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Les critres de la bonne gouvernance

Ruth Hubbard
La Confrence J.J. Carson 1999

Les pouvoirs et les responsabilits associs la fonction de prsidente dun organisme parlementaire indpendant et le rle jou, dans le pass, par les titulaires du poste quon mavait confi dans lvolution de lorganisme sont deux choses que jai apprises lorsquon ma nomme prsidente de la Commission de la fonction publique (CFP), en 1994. Javais dj dcid de suivre la voie trace par John Carson, qui avait assum la direction de la Commission du Service civil comme on appelait alors la CFP entre 1965 et 1976, une priode agite, marque par la prise de conscience de la dualit linguistique canadienne ainsi que lmergence de lide dgalit entre les sexes. Rappelons que la Commission royale denqute sur le bilinguisme et le biculturalisme a t tablie en 1963 et que cest en 1969 que la CFP a publi son rapport sur la situation des femmes travaillant au sein de la fonction publique fdrale. Cest aussi durant cette priode quon a commenc avoir recours la ngociation collective dans la fonction publique ainsi qu procder des examens de la gestion et de la gestion du personnel. John Carson a profit de son mandat pour faire voluer les opinions au sujet de la fonction publique, en en assumant la direction de faon claire durant une priode difficile. Cest pourquoi je suis particulirement honore davoir t choisie, cette anne, pour donner la confrence John Carson. Je suis aussi heureuse davoir ainsi loccasion de faire part de mes rflexions sur certains enjeux qui sont apparus au cours de mes cinq annes la prsidence de la CFP et qui me proccupent

aujourdhui. Ces enjeux concernent la saine conduite des affaires publiques au Canada. On a longtemps considr la CFP comme un bureau du personnel, dont le rle se limitait veiller ce que les fonctionnaires soient recruts et promus selon leur mrite. Sous la prsidence de John Carson, la CFP a particip une rvolution au sein de la fonction publique, en faisant comprendre aux gens quil fallait que la fonction publique fdrale soit reprsentative de la population quelle sert. Il a observ et compris limportance de la langue et de lquilibre entre les sexes et a contribu changer pour toujours lide que nous avons de la fonction publique. La priode durant laquelle jai t prsidente de la CFP (de 1994 1999) a aussi t agite, mais pour des raisons

Ruth Hubbard est conseillre principale au Bureau du Conseil priv. De mai 1994 juin 1999, elle a t prsidente de la Commission de la fonction publique, o elle a pris en main le dossier du renouvellement et du perfectionnement des fonctionnaires. Sous sa direction, le systme de dotation a t modifi et de nouvelles politiques dapprentissage, de recours et de recrutement ont t labores. Mme Hubbard, qui a entrepris sa carrire de fonctionnaire en 1963, a assum plusieurs postes comportant de plus en plus de dfis Statistique Canada et au Secrtariat du Conseil du Trsor. partir de 1988, elle a rempli les fonctions de sous-ministre dans plusieurs ministres, notamment Approvisionnements et Services Canada, Emploi et Immigration Canada, Revenu Canada Douanes et Accise, de mme qu la Monnaie royale canadienne. Mme Hubbard dtient une matrise en analyse mathmatique de lUniversit Ohio State et un baccalaurat en mathmatiques, en chimie et en espagnol de lUniversit Queens. Elle a aussi suivi le programme de perfectionnement des cadres offert par lUniversit Harvard.

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bien diffrentes. La mondialisation tant de linformation que des marchs tait en voie de se raliser une premire dans lhistoire de lhumanit , tandis que le monde devenait plus interconnect et plus complexe que jamais, se transformant un rythme jamais vu. Plus prs de nous, le Canada tait aux prises avec un dficit considrable et, comme dautres pays, faisait face un mcontentement de plus en plus grand de la population lgard du gouvernement. Tout coup, le mtier de fonctionnaire consciencieusement appris amorait une importante mutation, qui ne pouvait pas se limiter une simple orientation vers les rsultats. Ce que jai pu constater au cours de cette priode, cest que la CFP nest pas quun bureau qui assume un certain nombre de fonctions lies la gestion des ressources humaines dans le contexte de la fonction publique fonctions par ailleurs importantes , mais quelle est aussi une organisation qui doit avoir une comprhension des choses et mener ses activits un niveau global et qui fait partie des institutions qui ont un rle jouer dans la saine conduite des affaires publiques au Canada. John Carson savait que la langue et lquilibre entre les sexes taient des lments importants du contexte dans lequel il dirigeait son organisation, et quil devait donc en tenir compte. De mme, dans ses rapports annuels de 1995-1996 et 1996-1997, la CFP posait certaines questions fondamentales au sujet de la fonction publique et de ses valeurs traditionnelles, des questions que personne dautre ne posait, mais qui devaient tre poses. Pour que le Canada puisse continuer de prosprer malgr certaines contraintes auxquelles il doit faire face, nous devons revoir notre conception de la conduite des affaires publiques. Nous devons en arriver un nouveau consensus national sur ce que le Canada reprsente et sa place dans le monde, et entretenir ce consensus, tout en sachant quil voluera avec le temps. Un tel consensus nous permettrait de faire des choix collectifs ainsi que dexaminer ensemble et dorienter les consquences de certains choix privs sur la socit, la collectivit et lensemble de lhumanit. Cela exige toutefois une saine conduite des affaires publiques, ce qui signifie que nous devons penser diffremment. Et je pense que la cl de cette nouvelle vision rside dans lart de la rforme (ce que le

professeur Yehezkel Dror dsigne par le terme reformcraft ).

Pourquoi sintresser maintenant la question de la bonne gouvernance?


Pourquoi nous proccuper maintenant de la question de la bonne gouvernance? Dabord, une saine conduite des affaires publiques est cruciale dans la priode de bouleversements actuelle (priode qui risque de se poursuivre dans un avenir prvisible). Le monde actuel se caractrise par son agitation, sa complexit, son interconnexion et sa vitesse de transformation. Notre poque se caractrise en outre par la diversification des choix qui soffrent lhumanit (surtout grce la science et la technologie), les changements dans les valeurs de la socit, laugmentation des niveaux de scolarit, la progression des attentes et un meilleur accs linformation (fiable ou non). En outre, nous sommes de plus en plus confronts linimaginable (certains diront linconcevable). Et, pour la premire fois dans lhistoire, un second facteur entre en jeu pour rendre encore plus complexe la situation : la mondialisation ou, plus prcisment, la mondialisation asymtrique, cest--dire la mondialisation de linformation et des marchs, mais pas de la dmocratie. Au Canada, ce nouveau contexte a de nombreux effets proccupants : la ncessit de faire face linimaginable; la multiplication de nouveaux problmes pour lesquels il nexiste pas de solutions vritablement satisfaisantes; le risque que le Canada perde de son importance sur la scne internationale; la perte de lgitimit de lappareil gouvernemental au Canada, comportant non pas un risque daffrontement, mais un risque bien rel de mise lcart des pouvoirs publics, ce qui voudrait dire quon prendrait, sans lintervention des gouvernements, des dcisions qui exigeraient quon fasse des choix de socit concernant limportance relative de valeurs opposes dans de nombreux domaines des dcisions qui auraient des consquences long terme qui pourraient ne pas correspondre ce quon veut pour le Canada ou ce dont notre pays a besoin, qui pourraient ne pas tre le rsultat de choix clairs et pour lesquelles

