La revolucin agraria de Evo Morales: desafos de un proceso complejo Lunes, 19 de Octubre de 2009 14:54 | Escrito por Fundacin TIERRA

| Miguel Urioste Investigador - Fundacin TIERRA 19 de octubre de 2009 Aunque lleg al poder con un importante apoyo popular que fue ratificado en varias ocasiones y a pesar de algunos avances en la titulacin de tierras, el gobierno de Evo Morales enfrenta grandes dificultades para llevar adelante la revolucin agraria prometida: desde el rechazo de los grandes propietarios de Santa Cruz hasta las dificultades para distribuir tierras entre los migrantes del Occidente que se instalan en el Oriente. Detrs de estos problemas se esconde una distribucin de la tierra muy desigual, que genera una alta pobreza rural, y la resistencia de importantes ncleos de poder a la reversin de los latifundios improductivos. La probable victoria de Evo Morales en las elecciones de diciembre seguramente abrir la oportunidad para profundizar los cambios iniciados. Los antecedentes del conflicto por la tierra En Bolivia, la extrema pobreza es bsicamente rural, y los ingresos de las familias rurales dependen muy significativamente del acceso a la tierra. Si los pobres que viven en las reas rurales no acceden a la tierra en condiciones seguras y productivas, jams superarn su condicin. Se estima que en Bolivia existen cerca de 660.000 unidades agrcolas, de las cuales el 87 % -2,7 millones de personascorresponde a pequeo productores. La gran mayora de ellos vive en las regiones de altura en los valles y el altiplano. Estas unidades agrcolas ocupan tan solo 14 % de la tierra arable del pas, lo que revela el alto grado de parcelacin y fragmentacin de los miles de minifundios. En estas zonas, 85 % de los ingresos familiares provienen de actividades agropecuarias, a un promedio de menos de 300 dlares por persona por ao. Cada persona del rea rural -quechuas, aymaras, guaranis, moxeos, trinatarios, chiquitanos, ayoreos, - vive con un ingreso promedio de menos de un dlar al da. Banco Mundial.IDA/R2007-0252/1. Bolivia Land for Agricultural Development Project. Washington 2007 Medio siglo atrs, a principios de la dcada del 50, Bolivia vivi una profunda conmocin social como resultado de la ocupacin indgena de las haciendas en las regiones de los valles y del altiplano, en el preludio de lo que luego sera la reforma agraria de 1953. Ese ao, el gobierno del Movimiento Nacional Revoucionario (MNR) proclam, en la localidad campesina de Ucurea, el decreto que legaliz la liberacin de la fuerza de trabajo rural-indgena y el masivo reparto de tierras. Si bien la primera reforma agraria cumpli su ambicioso objetivo de distribuir tierras entre los campesinos e indgenas y eliminar el trabajo servidumbral en el Occidente, no logr solucionar el problema de la pobreza rural. Prcticamente todos los gobiernos de los ltimos 50 aos, pese a su diversa orientacin, no invirtieron los recursos necesarios para trasformar las condiciones productivas de las reas rurales

tradicionales. Y esto se explica por una simple razn: se trataba de un problema de los otros, es decir de los indios. Dos dcadas ms tarde de la primera reforma agraria, el proceso de distribucin de la tierra se subordin al favoritismo y la lealtad poltica, particularmente en el Oriente y en especial durante la dictadura de Hugo Banzer. En aquellos aos, entre 1971 y 1978, se repartieron gigantescos territorios a supuestos hacendados, dando origen al latifundismo en esta regin. Simultneamente, en la zona andina del altiplano y los valles, debido al acelerado crecimiento poblacional y la sucesin hereditaria, se multiplicaban los minifundios y se consolidaba un proceso de sobreexplotacin de la tierra sin un incremento en los rendimientos. Mientras la propiedad de la tierra se concentraba en el oriente, se atomizaba en el altiplano. Las dos instituciones estatales encargadas de la administracin de la tierra de uso agropecuario el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonizacin- no tuvieron ninguna orientacin productiva ni sostenible, por lo que finalmente, en 1992, tuvieron que ser intervenidas y cerradas tras serias denuncias de corrupcin, trfico de influencias y favoritismo poltico[1]. A principios de la dcada del 90 se haba hecho evidente la necesidad de ordenar la catica y corrupta distribucin de la tierra. En 1996, luego de acalorados debates y movilizaciones populares que se extendieron por casi cuatro aos, se aprob la Ley 1715 del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en un intento por otorgar seguridad jurdica a los propietarios de las tierras y determinar reas fiscales a ser distribuidas, mediante la reversin y expropiacin, entre campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. Sin embargo, en los diez aos siguientes el proceso se torn burocrtico, lento y costoso y -con la notable excepcin en la titulacin de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) en el Orienteno logr dar respuesta a la creciente demanda de los campesinos e indgenas de las regiones altas del pas. El problema se agrava por las caractersticas de la tierra en Bolivia. Del total de la superficie (109 millones de hectreas), cerca de la mitad est cubierta por bosques, y un tercio es semidesrtica o rida. Apenas unos 8 millones de hectreas podran ser clasificadas como de potencial uso agropecuario, incluyendo pastizales. Pero de estos 8 millones solo se utilizan en la agricultura cerca de 2,2 millones. En los ltimos aos, la superficie efectivamente cultivada por ao (sin tomar en cuenta tierras en descanso) fue de 1,4 millones de hectreas, de los cuales cerca de 800.000 se destinan al cultivo de soya. Existen, por lo tanto, cerca de 6 millones de hectreas de tierras con potencial de uso agropecuario y ganadero que no se explotan y que no cumplen ninguna funcin econmico social. Esas tierras, ubicadas principalmente en el Oriente y la Amazona, estn en poder de personas que

