OBTENTORES DE SEMILLAS, AGRICULTORES Y ESTADO: EL CONFLICTO POR LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL EN ARGENTINA

Roco Ceverio1 Susana Silvia Brieva2 Liliana Iriarte3 RESUMEN El tema de los Derechos de Propiedad Intelectual en la agricultura comenz a ser problematizado por la sociedad argentina a partir de que los obtentores de semillas iniciaran su reclamo por la revisin del alcance de la excepcin del agricultor. No obstante las profundas transformaciones que en los ltimos aos se operaron en el sector agropecuario, la discusin ha sido polarizada como un conflicto entre agricultores y grandes empresas transnacionales. En este trabajo se considera que este asunto es complejo y que su abordaje requiere una visin ms amplia dado que lo que se encuentra en pugna es la apropiacin del excedente econmico del sistema agrcola. Adems, se sugiere que estudiar las divergencias sin contemplar el rol asignado al Estado o la heterogeneidad de los agricultores y los obtentores de semillas, es una manera de construir vulnerabilidad. Para ilustrar esta complejidad se rescatan de forma estilizada algunos hechos que recrean la trayectoria de los productores agrcolas, los obtentores y el Estado desde que se incorpora la soja a los sistemas productivos en la dcada del 70, con el objeto de discutir propuestas que tanto resguarden las capacidades locales de innovacin en semillas, como el desarrollo con equidad del sector agropecuario. Trminos para la indezacin: mercado, sociedad, soja, trigo. OBTAINERS OF SEEDS, FARMERS AND THE STATE: THE CONFLICT OVER INTELLECTUAL PROPERTY RIGHTS IN ARGENTINA ABSTRACT The issue of intellectual property rights in agriculture began to be considered a problem by the Argentine society since obtainers of seeds started complaining about the reach of farmers exception. Nevertheless, the deep transformations that happened in the agricultural sector in latest years have caused a polarized discussion between farmers and major transnational companies.
1

Ingeniera Agrnoma, Magister Scientiae en Agroeconoma, docente investigadora del Departamento de Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de Mar del Plata. CC: 276 (7620) Balcarce, Buenos Aires. Argentina. rceverio@balcarce.inta.gov.ar Licenciada en Economa, Doctora en Ciencias Sociales, docente investigadora del Departamento de Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de Mar del Plata. sbrieva@balcarce.inta.gov.ar Profesora de Geografa, Maestra en Ciencias Sociales, docente investigadora del Departamento de Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de Mar del Plata. liriarte@balcarce.inta.gov.ar Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

R. Ceverio et al.

This work considers that this is a complex subject and that a wider vision is required for an approach to it, because what is in conflict is the appropriation of the economic surplus of the agricultural system. Also, it is suggested that studying the divergences without considering the role assigned to the State or the heterogeneity of farmers and obtainers of seeds is a vulnerable way of building knowledge. To explain this complexity, this work specifically analyzed some facts related to farmers, seed obtainers and the State since the beginning of soybean cultivation in productive systems in the 1970s, in order to discuss proposals that preserve the local capabilities of seed innovation, as well as the equitable development of the agricultural sector. Index terms: market, society, soybean, wheat.

INTRODUCCIN En los ltimos aos, la sociedad argentina ha comenzado a problematizar el tema de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) en la agricultura4. Este debate ha sido impulsado en gran medida por la industria semillera en un intento de legitimar su reclamo de garantizar los retornos a la inversin realizada en fitomejoramiento gentico. En los pases en desarrollo, el tema de los DPI en la agricultura ha sido abordado por distintos autores5. De la revisin de los antecedentes en el nivel latinoamericano es posible destacar, entre otras cuestiones: i) ausencia de claridad acerca de que los DPI sean una condicin necesaria o suficiente para impulsar el desarrollo econmico y/o tecnolgico en estos pases, donde el contexto institucional plantea dificultades para proteger las innovaciones

Los derechos de propiedad constituyen un importante mecanismo de coordinacin y es por eso que su definicin y especificacin es crucial para la asignacin de los recursos disponibles, para el desarrollo del intercambio y para la distribucin de los excedentes generados en un sistema econmico. En este sentido en Argentina en los ltimos aos, la proteccin de los DPI sobre las creaciones vegetales ha generado fuertes controversias entre los actores sociales involucrados en la creacin, produccin, comercio y utilizacin de semillas autgamas. Los DPI son un tipo particular de derechos de propiedad: caducan, se refieren al contenido intangible de bienes o procesos y no entraan una propiedad absoluta, es decir que slo pueden ejercerse en los pases donde se ha entregado el ttulo de propiedad respectivo. La retribucin que recibe el titular de un DPI a cambio de otorgar permiso a terceros para utilizar su innovacin se denomina regala o royalty. Abarza y Katz (2002), Buainain y Carvalho (2000), Butler (1996), Cabrera Medaglia (1998), Cabrera Medaglia y Snchez Hernndez (2001), Cascardo et al. (1998), Carvalho (1997), Correa (1993, 1995, 1999), Falconi et al. (1998), Gutirrez (1994, 2003), Rapela (2000), Rapela y Schtz (2006), Scholze (1998), Srinivasan (2005), Wijk (1996, 1999a, 1999b), Wilkinson y Castelli (2000), entre otros. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

10

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

y, ii) escasez de evidencia emprica sobre los efectos del fortalecimiento de estos derechos6. A nivel nacional, en esta temtica han primado los estudios que centran el anlisis en los aspectos legales7 y en general, la discusin se ha polarizado como un conflicto entre los agricultores y las grandes empresas transnacionales proveedoras de insumos8. A nuestro entender, esta visin polarizada resulta parcial, por cuanto oculta las complejas interacciones en el proceso de generacin, produccin y comercializacin de semillas y las profundas transformaciones ocurridas desde los 70 hasta hoy en el sistema agrcola. Como punto de partida para la construccin de una visin ms amplia que incorpore nuevos elementos para la discusin, a partir del anlisis de la evidencia emprica referida a este conflicto nos preguntamos: Por qu hasta los 90 ni los agricultores ni las empresas semilleras problematizaron los Derechos de Obtentor Vegetal (DOV)9? Por qu los mecanismos de apropiacin legal de los retornos de la inversin en IyD en semillas adquieren relevancia a partir de entonces? Por qu los obtentores y los productores comenzaron a problematizar los DOV recin en los 90? Cules son los intereses y las posiciones que defiende cada sector? Por qu el Estado no parece capaz de dirimir en este

Para el caso de las semillas de trigo y soja en Argentina, en un intento de arrojar luz sobre esta cuestin, Ceverio (2004) analiza el Registro Nacional de la Propiedad de Cultivares del Instituto Nacional de Semillas desde 1980 hasta 2002. Para un anlisis exhaustivo de la doctrina sobre los DPI en semillas, consultar Rapela y Schtz (2006). A nivel de los medios de comunicacin esta polarizacin est simbolizada por el enfrentamiento entre la Federacin Agraria Argentina (FAA), una de las entidades gremiales de los productores agropecuarios ms activas en la resistencia a la restriccin de la excepcin del agricultor reclamada por la Asociacin Argentina de Proteccin de las Obtenciones Vegetales (ARPOV), que nuclea a la industria semillera. La propiedad intelectual de variedades vegetales, plantas y partes de stas, puede otorgase mediante dos tipos de derechos: los derechos de obtentor (DOV) regulados en el marco de la Unin para la Proteccin de las Variedades Vegetales (UPOV) y las patentes de invencin, reguladas en el plano internacional por el Convenio de Pars y por el Acuerdo TRIPs. Argentina se encuentra adherida al Acta 1978 de la UPOV desde 1994 y la Ley de Semillas y Creaciones Fitogenticas n 20.247 slo admite la proteccin de las creaciones fitogenticas por el sistema de DOV, es decir que las variedades vegetales no son patentables. En este marco normativo, las variedades genticamente modificadas se encuentran protegidas mediante dos mecanismos legales complementarios: por un lado los DOV protegen el germoplasma obtenido a travs de mejoramiento tradicional, y por otro el sistema de patentes ampara los eventos transgnicos. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

