissance. Il ne suffit pas de mettre en cause le systme ducatif initial et les apprentissages scolaires, il y a aussi indniablement des facteurs discriminants qui jouent sur le march du travail contre certains jeunes trangers et certains jeunes Franais dorigine trangre. Certes, lenqute nationale du

II - 143 Centre dtudes et de recherches sur les qualifications82 na pas identifi de caractristique a priori discriminatoires sur le march du travail selon la nationalit dorigine, mais lenqute navait pas propos avoir une origine trangre comme modalit. En revanche, le diagnostic de lAssociation pour faciliter linsertion professionnelle des jeunes diplms83 nous apprend que pour cette population hors toute discrimination de caractre raciste, on observe une discrimination dont la premire consquence est alors la dqualification : les jeunes diplms issus de limmigration sont plus souvent amens accepter des emplois infrieurs leur niveau de qualification , or le diagnostic atteste que 89 % des jeunes diplms issus de limmigration sont de nationalit franaise , que lge de la premire embauche est plus tardif que pour les jeunes en gnral (40 % ont 25 ans et plus) niveau de diplme gal. On constate galement quils accdent des emplois plus prcaires, plus dqualifis, moins rmunrs. Un exemple prcis nous est fourni par le diagnostic pris dans le domaine commercial : 53 % des jeunes diplms issus de limmigration forms dans ce domaine ont trouv un emploi pour 73 % des autres jeunes . Ltude de notre Assemble sur Linsertion des jeunes dorigine trangre 84 a dvelopp la ralit de la discrimination slective sur le march du travail des jeunes dont il est question, hors le fait que les emplois publics et certains emplois du secteur priv sont ferms ceux dentre eux qui sont trangers. On sy reportera avec intrt, en particulier la prsentation des taux de chmage des 15-24 ans, attestant que sur les quinze dernires annes (enqutes emploi, mission INSEE-CES, 1985-2001), ce taux atteint 37 %. On peut aussi pointer linefficacit des aides laccs lemploi. Plusieurs procdures ont t mises en place visant en particulier le public des jeunes dits dfavoriss . La persistance dun taux de chmage lev dans ce public atteste quelles nont gure eu de succs. Les aides la cration dentreprises sont sans doute repenser. Comme beaucoup dautres, des trangers prennent des initiatives pour crer de petites entreprises dans divers secteurs artisanaux. Ils disposent souvent des comptences techniques et du capital initial suffisant. Leurs initiatives tournent en gnral court par insuffisance de comptences dans le domaine de la gestion. Il ny a sans doute pas assez de formation et daccompagnement adapts la cration dentreprises par des trangers, ce qui parat dommageable car ces entreprises peuvent aussi crer des emplois salaris pour nombre de jeunes touchs par le chmage. Les proportions concernant le chmage des trangers que nous donnons ici sont issues du recensement de 1999. Elles sont donc dates mais, depuis les
82

83

84

J.F. Giret, A. Lopez, F. Cedo, Les six premires annes de vie active de jeunes sortis de lenseignement secondaire en 1994 , documents de lObservatoire, avril 2002. AFIJD, Linsertion professionnelle des jeunes diplms issus de limmigration , diagnostic ralis avec le soutien du FAS, Paris, dcembre 1999. op.cit.

II - 144

annes 1980, elles sont restes peu de choses prs au mme niveau et ont caractris de la mme faon les diffrentes catgories. Elles ont donc une valeur structurelle. Toutefois, lanne 2000 a marqu une diminution sensible du chmage des jeunes grce des initiatives comme les emplois-jeunes qui ont tout de mme bnfici aux jeunes dorigine trangre. Il nest pas certain que lanne 2002 confirme cette amorce de redressement. Mais la croissance soutenue qui a marqu cette anne a aussi jou un rle positif dans lamlioration de la situation de lemploi des jeunes dorigine trangre. Ceux-ci ont toutefois surtout bnfici demplois temporaires quils ont accepts quelquefois en sacrifiant en partie leur formation. Un lien plus efficient entre formation qualifiante et emploi devrait permettre ces catgories de jeunes qui souffrent de handicaps divers par rapport laccs au travail dchapper au cycle des emplois prcaires et des stages sans lendemain entrecoups de priodes de chmage. Lemploi stable qui offre des perspectives de progression reste un des plus srs vecteurs de lintgration. Sagissant des discriminations qui frappent les jeunes dorigine trangre ou suppose telle en matire daccs lemploi, nous renvoyons ltude de Mme Mouna Viprey. Celle-ci prsente la vulnrabilit de ces jeunes en matire de transition professionnelle (notant que si les jeunes trangers sont sur-reprsents dans les dispositifs dinsertion, ils sont sous reprsents dans les dispositifs en alternance qui conduisent plus srement lemploi). Nous reprenons le constat important de cette tude : le destin professionnel des hritiers de limmigration qui ont chapp lchec scolaire ne les met pas dans une position dgalit avec les jeunes diplms europens () Linsuffisante matrise de la langue franaise ou encore le bas niveau de qualification, souvent invoqus comme sources de barrires lemploi des jeunes trangers, ne peuvent plus ltre quand il sagit dune population jeune ayant des niveaux de diplme I, II et III . Ce constat se retrouve dans nombre de pays europens. Ceci est attest par le graphique ci-aprs :

II - 145

Graphique 3 : Taux de chmage par niveau d'tudes


20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

I, II

III

Franais de naissance

Franais par acquisition

E trangers U E

E trangers hors U E

Source : INSEE, enqute emploi mars 2000, exploitation DARES. Graphique extrait de ltude du Conseil conomique et social sur Linsertion des jeunes dorigine trangre , du 9 juillet 2002, prsente par Mme Mouna Viprey.

F - LES OUTILS DE LINTGRATION SONT-ILS ADAPTS ? Le dbat qui a concern la question de lintgration au cours des dernires annes a abouti modifier sensiblement la conception de ce processus Luniversalisme rpublicain sest fait plus concret, reconnaissant dune part le poids des discriminations ethniques qui contrarient laccs des enfants dimmigrs une vritable galit citoyenne et admettant dautre part loriginalit culturelle et religieuse chez les citoyens issus de limmigration. Depuis une dizaine dannes, cette volution se traduit dans les statistiques, qui prennent en compte dsormais la notion dimmigr, et non plus seulement celle dtranger (cf. glossaire en annexe). Ceci ne se fait pas sans un dbat intense parmi les spcialistes franais des questions dimmigration. Ceux qui sont les plus favorables cette nouvelle approche argumentent en soulignant lintrt de reprer statistiquement les Franais dorigine trangre pour mieux juger de lgalit de leur situation par rapport celle des Franais de naissance. Cela permet aussi de mieux prendre en compte les discriminations qui pourraient les toucher. Les opposants ce changement redoutent lmergence dune catgorisation ethnique des citoyens franais, les enfermant dans leurs origines, accroissant le risque dinstallation de socits spares. Cest avant tout le constat de la persistance de nombreux obstacles la participation des immigrs et de leurs descendants la vie de la socit franaise qui a provoqu une telle volution. Les obstacles cette participation ne sont pas que dordre juridique. Ils sont surtout dordre social et conomique. Les politiques dintgration se sont rajustes partir de cette prise en compte des situations dingalit qui caractrisent de faon persistante certains groupes issus

II - 146

des immigrations de main-duvre des annes 1960 et 1970 ainsi que des regroupements familiaux qui leur ont succd. La lutte contre les discriminations est devenue une des finalits principales de laction gouvernementale au point que le Fonds daction sociale pour les travailleurs immigrs et leurs familles a chang de nom, sappelant dsormais Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD). Cela va-t-il aboutir crer de nouveaux outils en faveur de lintgration ? Il est incontestable que le FASILD malgr sa nouvelle appellation reste un moyen mis en place dans les annes 1950-60 pour rpondre la situation conomique et politique du moment. Comme dautres outils crs la mme poque, le FASILD devrait rentrer dans une rflexion densemble cratrice de moyens nouveaux capables de rompre avec certaines pratiques routinires, et daller ainsi vers une dmarche qui corresponde mieux aux aspirations actuelles des populations immigres ou dorigine immigre. Il en est de mme pour dautres structures, comme lOffice des migrations internationales, qui peut avantageusement souvrir sur dautres sphres de comptences notamment dans le domaine du co-dveloppement. Il en est de mme des structures tatiques ; le Comit interministriel lintgration ne sest pas runi depuis cinq annes, avec toutes les consquences que cela engendre eu gard sa large comptence de rgulateur du concept de lintgration. Jusqu prsent, la France a donn une base territoriale sa politique dintgration rpublicaine. Sous lappellation de politique de la ville se sont dveloppes des initiatives visant amliorer les conditions dhabitat, de vie sociale et de chances de russite scolaire et professionnelle des populations vivant dans des quartiers en difficults, o se rencontrent souvent des proportions leves de mnages trangers ou dorigine trangre. A travers cette politique, cest essentiellement la dimension sociale de la question qui est traite. Vingt ans aprs le lancement de la politique de la ville et de la politique des zones dducation prioritaire (ZEP), force est de constater que les quartiers en difficults conservent toujours une image ngative quels quaient t dincontestables effets positifs de cette politique au bnfice des enfants et de leur intgration leurs environnements. La politique de la ville, en dsignant ces quartiers, a aussi contribu renforcer leur stigmatisation. Amener dans un quartier tous les quipements ncessaires et y faire de laction sociale de proximit, cest certes prendre en compte les besoins des habitants, mais cest aussi les inciter demeurer dans leur cadre de vie plutt que dentrer en contact avec dautres univers sociaux et culturels. De nombreuses tudes, ralises en particulier par lINED, dmontrent que le processus dintgration progresse travers des signes rvlateurs comme le nombre dunions mixtes, lusage exclusif du franais dans la vie quotidienne, lalignement sur les comportements de fcondit dominants dans la socit daccueil. Mais, malgr ce rapprochement sous un angle avant tout culturel, il

II - 147

reste des carts importants sur le plan conomique et social. Les populations trangres ou immigres se caractrisent par un taux de chmage lev, une captivit rsidentielle importante, ainsi que par une sur-reprsentation parmi les auteurs de dlits rpertoris, les statistiques de la dlinquance refltant notamment lactivit des services de police. Le paradoxe tient ce quil sagit l de la population vivant dans les zones qui sont les plus fortement bnficiaires de la politique de la ville. Cette politique, substitut de la politique dintgration, naurait-elle fait que renforcer la stigmatisation dont les populations de ces quartiers sont victimes ? Cest l une question quil est lgitime de poser au regard des rsultats enregistrs. Certaines rponses dnoncent le manque de solidarit de collectivits locales par rapport laccueil des populations immigres, ainsi que les pratiques discriminatoires lembauche, comme responsables de lchec relatif du processus dintgration. Dautres considrent que les politiques dintgration et de la ville ont surtout des ambitions normatives et un projet dinstauration de la paix sociale, camoufls derrire un objectif affich de lutte pour lgalit et laccs la citoyennet. Quoi quil en soit, on peut constater quun nombre encore lev dindividus parviennent trouver un mode de participation satisfaisant la vie sociale, tandis quune minorit significative reste au bord de la route, dans un processus de dsintgration plutt que dintgration. G - LES PHNOMNES COMMUNAUTAIRES Certains travaux de recherche ont pu constater ces dernires annes que le mode de structuration dune partie des populations issues de limmigration volue maintenant vers le communautarisme religieux, ethnique, voire sectaire, aprs tre pass par l associativisme et la participation la vie locale dans un espoir dintgration la socit globale85. Quelle est la ralit de cette tendance ? Qui touche-t-elle plus particulirement et quelles en sont les causes et les effets ? La notion de communaut ne soppose pas a priori lide dintgration, sagissant notamment des primo-arrivants. La communaut peut tre un lieu de solidarit et un moyen de rgulation apprciable pour les immigrs arrivant dans un pays dont ils ne connaissent pas les codes et les normes. Le recours la communaut leur vite le choc du dracinement et les risques de marginalisation qui peuvent en dcouler leur arrive. La communaut est aussi un lieu de socialisation efficient pour des jeunes qui peuvent y trouver un certain nombre de repres avant quils puissent sen affranchir et largir leur mode de sociabilit dautres fragments de la socit. A condition de dpasser progressivement son cadre, la communaut, lieu organis susceptible de transmettre des valeurs peut tre un bon auxiliaire de lintgration individuelle et, quelquefois, un exemple de
85

En particulier les travaux de G. Kepel, Les banlieues de lislam , Le Seuil, 1991, et A louest dAllah , Le Seuil, 1996.

II - 148

pratiques intergnrationnelles dont le manque est une marque frquente de notre environnement actuel. Certaines politiques dintgration se sont appuyes avec succs par le pass sur les communauts immigres comme aux Pays-Bas, en Sude ou en Grande-Bretagne, alors que la France est attache au modle de lintgration individuelle et rpublicaine. La notion de communaut effraye plus aujourdhui lheure o la monte des fondamentalismes donne aux dynamiques communautaires ethniques ou religieuses une tournure invitablement agressive. Le risque est pourtant moins laction rgulatrice de la communaut plus ou moins informelle que le communautarisme , cest--dire un mode dorganisation intermdiaire susceptible de grer le rapport entre les individus et ltat. Ce type dorganisation qui a caractris longtemps la vie politique dun pays comme le Liban, avec les effets tragiques qui se sont manifests partir de 1975, impose aux individus une premire appartenance une communaut avant lappartenance citoyenne. Mme si personne nenvisage en France loccurrence dun scnario la libanaise on assiste toute de mme ici ou l lmergence dorganisations qui visent tablir un mode de rgulation sociale partir de rfrences ethniques ou religieuses, en rejetant au second plan, voire en excluant, la rfrence la loi rpublicaine et le principe de lacit, ce communautarisme touchant aussi des populations non issues de limmigration. Quest-ce qui conduit aujourdhui en France lapparition de tels phnomnes ? Il y a des causes internes, endognes lvolution de la socit franaise, et des causes externes, lies linfluence du contexte international qui, aujourdhui, grce aux mdias, pntre jusque dans lunivers intime des familles et des quartiers. Les causes internes sont diverses. Elles peuvent tre dues un dficit dorganisation sociale. Des jeunes dorigine trangre ns en France - mais galement des jeunes nayant pas acquis la nationalit franaise - ne se reconnaissent plus dans les coutumes et les pratiques de la communaut de leurs ascendants. Un exemple nous en est fourni par les refus de nombreuses adolescentes et jeunes femmes dorigine turque ou du Maghreb qui refusent le mariage forc et contestent lautorit - plus exactement lintrusion dans leurs vie et choix personnels - des frres. Un certain dficit dintgration en direction des jeunes dorigine trangre les prdispose sidentifier la fois leur communaut dorigine et celle du pays daccueil. Restant la marge du monde du travail, ils nont pas loccasion de dcouvrir les organisations solidaires qui sy sont constitues. Le monde du travail lui-mme a beaucoup chang, et les solidarits y sont moins prgnantes aujourdhui quautrefois. La vie associative locale sessouffle parfois et peut ne plus offrir de modle de structuration assez attractif. On trouve donc de plus en plus de jeunes, issus ou non de limmigration, dont le sentiment didentit collective ne repose que sur un sentiment diffus

II - 149

dexclusion et de discrimination. Les comportements individuels ne trouvent plus de normes sur lesquelles se moduler. Cela gnre des conduites dsordonnes et violentes qui perturbent la vie sociale dans les quartiers o ils habitent. Le groupe ne retrouve son unit active que dans lopposition la socit qui les exclut. Celle-ci sexprime souvent travers une raction de dfense du territoire menac par lintrusion des reprsentants de la loi. Cest un sens que lon peut donner aux affrontements avec la police lorsque celle-ci tente de pntrer dans une cit. Pour les jeunes qui sont les principaux protagonistes de ces affrontements, la cit est souvent le seul lieu o ils peuvent se valoriser et le dernier repre qui leur assure une certaine conscience dexister. Ils sont marqus par un effacement de lautorit des adultes et des difficults relles daccs lemploi. Si une organisation de type communautaire peut se dvelopper dans un tel milieu, elle privilgiera des rfrences idologiques qui peuvent jouer sur le dsir de retrouver des racines, des points de repre et des normes de comportement personnel et collectif tout en mobilisant les rancurs contre une socit o lon na pas russi trouver sa place ou, parfois, voulu la trouver. Il y a aujourdhui, dans un bon nombre de cits, un vide que des groupes radicaux semblent plus mme de combler que les diverses institutions ducatives, prventives ou rpressives. Laction proslyte de groupes islamistes de tendance pitiste comme le mouvement Foi et pratique inciterait plutt les adeptes se couper du reste de la socit pour vivre selon des rgles inspires dune interprtation totalement littrale des textes de lislam. Dautres groupes comme ceux qui appartiennent la mouvance salafiste ont des vises plus politiques et sefforcent de prendre le pouvoir dans certains quartiers, soumettant la population leur conception de lordre et invitant les plus radicaux sengager dans un combat qui ne se limite pas au domaine idologique. Ce type de communautarisme peut avoir des effets dsastreux long terme. Il contribue donner une image ngative de lislam lheure o simpose la reconnaissance de cette grande religion comme ayant sa place en France et pouvant sexprimer par la bouche de reprsentants accepts la fois par lensemble de la communaut et par les pouvoirs publics... La multiplication des agressions contre des synagogues et des institutions juives de la part de jeunes musulmans de banlieue constitue un signe inquitant de la transformation du rapport entre deux communauts religieuses en un rapport dopposition idologique prenant des formes violentes. Ces phnomnes restent pour linstant trs minoritaires mais constituent des symptmes dune certaine crise du processus dintgration, le mme intgrisme pouvant exister dans lune ou lautre communaut.

II - 150

H - LES INCIDENCES DE LA SITUATION PRCAIRE DES TRANGERS EN SITUATION


IRRGULIRE SUR LEUR INTGRATION

Les trangers en situation irrgulire peuvent-ils sintgrer la socit daccueil ou leur situation clandestine et prcaire leur rend-t-elle impossible une telle dmarche ? Il y a plusieurs cas de figure parmi les sans papiers. Certains sont victimes de rseaux mafieux auprs desquels ils sont parfois lourdement endetts. Il doivent de ce fait consacrer tout leur temps travailler dans un contexte assez particulier pour rembourser leurs dettes. De ce fait, ils vivent replis dans un monde communautaire aux limites troitement dfinies et le contrle quils subissent de la part de leurs employeurs ne leur offre que peu doccasions de contact avec la population franaise. Beaucoup dimmigrs turcs ou asiatiques contraints de travailler dans des ateliers clandestins pendant des horaires trs longs vivent dans la hantise dune arrestation suivie dune expulsion et vitent au maximum les contacts avec la socit daccueil. Ils sont souvent tenus la marge de la socit par leurs employeurs qui disposent dimportants moyens de pression sur eux. Arrivent nouveau au devant de la scne des mouvements revendicatifs de la part de ceux ou celles qui veulent chapper cette situation denfermement. Les manifestations publiques de sans papiers comptent depuis quelques annes un certain nombre de ressortissants chinois alors quils font traditionnellement partie des rseaux les plus ferms et les plus en butte aux pressions des employeurs clandestins. Sous laction de certaines associations damiti franco-chinoises comme lassociation Pierre Ducerf, implante dans le IIIme arrondissement de Paris, dont les membres parlent chinois et connaissent bien les problmes de la Chine, linformation circule davantage et la demande de rgularisation quexpriment les manifestations de sans papiers tmoigne, sinon dun dsir dintgration, tout au moins dune volont de vivre au grand jour et en dehors des rseaux communautaires. Cela se manifeste aussi travers le rapprochement, voire ladhsion de sans papiers des associations, des syndicats, voire des partis politiques. De nombreux clandestins ont ds le dpart des attitudes de recherche dintgration. Devant la difficult dobtenir une rgularisation grce au droit dasile, certains laborent des stratgies visant dmontrer leur bonne insertion dans la socit franaise afin dviter lexpulsion. La recherche de contacts avec des citoyens franais susceptibles de tmoigner de leur bon niveau dinsertion locale les amne crer des liens avec le voisinage. Certains tablissent mme une liaison, voire contractent un mariage, avec un ressortissant franais Ces liens sociaux aboutissent la multiplication de relations avec des ressortissants franais et constitue une dmarche dintgration. La recherche dj cite propos du devenir des personnes rgularises la suite de la loi du 11 mai 1998 a fait ressortir que la plupart dentre eux avaient rapidement trouv un emploi rgulier grce aux nombreux contacts nous antrieurement86. Certaines
86

F. Brun et S. Laacher, op. cit.

II - 151

personnes dpourvues de papiers parviennent parfois vivre et travailler plusieurs annes en France sans problme particulier. Il reste ncessaire de mener une action efficace en direction de limmigration clandestine, en particulier lencontre des rseaux qui exploitent la volont ou la ncessit de migrer de certaines personnes et qui ensuite profitent de la dtresse dans laquelle se retrouvent ceux qui vivent en France dans lirrgularit. III - ASPECTS JURIDIQUES PRSENTS Le droit de limmigration relve encore majoritairement des comptences nationales, tout en voluant vers une prise en compte de plus en plus importante de la part des instances communautaires. Il est bon de rappeler certains principes fondamentaux sur lesquels sappuie notre droit national au regard de limmigration, comme par exemple larticle 13 de la dclaration universelle des droits de lhomme de 1948, qui dfinit la libert de migrer comme un droit fondamental, que ce soit lintrieur dun Etat ou dun Etat un autre : 1 Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa rsidence lintrieur dun Etat. 2 Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays. Limmigration est un phnomne qui concerne aujourdhui tous les Etats engags dans la construction de lUnion europenne mais des degrs divers. Certains pays comme lEspagne ou lItalie disposaient de peu de lgislation sur limmigration il y a encore une quinzaine dannes. Dautres pays comme la France ont une tradition juridique plus ancienne propos de limmigration. Mais aujourdhui, tous se doivent de trouver, travers le droit communautaire de limmigration en cours dlaboration, des rgles communes, acceptables par tous, pour accueillir au mieux les migrants en respectant les grands principes auxquels tous adhrent aujourdhui. A - LE DROIT ACTUEL DE LIMMIGRATION EN FRANCE La loi n 98-349 du 11 mai 1998 relative lentre et au sjour des trangers et au droit dasile, dite loi Rsda , modifie le cadre juridique dans lequel sinscrit lasile en droit franais et modifie lordonnance du 2 novembre 1945, qui demeure la base actuelle du droit de limmigration en France. Elle a t prsente devant le Parlement par M. Chevnement, alors ministre de lIntrieur. La loi n 98-349 modifie profondment la loi n 52-893 du 25 juillet 1952 en dcidant : - que lOFPRA et la Commission de recours des rfugis (CRR) ont comptence pour reconnatre la qualit de rfugi toute personne perscute en raison de son action en faveur de la libert ;

II - 152

- que les rfugis reconnus sur ce fondement sont rgis par les mmes dispositions, donc soumis au mme rgime juridique, que les rfugis reconnus en application de la convention de Genve. Lasile constitutionnel est ainsi intgr au droit positif et produit des effets quivalents celui de lasile conventionnel. Toutefois, selon Catherine Teitgen-Colly et Franois Julien-Laferrire87, les conditions de lasile constitutionnel sont en effet plus strictes que celles de lasile conventionnel. () Lasile constitutionnel exige dabord des perscutions, alors que la convention de Genve ne requiert, pour sappliquer, que des craintes de perscution. Il ncessite ensuite une action, alors que la convention de Genve protge au-del du militant, la victime passive. () Ainsi que la observ le Haut commissariat aux rfugis, lasile constitutionnel risque d affaiblir la protection conventionnelle et de contrarier en mme temps lobjectif dharmonisation des politiques dasile au sein de lUnion europenne 88 Cette loi a reu divers textes et circulaires dapplication. La plus importante des circulaires est celle du 12 mai 1998 prise en application de la loi vote la veille. Cette circulaire prcise les modalits dapplication de la loi avec des instructions trs dtailles en particulier en ce qui concerne les nouveaux titres de sjour temporaires crs par cette loi. On peut aussi citer la circulaire du 26 juin 1998 relative la procdure de dlivrance de lattestation daccueil. Cette attestation a pour but de sassurer du consentement de lhbergeant quant laccueil dun ou plusieurs trangers pour un sjour caractre priv afin de permettre au visiteur tranger de justifier des motifs de son sjour et de se voir ainsi accorder un traitement plus favorable quant aux ressources et aux garanties financires prsenter. Elle a t institue pour remplacer les certificats dhbergement jugs trop contraignants par le lgislateur. La circulaire du 25 juillet 2000 qui concerne aussi lattestation daccueil donne aux autorits la possibilit de refuser les demandes dattestations daccueil multiples sollicites par un seul hbergeant. Cette disposition vise prioritairement les marchands de sommeil . La circulaire du 1er dcembre 1999 prcise certaines innovations introduites par la loi Rsda en dfinissant le rgime des visas de court sjour pour les tudiants, les scientifiques et les retraits. La circulaire du 10 dcembre 1999 concerne lapplication de la dlivrance dun titre de sjour vie prive et vie familiale aux partenaires dun pacte civil de solidarit (Pacs).

87

88

Catherine Teitgen-Colly, Franois Julien-Laferrire, Loi n 98-349 du 11 mai 1998 relative lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile la rforme du droit dasile , Actualit juridique, doit administratif, Paris, dcembre 1998. Haut commissariat aux rfugis, Position sur le projet de loi relatif lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile , Paris, 20 octobre 1997.

II - 153

La circulaire du 25 avril 2000 revient sur un problme laiss en suspens par la loi du 13 aot 1993 qui invitait les prfets refuser la dlivrance ou le renouvellement de titres de sjour des ressortissants vivant en situation de polygamie de fait et ses conjoints autres que le premier. Elle autorise le renouvellement des titres de sjour si les ressortissants concerns sont mme de prouver quils ont chang de rgime matrimonial. Sils ne sont pas mme de prouver ce changement, ils ne reoivent quun titre de sjour temporaire dont le renouvellement ne sera pas automatique. La circulaire du 5 mai 2000 vise donner des prcisions sur la procdure suivre pour la dlivrance et le renouvellement des titres de sjour temporaires, en particulier en ce qui concerne les trangers malades. Ces diverses circulaires visent avant tout prciser lapplication de la dlivrance ou du renouvellement des nouvelles catgories de titres de sjour cres par la loi Rsda . Lactualit juridique de limmigration risque dvoluer dans lavenir autour de la question du travail. Deux circulaires internes au ministre de lemploi et de la solidarit non publies au journal officiel et dates du 15 et 16 janvier 2002 semblent vouloir entrouvrir la porte limmigration de travail. Jusque l les tudiants trangers, autoriss travailler temps partiel par une circulaire de 1982, devaient repartir dans leur pays une fois leur cursus termin. La circulaire du 16 janvier 2002 incite les prfets examiner avec bienveillance les demandes de changement de statut formules par des tudiants trangers en possession dune promesse dembauche ou dun contrat de travail. Quant la circulaire du 15 janvier 2002, elle invite les services de lEtat apprcier lintrt technologique et commercial que peuvent prsenter certains trangers demandeurs dun titre de sjour . La loi Rsda qui ne dveloppait que peu darticles propos du droit au travail risque dtre dpasse. Mais pour linstant, cest elle qui dfinit le droit actuel de limmigration en France et il est ncessaire den examiner les principaux traits, ne serait-ce que pour en relever les insuffisances. 1. La loi Rsda et ses consquences sur le terrain Cette loi est la vingt-cinquime modification de lordonnance n 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentre et de sjour en France des trangers, qui reste la pierre angulaire de la lgislation en matire dimmigration. Cette ordonnance a encore subi une modification du fait de la loi du 21 fvrier 2002, rajoutant un article sur les conditions du maintien en zone dattente des trangers non autoriss entrer sur le territoire franais. Telle quelle se prsente aujourdhui, elle compte 40 articles rpartis en neuf chapitres : chapitre 1 : dispositions gnrales concernant lentre et le sjour ;

II - 154

chapitre 2 : des diffrentes catgories dtrangers selon les titres quils dtiennent ; chapitre 3 : pnalits ; chapitre 4 : de la reconduite la frontire ; chapitre 5 : de lexpulsion ; chapitre 6 : du regroupement familial ; chapitre 7 : des demandeurs dasile ; chapitre 8 : dispositions diverses ; chapitre 9 : dispositions transitoires. La loi Rsda a modifi 18 articles de lordonnance de 1945 et en a abrog 4. Elle laisse subsister 12 articles modifis dans cette ordonnance par la loi n 93-1027 du 24 aot 1993 et 4 articles modifis par la loi n 97-396 du 24 avril 1997. Elle ne vise donc pas une transformation radicale des lois immdiatement antrieures sur limmigration mais corriger certaines dispositions trs critiques, pour prendre en compte de nouvelles ralits. En ce qui concerne lentre et la circulation des trangers, la loi Rsda supprime le certificat dhbergement, qui donnait lieu parfois des politiques discriminatoires selon les communes, et le remplace par une attestation daccueil, qui certifie que ltranger dsirant venir en France pour une visite prive sera hberg chez la personne qui fait tablir cette attestation. Elle est rendue obligatoire par la convention de Schengen et peut tre obtenue auprs de la mairie de lhbergeant ou du commissariat de police ou de la brigade de gendarmerie locale. La loi amnage le regroupement familial dans un sens plus favorable aux demandeurs : ceux-ci ne sont plus tenus de disposer, la date de dpt du dossier, dun logement acceptable par lOMI, dans la mesure o ils peuvent prouver quils disposeront de ce logement au moment de larrive de la famille. Par ailleurs linsuffisance des ressources ne pourra pas tre oppose ds lors quelles seront suprieures au SMIC. Elle supprime aussi lobligation du visa de sortie qui imposait aux ressortissants de certaines nationalits de dclarer leur intention de quitter temporairement le territoire franais, ainsi que lobligation de dclaration dentre sur le territoire, inutilise et inutile ladministration. La loi Rsda a cr plusieurs cartes de sjour temporaires (dure de 1 an renouvelable). La premire de celles-ci porte la mention scientifique . Elle concerne les ressortissants trangers venant en France, au sein dorganismes daccueil, pour mener des travaux de recherche ou dispenser un enseignement de niveau universitaire. Cette carte de sjour dispense son titulaire de lobligation dobtenir une autorisation de travail. Un titre de sjour ayant des finalits comparables porte la mention profession artistique et culturelle . Elle concerne les artistes titulaires dun

II - 155

contrat de travail de plus de trois mois avec une entreprise objet culturel. Les artistes titulaires dun contrat autre que le contrat de travail pourront bnficier de ce titre de sjour. Il peut sagir dartistes venus pour la ralisation ou la prsentation dune uvre ou laccueil dans une rsidence dartistes. Si ces deux titres de sjour temporaires concernent des populations troitement cibles, la carte de sjour vie prive et familiale savre dun usage beaucoup plus large et concerne douze catgories de personnes qui ne pouvaient sjourner en France avec un titre de sjour classique et qui ont des liens personnels et familiaux incontestables en France. Il sagit par exemple des enfants mineurs, ou tout juste majeurs, dont lun des parents dispose dun titre de sjour temporaire ; du conjoint de ressortissant tranger disposant dun titre de sjour temporaire, condition quil soit entr rgulirement en France, dans le cadre du regroupement familial ; de ltranger mineur qui peut dmontrer quil rside en France depuis lge de 10 ans. La carte vie prive et familiale concerne aussi les trangers qui justifient par tous moyens quils rsident en France habituellement depuis plus de dix ans (et depuis plus de quinze ans sils ont t au cours de cette priode en possession dune carte de sjour portant la mention tudiant ). Dans la circulaire du 12 mai 1998, il est spcifi que les prfectures ne doivent pas se montrer trop exigeantes quant la nature des documents justificatifs susceptibles dtre produits, le demandeur pouvant fournir utilement des tmoignages, des attestations crites, des documents administratifs ou privs. Il nest pas ncessaire que le demandeur fasse la preuve de sa prsence en France mois par mois dans la mesure o il peut, pour chaque anne considre, justifier dune prsence effective sur le sol franais sur au moins deux priodes relativement spares . Mais, force est bien de constater une trs grande disparit dans linterprtation de cette circulaire au niveau des prfectures et de sen tonner. Les trangers vivant en France en situation effective de polygamie ne peuvent pas bnficier dun tel titre de sjour. Les tudiants doivent rpondre des conditions plus exigeantes que les autres pour en bnficier. Selon le texte de la circulaire, il sagit d viter que des ressortissants trangers venus en France pour y suivre un enseignement, ny demeurent dfinitivement alors quils ont vocation retourner dans leur pays dorigine pour lenrichir des connaissances acquises en France et dviter que les ressortissants, par le biais de la carte de sjour temporaire portant la mention vie prive et vie familiale puissent accder la possession dune carte de rsident. La circulaire du 16 janvier 2002, prcdemment mentionne traduit une certaine volution par rapport la question du statut des tudiants. Dautres ressortissants trangers peuvent bnficier de cette carte : il sagit des trangers entrs rgulirement sur le territoire franais qui ont un conjoint de nationalit franaise, des conjoints de titulaires de cartes de sjour portant la mention scientifique , des trangers parents denfants mineurs rsidant en

II - 156

France qui exercent lautorit parentale effective sur leurs enfants et subviennent leurs besoins. Les trangers se prvalant de la protection de larticle 8 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, peuvent demander un titre de sjour temporaire portant la mention vie prive et vie familiale . La charge de la preuve de lexistence de liens familiaux revient ltranger demandeur du titre. Il doit aussi prouver lanciennet de sa vie prive et familiale en France. Les trangers dont ltat de sant ncessite une prise en charge mdicale indispensable en France reoivent aussi un titre de sjour temporaire. Ils doivent, pour ce faire, constituer un dossier mdical et le soumettre un mdecin inspecteur de sant publique. Le renouvellement de ce titre se fera en fonction de la ncessit de prolonger ou non le traitement. Dautres titres de sjour ont t crs par la loi Rsda . On trouve, parmi eux la carte portant la mention retrait qui vise permettre aux trangers ayant atteint lge de la retraite de sabsenter du territoire franais pour de longues priodes sans perdre la pension de retraite laquelle leur travail pass en France leur donne droit. Ce nouveau titre de sjour est valable dix ans et renouvel de plein droit. Si la loi raffirme que ltranger auquel le statut de rfugi a t dfinitivement refus doit quitter le territoire franais sous peine de subir les mesures dloignement prvues par la loi, il y a volution travers la cration de lasile territorial. Ceci permet des personnes qui encourraient des risques vitaux en cas de retour dans leur pays dorigine, ou qui souffrent de perscutions ou de risques divers non prvus dans la convention de Genve, de bnficier dun titre de sjour temporaire en France. Cela peut sappliquer notamment aux Algriens victimes de perscutions de la part de mouvements islamistes ou certains originaires dEurope balkanique qui ont d fuir des zones de conflit ou des perscutions. Larticle 12 ter de la loi Rsda permet la dlivrance dune carte de sjour de plein droit pour ltranger qui a fait lobjet dune admission au titre de lasile territorial ainsi qu son conjoint et ses enfants. Ladmission lasile territorial se fait par le ministre de lIntrieur et non par lOFPRA. La carte de sjour porte la mention vie prive et vie familiale . Elle permet lexercice dune activit professionnelle. travers cette dvolution de prrogatives au ministre de lIntrieur, il y a, du point de vue du Haut commissariat aux rfugis, de la Commission nationale consultative des droits de lHomme, et de nombreuses ONG, rgression et non innovation positive ; le ministre de lIntrieur sest vu reconnatre un pouvoir discrtionnaire puisquil peut et non doit accorder lasile aux demandeurs qui allguent certains risques en cas de retour. De surcrot, il ne peut laccorder que dans les conditions compatibles avec les intrts du pays . Ces intrts ntant pas prciss, la

II - 157

porte est ouverte toute interprtation. () La dcision du ministre est dispense de toute motivation 89. La loi Rsda a aussi rtabli une Commission du titre de sjour, qui a un rle consultatif et permet aux autorits prfectorales de solliciter un avis quant il y a contestation de sa dcision par ltranger demandeur de la dlivrance ou du renouvellement de certains titres de sjour. Convoqu devant la Commission, celui-ci peut demander une aide juridictionnelle. La commission rend un avis sur les cas litigieux aprs des dbats qui ne sont pas publics. 2. Quel bilan peut-on faire aujourdhui des innovations de la loi Rsda en matire de droit au sjour ? Prs de quatre ans aprs son entre en application quel bilan peut-on faire de la loi Rsda , qui a multipli les catgories dtrangers ayant accs des titres de sjour temporaires ou permanents ? Il y a eu un allgement des procdures administratives et des facilits de circulation amliores pour certaines catgories de ressortissants trangers. Les entres dtudiants et de scientifiques ont t plus nombreuses depuis lentre en application de la loi. Dautres catgories de bnficiaires des nouveaux titres de sjour ont vu la qualit de leur vie samliorer. Cest le cas en particulier pour les retraits. Ceux-ci peuvent dsormais multiplier les aller-retour entre la France et leur pays dorigine. La loi Rsda na pas produit tous les effets attendus par certains acteurs, notamment la rgularisation du sjour des trangers en situation irrgulire. Elle a complexifi et rendu plus difficiles les dmarches et les procdures. A ce jour, de lordre de 40 % des demandeurs nont pas obtenu satisfaction. La dlivrance de la carte vie prive et vie familiale sobtient par une dmarche individuelle. Certains trangers disposant de plus de ressources et de relations en France que dautres peuvent plus facilement produire les tmoignages et les preuves ncessaires lobtention de ce titre. Il y a une injustice, en particulier pour ceux qui, manquant de comptences linguistiques, de possibilits douverture sur la socit daccueil vont continuer vivre dans lirrgularit. Une tude objective de la situation de cette population est ncessaire pour apporter une visibilit dans cette sphre du monde des irrguliers, proies faciles pour les divers exploiteurs qui profitent de la situation de ces personnes non protges par la loi. Enfin, lasile territorial devait apporter une solution linterprtation des rgles de droit jusque l applique au droit dasile (conventionnel ou constitutionnel), qui exigeait du demandeur la preuve quil tait perscut par un Etat totalitaire. Cette dernire obligation nest pas exige dans lasile territorial. Ainsi rpond-t-on certaines situations particulires comme celle de demandeur
89

Catherine Teitgen-Colly, Franois Julien-Laferrire, op. cit.

