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Braslia 2005

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas , estimular a ref lexo e o debate e promover o desenvolvimento de servidor es e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Helena Kerr do Amaral Diretora de Desenv. Ger encial: Mar garet Baroni Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho Diretor de Comunicao e P esquisa: Celio Y. Fujiwara Diretor de Gesto Interna: Augusto Akira Chiba Conselho Editorial Barbara F reitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Melo, Luiz Henrique Proena Soares , Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Izabel Vallado de Car valho, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Mac hado, Paulo Motta, Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meir a, Snia Miriam

Draibe, Tarso Fernando Herz Genr o, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheib ub Peridiocidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Helena Kerr do Amaral, Celio Y. Fujiwara, Paulo Carvalho, Maria Rita Garcia de Andrade, Claudia Yukari Asazu, Mnica Rique Fer nandes, Livino Silva Neto Expediente Dir etor de Comunicao e Pesquisa: Celio Y. Fujiwara Editora: Claudia Yukari Asazu Coordenador-Geral de Editorao: Livino Silva Neto Assessor da Coordenao-Geral de Editorao: Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Reviso: Luiz Antonio Violin Projeto grfico: Livino Silva Neto Editorao eletrnica: Maria Mar ta da Rocha Vasconcelos.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e p ublicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2004). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2005 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 13,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente , as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

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Sumrio
Contents

Inovao no governo e no setor pblico: desafios e implicaes para a liderana Government and public sector innovation: selected leadership implications Erwin Schwella Poltica social, governana e capacidade: reformas e restries do setor pblico Social policy, governance and capacity: public sector reforms and restraints James Warner Bjrkman Relao indivduo e instituio total: socializao, controles e coeso internos em uma organizao policial The individual-total institution relation: socialization, controls and internal cohesion within a police organization Ludmila Mendona Lopes Ribeiro, Marcus Vinicius Gonalves da Cruz e Eduardo Cerqueira Batitucci Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico Cicero Araujo Ensaio: Cidadania e civilizao tecnolgica: a mudana de quadros conceptuais em formao e educao Joaquim Coelho Rosa Entrevista: Serge Alecian e Dominique Foucher preciso aprender a transgredir Reportagem: A difcil arte de gerir pessoas RSP Revisitada: O estudo da Administrao Woodrow Wilson Para saber mais Acontece na ENAP

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Erwin Schwella

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Inovao no governo e no setor pblico: desafios e implicaes para a liderana


Erwin Schwella

Introduo Governos e servios pblicos ao redor do mundo vm enfrentando muitos desafios resultantes do prprio contexto de governar e de prestar servios. necessrio, dessa forma, implantar polticas e processos inovadores a fim de enfrent-los, o que requer estratgias e escolhas apropriadas do estilo de liderana, baseadas na compreenso e anlise das abordagens de liderana. O propsito deste artigo esboar algumas diretrizes sobre as opes de liderana disponveis, que conduzam a inovaes no setor pblico, em meio s condies dos desafios contextuais. Para isso, atentou-se para: a importncia, a natureza e o escopo do contexto pblico atual, dinmico, e os desafios que emanam dele; os aspectos de inovao no governo e no servio pblico para o enfrentamento dos desafios identificados;
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as estratgias e as abordagens de liderana que podem ser funcionais na conduo de polticas e processos inovadores e necessrios, no sentido de fornecer diretrizes para a escolha da liderana mais apropriada para o atual contexto; um resumo e uma concluso que reflitam as constataes mais importantes sobre o assunto.