7 8

11

R. Ceverio et al.

conflicto? Han ido cambiando los mecanismos de governance10 del sistema de mejoramiento en semillas de trigo y soja? Cmo? Ante estos interrogantes, el objetivo de nuestro trabajo es doble, por un lado nos proponemos analizar los cambios en el contexto institucional y legal de las creaciones fitogenticas y las posiciones que adoptaron los principales actores ligados a la actividad en los ltimos aos. Por otro, intentamos reflexionar en torno a algunos conceptos que permitan construir una visin ms amplia como una forma de contribuir al diseo y la formulacin de polticas pblicas en esta materia11. El artculo entonces, se organiza de la siguiente manera: en primer lugar se presenta el abordaje terico metodolgico que gua la investigacin, luego se narran en forma estilizada las etapas del proceso de configuracin del marco institucional y legal actual argentino para las creaciones fitogenticas, distinguiendo dos momentos de acuerdo a la relevancia de los DPI en la creacin, produccin y comercio de semillas luego de la sancin de la Ley de Semillas en 1973. Ms tarde, se describen las posiciones de los actores y los conflictos de inters que se suscitan ante la consolidacin de los esfuerzos de la industria argentina de semillas de trigo y soja para captar las regalas. Finalmente, a modo de sntesis, se presentan algunas reflexiones acerca del rol del Estado en el actual contexto de privatizacin del conocimiento cientfico, concentracin, trasnacionalizacin e intensificacin de la produccin agrcola y a la necesidad de incluir nuevos conceptos para el abordaje de este tema. ABORDAJE TERICO-METODOLGICO Este trabajo, de corte cualicuantitativo, parte de una serie de conceptos tericos desarrollados a partir del estudio de los mecanismos de apropiabilidad

10

Existen discrepancias respecto al origen y significado del trmino que se traduce al castellano como gobernancia o gobernanza. Tal como propone Brieva (2006), en este trabajo el trmino governance se usa para caracterizar la estructura de relaciones compuesta por diferentes actores e instituciones e identificar las reglas y rutinas que le otorgan especificidad a la misma respecto a otras dentro del sistema productivo global. La dinmica y grado de cohesin que alcanzan las estructuras de governance estn asociados a las estrategias de los actores, la capacidad local de adaptacin, las lgicas exgenas a la rama de la actividad y los procesos de aprendizaje. En estos das, la SAGPyA ha anunciado que presentar al poder legislativo el proyecto para una nueva Ley de Semillas, pero los ejes de la reforma no son an de dominio pblico. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

11

12

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

de las innovaciones tecnolgicas y de los modos de regulacin. Desde esta perspectiva es posible afirmar que
[] los cambios en los derechos de propiedad juegan un papel estratgico en el intercambio porque pueden cambiar el desempeo de la economa, redefiniendo la distribucin de la riqueza y el poder poltico entre agentes, y an modificando su posicin relativa en las estructuras de poder. En cualquiera de estos casos los agentes pueden ganar o perder su posicin original en la distribucin inicial del ingreso y el poder. (AYALA ESPINO, 1999, p. 221).

Adems, se incorpora la conceptualizacin en trminos de governance para caracterizar los mecanismos de articulacin entre los distintos actores involucrados en la creacin, produccin, comercio y utilizacin de semillas autgamas. En el abordaje se privilegia la recuperacin del proceso histrico que dio lugar a la construccin de los marcos institucionales y legales que rigen actualmente la actividad de mejoramiento de semillas, a fin de contextualizar su evolucin. El anlisis diacrnico permite explicar los cambios en la normativa que ampara las creaciones fitogenticas a la luz de las trasformaciones en el rol del Estado, en las formas de organizacin social de la produccin y en la industria semillera, tomando como momento de referencia inicial el proceso de agriculturizacin de los aos 70, cuando se incorporan nuevas variedades de trigo y soja en la agricultura argentina. No obstante, en la medida que se considera necesario se recurre a las normativas y regulaciones previas a este perodo. La observacin transversal (sincrnica) completa el anlisis diacrnico descrito y hace posible caracterizar los actuales conflictos de inters y las posiciones de los participantes vinculados a la actividad de creacin, produccin y comercio de semillas. Para ello, la informacin recabada mediante revisin de documentos, convenios internacionales, legislacin y registros nacionales se complement con la realizacin de entrevistas en profundidad a representantes de los obtentores, los productores agropecuarios, instituciones pblicas de generacin y transferencia de tecnologa (Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria INTA, universidades nacionales) y organismos de regulacin y control (Instituto Nacional de Semillas INASE, Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria SENASA), a quienes se consult acerca de su experiencia respecto de los DPI y los alcances de los DOV en Argentina.
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

13

R. Ceverio et al.

EL PROCESO DE CONFIGURACIN DEL MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL ACTUAL PARA LAS CREACIONES FITOGENTICAS Primera etapa: hasta la ley de semillas de 1973 La temprana importancia de la agricultura en la economa nacional lleva a que desde fines del siglo XIX se registren iniciativas del sector pblico destinadas a promover las actividades de mejoramiento vegetal. Estos esfuerzos se fueron plasmando paulatinamente tanto en la promulgacin de leyes como en la creacin de instituciones cientfico-tcnicas que garantizaran el incremento de la produccin agrcola acompaando, en general, las trasformaciones que se iban sucediendo en la industria semillera a nivel internacional (Tabla 1).
Tabla 1. Principales cambios en el contexto nacional e internacional hasta 1973.
En el nivel internacional Ano 1867 1871 Comienzos investigacin en produccin de hbridos maz 1889 1898 1912 1937 1956 Primer Acta UPOV crea los DOV Comienza trasnacionalizacin semilleras Plant Variety Protection Act (USA) 1973 Ley de Semillas y Creaciones Fitogenticas N 20247 El Instituto Agrcola adquiere categora universitaria Creacin del Ministerio de Agricultura Comienzos del mejoramiento de trigo En el nivel nacional Fundacin del Instituto Agrcola de Santa Catalina Creacin del Departamento Nacional de Agricultura

Plant Patent Act (USA) Comercializacin de primeros hbridos maz

Captulo Fomento a la Gentica de la Ley de Granos y Elevadores Fundacin del INTA Institucionalizacin de la Revolucin Verde, comienzos cultivo de soja

Fuente: Elaboracin propia en base a Gutirrez (1994), Harries y Ripoll (1998).

14

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

Durante esta etapa, el Estado fue construyendo capacidades locales de innovacin en los cultivos de trigo, maz, girasol y sorgo, y participando en la produccin de semillas a travs de las Estaciones Experimentales y Chacras del Ministerio de Agricultura. En 1937 se advierte la primera intervencin estatal desde un punto de vista estrictamente normativo, con la sancin del captulo Fomento de la Gentica de la Ley de Granos y Elevadores, que se propona incentivar la adopcin de semillas mejoradas y ordenar el mercado mediante un sistema de fiscalizacin de la produccin y de la comercializacin12. En 1956, sobre la base de las Estaciones Experimentales del Ministerio de Agricultura, se crea el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) que signific un importante impulso tanto para la investigacin y el desarrollo en mejoramiento gentico debido al desarrollo de semillas hbridas y la introduccin de germoplasma extranjero, as como para la puesta a punto del paquete sojero, a travs de su aparato de extensin. Paralelamente, las empresas multinacionales comenzaron a interesarse en el mercado argentino de semillas, particularmente en la investigacin y desarrollo (IyD) de hbridos de maz13. De esta manera, hacia mediados de los 60, se fueron configurando dos segmentos en el mercado argentino de semillas: el de hbridos, abastecido principalmente por empresas transnacionales, y el de autgamas14, en el cual participaban el INTA y empresas familiares nacionales que accedan a las innovaciones a travs de convenios con programas de mejoramiento pblicos y privados nacionales e internacionales, en un marco de libre acceso al conocimiento cientfico tecnolgico15.
A travs de un sistema de certificacin se evaluaban las variedades en pruebas oficiales y se las admita o no para su difusin de acuerdo con su valor agrcola. Inspectores oficiales controlaban los semilleros, verificaban la capacidad tcnica y la veracidad de los registros genealgicos; se fiscalizaba la produccin y la comercializacin de semillas, extendindose una estampilla oficial (rtulo) para adherir a las bolsas. 13 Los incentivos del sector privado para invertir en IyD de semillas hbridas son mayores que en las variedades de autgamas como el trigo y la soja, debido a que presentan alta proteccin tcnica (el vigor hbrido no es transmisible a la herencia). Esto implica que los usuarios deben comprar semillas todos los aos para beneficiarse con las ventajas agronmicas que ofrecen. 14 Las especies autgamas de mayor importancia para la agricultura argentina son el trigo, la soja y el algodn. 15 La vinculacin del INTA con el Centro Internacional de Mejoramiento de Maz y Trigo (CIMMYT), permita que los criaderos nacionales tuvieran acceso a las principales innovaciones que se desarrollaban en el nivel internacional. Segn Gutirrez (1994) la escasa participacin del INTA en la comercializacin de hbridos fue favorecida por la implementacin de la poltica de pedigree abierto -que obligaba a las instituciones pblicas a revelar las frmulas hbridas, a fiscalizar los lotes de semilla parental y a ceder las lneas endocriadas a quien lo solicitara-, mientras que para el sector privado rega el pedigree cerrado por el cual no tena obligacin de revelar sus frmulas hbridas ni de fiscalizar los lotes de semilla parental.
12

