Una visin jurdica del conflicto sobre el nombre del Aeropuerto Internacional de Oruro: El dilema competencial.

Miguel Angel Foronda Calle* 1. Antecedentes del conflicto. En estos ltimos das se ha ido suscitando una polmica respecto al nombre del reinaugurado aeropuerto del Departamento de Oruro. Un aspecto no menos importante es que esta reinauguracin implica que el aeropuerto asume la categora de Internacional tal como lo establece el Decreto Supremo (D.S.) 0603 del 18 de agosto de 2010. En este contexto es que el pasado jueves 7 de febrero la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro aprob una ley compuesta de tres Artculos (Arts.), el primero de ellos dispone que el aeropuerto, de esa fecha en adelante, llevar el nombre del actual presidente del Estado Plurinacional. Este hecho ha generado la movilizacin de diferentes organizaciones del contexto orureo dentro de las cuales destaca el Comit Cvico, la Central Obrera Departamental, Juntas de vecinos, entre otros. En esencia, el objetivo de esta movilizacin es manifestar oposicin al cambio de nombre y solicitar que se mantenga el de Juan Mendoza, que dicho sea de paso, la nominacin cuenta con un antecedente jurdico ya que, por el ao de 1945, el entonces Concejo Deliberante (hoy denominado Concejo Municipal) emiti una normativa que en su parte resolutiva seala: Se da la denominacin de Aviador Juan Mendoza al aeropuerto de la ciudad de Oruro. (La Patria, 16-10-1945). 2. Delimitacin del Objetivo del Artculo. El presente artculo pretende realizar un anlisis competencial del problema desde una perspectiva jurdica. Con anlisis competencial se est haciendo referencia a determinar a qu instancia territorial corresponde, en este caso, legislar sobre una materia determinada como es el de transporte areo respecto al tema de aeropuertos internacionales. Dicho de otra manera, nos proponemos plantear una posible respuesta a las siguientes preguntas: La Asamblea Legislativa Departamental de Oruro es competente para emitir una ley que regule el funcionamiento del recientemente reinaugurado aeropuerto?, de manera ms especfica esta instancia puede consignar un nombre a dicha infraestructura? Es importante enfatizar que el anlisis realizado es una lectura e interpretacin de muchas otras que puedan existir, en todo caso se ha tratado de argumentar las afirmaciones vertidas en observancia al diseo constitucional y legislativo propios de la nueva estructura y diseo territorial que ha adoptado el Estado boliviano. Finalmente, habr que apuntar que este breve trabajo no tiene por objetivo realizar una exposicin histrica sobre quin fue Juan Mendoza y cules sus aportes, esta tarea ya ha sido y es abordada con mayor pericia por destacados historiadores de nuestro mbito. En todo caso vale la pena sealar que asumimos como premisa el lugar histrico que le corresponde a este notable personaje por haber sido el primer aviador orureo y boliviano. 3. Planteamiento del esquema de anlisis. Antes de ingresar al anlisis propiamente dicho es importante precisar el concepto de competencia y sobre esa base definir un esquema de anlisis. Ciertamente, este no es un concepto unvoco ya que, 1

existen debates sobre su alcance dentro del derecho administrativo, autonmico y constitucional. En este sentido el concepto brindado por la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD) puede constituir un punto de partida, dicha norma seala: Competencia.- Es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitucin Poltica del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva o concurrente o compartida, con las caractersticas establecidas en el Artculo 297 de la Constitucin Poltica del Estado.(LMAD, Art. 6, Par. II, Inc. 4). Siguiendo el marco conceptual brindado por la LMAD se puede decir que por competencia se entiende la delimitacin del campo de accin que tiene un nivel territorial (nacional, departamental, municipal, regional e indgena originario campesino) sobre un rea determinada, en atenta observancia de prescripciones constitucionales y legislativas. Entonces, lo que se quiere hacer es analizar si la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro tiene competencia, es decir posibilidad de accin, sobre un aeropuerto internacional.

