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Laudit de la gouvernance: au service dune plus grande transparence Normand Ouellet


Tlescope : Revue danalyse compare en administration publique, vol. 18, n 3, 2012, p. 157-171.

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LAUDIT DE LA GOUVERNANCE: AU SERVICE DUNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE


Par Normand Ouellet 1, Expert en audit et Candidat au doctorat en sant des populations, Universit dOttawa nouel056@uottawa.ca
RSUM Cet article met en lumire les diffrents enjeux qui font en sorte que laudit gouvernemental, ou de la gouvernance, pourrait tre appel revtir de plus en plus dimportance compte tenu de lengagement clair pour un gouvernement plus transparent et du vecteur de changement sans prcdent que constitue le dveloppement exponentiel des moyens interactifs de communication. Il propose une rflexion prospective sur lvolution de la fonction daudit gouvernemental dans le contexte dune plus grande ouverture des gouvernements la participation et la collaboration des citoyens. ABSTRACT This article highlights the various issues involved in driving a potential greater role for governmental audit or audit of governance. Such drivers include the clear commitment to greater openness on the part of governments and the exponential development of interactive modes of communication. In fact, this text proposes a prospective reflection on the emerging role of governmental audit in the context of greater receptiveness by governments to the participation and collaboration of citizens.

Pour citer cet article : Ouellet, N. (2012). Laudit de la gouvernance : au service dune plus grande transparence , Tlescope, vol. 18, n 3, p. 157-171.

vec la venue des mdias sociaux, la capacit de communiquer de linformation selon des modes interactifs constitue un vecteur de changement sans prcdent qui a des incidences sur la gouvernance de nos socits. La facilit dinteraction que procurent les mdias sociaux reprsente en soi une opportunit et un potentiel encore inexploit. Cette facilit favorise lexercice dune dmocratie participative misant sur davantage de transparence et sur une obligation de reddition de comptes bonifie de la part des leaders politiques. Dans le prsent texte, nous mettons lhypothse quune plus grande participation des citoyens la gestion du bien commun induit un plus grand degr de transparence et facilite ainsi une meilleure reddition de comptes des acteurs politiques et des institutions publiques en gnral. La fonction daudit est utile la gouvernance. Si cette gouvernance volue vers une plus grande participation citoyenne, la fonction daudit aura de nouveaux dfis relever en soutenant cette nouvelle dynamique plus interactive entre les citoyens et leurs institutions publiques. Du temps de la priode absolutiste, le roi navait pas le devoir de rendre compte de sa gestion. Ctaient plutt ses subordonns qui avaient, et qui ont encore aujourdhui, lobligation de rendre des comptes lautorit. De nos jours, les

Lauteur tient remercier la contribution importante que les pairs ont apporte lors de la revue de larticle avant sa publication. Cette revue a permis damliorer substantiellement le prsent texte.
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citoyens revendiquent une plus grande transparence de la part des acteurs publics et politiques. La participation et la collaboration des citoyens une dmocratie plus participative nous amnent dune dynamique unidirectionnelle une dynamique bidirectionnelle et interactive o lautorit excutive aura de plus en plus rendre des comptes. Le conte Les habits neufs de lempereur (Anderson, 1837) est rvlateur des prtentions de la transparence dans les rapports dautorit hirarchique fortement axs du haut vers le bas. Selon ce conte, alors que lempereur ainsi que tous ses sujets se mentent eux-mmes et forcment aux autres, seul lenfant humble prserve les vritables qualits de la transparence en dclarant publiquement la nudit de lempereur. Lempereur na pas pour autant modifi son parcours. Dailleurs, ses proches collaborateurs, mme ceux se prtendant indpendants et objectifs, ont prfr ignorer et nier lvidence afin de maintenir leurs prrogatives relationnelles avec le pouvoir. Pour que la gouvernance collaborative spanouisse, il est ncessaire que lensemble des acteurs sociaux collabore la gestion publique selon une dynamique relationnelle respectueuse empreinte de rapports galitaires. La vision hirarchique supporte bien le caractre monarchique de nos socits, mais reprsente souvent un frein au processus de dmocratisation et une plus grande transparence. Les bureaucraties des tats sont caractrises par un type dautorit fondamentalement hirarchique et descendant. Ce type dautorit donne lieu une diffusion dinformation unidirectionnelle depuis lappareil tatique jusquaux citoyens o la vision et les rfrents de la communication sont dfinis par le pouvoir politique et son impressionnante armada bureaucratique. linstar de lentourage de lempereur nu du conte dAnderson, au Canada et au Qubec, une armada subordonne au pouvoir politique maintient le statu quo pour prserver ses prrogatives relationnelles avec le parti politique formant le gouvernement majoritaire qui contrle les pouvoirs excutif et lgislatif et, par consquent, les deniers publics. En ce dbut de millnaire, lordre du jour est une dmocratie plus directe. De nombreux pays se sont engags dans lobjectif du gouvernement ouvert et se sont regroups dans lOpen Government Partnership (2011) (Partenariat pour un gouvernement transparent). Qui aurait cru lpoque absolutiste que le roi devrait rendre des comptes au peuple ! La dclaration du prsident Obama dpose au dbut de son mandat en janvier 2009 rsume bien lesprit qui anime ce partenariat :
My Administration is committed to creating an unprecedented level of openness in Government. We will work together to ensure the public trust and establish a system of transparency, public participation, and collaboration. Openness will strengthen our democracy and promote efciency and effectiveness in Government. (Obama, 2009)