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

15

R. Ceverio et al.

Ya en los 70, el desarrollo de la agricultura local y la influencia de los cambios que se venan produciendo en los pases desarrollados respecto de los derechos de propiedad sobre variedades de plantas16, fueron legitimando las propuestas de modernizar la legislacin17. Esto permiti que en Argentina, a diferencia del resto de los pases latinoamericanos, tempranamente fuera posible proteger con derechos de propiedad intelectual las creaciones fitogenticas mediante el sistema de derechos de obtentor (DOV). La Ley de Semillas y Creaciones Fitogenticas n 20.247 fue elaborada en 1973 con la participacin de todos los sectores involucrados en la creacin, control, multiplicacin, distribucin y uso de semillas, conjuntamente se cre la Comisin Nacional de Semillas (CONASE), la cual sesionara por primera vez en 1977 para reglamentar la Ley. En agosto de 1978 se cre el Servicio Nacional de Semillas (SENASE) como rgano de aplicacin y, dentro de ste, el Registro Nacional de Propiedad de Cultivares (RNPC). Hasta mediados de la dcada entonces, es posible calificar el papel del Estado como proactivo, ya que el sector pblico invierte en Investigacin y Desarrollo18 y regula el mercado de semillas mediante tres mecanismos: i) la participacin en el mercado como oferente de semillas, ii) la creacin de instituciones de ciencia y tcnica (INTA)19 y iii) la promulgacin de leyes dirigidas a promover la actividad, cuya mxima expresin fue la elaboracin de la Ley de Semillas y Creaciones Fitogenticas en 1973 (Tabla 2). Sin embargo, aunque Argentina contaba con un marco legal acorde al de los pases ms avanzados en el tema, recin hacia los noventa cuando los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) se incluyeron en los acuerdos
16

En 1961 se firma en Pars el primer Acta del Convenio UPOV, que crea el Derecho de Obtentor (DOV) y en 1970 en EEUU se promulga la Plant Variety Protection Act. Hacia fines del 60 la denominada revolucin verde y las nuevas variedades de trigo originadas en el CIMMYT, despertaron el inters de algunas firmas extranjeras en el mercado de autgamas, este hecho [...] seguramente no ha sido ajeno al intento de modernizacin de la legislacin de semillas, particularmente en los aspectos de propiedad de cultivares [...] (GUTIERREZ, 1994). En especial en el cultivo de trigo, ya que debe recordarse que el cultivo de soja se generaliz en Argentina en la dcada del 70, a partir de la llamada Revolucin Verde. Esto permiti la creacin de nuevas variedades y la puesta a punto del paquete tecnolgico asociado a los cultivos de trigo y soja. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

17

18

19

16

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

de los organismos multilaterales de comercio20, los DOV comenzaran a adquirir relevancia como mecanismo de apropiacin de los resultados de la inversin en IyD en semillas autgamas. Segunda etapa: desde la ley de semillas hasta hoy A partir de los noventa, la emergencia de nuevos escenarios plante nuevos problemas para los actores ligados a la produccin agrcola. A fin de ilustrar la complejidad de estos procesos, a continuacin se rescatan de forma estilizada, algunos hechos significativos que recrean la trayectoria de los productores agrcolas, los obtentores y el Estado. En funcin de la legitimidad de los DPI como mecanismo de apropiacin de los retornos a la inversin en el mejoramiento de especies autgamas, es posible distinguir dos momentos desde los aos 70 hasta la actualidad: el primero desde principios del 70 hasta 1990, caracterizado por la escasa relevancia de los DPI y el segundo a partir de 1990, signado por un renovado inters en los mismos (Tabla 2). Primer momento: desde 1973 hasta los 90 Por qu durante este momento ni los agricultores ni las empresas semilleras problematizaron los DOV? Acorde al Rgimen Social de Acumulacin Vigente (RSA)21, la participacin del Estado como principal promotor del mejoramiento gentico en las especies autgamas de mayor importancia econmica, hizo que a lo largo de este perodo los DPI adquirieran escasa relevancia como mecanismo de
20

El tema de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) comenz a ocupar un lugar importante tanto en la agenda acadmica como en la de fitomejoradores, productores agropecuarios, organismos pblicos y otros actores relacionados con la investigacin y desarrollo (IyD) en semillas a partir de que el Acuerdo sobre los Aspectos de la Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC o TRIPs) logrado en la Ronda Uruguay del GATT en 1994, estableciera que cualquier pas que ingrese en la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) debe reconocer estndares mnimos de proteccin de los DPI en todos los mbitos tecnolgicos. Nun (1995) emplea la nocin de rgimen social de acumulacin (RSA) para designar [] el conjunto complejo e histricamente situado de las instituciones y de las prcticas que inciden en el proceso de acumulacin de capital, entendiendo a ste ltimo como una actividad macroeconmica de generacin de ganancias y de tomas de decisin de inversin. [] un RSA constituido se apoya en marcos institucionales, en prcticas y en interpretaciones de diverso tipo que les aseguran a los agentes econmicos ciertos niveles mnimos de coherencia en el contexto en que operan (NUN, 1995, p. 60-61). Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

21

17

R. Ceverio et al.

Tabla 2: Configuracin del escenario actual.

Perodo Hacia 1970. Industrializacin por sustitucin de importaciones. DPI Marco regulatorio 1972: Gobierno de facto forma Comisin de Estudio con representacin de todos los sectores involucrados en el mercado de semillas. 1973: Ley de Semillas y Creaciones Fitogenticas n 20.247. 1978: Gobierno convoca a la Comisin Nacional de Semillas para reglamentar la Ley 20247. 1982: Adhesin al Sistema Internacional de Certificacin de Semillas con destino a la Exportacin de la OCDE. Programa Nacional de Biotecnologa Desde 1990. Apertura, reforma del Estado y ajuste estructural. Modelo neoagroexpotador. Muy relevantes. Privatizacin del conocimiento cientfico tecnolgico. El conocimiento es considerado un bien privado. 1991: Se homologa legislacin Argentina con UPOV 78. Creacin del INASE. 1994: adhesin al Convenio UPOV Acta 1978. 1995: adhesin al Sistema de Certificacin de EEUU y Canad (AOSCA). 1996: Regulacin de la excepcin del agricultor. Liberacin de soja transgnica. 1998: Obligatoriedad de comercializar semilla de trigo en Clase Fiscalizada. 2000: Disolucin del INASE por Decreto 1004. 2006: Resolucin 338/06 de la SAGPyA acota el privilegio del agricultor. 2007: anuncio de nueva propuesta de Ley de Semillas Redireccionamiento hacia el mercado Rol del Estado Fuerte inversin en IyD en semillas de trigo y puesta a punto del paquete sojero

Poco relevantes.

Libre acceso al Mediados 70 hasta conocimiento cientfico 1990. Crisis del Estado de tecnolgico. Bienestar. El conocimiento es considerado un bien pblico.

Promueve el marco legal

A continuacin

18

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

Tabla 2: Configuracin del escenario actual (Continuacin).

Perodo Hacia 1970. Industrializacin por sustitucin de importaciones. Productores agrcolas Cambios en la organizacin social de la produccin: consolidacin de la figura del contratista. Revolucin verde: incorporacin de semillas mejoradas y nuevo paquete tecnolgico. Comienzos del cultivo de soja Obtentores Segmentacin del mercado de semillas. Los criaderos locales acceden a las innovaciones va convenios con instituciones pblicas. Mercado de autgamas en expansin, no hay conflictos por la captacin de cuasirrentas tecnolgicas Nidera adquiere el programa de soja de Asgrow Argentina. Los criaderos locales de soja muestran escaso inters en los desarrollos biotecnolgicos. Los niveles de venta de semilla fiscalizada son del 12%, el resto es bolsa blanca y reserva para uso propio. INTA comienza a perder posiciones en el mercado de trigo. y creacin de ARPOV en 1990.
Primera ola de fusiones y adquisiciones entre empresas de semillas, agroqumicos y farmacutica. Primeros desarrollos biotecnolgicos. Acta UPOV 1978

Contexto internacional

Cambios en las estrategias de los grandes productores agrcolas frente a la valorizacin financiera e intensificacin agrcola (doble cultivo trigo-soja). Ampliacin de la frontera Desde 1990. Apertura, reforma agrcola y desplazamiento del Estado y ajuste de la ganadera hacia zonas estructural. Modelo marginales. Compra de neoagroexpotador. insumos con plan canje, aumento de la bolsa blanca.
Intensificacin y concentracin de la produccin.