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les dcideurs pourraient ne pas tre tenus de rendre des comptes la socit canadienne. On observe au Canada des signes inquitants dun profond mcontentement de nos concitoyens. On dirait que nos dirigeants ne sont plus capables de sadresser la population dans une langue quelle peut comprendre, et la mondialisation na rien fait pour arranger les choses ce chapitre. Une saine conduite des affaires publiques exige le consentement des administrs. Or, il est la fois beaucoup plus difficile et plus important dobtenir ce consentement aujourdhui quau cours des annes 1960 et 1970. En 1999, Ekos Research Associates sest servi de diffrentes mthodes pour grouper des opinions tmoignant des caractristiques et des perceptions courantes des Canadiens, tablissant ainsi un cadre danalyse de certaines des principales divergences dopinions de ces derniers concernant le rle du gouvernement. Cette tude a permis de rpartir les Canadiens en cinq groupes et a rvl que 60 p. 100 dentre eux se sentaient apparemment alins, dconnects ou inquiets de leur avenir et espraient de laide de la part de leurs gouvernements1. Ce qui est proccupant au sujet de ces rsultats, cest ce quils nous apprennent au sujet des difficults quil faudra surmonter pour assurer une meilleure conduite des affaires publiques au Canada. Pour sassurer lappui dun plus grand nombre de citoyens, il faudra avoir recours des mesures diversifies, et cela prendra du temps. Il faut donc se mettre au travail sans tarder. Peut-tre plus inquitante encore est cette tendance que semblent avoir de plus en plus les Canadiens (les gens daffaires et les dirigeants politiques aussi bien que les simples citoyens), lorsquils font face la tche apparemment impossible damliorer la conduite des affaires publiques au pays par les moyens traditionnels, de contourner les difficults. La conduite des affaires publiques au Canada est devenue comme un rocher dans une rivire, autour duquel leau coule de plus en plus vite. Le rocher reste en place, mais il perd graduellement de son importance. Ce nest rien dautre quun rocher dans un courant de plus en plus puissant. Cependant, il faut utiliser le rocher pour aller dans la bonne direction dans une socit dmocratique. Nous navons donc dautre choix que de mettre en place un systme de

conduite des affaires publiques adapt au monde dans lequel nous vivons, si nous voulons exercer un contrle sur lvolution de notre propre socit, plutt que de laisser ce contrle quelques personnes (aussi bien intentionnes quelles puissent tre) ou de sen remettre la somme des dcisions prises par chacun (ce qui revient nexercer aucun contrle).

Dfinition
Jutilise les expressions gouvernance ou conduite des affaires publiques dans le sens trs large, quoique gnralement accept, de la capacit dune socit de se diriger elle-mme. Selon moi, cette dfinition englobe les ides de mouvement (volution dans le temps) et de diffrence socitale2. Je ne suis pas la seule penser que la bonne gouvernance est essentielle, comme vous en conviendrez si vous connaissez les principes que dfendent des organisations comme les Nations Unies, lOCDE et la Banque mondiale, lorsquelles insistent sur limportance des valeurs et du consentement ainsi que dune assise dmocratique (mme si le mot dmocratie est utilis dans un sens large). Il convient de signaler que je parle dune dmocratie reprsentative librale , cest--dire le modle particulier de dmocratie qui prvaut dans les pays industrialiss comme le Canada. Cest donc dans ce contexte quil faut considrer mes rflexions sur les caractristiques de la bonne gouvernance3. La bonne gouvernance est le rsultat de rapports complexes. On pourrait la comparer un tabouret trois pieds : les trois pieds (le secteur priv, le secteur public et la socit civile) devant tre sains et en tension constructive, la gouvernance assurant lquilibre entre ces trois lments, au fur et mesure des transformations. De fait, comme vous le verrez, cette ide de trois secteurs sains se respectant mutuellement sera prsente plus loin comme un lment du premier des critres de succs exposs, un critre selon moi indissociable dune dmocratie durable. Je tiens toutefois prciser que je ne dis pas que le pouvoir coercitif (dans le meilleur sens du terme) quexerce le secteur public lgard des autres secteurs (et des membres de la socit en gnral) devrait tre exerc par dautres.

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Le statu quo nest pas une solution, il faut penser diffremment


tant tabli que nous avons besoin dune bonne conduite des affaires publiques pour nous diriger, quel sera le plan daction? Je crois quil est avant tout essentiel de penser autrement. Albert Einstein disait que les problmes qui ont leur origine dans notre faon de penser ne peuvent tre rsolus quen changeant cette faon de penser. Ainsi, la faon dont nous avons appris penser ne nous permet peut-tre pas de comprendre et dexprimer les ides relatives la bonne gouvernance dans le contexte actuel et dans lavenir. De plus, le fait que nous soyons de plus en plus souvent confronts linimaginable exige une transformation radicale de nos concepts cognitifs et de nos schmas de pense. Ce nest pas tonnant que nous ayons du mal bien comprendre cette notion particulire, malgr son importance et mme si nous sommes en train de faire de la gouvernance la nouvelle expression la mode. Je me suis donc tourne vers la science, tout dabord vers la pense systmique, puis vers les modes de pense holistiques plus rcents qui ont caractris lenvironnementalisme et le fminisme, une faon de penser selon laquelle la comprhension des choses ainsi que la connaissance et lapprentissage constituent le seul avantage durable. Avant de dcrire les effets dune faon de penser diffrente sur les systmes de conduite des affaires publiques, je dois prciser trois choses. En premier lieu, mes propos concernent essentiellement les fonctions de conduite des affaires publiques de niveau lev (ce qui concerne la situation globale). Les autres fonctions de la conduite des affaires publiques sont aussi trs importantes, mais il nen sera pas question dans le prsent article. En deuxime lieu, je suppose que mes critres de succs sappliquent aux problmes de tous niveaux (du plus haut au plus bas niveau), de la philosophie politique (qui va plus loin que lidologie politique, qui se proccupe des questions praticopratiques et des personnes, mais pas de la nature des choses) jusqu la prestation des services, en passant par les conflits de valeurs et ltablissement des politiques. En troisime lieu, jenglobe dans le mot dirigeants toutes les personnes (quel que soit leur travail ) qui dirigent

par leurs actions, ce qui comprend toutes les personnes investies dun pouvoir, mais aussi beaucoup dautres.

Lart de la rforme , cest penser diffremment


Selon moi, lart de la rforme (cest--dire une faon diffrente denvisager la conduite des affaires publiques) englobe sept critres de succs qui dcoulent de la ncessit damliorer les choses au chapitre des valeurs, du consentement, du facteur humain et du potentiel de gestion, en sappuyant sur une assise dmocratique. Jai aussi circonscrit trois moyens daction quil faudrait commencer utiliser ds maintenant. Les sept critres de succs de lart de la rforme sont les suivants : Assurer et protger la dmocratie. Sappuyer sur les valeurs. Faire preuve dune ouverture sur le monde. Assurer une participation claire. Sappuyer sur le consentement de la population. Tenir compte explicitement du facteur humain. Apprendre et favoriser lapprentissage. Les trois moyens daction associs ces critres sont suivants : Analyse du contexte. Innovation institutionnelle fonde sur les rseaux. Intervention de la classe politique pour aider comprendre.

les

On trouvera dans les pages qui suivent une brve description de chacun de ces lments, de mme quun certain nombre dexemples et de questions pour le Canada.

Assurer et protger la dmocratie


Mon premier critre concerne lassise dmocratique (du type dmocratie reprsentative librale). Jentends par l quil faut prendre les moyens pour permettre et garantir un quilibre constant entre le march, ltat et la socit civile, de faon assurer ltablissement et le maintien

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dun gouvernement juste et honnte. Cest la base sur laquelle sappuient les autres critres de succs. Je ne mtendrai pas sur ce critre, faute de temps et despace, mais je souligne quun de ses lments revt de plus en plus dimportance dans beaucoup de dmocraties (et pas uniquement dans les dmocraties reprsentatives librales) : le contexte dans lequel les trois secteurs mentionns prcdemment peuvent se dvelopper. Les facteurs permettant de mesurer ce premier critre sont, notamment, le degr et ltendue de la reconnaissance mutuelle explicite des trois secteurs, la nature et lutilisation du processus de changement de leadership ainsi que lexistence et le respect de la primaut du droit (y compris une ferme volont dliminer la corruption). Pour le Canada, on pourrait essentiellement se demander si les trois secteurs sont effectivement considrs comme tant sains et sils se respectent mutuellement.

