Doctrina Powell PDF

Conferencia Internacional La seguridad europea en el siglo XXI Universidad de Granada, 5-9 de noviembre de 2001
EL USO DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA POLTICA EXTERIOR DE EEUU Y EL FUTURO DE LA DOCTRINA WEINBERGER-POWELL TRAS EL FIN DE LA POST-GUERRA FRA: EL FIN DEL SNDROME VIETNAM? David Garca Cantalapiedra
(Universidad Complutense de Madrid)
1. INTRODUCCIN En la estrategia, el factor decisivo es el momento; el factor accesorio, los planes. Guanzi1. The United States should Never Again be mousetrapped into a limited war on the Asian mainland. General Mark Clark2. El fin de la Guerra Fra ha llevado al fin del predominio de las Estrategias de Disuasin por el de las Estrategias de Operatividad3. Las limitaciones a las que se haca frente en el desarrollo de los conflictos durante esta poca, debido a al peligro de que una escalada llevase a un enfrentamiento nuclear han prcticamente desaparecido de la escena internacional. Efectivamente, como en la era pre-nuclear, no existe esa suprema preocupacin entre los protagonistas de los conflictos o de otras potencias en limitar su amplitud, aunque no quiere decir que los conflictos que afecten intereses vitales o que sean potencialmente desestabilizadores a nivel regional o general, no se les desee poner fin rpidamente en esta era de la informacin y las comunicaciones globales e instantneas. Sin embargo, es paradjico que an as el recurso a la fuerza militar tenga otras limitaciones propias de esta era en un momento en el que esa falta de miedo a la escalada nuclear es casi inexistente. De esas limitaciones y sus cambios es de las que vamos a hablar y de como estas mismas son las que pueden llevar a EEUU ha cambiar su concepcin del uso de las fuerzas armadas en su poltica exterior. De hecho, en las estrategias de los conflictos se ha pasado de una situacin de primaca de las estrategias de Disuasin (Deterrence), que sera la accin o conducta que amenaza castigar o denegar para prevenir que un adversario realice una accin no deseada, a una de primaca de la de Compulsin (Compellance),
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Coleccin de ensayos de la poca de los Reinos Combatientes en China patrocinados por Guan Zhong, primer ministro del estado de Qi en el siglo VII antes de Cristo. 2 Clark, Mark. From the Danube to the Yalu. Harper. N.Y. 1954. pg. 328. 3 El General Beaufre en 1966 ofreca una distincin entre Estrategia de Disuasin y Estrategia de Accin. Vase Beaufre, G. La Estrategia de la Accin. Ed. Pleamar. Buenos Aires. 1982. 3 reimpresin.
que es la accin o conducta destinada a obligar a un adversario a realizar algo que no quiere4. Esto ha llevado a la reconsideracin de la idoneidad de la Doctrina Weinberger-Powell en la situacin internacional actual donde ya se pensaba en el fin de la etapa Post-Guerra Fra, incluso antes de los terribles acontecimientos del 11 de septiembre. Entre otras muchas cosas estos acontecimientos van a significar una aceptacin social en EEUU de un nmero de bajas alto en combate. Ciertos corss en cuanto poltica, estrategia y doctrina militar relativos a las intervenciones militares pueden caer. Otra cosa es el debate sobre si las fuerzas armadas estaban perdiendo su capacidad real de combate en funcin de sus misiones de paz. Dentro de la estrategia de Primaca Selectiva, llevada en principio a una situacin de un lateralismo selectivo desde el multilateralismo selectivo de la Adm. Clinton, la idea inicial de menor compromiso de EEUU en ciertas zonas bsicas como Oriente Medio o Corea y los planes de reduccin de presencia militar, probablemente reforzaba esta visin ms unilateralista, pero los atentados terroristas del 11 de septiembre han dado un giro a esta postura. En principio, la nueva administracin Bush comenz, como la de su padre, ha realizar una revisin estratgica, y ambos fueron criticados por su lentitud y
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Aunque en principio conceptos distintos, Disuasin y Compulsin se identifican en un momento dado que es cuando se tiene que invertir un proceso peligroso que ya esta en marcha y que podra llevar razonablemente a la guerra (nuclear). La amenaza de castigo nuclear puede ser utilizada para disuadir o detener pero difcilmente para compeler excepto en el caso anterior. En cuanto una explicacin sobre las diferencias entre Disuasin y Compulsin vase Morgan, Patrick. Deterrence: A Conceptual Analysis. Sage. Beverly Hills. 1977; Tambin Jervis, Robert. "Deterrence Theory Revised". World Politics. Vol. XXXI, April 1979; George, Alexander and Simons, William E. (ed) The Limits of Coercive Diplomacy. Westview Press. 2nd Edition. Boulder. 1994. Otra cosa es utilizar estrategias para evitar los conflictos como una estrategia de reafirmar o reaseguro (Reassurance) sera la accin o conducta que busca reducir los incentivos de un adversario para utilizar la fuerza, reduciendo los miedos e inseguridad que a menudo llevan a una escalada a la guerra.
posturas. Hay que recordar que en 1989 se buscaba reforzar la disuasin nuclear en Europa tras la era de acuerdo entra Reagan y Gorbachov hasta que la cumbre de Malta y la cada del muro aceleraron los cambios y obligaron a realizar otros nuevos como le esta ocurriendo a Bush II. Tras los atentados del 11 de septiembre y la respuesta que la Administracin Bush ha estado construyendo, junto con las declaraciones del Secretario de Defensa Rumsfeld y el Vice-Secretario Wolfowitz sobre la duracin de la "guerra" y la posibilidad de gran numero de bajas, se ha producido en la sociedad de EEUU un cambio en cuanto a la aceptacin de este numero de bajas alto. Esto podra significar un cambio que permitira la modificacin del uso de la fuerza en poltica exterior desde la Guerra de Vietnam. En los crculos polticos se ha producido siempre un gran debate y en los militares hay gran oposicin an a la escalada y la guerra limitada sobre todo por parte de la oficialidad que participo en Vietnam. Pero ya algo haba empezado a cambiar a partir de las intervenciones en Kosovo. Adems se esta produciendo un debate ente las posturas de los que creen que las fuerzas armadas deberan adiestrarse con una mentalidad ms acorde a las operaciones de paz y los que creen que se debera mantener "el espritu del guerrero", ya que en las guerras como la de Chechenia se ha demostrado la necesidad de mantener este adiestramiento. Estos factores polticos y militares van a marcar en el futuro el tipo de poltica exterior y el uso de las fuerzas armadas en la Ad. Bush y posteriores. La postura unilateralita podra significar mas doctrina Powell a pesar de que se cree que esta postura conduce a mayor uso militar. Pero Kosovo y el 11 de septiembre pueden cambiar esto. 2. "EL NUEVO ORDEN MUNDIAL" Y LA "GRAN ESTRATEGIA" DE EEUU EN LA POST-GUERRA FRA Estrategia puede definirse brevemente como la relacin entre los medios disponibles y los fines a conseguir. Cuando los objetivos son el bienestar del pas y los recursos disponibles son todos los de la nacin, se la llama Gran Estrategia. Esta concepcin tiene, tras 1945, su mayor valedor en Basil Liddell Hart, que la concibe como la direccin y coordinacin de todos los recursos de la nacin, o grupo de estados, para la obtencin del objetivo poltico que se persigue con la guerra, el cual debe estar definido por una poltica fundamental (policy). Una Gran Estrategia viable debe de incluir la movilizacin coordinada de los recursos polticos, econmicos, militares y morales de la nacin5. Paul Kennedy coincide en que esta concepcin comprende una gran atencin a los aspectos no militares de la estrategia: movilizacin econmico-industrial, cultura poltica interna y la diplomacia6. Terica e idealmente, toda estrategia militar y regional debera derivar de este
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Vase Liddle Hart, Basil H. Strategy. 2nd revised edition. Praeger. N.Y. 1967. Kennedy, Paul (ed). Grand Strategies in War and Peace. Yale Un. Press. New Haven. 1991. pg. 4-5.
marco general, aunque a menudo no es as, y el concepto Gran Estrategia se usa para referirse a la suma de una serie de estrategias especificas. Desde este punto de vista, la Estrategia de la Contencin que heredar Bush era una autentica Gran Estrategia, pero en la versin nada ortodoxa de las Administraciones Reagan. Esta herencia, la aprobacin del NSR 127 y la posterior desaparicin del imperio sovitico llevar a la percepcin de cierto vaco estratgico en el sentido de la ausencia de una gran estrategia. La verdad es que las polticas a corto y medio plazo, y el establecimiento de nuevos intereses y la adaptacin de otros a la nueva situacin, no permitan, y quiz no necesitaban una Gran Estrategia en el sentido de la Contencin debido al fin de la un dimensionalidad (militar) y unidireccionalidad (la URSS) de la amenaza que confera unos caracteres muy concretos a la Contencin. El fin de la Guerra Fra requera un reequilibrio de las prioridades y las necesidades, aunque no solo geo-polticamente sino geoeconmicamente. Pero tampoco slo en un sentido horizontal (geogrfico) sino vertical y funcional: un orden internacional heredado de la Guerra Fra, pero transformado, que mantiene sus instituciones y funciones, con interrelacin entre poltica, economa y seguridad. El final del conflicto EsteOeste haba despojado la estrategia de EEUU del componente de amenaza inmediata y militar, el cual no era el nico, aunque fuera al que se daba preferencia. De hecho, desde la Administracin Truman se haba diseado una estrategia de primaca o preponderancia cuyos caracteres se queran mantener tras el fin de la Guerra Fra. Preponderancia o Primaca no significa dominio, sino un medio internacional abierto a los intereses y valores de EEUU. La bsqueda de un poder preponderante se produce a principios de la Guerra Fra: "The US and the USSR are engaged in a struggle for preponderant power: To seek less than preponderant power would be toopt for defeat. Preponderant power must be the object of US Policy".8 La misma rationale establecida para el enfrentamiento con la URSS se va a mantener despus utilizando la incertidumbre y fluidez de la situacin internacional, partiendo del objetivo de evitar el ascenso de una potencia hegemnica regional o global que pueda desafiar el nuevo orden internacional. El plan-director de planificacin de defensa (Defense Planning Guidance) DPG 1994-1999 estableca: "Our first objective is to prevent the reemergence of a new rival, either on the
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Una vez elegido presidente, Bush orden una revisin a mximo nivel de las polticas estratgicas, los NSR 12 y NSR 14 (National Security Review) que ofrecern alternativas a la Contencin y que con el tiempo se encargaran de enfrentarse con el llamado Nuevo Orden Mundial.NSR 12. Review of National Defense Strategy. The White House. March 3, 1989; NSR 14. Review of United States Arms Control Policies. April 3, 1989. 8 PPS paper. "Basis Issues raised by Draft NSC". Reappraisal of US Objectives and Strategy for National Security. ND, FRUS 1952-54, n2, pg. 64-65.
territory of the former Soviet Union or elsewhere, that poses a threat on the order posed formerly by the Soviet Union. This...requires that we endeavor to prevent any hostile power from dominating a region whose resources would, under consolidated control, be sufficient to generate global power.... Our strategy must now refocus on precluding the emergence of any potential future global competitor". Esta es una visin geoestratgica al estilo McKinder9 que viene establecida en la estrategia de seguridad nacional NSSD (National Security Strategy Document) de Reagan, de Bush y Clinton10. Estos principios haban sido el poso del internacionalismo de la Doctrina Truman, el Plan Marshall y la Contencin, ya que evitar el control total de la masa euroasitica por parte de la URSS era el objetivo de la Contencin, y haba que evitar que quien controlara el Heartland controlara toda Eurasia; durante la Guerra Fra se haba llevado a cabo este objetivo mediante las alianzas en sus periferias (Rimland): Gran Bretaa, Alemania, Turqua, Irn, Pakistn y Japn, incluso China en la era Nixon-Kissinger; tras el derrumbamiento del imperio sovitico, se iba a llevar a cabo mediante el mantenimiento de tropas en Arabia Saudita, Corea del Sur, Japn, y la OTAN (Asociacin para la Paz y la ampliacin). Desde un punto de vista global, esto posibilita el control de la estabilidad en las reas ms importantes para los intereses de EEUU, adems del acceso a los recursos estratgicos. Desde este punto de vista, junto la herencia militar y econmica de la era Reagan, los acontecimientos en Europa (Parte I), la tendenci2a del propio Bush hacia el viejo internacionalismo de la era Truman, y las revisiones estratgicas realizadas en 1989-90, el Presidente Bush establecer el ajuste estratgico, anunciando la estrategia de EEUU en el nuevo orden mundial. En el famoso discurso de Aspen el 2 de agosto de 1990, concretado despus ante la sesin conjunta del Congreso el 11 de septiembre de 199011, dibuja el diseo de un sistema internacional democrtico y estable, anclado en los valores e ideales de EE.UU, y marcado por la paz y la cooperacin para la seguridad global bajo la ONU. Pero tambin establece que este nuevo orden es una aspiracin, no un hecho, ofreciendo una estimacin sobre el futuro que dotar a EE.UU de las bases necesarias para tomar la responsabilidad de ser el lder mundial. Para este fin, establece una estrategia de Compromiso Pacfico (Peaceful Engagement), seguridad indivisible o
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El dictum de Mckinder establece: quien domina Europa del Este controla el Heartland (Europa del Este, el Cacaso y Siberia), quin domina el Heartland controla la World Island (Eurasia), y quin domina Eurasia controla el Mundo. 10 President Ronald Reagan. National Security Strategy of the United States 1988. The White House, Washington D.C. 1988. pg. 1; President George Bush. National Security Strategy of the United States August 1991. pg 4, 7; President William Clinton. National Security of Engagement and Enlargement, February 1996. pg 2; President William Clinton. National Security for a New Century. 1998, pg. 5. 11 President George Bush. Public Papers. Remarks at the Aspen Institute Symposium in Aspen Colorado. August 2, 1990. pg. 1190-1194; Toward a New World Order. Address by President Bush before a Joint Session of the Congress. September 11, 1990. US Department of State Current policy n 1298.