Mediados 70 hasta 1990. Crisis del Estado de Bienestar.

Compromiso Internacional sobre Recursos Fitogenticos de la FAO. Se acenta el proceso de fusiones y adquisiciones entre empresas Lanzamiento de campaa 89/90 transnacionales. Acta UPOV 1991. Convenio sobre Diversidad Biolgica (CDB). Acuerdo TRIPs, Creacin de la OMC. Cdigo de Conducta sobre Recoleccin de Germoplasma Vegetal (FAO). Protocolo de Cartagena. Conflicto Monsanto vs Argentina por gen RR.

Trasnacionalizacin del mercado de insumos y semillas.

ARPOV llega a fiscalizar el 50% Aparicin de nuevos actores: de las semillas en 1996, luego de pools, fondos de inversin y la liberacin de soja RR la semilla aumento en el tamao medio fiscalizada desciende al 20%. de las explotaciones. Incorporacin de soja OGM Empresas nacionales pierden liderazgo en semillas de trigo. y paquete tecnolgico asociado, expansin La biotecnologa plantea de la frontera agrcola necesidad de captar regalas para y desplazamiento de los criaderos nacionales que se producciones regionales. integran subordinadamente. Auge de la reserva para uso En 1999 ARPOV implementa el propio, con almacenaje de Sistema de Regalas Extendidas. semillas en el campo. La superficie sembrada con En 2004 Monsanto cierra el soja es 15.000.000 has y ms programa de mejoramiento de del 90% es RR. soja por continua cada en las FAA resiste modificacin ventas de semilla fiscalizada. de la Ley

Fuente: Elaboracin propia en base fuentes secundarias, Argentina (1973, 1991, 1992, 1994, 1996, 2003, 2006) y Gutirrez, (1994).

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

19

R. Ceverio et al.

apropiacin de las cuasirrentas tecnolgicas para la industria semillera, ya que las obtenciones vegetales se daban en un marco libre acceso al conocimiento cientfico-tcnico y el mismo era considerado un bien pblico. Los criaderos nacionales privados de semillas de trigo y soja accedan a las nuevas variedades a travs de la articulacin con el sistema estatal de fitomejoramiento; adems, en un marco de continuos procesos inflacionarios, la competitividad del sector se relacionaba ms con los volmenes de produccin y las estrategias de integracin vertical en sus explotaciones agropecuarias, que con el ejercicio de los derechos legales sobre sus creaciones vegetales22. Por su parte, las empresas transnacionales no manifestaban mayor inters en el desarrollo de semillas de trigo y soja, ya que se encontraban especializadas en la produccin de hbridos que, a diferencia de las especies autgamas, detentan una fuerte proteccin tcnica y no necesitan ser protegidos mediante DOV23. Por otra parte, ante la escasez de crdito para los agricultores se hallaban muy extendidas las operaciones de canje24 y el sector acopiador de granos iba desplazando a las empresas profesionales en el abastecimiento de semillas, de forma tal que hacia fines de los 80 la prctica de la bolsa blanca25 se encontraba arraigada en toda la operatoria del mercado. Los usuarios [...] no conceban tener que pagar regalas por una semilla que venan multiplicando a partir de
22

En este perodo, la mayora de los criaderos de trigo y soja eran empresas medianas familiares de capital nacional, como Buck, Klein y Relm. Los programas de mejoramiento y la produccin de semillas era llevada a cabo en establecimientos agropecuarios propios donde competan por los recursos con el resto de las actividades. La importancia de la propiedad intelectual como medio legal de apropiacin de los resultados innovativos es inversamente proporcional a la proteccin tcnica, o dificultad relativa de imitar un producto o proceso debido a los obstculos que impiden el acceso al conocimiento o a los materiales pertinentes para reproducirlo, que detenta un producto o proceso. Es decir que cuando menor sea la proteccin tcnica de un producto mayor ser el inters en obtener proteccin legal para el mismo. Las semillas contienen en s mismas la informacin gentica que genera su valor agronmico y econmico pero la proteccin tcnica de las semillas vara de manera significativa segn las especies y su forma de propagacin. As, mientras que las semillas hbridas son un ejemplo reconocido de fuerte proteccin tcnica, las semillas de las especies autgamas obtenidas por cultivo pueden volver a ser utilizadas de manera ininterrumpida sin ver alteradas sus cualidades genticas, tal el caso de las semillas de trigo, soja, especies forrajeras y algodn (CORREA, 1999). En las operaciones en canje el acopiador financiaba al agricultor entregndole la semilla que requera para la siembra a cambio de recibir el doble de esa cantidad luego de la cosecha. Se denomina bolsa blanca a la semilla comercializada de manera ilegal, haciendo alusin al hecho de que no reconoce los derechos de los obtentores vegetales y por lo tanto carece de rtulo que garantice su origen, variedad y calidad. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

23

24

25

20

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

la original que ya haban pagado al criadero [...] (RIPOLL, 1998, p. 150) y, como resultado, menos del 5% del trigo y la soja que se sembraba en Argentina provena de semilla fiscalizada. Desde mediados de los 70, el papel del Estado como productor de conocimientos, promotor de proyectos y financiador de la IyD comenz a debilitarse paulatinamente, y los esfuerzos se reorientaron a promover un marco legal que garantizase los incentivos para el sector privado. La nueva concepcin del Estado, en lnea con el modelo neoliberal, exiga que tambin las instituciones pblicas de IyD asumieran riesgos y mecanismos de incentivos tpicos de la economa de mercado, sentando as las bases para la posterior privatizacin del conocimiento cientfico. Paralelamente, la valorizacin financiera y la intensificacin de la agricultura cambiaron tanto las funciones de produccin como la estructura y las formas de organizacin social de la produccin generando condiciones que, ms adelante, atraeran a las empresas transnacionales hacia el mercado de semillas argentino. Durante este perodo en el nivel mundial, las empresas qumicas especializadas en proteccin fitosanitaria se encontraban realizando nuevas e importantes inversiones en IyD26, que redundaron en el predominio de grandes compaas multinacionales con una marcada concentracin del mercado. Desde principios de los aos ochenta este proceso de concentracin continu mediante una serie de fusiones, adquisiciones y alianzas estratgicas a escala internacional que abarc a las empresas semilleras y biotecnolgicas. Segundo momento: a partir de los aos 90 Los cambios producidos por la reforma estructural, apertura, desregulacin y reforma del Estado iniciados en los 90 requeran nuevos marcos institucionales y, entre ellos, el fortalecimiento de los DPI adquira una
26

Esta industria demanda grandes inversiones en el desarrollo de productos, que requieren de controles sanitarios previos a su liberacin y venta y se protegen mediante derechos de propiedad intelectual (patentes). En la industria de proteccin fitosanitaria y agroqumicas puede utilizarse el mismo producto qumico genrico en diferentes mercados, lo que le permite a las empresas obtener economas de escala; generalmente slo las etapas finales de formulacin son llevadas a cabo en los mercados de consumo. A modo de ejemplo, actualmente la firma Monsanto invierte ms de 700 millones dlares por ao en IyD de nuevos productos y eventos biotecnolgicos. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

21

R. Ceverio et al.

nueva significacin por cuanto el reconocimiento a la propiedad intelectual se transform en otro requisito de credibilidad que los pases en desarrollo deban reunir para atraer inversin extranjera directa (ABARZA; KATZ, 2002). Por qu los mecanismos de apropiacin legal de los retornos de la inversin en IyD adquieren relevancia a partir de entonces? A partir de 1990, en el nuevo contexto de progresiva privatizacin del conocimiento y crisis de las instituciones pblicas de IyD los DPI comienzan a adquirir relevancia rpidamente. En este nuevo escenario, el papel asignado al Estado de lograr un redireccionamiento hacia el mercado y viabilizar el desarrollo del sector privado, se traduce en la creacin de nuevas instituciones de regulacin y control. En este sentido, impulsado ms por la propia industria que por el Estado27, en 1991 se crea el Instituto Nacional de Semillas (INASE) como un organismo descentralizado de la administracin pblica nacional, con autarqua econmica y financiera y jurisdiccin en todo el territorio de la Nacin, cuyos objetivos eran defender los DOV, garantizar la calidad e identidad de las semillas y aumentar la transparencia del mercado28. En 1994, se deposita el instrumento de adhesin al Acta de 1978 de la Unin para la Proteccin de las Variedades Vegetales (UPOV)29. Paralelamente, se consolidaron las primeras acciones privadas tendientes a intensificar la captacin de las rentas por DPI con la creacin de la Asociacin Argentina de Proteccin de las Obtenciones Vegetales (ARPOV)30 y el diseo
27