Sappuyer sur les valeurs


Pour la premire fois dans lhistoire de lhumanit, nous avons les moyens de nous dtruire et mme de dtruire toute la plante. Il est donc plus urgent que jamais de renforcer nos valeurs. La conduite des affaires publiques dans un pays dmocratique a toujours t associe lapparition de priorits relatives pour des valeurs opposes, mais au Canada, cette fonction sest surtout exerce de faon cloisonne, implicite, en tenant pour acquis le consentement des intresss. Cela doit changer. Le principe du renforcement des valeurs mamne aborder trois ides trs bien exprimes par le professeur Dror : la reconnaissance de limportance de la conduite des affaires publiques pour faonner le futur 4 (une vision normative plutt que dterministe de lavenir); les choix de valeurs explicites, tenant compte du contexte global, dans tous les domaines (autrement dit, un changement de valeurs aussi difficile et lent que ncessaire); et le renouvellement dune philosophie politique pluraliste, fonde sur les valeurs, pour orienter le plan daction. Je suis galement daccord avec le professeur Dror lorsquil affirme que pour que tout fonctionne bien dans un contexte mondial, il faut accepter que certaines valeurs soient communes toute lhumanit, au-del des frontires

des tats-nations (la raison dhumanit supplantant, dans une certaine mesure, la raison dtat, comme mission du gouvernement). La conduite des affaires publiques des pays doit favoriser et respecter ces valeurs, quon pourrait un jour ou lautre faire appliquer lchelle internationale. Ce principe, qui dcoule de lide que lhumanit dans son ensemble a des besoins et des aspirations que la conduite des affaires publiques devrait favoriser, est troitement li au concept de philosophie politique. Ce principe est la base de la pense de spcialistes comme le professeur Dror et il est aussi dfendu par des leaders sur la scne internationale tels que Vaclav Havel. Cest pourquoi mon deuxime critre concerne le renforcement des valeurs et englobe ltablissement et lapplication dun ensemble de valeurs obligatoires. Quatre lments constituent la substance de ce critre : assurer la visibilit des conflits de valeurs et trouver un quilibre moyen terme dans tous les domaines; renforcer les valeurs morales en politique et au sein des gouvernements; dfinir et adapter une philosophie politique pluraliste; assurer la crdibilit des choix de valeurs. En premier lieu, donc, il faut disposer de moyens explicites bien compris, accessibles et efficaces de rendre visibles les principaux conflits de valeurs dans tous les secteurs et de faire des choix moyen terme en matire dtablissement de politiques, de manire assurer la crdibilit de ces choix auprs dune majorit de Canadiens. Cela englobe, selon moi, lide que nous devons repenser les valeurs dans un contexte dinnovation (afin dintgrer dans la rflexion tout un ventail dides nouvelles telles que la biothique) et que nous avons besoin de processus et de mcanismes appropris pour intgrer les fruits de cette rflexion dans la prise de dcisions. Une telle tche nincombe pas aux gouvernements. Les processus viss peuvent trs bien ne pas tre gouvernementaux (mais ils font, de fait, partie de la conduite des affaires publiques). Il est important de bien comprendre que les choix de valeurs volueront avec le temps, mais quil nen faut pas moins les faire moyen terme (de trois cinq ans). En deuxime lieu, il est essentiel de raffermir les valeurs morales en politique et au sein des gouvernements, parce quil importe de se rappeler le caractre la fois hautement moral et crucial de la vie

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politique et des gouvernements, et aussi parce que, comme le dit le professeur Dror, il faut quil existe une base normative pour faire en sorte que la politique et la conduite des affaires publiques remplissent leurs fonctions, malgr les conditions difficiles, les incertitudes et les ralits inconcevables du vingt et unime sicle 5. De plus, comme dautres lon dj dit, on dirige avec des valeurs et un sens de la collectivit. Pour avoir un tel sens de la collectivit, il faut tre guid par des valeurs et des principes moraux. Le leadership doit sappuyer sur des convictions, sans quoi il quivaut suivre. En troisime lieu, il faut dfinir et adopter une philosophie politique pluraliste fonde sur les valeurs pour orienter la faon dont on faonnera lavenir (ce qui englobe ltablissement dun ensemble obligatoire de valeurs). En quatrime lieu, les choix de valeurs que nous faisons doivent tre acceptables et considrs comme tels par la plupart des Canadiens. Dans le cas de ce deuxime critre, nous pourrions mesurer trois lments : la mesure dans laquelle on a pu rendre les conflits de valeurs visibles et trouver un quilibre moyen terme; les progrs raliss quant ltablissement dune philosophie politique renouvele axe sur les valeurs; et ltendue et lutilisation des mcanismes destins permettre aux personnes qui veulent et qui peuvent contribuer ce travail mental complexe de le faire. Au Canada, cest dans le secteur social que nous avons essay le plus souvent et peut-tre depuis le plus longtemps de rendre les conflits de valeurs visibles. Nous avons utilis diffrents moyens avec un succs limit pour faire participer les Canadiens aux discussions, mais nous navons mme jamais envisag dtablir explicitement une nouvelle philosophie politique pour le pays ou de discuter de lide et dadopter lide quune des fonctions de la conduite des affaires publiques pourrait tre de faonner lavenir (malgr les risques que cela comporte).

Faire preuve dune ouverture sur le monde


Ce troisime critre a acquis plus dimportance et un caractre durgence dans le contexte actuel. Il doit tre examin avec la plus grande attention.

En premier lieu, il faudrait tablir des critres clairs, connus de la population, ainsi quune stratgie propre donner forme un rgime mondial de gouvernance appropri (permettant notamment dassurer lquit pour tous) qui, long terme, servira les intrts de toute lhumanit aussi bien que des tats-nations eux-mmes. Je parle de rgime mondial de gouvernance appropri parce que je tiens ce quil soit bien clair que je ne prconise pas le remplacement du rgime de conduite des affaires publiques des tats-nations par un rgime supranational. Je considre toutefois ladjonction dun ou de plusieurs paliers transnationaux comme des mesures mondiales de gouvernance. Je suis par ailleurs ouverte lide de renforcer lquit mondiale, condition que cela ne se limite pas greffer tels quels des principes des dmocraties librales occidentales un chelon suprieur : la diversit des cultures et des ensembles de valeurs travers le monde pourrait rendre vaine une telle tentative. Je ne suis pas convaincue non plus, contrairement certains, que les dmocraties librales occidentales seraient prtes accepter lapplication du principe dune personne, une voix un chelon suprieur o elles seraient en minorit numrique. La notion mme dquit mondiale mriterait dtre examine plus fond, mais cela va au-del de lobjet du prsent article. En deuxime lieu, il devrait exister une grille explicite dexamen des consquences globales de lensemble des travaux excuts et des dcisions prises en rapport avec la conduite des affaires publiques tous les chelons des administrations concernes. Comme je lai mentionn prcdemment, il ne sert plus rien, tout simplement, de considrer les facteurs mondiaux sparment des facteurs internes, comme sils ntaient significatifs quaux chelons de conduite des affaires publiques nationaux et supranationaux. On est peut-tre de plus en plus conscient de cette ralit, mais il faudra que cette prise de conscience se traduise par une gestion systmatique vraiment efficace et constructive de linterdpendance des systmes de conduite des affaires publiques que cela suppose au sein des tats-nations. Les facteurs permettant de mesurer ce critre sont, notamment, lengagement public des leaders, ltendue des stratgies et des plans tablis ainsi que la qualit et

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le rythme de la mise en uvre de ces stratgies et de ces plans. Il existe quelques bons exemples de la faon dont le Canada se sert de son influence pour promouvoir des intrts mondiaux (par exemple dans le cas du G-206 et, peut-tre, dans celui de la pche hauturire). Il y a aussi certains exemples (notamment dans le domaine de lenvironnement) de situations o on a tenu compte des consquences mondiales des dcisions. Au Canada, cependant, on ne semble pas encore comprendre ou reconnatre gnralement limportance stratgique dune ouverture sur le monde, non plus que la ncessit dappliquer systmatiquement les principes qui en dcoulent. Mes questions pour le Canada seraient les mmes que pour le critre prcdent, savoir trouver la faon de dterminer quels sont les principaux obstacles qui nous empchent de progresser, puis de trouver des moyens de sattaquer ces obstacles.