Compromiso Colectivo (Collective Engagement) y una Paz Democrtica (Democratic Peace) con una ampliacin (Enlargement) de las naciones democrticas.12 Este ltimo principio es la nica concesin al Liberalismo como productor de las condiciones para crear un sistema internacional estable, pacfico, democrtico y de libre mercado, que ser bsico en la poltica exterior de la Administracin Clinton13. En este sistema EEUU tendr el carcter de factor principal, y debido a sus intereses en todo el mundo, deber mantener cierta presencia. Descansando en una combinacin de accin unilateral y principios colectivos, esta poltica se pondra en marcha a travs de un uso activo de los instrumentos polticos, econmicos y militares a disposicin de Washington; esta estrategia tiene su mximo exponente en su poltica en Europa, que mediante el Plan Baker, establece una estrategia de institucionalizacin y promocin de la democracia y el libre mercado (ampliacin), y la reforma del sistema de seguridad europeo, pasando de defensa colectiva a un Compromiso Colectivo, ms en la lnea de una seguridad colectiva, pero diferente por la utilizacin de capacidades unilaterales y colectivas, no solo militares, sino polticas y econmicas. En su discurso ante el Congreso, con la crisis del Golfo como teln de fondo, Bush acuda a la retrica de los valores e intereses de EEUU: democracia, mercado libre, e imperio de la ley, donde estos valores informaran un orden internacional con instrumentos legales y polticos como la ONU y el Acta de Helsinki: The crisis in the Persian Gulf...offers a rare opportunity to move toward a historic period of cooperation...a new world order can emerge...where the rule of law supplants the law of jungle...in which nations recognize the shared responsability for freedom and justice. Pero tambin establece la visin realista y pragmtica ms acorde con lo que la Administracin Bush estaba poniendo en prctica, contando con el valor del factor poder en la poltica internacional: America and the world must defend common vital interests...vital economic interests are at stake as well...we cannot permit a resource so vital to be dominated by one so ruthless. Muchos criticaban esta postura de utilizar realismo y liberalismo internacional, incluso comparando su actuacin con la de Nixon y su retrica
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La ampliacin del nmero de estados democrticos fortalecer la seguridad internacional ya que las democracias no hacen la guerra entre ellas. El concepto de Ampliacin y Paz Democrtica responde al concepto de Kant de federacin o liga de repblicas que Antonio Truyol determina como "federacin permanente y en continua expansin". Vase la presentacin por Antonio Truyol de la obra de Kant, La Paz Perpetua. Tecnos, Madrid. 1985. pg. xv. 13 "...Ultimately the best strategy to insure our security and build a durable peace is support the advance of democracy elsewhere". Excerpts from President Clinton's State of Nation Message. New York Times. January 26, 1994. pg. A17. Sobre estos argumentos vase Owen, John. "How Liberalism Produces Democratic Peace". International Security., vol 19, n 2. Fall 1994. pg. 87-125.
con la de Wilson y Carter14, aunque esta estructura inclua conceptos innovadores: una revitalizacin, el establecimiento del papel original de la ONU en la estabilidad internacional, y la CSCE, que legitimarn y facilitarn las acciones comunes; junto a ello, mayor unin en Europa, donde los aliados occidentales fueran el ncleo duro de una comunidad democrtica en expansin que incluira a las nuevas democracias de Europa Oriental, y donde la nueva Europa asumira nuevas responsabilidades como socios en el liderazgo mundial (Ampliacin). Esto estructuraba una visin modernizada del concierto de potencias (EEUU, Europa y Japn), proyectada a nivel mundial, pero con un gran sesgo cooperativo y de enfoque en la seguridad colectiva, esto es, la limitacin en las acciones teniendo en cuenta los intereses de todos. A pesar de esta retrica del liberalismo wilsoniano y de una verdadera intencin de conseguir el objetivo de ampliar la comunidad de estados democrticos, sobre todo en Europa, el Nuevo Orden Mundial se encontraba con unas claras limitaciones. Terica y prcticamente, cuanto ms estados abrazaran el sistema democrtico, mayor sera la fortaleza del sistema internacional. Esto iba a funcionar en Europa, pero, por supuesto, la Administracin en sus ms altos niveles saba que existan lmites y que deban ser abordados con realismo. Bush, Baker, Cheney y Scowcroft no esperaban que todos los estados llegaran a ser democrticos, sino que los principios "liberales" informaran el orden internacional, lo cual no quera decir que todos se convirtieran internamente en tales democracias, pues esto era un objetivo imposible en tal momento de transicin, y las polticas de EEUU tampoco estaban destinadas para hacer eso.15 Adems, despus surgiran problemas de aplicacin: un sistema de seguridad, creado para funcionar contra estados dscolos o rebeldes (rogue states) que se ponen fuera del sistema, no estaba preparado para funcionar contra crisis transnacionales, conflictos tnicos y guerras civiles, pero de la misma forma, las premisas tericas establecen que un sistema de seguridad colectiva est internamente orientado contra la agresin de uno de los miembros del sistema; esto supone un grado de automatismo en la respuesta, subordinando intereses propios a los generales o al de otros. El uso de coaliciones esta, por naturaleza, diseado contra agresores externos al sistema. Este discurso sobre el uso de coaliciones o de medios de seguridad colectivos alcanza su punto culminante en la Administracin Clinton con su concepcin de seguridad colectiva y su poltica
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Nye, Joseph. "What New World Order". Foreign Affairs, vol.71. n 2. Spring 1992. pg. 83-96. En este sentido se produce una diferencia entre los principios que los norteamericanos llaman liberales como separacin de poderes, imperio de la ley, derechos civiles, mercado libre, y elecciones libres y limpias. La Administracin Bush esperaba que los principios del liberalismo constitucional informaran el sistema internacional, aunque no lleguen a producirse estados totalmente democrticos. De hecho, la democracia formal es el sistema ms extendido, siendo los elementos del liberalismo constitucional poco adoptados en las nuevas democracias no europeas, con violaciones de los derechos individuales y sociales. Vase Zakaria, Fareed. "The Rise of Illiberal Democracy". Foreign Affairs, vol. 76, n 6. November/December 1997.
de operaciones de paz establecida en la directiva presidencial PDD 25 (Presidential Decision Directive 25) en 199416. El abandono de la Contencin como gran estrategia y como estrategia bsica de la poltica sovitica de EEUU producira una mayor percepcin de falta de una concepcin estratgica: la creacin retrica del Nuevo Orden Mundial facilit las acusaciones a la Administracin Bush, desde todos los mbitos, sobre la falta de una estrategia para enfrentarse a la Pos-Guerra Fra. Pero analizando los NSSD, se puede ver hasta qu punto era o no necesario crear una gran estrategia para sustituir a la Contencin: en este caso, una estrategia de aproximacin global y no de gran estrategia desde la definicin al principio de este punto. De hecho, la estrategia de aproximacin global mantiene los caracteres de estrategia de primaca que tambin acompaaban a la Contencin: un orden internacional abierto a los intereses y valores de EEUU, la centralidad de EEUU en el sistema, evitar el ascenso de una potencia hegemnica regional o global, la superioridad militar y tecnolgica, y la institucionalizacin y promocin de la democracia y el libre mercado. Todos ellos son caracteres que se queran mantener tras el fin de la Guerra Fra. La Gran Estrategia de la Contencin inclua la movilizacin coordinada de los recursos polticos, econmicos, militares y morales de la nacin contra la amenaza que supona la URSS, y este es el carcter que no tiene la estrategia de Compromiso Pacfico, pero s mantiene los caracteres de estrategia de primaca. Pero adems, una estrategia de esta ndole, por definicin, es una cuestin y dominio de los estados, y desde el punto de vista de la difusin de poder en la esfera internacional podemos imaginar la dificultad de crear esta nueva estrategia para una situacin como la Pos-Guerra Fra, en un mundo donde se produce una irremediable perdida de poder de los estados en favor de los mercados mundiales; esto es, las limitaciones internas de actuacin que significa no disponer solamente de medios ms tangibles como los as denominados Poderes Duros, y de las limitaciones externas en cuanto a un medio internacional menos controlable a causa de la globalizacin. El cambio del sistema internacional durante 1989-92 hace de hecho imposible tener listo el diseo completo de una estrategia de aproximacin global hasta finales de 1992. Al igual que ocurri al finalizar la Segunda Guerra Mundial y reestructurarse el orden internacional, pues no fue, sino hasta 1947 cuando se crea la Doctrina Truman de contencin de la URSS y hasta 1950 no se aprob el NSC 68 que crea el armazn terico de la estrategia de la Contencin17. De estas dos cuestiones es de lo que adolece la Administracin Bush durante sus
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The Clinton Administration's Policy on Reforming Multilateral Peace Operations, PDD 25 unclassified version. The White House, GPO, Washington D.C. May 1994. 17 De hecho, debido a su impacto entre los miembros del gobierno, la Casa Blanca congelara un ao el informe procedente del "Largo Telegrama" de Kennan , donde explicaba las fuentes de la conducta sovitica, aunque no recomendaba explcitamente la contencin de la URSS. Pollard, Robert A .,op. cit. nota 49. pg. 61-62.
cuatro aos de mandato: no existe una amenaza como la de la URSS que ofrezca una percepcin de peligro ni que permita un consenso claro sobre la poltica exterior; y la Administracin se enfrenta a los cambios del sistema internacional, un cambio sistmico, desde una postura muy diferente a la Administracin Truman en cuanto a posicin hegemnica y recursos disponibles, y con unos intereses tanto estratgicos como econmicos creados durante la Guerra Fra que tiene que proteger, sobre todo en Europa. El Nuevo Orden Mundial, como enunciado retrico que describe el incipiente cambio del sistema internacional, significa una aspiracin desde el punto de vista de la Administracin Bush, esto es, de cmo le gustara que fueran los ejes de coordenadas de este nuevo sistema. Este enunciado descriptivo, y en alguna forma prescriptivo, no hay que confundirlo con la creacin de una nueva estrategia de aproximacin global de EEUU con la que enfrentarse al nuevo sistema internacional enunciado como Nuevo Orden Mundial, con el desarrollo del Compromiso Pacifico y la Ampliacin de las naciones democrticas en todo el mundo, como establece en sus discursos. Este ser el armazn terico para el desarrollo de la estrategia global selectiva o de aproximacin regional, Estrategia de Compromiso y Ampliacin (Engagement and Enlargement) que crear la Administracin Clinton18, siendo un continuismo del diseo de la Administracin Bush: una postura selectiva de aproximacin regional de Compromiso Selectivo (Selective Engagement) junto con la Ampliacin (Enlargement), que contina la poltica de ampliar el nmero de estados democrticos aliados, y por ende, de los miembros de la Alianza Atlntica cuya ampliacin, es as consistente con este principio19. La defensa de ese orden internacional se iba a establecer mediante la Estrategia Regional cuya innovacin conceptual es muy importante, y est en un principio mucho ms definida estructural y conceptualmente que el Compromiso Pacfico: esto es, una estrategia militar y una posicin fuerte en defensa que fomenten la estabilidad y los cambios pacficos, detener conflictos y capacidad de respuesta efectiva cuando falla la disuasin. Incluye principios estratgicos como Presencia Avanzada, Respuesta a Crisis, Reconstitucin, manteniendo de la Guerra Fra el concepto de Disuasin y Defensa Estratgica, pero todo ello dentro de un marco de reduccin en 5 aos de un 25% del tamao de las Fuerzas Armadas20. Esta reduccin no responde slo a la lgica
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President William Clinton. National Security Strategy of Engagement and Enlargement. The White House,July 1994. GPO, Washington D.C. 1994. 19 "The successor to a doctrine of containment must be a strategy of Enlargement, Enlargement of the world's free community of market democracies". NSA Anthony Lake. From Containment to Enlargement. US Department of State, vol.4, n 39. September 27, 1993. Vase en este sentido la relacin de la ampliacin de la OTAN con el concepto de Ampliacin Democrtica de Lake en Goldgeier, James. Not Whether but When. The US 20 President Bush. Discurso de Aspen. pg. 1191. El discurso sigue las lneas del NSR 12 en cuanto al impacto de la reduccin de la amenaza sovitica, el futuro de los objetivos de la defensa y estrategia para los 1990s (medio plazo) y la limitacin de recursos a disposicin de la administracin.
Pos-Guerra Fra de los dividendos de la paz, sino a un plan a largo plazo de modificacin, modernizacin y reestructuracin de estas fuerzas21. La Presencia Avanzada ya estaba establecida desde 1989 como principio estratgico por el JCS en sustitucin de la Defensa Avanzada, debido a la reduccin de la posibilidad de conflicto general con la URSS, entendido como mantenimiento de la presencia de EE.UU debido a sus intereses. Se completaba con el mantenimiento de la Disuasin y Defensa Estratgica, puesto que la URSS segua manteniendo su arsenal nuclear y porque era necesario para mantener una capacidad de Respuesta a Crisis. Esta nueva estrategia militar que gua esta reduccin en defensa refleja el cambio desde la contencin de la expansin del comunismo y disuasin de un ataque a una estrategia ms variada y flexible enfocada hacia las contigencias regionales. El compromiso global de EEUU que sustituira a la Contencin, no responde a una sola postura: incluso entre el aislacionismo de una estrategia martima y la postura de Primaca (Primacy) 22, se establecen enfoques como la Seguridad Cooperativa (Cooperative Security) y el Compromiso Selectivo (Selective Engagement)23. La concrecin de la estrategia de EEUU pasa por un continiuum selectivo tanto regional como funcional en relacin directa, no slo con los intereses de EEUU sino con ciertos valores, que aunque a veces contradictorios, han obligado a la toma de posturas por parte de la Administracin: por ejemplo, se han establecido dos escenarios regionales sobre contingencias principales fuera de Europa, indicando la menor prioridad europea en la poltica de defensa de EEUU. A pesar de ello, la impronta de la actitud estratgica ha sido el pragmatismo que impuso la Administracin Bush desde su continuidad de una postura de Primaca, que acabar siendo una Primaca Selectiva (Selective Primacy) 24 en la Administracin Clinton: un uso mixto de las estrategias regionales y bilaterales (Compromisos Selectivos) y de enfoques globales y funcionales (Seguridad Cooperativa). Estas variantes nos pueden dar una idea de la
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El gran objetivo es la investigacin y la revolucin tecnolgica. Discurso de Aspen, pg. 1192, 3 prrafo. Jervis, Robert. "International Primacy: Is the Game Worth the Candle?", pg. 52-67, y Huntington, Samuel. "Why International Primacy Matters", pg. 68-83, en International Security. n 4. Spring 1993. Christopher Layne The Unipolar Illusion, International Security, pg. 5-51., en "American Hegemony without an Enemy". Foreign Policy. Fall 1993, en "From Preponderance to Offshore Balancing. America's Future Grand Strategy". International Security. n 1. Summer 1997; tambin Michael Mastanduno, "Preserving the Unipolar Moment". International Security. n4. Spring 1997. 23 Sobre el concepto de Seguridad Cooperativa vase Carter, Ashton B., Perry, William J., Steinbruner, John D. A New Concept of Cooperative Security. Brookings.Washington D.C. 1992.; Nolan, Janne E.(ed) Global Engagement: Cooperation and Security in the 21th Century. Brookings. Washington D.C. 1994.; Commission on America and the New World. Changing Our Ways: America and the New World. Carnegie Endowment. Washington D.C. 1992. Sobre el Compromiso Selectivo, Van Leeuwen, Marianne and Venema, Auke(ed).Selective Engagement. American Foreign Policy at the turn of the century. Netherlands Atlantic Commission,Cligendael Institute.The Hague,1996. 24 Posen, Barry and Ross, Andrew L. "Competing Visions for US Grand Strategy". International Security, vol.21, n 3. Winter 1996/97.
estrategia de EEUU en la Administracin Bush, que sentar las bases de su desarrollo total en la era Clinton: una postura de primaca o de potencia preponderante, en el sentido de una hegemona de carcter benevolente, sin ms limitaciones que las auto impuestas y las producidas por la difusin de poder.