reclaman derechos sobre sus propiedades. Como se analiza ms adelante, esto explica parte del conflicto poltico que atraviesa Bolivia. Las promesas electorales de 2005 y los cambios a la Ley INRA: avances, retrocesos y contradicciones La campaa electoral de diciembre de 2005 tuvo la virtud de instalar en el centro de la agenda poltica el problema del desarrollo rural, la exclusin indgena y la inequidad en el acceso a la tierra[2]. El Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales coincidi con otros partidos polticos, como Poder Democrtico y Social (Podemos) y Unidad Nacional (UN), en la necesidad de promover polticas pblicas de desarrollo rural con nfasis en la inclusin indgena, tomando en cuenta los municipios rurales y las organizaciones econmicas campesinas, y fomentando los mercados locales y la produccin nacional de alimentos. Todos los partidos, aunque con matices, condenaron al latifundio improductivo y sealaron que debera ser eliminado, en el marco de la ley, si no cumpla su funcin econmico social. Pero la propuesta del MAS en la campaa de 2005 fue ms all, al proponer un Pacto por la tierra bajo los siguientes lineamientos: garantizar la seguridad jurdica a las propiedades que de manera probada y sustentable cumplan funciones productivas; garantizar la justicia en el acceso a la tierra sancionando a los especuladores, acaparadores y traficantes con la devolucin de sus tierras al Estado en aplicacin de disposiciones constitucionales y agrarias; restablecer la legalidad en la atencin de las demandas sociales fortaleciendo la institucionalidad agraria nacional y dotndola de mecanismos de control social; y articular las polticas de redistribucin de tierras con medidas de fomento y diversificacin productiva. Para llevar adelante estos objetivos, se anunci que el futuro gobierno de Evo Morales efectuara una revisin integral de todo el proceso agrario desde 1996 (ao en que se aprob la Ley INRA), acelerara el saneamiento priorizando reas de conflicto, titulara tierras de comunidades campesinas e indgenas y creara un Defensor Agrario -en reemplazo de la Superintendencia Agraria- para velar por el cumplimiento de las leyes, prevenir conflictos y facilitar su resolucin pacfica. El MAS se comprometi a encarar una reforma del rgimen impositivo de tierras, la regulacin de ventas, hipotecas y transferencias de tierras an no saneadas, as como de las tierras embargadas retenidas por entidades bancarias, adems de implementar un programa nacional de asentamientos humanos. Las propuestas de estos tres partidos -el MAS, Podemos y UN- fueron duramente criticadas por algunas ONG[3] que consideraban que las mismas, incluyendo la de Evo Morales, adscriban a la economa de mercado, recogan los planteamientos de los organismos internacionales, privilegiaban el mercado externo y, sobre todo, se subordinaban a la Ley INRA, a la que calificaban como una norma jurdica que promova la contrarreforma agraria en base a un enfoque neoliberal. De acuerdo a esta visin, las propuestas no alcanzaran a satisfacer las demandas de tierras de campesinos pobres e indgenas, por lo que el conflicto se agudizara.

En diciembre de 2005 Evo Morales lleg a la presidencia con una mayora absoluta de los votos y en agosto de 2008 fue ratificado en su cargo con el apoyo dos tercios de la poblacin en un referndum revocatorio, con lo que consolid su proyecto de cambio al menos hasta fines de 2009. Este respaldo no se limit al Occidente, donde sigue creciendo su base electoral, sino que se extendi a los departamentos del Oriente, conocidos como la Media Luna, donde el gobierno increment su apoyo, aunque la oposicin poltica, concentrada en los centros urbanos, sigue siendo dominante. En enero de 2009, luego de muchas dificultades, fue aprobada la nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE) por una amplia mayora (61%). Ya en mayo de 2006, en el marco de la campaa para la eleccin de sus candidatos a la Asamblea Constituyente, el gobierno haba anunciado su decisin de hacer cumplir las leyes y completar el saneamiento de tierras en todo el pas en los prximos cinco aos, revertir los latifundios improductivos del Oriente y entregar veinte millones de hectreas a los campesinos e indgenas. Fue as como, el 19 de julio de 2006, la Comisin Agraria Nacional (CAN) -el mximo rgano de deliberacin y decisin en materia agraria creado por la Ley INRA- aprob, en una sesin plenaria en la La Paz y con el nico voto disidente de los grandes propietarios de tierras agrupados en CONFEAGRO, un proyecto de ley modificatoria de la Ley INRA, denominado de Ley Reconduccin Comunitaria de la Reforma Agraria. El Poder Ejecutivo lo remiti al Congreso y,.finalmente, en noviembre de 2006 tras muchas dificultadesfue aprobado por el Congreso y promulgado por el Poder Ejecutivo. Los principales cambios introducidos a la Ley INRA estn orientados a dotar de mayor capacidad al Estado para recuperar tierras ociosas mediante la reversin sin indemnizacin. Esto implica devolver al dominio originario del Estado la propiedad de las tierras que no estn siendo trabajadas, es decir que no cumplen una funcin econmico social. Para alcanzar este objetivo, la nueva ley desvincula el cumplimiento de la funcin econmico social del pago del impuesto a la tierra. En el pasado, la Ley INRA estableca que la causa para la reversin era el abandono de la propiedad agraria, que se demostraba por la falta de pago del impuesto a la tierra durante dos gestiones consecutivas. Con la nueva norma, ya no importa si la empresa, mediana o grande, paga el impuesto a la tierra, que en la prctica es insignificante, pues ya no alcanza con demostrarlo para reclamar el derecho de propiedad si la tierra no es trabajada. La ley dispone tambin que el incumplimiento de la funcin econmico social puede ser total o parcial, lo que permite revertir aquella parte de la propiedad que no est siendo trabajada. Asimismo, se otorga al director del INRA la capacidad administrativa -mediante el saneamiento y durante el saneamiento- de determinar cul tierra es susceptible de reversin y cul no.[4] La modificacin de la Ley INRA dispone adems que las propiedades sujetas a expropiacin sern distribuidas a quienes no tienen tierras. Antes, la ley estableca que esas tierras expropiadas con indemnizacin solo podan destinarse para fines de utilidad pblica (carreteras, sistemas de riego, obras pblicas en general). Segn la nueva ley, sern destinadas a la promocin de nuevos asentamientos humanos, primero para los campesinos del lugar y luego para los provenientes de las tierras altas.