Assurer une participation claire


Le quatrime critre, concernant la participation claire de la population, comprend deux volets : dune part, sassurer de lexistence de lieux ou espaces publics ainsi que de moyens efficaces et fiables dy accder et, dautre part, aider les gens comprendre leurs responsabilits en tant qutres humains et que citoyens autrement dit, les dirigeants devraient prendre tous les moyens quils peuvent pour faire lducation civique de la population. Dans un monde satur dinformation (dont le degr de fiabilit varie), qui se caractrise par lencombrement des espaces publics et la transformation radicale de nos modes de vie, nous devons repenser la faon daider les gens, y compris ceux des prochaines gnrations, apprendre quil existe des responsabilits lies lintrt commun et sentir le poids de ces responsabilits. Cette tche est aussi importante quurgente. Certains pensent que si les populations des socits dmocratiques participent aujourdhui beaucoup moins aux processus dmocratiques traditionnels , ce nest pas par manque dducation civique, mais plutt parce quune population bien informe, estimant quune

rforme politique tarde depuis bien trop longtemps tre ralise, est peu intresse participer, tant que les institutions nauront pas rattrap leur retard. Je crois, quant moi, que les deux arguments se valent pour expliquer le manque dintrt de la population pour ses responsabilits civiques et quil faut sattaquer aux deux facteurs avec la mme urgence. Dans le contexte actuel dencombrement non planifi rsultant de la mondialisation asymtrique et de laffaiblissement des mcanismes traditionnels, il importe que les dirigeants prennent les moyens dassurer ltablissement, le soutien et la protection despaces publics, tous les chelons de la collectivit et du voisinage sociaux et au-del. Lexprience mene par le directeur du Walt Whitman Center for the Culture and Politics of Democracy de lUniversit Rutgers, Benjamin Barber, en rapport avec la revitalisation de centres commerciaux ayant fait faillite est un excellent exemple dun leader qui prend prcisment ce genre dinitiative lchelon dune collectivit. Il est apparemment frquent que des mails commerciaux linaires fassent faillite aux tats-Unis. ce quil semble, lide de M. Barber est fondamentalement de travailler avec les collectivits concernes la transformation de ces mails en lieux publics dimportance modeste (petites bibliothques locales, galeries dart, autres lieux dactivits pour la socit civile), afin de redonner aux gens des endroits o se runir en tant que citoyens (plutt quen tant qulecteurs ou que consommateurs). galement linitiative de Benjamin Barber, le Walt Whitman Center a cr un forum de discussion autorglement sur la gouvernance dans Internet, notamment pour dmontrer comment un tel projet peut tre men bien sans quon ait besoin des mthodes de contrle qui auraient autrefois caractris une telle entreprise. Le second volet de ce critre concerne la responsabilit des leaders de prendre tous les moyens ncessaires pour amliorer lducation civique de la population cest--dire aider les gens comprendre leurs responsabilits en tant aussi bien que membres de lhumanit dans son ensemble que de citoyens dun pays particulier , galement en tenant compte de tous les aspects du problme.

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Jajoute toutefois quil existe une condition importante la ralisation de tous ces objectifs. On a des raisons de croire que les gens ne participent pas lexercice du pouvoir politique dans une dmocratie (mme si, ironiquement, un tel exercice pourrait donner des rsultats), lorsquils nont pas le sentiment davoir personnellement une capacit dagir, autrement dit tant quils nont pas limpression davoir la scurit physique, financire et sociale requise7. Il reste encore beaucoup de travail faire en ce qui concerne les conditions mentionnes prcdemment, conditions apparemment ncessaires, mais pas suffisantes, pour assurer la participation. Do limportance de sattaquer la question de la scurit de lensemble de la population, si on veut vraiment favoriser une plus grande participation. Les facteurs permettant de mesurer ce critre seraient, notamment, lexistence et le maintien de lieux publics accessibles ainsi que de formules efficaces dutilisation de ces lieux; ltendue des stratgies et des plans des leaders destins amliorer lducation civique de la population, le rythme et la qualit de leur mise en uvre de mme que le degr de sensibilisation des gens leurs responsabilits en tant que citoyens du monde et dun pays en particulier; le degr de connaissance des moyens de sengager (autrement dit, lutilisation des processus de participation); et le degr de connaissance et de comprhension des enjeux, dans une perspective dengagement. Au Canada, on a commenc rflchir des moyens damliorer les processus de participation, mais on ne peut pas vraiment dire que cette amorce de rflexion sest concentre sur une participation claire . Il existe de nombreux exemples de cration et de revitalisation de milieux publics au niveau des voisinages et des collectivits (nous connaissons la vitalit et le dynamisme du secteur bnvole, organis et non organis, au Canada). Linitiative Un Canada branch est aussi un excellent moyen dtablir des milieux publics pour ceux qui choisissent de lutiliser cette fin. Cependant, on ne sait pas trs bien si nous travaillons vraiment ltablissement ou au rtablissement systmatique de milieux publics lchelon socital (cest--dire le Canada en entier), non plus que si nous employons bien la technologie cette

fin. Lencombrement des milieux publics lchelle nationale sacclre et, comme Benjamin Barber8, je pense que cela menace la dmocratie. De plus, je me demande si, au Canada, nous pouvons tenir pour acquis la scurit de chaque citoyen, qui est la condition pralable une participation tendue de la population.

Sappuyer sur le consentement de la population


Ce cinquime critre comprend trois volets : lengagement des citoyens (sentiment dappartenance); la transparence (obligation de rendre des comptes, mesure du rendement et rapports publics opportuns); et lobtention du consentement appropri des intresss. Ce critre soulve certaines questions intressantes, auxquelles personne nest apparemment capable de rpondre pour le moment9. Par exemple, la confidentialit fait traditionnellement partie intgrante des processus dcisionnels privs et publics. Dans quelle mesure sommes-nous prts faire des entorses cette rgle par souci de transparence? Est-il utile de rpartir la prise de dcisions, si cette rpartition ne saccompagne pas dun partage appropri de lobligation de rendre compte et de la responsabilit? Et qui peut dire ce que serait un partage appropri? Le consultant amricain bien connu dans le domaine de la pense systmique, Russell Ackoff, affirme quil est beaucoup plus grave de pcher par omission que de se tromper en faisant quelque chose. Il ajoute que les systmes comptables utiliss partout dans le monde servent reprer et signaler uniquement les erreurs, si bien que les omissions, plus graves, passent inaperues10. Il rappelle aussi la formule de Peter Drucker selon laquelle il vaut beaucoup mieux de mal faire la bonne chose (parce quil est toujours possible de mieux la faire) que de bien faire la mauvaise chose (parce quelle nen devient que plus mauvaise)11. Devrions-nous faire quelque chose face ce dsquilibre? Et par o commencer? En ce qui concerne lobligation de rendre des comptes, il convient de signaler les passionnants travaux mens lInstitut europen de ladministration publique,