Segn Gutirrez (1994), la decisin de adherir a UPOV fue el resultado de un paulatino proceso de convencimiento emprendido por diversos agentes que haban comenzado a vincularse externamente con firmas que queran establecer programas de multiplicacin de sus variedades en Argentina [...] el inters de la industria extranjera en una legislacin de propiedad de cultivares ha sido una constante, y un elemento de importancia a la hora de evaluar el intercambio comercial y los negocios de semillas[...]. No obstante la importancia de esta institucin para el sector, la crisis del Estado llev a su disolucin en el ao 2001. El instituto fue luego recreado, hacia fines de 2003. Aparentemente, la decisin de adherir al Acta de 1978 en lugar de la de 1991, respondi ms a razones de ndole poltico y prctico que tcnicas, debido a que dicha acta se encontraba ms cerca de la legislacin argentina previa (RAPELA, 2000). Esta entidad gremial actualmente nuclea a cuarenta y una empresas dedicadas a la produccin de semillas tanto hbridas como autgamas, incluyendo forrajeras. Entre las asociadas se cuentan empresas de capital nacional, filiales de multinacionales, cooperativas e instituciones pblicas como universidades y el INTA, que mantienen programas de mejoramiento o de prueba para variedades nacionales o extranjeras de las que tienen representacin. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

28

29

30

22

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

de un sistema conjunto para el cobro de las regalas31. En accin conjunta con el INASE, esta entidad lograra reducir el comercio de semillas en bolsa blanca y aumentar las ventas de semilla fiscalizada del 12% al 50% del mercado entre 1991 y 1996. Como mencionamos antes, las reformas estructurales haban delineado un mercado atractivo para las firmas biotecnolgicas de base trasnacional que, a travs de un fuerte proceso de absorcin de empresas semilleras nacionales, accedieron al acervo local sobre el mejoramiento convencional de especies. En este proceso los DPI tuvieron un papel estratgico, las fusiones y asociaciones a travs de contratos de licencias fueron garantizando la llegada a los canales de distribucin, la explotacin de marcas consolidadas y del germoplasma adaptado a las condiciones locales (ROSSINI, 2004). La participacin de las empresas medianas de capital nacional en el mercado de semillas de trigo y soja se sustenta entonces en la articulacin a travs de acuerdos de licencias y servicios con programas de mejoramiento forneos. Esta relacin puede plantearse en trminos de integracin subordinada32 donde las empresas de capital nacional acceden a informacin y desarrollos biotecnolgicos que difcilmente alcanzaran por si mismas, a la vez que a partir de los procesos de aprendizaje por interaccin y/o uso de la tecnologa logran recrear nuevas variedades []. El nexo de estas articulaciones es el sistema de derechos de propiedad intelectual (BRIEVA, 2006, p. 244). A su vez, la importacin sistemtica de germoplasma por parte de los criaderos nacionales ms dinmicos, estara marcando una creciente dependencia de programas de mejoramiento que se desarrollan en otros pases o de la inversin local en IyD de las empresas transnacionales33. El desarrollo de las nuevas formas de articulacin interempresarial que otorgan competitividad en el mercado, se sostienen tanto en la explotacin de mecanismos legales como de otros mecanismos e instrumentos de apropiabilidad
31

ARPOV firmaba un contrato con los semilleros multiplicadores por el cual estos autorizaban a los inspectores de ARPOV a realizar auditoras a fin de controlar que las bolsas que el semillero haba declarado coincidiera con las que efectivamente se encontraban a la venta. Brieva (2006) adopta la conceptualizacin en trminos de integracin subordinada propuesta por Kreimer (2003) para explicar el tipo de relacin que se establece entre laboratorios ubicados en los pases perifricos y en los centrales, para describir las vinculaciones entre laboratorios y fitomejoradores de empresas localizadas en los pases perifricos y en los centrales. Para un anlisis de la dinmica de las inscripciones de cultivares de trigo y soja en el Registro Nacional de la Propiedad de Cultivares ver Ceverio (2004). Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

32

33

23

R. Ceverio et al.

econmica, determinados por la capacidad de gestin de los activos intangibles de la empresa. En esta relacin son las empresas medianas nacionales las que aportan los factores estratgicos de produccin (multiplicacin de semillas bajo licencias y contratos), redes de distribucin (a travs de sus canales de comercializacin), posibilidad de lanzamiento continuo de nuevas variedades (con marcas de trayectoria reconocidas por el pblico) y asistencia tcnica, que garantizan la colocacin de estas innovaciones en el mercado. La capacidad de comercializacin y las redes de distribucin asumen entonces, un papel crtico configurando la oportunidad de existir dentro del campo de la biotecnologa y el fitomejoramiento gentico para las empresas que detentan menor dotacin relativa de capital tecnolgico. Mientras tanto, en un contexto de cambios institucionales y serias crisis presupuestarias, el INTA comenzaba a perder posicin relativa en el mercado de semillas de trigo y en la generacin de tecnologas de manejo para el cultivo de soja34. En este proceso y acorde al nuevo RSA caracterizado por la apertura, reforma del Estado y ajuste estructural, el sector pblico tambin cede mecanismos de regulacin del mercado afianzando la trasnacionalizacin del sector y la transferencia de los resultados de la IyD pblica a los programas de mejoramiento privados. Por qu se comenzaron a problematizar los DOV? A poco de su creacin, ARPOV, coordinando esfuerzos con el INASE, inici acciones para controlar y reducir el comercio de semillas multiplicadas sin fiscalizar. Para la campaa 1996/97, cuando se libera la soja RR en Argentina, la proporcin de semilla fiscalizada para las principales autgamas era del 50%. Sin embargo, a partir de ese ao los obtentores no lograron mantener los niveles de venta de semilla fiscalizada, que comenz a descender llegando hasta menos del 20%. Mientras que la superficie sembrada y la produccin adquiran un vertiginoso crecimiento35, se verificaba una irreversible disminucin en la proporcin de uso de semilla fiscalizada; situacin que se mantiene hasta hoy.
34 35

Para un mayor anlisis de esta cuestin ver Ceverio (2004) y Brieva (2006). La soja se convirti en el principal cultivo de grano de Argentina desde mediados de la dcada del 90, cuando super la produccin de trigo y maz. Este sostenido incremento en la produccin se bas fundamentalmente en el aumento del rea sembrada en la regin pampeana, donde desplaz al maz y al girasol, y en regiones extrapampeanas, tanto desplazando otros cultivos como abriendo nuevas reas a la produccin. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

24

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

Ante las dificultades para captar las cuasirrentas tecnolgicas en particular en las semillas de soja transgnica y en trigos de germoplasma francs de alto potencial de rendimiento introducidos en 1999 , ARPOV dise el sistema de regalas extendidas, por el cual el denominado uso propio de las semillas de soja y trigo se rige de acuerdo a condiciones generales de contratacin que pertenecen al derecho privado. La estrategia de ARPOV es separar el valor de la tecnologa de aquel de las semillas para exigir el pago de una prima tecnolgica por el uso de los materiales mejorados, aduciendo que el derecho al uso propio no implica uso gratuito36. Mientras tanto, las transformaciones en la estructura agraria y en las formas de organizacin social de la produccin venan generando cambios en la articulacin de los recursos productivos (tierra, capital y trabajo) en la agricultura, que se expresaron en una redefinicin de la funcin de produccin de las explotaciones agrcolas ahora signada por la prioridad de alcanzar economas internas de escala. Esto favoreci tanto el surgimiento de grupos extrasectoriales basados en la competitividad que les otorgan las economas de escala, como cambios en la estrategia productiva de los grandes propietarios de tierra, especializados en agricultura y en particular, en el cultivo de soja y/o doble cultivo trigo-soja, ampliando la frontera agrcola y desplazando producciones regionales tradicionales en el proceso. Los procesos de intensificacin y especializacin de la agricultura facultaron la expansin de la frontera agrcola y los procesos de migracin y concentracin de la produccin, permitiendo, luego de la crisis y devaluacin de fines del 2001, que los grandes productores agrcolas y los inversores extrasectoriales generaran y captaran importantes excedentes econmicos. En este singular contexto y amparados en la excepcin del agricultor prevista por la Ley 20.247, estos nuevos empresarios agropecuarios profesionalizados comenzaron a multiplicar y a reservar semilla, evitando as, el pago de regalas. La contracara de esta prctica es el reclamo por la revisin del alcance de la excepcin del agricultor que los obtentores exigen desde mediados de los 90.