Grfica N 1: Esquema de anlisis competencial

COMPETENCIA

Elementos de anlisis competencial

DIMENSIN MATERIAL DIMENSIN TERRITORIO

Legislar

DIMENSIN POTESTATIVA

Reglamentar

Ejecutar

Nacional

Indgena Originario Campesino

Departamental

Regional

Municipal

Fuente: Elaboracin propia

Observando el concepto proporcionado por la LMAD se puede advertir que la competencia se encuentra compuesta por diferentes elementos. Con la finalidad de sistematizar estos elementos nos apoyamos en el trabajo de Barrios (2008), quien propone un esquema de anlisis competencial (Ver Grfica N 1) que se all compuesto por tres dimensiones: a) Materia: referida a un sector el cual es objeto de una poltica pblica: por ejemplo pensemos en salud, educacin, transporte areo, etc.; b) Territorial: relacionada al nivel territorial que puede atender la materia identificada, este puede ser: nacional, departamental, municipal, regional e indgena originario campesino; y c) Potestativa: que define la accin que puede realizar un nivel territorial sobre una materia; la Constitucin identifica, dentro del Art. 296, potestades que son identificadas como facultades, estas son: legislativa, reglamentaria y ejecutiva. De esta manera el anlisis de las tres dimensiones nos permitir definir si un rgano o nivel territorial es competente en 2

un rea especfica. Hay que apuntar que el esquema de anlisis presentado es elemental puesto que el mismo puede desdoblarse como lo establece Bhrt (2008) y Barrios (2008); sin embargo, ello no es necesario para el objetivo planteado. 4. Es o no es competente la Asamblea Legislativa Departamental para emitir la ley de cambio de nombre del aeropuerto internacional de Oruro? Una vez establecido el esquema de anlisis toca entrar al caso concreto, con ese fin iremos desglosando las tres dimensiones propuestas. 4.1. Materia. La materia en cuestin se relaciona al tema de transporte aeronutico de donde se desprende el componente de aeropuertos internacionales. Al respecto la Constitucin Poltica del Estado (CPE) reconoce esta materia en el Art. 298, par. I, inc. 14 que seala: Construccin, mantenimiento y administracin de aeropuertos internacionales (). Por su parte el reconocimiento se extiende a la Ley General de Transporte (Ley N 165) en el Art. 20, nm. 1 en los mismos trminos que en la CPE. Adicionalmente la ya citada ley categoriza los tipos de aeropuertos en dos a) Aeropuertos Internacionales; y b) Aeropuertos Nacionales de donde se desprenden tres subcategoras: i) Aeropuerto Interdepartamental, ii) Aeropuerto Departamental o Interprovincial; iii) Aeropuerto Municipal o Local (Art. 145, Par. I, inc. 1)). Es claro que para el caso que se analiza, nuestro inters se centra en la primera categora, vale decir: aeropuerto internacional. Cabe apuntar que la LMAD, en el Art. 96, al delimitar la materia de transporte areo, especficamente en el tema de aeropuerto internacional, no contiene un desarrollo especfico por lo cual se hace necesario remitirse a las normas ya citadas. En la misma lnea la LMAD establece que al nivel departamental le concierne construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan el trfico de alcance departamental. (LMAD, Art. 96, Par. VI). De esta manera apegndonos a la CPE, Ley General de Transporte y la propia LMAD el aeropuerto internacional no es una materia de cobertura departamental. 4.2. Territorio. La CPE realiza la delimitacin territorial al ingresar el tema de aeropuertos internacionales dentro de las competencias privativas del nivel central (CPE, Art. 298, par. I, inc. 14). Lo anterior quiere decir, en observancia a las definiciones de los alcances competenciales (Art. 297 CPE), que el nivel central es el nico que puede legislar, reglamentar y ejecutar en esta materia y no as otro nivel como es el departamental. Este precepto es reforzado con la Ley General de Transporte cuando se establece en el Art. 20, inc. 1 que: la construccin, mantenimiento y administracin de aeropuertos internacionales () es de competencia privativa del nivel central; adicionalmente la misma ley seala que los aeropuertos internacionales estn bajo administracin privativa del nivel central (Art. 145, Par. I, Inc. 1). Queda claro que este nivel es al que le corresponde atender la materia en cuestin, en ese contexto, observando el D.S. N 29894 que regula la Estructura Organizativa del rgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, se tiene como brazo operativo del nivel central, para materializar esta competencia, al Ministerio de Obras Pblicas, Servicios y Vivienda y en el caso aeronutico juega un rol fundamental la Direccin General de Aeronutica Civil.