Desafios para a liderana pblica


A partir do exame da literatura sobre o contexto da liderana pblica (ROSENBAUM, 2003, DENHARDT; 1999) e da anlise social, tecnolgica, econmica, ambiental e poltica, emergem as seguintes tendncias como reas de desafio: globalizao preciso aumentar a compreenso sobre a variedade de novos fenmenos, freqentemente caracterizados como globalizao; complexidade deve-se reconhecer o aumento do nmero de problemas pblicos com os quais os governos precisam lidar mais freqentemente, e sua crescente complexidade; muitas vezes, parece no haver solues simples ou respostas certas ou erradas para muitos deles; desigualdade cresce a distncia entre ricos e pobres, tanto em pases desenvolvidos, industrializados, como em pases em transio; eqidade de gnero crtica a necessidade de tratar, em maior profundidade, das questes da igualdade de gnero, especialmente no que se refere s oportunidades educacionais, em todas as sociedades; diversidade cresce a incorporao de normas em respeito diversidade cultural em todos os setores da sociedade, com o conseqente aumento das demandas de representao direta de interesses culturais e tnicos e de legados nos processos da administrao pblica e da governana;
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boa governana verifica-se um movimento significativo no sentido da democratizao poltica, com nfase crescente no comportamento tico do governo, na transparncia da administrao pblica e na accountability; capacidade verifica-se o enfraquecimento gradual da capacidade do Estado e, em alguns casos, a sua desintegrao real; eroso da confiana v-se, de um lado, a diminuio da confiana nas instituies do governo e, de outro, o crescimento da integrao multinacional, conduzindo a uma maior desintegrao da capacidade do Estado-Nao; reforma administrativa devem-se buscar continuamente solues ideais para as estruturas e o funcionamento dos sistemas de implementao de polticas e de prestao de servios. Essa busca resultou, recentemente, na abordagem do New Public Management, que enfatiza opes provenientes do mercado, para atender s necessidades das polticas pblicas, vinculadas a aumentos significativos na utilizao de instituies privadas ou sem fins lucrativos, e/ou outras solues para a execuo de programas pblicos; empowerment e aumento da capacidade local cresce o interesse pela descentralizao de instituies de governana e a expanso da capacidade local de governana; Segue, agora, uma discusso mais aprofundada desses desafios.

O desafio da globalizao
David Held e Anthony McGrew, em Entry for Oxford Companion to Politics,1999, oferecem a seguinte definio de globalizao: A globalizao pode ser concebida como um processo (ou conjunto de processos) que incorpora uma transformao na organizao espacial das relaes e transaes sociais, expressa em fluxos e

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redes transcontinentais ou inter-regionais de atividade, interao e poder. Esses autores explicam suas caractersticas mais detalhadamente, afirmando que a globalizao caracterizada por quatro tipos de mudanas. Em primeiro lugar, envolve um alongamento de atividades sociais, polticas e econmicas para alm de fronteiras, regies e continentes. Em segundo lugar, marcada pela intensificao ou magnitude crescente da interconectividade e dos fluxos de comrcio, investimentos, finanas, migrao, cultura, etc. Em terceiro lugar, pode ser associada a uma acelerao de interaes e processos globais, visto que o desenvolvimento de sistemas mundiais de transportes e comunicaes aumenta a velocidade da difuso de idias, bens, informaes, capital e pessoas. E, em quarto lugar, a crescente extenso , intensidade e velocidade das interaes globais podem ser associadas ao seu impacto cada vez mais profundo, de modo que os efeitos de eventos distantes podem ser altamente significativos em outras partes, e o desenrolar de fatos em locais especficos podem vir a ter conseqncias globais considerveis. Nesse sentido, os limites entre as questes domsticas e os assuntos globais tornam-se cada vez mais fluidos. Em suma, a globalizao pode ser concebida como a expanso, a intensificao, a acelerao e o impacto crescentes da interconectividade mundial. De acordo com Smith e Naim (2000), as lideranas pblicas devem estar cientes de trs conjuntos de questes cruciais a respeito da globalizao, a saber: interesses, eqidade e governana. A globalizao rende-se, s vezes, s poderosas foras da natureza, quando, por exemplo, foras naturais, tais como inundaes, terremotos, secas ou doenas e fome, transcendem as fronteiras nacionais e geram resultados globais. Mais freqentemente, entretanto, a globalizao

est relacionada a aes e comportamentos deliberados e baseados em interesses, e no resultantes do acaso ou da natureza. Assim, muitas das foras mais significativas so impulsionadas por poderosos interesses pblicos e privados, que tero de ser reconhecidos pelos dirigentes pblicos nas aes de governana. As questes em torno da eqidade decorrem do fato de que a globalizao carrega consigo uma distribuio altamente

Lderes devem, ao invs de tentarem dar respostas, fazer perguntas difceis; ao invs de orientar para papis usuais; desorientar ; ao invs de abrandar os conflitos, traz-los tona; ao invs de manter as normas, desafiar o tradicional.