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Maastricht12, par le directeur du programme de matrise, le professeur Les Metcalfe. Ce dernier tudie diffrents genres de rapports (entre administration et administrs, professionnel et clients, systme de conduite des affaires publique et citoyens) lis divers aspects de lobligation de rendre des comptes et de la structure de cots. Il sera intressant de voir si ces travaux feront progresser la rflexion au sujet de lobligation de rendre des comptes dune manire qui profitera tout le monde. Lobtention du consentement appropri signifie quil faut sassurer que tout le monde comprend bien la nature du ou des compromis qui rsulteront invitablement de latteinte de lquilibre entre les valeurs divergentes dans tous les domaines concerns. La socit doit voluer lentement, dans le respect de ses membres et avec compassion. Un des lments de lobtention du consentement appropri est le choix des bons mcanismes de prestation de services. Ackoff fait observer que les gens qui participent aux processus dlaboration dcouvrent en discutant ce quils veulent, alors quils ne savaient pas vouloir ces choses auparavant. Ce genre de dmarche semble toutefois difficile appliquer au Canada, notamment, je pense, parce que de la mfiance et des questions de pouvoir teintent invitablement les stratgies et les plans relatifs aux choix en question. Le plus rcent rapport du prsident du Conseil du Trsor sur le rendement intitul Une gestion axe sur les rsultats 1999 , tout comme la communication dinformation sur les rsultats et le rendement en Alberta, montrent que nous faisons certains progrs au Canada. Des progrs importants ont notamment t raliss sur le plan de lamlioration de lapproche consensuelle par tous les ordres de gouvernement, laccent tant mis sur le sentiment dappartenance, lobligation de rendre compte et lobtention du consentement appropri. Les efforts continuent toutefois de se limiter, dans une large mesure, au niveau des services offerts, et on ne se proccupe pas beaucoup des autres aspects du dossier, o le problme est avant tout labsence dun dialogue public continu . Malgr tout, du point de vue de la rflexion relative de nouvelles institutions, il sagit dune amorce intressante, qui fournit quelques leons

utiles apprises loccasion dimportants projets tels que le Rgime dassistance publique du Canada lis la prparation de lunion sociale. Les facteurs permettant de mesurer ce critre seraient, notamment, ltendue et les rsultats du sentiment dappartenance, le degr de transparence et, en ce qui concerne lobtention du consentement appropri, lengagement public des leaders, ltendue des stratgies et des plans ainsi que la qualit et le rythme de la mise en uvre des stratgies et des plans. Les questions gnrales qui se posent pour le Canada sont les mmes que pour les autres critres, savoir dterminer quels sont les principaux obstacles, et trouver les moyens de sy attaquer. En ce qui concerne plus particulirement le prsent critre, il faut essayer de dcouvrir comment les blocs dopinions devraient orienter ltablissement des stratgies et des plans destins obtenir le consentement de la population et comment on peut sengager de faon constructive lorsquon choisit le mcanisme de prestation de services qui convient (dissocier la question du pouvoir et la mfiance des autres aspects du dossier).

Tenir compte explicitement du facteur humain


On dit que ce qui est le plus difficile pour un systme, cest davoir le courage de se regarder bien en face. La dngation est une faon dviter de faire face la ralit. Le rejet de la responsabilit sur les autres en est une autre. Jai choisi daborder la question du facteur humain sous trois angles diffrents. Le premier est li lopinion de certains spcialistes qui affirment que chaque personne a son schme explicite particulier (fond sur son histoire, sa culture, sa religion, ses expriences, etc.) de quelques valeurs dominantes, quelle utilise pour simplifier la ralit qui lentoure. Le deuxime concerne les efforts mentaux considrables quexige la vie notre poque postmoderne, et notre capacit dy faire face. Le troisime aspect, enfin, est lide quil existe une faon particulire, indpendante du langage ou de la culture, de dfinir la complexit dun travail, et la thorie selon laquelle chaque personne possde un capital de capacit de

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traitement mental, qui tablit des limites quant ses moyens dexcuter des tches de telle ou telle complexit maintenant et dans lavenir. Mon sixime critre concerne donc le soutien, les moyens et les encouragements fournir aux leaders qui agissent en tenant compte des capacits et des comportements humains, qui acceptent et qui prennent les moyens de changer leurs faons de faire en fonction de lvolution des choses, qui font en sorte quon reconnaisse les russites et quon sy appuie, et prsentent les ides de telle manire que les gens puissent les comprendre et comprendre quelles les concernent. Les facteurs permettant de mesurer ce critre seraient, notamment, lengagement public des leaders, la mesure dans laquelle on tient compte explicitement des capacits et du comportement humains dans les stratgies et les interventions ainsi que la mesure dans laquelle on tient compte explicitement des blocs dopinions dans ces mmes stratgies et interventions. Les questions qui se posent pour le Canada sont les mmes que pour les autres critres, savoir notamment quil faut dterminer quels sont les principaux obstacles et trouver les moyens de sy attaquer.

Apprendre et favoriser lapprentissage


Il importe de renforcer notre potentiel de gestion, parce que dans le monde agit daujourdhui, il ne suffit pas de se concentrer sur les rsultats. Russell Ackoff affirme quil ne suffit pas, pour amliorer le rendement dun systme, den amliorer les lments. Ce qui compte avant tout, cest ladaptation de ces lments13. Cette mme ide se retrouve dans les travaux de Les Metcalfe14, qui a pouss plus loin les travaux innovateurs de Emery et Trist15, en les appliquant lUnion europenne. Llment essentiel de ces travaux est quil faut apprendre grer les risques et les incertitudes dans un contexte dinterdpendance. Cest un mode de gestion diffrent, qui exige de nouvelles capacits. Cest ce que jappelle une gestion densemble . Lide selon laquelle lapprentissage serait lunique avantage durable est troitement lie ce qui prcde. Les leaders doivent savoir tirer profit de

linnovation et de la crativit pour grer lincertitude, amliorer ladaptabilit et rduire les temps dexcution (cest--dire mettre en place les conditions dune saine gestion publique). Ce critre concerne un systme de conduite des affaires publiques fond sur lapprentissage et la crativit, qui permet et favorise lapprentissage tous les niveaux, de la personne la socit et au-del. Je crois que cela est essentiel dans le monde daujourdhui. De fait, il sera impossible dinfluer sur lvolution de lquilibre entre les trois secteurs (le secteur priv, le secteur public et la socit civile), si la socit et les systmes de conduite des affaires publiques eux-mmes nont pas la capacit explicite dapprendre. Cest pourquoi jestime que le prsent critre comprend deux volets. Le premier de ces volets concerne le fait que les leaders doivent permettre aux gens de comprendre ce quest lapprentissage, du point de vue de ce dont il faut tenir compte de faon explicite. mon avis, cela signifie dfinir des objets dapprentissage (afin quon puisse sen servir pour apprendre). Cela signifie faire des erreurs (nous apprenons davantage de ce qui ne fonctionne pas comme prvu que de ce qui fonctionne comme nous nous y attendions). Cela signifie observer (lapprentissage lui-mme) et utiliser les rsultats de cette observation pour amliorer les choses pour la prochaine fois. Cela signifie aussi mettre largement en commun lapprentissage. Cette dernire condition est essentielle. En exprimant cette ide autrement, il sagit de dire la vrit , une condition qui nest pas souvent remplie, cause de cette obsession gnralise, propre lOccident, de blmer. Le second volet concerne la responsabilit des leaders de faciliter lapprentissage et de montrer par leurs actions quils sont eux-mmes ouverts lapprentissage, ainsi que la mise en place dinstitutions et de processus axs sur lapprentissage plutt que sur les reproches et peut-tre mme de lois axes sur lapprentissage (et je ne parle pas dune simple utilisation de la rglementation) et de nouveaux rles pour les reprsentants des membres dune socit dmocratique. Plusieurs facteurs pourraient permettre de mesurer ce critre. Le premier est lengagement public des