Por otra parte, la ley establece que, en caso de expropiacin, se indemnizar al propietario legalmente reconocido tomando en cuenta el valor de mercado de las tierras, mejoras, inversiones y otros criterios que aseguren la justa indemnizacin. No se define si esto significa que, en la prctica, la anunciada revolucin agraria se concretar comprando tierras a los latifundistas para distribuidas gratuitamente a los campesinos e indgenas, ni tampoco queda claro por qu el gobierno no realiza las compras forzosas al valor catastral, que obviamente es mucho menor que el del mercado. En relacin a las comunidades y pequeas propiedades del altiplano y los valles, se aplicar un Procedimiento Especial de Titulacin Sin Ms Trmite, ya contenido en la antigua Ley INRA, pero hasta ahora poco utilizado en la prctica. Mediante este mecanismo, aquellas comunidades o pequeos propietarios que ejercen el derecho de posesin -ocupacin productiva de la tierra sin ttulos- sern titulados de manera expedita a travs de un procedimiento de saneamiento interno, segn el cual las autoridades de las comunidades (jilacatas, mallkus, capitanes, secretarios de los sindicatos) juegan un papel central, no solo de control social sino tambin de liderazgo y legitimacin del proceso de saneamiento de las tierras. Si el nuevo procedimiento funciona, se traducir en un involucramiento mucho ms directo de todos los comunarios en el proceso de titulacin, que dejar de ser un procedimiento administrativo exclusivo del Estado para convertirse en un nuevo pacto social[5].

El conflicto por la tierra en el Oriente y la Amazona La permanente migracin de indgenas de los andes hacia la regin oriental desde hace varias dcadas es resultado, como ya se seal, de la escasez de tierras en el Occidente, el acelerado crecimiento demogrfico y la persistencia de la pobreza rural, y ha derivado en una constante conflictividad agraria con marcado carcter tnico, cuyo reflejo es la fuerte confrontacin regional entre cambas y collas. Como ya se mencion, en el Oriente unos pocos pero muy poderosos propietarios reclaman los ttulos de grandes superficies que en su mayora no estn trabajadas.. La demanda de seguridad jurdica muchas veces tiene como objetivo poder vender las tierras a inversionistas. Estos, a menudo extranjeros y en especial brasileos que cultivan oleaginosas, exigen ttulos plenos sobre las tierras que van a comprar o alquilar. Esto implica tierras saneadas, certificadas y tituladas por el INRA de acuerdo a las necesidades de los grandes propietarios, que en muchos casos son los mismos que digitan a los movimientos cvicos, los gremios de productores, los partidos polticos y los medios de comunicacin de esa regin. Pero el conflicto por la tierra en el Oriente no es solamente econmico sino tambin tnico-racial. Los indgenas sin tierra de la regin andina -quechuas y aymaras- continan establecindose en tierras no explotadas en el Oriente cuyos propietarios, que no son indgenas, demandan respeto por la propiedad privada. Algunos propietarios medianos y grandes sostienen que la Ley INRA y luego la Ley de Reconduccin Comunitaria generan dos clases de ciudadanos: los indgenas, con derechos preferenciales y privilegiados, que no estn obligados a trabajar la tierra ni pagar impuestos para retener su propiedad; y los productores agrcolas (como se llaman a s mismos) con ttulos de propiedad, que pagan impuestos y generan empleos, pero sufren la inseguridad jurdica. Desde el otro polo de la disputa, ya en 1996 los indgenas del Occidente denunciaban que la Ley INRA

haba dado por concluida la distribucin gratuita de tierras, especialmente para los nuevos colonizadores collas que emigran al Oriente, y que estas tierras acabaran en el mercado en beneficio de los empresarios no indgenas. De acuerdo a este argumento, la tierra ya no pertenecera a aquellos que la trabajan sino a aquellos que tienen dinero para comprarla. Esta situacin de tensiones y enfrentamientos se profundiz a partir de 2008, cuando se aprob el Estatuto Autonmico Departamental de Santa Cruz a travs de un masivo referndum declarado ilegal. El estatuto de Santa Cruz, al igual que los dems estatutos de los departamentos de la Media Luna, constituye un contundente rechazo a la pretendida revolucin agraria de Evo Morales, ya que las autoridades departamentales reclaman para s la facultad de administrar los recursos naturales, bloqueando la posibilidad de aplicacin de la reforma agraria en esa regin. La cuestin de la tierra est en el centro del conflicto de competencias entre las autonomas departamentales y el gobierno central. Este punto se comprende mejor si se considera que, entre otras cosas, el Estatuto Autonmico de Santa Cruz confiere al Gobierno Departamental, en verdad a su gobernador, la potestad de definir sobre la propiedad, la regularizacin de sus derechos, la distribucin, redistribucin y administracin de las tierras del Departamento. Se trata de una cuestin cr ucial, ya que ningn Estado federal o departamento autonmico en ninguna parte del mundo goza de ese conjunto de atribuciones plenas sobre los recursos naturales que reclama para si Santa Cruz. Asimismo, el estatuto elimina la figura de la reversin del latifundio (expropiacin sin indemnizacin) establecida en la Constitucin Poltica del Estado. La eliminacin de esta figura jurdica facultad potestativa del Estado para la administracin de los derechos de acceso y uso de los recursos naturales renovables como la tierra, el agua y el bosquees el fundamento que se esgrime desde el Oriente para dar continuidad al latifundio. Por otra parte, el nuevo estatuto autonmico reconoce slo a los pueblos indgenas oriundos del departamento su derecho a las Tierras Comunitarias de Origen, excluyendo as a la poblacin emigrante quechua y aymara, que constituye la mayora indgena y campesina del departamento (56 % del total de indgenas de Santa Cruz). La cuestin es central: el estatuto crea un rgano para el seguimiento a las polticas departamentales de tierras, el Consejo Agrario Departamental, cuyos miembros sern acreditados por el gobernador, es decir que depender de l decidir quin representa a qu sector: todo indica que no habr lugar para representantes de los 250.000 indgenas quechuas y aymaras que viven en Santa Cruz y que la presencia de los minoritarios pueblos indgenas de las tierras bajas ser muy marginal. El poder otorgado al gobernador de Santa Cruz es enorme. De acuerdo al estatuto, se crea un rgano operativo, el Instituto Departamental de Tierras (IDT), para el saneamiento de las tierras, cuya mxima autoridad ser designada por el gobernador de una terna propuesta por el Consejo Agrario Departamental, que a su vez es acreditado por el gobernador. En otras palabras, el gobernador concentrar el suficiente poder para designar y remover al director del IDT. Del mismo modo, se