Selon les principes de lOpen Government Partnership, toutes les informations gouvernementales accessibles aux citoyens devraient tre mises en ligne. Un meilleur accs linformation signifie un degr plus lev de transparence et favorise la participation citoyenne aux dbats publics et une meilleure reddition de comptes de lappareil dtat. Certes, un long chemin reste parcourir pour concrtiser lengagement de lOpen Governement Partnership et lutilisation gnralise
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dInternet et des mdias sociaux fait en sorte que les attentes des citoyens pour une plus vaste transparence augmentent de faon exponentielle. Dans le texte qui suit, un tour dhorizon du rle de laudit gouvernemental est dabord prsent pour ensuite aborder les enjeux importants qui conditionneront son volution vers une fonction daudit qui sinscrit dans une gouvernance collaborative au service dune dmocratie plus participative. Les enjeux lis lengagement des quarante-sept pays dont le Canada lendroit de lOpen Government Partnership sont clairement noncs dans la dclaration du prsident Obama : confiance du public, ouverture et transparence, participation et collaboration citoyennes et efficience et efficacit du gouvernement (Obama, 2009). Laudit gouvernemental devra sadapter et voluer dans le contexte dune reddition de comptes lectronique, interactive et trs rapidement accessible.

UN TOUR DHORIZON DU RLE DE LAUDIT GOUVERNEMENTAL


La fonction daudit est utile la gouvernance, car elle soutient lautorit dans la dlgation de responsabilits en venant certifier la qualit de la reddition de comptes. Elle offre donc une garantie aux rcepteurs du message (les citoyens, les actionnaires ou toutes parties dlguant pouvoir, autorit et responsabilit) quant la fiabilit de linformation communique. En thorie, laudit sert maintenir ou raffermir le lien de confiance entre lmetteur et le rcepteur de la reddition de comptes. Ce rcepteur peut tre rassur par un audit, une valuation ou une enqute venant lui offrir une opinion indpendante et objective sur le message communiqu lors de la reddition de comptes, sur la bonne conduite des affaires selon les pratiques exemplaires gnralement reconnues ou encore sur la saine gestion des risques daffaires et organisationnels. Divers mcanismes de reddition de comptes permettent de communiquer de linformation pour satisfaire aux attentes de transparence. Compte tenu des perspectives et des intrts diffrents des acteurs, des services dassurance sont apparus pour venir certifier de faon indpendante et objective la qualit de linformation communique selon un cadre normatif de prsentation tabli. Ces services sont importants pour maintenir la confiance en lintgrit de linformation fournie. La tradition daudit sest dveloppe dans le terreau du monde de la finance. partir dun cadre normatif de prsentation de linformation financire, les banquiers ont exig de leurs clients emprunteurs quils rendent des comptes sur leur rendement financier et quils obtiennent une opinion indpendante et objective dauditeurs venant confirmer la qualit des informations. Le besoin dassurance des actionnaires de grandes entreprises et des banquiers a permis de mettre en place un modle daudit de linformation financire et de dvelopper les normes internationales dinformation financire ainsi que la mthodologie et les normes internationales daudit. Lobligation de rendre des comptes est la contrepartie essentielle dcoulant de la dlgation de pouvoir. Des liens de confiance doivent tre maintenus ou raffermis chacun des paliers de dlgation, soit :

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entre les citoyens et le Parlement (les dputs) (niveau 1) ; entre le Parlement (les dputs pouvoir lgislatif) et le gouvernement (le cabinet ministriel pouvoir excutif) (niveau 2) ; entre le gouvernement et les administrateurs publics (niveau 3) ; entre les administrateurs publics et les gestionnaires publics (niveau 4). Les assises de laudit gouvernemental sont bien tablies dans la dlgation des niveaux 3 et 4, notamment avec les services daudit interne, et dans la dlgation de niveau 2, notamment avec le vrificateur gnral. Toutefois, en ce qui concerne le premier niveau de dlgation, cest--dire celui entre les citoyens et leurs reprsentants formant le Parlement, il ny a pour linstant aucun service daudit en place. Les lections, mcanisme fondamental de notre dmocratie, sont actuellement le seul mcanisme direct par lequel les citoyens posent un geste de participation la vie politique qui vient tmoigner de leur confiance. Le dveloppement dune relation interactive entre les citoyens et lappareil dtat pourrait tre facilit par la mise en place dun processus daudit de la gouvernance. Lapplication du modle daudit financier au secteur public a volu pour prendre en compte ltendue des besoins dassurance des parties prenantes. Certes, les tats financiers des gouvernements (les comptes publics) font lobjet dun audit qui permet doffrir une assurance quant la fiabilit des informations sur leur rendement financier, mais la performance des administrations publiques ne se limite pas la dimension de surplus ou de dficit budgtaire. Laudit gouvernemental a ouvert la voie laudit de la performance organisationnelle. Afin de combler les besoins dassurance lis la reddition de comptes dcoulant de diverses dlgations de pouvoir et de tenir compte dindicateurs de performance intgrant lensemble des objectifs des administrations publiques, la notion daudit intgr est apparue pour, thoriquement, certifier lefficacit, lefficience, lconomie et, plus rcemment, le dveloppement durable, lthique et la saine gouvernance. Une question fondamentale se pose : lintrt des citoyens est-il pris en compte et les citoyens en ont-ils vraiment pour leur argent ? On parle dsormais daudit de loptimisation des ressources, daudit de la performance, daudit interne pour les besoins dassurance des acteurs de gouverne, etc. Quelle que soit lappellation (audit, valuation, inspection, enqute), lobjectif demeure dmettre, partir dun rfrentiel normatif qui prcise les objectifs et les critres daudit, une opinion et des recommandations, le cas chant, visant rassurer les parties prenantes au sujet du rendement et de latteinte des rsultats. Ladministration publique et le gouvernement font appel plusieurs acteurs de surveillance de leurs activits qui devraient rassurer les rcepteurs de la reddition de comptes au sujet de linformation communique quant aux rsultats obtenus ou attendus. Le Parlement sest dot de commissions parlementaires sectorielles, de mcanismes de commission denqute, de plusieurs agents du Parlement comme le vrificateur gnral et le protecteur du citoyen. De plus, les acteurs de gouverne de chaque ministre, organisme et socit dtat ont accs des services daudit interne, denqute et dvaluation de programme. Tous ces services de surveillance soutiennent les acteurs de gouverne (parties dlguant pouvoir et responsabilit)