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leaders et linvestissement dans lapprentissage. Skandia Insurance de Sude nous a montr quil peut tre rentable pour des socits cotes en bourse de mesurer explicitement les investissements en capital intellectuel et den faire rapport, plutt que de se limiter au bilan traditionnel (mme si ce bilan reste important). Noublions pas que la Socit des comptables en management du Canada a acquis une rputation internationale pour ses recherches de mthodes permettant de faire rapport de ce genre dinvestissements. Chose intressante, certains pays, ma-t-on dit, publient des tableaux de rsultats relatifs au capital intellectuel. On pourrait aussi mesurer ltendue et les rsultats de lapprentissage explicite et systmatique, notamment les facteurs lis au fait de faire des erreurs et de dire la vrit, lapprentissage tous les niveaux ainsi que lapprentissage issu de nouveaux modles de conduite des affaires publiques, et la visibilit de cette forme dapprentissage. Au Canada, cest au chapitre de lapprentissage que les rsultats se rapprochent le plus du discours. Pourtant, il est facile de dcouvrir ce qui nous empche damliorer encore la situation. Beaucoup de choses ont t crites et dites au sujet de limportance de lapprentissage, tous les niveaux et sous toutes sortes de formes. Cependant, comme la plupart des autres pays de lOccident, nous avons une tendance blmer plutt que de favoriser lapprentissage, tendance qui imprgne nos vies et qui se manifeste dans linformation spectacle (qui englobe une bonne partie de ce quon nous prsente la tlvision). Cette tendance fait en sorte quil est extrmement risqu, aussi bien pour une personne que pour une entreprise, de privilgier le vritable apprentissage, qui occasionne des erreurs et exige quon dise la vrit (afin de mettre en commun les connaissances). Cest pourquoi beaucoup de fonctionnaires fdraux disent maintenant en priv quon les encourage innover et prendre des risques, mais condition de ne pas sy faire prendre. Il semble parfois que les comparutions devant les comits parlementaires soient davantage loccasion de marquer des points que de fournir des renseignements prcis. On dit parfois

que les politiciens pensent quils doivent viter de dire les choses telles quelles sont (et mme induire la population en erreur), sils ne veulent pas tre mis publiquement au pilori (peut-tre une version moderne des combats quon prsentait dans les amphithtres de la Rome antique) par beaucoup de Canadiens ordinaires , ces mmes Canadiens ordinaires qui dplorent amrement le manque de franchise de la classe politique. Je confesse que je suis moi-mme tout fait une Canadienne ordinaire cet gard, prompte et volontiers prte blmer dans des cas en particulier, si ce nest dune faon gnrale. Le systme parlementaire canadien est de type antagoniste, mais il ne semble pas que nous voulions essayer de rivaliser sur le terrain de lapprentissage plutt que de sen tenir aux reproches (je crois pourtant quune telle rivalit relative lapprentissage pourrait donner de bons rsultats, au moins dans certains cas). Il y a tout de mme quelques lueurs despoir. Ainsi, il arrive parfois quun ministre Ottawa ou que le premier ministre dune province dise publiquement que telle ou telle chose tait une exprience qui na pas donn les rsultats attendus. Je sais quun ministre fdral nhsitait pas parler des checs de son ministre dans ses discours, la condition toutefois quil puisse annoncer un plus grand nombre de russites que dchecs dans un discours donn. Dintressants progrs ont aussi t raliss quant la diffusion de rsultats et de mesures du rendement, mme lorsque les rsultats en question ne sont pas trs bons. Ce sont l des raisons dtre modrment optimistes. Si on narrive pas trouver comment faire progresser systmatiquement une culture de lapprentissage et se dbarrasser de lhabitude de blmer, toutes les tentatives visant assurer une saine conduite des affaires publiques se solderont par des checs.

Moyens daction dcoulant de lart de la rforme


Selon moi, trois moyens daction associs lart de la rforme, propres donner forme une gestion densemble , devraient tre mis en uvre ds maintenant. Je les ai choisis en fonction de leur utilit

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pour nous faire progresser dans la voie de la bonne gouvernance. Chacun permet dintervenir dans des secteurs diffrents, mais dgale importance. Le premier de ces moyens, lanalyse du contexte (fonde sur la collecte dinformation), vise informer la fois les personnes tenues de nous rendre compte de leurs dcisions et la population canadienne en gnral. Le deuxime, linnovation institutionnelle fonde sur les rseaux, fait intervenir les notions dinnovation et de crativit. Le troisime de ces moyens concerne le fait que les politiques doivent poser les bonnes questions et dfinir correctement les enjeux, parce quil importe que nous comprenions les situations et que les politiques jouent un rle de tout premier plan dans notre systme de conduite des affaires publiques.

Analyse du contexte
Le premier de mes moyens daction est lanalyse du contexte. Jappelle les organisations concernes les entits chercheuses , une dsignation inspire de mon observation de ce qui se passe dans lUnion europenne, ainsi que dune formule utilise par le prsident dune importante socit de haute technologie amricaine durant un discours auquel jai assist il y a quelques annes. Ce dernier expliquait que son entreprise choisissait quelques-uns de ses clients (de taille diffrente et travaillant dans des secteurs diffrents) qui utilisaient des procds la fine pointe de la technologie. En examinant attentivement ces entreprises (par lentremise dune personne assez proche pour bien en comprendre les besoins), sa socit pouvait suivre au jour le jour lvolution des besoins pour de nouveaux produits et mettre ces produits sur le march avant la concurrence. Il appelait ces entreprises ses clients phares . Je men suis inspire pour crer lexpression entits chercheuses , que jutilise pour dsigner les organisations qui analysent les contextes, recueillent des renseignements, dfinissent les enjeux et tablissent leurs rpercussions sociales, puis font part des rsultats de leurs analyses et de leurs observations la socit et ses leaders. Jai trouv deux exemples intressants d entits chercheuses : le Nuffield Trust, au Royaume-Uni16, et le Conseil scientifique de la politique gouvernementale

des Pays-Bas17. Le premier un organisme tabli en 1940 pour participer la conduite des affaires publiques, mais qui ne fait pas partie de ladministration gouvernementale intervient dans le secteur de la sant. Son rle consiste analyser les recherches fondes sur lexprience menes dans le secteur de la sant, cerner les nouveaux enjeux et communiquer linformation (pour linstant, au moyen de forums sur Internet et dun bulletin de trois pages au premier ministre, qui est rendu public). Lorganisme dploie des efforts considrables pour tablir les nouveaux enjeux politiques dintrt public qui se posent dans le secteur de la sant, au Royaume-Uni, soumettre les rsultats aux discussions au moyen dInternet, puis communiquer linformation. Ces temps-ci, lorganisme sintresse particulirement un dossier quil estime trs important, savoir ltat de sant relativement mauvais des travailleurs de la sant du Royaume-Uni par rapport celui de lensemble de la population du pays. Autre exemple dentit chercheuse, le Conseil scientifique de la politique gouvernementale des Pays-Bas, qui rend compte au premier ministre du pays, mais qui prsente ses rapports lautorit lgislative. Un de ses rapports les plus rcents, intitul Les gouvernements en perte de vitesse : examen des consquences administratives des technologies de linformation et des communications, traite des effets de la technologie et des communications sur les gouvernements. Les socits ont besoin de ce genre dorganismes dans lesquels elles peuvent avoir confiance. Ces organismes ont, quant eux, besoin dun soutien constant, dun accs aux leaders en temps utile ainsi que de moyens dtablir un dialogue avec les citoyens. Comme ils font partie du systme de conduite des affaires publiques, il peut aussi tre ncessaire quils conservent une certaine indpendance par rapport au gouvernement. Au Canada, il existe aussi des organisations comme les Rseaux canadiens de recherche en politiques publiques de Judith Maxwell qui pourraient devenir des entits chercheuses. Dailleurs, Mme Maxwell a dj exprim des ides allant dans ce sens. Nous devons tout de mme rflchir la forme que pourraient prendre ces entits au Canada, voir sil en existe dj (mme sous

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forme embryonnaire) et nous demander comment nous pourrions en assurer ltablissement et la croissance.