3. LA UTILIZACIN DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA POLTICA EXTERIOR DE EEUU: LAS "ESCUELAS" DE LA GUERRA LIMITADA Y DEL "NEVER AGAIN" Al llegar el fin de la Guerra Fra las Fuerzas Armadas de EEUU estaban fuertemente influenciadas por la era Reagan: sus concepciones estratgicas y la evolucin doctrinal sufren fuertes modificaciones a todos los niveles como resultado de la postura "Paz a travs de la Fuerza" puesta en prctica desde 1981. Aunque en muchos casos criticada por la dependencia de la tecnologa e inversiones de alto costo (tanto en la versin convencional de PGMs (Precision-Guided Munitions) como en la nuclear-espacial de la SDI), esta poltica ser la que a la larga producir la superioridad tecnolgica-militar de EE.UU sobre los soviticos y en la Guerra del Golfo, junto con la Doctrina Conjunta, en una nueva concepcin de la utilizacin de la fuerza como instrumento de poltica exterior. Pero esta concepcin era en gran medida el fruto de la evolucin de las concepciones del uso de la fuerza en la poltica exterior norteamericana, sobre todo tras la guerra de Vietnam. El debate sobre la concepcin del uso de la fuerza, aunque comienza tras la guerra de Corea, se recrudece con Vietnam, y crea dos corrientes contrapuestas: la Guerra Limitada (Limited War) y del Never Again o All-or-Nothing 25. Ambas son las dos concepciones del uso de la fuerza enraizadas en la cultura militar norteamericana. La concepcin del Never Again nace en un grupo de polticos y militares tras la Guerra de Corea, que se oponan a que EEUU fuera de nuevo arrastrado a un conflicto limitado en Asia. Para ellos EEUU no deba comprometerse en un conflicto a menos que se estuviese listo para emplear toda la fuerza militar posible para llevar a cabo los objetivos blicos. Esta visin jominiana estaba muy enraizada en el estamento militar desde antes de la Guerra Civil. La oposicin a la filosofa de la guerra limitada que el NSC 68 haba comenzado a disear empez de nuevo a tomar fuerza en la poca de la Respuesta Flexible y la guerra de Vietnam. Fue tras la postura del General
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Estos trminos o parecidos se han utilizado a lo largo de esta poca (la primera aparicin se da en Kraft, Joseph. Profiles in Power. The New American Library. N.Y. 1966), pero se encuentran claramente en varias obras que hablan directamente del problema posteriormente como la de Harry Summers, jr. On Strategy: A Critical Analysis of the Vietnam War. GPO. Washington D.C. 1981; Richard Betts lo utiliza en Soldiers, Statemen, and Cold War Crises. Harvard. Cambridge. 1977.
MacArthur en la guerra de Corea y su posterior destitucin, cuando en su discurso de despedida ante la sesin conjunta del Congreso, adverta que en la guerra ni haba sitio para la indecisin prolongada ni substituto para la victoria: But one war is forced upon us, there is no other alternative than to apply every available means to bring it to a swift end. War's very objective is victory. In war there is no substitute for victory.26 Esta advertencia abra una poca donde se iniciaran tremendas luchas y discusiones tanto en el gobierno como en toda la comunidad poltica y acadmica sobre cul deba de ser la manera correcta de llevar a cabo la guerra y el uso de la fuerza en la poltica exterior. Cuando se habla de la concepcin de la guerra y los elementos polticos y militares de la guerra, hay que observar no solo la influencia de Karl von Clausewitz, sino de otro terico que tuvo mayor influencia en la doctrina de la guerra en la historia militar de EEUU, y para algunos el verdadero padre del pensamiento militar de EEUU, como fue Henri Jomini27. Contemporneo de Napolen y Clausewitz, cre un conjunto de principios de la guerra en los cuales estableca que sta deba de ser conducida de forma que maximizara el uso de la ofensiva y de las acciones militares decisivas: el modelo napolenico de masa, ataque y victoria decisiva se opona a la guerra de desgaste y limitada ("la guerra es, ante todo, ejecucin"). El problema con sus teoras, que le hicieron menos popular en el siglo XX de lo que haba sido en el siglo XIX, era su completa separacin del componente militar de la guerra del propsito poltico del conflicto: creaba una lgica de la fuerza en cierta manera desequilibrada por ignorar el contexto poltico. Pero, como Clausewitz, Jomini estableca que la guerra trataba de conquista, dominio y compulsin, que es algo que las modernas interpretaciones de Clausewitz olvidaron de su perspectiva. Esto quiere decir que ambos tericos escriban de la guerra aunque de diferentes aspectos esenciales de su naturaleza: Clausewitz explicaba la guerra como una totalidad, pero los principios de Jomini se pueden encontrar en el pensamiento estratgico y en las descripciones militares modernas de los principios de la guerra. La concepcin de la Guerra Limitada interpretaba a Clausewitz como respuesta a la Represalia Masiva de la Administracin Einsenhower: entre 1957-60 Robert Osgood, Thomas Schelling, Kissinger y William Kaufmann, defendan crear capacidades para enfrentarse en conflictos limitados a la URSS o sus aliados; estimaban que ciertas limitaciones en el uso de la fuerza pueden ser convenientes o necesarias dependiendo de los objetivos polticos
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General Douglas MacArthur. Address to a Joint Session of Congress. April 19, 1951. Congressional Record. 82 Congress. 1 Session. pg. 4124. 27 Gray, Colin S. "Strategy in the Nuclear Age: the United States, 1945-1991", en Murray, Knox and Bernstein. The Making of Strategy. Cambridge. NY. 1994. pg. 592.
establecidos28. La mayor preocupacin era tener la capacidad para enfrentamientos locales o regionales sin permitir que estos conflictos escalaran hasta una guerra nuclear global: la Guerra Limitada y la Respuesta Flexible establecidas en la era Kennedy/Johnson mantienen as una misma base intelectual. La escuela de la Guerra Limitada defina una situacin especial: los recursos y los objetivos estn limitados por la poltica (policy), no por las capacidades. El objetivo de la guerra es poltico, para ser obtenido por la negociacin y el compromiso, y no militar, mediante la destruccin fsica del enemigo. As el problema reside en combinar convenientemente poder militar con diplomacia y con los instrumentos econmicos y psicolgicos del poder. El problema es que un enfoque solamente poltico del conflicto puede ignorar otros elementos, y, en particular, los problemas militares que, generalmente, tienen una dinmica propia29. Tras su famoso dictum, la guerra es la continuacin de la poltica por otros medios, reconoca la problemtica de la guerra limitada: Cuanto ms grandes y poderosos sean los motivos de la guerra, ms estrechamente concordar sta con su concepcin abstracta (guerra ideal o total, sin limitaciones). Cuanto ms interesada se halle en la destruccin del enemigo, tanto ms coincidirn el propsito militar y el objetivo poltico, y la guerra aparecer ms como una guerra puramente militar y menos como una guerra poltica. Pero cuanto ms dbiles sean los mviles y las tensiones, la tendencia natural del elemento militar, la tendencia a la violencia, coincidir menos con las directrices polticas. Por lo tanto, cuanto ms se aparte la guerra de su trascendencia natural, mayor ser la diferencia entre el objetivo poltico y el propsito de una guerra ideal, y la guerra tendr mayores apariencias de guerra poltica30. Si la guerra limitada es, en esencia, un instrumento diplomtico y un medio de negociacin con el enemigo, se asumir que ste es el conflicto ms extremo a escala internacional. Esto significa que la poltica interna no tiene importancia y es la internacional la que importa. As, si la guerra es una herramienta diplomtica, debe ser dirigida por el liderazgo poltico, no siendo las necesidades de los militares vitales para la conduccin de la guerra, por lo que sera un error entrar a armonizar el problema de la poltica nacional y la poltica militar. La guerra limitada est comprendida dentro de la estrategia del conflicto donde los adversarios negociaran mediante el mecanismo de respuestas militares graduales para conseguir un acuerdo negociado31. Esto inclua la poltica de escalada: no se mandaran ms tropas si la situacin no
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Osgood, R. Limited War. University of Chicago . Chicago. 1957.; Schelling, T. The Strategy of Conflict. Harvard. Cambridge. 1963; Kissinger, H. "Military Policy and Defense of the "Grey Areas". Foreign Affairs, vol 33, n 3. April 1955. 29 von Clausewitz, Karl. De la Guerra . Ed. Labor. Madrid . 1991. pg. 284 y 291. 30 Ibd., pg. 48-49. Interesante prrafo para aplicar a la intervencin de la OTAN en Kosovo. 31 Osgood, R. Limited War Revised. Westview Press. Boulder. 1979. pg. 11.
empeoraba; los refuerzos slo se autorizaran bajo la presin de la crisis; y la estrategia se determinaba slo como respuesta a los hechos.32. Probablemente la influencia de la Contencin y de la Estrategia I ndirecta33, actuaron como un gran condicionante en un momento cuando la Represalia Masiva ya no era una respuesta viable a los problemas estratgicos de EEUU34. Desde este punto de vista, podramos considerar la ofensiva sovitica en el Tercer Mundo durante los aos 70 una estrategia indirecta, y la Doctrina Reagan en los aos 80 sera bsicamente tambin una estrategia indirecta. George Kennan, padre de la primera concepcin de la Contencin, probablemente opinaba de manera similar que Liddle Hart en cuanto a las consecuencias de un enfrentamiento nuclear directo y la necesidad de una limitacin en el uso de la fuerza, que se refleja en su concepcin de la Contencin. Sin embargo, esto no evitar los conflictos y que las guerras se conduzcan desde un punto de vista limitado en cuanto a fines o a medios. El problema es conocer la naturaleza del conflicto al que hay que enfrentarse en cada situacin dada, y qu medios son necesarios segn el objetivo poltico. La indefinicin de este objetivo no crea una guerra limitada sino una futura derrota aunque se consiga vencer en las campaas de la guerra. El objetivo poltico se debe alcanzar no solo mediante la negociacin sino tambin mediante la victoria militar cuando sea necesaria, dejando a los militares resolver el problema militar bajo un conjunto claro de directrices polticas. Esto es lo que fracas en la concepcin del conflicto de Vietnam: una guerra limitada dentro del marco de una estrategia establecida para evitar la escalada en un conflicto nuclear global con la URSS; esto no responda a las necesidades verdaderas de esta guerra. Este problema es lo que desencadenar la ola crtica contra esta concepcin y el renacimiento en los aos 70-80 de la concepcin Never Again. Aunque se mantiene la Contencin como gran estrategia para enfrentarse a la URSS, tras la Doctrina Nixon, la llegada de la Administracin Reagan va a significar un cambio en estas concepciones de guerra limitada, que son las que van a establecer el concepto de uso de la fuerza en la Administracin Bush y Clinton. La Doctrina Nixon sealar la limitacin de la expansin de los compromisos de EEUU, asegurando el cumplimiento de sus compromisos,
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El caso paradigmtico es la estrategia en Vietnam a partir de 1964, creada por miembros del gobierno que no tenan la preparacin adecuada y que desconocan los problemas militares sobre el terreno; sin embargo, la estrategia de contrainsurgencia delimitada en 1961-62 responda al problema militar que representaba enfrentarse a una guerrilla 33 Aunque Liddle Hart teoriza sobre una estrategia militar de aproximacin indirecta desde el punto de vista de la parte que no tenga la seguridad de ser bastante fuerte como para derrotar al enemigo en una batalla directa en terreno del adversario, su fin es tambin la victoria militar por lo que se trata de una estrategia directa. La estrategia indirecta es aquella que espera obtener la victoria por otros medios diferentes a la victoria militar en enfrentamiento directo. Beaufre, G. Introduccin a la Estrategia. Ed. Ejrcito. Madrid 1980. pg. 156-57. 34 Liddle Hart lo expresaba claramente: "When both sides posses atomic power, total warfare makes nonsense. It would be mutually suicidal". Liddell Hart, B. The Revolution in Warfare. Faber and Faber. London. 1946. pg. 85.
pero esperando que otros estados asumieran la principal responsabilidad contra amenazas a su seguridad tanto externas como internas35. La posterior enunciacin de la Doctrina Reagan era una extensin lgica de estos principios, partiendo desde una actitud defensiva a otra ofensiva, situando a los soviticos a la defensiva donde estos haban violado las "normas territoriales" de la Guerra Fra: Angola, Nicaragua y Afganistn; y tampoco contradeca la postura Never Again que su Administracin, tras muchas discusiones internas, iba a promover, ya que no comprometa directamente fuerzas norteamericanas. Pero este enfoque no quiere decir que la Administracin no utilizar directamente sus fuerzas armadas como se produjo en Beirut, Granada, y en el Golfo Prsico. En un primer momento hubo una encarnizada discusin en la Administracin a causa de la poltica en Centroamrica, sobre todo entre el Secretario de Estado Alexander Haig y el Secretario de Defensa Caspar Weinberger. Aunque Haig no abogaba por una escalada en Nicaragua y s por el uso de la diplomacia coercitiva, Weinberger tema que esta poltica acabara por empujar a una escalada involuntaria, introduciendo tropas norteamericanas y el fantasma de Vietnam. La solucin fue el desarrollo de la Doctrina Reagan: tena unos objetivos polticos claros, no comprometa fuerzas de EEUU y proporcionaba medios a fuerzas locales altamente motivadas. Esta postura sera reforzada con la muerte de 241 marines en Beirut en octubre de 1983. Weinberger, Bush y el JCS (Joint Chiefs of Staff) se haban opuesto a este despliegue, pero el Secretario de Estado George Shultz y el Consejero de Seguridad Nacional Robert MacFarlane apoyaban este despliegue en la necesidad de dejar atrs el sndrome Vietnam, ya que se tena un claro objetivo poltico y no se iba a aplicar la fuerza36. Este fracaso llevara a que en la intervencin en Granada, el JCS presionar por la utilizacin de una fuerza arrolladora para ese tipo de operacin y sin permitir el acceso de la prensa hasta el final de las operaciones37. Mientras tambin se haba desarrollado una doctrina militar nueva acorde con estas concepciones, la doctrina de la Guerra Aeroterrestre (AirLand Battle) ALB, la cual era un componente esencial de la repuesta militar norteamericana a Vietnam. Los trminos limitado, limitaciones y lmites no aparecen en los ndices del manual del Ejrcito FM 100-5 de 1982 y en su
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President Richard Nixon. Public Papers. 1969. GPO Washington D.C. pg. 549 Vase NSDD 103. Strategy for Lebanon.The White House. September 10, 1983; NSDD 109. Responding to the Lebanon Crisis. October 23, 1983; NSDD 111. Next Steps toward Progress in Lebanon and Middle East. October 28, 1983. Tambin Shultz, George. Turmoil and Triumph: My Years as Secretary of State. Scribner's. N.Y. 1993. pg. 196-234. 37 Casi 7.000 hombres de cuerpos de elite, contra poco ms que 600 soldados cubanos. Es importante apuntar que el entonces Vicepresidente Bush tuvo un papel importante en la planificacin de la operacin estando bajo su responsabilidad el equipo de control de crisis de la administracin (Special Situations Group) . Se aprecia la influencia de su conviccin de utilizar una fuerza arrolladora tal como se producira en la Guerra del Golfo.