establece que ser el gobernador quien firmar todos los ttulos de propiedad de las tierras, en lugar del Presidente de la Repblica, como disponen todas las constituciones polticas del Estado de Bolivia. La nueva Constitucin Poltica del Estado: la cuestin de la tierra En enero de 2009 se aprob, en un masivo referendum, la nueva Constitucin Poltica del Estado. Desde ese momento, los estatutos autonmicos de Santa Cruz y de la Media Luna han quedado al margen de la ley, ya que, para su eventual aplicacin, debern compatibilizarse con la nueva norma, y para eso tendrn que sufrir profundos cambios. Pese a ello, las organizaciones cvicas y polticas del Oriente se niegan a hacerlo. Pese a los importantes cambios que implica, en la nueva Constitucin Poltica se ha incluido un elemento que ha debilitado sustantivamente el potencial de la revolucin agraria que quiere impulsar el gobierno de Evo Morales. En 2008, el gobierno negoci con la oposicin parlamentaria el texto constitucional que finalmente ira al referndum en relacin al tamao mximo de la propiedad agraria y ganadera. El proyecto inicial determinaba que el tamao mximo deba dirimirse, en un referendum realizado simultneamente al de aprobacin de la nueva Constitucin, entre 5 mil o 10 mil hectreas, ya que la anterior constitucin no estableca lmite. Salvo en dos municipios de 327, en el resto del pas se impuso la opcin de las 5 mil hectreas como lmite mximo. Pero, a pesar de este resultado, el texto hizo irrelevante el debate, ya que se estableci que su aplicacin tendr efecto solo a futuro. Con esta modificacin se limit la capacidad estatal para revertir los enormes latifundios existentes. En otras palabras: el gobierno del MAS ha aceptado que el lmite mximo de 5 mil hectreas a la propiedad agrcola o ganadera empresarial se aplicar solo a los predios que se creen desde el momento de aprobacin de la nueva Constitucin, en enero de 2009. La norma, por lo tanto, no tendr efecto en los latifundios actuales, que deberan ser el corazn de la poltica agraria. Al no poder eliminar el latifundio por su extensin, la herramienta que le queda al gobierno para revertir las grandes propiedades es verificar in situ (es decir en el terreno mediante la observacin directa de campo) el no cumplimiento de la funcin econmico social de cada predio, aspecto que ya estaba contenido en la ley de 1953, en la Ley INRA de 1996 y en la Ley de Reconduccin Comunitaria de 2006. Pero la experiencia de medio siglo demuestra que este instrumento de la reversin de las tierras por el no cumplimiento de la funcin econmico y social es altamente ineficaz: de hecho, pueden contarse con los dedos de una mano los latifundios que han sido revertidos por este motivo. Como reaccin, los propietarios de tierras del Oriente y sus representaciones gremiales-corporativas (Confederacin de Agropecuarios de Bolivia-CONFEAGRO, Federacin de Ganaderos de Santa Cruz FEGASACRUZ, Cmara Agropecuaria del Oriente-CAO) han instrudo el desacato a la nueva Constitucin. De hecho, desde principios de 2008 se han producido reacciones empresariales violentas

de propietarios de tierras contra las autoridades y funcionarios del gobierno, que han paralizado los esfuerzos gubernamentales para realizar el saneamiento del derecho propietario de las tierras. La titulacin de territorios indgenas en el Oriente y el saneamiento de tierras en el Occidente Durante sus tres primeros aos y medio de gobierno, Evo Morales ha concentrado su accionar en las tierras bajas del Oriente amaznico. Los derechos de propiedad colectiva sobre enormes territorios indgenas que hasta 2006 estaban paralizados por trmites burocrticos u obstruidos por artimaas legales fueron prontamente titulados y entregados a los pueblos indgenas de la zona. Durante ms de una dcada y con ayuda de la cooperacin internacional y la participacin de varias organizaciones indgenas y ONG, se haba avanzado en el saneamiento de muchas Tierras Comunitarias de Origen (TCO) o Territorios Indgenas. Sin embargo, fue el gobierno del MAS el que por primera vez avanz significativamente, otorgando ttulos por una superficie de ms de 9millones de hectreas de tierras fiscales a favor de los pueblos indgenas amaznicos, al extremo de que prcticamente ya no existen tierras ni bosques de libre acceso para nuevos asentamientos humanos. La titulacin de territorios para los pueblos indgenas del Oriente no solo entra en conflicto con los intereses de los medianos y grandes propietarios, sino tambin con las expectativas de los indgenas del Occidente que emigran a las zonas bajas en busca de tierras y que ahora ya no las encuentran disponibles. La concentracin de las energas del gobierno, en particular del Viceministerio de Tierras y del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en la titulacin de los territorios indgenas en el Oriente del pas ha hecho que el proceso de saneamiento de tierras en los valles y el altiplano est prcticamente abandonado. En efecto, en sus primeros aos de mandato el MAS no ha avanzado significativamente en el saneamiento de nuevas tierras para campesinos, familias y comunidades de la regin andina. Lo que s se ha hecho es acelerar la firma de miles de ttulos que desde hace varios aos estaban pendientes, pero apenas se han iniciado unos pocos saneamientos nuevos. Esto genera una creciente demanda por la actualizacin del derecho propietario de las tierras de las comunidades andinas. La Ley de Reconduccin Comunitaria de 2006 no ha introducido mecanismos para distribuir nuevas tierras a los indgenas del Occidente en las reas orientales y amaznicas de Santa Cruz, Beni y Pando. En agosto de 2009 se produjo un asentamiento de 500 familias en Pando, al norte de la regin amaznica limtrofe con Brasil, probablemente con fines poltico electorales ms que de desarrollo rural. Pero fue una excepcin. En general, la posibilidad de promover masivos y sostenibles asentamientos humanos de campesinos sin tierra provenientes del Occidente andino sigue siendo una ilusin. En las actuales condiciones, la actividad informal urbana -en el comercio, la pequea industria, la artesana y el empleo temporal- sigue siendo todava ms atractiva que el trabajo en el campo. El modelo soyero A tres aos y medio de la asuncin de Evo Morales, est claro que se ha logrado afectar la base material que sustenta el poder poltico de las elites agroindustriales del Oriente mediante el progresivo debilitamiento del monocultivo de soya y todas sus vinculaciones y ramificaciones polticas, econmicas, sociales y regionales. La compra de las acciones de GRAVETAL, la principal empresa