Innovation institutionnelle fonde sur les rseaux


Le deuxime de mes moyens daction est linnovation institutionnelle fonde sur les rseaux. Il sagit en loccurrence dinstitutions qui soccupent de la conception, de ltablissement et du dveloppement des capacits des rseaux, plutt que de la direction directe des rseaux. Elles font appel aux spcialistes en la matire du monde entier pour les aider apporter rapidement des solutions acceptables, judicieuses et point nomm aux problmes auxquels elles font face. Lorganisme de dpistage des drogues de lUnion europenne (dont le sige est au Royaume-Uni)18 et la Commission dHelsinki pour la protection de lenvironnement marin de la mer Baltique19 sont deux exemples dinstitutions de ce genre. Lune et lautre soccupent de concevoir, dtablir et de dvelopper la capacit des rseaux, plutt que de les diriger elles-mmes. Ainsi, le directeur de lorganisme de dpistage des drogues de lUnion europenne, plutt que de diriger son propre rseau de spcialistes, a tabli un rseau dont font partie les organismes de dpistage des drogues des pays de lUnion europenne et dautres pays comme les tats-Unis et le Canada. Lorsquil faut prendre des dcisions concernant des drogues, le directeur utilise des listes de travailleurs scientifiques, qui jouissent tous dun certain crdit sur le plan scientifique auprs des membres du rseau. Ainsi, la qualit, lopportunit et la fiabilit scientifique des interventions sont assures. De plus, comme il sagit dun rseau dorganismes de dpistage des drogues, qui ne peut tre considr comme tant en concurrence avec lun ou lautre des organismes concerns, ces derniers semblent tous accepter les travaux que ralise le rseau. Pour diriger une organisation de ce genre, il faut des comptences en gestion diffrentes de celles requises pour diriger mme efficacement une organisation dune faon plus traditionnelle. La Commission pour la protection de lenvironnement marin de la mer Baltique a, quant elle, t tablie pour soccuper des problmes lis lenvironnement de

la mer Baltique. Tous les pays du littoral de la mer Baltique y sont reprsents. Chaque pays a le pouvoir dagir, mais la Commission, en tant quorganisme de gestion publique (et non pas que gouvernement), fournit moyens et soutien lensemble des pays membres, afin quils puissent, en tant que rseau, acqurir la capacit de sattaquer aux problmes qui relvent de la responsabilit de la Commission. On aurait pu, bien sr, tablir une structure plus traditionnelle pour remplir le mme mandat. De telles innovations de la part des institutions exigent une nouvelle mentalit; un nouveau potentiel de gestion, la permission dessayer de mettre systmatiquement en commun lapprentissage ainsi que le mandat ncessaire (autrement dit, le soutien requis). Au Canada, trois exemples intressants dinitiatives axes sur linnovation viennent lesprit. La premire est quipe Canada Inc., qui se caractrise par son intgration et son accessibilit. La deuxime est une initiative denvergure limite, mais non moins importante, dans le domaine de la cartographie (donnes gospatiales). La troisime est la proposition du Centre dtudes en gouvernance de lUniversit dOttawa concernant le projet huit municipalits/une ville , visant assurer une meilleure conduite des affaires publiques dans lagglomration dOttawa.

Intervention de la classe politique pour aider comprendre


Mon troisime moyen daction est lintervention des politiciens pour aider comprendre, en posant les questions pertinentes et en dfinissant correctement les enjeux. Dans notre monde agit, marqu par la mondialisation asymtrique, il semble que lessentiel soit de savoir et de comprendre, do limportance de poser les questions pertinentes et de bien circonscrire les enjeux (synthse et analyse). Et si nous voulons reprendre en main le contrle de notre socit, nous avons besoin de politiciens capables de le faire. Nous avons aussi besoin dun vocabulaire commun, qui nous permettra de participer aux dbats en vue den arriver aux invitables compromis entre les valeurs divergentes. Nous lisons les politiciens pour quils jouent un important rle de mdiation dans latteinte de ces

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compromis. Or, cest en posant des questions pertinentes et en dfinissant clairement les enjeux que nous pourrons tablir ce vocabulaire commun. Les politiques doivent utiliser ce vocabulaire dans lexercice du pouvoir dont nous les avons investis. Ils peuvent aussi (comme, en gnral, tous les leaders) nous aider comprendre les enjeux associs aux diffrents dossiers et domaines. Inversement, sils ne sont pas en mesure de sacquitter de cette responsabilit, les politiciens ne pourront pas servir comme il se doit les intrts de la socit canadienne face lincertitude. Il est important dexaminer lincidence de ce qui est propos sur nos institutions et nos processus politiques, sur la faon dont nous choisissons les politiciens ainsi que sur les moyens mis la disposition de ceux-ci et de leurs conseillers professionnels pour sacquitter de leurs fonctions. Pour que les politiciens puissent nous aider comprendre, il faut dabord quils comprennent euxmmes. Cest l une question qui mrite quon lexamine dun peu plus prs. Dans certains cas, des ministres de pays membres de lUnion europenne se runissent pour conclure des accords dans leurs sphres de responsabilit communes, sachant que sils ne le font pas, les reprsentants (non lus) de lUnion, Bruxelles, le feront leur place. Ces derniers estiment quil leur appartient dassurer la mdiation entre les citoyens de leurs propres pays et les besoins de la collectivit de lUnion. Pour assumer ce rle, ils apprennent poser les questions pertinentes et dfinir clairement les enjeux. Ainsi, ils aident leurs citoyens comprendre et prendre des dcisions. Chez nous, le G-20 et Un Canada branch sont de bons exemples de ce genre dinitiatives. Malheureusement, les politiques de nombreux pays ont laiss chapper loccasion de mettre en pratique ce genre dhabilits aux pourparlers de lOrganisation mondiale du commerce qui ont eu lieu Seattle, en 1999. Au Canada, nous devons nous demander comment nous pourrions appliquer ce genre de dmarche plus efficacement et plus souvent. Les facteurs permettant de mesurer ce critre concernant les trois moyens daction seraient, notamment, ltendue et lutilisation de ces moyens ainsi que la mesure dans laquelle leur utilisation donne les

rsultats souhaits, cest--dire amliorer la prise de dcisions (qualit, opportunit, acceptabilit). Les questions qui se posent au Canada concernent la dcouverte des principaux obstacles lutilisation des moyens daction en question et la recherche de moyens pour sy attaquer.

Il importe de rtablir sans tarder une saine conduite des affaires publiques au Canada
On ma affirm que tout rgime de saine conduite des affaires publiques devra tenir compte dun certain nombre de proccupations essentielles pour les Canadiens : la capacit (linfluence de ltat-nation), la comptence (de nous tous), lintgrit (de ceux que nous avons choisis pour nous diriger) de mme que linformation et la comprhension (afin de ne pas tre dphass par rapport ce qui se passe). Je crois que le rgime que je propose rpond toutes ces proccupations. Les lments de lart de la rforme sont varis et abstraits, et il faudra des annes, et plus probablement des dcennies, avant quon apporte toutes les amliorations requises. Qui plus est, les ides qui sont parfaitement senses aujourdhui ne le seront peut-tre plus demain. Le Canada ne sera pas en mesure, en agissant seul, damliorer les choses lchelle mondiale. Les concepts en cause se rattachent la philosophie, la science politique, la thorie de lorganisation de mme qu certains aspects des capacits et des comportements humains, et ils exigent quon y rflchisse en profondeur, notamment pour en comprendre les consquences dans la vie quotidienne. Certains et peut-tre mme beaucoup diront que tout cela est trop abstrait, trop peu raliste, que cest folie de perdre son temps rflchir ce genre de choses. Je crois malgr tout que nous avons le devoir dessayer. Comme les choses voluent, il y a aussi des consquences ne rien faire. Si nous essayons, nous chouerons peut-tre dans notre tentative damliorer la conduite des affaires publiques, mais ce qui est certain, cest que si nous nessayons pas, nous namliorerons rien. Je ne prescris pas les moyens prendre pour assurer une saine conduite des affaires