II - 158

dasile en provenance dAlgrie. En effet, lasile territorial supprime lobligation de preuve dune perscution par un Etat non dmocratique et totalitaire, et ouvre la possibilit daccueillir des personnes dont la vie est menace par des groupes non tatiques. Le titre de sjour obtenu reste un titre temporaire qui nest pas automatiquement renouvel. Mme sil permet de travailler et de bnficier de tous les avantages sociaux que permet lexercice dune activit professionnelle, il reste de caractre assez prcaire et seul un trs petit nombre de personnes ont pu jusque l passer du statut de rfugi territorial un statut de rsident. La cration de ce nouveau statut qui sinspire dinitiatives du mme type prises en Europe na en tout cas pas rsolu la crise de lasile politique. Cest pourquoi le gouvernement90 a dcid plusieurs mesures qui auraient pour effet la rduction des dlais dinstruction des dossiers, dabord deux mois, puis terme un mois linstar des dispositifs allemands, britanniques et nerlandais. A ces fins, parmi ces mesures : - mise en place dun guichet unique. LOFPRA deviendra la seule autorit comptente en matire de demandes dasile (conventionnel ou territorial). Les prfectures resteront comptentes pour la rception des demandes dasile et la dlivrance des autorisations de sjour. Les recours juridictionnels seront unifis ; - amlioration du niveau de protection accord aux personnes perscutes. Dornavant, le statut de rfugi pourra tre accord mme si les menaces de perscutions viennent dacteurs non tatiques. A ce propos notons que cela ne conduira pas pour autant supprimer lasile territorial qui prendrait lappellation internationalement reconnue de protection subsidiaire , car il faut prvoir une forme spcifique de protection pour les personnes ne rpondant pas aux critres doctroi du statut de rfugi mais tablissant que leur vie, ou leur libert, est menace dans leur pays dorigine ou quelles y sont exposes des traitements inhumains ou dgradants (contraires larticle 3 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales) 91 ; - dconcentration de lOFPRA dans les principales rgions daccueil des immigrs. Relevons quun dispositif adapt sera mis en place pour les DOM-TOM. Une telle rforme suppose la modification de la loi du 25 juillet 1952 (droit dasile) et de lordonnance du 2 novembre 1945 (conditions dentre et de sjour des trangers).
90

91

Communication du ministre de Affaires trangres au Conseil des ministres du 25 septembre 2002 sur la rforme des procdures dasile. La Lettre du gouvernement, n 125, 10 octobre 2002.

II - 159

Elle sinscrit enfin dans le cadre europen (adoption avant la fin 2003 de directives actuellement en discussion en matire dasile). Lobjectif gouvernemental pour lentre en vigueur de la rforme est le 1er janvier 2004. Nous reviendrons plus loin sur cette rforme. B - LE DROIT DASILE ET LES CONDITIONS DACCUEIL DES RFUGIS EN FRANCE Comme on la prcis plus avant, le nombre et la nature des demandes dasile ont considrablement volu au fil des annes. Ainsi le nombre de demandes dasile a doubl en trois ans. En 2001, la France a enregistr 47 291 demandeurs dasile, contre 38 747 en 2000, 30 907 en 1999 et 22 375 en 1998. En 2000, seuls 17% des dossiers ont t accepts. Depuis 1995 inclus, ce taux de reconnaissance du statut de rfugi est infrieur 20 %. Les pourcentages de reconnaissance que lon trouve dans les autres pays de lUnion europenne sont du mme ordre, mme si dans certains dentre eux, le nombre des demandeurs est beaucoup plus lev en valeur absolue. Les dispositifs daccueil sont aujourdhui saturs. Les centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA), qui comptent 7 000 places sur lensemble du territoire, ne peuvent plus hberger les demandeurs qui se prsentent. Cette saturation est aussi considrablement aggrave par lallongement de la dure moyenne de sjour, passe, par exemple entre 1994 et 1998, de 287 477 jours, allongement d aux dlais inacceptables dinstruction des demandes. Du fait de laugmentation du nombre des demandeurs, le dlai dinstruction sallonge. Il peut aller jusqu quinze mois. Dans lattente du traitement de leur dossier, les demandeurs dasile nont pas le droit au travail ni une formation professionnelle rmunre, ni accs au logement social, et ils ne disposent que dune allocation de 278 par mois, ce qui les place dans une situation de grande vulnrabilit . Cette crise dnonce par les associations agissant en faveur des demandeurs dasile est analyse dans un rapport de lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) en rponse une demande daudit gnral du dispositif lanc par le gouvernement. Ce rapport de lIGAS constate que moins de 15 % des demandeurs dasile peut sjourner dans un CADA en raison du manque de places alors que, selon la convention de Genve, tout demandeur dasile a thoriquement droit un hbergement dans un centre public. Prs de 5 000 personnes en 2000 nont pas pu trouver place dans ces centres, malgr louverture de 2 500 places supplmentaires. La dure moyenne du sjour sallonge et il nest plus possible de restaurer la fluidit du systme daccueil qui permettait de faciliter le dpart des gens vers un habitat autonome aprs leur passage dans les CADA. La centralisation extrme du systme est aussi critique car elle ne permet pas une rpartition quitable des demandeurs sur lensemble du territoire. La

II - 160

commission nationale gre depuis Paris lensemble des places disponibles dans les centres dhbergement. Du fait de la modestie des allocations verses aux demandeurs, les ingalits restent importantes entre ceux qui sont hbergs et les autres. Les dlais de traitement sont aussi dmesurment longs, alors quaprs 1989 ils taient devenus beaucoup plus courts. Entre le moment o le demandeur retire son dossier la prfecture, la dcision de lOFPRA et le recours ventuel devant la commission de recours des rfugis, le temps dattente est en moyenne de vingt et un mois, mais il peut atteindre prs de cinq ans. Cette situation a un cot financier important pour lEtat qui doit parfois faire hberger durgence certaines familles de demandeurs dans des htels et autres logements de ce type. LIGAS estime que linterdiction de travailler et la modestie des aides reues poussent les demandeurs recourir au travail illgal ou dautres subterfuges illgaux pour gagner de quoi vivre. Le rapport propose de revenir un dlai de six mois pour le traitement des dossiers, de crer 9 000 places supplmentaires en CADA et de dcentraliser le systme des admissions. Il propose galement de dlivrer une allocation unique comparable au RMI et de fusionner lasile conventionnel et lasile territorial en un seul statut. Un tel rapport conforte, sil en est besoin, lexigence de mesures correctrices, respectueuses des droits des personnes et soucieuses de mettre un terme une situation inacceptable, et pour les hommes et les femmes concerns et dans lintrt mme des finances publiques. Il faut esprer que la sagesse inspirera la recherche des solutions qui devront sinscrire dans une volont dharmonisation du droit dasile et des conditions daccueil des demandeurs dasile en Europe, en particulier par la reconnaissance du droit au travail. C - LEXTRADITION DES TRANGERS La loi du 10 mars 1927 relative lextradition des trangers prvoit les conditions et les procdures applicables aux trangers en rponse une requte prsente au nom dun Etat concernant lun de ses ressortissants. La France a ratifi la convention du 10 mars 1995 relative la procdure simplifie dextradition entre les Etats parties au trait de lUnion europenne et celle du 27 septembre 1996 relative lextradition entre ces mmes Etats. Le respect de ces conventions entrane la ncessit de modifier la loi du 10 mars 1927 dont le texte a vieilli et dont certaines dispositions ne sont plus adaptes, en particulier au regard des interprtations de la Cour europenne des droits de lhomme.

II - 161

Un projet de loi a t dpos par MM. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, et Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la Justice, le 29 mai 2002. Il propose la modification de la loi cite autour de trois objectifs : - mise en place dune procdure courte de lextradition en cas de consentement de la personne rclame son extradition ; - instauration de dlais de procdure devant les deux ordres de juridiction concerns ; - maintien des prrogatives traditionnelles de lexcutif en matire dextradition, sauf en cas dapplication des stipulations de la convention du 10 mars 1995 relative la procdure simplifie dextradition. Ce projet prsent en premire lecture au Snat a t renvoy la commission des lois de cette assemble. Le prsident de la Rpublique a dcid que le dossier de lintgration tait une priorit nationale. Le gouvernement tudie les moyens dune nouvelle approche, y compris lgislative, du dossier, sur laquelle le rapport reviendra plus loin. D - LVOLUTION DU DROIT DE LIMMIGRATION ET DE LASILE EN EUROPE Ds la signature du trait de Rome en 1957, instituant la Communaut conomique europenne, le principe de libre circulation des biens et des personnes entre les Etats membres tait affirm. Il faudra plusieurs dcennies et la transformation de la CEE des six pays fondateurs en une Union europenne appele slargir pour que ce principe devienne ralit. Malgr cette relative lenteur dans la mise en uvre de ce principe de libre circulation, on peut constater que la question des mouvements migratoires avait vocation ds le dpart tre traite un jour ou lautre un niveau communautaire. Un certain nombre dtapes jalonnent lintervention communautaire dans la politique migratoire. Elles se reprent travers le nom des localits o se signrent nombre de traits et o furent rdiges nombre de dclarations communes : Schengen, Maastricht, Dublin, Amsterdam et Tampere. Dans le champ des politiques migratoires, les tapes les plus importantes sont les accords de Schengen et le trait dAmsterdam, et lavenir sest dessin Tampere. Nous dvelopperons donc ces tapes avant daborder les questions qui restent en discussion au niveau du statut des ressortissants des pays tiers, du droit dasile, des visas de court sjour et du regroupement familial. 1. Les accords de Schengen Les accords de Schengen ont entran la mise en place dune politique relevant de la coopration entre les Etats membres. En dfinissant un espace de libre circulation, ces accords ont marqu une avance considrable dans le domaine du droit de limmigration, tout au moins au niveau du principe, car dans

II - 162

linterprtation qui en a t faite par la suite, on a observ le maintien dun certain nombre de restrictions cette libert de circulation. Quel bilan peut-on faire aujourdhui de leur application dans le cadre europen ? Signs en juin 1985 par seulement cinq pays et complts par la signature dune convention dapplication en juin 1990, ces accords prvoyaient la suppression graduelle des contrles aux frontires intrieures des Etats signataires, assortie dun certain nombre de mesures visant assurer la scurit des personnes. Leur mise en application dans un espace constitu par les territoires des douze pays (les quinze de lUnion europenne moins le Royaume-Uni, lIrlande et le Danemark) qui les ont progressivement signs reprsente une avance considrable dans la construction europenne en favorisant une harmonisation des lgislations, des politiques et des pratiques en matire de circulation des personnes. Mais les politiques migratoires restrictives de la plupart des Etats pendant la priode rcente ont conduit en faire aussi un instrument de contrle de limmigration en provenance des pays tiers. Si les frontires internes de lUnion sont dsormais totalement ouvertes, le contrle des frontires externes relve dune communautarisation encore largement dpendante daccords intergouvernementaux. Ces accords ont abouti la mise en place dun droit de limmigration diffrenci. Dune part les ressortissants des pays membres de lUnion bnficient dune libert totale en matire de circulation, dtablissement et de travail. Ceci reprsente un acquis important par rapport aux finalits premires de la construction europenne. Mais dautre part les ressortissants des pays tiers restent soumis aux visas, aux rgles du regroupement familial, au droit dasile et certaines restrictions concernant les travailleurs et les tudiants. Une liste commune des Etats dont les rsidents sont soumis visa a t tablie partir de la situation en la matire des diffrents pays de lUnion, ce qui a amen un certain nombre dentre eux exiger des visas de la part de ressortissants de pays voisins qui auparavant ny taient pas soumis. Cest ainsi que dans la perspective de llargissement de lUnion europenne, la Pologne exige dsormais des visas de ses voisins ukrainiens. La politique migratoire et la politiques scuritaire communes sont conduites dans le cadre de ces accords : la coopration a surtout t active dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, les trafics divers (armes, drogues, prostitution,) et limmigration illgale. Le systme dinformation Schengen (SIS) a t mis au point pour identifier les migrants illgaux et les demandeurs dasile dj dbouts qui tentent de reformuler une demande dans un autre pays de lUnion. Plus dun million de personnes figurent aujourdhui dans le registre de ce systme. Des accords de radmission ont t signs pour faire supporter chaque Etat les consquences de ses propres dfaillances dans le contrle des migrants. Des accords bilatraux ont t signs entre certains pays de lUnion et les pays limitrophes de lespace Schengen. Ils ont contribu transformer ceuxci en garde-frontires . Selon ces accords, ces pays sengagent reprendre chez eux les migrants ayant transit sur leur territoire avant de franchir clandestinement les frontires dun Etat de lUnion. Un seul accord multilatral

II - 163

de radmission a t jusque l sign entre les pays de lUnion et la Pologne, en change dune exemption de visas pour les ressortissants de ce pays. Une des consquences de ces accords a t de transformer les pays dEurope centrale et orientale en terres daccueil pour les migrants ne pouvant atteindre le territoire de lUnion. Lefficacit de la lutte contre limmigration illgale est toutefois limite par linsuffisance de lengagement des Etats dans la lutte contre le trafic de main-duvre et lemploi illgal dtrangers. Si les accords de Schengen ont permis de crer un cadre commun, chacun reste matre de leur application et les mcanismes de coopration intergouvernementale nont pas de porte trs contraignante. Par ailleurs la non participation de trois pays de lUnion ces accords, les rserves mises par la France et lItalie pour leur application intgrale et lassociation de la Norvge et de lIslande certaines dispositions dessinent une Europe communautaire gomtrie variable dans laquelle les immigrs ne retrouvent pas les mmes rgles dun pays lautre. De ce fait, lespace de libert, de scurit et de justice destination des ressortissants de pays tiers sera, la fois, plus restreint que le territoire de lUnion europenne et plus tendu que celui-ci 92. Cela cre aussi des ingalits entre les Etats de lUnion. Ceux qui se montrent plus ouverts ou ceux qui sont moins protgs par les accords de contrle de limmigration attirent une population migrante plus nombreuse. Il y a tout de mme des aspects autres que dissuasifs dans lvolution lgislative en matire dimmigration permise par les accords de Schengen. On a pu constater la mise en place dun dnominateur commun tous les pays dans le domaine du droit de limmigration. Ces accords ont abouti une raffirmation des droits fondamentaux pour les diverses catgories de migrants. Les dcisions de refus daccepter un candidat limmigration doivent tre motives. Les trangers des pays tiers sont mieux protgs de larbitraire qui pouvait prvaloir dans certains Etats. Les accords de Schengen ont surtout permis, grce la libert de circulation interne, de faire progresser la conscience commune dune citoyennet europenne partage au sein de lUnion. 2. Le trait dAmsterdam Du point de vue des politiques dimmigration et de leur encadrement juridique, il y a un avant et un aprs Amsterdam. Ce trait, sign le 2 octobre 1997 par les quinze pays membres de lUnion a pour objectif de renforcer le processus de dcision communautaire en matire de droit dasile et dimmigration. Depuis son entre en vigueur le 1er mai 1999, un certain nombre daspects des politiques migratoires relvent de la comptence communautaire. Dautres relvent encore temporairement de la comptence des Etats dans le cadre dune coopration intergouvernementale.

92

Nathalie Berger, La politique europenne dasile et dimmigration, enjeux et perspectives , Bruxelles, Brujlant d. 2000.

II - 164

Le trait de Maastricht sign en 1992 avait regroup les divers domaines constituant larchitecture lgislative de lUnion Europenne en trois piliers diffrents. Les domaines rassembls dans le premier pilier sont ceux dans lesquels la comptence communautaire est souveraine. Les domaines rassembls dans le second pilier concernent la mise en place dune politique commune en matire de relations extrieures et de scurit. Les domaines rassembls dans le troisime pilier concernent la coopration intergouvernementale en matire de justice et daffaires intrieures. Larticle K1 du titre VI du trait de Maastricht du 7 fvrier 1992 disposait que la politique dasile tait considre comme une question dintrt commun par les Etats membres de lUnion europenne. Les dcisions dans ce secteur sont prises lunanimit, cest--dire avec laccord de tous les Etats. Mais elles nont eu jusque l aucune porte contraignante pour les Etats. La Cour de justice des Communauts europennes (CJCE) nexerce pas de relle activit juridictionnelle. Jusquau trait dAmsterdam, les questions relatives limmigration et lintgration taient rparties entre le premier et le troisime piliers et relevaient du domaine de la coopration entre les Etats. Le trait dAmsterdam a regroup ces questions dans le premier pilier et lobjectif est de les placer dans la sphre communautaire et non plus sous la responsabilit des politiques de coopration intergouvernementale. Toutefois, ce changement est en train de se faire par tapes sous limpulsion de la Commission, avec des possibilits de drogation pour les Etats. Dans un premier temps, lasile et limmigration seront soumis des dispositions communautaires qui seront rendues obligatoires pour tous les Etats, qui devront les inscrire dans leur droit interne. Mais la rgle de lunanimit restera en vigueur au moins jusquen 2004. Ce nest que dans un second temps que sappliquera la rgle de la majorit qualifie, le Conseil des ministres europens pouvant prendre des dcisions imposables aux Etats. Mais les Etats devront au pralable donner leur accord lunanimit pour passer cette phase de codcision communautaire. Le Royaume-Uni, lIrlande et le Danemark, qui navaient dj pas ratifi les accords de Schengen, ont obtenu Amsterdam un accord drogatoire selon lequel ils ne participeront pas ces dcisions qui ne sappliqueront donc pas sur leur territoire. Au sommet de Nice en dcembre 2000, lAllemagne a obtenu un report de quatre ans de la mise en place de la politique commune dasile. Ces drogations et dlais nempchent pas la mise en place de consensus sur un certain nombre de points fondamentaux, ni la poursuite dune collaboration active entre les Etats pour parvenir la dfinition dune politique commune sur un certain nombre daspects prcis, comme la montr la dclaration du sommet de Sville. Le droit dasile est lun des plus importants dentre eux et, de ce point de vue, le trait dAmsterdam marque une continuit dans les avances du droit communautaire. Il considre que lasile, de mme que le contrle des frontires extrieures, la dlivrance des visas et limmigration, devra devenir une comptence communautaire. A terme, les rgles relatives au droit dasile et au

II - 165

statut des demandeurs et des rfugis dpendront de directives communautaires auxquelles les lois des Etats membres devront se conformer. La Cour de justice pourra sanctionner un Etat refusant de se conformer aux directives communautaires. Dans lattente de la mise en place de ce transfert de responsabilits des Etats aux instances communautaires, transfert qui reste tout de mme hypothtique tant donn la ncessit pralable de lunanimit de tous les Etats membres sur le principe du transfert de souverainet, un certain nombre de droits communs se sont mis en place. Le trait dAmsterdam poursuit dans la logique daccords antrieurs. Selon la convention de Dublin, entre en vigueur le 1er septembre 1997, lEtat comptent pour examiner une demande dasile est celui qui a laiss entr le demandeur sur le territoire de lUnion europenne. Le trait dAmsterdam envisage de fixer, dans un dlai de cinq ans, des critres plus prcis permettant de dfinir lEtat membre responsable de lentre du demandeur dasile dans lespace communautaire. La rsolution de Londres , sur les demandes dasile manifestement infondes, adopte le 1er dcembre 2001, qui implique leur rejet immdiat par lensemble des Etats membres, sera complte en vertu du trait dAmsterdam par des garanties minimales. La Cour de justice des Communauts europennes pourra tre amene intervenir comme ultime chelon de recours dans certaines affaires individuelles de demande dasile. Mme si la procdure prvue Amsterdam rduit le nombre de cas dans lesquels cette intervention pourra se raliser, ceux-ci pourront avoir un effet important sur le plan de la jurisprudence. Lambition principale du trait dAmsterdam est toutefois de parvenir une harmonisation des politiques daccueil et la dfinition de bases lgislatives communes en matire dattribution du statut de rfugi. Cela ne va pas de soi car il existe des diffrences dans lorganisation administrative de la politique dasile entre les Etats membres. Par exemple, en France, il y a une sparation entre dune part lenregistrement de la demande dasile qui relve de la comptence des prfectures (donc de lEtat) et dautre part lexamen de la demande qui relve dun organisme autonome : lOFPRA. Cette distinction nexiste pas en Allemagne o lensemble des oprations est mis en uvre par une seule et mme structure base Nuremberg : lOffice fdral pour la reconnaissance des rfugis. Les modalits daccueil sont aussi trs diffrentes. En Allemagne, les demandeurs dasile sont toujours hbergs dans lun des seize centres daccueil existants et ils peroivent en mme temps une aide financire. Ils ont une obligation de rsidence dans un des Lnder. En France, ils ont le choix entre hbergement dans un centre daccueil ou allocation de lEtat, sans contrainte de rsidence. LAllemagne applique dans sa lgislation le principe du pays tiers sr . Un tranger venant dun tel pays, dont la liste est fixe par la loi, ne peut , selon larticle 16 de la Constitution, dposer une demande dasile en Allemagne. La France, depuis larrt Rogers du Conseil dEtat de dcembre 1996, ne peut plus invoquer la notion de pays tiers sr pour refuser une demande dasile. De telles diffrences de lgislation existent entre tous les Etats membres et dans dautres domaines que lasile. Lentre et le sjour des trangers, leur droit

II - 166

lemploi, le regroupement familial, le droit au travail pour les tudiants font lobjet de lgislations diffrentes. Si le trait dAmsterdam vise faire passer ces diverses questions dune comptence nationale une comptence communautaire, un tel transfert sera dautant plus facilement accept que les lgislations se seront rapproches les unes des autres. Les propositions que peuvent faire dans ce sens les instances susceptibles de faire avancer la rflexion commune sont donc ncessaires pour viter que la lgislation communautaire sur limmigration se rvle en fin de compte inapplicable en raison de la persistance de trop grands carts entre les lgislations nationales. Les propositions dj faites par le Conseil europen en ce qui concerne lharmonisation du droit dasile, le regroupement familial ou le statut des diffrentes catgories dtrangers vont donc dans le sens de ce que requiert le trait dAmsterdam. Des convergences sont dj apparues entre les lgislations des diffrents Etats, grce aux divers changes qui ont pu se faire au cours des rencontres europennes. La France sest ainsi aligne sur ses principaux partenaires europens, en particulier lAllemagne et les Pays-Bas, en instaurant lasile territorial par la loi du 11 mai 1998. Dsormais il est possible daccorder lasile des personnes qui, sans relever du statut de rfugi au sens de la convention de Genve, seraient menaces en cas de retour dans leur pays. La France sest rapproche de ses voisins, en particulier le Royaume-Uni, en tendant la qualit de rfugi aux combattants de la libert , victimes de perscutions manant de mouvements non tatiques. Lharmonisation des lgislations nationales, par le moyen dchanges, de propositions impliquant des organismes consultatifs, agissant depuis les divers Etats membres mais dans un souci de construction communautaire, ouvre la voie lapplication des accords signs Amsterdam, de mme que des dcisions institutionnelles des seules instances communautaires. 3. Le Conseil europen de Tampere Le Conseil europen a tenu en octobre 1999 une session spciale dans la ville finlandaise de Tampere. Il sagissait de progresser dans la mise en place des objectifs dfinis Amsterdam en matire de droit dasile, de droit de circulation et de sjour lintrieur de lUnion europenne pour les ressortissants des pays tiers et de lutte contre limmigration illgale. En ce qui concerne le droit dasile, le Conseil a raffirm limportance attache par lUnion et ses Etats membres au droit absolu de demander lasile. Il a t convenu de travailler la mise en place dun rgime commun en matire dasile, fond sur lapplication intgrale de la convention de Genve, afin de maintenir le principe de non-refoulement. Ce rgime devrait comporter dans un premier temps une mthode claire pour dsigner lEtat responsable de lexamen dune demande dasile. Il sagira aussi de dfinir des normes communes relatives aux procdures dasile et aux conditions daccueil des demandeurs ainsi que de favoriser le rapprochement des rgles sur la reconnaissance du statut de rfugi. Cela devrait aussi tre complt par des mesures relatives des formes

II - 167

subsidiaires de protection. Les rgles communautaires devraient terme dboucher sur une procdure dasile sappliquant dans tous les Etats et un statut de rfugi valable dans toute lUnion. La question de la protection temporaire des personnes dplaces qui nentrent pas dans les normes dfinies par la convention de Genve (bnficiaires de lasile territorial, humanitaire ou temporaire) na pas fait lobjet dun approfondissement sous langle lgislatif. Il a t simplement mentionn quelle devrait tre traite dans un esprit de solidarit entre les Etats membres. Le Conseil a insist sur la ncessit dune approche globale des migrations au niveau des pays de lUnion, que ce soit en termes politiques, juridiques ou conomiques. Dans cette perspective, il prconise un rapprochement des lgislations nationales relatives aux conditions dentre et de sjour des ressortissants des pays tiers. Ce rapprochement devrait tre fond sur une valuation commune tant de lvolution conomique et dmographique des divers pays de lUnion que de la situation existant dans les pays dorigine des migrants. Le partenariat avec les pays tiers dont sont originaires les migrants constituera donc un lment dterminant de la politique mettre en place afin dassurer la prise en compte de leurs intrts dans une perspective de codveloppement. Le Conseil sest aussi prononc pour que les ressortissants des pays tiers qui rsident lgalement sur le territoire des Etats de lUnion puissent bnficier dun traitement quitable par rapport aux nationaux. Une politique plus nergique en matire dintgration a t aussi mentionne comme souhaitable, avec ce quelle peut comporter de droits et de devoirs comparables ceux qui caractrisent les citoyens des pays daccueil. Enfin, le Conseil a insist sur la ncessit dassurer une gestion plus efficace des flux migratoires. Celle-ci devrait passer par une coopration plus troite avec les pays dorigine et les pays de transit. Des campagnes dinformation sur les possibilits lgales dimmigration devraient tre lances dans ces pays. Des aides devraient tre apportes aux pays de dpart et aux pays de transit afin quils puissent lutter plus efficacement contre la traite des tres humains et satisfaire leurs obligations en matire de radmission des migrants illgaux refouls ou expulss des pays de lUnion. Ces diverses propositions sajoutent une longue srie dj faite par le Conseil europen propos du regroupement familial, les normes minimales rgissant laccueil des demandeurs dasile ou le statut des ressortissants des pays tiers rsidents de longue dure dans un Etat de lUnion. Cette dernire proposition mrite dtre dtaille car elle aura des consquences sur les lgislations nationales concernant lentre et le sjour mais aussi lintgration des ressortissants trangers.

II - 168

4. Le Conseil europen de Sville Runi Sville les 21 et 22 juin 2002, ce Conseil a affirm sa dtermination mettre en uvre, sous tous ses aspects, le programme adopt Tampere : cration dun espace de libert, de scurit et de justice dans lUnion europenne, dont il vient dtre trait. Le Conseil a dans ce contexte rappel lexigence dune politique commune sur les questions, distinctes mais lies, de lasile et de limmigration. Il a insist sur la gestion des flux migratoires, a act les rsultats constats du plan global de lutte contre limmigration clandestine et le plan pour la gestion des frontires extrieures. LUnion doit fonder son action sur deux principes ainsi noncs : laspiration lgitime une vie meilleure doit tre conciliable avec la capacit daccueil de lUnion et de ses Etats membres et limmigration doit tre canalise dans les voies lgales prvues cet effet ; lintgration des immigrants en situation rgulire dans lUnion entrane la fois des droits et des obligations au regard des droits fondamentaux reconnus dans lUnion ; dans ce contexte, la lutte contre le racisme et la xnophobie revt une importance essentielle ; conformment la convention de Genve de 1951, il importe de garantir aux rfugis une protection rapide et efficace en mettant en place des mcanismes propres empcher les abus et en faisant en sorte que le retour vers leur pays dorigine des personnes dont la demande dasile a t refuse se fasse plus rapidement . Le Conseil a tabli la liste des mesures de priorit absolue contenue dans le plan global de lutte contre limmigration clandestine. Elles doivent absolument tre traites sans dlai : - rexamen avant le 31 dcembre 2002 de la liste des Etats tiers par rapport lobligation ou lexonration de visas ; - mise en place dun systme commun didentification des donnes des visas (rapport prliminaire : dcembre 2002 ; tude de faisabilit : mars 2003) ; - acclration de la conclusion des accords de radmission en cours de ngociation et poursuite des ngociations avec les pays dj identifis par le Conseil ; - adoption (objectif : dcembre 2002) des lments dun programme de rapatriements sur la base du Livre vert de la Commission (intgrant loptimisation des retours acclrs vers lAfghanistan) ; - approbation, lors du prochain Conseil Justice et affaires intrieures , des dcisions-cadres relatives : au renforcement du code pnal pour la rpression de laide lentre, au transit et au sjour

II - 169

irrguliers ; la dfinition de laide lentre, au transit et au sjour irrguliers. Le Conseil fixe (objectif fin 2002 et juin 2003) au Conseil, la Commission et aux Etats membres, la mise en uvre des mesures dbouchant sur la gestion coordonne et intgre des frontires extrieures. La politique dimmigration doit tre intgre dans les relations de lUnion avec les pays tiers, en particulier le Conseil europen demande instamment que dans tout futur accord de coopration, accord dassociation ou accord quivalent que lUnion europenne conclura avec quelque pays que ce soit, soit insre une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires ainsi que sur la radmission obligatoire en cas dimmigration illgale. Enfin le Conseil exige une acclration des travaux lgislatifs sur la dfinition dune politique commune en matire dasile et dimmigration. Le calendrier est tabli : - avant dcembre 2002, approbation du rglement Dublin II ; - avant juin 2003, approbation des normes relatives aux conditions requises pour bnficier du statut de rfugi et au contenu de ce statut ; les dispositions sur le regroupement familial et le statut des rsidents permanents de longue dure ; - avant la fin de 2003, les normes communes en matire de procdure dasile . 5. Le projet de directive europenne relative au statut des ressortissants des pays tiers rsidents de longue dure Ce projet de directive part du constat quune personne rsidant lgalement dans un Etat membre pendant une priode dterminer et titulaire dun permis de sjour de longue dure devrait se voir octroyer dans cet Etat membre un ensemble de droits uniformes aussi proches que possible de ceux dont jouissent les citoyens de lUnion europenne. La finalit ultime est dassurer une vritable intgration aux ressortissants de pays tiers installs durablement sur le territoire dun Etat membre. Par ce biais l, il est possible de corriger limpression dun droit de limmigration deux vitesses qui sest dveloppe depuis les accords de Schengen entre les citoyens de lUE et les ressortissants des pays tiers. La proposition de statut sest appuye en particulier sur une tude commande lUniversit de Nimgue93, qui a montr les points de convergence des lgislations nationales existant autour de cette question. La plupart des Etats tiennent compte de la dure de rsidence pour accorder ce statut scuris. Cette dure va de deux quinze ans mais la plupart des pays retiennent une dure de

93

K. Groenendijk, E. Guild, R. Barzilay, Le statut juridique des ressortissants de pays tiers rsidents de longue dure dans un Etat de lUnion europenne , Universit de Nimgue, avril 2000.

II - 170

cinq ans. Dans la plupart des Etats membres, les rsidents de longue dure sont protgs contre lexpulsion. A partir de ces constatations, les instances europennes ont labor un projet de statut qui puisse tre applicable, dans ses grandes lignes, tous les pays membres. La directive propose a pour but dtablir les conditions doctroi et de retrait du statut de rsident de longue dure accord par un Etat membre aux ressortissants dun pays tiers en situation rgulire de sjour sur son territoire, et de dterminer les droits y affrents. Ce statut ne devrait pas sappliquer aux demandeurs dasile dont la demande est en cours de traitement, ni aux personnes bnficiant dune protection subsidiaire ou temporaire, ni aux tudiants lexception de ceux qui se trouvent au niveau dun doctorat. Elle sapplique aux personnes ayant dj obtenu un statut de rfugi conventionnel sans prjudice des obligations dcoulant de ce statut. Il est prcis que les Etats membres devront octroyer ce statut sans considration de sexe, de race, dappartenance ethnique ou religieuse, dge, de handicap ou dorientation sexuelle. La dure de cinq ans de sjour ininterrompu en situation lgale sur le territoire de lEtat membre concern par la demande a t retenue. Quelques restrictions interviennent cependant : les annes passes en tant que demandeur dasile ou bnficiaire dune forme dasile autre que conventionnel ne sont prises en compte que si la personne requrante a obtenu le statut de rfugi politique ; les priodes de rsidence aux fins dtude sont comptes pour moiti. Des conditions de ressources et dassurance maladie seront exiges malgr les critiques formules sous cet angle par diverses instances ayant examin le projet pour avis. On voit galement figurer la possibilit pour lEtat membre de refuser loctroi du statut de rsident de longue dure lorsque le comportement personnel du demandeur reprsente une menace pour lordre public et la scurit intrieure. Il est pourtant mentionn quune simple condamnation pnale ne peut en tant que telle justifier un refus. Les possibilits de retrait du statut de rsident de longue dure peuvent tre lies une longue absence du territoire, dont la dure est laisse lapprciation des Etats membres, mais ne peut tre infrieure deux ans. Si ces absences sont dues un sjour dans un deuxime Etat membre pour des raisons familiales, elles ne peuvent pas tre un motif de retrait du statut. Le retrait est galement possible lorsque la preuve est apporte que le statut a t obtenu frauduleusement. La directive garantit aux rsidents de longue dure le bnfice de lgalit avec les citoyens de lUE dans les domaines de lemploi, du droit au travail, de lducation et de la formation professionnelle, de la protection sociale, de laccs aux biens et aux services, et de la libert dassociation et syndicale. Le rsident de longue dure ne peut tre expuls en urgence et ne peut faire lobjet dune mesure dloignement du territoire que dans les cas o son comportement reprsente une menace srieuse pour lordre public. Il bnficie dune aide juridictionnelle pour entreprendre un recours contre la mesure qui le

II - 171

vise. Il peut sjourner dans un autre Etat membre de lUnion pour des raisons de travail ou de formation pour une dure suprieure trois mois, condition de disposer de ressources et dassurance maladie qui ne fassent pas de lui une charge pour cet Etat. Il peut sy faire rejoindre par les membres de sa famille. Il garde, pendant ce sjour dans un deuxime Etat membre, son statut de rsident de longue dure de lEtat dans lequel il la obtenu mais peut demander bnficier du mme statut au bout de cinq ans de rsidence dans le deuxime Etat membre. Il perd alors ce statut dans le premier Etat membre. Le projet mentionne le droit de vote aux municipales. La Commission se montre favorable son octroi aux rsidents de longue dure, mais elle prcise quil nexiste pas de base juridique pour linclure dans la directive. Ce droit, sil est mentionn dans le prambule, ne lest pas dans le corps de la directive. Dans cinq pays (Belgique, Danemark, Finlande, Pays-Bas, Sude) les rsidents de longue dure disposent du droit de vote aux lections municipales. Sagissant de la citoyennet de rsidence et de lacquisition de la nationalit de lEtat de rsidence, les choses sont laisses lapprciation des lgislations nationales. Le dbat sur loctroi du droit de vote se situe ainsi principalement sur le terrain des lections locales. Le Comit conomique et social europen a, dans un avis dinitiative94, soulign limportance du droit de vote pour promouvoir lintgration sociale des personnes immigres et rfugies. Cette directive devra entrer en application dans tous les Etats signataires du trait dAmsterdam au plus tard fin 2003. Il est prvu de faire avant fin 2005 une valuation des consquences de son application en vue dune modification ventuelle. Ce projet de statut devrait rapprocher un certain nombre de ressortissants des pays tiers dune situation dgalit avec les citoyens de lUE pour ce qui est du droit la libre circulation, au sjour et au travail sur le territoire de lEurope communautaire. Il leur offrirait aussi une protection plus grande en termes de sjour. On avance donc vers une lgislation europenne commune qui concerne jusque l surtout lasile, la lutte contre limmigration clandestine, la coopration avec les pays tiers et les pays de transit. Des avances se dessinent aussi dans le domaine de lintgration. Le texte sur le projet de statut des ressortissants de pays tiers rsidents de longue dure sefforce de crer les conditions juridiques favorables une dmarche dintgration dans un souci de rapprochement avec le statut des citoyens de lUnion europenne. Pourtant, un certain nombre daspects des politiques migratoires resteront du domaine de la comptence des Etats comme lattribution de la nationalit ou les droits politiques. De plus, les possibilits de veto des Etats par rapport lapplication de certaines directives

94

Journal des Communauts europennes, n C-125 du 27 mai 2002.