privada acopiadora de soya y de granos de Santa Cruz, por parte de una empresa subsidiaria de la compaa venezolana de petrleo, PDVSA, hace evidente esta estrategia. En este marco, parece natural que los grupos agroindustriales del departamento de Santa Cruz, antes privilegiados por polticas pblicas y subsidios, se hayan convertido en el ncleo poltico y econmico de oposicin al gobierno. Otros factores conspiran contra el cultivo de soya: en primer lugar, ha concluido el periodo de 10 aos de preferencias arancelarias establecido en la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Adems, la soya boliviana debe competir con los productores brasileros, argentinos y estadounidenses. Finalmente, hay que considerar los altos costos del transporte en Bolivia. En este contexto, todo indica que, a pesar del incremento del precio, el ritmo de ampliacin de la frontera agrcola de la soya y otras oleaginosas (cerca de 1 milln de hectreas en 2008) tender a estancarse, con todos los efectos de desaceleracin de la economa agropecuaria en el Oriente que esto podra generar. Desde la perspectiva del gobierno, y debido a los altos ingresos fiscales obtenidos por las exportaciones de gas y minerales, los productores agropecuarios del oriente ya no son indispensables como generadores de divisas. Por el contrario, el gobierno busca convertir la estructura concentrada de tenencia de la tierra y de la produccin del Oriente en un modelo conformado por muchos pequeos y medianos actores que produzcan diversos alimentos, en primer lugar para el mercado interno y luego para exportar. No ser sencillo. Si, por un lado, diferentes factores apuntan a un debilitamiento del modelo soyero del Oriente, por otro la estrategia oficial de promover una diversificacin productiva orientada principalmente a satisfacer el consumo interno va en contra de la creciente demanda internacional, que genera precios atractivos para producir soya y caa de azcar para destinarla a los agrocombustibles. La demanda de cultivos para agrocombustibles contribuye al alza del precio de la tierra en el Oriente y, por lo tanto, a la agudizacin del conflicto poltico y la pugna por el acceso a la tierra. Conclusin La proclamada revolucin agraria no es un aspecto aislado dentro d e la propuesta del gobierno, sino un tema central que incorpora viejas demandas de los sectores indgenas y campesinos y que forma parte prioritaria del proceso de cambios polticos, sociales y econmicos que se viven en el pas. Pero este proceso de cambio en el sector agropecuario se encuentra atrapado en una confrontacin que hasta ahora ha logrado detener el curso de las transformaciones buscadas, e incluso ha llegado a poner en riesgo la gobernabilidad democrtica debido a la exacerbacin de la contradiccin tnicoregional entre Occidente y Oriente. Aunque hubo diversos intentos, muchos de ellos fallidos, por afectar los latifundios en el Oriente, la estrategia de cambios en el sector agrario est casi paralizada debido al rechazo de los principales terratenientes de Santa Cruz. Las dificultades para aplicar la Ley de Reconduccin Comunitaria en el Oriente bloquea la voluntad de revertir los latifundios improductivos. Y esto se debe a que el gobierno no rene an las condiciones polticas necesarias para avanzar en un proceso ms expedito de distribucin equitativa, productiva y sostenible de las tierras. La previsible victoria electoral de Evo Morales en las elecciones de diciembre de 2009 posiblemente le otorgue amplias mayoras en ambas cmaras de la nueva Asamblea Legislativa Plurinacional

(Congreso), lo cual seguramente le permitir introducir algunos cambios normativos para facilitar los avances en esta necesaria y esperada revolucin agraria.

UNO. INTRODUCCIN El presente trabajo acerca del Rgimen Agrario es parte de los esfuerzos de la Federacin de Entidades Empresariales Privadas de Cochabamba para contribuir al fortalecimiento de la democracia y al desarrollo socioeconmico del pas y del departamento, y es la base de la presentacin del equipo de trabajo sobre el Rgimen Agrario de la FEPC en el Seminario Desafos de Bolivia hacia la Asamblea Constituyente. El documento no constituye una propuesta final de los empresarios cochabambinos; es ms bien una base inicial para la reflexin y el debate que est abierta al ms amplio dilogo entre todos los actores socioeconmicos del pas. Para su elaboracin se examinaron y analizaron las constituciones polticas del estado de la mayor parte de los pases latinoamericanos, se realizaron consultas y se recogieron las opiniones y puntos de vista de diversos sectores empresariales de Cochabamba. En el documento se opt en lugar de abrir un abanico de opciones posibles- por sintetizar las distintas posiciones en formulaciones especficas que mantienen, modifican o aaden elementos a los contenidos de la actual Constitucin Poltica del Estado. DOS. PROPUESTA DOS UNO - DIAGNSTICO DIAGNOSTICO: 1) Sector agropecuario en Bolivia presenta: En los ltimos 50 aos ha disminuido la participacin del sector agropecuario en el PIB del 30% al 15% y la poblacin rural ha bajado del 74% al 40% del total poblacional del pas. Reducido crecimiento de los rendimientos agrcolas. En muchos lugares del altiplano y los valles se han estancado. Baja productividad agropecuaria por limitada tecnologa, degradacin de suelos, escasez de agua para riego. Limitada investigacin agrcola y transferencia tecnolgica, el monocultivo y la agricultura intensiva ponen en riesgo la sostenibilidad ecolgica y econmica en el oriente. Concentracin de la propiedad de la tierra. Fragmentacin de la pequea propiedad en altiplano y valles Poca inversin rural. No hay mercados de capitales en el agro. Inseguridad jurdica Mercados ilegales de tierras y abundancia de acuerdos informales de aparcera, compaa, alquiler de la tierra. Costos de transporte elevados.