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et fournissent des services ayant comme fonction doffrir une garantie quant la bonne marche des affaires.

LA CONFIANCE DU PUBLIC : LA CL DE VOTE RELATIONNELLE INDISPENSABLE


En fonction de leur culture et de leurs divers intrts, les acteurs reoivent et envoient de linformation de manire slective. Cette slectivit vient en quelque sorte tamiser ou colorer la clart ou la transparence qui dpeint une version toujours limite de la ralit ou de la vrit. Nul doute que lempirisme apporte une contribution la dmarche scientifique. Toutefois, divers courants pistmologiques, tel le constructivisme, suscitent des rserves quant linterprtation et aux tentatives intuitives dexplication de la ralit partir dun ensemble de faits ou de modles (voir cet gard Riopel, 2009). Lacteur, en raison de sa dimension politique, fait parler les faits selon ses perceptions toujours slectives. Cette slectivit dans la faon de positionner une situation ou un problme ou dtablir un jugement ou un constat nest jamais totalement dnue dintrt. De plus, elle est fortement conditionne par notre culture, soit par notre faon de vivre, de ressentir et de penser. Notre culture est vivante et volutive et donc en perptuel changement. Tout comme le latin est disparu pour former dautres langues, le processus dacculturation vient du caractre changeant et volutif de lenvironnement et fait en sorte que de nouveaux paradigmes se crent. Lre tlvisuelle de masse cde tranquillement le pas lre du Web interactif. Les nouvelles facilits de communication interactive et instantane ont le potentiel douvrir le chemin une plus grande participation citoyenne dans la gestion publique et politique. Dans les prochaines dcennies, des reprsentants de la gnration des enfants ns avec une souris dordinateur dans les mains et friands de jeux interactifs et des mdias sociaux seront nos leaders et auront les mains sur le gouvernail de ltat ! Si nous admettons que nous faisons constamment parler les faits en fonction notamment dintrts ou didologies, il devient naturel de remettre en question les propositions dinterprtation de la ralit construites selon des perspectives rarement totalement neutres et objectives. Parce que ltre humain ne peut se dissocier totalement de son environnement, sa subjectivit faonne sa vision du monde. Nous devons donc tre pragmatiques et abandonner les absolus pour composer avec des degrs dobjectivit, dindpendance ou de transparence. Dans ce contexte, la confiance entre les acteurs risque de se brouiller, car les messages sont toujours enrobs de couleurs offrant toute une gamme de tonalits la transparence. Hood (2007) prcise que plusieurs comportements rfrnent la possibilit dune relle transparence de lappareil tatique. Ces comportements pudiques et donc limitant la transparence sont motivs sur lvitement de blmes. Il est politiquement plus rentable dviter des blmes que de compter sur des russites et llecteur se souvient des mauvais coups et oublie facilement les bons !

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That is why a number of widely observed but often-criticized behavioural patterns in public management seem to constitute a set of agency, policy and presentational strategies that lie precisely on this troubled frontier territory between the force of transparency and the apparent imperative of blame-avoidance (Hood, 2007, p. 207).