II - 172

risquent de compliquer lharmonisation des rgles communautaires en matire dimmigration. 6. Les autres rglementations communautaires Depuis lentre en application du trait dAmsterdam le 1er mai 1999 plusieurs aspects importants des politiques migratoires (politique dasile, libre circulation des personnes, politique des visas, rgles de franchissement des frontires externes de lUnion europenne, droits des ressortissants des pays tiers) font lobjet de projets de la part de la Commission europenne, qui sont examins ensuite par le Parlement europen et sont adresss en parallle pour avis diverses instances consultatives. Vingt et un textes ont dj t proposs de 1999 au premier trimestre 2002. Il sagit pour la plupart de propositions de rgles, daccords, de directives ou de communications au Conseil et au Parlement europens. La premire des directives adopte est la directive du 20 juillet 2001 relative des normes minimales pour loctroi dune protection temporaire en cas dafflux massif de personnes dplaces et des mesures tendant assurer un quilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les consquences de cet accueil. Neuf de ces textes concernent lasile. Les propositions ont trait aux conditions doctroi et de retrait du statut de rfugi, aux procdures de traitement des demandes, aux normes daccueil des demandeurs, la dtermination de lEtat responsable du traitement de la demande dasile, aux conditions remplir pour lobtention du statut de rfugi. Plusieurs autres textes abordent aussi la question de lasile, mais sous langle de la coopration entre les Etats membres au mme titre que dautres aspects de la politique migratoire, comme la politique des visas, les rgles de franchissement des frontires externes de lUnion europenne. Une communication importante de la Commission, relative la dfinition et la mise en place de politiques communes en matire dimmigration sera dtaille dans le chapitre III. Dautres textes sont plus prcis et se consacrent des catgories de migrants bien dfinies. On trouve parmi eux le texte sur le projet de statut pour les ressortissants des pays tiers rsidents de longue dure dj examin. Un autre texte porte sur le droit au regroupement familial. Deux textes concernent lentre et le sjour des ressortissants de pays tiers aux fins de travail salari ou dactivit conomique indpendante. Un texte porte sur les conditions dentre et de sjour des tudiants originaires des pays tiers, un autre sur lentre et le sjour de ressortissants de pays tiers des fins non lucratives. Deux textes concernent la lutte contre limmigration illgale, dont lun est relatif un permis de sjour de courte dure pour les victimes de la traite des tres humains. Un texte concerne des accords de radmission avec les pays tiers. La dfinition de nouvelles rgles pour laccueil des migrants semble donc au centre des proccupations des instances communautaires. En dehors du texte sur le

II - 173

statut des rsidents de longue dure, il ny a pas de texte communautaire qui concerne explicitement la question de lintgration, mais la dfinition de rgles communes et de droits gaux peut contribuer une meilleure intgration des trangers extra-communautaires. La question des rfugis et demandeurs dasile a galement fait lobjet dun certain nombre dinitiatives, comme la cration dun fonds pour les rfugis permettant de financer laccueil et le rapatriement volontaire des rfugis. Ces divers textes devraient en principe aboutir des propositions de rgles dans les cinq ans suivant lentre en vigueur du trait dAmsterdam, cest--dire avant le 1er mai 2004. Le Conseil europen statuera lunanimit sur proposition de la Commission et le Parlement sera obligatoirement consult. Aprs le 1er mai 2004, la Commission jouira dun droit dinitiative exclusif. Des textes contraignants pour les Etats seraient donc adopts et le contrle dmocratique et juridictionnel serait renforc. 7. Les consquences du droit de veto et les obstacles lharmonisation des rgles Nous avons dj dvelopp les diffrences existant sur un plan administratif et politique entre la France et lAllemagne. Il existe dautres secteurs dans lesquels les pratiques nationales font obstacle lharmonisation des rgles et peuvent entraner des cascades de vetos et de demandes dexception qui maintiendront un certain nombre de diffrences dans les conditions daccueil des immigrs dans les divers Etats membres. La question du regroupement familial fait partie des thmes sur lesquels il risque dy avoir des difficults dharmonisation. En France, les regroupements familiaux ont reprsent lessentiel des flux dentres au cours des dernires annes, du fait des restrictions du droit dasile et de limmigration conomique. Il nen va pas de mme en Grande-Bretagne et en Allemagne. Il existe bien sr dans ces pays un droit au regroupement familial, mais il fait lobjet de discussions. On constate que les enfants arrivs aprs un certain ge sont considrs comme difficilement intgrables, dautant plus sils appartiennent un milieu social dfavoris. Ils rencontrent alors des problmes pour se mettre niveau au point de vue scolaire. Si en France, il existe des classes dadaptation, encore en nombre insuffisant, permettant aux enfants trangers rcemment arrivs de parvenir une relative mise niveau, ce nest pas le cas dans dautres pays. En Allemagne, o les questions dducation sont du ressort des Lnder, la pratique a longtemps t de favoriser au niveau de lenseignement primaire la cration dcoles gres par les autorits des pays dorigine et proposant des programmes presque identiques ceux des coles de ces pays. Cette politique vivement critique est aujourdhui en voie dabandon. Mais il ny a pas de politique intermdiaire permettant une bonne insertion des lves trangers darrive rcente dans les coles allemandes. A la suite dune demande de

II - 174

lopposition conservatrice lors du dbat qui a eu lieu au Bundesrat sur la nouvelle loi rformant les conditions daccueil et dintgration des trangers, lge limite des enfants qui peuvent bnficier du regroupement familial (qui est en France de 18 ans) a t abaiss 12 ans en Allemagne, avec cependant la possibilit dautorisations spciales entre 12 et 18 ans. En Grande-Bretagne, les lois sur le regroupement familial ont volu dans un sens trs restrictif. Beaucoup de mariages continuent dtre organiss, dans les communauts indienne et pakistanaise en particulier, entre des personnes rsidant sur le territoire britannique aprs y tre souvent nes et des conjoints venus du pays dorigine spcialement pour cette raison. Le rapport prsent au Parlement par le ministre de lIntrieur David Blankett prvoit de porter deux ans la priode probatoire de vie commune entre un immigr rsidant ne GrandeBretagne et un conjoint pous dans le pays dorigine avant de donner au couple un droit dinstallation dfinitif. Il incite aussi les communauts indienne et pakistanaise abandonner la pratique des mariages arrangs ou forcs avec un citoyen ou une citoyenne du pays dorigine. Le texte labor par la Commission sur le droit au regroupement familial a t soumis au Parlement europen, qui a fait dix-sept amendements, ce qui reflte bien la diversit des points de vue sur cette question. Ce texte se rfre lobligation de protection de la famille et de respect de la vie familiale qui est consacre par le droit international pour les ressortissants de pays tiers rsidents dans un pays de lUnion europenne. Tout en souhaitant un rapprochement des lgislations nationales en la matire, il laisse, dans son tat actuel, subsister des possibilits importantes de dvelopper des pratiques diffrentes au niveau des Etats membres en prcisant que les dcisions au niveau de la lgislation communautaire devraient tenir compte non seulement de la capacit daccueil de chaque Etat membre mais aussi des liens historiques et culturels avec le pays dorigine des ressortissants demandant le regroupement familial. Le texte du projet de directive dfinit une certain nombre de conditions pour le regroupement familial autour desquelles les diffrents Etats ne rencontreront pas de difficult spcifique pour se mettre daccord : les rsidents de pays tiers pourront demander le regroupement familial aprs une dure de sjour gale ou suprieure un an dans un des pays membres. Les demandeurs dasile et les bnficiaires de protection temporaire ou subsidiaire ne sont pas concerns par les droits au regroupement familial prvus dans ce texte, qui ne prjuge pas de dcisions plus favorables pour les personnes bnficiant de lapplication daccords bilatraux ou multilatraux entre leur pays de rsidence et leur pays dorigine. Les membres de la famille concerns par le regroupement familial sont le conjoint du regroupant ou son partenaire non mari, ainsi que les enfants mineurs du couple, y compris les enfants adopts conformment une dcision de lautorit comptente de lEtat membre. Il est prcis que le partenaire non mari

II - 175

peut bnficier du regroupement familial si la lgislation de lEtat de rsidence assimile la situation des couples non maris celle des couples maris. Il y a l des possibilits assez larges de divergences dinterprtation du texte entre des pays membres de lUE qui ont des lgislations encore trs diffrentes en ce qui concerne le droit de la famille. Les carts existants sous cet angle entre la lgislation nerlandaise et la lgislation grecque par exemple constituent lune des difficults dharmonisation des lois au niveau communautaire. Les ascendants et les enfants majeurs des ressortissants de pays tiers ne peuvent bnficier du regroupement que sils sont troitement dpendants du regroupant. 8. Les volutions rcentes Le 25 avril 2002, les quinze ministres de lIntrieur, runis Luxembourg, ont dfini un certain nombre de grandes lignes au niveau du droit dasile, qui devait en principe tre dfinitivement harmonis en 2004. Il sagit dun accord a minima : le projet de directive valid par les ministres prvoit laccs aux soins de sant pour les demandeurs dasile et lobligation pour les Etats de scolariser les enfants des demandeurs dasile dans les mmes conditions que les autres enfants. En revanche, une grande libert est laisse aux Etats en ce qui concerne laccs au march du travail et la libert de mouvement pour les demandeurs dasile. Les Etats europens ont aussi pu se mettre daccord sur la question du fichier des empreintes digitales des demandeurs dasile. Ce fichier doit permettre la mise en application de la convention de Dublin qui prvoit que le dossier des demandeurs dasile est trait par le premier pays europen dans lequel ils se sont prsents. La France a oppos quelques rserves ce projet de fichier avant de sy rallier le 28 fvrier 2002 Bruxelles. Des mesures ont t rcemment prises pour faciliter, au niveau de lUE, le retour des immigrs irrguliers dans leur pays. Le commissaire europen Vitorino a propos aux Etats membres un livre vert pour dbattre de cette question. Pour linstant, seule la Chine a accueilli favorablement le retour de ses ressortissants expulss de lUE. En organisant, les 9 et 10 septembre 2002, une confrence Immigration : le rle de la socit civile dans lintgration , la Commission europenne et le Comit conomique et social europen ont souhait prolonger le dbat conduit au sein du CESE, conclu par un avis adopt lunanimit les 20 et 21 mars 2002, au titre ponyme celui de la confrence. Cette confrence, laquelle notre Assemble a t reprsente, a associ les partenaires sociaux et les organisations de la socit civile en vue damliorer lintgration des immigrs et des rfugis dans les socits europennes. Elle sest place dans le cadre de la Charte des droits fondamentaux. Les conclusions de cette confrence ont estim que la citoyennet de lUnion europenne et les droits civiques et politiques devraient : - constituer un instrument de lgitimation du processus dintgration ;

II - 176

- renforcer la participation des immigrants ; - constituer un lment crucial pour faire natre chez les immigrants un sentiment dappartenance la communaut daccueil, voire lUnion europenne ; - et garantir tous la dignit par les droits communs et liens communs 95. En ce qui concerne lconomie de lUnion europenne, la conclusion de la confrence a consist demander que les immigrs soient considrs comme un lment de la solution, en particulier dans le contexte du dclin ou de la stagnation des taux de natalit. 9. La charte europenne des droits fondamentaux Cette charte rpond la volont (trait dAmsterdam, 1997) dexprimer le respect des droits et des liberts fondamentales comme lun des fondements de lUnion europenne. Son projet a reu laccord unanime du Conseil europen de Biarritz (13-14 octobre 2000), du Parlement europen (14 novembre 2000) et de la Commission (6 dcembre 2000). La Charte a t proclame au Conseil europen de Nice le 7 dcembre 2000 et laccord interministriel a t act entre le Parlement europen, le Conseil et la Commission le 18 dcembre 2000. Conformment aux objectifs assigns la convention charge de prparer pour 2004 la nouvelle architecture europenne, la question de lintgration de la Charte dans les traits est tudie. Mais les institutions europennes prennent dsormais en compte lexistence de la Charte. La Commission a ainsi pris lengagement de faire () du respect des droits contenus dans la Charte sa ligne directrice de conduite . Toute proposition dacte lgislatif ou tout acte rglementaire adopt par le Collge font dsormais lobjet dun contrle a priori de compatibilit avec la Charte. Le bureau de notre Assemble a adopt le 12 novembre 2002 une tude sur le statut juridique de cette charte (rapporteur : M. Christian Bigaut)96. Il devient dsormais ncessaire de rappeler en quoi la charte des droits fondamentaux de lUnion europenne doit retenir lattention du Conseil conomique et social sur les dfis de limmigration future.
95

96

Conclusions de la confrence Immigration : le rle de la socit civile dans lintgration , Bruxelles, Commission europenne, Comit conomique et social europen, 9 et 10 septembre 2002. La charte des droits fondamentaux de lUnion europenne , tude du Conseil conomique et social prsente par M. Christian Bigaut. On se reportera avec attention cette tude et la prsentation pays par pays, Etat membres et Etats candidats, des tableaux de concordance ou de compatibilit des droits entre ceux proclams par la Charte et ceux reconnus par la Constitution, les lois, les dcrets et les jurisprudences de ces Etats (annexes 1 et 2 de ltude).

II - 177

Six des articles de la Charte sinscrivent dans les proccupations de notre rapport : - larticle 15 : libert professionnelle et droit de travailler. Son troisime point spcifie que les ressortissants des pays tiers qui sont autoriss travailler sur le territoire des Etats membres ont droit des conditions de travail quivalentes celles dont bnficient les citoyens ou citoyennes de lUnion ; - larticle 18 : droit dasile. Le droit dasile est garanti dans le respect des rgles de la convention de Genve du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des rfugis et conformment au trait instituant la Communaut europenne ; - larticle 19 : protection en cas dloignement, dexpulsion et dextradition. 1. Les expulsions collectives sont interdites . 2. Nul ne peut tre loign, expuls ou extrad vers un Etat o il existe un risque srieux quil soit soumis la peine de mort, la torture ou dautres peines ou traitements inhumains ou dgradants ; - larticle 39 : droit de vote et dligibilit aux lections au Parlement europen97. 1. Tout citoyen ou toute citoyenne de lUnion a le droit de vote et dligibilit aux lections au Parlement europen dans lEtat membre o il ou elle rside, dans les mmes conditions que les ressortissants de cet Etat ; - larticle 40 : droit de vote et dligibilit aux lections municipales98. Tout citoyen ou toute citoyenne de lUnion a le droit de vote et dligibilit aux lections municipales dans lEtat membre o il ou elle rside, dans les mmes conditions que les ressortissants de cet Etat . Actuellement, ce droit, en vertu de dispositions nationales, existe au Danemark, en Espagne, Irlande, Pays-Bas, Sude et Finlande ; - larticle 45 : libert de circulation et de sjour. 2. La libert de circulation et de sjour peut tre accorde, conformment au trait instituant la Communaut europenne, aux ressortissants de pays tiers rsidant lgalement sur le territoire dun Etat membre . * * *

Aprs cet examen de lhistoire et de ltat des lieux actuel de limmigration, nous allons aborder dans le troisime et dernier chapitre la nature des enjeux et des dfis de limmigration future.
97 98

Ce droit concerne uniquement les citoyens de lUnion europenne. En ltat, ce droit relve des lgislations nationales.

II - 178

II - 179

CHAPITRE III LES ENJEUX ET LES DFIS DE LIMMIGRATION ET DE LINTGRATION FUTURES


Dans le prsent chapitre, nous proposons de tirer les principaux enseignements des approches historique et descriptive des deux premiers chapitres pour tenter de dterminer la nature des principaux enjeux et dfis de limmigration future, lhorizon 2010-2020. Ceci nous conduit anticiper et nous amnera parfois des perspectives qui peuvent paratre contradictoires avec les tendances de court terme observes aujourdhui. I - LES MUTATIONS DES CONTEXTES DMOGRAPHIQUE, CONOMIQUE, SOCIAL ET POLITIQUE A - LE CONTEXTE DMOGRAPHIQUE 99 Le rapport de M. Bernard Quintreau, sur ges et emploi lhorizon 2010 100 est une source de rfrences et danalyses prcieuses. Le renouvellement des gnrations saccompagne de phnomnes tels quun nouveau contrat entre les gnrations simpose, rendu ncessaire par lallongement de la dure de la vie. Comme le dcrit Grard Alezard : les frontires et le contenu des ges de la vie changent : la jeunesse se prolonge, le troisime ge nest plus synonyme de vieillesse ; le modle quatre gnrations apparat, ct de celui trois gnrations, encore dominant 101. En France, le contexte dmographique est marqu par trois lments : - sagissant de la mortalit, elle continue dvoluer dans le sens dun allongement des dures de vie des hommes et des femmes ; le scnario dmographique dit central de lINSEE pour les annes 2000 2050 prolonge les tendances observes dans le pass au mme rythme. Avec B. Quintreau, nous soulignerons que la premire consquence est llvation de lge moyen de la population totale , ds lors que lon assiste simultanment un accroissement
99

100

101

Ce dveloppement doit beaucoup aux travaux de lINSEE et de sa Mission au Conseil conomique et social. On se reportera aux annexes prsentant les principales donnes chiffres de limmigration en France. Rapport et avis du Conseil conomique et social, prsents par M. Bernard Quintreau, sur ges et emploi lhorizon 2010 , du 24 octobre 2001. Avis du Conseil conomique et social prsent par M. Grard Alezard sur Les perspectives de la France , du 29 novembre 2000.

II - 180

de la part des 60 ans et plus et une rgression de la part des moins de 20 ans ; - sagissant de la natalit, le nombre de naissances a nettement augment en 2000 et 2001 par rapport aux annes prcdentes. Le scnario central de lINSEE est tabli sur la double hypothse que lindice conjoncturel de fcondit (ICF) devrait se maintenir 1,8, valeur observe dans les annes 1990, jusquen 2050 et que lge moyen de la maternit devrait se stabiliser 30 ans au cours de la mme priode. Or, jusqu prsent, la descendance finale observe pour les gnrations fminines qui ont achev leur priode fconde sest maintenue au-dessus de 2,1. Le renouvellement des gnrations a donc t assur, mme aprs un quart de sicle de chmage de masse et de baisse de la fcondit apparente mesure par lICF. Ceci sexplique par le fait que lcart observ entre les deux indicateurs tient au recul progressif de lge moyen de la maternit, qui est pass de 26,5 ans en 1977 29,4 ans en 2001, soit une augmentation de presque trois ans en vingt-quatre ans. On peut donc discuter le scnario central retenu par lINSEE, car si lge moyen sarrte de crotre descendance finale inchange, on observera ncessairement une remonte de lindice conjoncturel se rapprochant de la descendance finale, ou inversement si lge moyen continue de crotre, la descendance finale, qui constitue un bon critre pour valuer le renouvellement des gnrations, pourra rester suprieure et dcale par rapport un indice conjoncturel infrieur102. Des travaux plus rcents de lINED, passant en revue sept faons de prolonger les tendances passes en matire de fcondit, montrent que le scnario central de lINSEE occupe en fait une position basse, alors que la majorit des autres scnarios de prolongement des tendances passes conduit plutt une descendance finale maintenue autour de 2,1, aprs une baisse transitoire dans les prochaines annes ; dores et dj, on a pu observer que lindice conjoncturel de fcondit est remont 1,9 en 2000 et en 2001, concomitamment un lger ralentissement de la monte de lge moyen de maternit. On relvera que Franois Hran retient la thse que la France est le seul grand pays dEurope qui pourra maintenir les effectifs de sa population dge actif sur le demi-sicle qui vient. Elle atteindra cet objectif si sa fcondit reste voisine du seuil de remplacement et si elle continue daccueillir des immigrants au rythme denviron 120 000 par an en migration nette (les entres moins les sorties) 103 ;

102 103

INSEE Premire, mars 2001. In Immigration, march du travail, intgration , rapport du sminaire du Commissariat gnral du Plan, la Documentation franaise, novembre 2002.

II - 181

- sagissant des flux et soldes migratoires, jusqu prsent, ils ont dpendu fortement de la conjoncture conomique de la France et de la politique mene en la matire. Cest ainsi que les soldes migratoires annuels de la France mtropolitaine estims par lINSEE ont beaucoup vari depuis 1955. A une priode 1955-1973 o la valeur moyenne de ce solde dpassait + 182 000 par an, a succd une priode 1974-2001 radicalement diffrente o il est descendu une moyenne de + 50 000. Rapport la population mtropolitaine, le contraste est encore plus marqu : le solde moyen a rgress de 3,9 0,9 entre les deux mmes priodes. Le solde total sur lensemble des deux priodes (qui couvrent quarante-sept annes) est de 4 882 273 personnes, le solde moyen est de 103 878 par an et voisin de 2 pour mille. LINSEE, pour sa part, retient pour son scnario central lhorizon 2050 le solde moyen observ dans la priode la plus rcente, soit + 50 000 par an. Cependant, nous estimons que si la rfrence aux chiffres rcents doit prendre en compte le prsent, elle doit aussi intgrer ce que lon peut pressentir ou souhaiter pour le futur : internationalisation croissante des activits et des comptences, amliorations qualitatives de laccueil et de lintgration, Si lon devait sappuyer sur le simple prolongement des cinquante dernires annes, le solde migratoire moyen serait de 120 000 140 000 par an dans le futur. Nous noterons que si le choix tait de se rfrer la priode de plein emploi, celle des trente glorieuses , o le solde reprsentait alors 3 4 pour mille de la population, ce solde serait alors compris entre 180 000 et 280 000 par an pour le futur. Nous pensons que nous pouvons nous en tenir aux donnes cites plus haut, qui sont dailleurs proches de celles de Franois Hran, de 120 000 140 000. On notera que les choix de lINSEE majorent le vieillissement prvisible de la population franaise : aucun ralentissement de laugmentation de lesprance de vie nest envisag ; la descendance finale et le taux de fcondit diminuent ; limmigration est fortement bride, ce qui ne permet pas de bnficier pleinement de leffet de la structure dge de limmigration, qui pourrait pourtant apporter avec elle un rajeunissement relatif de notre population. La question du financement des retraites sen trouve amplifie. Il nest cependant pas question ici de nier les tendances au vieillissement en ge absolu de la population franaise, mais plus simplement de souligner quune ouverture plus grande limmigration peut constituer, avec la natalit, lun des deux principaux moyens que nous ayons den attnuer lampleur et le rythme. De plus, elle aurait un effet immdiat sur lvolution de la population active alors quune remonte de la fcondit ne modifierait les perspectives quau-del de 2020.

II - 182 Mais, dans le mme temps F. Hran104 souligne que mme attnu par le baby boom, le vieillissement de la population franaise est inluctable, en raison de lallongement de lesprance de vie : ce nest pas limmigration qui rsoudra le problme du vieillissement. Elle ne comblera pas davantage le dficit prvisible de nos caisses de retraites . Les consquences conomiques et sociales de cette augmentation de lge moyen pourraient ne pas tre ngatives ds lors que les conditions de vie des personnes avances en ge leur permettront une vie digne et entoure, ce qui demeure encore souvent problmatique. Si lon largit le champ de lobservation lEurope, la fcondit des femmes en France demeure la plus leve avec celle de lIrlande. La tendance au vieillissement des autres populations est donc, de ce point de vue, plus leve. Un certain nombre de pays europens (Allemagne, Grande-Bretagne, Sude, Italie, Espagne et Portugal) compensent ceci par un recours accr limmigration, et la France est devenu aussi le pays dEurope avec le plus faible solde migratoire : 0,8 en 2000 et 0,7 sur la priode 1995-1999, contre 1,8 dans lUnion europenne, 2,5 en Allemagne, 2,1 en Italie, 1,1 en Espagne, 2,0 au Royaume-Uni et 4,3 en Irlande (source : Eurostat). Alors que les soldes migratoires reprsentent depuis 1990 les deux tiers de laccroissement de la population de lUnion europenne, ils nen reprsentent quun cinquime en France, qui bnficie dun solde naturel plus dynamique. On peut ainsi affirmer que la croissance dmographique de lEurope occidentale est de plus en plus conditionne par limmigration : en Allemagne, en Sude, en Belgique, en Italie, du fait du niveau des taux de fcondit, tout laccroissement de la population peut tre attribu limmigration. Ce constat est fait par Robert Rochefort105 : la seconde stratgie pour freiner la chute dmographique en Europe consiste ouvrir les portes de limmigration. La question cet gard nest pas de savoir si cela se fera ou non, mais de sinterroger sur lampleur de cette rouverture, tant elle est lune des consquences invitables la fin des bouleversements de population venir, de la baisse de la natalit et de lallongement de la vie, mais aussi de nouveaux besoins de main-duvre lis au retour vers le plein emploi . Cette approche dmographique peut tre galement claire par le rapport du Conseil danalyse conomique106 qui propose des chiffres qualifis de plus raisonnables lorsquon demande la migration de compenser un faible cart au seuil de remplacement des gnrations. Les ordres de grandeur sont faciles connatre. Le maintien de leffectif de la population actuelle suppose, en gros, des gnrations de taille constante 800 000 personnes par an peu prs. Une fcondit qui resterait durablement 1,8 nassurerait, terme, que 700 000
104 105 106

Op.cit. Robert Rochefort, Vive le papy boom , ditions Odile Jacob, Paris, septembre 2000. Michel Aglietta, Didier Blanchet et Franois Hran, Dmographie et conomie, rapport du Conseil danalyse conomique, la Documentation franaise, fvrier 2002.

II - 183

naissances par an. Le solde combler par les flux migratoires serait donc de lordre de 100 000 entres annuelles. Si la fcondit se stabilise 1,95, il est rduit de moiti, soit leffectif de 50 000 entres annuelles. B - LE CONTEXTE CONOMIQUE Limmigration sinscrit aujourdhui dans un contexte conomique nouveau, celui de la mondialisation librale. La mondialisation des changes de marchandises et de capitaux, ainsi que llargissement des espaces rgionaux multinationaux de libre circulation de ces marchandises et capitaux, constituent des tendances lourdes de lconomie mondiale. Certains retours en arrire ne sont pas exclus, comme la montr laffaire rcente des importations dacier aux Etats-Unis. Les perspectives du march du travail en France et en Europe ont profondment volu : si la persistance du chmage de masse paraissait inluctable il y a encore peu dannes, le risque dune pnurie future de comptences est de plus en plus souvent voqu, aussi bien dans les rapports officiels que dans les prises de position publiques de responsables politiques ou socio-conomiques. Comme lont fortement rappel le rapport et lavis de notre assemble sur Ages et emploi lhorizon 2010 , lUnion europenne sest fix lobjectif prioritaire dune lvation des taux demploi permettant datteindre ds 2010 un taux demploi global gal 70 % de la population en ge de travailler (60 % pour les femmes et 50 % pour les 55-64 ans), et la France sest engage respecter ces objectifs. Au-del de 2010 et jusqu lhorizon 2020, la poursuite de la croissance du nombre demplois en France, sans doute rendue ncessaire prcisment par laccroissement de la proportion des retraits et, plus largement, des personnes professionnellement inactives souhaitant maintenir leur niveau de vie et leur consommation, ne pourra se faire, dans lattente deffets ventuels dune ventuelle remonte de la natalit dans les annes venir, hors la poursuite de la hausse des taux demploi au-del des niveaux prcits, quavec un solde migratoire nettement suprieur celui du scnario central des projections faites par lINSEE (+ 50 000 par an). En effet, des calculs simples montrent que la stabilit entre 2010 et 2020 de la population en ge de travailler sobtient avec un solde migratoire de lordre de + 150 000 personnes ges de 15 64 ans par an, ce qui correspond un solde migratoire en population globale suprieur + 200 000 par an. Or une telle stabilit risque de se rvler insuffisante en regard de la croissance des besoins des personnes professionnellement inactives. A des niveaux infrieurs de ce solde migratoire, la population en ge de travailler diminuerait, ainsi que probablement sa part dans lemploi.

II - 184

Dores et dj, la majorit des pays dvelopps recourent de faon accrue limmigration non seulement dans certains secteurs, mais aussi parfois de faon plus globale. On peut prvoir quen raison des volutions dmographiques et conomiques qui se dessinent, tel le retournement prvisible du sens des volutions de la population active et de celle en ge de travailler, des secteurs de plus en plus nombreux pourraient tre touchs dans les prochaines annes par des pnuries de comptences. Cest ainsi quaprs 2005 (chance des effets du baby boom), de nombreux mtiers connatront des difficults de recrutement augmentes par les consquences de la dfaveur de certains secteurs dactivit auprs des jeunes gnrations (mtiers peu qualifis, emplois de service, gros-uvre du btiment, travaux saisonniers agricoles, etc.). De plus, ces volutions seront de mme sens dans la plupart des pays dvelopps, et une concurrence risque dapparatre pour attirer une mainduvre complmentaire jeune et productive issue des pays dmigration. Les pays qui auront le moins anticip ces volutions risquent de se retrouver fort dpourvus lorsque les besoins prendront une ralit concrte et pressante. En effet, nous avons vu dans le premier chapitre que les flux migratoires sinscrivent dans la dure, dans des traditions ; de mme quils ne sarrtent pas du jour au lendemain, ils ne peuvent probablement pas tre crs ex nihilo sans inconvnients. Sils sorientaient et senracinaient dans les prochaines annes vers dautres pays, les flux migratoires ne pourraient sans doute pas aisment tre nouveau rorients vers la France en cas de besoin. C - LE CONTEXTE SOCIAL ET POLITIQUE Lopinion publique en France reste encore marque par les effets sociaux et politiques de la crise conomique qui a touch la plupart des pays dvelopps partir de 1973-74 et par la mise en place presque immdiate de politiques de protection des marchs nationaux de lemploi rduisant les flux dentres de travailleurs trangers. De plus, le dveloppement des discriminations, notamment par le travail et le logement, participe dun processus datomisation du corps social dterminant la monte des extrmismes. Cette situation se rvle galement par des sgrgations spatiales qui, dans de nombreux cas, reprsentent aussi des concentrations de pauvret et des regroupements ethniques. Ces fractures expliquent pour une bonne part les dysfonctionnements de notre socit. A cette reprsentation de ltranger correspond le statut juridique que les pouvoirs publics lui accordent, ou non. Depuis la Libration, la rglementation est fonde sur un certain dosage de fermeture et douverture des frontires en fonction de la situation conjoncturelle. Quels que soient les besoins de lconomie et quelles que soient les pratiques qui voluent avec eux, la loi affirme que ltranger ne peut entrer en France sans obtenir une autorisation. Ce

II - 185

qui na jamais empch duser de procdures drogatoires et de rgulariser en masse chaque fois que la France manquait de bras ou que des choix politiques limposaient. Cette manire de procder conduit limiter les droits des trangers. Dans les annes 70, par exemple, au moment du retour la pratique de la fermeture des frontires, il a paru vident au gouvernement de lpoque, dans un premier temps, avant dtre contraint de revenir en arrire sur ce point, quil lui tait possible de tirer un trait sur le droit de vivre en famille des trangers. Depuis 1974, limmigration a t fortement rduite en France, en comparaison avec les flux antrieurs, mais elle ne sest jamais arrte et le solde migratoire est rest positif, malgr les politiques volontaristes daide au retour des immigrs dans leur pays dorigine, qui furent un chec. Les pouvoirs publics ont d constater quil ne suffisait pas dune dtrioration de la situation de lemploi ni de contrles de plus en plus drastiques aux frontires pour dcourager limmigration. En effet, la fermeture juridique des frontires demeure largement inefficace. Des trangers entrent donc en France et en Europe en contravention avec la loi. Si la politique de lUnion europenne a pu favoriser une certaine ouverture sur le proche tranger , cest--dire ltranger communautaire, elle a aussi institutionnalis une vritable hirarchisation entre migrants. Elle a indirectement entran la mise en place de filires de main-duvre clandestine, dont lillgalit ne convient que trop aux secteurs fragiles et drguls de lconomie. La clandestinit, et les conditions de vie qui vont avec, nourrissent par ailleurs la xnophobie implicite ou explicite, qui exige alors toujours plus de rpression et de fermeture. Cette fermeture des frontires fabrique des situations irrgulires, en multipliant le nombre des parias dans la socit europenne. Les mouvements de protestation autour des sans papiers mens depuis 1996 ont pris ouvertement la dfense du clandestin , victime dun systme qui tend instaurer la prcarit gnralise. Le dernier quart de sicle nous a galement appris que la grande majorit des immigrs venus travailler dans les pays industrialiss avaient tendance sy fixer de manire dfinitive, sans ncessairement se fondre aussi rapidement dans la socit daccueil que lavaient permis les possibilits de mobilit sociale ascendante qui ont marqu les annes de prosprit continue. Cette fixation incite dautres immigrer ; Emmanuelle Bribosa et Andr Ra relvent que lorsque des immigrants dune mme nationalit sinstallent dans un pays, une chane migratoire nat et se dveloppe invitablement alimentant et acclrant le processus migratoire 107. En raison de la crise de lemploi et du rle damortisseur de cette crise quelles ont jou, certaines populations issues de limmigration ouvrire des
107

Emmanuelle Bribosa, Andr Ra (Universit libre de Bruxelles), Les nouvelles migrations, un enjeu europen , ditions Complexe, 2002.

II - 186

annes 1950 1973 nont pas vu leur condition sociale samliorer par rapport celle de leurs parents. Quelle que soit la politique mene, modle rpublicain dintgration la franaise ou socit multiculturelle comme en GrandeBretagne, ladhsion aux valeurs de rfrence de la socit daccueil ne se fait plus aussi facilement quauparavant. Certains en ont dduit que limmigration serait une menace pour lidentit nationale. Pourtant, comme on la vu plus avant, la population franaise sest traditionnellement dveloppe par lapport des flux migratoires travers un processus rgulier de naturalisations et de naissances sur le territoire franais. En 1990, prs dun quart de la population de nationalit franaise tait constitu de personnes elles-mmes immigres ou ayant au moins un parent ou un grand parent ayant immigr108. quelles difficults ne se sont-ils pas heurts ces Franais qui, en application de la circulaire de 1993, dite Pasqua, toujours en vigueur, ont d prouver quils taient Franais au moment de renouveler leur carte didentit papier en carte didentit scurise ! De plus, le dveloppement des discriminations au sein de la socit franaise tend substituer la fracture sociale une prtendue fracture ethnique , englobant aussi bien les trangers que toute une partie de la population franaise, ainsi stigmatise. Cette fracture peut expliquer des dysfonctionnements actuels de notre systme de rgulation. On ne dnoncera jamais assez fortement le risque d ethnicisation de limmigration. Celle-ci risque de dboucher sur une sgrgation dsignant les bons immigrs et les autres partir de caractres ethniques, en rapide drive vers racisme, xnophobie slective, ostracisme. Le danger est rel : comment ne pas relever la confusion entretenue entre appartenance religieuse et extrmisme dont des personnes trangres sont victimes ? Le contexte socio-politique volue depuis quelques annes la fois vers un dveloppement de la xnophobie et du racisme, y compris dans une partie de la jeunesse, et vers un refus plus marqu, notamment dans une autre partie, majoritaire, de la jeunesse, des discriminations, du racisme, des injustices. Il est galement marqu par un certain retour et des extensions nouvelles de la logique des droits de lhomme, y compris dans leur dialectique avec les devoirs, et par une reconnaissance accentue des mfaits de la colonisation et de lesclavage. Compte tenu de lensemble des mutations de contexte et des perspectives dmographiques et conomiques, comment la question de limmigration se posera-t-elle en France lhorizon 2020 ? Nous ne pouvons pas rpondre directement cette question sans avoir approfondi au pralable la question tout fait centrale des rapports entre
108

Michle Tribalat et alii, Cent ans dimmigration, trangers dhier, Franais daujourdhui , 1991.

II - 187

immigration, conomie, march du travail et chmage, dont lanalyse historique du chapitre I a montr quelle navait sans doute pas toujours t correctement pose jusqu prsent. II - IMMIGRATION, CONOMIE, MARCH DU TRAVAIL ET CHMAGE Lordonnance de 1945, comme lensemble des textes rglementant depuis lors lentre et le sjour des trangers, tablissent un lien direct entre les facilits dadmission dun travailleur tranger en France et la situation du march de lemploi, dans le dpartement ou la profession. Tous les pays de lUnion europenne en font autant. En juin 1994, les gouvernements des Etats membres adoptaient une rsolution concernant la limitation de ladmission des fins demploi de ressortissants des pays tiers . Cette rsolution voque mme la ncessit dune prfrence communautaire lemploi . A lchelle nationale comme europenne, tout se passe comme si les politiques reposaient sur la certitude de lexistence avre dun lien direct entre flux nets dimmigration et volume de chmage dans les pays daccueil : limmigration rgulire, auxiliaire de la croissance conomique dans les bonnes conjonctures, serait facteur daggravation du chmage en priode de difficults. Or cette certitude repose sur lhypothse implicite que lentre dun travailleur tranger na deffet que sur loffre de travail, et aucun sur la demande de travail. En ralit, larrive dune personne ou dune famille supplmentaire a des effets la fois sur loffre et sur la demande de travail. La rsultante de ces effets sur le march du travail et sur le chmage peut a priori tre positive, ngative ou neutre. Nous sommes donc amens rexaminer sous un angle plus thorique et gnral la question des liens entre immigration, conomie, march du travail et chmage, que nous avons aborde sous un angle historique dans le premier chapitre. Dans le dbat public, la relation entre immigration et situation du march du travail parat simposer delle mme : il existerait un lien direct entre flux nets dimmigration et volume de chmage dans le pays daccueil. Limmigration, dont chacun reconnat le rle conomique positif dans les bonnes conjonctures, serait videmment un facteur daggravation du chmage en priode de difficults. Lide quen priode de crise, toute immigration supplmentaire viendrait encore aggraver les difficults du march du travail et quil nest conomiquement pas possible de laisser les trangers entrer librement en France est devenue bien des gards une ide indiscute, car elle prsente toutes les apparences du bon sens. Les pouvoirs publics auraient faire face un arbitrage ncessaire et incontournable entre lentre de migrants supplmentaires et la prservation des emplois ou des acquis sociaux des personnes dj rsidentes. Le fonctionnement

II - 188

du march du travail imposerait darbitrer entre la lutte contre le chmage et lgalit de traitement pour les trangers. Aussi curieux que cela puisse paratre, le large consensus dont fait lobjet lide dun lien direct entre immigration et chmage ne repose sur aucune valuation scientifique, mme partielle. En ralit, limmigration de travailleurs est susceptible daffecter de multiples faons, positives et ngatives, la situation conomique dun pays daccueil. Toute valuation doit prendre en compte lensemble des mcanismes mis en uvre et valuer leur importance relative. Les mcanismes conomiques mobiliss par larrive dun courant dimmigrants dans un pays sont varis, et il importe de prendre en considration les principaux dentre eux, sans se limiter ceux qui viennent en premier lesprit. Quels sont donc les principaux mcanismes luvre sur le march du travail en prsence dun afflux dimmigrants ? Tout dabord, limmigration a un effet sur le nombre total dhabitants : avant dtre des travailleurs, les immigrants sont des hommes, des femmes ou des enfants. Laugmentation de la population a, en soi, des effets conomiques potentiels quon peut analyser et mesurer. Ainsi les immigrants sont tous des consommateurs. Par ce biais, leur arrive a un impact sur le march des produits, qui va se rpercuter sur le march du travail en accroissant la demande de travail par les entreprises. La plupart des immigrants sont assurment des travailleurs. Ils accroissent la population active, et notamment loffre de travail salari, ce quon appelle aussi les ressources en main-duvre. Ainsi, limmigration modifie la fois le volume total de richesses cres dans lconomie nationale, et leur rpartition entre les diffrentes catgories sociales. Mais, sauf hasard improbable, les immigrants, en moyenne, ne prsentent pas les mmes caractristiques que les autochtones. Age, sexe, qualification, exprience professionnelle ne sont pas identiques entre les deux populations. Limmigration va donc affecter non seulement le volume de loffre de travail, mais sa structure. Limpact sur la main-duvre autochtone sera lui aussi probablement diffrenci. Cest l que peuvent intervenir des effets de substitution (les immigrants entrant en concurrence avec la main-duvre autochtone, en raison par exemple de leur acceptation de salaires infrieurs) ou de complmentarit (les immigrants remplissant les postes de travail ddaigns par les autochtones), dont les consquences sur le chmage seront fort diffrentes. On peut aussi, au titre de tels effets, prendre en compte les effets dimprvoyance, par exemple dans des secteurs o les besoins ont t sous estims dans les prvisions et par les appareils de formation : lappel des personnels hospitaliers et soignants trangers en est une illustration. Tous ces effets - et dautres, sans doute dimportance moindre - jouent simultanment, dans des sens contradictoires. Cest pourquoi il est difficile dapporter des rponses claires et dfinitives la question de limpact conomique de limmigration. Ltude des diffrents mcanismes en jeu et de leur importance empirique relative permet nanmoins dclairer un peu le dbat.