revisin de 1986. Adems, el manual incorpora una divisin entre conflictos de alta y media intensidad, y baja intensidad o LICs (Low-Intensity Conflcits): el ALB se aplicar a los dos primeros tipos, dejando los LICs como el nico apartado donde se pueden establecer lmites al uso de la fuerza38. Probablemente este manual contiene la doctrina ms jominiana que haba creado el Ejrcito en su historia. El ALB se va a crear tras una larga etapa de reflexin dentro del Ejrcito de EE.UU tras el fin de la Guerra de Vietnam, cuando la desmoralizacin del Ejrcito y el ambiente era hostil a cualquier mejora o innovacin de las fuerzas terrestres que permitieran enfrentarse con garantas a las fuerzas soviticas en Europa. Adems se haban producido grandes cambios estratgicos en la OTAN con la adopcin de la Respuesta Flexible y de la Defensa Avanzada en 1967. Polticamente, era inaceptable para la RFA la estrategia convencional de "Fall-Back" de los aos 50 o el "Tripwire" de los aos 60: situar la principal lnea de defensa unos 150 km dentro de la RFA a partir de las orillas del Rin. Esto significaba rendir ms de la mitad de la RFA al Pacto de Varsovia antes incluso de que se hubieran comprometido las defensas de la OTAN39. La Defensa Avanzada llegaba como una condicin a la pertenencia de la RFA y de su gran aportacin militar a la OTAN. Militarmente, poda evitar una dinmica de ataque imparable del PV, la defensa en un territorio fronterizo nter alemn e incrementar la profundidad tctica de la defensa, aunque acortando el tiempo de alerta a disposicin de la OTAN para situar a sus tropas en posiciones ms defendibles mientras movilizaba sus reservas. Tambin se producan problemas debidos a la rigidez en la determinacin de los mandos de los sectores, a la falta de interoperatividad, de coordinacin y de comunicaciones eficaces. Entonces, por necesidad poltica, se estableci la Defensa Activa, que privaba a la OTAN de cambiar espacio por tiempo. Esto inclinaba tambin la balanza a favor del uso masivo de la potencia de fuego y el desgaste. Este condicionamiento en el enfoque hizo esta doctrina obsoleta, al observar la evolucin experimentada por la doctrina militar sovitica. Adems, entre los expertos acadmicos exista una predisposicin contra el Ejrcito y su larga incapacidad para comprender las necesidades modernas del arte militar durante el siglo XX40.
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US Department of the Army FM 100-5, Operations. Washington D.C. GPO, May 1986. pg. 4. Aunque hemos de observar la dificultad de llevar a cabo una postura All-or-Nothing en este tipo de conflictos, la doctrina concreta dedicada a los LICs, FC 100-20, Low Intensity Conflicts, no contempla el combate entre fuerzas regulares y busca la victoria total. El problema es que la contrainsurgencia no es tan simple: su definicin hace que sean situaciones donde se empleen fuerzas especiales pero sin estimar que se puedan luchar guerras limitadas, aunque si reconoce la necesidad de auto limitacin (restrains) en la ejecucin de operaciones militares 39 Adems esto inclua la Represalia Masiva de la Administracin Einsenhower, cuya credibilidad en aquel momento haba prcticamente desaparecido. Para una visin ms general vase Kaplan, Lawrence. NATO and the United States. The Enduring Alliance. MacMillan. N.Y. 1994. Sobre todo el captulo IV, NATO and the New Look. 40 Las concepciones sobre desgaste haban sido las ms clsicas en las Fuerzas Armadas de EE.UU, siendo pocas las excepciones en cuanto a favorecer la maniobrabilidad, como el General Grant o el General Patton.
El ALB en su desarrollo posterior dependa de que produjera la direccin correcta tanto en el desarrollo de nuevas tecnologas como en el diseo y adquisicin de sistemas de armas que permitiera poner en prctica todo su potencial. Ser la gran inversin en tecnologa de la era Reagan la que permitir tener toda una panoplia de armas de nueva generacin listas en el momento de la Guerra del Golfo que junto con el desarrollo final del concepto de Doctrina Conjunta JD (Joint Doctrine), la que establecer la nueva concepcin de la guerra de EE.UU. La JD es la modernizacin del concepto Jointness que se haba utilizado por EEUU, sobre todo durante la Segunda Guerra Mundial41, pero que no haba recibido un tratamiento sistemtico y una elaboracin doctrinal concreta hasta los aos 80. El concepto de combate conjunto (Joint Warfare), el cual acompasa las fuerzas de varias armas o servicios, no se estructura por primera vez hasta el Acta Goldwater-Nichols: sta cambia el centro de las operaciones desde los servicios hacia el mando regional o unificado, un CINC (antes stas las conducan de forma individual cada servicio), y le da la autoridad para llevar a cabo operaciones conjuntas en una campaa (Joint Campaign) que estn designadas para alcanzar unos objetivos estratgicos42. Esta autoridad permite al CINC ser el jefe de todas las unidades en su rea de operaciones, su control y autoridad directa para la logstica. Esto no significa que las fuerzas de cada arma sean totalmente intercambiables sino que cada Servicio pone en marcha sus capacidades para la operacin de forma que sean lo ms tiles posibles junto con las de los otros Servicios. El vehculo principal para llevar a cabo estas operaciones conjuntas es la fuerza operativa conjunta JTF (Joint Task Force). Esta es una organizacin formada por dos o ms servicios para una operacin de duracin limitada, y de naturaleza primeramente operativa, aunque pueden mantenerse durante largo tiempo si es necesario43. La creacin de la JD y del JTF va a ser muy importante en la futura estructuracin de las fuerzas de la Alianza y en la concepcin de las misiones para llevar a cabo en el mundo tras
Edward N. Luttwak, por ejemplo, tena fuertes races en la tradicin militar alemana de Von Clausewitz, Ludendorf, Guderian, Von Mastein y Rommel, en cuanto a la guerra de maniobra, la animosidad contra el desgaste y la incapacidad del Ejrcito de EE.UU de luchar cuando era superado en gran nmero. Vase Luttwark, E. "The Operational Level of War". International Security, n 5, Winter 1980-81. 41 Incluso el General Marshall y Einsenhower pensaban en un mecanismo de 3 piernas, los tres ejrcitos, de igual importancia para ganar una guerra. 42 JCS. Joint Warfare of the Armed Forces of the United States. Joint Pub 1. 10 January 1995. pg. x. 43 JCS. Dictionary of Military and Associated Terms. JCS Pub 1. GPO. Washington D.C. 1987. pg. 76; JCS. Joint Pub 3-0. Doctrine for Joint Operations. GPO. Washington D.C. 1993. pg. II-15. Puede crearse a partir de estructuras existentes o especficamente creada para la misin: por ejemplo, para la Operacin Just Cause se estableci la Joint Task Force South que era el XVIII Cuerpo Aerotransportado ms las fuerzas asignadas al USSOUTHCOM en Panam. Sin embargo, para la Operacin Provide Confort en el norte de Irak, se creo una JTF ad hoc alrededor de un concepto llamado FIDAF (Foreign Internal Augmentation Forces) que permitia trabajar tambin con fuerzas de otros estados. US Army FM 100-20. Military Operations in Low Intensity Conflicts. 1990, Appendix A. En el caso de las CJTF, la JTF incluir fuerzas de dos o ms estados por lo que adquiere el nombre de combinada. Este concepto permite unas fuerzas de reaccin para crisis especificas, utilizables desde operaciones de paz hasta otras de mayor calado fuera de rea.
el fin de la Guerra Fra, pues darn lugar a la creacin del concepto de fuerzas operativas combinadas conjuntas CJTF (Combined Joint Task Forces) en la OTAN. Pero en el mbito poltico se mantuvo una dura pugna entre las diferentes posturas y se lleg al enfrentamiento de Shultz y Weinberger en cuanto al uso de la fuerza en la poltica exterior de la Administracin Reagan. Shultz no abogaba por la guerra limitada al estilo de Vietnam, sino que defenda un concepto clausewitziano ms acorde con el uso de la diplomacia coactiva en todas sus variantes que permitieran utilizar a EEUU un amplio abanico de posibilidades. La leccin de Vietnam estaba clara: no entrar en un conflicto militar sin unos objetivos polticos definidos, una misin militar clara, respaldo pblico y los medios suficientes para acabar la misin, pero vea improbable que EEUU se encontrara con situaciones claras de guerra o paz, y esto no deba ser una excusa para la inaccin44. Esto significaba una crtica de la postura Never Again , mantenida en la Administracin desde el final de la guerra de Vietnam. Sin embargo, Weinberger, su ayudante militar el entonces Mayor-General Colin Powell, y la mayor parte del establisment militar, apoyaban la postura del Never Again. Powell, como muchos altos mandos del Pentgono en esa poca, estaban fuertemente influenciados por haber combatido en Vietnam, y Weinberger apoyaba esta posicin desde la reconstruccin del podero militar norteamericano. Aqu tendr origen la doctrina de la Fuerza Invencible o Decisiva que desarrolla la Administracin Bush y que triunfa en la Guerra del Golfo: el Almirante Crowe, Jefe del JCS, describa la visin de la mayora de los militares con el redescubrimiento del uso de la fuerza Pos-Vietnam en el sentido de usarla decisivamente, sin bajas, destruir los objetivos, retirarse y volver a casa tras la victoria45. Weinberger estableci una serie de criterios: -EE.UU no mandar tropas a ultramar a menos que intereses vitales estn en peligro. -Si se decide emplear tropas, se har de forma decisiva y con la intencin de vencer. -Si se decide enviar tropas, se deben definir claramente los objetivos polticos y militares. -La relacin entre las fuerzas empleadas y los objetivos a alcanzar deben ser reajustadas y revisadas si es necesario en funcin de la variacin de las condiciones del conflicto. -Antes de enviar tropas, habr la seguridad razonable de un fin temporal para las operaciones.
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Secretary of State George Shultz. Address before the Trilateral Commission. April 3, 1984. Department of State Bulletin. May 1984. pg. 12. Tambin Shultz, pg. 643-651. 45 Para una visin de ese nuevo talante vase Crowe, William. The Line of Fire: From Washington to the Gulf, the Politics and Battles of the New Military. Simon and Schuster. N.Y. 1993, y tambin las memorias de Powell.
- El empleo de tropas norteamericanas debe ser el ltimo recurso46. En 1986, adems de reafirmar sus seis principios, realizaba una critica al pensamiento de la Guerra Limitada, afirmando que el mayor error de esas teoras era la negacin de las realidades polticas internas de EEUU47. Pero su mayor preocupacin era el gradualismo, la escalada desde la diplomacia coercitiva en sus variantes ms agresivas, ya que en caso de conflicto militar no es el modo ms apropiado de conseguir la victoria: la ilusin del control viola el principio de concentracin de fuerza, los principios de la guerra de Jomini y lleva a subestimar los costes polticos internos. Reagan recomendaba los principios de Weinberger a futuras administraciones48. Esta postura no hara sino coronar su existencia durante la Administracin Bush, en Panam, Kuwait, Bosnia y Somalia. Probablemente es la Operacin Just Cause la que mejor ejemplifica la asimilacin de la postura Never Again en la poltica de EEUU. Bush, como se pudo observar en Granada, por sus propias convicciones, su intento de acabar con el sndrome Vietnam49, y por su toma de postura en sintona con la de los militares (su eleccin de Powell como JCS), consideraba la utilizacin de la fuerza a gran escala, empleando niveles masivos y arrolladores. Panam fue el primer test de una concepcin, la Fuerza Decisiva, que se llevara a sus ltimas c onsecuencias en la Guerra del Golfo, diseada para llevarse a cabo a la mayor velocidad para conseguir una victoria decisiva. La operacin en Panam fue encargada al nuevo CINCSOUTHCOM, General Max Thurman, que estableci un plan de asalto masivo mediante el uso del XVIII Cuerpo Aerotransportado50. Esta operacin reforzaba la leccin de Vietnam en cuanto a que la fuerza deba de ser usada decisiva y masivamente. Los principios de la guerra jominianos se satisfacan en la planificacin y ejecucin de la operacin51. Pero la mayor prueba en un conflicto a gran escala vendra en el conflicto de Kuwait, dejando, sin
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Secretary of Defense Caspar Weinberger Remarks to the National Press Club. Washington D.C. November 28, 1984. Department of Defense News Release 609-84, November 28, 1984. Tambin Weinberger, Caspar." The Uses of Military Power", Defense 85. Arlington, Virginia: American Forces Information Service, January 1985. pg. 2-11. 47 Weinberger, Caspar. "US Defense Strategy". Foreign Affairs.Vol. 64, Spring 1986. pg. 684-685. 48 Reagan, Ronald. Una Vida Americana. Plaza y Janes. pg. 446. Se podra haber abierto una situacin paradjica en las operaciones en el Golfo Prsico durante 1987-88 ya que esta situacin no pareca responder a los principios de Weinberger, sino una accin limitada, y sin embargo el objetivo poltico estaba claro: mantener la libertad de navegacin en el Golfo, proteger los envos petrolferos, evitar que se pidiera ayuda a los soviticos por parte de los estados rabes y restaurar la credibilidad de EEUU entre los estados del Golfo. Y las operaciones martimas no entraan los problemas que las terrestres y no haba un riesgo inminente de guerra. 49 El impacto de la Guerra de Vietnam en Bush y su interiorizacin lo describe Woodward , Bob. Los Comandantes. Ed. B.pg. 306-307, y como ya vimos en las memorias de Bush se produce una presencia casi constante durante la crisis del Golfo. 50 El anterior jefe, General Woerner fue destituido por no estar de acuerdo con la operacin, a pesar de que sus planes militares eran parecidos a los de Thurman, al considerar una operacin ms lenta y teniendo en cuenta factores internos polticos. 51 Ya se haban puesto en prctica segn el manual de operaciones del Ejrcito, FM 100-5 de 1982.