Selon Hood (2007), la transparence gouvernementale sexerce principalement par des moyens directs lorsquune communication stablit entre le gouvernement et les citoyens ou par des moyens indirects lorsque le gouvernement et ladministration publique communiquent laide dune reddition de comptes toujours fort commente par des experts et parfois certifie par des auditeurs. Au cours des quarante dernires annes, la transparence indirecte a domin et a servi principalement rendre compte selon les perspectives des gouvernements au pouvoir. Lenjeu dmocratique dun plus grand degr de transparence se joue sur le plan de la participation des citoyens qui se doivent dtre clairs par lapport essentiel dune information de qualit transmise en mode interactive permettant un change et un dialogue. Pour cela, la transparence gouvernementale doit sexercer au moyen de mcanismes directs. Pour construire ou maintenir la confiance entre les acteurs, il est ncessaire de recourir des mcanismes objectifs tels des processus daudit, denqute ou dvaluation qui mettent laccent sur les faits. La dclaration du prsident Obama cite prcdemment souligne limportance pour un gouvernement de sassurer de la confiance du public. Paquet (2011) tablit un lien direct entre la confiance et la productivit : Plus il y a de confiance entre les partenaires, plus la productivit augmente. Plus il y a de friction, moins la confiance rgne, plus cest la multiplication des griefs et limproductivit (Paquet, 2011, p. 87). Afin de maintenir la cohsion, on tablit des systmes et des processus qui deviennent des rgles suivre. Les acteurs sociaux et politiques apprennent adapter leurs messages aux circonstances et ainsi donner les rponses attendues. Le dput doit respecter la ligne du parti et les gestionnaires publics doivent se conformer aux politiques, aux procdures et aux bonnes pratiques de gestion gnralement reconnues. La socit fonctionne grce un ensemble de systmes. titre dexemple, lorsque nous conduisons une automobile, nous traversons une intersection en relative confiance lorsque le feu de circulation est vert. La codification de notre environnement assure une prdictibilit et met en place des systmes de confiance bass sur celle-ci. La rgle de droit est un exemple de codification qui favorise par divers mcanismes ldification de socits dmocratiques. Laudit gouvernemental aide au maintien et ladaptation des systmes de confiance, notamment lors de la reddition de comptes dcoulant de la dlgation de pouvoir et de responsabilit lintrieur de lappareil gouvernemental. Malgr la porte des mandats (audit financier, de conformit, doptimisation des ressources ou de performance), lapport de laudit est fortement ax sur la conformit des lois, des rglements, des politiques, des procdures ou sur la mise en place de bonnes pratiques de gestion. La fonction daudit permet notamment de veiller la conformit aux rgles et, telle une auto-patrouille sur lautoroute, elle permet aussi de dissuader les carts de conduite. Laudit exerce galement une fonction dintrospection qui agit comme un possible catalyseur de changement permettant

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aux acteurs de gouverne dadapter les systmes et les rgles lorsque ceux-ci napportent pas de valeur ajoute pour atteindre les objectifs. Les systmes ne se rgulant pas eux-mmes, par la dynamique de la gouvernance collaborative les acteurs prservent la discrtion de faire voluer les rgles du jeu. Les auditeurs ont trs rarement loccasion de sortir lextrieur de lenclos des rgles et des processus tablis. Sils sont de prcieux collaborateurs pour amliorer les systmes de confiance (rgles et processus), la prrogative de linnovation permettant notamment de modifier la vision et les objectifs demeure toujours entre les mains des acteurs politiques qui contrlent les pouvoirs excutif et lgislatif. Ce confinement de la fonction daudit amoindrit dans une certaine mesure son indpendance et son objectivit. Cest ce que Radcliffe (2008) appelle le pragmatisme de la fonction daudit. Selon lui, ce pragmatisme fort de lacculturation des auditeurs leur environnement entrane deux consquences. La premire est que la fonction daudit participe au maintien des secrets de lappareil dtat et la seconde a trait lautocensure pratique par les auditeurs quant ce qui peut tre divulgu au public. En fait, la fonction daudit prend part la transparence que certains qualifient dopaque, car elle est le fruit de la reddition de comptes effectue selon les perspectives de lappareil dtat bureaucratique qui est offerte au public en mode unidirectionnel. La mise en place de systmes auxquels les acteurs doivent se conformer pour assurer la cohsion constitue la stratgie push de la confiance. Cette stratgie met laccent sur les dimensions extrinsques lacteur lui demandant de respecter les rgles du jeu, respect qui engendre la prdictibilit et par consquent la confiance au systme. La fonction daudit tient le rle dagent de conformit dans ces systmes. Pousse lextrme, cette stratgie risque toutefois de donner naissance un tat policier au sein duquel les citoyens sont appels devenir de petits robots sans initiative ni crativit. La confiance en des systmes renvoie davantage au concept de condence dans la langue anglaise, alors que celui de trust est li aux dimensions relationnelles entre les acteurs. Si les citoyens accordent leur confiance aux systmes, on ne peut en dire autant de la confiance donne leurs leaders politiques ; la confiance relationnelle srode dans nos socits. Lappt du gain, laccumulation du capital et la clbrit sont devenus des fins en soi nous transformant en acteurs socioconomiques qui jouent le jeu des systmes. Les relations stablissent par lexprimentation et les changes entre des personnes. Il est plus ais de faire confiance une relation bien tablie forte dun historique sans accroc. De Saint-Exupry nous rappelle la signification du mot apprivoiser . Lorsque le renard rencontre le petit prince, aucune confiance nexiste entre eux. la suite dun processus permettant de sapprivoiser, une relation nat et la confiance devient possible. On ne connat que les choses que lon apprivoise, dit le renard. Les hommes nont plus le temps de rien connatre. Ils achtent des choses toutes faites chez les marchands. Mais comme il nexiste point de marchands damis, les hommes nont plus damis. Si tu veux un ami, apprivoise-moi ! (De Saint-Exupry, 2000, chap. 21). On ne peut donc mettre de ct la dimension relationnelle entre les acteurs qui constitue la stratgie pull de la confiance, car elle favorise la