II - 189

Comme on la dit, les effets sont en ralit multiples : sur la population totale, sur la demande finale, sur loffre relative de travail par rapport au capital (et ventuellement au travail qualifi), sur lemploi et le chmage, sur la rpartition des revenus... A - LIMPACT DE LIMMIGRATION SUR LA CROISSANCE DE LA POPULATION TOTALE ET SUR LOFFRE ET LA DEMANDE DE BIENS ET SERVICES Lide selon laquelle, toutes choses gales par ailleurs, en priode de chmage lev, un afflux de personnes supplmentaires ne peut quaccrotre le chmage, est dnue de fondement si lon se rfre au taux de chmage. La raison en est vidente : si les nouveaux arrivants ont exactement les mmes comportements que les anciens en matire dactivit, dpargne et de consommation, de fcondit, etc., leur arrive ne fait quaugmenter lchelle de lconomie, sans modifier ses paramtres fondamentaux. En effet, sil est probable que certains des nouveaux arrivants se retrouveront au chmage et accrotront ainsi le nombre total de chmeurs, rien ne dit quen soi, une hausse de la population totale (sans modification de sa structure par ge et qualification) implique une hausse de la proportion de chmeurs. Il ny a aucune corrlation, lchelle comparative internationale, entre la population totale dun pays et son taux de chmage, pas plus quentre la population active et le taux de chmage. Il est possible qu court terme, en cas dafflux rapide et massif, le capital install et les infrastructures collectives soient insuffisants, et que leur ajustement demande quelques annes pendant lesquelles la productivit des facteurs serait quelque peu affecte. Mais moyen et long termes, on observe une corrlation entre la croissance de la population active et celle de lemploi, quand on compare par exemple les volutions dans les diffrents pays de lOCDE depuis 1973. Les Etats-Unis et le Japon, qui ont aujourdhui des taux de chmage sensiblement infrieurs celui de la France, ont connu une croissance nettement plus rapide de leur population active. En longue priode, on observe cette remarquable corrlation entre les deux grandeurs (taux de croissance de la population active et de lemploi). Ces rsultats sont incompatibles avec la thse selon laquelle la croissance du chmage serait une simple consquence de celle des ressources de mainduvre. Selon des travaux empiriques, les taux daccroissement dmographique et les taux de chmage ne sont pas corrls. Plus gnralement le lien entre croissance dmographique et croissance conomique est loin dtre univoque, contrairement une opinion courante selon laquelle la croissance dmographique des pays du Sud serait un obstacle majeur leur dveloppement. Il y a mme des raisons thoriques de penser que laccroissement de la population pourrait former un cercle vertueux avec la croissance conomique. En effet, laugmentation de la taille des marchs permet de profiter plein des avantages de la division du travail et des conomies dchelle, accroissant donc la productivit. tant donn labsence deffet ngatif court et moyen terme, et lexistence deffets positifs long terme, il est

II - 190

raisonnable de conclure que leffet long terme sur le revenu des autochtones de laccroissement de la population -en particulier par limmigration- est positif : ceci est d surtout leffet sur la productivit dconomies dchelle de diverses sortes. Dans une synthse de la littrature spcialise, D. E. Horlacher et L. Heligman109 concluent que les nombreuses tudes sur donnes nationales concernant la fois lexprience historique de lEurope occidentale et lexprience plus moderne des rgions sous-dveloppes daujourdhui, nont pas t en mesure de prouver lexistence dune relation statistique significative, que celle-ci soit positive ou ngative, entre les transformations conomiques et les mouvements dmographiques . Blanchet110 montre quau cours du processus de transition dmographique, la corrlation entre croissance dmographique et conomique peut tre positive dans une premire phase (baisse de la mortalit et hausse de la fcondit), puis ngative dans une deuxime phase (ralentissement de la baisse de la mortalit et baisse de la fcondit), avant de devenir nulle dans le rgime stationnaire. Au total, quil sagisse des pays riches ou des pays pauvres, rien ne permet daffirmer quun accroissement de population, et donc de sa densit, ait un impact ngatif sur le niveau de vie ou lemploi. Les immigrs constituent avec leurs familles un lment de la demande finale. Julian Simon, auteur amricain dun ouvrage de synthse sur la question, nonce un petit thorme sur le lien immigration chmage : sil y a du chmage pour les autochtones, limmigration le rduira ds que le rapport entre la consommation moyenne dun immigrant et celle dun autochtone excde le rapport entre la probabilit demploi dun immigrant et celle dun autochtone 111. En effet, dans ce cas, limmigration accrot le volume de la demande finale (donc de la demande de travail par les entreprises, cest--dire de lemploi) davantage que celui de loffre de travail totale : il en rsulte un accroissement de la demande de travail autochtone. Cette approche devrait galement prendre en compte la totalit de la valeur ajoute en France par le travail des immigrs, qui excde largement leur seule consommation en France. Cette valeur ajoute accrot le volume de la demande finale au-del de leffet de la seule consommation des immigrs.

109

110 111

Tapinos G., Blanchet D., Horlacher D. E., Consquences de la croissance dmographique rapide dans les pays en dveloppement , ditions de lINED, 1991 (p. 335). op. cit. Simon J., The economic consequences of immigration , dit. Basil Blackwell , Oxford, 1989 (p. 215).

II - 191

Tableau 7 : Taux de chmage selon l'ge, le sexe et la nationalit, en mars 2002


ge et sexe 15-24 ans : Hommes Femmes Ensemble Hommes Femmes Ensemble Etrangers hors UE UE 33,8 40,1 36,6 23,5 27,6 25,1 19,9 28,9 22,1 23,0 28,7 25,1 5,1 11,7 8,3 6,4 9,1 7,6 7,2 6,6 7,0 6,7 8,4 7,4 Franais 17,9 22,4 19,9 6,5 9,0 7,6 4,8 6,6 5,6 7,2 9,6 8,3

25-49 ans :

50 ans et plus : Hommes Femmes Ensemble Total : Hommes Femmes Ensemble

Source : INSEE, Enqute emploi, mars 2002

On peut dailleurs observer que la hausse du taux de chmage des trangers a t plus rapide que celle des Franais entre 1975 et 1990, alors que leur niveau de consommation sest plutt rapproch de celui de lensemble des ouvriers112 ; cette volution renforce encore la prsomption dun impact positif de la prsence des immigrs sur le chmage des Franais. La prdominance de limmigration de regroupement familial au cours des vingt-huit dernires annes rend encore plus probable que leffet net de limmigration sur la demande de travail autochtone soit positif, car les pouses et enfants des immigrants sont dabord des consommateurs, avant de devenir ventuellement plus tard des offreurs de travail. Il faut aussi rappeler que certains emplois demeurent interdits aux trangers prsents en France, mme sil faut souligner une plus grande ouverture aux ressortissants communautaires de professions jusqualors fermes aux trangers : professions librales, fonctions publiques, etc., ces interdictions pouvant galement rsulter de la rglementation communautaire ou de lapplication de rgles de lOMC. En revanche, demeure une liste des professions fermes aux trangers non communautaires un peu ahurissante comme le qualifie Franois Gaudu : la fonction publique viennent sajouter les courtiers et agents gnraux dassurance, le statut du fermage, les dbits de tabac, les dbits de boissons, lactivit dentrepreneur de pompes funbres, etc. A la fermeture stricte vient parfois sajouter la rsistance oppose par les professions thoriquement ouvertes sous condition de rciprocit. Au total, les trangers ne reprsentent ainsi quun pour cent des membres des professions librales.
112

Moutardier M., Les conditions de vie des trangers se sont amliores depuis dix ans , Economie et statistique, n 242, avril 1991.

II - 192

Ce constat doit amener sinterroger : quoi bon raisonner sur les comportements discriminatoires, si un quart du march du travail - admettons cette approximation - demeure juridiquement ferm aux trangers ? Quel fondement scientifique demeure-t-il pour mesurer les diffrences de traitement imputables aux comportements individuels ? Est-il possible dinterprter les statistiques, en particulier celles qui ont trait linsertion professionnelle des jeunes dorigine trangre, sans tenir compte de la part trs importante de lactivit conomique qui laisse peu ou pas de place aux trangers ? 113 Il faut ici relever que la dcision de la RATP douvrir des emplois statutaires toutes les nationalits dans le cadre de la lutte contre les discriminations est un vnement consquent. Elle est aussi la premire entreprise publique nationale agir ainsi. Outre le fait de souvrir lemploi dtrangers non communautaires, il convient dobserver leffet potentiel sur les mentalits et les comportements dans les zones en difficult o fonctionne le rseau de la RATP. Cette politique qui restreint laccs lemploi des trangers prsents en France a des effets la baisse de leur consommation, qui sont in fine dfavorables lemploi des autochtones. On peut aussi estimer quelle fait aussi baisser leur production de valeur ajoute, ce qui est dfavorable au financement de notre protection sociale. B - SUBSTITUTION OU COMPLMENTARIT ENTRE TRAVAILLEURS IMMIGRS ET AUTOCHTONES ? Les motifs de recours la main-duvre immigrante se sont modifis avec le passage dune priode dexpansion et de pnurie de main-duvre une priode de chmage de masse : dans le premier cas, il sagissait de crer une certaine dtente sur le march du travail et rsister la pression sociale en faveur des hausses de salaires (G. Pompidou, Premier ministre, dclaration lAssemble nationale, 1963), ou de contourner les inconvnients de la rigidit de la structure de la main-duvre en France 114. Comme lexplique un conomiste libral, la France paie sous la forme dune immigration non ngligeable la rigidit de son mode de formation des salaires rels due lexistence du SMIC, de dispositifs de protection de lemploi, dun systme dindemnisation du chmage plutt gnreux et de bien dautres facteurs, notamment le niveau du RMI. Cest ces rigidits quil faut sattaquer si lon souhaite rduire limmigration 115 : on ne saurait mieux dire que limmigration
113

114

115

Gaudu F., Le sjour et la situation sur le march du travail : aspects juridiques , in Immigration, march du travail, intgration , rapport du sminaire du Commissariat gnral du Plan, la Documentation franaise, novembre 2002. Marie C.-V., Les trangers en premire ligne dans llasticit de lemploi , Plein droit, n 31, mars 1996. Courier P. L., Limmigration : une approche conomique , Le Figaro-conomie, 4 septembre 1997.

II - 193

correspond des facteurs pull , cest--dire aux besoins demployeurs de disposer dun personnel plus flexible. Dans la priode ouverte par le choc ptrolier, limmigration clandestine a permis dexprimenter des formes nouvelles de prcarisation des contrats de travail, et le dveloppement des formes demploi prcaires a pu sappuyer sur lexistence dimmigrs en situation irrgulire. La clandestinisation de toute immigration nouvelle et la fragilisation juridique des immigrs dj prsents ont rendu ces travailleurs particulirement dociles. Dans un cas (instrument de lutte contre les revendications salariales) comme dans lautre (outil de la flexibilisation), limmigration a comme effet de rduire le cot du travail et daccrotre la rentabilit des entreprises. Selon la thorie de la segmentation, les entreprises segmentent le march du travail : les mthodes intensives en capital sont utilises pour satisfaire la partie prvisible de la demande, et les mthodes intensives en travail pour la partie imprvisible. Dans le premier segment, dit primaire, les travailleurs sont stables et relativement bien pays. Dans le deuxime, dit secondaire, ils sont prcaires et mal pays. Les travailleurs autochtones fuient ce deuxime segment, considr comme dvalorisant : les femmes revendiquent bon droit des carrires quivalentes celles des hommes116 et les jeunes veulent poursuivre leurs tudes. Les entreprises ont donc un besoin structurel dimmigration pour pourvoir les postes de travail dans ce secteur sans dclencher de spirale des salaires. Ce schma correspond aux politiques dimmigration des entreprises franaises dans les annes soixante : des recruteurs taient envoys par les constructeurs automobiles au Maroc et en Algrie pour alimenter les usines en main-duvre bon march ; les employeurs de lagriculture, du btiment ou de la confection profitaient eux aussi de ces courants migratoires. Les immigrs ont ainsi fortement contribu la production industrielle, dans au moins plusieurs secteurs cls, de biens structurants pour le dveloppement de la France de la deuxime moiti du XXme sicle : le btiment, donc le logement, lautomobile, les mines, la sidrurgie, etc. Ce constat nest pas spcifique la France ainsi que latteste le tableau ciaprs.

116

Voir plus loin la contribution prsente par Mme Crosemarie au nom de la Dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes (chapitre II, 3- La place des femmes dans les reprsentations socio-conomiques , c- Lactivit professionnelle ).

II - 194

Tableau 8 : Rpartition sectorielle de l'emploi tranger dans les pays de l'OCDE Pourcentage de l'emploi tranger total - Moyenne annuelle 1998-1999
Agriculture et pche Mines Vente Sant, Administration Services et industries Construction et ducation et publique aux mnages et OET manufacturires restauration services sociaux Autres services Total

Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande France Grce Irlande Islande Italie Japon Luxembourg Norvge Pays-Bas

1,6 1,2 1,7 5,0 9,0 4,2 2,9 3,5 2,8 6,2 6,0 0,3 1,1 1,6 2,7

35,3 * 27,9 * 23,4 * 16,2 11,6 15,8 20,5 * 19,3 * 20,5 33,0 * 29,0 * 62,2 * 10,9 16,9 * 24,1

8,7 12,3 8,9 3,3 8,8 5,3 16,7 26,6 * 5,9 1,1 9,4 2,0 15,4 * 4,7 4,4

23,0 25,0 * 22,6 * 21,7 * 26,1 * 24,6 * 18,3 * 19,0 21,9 * 14,8 * 17,7 * 8,2 * 20,5 * 20,8 * 20,7 *

15,0 * 13,5 16,3 30,3 * 14,2 * 31,1 12,3 5,9 22,5 * 28,6 * 11,1 .. 11,5 33,3 * 17,8

0,6 0,9 0,7 .. 16,4 * .. 7,2 19,9 * 1,9 .. 10,4 .. 3,7 0,5 0,3

2,0 1,7 8,8 3,5 1,3 0,4 2,6 0,8 1,3 5,4 3,0 .. 11,7 1,9 5,0

13,8 17,6 * 17,7 * 20,0 * 12,5 18,7 * 19,3 * 5,0 23,2 * 10,9 13,4 * 27,3 25,2 * 20,3 * 25,1 *

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

II - 195

Agriculture et pche

Mines Vente Sant, Administration Services et industries Construction et ducation et publique aux mnages et OET manufacturires restauration services sociaux

Autres services

Total

Portugal Rpublique Tchque Royaume-Uni

3,3 2,8 1,6 2,3

17,4 31,2 * 19,3 21,3 * 23,5 * 18,8 * 19,6 18,6 23,2 *

18,6 * 12,3 7,1 2,1 8,8 7,9 5,0 6,1 6,2

24,3 * 21,6 * 19,8 * 22,0 * 22,4 * 22,4 * 24,1 * 22,9 * 25,7 *

17,9 * 17,4 * 24,1 * 32,4 * 21,9 * 16,1 24,6 2,2 22,5 *

6,1 .. 0,5 .. 1,6 3,2 .. 2,0 ..

1,8 3,8 6,0 1,9 3,6 3,1 3,8 20,8 * 3,4

10,6 * 10,9 21,6 * 18,1 17,1 26,4 * 20,4 * 23,7 * 16,0

100 100 100 100 100 100 100 100 100

Suisse Australie (a) Canada (a) Etats-Unis (a) Hongrie (a)

1,0 2,1 2,4 3,6 3,1

(..) : Donnes non disponibles. Les chiffres en gras correspondent aux secteurs o les trangers sont sur-reprsents. (*) Lastrisque identifie les trois secteurs o les trangers sont les plus nombreux. (a) Les donnes pour lAustralie, le Canada, la Hongrie et les Etats-Unis concernent les personnes nes ltranger. Sources : Enqute communautaire sur les forces de travail ; donnes fournies par Eurostat ; Enqute sur les forces de travail, Australian Bureau of Statistics ; Statistics Bureau, Japan ; Recensement de 1996, Statistique Canada ; Current Population Survey , US Bureau of the Census. Tableau extrait de Lemploi tranger ; perspectives et enjeux pour les pays de lOCDE , OCDE, rapport 2001.

II - 196

Historiquement, le travail productif dexcution, subordonn et mal pay des immigrs a permis de fait des Franais de passer directement du monde rural aux postes dencadrement dans le secteur productif ou ceux de la Fonction publique. Cette analyse a certes perdu de son actualit en Europe car, depuis le dbut de la crise conomique des annes soixante-dix, la perspective a chang : limmigration de travail est trs rduite, la proportion de travailleurs non qualifis dans le systme productif dcline rapidement. Depuis 1975, les politiques de gestion de la main-duvre ont connu une inflexion radicale. Au lieu de concentrer les salaris dans de grandes units de production, avec des emplois stables, des tches strictement dfinies et une hirarchie omniprsente (comme dans laprs-guerre), nombre dentreprises ont choisi la voie de la flexibilit. Diminution rapide des effectifs des tablissements, recours systmatique la sous-traitance en cascade (avec des cercles concentriques autour du donneur dordre), dveloppement de lemploi prcaire, tout ceci a eu pour rsultat de flexibiliser les conditions dusage de la main-duvre dans son ensemble. Autrement dit, les marchs primaires ont t largement entams, et la mainduvre a t progressivement secondarise. Dans ce nouveau contexte, au tournant des annes quatre-vingt, le dveloppement de la sous-traitance sest fait en partie par un recours la main-duvre immigrante (de prfrence illgale). La sous-traitance et le travail au noir taient plus faciles faire accepter par des salaris trangers en particulier ceux en situation irrgulire sous la menace permanente de non renouvellement des titres de sjour. Dans les annes quatrevingt, les trangers, plus souples , moins syndiqus, ont donc t utiliss comme cobayes des politiques de prcarisation et de flexibilisation de la mainduvre, qui se sont ensuite tendues des catgories plus vastes de la population active (jeunes, femmes...). Dans le mme temps on a assist la rallocation de lemploi autochtone vers des secteurs plus dynamiques et plus valoriss socialement. Ce dernier phnomne renvoie la thorie de la segmentation du march du travail [voir Piore (1979)], selon laquelle les activits situes au bas de lchelle sociale sont trs peu attractives et font apparatre des manques chroniques de main-duvre, que les travailleurs trangers sont prts combler 117 surtout, peut-on ajouter, sils se trouvent en position irrgulire. Toutefois les approches en termes de segmentation amnent juger que la question de la nature complmentaire ou substituable de la main-duvre immigrante est en ralit mal pose. Dans la mesure o limmigration est fondamentalement dtermine par les besoins du systme productif, les immigrants sont forcment complmentaires la main-duvre autochtone, sans quoi les entreprises ne les rechercheraient pas particulirement pour certaines fonctions. Toute la difficult est de rendre compte de la dynamique du passage de limmigrant, par nature complmentaire aux salaris autochtones, limmigr, install et devenu substituable car non distinguable des autres travailleurs pour
117

OCDE, rapport 2001, op. cit.

II - 197

toutes les caractristiques conomiques pertinentes (qualification, productivit, aspirations salariales). Deux processus ont contribu conserver aux immigrs leur caractre de complmentarit par rapport la main-duvre autochtone : limmigration clandestine et la fragilisation juridique, voire mme la clandestinisation dimmigrs rsidents. Les immigrs anciens avaient en grande partie perdu leurs caractristiques spcifiques sur le march du travail, mais certains ont pu tre retransforms en immigrants prcaires, donc complmentaires, par le biais de linscurit juridique qui pse sur eux notamment pour le renouvellement des titres de sjour. Dautres ont t exclus du march du travail par les licenciements et les restructurations industrielles. Pendant le passage de lancien au nouveau rgime des relations de travail, anciens immigrs et nouveaux immigrants ont pu tre mis en concurrence avec les franges les moins qualifies de la main-duvre autochtone. Les autochtones sont passs dans certains secteurs dune traditionnelle complmentarit relativement aux immigrs, des positions de concurrence directe. Les postes de ces secteurs peuvent alors tre rattribus aux autochtones, comme dans le secteur de la propret urbaine : ainsi la Mairie de Paris, depuis 1982, a progressivement substitu de la main-duvre franaise aux boueurs immigrs118. A mesure que la prcarit gagne une fraction croissante du salariat flexible et disponible tout moment indpendamment de son origine nationale, la complmentarit entre immigrants et autochtones passe par de nouvelles lignes de clivage. Moins prsents dans lindustrie, les immigrants tendent tre de plus en plus employs dans les services, surtout les services peu qualifis et lintrim. Ce ne sont pas les mmes dans un cas et dans lautre : les immigrs gs, licencis de lindustrie, demeurent massivement chmeurs ou deviennent (prretraits, tandis que dautres, plus jeunes, plus souvent des femmes, plus souvent illgaux (du fait de la suspension officielle de limmigration de travail), sont appels dautres endroits du systme productif. Globalement laffectation sectorielle des immigrants a t modifie : ils restent concentrs dans les petites et moyennes entreprises, dans le btiment et les travaux publics, mais leur emploi (et notamment celui des femmes) sest dvelopp dans le nettoyage industriel, dans les services domestiques, dans lindustrie de lhabillement. Si laffectation sectorielle a t modifie, dans le mme temps la rpartition des immigrs sur le territoire na que trs peu volu au cours de la priode 19901999, comme latteste la carte ci-aprs communique par la Mission INSEE du Conseil conomique et social et son commentaire.

118

Mouna Viprey, Modles diffrencis de mobilisation de la main-duvre trangre par les firmes , thse de doctorat, Universit Paris I, 1998, p. 227.

II - 198

Carte 1 : Part des immigrs arrivs entre 1990 et 1996 parmi les immigrs du dpartement

Source : INSEE.

La rpartition des immigrs sur le territoire na que trs peu volu au cours de la priode 1990-1999 : - les zones o les immigrs dAlgrie, du Maroc, du Portugal constituent des groupes importants sont les mmes en 1999 quen 1990 ; - mais les immigrs rcents vivent plus souvent Paris intramuros que lensemble des immigrs (il y reprsentent 13 % des immigrs contre 8 % sur lensemble du territoire) ; - dans quelques autres dpartements, les immigrs rcents forment galement une part relativement leve des immigrs ; mais ce sont, en gnral, des dpartements o les immigrs sont peu nombreux (Ouest) ; - quelques dpartements accueillant dj bon nombre dimmigrs et qui ont connu une forte croissance dmographique ont galement une part importante dimmigrs rcents : Ain, Haute-Savoie, Bas-Rhin, Haute-Garonne. Dans un contexte o les statuts des salaris ont connu des remises en cause parfois importantes, les autochtones sont amens accepter des emplois quils refusaient autrefois, mais les immigrants continuent occuper des postes que les Franais nacceptent toujours pas, tant donnes les conditions imposes par des employeurs (emplois au SMIC sans perspective de carrire, avec des temps partiels courts, de fortes pnibilits, une grande instabilit des contrats). Depuis le dbut des annes quatre-vingt, beaucoup dentreprises qui avaient massivement recouru lemploi dtrangers, ont chang leur pratique. Le rationnement des ressources en main-duvre trangre (dcid en 1974) avait

II - 199

pour objectif court terme damorcer un processus dinversion des flux migratoires et dincitation au retour et, moyen terme, de dclencher chez les employeurs un rflexe de substitution. La volont du Prsident de la Rpublique de lpoque pour mettre en uvre un programme de rapatriement massif des Algriens rsidant en France tmoigne de limportance politique attache cette question dans les plus hautes sphres de lEtat. Pour les employeurs, la substitution ne joue pas ncessairement sur un rflexe de prfrence nationale : les volutions du systme productif ont rendu plus difficile le recours la main-duvre immigrante. Les innovations technologiques et organisationnelles dans les entreprises au cours des annes 1980-90 ont amen une lvation du niveau requis de comptences, particulirement en matire de matrise de la lecture et de lcriture, qui a mis beaucoup dtrangers hors de possibilit de postuler ces emplois. Quil sagisse dune stratgie politique ou du rsultat dvolutions spontanes du systme productif, le fait est quon observe partir du dbut des annes quatre-vingt un recul massif de la part des travailleurs trangers dans lemploi total. Dans les annes quatre-vingt le taux de licenciement des trangers est deux fois plus lev que celui des Franais dans le secteur BTP, atteignant 42 % du total des pertes demplois enregistres partir de 1980 dans le secteur de lautomobile. La tendance sest confirme au dbut des annes 1990. Le salariat tranger, dans les tablissements de dix salaris et plus, est pass de 738 000 en 1961 637 000 en dcembre 1995, soit une baisse de 14 % (enqute ACEMO). Alors quils reprsentaient 12 % de la main-duvre salarie dans ces tablissements fin 1973, ils nen reprsentent plus que 7,7 % fin 1991 et 6,6 % fin 1995. Ce repli apparat clairement comme le rsultat de deux volutions concomitantes : de moins en moins dtablissements font appel des salaris trangers et lorsque le personnel de ces firmes se rduit, la contraction de la proportion dtrangers est toujours plus importante que celle de la mainduvre nationale (Lebon, 1998). Dans la priode rcente, les trangers ont donc continu jouer ce rle damortisseur de crise et subir, plus que les nationaux, le trs fort recul de lemploi du dbut des annes quatre-vingt-dix. Les trangers sont aussi les premires victimes des emplois prcaires, comme en tmoigne leur poids important dans le travail intrimaire. En 1996, 1 240 000 personnes ont effectu au moins une mission dintrim, 23,6 % taient des trangers. Les Algriens, Marocains et Tunisiens reprsentent sept intrimaires trangers sur dix. Deux Maghrbins sur cinq ont d ainsi se tourner vers lintrim pour accder lemploi (Jourdain, 1998). Les ressortissants de ces pays travaillent ainsi prs de dix fois plus souvent en intrim que les nationaux 119. Les immigrs ont donc bien jou un rle damortisseur de la crise de lemploi en supportant de faon disproportionne le cot des suppressions demploi, protgeant ainsi leurs collgues franais : entre 1980 et 1985, les taux de chmage des hommes arrivs en France pour y travailler ont augment
119

In Place et rle de limmigration dans le march du travail, immigration, emploi et chmage , dossiers du CERC-Association, n 3, avril 1999.

II - 200

beaucoup plus que ceux des autochtones dge et de qualification comparables. Il apparat que si lon isole les trangers ntant pas originaires de lUnion europenne, leur taux de chmage est quasiment le triple de celui des actifs franais. En revanche, le taux de chmage des trangers de lUE est trs proche de celui des Franais 120. Dans les annes soixante et soixante-dix, le taux de chmage des trangers tait infrieur celui des Franais. Mais depuis les annes quatre-vingt, les trangers accdent de plus en plus difficilement lemploi. Tout sest pass exactement comme sil y avait bien eu mise en concurrence entre travailleurs trangers et Franais, et que les trangers taient sortis largement vaincus de cette confrontation. Sest donc bel et bien produite de facto une substitution massive dtrangers par des Franais. Cette substitution na pas entran un renvoi massif des immigrs chez eux : dune part parce que les immigrs sont rests et que leurs familles ont plutt continu les rejoindre, soutenant ainsi la consommation finale, lemploi et la croissance ; dautre part, parce que la flexibilisation de lensemble des contrats de travail (permise en partie par le rle prcurseur des immigrs) a permis aux entreprises de rduire les cots salariaux et damliorer leur rentabilit, tout en employant davantage de nationaux dans des conditions fortement dgrades. Mais il convient aussi de noter, comme le souligne lOCDE, que les travailleurs trangers ne constituent pas une population homogne ; lvolution de la population active trangre et de certaines de ses caractristiques (nationalit, qualification, taux de participation, rpartition sectorielle et taux de chmage) ne rsulte pas uniquement du profil des nouveaux flux migratoires mais aussi des changements conomiques et institutionnels intervenus au cours de la priode considre 121. Les politiques du march du travail ne sont pas de simples rglages quantitatifs, mais des jeux de pouvoir et de rapports de force, o les paramtres sont dtermins par des luttes et des compromis. Le degr de substituabilit entre immigrants et autochtones, par exemple, est fonction du degr dacceptation de bas salaires et de conditions de travail pnibles par les immigrants, de la capacit des syndicats du pays daccueil dimposer une galit de traitement entre immigrs et nationaux, des politiques plus ou moins restrictives doctroi de titres de sjour par les pouvoirs publics... A cet gard, la politique de limmigration mene depuis 1974 a clairement eu des effets politiques majeurs : comme lexplique Claude-Valentin Marie, la prsence des trangers a t - dans un premier temps du moins - dune grande utilit en jouant merveille son rle damortisseur des contradictions du systme. Supportant en premire ligne les consquences les plus ngatives des mutations dcrites, ils ont de fait attnu les tensions sociales au sein du monde du travail et vit leurs rpercussions trop immdiates et brutales toute la socit civile. Cette dimension socio-politique de leur contribution la modernisation de notre socit a t, on ne le souligne pas assez, aussi importante que leur fonction conomique 122.
120 121 122

Ibidem. OCDE, Lemploi tranger : perspectives et enjeux pour les pays de lOCDE , rapport 2001. Marie C. V., op. cit.

II - 201

C - CONCLUSION SUR LIMPACT DE LIMMIGRATION SUR LE MARCH DU TRAVAIL En dfinitive, on peut noter une convergence inattendue et relativement peu usuelle entre les divers courants thoriques de lconomie quant leurs conclusions : les thories conomiques ne confirment pas lexistence dun lien direct entre volume de limmigration et chmage ; elles attirent bien davantage lattention sur les phnomnes redistributifs lis limmigration, qui bnficie aux facteurs les plus complmentaires au travail des immigrants (le capital et ventuellement le travail qualifi). Les tudes empiriques disponibles, pour lessentiel nord-amricaines, indiquent lexistence deffets trs faibles, bien que non totalement ngligeables, de limmigration sur le march du travail amricain. Limpact principal sobserve sur les salaires des immigrs eux-mmes, qui sont dfavorablement affects par larrive de nouveaux immigrants. Dans la situation franaise, il est clair que le rle de limmigration sur le march du travail en France a considrablement volu : dune main-duvre destine limiter les tensions la hausse des salaires industriels dans la situation de quasi-plein emploi des annes 1950-60, limmigration est devenue un laboratoire de la flexibilit des contrats de travail dans les annes quatre-vingt ; ce qui a concid avec sa quasi-exclusion de lindustrie manufacturire, et son entre massive dans les secteurs de services marchands peu qualifis. Au total, la prsence des immigrs a permis de limiter les consquences des volutions de lemploi sur la main-duvre autochtone, tout en facilitant bien malgr eux lextension de la prcarit sur le march du travail. de trop rares exceptions, les responsables politiques et les mdia reprennent constamment lide dun lien troit entre politique dimmigration et situation du march du travail, mais la thorie conomique peut difficilement soutenir ce consensus. Les rsultats des analyses empiriques ne sont pas plus concluants. Une tude a montr nouveau, en comparant les donnes statistiques sur les pays de lOCDE, que le chmage ne dpend pas de la proportion dimmigrs, ni en niveau, ni en volution123. En Allemagne et en Autriche, la crise yougoslave a provoqu dintenses mouvements migratoires qui ont mis lordre du jour des tudes sur le lien empirique entre immigration et chmage. R. Faini124 rsume leurs rsultats de la faon suivante : dans lensemble, les rsultats pour lEurope ne suggrent pas un impact substantiel des travailleurs trangers sur lemploi des autochtones . Pour la France, les analyses spatiales rejoignent ces constats. Le chmage est, linverse du prjug courant, souvent moins rpandu dans les rgions forte prsence trangre, sauf prcisment pour les trangers eux-mmes. Au recensement de 1990, seuls sept dpartements mtropolitains dpassent la fois la moyenne nationale pour le taux de chmage et pour la proportion dactifs trangers125. Pour plus de neuf dpartements sur dix, soit la proportion dactifs trangers est suprieure la moyenne nationale et le taux de chmage y est
123

124

125

OCDE, Systme dobservation permanente des migrations, Tendances des migrations internationales , rapport annuel 1996. Faini R., Is Europe under siege ? Migration prospects and migration policies in an integrated Europe , University of Brescia, octobre 1996. Mekachera H., op. cit.

II - 202

infrieur, soit cette proportion est infrieure la moyenne nationale alors que le taux de chmage y est suprieur. On ne dispose pas aujourdhui danalyses statistiques plus dtailles, mais leurs conclusions auraient trs peu de chances dtre diffrentes des tudes amricaines ou germaniques. Malgr larrt de limmigration conomique depuis 1974, la croissance du chmage a persist et sest amplifie aprs la politique de fermeture des frontires dcide en 1974. On peut faire lhypothse que cette politique nous a fait rentrer dans une spirale rgressive : par exemple, la fermeture limmigration de travail peut entraner une baisse relative de la demande de logements, qui elle-mme peut entraner une diminution du nombre de logements construits chaque anne, qui son tour entrane une baisse de loffre de travail dans le btiment, qui son tour implique moins de travailleurs trangers sur les chantiers et ainsi de suite. Cest donc au moment o les thories conomiques librales simposaient dans le domaine de la politique conomique que leurs enseignements ont t ignors concernant la politique dimmigration. Pour rendre compte de cet apparent paradoxe, les approches htrodoxes sont peut-tre mieux places, du fait mme quelles rcusent lautonomie de la thorie conomique. Car la logique des politiques successives de lincitation au retour, de limmigration ( clandestine , non qualifie ...) zro ou de la matrise des flux migratoires , nest sans doute pas principalement conomique. Pourtant, on la vu, dans le dbat sur limmigration, des experts mobilisent de faon intensive une argumentation caractre conomique. Le silence des conomistes ce sujet sexplique peut-tre par un certain malaise devant le peu de fondements de cette argumentation pourtant largement accepte par lopinion. La place de limmigration dans le dbat politique ne peut pas sexpliquer par son impact conomique objectif. Elle reflte des mcanismes de repli identitaire des communauts nationales ou professionnelles menaces par une crise conomique, mcanismes que renforce linstrumentalisation que peuvent en faire des acteurs politiques. Cest ce que confirme lexamen de lhistoire de la fermeture de nombreux marchs du travail aux trangers en France. Le prsuppos de lexistence avre dun lien direct entre flux nets dimmigration et volume de chmage est loin dtre seulement une ide fausse ou un raisonnement paresseux. Au regard de lhistoire, cette quation implique des consquences la fois pratiques et politiques. Cette vritable ide fixe a travers les dcennies : depuis la fin du dix-neuvime sicle, elle a orient la plupart des politiques migratoires, souvent accompagnes dun arsenal juridique (ou plutt dun ensemble de discriminations lgales) destin protger la main-duvre nationale en interdisant laccs des trangers certains secteurs du march du travail ou dsormais en distinguant entre trangers communautaires et trangers non communautaires. La plus connue de ces discriminations est sans doute celle qui touche les emplois de la Fonction publique, mais elle saccompagne en

II - 203

ralit dun ensemble beaucoup plus vaste de restrictions accumules au fil de lhistoire rappeles plus avant126. Or - et cest l une des thses sur limmigration, linsertion et la discrimination exprimes par le rapport du Commissariat gnral du Plan127 aprs avoir reconnu que la France est un pays dimmigration et que tout indique quelle le restera, ce rapport nonce (thse n 2) malgr un taux de chmage gnral 10 % et un taux de chmage des immigrs proche de 20 %, nombreux sont les secteurs dactivit qui ne pourraient fonctionner sans la contribution des immigrs. La France a besoin de limmigration . En conclusion, les craintes dun effet ngatif de limmigration sur les marchs du travail des pays dvelopps, qui sont la principale justification des politiques restrictives dimmigration menes jusqu prsent, ne paraissent pas reposer sur des fondements objectifs. Or nous avons vu que, depuis 1973-74, lapproche dominante sest beaucoup appuye sur lhypothse de liens mcaniques supposs entre immigration et chmage, en oubliant les liens plus gnraux et complexes entre immigration et conomie, demande, activit, production de valeur ajoute et emploi : plus il y a dimmigrs qui travaillent dans un pays donn, plus il y a de cration de valeur ajoute et de demande solvable dans ce pays, donc plus on peut financer lemploi et rpondre des besoins solvables nouveaux. Un changement de perspective est donc ncessaire pour le futur. Bien sr limpact de limmigration sur le chmage, ou plus globalement sur le fonctionnement du march du travail, nest pas la seule justification avance aux politiques de restriction de limmigration menes depuis 1974. Limpact sur les budgets sociaux est aussi une crainte souvent voque, et parfois prsente comme une certitude. Il est a priori dautant plus important quune partie de limmigration est employe au noir . L encore aucune tude systmatique srieuse nest venu tayer cette hypothse. Les rares tudes existantes sur cet objet aux Etats-Unis concluent des effets plutt ngatifs court terme et positifs moyen et long termes. Cette analyse est conforte par le rapport dj voqu du Commissariat gnral du Plan128, en particulier au travers de sa troisime thse : les tudes conomiques convergent pour indiquer que limmigration naurait gure deffets sur le niveau de chmage et le niveau de salaire de la zone daccueil. Mais ce rsultat ne fait pas lunanimit : certains auteurs font valoir que lafflux dimmigrs non qualifis peut induire une baisse de salaire pour les travailleurs nationaux non qualifis dans certaines zones. Cette baisse reste cependant difficile saisir sil savre que les nationaux se dtournent des zones o les immigrs non qualifis leur font concurrence. Il est ncessaire dlucider ce

126

127 128

Ltude prsente par Mme Mouna Viprey aborde galement cette question, qui se pose dune part pour les trangers communautaires et dautre part pour les ressortissants de pays tiers et sur laquelle notre Assemble pourra se prononcer dans son avis. Op. cit. Op. cit.