desigual de custos e benefcios, resultando, de modo geral, numa exacerbao adicional das desigualdades em termos de riqueza, consumo e poder dentro dos pases e entre eles. A interdependncia criada pela globalizao significativamente assimtrica, permitindo que alguns se beneficiem e prosperem, enquanto outros sofrem. Os que se beneficiam tendem a abraar os efeitos dela, enquanto os que ainda so prejudicados

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opem-se a ela desesperadamente. Parecenos que a distncia entre pases ricos e pobres est aumentando a frica, em especial, parece estar continuamente do lado perdedor, enquanto os pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) prosperam. Essa crescente disparidade cada vez mais acompanhada de descontentamento e convulso potencial e real medida que ela afeta as pessoas de modo mais desigual. Isso cria novos e diferentes desafios para a liderana pblica em busca da boa governana, que parecem no ser solucionveis por meio de polticas e aes j adotadas. A globalizao tem impacto significativo sobre o Estado e a governana. Em relao ao primeiro, ela pode tanto prejudicar sua legitimidade e capacidade como conferir-lhe nova capacidade. Quando os Estados falham, o remdio voltar-se para outros Estados para que estes intervenham, fornecendo ajuda na reconstruo e no desenvolvimento daqueles. De certa forma, a necessidade e as expectativas relativas ao estatal esto aumentando, e a legitimidade para uma atuao fora de seu territrio pode aumentar. Um exemplo a diplomacia sul-africana e suas iniciativas em misses de paz, juntamente com outros parceiros na frica. Tambm uma realidade que distintos atores no estatais competem hoje por autoridade e influncia que j pertenceram exclusivamente aos Estados. Entre eles encontram-se corporaes multinacionais, bem como movimentos sociais globais de ONGs e instituies da sociedade civil. Existem tambm redes fluidas e em constante mutao, hoje, operando nas reas da poltica pblica (policy), da economia, na esfera socioambiental e tecnolgica, bem como na arena do jogo poltico (politics) das instituies mundiais. A dinmica entre esses aspectos da globalizao sobrecarrega a
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capacidade de os Estados administrarem sozinhos esse fenmeno ou controlarem unilateralmente os impactos decorrentes dele.

O desafio da complexidade
Os problemas enfrentados pelos dirigentes pblicos tornam-se cada vez mais complexos (ROSENBAUM, 2003). Alguns deles so altamente tcnicos, como, por exemplo, entender e lidar com as causas do aquecimento global. Outros podem ser suscetveis a diferentes interpretaes ideolgicas, como o possvel impacto da reduo de impostos na promoo do crescimento econmico, o que conduz a diagnsticos e a possveis cursos de ao controversos. No h, afirma Rosenbaum (2003), soluo fcil para problemas pblicos complexos, considerando que se requer esforo conjunto e coordenado de grupos dspares e de atores diversos, muitas vezes distantes em termos concretos e ideolgicos. Smith (2002) enfatiza as dimenses da complexidade na liderana pblica. Segundo ele, no apenas a substncia da poltica pblica que complexa. As questes so interligadas e as polticas so mais e mais difceis de serem explicadas para o pblico. O poder cada vez mais dividido e fragmentado entre os nveis mais altos de governana das organizaes internacionais, entre os nveis subordinados do governo, que exigem maior voz e influncia, e entre a sociedade civil e o setor privado. Isso se agrava pela simultaneidade dos fenmenos, gerando uma complexidade que parece insupervel, o que cria problemas para todos, especialmente para pases em desenvolvimento e pases pequenos.

O desafio da desigualdade
No ano 2000, quando lderes mundiais se reuniram na Cpula do Milnio das

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Naes Unidas, os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio foram aceitos como valores que devem nortear o desenvolvimento global. Os oito objetivos, que, por si s, j criam muitos desafios para a liderana pblica, so: 1) erradicar a extrema pobreza e a fome; 2) atingir o ensino bsico universal; 3) promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4) reduzir a mortalidade infantil; 5) melhorar a sade materna; 6) combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas; 7) garantir a sustentabilidade ambiental; 8) estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. Todos esses objetivos tambm esto relacionados ao desafio da desigualdade. O foco nessa questo deve levar em conta duas dimenses. A primeira delas referese s desigualdades entre os pases. A segunda, s desigualdades que existem dentro de determinado pas. Ademais, a igualdade de gnero est claramente associada ao aumento do desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida dos cidados. Assim, a erradicao dessa desigualdade representa um srio e importante desafio inovao na liderana pblica.