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cration de valeurs dintgrit et de respect en faisant appel aux dimensions intrinsques de ltre humain, vritable terreau de la crativit et de linnovation. Pour innover, il faut ncessairement sortir de la tranche et avoir assez de confiance et dappui pour prendre des risques et apporter une rponse inattendue permettant linnovation. La confiance relationnelle est fonde sur un mode interactif et dborde ainsi largement de la confiance en des systmes de rgles. Selon Lyman (2012), cette confiance compte trois ingrdients essentiels : la crdibilit, le respect et le sens de lquit. Tout leader possde des degrs divers une dose de ces trois ingrdients aux yeux de ses pairs. Un leader politique doit dvelopper la stratgie pull et permettre aux citoyens ou aux autres parties prenantes de participer et dinfluencer :
Trustworthy Leaders openly share information with people to help them participate in and inuence the life of the organization. They invite people into discussions that will support the expansion of the organizations products and services. These leaders know that employees contributions will be magnied to the degree that they have access to useful information. (Lyman, 2012, p. 12)

La codification par des rgles et des normes respecter reprsente le mortier de la maonnerie socitale. Toutefois, sans intgrit des acteurs, il est vain et illusoire de croire que la codification et les diverses mesures de contrle permettent une entire confiance relationnelle. Consquemment, ladhsion aux valeurs, au projet de socit et au contrat social sen trouve amoindrie. Armstrong (2005, p. 3) traduit ce pralable en ces termes : The integrity, transparency and accountability of public administrations are a prerequisite to and underpin public trust, as a keystone of good governance. Les valeurs dthique demeurent la base fondamentale sur laquelle il est possible de construire. Sans la confiance du public base sur les valeurs de respect et dintgrit, les administrations publiques auront beau fixer toutes sortes de rgles, elles risquent fort daller la drive notamment par de lvasion fiscale et de lconomie au noir.

UN GOUVERNEMENT OUVERT : LE FRUIT DUN DLICAT DOSAGE


Une pleine transparence peut quivaloir tre nu, tre dans un tat o tout est au vu et au su de tous. Certes, personne ne sattend ce que les organisations ou les acteurs soient pleinement transparents, mais une meilleure transparence de la part des gouvernements ou des grandes entreprises est frquemment rclame. En fait, exiger davantage de transparence signifie en quelque sorte demander une plus grande responsabilisation, ce qui devrait se traduire par une hausse de la reddition de comptes sur le respect des engagements et des responsabilits et sur latteinte des rsultats. La vie en socit tablit tacitement le degr de transparence considr comme acceptable et normal. Ainsi, il apparat plus acceptable quune entreprise prive limite linformation sur ses activits commerciales selon un niveau de transparence qui, par ailleurs, serait jug inacceptable pour un gouvernement. Or les enjeux environnementaux ramnent lavant-plan le fait que nous partageons un espace

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qui est du domaine public dans plusieurs de ses dimensions. Lorsque des deniers publics sont mis contribution pour raliser des activits, les citoyens sattendent un degr de transparence plus lev. Invitablement, les organisations, quelles soient du secteur priv ou public, ont lobligation de rendre des comptes des parties prenantes : propritaires, actionnaires, citoyens, lgislateurs, etc. Lcart des attentes de transparence entre les secteurs public et priv se confirme dans lapplication des lois daccs linformation et de protection des renseignements personnels. En rgle gnrale, les lois daccs linformation sappliquent au secteur public, tandis que les lois sur la protection des renseignements personnels sont davantage dapplication universelle puisquelles ont comme objectif de protger la vie prive. Les personnes morales que constituent les entreprises prives tiennent protger leur vie prive. Mme les tats et les administrations publiques ont leurs jardins secrets, dont ceux lis aux domaines de la scurit ou de la comptitivit nationale. Un dosage est donc de mise pour maintenir une dcence acceptable entre une culture douverture totale et une culture du secret outrance. Dune part, les fervents de la culture du secret font valoir que leurs intrts privs ne concernent personnes dautres. Pousss lextrme, ils sont pour des comptes bancaires totalement privs et anonymes et pour la protection de leurs technologies et de leur savoir-faire tout en limitant au maximum toute forme de reddition de comptes, sauf celle lgard de leurs subalternes. Ce sont les monarques des temps modernes et pour eux la ressource information est un capital prserver. Kantrowitz (1989) mentionne que la culture du secret engendre un environnement propice la corruption et favorise une dynamique de division :
Corruption is a progressive disease. It diffuses from person to person across society by direct observations of its efcacy and its safety. The efcacy of the abuse of secrecy for interagency rivalry and for personal advancement is well illustrated by the array of abuses listed in Sec. 1.6(a). The safety of the abuse of secrecy for the abuser is dependent upon the enforcement of the Section. As abuses spread and become the norm, enforceability declines and corruption diffuses more rapidly. Reagans 1982 Executive Order #12356 on National Security {Sec. 1.6(a)}: In no case shall information be classied in order to conceal violations of law, inefciency, or administrative error; to prevent embarrassment to a person, organization or agency; to restrain competition; or to prevent or delay the release of information that does not require protection in the interest of national security. (Kantrowitz, 1989)