II - 204

point par de nouvelles recherches . Le Conseil conomique et social pourra dans son avis sassocier cette demande dlucidation. III - POLITIQUES EUROPENNE ET NATIONALES DE LIMMIGRATION ET DE LASILE La construction europenne prvoit la dfinition et la mise en place de politiques communes en matire dimmigration et dasile lhorizon 2004 (cf. chapitre II, partie III). Les textes proposs par la Commission europenne, dont certains sont dj approuvs par le Conseil, maintiennent lapproche actuellement dominante distinguant entre les immigrs selon le motif de leur prsence dans lun des Etats membres : demandeurs dasile, regroupement familial, motifs conomiques et demploi. Sagissant de ce dernier type dimmigration, lEurope communautaire en voie dlargissement pourra-t-elle constituer une zone suffisante pour le recrutement de la main-duvre ncessaire lensemble de ses besoins ? Daprs ce que nous avons vu ci-dessus, il est permis den douter fortement, dans la mesure o certains des processus prvus en France (volution du ratio entre occups et inoccups et vieillissement notamment) seront accentus dans la plupart des autres pays en labsence dimmigration dorigine externe lEurope. Mais alors, lEurope et la France pourront-elles accueillir nouveau dans le futur une immigration importante ? Sera-t-il souhaitable et possible douvrir plus largement quaujourdhui les frontires de la France et de lEurope de Schengen, dans sa configuration actuelle ou largie future, limmigration de travail ? De regroupement familial ? Aux demandeurs dasile ? Il nous semble que la question est avant tout une affaire de volont politique, sachant que nous avons vu que tel sera leur intrt et que les difficults rsideront sans doute davantage dans la mise en concurrence des diffrentes rgions de lEurope pour accueillir de nouveaux travailleurs utiles lconomie en gnral et au financement des retraites en particulier. La communication sur une politique communautaire en matire dimmigration129 invite adopter une nouvelle approche en matire dimmigration, prenant en considration le nouveau contexte conomique et dmographique de lEurope. Sagissant de limmigration conomique, la Commission fait valoir que les besoins en main-duvre se font sentir non seulement pour les emplois qualifis, comme dans le domaine des nouvelles technologies, mais galement pour les emplois non qualifis. Dans cette Communication, il est signal que les politiques en matire dimmigration des tats ont repos au cours de ces trente dernires annes sur
129

Commission des Communauts europennes, communication de la Commission au Conseil et au Parlement europens, Une politique communautaire en matire dimmigration , Bruxelles, 22 novembre 2000 - COM(2000) 757 final.

II - 205

lide que lEurope navait pas besoin de recourir limmigration pour motifs conomiques et demploi, do la trs grande difficult pour les candidats limmigration dentrer lgalement sur leur territoire. Paralllement, une relle demande de main-duvre de la part de certains secteurs de lconomie se faisait sentir, avec pour consquence que les flux migratoires ont emprunt des canaux illgaux, alimentant le trafic dtres humains et favorisant lexploitation des travailleurs clandestins. La proposition centrale de cette communication est la reconnaissance du besoin de recourir limmigration pour motifs conomiques et demploi et partant, de la ncessit de rouvrir les canaux appropris aux fins de la lgalisation de ce type dimmigration, car ce serait la meilleure manire de parvenir une immigration contrle et de lutter plus efficacement contre limmigration illgale et lexploitation des personnes qui en dcoule. La Commission inscrit ses propositions dans le cadre des dcisions adoptes lors du Conseil europen de Tampere : partenariat avec les pays dorigine, progression sur la voie de linstauration dun rgime dasile europen commun, traitement quitable des ressortissants de pays tiers et dveloppement dune gestion commune des flux migratoires, orientation confirme lors du sommet europen de Sville (21-22 juin 2002). Elle estime que la politique de limmigration europenne doit se concevoir dans la perspective dun bnfice mutuel pour les pays dorigine et les pays daccueil, ce qui implique de pallier les effets ngatifs des migrations sur les pays dorigine, plus particulirement, la non-rentabilisation des investissements en formation de ceux qui par la suite vont exercer leur activit en dehors de leur pays. La Commission signale galement la ncessit de dvelopper les possibilits de mobilit des migrants entre le pays dorigine et le pays daccueil, afin de favoriser les activits et la contribution conomique de ceux-ci dans le pays dorigine. Afin douvrir les canaux lgaux limmigration pour motifs conomiques et demploi, la Commission propose que les tats membres adoptent une nouvelle approche fonde sur la reconnaissance de lapport positif de cette immigration et des bnfices dune politique plus ouverte qui en finisse avec les orientations restrictives qui prvalaient jusquici. Les procdures dadmission devront galement tre harmonises et gagner en clart et en simplicit, afin de rendre possible lentre lgale des migrants la recherche dun travail. Parmi ces procdures, la Commission envisage dtudier lutilit dun visa de demandeur demploi. La Commission prend clairement position en faveur de loctroi aux personnes admises de droits comparables ceux dont jouissent les citoyens europens, et elle fait valoir que ces droits doivent augmenter proportionnellement la dure du sjour. En consquence, elle prvoit linstauration dun permis de sjour de longue dure, ainsi quun permis de travail permanent, que les personnes ayant rsid dans un pays de lUnion pendant un nombre dannes dterminer pourront obtenir. La notion de citoyennet civile serait galement une proposition dvelopper pour que les

II - 206

ressortissants des tats membres et les rsidents titulaires dun permis de sjour de longue dure soient dans leur condition de citoyens, mis sur un mme pied. Cette communication est catgorique quant la ncessit de complter la politique de limmigration par des mesures de grande envergure destines favoriser lintgration sociale des immigrs. Elle fait valoir cet gard quil faut consacrer les ressources ncessaires cette fin, et mettre en uvre des programmes spcifiques dintgration lchelon national, rgional et local. Les programmes dintgration devront associer les autorits nationales, rgionales et locales, les partenaires sociaux et les autres organisations de la socit civile. Cest ainsi une approche renouvele de limmigration quinvite la communication de la Commission : Alors que lintgration relve en premier lieu de la comptence des Etats membres, les gouvernements devraient partager leurs prrogatives en la matire avec la socit civile. notamment lchelon local, o des mesures dintgration doivent tre mises en uvre. La cl du succs rside dans la mise en place dactions des niveaux trs bas, sappuyant sur des partenariats entre lensemble des nombreux acteurs devant tre impliqus : les autorits rgionales et locales ainsi que leurs responsables politiques, en particulier ceux des villes les plus grandes, o de nombreux immigrants sinstallent, les personnes charges de lenseignement, de la sant publique et de la scurit sociale, la police, les mdias, les partenaires sociaux, les organisations non gouvernementales et les immigrants eux-mmes ainsi que leurs associations. Chacun des acteurs a un rle jouer dans llaboration et la mise en uvre de programmes dintgration, auxquels des ressources suffisantes devront tre affectes. Une telle approche horizontale ncessite une coordination aux chelons national et local et lUnion europenne pourrait y contribuer en mettant en place une approche pdagogique, en favorisant lchange dinformations et de bonnes pratiques, en particulier au niveau local, et en laborant des lignes directrices ou des normes communes concernant les mesures dintgration. Un programme daction communautaire destin favoriser lintgration des ressortissants de pays tiers pourrait tre conu afin davoir une meilleure connaissance des questions qui se posent grce une valuation des pratiques en cours, de dvelopper des modles et des indicateurs, de favoriser le dialogue entre les acteurs concerns et de soutenir les rseaux europens et la promotion des activits propres accrotre la sensibilit la question. Lintgration suppose donc que la socit daccueil y soit majoritairement favorable. Cela renvoie au discours des responsables politiques et des mdias, compte tenu de leur fonction dducateurs de lopinion publique et impose des politiques ducatives dtermines. Dans son avis relatif cette communication en date du 12 juillet 2001, le Comit conomique et social europen fait observer que le point de dpart pour la conception de la nouvelle politique communautaire en matire dimmigration doit tre la pleine reconnaissance du droit des personnes limmigration. Les tats europens et les institutions communautaires peuvent et doivent rguler les flux migratoires, en tablissant des critres et des procdures pour canaliser de manire contrle ces flux. Cela suppose dinstaurer des rgles dadmission des

II - 207

immigrants et de grer ainsi de manire responsable le droit lmigration. Les pouvoirs publics, les forces sociales et les mdias doivent conjuguer leurs efforts pour combattre la vision ngative que lon a actuellement de limmigr conomique, de nature favoriser le racisme et la xnophobie. Sagissant de limmigration et du march du travail, il estime quil est trs important que la Commission affirme que lUnion europenne connat un dficit de travailleurs non seulement qualifis mais galement non qualifis. Les tats se montrent favorables lentre de travailleurs trs qualifis, en particulier dans le secteur des nouvelles technologies, dans lequel on reconnat lexistence dun dficit de travailleurs, mais nadmettent pas toujours la contribution positive en termes conomiques et sociaux de limmigration de travailleurs peu spcialiss. Or les politiques restreignant lentre des migrants la recherche dun travail, telles que pratiques par les tats ces dernires dcennies, sont alles de pair avec un accroissement de la demande en main-duvre immigre peu qualifie de la part de certains secteurs de lconomie (agriculture, travaux domestiques, htellerie, construction, certaines industries, manutention, autres services), demande qui a t jusqu maintenant, et souvent de manire considrable, satisfaite par le recours aux migrants clandestins. Selon le Comit conomique et social europen, limmigration, tant de personnes trs qualifies que de celles qui ont peu de qualifications, y compris de celles qui se trouvent en situation irrgulire, a des effets positifs quil y a lieu de mettre en vidence : la phase actuelle de croissance conomique peut tre prolonge grce lapport des immigrs. Dans de nombreuses rgions et dans diffrents secteurs, les entreprises ont besoin dune main-duvre quelles ne trouvent pas sur le march du travail ; la prsence dimmigrs permet, notamment, de maintenir certaines productions pour lesquelles il ny a plus de main-duvre locale disponible et, partant, de garantir la vitalit conomique et sociale de certaines parties du territoire de lUnion. Lavenir de la scurit sociale dpend en grande partie du dveloppement de lconomie et de lemploi ainsi que de lvolution dmographique. Pour lensemble de ces facteurs, la contribution de limmigration lgale peut se rvler positive. Ces orientations gnrales de la Commission seront-elles maintenues lorsque seront abordes plus concrtement les modalits pratiques dadmission des trangers en Europe dans un contexte politique volutif ? Ou au contraire lEurope communautaire voudra-t-elle se constituer comme forteresse vis--vis des ressortissants des autres pays ? Selon quelle lgitimit ? Quelle rponse pourra-t-on alors donner aux trangers non communautaires qui souhaiteront nanmoins sinstaller en Europe pour y travailler et y vivre ? Quand bien mme lEurope largie serait en mesure de subvenir seule ses besoins, serait-ce une raison suffisante pour refuser aux trangers non communautaires qui souhaiteront sinstaller en Europe de le faire ou pour leur refuser laccs lemploi ? Comment articuler lavenir laide au dveloppement des pays dmigration et les migrations issues de ces pays ? Ces diverses interrogations font lobjet de dbats au sein de la Commission, simultanment sur deux thmes, lun, rpressif, la lutte contre limmigration clandestine, lautre, douverture limmigration lgale. Cest ainsi que dans la

II - 208

continuit des annonces de Sville, la Commission europenne a prsent (4 octobre 2002) une srie de mesures prendre lchelle communautaire en vue de lexpulsion (appele aussi lloignement ) des immigrs clandestins du territoire de lUnion et de leur rapatriement dans le pays dorigine : renforcement de la coopration entre autorits nationales, laboration dun cadre juridique europen propre contraindre les Etats membres une reconnaissance et une excution mutuelle des ordres dexpulsion, mise en place dun programme de rapatriement gr et financ par lUnion. Le plan daction prend la forme dune communication susceptible dtre entrine trs rapidement. La tonalit du texte est ferme : La Commission souhaite que le Plan dAction couvre non seulement les rsidents illgaux mais aussi les personnes bnficiant dun refuge temporaire dans le cadre dun rgime de protection international. Il est bon, selon elle, de ne pas trop limiter la porte dun tel programme. La priorit doit tre donne au retour volontaire, mais le rapatriement forc ne doit pas tre exclu, afin dassurer la crdibilit de la politique europenne. Le refus de certains pays dorigine de reprendre leurs ressortissants reste un problme et la Commission estime que leur non-coopration devrait justifier lenclenchement du mcanisme progressif nonc Sville et mener terme lapplication de sanctions (suppression de laide au dveloppement, ou autre) 130. Comme cho ces perspectives, un document prsente la communication que la Commission devrait adopter le 13 novembre 2002131, replaant la problmatique de limmigration dans le vaste contexte de la politique europenne de dveloppement. La communication propose linsertion dune clause immigration aux futurs accords de coopration et dassociation. Elle relve que la source principale de limmigration est dans les ingalits entre pays marques par une croissance ngative ou faible de lconomie, la surpopulation, un taux de chmage lev, lexistence dun conflit arm, des atteintes aux droits de lhomme, des catastrophes naturelles ou une mauvaise gestion des affaires . Nous souhaitons souligner cette approche dans la mesure o elle propose dintgrer la politique europenne la dimension de la ralit sociale et conomique des pays metteurs dimmigration. La Commission va jusqu affirmer que le meilleur moyen de lutter contre limmigration motive par labsence de perspectives conomiques passe par lemploi dans les pays en dveloppement. A cette fin, selon la Commission, lUE doit continuer amliorer laccs des exportations de ces pays aux marchs de lUE et dautres nations industrialises, et uvrer lintgration des pays en dveloppement au systme commercial multilatral. La famine tant un facteur de dclenchement de limmigration, la Commission estime que llaboration de politiques de dveloppement axes sur la scurit alimentaire et laccs leau potable limitera lmigration des pauvres. Lhistoire de lEurope nous a enseign que lintgration rgionale constitue le meilleur garde-fou contre la guerre et les
130

131

Europe information service, Europolitique, 19 octobre 2002, Justice - Affaires intrieures : vers un plan daction europen sur lexpulsion des immigrs clandestins . Europe information service, Europolitique, 6 novembre 2002, Dveloppement : la Commission souligne la ncessit de traiter limmigration la racine .

II - 209

conflits et cest pourquoi lUE devrait appuyer, si possible, des programmes de coopration rgionale. En ce qui concerne limmigration dclenche par un dysfonctionnement des structures dmocratiques, la faiblesse des institutions, labsence de ltat de droit ou une mauvaise gestion des affaires, la Commission adhre lobjectif du renforcement institutionnel vis dans lactuelle politique du dveloppement. Sil est difficile de rpondre toutes ces questions, il est clair que lEurope a et aura des responsabilits vis--vis du reste du monde, et quelle ne peut se dsintresser des volutions de lAfrique, de lAsie et de lAmrique latine. Laide au dveloppement est pour elle un devoir, et nous avons vu que les migrations constituent loutil le plus efficace daide au dveloppement, qualitativement et quantitativement132. Dans cet esprit, et non dans celui den attendre un maintien chez eux des migrants potentiels, les actions de co-dveloppement avec les pays dorigine, lchelle de la France et de lEurope, doivent bien videmment tre poursuivies et amplifies. Sagissant du co-dveloppement entre les pays dorigine et les pays daccueil, de plus en plus, nous parlons de nouvelles immigrations parce que nous en avons besoin, sans trop se poser la question de savoir si les pays dorigine ont besoin de nous envoyer leurs ressortissants ou si a contrario ils auraient besoin que nous leur envoyions certains des ntres dans un processus de co-dveloppement. Notre politique dimmigration est fonde sur nos besoins et induit effectivement la fuite des cerveaux de certains pays ; cette fuite des cerveaux peut entraner un appauvrissement des pays concerns, et elle sera alors suivie par larrive dautres personnes fuyant cet appauvrissement. Si lon veut rguler des aller et retour rels entre ces pays dorigine de migration et les pays daccueil, il faut la fois arrter ces processus de prcarisation et rendre plus souples les aller et retour. Des personnes trangres qui sont en rgle aimeraient bien repartir dans leur pays, mais aimeraient aussi pouvoir revenir quand elles le souhaitent ; si elles ne repartent pas cest dans certains cas parce quelles ont cette crainte-l. IV - QUELS DFIS ? A - LA QUESTION DE LIMMIGRATION CONOMIQUE LHORIZON 2010-2020 Sommes-nous capables de prvoir nos besoins futurs en termes de qualifications, de mtiers et de secteurs ? Devons-nous, et nous est-il possible dinfluer sur les caractristiques de limmigration future, de manire ce quelle corresponde ce dont la France aura besoin en termes de niveaux de qualification et de secteurs ? Dans cette logique, est-il utile dinstaurer des quotas ? Si oui, selon quels critres ? Le rapport de notre Assemble intitul ges et emploi lhorizon 2010 (M. Bernard Quintreau, rapporteur), indique que globalement, suivant les
132

On se reportera avec intrt au rapport du Conseil conomique et social sur La contribution de la France au progrs des pays en dveloppement , F. Coursin, rapporteur, fvrier 2001.

II - 210

projections du Commissariat gnral du Plan et de la DARES, lemploi en France augmenterait de 2,9 millions en dix ans, soit une augmentation de 12 %. Les responsables de ces travaux ont par ailleurs confirm quil tait trs difficile de faire des projections au-del de cet horizon. Le groupe de prospective des mtiers et des qualifications plac auprs du Commissariat gnral du Plan sest pench sur ces questions depuis avril 1997. Louvrage publi en dcembre 2001 en relation avec les travaux de ce groupe, intitul Entre chmage et difficults de recrutement : se souvenir pour prvoir 133, procde une typologie des difficults de recrutement : pnuries dorigine dmographique ( ce sera la forme dominante que prendront les pnuries venir ), cycliques (dont la combinaison avec les premires est de nature exercer des effets redoutables ), de contingentement, de comptences dans le domaine des technologies de linformation et de la communication, par dsaffection ou refus des sous-statuts. Bien que faisant limpasse sur la question de limmigration, louvrage attire lattention sur lampleur des variations deffectifs par niveau dducation dans la population des 25-64 ans qui vont avoir lieu entre 2000 et 2010 en France et dans lensemble de lEurope. Le dpart en retraites des baby-boomers va donc saccompagner dune hausse massive des niveaux de formation initiale de la population active. Nous faisons observer que cette volution est de nature renforcer dans le futur proche la complmentarit entre main-duvre autochtone et main-duvre immigre. Louvrage prcit conclut quil est trs difficile de faire des prvisions par secteurs et mtiers, en soulignant au passage que des spcifications trop prcises en la matire sont de nature renforcer les difficults de recrutement futures. Nous avons voqu plus haut le document Immigration, march du travail, intgration , issu du sminaire du Commissariat gnral du Plan134. Certes, ce document juge que la France est parvenue stabiliser la part des immigrs dans lensemble de la population un niveau modr, proche de 7,5 % , ce qui conduit une situation diffrente de celle de lAllemagne ou de celle des pays du Sud, en grave crise dmographique. Les auteurs constatent que, comme nous lavons soulign prcdemment, des secteurs importants de notre activit conomique seront touchs simultanment par les dparts la retraite et la pnurie de main-duvre, quil sagisse demplois actuellement non qualifis ou demploi exigeant une qualification moyenne ou suprieure, dont la sant et le sanitaire et social dune part, linformatique dautre part, nous fournissent la dmonstration. Cest pourquoi ce document prconise aussi bien une politique de formation ladresse des immigrs non qualifis dj prsents quun affichage des besoins de lconomie franaise . Cette dernire prconisation a t de fait utilise en France sous forme drogatoire, comme le rappelle Franois Hran, directeur de lInstitut national dtudes dmographiques, dans la synthse du document : En cas de pnurie de main-duvre, le ministre du
133

134

De mme que le rapport final du mme groupe : Avenirs des mtiers , novembre 2002, La Documentation franaise. Op. cit., III, 3.

II - 211

Travail peut autoriser le sjour. Prs de 4 000 informaticiens ont t ainsi accueillis en France en 2001 . Mais il souligne que ce mode drogatoire sest avr beaucoup moins efficace que le systme officiel allemand (exprim au travers de la Green Card , vritable permis de travail hautement qualifi). Il est vrai que les questions relatives aux quotas relvent prcisment dune approche adquationniste , que certains spcialistes ou gnralistes de la question nous invitent harmoniser avec les formations sur le tas . Les tendances prvisibles la gnralisation des pnuries dorigine dmographique et llvation massive des niveaux de formation initiale, concernant lensemble de lEurope, la France - tout comme actuellement certains gards lAllemagne risque dtre confronte une insuffisance de limmigration dorigine extraeuropenne qu la ncessit de dfinir des quotas pour contenir des afflux massifs dimmigrs. Dores et dj, une certaine concurrence au recrutement extrieur entre pays europens commence sobserver dans le secteur de la haute technologie, par exemple comme on vient de le voir entre lAllemagne et la France. Compte tenu des volutions du contexte conomique rappeles ci-dessus, il semble bien quen dfinitive, la France ait intrt accueillir nouveau de faon plus ouverte les immigrants, que leurs motivations soient dabord conomiques ou politiques. B - LA QUESTION DES AUTRES TYPES DIMMIGRATION LHORIZON 2010-2020 Le droit dasile ne peut tre remis en cause. La tendance historique de moyen terme est plutt la multiplication des cas de figure des perscutions et de leurs auteurs, qui entrane une croissance du nombre de demandeurs dasile en direction des pays dmocratiques et dvelopps, dont la France. La question de la dfinition de rgles communes pour lasile se pose aujourdhui pour lUnion europenne, et probablement bientt pour lensemble des nations du monde. Le Conseil Justice - Affaires intrieures de lUE nest pas parvenu le 25 novembre 2002 sentendre sur la proposition de rglement concernant la dtermination de lEtat membre responsable de lexamen dune demande dasile, telle que prvue par le Conseil de Dublin II. Rappelons que la prsidence proposait que si une personne entre illgalement sur le territoire de lUnion, cest au premier Etat membre o entre la personne que revient la responsabilit en matire dasile et ce, durant la premire anne. Ceci est rcus par la France qui demande un dlai de deux ans au lieu dun, estimant que la France est plus un pays de destination quun pays dentre. Le systme de dlai est dautant plus difficile grer quil est souvent trs difficile de prouver la date dentre du demandeur dasile sur le territoire Or ceci relve dune proposition lgislative qui tait cense entrer en vigueur le 15 janvier 2003. Sajoute cette question des dlais (1 ou 2 ans) celle du droit chercher un emploi dans lEtat daccueil. La proposition tait quaprs un an, les demandeurs demploi pourraient chercher un emploi. LAllemagne sy est oppose. Le nouveau texte renvoie la comptence aux Etats : les Etats membres dcideront

II - 212

des conditions prsidant loctroi dun accs au march de lemploi pour le demandeur dasile . Reste aussi une difficult sur la dfinition du statut de rfugi : en effet la dlgation allemande ne souhaite pas que le statut de rfugi soit reconu aux personnes poursuivies par des agents non tatiques, tels que des groupes militaires . La situation franaise a t dcrite au chapitre prcdent135 . Elle est marque par la volont gouvernementale de rformer le droit dasile. Rappelons que lobjectif est, linstar de ce qui existe en Allemagne, en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, de raccourcir les dlais dinstruction des dossiers (objectif terme : un mois). Les procdures seront favorises par la mise en place dun guichet unique (relevant de lOFPRA), par lunification des recours juridictionnels, par lamlioration du niveau de protection accord aux personnes perscutes (incluant lattribution du statut de rfugi aux personnes menaces par les perscutions manant dacteurs non tatiques). Corollaire de la rforme, le gouvernement prvoit lamlioration des reconduites dans leur pays dorigine des trangers dbouts du droit dasile . Mais sans doute convient-il de rappeler avec Luc Legoux136 : statistiquement, un demandeur dasile nest plus, depuis la fin des annes 1980, un futur rfugi statutaire, mais un dbout potentiel compte tenu du taux de rejet des demandes (plus de 80 % en 2000). Ces rejets crent des dbouts en grand nombre qui, pour nombre dentre eux, ne quittent pas le territoire national spontanment, ce qui amne Luc Legoux constater : les renvois sont parfois impossibles, par exemple, lorsque aucun Etat naccepte le dbout comme son ressortissant ou lorsque les moyens de transport font dfaut du fait de linscurit dans le pays dorigine. () Le droit savre impuissant bouter hors de France les dbouts du droit dasile . Quen est-il de la lgalit lorsque les demandeurs rejets sinstallent dans une illgalit tolre ? Ne faut-il pas tenir compte de la ralit et envisager de nouvelles dispositions qui viteraient cette illgalit vritable contrainte prcaire ? Peer Baneke, secrtaire gnral du Conseil europen pour les rfugis et les exils137, constatant que la plupart des demandeurs dasile ne peuvent mme pas entrer lgalement pour faire leur demande, ce serait un grand pas en avant si lon pouvait leur dlivrer un visa afin quils puissent venir introduire leur requte. Ainsi, ajoute Peer Baneke, ils ne seraient plus aussi nombreux tre obligs dutiliser les canaux illgaux138 . Utopie ou perspective approfondir ? Lexprience montre que cette question ne peut totalement tre spare de celle de limmigration conomique, du fait que les demandeurs dasile ont besoin
135 136

137 138

Cf. chapitre II, point III, B : Le droit dasile et les conditions daccueil des rfugis en France. Luc Legoux, La crise du droit dasile en France : des droits de lHomme la raison dEtat , in Immigration, march du travail, intgration, novembre 2002. Le Conseil regroupe 73 associations membres dans 30 pays dEurope ; il est bas Londres. In La quinzaine europenne, n 27, 18 novembre/1er dcembre 2002.

II - 213

de vivre et de travailler, notamment pendant linstruction de leur dossier, qui prend parfois plusieurs semestres. Le regroupement familial ne peut tre remis en cause dans son principe, mme si les rgles diffrent dun pays lautre de lEurope. L aussi, une harmonisation est lordre du jour pour lUnion europenne et, sans doute dans un futur proche, au-del. Elle est au cur des proccupations de la coordination europenne pour le droit des trangers vivre en famille qui estime que la politique communautaire actuelle a remis en cause des acquis du Conseil de Tampere. Cette question ne peut tre dconnecte de celle de limmigration conomique, car dune part le modle de la femme qui travaille lextrieur de son domicile se diffuse rapidement parmi les immigrants, y compris lorsque leur culture dorigine en est assez loigne, et dautre part les jeunes mineurs sur le march du travail. Plus gnralement, lutilit conomique pour le pays daccueil ne peut constituer le seul critre de limmigration future. Quand bien mme limmigration naurait pas les consquences conomiques positives que lon peut en attendre, continuer de sy opposer rentrera de plus en plus en contradiction avec les principes de la libert de circulation, sagissant dtrangers dsireux de se former, de travailler et de sinstaller en Europe paisiblement. A Davos, il a t dclar que le capital est global tandis que le travail est local . On ne saurait mieux exprimer que la mondialisation des changes concerne davantage les capitaux, les marchandises et les services, que les hommes eux-mmes, pour la plupart desquels les frontires sont maintenues. Au nom de la libert conomique, certains sont tents dorganiser une circulation des marchandises sans relation avec la circulation des personnes, de mme que certains dentre eux prnent une production de richesses sans usines. Malgr cela, lOrganisation internationale du travail (OIT) prvoit laccroissement des migrations conomiques dans lavenir. Selon elle, les politiques restrictives des gouvernements en matire dimmigration ont peu dimpact sur les effectifs globaux des migrants, mais influencent les directions des flux 139. Faudra-t-il lavenir partir des projets et motivations individuels et familiaux des migrants pour construire les modalits de leur accueil, dans le territoire quils souhaitent, avec des rgles harmonises dans lespace europen largi ? Produit dun monde ingal et de moyens de communication sans prcdents, limmigration organise peut tre et a t aussi le ferment de mtissages russis. Parce que des immigrs entendent au nom dune rfrence religieuse ou idologique intgriste conserver - protger - lintgralit de leurs pratiques et de
139

OIT, Werner Sengenberger, directeur du dpartement de la stratgie de l'emploi.

II - 214

leurs lois , alors mme quelle apparaissent incompatibles avec nos rgles et modes de vie sociale, avec les fondements constitutionnels de la Rpublique, faut-il considrer quils refusent ainsi a priori de sintgrer et du mme coup bloqueraient le dveloppement de ces mtissages russis voqus ci-dessus ? Jay Winter, dans sa contribution au rapport cit du Commissariat gnral du Plan, expose une situation, juge explosive, qui, aux yeux de lauteur, est importante certes pour lensemble des immigrs islamiques (les vnements du 11 septembre 2001 ont marqu les esprits) mais aussi pour tous les immigrs : nombreux sont ceux qui, aujourdhui, examinent les faons dont la renaissance de lIslam intgriste pourrait apporter de nouvelles dimensions ce problme et pourrait jeter lopprobre sur tous les immigrs et sur le processus de leur acculturation parmi nous 140. Il nous faut traiter sans passion cette question ds lors que cette frange trs limite dune immigration entend par laction violente introduire la guerre civile islamique dans le cur de la socit occidentale 141. Parce que ces fanatiques intgristes violents demeurent isols parmi les musulmans, notre devoir est de tout mettre en uvre dans le cadre des lois rpublicaines pour que lintgration qui nest pas la perte didentit religieuse ou culturelle soit favorise. La recherche dinterlocuteurs au sein de lIslam dans notre pays est cet gard un signal fort poursuivre, dans le respect de la lacit de lEtat. Une nouvelle politique de limmigration ne doit-elle pas entrer de plainpied dans les enjeux du XXIme sicle, qui sont ceux dun vivre ensemble lchelle de la plante, dans lequel le respect des droits de lhomme doit constituer le chemin et lhorizon du dveloppement, avec comme essentiel le respect de lautre ? C - LTRANGER RESSORTISSANT DE LUNION EUROPENNE OU DUN PAYS TIERS : LEUROPE FORTERESSE ? Les ressortissants de quelque 126 pays sont soumis, en Europe, lobligation de visa selon les accords de Schengen de 1995, liste laquelle il convient dajouter 22 pays supplmentaires, considrs comme tant risque migratoire par la France. Les pays de lespace de libre circulation et installation rsultant des accords de Schengen nont pas connu au cours des dernires annes une volution significative des mouvements migratoires internes par rapport la situation antrieure, les frontires intrieures cet espace tant alors fermes. Sagissant de la France, le nombre de ressortissants de pays membres de lespace de libre circulation sinstallant dans notre pays sest stabilis depuis plusieurs annes alors mme que, paradoxalement, les trangers venant de pays

140

141

Jay Winter (professeur lYniversit de Yale), Michael Teitelbaun, Une bombe retardement ? Migrations, fcondit, identit nationale laube du XXIe sicle , Paris, CalmanLvy, 2001. Jay Winter.

II - 215

tiers sont ceux dont les effectifs varient le plus dune anne sur lautre (du simple au double). Certaines voies dimmigration lgale demeurent aujourdhui fermes des ressortissants de pays europens non communautaires, comme les Hongrois ou les Polonais, qui leur seront ouvertes ds que, dans un proche avenir a priori, leur pays aura rejoint lUnion europenne et, par consquent, lespace de Schengen. La libre circulation lintrieur de cet espace a-t-elle ncessairement pour contrepartie la fermeture de ses frontires externes ? Faut-il dresser aux limites de lEurope, a priori non figes, un mur ? Ou bien lEurope peut-elle jeter des ponts vers un nouveau monde dans lequel les frontires pourraient perdre progressivement de leur importance actuelle, probablement bloquante par rapport aux dveloppements potentiels et souhaitables, la fois en termes conomiques et plus gnralement anthropologiques ou thiques ? D - LIMMIGRATION IRRGULIRE Il ne faut pas confondre travail illgal, travail dissimul et immigration irrgulire. La notion gnrique de travail illgal dsigne un ensemble de pratiques illicites qui, chacune, renvoie une incrimination prcisment dfinie par le Code du travail. La plus rpandue est le travail dissimul, mais il y a aussi le prt illicite de main-duvre, le marchandage142, la fraude aux prestations de chmage, etc. Le travail dissimul recouvre une grande varit de situations, qui remettent en cause ou bien la rgularit de lexistence de lentreprise, ou bien celle des conditions dexercice de son activit, ou bien celle des conditions demploi de ses salaris. La lutte contre le travail dissimul vise trois objectifs : la sauvegarde des droits des salaris, la protection des entreprises contre la concurrence dloyale et la lutte contre les vasions de recettes fiscales et sociales. Sagissant des rsultats de laction des services de contrle du travail illgal, en 1997, 10 049 procs-verbaux ont t tablis, 10 663 entreprises ont t verbalises, 17 505 infractions ont t releves, 13 534 personnes mises en cause, et 21 266 salaris dont on a constat quils avaient t embauchs illgalement. Parmi ces derniers, moins de 6 % sont des trangers dpourvus de titre de travail (ils taient 13 % en 1992). 78 % des personnes mises en cause (travailleurs indpendants, employeurs, etc.) sont de nationalit franaise, 4 % trangers de lUE et 18 % originaires dun pays tiers, alors mme que la rgularit de leur sjour en France nest en gnral pas en cause. La dfinition de ltranger en situation rgulire a vari dans le temps en France et nest pas la mme dun pays daccueil lautre. Elle dpend de la lgislation applique limmigration un moment donn dans chaque pays ; par exemple, les conditions du regroupement familial sont diffrentes en France et
142

Fourniture de main-duvre but lucratif causant un prjudice au salari prt.