diversidade e a possibilidade de conflitos potenciais. necessrio criar, manter e preservar um sistema em que todos os tipos de pessoas possam, dentro da lei, perseguir suas diversas vises do bem comum e, ao mesmo tempo, alcanar o tipo de acomodao mtua que torna um sistema social tolervel e vivel. O jogo de interesses conflitantes, numa estrutura em que existe um fim comum e compartilhado, parte do cenrio essencial de uma sociedade livre. sempre mais difcil governar e conduzir uma sociedade plural do que uma sociedade homognea, um desafio que dirigentes pblicos enfrentaro cada vez mais no futuro, o que lhes demandar facilitar, de forma inovadora, a construo de grupos e redes de interesses variados que possam atuar efetivamente na resoluo dos problemas pblicos. Nesse processo, a liderana pblica dever promover o pluralismo, criar oportunidades para a discordncia constr utiva, preservar as especificidades de indivduos e grupos e oferecer oportunidades para que grupos diversos compartilhem a definio dos caminhos futuros da comunidade.

O desafio da boa governana


De acordo com a Comisso Econmica das Naes Unidas para a frica (UNECA, 1999), a governana definida como o uso do poder e dos recursos polticos, econmicos e administrativos para gerir uma nao. Com base nessa definio, a boa governana refere-se gesto eficiente e eficaz de recursos e problemas pblicos e do atendimento s necessidades essenciais da sociedade. A boa governana e a gesto pblica saudvel representam importantes mecanismos de transformao social e formam a base das economias bem-sucedidas. So seus indicadores:
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O desafio da diversidade
H uma diversidade crescente em muitas sociedades e isso, em parte, o resultado de deslocamentos populacionais e da migrao global. Tal fato, por sua vez, vem estimulando a demanda pelo reconhecimento, por toda a parte, da diversidade tnica e cultural nas esferas poltica e econmica. De acordo com Denhardt (1999, p. 4-5), ocorrem continuamente mudanas demogrficas e socioculturais, ampliando a

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o empenho do Estado no sentido de minimizar a incidncia de conflitos sociais e da violncia da comunidade, contendo e reduzindo seus impactos e instituindo mecanismos de promoo da paz, estabilidade poltica e segurana. As medidas preventivas incluem: acesso eqitativo ao poder poltico e a oportunidades econmicas para todos os cidados, tratamento justo e eqitativo para todas as regies e grupos populacionais no que se refere a questes de interesse pblico, bem como a descentralizao da autoridade e a devoluo (devolution ) do poder dentro do sistema; o estabelecimento e o fortalecimento dos fundamentos jurdicos e institucionais do direito e do constitucionalismo: at que ponto as instituies-chave da governana o Judicirio, o Legislativo e o Executivo esto funcionando de forma eficaz, exercendo seu papel de pesos e contrapesos; a eficcia, a eqidade e a capacidade de resposta das agncias pblicas s necessidades de todos os cidados, indicador que avalia o quanto o sistema de gesto pblica percebido como eficaz, accountable, transparente e ntegro. a participao popular nos processos polticos, econmicos e sociais, que inclui a liberdade de associao e de expresso, a existncia de ambientes que viabilizem iniciativas e atividades dos cidados e o incentivo ao desenvolvimento de organizaes viveis da sociedade civil; a pronta disponibilidade e o livre fluxo de informaes para a promoo da discusso pblica de questes e polticas nacionais. Isso possibilitar a prtica da accountability e a correta e mais justa aplicao da lei, de modo a possibilitar o livre funcionamento das instituies sociais de vigilncia. A busca pela boa governana uma das atuais megatendncias e um dos

desafios da liderana pblica. O mero desejo de melhorar a governana, contudo, no significa que ela simplesmente emerja ou seja implantada, tratando-se, pois, de um processo complexo e difcil. Rosenau (1997) argumenta que tal dificuldade pode ser decorrente do fato de os Estados terem perdido parte de sua dominncia anterior sobre o sistema de governana e de haver reduzido sua capacidade de evocar o cumprimento [da lei] e de governar de forma eficaz. Estados em desenvolvimento so especialmente limitados em relao a recursos ou instituies necessrias para a governana em si e mais ainda em relao boa governana ou seja, estabelecer e sustentar uma boa governana pode ser ainda mais difcil nos Estados em desenvolvimento, que dispem de recursos limitados, do que nos Estados mais ricos e desenvolvidos.