Dautre part, pour les tenants de la culture douverture, toutes les informations sont dintrt public et la libre circulation de celles-ci favorise la saine comptition et la dmocratie. lextrme, la totale transparence peut aussi vouloir dire la totale surveillance. Il ny aurait plus de libert individuelle, car tout serait du domaine public ; la plante deviendrait alors un grand village o tout est connu de tous ! Toutefois, les dfenseurs de la libert individuelle militent pour la prservation de la vie prive afin de sauvegarder des avantages concurrentiels dans une conomie de march comptitive. De plus, plusieurs renseignements ne sont pas pertinents pour la gestion du bien commun, ils relvent exclusivement du domaine priv. Dun point de vue socital, les avantages de louverture semblent plus importants

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que ses inconvnients. Ds lors que les citoyens estiment quune activit a des incidences dans le domaine public, il se cre alors des attentes de transparence plus leves. Le phare qui devrait guider le degr de transparence est la prservation du bien commun et des intrts des citoyens assurant la prennit des acquis, notamment un environnement sain. Les questions environnementales ont mis en relief limportance dune plus grande responsabilit sociale des entreprises lgard de la prservation des biens publics. La dmarcation entre ce qui est du domaine public et ce qui est du domaine priv nest pas facile tracer et rend difficile le dosage du degr de transparence. Linformation permet de moduler la transparence. Par analogie, on peut dire que linformation constitue la fibre faonnant les vtements des acteurs sociaux : nos institutions, gouvernements, administrations publiques ou grandes entreprises sont tous habills la mode vestimentaire de notre poque, mode qui volue en fonction des intrts et des enjeux des divers acteurs sociaux. Lexploitation des ressources naturelles est lun des enjeux actuels qui soulvent des dbats de socit sur la conciliation du dveloppement conomique et de la prservation des milieux naturels. Pensons notamment au dveloppement du Grand Nord, aux sables bitumineux, aux gaz de schiste ou aux rserves de ptrole du golf du SaintLaurent. Les citoyens ont besoin dtre rassurs par des audits, des enqutes ou des valuations qui viennent supporter la confiance sur les informations fournies. Un gouvernement ouvert ne devrait pas donner accs linformation uniquement lorsquun citoyen en fait la demande, tel quil est actuellement prvu par les lois daccs linformation. En fait, il y a une gradation du caractre ouvert dun gouvernement. Ltape suivante consiste rendre accessibles sur le Web les informations gouvernementales de faon proactive. titre dexemple, Gautrin (2012) prconise ce qui suit pour le gouvernement du Qubec :
La divulgation proactive de tout ce qui pourrait tre accessible la demande dun citoyen en est lun des lments cls. Il y aurait lieu dtendre davantage cette divulgation toutes les donnes statistiques, aux rapports dexperts ou aux autres documents obtenus grce des fonds publics (contrats, subventions, etc.) qui ont permis ltablissement dune position gouvernementale. (Gautrin, 2012, p. 68)

La divulgation proactive de linformation gouvernementale favorise une communication interactive avec les citoyens. Certes, cela exige un profond changement de culture puisque nos bureaucraties dtat sont souvent refermes sur elles-mmes et ne suscitent gure la participation et la collaboration des citoyens. Sans ouverture, il ne peut y avoir de relle participation et de collaboration des citoyens. Dans ce contexte, la transparence ressemble davantage un masque et il subsiste encore une grande distance entre le petit prince et le renard, car le processus dapprivoisement ne se fait pas. Le citoyen devient un client qui est servi selon les termes de la bureaucratie. La mise en commun dun tableau de bord gouvernemental sur le Web rendant accessibles les informations dintrt public pour lensemble des services gouvernementaux permettrait de resserrer les liens de confiance entre les citoyens et leurs institutions publiques, leurs dputs et leurs ministres. Ce tableau de bord offrirait galement une vision du chemin parcouru et des possibilits.
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LA PARTICIPATION ET LA COLLABORATION CITOYENNES : UNE DMOCRATIE AVEC UN GRAND D


Les moyens techniques de notre poque sont extraordinaires. Les technologies de linformation, la statistique et les connaissances scientifiques nous offrent des possibilits de raliser des uvres humanitaires sans pareil. Mars est aujourdhui accessible alors que la persistance dimmenses bidonvilles sur notre plante demeure un grand paradoxe. Le champ des possibilits est ouvert, mais lexercice politique constitue larne qui le limite souvent. Encore aujourdhui, notre rgime parlementaire britannique maintient un modle relationnel de lexercice de lautorit politique selon une approche hirarchique axe du haut vers le bas. Ce systme dinspiration monarchique transforme la grande majorit dentre nous en sujets. Le caractre participatif et dmocratique de notre rgime parlementaire est embryonnaire et pourrait tre grandement bonifi par lapport des technologies de linformation du XXIe sicle. Il est possible de croire quau cours des prochaines annes chaque citoyen aura un compte rseau gouvernemental scuris avec une authentification fiable. Lensemble de ces comptes rseau pourrait par la suite servir crer des rseaux politiques par comts, par rgions, par provinces, par pays et par continents. Ces rseaux locaux, rgionaux, nationaux et internationaux feraient la promotion de la citoyennet et favoriseraient linteraction entre les citoyens et leurs reprsentants politiques, leurs gouvernements et leurs administrations publiques. Si nos moteurs carburent vritablement lnergie dmocratique alors pourquoi se priver des nouvelles technologies plus performantes pour atteindre nos objectifs ? En fait, ces rseaux politiques peuvent donner aux citoyens les moyens de jouer leur rle et de mieux assumer leurs responsabilits. Le citoyen devient alors de facto une partie prenante participative part entire de la gouvernance collaborative. Si lon donnait aux citoyens le pouvoir dinitiative, ils pourraient exiger des rponses des questions de fond. Ce pouvoir tabli dans un cadre dapplication prcis permettrait de tenir ou de raliser des rfrendums, des commissions denqute publiques, des mandats prcis daudit ou des valuations de programme gouvernemental, ou bien de proposer ou de modifier des lois. La fonction daudit de la gouvernance pourrait alors jouer un rle de support aux initiatives populaires des citoyens. Comme lcrit Larocque :
Dans son principe mme, linitiative populaire est au cur de la dmocratie puisquelle affirme la seule souverainet dmocratique possible, celle du peuple. Par sa pratique, linitiative populaire permet au peuple de maintenir un contrle sur le pouvoir qui est le sien. Il ne suffit pas quune constitution tablisse explicitement la souverainet populaire, il faut que cette souverainet sincarne dans des dispositions permettant de lexercer concrtement. (Larocque, 2006, p. 42)