II - 216

en Allemagne. Les conditions, lgales ou concrtes, de lasile varient aussi dun pays lautre. Laccs lemploi nest pas soumis aux mmes rgles non plus. Les politiques restreignant lentre des migrants la recherche dun travail, telles que pratiques par les Etats europens ces dernires dcennies, sont alles de pair avec un accroissement de la demande en main-duvre immigre peu qualifie de la part de certains secteurs de lconomie (agriculture, travaux domestiques, htellerie, construction, certaines industries, manutention, autres services), demande qui a t satisfaite dans une mesure considrable avec les migrants clandestins. Les rseaux de trafic illgal dimmigrants se sont malheureusement dvelopps ces dernires annes. La lutte contre de telles organisations est tout fait insuffisante et pas assez coordonne lchelle europenne. Deux des facteurs qui ont conduit ce que limmigration conomique passe par des voies illgales sont, dune part, lconomie dfaillante des pays dorigine et, dautre part, lexistence dans les pays dvelopps dune offre de travail rserve aux immigrants sans qualification en provenance de pays pauvres ; le cas chant, la mise en relation de cette offre avec la demande correspondante est organise par des rseaux de trafic illgal de ces esclaves des temps modernes.143 Les entreprises, dans leur grande majorit, sont soucieuses du respect de la lgalit en matire dengagement de travailleurs. Lexistence dune minorit demployeurs qui ne respectent pas les lois affaiblit les rgles de la concurrence et porte prjudice aux intrts lgitimes de la majorit des entreprises respectueuses des lois et des conventions collectives, qui payent leurs impts et leurs cotisations sociales. Ltat et son systme social ont tout autant souffrir dune rduction de recettes fiscales et de cotisations sociales. De nombreux pays europens ont mis en place ces dernires annes de nouvelles procdures pnales pour poursuivre en justice les organisations criminelles qui se livrent au trafic dimmigrants, mais ils nont pas consacr assez defforts pour sanctionner pnalement les employeurs de cette mainduvre. Pourtant, la matrise de limmigration irrgulire passe aussi par l. En France, les irrguliers sont en grande partie des demandeurs dasile dbouts (80 85 % des demandes), dont certains, au dpart, ont t victimes de rseaux de main-duvre. Dans les pays du Sud, les consulats franais continuent de rejeter la majorit des demandes de visas. Cette restriction pnalise particulirement, dune part, les membres de familles dtrangers souhaitant rejoindre leurs proches en situation rgulire (13 300 admis en 2000), ainsi que, dautre part, les tudiants. Devant limpossibilit daccder au sjour, que ce soit au titre du regroupement familial ou en tant que salaris ou tudiants, de nombreux candidats limmigration en sont rduits solliciter le statut de rfugi. Nous avons dcrit plus haut les difficiles conditions de mise en uvre des procdures
143

On se reportera au rapport et lavis du 26 fvrier 2003 de notre assemble Lesclavage contemporain et ses rseaux , prsents par Mme Michle Monrique, rapporteur.e

II - 217

daccs ce statut de rfugi : en rappelant que lapplication du droit dasile par la France est en crise, Franois Hran144 rappelle que souvent privs des moyens de gagner nos frontires pour pouvoir prsenter leur demande, les intresss en sont rduits emprunter des voies illgales, dissimulant leur itinraire pour chapper au refoulement ou la radmission dans un pays de la zone Dublin. Dun autre ct, la dure du traitement des dossiers incite les migrants conomiques dtourner le droit dasile pour mettre ce dlai profit et sinstaller durablement en France . Il y a donc exigence de proposer des rponses aux questions ainsi souleves. La fermeture ne diminue pas le nombre dtrangers entrant en France : par exemple, la mise en uvre de la loi de 1993 a diminu le flux entrant des rguliers, qui est pass de 135 000 en 1992 68 000 en 1995, mais sest accompagn dune augmentation du nombre des irrguliers. Emmanuel Terray, lors de son audition devant la commission spciale du plan de notre assemble, a dvelopp une ide similaire, savoir que la politique restrictive de la France en matire dimmigration a peu dimpact sur les effectifs globaux de limmigration en France, mais influence sa rpartition entre immigration lgale et illgale, avec quelques dgts collatraux. Il a voqu cette occasion limage dun lphant qui voudrait sopposer, en lcrasant, un flux de fourmis. Au total, notre appareil lgislatif apparat comme inadquat, la fois excessivement prohibitif dans son affichage et inefficace dans ses rsultats : La migration clandestine nest pas le propre dun rgime migratoire particulier. Ni un rgime ouvert la migration rgulire comme en Amrique du Nord, ni la fermeture des frontires comme en Europe, ne garantissent de contenir les entres clandestines et dempcher le maintien sur le territoire dtrangers en situation irrgulire. La diversit des situations de clandestinit, la multiplicit des objectifs dans la lutte contre limmigration clandestine, les conflits dintrt entre diffrents groupes de population des pays rcepteurs et lambivalence des opinions publiques ncessitent la mise en uvre dun ensemble de mesures. Lefficacit de ces mesures suppose denvisager la migration comme un processus avec des entres et des sorties. Il est des obstacles lentre qui ont pour effet dentraner en dfinitive un accroissement des effectifs dillgaux plus fort que celui qui rsulterait dune plus grande libert daller et venir. Le problme de la matrise des migrations ne se pose pas de faon bilatrale. Llargissement de lespace migratoire impose des formes de coopration, allant de lchange dexpriences jusqu des modalits de coordination entre les gouvernements145.. Mais dans un monde ouvert aux mouvements de biens et de capitaux, o la baisse du cot des transports entrane des mouvements transfrontires considrables lis au tourisme, lacquisition dune formation universitaire et professionnelle, au mouvement des affaires, il
144 145

Op. Cit. Ainsi la leve des contrles internes lUnion europenne et la mise en place de rgles communes pour ses frontires externes (accord intergouvernemental de Schengen et convention de Dublin sur les demandeurs dasile). Pour autant aucun pays na cart la possibilit de rserver un traitement spcifique certaines catgories dentres.

II - 218

est anachronique denvisager le contrle de limmigration exclusivement en termes de souverainet. Une premire distinction simpose entre la circulation, expression du droit de lhomme daller et venir, et ltablissement soumis la prrogative lgitime des socits de dcider jusqu quel point et dans quelles conditions elles sont prtes accepter de nouveaux membres. Pour autant , la difficult de contrler les risques de dpassement de la dure de sjour autorise ne peut lgitimer une restriction de la circulation des personnes, prjudiciable la majorit dentre elles, qui souhaitent de bonne foi effectuer un court sjour. Il reste que les migrants nappartiennent ni au pays de dpart ni au pays daccueil. Cest une illusion dimaginer liminer la migration clandestine par les seules interventions publiques et la coopration entre les pays dorigine et daccueil. La migration clandestine, infraction au droit des Etats, est aussi une manifestation de la libert des individus. Entre le contrleur qui fait son mtier et le migrant qui joue son destin, les enjeux ne sont pas de mme nature. Cest le fond du problme.146 E - DLINQUANCE ET IMMIGRATION Les questions de limmigration et de linscurit, voire de limmigration et de la criminalit, sont souvent associes. Mme sil nest pas lgal dentrer dans un Etat sans les documents et les autorisations requis, les personnes qui le font ne sont pas des dlinquants. Le fait de confondre immigration irrgulire et dlinquance, comme cest le cas dans de nombreux mdia, ne correspond pas la ralit et favorise lmergence dans la population des attitudes craintives et xnophobes. Limmigrant clandestin nest pas un dlinquant, mme sil est en situation irrgulire. 147 Le journal Le Monde dat du mardi 4 dcembre 2001 titrait une interview de Christian Delorme, prtre charg des relations avec les musulmans au diocse de Lyon : Il faut reconnatre la sur-dlinquance des jeunes issus de limmigration . Ce titre provoquant introduisait un ensemble oppos lethnicisation des rapports sociaux : En France, nous ne parvenons pas dire certaines choses, parfois pour des raisons louables. Il en est ainsi de la sur-dlinquance des jeunes issus de limmigration qui a longtemps t nie, sous prtexte de ne pas stigmatiser. On a attendu que la ralit des quartiers, des commissariats, des tribunaux, des prisons, impose lvidence de cette sur-reprsentation pour la reconnatre publiquement. Et encore, les politiques ne savent pas comment en parler. Prcisment, comment en parler ?

146

147

Georges Tapinos, Les enjeux conomiques et politiques des migrations clandestines , in Combattre lemploi illgal dtrangers , OCDE, 2000 (p.39). Comit conomique et social de Bruxelles, avis sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europen concernant une politique commune en matire dimmigration clandestine , 25 avril 2002.

II - 219

Il faut dnoncer le drame des prisons ethniques qui deviennent, comme aux Etats-Unis, les lieux de llaboration dune culture de rsistance au modle social dominant. Mais le problme dominant vient de loin : on hrite aujourdhui des prisions rserves aux Nord-Africains qui ont fonctionn pendant la guerre dAlgrie, et mme aprs. On a continu faire de mme au moment o les prisons se sont remplies de jeunes oisifs de banlieues souvent maghrbins : on les a mis ensemble (), et nos prisons ont des politiques sgrgationnistes, certaines abritant jusqu 80 % de dtenus maghrbins. Souhaiteriez-vous que les politiques semparent de ces ralits ? condition quils expliquent pourquoi nous en sommes l, en rappelant notamment notre hritage colonial. Je leur demande den tenir compte pour lavenir, par exemple en nommant des hauts fonctionnaires maghrbins ou antillais. Loc Wacquant, professeur de sociologie lUniversit de Berkeley et chercheur au Collge de France, qui a tudi la politique scuritaire et les prisons aux Etats-Unis, a dmont en dtails les processus qui conduisent des prisons abritant presque exclusivement des Noirs ou des Porto-ricains148. Cette rfrence nous oblige prendre du recul par rapport au constat de Christian Delorme. En France, Laurent Mucchielli a tudi les statistiques de la dlinquance et not, ce qui est contest par certains, quelles refltaient avant tout lactivit des services de police149. Sappuyer sur ces statistiques pour dmontrer des corrlations entre dlinquance et ethnies revient faire la double hypothse que lactivit de la police est neutre et quelle sapplique dans une socit o tous les individus sont placs dans des conditions sociales quivalentes. Dans le mme ordre dides, ltude du Conseil conomique et social prsente par Mouna Viprey a rappel quen premire analyse, les rsultats scolaires des jeunes issus de limmigration taient moins bons que ceux des autres jeunes, mais que lorsque lon compare ces rsultats entre jeunes de conditions sociales quivalentes, la conclusion nest plus valable, allant mme parfois jusqu sinverser. De faon analogue, la sur-dlinquance des jeunes issus de limmigration maghrbine est directement lie leur position particulire dans la socit franaise, et aux traitements particuliers que celle-ci leur rserve : discriminations dans laccs lemploi et dans laccs au logement, nonreconnaissance de leurs parents comme des citoyens part entire, etc. Il nous faut dautre part tre particulirement attentif au risque de confusion entretenu par le couplage souvent fait entre lutte contre la criminalit organise et lutte contre limmigration dite clandestine.

148

149

Loc Wacquant, Les prisons de la misre , Raisons dagir, 1999 ; Lemprisonnement des "classes dangereuses" aux Etats-Unis , Le Monde diplomatique, juillet 1998. Laurent Mucchielli, Violences et inscurit, fantasmes et ralits dans le dbat franais , ditions La Dcouverte, 2001.

II - 220 Yann Moulier-Boutang150 interroge sur la pertinence dune telle criminalisation de limmigration, mme lorsquelle prtend agir dans loptique dune protection des migrants prsents comme des victimes ; sur lefficacit de telles mesures, particulirement dans un contexte, en Europe occidentale, mais aussi un peu partout dans tous les ples de dveloppement conomique, de reprise non dissimule des migrations de travail . Certes, on avance largument de la vulnrabilit des migrants irrguliers (mineurs et pdophilie, victimes du proxntisme, lutte contre le trafic de drogues, etc.) : laspect le plus proccupant de cet argument est sans conteste que la victimisation des personnes se trouve aller ainsi de pair avec une condamnation simultane de la condition dimmigrant 151. Bien entendu, les trafics de main-duvre, quelles quen soient les formes et les finalits, existent. Les mafias existent, elles produisent des codes, des rgles prcises qui leur confrent une solidit dont on ne trouve danalogie que dans les appareils dEtat. Cest ce qui rend leur radication si complexe 152. Sans doute, ltablissement de nouvelles rgles dimmigration du travail contribuera-t-il enlever aux mafias et aux trafiquants leur capacit de pression sur les candidats limmigration, prts subir les pires conditions pour immigrer et qui, en ltat, voient dans ces intermdiaires des rendeurs de services chrement pays : entres dans les pays, accs lemploi irrgulier Reste un sujet sensible : celui de la double peine, cest--dire le renvoi vers leur pays dorigine des condamns de nationalit trangre qui ont purg leur peine. Des mouvements (ONG, associations) interpellent les pouvoirs publics sur cette forme de bannissement que reprsente la double peine. Cest une ralit mesurable : en 2000, 6 405 doubles peines auraient t prononces et 2 638 excutes. Six expulss sur dix vivaient en France depuis plus de dix ans, 31 % sont arrivs en France avant lge de 6 ans ; 10 % seulement aprs 25 ans ; 48 % avaient des enfants Franais et 68 % taient maris ou vivaient en concubinage . Selon une tude de Jean Saglio, directeur de recherche en sociologie au CNRS, les trangers expulss au titre de la double peine sont majoritairement des hommes dge mr originaires du Maghreb ( 75 %) qui ont pass la plus grande partie de leur vie en France. Sur les 36 nationalits poursuivies, les Algriens sont en tte : alors quils sont 18,7 % des trangers autoriss sjourner en France, ils constituent 36 % des doubles peines. A linverse les ressortissants de lUnion europenne obtiennent 36,1 % des autorisations de sjour mais ne reprsentent que 3 % des expulss 153.

150

151 152 153

Professeur lUBS de Vanves et lIEP de Paris, in Migrations internationales et criminalit organise : changer srieusement de point de vue et de pratiques , Fondation mditerranenne dtudes stratgiques (dcembre 2000). YannMoulier-Boutang, op. cit. Yann Moulier-Boutang, op. cit. in Le Monde, Socit, immigration, 29 octobre 2002.

II - 221

Le ministre de lIntrieur, Nicolas Sarkozy, a sur ce sujet dclar le 25 octobre 2002 que le dbat sur la double peine tait dsormais ouvert . Il souhaite que lon sorte dune situation bloque par lopposition entre partisans et adversaires de cette mesure. Il faut faire des diffrences entre les cas. Il est difficile de renvoyer dans leur pays dorigine des personnes qui vivent depuis longtemps en France, qui ont fond une famille. En revanche, il nest pas absurde de continuer renvoyer les condamns pour des faits graves rcemment installs dans notre pays 154. Il na pas t fix de calendrier mais notre Conseil peut prconiser lintgration de cette question dans le dbat lgislatif prvu prochainement. F - LE FUTUR DE LINTGRATION On ne peut pas envisager limmigration du futur sans poser les questions relatives lintgration des populations qui en seront issues. En effet, ct des craintes relatives limpact de limmigration sur le march de lemploi, cest aussi la crainte de troubles sociaux dans les quartiers dits difficiles, o le taux de chmage est lev et o les immigrs et leurs enfants vivent nombreux, qui ont justifi jusqu prsent que les pouvoirs publics limitent strictement limmigration. Si lon y regarde de plus prs, les hypothses implicitement ou explicitement avances sont alors quune plus grande libert de circulation amnerait un accroissement important du nombre dimmigrants qui viendraient se concentrer dans ces mmes quartiers, ce qui y aggraverait encore le chmage et donc les tensions sociales. Il y a des leons tirer des checs du pass de manire viter que ne se reproduisent les concentrations dimmigrs dans les mmes quartiers et en consquence la concentration de leurs enfants dans les mmes tablissements scolaires. Lintgration est dsormais une priorit nationale affirme comme un lment dterminant de la cohsion nationale par le prsident de la Rpublique qui entend donner une nouvelle vigueur notre modle dintgration . Sexprimant Troyes le 14 octobre 2002, Jacques Chirac a dvelopp ce que pourrait tre ce modle dintgration : - bonnes conditions daccueil des nouveaux arrivants ; - engagement de ces arrivants dans un vritable contrat dintgration incluant laccs aux formations et lapprentissage rapide de la langue ; - rponses concrtes laccs aux droits, au travail, au logement ; - lutte contre les discriminations et le racisme ; - exigence de respecter les lois de la Rpublique ;

154

Dclaration sur France Inter.

II - 222

- refus de dissoudre la Rpublique dans une mosaque de communauts, ce qui nest pas ignorer lexistence des communauts : mais aucun ne saurait faire cran entre la Rpublique et les citoyens qui la composent et qui composent le peuple franais, chacun avec les mmes droits et les mmes devoirs ; - libert de pratique des cultes et notamment lexercice de leur religion par les musulmans Notre tradition de lacit offre les mmes garanties toutes les confessions . Le prsident de la Rpublique dans le mme discours a rappel que doit tre prne dans le mme temps une action rsolue et sans faiblesse contre limmigration clandestine et quil attend du gouvernement la rapide rforme du droit dasile. Lavis conscutif ce rapport doit permettre de proposer des rponses aux questions poses par le prsident de la Rpublique, sur lesquelles travaille le gouvernement qui a renouvel le Haut Conseil lintgration qui avait t cr le 19 dcembre 1989. Install par le Premier ministre le 24 octobre 2002, il a pour mission de donner son avis et de faire toutes propositions utiles sur les questions relatives lintgration des rsidents trangers ou dorigine trangre . En outre, le Premier ministre a annonc la runion dun comit interministriel de lintgration au cours du premier trimestre 2003. Revenant sur le contrat dintgration propos par le prsident de la Rpublique, le ministre des Affaires sociales, Franois Fillon, a prcis que ce contrat dintgration - destin aux nouveaux immigrants et aux sans papiers rgulariss mme sils sont en France depuis plusieurs annes - ne serait pas obligatoire mais fortement incitatif 155. Le prsent rapport reprsente une contribution au dbat national. Il renvoie galement ltude de notre Assemble sur Linsertion des jeunes dorigine trangre prsente par Mme Mouna Viprey et la contribution de la Dlgation aux droit des femmes Femmes immigres : rpondre au double dfi de lmancipation et de lintgration, vaincre la double discrimination , jointe au prsent rapport, prsente par Mme Pierrette Crosemarie. Compte tenu de ce que lon sait sur les facteurs dterminants des migrations, qui ont t rappels au premier chapitre du prsent rapport, il ny a pas de raison ce que limmigration du futur soit quantitativement nettement suprieure celles des grandes priodes dimmigration passes et mme en-de si lon tient compte des effets esprs dun ncessaire co-dveloppement en faveur des pays dorigine et de sa russite. Une rorientation des politiques vers une ouverture matrise de limmigration conomique permettrait de redployer les moyens actuels vers lamlioration de leur accueil et des actions visant leur bonne intgration. Sil ny a probablement pas de raison de concevoir des politiques radicalement

155

Cit par le Bulletin quotidien du 25 octobre 2002.

II - 223

nouvelles en la matire, il y a lieu daccrotre les moyens de ces politiques, daccueil et dintgration. Si ce jour les politiques dintgration prsentent un bilan mitig, cela ne signifie pas que lobjectif de lintgration soit dpass. La question de lintgration des immigrs et de leurs enfants dans la socit franaise reste incontournable, en particulier au plan de la qualit. Si limmigration de lavenir est plus mobile et plus diversifie sur le plan des qualifications professionnelles et des appartenances culturelles, la question de lintgration ne se posera pas dans les mmes termes qualitatifs que pour les immigrations du pass. La France a russi intgrer des flux importants dans les annes 1960 : elle a accueilli, au rythme de 200 400 000 par an156 des millions dtrangers de culture parfois trs loigne de la ntre pendant et depuis les trente glorieuses. Les immigrations nouvelles ou futures, populations des pays de lest europen par exemple, mme si celles-ci demeurent actuellement quantitativement limites, sont beaucoup dgards (par exemple en matire de niveaux de qualification ou de connaissance de plusieurs langues europennes, ainsi que par certains effets de la mondialisation rapprochant les modes de vie) moins loignes de nous ou moins marques par un pass de relations historiques complexes lies la France puissance coloniale, et la fin de cette poque. Pour rpondre aux critiques sur les impasses de lintgration, il nous faut redfinir, pour et avec chaque gnration dimmigrants, ce que nous entendons prcisment par leur intgration , afin quils naient pas le sentiment que lhorizon sloigne au fur et mesure quils avancent. Lintgration ne se dcrte pas. Elle est un processus, elle ncessite du temps. Entre lentre et linstallation sur le territoire national et le constat dune intgration aboutie, il faut admettre que ce temps est dautant plus ncessaire que limmigr a, son arrive, un dficit de niveau dinstruction et de qualification : ce vritable handicap social par rapport aux nationaux reprsent par ce dficit doit tre compens, quel que soit par ailleurs lcart de dficit selon lorigine gographique, linguistique de limmigr, selon aussi son ge lentre sur le territoire, sa situation disolement ou de regroupement partiel. Lintgration va galement fortement dpendre de lenvironnement de limmigr, un environnement qui peut tre en lui-mme discriminant par les phnomnes dexclusion, de repli sur soi. Lintgration est celle de limmigr, homme ou femme, jeune ou moins jeune, des enfants qui souvent nont pas connu lcole avant leur arrive en France. Nous avons vu au fil de ce rapport que notre socit toute entire est concerne : les accueillants ont besoin dapprendre ce que sont, ce que font, ce que reprsentent les immigrs, en quoi ils contribuent au dveloppement national. Nombre de situation de discriminations, implicites ou explicites, actuelles sont directement lies aux insuffisances, des rponses apportes au terme dducation (initiale et continue), de logement, de travail, de loisirs.
156

Voir annexe Les principales donnes chiffres de limmigration en France .

II - 224

Lintgration russie suppose aussi une approche renouvele de la citoyennet des immigrs qui ne saurait se limiter au seul dbat actuel sur le droit de vote. Cette rflexion peut tre claire par lanalyse dEmmanuel Todd prsente en encadr. Encadr 4 : Une analyse dEmmanuel Todd sur les rapports entre intgration, assimilation et sgrgation
Le mot dintgration continue de rgner, vide de sens puisque assimilationnistes et sgrgationnistes peuvent galement sen rclamer, lui affectant la signification qui leur convient, absorption des individus pour les premiers, enclavement des groupes pour les seconds. Lacceptation du terme dassimilation, avec toutes ses consquences morales et administratives, faciliterait la gestion dun processus de destruction des systmes anthropologiques immigrs que narrte nullement la pudeur des lites. La conversion un assimilationnisme franc impliquerait un rejet sans honte, sur le territoire national, de tous les lments anthropologiques extrieurs au fond commun minimal franais. Loppression de la femme, arabe ou malienne, constitue de ce point de vue un lment central. Le retour de la socit franaise un assimilationnisme honnte nest pas dabord laffaire dune loi. Il exige surtout un changement de climat et de ton. Il implique que les lites parlent avec moins de pusillanimit des conflits culturels entre Franais et immigrs, et avec plus damour de la France, lieu symbolique et pratique de lassimilation. Lincapacit affirmer que la France existe, et que le destin des immigrs ne peut y tre quun alignement sur ses murs majoritaires, stimule lanxit de la population daccueil. Le systme anthropologique dominant soppose une immigration qui laisserait stablir dans lHexagone des groupes nadhrant pas la communaut nationale sur une base individualiste et galitaire. La tolrance abstraite du multiculturalisme a donc conduit la fermeture des frontires. La classe politique, incapable de scuriser la population franaise par une adhsion claire aux idaux rpublicains, a d se soumettre ses peurs. Louverture thorique la diffrence a men la fermeture pratique des frontires et des esprits. Une redfinition de la France comme socit dassimilation, affirmant la primaut de son systme de murs mais dispose accueillir les individus acceptant ses valeurs fondamentales, pourrait en revanche conduire une reprise de limmigration. Un assimilationnisme ouvert permettrait aux Maghrbins, aux Maliens et bien dautres de sorienter avec une efficacit maximale dans leur processus dadaptation. Dans la mesure o chaque homme aspire avant tout tre reconnu comme un homme par la communaut qui laccueille, les immigrs de toutes origines seraient seulement soulags et heureux dapprendre que la France veut faire de leurs enfants des Franais part entire.
Source : Emmanuel Todd, Le destin des immigrs - Assimilation et sgrgation dans les dmocraties occidentales , ditions du Seuil, octobre 1994.

Des lus sefforcent dagir ainsi dans le sens dune intgration rpublicaine russie : lors de leur audition commune MM. Patrick Braouezec, Pierre Cardo et Kofi Yamgnane ont dcrit leurs expriences, leurs constats et leurs prconisations qui, comme ils lont expos, reposent sur cinq piliers essentiels : lcole, le travail, le logement, la citoyennet et la culture. Le Comit conomique et social europen conforte ce qui prcde en proposant llaboration dun programme code sur lintgration qui serve de moteur la mise en uvre de nouvelles actions par les institutions publiques,

II - 225

nationales, rgionales et locales qui ont des responsabilits en la matire. Le programme inclurait des propositions dans diffrents domaines : le premier accueil des immigrs et des rfugis, lintgration au travail, laccs au logement et la distribution de lespace public, laccs lducation, laccs aux services sociaux, la communication dans le cadre de la pluralit culturelle, la promotion de la participation citoyenne, etc. 157. La concordance de proccupations entre notre Conseil et le Conseil conomique et social europen renforce notre dtermination tre force de propositions : si en effet, un nombre de propositions relvent, ont relev ou relveront des comptences communautaires, la responsabilit de chacun des Etats membres demeurera comme lexplique le Commissaire europen de la Justice et des Affaires intrieures, Antonio Vitorino dans le texte prsent en encadr. Encadr 5 : Qu'en est-il des lgislations nationales en matire d'immigration et d'asile dans le nouveau contexte instaur par les politiques europennes ?
Au cur de la politique dimmigration commune, il y aura un cadre lgislatif commun, dont la base peut tre inspire de larticle 63 du Trait CE. Conformment au programme dtaill tabli pendant le Conseil europen de Tampere et dfini dans le tableau daffichage relatif lexamen des progrs en matire de cration dun espace de libert, de scurit et de justice dans lUnion europenne, la Commission a dj formul presque toutes les propositions envisages dans un certain nombre de domaines, qui fournissent les lments essentiels de ce cadre. Les conclusions du Sommet de Laeken ont salu les progrs accomplis en matire dasile et dimmigration mais le Conseil europen a nanmoins insist sur la ncessit dintensifier les efforts dans llaboration de ce cadre lgislatif afin daboutir une vritable politique commune dimmigration et dasile. Les Etats membres seront responsables de la mise en uvre de ces instruments lgaux et de la mise en place de la lgislation nationale le cas chant. Les Etats membres devront ainsi respecter les critres dfinis dans la future lgislation communautaire aprs son entre en vigueur. En consquence, les lgislations nationales existantes, ou celles qui sont en cours de prparation, devront tre modifies pour sajuster la politique europenne dimmigration et dasile car il est essentiel, lintrieur de ce cadre communautaire, de coordonner et de garantir la transparence des actions qui sont lheure actuelle encore menes par les Etats membres. Un aperu gnral de la politique et des pratiques en matire dimmigration sera labor et fournira la base dun inventaire des problmes et des solutions communes au niveau europen, si ncessaire. Cependant, une large marge sera laisse la lgislation nationale dans le cadre de cette politique europenne dimmigration et dasile. Un cadre lgislatif commun ne signifie pas ncessairement que seront utiliss ceux des instruments la disposition de lUnion qui ont la plus longue porte. Il va de soi que les lgislations nationales continueront, quoi quil en soit, dterminer, par exemple, quels membres de la famille peuvent prtendre au regroupement familial et dans quelle mesure, quel type et combien dinstances peuvent tre saisies au cours de la procdure dasile, quel est le nombre dimmigrants qui peuvent tre admis sur le march du travail, etc.

157

Immigration, asile et intgration sociale , Comit conomique et social europen, Unit publications, CESE, 2002-2006.

II - 226

Il est prvu que la Convention sur lavenir de lEurope, aprs dbat interne sur la rpartition des pouvoirs entre la Communaut et les Etats membres, pourrait revenir un transfert de certains pouvoirs actuellement au niveau communautaire vers des niveaux plus proches des citoyens . De son ct, ds prsent la Commission prne activement lintgration complte des ressortissants des pays tiers rsidant lgalement sur le territoire de lUnion : cest, par exemple, le sens de sa proposition sur le droit au regroupement familial et celle relative aux droits et aux obligations du ressortissant des pays tiers qui sont rsidents de longue dure. Les dlais prvus pour la mise en place de la lgislation europenne en matire dimmigration dasile, rappelons le, sont serrs : le Trait dAmsterdam fixe cinq ans suivant lentre en vigueur du trait le dlai dadoption des mesures relatives une politique commune dasile et dimmigration. Or, cest Tampere en octobre 1999 que le Conseil europen a adopt les lments de cette politique, confirm Laeken o les conclusions ont fix lentre en vigueur, dans ses aspects principaux, de la politique commune 2004. On mesure ainsi dautant plus fortement lopportunit de la rflexion et des propositions de notre Conseil dans la russite de lintgration rpublicaine. 1. Lcole Lorsquon parle de lcole et dintgration dans et par lcole, il est ncessaire dabord de rappeler que le thme mme d intgration a une acception qui recouvre des situations trs diverses. En effet, il faut tre attentif que, y compris en France, le droit lcole nest pas encore gal pour tous : lattestent les campagnes pour le droit lintgration scolaire des enfants et des jeunes ayant un dficit physique ou mental, de ceux qui vivent lexclusion sociale et la grande misre, quels quil soient, nationaux ou non, et pour ceux dont ce rapport traite, les immigrs, tant clair quhlas des immigrs peuvent cumuler les handicaps qui aggravent leur exclusion de la socit commune. Nous nous en tiendrons notre objet : lintgration scolaire lie limmigration, aprs cependant avoir rappel que cette intgration concerne des enfants et des jeunes dge darrive en France trs divers, ayant ou nayant pas dantcdents scolaires, et pour lesquels la rponse du systme ducatif franais a souvent t de les admettre dans des structures scolaires, coles, collges, lyces, en fonction de leur ge et non de la ralit de leur parcours antrieur ou de son absence. On sait alors ce quil advient souvent deux158. En France, la loi reconnat comme droit, le droit lducation permanente, cest--dire une ducation initiale, obligatoire entre 6 et 16 ans et une ducation continue tout au long de la vie, le concept dducation incluant les divers temps de la formation professionnelle et laccs aux apprentissages gnraux, quils aient ou non des finalits professionnelles. Les immigrs sont fonds accder aux diverses opportunits dducation permanente, facteurs de leur intgration.
158

Se reporter au chapitre II et ltude de Mme Viprey, op. cit.

II - 227

Mais la clef premire de cette capacit sintgrer nest pas encore accessible tous ceux que la France reoit sur son territoire : la matrise de la langue franaise ; cest le sens mme de la ptition nationale lance en 2001 par un collectif associatif et syndical159 dont le texte est prsent en encadr. Encadr 6 : Pour la reconnaissance d'un vritable droit l'apprentissage de la langue franaise tous les migrants
La connaissance de la langue franaise est un droit fondamental et primordial pour tous les migrants dsireux de vivre en France et de mener bien leur projet dinstallation dans notre pays. Ce nest pas seulement une condition ncessaire et indispensable pour parvenir accder le mieux et le plus rapidement possible une lmentaire autonomie, cest aussi et surtout une condition de lpanouissement personnel et familial, culturel et professionnel. Ne pas connatre la langue du pays constitue un grave handicap qui fragilise les personnes, les rendant dpendantes et donc plus vulnrables. Pouvoir apprendre la langue, cest se donner les moyens de communiquer, de parler, dchanger, de comprendre, de se dfendre, de se confronter une autre culture et dautres codes, cest pouvoir choisir de souvrir dautres et ne pas tre contraint au repli sur soi ou entre membres dune seule et mme communaut. Apprendre la langue franaise, cest le moyen daccder la citoyennet, sans pour autant renoncer sa culture et sa propre langue Nous pensons que les freins lapprentissage du franais constituent la premire des discriminations. Force est de reconnatre, dans notre pays, le caractre alatoire de laccs cet apprentissage. Si, pour les migrants appartenant des catgories sociales favorises, les moyens financiers, le capital culturel et les rseaux personnels permettent cet accs de faon relativement aise, pour les autres, loffre de qualit demeure trs largement insuffisante et inaccessible malgr lampleur du bnvolat, les efforts des associations et, parfois, la volont politique. Les formations linguistiques doivent tre pleinement reconnues au titre de la formation professionnelle, elles doivent aussi tre accessibles tous ceux et celles qui le souhaitent. Sans sous-estimer leffort personnel que ncessite lapprentissage linguistique, nous pensons que les pouvoirs publics se doivent de tout mettre en uvre pour dmocratiser son accs et ouvrir un vritable droit lapprentissage du franais . Nous avons tous, tout y gagner. Il revient aux pouvoirs publics de reconnatre le droit lapprentissage de la langue franaise, de le dfinir et de lorganiser en concertation avec tous les partenaires concerns.

159

Fdration des associations pour lenseignement et la formation des travailleurs immigrs et de leurs familles (Fdration AEFTI), France terre dasile (FTDA), Conseil national des associations familiales laques (CNAFAL), Confdration gnrale du travail (CGT), Ligue des droits de lhomme (LDH), Fdration des conseils de parents dlves (FCPE), Fdration des Tunisiens pour une citoyennet de deux rives (FTCR), Agir pour la citoyennet (APC), Accueil Laghouat, Fdration syndicale unitaire (FSU), Force ouvrire (FO), Union nationale des syndicats autonomes (UNSA).

II - 228

Linclusion par le Prsident de la Rpublique de laccs aux formations et lapprentissage rapide de la langue dans le projet de contrat dintgration reprsente une ouverture positive aux attentes et aux besoins des immigrs. Il faut alors en relever le dfi et prvoir les mesures sans lesquelles il ne le serait pas, quels que soient les efforts de linstitution scolaire (enfants et jeunes), des partenaires de la socit civile ou des divers services publics impliqus. Nous avons constat les efforts accomplis et leur insuffisance (chapitre II, les politiques sectorielles, 2-lducation). Mais des obstacles demeureront ds lors que faute de vritable mixit sociale trop dimmigrs seront confins dans des quartiers constitutifs en euxmmes de fonctionnement communautariste, loignant les perspectives dintgration : lorsque des coles publiques deviennent des coles que ne frquentent pas ou plus les populations nationales, se trouvent multiplies les risques dchec des enfants lcole alors que lon sait la stimulation ne de la mixit sociale. Les efforts des personnels des coles ainsi stigmatises ne suffisent pas atteindre les objectifs ducatifs. Des mesures simposent : - favoriser laccs des enfants ds leur arrive en France aux structures de la petite enfance, en particulier aux coles maternelles : on sait combien lducation ce niveau favorise certes la socialisation mais surtout les apprentissages futurs ; - concevoir lapprentissage de la langue franaise comme langue de communication pour lintgration dans une socit nouvelle pour lenfant, ne jamais perdre de vue que lenfant arriv sans connaissance du franais doit simultanment apprendre la langue et apprendre dans cette langue ; - se souvenir que lenfant scolaris dans son pays dorigine avant son arrive en France dcouvre ici de nouveaux environnements ducatifs et des techniques dapprentissage diffrentes, quil a se reconstruire dans le pays daccueil des nouveaux repres, identitaires, affectifs, culturels : cest lcole quil va souvent dcouvrir ce qui sera sa nouvelle appartenance ; - si, dans le secteur de scolarisation de lenfant, aucune structure spcialise dans lenseignement du franais langue trangre pour nouvel arrivant nexiste, le risque est grand que cet enfant, souvent plus g et toujours en retard au plan du niveau scolaire attendu, intgre comme fatal lchec scolaire ; - faire en sorte que les instituts universitaires de formation des matres informent les futurs enseignants de la spcificit de la didactique du franais langue trangre (dsormais appel enseignement et apprentissage du franais langue seconde - FLS ).

II - 229 Aucun enseignant ne devrait intervenir dans les classes daccueil160 sans avoir t form (en formation initiale ou en formation continue) aux dimensions spcifiques, linguistiques, interculturelles, psychologiques qui leur donneront les repres ncessaires leur intervention professionnelle et les outils pdagogiques adapts. Le rle de la formation continue sera dautant mieux assur que les Centres acadmiques pour la scolarit des nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV, ex-CEFISEM) seront dots des moyens de leurs missions. Des dispositifs rglementaires seront ncessaires pour redfinir cet enseignement et la prparation cet enseignement : les textes officiels actuels ne font que recommander, alors quaux recommandations devraient se substituer des directives et tre apports les moyens humains et matriels de leur rapide application. La matrise de la langue du pays daccueil concerne tout autant les adultes migrants, hommes et femmes, puisque le non apprentissage de la langue est facteur dexclusion. Les rponses actuelles, quelles que soient la ralit et la qualit des contributions publiques, associatives ou dentreprises, quelles que soient les interventions reconnues du FASILD, demeurent insuffisantes. Cest lintrt non seulement des immigrs qui est en jeu mais lintrt collectif que les formations linguistiques soient accessibles tous, ncessaires au devenir personnel autant que professionnel. Acqurir la langue est, selon lassociation accueil Laghouat : - condition dinsertion sociale (comprhension des informations dordre administratif, dordre mdical, tant en matire de prvention que de soins, etc.) ; - condition dinsertion familiale (vis vis des enfants notamment) ; - condition dinsertion culturelle (accs aux loisirs et aux changes interculturels) ; - condition dinsertion professionnelle (accs des formations qualifiantes, comprhension des consignes de scurit, etc.) ; - condition dautonomie et dpanouissement personnel (accs des possibilits dapprentissage du type permis de conduire, valorisation vis vis de soi et des autres, etc.) . Maintenir la situation actuelle serait favoriser le repli identitaire et le communautarisme excluant. En cohrence avec la contribution de la Dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes, il convient dtre attentif laccs des femmes de limmigration la langue franaise sans lier cet accs lemploi, mme si celui-ci sera alors grandement favoris. Comme cette
160

CLIN : classe dinitiation (cole primaire) ; CRI : cours de rattrapage intgr (cole primaire) ; CLA : classe daccueil (collge) ; CLANS : classe daccueil (collge) pour les lves non scolariss antrieurement.

II - 230

contribution, il faut rappeler que lapprentissage de la langue, la connaissance des droits de lhomme, des droits civiques et sociaux existants dans la socit daccueil et la formation professionnelle sont des outils essentiels pour lintgration sociale de celles-ci et de leurs familles, en raison de leffet multiplicateur de lducation des femmes .161 Evoquer les droits humains, cest aussi revendiquer que lducation et la formation aux droits de lHomme deviennent laxe majeur de toute forme dducation 162. Cette ducation permettra une meilleure acceptation des diversits culturelles, une meilleure comprhension de limmigration et des immigrs, de mieux ragir face aux intolrances, aux manifestations de racisme ou de xnophobie. 2. Lemploi Dans le cadre de lexamen des mutations des contextes dmographique, conomique, social et politique, la question de lemploi a t largement prsente dans ses diverses dimensions. Des volutions du droit en matire du travail entranent des remises en question que relve Franois Gaudu163 : - louverture aux ressortissants communautaires (et ceux de lEspace conomique europen) des professions en principe fermes aux trangers. Il ne sagit pas dun grand soir . Simplement, on ouvre progressivement lensemble des professions - lexception de celles qui correspondent lexercice des fonctions rgaliennes de lEtat - des catgories dtrangers dlimites par traits ; - autre tendance, en sens inverse : le rapprochement progressif du droit commun des rgimes particuliers drogatoires. Il sagit des rgimes applicables aux ressortissants de certains pays africains anciennement coloniss par la France (Algrie, Maroc, Tunisie, Togo, Gabon). La Rpublique Centrafricaine a disparu de la liste depuis un dcret du 22 janvier 1997. Le traitement rserv ltranger non communautaire tend ainsi shomogniser. Les projets de co-dveloppement qui ont fait lobjet dun rapport au gouvernement franais de Sami Nar sont loin de faire contrepoids cette tendance. Ils nont en effet donn lieu qu des mesures un peu dcales par rapport aux conclusions de ce rapport (circulaire du 19 janvier 1998 relative laide la rinsertion des sans papiers non rgulariss)164. Lensemble ne semble pas avoir conduit dimportantes ralisations. Aussi bien ltablissement de partenariats
161 162

163

164

Communication de la Commission, COM 2001857 final. Plan daction pour lducation et la formation aux droits de lhomme 2000-2005. Dcennie des Nations-Unies. Comit franais pour lducation et la formation aux Droits de lhomme Paris, octobre 2000. Professeur lUniversit de Paris I, Le sjour et la situation sur le march du travail : aspects juridiques , in Immigration, march du travail, intgration, op. cit. JO du 24 janvier 1998.