36

El monto de regala a devengar en cada ao para las variedades de Nidera es de u$s 1.5 y u$s 2 ms impuestos, para trigo y soja respectivamente, por cada bolsa de 50 kg que se ha reservado para uso propio y durante las sucesivas campaas en que se las utilice con ese fin. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

25

R. Ceverio et al.

SEMILLAS, AGRICULTORES Y ESTADO: EL CONFLICTO POR LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL

La recorrida por las etapas muestra los cambios en la funcin del Estado, en la organizacin social de la produccin y el progresivo proceso de trasnacionalizacin de la industria de semillas. En los ltimos aos, la puja por la captacin de los excedentes generados por la agricultura en concepto de renta de la tierra, cuasirrentas tecnolgicas e ingresos fiscales ha ido aumentando y complejizando la discusin y la negociacin respecto de los DPI. Cules son los intereses y las posiciones que defiende cada sector? En una primera mirada sobre el conflicto, pareciera que el Estado y los obtentores se alinean argumentando que el respeto a los DPI garantiza el recambio varietal necesario para el continuo desarrollo de la agricultura y que, ante ambos, los productores agropecuarios esgrimen la excepcin del agricultor. No obstante, en esta controversia tanto los productores, como los obtentores y el Estado adoptan distintas posiciones que se reflejan en el discurso y en los argumentos que esgrimen respecto al instrumento legal defendido, a la interpretacin y el objeto de proteccin del mismo, en la forma de asignar los retornos a la IyD e incluso, en las causas a las que atribuyen la difundida prctica de la bolsa blanca (Tabla 3). As, mientras que los productores se amparan en la Ley 20.247 que autoriza la reserva para uso propio y los obtentores plantean la necesidad de realizar cambios en la legislacin que les garanticen el cobro de las regalas, el Estado mantiene una posicin oscilante entre ambos, sin desconocer que de persistir el bajo nivel de uso de semilla fiscalizada se vern afectados los niveles de inversin en programas de mejoramiento gentico de los cultivos de mayor importancia estratgica para la poltica econmica. Ante los primeros signos del crecimiento de la reserva de semilla para uso propio, en 1996 el INASE estableci nuevas condiciones para
26
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

la configuracin de la excepcin del agricultor37 pero el proceso continu acentundose38. A fines del ao 2000, como parte de una seal de ejecutividad en el recorte del gasto pblico y en un intento de recuperar la gobernabilidad del sistema, el INASE fue disuelto39 y sus funciones se transfieren a la
Tabla 3. Posiciones de los productores, los obtentores y el Estado frente a los DPI.
Productores agrcolas Obtentores Estado

Instrumento legal

Excepcin del agricultor

Regala extendida

2003: Regala global. 2006: acota la reserva para uso propio.

Interpretacin Objeto Retribucin a la IyD

Derecho de uso propio gratuito Tangible (semilla) La IyD se paga con la adquisicin de la semilla, que es propiedad del agricultor

Derecho de uso propio oneroso Intangible (tecnologa contenida en la semilla) La semilla es propiedad del agricultor pero no la tecnologa contenida en ella, por lo tanto deben reconocer regalas por su reutilizacin Fuerzas de mercado

Discurso

Usos y costumbres

Deterioro de los Inters nacional programas de mejoramiento por escasez de incentivos Sin proteccin hay desincentivo a la inversin en IyD y riesgo de retraso tecnolgico Cuasirentas tecnolgicas Rentas extraordinarias

Argumento

La proteccin desincentiva la innovacin Rentas extraordinarias

Intereses

37

Segn la resolucin 35/96, las condiciones para que se configure la excepcin del agricultor son: ser agricultor, haber adquirido legalmente la semilla originaria, haber obtenido la semilla a partir de la legalmente adquirida, reservar del grano cosechado el volumen de semilla necesario (no hay excepcin cuando la semilla se obtiene por cualquier medio distinto al de la propia reserva) y que la semilla reservada sea sembrada por el agricultor, en su propia explotacin para su propio uso. Despus de 1998 este proceso se vio alimentado por el alto precio y la relativa escasez de semilla fiscalizada luego de la liberacin de la soja RR. Como consecuencia de este hecho varias empresas clausuraron sus programas de trigo por la inseguridad jurdica. Cargill, tras 18 aos de investigacin, dio marcha atrs con el desarrollo que haba logrado en el cereal. Una actitud similar adoptaron Dekalb y N.K. En soja, Pioneer desactiv en la Argentina la creacin de materiales con valor agregado (MIRA, 2003). Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

38

39

27

R. Ceverio et al.

Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos de la Nacin SAGPyA. Con este nuevo estatus, desde el Instituto se realizaron diversos operativos de control con el objetivo de reordenar el mercado40.
Si bien estas seales generaron gran atencin meditica sobre el conflicto de los DPI en la agricultura, los resultados de los operativos fueron magros y para mediados de 2003 cuando se recrea el INASE , ms del 75% de la semilla de trigo y soja destinadas a la siembra no se encontraba fiscalizada, predominando la reserva para uso propio. En ese momento, en el Instituto se debate una reforma de la Ley de Semillas cuyos ejes centrales son la adhesin al Acta 1991 de la UPOV y la implementacin del sistema de regala global, como alternativa a la regala extendida para garantizar los DOV41, pero finalmente no cont con el apoyo de la industria42. A mediados del 2006 nuevamente se acota la excepcin del agricultor43 y en estos das, la SAGPyA ha anunciado que presentar al poder legislativo el proyecto para una nueva Ley de Semillas, pero los ejes en los que se basa la reforma no son an de dominio pblico. De este breve recorrido, se desprende que la controversia entre la industria y los productores agrcolas no ha encontrado an un Estado dispuesto a legitimar un sistema de reconocimiento a la propiedad intelectual conciliador entre ambas posiciones. En este sentido, la reducida estructura del INASE sumada a su inestabilidad institucional ha resultado en severas restricciones que han dificultado, o prcticamente impedido, la posibilidad de cumplimiento de sus funciones de fiscalizacin y control, estableciendo una brecha entre los objetivos de las intervenciones regulatorias y las posibilidades efectivas de alcanzarlos a travs de la institucin.
40

A mediados de 2001, el exINASE reconoce que slo el 35% de la semilla de trigo y soja destinada a la siembra est fiscalizada y se realizan ms de 20 allanamientos, inspeccin de camiones, acopios y comercios. Adems, se solicita declaracin jurada a los productores sobre el origen de la semilla que gener su produccin en grano. La regala global pretende lograr un equilibrio entre obtentores y agricultores y establece que estos ltimos abonarn una alcuota de entre el 0,35 (mnimo) y el 0,95 por ciento (mximo) del valor de venta del grano (soja o trigo) para constituir el denominado Fondo Fiduciario de Compensacin Tecnolgica y apoyo a la Creacin de Semillas. Aunque en una primera instancia la propuesta fue bien recibida, finalmente las empresas la rechazaron manifestando temor de que el Estado destinara a rentas generales los fondos recaudados (ARPOV, comunicacin personal). Estara permitida la reserva para uso propio slo para sembrar la misma superficie implantada con semilla fiscalizada comprada en el ciclo anterior. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