Aucun systme nest parfait. Il est certes ncessaire davoir des leaders, mais les itinraires pourraient tre davantage discuts et dcids dmocratiquement avec la participation et la collaboration continue des citoyens. La dmocratie participative avec les technologies de linformation est du domaine du possible, mais elle ne peut senraciner et spanouir que par un changement culturel important.

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la suite dune lection, le programme demeure sous le contrle strict du parti politique au pouvoir. Aucun mcanisme ne permet aux citoyens de lancer directement des dbats en les mettant lordre du jour du programme. Pourtant, avec les nouvelles technologies de linformation, il est aussi facile de tenir des rfrendums sur de grandes questions de socit, telle lexploitation des gaz de schistes, que de conduire un sondage pour cerner leffet sur la popularit du parti au pouvoir de sa dernire stratgie de communication. Il importe ici de nuancer. Nos modles de gouvernance prvoient un pouvoir connotation lgislative (grandes orientations et surveillance stratgique des grands enjeux et risques dentreprise) et un pouvoir excutif. Il ne sagit pas dliminer le pouvoir excutif qui a comme fonction dorchestrer les ressources afin datteindre les objectifs, mais bien de se doter de mcanismes pour veiller ce que le pouvoir lgislatif repose vritablement entre les mains de la majorit de ceux qui ont dlgu leur pouvoir, soit les actionnaires dans le cas dune entreprise prive ou les citoyens dans le cas dun tat. Les citoyens assistent une prolifration de linformation sur le Web. Pour dcoder et interprter cette information, il est important de crer des forums de discussion interactifs pour dbattre dides et participer la vie dmocratique de notre socit. Cest pourquoi louverture des gouvernements devrait se faire autant sur le front de la disponibilit de linformation que sur celui de la communication interactive avec les citoyens.

LOBLIGATION DE RENDRE COMPTE : AU SERVICE DE LEFFICACIT ET DE LEFFICIENCE


Les gouvernements et les administrations publiques ont dploy des efforts considrables pour atteindre des rsultats et amliorer leur rendement : systmes de programmation budgtaire et de prix de revient, processus de planification stratgique et de mesure de la performance, dclarations de services aux citoyens, cadre de responsabilisation de gestion, rapports annuels de performance, etc. De plus, les agents du Parlement rendent publics les rapports qui permettent dapprcier lapplication de lois spcifiques ou le rendement dactivits gouvernementales, comme les rapports du vrificateur gnral, du commissaire lenvironnement, du commissaire aux langues officielles ou du commissaire laccs linformation. Devant lampleur des activits et les nombreux rapports faisant tat de la performance de ladministration publique, le citoyen est pris au dpourvu et il lui est difficile de bien voir la situation ou mme dapprhender dans toute sa complexit cet amonclement dinformation. De surcrot, cette divulgation dinformation se fait selon une dynamique unidirectionnelle et donc par le truchement dune reddition de comptes tablie selon la vision et les rfrents de lappareil dtat. La divulgation proactive de linformation gouvernementale sur le Web intgre un tableau de bord procurerait dune part une vision du travail accompli et de la route parcourir et amliorerait dautre part les possibilits de participation des citoyens. Toutefois, pour quune vritable communication interactive stablisse, il faudrait outiller les citoyens de capacits daudit, dvaluation et denqute. Le principe est fort simple : il faut offrir aux parties en communication interactive

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les mmes outils danalyse et laccs aux mmes droits et expertises. Laudit de la gouvernance pourrait offrir une garantie sur lintgrit des systmes et sur la fiabilit de linformation sur la performance communique en mode interactif sur une base priodique. La responsabilisation et lobligation de rendre compte exigent plus quun simple accs aux informations. Selon Fox (2005, p. 665) : If the power of transparency is based on the power of shame, then its inuence over the really shameless could be quite limited. It turns out that transparency is necessary but far from sufcient to produce accountability . Fox met en relief deux aspects importants du concept d accountability . Premirement, pour tre effective, cette obligation de rendre compte doit se baser sur le droit dexiger des comptes, ce que Fox appelle l answerability . Deuximement, il est ncessaire de pouvoir non seulement distribuer des bonis la performance, mais galement infliger des sanctions, ce que Fox appelle la hard accountability . Il conclut quil ne faut pas placer la barre trop haute en ce qui a trait la capacit de la transparence pour obtenir une reddition de comptes effective :
One should not expect answerability from opaque transparency, and one should not expect hard accountability from answerability. To take the next step and address hard accountability would involve going beyond the limits of transparency and dealing with both the nature of the governing regime and civil societys capacity to encourage the institutions of public accountability to do their job. (Fox, 2005, p. 669)