ninguna duda, que esta concepcin del uso de la fuerza se estableci en la poltica exterior norteamericana, cuestin comprobable en las citas pblicas de Bush, Cheney, Powell y Schwarzkopf. De hecho, el historiador militar britnico John Keegan mantiene que los mximos responsables militares de la operacin, Powell y Schwarzkopf, haban aprendido las lecciones de Vietnam y consideraban la escalada o el "incrementalismo" tan enemigos como Sadam, sealando que ambos luchaban por la victoria y la desaparicin del sndrome Vietnam52. Aqu no existan las limitaciones en cuanto a la posibilidad de una escalada que llevara a la guerra con China o la URSS como en Corea o Vietnam53, y se poda evitar las preocupaciones de la postura Never Again en cuanto a que una campaa prolongada de diplomacia coercitiva acabara en una guerra limitada. A pesar de ello, las decisiones tomadas en un principio por la Administracin Bush parecen determinadas por un plan de diplomacia coercitiva, tal como el aumento de las tropas comprometidas en la Operacin Desert Shield a casi el doble. Sin embargo, esto tambin responda a las discusiones dentro de las capacidades militares que Powell y Schwarzkopf estimaban necesarias para llevar a cabo un plan de guerra, esto es, en el marco de la creacin de una fuerza arrolladora mediante el despliegue del VII Cuerpo situado en Europa y del XVIII Cuerpo Aerotransportado desde EEUU54. La caracterstica ms importante de la Guerra del Golfo en trminos militares fue su carcter decisivo y arrollador. Vietnam haba tenido un gran impacto en la estrategia de la coalicin tanto en la delimitacin de objetivos como en la eleccin de la estrategia diseada para alcanzarlos55. Las diferencias ms significativas con Vietnam y que permitieron aplicar la postura All-or-Nothing fueron que la Administracin Bush no tema una escalada militar que desembocara en un conflicto nuclear; era una guerra convencional y sin el componente de guerrilla; Irak y Kuwait no estn en la jungla; el contexto geopoltico general era favorable; la agresin de Irak no era ambigua; y Bush y Baker eran capaces de reunir apoyo interno e internacional en una gran coalicin. La concepcin Never Again haba triunfado en el Golfo y el concepto de guerra limitada tena poco apoyo en Washington. Solamente se aceptan ataques areos limitados, sobre todo en represalias por ataques terroristas, pero no la utilizacin de fuerzas militares terrestres con restricciones operativas. La diplomacia coercitiva se utilizar mientras la posibilidad de enzarzarse en un conflicto pantanoso se mantenga bajo mnimos, pero una vez se decida realizar operaciones militares, EEUU buscar la victoria decisiva siguiendo objetivos polticos y militares definidos claramente. Bush, Powell, y posteriormente Clinton y Aspin, establecern sus
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Keegan, J. The Lessons of the Gulf War. The Angeles Time Magazine. April 7, 1991. pg. 21. Sobre las limitaciones de la Administracin Johnson vase George and Simmons, op.cit. nota 37. pg.140. 54 Freedman, Lawrence and Karsh, Efraim. The Gulf Conflict, 1990-1991 . Princeton Univ. Press. 1993. pg. 205. 55 Ibid, pg. 16.
propios principios para comprometer tropas terrestres, los cuales sern determinantes en las intervenciones en Somalia y Bosnia56. Pero el cumplimiento de forma rgida de estas prescripciones podra provocar una situacin que advierte el General Phillip Morillon, jefe de UNPROFOR en la exYugoslavia, Desert Storm left an awful legacy. It imposed the idea that you must able to fight the wars of the future without suffering losses. The idea of zero-kill as an outcome has been imposed on American generals. But there is no such thing as a clean or risk-free war. You condemn yourself to inactivity if you set that standard57. Esta idea, junto con ciertas debilidades estratgicas ante conflictos regionales como son la incapacidad de aprovechar las victorias militares en el mbito poltico, vulnerabilidad a las WMD, la falta de capacidad de proyeccin de fuerzas y la falta de voluntad en mantener los niveles de capacidad militar que se probaron necesarios en el Golfo, son negaciones de las verdades polticas de la guerra y los conflictos internacionales, problemas para la Disuasin Extendida, y debilidades aprovechables en crisis, generalmente "polticas", por agresores regionales58. - El concepto de Fuerza Decisiva, la Doctrina Conjunta y la evolucin del ALB: la creacin de la Doctrina Powell. El ALB, como uso integral del poder militar, triunfa en la Guerra del Golfo siguiendo el diseo de Fuerza Decisiva (Decisive Force) que adquiere en la Administracin Bush. Los conceptos claves del ALB, el Acta GoldwaterNichols de 1986, la ley que reorganizaba el Departamento de Defensa en octubre de 1986 (Goldwater-Nichols, Department of Defense Reorganization Act of 1986) yla evolucin del Plan de Mandos Unificados (Unified Command Plan)59 permitan las operaciones conjuntas preparadas y ejecutadas bajo un
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Vanse NSD 74. Peacekeeping and Emergency Humanitarian Relief Policy. November 24, 1992; President Bush. Remarks at the US Military Academy. West Point. January 5, 1993; Powell, Colin. "US Forces: Challenges Ahead". Foreign Affairs. Vol. 71, n 5. Winter 1992/93; President Clinton. Confronting the Challenges of a Broader World. Address to the UN General Assembly. September 27, 1993; Les Aspin. The Use and Usefulness of Military Forces in the Post Cold War, Post Soviet World. Address to the Jewish Institute for National Security Affairs. Washington D.C. September 21, 1992. 57 Even America Gets Blues. The Washington Post, December 14, 1993. 58 Vase Cordesman, Anthony H. and Wagner, Abrham R. The Lessons of Modern War. The Gulf War. Volume IV. Westview Press. Boulder, 1996. pg 940-965. 59 El Acta tiene su origen en el informe final de la Comisin Packard creada por Reagan para la mejora y modernizacin del establishment del Pentgono y del proceso presupuestario. Vase NSDD 175. Blue Ribbon Commission on Defense Management. The White House. July 17, 1985; NSDD 219 Implementation of the Recommendations of the President's Commission on Defense Management. April 1, 1986. La mejor revisin de los efectos del Acta de 1986 se puede encontrar en McNaugher, T. and Sperry, Roger. "Improving Military Coordination: The Goldwater-Nichols Reorganization of the Department of Defense" en Gilmour, Robert and Halley, Alexis (ed) Who Makes Public Policy?. Chatham House. NJ. 1994. pg. 219-58. Tambin Davis, Vicent. "Organization and Management", en Kruzel, J. (ed) American Defense Annual, 1987-88 . Lexington Books. MA. 1987. pg. 171-200. El Plan de Mandos Unificados se origina en 1946 en relacin a las necesidades de los
mando nico, permitiendo a la coalicin internacional conseguir una victoria militar sin paliativos. El concepto de Fuerza Decisiva, conocido como Doctrina Powell, se puede estudiar en su diseo final en el NMSD de 1992 como una concepcin entendida para operaciones militares a gran escala60. La victoria en la Guerra del Golfo permite articular este principio estratgico de forma especial junto a los otros que forman parte de la Estrategia Regional, como presencia avanzada o superioridad tecnolgica. Este principio vertebra todo un concepto de empleo de las fuerzas armadas de EEUU, que tiene en cuenta tanto los problemas del pasado (Vietnam, Beirut), el presente (Guerra del Golfo) como el futuro (Contingencias Regionales, MRCs). Como la Doctrina Weinberger, argumenta que la fuerza deber ser usada slo de tal manera que asegure una rpida y arrolladora victoria, pero sin entrar en las decisiones polticas de porqu o cundo utilizar la fuerza militar. Slo responder al cmo, pero est ltima pregunta necesitar objetivos claros para aplicar el concepto con un mnimo de bajas61. Esto refleja la llamada "nueva forma americana para la guerra" (New American Way of War): el empleo en masa de medios ofensivos, y superioridad tecnolgica. Pero este sistema ha sido criticado desde su aparicin. Les Aspin, como presidente del Comit de Servicios Armados de la Cmara de Representantes, se opona a que la nueva estrategia fuera un producto de la escuela Never Again, ya que
procesos de cambio en las estructuras de mando desde el comienzo de la Guerra Fra. El Mando Europeo (US European Commnad) quedara bajo el mando del SACEUR en 1952 tras la peticin del General Einsenhower al JCS, hasta entonces dos personas diferentes. El sustituto de Einsenhower, General Ridway sera CINCEUR y SACEUR. Este cambio se mantiene hasta hoy. US Congress. Defense Organization: The Need for Change. Report to the US Senate Committee on Armed Services. US Senate. GPO, 1985. pg. 275-290. Para una revisin de la evolucin del plan vase OJCS. The History of the Unified Command Plan 1946-93. Joint History Office. Office of the CJSC. Washington D.C. 1995. 60 Sobre las conclusiones aprendidas de la Guerra del Golfo: vase Blackwell, James et al. The Gulf War: Military Lessons Learned. Interim Report of the CSIS Study Group on Lessons Learned from the Gulf War. Washignton D.C. 1991. 61 CJCS Colin L. Powell. National Military Strategy. Joint Chieff of Staff. Washington D.C. GPO. January 1992. pg. 8-10. La Fuerza Decisiva no se aplicara a operaciones diferentes de la guerra OOTW (Operations Other Than War)
esta visin no aceptaba la variedad de situaciones en la que la fuerza militar limitada podra ser empleada en la Pos-Guerra Fra62: esta estrategia sera incapaz de enfrentarse a los problemas de la seguridad internacional futuros como el nacionalismo, el terrorismo y los conflictos tnicos. Aspin defenda la Guerra Limitada desde el punto de vista de que la amenaza de la accin militar y las operaciones militares limitadas son herramientas tiles, y que un uso pragmtico de la fuerza o de su amenaza como coercin servir mejor a los objetivos polticos de EEUU.
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Les Aspin. The Use and Usefulness of Military Forces in the Post Cold War, Post Soviet World. Address to the Jewish Institute for National Security Affairs. Washington D.C. September 21, 1992. pg.1-6.
La nueva situacin internacional eliminaba un gran obstculo que tena la Guerra Limitada como era el miedo de escalada a un conflicto nuclear con la URSS, e introduce otro factor, la revolucin en los asuntos militares (Revolution in Military Affairs) RMA. En los aos 90, esta idea se haba extendido en cuanto a que las innovaciones tanto tcnicas como doctrinales estaban significando un cambio histrico, teniendo implicaciones de largo alcance: incluso en un momento de dilemas estratgicos, intolerancia en cuanto a bajas en combate, reduccin de los efectivos militares y de los presupuestos militares, las tecnologas emergentes podan mantener e incluso reforzar el poder militar de EEUU y ofrecer a las fuerzas norteamericanas medios nuevos para enfrentarse a amenazas y desafos. Esto permitir acciones limitadas sin miedo a escaladas y el uso quirrgico de la fuerza con pocos riesgos. El desarrollo de los programas I+D de la SDI y los avances tecnolgicos de la era Reagan haban tenido su culminacin en la Guerra del Golfo que se vea como el precedente del tipo de guerra RMA, ofreciendo una victoria rpida con pocas bajas63. El factor tecnolgico y en concreto la RMA, proporcionan la solucin a algunos de los problemas de operatividad que paradjicamente siempre haba arrastrado EEUU, superior en su manejo del aspecto tcnico-logstico, pero no tanto en el campo estratgico-operativo. La tecnologizacin hace superar algunos de estos problemas y facilita el desarrollo de doctrinas que, aunque reflejan los conceptos jominianos, tienden a mejorar el nivel operativo. Algunos expertos haban denunciado la tendencia a buscar en la tecnologa soluciones a problemas de poltica y estrategia, impulsando an ms ciertas caractersticas histricas del carcter norteamericano, como la indiferencia a la historia y la geografa, la impaciencia, el recurso al uso de la fuerza masiva, la ignorancia de la estrategia y su situacin martima 64. Junto con las crticas de Aspin, la prensa se hizo eco de esta situacin y comenz una campaa contra los criterios de la estrategia militar establecida en el NMSD: stos haban contribuido a que EEUU se mantuviera inactivo en crisis como la desintegracin de Yugoslavia. Las crticas iban desde la condena a la inaccin de las fuerzas de EEUU por
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A partir de los aos 90 existen numerosas referencias sobre el papel de la tecnologa en la concepcin de la guerra y el uso de la fuerza que se refieren por su nombre especifico de RMA aunque existen obras anteriores que ya hacen referencia a la relacin tecnologa y la guerra., por ejemplo Barnaby, Frank and Borg, Marlies ter. Emerging Technologies and Military Doctrine. MacMillan Press. London. 1986.; Tambin Buzan, Barry. An Introduction to Strategic Studies. Military Technology and International Relations. MacMillan Press. London. 1989.; en cuanto a la primera literatura que hace referencia directa a la RMA: Arquilla, John. and Ronfeldt, David. "Cyberwar is coming!" Comparative Strategy; vol. 12, n3. 1993; Krepinevich, Andrew F. The Military-Technical Revolution: A Preliminary Assessment. Office of the Secretary of Defense/Net Assessment. OSD/NA. Washington D.C.July 1992.; Gour, Dan. "Is There a Military-Technical Revolution in America's Future?" Washington Quarterly. vol. 16, n 4. Autumn 1993; Mazarr, Michel. The Military Technical Revolution. Final Report CSIS Study. CSIS. Washington D.C. March 1993; Krepinevich, Andrew F. "Cavalry to Computer: The Pattern of Military Revolutions". The National Interest. n 37, Fall 1994. 64 Vase Weigley, Russell F. The American Way of War: A History of United States Military Strategy and Policy. Ithaca.N.Y. 1973. pg. 416, y Gray, Colin S. "Strategy in Nuclear Age". pg. 592-95.