4.3. Potestad. Siendo que el citado Art. 298 de la CPE establece que la competencia es privativa es claro que la facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva es de dominio del nivel central, sin existir posibilidad de transferencia o delegacin a otro nivel territorial. No obstante, no existe claridad respecto a si el caso de la definicin del nombre debera ser mediante una ley (facultad legislativa) o un Decreto Supremo (facultad reglamentaria). En todo caso se puede evocar antecedentes legislativos; as por ejemplo, se puede hablar de la Ley 1944 de 5 de marzo de 1999 durante el gobierno de Bnzer. Dicha ley dispona el cambio de nombre del hasta entonces Aeropuerto Internacional John F. Kennedy en la ciudad de El Alto por la de Aeropuerto Internacional El Alto; otro precedente se establece en el Gobierno de Rodrguez Veltze con la Ley N 3117 de 3 de agosto de 2005 donde se dispone que el Aeropuerto Internacional de la ciudad de Cobija lleve el denominativo de: Hroes del Acre. Finalmente, un ejemplo ms reciente y quizs importante, la Ley N 3758 del primer gobierno de Evo Morales del 31 de octubre de 2007, en su Art. 1 dispone: Desgnase con el nombre de Capitn de Aviacin Civil ANIBAL ARAB FADUL, al aeropuerto de la ciudad de Cobija, como reconocimiento y homenaje al ilustre pandino, pionero de la aviacin civil en nuestro Departamento.. Ha parecido importante sealar estos antecedentes a pesar de que se han producido bajo un diseo normativo diferente, sin embargo ello no se aleja del rol del nivel nacional dado que estamos hablando de una competencia privativa. La promulgacin de la Ley N 3758 muestra que el propio presidente Morales ha sabido dar valor a un personaje ilustre en el campo de la aviacin de la realidad Pandina. La pregunta es si esta actitud no puede ser emulada hoy por hoy? Dado que las potestades pertenecen al nivel central se puede emular el acto de reconocimiento producido con el aeropuerto de Cobija mediante la presentacin de un proyecto de ley desde la bancada de asamblestas nacionales del departamento de Oruro, o quiz hasta mediante una iniciativa ciudadana, planteando el nombre de Juan Mendoza al pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional, no sin antes resolver la situacin de la Ley Departamental N 045. Para ir cerrando este acpite, se puede concluir que la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro no es competente para legislar sobre aspectos concernientes al Aeropuerto Internacional, ello ha sido sustentado en lneas precedentes. 5. Y el nivel central? Adicionalmente se puede observar cmo se ha tratado el nombre del aeropuerto de Oruro dentro de la normativa producida por el nivel nacional. Al respecto, se pueden mencionar dos Decretos Supremos que hacen referencia al aeropuerto orureo. Por una parte se tiene el D.S. N 0603 emitido el 18 de agosto de 2010, donde pueden destacarse los siguientes aspectos: a) dentro de la parte considerativa se hace mencin a la competencia privativa que tiene el nivel central citando el Art. 298 de la CPE; b) tambin dentro de la parte considerativa se reconoce el nombre del Aeropuerto al sealarse: la ciudad de Oruro cuenta con el aeropuerto Juan Mendoza; c) en el artculo nico se establece: I. Se autoriza al Ministerio de Obras Pblicas, Servicios y Vivienda la contratacin directa de obras, bienes y servicios llave en mano para la ejecucin del Proyecto de Construccin del Aeropuerto Internacional Juan Mendoza del Departamento de Oruro. El segundo D.S. es el N 0912 del 15 de junio de 2012 que plantea una redaccin interesante puesto que deja de hacer referencia al nombre del aeropuerto y se limita a sealar: Aeropuerto Internacional de Oruro. Se puede inferir que el reconocimiento del nombre del aeropuerto Juan Mendoza ha sido expreso por parte del nivel central, cuanto menos en el primer D.S. al referirse al nombre y la categora de 4