O desafio da capacidade
Estados-Nao so cada vez mais questionados em relao a seu poder, a sua autoridade e at mesmo a sua soberania. Rosenau (1997, p. 58-65) argumenta que isso pode ser parcialmente atribudo s transformaes mundiais. Os Estados esto sofrendo perda de autoridade, o que no significa que no mais detenham seu papel: eles atuam, adaptam-se e podem at adquirir novas competncias para lidar com as questes globais transnacionais. As circunstncias globais mantero a tendncia diminuio da capacidade de os Estados serem decisivos e eficazes. No sairo do cenrio global, mas tornar-se-o mais e mais vulnerveis. Se menos eficazes, contribuiro para maior e mais difundida turbulncia. Essa mudana perturba continuamente a poltica mundial e infunde, no cenrio

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global prevalecente, uma aura de grande incerteza em relao capacidade dos Estados. Eles ainda existem, mas no mais so os atores-chave; tm de competir e cooperar com os demais atores que operam no complexo contexto multiinstitucional vigente. Portanto, no de estranhar que a capacidade dos Estados esteja minguando. O desafio da liderana pblica muito bem captado por Smith (2002, p. 6), que afirma que o murchar dos Estados ainda no iminente ou prximo: ele continuam sendo os atores-chave nas negociaes e instituies internacionais. Estados e lderes pblicos, contudo, tm de operar, de forma significativamente diferente, em redes compartilhadas, com outros atores. Os lderes pblicos devem levar isso em considerao e adaptar sua liderana de modo a lidar com essa realidade.

importante ressaltar que a decrescente confiana nas instituies sociais, inclusive as pblicas, apenas parcialmente explicada pela deficincia de seu desempenho, real ou percebida. Assim, uma melhora no desempenho no necessariamente representar uma melhorara nos nveis de confiana nas instituies e nas aes pblicas. Isso complica o desafio da liderana, na medida em que os lderes pblicos tm de lidar tambm com questes que vo alm do desempenho e so avaliados com base em expectativas e percepes, ao invs de medidas estritamente objetivas.

O desafio da reforma administrativa


A citao seguinte, retirada de um texto de Woodrow Wilson1, publicado em junho de 1887, no Political Science Quarterly, mostra que a reforma administrativa um desafio antigo. [...] Devemos considerar a reforma do servio pblico civil, em sua fase atual como um simples preldio a uma reforma administrativa mais completa. Estamos agora retificando formas de nomeao; devemos prosseguir para melhor ajustar as funes executivas e prescrever melhores mtodos de ao e organizao do Executivo. A reforma do servio pblico no , assim, seno uma preparao de esprito para o que se deve seguir. Ela est limpando a atmosfera moral da vida oficial pelo estabelecimento da santidade do servio pblico como uma responsabilidade cvica, e tornando o servio sem faccionismo poltico, est abrindo caminho assemelhao com os servios da iniciativa privada.
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O desafio da eroso da confiana


Denhardt (1999, p. 4) afirma que h uma eroso da confiana nas instituies tradicionalmente estruturadas, incluindo as do Estado, que esto alcanando propores de crise em todo o mundo. Esse autor suspeita que parte do problema seja uma questo de alienao. As pessoas sentem que as instituies sociais esto fora de controle elas seriam lideradas por pessoas no qualificadas, com valores muito diferentes dos das pessoas de fora. As instituies no pareceriam autnticas e, do ponto de vista de seus eleitores e clientes, a ficha parece no lhes cair. Esse juzo de no-autenticidade recai sobre indivduos e sobre as regras que orientam seus comportamentos, bem como sobre todas as instituies, tais como o trabalho organizado, a mdia, a igreja, as empresas, os governos e os rgos da administrao pblica.