parte de la nueva estrategia, pasando por el mantenimiento de una doctrina que permita mantener un presupuesto de defensa mayor del necesario65, hasta una violacin del principio de supremaca civil en las relaciones cvicomilitares, como acusacin directa a la posicin del General Powell66. ste se defendi de estas crticas y aclar el concepto de Fuerza Decisiva: prefera acciones decisivas a ataques quirrgicos y bombardeos limitados en situaciones como Bosnia, siendo stas siempre preferibles aunque stos no sean siempre posibles. Adems, rechazaba la distincin que realizaba Aspin entre las dos posturas, Never Again y Guerra Limitada, como acadmicas. Pero tambin distingua entre situaciones de combate y operaciones humanitarias, y el empleo de la fuerza donde pueda resultar algn bien y los beneficios superen los costos y los riesgos. Para ello, estableci su propia lista de condiciones para que la fuerza fuese empleada efectivamente: cuando el objetivo sea importante y claramente definido; cuando hayan fallado negociacin y diplomacia; cuando la fuerza militar pueda conseguir el objetivo poltico deseado; cuando los costos y los riesgos sean aceptables en trminos de ganancias esperadas; y cuando se hayan valorado las posibles consecuencias67. Estas distinciones aclaraban el concepto, pero tambin extendan su visin, desde el punto de vista funcional o profesional de cmo se deba emplear la fuerza, hasta el proceso de cundo y dnde se puede usar ptimamente. Pero tambin Powell adverta que estas no son reglas prescriptivas, pues pueden hacer que un concepto estratgico (que debe informar y conformar el uso de la fuerza), se derive en doctrina operacional. Si se consideran prescriptivas las condiciones para utilizar la Fuerza Decisiva y su aplicacin al espectro completo de conflictos, se institucionalizara un error, porque no es aplicable a otras situaciones: no es un mtodo fijo de actuacin que, por otra parte, empleado en la Guerra del Golfo con xito, puede causar muchos problemas en otros conflictos68. Adems, las lecciones de la Guerra del Golfo no deban de seguirse como un matra del que uno no se puede separar: Incluso Cheney
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Jim Hoagland. How August's Guns Will Shape US Policy. Washington Post. August 9, 1992. pg. A35.; Editorial. At Least Slow the Slaughter. New York Times. October 4, 1992. pg. E16; Editorial. A Charmain for Changing Times. New York Times. September 14, 1992. pg. 18. 66 Segn la opinin de algunos acadmicos Powell tuvo excesiva influencia en la creacin de la poltica de defensa y la nueva estrategia. Se apoyan sobre todo en el resultado de la reorganizacin de las estructuras de mando de las Fuerzas Armadas en la Administracin Reagan, con la evolucin del Plan de Mandos Unificados (Unified Command Plan) y el Acta Goldwater-Nichols de 1986. Vase Weigley, Russell T. "The American Military and the Principle of Civilian Control from McClellan to Powell". Journal of Military History. October 1993. pg. 27-58. 67 Powell, Colin L. "US Forces: Challenges Ahead". Foreign Affairs. Winter 1992-93. pg. 36-40. 68 El uso de estos modelos analgicos esta muy extendido desde hace dcadas en la toma de decisiones en EEUU, y existen severas advertencias contra estos modelos y la posibilidad de que dirijan hacia fracasos al aplicarse en situaciones en el futuro. Para un anlisis completo vase Jervis, Robert. Perceptions and Misperceptions in International Politics. Princeton University Press. Princeton. 1976. pg. 217-282.
adverta de este peligro en su informe sobre la Guerra del Golfo69. Sin embargo existan otras posturas que parecan apoyar estas condiciones como prescriptivas, tanto desde el punto de vista de enfatizar los puntos fuertes de la Coalicin, sobre todo la tecnologa superior y la campaa area, como basarse en las debilidades del ejrcito iraqu. Tambin se realizaron estudios advirtiendo de interpretaciones sesgadas o incompletas, que se basaban en la naturaleza extrema del resultado militar de la guerra y en el reducido nivel de bajas de la coalicin70. As, el Pentgono inici estudios que culminaron en doctrinas especificas (reforzadas por la aplicacin de la Doctrina Conjunta) para las operaciones diferentes de la guerra OOTW (Operations Other Than War) que desdicen las acusaciones de que slo se ha mantenido una postura Never Again entre los militares para los conflictos Pos-Guerra Fra71. Adems, a partir del NMSD de 1994 se incluirn otros dos conceptos como Prevencin de Conflictos y Compromiso en tiempos de paz (Peacetime Engagement) junto con la Fuerza Decisiva, que reducen su importancia capital. Pero sta se mantiene en la cultura militar de EEUU, ya que permite tener un punto de referencia en el uso de la fuerza, sobre todo en situaciones de guerra que evitan el gradualismo, no slo en caso de aplicar la fuerza, sino tambin en cmo no aplicar la fuerza de una manera arrolladora si el conflicto no tiene los caracteres que permitan este uso caracterstico, permitiendo la utilizacin de otros criterios y doctrinas desarrolladas para ello. Desde este punto de vista, el desarrollo doctrinal del ALB tras 1986, ser el ALB-Future/ALB 2000. Aunque no sera el sucesor del ALB, el ALB 2000 mantena sus bases fundamentales y serva como base terica y racionalizadora en la compra de armamento, I+D y tecnologas emergentes ET (Emerging Technologies). El ALB-Future dara mayor nfasis a funciones ms selectivas y los cambios en la ejecucin de la doctrina en la modificacin de 1986: as, las fuerzas terrestres, establecidas para un combate en masa en Europa, se deban de adaptar a utilizar sistemas para operar a mayor distancia y el TRADOC estableca la desaparicin de los campos de batalla de gran densidad y el fin de la concepcin lineal del combate72. El nuevo FM 100-5 de 1993 no citaba
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Department of Defense. Conduct of the Persian Gulf War. GPO. Washington D.C. April 1992. pg. xvi-xviii. En el primer grupo vase US House Armed Services Committee. Defense for a New Era: Lessons for the Persian Gulf War. Washington D.C. GPO. 1992; Perry, William. "Desert Storm and Deterrence". Foreign Affairs. vol. 70. n 4. Fall 1991. pg. 66-82; : Press, Daryl. "Lessons from the Ground Combat in the Gulf: the Impact of Training and Technology"; Keany, Thomas. The Linkage of Air and Ground Power in the Future Conflic"t; Mahnken, T. and Watts, B. "What the Gulf War Can and Cannot Tell Us about the Future of Warfare" International Security, vol.22, n2 Fall 1997. En el segundo grupo aparece el informe Gulf War Air Power Survey, dirigido por Eliot A. Cohen; Biddle, Stephen. "Victory Misunderstood". International Security. vol 21, n 2. Fall 1996.; Murray, Williamson. "Clausewitz out, Computer in: Military Culture and Technological Hubris". The National Interest, vol 48. Summer 1997. 71 Joint Publication 3-0 Doctrine for Joint Operations. JCS. September 1993; US Army FM 100-5. Operations. US Army HQ. June 1993.; US Air Force AFM 1-1. Basic Aerospace Doctrine of the US Air Force. vol.2. March 1992. 72 General John W. Foss, jefe del TRADOC en 1990 declaraba: "You are not going to see the dense battlefield
especficamente el ALB pero utilizaba su construccin conceptual. El nfasis en el uso decisivo de la fuerza se mantiene: los objetivos estratgicos y el uso de la fuerza tienen claro que el objetivo de los militares es la victoria sobre las fuerzas militares oponentes al menor costo de vidas norteamericanas. Los principios de Jomini se vuelven a establecer mediante la definicin del propsito final de la guerra que es la destruccin de las fuerzas armadas del enemigo y su voluntad de luchar73. El FM 100-5 est influenciado por las operaciones de paz, pero su objetivo es conseguir la mejor actuacin en cualquier medio; esto es, paz, conflicto y guerra. Pero con conflictos como el de Somalia o Bosnia, aparecen dos nuevos conceptos que modifican la concepcin del ALB. Estos dos conceptos son el Compromiso en tiempo de paz y el "Continuum" de operaciones (Operational Continuum) que conducen a uno nuevo concepto ms all del ALB que son las Operaciones Aeroterrestres ALO (AirLand Operations) 74. El Compromiso en tiempo de paz actualiza la doctrina de conflictos de baja intensidad LICs. Esta compuesta por actividades similares pero basado en una diferente filosofa: acta igualmente desde terrorismo, narcotrfico, subversin e insurgencia en los que actuaba la doctrina de los LICs pero incluyendo la restauracin de la paz y la seguridad, promover la democracia, la reforma poltica, justicia, derechos humanos y libre mercado. Durante la Guerra Fra stos eran considerados medios para luchar contra la URSS y sus aliados75. Ahora democratizacin y desarrollo son fines en s mismos adems de medios bajo la asuncin de que ellos establecern la estabilidad y seguridad internacional. El "Continuum" permite visualizar las operaciones en todo el espectro desde la paz, el conflicto hasta la guerra, teniendo ventajas sobre los LICs. El antiguo espectro de los conflictos distinguan 3 diferentes niveles como baja, media y alta intensidad. El Continuum diferencia por grado o tipo ms que por nivel de intensidad. Durante todo el Continuum, los medios polticos son los predominantes aunque se pueden usar medidas econmicas, informativas y militares;
we saw before. We are projecting that we will be moving into a non-lineal somewhere in the late 90's". Armed Forces Journal International. March 1990. pg. 63; tambin US Army FM 100-5, Operations. Washington D.C. GPO, June 14, 1993. pg. VI. El Ejrcito sita la utilizacin de la alta tecnologa para establecer la situacin del enemigo a distancias mayores de 400 km e iniciar el combate hacia los 100 km. mediante sistemas de ataque de largo alcance. Pero tambin definiendo la maniobrabilidad como decisiva en el encuentro, donde fuerzas de alta movilidad fuercen al enemigo a un combate decisivo. Se mantena al cuerpo de ejrcito como la pieza central, buscando gran movilidad en el mbito de divisin. Las brigadas seran cuerpos combinados, buscando un sistema logstico ms simple. Adems daba un notable nfasis a la iniciativa tctica. 73 Anticipa una utilizacin de la accin ofensiva como el medio ms efectivo de obtener un objetivo definido, y aunque parece relegar la defensa a segundo plano, establece la naturaleza fluida entre ofensiva y defensa y reconoce la relacin entre los diferentes niveles del combate y la guerra, reforzando el uso de la doctrina conjunta. FM 100-5, 1993. pg. 2-4. 74 Para un estudio sobre la evolucin doctrinal del ALB a las Operaciones Aeroterrestres vase TRADOC. AirLand Operations: a Concept for the Evolution of ALB for Strategic Army of the 1990s and Beyond. Ft. Monroe, Va. August 1, 1991; tambien en Blackwell, Mazzar, Micheal., and Snider. The Gulf War: Military Lessons Learned. pg. 13. 75 Vase NSDD 277. National Policy and Strategy for LIC. The White House. June 15, 1987.
durante la paz usados ms la economa y la informacin; en conflicto, entre partes organizadas para alcanzar objetivos polticos o militares limitados, todas las medidas alcanzan un nivel de igualdad como herramientas. En guerra, las medidas militares toman preferencia. Lo ms importante es que el Continuum no es dinmico: los conflictos no se suceden en una direccin sino que el Continuum describe la relacin con el medio en tiempo y espacio. Esto ilustra la naturaleza ms paralela que secuencial de las acciones y programas y los requerimientos por unidad en el esfuerzo entre todas las entidades comprometidas. Esto nos permite comprender mejor cmo las operaciones de paz se establecen en el tiempo para alcanzar objetivos a largo plazo mientras que las operaciones de combate son sincronizadas en el espacio. Los Marines tambin establecen una doctrina que mantiene el uso decisivo de la fuerza, pero tiene una mayor inclinacin clausewitziana, aunque nunca se habla de conflicto limitado, dado la variedad de conflictos a los que estn acostumbrados los marines, teniendo muy en cuenta que la victoria debe estar completamente relacionada con los objetivos polticos. Segn el jefe del Cuerpo de Marines, General A. M. Gray no existe una clara divisin entre ofensiva y defensa sino que existen simultneamente, siendo la transicin de una a otra fluida y continua. Las operaciones de paz, a pesar de ello, an se consideraban, en un amplio espectro del estamento militar, dentro de las OOTW, y que se debe tratar con ellas de forma ad hoc 76. Las operaciones de paz se incluirn en el NMSD de 1995, como parte del Compromiso en tiempo de paz, la disuasin y la prevencin de conflictos. Esto no significa un cambio revolucionario pues todava se suele ver estas operaciones como funciones colaterales (collateral functions) que disminuyen la disponibilidad y preparacin: estas funciones se realizan con recursos que no se designen para actividades primarias o prioritarios, por lo que no se pueden utilizar como nica justificacin para adquisiciones o tamao de fuerzas77. Las OOTW van a tener sus propios principios operacionales, pero no permitirn tampoco un medio de incluir conceptos de guerra limitada. De hecho el objetivo de estas operaciones es dirigir cada operacin militar hacia un objetivo definido, decisivo y obtenible, y esto va estar muy claro en la evolucin de los LICs durante la Administracin Clinton y su doctrina para operaciones de paz, y su influencia en conflictos como el de Somalia y Bosnia78. 4. LA POST-GUERRA FRA: INTERVENCIN Y LA ADMINISTRACIN CLINTON
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USMC, Warfighting, FMFM 1, pg. 20 y 27. Incluyen operaciones de paz pero tambin de evacuacin, control de armas, apoyo a autoridades civiles, asistencia humanitaria, apoyo a operaciones antidrogas, apoyo a insurgencia y contrainsurgencia, y raids. FM 100-5, 1993. pg. 13-4 a 13-8. 78 Vase National Military Strategy of the United States: A Strategy of Flexible and Selective Engagement. The Joint Staff, 1995. pg. 9-12;
Mark T. Clark estableca que la Seguridad Colectiva ha recibido un nuevo impulso tras 3 hechos fundamentales: el fin de la bipolaridad, el xito de la coalicin liderada por EEUU en la Guerra del Golfo y las preferencias por la seguridad multilateral del equipo de seguridad nacional del Presidente Clinton con Anthony Lake a su cabeza79. Pero a su vez se mantiene como un instrumento en la poltica de seguridad de EEUU que produce problemas tericos y prcticos. El uso de coaliciones como respuesta a los problemas internacionales tras la Guerra Fra va a suponer grandes contradicciones en el diseo de la poltica exterior de EEUU y el diseo militar que lo respalda. Como despus veremos ms adelante, en un principio se intentaba fortalecer el sistema de la ONU y establecer un apoyo a la creacin de una fuerza internacional bajo mando de la ONU que responde a lo que debe ser un sistema de seguridad colectiva. Esto responde a las premisas tericas por las cuales tal sistema esta internamente orientado contra la agresin de uno de los miembros del sistema, adems esto supone un grado de automatismo en la respuesta, subordinando intereses propios a los generales u a otros. Esto no responde al uso de coaliciones que son creadas por naturaleza contra agresores externos al sistema. La necesidad de envolver su poltica exterior dentro de figuras de seguridad colectiva, se realiza en campaa electoral donde Clinton defiende opciones multilaterales y rechaza la llamada "poltica del poder". Pero una vez en la Casa Blanca sus opciones son ms difciles de defender por las incoherencias de su equipo y por la herencia del triunfante sistema de coalicin y uso de la Fuerza Decisiva que aplica la Administracin Bush en la Guerra del Golfo. Adems multilateralismo ofrece la mayor de la suma de fuerzas pero la menor cantidad de flexibilidad. Eso obliga a intentar recubrir una poltica exterior flexible que permita a EEUU actuar unilateralmente, en coalicin o dentro del sistema de la ONU con el manto de la seguridad colectiva, el cual, como diremos ms adelante, da mayor legitimidad a las acciones. Este puzzle lo soluciona Madelaine Albright, a la sazn embajador ante la ONU, miembro del Gabinete y del Consejo Nacional de Seguridad, defensora, junto con Lake, del multilateralismo positivo (Assertive Multilaterlism) y creadora de la Accin Multilateral. Este tipo de accin se basa en una serie de puntos que definen su concepcin de seguridad colectiva en el mundo de la post-Guerra Fra: - Identifica Cooperacin como una herramienta muy til cuando EEUU se enfrenta a amenazas demasiado ambiguas o difusas para acometerlas en solitario con sus solos recursos. - Legitimacin que produce la adhesin al Derecho Internacional puede promover mayor confianza en el Derecho internacional de otros.