 Dificultades de competir en mercados libres han profundizado la crisis de las pequeas unidades de produccin y las comunidades. 4 Ley Constitucin actual es muy general no diferenciando particularidades locales. La Constitucin Poltica del Estado: no considera desde el punto de vista econmico y social las varias formas de propiedad; no incluye las actividades agropecuarias de carcter empresarial; no hace referencia a criterios de seguridad jurdica; no establece criterios de polticas de incentivo diferenciadas por zonas: altiplano, valle, llanos; no establece marcos bsicos para la constitucin y regulacin de mercados de tierras; no establece marcos de transparencia y monitoreo al Servicio Nacional de Reforma Agraria; no define mecanismos de atencin a demandas y necesidades de pobladores rurales sin acceso a la tierra; no especifica la cuestin de la propiedad y el manejo de los recursos naturales renovables y no renovables. DOS DOS PROPUESTA La propuesta que se presenta tiene 4 puntos fundamentales que reemplazan, complementan o enriquecen a la actual Constitucin Poltica del Estado en 4 reas: 1. SENTIDO DEL REGIMEN AGRARIO 2. PROPIEDAD DE LA TIERRA 3.DESARROLLO Y FOMENTO 4. COMUNIDADES 1. SENTIDO DEL REGIMEN AGRARIO Actual Constitucin Poltica del Estado - No existe Propuesta: Es responsabilidad prioritaria del Estado garantizar el desarrollo armnico, integral y sostenible de las actividades agrcolas, pecuarias, agroindustriales, forestales, ecotursticas, correspondindole: 1- Hacer que la tierra cumpla una funcin social, econmica y productiva. 2- Garantizar el acceso a la tierra por: dotacin del recurso a la poblacin campesina pobre mecanismos del mercado al resto de la poblacin. 3- Garantizar la propiedad de la tierra que cumple su funcin social, 5 econmica y productiva. 4- Estimular la actividad agropecuaria comunaria, comunitaria, y cooperativa promoviendo la integracin de unidades de produccin. 5- Erradicar la pobreza rural 6- Regular la colonizacin dirigida y espontnea. 7- Impulsar una adecuada interrelacin entre la economa urbana y la economa rural en el marco de la promocin local del desarrollo productivo. El latifundio est prohibido y es responsabilidad estatal su eliminacin. La poltica de tierras es una poltica nacional. La definicin del tamao de propiedad de la tierra se har mediante ley. 2. PROPIEDAD DE LA TIERRA Actual Constitucin Poltica del Estado y modificaciones, complementaciones propuestas: TITULO TERCERO REGIMEN AGRARIO Y CAMPESINO Se mantiene el actual ARTICULO 165.-

Las tierras son del dominio originario de la Nacin y corresponde al Estado la distribucin, reagrupamiento y redistribucin de la propiedad agraria conforme a las necesidades econmico sociales y de desarrollo rural. Aadido: Es responsabilidad del Estado: a) disponer las medidas para garantizar plenamente la seguridad jurdica en la tenencia de la tierra y los derechos constitucionales de sus propietarios; b) b) garantizar el acceso a la tierra por la poblacin necesitada de ella. Se reemplaza el actual ARTICULO 166.El trabajo es la fuente fundamental para la adquisicin y conservacin de la propiedad agraria, y se establece el derecho del campesinos la dotacin de tierras. Propuesta: El trabajo en el uso productivo de la tierra y su funcin social y econmica son 6 condicin para la adquisicin, acceso y preservacin de la propiedad agraria. Los campesinos tienen derecho a la dotacin de tierras. Se reemplaza el actual ARTICULO 167.El Estado no reconoce el latifundio. Se garantiza la existencia de las propiedades comunarias, cooperativas y privadas. La ley fijar sus formas y regular sus transformaciones. Propuesta: Se prohibe el acaparamiento de tierras y el latifundio. Se garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra en el solar campesino, la pequea y mediana propiedad, la empresa agropecuaria, la propiedad comunaria, comunitaria, cooperativa o en cualquier otra forma asociativa. La ley establece regulaciones particulares respecto al sentido social y uso productivo segn las peculiaridades de poblacin, condiciones ecolgicas, tecnologa, fertilidad y recursos naturales cada regin. Se reemplaza el actual ARTICULO 169.El solar campesino y la pequea propiedad se declaran indivisibles; constituyen el mnimo vital y tiene el carcter de patrimonio familiar inembargable de acuerdo a ley. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por ley gozan de la proteccin del Estado en tanto cumplan una funcin econmico social de acuerdo con los planes de desarrollo. Propuesta: Los propietarios de la pequea, mediana y empresa agropecuaria podrn venderla, arrendarla, hipotecarla y disponer libremente de ella. El solar campesino, la pequea propiedad, la mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por ley gozan de la proteccin del Estado en tanto cumplan una funcin econmico-social. El solar campesino es indivisible e inembargable. Las tierras comunitarias de origen son colectivas, inalienables, indivisibles, irreversibles, inembargables e imprescriptibles. Las tierras de comunidades (propiedades comunarias) tituladas colectivamente son inalienables, indivisibles, irreversibles, inembargables e imprescriptibles a no ser que: A) la comunidad requiera de la instancia competente autorizacin para vender, arrendar, hipotecar o disponer libremente de la tierra previa asignacin de uso y usufructo de acuerdo a la Ley de Reforma Agraria B) en las comunidades en las que de acuerdo a usos y costumbres la comunidad ha otorgado tierras a sus miembros para uso particular, estas pueden ser vendidas, arrendadas, hipotecadas o dispuestas libremente. 7