La mise en place de dispositions dinitiative populaire serait utile au raffermissement du droit dexiger des comptes selon les perspectives des citoyens et elle serait garante dune meilleure reddition de comptes sur lefficience, lefficacit, lconomie, lthique, lenvironnement, etc. Meijer et ses collgues dfinissent un gouvernement ouvert en ces termes : Louverture de ltat est la mesure dans laquelle les citoyens peuvent surveiller et influencer les processus gouvernementaux grce la possibilit qui leur est offerte daccder linformation gouvernementale et aux instances dcisionnelles (Meijer, Curtin et Hillebrandt, 2012, p. 17). Comme mentionn prcdemment, laudit sert maintenir ou raffermir le lien de confiance entre lmetteur et le rcepteur de la reddition de comptes. Lobligation de rendre des comptes est la contrepartie de la dlgation de pouvoir. Des liens de confiance doivent tre maintenus ou raffermis chacun des paliers de dlgation, soit entre les citoyens et le Parlement (les dputs) ; entre le Parlement (les dputs pouvoir lgislatif) et le gouvernement (le cabinet ministriel pouvoir excutif) ; entre le gouvernement et les administrateurs publics ; entre les administrateurs dtat et les gestionnaires publics excutifs. En ce qui concerne le premier niveau de dlgation, celui entre les citoyens et leurs reprsentants formant le Parlement, les lections, mcanisme fondamental de notre dmocratie, sont pour linstant lunique dispositif direct par lequel le citoyen pose un geste de participation la vie politique. Sans mcanisme de suivi ouvert et continu qui permet dapprcier la performance du travail de reprsentation des citoyens par les lus, nous ne pouvons que prsumer de la qualit de notre vie dmocratique. La mise en place de mcanismes de communication interactive des citoyens avec leurs lus, leur gouvernement, leur administration publique na pas pour fonction de se substituer nos institutions. Ces instruments favorisent
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une plus grande transparence et une meilleure efficacit et efficience quant la gestion du bien commun et la prise en compte des intrts des citoyens par nos institutions. Pour que la fonction daudit soutienne la gouvernance, il faut quelle soit mise contribution pour offrir directement des services dassurance aux citoyens ou aux actionnaires, car ceux-ci sont les dlgateurs de premire instance du pouvoir et des responsabilits.

CONCLUSION : LAUDIT DE LA GOUVERNANCE EN DEVENIR


Il subsistera toujours un cart entre les principes, les objectifs ou les intentions et leur concrtisation dans la pratique. La dclaration du prsident Obama cite dans lintroduction du prsent texte fait appel plusieurs principes et objectifs : haut degr douverture du gouvernement, confiance du public, systme de transparence, de participation publique et de collaboration, raffermissement de la dmocratie, promotion de lefficience et de lefficacit. Pour raliser ces principes, il est primordial dtablir un dialogue interactif entre les citoyens, leurs institutions publiques et les acteurs politiques. La fonction daudit peut favoriser ce dialogue en contribuant par des tats de situation les plus objectifs possibles au maintien ou au raffermissement de la confiance des citoyens. Ce texte a prsent succinctement la fonction dintrospection des institutions publiques qui prend la forme daudit, dvaluation, denqute ou dinspection des activits, fonction qui certifie les diverses formes de reddition de comptes. Il a fait ressortir limportance de la confiance comme pralable la cohsion et linnovation de nos socits et a amorc une rflexion sur lmergence dune plus grande attente de transparence lgard de la gestion du bien commun suscite par lapport des technologies de linformation la communication interactive. Enfin, il soulve des questionnements sur lutilisation de moyens techniques et scientifiques pour raffermir la dmocratie lre o le village global de Marshall McLuhan est devenu une ralit indubitable. Il serait prsomptueux de croire que la fonction daudit est la locomotive qui servira concrtiser les principes et les objectifs voqus dans la dclaration dObama. Toutefois, faire fi dobjectivit et dindpendance, cest renoncer une vision claire de nos actions et de notre devenir. La globalisation induit la gouvernance collaborative qui a lnorme dfi de maintenir une coordination satisfaisante de la pluralit des acteurs possdant chacun leur dose dingrdients du pouvoir, soit la force du nombre, linformation, le savoir, le capital naturel et financier et la force militaire ou coercitive. Dans un monde dorganisations o les ressources, le pouvoir, linformation et les connaissances sont distribus entre plusieurs mains, personne ne peut plus imposer autocratiquement sa gouverne (Paquet, 2011, p. 47). Laudit gouvernemental contribue humblement maintenir et adapter, au besoin, les systmes de confiance (stratgie push de la confiance), notamment lors de la reddition de comptes dcoulant de la dlgation de pouvoir lintrieur de lappareil dtat. La fonction daudit pourrait galement tre mise contribution pour favoriser le dialogue et la participation des acteurs dune gouvernance collaborative. Dans une perspective douverture sur le monde, laudit de la gouvernance est en devenir.
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