II - 231

avec les pays dorigine constitue-t-il plus une perspective quune ralit ; - ltablissement progressif de la libre circulation des trangers rsidant rgulirement dans un pays de lUnion constitue galement un changement dimportance. Toutefois, les effets des accords de Schengen sont imparfaits, et le poids des mesures compensatoires - le renforcement du contrle aux frontires de lUnion et la coopration en matire de police - a t soulign dans plusieurs contributions. Jusqu ladoption de la proposition de directive relative aux rsidents de longue dure, la question ne pourra pas tre considre comme rgle. Ceci dit, Franois Gaudu rappelle que la situation de lemploi demeure bien videmment opposable, aujourdhui comme hier, ltranger qui ne bnficie daucun trait et doit donc solliciter une autorisation de travail , mme si des exceptions existent : les articles 5 et 6 de la loi du 11 mai 1998 ont cr de nouvelles catgories de plein droit de lautorisation dexercer une activit professionnelle (carte de sjour temporaire vie prive et familiale et asile territorial ). Ltranger peut tre titulaire dun contrat de travail : il bnficie du principe dgalit que dfinit le Code du travail. Ltranger est souvent la recherche dun emploi : il peut se heurter des pratiques directes ou indirectes de discrimination, en principe illicites mais le principe de non-discrimination est cependant sans prise sur le droit dont dispose lEtat, daprs le Conseil constitutionnel, de restreindre laccs au travail des trangers. Si les traits conclus par lUnion europenne peuvent affecter lexercice de ce droit, ni le droit communautaire, ni le droit interne franais, ni dailleurs la Convention europenne des droits de lhomme ne posent que ltranger peut rclamer laccs au march du travail des Etats membres comme un droit fondamental 165. Des discriminations existent, y compris lencontre de jeunes issus de limmigration, ayant la nationalit franaise. Un diagnostic sur Linsertion professionnelle des jeunes diplms issus de limmigration , tabli par lAFIJ166 avec le soutien du FAS en dcembre 1999, en apporte le tmoignage : consquences de la discrimination observe, la dqualification, la prcarit, la moindre rmunration, 89 % des jeunes diplms issus des quartiers en difficult concerns par lenqute sont de nationalit franaise, parmi eux 60 % de femmes et 40 % dhommes, ils sont plus gs niveau de diplme gal, 22 % dentre eux ont un niveau Bac+4 et 23 % Bac+5. La recherche demploi est plus longue pour les jeunes femmes mais la discrimination touche davantage les hommes. Ce diagnostic claire la ncessit

165 166

Franois Gaudu, op. cit. AFIJ : Association pour faciliter linsertion professionnelle des jeunes diplms, Paris.

II - 232

de sattaquer aux causes des discriminations et rechercher les conditions dvolution positive. Ds lors que la ncessit dune immigration se constate, la problmatique de la formation, de la qualification, de la validation des acquis professionnels, de lgalit daccs lemploi et de lgalit dans lemploi appelle des dispositions respectueuses des droits et, de fait, facteurs dintgration. Toute avance en ce sens comme toute mesure liminant les discriminations lies au sexe, lge, lorigine seront positives et contribueront plus defficacit dans la lutte contre le travail non dclar, vritable flau qui mobilise les organisations syndicales et celles des employeurs. Celui qui na pas de travail ne pourra pas sintgrer, ne pourra se loger, ne pourra assumer ses responsabilits familiales, sa protection sociale, garantir une vie digne, une vie responsable. 3. Le logement Le droit au logement doit tre le droit de tous et de chacun. La dclaration finale dIstanbul la ainsi affirm : Alina 8 : Nous raffirmons notre volont dassurer progressivement le plein exercice du droit un logement dcent, prvu dans divers instruments internationaux. A cette fin, nous solliciterons la participation active de tous nos partenaires, privs et non gouvernementaux, tous les niveaux, pour garantir tous la scurit juridique doccupation, la protection contre la discrimination et lgalit daccs un logement convenable et abordable . Alina 9 : Nous chercherons accrotre loffre de logements abordables, en faisant en sorte que les marchs fonctionnent efficacement et compte tenu des intrts des collectivits et de la ncessit de protger lenvironnement, en facilitant laccs la terre et au crdit et en aidant ceux qui ne peuvent accder au march immobilier . Cest ainsi replacer lapproche du droit au logement des immigrs dans le contexte global de notre socit, cest aussi rappeler quau sein de la socit franaise, lexclusion par le logement atteint des personnes quelles que soient leur origine ou leur nationalit, leur commune situation tant lexclusion dun droit commun. Certes, les rponses apporter aux personnes immigres - ou issues de limmigration - peuvent ncessiter des approches particulires, tenant compte dlments tels que la permanence prvisible de linstallation en France ou la dure limite du sjour, le statut dtudiant ou de travailleur, la situation familiale, lge, etc. On a pu constater (chapitre II mixit sociale, habitat) les ralits, les acquis et les manques, les checs aussi. Proposer de nouvelles rponses ou de nouvelles attitudes reprsente un dfi majeur : certes, les immigrs hautement qualifis ou/et disposant dun contrat de travail rencontrent moins de difficults, mais ils demeurent une minorit, digne de considration mais qui nest pas reprsentative des problmes aigus lis aux

II - 233

modes daccueil dun plus grand nombre dhommes et de femmes, denfants de limmigration, do quils viennent et quel que soit en France le statut juridique de leur sjour. En ce sens plus que de parler de logement devrait-on traiter d habitat , ds lors que la vie de limmigr au quotidien sexercera dans un ensemble rural ou urbain, dans un environnement dont la diversit et la richesse ou leur absence seront des facteurs importants de lintgration, des lieux de vie auxquels sintgrer et participer aux initiatives, quil sagisse (on la vu plus avant) des foyers qui ont souvent perdu leur fonction originelle, des habitations locatives, trop souvent espaces de concentration dimmigrs placs dans des conditions de drive communautariste videntes, implantes dans des quartiers pauvres ou dpourvus dquipements collectifs culturels, sportifs, administratifs, la situation actuelle est, sauf dheureuses exceptions exemplaires pour lavenir, souvent facilites par les effets des politiques de la ville mises en uvre, proccupante voire explosive. Des quartiers de non-droit, vritables enclaves o linscurit domine, dont limage dans lensemble de la population est telle quelle majore les sentiments dinscurit de leurs voisinages, se sont dvelopps quelquefois dans lindiffrence des responsables. Puisque lon sait que dans un avenir proche le dveloppement de parc locatif accessible aux personnes faible revenu ou en situation de difficult ne seffectuera pas un rythme permettant de rsorber lensemble des situations, le dfi de la rhabilitation et de la revitalisation des actuels quartiers doit tre relev, avec la volont de rechercher les conditions dune relle mixit sociale. La responsabilit de lensemble des acteurs publics et privs est engage. Demeurera une situation voque, celle lie soit la trs grande prcarit, soit limmigration de populations roms : elle dveloppe lerrance des exclus, elle favorise lexistence de vritables bidonvilles, o la misre et la dlinquance peuvent se ctoyer. Ces situations appellent des rponses, difficiles mais ncessaires. 4. La citoyennet Quatrime pilier : la citoyennet au quotidien, cest--dire la possibilit de sengager dans les syndicats, des associations, les diverses organisations de la socit civile, de participer la vie de son quartier, de son immeuble, de son village, davoir son mot dire, les pratiques de dmocratie directe ou participative incluant dans tous les processus les personnes trangres qui nont pas aujourdhui le droit de vote. Cest ainsi que les trangers rsidant en France ont obtenu un droit de vote et de reprsentation dans les instances des organismes conomiques et sociaux, et comme il a t rappel plus avant, des associations. En ce qui concerne le droit de vote et dligibilit lors des lections politiques, il y a dsormais en France trois situations : - les nationaux, qui ont le droit de vote et dligibilit pour lensemble des lections ;

II - 234

- les nationaux des pays de lUnion europenne (les quinze actuels, ultrieurement les vingt cinq), qui ont le droit de vote et dligibilit aux lections municipales et europennes. Successivement, ont t publies les lois du 8 fvrier 1994, relative lexercice par les citoyens de lUnion europenne rsidant en France du droit de vote et dligibilit aux lections du Parlement europen, du 25 mai 1998, relative lexercice par les citoyens de lUnion europenne, non Franais mais rsidant en France du droit de vote aux lections municipales mais cette loi naccorde pas le droit dtre maire, adjoint, ni de participer la dsignation des lecteurs snatoriaux et llection des snateurs ; - les originaires de pays extrieurs lUnion europenne qui nont aucun droit de vote. Cette dernire situation est-elle ou non discriminatoire ? Le monde politique est divis sur cette question, mme si cette division transcende des organisations politiques ; la socit civile parat avoir volu mme sil ny a pas consensus. Le programme politique de la gauche (1980-81) avait retenu le droit de vote aux lections locales des trangers comme un de ses engagements. Il na pas t ralis. Il rservait le droit aux trangers aprs cinq ans de prsence sur le territoire franais. Depuis, de nombreux dbats ont eu lieu. Ainsi le 8 dcembre 1989, M. J. Chirac demande au prsident de la Rpublique, qui la refuse, lorganisation dun rfrendum sur le droit de vote des trangers aux lections locales. De nouvelles propositions en faveur de ce droit ont t dposes lAssemble nationale, sans aboutir. Rcemment, Yves Jego, dput UMP, a propos pour une nouvelle politique dintgration concernant les trangers extra-communautaires une nouvelle logique de contractualisation entre le nouvel arrivant et la Rpublique dont le second acte serait dit contrat denracinement proposant des droits nouveaux tels que le droit de vote et la possibilit dacqurir plus facilement la nationalit , au terme dune priode de quinze ans. Si ce projet a reu des soutiens au sein de la majorit, il na pas t repris par le gouvernement qui sest montr peu favorable au droit de vote, prfrant mettre laccent sur la naturalisation. M. Jean-Pierre Raffarin a alors dclar : Sagissant des trangers vivant en France depuis longtemps et qui aspirent participer plus activement la vie locale de leur cit, la rponse la plus adquate consiste clarifier et donner du sens aux conditions dattribution de la nationalit franaise 167. La revendication est soutenue par un collectif constitu par des associations, des syndicats et des personnalits qui ont en perspective les lections municipales de 2007 : selon le collectif, un sondage organis par CSA/La lettre de la citoyennet168 constate quen octobre 2002, 54 % des
167 168

Bulletin quotidien 25 octobre 2002. La Lettre de la Citoyennet, n 60, novembre-dcembre 2002.

II - 235

Franais avaient une opinion favorable au droit de vote des rsidents trangers aux lections municipales et europennes. Tableau 9 : Sondage relatif l'opinion des Franais sur le droit de vote des rsidents trangers (en %)
Opinion Avril 1994 % Avril 1995 % Avril 1996 % Rappel Octobre Avril Octobre Octobre Nov. 2002 1997 1998 1999 2001 % % % % %

Favorable Trs favorable Assez favorable Oppos Assez oppos Trs oppos Ne se prononcent pas
Total

32 10 22 63 25 38 5
100

30 8 22 66 24 42 4
100

28 10 18 69 28 41 3
100

39 14 25 53 22 31 8
100

44 18 26 51 22 29 5
100

52 15 37 45 28 17 3
100

40 13 27 57 25 32 3
100

54 15 39 40 24 16 6
100

Source : CSA, Lettre de la citoyennet, 2002.

Ainsi plusieurs positions ont t prises sur cette question du droit de vote : - pour certains, les droits politiques, dont celui de prendre part aux consultations lectorales, doivent continuer dtre lis la nationalit, comme cest le cas en France depuis quils ont t tendus aux femmes (en 1945) ; - pour dautres, la citoyennet peut tre disjointe de la nationalit pour sarrimer la rsidence ; parmi eux, certains proposent que tous les rsidents puissent participer aux consultations lectorales municipales. Dautres encore proposent davancer progressivement et prudemment dans cette voie, tel M. Abdelmajid Daboussi qui a suggr, lors de son audition devant la commission spciale du plan, que le droit de vote aux lections locales ft accord sous rserve de rciprocit de la part de lEtat dorigine de ltranger, ou sous rserve dune matrise suffisante de la langue franaise. Aborder la question du droit de vote des trangers originaires de pays tiers et installs en France soulve souvent des passions appuyes les unes et les autres darguments. La dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789, et notamment son article premier, est parmi les premiers arguments avancs par ceux qui estiment que les trangers dont il sagit prsentent les conditions essentielles dune citoyennet productrice de ce droit, afin de connatre des affaires dont ils sont les acteurs de fait : ils font partie de la collectivit communale ou dpartementale ; ils sont contribuables, ils paient et peroivent des prestations sociales. Autant de raisons qui plaident pour leur entre dans une citoyennet de dbut , cest--dire locale quant au droit de vote.

II - 236

Le gnral de Gaulle, en 1945, en accordant le droit de vote aux femmes, stait prononc pour la ralisation dune unit citoyenne o la nationalit, quand bien mme revt-elle une notion diffrente, nest pas moins productrice de la vritable citoyennet. tre citoyen part entire a t lessentiel qui a manqu aux Algriens lorsque lAlgrie tait franaise. En effet, dans ce dernier exemple, deux types de citoyennet se ctoyaient : le statut de lindignat, devenu statut de 1947, affirmait lexistence de deux collges lectoraux traduisant une scission entre un premier collge rserv aux Franais dorigine et le deuxime aux Franais musulmans de statut local. Le deuxime argument est lgalit de tous devant la loi. La dclaration universelle des droits de lhomme de 1948, dans son article 21, stipule que toute personne a le droit de prendre part la direction des affaires publiques de son pays . En effet, il ne sagit pas de nationalit mais de pays rpliquent les tenants de cette thse. Faut-il ainsi fixer la dfinition exacte sociologique et politique du terme pays ? Est-ce le territoire o lon rside durablement ou bien celui dont on a la nationalit ? Cest cet argument quil est utile dabord de rpondre, estiment ceux qui croient que lappartenance la collectivit nationale se prolonge par lexercice des faits publics citoyens et que cette citoyennet ne peut tre gomtrie variable. Ceci ne rsout pour autant ni les problmes sociaux, ni les problmes conomiques auxquels sont confronts les trangers rsidant sur notre territoire. Le droit de vote aux lections locales est associ au droit dligibilit. De ce fait, lautorit publique peut tre dtenue par celui que le suffrage universel aura dsign. Dans ce cas, comment exprime-t-on lexercice du pouvoir par la personne trangre ainsi lue sur des employs de collectivits locales travaillant sous son autorit et bnficiant, quant eux, de droits plus tendus, notamment dans des sphres excluant lintervention de personnes trangres. Une telle situation nexisterait pas ds lors que seraient retenues les mmes restrictions lligibilit (pas dligibilit aux fonctions de maire ou dadjoint, pas, de ce fait, de participation la dsignation des lecteurs snatoriaux) que pour les citoyens de lUnion europenne. Cette procdure daccs la citoyennet (vote aux lections locales) est conteste par ceux qui rcusent lextension des personnes issues de pays tiers lapplication des dispositions rserves aux seuls ressortissants de lUnion europenne. Ils estiment que ltranger rsidant depuis plusieurs annes sil prouve le besoin de participer entirement la vie du pays daccueil, doit alors solliciter lacquisition de la nationalit franaise. Cette dcision majeure suppose lacceptation des droits et des devoirs qui en dcoulent, et notamment ladhsion aux valeurs de la Rpublique. Lacquisition de la nationalit franaise, ultime tape de lintgration rpublicaine, demande tre prpare autour du contrat rpublicain voulu et obtenu par les intresss. Une autre question est souvent pose par les aspirants la nationalit franaise, celle de la nationalit dorigine lorsque la nouvelle est obtenue. Ce point juridique est souvent analys trs simplement. En effet, en dehors de tout

II - 237

accord bilatral dcidant de la double nationalit des ressortissants des deux pays, la personne garde la double nationalit. Cest ainsi que la voie de la pleine citoyennet reste lacquisition de la nationalit afin de bnficier des mmes droits et des mmes devoirs que les autres citoyens. Mmes droits et mmes devoirs, voici qui pose la question de la compatibilit de coutumes ou de pratiques, fondes tantt sur la tradition, tantt sur des interprtations religieuses, avec la vie citoyenne et sociale en France. De telles coutumes, de telles pratiques dont sont encore plus souvent victimes les femmes et les enfants ainsi quy insiste lgitimement la contribution de la dlgation des femmes sont incompatibles avec les fondements mmes de la Rpublique : quil sagisse de violences, de pratiques qui portent atteinte lintgrit physique, quil sagisse de lexercice des liberts que la loi franaise reconnat, tout doit concourir leur radication, par linformation, par lcoute sociale, par lapplication du droit. 5. La culture Enfin, le cinquime pilier est constitu par la culture, au sens large du terme : les pratiques culturelles, artistiques, mais aussi les pratiques sportives et les pratiques festives. La culture, au mme titre que le travail, lducation, la citoyennet et le logement, est un des piliers de lintgration. Pour que lintgration russisse collectivement, elle doit saccompagner de quelques dalles supplmentaires renforant ldifice sur la base de ces cinq piliers : a) Cultiver la mmoire des Franais et des immigrants Rappeler que le peuple franais nest pas une ethnie, que la France sest constitue par couches successives de populations immigres qui se sont installes ici et qui constituent maintenant ce quon appelle le peuple franais. Rappeler que tous ceux qui ont dabord t des esclaves, ceux qui ont particip aux guerres, ceux quon appelait les spahis marocains, les tirailleurs sngalais, malgaches, les harkis, ceux qui ont particip la Rsistance, toutes ces personnes qui se sont installes ici, ont consacr une part importante de leur vie faire de notre pays ce quil est aujourdhui, ce qui fait quil y a une lgitimit certaine ce quils soient installs ici. Rappeler aussi aux gnrations issues de limmigration les raisons qui ont conduit leurs parents ou grands-parents immigrer. Certaines tudes montrent que cet lment de connaissance de lhistoire familiale est dterminant en terme dintgration. b) Mieux accueillir ceux qui arrivent sur notre sol ds lors quils respectent les rgles de vie du pays daccueil Les immigrs acceptent dautant mieux les lois et les rgles du pays dans lequel ils arrivent quils y sont bien accueillis. Une partie de cette population considre quelle na de devoirs envers la socit que si elle a accs aux droits fondamentaux. Cest pour cela que la Rpublique dit toujours : droits et devoirs.

II - 238

c) Mieux vivre ensemble Accepter que les gens soient diffrents, eux-mmes respectueux des valeurs de la Rpublique ; au lieu du droit la diffrence, le droit la ressemblance citoyenne ; sur ce point, il ny a pas lieu dopposer lintgration rpublicaine lapport de la communaut, y compris comme facteur dintgration la vie de la cit, compte tenu de la ncessit pour les immigrants de se retrouver aussi entre eux pour partager des souvenirs, des pratiques culturelles, et ainsi construire une vie paisible. Dans la dernire priode, il y a eu une drive de lapproche intgrative, parce que les lois taient des lois de dfiance, suspicieuses, on tait toujours dans la recherche de celui qui voulait frauder, on voulait toujours encadrer ltranger qui arrivait, avec la crainte a priori quil soit nuisible. Se sont ainsi crs un climat et des rflexes xnophobes : nous avons intrt travailler collectivement en amont sur le plan idologique pour rvaluer positivement lapport des populations migrantes et tordre le cou certaines ides qui ont prdomin dans la dernire priode : lide de linvasion ou du risque dinvasion qui continue de marquer la fois les consciences et lidologie ; le trait dgalit souvent mis entre inscurit et immigration, explicitement ou en filigrane. Or il est possible de retourner les ides reues et leur contenu idologique, par exemple sagissant de la polygamie. On voit bien quassocier immigration et polygamie induit et faonne une certaine vision des trangers, qui seront systmatiquement souponns a priori de polygamie. La question fondamentale par rapport la circulation des personnes renvoie une vritable politique dintgration de limmigration, non seulement sur la base de considrations humanistes, que certains qualifient trop facilement dangliques, mais aussi sur la base de considrations pragmatiques et ralistes, car la France senrichira de son immigration future, condition quune vraie politique de limmigration et de lintgration soit dcide et mise en oeuvre. Sagissant des conditions daccueil et dintgration de nouvelles populations migrantes dans les vingt annes qui viennent, il est possible de mettre en avant que les conditions pour bien accueillir les immigrs sont une prise en compte du droit du sol et lgalit des droits : si lon veut accueillir correctement les personnes dans un territoire donn et aussi pour quelles acceptent les rgles et les lois, ces rgles et ces lois doivent tre les mmes pour elles et pour les nationaux dans leur vie sociale. Cependant, aujourdhui, les droits conomiques et sociaux des immigrs demeurent fortement diffrencis selon la nationalit, ainsi que, pour les trangers, selon le caractre rgulier ou non du sjour ou de lentre en France : - le droit de vote aux municipales et aux europennes est rserv aux nationaux et aux ressortissants de lUnion europenne rsidents ; - le droit au travail est ouvert aux rfugis, aux bnficiaires du regroupement familial ou dune autorisation de travail, mais ferm aux demandeurs dasile non ou pas encore reconnus comme rfugis ;

II - 239

- la plus grande partie des droits sociaux est lie la rgularit du sjour en France. Rappelons que certains de ces droits sinscrivent dans la dure, par exemple le droit une retraite taux plein, qui ncessitera dans le secteur priv quarante annes de cotisations et lge de 60 ans minimum. La premire de ces conditions handicape les immigrs entrs en France aprs un certain ge, sans parler des irrguliers. De mme, lindemnisation du chmage est dure limite et suppose aussi des antcdents sur le march du travail. Or les trangers sont trois fois plus souvent au chmage que les Franais. Lcart entre les conditions dune bonne intgration de limmigration future et la situation actuelle est donc important. Notre Assemble doit se prononcer : quelle intgration, pour quelle population et avec quels moyens ? Une relle volont politique est ncessaire. L est le dfi. Lintrt de notre pays est de le relever et de lui apporter les rponses quimposent lintrt national et lavenir mme de notre dveloppement.

II - 240

II - 241

ANNEXES

II - 242

II - 243

Annexe 1 : Contribution prsente au nom de la dlgation aux Droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes

FEMMES IMMIGREES : REPONDRE AU DOUBLE DEFI DE LEMANCIPATION ET DE LINTEGRATION, VAINCRE LA DOUBLE DISCRIMINATION

Mme Pierrette Crosemarie, rapporteure

II - 244

II - 245

INTRODUCTION Dans le cadre du rapport et de lavis prpars par la commission spciale du plan sur Les dfis de limmigration future , confis dans un premier temps M. Hamlaoui Mekachera puis M. Michel Gevrey, la dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes a travaill une contribution sur la situation des femmes immigres. Pour cela elle a ralis les auditions suivantes : - M. Hamlaoui Mekachera, en tant que rapporteur de la commission spciale du plan, - Mme Hanifa Cherifi, membre du Haut Conseil lintgration ; - Son Excellence Mme Faiza Kefi, Ambassadeur de Tunisie en France ; - Mme Bahija Ouezini, Prsidente de lassociation Citoyennes des deux rives ; - Mme Jolle Palmieri, Prsidente de lassociation Pnlopes . La dlgation tient remercier les personnes qui ont apport leur concours ce travail, et tout particulirement M. Emmanuel Woitrain, de la mission INSEE du Conseil conomique et social. La dlgation a prcis le cadre de sa contribution en sefforant de rester en phase avec la rflexion de la commission spciale du plan. Elle sest notamment inscrite dans les dfinitions de ltranger et de limmigr donnes dans le rapport. Elle a fait le choix de traiter de la situation des femmes immigres et plus particulirement de leurs difficults dintgration en partant de la dfinition donne par le Haut Conseil lintgration : Limmigr est une personne ne trangre, dans un pays tranger, mais qui vit en France, quelle ait acquis ou non la nationalit franaise , alliant donc deux critres, celui de la nationalit et celui du lieu de naissance, mettant notamment laccent sur la migration gographique et excluant donc de son champ dtude les jeunes filles et les femmes dites de la seconde gnration nes en France et le plus souvent de nationalit franaise. Par ailleurs, comme ltude de Mouna Viprey169 le prcisait : Immigration et intgration appartiennent deux phases dune trajectoire sociale qui ne sarticulent pas et ne simbriquent pas automatiquement et mcaniquement lune dans lautre Le processus dintgration des immigrs et de leurs descendants une socit nest quune des dimensions de ce processus . Cette analyse vaut pour les hommes comme pour les femmes mais revt une importance particulire pour les femmes compte tenu des discriminations conomiques, sociales et culturelles dont elles sont victimes. La contribution, aprs avoir dgag quelques donnes statistiques sur la composante fminine de limmigration (chapitre I), prsente des lments danalyse sur la situation de limmigration fminine et ses perspectives
169

Mouna Viprey, Linsertion des jeunes dorigine trangre, tude du Conseil conomique et social publie au JO du 26 septembre 2002, n12.

II - 246

(chapitre II), afin de dgager plusieurs axes de propositions permettant de rpondre au double dfi de lmancipation et de lintgration et de vaincre la double discrimination (chapitre III). I - QUELQUES DONNES STATISTIQUES SUR LIMMIGRATION FMININE EN FRANCE Pour ce qui relve de ltat des lieux, la contribution a pris en compte les divers travaux publis ce jour. Les donnes chiffres figurant dans cette premire partie sont issues des rsultats disponibles du recensement de mars 1999 pour la France mtropolitaine. Mme si les sries chronologiques des graphiques dbutent parfois au dbut du XXme sicle, les commentaires se concentrent sur la priode allant de 1946 1999. Ainsi que le souligne le rapport de la Commission spciale du Plan du Conseil conomique et social, le concept statistique dimmigr repose sur les dclarations de lieu de naissance et de nationalit. Un immigr est une personne rsidant en France ne ltranger, et qui ne possdait pas la nationalit franaise sa naissance. Aprs son arrive en France, il peut devenir franais par acquisition (immigr franais) ou garder sa nationalit (immigr tranger). Les personnes nes franaises ltranger (prs d1,6 million en mars 1999) sont donc exclues de cette dfinition. Il en est de mme pour les trangers ns en France (prs de 500 000 en mars 1999) et pour les Franais par acquisition ns en France (800 000 en mars 1999). Population rsidant en 1999 en France mtropolitaine selon la nationalit et le lieu de naissance (les cases grises dnombrent les personnes immigres)
Nationalit Hommes Franais de naissance Franais par acquisition trangers Total des hommes immigrs Femmes Franaises de naissance Franaises par acquisition trangres Total des femmes immigres Hommes et femmes Franais de naissance Franais par acquisition trangers Ensemble des immigrs 52 649 130 51 340 204 800 438 508 488 27 139 065 26 482 556 419 258 237 251 Lieu de naissance Ns en France Ns ltranger 25 510 065 24 857 648 381 180 271 237 2 906 852 740 534 707 748 1 458 570 2 166 318 2 957 718 817 942 848 295 1 291 481 2 139 776 5 864 570 1 558 476 1 556 043 2 750 051 4 306 094 58 513 700 52 898 680 2 356 481 3 258 539 30 096 783 27 300 498 1 267 553 1 528 732 Ensemble 28 416 917 25 598 182 1 088 928 1 729 807

Source : INSEE - Recensement de 1999 (exploitation complmentaire) France mtropolitaine Mission INSEE du CES.

II - 247

A - UNE CROISSANCE DMOGRAPHIQUE LENTE

1. Au sein de la population totale En mars 1999, 2,139 millions de femmes immigres ont t recenses, concentrant 3,7 % de la population totale, galit avec les hommes.
Pourcentage d'hommes et de femmes immigrs dans la population totale
En %
8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1 911 1 921 1 931 1 941 1 951 1 961 1 971 1 981 1 991

% d'hommes immigrs

% de femmes immigres

% d'immigrs

Source : INSEE - recensements/Mission INSEE du CES.

2. Au sein de la population immigre Depuis une cinquantaine dannes, la composition de la population immigre a connu des volutions contrastes. Le nombre dhommes immigrs, aprs avoir augment entre les recensements de 1946 et de 1975, sest stabilis, la suite notamment de larrt officiel de limmigration. A linverse, le nombre de femmes immigres na jamais cess de progresser notamment partir de 1974 dans le cadre du regroupement familial. Au sein de la population immigre, les femmes sont aujourdhui aussi nombreuses que les hommes.
En % 70 65 60 55 50 45 40 35 chelle coupe 30 1 911 1 921

Pourcentage de femmes parmi les Immigrs aux diffrents recensements

1 931

1 941

1 951

1 961

1 971

1 981

1 991

Immigrs Franais par acquisition

Immigrs trangers

Ensemble des immigrs

Source : INSEE - recensement/Mission INSEE du CES

II - 248

B - DES ORIGINES GOGRAPHIQUES DE PLUS EN PLUS LOINTAINES

Entre les recensements de 1982 et de 1999, le nombre de femmes immigres a augment de prs de 280 000 personnes, tandis que le nombre dhommes immigrs a trs lgrement diminu. Les variations positives importantes ont concern les personnes originaires du Maghreb, dAfrique hors Maghreb et dAsie, la variation relative aux pays dEurope tant fortement ngative, lexception de celle concernant les femmes originaires de Roumanie (+ 6 000) ou des pays de lex-Yougoslavie (+ 5 000), mais pour des effectifs trs faibles.
Evolution du nombre de femmes immigres par principales nationalits entre les recensements de 1982 et de 1999
150000 100000 50000 Italie 0 Algrie -50000 -100000 -150000 Maroc Tunisie Afrique hors Maghreb Pays d'Asie Espagne Portugal

Source : INSEE - recensement/Mission INSEE du CES

Au moment du recensement de 1999, presque la moiti des femmes immigres, contre 42 % pour les hommes, taient encore dorigine europenne.
Rpartition des immigrs par principales nationalits en mars 1999 En % de la
population immigre totale 16 14 12 10 8 6 4 2 0
Italiens Espagnols Algriens Marocains Tunisiens Portugais Autres Africains Asiatiques

Anciennes vagues d'immigration

Nouvelles vagues d'immigration

Hommes immigrs

Femmes immigres

Source : INSEE - recensement/Mission INSEE du CES

II - 249

C - DES FEMMES IMMIGRES PLUS PRSENTES DANS LA PARTIE LA PLUS JEUNE DE LA POPULATION EN GE DE TRAVAILLER

1. Une population ayant une pyramide des ges diffrente de celle des Franaises de naissance
Pyramide de ges des Franais de naissance en mars 1999 Hommes
100 ans ou plus

Femmes
90 80 70 60 50 40 30 20

En %
2,0 1,5 1,0 0,5

10 0
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0

France mtropolitaine

Source : INSEE recensement/Mission INSEE du CES.

Pyram ide de ges des Im m igrs en m ars 1999


10 0 a ns o u plus

Hom mes

90 80 70 60 50 40 30 20 10

Fem m es

En %
0

2,0

1,0

0,0

1,0

2,0

II - 250

Les jeunes filles sont par nature peu nombreuses au sein de cette population, les immigrs tant dfinis, parmi dautres critres, comme des personnes qui ne sont pas nes en France. Ainsi, au recensement de 1999, si les jeunes filles de moins de 20 ans reprsentaient 24,1 % des Franaises de naissance, elles ne reprsentaient que 7,5 % de la population immigre. En revanche, les deux tiers des femmes immigres avaient entre 20 et 59 ans, contre un peu plus de la moiti des Franaises de naissance. La part des personnes ges de 60 ans et plus tait par ailleurs comparable entre les Franaises de naissance et les femmes immigres, se situant un peu moins dun quart de la population totale. 2. Des pyramides des ges diffrentes selon le pays de naissance170 Trois groupes pouvaient en 1999 tre distingus selon le pays de naissance : - un premier groupe, correspondant plus ou moins aux vagues dimmigration les plus anciennes, dans lequel la proportion de femmes immigres ges de 20 59 ans est plus faible - femmes dorigine espagnole (45,6 %), allemande (55,9 %) ou belge (53,5 %) voire trs faible - femmes dorigine italienne (36,2 %) ou polonaise (36 %). Cest dans ce groupe, logiquement, que lon trouve les proportions de femmes ges les plus importantes, 63 % des femmes immigres italiennes et 53 % des immigres espagnoles ayant 60 ans ou plus, les immigres polonaises, au demeurant peu nombreuses (64 000 en mars 1999), tant dans une situation particulire, 26 % dentre elles ayant 80 ans ou plus ; - un deuxime groupe dans lequel la proportion de femmes immigres ges de 20 59 ans avoisinait les 70 % : femmes dorigine tunisienne (70,2 %), britannique (72 %) ou provenant de lexYougoslavie (69,5 %). Les femmes immigres nes en Algrie pouvaient tre rattaches ce groupe, 75,6 % dentre elles tant ges de 20 59 ans ; - un troisime groupe dans lequel la proportion de femmes immigres ges de 20 59 ans avoisinait les 80 % : femmes dorigine marocaine, portugaise, turque, cambodgienne et laotienne ou nes dans un pays dAfrique anciennement sous administration franaise. Les femmes immigres turques et la plupart des femmes immigres nes en Afrique anciennement sous administration franaises taient par ailleurs plutt jeunes, plus de la moiti dentre elles ayant entre 20 et 39 ans.

170

En annexe figurent les pyramides des ges en fonction du pays de naissance.

II - 251

D - DES FEMMES IMMIGRES CARACTRISES PAR DES TAUX DACTIVIT, 171 DEMPLOI ET DE CHMAGE CROISSANTS

En 1999, les actifs immigrs rsidant en France mtropolitaine reprsentaient 8,7 % de lensemble des actifs, soit une proportion assez stable par rapport 1990 (8,5 %). Les femmes sont demeures minoritaires parmi les actifs immigrs (41 %), mme si leur part sest accrue depuis 1990, o elle ntait que de 35 %. Laugmentation du nombre dimmigrs actifs depuis 1990 (+ 156 000) est dailleurs uniquement due la progression du nombre de femmes actives, qui a cr de 199 000 tandis que le nombre dhommes actifs diminuait. Ainsi en 1999, la part des immigres dans la population des femmes actives stablissait 7,7 % contre 6,7 % en 1990, celle des hommes immigrs dans la population active masculine stablissant pour sa part 9,5 %, soit un niveau lgrement infrieur celui de 1990 (10 %). 1. La forte progression du taux dactivit des femmes immigres Le taux dactivit172 des immigrs gs de 15 64 ans tait en 1999 trs proche de celui de lensemble de la population : 67,9 % contre 69 %, celui des femmes immigres ges de 15 64 ans tant en revanche plus faible que celui de lensemble des femmes : 56,9 % contre 63,1 %. Cependant, limage de lvolution constate pour lensemble des femmes, les taux dactivit des femmes immigres ont progress au cours des deux dernires dcennies alors que ceux des hommes immigrs, beaucoup plus levs, taient en lgre baisse :
En % 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Hommes 1982 1990 1999 Femmes Taux d'activit des Immigrs selon le sexe

Remarque : le taux d'activit retenu pour ce graphique doit tre pris dans un sens large, il est calcul en rapportant la population active immigre la population totale immigres ge de 15

Source : INSEE recensement/Mission INSEE du CES

171

172

J. Boldieu et C. Borrel, De plus en plus de femmes immigres sur le march du travail, Insee Premire n 791, juillet 2001 ; S. Thave, Lemploi des immigrs en 1999, Insee Premire n 717 mai 2000. Le taux dactivit est le rapport entre la population active (personnes ayant un emploi et chmeurs) dune classe dge donne et la population totale correspondante.

II - 252

La forte progression du nombre de femmes immigres actives rsulte essentiellement dun changement de comportement : pour un mme ge, le taux dactivit des femmes entre 30 et 49 ans est suprieur en 1999 de 8 10 points son niveau de 1990. Elle est galement due larrive en France, depuis 1990, de femmes dont le taux dactivit est un peu suprieur celui de lensemble des femmes immigres. Enfin, elle est le rsultat des effets dge : les femmes jeunes, dj plus souvent actives que leurs anes en 1990, sont encore sur le march du travail neuf ans aprs. Laugmentation des taux dactivit des femmes immigres sexplique par la double monte de ses deux composante, lemploi et le chmage. 2. Des taux dactivit diffrents selon la nationalit Alors que les hommes immigrs ont des taux dactivit suprieurs ceux des hommes franais de naissance, notamment dans les tranches dge lev, les femmes immigres ont des taux dactivit infrieurs ceux des femmes franaises. Nanmoins, ce constat cache un contraste important entre femmes immigres ayant la nationalit franaise et celles demeures trangres. Par ailleurs, selon le pays de naissance, les taux dactivit des femmes immigres diffrent de faon importante : ils sont suprieurs ceux des femmes franaises de naissance pour les femmes nes au Portugal, et plus faibles pour les femmes nes en Algrie, au Maroc ou en Turquie.
Taux d'activit selon le sexe et la nationalit en mars 1999
A B C D A B C D

En %
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Hommes
Franais de naissance : A Immigrs Etrangers : C

Femmes
Immigrs Franais par acquisition : B Ensemble des Immigrs : D

Source : INSEE - recensement/Mission INSEE du CES

II - 253

En %
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Taux d'activit des Franais de naissance et des Immigrs selon le pays de naissance en mars 1999

Franais de Ensemble Immigrs Immigrs Immigrs Immigrs Immigrs Immigrs Immigrs Immigrs Immigrs des d'Italie d'Espagne d'Algrie du Maroc de Tunisie du Portugal du Vietnam d'Afrique de Turquie naissance Laos AAF Immigrs Cambodge

Hommes gs de 15 64 ans Femmes ges de 15 64 ans

Remarque : Afrique AAF : Afrique anciennement sous administration franaise


Source : INSEE recensement/Mission INSEE du CES

3. Des taux de chmage173 levs Entre 1990 et 1999, le nombre de chmeurs immigrs a augment dun tiers, la population active immigre naugmentant que de 7,3 %. En 1999, plus de 500 000 immigrs taient au chmage, soit 120 000 de plus quen 1990. Les immigrs, hommes ou femmes, avaient un taux de chmage (22 %) trs suprieur celui des franais de naissance (11,8 %). Les femmes immigres, comme les autres, se trouvaient dans une situation beaucoup plus dfavorable que les hommes, leur taux de chmage stablissant prs de 25 %, et celui des hommes prs de 20 %.