Los bolivianos por nacimiento o por naturalizacin, extranjeros y las sociedades bolivianas y extranjeras tienen derecho a acceder a la propiedad agraria. Se concede el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la instancia pblica respectiva (Judicatura Agraria y Corte Suprema de Justicia) considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y no invocar la proteccin de sus gobiernos por lo que se refiere a aquellos. El Solar Campesino constituye el lugar de residencia del campesino y su familia donde reside la familia campesina. Es indivisible y tiene carcter de patrimonio familiar inembargable. La Pequea Propiedad es la fuente de recursos de subsistencia del titular y su familia. Es indivisible y tiene carcter de patrimonio familiar inembargable. La mediana Propiedad es la que pertenece a personas naturales o jurdicas y se explota con el concurso de su propietario, de trabajadores asalariados, eventuales o permanentes y empleando medio tcnico-mecnicos, de tal manera que su volumen principal de producciones destine al mercado. Podr ser transferida, pignorada o hipotecada conforme a la ley civil. La Empresa Agropecuaria es la que pertenece a personas naturales o jurdicas y se explota con capital suplementario, rgimen de trabajo asalariado y empleo de medios tcnicos modernos. Podr ser transferida, pignorada o hipotecada conforme a la ley civil; Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geogrficos que constituyen el hbitat de los pueblos y comunidades indgenas y originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de Organizacin econmica, social y cultural, de modo que aseguren su sobrevivencia y desarrollo. Son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, compuestas por comunidades o mancomunidades, inembargables e imprescriptibles. Las Propiedades Comunarias son aquellas tituladas colectivamente a comunidades campesinas y ex haciendas y constituyen la fuente de subsistencia de sus propietarios. Son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, inembargables e imprescriptibles. Ley INRA, Captulo 1, Art. 41 Se reemplazan los actuales ARTICULO 175.El Instituto Nacional de Reforma Agraria tiene jurisdiccin en todo el territorio de la Repblica. Los ttulos ejecutoriales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripcin definitiva en el Registro de Derechos Reales. ARTICULO 176.No corresponde a la justicia ordinaria revisar, modificar y menos anular las decisiones de la judicatura agraria cuyos fallos constituyen verdades jurdicas, comprobadas, inamovibles y definitivas. Propuesta: El Instituto Nacional de Reforma Agraria como organismo de planificacin, ejecucin y consolidacin del proceso de reforma agraria, tiene jurisdiccin en todo el territorio 8 de la Repblica. Sus decisiones y ttulos ejecutoriales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripcin definitiva en el Registro de Derechos Reales. La judicatura agraria es la ltima instancia de decisin en la materia. La Superintendencia Agraria es una entidad pblica autrquica con jurisdiccin nacional a cargo de: controlar y gestionar el aprovechamiento sostenible de la tierra y de los recursos a ella vinculados. Sus atribuciones, alcances y organizacin se establecen por ley. 3. DESARROLLO Y FOMENTO Se reemplaza el actual ARTICULO 168.El Estado planificar y fomentar el desarrollo econmico y social de las comunidades campesinas y de las cooperativas agropecuarias.

Propuesta: El Estado incentivar y fomentar el desarrollo del sector agropecuario mediante programas nacionales, departamentales y municipales de promocin y desarrollo de tecnologa agropecuaria, crdito rural, acceso a los mercados, cadenas productivas, etc. con participacin de los productores mediante sus organizaciones nacionales, regionales y municipales, comunitarias y originarias. Se reemplaza el actual ARTICULO 170.El Estado regular el rgimen de explotacin de los recursos naturales renovables precautelando su conservacin e incremento. Propuesta: El Estado velar para que el desarrollo agropecuario se realice con preservacin ambiental y de los recursos naturales y respetando las reas protegidas determinadas por ley. Se reemplaza el actual ARTICULO 172.El Estado fomentar planes de colonizacin para el logro de una racional distribucin demogrfica y mejor explotacin de la tierra y los recursos naturales del pas, contemplando prioritariamente las reas fronterizas. Propuesta: El Estado regular la colonizacin dirigida y espontnea con el objetivo de una mejor distribucin geogrfica de la poblacin, precautelar los recursos naturales y el medio ambiente, mejorar las condiciones de vida de la poblacin, y el aprovechamiento de los recursos naturales por los bolivianos en las zonas fronterizas. 9 Se reemplaza el actual ARTICULO 173.El Estado tiene la obligacin de conceder crditos de fomento a los campesinos para elevar la produccin agropecuaria. Su concesin se regular mediante ley. Propuesta: El Estado promover la agricultura sostenible y el desarrollo rural integral mediante polticas financieras, comerciales, tecnolgicas, de capacitacin, de infraestructura y otras con el propsito de mejorar las condiciones de produccin agropecuaria y de vida de la poblacin. Estas polticas tendrn caractersticas diferenciadas por zona ecolgica (altiplano, valles, llanos), regin, tipo de organizacin de la produccin (empresarial, pequea produccin, comunaria, asociativa, etc.) y caractersticas culturales. Eliminado ARTICULO 174.Es funcin del Estado la supervigilancia e impulso de la alfabetizacin y educacin del campesino en los ciclos fundamental, tcnico y profesional, de acuerdo a los planes y programas de desarrollo rural, fomentando su acceso a la cultura en todas sus manifestaciones. Propuesta: El Estado promover la produccin de alimentos para el mercado interno que es prioridad para el desarrollo agropecuario nacional. Adems promover la produccin competitiva de bienes agropecuarios de exportacin. 4. COMUNIDADES Se mantiene el actual ARTICULO 171 con las siguientes modificaciones: se mantiene: I. Se reconocen, se respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos sociales, econmicos y culturales de los pueblos indgenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen (TCOs), garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones. se reemplaza el actual II.