aeropuerto cuando se seala: Aeropuerto Internacional Juan Mendoza. Con respecto al segundo D.S. habr que sealar que si bien no introduce el nombre tampoco lo niega. Posteriormente no existe una normativa que precise este tema y ello puede ser interpretado como una aceptacin tcita ya que, no se norm nada contrario. 6. Buscando en los archivos legislativos. Ms all del anlisis brindado se puede identificar una perlita que para el caso es pertinente y que ha ido circulando por algunos sitios web, ante esta constatacin acudimos al archivo de la Gaceta Oficial de Bolivia para comprobar la existencia de la perlita y efectivamente la encontramos. Estamos refirindonos a una ley promulgada el 7 de octubre de 1941 por el Presidente Enrique Pearanda que reglamenta el uso de nombres de personalidades para monumentos, espacios geogrficos e infraestructuras pblicas. Dicha ley en su Artculo 5 seala: Queda absolutamente prohibido denominar provincias, poblaciones, colonias, escuelas, puertos, caminos, puentes, estaciones ferrocarrileras, plazas, avenidas, calles y establecimientos o lugares pblicos de cualquiera clase que sean, dependientes del Estado o de las Municipalidades, con nombres de personas vivas, por muy eminentes que fuesen sus servicios prestados al pas o a alguna localidad. Como puede observarce existe una prohibicin emanada del Ente Legislativo Nacional ya desde el ao 1941 para colocar nombres de personas vivas a lugares pblicos, nos animamos a sealar que es muy poco probable que esta ley haya sido abrogada puesto que por ningn lado transgrede el esquema del nuevo modelo de Estado planteado en la Constitucin Poltica del Estado vigente. Ante esta nueva evidencia es claro que existe otra transgresin a una ley del nivel nacional, pero en observancia a la jerarqua normativa planteada en la Constitucin, las contradicciones con el texto constitucional siguen ocupando el primer lugar. 7. Qu escenarios se abren? En base a lo expuesto anteriormente se puede establecer una premisa: la Ley Departamental 045 emitida por la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro va contra el mandato constitucional contenido en el Art. 298, Par. I, inc. 14 en consecuencia se abre la posibilidad de acudir a los instrumentos propuestos por La Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y el Cdigo de Procedimiento Constitucional. En todo caso debe quedar claro que mientras no se produzca la interposicin de una accin constitucional y el Tribunal Constitucional Plurinacional no se manifieste al respecto, segn lo establecido en el Cdigo Procesal Constitucional la Ley Departamental, se presume constitucional (Art. 4). En este escenario, la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional plantea una baraja de alternativas que deben ser bien pensadas en observancia a los requisitos de procedencia establecidos. Una ruta que pareciera ser pertinente, en caso de llegar a esta instancia, puede ser el Recurso Directo de Nulidad que procede cuando se usurpan funciones o potestades que no emanen de la ley (Art. 157, Par. I). Por su parte el recurso puede ser interpuesto, segn el Cdigo de Procedimiento Constitucional, por Toda persona natural o jurdica (Art. 145). Otra alternativa puede constituirse la Accin de Inconstitucionalidad Abstracta bajo el argumento de que la ley departamental contraria a la CPE; en este caso, la presentacin debe ser a cargo de alguna autoridad segn lo establece el Art. 104 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional. En la presente situacin podra darse el caso de que lo haga algn asamblesta departamental, concejal o la alcaldesa del municipio.