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publiques. Jen serais dailleurs incapable. La tche est monumentale et elle exige la participation dun grand nombre de personnes, notamment de spcialistes et autres intervenants concerns. La bonne gouvernance, savoir une conduite de haute qualit des affaires publiques, est importante au Canada et partout ailleurs dans le monde. Dans le monde agit daujourdhui, face la mondialisation asymtrique, la saine gestion des affaires publiques au Canada au cours des vingt ou trente prochaines annes est une gestion dmocratique, axe sur lvolution et lapprentissage, pense et applique en tenant compte du facteur humain, et sappuyant sur une dmarche globale , fonde sur les valeurs et une ouverture mondiale (y compris les valeurs qui dpassent les frontires et rapprochent tous les tre humains). Le statu quo nest pas une solution. Il faut penser diffremment. Cest sur cette ide que sappuie lart de la rforme, qui nous fournit sept critres pour mesurer les

progrs raliss ainsi que trois moyens daction mettre en uvre ds maintenant. Je crois que nous allons probablement survivre de toute faon, je veux dire mme sans lart de la rforme. Mais quel prix? Voulons-nous btir nous-mmes notre avenir (malgr les difficults et les risques que cela implique) ou voulons-nous que dautres, ailleurs, le fassent pour nous? Quel prix sommes-nous prts payer (en personnes qui se sentent marginalises au Canada et pour bien des gnrations encore et bien dautres cots, dont certains seraient irrversibles) parce que nous refusons dessayer? Jespre avoir russi jeter un nouvel clairage sur des enjeux importants pour le pays et la fonction publique canadienne et plus particulirement sur la question de la conduite des affaires publiques , en mappuyant sur le contexte institutionnel de la Commission de la fonction publique et en suivant la voie trace par John Carson.

Notes
1. Dans le cadre de sa recherche intitule Rethinking Government V (1999), Ekos Research Associates a tabli une topologie de la population canadienne la fois clairante et alarmante. Ekos sest servi de diverses mthodes pour grouper les opinions tmoignant des caractristiques et des opinions courantes des Canadiens, tablissant ainsi un cadre danalyse de certaines des divergences fondamentales dopinions de ces derniers concernant le rle du gouvernement. Les rsultats de ce classement sont prsents sous forme de graphique et analyss de faon sommaire dans le rapport de recherche. Les principaux points qui ressortent de cette analyse sont les suivants : Il existe dimportantes divergences dopinions entre les nantis (favoriss du point de vue conomique et de lducation) et les dmunis. Prs du quart des Canadiens sont inquiets et mcontents/dsengags (21 p. 100). Ils nont plus confiance dans les gouvernements. De plus, 13 p. 100 des personnes interroges se sentaient rejetes et dconnectes/alines. Ce groupe se distingue des autres par un soutien moindre lgard des valeurs et un moins grand sentiment dappartenance leur monde, leur pays, leur province et leur origine ancestrale. On y trouve aussi une plus grande proportion de jeunes (de 16 24 ans). Plus du quart (28 p. 100) des personnes interroges voient dans le gouvernement une source de salut et font plus que les autres groupes de laction politique, particulirement dans le domaine social. Une proportion importante de Canadiens semblent soit dsengags ou alins soit dconnects par rapport au gouvernement, et il est trs probable quils aient perdu tout intrt dans la conduite des affaires publiques. Ils ont peur de la socit dominante canadienne et se sentent marginaliss par elle. Un pourcentage tout aussi important de citoyens continuent de mettre tous leurs espoirs dans le gouvernement (ou le systme de conduite des affaires publiques), mais ils le font un peu contrecur et sans grande conviction. Quelles sont les chances que nimporte quel systme de conduite des affaires publiques au Canada puisse continuer de rpondre leurs besoins dans la bourrasque de changements laquelle tous les pays font face? Ces trois groupes reprsentent ensemble plus de 60 p. 100 des opinions exprimes. Ce serait une tche norme que dessayer de lutter contre un tel courant dopinion. Je me fonde sur la dfinition propose par Steven Rosell, selon qui la gouvernance est le processus par lequel une organisation ou une socit se dirige (S.A. Rosell, d., Gouverner dans une socit de linformation, Institut de recherche en politiques publiques, Montral, 1992). Il est utile dajouter cette dfinition de base les ides de mouvement (volution dans le temps) et de diffrence socitale. Comme lexplique Gilles Paquet, le processus est complexe et il change, mais il sarticule autour de la dynamique de la communication et du contrle (...) si bien que les modles de gouvernance varient (dune socit lautre) . (G. Paquet, Governance Through Social Learning, Universit dOttawa, Ottawa, 1999.) Je me suis inspire ici dun excellent document de base sur la dmocratie : David Held, Models of Democracy, 2e dition, Stanford University Press, Standord (Californie), 1996. Les descriptions de lvolution des ides au sujet de la dmocratie et des diffrents modles de dmocraties, qui y sont trs clairement exposes, mont t extrmement utiles.

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Dans son ouvrage prcurseur, The Capacity to Govern: Report to the Club of Rome, Barcelona, Circulo de Lectores, 1994. Dror affirme ce qui suit : Il est extrmement tonnant quon se proccupe actuellement aussi peu damliorer les moyens quont les gouvernements dinfluer sur les tendances futures, par opposition aux rformes axes sur les conomies, lefficience, le rapprochement des citoyens, la dmocratie participative et ainsi de suite. On crit abondamment sur les problmes auxquels nous faisons face laube du vingt et unime sicle et on organise une foule de confrences, de runions, de sminaires et autres activits consacrs aux faons de sy attaquer. On discute beaucoup de la ncessit de changer le systme mondial de gouvernance, par exemple dans le contexte de lUnion europenne. Cependant, de trs rares exceptions prs, il manque un lment crucial, savoir comment donner aux tatsnations qui continuent de jouer des rles essentiels, notamment dans la dfinition dun systme de conduite des affaires publiques supranational et mondial les moyens dexcuter les tches nouvelles et exigeantes qui orienteront lvolution de leurs socits et de toute lhumanit, autrement dit qui faonneront lavenir . Ibid. Le Groupe des 20 est un nouveau groupe de vingt pays et organisations internationales qui coordonnera les efforts dploys par les pays industriels et en dveloppement pour formuler et mettre en uvre des rformes financires globales. Les membres du G-20 sont lArgentine, lAustralie, le Brsil, le Canada, la Chine, la France, lAllemagne, lInde, lItalie, le Mexique, la Russie, lArabie saoudite, lAfrique du Sud, la Core du Sud, la Turquie, la Grande-Bretagne, les tats-Unis, lUnion europenne, le Fonds montaire international et la Banque mondiale (daprs Termium Plus, le 21 fvrier 2000). On trouvera de solides arguments lappui de la ncessit de donner en priorit des pouvoirs la population dans le document aussi convaincant que facile lire publi en septembre 1999 par la Fondation du Commonwealth et CIVICUS sous le titre : Citizens and Governance: Civil Society in the New Millennium. On y dcrit les besoins et les attentes de citoyens ordinaires, de certains de leurs dirigeants et de citoyens occupant des postes dautorit au sein du Commonwealth, qui ont t invits donner leur opinion au sujet de ce quest une bonne socit, des rles que les citoyens, les institutions politiques et les autres secteurs sont les mieux en mesure de jouer ainsi que de ce qui permettrait aux citoyens de jouer leurs rles le plus efficacement. Les attentes exprimes par les personnes interroges peuvent tre classes en trois catgories : les besoins fondamentaux, lassociation des personnes et la participation. Chaque catgorie constitue une base essentielle pour la suivante. On peut consulter le document

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