El Estado reconoce la personalidad jurdica de las comunidades indgenas de origen y campesinas y de las asociaciones y sindicatos campesinos. Propuesta: El Estado reconoce la personalidad jurdica de las comunidades indgenas y campesinas y de las asociaciones y sindicatos campesinos, y proteger y promover toda forma de asociacin comunitaria en el sector agropecuario orientada a mejorar las condiciones de produccin y de vida de la poblacin. se mantiene: III. Las autoridades naturales de las comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de administracin y aplicacin de normas propias como solucin 10 alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitucin y las leyes. La ley compatibilizar estas funciones con las atribuciones de los Poderes del Estado. Propuesta Aadido: Adems las autoridades naturales de las comunidades indgenas y campesinas podrn adoptar disposiciones basadas en sus usos y costumbres para un mejor aprovechamiento de sus recursos. TRES REGIMEN AGRARIO DE LA ACTUAL CPE DE BOLIVIA Y OTROS PAISES A REGIMEN AGRARIO ACTUAL DE LA CPE DE BOLIVIA. B - REGIMENAGRARIO DE OTROS PAISES C - MATRIZ COMPARATIVA A- REGIMEN AGRARIO ACTUAL DE LA CPE DE BOLIVIA. CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO BOLIVIA TITULO TERCERO REGIMEN AGRARIO Y CAMPESINO ARTICULO 165.- Las tierras son del dominio originario de la Nacin y corresponde al Estado la distribucin, reagrupamiento y redistribucin de la propiedad agraria conforme a las necesidades econmico sociales y de desarrollo rural. ARTICULO 166.- El trabajo es la fuente fundamental para la adquisicin y conservacin de la propiedad agraria, y se establece el derecho del campesinos la dotacin de tierras. ARTICULO 167.- El Estado no reconoce el latifundio. Se garantiza la existencia de las propiedades comunarias, cooperativas y privadas. La ley fijar sus formas y regular sus transformaciones. ARTICULO 168.- El Estado planificar y fomentar el desarrollo econmico y social de las comunidades campesinas y de las cooperativas agropecuarias. ARTICULO 169.- El solar campesino y la pequea propiedad se declaran indivisibles; constituyen el mnimo vital y tiene el carcter de patrimonio familiar inembargable de acuerdo a ley. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por ley gozan de la proteccin del Estado en tanto cumplan una funcin econmico social de acuerdo con los planes de desarrollo. ARTICULO 170.- El Estado regular el rgimen de explotacin de los recursos naturales renovables precautelando su conservacin e incremento. ARTICULO 171 11 I. Se reconocen, se respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos sociales, econmicos y culturales de los pueblos indgenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones. II. El Estado reconoce la personalidad jurdica de las comunidades indgenas y campesinas y de las asociaciones y sindicatos campesinos. III. Las autoridades naturales de las comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de

administracin y aplicacin de normas propias como solucin alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitucin y las leyes. La ley compatibilizar estas funciones con las atribuciones de los Poderes del Estado. ARTICULO 172.- El Estado fomentar planes de colonizacin para el logro de una racional distribucin demogrfica y mejor explotacin de la tierra y los recursos naturales del pas, contemplando prioritariamente las reas fronterizas. ARTICULO 173.- El Estado tiene la obligacin de conceder crditos de fomento a los campesinos para elevar la produccin agropecuaria. Su concesin se regular mediante ley. ARTICULO 174.- Es funcin del Estado la supervigilancia e impulso de la alfabetizacin y educacin del campesino en los ciclos fundamental, tcnico y profesional, de acuerdo a los planes y programas de desarrollo rural, fomentando su acceso a la cultura en todas sus manifestaciones. ARTICULO 175.- El Servicio Nacional de Reforma Agraria tiene jurisdiccin en todo el territorio de la Repblica. Los ttulos ejecutoriales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripcin definitiva en el Registro de Derechos Reales. ARTICULO 176.- No corresponde a la justicia ordinaria revisar, modificar y menos anular las decisiones de la judicatura agraria cuyos fallos constituyen verdades jurdicas, comprobadas, inamovibles y definitivas. 12 B REGIMEN AGRARIO DE OTROS PAISES BOLIVIA Artculo 168.- El Estado planificar y fomentar el desarrollo econmico y social de las comunidades campesinas y de las cooperativas agropecuarias. Artculo 172.- El estado fomentar planes de colonizacin para el logro de una racional distribucin demogrfica y mejor explotacin de la tierra y de los recursos naturales del pas. Contemplando prioritariamente las reas fronterizas. Artculo 173.- El Estado tiene obligacin de conceder crditos de fomento a los campesinos para elevar la produccin agropecuaria. Su concesin se regular mediante ley. Artculo 174.- Es funcin del Estado la supervisin e impulso de la alfabetizacin y educacin del campesino en los ciclos fundamental, tcnico y profesional, de acuerdo a los planes y programas de desarrollo rural, fomentando su acceso a la cultura en todas sus manifestaciones. Artculo 175.- El Servicio Nacional de Reforma Agraria tiene jurisdiccin en todo el territorio de la repblica. Los Ttulos ejecutoriales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripcin definitiva en el Registro de Derechos Reales. Artculo 176.- No corresponde a la justicia ordinaria revisar, modificar y menos anular las decisiones de la judicatura agraria cuyos fallos constituyen verdades jurdicas, comprobadas, inamovibles y definitivas.

Una reforma agraria es un conjunto de medidas polticas, econmicas, sociales y legislativas impulsadas con el fin de modificar la estructura de la propiedad y produccin de la tierra. La Reforma Agraria en Bolivia en 1953 (Decreto Ley 3464 de 2 de agosto de 1953), ocasion en los campesinos la posibilidad de ser propietarios, ttulos entregados en el gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario (M.N.R.) y que logro que todo lo que se peda o por lo que se peleaban se hiciera realidad.