41

42

43

28

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

Por qu el Estado no parece capaz de dirimir en este conflicto? En la dcada del 70 las redes de conocimiento eran articuladas por el Estado, quien adems dispona de instituciones y mecanismos para generar polticas tendientes a garantizar el funcionamiento del sistema. En los 90, las posibilidades de intervenciones directas del sector pblico disminuyeron, ya que descartados los precios sostn, el empleo de subsidios directos y la participacin en el comercio agropecuario, junto a la creciente privatizacin de los servicios bsicos tecnologa , el Estado dej de contar con la mayor parte de los instrumentos utilizados histricamente. As, las limitaciones del Estado para disear y formular polticas y alternativas tendientes a regular el sistema se profundizaron con los procesos de ajuste estructural de los aos 90, cuando la disolucin y/o reduccin de los organismos de regulacin y control, la atomizacin y la escasa articulacin entre distintas dependencias restaron al sector pblico mecanismos y poder de negociacin frente al conjunto de actores del sector privado, en su mayora concentrados y transnacionalizados. El nuevo escenario basado en la investigacin tcnico-instrumental ha implicado nuevas reglas de juego, y diferentes condiciones para el reconocimiento, legitimidad y uso social de los conocimientos cientficotecnolgicos. En este marco, coexisten distintas formas de coordinacin del sistema, mediante conformacin de redes de conocimiento, suscripcin de acuerdos de cooperacin, licencias, derechos de propiedad intelectual y contratos de produccin, entre otros. El sistema se torna ms complejo y los actores tienen dificultades para encontrar mecanismos de coordinacin y governance del mismo. Frente al repliegue del Estado en el diseo y formulacin de las polticas cientfico-tecnolgicas, surgieron nuevas formas de articulacin entre los actores vinculados a la actividad agrcola para acceder a los desarrollos tecnolgicos, muchas de las cuales estn desvinculadas del sistema de ciencia y tcnica. Mientras en la primera etapa, el conocimiento era considerado un bien pblico y las empresas lograban acceder a las innovaciones fitogenticas articulndose con las instituciones pblicas de ciencia y tcnica, actualmente el nexo de las articulaciones es el sistema de derechos de propiedad intelectual (DPI). El uso de licencias y pagos de regalas condicionan el desarrollo de
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

29

R. Ceverio et al.

nuevos conocimientos y restringen la capacidad y estrategias de las semilleras en funcin de las oportunidades y limitaciones que los actores perciben. Por el momento, la orientacin del mejoramiento de nuevas variedades contina siendo impulsada desde los pases desarrollados. Por otra parte, a nivel nacional no se ha logrado una legislacin que conforme al conjunto de actores involucrados en la creacin, produccin y comercio de semillas. Estos actores son heterogneos y poseen distinto poder de negociacin. As, mientras que las empresas transnacionales conforman redes tcnico-econmicas que les permiten actuar y presionar en el mbito de las polticas dictadas por la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y en las acciones de los gobiernos nacionales, tanto los productores agropecuarios como los obtentores locales desarrollan y se desenvuelven en complejas redes donde la formalidad convive con la informalidad. REFLEXIONES FINALES A modo de conclusin, seguidamente se presentan una serie de reflexiones respecto a los derechos de propiedad intelectual en la agricultura argentina con nfasis en los cambios en el marco institucional y legal, el rol del estado y los conflictos de inters que surgen de la aplicacin de los mecanismos legales de apropiacin de las rentas por innovacin y desarrollo en semillas de trigo y soja. Adems se incluye un breve comentario acerca de la necesidad de incorporar nuevos conceptos para el abordaje del tema. Desde mediados de los 90 se asiste a un conflicto entre los productores agrcolas y los criaderos de semillas autgamas por el cobro de regalas y hasta el momento el sector pblico no ha logrado constituirse en mediador del conflicto, manteniendo una posicin ambivalente entre ambos sectores. Esta controversia se ha desarrollado en el marco de la sojizacin de la agricultura, fenmeno que permiti estabilizar el tipo de cambio, aumentar los ingresos fiscales a travs de las retenciones a la exportacin y generar un efecto multiplicador del campo hacia los servicios y algunas industrias proveedoras de insumos, cuestin que ampla y complejiza los intereses puestos en juego en el diseo y formulacin de las normas que regulan el comercio de estas semillas. En este contexto, la notoria ausencia del sector pblico en la generacin de innovaciones en estos cultivos, junto a la creciente dependencia de programas
30
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

de mejoramiento que se desarrollan en otros pases o de la inversin en IyD de las empresas transnacionales radicadas en el pas, imponen serias restricciones a las negociaciones y recrean la vulnerabilidad del sistema. Adems, la resignacin de la funcin de creacin y produccin de semillas que acompaan el proceso de privatizacin del conocimiento y debilitamiento del rol pblico como generador de innovaciones fitogenticas, ha significado para el sector pblico una prdida de su capacidad de regulacin de mercado y de legitimidad para garantizar tanto los retornos a la inversin de cada participante del sistema como la distribucin del excedente generado, dejando que sean las reglas del libre mercado las que determinen la viabilidad de los sistemas de DPI vigentes. En el marco de un modelo que privilegia la privatizacin del conocimiento cientfico-tecnolgico, resignar los mecanismos de governance del sector pblico dejando en manos del mercado estas cuestiones parece, por lo menos, arriesgado. Sobre todo, para un pas perifrico como Argentina. En este sentido, tanto el fortalecimiento de la funcin regulatoria del Estado como la recuperacin de las capacidades de las instituciones pblicas y nacionales en la generacin de innovaciones fitogenticas, se evidencian como una materia pendiente para el desarrollo con equidad del sistema agroalimentario argentino. Por otra parte, ante la concentracin de las formas de organizacin social de la produccin agrcola y de los excedentes econmicos que estas formas generan, la agenda de polticas pblicas en esta materia debera contemplar la posibilidad de modificar el derecho a la reserva para uso propio tomando en cuenta la superficie sembrada y el volumen de granos comercializado, como una forma de proteger a aquellos agricultores de mayor vulnerabilidad relativa sin menoscabar las capacidades locales de mejoramiento en semillas. Parece razonable entonces, plantear que el eje del debate debera pasar por analizar propuestas tendientes al desarrollo con equidad, ya sea a travs de la revisin de los sistemas de incentivos a la generacin y produccin de semillas de modo tal que aseguren los retornos a la inversin en IyD de las empresas semilleras como de la promocin de polticas sectoriales y/o modificaciones normativas tendientes a garantizar por un lado, la supervivencia de los pequeos agricultores y por el otro, a incentivar la inversin en programas nacionales de mejoramiento gentico y la creacin de fondos destinados al desarrollo biotecnolgico auto-generado por empresas de capital local e instituciones pblicas.
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

31

R. Ceverio et al.

Para ello, la sociedad argentina debera al menos discutir: Cules son los agricultores y las capacidades en IyD que una sociedad debera proteger? Es razonable conceder excepcin del agricultor a pooles de siembra, fondos de inversin y propietarios de grandes extensiones de tierra? Ante el aumento de la reserva para uso propio y el escaso respeto de los DOV, no son relativamente ms vulnerables las instituciones oficiales de fitomejoramiento y las semilleras nacionales que las empresas transnacionales de base biotecnolgica? Finalmente, del anlisis de la evidencia emprica y de la controversia instalada alrededor de los DPI se desprende que para el diseo y la formulacin de polticas pblicas en esta materia se requiere complementar la perspectiva legal con la participacin de la sociedad civil y la inclusin de conceptualizaciones provenientes de distintas matrices disciplinarias como economa, sociologa, poltica e historia entre otras. En ese sentido este trabajo es apenas un puntapi inicial. REFERNCIAS
ABARZA, J.; KATZ, J. Los derechos de propiedad intelectual en el mundo de la OMC. Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2002. 56 p. (Serie desarrollo productivo, 118). ARGENTINA. Decreto n 2183/1991, de 21 de octubre de 1991. Semillas - nueva reglamentacin. Boletn Oficial de la Republica Argentina, Buenos Aires, n. 27254, 1 nov. 1991. Disponible en: <http://www.infoleg.gov.ar>. Acceso en: 23 dic. 2012. ARGENTINA. Decreto n 2817/1991, de 30 de diciembre de 1991. Instituto Nacional de Semillas - su creacin. Boletn Oficial de la Republica Argentina, Buenos Aires, n. 27363, 6 abr. 1992. p. 3. Disponible en: <http://www.infoleg.gov.ar>. Acceso en: 23 dic. 2012. ARGENTINA. Ley n 20.247, de 30 de marzo de 1973. Ley de semillas y creaciones fitogeneticas. Boletn Oficial de la Republica Argentina, Buenos Aires, n. 22648, 16 abr. 1973. Disponible en: <http://www.infoleg.gov.ar>. Acceso en: 23 dic. 2012. ARGENTINA. Ley n 24.376, de 20 de Octubre de 1994. Aprobacin del convenio internacional para la proteccin de las obtenciones vegetales. Boletn Oficial de la Republica Argentina, Buenos Aires, n. 28003, 25 oct. 1994. Disponible en: <http://www.infoleg.gov. ar>. Acceso en: 23 dic. 2012. ARGENTINA. Resolucin n 338/2006, de 20 de junio de 2006. Semillas y creaciones fitogeneticas. Agricultor - reserva y siembra para uso propio. Boletn Oficial de la Republica Argentina, Buenos Aires, n. 30932, 23 jun. 2006. p. 10. Disponible en: <http://www.infoleg. gov.ar>. Acceso en: 23 dic. 2012.