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Clark, Mark T. The Trouble with Collective Security. Orbis, Spring 1995. pag.237.
- Economa en las acciones, previendo desastres con antelacin. - Apoyo en el respaldo moral que proporciona una accin de la comunidad internacional e igualdad que permita que decisiones de la ONU tengan efecto en todos los estados miembros y no solo en los ms ricos. El resultado ms visible de estos postulados y del desarrollo del multilateralismo positivo es la nueva poltica de reforma de las operaciones multilaterales de paz que se plasmara en la directiva presidencial PDD 25 (Presidential Decision Directive 25). Entre febrero y junio de 1993 la Administracin comenz una serie de debates para completar la revisin del apoyo al peacekeeping, incluyendo la creacin de un secretario adjunto para peacekeeping y democracia en el Departamento de Defensa y nuevas oficinas encargadas de los asuntos para peacekeeping en el Departamento de Estado. Esta revisin, "Presidential Review Directive 13" (PRD 13), fue ordenada por el Presidente Clinton, encargando al Consejero de Seguridad Nacional Adjunto, Samuel Berger, supervisar el trabajo. Berger remiti un primer proyecto en julio de 1993 para ser aprobado por el Presidente, dando gran nfasis sobre multilateralismo y declaracin de intenciones. Las operaciones multilaterales bajo los auspicios de la ONU se presentaban como medio de compartir riesgos y ahorrar dinero, y conceba situar tropas norteamericanas bajo mando operacional de los mandos de la ONU. Pero este borrador encontr la oposicin frontal del Congreso. Y signific la revisin del PRD 13. La situacin de la UNOSOM, la muerte de 13 soldados norteamericanos en Somalia y la previsin de comprometer gran nmero de tropas norteamericanas en Bosnia llevaron a un cambio en el tono de la posicin pblica de la Administracin. Se tuvieron que incluir en el proyecto criterios de limitacin en la participacin de tropas norteamericanas en operaciones de paz, se enfatizaron en publico las limitaciones del multilateralismo y la disposicin continuada del Presidente a actuaciones unilaterales.80 En 1993, el Presidente Clinton orden la revisin de las polticas de operaciones de mantenimiento de la paz para adaptarlas a las realidades de la post Guerra-Fra. Esta revisin se encuadra dentro de los cambios realizados por el programa "Bottom-Up Review". El examen de la estrategia global de seguridad limitaba a 3 puntos el abanico de posibilidades en la eleccin de estrategias: multilateralismo a travs de la ONU, nfasis en los acuerdos regionales de seguridad colectiva y la eleccin de acciones unilaterales selectivas en caso de amenaza a los intereses vitales de EEUU. Uno de los aspectos revisados era las genricamente llamadas operaciones de mantenimiento de la paz. En este contexto, la misin primaria para las FAS norteamericanas segua siendo estar preparados para combatir y vencer en dos conflictos regionales simultneos, considerando estas operaciones de
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President W.Clinton. Confronting the Challenges of a Broader World. Address to the UN General Assembly. September 27, 1993.
peacekeeping solo un medio para prevencin y resolucin de conflictos antes de que fueran una amenaza directa a la seguridad de EEUU o como medio de promocionar los intereses norteamericanos a travs de la seguridad regional. As, la Administracin vea estas operaciones como una pieza que contribua a la estrategia de seguridad nacional pero no una pieza central, por lo que el peacekeeping no es un substituto para una poltica nacional de defensa ni de una poltica de alianzas. Pero exista un gran debate en los medios gubernamentales norteamericanos acerca de la participacin de tropas norteamericanas en operaciones militares no muy bien definidas en cuestin de objetivos y en coordenadas espacio-tiempo, y la influencia de los principios de la Doctrina Weinberger era tan fuerte que incluso en la nueva definicin de las operaciones de peacekeeping, se adopt un test que deba de aplicarse a cada operacin que se quisiera realizar: - Sirve la intervencin de la ONU los intereses de EEUU? - Hay una amenaza real para la paz y seguridad internacional? - Tiene la misin objetivos claros y un tiempo definido? - Tiene la operacin de mantenimiento de la paz un cese el fuego ya establecido y un acuerdo de todas las partes para la presencia de la ONU? - Estn disponibles el personal y la financiacin necesaria para llevar a cabo la misin? - Se puede establecer un final de la participacin de la ONU? - Que ocurrira si EEUU no acta?.81 En caso de operaciones con probabilidad de combate, esto es operaciones enmarcadas en el Captulo VII de la Carta, se aplicaran factores ms rigurosos: - Existe la determinacin de comprometer fuerzas suficientes para llevar a cabo los objetivos definidos - Existencia de un plan para llevar a cabo los objetivos de forma decisiva. - Existencia de un compromiso de reajustar, si fuera necesario, el tamao, composicin y disposicin de las fuerzas para poder alcanzar sus objetivos. Para muchos especialistas estos tests encorsetaban en exceso la toma de decisiones, aunque la Administracin rpidamente dej claro que este test era una ayuda para la toma de decisiones no un substituto de ella. Tambin otro de los problemas es el presupuestario, sobre todo tras la victoria republicana en ambas cmaras en las ltimas elecciones al Congreso. Las partidas presupuestarias pedidas por la Administracin para 1994 y 1995 (FY 1994 y FY 1995) eran 670 millones de dlares y 530 millones respectivamente, adems de 75 millones en contribuciones voluntarias para operaciones multilaterales. Adems, el coste de las operaciones de la ONU se ha disparado
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Comparecencia del Embajador de EEUU ante la ONU Madeleine Albright ante el Subcomit de Operaciones Exteriores del Comite Presupuestario del Congreso, Washington D.C, 5 de Mayo de 1994. US Department of State Dispatch Vol.5,n 20. 16 de Mayo de 1994.
desde menos de 500 millones en 1990 a cerca de los 4000 millones en 1994, incrementando el valor del material para soportar estas operaciones un 1400% en el perodo 1988-93. Desde el punto de vista militar y operacional tambin aparecan problemas. El documento sobre la NMS requera fuerzas suficientes para combatir en dos grandes conflictos regionales(Major Regional Conflicts,MRCs)simultneamente. Esto significara que se tendran que retirar tropas en operaciones de paz para cubrir estos conflictos, de acuerdo con el nivel de fuerzas del "Bottom-Up Review". Por ejemplo, en Octubre de 1993, 3 de las 5 divisiones listas para contingencias inmediatas(la 10 de montaa, la 101 aerotransportada y la 24 de infantera mecanizada) estaban desplegadas entre Somalia y el Sina. De acuerdo con el informe anual al Presidente y al Congreso de enero de 1994 del Secretario de Defensa Les Aspin,"peace enforcement" u operaciones unilaterales podan requerir fuerzas suficientes para llevar a cabo los objetivos siguientes: entrar por la fuerza en puertos defendidos, aeropuertos, tomarlos y mantenerlos.- Control del movimiento de tropas y pertrechos en un pas y sus fronteras, incluyendo establecimiento de un bloqueo del comercio naval; establecimiento de zonas seguras de proteccin de civiles; proteccin de reas interiores de tiradores, sabotaje y terrorismo; preparacin de un relevo de responsabilidades de la seguridad a una autoridad administrativa reconstituida o a fuerzas de la ONU82. Segn este informe, el nivel de fuerzas "prudente" para llevar a cabo una intervencin de este tipo se estableca en: - 1 divisin de asalto areo o aerotransportada(la 101 o la 82) - 1 divisin de infantera mecanizada(la 1,3,4 24.La 3 esta en Alemania y las otras 3 en EEUU). -1 divisin de infantera ligera(la 6 en Alaska, la 7 en California, la 10 en Nueva York y la 25 en Hawai). 1 brigada de los Marines;1-2 grupos de portaaviones;1-2 alas de aviones de combate, y transporte areo y martimo; Fuerzas de Operaciones Especiales; Fuerzas sanitarias,de apoyo psicolgico y de asuntos civiles.Total: unos 50.000 hombres. Sin embargo, en otoo de 1992 haba casi un cuerpo de ejrcito(unas 3 divisiones en Somalia),unas 2 brigadas de otras dos divisiones en el Sina, otras 2 brigadas de otras 2 divisiones en Macedonia y el triple de fuerzas que en Somalia colaborando en Bosnia. Si se observa el modelo del BUR vemos que el modelo para acometer y vencer en los 2 MRC simultneos estara en peligro. Esta es la llamada opcin C, donde se considera un nivel de tropas para este evento sin considerar la opcin de mantener esas operaciones de paz mientras se afrontan estos dos grandes conflictos. De hecho, eso esta
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Secretary of Defense Les Aspin. Annual Report to the President and the Congress, January 1994, p.16.
observado en la llamada opcin D, a pesar de que el incremento en tropas se considera solo ligeramente mayor y que el gasto ser alto en comparacin a los resultados que proporcionara ese aumento: Opcin C: Opcin D: -Ejrcito: 10 divisiones 12 divisiones (8 en reserva) (15 brigadas en la reserva) -Armada: 11 grupos de combate 12 grupos de combate de portaaviones (1 de reserva) -Fuerza Area: 13 alas de combate 14 alas de cazas de combate (7 alas de reserva) ( 10 alas de reserva) -Cuerpo de marines: 5 brigadas 5 brigadas (1 divisin de reserva) Esto quiere decir que existe una contradiccin interna ante el desarrollo de la NSS, su estructura de fuerzas, el desarrollo y revisin que ordena el propio Presidente Clinton en cuanto a las operaciones de paz como parte integrante de ambas, incluso desde un punto de vista poltico. La nueva estructura de fuerzas (que posteriormente ser corregida en el presupuesto de defensa para el ao fiscal 1995,FY 1995, por el nuevo Secretario de Defensa William Perry a un nivel mayor que el establecido en el BUR) era la apuesta poltica por la reduccin del gasto de defensa que no contemplaba en su opcin C las operaciones de paz como un objetivo prioritario, contradiciendo de esta forma el nuevo diseo de poltica exterior. De hecho, en la propia proyeccin quinquenal de fuerzas(FYDP 1994-1999) en el informe anual de 1994, Aspin dice que dicha estructura de fuerzas: " ... Is not intended to support simultaneous US involvement in MRCs while also sustaining active force involvement in mayor peace enforcement operations."83 Otros estudios dicen que en realidad se mantiene un numero de tropas superior al necesario,y que adems se podra mantener una fuerza de reaccin sin tener otros deberes que se interpusieran en su objetivo en operaciones de paz. Dado que se cuenta con 3 divisiones que mantienen ms de 50.000 hombres (la 10, la 82 y la 25)estas podran proporcionar una base rotacional para el desplazamiento de las tropas norteamericanas a operaciones de paz en ms de 20.000 hombres. Separando una brigada de cada divisin, se podra mantener unos 15.000 hombres en operaciones de paz sin otro destino. Adems unido a las tropas de los Marines se obtendran esos 50.000 hombres84.
83 84
Annual Report...p.27 O'Hannlon, Michael. Defense planning for the Late 1990s. Studies in Defense Policy. The Brookings Institution. Washington D.C. 1995. p. 93-94.
- La estructura de la PDD 25 La Directiva fue el producto de una revisin realizada entre varias agencias y departamentos, que define desde el tradicional peacekeeping hasta el enforcement o establecimiento de la paz. Adems esta desarrollado de forma inusual ya que se extiende detalladamente sobre los criterios con los cuales la Administracin realizar su toma de decisiones, pero comprensible debido a los problemas que hace frente desde el punto de vista de la seguridad nacional, el bajo perfil de la poltica exterior en las prioridades de la Administracin y la sombra de Vietnam. La Directiva sita 6 puntos claves en la reforma: los criterios para votar en apoyo de las operaciones de paz de la ONU, la reduccin de los costos para EEUU en tales operaciones, la definicin de los parmetros para los acuerdos sobre mando y control de operaciones que impliquen a tropas norteamericanas, la reforma del aparato para operaciones de paz de la ONU, la divisin de la responsabilidad burocrtica y presupuestaria para tales operaciones mejora de la cooperacin entre La Administracin y el Congreso en la toma de decisiones. La directiva establece as 3 niveles de criterios85: el primero atiende directamente a las operaciones en las cuales el personal de las FFAA de EEUU no participara, en cuanto a criterio de voto en el Consejo de Seguridad de la ONU, teniendo en cuenta que la operacin debe de estar de acuerdo con los intereses de EEUU a igual que con los de la Comunidad internacional. El segundo aplica una serie de criterios estrictos dado que se involucraran tropas de EEUU, los cuales establece el PDD 25 con relacin a las operaciones de paz86, los cuales se describen ms adelante. Finalmente el tercer criterio se refiere al establecimiento de un plan definiendo objetivos y una fecha de terminacin de la misin cuando la operacin signifique la posibilidad de combates. Las operaciones de paz tanto de la ONU como cualquier otra de tipo multilateral ofrece a veces la mejor forma de prevenir, contener o resolver conflictos que de otra forma podran ser ms costosos y mortferos. Aqu, los beneficios para EEUU vendran de tomar solo una parte de las cargas y tambin de invocar la voz de la comunidad internacional en nombre de la causa que apoya. Por ello el establecimiento de la capacidad de conducir operaciones multilaterales de paz es parte de la NSS y de la NMS. De hecho el JCS anticip la posibilidad de la reevaluacin de las operaciones de paz tras las elecciones presidenciales y en febrero de 1992 public el informe sobre el NMS. La JCS reconoca el valor potencial de las coaliciones ad hoc y bajo auspicio de la ONU en reas no cubiertas por alianzas con EEUU, pero reteniendo la capacidad de actuar en solitario. Tampoco exista ninguna
85 86
Sokolsky, Joel. The US approach to peacekeeping. International Journal, spring 1995. p.287. The Clinton Administration's Policy on Reforming Multilateral Peace Operations, unclassified version, The White House, GPO, Washington. May 1994.p. 5.