8. A manera de conclusiones. Se ha empezado este artculo planteando dos cuestionantes: La Asamblea legislativa Departamental de Oruro es competente para emitir una ley que regule el funcionamiento del recientemente reinaugurado aeropuerto?, de manera ms especfica esta instancia puede consignar un nombre a dicha infraestructura? La respuesta a ambas cuestionantes es negativa en virtud del Art. 298 de la CPE que, reconoce que el tema de aeropuertos internacionales es una competencia privativa. En consecuencia el nombre del aeropuerto, ahora internacional, no puede ser cambiado por una Ley Departamental ya que no se encuentra dentro de sus competencias, en todo caso ello debe ser realizado por el nivel central. Con respecto al nivel central se puede manifestar que un anlisis de la produccin de dos Decretos Supremos muestra que se reconoce el nombre del aeropuerto Juan Mendoza junto a su categora de aeropuerto internacional. No obstante, habida cuenta que existe una Ley Departamental y dado que se presume su constitucionalidad se ha propuesto apelar al Recurso Directo de Nulidad o en su defecto a la Accin de Inconstitucionalidad Abstracta, en todo caso es importante repensar estas alternativas de manera que no se tropiece con un rechazo por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional. Queda una tercera alternativa: la negociacin entre las partes involucradas para dejar sin efectos la ya mencionada ley departamental. Paralelamente, se puede gestionar, mediante una iniciativa ciudadana o la bancada del departamento con presencia en la Asamblea Legislativa Plurinacional, un proyecto de ley que ratifique el nombre de Juan Mendoza y de esta manera se emule el antecedente de la Ley N 3758 que otorga al aeropuerto de Cobija el nombre de un insigne pandino e cono en la aviacin departamental, en todo caso no habr que olvidar que existe un D.S. que le reconoce el nombre del insigne aviador orureo, asimismo no debemos olvidar la existencia de una ley del gobierno de Pearanda, all por 1941, que establece claramente la prohibicin de colocar nombres a lugares pblicos de personas vivas por ms eminentes que sean. Para finalizar, se pueden evocar comentarios con respecto al conflicto que sealan: qu tanto problema por un nombre? A estos comentarios habr que responder que la autonoma, adems de cumplir la vital funcin de generar polticas pblicas para el desarrollo, tambin debe reforzar la construccin y respeto de la identidad, en este caso departamental, y ello se hace, por ejemplo a partir del reconocimiento de las personas propias de la regin que han aportado a la historia local y nacional como es el caso de Juan Mendoza. Esta es una premisa indiscutible en un Estado Plurinacional. Bibliografa. Barrios Suvelza, Franz Xavier (2008). Hacia un Pacto territorial en Bolivia. Conflictos, Conceptos, Consensos en torno a las autonomas. Weinberg, La Paz. Bolivia, Gaceta Oficial de: Leyes, Decretos, Etc. Ley N 254 de 5 de julio de 2012: Cdigo Procesal Constitucional Ley N 165 de 16 de agosto de 2011: Ley General del Transporte Decreto Supremo N 0912 de 15 de junio de 2012 Decreto Supremo N 0603 de 18 de agosto de 2010 Ley N 031 de 19 de julio de 2010: Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin: Andrs Ibez Ley N 027 de 6 de julio de 2010: Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional 6

Decreto Supremo N 29894 de 7 de febrero de 2009: Estructura Organizativa del rgano Ejecutivo del Estado Plurinacional Constitucin Poltica del Estado, 7 de febrero de 2009 Ley N 3758 de 31 de octubre de 2007: Designa nombre al aeropuerto de la ciudad de Cobija Ley N 3117 de 3 de agosto de 2005: Designa nombre al aeropuerto internacional de la ciudad de Cobija Ley N 2902 de 29 de octubre de 2004: Ley de Aeronutica Civil Ley N 1944 de 5 de marzo de 199: Cambio de nombre del aeropuerto de la ciudad de El Alto Ley promulgada el 07-10-1941 por el presidente Enrique Pearanda.

Bhrt Irahola, Carlos (2008). Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia. La Paz, Todo Imagen. *Especialista en autonomas, descentralizacin y gestin pblica