32

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

ARGENTINA. Resolucin n 35/1996, de 28 de febrero de 1996. Derechos de propiedad. Excepcin del agricultor medidas. Boletn Oficial de la Republica Argentina, Buenos Aires, n. 28354, 14 marzo 1996. p. 23. Disponible en: <http://www.infoleg.gov.ar>. Acceso en: 23 dic. 2012. ARGENTINA. Resolucin n 52/2003, de 15 de julio de 2003. Semillas productores agricolas - presentacin informacin. Boletn Oficial de la Republica Argentina, Buenos Aires, n. 30195, 21 jul. 2003. p. 3. Disponible en: <http://www.infoleg.gov.ar>. Acceso en: 23 dic. 2012. AYALA ESPINO, J. Instituciones y economa: una introduccin al neoinstitucionalismo econmico. Mxico, DF: Fondo de Cultura Econmica, 1999. 397 p. BRIEVA, S. Dinmica socio-tcnica de la produccin agrcola en pases perifricos: configuracin y reconfiguracin tecnolgica en la produccin de semillas de trigo y soja en Argentina, desde 1970 a la actualidad. 2006. 397 f. Tesis (Doctorado) Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Buenos Aires. BUAINAIN, A. M.; CARVALHO, S. M. P. Propriedade Intelectual em um mundo globalizado. Parcerias Estratgicas, Brasilia, DF, n. 9, p. 145-153, 2000. BUTLER, L. J. Plant breeders right in the US: Update of a 1983 study. En: WIJK, J. van; JAFF, W. (Ed.). Intellectual property rights agriculture in developing countries. Amsterdam: University of Amsterdam, 1996. CABRERA MEDAGLIA, J. Derechos de propiedad intelectual y flujos de Germoplasma en Centroamrica. Universidad Autnoma de Centro Amrica. Revista Acta Acadmica, San Jos, n. 22, p. 145-159, 1998. CABRERA MEDAGLIA, J. Y.; SNCHEZ HERNNDEZ, J. P. Las negociaciones sobre derechos de propiedad intelectual, el comercio y el Ambiente: notas para una agenda positiva. Costa Rica: Centro Internacional de Poltica Econmica para el Desarrollo Sostenible, 2001. 58 p. CARVALHO, S. M. P. de. Proteo de cultivares e apropriabilidade econmica no mercado de sementes no Brasil. Cadernos de Cincia e Tecnologa, Braslia, DF, v 14, n 3, p. 363-409, set./dez. 1997. CASCARDO, R.; GIANNI, C.; PIANA, J. Variedades vegetales en Argentina: el comercio de semillas y el derecho de obtentor. Buenos Aires: Latin Grfica, 1998. 348 p. CEVERIO, R. Derechos de propiedad intelectual en el mercado argentino de semillas de trigo y soja. 2004. 145 f. Tesis (Magister Scientiae) Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Balcarce. CORREA, C. Derechos de soberana y de propiedad intelectual sobre los recursos genticos. Redes, Buenos Aires, v. 4, n. 2, p. 29-77,1995.
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

33

R. Ceverio et al.

CORREA, C. La ciencia y la tecnologa en Amrica Latina: progreso desigual y oportunidades de cooperacin. Revista Espacios, Caracas, VE, v. 14, n. 2, 1993. Disponible en: <http://www.revistaespacios.com/a93v14n02/30931402.html>. Acceso en: 11 feb. 2004. CORREA, C. Normativa nacional, regional e internacional sobre propiedad intelectual y su aplicacin en los INIAs del Cono Sur. Montevideo: Procisur: IICA, 1999. 38 p. CORREA, C. Temas de propiedad intelectual. Buenos Aires: Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires, 1997. 221 p. FALCONI, C.; KOMEN J. Y.; COHEN, J. Experiencias del Isnar respecto a los derechos de propiedad intelectual y la investigacin biotecnolgica agropecuaria. Documento preparado para el Seminario Centroamericano sobre Propiedad Intelectual y su relacin con la Biotecnologa y Biodiversidad. San Jos: Secretaria de integracin Econmica Centroamericana,1998. Disponible en: <http://www.conarefi.ucr.ac.cr/AspReg5.htm>. Acceso en: 14 agosto, 2003. GUTIRREZ, M. Efectos posibles de las leyes de proteccin de la propiedad de variedades vegetales sobre la colaboracin internacional en materia de mejoramiento gentico. En: KOHLI, M.M.; DAZ DE ACKERMANN, M.; CASTRO, M. (Ed.). Estrategias y metodologas utilizadas en el mejoramiento de trigo: un enfoque multidisciplinario. Uruguay: CIMMYT: INIA, 2003. p. 221-230. GUTIRREZ, M. El debate y el impacto de los derechos de obtentor en los pases en desarrollo, el caso argentino. Buenos Aires: IICA, 1994. 89 p. HARRIES, A.; RIPOLL, C. Evolucin del fitomejoramiento y la produccin de semillas en la Argentina. Estructuras oficiales y su marco regulatorio desde comienzos de siglo. Buenos Aires: SAGPYA, 1998. 23 p. KREIMER, P. Conocimientos cientficos y utilidad social. Revista Ciencia, Docencia y Tecnologa, Concepcin del Uruguay, v. 26, ao 14, p. 11-58, 2003. MIRA, C. Un lmite al crecimiento. La Nacin, Buenos Aires, 08 nov. 2003. Campo. Disponible en: <www.lanacion.com.ar/543141-un-limite-al-crecimiento>. Acceso en: 23 dic. 2012. NUN, J. Argentina: el estado y las actividades cientficas y tecnolgicas. Redes Revista de Estudios Sociales de la Ciencia, Buenos Aires, v. 2, n. 3, p. 59-98, 1995. RAPELA, M. A. Derechos de propiedad intelectual en vegetales superiores. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 2000. 466 p. RAPELA, M. A.; SCHTZ, G.; ACEBO IBANEZ, E. del. Innovacin y propiedad intelectual en mejoramiento vegetal y biotecnologa agrcola: estudio interdisciplinar y propuestas para la Argentina. Buenos Aires: Heliasta: Universidad Austral, 2006. 784 p. RIPOLL, C. Derechos de obtentor de nuevas variedades vegetales: su evolucion en nuestro mercado y replanteos en su aplicacin. En: CASCARDO, R.; GIANNI, C.; PIANA, J.

34

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

Obtentores de semillas, agricultores y Estado....

Variedades vegetales en Argentina: el comercio de semillas y el derecho de obtentor. Buenos Aires: Latin Grfica, 1998. p. 147-152. ROSSINI, P. La construccin social de regulaciones y normas de uso de procesos y productos tecnocientficos. La fijacin de estndares en la biotecnologa agrcola. Aportes, Puebla, ao 9, n. 26, p. 5-20, 2004. SCHOLZE, S. H. C. Os direitos da propriedade intelectual e a biotecnologia. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Brasilia, DF, v. 15, n. especial, p. 41-66, 1998. SRINIVASAN, C. S. The international trends in plant variety protection. Journal of Agricultural and Development Economics, Rome, v. 2, n. 2, p. 182-220, 2005. WIJK, J. van. How does stronger protection of intellectual property rights affect seed supply? Early evidence of impact. Londres: Overseas Development Institute, 1996. (Natural resource perspective, 13). Disponible en: <http://www.oneworld.org/odi/nrp/13.html>. Acceso en: 18 jun. 2003. WIJK, J. van. Las patentes amplias en biotecnologa impiden la innovacin. Monitor de Biotecnologa y Desarrollo, Amsterdam, NL, Compendio 1995-1997, p. 34-37, 1999a. Disponible en: <http://www.biotech-monitor.nl/s2506.htm>. Acceso en: 4 dic. 2001. WIJK, J. van. Los derechos del obtentor crean ganadores y perdedores. Monitor de Biotecnologa y Desarrollo, Amsterdam, NL, Compendio 1995-1997, p. 28-32, 1999b. Disponible en: <http://www.biotech-monitor.nl/s2306.htm>. Acceso en: 22 nov. 2001. WILKINSON, J.; CASTELLI, P. G. A transnacionalizao da indstria de sementes no Brasil: biotecnologias, patentes e biodiversidade. Rio de Janeiro: ActionAid Brasil, 2000. 138 p.

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v. 25, n. 1/3, p. 9-35, jan./dez. 2008

35