sugerencia hacia que tropas de EEUU pudieran operar bajo mando de la ONU. Contando con esto y con la estructura de fuerzas determinada en el informe se podra inferir que el Pentgono no prevea un papel dominante de la ONU en el control de la seguridad internacional antes del final de siglo. Tampoco el Pentgono crea que se pudieran comprometer ms tropas, manteniendo suficientes para sostener el objetivo del Bottom-Up Review de tener la capacidad de enfrentarse y ganar simultneamente dos conflictos regionales El mando y control de las tropas norteamericanas tambin han sido un impedimento significante en la participacin de EEUU en operaciones de paz sobre todo en las que significan establecimiento de la paz(enforcement). Segn el PDD 25, el Presidente no ceder el mando de las fuerzas de EEUU aunque la participacin de tropas norteamericanas en operaciones de la ONU sirva a los intereses de EEUU. Esta participacin puede ser necesaria para persuadir a otros de participar en operaciones de inters para EEUU. Adems, esta puede servir para ejercer influencia sobre una misin importante sin tener que mantener la carga de la operacin en solitario e incluso EEUU puede ser requerida para aportar capacidades que otros pases no pueden aportar. Pero para llevar a cabo estas operaciones de paz EEUU no debilitara sus otros objetivos ni interferir con la estrategia militar bsica; vencer en 2 grandes conflictos regionales casi simultneas. Siempre se situara el inters nacional como lo ms importante, manteniendo la capacidad de actuar unilateralmente o en coaliciones cuando sus intereses vitales y los de sus aliados estn en juego, lo cual sita en una perspectiva adecuada las operaciones multilaterales de paz desde el punto de vista del uso de los instrumentos de la poltica exterior de los EEUU. Desde este punto de vista tampoco apoya un ejrcito permanente de la ONU ni asignara unidades especificas para la participacin en operaciones de la ONU aunque proporcionara informacin acerca de las capacidades de EEUU para su disposicin en la futura planificacin de operaciones. La conclusin es que " EEUU no busca extender el numero de operaciones de paz ni la participacin de EEUU en ellas. La participacin ser selectiva y lo ms efectiva posible." - El fin de la Post-Guerra Fra. As el mantenimiento de la Doctrina Weinberger-Powell y su extensin a las operaciones de paz contribuira a la inhibicin de EEUU en el conflicto de Bosnia hasta 1995, cuando las crticas a la inactividad de la OTAN, la ineficacia de las tropas de la ONU y las imgenes de la muerte de 40 personas en Sarajevo tras un ataque a un mercado obligaron a la Ad. Clinton a lanzar la operacin Deliberate Force, acabando el conflicto con la firma de los acuerdos de Dayton en diciembre de ese ao. La percepcin errnea, ante el xito del uso de ataques areos, de que esta era un medio de afrontar las crisis se demostrara errneo en Kosovo. Adems, se produca una crisis en la
celebracin de los 50 aos de la creacin de la OTAN y de un nuevo concepto estratgico que ampliaba la capacidad de intervencin de la Alianza. Ambos hechos iban a marcar el principio del punto de inflexin en la consideracin de la viabilidad de la Doctrina Weinberger-Powell en el futuro. Enfrentarse a los problemas de seguridad para los intereses de los estados miembros y de la propia Alianza en la zona denominada rea Euroatlntica significaba una expansin geogrfica y funcional de las misiones de la OTAN. Esto significaba la intervencin en cualquier lugar de esta rea donde estuvieran amenazados los intereses de seguridad de la Alianza sin hablar de cualquier amenaza directa relacionada con el art. V. del tratado de Washington. Esto significaba a su vez poder expandir las misiones de la OTAN a misiones no solo defensivas sino de proteccin en reas como las WMD, guerras civiles, limpiezas tnicas o terrorismo, ya que se habla de los riesgos e inestabilidad alrededor de la rea Euroatlntica y las crisis regionales en la periferia de la Alianza, desde dificultades econmicas, polticas y sociales a rivalidades tnicas, disputas territoriales, abusos de los derechos humanos y disolucin de estados87. As se puede leer en el nuevo concepto estratgico de 1999: "The Alliance has an indispensable role in consolidating and preserving the positive changes of the recent past, and in the meeting current and future security challenges...It must safeguard common security interests."88 Sin embargo los problemas de interoperatividad y la falta de medios de los Aliados europeos esta llevando cada vez ms a que EEUU actu prcticamente solo en operaciones de combate con la participacin de pequeos contingentes aliados, a excepcin de Gran Bretaa que mantiene su interoperatividad con EEUU intacta. Esto nos lleva a que la operacin Allied Force fue casi llevada a cabo por EEUU con una pequea ayuda de los Aliados europeos, pero sin embargo en el mbito poltico la participacin europea supona que la operacin deba de disear una estrategia de intervencin ms dirigida a salvar la cohesin de la Alianza que ha dar una solucin a las crisis abierta en Kosovo. Efectivamente, esto entra directamente al problema del tipo de conflictos al que se enfrentan las fuerzas armadas en esta era. Algunos los llaman conflictos post-modernos89, pero esta conciencia ya la tenan los militares tras la Guerra del Golfo, como el Comandante General del Cuerpo de Marines, General A. M. Gray en el manual de combate de los Marines: no existe una clara divisin entre ofensiva y defensa sino que existen simultneamente, siendo la transicin de una a otra fluida y continua.90. Esto
87
The Alliance's Strategic Concept. Approved by the Heads of State and Governments participating in the M eeting of the NAC in Washington D.C. on 23-24 April 1999. Press Release NAC-S(99)65. 24 April 1999.paragraph 20.
88 89 90
The Alliance's Strategic Concept. pg2. Freedman, Lawrence. A Post-Modern Conflict. Financial Times. September 11, 2001. USMC, Warfighting, FMFM 1, pg. 20 y 27.
es decir que no hay frente ni retaguardia, que muchas veces el enemigo no esta bien definido y que los objetivos no son totalmente claros. Esta sigue siendo la opinin de otro de los jefes de los marines, General Anthony Zinni, pero ya en 2000: More and more US military are going to be involved in vague confusing military actions-heavily overlaid with political, humanitarian, and economic consideration. And representing the United States.... they will have to deal with each messy situation and pull everything together.91 Pero estas situaciones se van a evitar en la medida de lo posible mediante la estrategia del uso del poder areo. Este si define verdaderamente el conflicto post-moderno pero tiene mucha influencia de la Doctrina Weinberger-Powell en cuanto evitar comprometer tropas terrestres. Desgraciadamente , para enfrentarse a estos conflictos se mantiene la memoria histrica de las intervenciones en Vietnam y la Guerra del Golfo. Pero la situacin en Kosovo no era la de Vietnam, ni se tenia los mismos objetivos polticos ni militares, aunque se utilizaron operaciones areas para obligar al enemigo a negociar. Sin embargo el problema no era la intervencin civil en la determinacin de la conduccin de la guerra como algunos militares al mando de la operacin han llegado a decir, sino la oposicin de estos a cualquier estrategia que signifique escalada, objetivos y medios limitados que les recuerde a Vietnam y el uso de la Guerra Limitada. De hecho el Pentgono hizo todo lo que pudo por evitar la intervencin norteamericana en Bosnia y despus en Kosovo. Esto no quiere decir que una estrategia de escalada sea el uso del poder areo ms efectivo, sino que este uso debe estar subordinado a las consideraciones polticas. As, la accin militar decisiva y arrolladora se vea tanto en la Administracin Clinton, entre los Aliados europeos y parte de los militares como innecesaria. Desde este punto de vista este uso decisivo, tal como establece la Doctrina Powell, puede ser necesario si las consideraciones polticas o los objetivos polticos lo consideran as. Desde el punto de vista del mantenimiento del consenso en la Alianza, la realizacin de esta estrategia de escalada era la mejor poltica, aunque en el mbito efectivo de los objetivos planteados de resolucin de la crisis podra no haber sido la ideal, teniendo en cuenta estos objetivos y el desarrollo de los acontecimientos. Por ello, sera tambin un error tomar la operacin Allied Force como ejemplo de uso del poder areo, de estrategia de escalada y solucin de un conflicto, como utilizar la Guerra del Golfo o la operacin Deliberate Force de 1995. Utilizar una estrategia de compulsin (compellance) es peligroso ya que se trata de conseguir una reaccin al uso de la fuerza militar: si la conducta del enemigo no cambia hay
91
General Anthony Zinni (ret), former US Marine Commanding General. A Commander's Reflections . Proceedings, vol 126/7/1169. September 2000. pg. 61.
que escalar o admitir el fracaso de la estrategia92. Adems contamos con las limitaciones de los conflictos post-modernos: se deben de evitar las bajas entre los militares y evitar los daos colaterales, esto es, bajas civiles. Esto en ciertas operaciones puede ser un objetivo pero tambin es peligroso convertirlo en un mantra, al igual que los principios de la Doctrina Weinberger, ya que puede limitar la efectividad de cualquier estrategia .Pero tambin entramos en que la opinin pblica puede determinar en cierta medida que se puede o no hacer, si antes no se ha realizado una campaa de informacin a favor de la poltica de la operacin. El problema como dice Scott Cooper es que un ataque de castigo suelen ser poltico y el poder areo es un medio ideal para demostrar estas posturas polticas, pero estos tienen poco efecto sobre el terreno aunque sirven muy bien a los intereses polticos internos y de la coalicin93. Tras Vietnam la solucin de problemas polticos mediante soluciones militares casi se desterr, pero hoy parece volver a primer plano como cuando termin la Segunda Guerra Mundial y las sucesivas administraciones norteamericanas adoptaron esta poltica en muchos casos. 5. CONCLUSIONES: CONFLICTOS POST-MODERNOS Y FUERZAS ARMADAS POST-HEROICAS No hemos sido consecuentes con el nuevo concepto de seguridad ampliada, o no nos hemos dado cuenta de lo que significaba claramente hasta el 11 de septiembre. La seguridad exterior e interior han desaparecido como cuerpos separados. Ahora son partes de la seguridad ampliada donde tanto las fuerzas policiales pueden actuar en el exterior como las militares en el interior. Y esta es una circunstancia, poltica, legal-constitucional, militar y social que debe ir afrontando. Hemos entrado de lleno en una era de conflictos asimtricos, donde cada parte utilizara medios y estrategias diferentes, que pueden llevar a situaciones paradjicas a EEUU. Con todo su poder militar le pueden llevar a la parlisis debido a las limitaciones auto i mpuestas como el tipo de intervencin, bajas, daos colaterales, inadecuacin de sus fuerzas militares, doctrinas militares no idneas para conflictos asimtricos, y las limitaciones externas como la opinin pblica internacional y la postura de aliados y otras potencias. La poltica militar de EEUU se encuentra ahora en un punto de inflexin. La posibilidad de bajas en alto nmero ha sido hasta ahora la limitacin poltica clave, adems de unas fuerzas no bien estructuradas para estos conflictos. Esto y la cultura militar norteamericana han determinado el tipo de intervencin de las fuerzas armadas de EEUU durante los ltimos 20 aos,
92
Para un desarrollo de todos estos argumentos vase Cooper, Scott A. Air Power and t he Coercive Use of Force. The Washington Quarterly .24:4. Autumn 2001. pg. 81-93.
93
Cooper, Scott A. pg. 92.
pero tras Kosovo, en menor medida, y los atentados del 11 de septiembre esto va a cambiar. Adems se ha producido la revisin estratgica realizada por el Pentgono, el Quadrennial Defense Review 200194, en el que el Secretario Rumsfeld prometa una revisin de la estructura de fuerzas para hacerlas capaces de enfrentarse a los nuevos desafos. En el mbito internacional, los atentados han unido a todo el pas tras su presidente y le han dado una misin a EEUU, que tras el fin de la Guerra Fra haba perdido. Dada la idiosincrasia de esta nacin, esto ha sido un revulsivo a la conciencia nacional que puede hacer cambiar ciertas posturas a todos los niveles. En el mbito internacional se le ha devuelto el papel de lder moral y justo, que previamente se le haba negado, que forma parte de los ingredientes de toda potencia hegemnica que quiera instaurar un orden internacional aceptado por todos: el trmino griego Hegeisthai establece una concepcin de primaca que esta informada de una nocin de liderazgo legtimo y justo. As, EEUU puede construir un liderazgo en la lucha contra el terrorismo que le va a permitir liberarse de algunos de las limitaciones de la Doctrina Weinberger-Powell y del miedo a las bajas en combate. De hecho declaraciones pblicas por parte del Secretario de Defensa Rumsfeld y el Vice-Secretario Wolfowitz acerca de la consideracin de que se utilizaran tropas terrestres y de que se pueden producir un nmero de bajas alto, y de que no se va a producir una salida rpida del conflicto contra el terrorismo sino que se producirn campaas sostenidas y en escalada, nos dan una idea del sbito cambio de actitud en la Administracin Bush.95 Hay que espera entonces la vuelta del pndulo iniciado tras Vietnam, hacia consideraciones ms cercanas a los conceptos de Guerra Limitada, una mayor aceptacin de las bajas en combate y una poltica de mayor intervencin de EEUU no solo en el mbito militar sino a todos los niveles en caso de crisis96. Probablemente la Doctrina Powell se mantengan como indicativo de actuacin en ciertas operaciones pero ya no como un lmite infranqueable. Sin embargo esto llevar a las situaciones antes descritas por los generales de los Marines donde los conflictos sean difusos, se tengan que utilizar tropas terrestres en operaciones no fciles de definir, donde no hay frente ni enemigo claro y donde no sea viable el uso quirrgico del poder areo. Esto puede llevar a la recreacin de la crueldad mxima de la guerra pero no a un uso de la fuerza que acabe con ella rpidamente. As el principio de uno de los antepasados de la escuela Never Again, el General Sherman, solo se producir parcialmente: "War is cruelty.....the crueler it is, the sooner it will over".
94 95
US Department of Defense. Quadrennial Defense Review Report. September 30, 2001. Washington DC.
Vase por ejemplo, Deputy Secretary of Defense Wolfowitz Interview with PBS NewsHour. Friday, September 14, 2001. US Department of Defense transcript. September 14, 2001. pg. 2-3. Tambin Rousing Words but no Clear Strategy. New York Times. Friday, September 28, 2001. Rumsfeld, Donald. Creative Coalition-Building for a New Kind of War. New York Times. September 28, 2001
96
Luttwark, Edward N. A Post-Heroic Military Policy. Foreign Affairs . Vol. 75, n.4. July -August 1996.
Los atentados del 11 de septiembre han producido probablemente un punto de inflexin histrico que hoy quiz no podemos ver en toda su dimensin pero si podemos observar que al igual que hizo Japn en Pearl Harbour en palabras del Almirante Yamamoto, "hemos despertado a un gigante dormido y le hemos obligado a tomar una terrible determinacin".

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Conferencia Internacional La seguridad europea en el siglo XXI Universidad de Granada, 5-9 de noviembre de 2001

Cooper, Scott A. pg. 92.

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