173

La dfinition du chmage dans le recensement inclut toutes les personnes qui se sont dclares chmeurs, sauf si elles ont dclar explicitement ne pas rechercher du travail. Cette dfinition est plus extensive que celle du Bureau international du Travail, utilise dans lenqute Emploi de lINSEE. Lcart entre les deux sources tient aussi au fait que le recensement couvre galement les populations des communauts (foyer de travailleurs, etc.) et pas seulement les mnages ordinaires. Le taux de chmage est la proportion de chmeurs dans la population active.

II - 254

En %%
30 25 20 15 10 5 0

Taux de chmage selon le sexe et la nationalit en mars 1999


C C B

B A

Hommes Franais de naissance : A Immigrs Etrangers : C

Femmes Immigrs Franais par acquisition : B Ensemble des Immigrs : D

Source : INSEE - recensement/ Mission INSEE du CES

4. Des taux de chmage trs diffrents selon le pays de naissance Selon le pays de naissance, les taux de chmage variaient de faon importante en 1999. Les immigrs actifs ns dans un pays de lUnion europenne taient beaucoup moins au chmage que les autres. Les femmes actives immigres nes au Portugal avaient ainsi en 1999 un taux de chmage infrieur celui des Franaises de naissance, alors que le chmage frappait plus durement les femmes actives immigres nes au Maghreb ou en Turquie.

En % 60 50 40 30 20 10 0
Franais de naissance

Taux de chmage des Franais de naissance et des immigrs selon le pays de naissance en mars 1999
Hommes Femmes

Ensemble des Immigrs

Immigrs d'Italie

Immigrs d'Espagne

Immigrs d'Algrie

Immigrs du Maroc

Immigrs de Tunisie

Immigrs du Portugal

Immigrs du Vietnam Laos Cambodge

Immigrs d'Afrique AAF

Immigrs de Turquie

Remarque : Afrique AAF : Afrique anciennement sous administration franaise

Source : INSEE - recensement/ Mission INSEE du CES

II - 255

5. La croissance de lemploi des femmes immigres La progression du nombre demplois est malgr tout leve dans la priode 1990-1999 : augmentation de 24,6 % alors que dans le mme temps la situation des hommes immigrs se dgradait fortement : - 9 % (ces chiffres sont rapprocher de ceux de lensemble de la population active occupe : + 9,7 % pour les femmes, - 1 % pour les hommes). Ce dynamisme relatif amenait les femmes immigres reprsenter prs des 2/5mes de la population active immigre occupe, alors que le taux de fminisation de lensemble de la population active occup slevait 44,9 %. La part des femmes immigres occupes dans lensemble de lemploi fminin est passe de 6 % en 1990 6,8 % en 1999, alors que dans la composante masculine on constatait dans le mme temps une rduction de 9,3 8,5 %. 6. Hommes et femmes immigrs sont prsents dans des secteurs dactivit particuliers La prsence de travailleurs immigrs est plus forte dans certains secteurs. Ainsi, si en mars 1999 19 % des hommes immigrs travaillaient dans le secteur de la construction, ce ntait le cas que de 10 % de lensemble des hommes actifs ayant un emploi. De mme 20 % des femmes immigres travaillaient dans le secteur des services aux particuliers, contre 11 % de lensemble des femmes actives occupes. Ladministration est galement un secteur o les immigrs ntaient pas aussi nombreux que lensemble de la population active ayant un emploi, la plupart des immigrs ayant conserv leur nationalit, et la fonction publique ne leur tant ouverte que pour certains emplois, ou sils sont ressortissants communautaires.
Population active totale ayant un emploi selon l'activit conomique en mars 1999
35

Hommes Femmes
30 25 20 15 10 5 0
Construction Services aux entreprises Commerce Industrie des biens intermdiaires Services aux particuliers ducation, sant, action sociale Administration Transports Autres secteurs

II - 256

Le graphique ci-dessous montre quen 1999 prs de 70 % des femmes immigres taient employes dans quatre secteurs : ducation-sant-action sociale, services aux particuliers, services aux entreprises, commerce.
En %
35

Population active immigre ayant un emploi selon lactivit conomique en mars 1999
Hommes Femmes

30

25

20

15

10

0 Construction Services aux entreprises Commerce Industrie des biens intermdiaires Services aux particuliers ducation, sant, action sociale Administration Transports Autres secteurs

Ligne de lecture : En 1999, 20 % des femmes immigres travaillent dans le secteur des "services aux particuliers"

Source : INSEE recensement/Mission INSEE du CES

7. Presque sept femmes immigres actives sur dix sont des employes ou des ouvrires La moiti des femmes actives immigres, comme la moiti des femmes actives franaises de naissance, sont des employes. Toutefois, les femmes immigres ont la particularit dtre trs prsentes dans la catgorie socioprofessionnelle des personnels de services directs aux particuliers : presque un quart dentre elles y travaillaient en 1999, contre 10,5 % des femmes franaises de naissance. Elles taient galement plus nombreuses tre ouvrires : 20 % contre 11 % pour les franaises de naissance.

II - 257

Rpartition en % des femmes actives selon la catgorie socioprofessionnelle et la nationalit


Franaises de naissance Agriculteurs exploitants Artisans, commerants et chefs dentreprise Cadres et professions intellectuelles suprieures Professions intermdiaires Employs dont employs de la fonction publique dont employs administratifs dentreprise dont employs de commerce dont personnels des services directs aux particuliers Ouvriers dont ouvriers qualifis dont ouvriers non qualifis dont ouvriers agricoles Chmeurs nayant jamais travaill Ensemble 1,8 4,0 9,2 23,6 48,9 15,8 15,5 7,2 10,5 11,0 3,5 6,9 0,6 1,4 100 Ensemble des immigres 0,5 3,9 7,4 13,4 49,9 10,7 9,9 6,1 23,1 20,0 5,3 16,7 1,0 4,9 100 Immigres trangres 0,5 3,3 6,2 10,9 49,5 8,1 7,9 5,6 27,8 22,9 5,4 16,2 1,4 6,6 100 Immigres franaises par acquisition 0,6 4,8 9,2 17,0 50,4 14,7 12,8 6,8 16,1 15,7 5,2 10,0 0,5 2,4 100

Source : INSEE Recensement de mars 1999 / Mission INSEE du CES.

Des disparits de catgorie socioprofessionnelle peuvent galement tre constates entre les immigres actives selon leur pays de naissance. Les ouvrires taient particulirement nombreuses chez les femmes nes en Turquie (47,5 %), au Portugal (28 %) et au Vietnam, au Laos ou au Cambodge (32,1 %), et prs de 10 % des immigres nes en Algrie, au Maroc, en Tunisie, en Turquie et dans les pays dAfrique anciennement sous administration franaise sont recenses comme chmeuses nayant jamais travaill alors que ce ntait le cas que de 4,9 % de lensemble des immigres.
E UNE TENDANCE AU RQUILIBRAGE RGIONAL

Alors que la localisation des immigrs tait initialement trs lie aux conditions de leur arrive en France, et la localisation des emplois qui leur taient alors proposs, on assiste dans la dernire priode - hors le cas de lIlede-France, o leur prsence demeure importante et mme croissante - un rquilibrage en direction des zones o les taux dimmigration taient plus faibles : quart Nord-Ouest, Alsace et Corse. Si lon sintresse la rpartition rgionale des femmes immigres, on observe dans chacune des rgions une progression de la part des femmes dans lensemble de la population immigre. La rpartition territoriale des immigrs diffre par ailleurs selon les nationalits.

II - 258

F - COMPARAISONS EUROPENNES ET INTERNATIONALES

Au niveau communautaire, lOffice statistique des Communauts europennes (Eurostat) collecte et agrge des donnes relatives aux migrants dans les Etats membres et les pays candidats, sachant que les problmes de compatibilit entre elles sont quasiment inextricables : Lutilisateur prouve des difficults dues essentiellement lincompatibilit des sources, des dfinitions et des notions Les mthodes de mesure de la migration, les variables, les dfinitions et les critres varient selon les pays et les ministres (Eurostat Statistiques sociales europennes. Migration Luxembourg 2000). Une autre difficult rside dans le champ retenu par Eurostat qui ne concerne que les populations trangres. Les donnes concernant les femmes ne sont disponibles que pour douze des quinze pays de lUnion. LEspagne et le Luxembourg ne fournissent pas de donnes sexues et lIrlande procde des regroupements concernant des ensembles de pays. De manire globale, le nombre dtrangres dans les douze pays tudis tait de 7 974 360 personnes au 1er janvier 1998, soit environ 5 % des femmes vivant dans ces pays. Les chiffres les plus levs concernent logiquement les pays les plus peupls : Allemagne, France, Royaume-Uni. En termes de proportion, deux pays se distinguent nettement : la Belgique et lAllemagne, avec des taux suprieurs au taux moyen (respectivement 9 % et 8,5 %). Lexamen des structures nationales des populations fminines trangres fait apparatre des diffrences assez marques lies lhistoire de chacun des pays et aux politiques nationales menes. Ainsi, les immigrations des pays dEurope centrale se dirigent prioritairement vers lAllemagne, lAutriche et les pays scandinaves et les immigrations de Turquie vers lAllemagne, celles du Maghreb concernant essentiellement la France. Au niveau international, une tude du BIT ralise en 1995174 montre que prs de la moiti des 77 millions de personnes vivant hors de leur pays natal sont des femmes. II - SITUATION DE LIMMIGRATION FMININE EN FRANCE
A - LA CONSTRUCTION DE LA FIGURE FMININE DE LIMMIGRATION FRANAISE

Pour mesurer la fois ltat actuel et les perspectives dvolution de la place et du rle que jouent les femmes immigres en France, une rapide valuation de lhistoire de limmigration fminine en France peut tre faite175. La France a, de tous temps, t une terre daccueil pour les trangers mais, aussi une socit essentiellement patriarcale. La place des femmes dans la vie publique, quelles soient autochtones ou immigres est, trs longtemps, reste secondaire. Il nest donc pas tonnant, dans un tel contexte, que la caractristique

174 175

BIT 1995 Les travailleurs immigrs. Etude des migrations internationales de main-duvre. Pour ce qui concerne limmigration dans les DOM, la dlgation renvoie aux travaux de la commission spciale du plan.

II - 259

dominante de limmigration fminine en France ait t sa longue invisibilit 176. A cette premire priode, en a succd une autre, voyant merger lentement une figure fminine spcifique au sein de limmigration en France. Les politiques de regroupement familial constituent une tape importante dans cette visibilit. Il faut noter que la dcision de migrer nest pas obligatoirement prise par le migrant seul. Elle fait souvent partie dune stratgie familiale. Lampleur de la runification familiale ne doit pas masquer une immigration fminine autonome, compose de femmes jeunes, clibataires, qualifies et sans enfants. La situation actuelle de limmigration fminine est marque par les besoins nouveaux de main-duvre fminine et par les progrs raliss dans lgalit entre les hommes et les femmes franaises, ces deux caractristiques tant lies aux tendances structurantes de lvolution conomique : mondialisation des marchs du travail et recherche asexue des comptences. 1. La France, traditionnel pays dimmigration On peut dire que la France a t, de tous temps, et mme avant quelle nexistt juridiquement en tant quEtat, un territoire dimmigration, dabord comme lieu daccueil, puis de plus en plus actif en fonction des transformations des activits conomiques et des situations politiques. Quelle soit le rsultat des annexions territoriales ou les consquences de dplacements de populations, la question fminine ne se posait pas de manire trs spcifique. Pour les personnes immigres, lintgration la communaut franaise se faisait peut-tre plus ou moins lentement et difficilement mais, en gnral, elle se ralisait dans un plan familial, assimilant petit petit les valeurs et les modes de fonctionnement des familles franaises du voisinage. Lintgration finissait par se matrialiser par un processus rgulier de naturalisations et de naissances sur le territoire franais. 1.1 Lmergence du principe du droit du sol Ce processus a t consacr par la loi du 26 juin 1889, fondatrice du principe du droit du sol, qui, comme la not le rapport de la commission spciale du plan du CES, se caractrise par le double fait quelle a introduit un lien entre nationalit et socialisation puisque lenfant dtranger devient Franais si il a pass en France une partie de sa jeunesse pendant laquelle il a t scolaris et duqu et lautomaticit de laccs la citoyennet franaise. La mise en uvre de ce principe a constitu la fois, un pas important vers lintgration des femmes immigres, dans la mesure o leurs enfants devaient normalement tre levs dans la perspective de devenir Franais, mais aussi, symtriquement, un cartlement entre deux cultures, celle du pays dorigine et

176

Audition, le 6 fvrier 2002, par la dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre hommes et femmes du Conseil conomique et social, de Mme H. Cherifi, membre du Haut Conseil lintgration, p. 2.

II - 260

celle du pays daccueil. Selon les pays de provenance, cet cartlement a pu (est et sera) plus ou moins prononc et, donc, plus ou moins rductible. Le principe du droit du sol a trac un chemin dintgration. Il a t renforc par laffirmation contemporaine dun autre principe fondateur de la Rpublique, celui de la lacit. En effet, la loi du 9 dcembre 1905, qui a introduit la libert religieuse et la sparation des glises et de lEtat, a permis chaque nouvel arrivant sur le territoire franais de trouver un cadre propice lexercice de la religion quil pratiquait dans son pays dorigine : La loi de 1905, issue du conflit entre la Rpublique et lglise catholique, est devenue le socle durable de lexercice de tous les cultes en France, sans que ses principes soient fondamentalement remis en cause . Pour la rception dune religion nouvelle en France comme lislam, cette loi offre un cadre libral mais pose aussi des contraintes qui sont la contrepartie de la lacit de lEtat 177. Compte tenu des rles respectifs de lhomme et de la femme dans la plupart des familles immigres, la mise en oeuvre effective du principe du droit du sol repose sur la femme : elle qui na pas, dans la grande majorit des cas, la nationalit franaise et les droits qui sy rattachent, en particulier le droit de vote, et encore moins de droits conomiques, doit ainsi prparer ses enfants la place quils vont avoir tenir dans la socit franaise. Cette contradiction, qui parat particulirement forte et relativement peu traite en tant quobstacle spcifique un processus dintgration rgul et matris, explique sans doute certaines des difficults rencontres par des descendants de familles immigres. 1.2 Avec la rvolution industrielle, lapparition de lexode rural et de limmigration La rvolution industrielle a profondment modifi la question migratoire. A une immigration jusqualors de subsistance est venue ainsi se substituer une immigration de main-duvre. Ce besoin de main-duvre, tel quil tait affich par les employeurs, a t satisfait par le recours la population paysanne, ce qui constituait une immigration intrieure ; puis les employeurs ont tendu leur zone de prospection, dabord aux pays trangers limitrophes, et ensuite aux pays coloniss. Dans cette priode, le recours une main-duvre fminine et lutilisation du travail des enfants ont t dautant plus recherchs quils ont fait lobjet de rmunrations rduites tout en rpondant des tches spcifiques, ncessitant, par exemple, une certaine dextrit178. En revanche, le recours au recrutement de travailleurs dans des pays trangers a nettement plus concern les hommes que les femmes. Ceux-ci effectuaient le plus souvent le voyage seuls. Ils ne pouvaient dailleurs venir
177

178

Haut Conseil lintgration, LIslam dans la Rpublique, Rapport au Premier ministre, La Documentation franaise, 2001, p. 21. Voir le clbre rapport du docteur Villerm (1841) sur la situation catastrophique des enfants au travail cette poque, rapport qui inspira la premire loi sociale franaise rglementant ce travail des enfants. Cette pratique continue malheureusement aujourdhui dans de nombreux pays.

II - 261

travailler en France que de manire temporaire, du moins en ce qui concerne leurs projets initiaux. Cette politique dimmigration nimpliquait aucune proccupation familiale. Toutefois, les retours dans le pays dorigine nont pas toujours t raliss, grippant ainsi la mcanique dajustement de la demande demploi loffre et provoquant des problmes sociaux nouveaux. Durant le XXme sicle, les problmes dmographiques ns des deux guerres mondiales et les crises conomiques ont inspir et marqu les politiques publiques, sans que les femmes fassent lobjet de mesures spcifiques. Elles ont subi les consquences des changements dans les politiques dimmigration familiale, quelle soit dorigine conomique ou politique. Dans cette priode, les femmes immigres se sont trouves en position dingalit tout comme les femmes franaises par rapport aux hommes en termes de droits civiques. 1.3 Femmes trangres et franaises diffremment invisibles Durant cette priode, la femme avait un rle socialement et juridiquement reconnu comme mineur. Cette ingalit structurelle permettait ltrangre entrant en France de pouvoir se couler relativement aisment dans le modle national, ce qui ne prjuge videmment pas de son degr dacceptation de cette situation. Mais cette invisibilit avait aussi pour effet de cacher les difficults propres rencontres par les femmes immigres. 2. Ltat de limmigration fminine aujourdhui Par des voies diverses, la figure fminine de limmigration est apparue. Lacquisition de cette visibilit ne sest pas faite sans drames, difficults, et aussi ambiguts mais on peut dire quau terme dun processus plus que sculaire, elle est dsormais manifeste. 2.1 Les immigrations de proximit Ce sont les immigrations les plus anciennes, dabord et surtout proccupation conomique, dans un contexte de concurrence avec les travailleurs nationaux, donc souvent conflictuel. Belges, Italiens, Polonais, Espagnols, Portugais ont ainsi t amens quitter leurs pays dorigine, trs gnralement sur une base de pauvret. Les conditions de leur arrive et de leur installation en France ont engendr, dans un premier temps, des ractions de type communautaire. Dans de tels contextes, quand le regroupement familial est devenu possible, la place des femmes a, dabord, t simplement reproduite au sein des familles migrantes, du pays dorigine au pays daccueil. Aprs des dcennies de cohabitation, la tendance est lgalisation des situations. : galisation des niveaux de vie, processus de dmocratisation politique dans certains pays dorigine, phnomnes qui ont effectivement permis le dbut de vritables osmoses ethno-sociales. On peut considrer, aujourdhui, que lessentiel de ces processus dintgration sont achevs, et en particulier que les comportements et les situations des femmes descendantes de familles originaires de ces pays, ne se

II - 262

distinguent plus de ceux des femmes appartenant des familles de nationalit franaise plus ancienne. Il est aussi intressant de noter que ces pays, hier dmigration, sont devenus, dans les dernires annes pour les pays mditerranens, leur tour, des pays dimmigration, engendrant des ractions du mme type que celles rencontres nagure en France et dans les autres pays dimmigration ancienne. 2.2 Limmigration provenant des zones de colonisation La politique de colonisation, engage par les gouvernements franais, surtout partir du XIXme sicle, a permis de fournir un important rservoir de main-duvre, potentiel qui a t fortement mis contribution lors de la guerre de 1914-1918 ainsi que dans les priodes de reconstruction et de croissance qui ont suivi les deux guerres mondiales, dans les annes 1920 et 1950-60. Limmigration intervenue lors de cette dernire priode, dite des trente glorieuses , a dabord t essentiellement maghrbine, puis africaine. Les politiques publiques visaient, quant elles, prioritairement encore, des immigrations de proximit, originaires du Portugal par exemple. Limmigration actuelle concerne beaucoup dautres zones gographiques dans le monde, des pays qui ont pu tre, jadis, coloniss par les diffrents pays europens : au Proche-Orient, en Asie du Sud-est, dans le sous-continent indien, les les de lOcan indien, en Afrique francophone ou lusinophone, en Amrique latine et centrale. Ces immigrations plus rcentes conjuguent, le plus souvent, et dans des proportions varies, des proccupations conomiques (recherche de survie pour les populations concernes ; recherche de main-duvre pour certains employeurs) et politiques (exercice du droit dasile devant des situations locales dangereuses pour la libert et la vie mme des intresss). Ces migrations peuvent tre masculines ou familiales. Les liens tablis lors de ces dcennies de prsence franaise sont nombreux et ambigus : ils conjuguent les valeurs de la Rpublique avec des compromis passs avec les ressortissants locaux, en particulier sur le statut de la femme : Lexclusion des peuples coloniss de la citoyennet franaise se traduisait par le maintien du statut personnel confessionnel auquel ils taient soumis 179. Ces compromis taient passs au dtriment des droits des femmes immigres. 2.3 Les nouvelles immigrations Ce qualificatif de nouveau procde de leur apparition plus rcente, mais surtout du fait que, contrairement aux deux premiers mouvements qui lont prcde (et qui, pour le second, continue fonctionner) cette immigration concerne des personnes plus qualifies, souvent dotes de diplmes de lenseignement suprieur et/ou dune exprience professionnelle dj tablie. Ces nouveaux immigrs viennent de toutes les zones gographiques. Ce qui semble galement caractristique de cette rcente immigration est labsence de discrimination sexue : les femmes y sont aussi nombreuses
179

E. Andrez, A. Spire, Droit des trangers et statut personnel, Plein droit, n 51, novembre 2001, p. 2.

II - 263

que les hommes, recherches pour leurs qualits professionnelles (dans certaines desquelles elles sont majoritaires, infirmires par exemple). On pourrait dire, quvidemment, elles rencontrent, en France, les mmes difficults que leurs homologues franaises quant au respect du principe de lgalit des droits entre les hommes et les femmes. Elles sont, de plus, pour certaines, confrontes au problme de la non quivalence des diplmes, qui minore leurs comptences professionnelles.
B - LE CONTEXTE GOCONOMIQUE ET EUROPEN DE LIMMIGRATION FMININE

Le phnomne de la mondialisation de lconomie est venu remettre en cause lexistence de territoires nationaux indpendants, de politiques publiques dcides et appliques localement. Aujourdhui, des mouvements de capitaux, des flux dinformations circulent dun point lautre de la plante, les productions se mondialisent180 seuls les individus et certains types dactivits restent attachs physiquement des territoires. De tels bouleversements remettent en jeu les dterminants connus des mouvements migratoires, engendrent des pratiques nouvelles, comme les marchs mondialiss du travail, par exemple. Cest dans ces conditions nouvelles que lUnion europenne et les Etats membres cherchent rguler les flux migratoires tout en assurant aux immigres les conditions dune intgration russie. 1. Mondialisation et nomadisme La mondialisation de lconomie concerne de nombreux domaines de la vie sociale. Elle repose de manire gnralise, et en grande partie renouvele, la question des mouvements migratoires. Lconomie passe de systmes productifs locaux, auto-rguls, cohabitant et changeant ensemble, un univers compos dacteurs librs dun nombre significatif des contraintes conomiques et sociales antrieures, et concurrents entre eux. Ces transformations structurelles saccompagnent de changements brutaux en matire de circulation des personnes. Les politiques dajustement structurel, mises en place par le Fonds montaire international181, ont, ainsi, abouti dtruire lagriculture vivrire dans de nombreux pays du Sud, crant des mouvements dexode massif de familles des campagnes vers les villes et vers ltranger ; lamenuisement des ressources locales entrane les sujets les plus brillants et ceux qui en ont les moyens poursuivre leurs tudes dans les pays du Nord et, dans bien des cas, sy installer par la suite Lune des dimensions les plus transformatrices des pratiques jusque l connues est sans doute la cration de marchs mondiaux du travail. Autre fait marquant, le tltravail tend se gnraliser : cest dsormais plus lacte de travail qui migre que les travailleurs. Dans une telle configuration, la question des mouvements migratoires concerne de manire quasi indiffrencie les femmes et les hommes, les
180 181

Voir sur ce sujet : R. Reich, Lconomie mondialise, Dunod, 1993. Voir, cet gard, lanalyse rcente qui est faite des politiques du FMI et de leurs effets sur les pays du Sud : J.E. Stiglitz, La grande dsillusion, Fayard, 2002.

II - 264

lments discriminants tant la comptence, la disponibilit et la qualit des prestations Toutefois, on peut se poser quelques questions concernant cette galit nouvellement constitue : - peut-tre les femmes sont-elles moins enclines, ou ont-elles moins de facilit quitter leur territoire dorigine, et dans ce cas, le tltravail peut constituer une modalit de sdentarisation, modalit qui reste, jusqu prsent, encore lie la construction dune vie familiale ; - peut-tre ont-elles aussi moins accs aux parcours ducatifs les plus porteurs, ce qui les pnalise pour laccs certains crneaux de comptence. Cette question dbouche, plus gnralement sur celle de la prparation des citoyens dun pays, dune rgion, dune localit, la mondialisation des marchs du travail et, donc, la constitution des comptences et qualifications qui y sont (et seront) potentiellement requises. En toute hypothse, il semble bien que la mondialisation des marchs du travail tend poser de manire tout fait renouvele la problmatique des mouvements migratoires. En extrapolant quelque peu, on peut mme se demander si, en tendance, on nirait pas vers une certaine sdentarisation gnralise et une minimisation des migrations conomiques. 2. Les messages brouills de lUnion europenne et une application diffrencie par les Etats membres Les politiques migratoires ne peuvent aujourdhui tre abordes dans le seul cadre national, et doivent ltre au niveau de lUnion europenne. La politique que celle-ci mne lgard de limmigration fminine peut tre analyse comme une application particulire de celle qui est engage, de manire globale, pour lgalit entre les hommes et les femmes. Ainsi que le rappelle la Commission europenne, cette application se droule dans le contexte des politiques europennes (et de celles des Etats membres) en matire dimmigration et dintgration des personnes trangres et dorigine trangre : La politique en matire de migration devrait galement encourager lgalit entre hommes et femmes conformment larticle 2 du trait 182. Or ce dernier domaine semble aujourdhui travers par des proccupations sinon contradictoires, du moins diffrencies. 2.1 Un contexte nouveau : la dualit des politiques Les diffrents Etats membres ont, de tous temps, cherch, la fois, contrler laccs leur territoire et incit tout ou partie des nouveaux arrivants prendre une place au sein de la socit daccueil ; ils ont engag ces politiques dans leurs cadres nationaux, puis, de proche en proche, sur des dimensions intertatiques (accords de Schengen) ou communautaires (Acte unique, traits de Maastricht et dAmsterdam, Conseils europens, travaux de la Commission et du Parlement, etc.). La politique europenne en matire dimmigration fminine a
182

Commission des Communauts europennes, Communication au Conseil et au Parlement europen sur Une mthode ouverte de coordination de la politique communautaire en matire dimmigration, Bruxelles, 11 juillet 2001, p. 15.

II - 265

longtemps t essentiellement plutt marque par les proccupations lies lintgration. Ce nest que depuis peu, en particulier depuis que llargissement aux pays de lEst europen, principale source de limmigration illgale vers lUnion europenne 183, est devenu une ralit, quune seconde dtermination est venue fortement sajouter la premire, celle de la protection renforce des frontires de lUnion dans le sens dun strict contrle des accs. Cette dualit des politiques europennes trouve ses origines dans les contenus de deux des derniers sommets europens : dune part, celui de Tampere, en 1999, qui identifie trois axes en matire dimmigration et dasile : la gestion des flux migratoires, un traitement quitable pour les ressortissants des pays tiers en situation rgulire et le dveloppement dun partenariat avec les pays dorigine, dautre part, celui de Sville en 2002 qui, mme si les propositions les plus rigides nont finalement pas t retenues, centre sa rflexion sur limmigration clandestine et la gestion des frontires extrieures de lUnion, suivant le souhait de la prsidence espagnole confronte des problmes daccueil dtrangers venus dAfrique et dAmrique latine. Au cours de la phase de prparation de ce sommet, le Prsident de la Commission Romano Prodi, a ainsi indiqu quil sagissait de protger lUnion contre tout type de menace externe La crdibilit de cette politique dpend de deux facteurs : la lutte contre la criminalit, ainsi que contre la traite des tres humains et limmigration clandestine. Le temps est venu de changer de rgime 184. Cette cohabitation de deux orientations suscite des difficults, en particulier pour la dfinition du message communautaire lgard des populations immigres, et spcialement de leurs composantes fminines. Ainsi, la construction, par lUnion, de la figure de limmigre aujourdhui (et de demain) pourra-t-elle tre vue, alternativement, soit comme un apport souhaitable et dsir la socit et lconomie europennes, soit, au contraire, comme un lment jug a priori indsirable, voire mme suspect. 2.2 Les difficults nes de cette dualit pour les femmes immigres a) En termes de regroupement familial Les politiques de regroupement familial diffrent dun pays lautre de lUnion. Celui-ci peut tre considr soit comme un mouvement encourager pour des raisons humaines et/ou conomiques, soit au contraire comme un frein au retour des immigrs actuellement en Europe o leur prsence est juge provisoire. La tendance actuellement majoritaire est plutt restrictive avec des exigences de conditions minimum de ressources et de logement, une dure minimum de rsidence du demandeur, une dure minimum de vie commune des conjoints.

183

184

A. Castagnos-Sen, Lharmonisation europenne en matire dasile et dimmigration, Fondation Robert Schuman, Synthse, n 51, 8 juillet 2002, p. 2. 7 Jours dEurope, n 471, 14 mai 2002. Voir aussi Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europen Vers une gestion intgre des frontires extrieures des Etats membres de lUnion europenne, 7 mai 2002.

II - 266

b) En termes dintgration Les propositions de la Commission185 concernant lintgration sont bases sur lgalit de droits, des progrs en matire de libre circulation, le dveloppement de mesures visant amliorer leur situation conomique et socioculturelle et des mesures contre la xnophobie et la discrimination raciale. - Sur la question de lintgration sociale, constatant une sgrgation dans lemploi dont sont victimes les femmes avec une concentration dans quelques emplois lintrieur de quelques secteurs dactivit, les recommandations formules par le Comit conomique et social europen le 21 mars 2002 conservent toute leur pertinence : Il faut attacher une importance particulire la formation des femmes immigres. Lapprentissage de la langue, la connaissance des droits de lHomme, des droits civiques et sociaux existants dans la socit daccueil et la formation professionnelle sont des outils essentiels pour lintgration sociale de celles-ci et de leurs familles, en raison de leffet multiplicateur de lducation des femmes 186 ; - La pratique de la langue du pays daccueil est gnralement considre comme un point de passage oblig pour une bonne intgration de la nouvelle arrivante dans la socit daccueil et son accs le plus rapide possible au march du travail. Des ressources importantes doivent tre mobilises pour concevoir et mettre en uvre des actions publiques et associatives, construites le plus possible avec les personnes concernes, pour atteindre lobjectif dune pratique effective et matrise de la langue du pays daccueil par les femmes issues de pays trangers ainsi que des lments de connaissance sur les aspects culturels et historiques de ce pays, les droits qui y existent, les institutions qui sont charges de leur application, etc. - La lutte contre les discriminations ethniques ou racistes parat indissociable de la recherche dune intgration des personnes trangres dans lespace communautaire (cf. la politique de la Commission en la matire : Anne internationale de lutte contre les discriminations raciales et ethniques, programmes spcifiques visant lutter contre ces multiples formes de discrimination dont les femmes immigres sont victimes187) ; linexistence de discriminations est aussi un facteur de mobilit de la main-duvre ; - Le problme de lunification des droits continue de se poser, comme la indiqu le Conseil europen de Tampere en octobre 1999 : Le Conseil a fix un mandat dont lobjectif est le dveloppement
185 186

187

Communication de la Commission COM 2001 757 final. Comit conomique et social europen, avis sur Limmigration, lintgration et le rle de la socit civile organise, 21 mars 2002, p. 13. Voir, par exemple, les positions du Lobby europen des femmes [www.womenlobby.org] ou le programme de recherche syndicale Codelfi, men conjointement par Iseres-CGT, UGT (Espagne) et LO (Danemark).

II - 267

dune politique commune en ce qui concerne limmigration et lasile dans le cadre de la ralisation dun espace de libert, de scurit et de justice 188. Le principe dominant en matire de situation juridique personnelle des immigrs doit tre celui de lgalit de traitement avec les citoyens europens, sous certaines conditions comme la dure du sjour ; - Sur le rle des associations beaucoup dexemples, et des programmes europens visant soutenir de telles initiatives, montrent que le rle jou par des associations dimmigrs, particulirement celles organises par des femmes, est souvent dterminant dans les processus dintgration, et que les initiatives visant leur dveloppement doivent figurer parmi les objectifs des politiques publiques, comme le souhaite le Comit conomique et social europen : Les organisations de femmes qui oeuvrent en faveur de lgalit des personnes revtent une importance particulire. Dans la population immigre, ce sont souvent les femmes qui rencontrent des difficults spcifiques : dans laccs au travail, dans la formation, dans lutilisation des services sociaux de mme quen ce qui concerne les droits fondamentaux. Ces organisations mritent de faire lobjet dun intrt particulier et daides concrtes de la part des autorits publiques 189.
C - EN FRANCE, LES FEMMES IMMIGRES DANS UN CONFLIT QUOTIDIEN ENTRE PASS ET PRSENT

Lentre des femmes immigres sur le territoire franais se traduit le plus souvent pour elles et leur entourage par une mise en cause de leur situation antrieure. Elles sont confrontes de multiples problmes, dont les discriminations sociales et professionnelles ou la dtrioration de leur rle au sein de la famille. Leurs efforts pour prendre une place active dans la socit d'accueil, en particulier au travers de la vie associative, se heurtent des difficults. Le statut des femmes immigres provient, dabord, de la position qui est la leur dans les pays dorigine. En France, les divers lments composant ce statut sont, dans un premier temps, introduits mcaniquement dans la nouvelle socit, et sont parfois renforcs par le statut juridique qui continue leur tre appliqu. Labsence de relations avec le monde environnant, dans la cit mais aussi dans les lieux de travail, peut conduire prenniser ces traits imports de la socit dorigine. Mais, alors mme quelles occupent une place croissante dans la vie conomique, que dans de nombreux cas des contacts avec cet environnement finissent par tre tablis, des rfrences nouvelles ayant alors pris vie, ces contacts avec la socit nouvelle napportent que des lments mancipateurs

188

189

J. Nunes de Almeida, membre du cabinet dA. Vitorino, Commissaire europen charg de la Justice et des Affaires intrieures, audition de la commission spciale du plan du Conseil conomique et social, 29 novembre 2001, p. 3. Comit conomique et social europen, 21 mars 2002, op. cit., p. 17.

II - 268

aux femmes immigres, qui se trouvent confrontes des discriminations multiples190. 1. Un statut juridique encore souvent dfavorable Linfriorit juridique par rapport aux hommes reste une situation trs rpandue. Certains droits sont en particulier minors pour les femmes immigres de religion musulmane : - quant la possibilit dhriter : le droit coranique prvoit un statut rduit pour les femmes, le Coran dictant que la part des hommes est deux fois celle des femmes. Ce statut est valid par les Etats qui se rclament de la religion musulmane, mme si des amnagements ont pu tre trouvs, comme en Tunisie191 ; - quant au droit de se marier librement et de divorcer ; - quant au droit de refuser la polygamie, dsormais en partie reconnu par la loi franaise (loi du 24 aot 1993 dite loi Pasqua : le regroupement familial polygamique est interdit ; le titre de sjour dlivr un second conjoint ainsi qu lpoux polygame doivent tre retirs, les trangers, ainsi que leurs pouses vivant en tat de polygamie ne peuvent plus avoir accs la carte de rsident, mme sils remplissent les conditions pour lobtenir de plein droit 192) et dtre protges en cas de rupture du lien polygamique193 ; - quant au droit de refuser lexcision, pratique qui fait lobjet de poursuites pnales en France depuis la fin des annes 1970194. La question se pose en fait de lapplication, en France195, du droit international priv, qui implique que les ressortissants trangers dans un pays daccueil relvent selon les cas, soit de la lgislation du pays daccueil, lieu de leur rsidence habituelle, soit de la lgislation de leur pays dorigine, condition quils en aient gard la nationalit et sauf si des dispositions dudit droit tranger contreviennent lordre public en France. Or cette dernire notion est conue de manire restrictive, les dispositions rglant la situation matrimoniale et patrimoniale des femmes trangres en tant, par exemple, exclues. En dehors de ces cas, le juge a trancher sur le systme juridique applicable. Il sappuie, pour ce faire, sur les conventions internationales ou bilatrales, ou encore sur la jurisprudence. Le droit international priv, qui tait lorigine un moyen de protection de lindividu, peut ainsi devenir un instrument de domination des femmes dorigine trangre.
190

191 192 193 194

195

A titre dillustration on peut citer, parmi les multiples discriminations dont peuvent tre victimes les trangers rsidant en France, celle de laccs au systme de soins : voir le premier rapport annuel (2000) de lObservatoire du droit la sant des trangers [www.odse.eu.org]. F. Kefi, op. cit.., pp. 15-16. E. Andrez, A. Spire, op. cit., p. 7. J.P. Alaux, A la rue sous prtexte de polygamie, Plein droit, n 51, novembre 2001, pp. 1-6. B. Martin, Les droits culturels comme mode dinterprtation et de mise en uvre des droits de lhomme. Etude partir du conflit opposant lexcision lordre public franais, Mmoire de DEA, Universit Panthon-Sorbonne, octobre 1996. Aux Etats-Unis, par exemple, o le statut de limmigr est intgr dans celui de la communaut nationale, le seul principe applicable est celui du lieu de rsidence.

II - 269

2. Une insertion croissante mais dlicate dans la vie professionnelle Le processus dintgration devrait tre favoris par le fait que les femmes immigres jouent un rle conomique de plus e