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Inovao no governo e no setor pblico: desafios e implicaes para a liderana

Serenando os seus estmulos, torna-o capaz de aperfeioar seus mtodos de trabalho. No mesmo artigo, encontra-se outra citao famosa: Est-se tornando cada vez mais difcil administrar uma Constituio do que formul-la. O New Public Management (NPM) no nada mais do que a manifestao mais recente desse fenmeno duradouro, que a reforma administrativa. A descrio conceitual e a justificativa intelectual da abordagem NPM como tentativa de prescrever sobre como liderar e administrar os interesses do pblico de acordo com os interesses pblicos encontram-se no trabalho Reinventando o governo: como o esprito empresarial est transformando o governo (Reinventing government: how the entre preneurial spirit is transforming government), de autoria de Osborne e Gaebler e publicado em 1992. Trata-se de retrato intelectual da vontade poltica e das aes executivas e administrativas tomadas durante a administrao Reagan e o governo Thatcher nos EUA e no Reino Unido, respectivamente. O NPM tambm tornou-se muito prximo a um paradigma mundial dominante apesar de sujeito a uma crtica intelectual crescente em termos de teoria e prtica das liderana e administrao pblicas. De modo geral, essa abordagem afirma que o pblico ser mais bem atendido por sistemas de governana e de prestao de servios que introduzam noes de mercado e de gerenciamento em suas estruturas e funcionamento. H preferncia por metodologias e aes do setor privado que exijam estratgias de privatizao, terceirizao (outsourcing) e comercializao, no lugar da prestao de servios operada pelo Estado ou pelo governo.
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Ela foi cuidadosamente analisada e tambm criticada por diversos autores, incluindo Frederickson (1996), Denhardt e Denhardt (2000) e Pollitt e Bouckaert (2000). As crticas questionam a funcionalidade, a aplicabilidade, a transferabilidade e a pretenso de universalidade da NPM, com base na suposta falta de fundamentao terica, para que a abordagem seja bem-sucedida em contextos pblicos, bem como na deficincia de evidncias empricas do sucesso alegado por seus defensores. A manifestao da reforma administrativa sob forma da NPM ilustra os contnuos e complexos desafios de inovao, que se apresentam na busca pela melhor forma de liderar, organizar e prestar servios em nome do interesse pblico.

O desafio do empowerment e da capacidade local


Rosenbaum (2003) mostra que h exemplos, em toda parte, de que se exerce hoje maior presso para se construrem ou fortalecerem instituies locais e sistemas de governana e de prestao de servios descentralizados. Essa tendncia pode ser explicada pelo que Rosenau (1997) denomina de subgrupismo. O subgrupismo reflete as afinidades profundas que as pessoas mantm em relao a associaes, comunidades, organizaes e subculturas s quais elas j estiveram vinculadas. Os subgrupos, tais como partidos polticos, grupos tnicos, sindicatos, sociedades profissionais e congregaes religiosas, podem evocar e utilizar foras significativas de afiliao e criar tendncias em direo descentralizao. A existncia de governos descentralizados e a prestao de servios tambm descentralizados geram sentimentos de responsabilidade pela coisa pblica, a

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percepo de que h oportunidades locais e a possibilidade de accountability da liderana mais prxima. Contudo, tambm levanta questes sobre a disponibilidade e a qualidade dos recursos locais, inclusive a existncia de lideranas competentes e experientes, o desafio liderana pblica em termos de suprimento e alocao de recursos, sem falar no desenvolvimento de lderes pblicos de qualidade, de modo a aumentar a descentralizao.

conjunto de condies cada vez mais dinmicas, hostis e complexas. Os autores ainda argumentam que tentativas anteriores de lidar com tais complexidades e turbulncias focaram a r eforma como estratgia. Contudo, a natureza e o escopo dos atuais e complexos desafios passaram a exigir novo enfoque na inovao, um processo de criar algo novo que seja significativo

Aspectos selecionados da inovao no setor pblico


A inovao e a liderana para a inovao atualmente so duas constantes quando o assunto governana e administrao. H vrios motivos para tanto: fatores de presso interna e externa, tais como o desenvolvimento de novos conhecimentos e tecnologias, como, por exemplo, as novas tecnologias de informao, e a necessidade de inovao e mudana gerada pelos desafios contextuais j mencionados. Esse ponto de vista bem resumido por Owusuansah e outros (s.d., p. 1), que afirmam: [] a organizao do setor pblico hoje enfrenta demandas sem precedentes por parte da sociedade, que se torna dia a dia mais complexa e interdependente. O setor pblico numa sociedade moderna cada vez mais afetado pelo ambiente no qual opera , transformando-se em um sistema aberto com contnuas relaes de troca, no qual tambm se testemunham mudanas rpidas nas relaes entre funcionrios pblicos e seus clientes. O ambiente externo das organizaes do setor pblico agora pode ser caracterizado como altamente turbulento, o que implica um

Daniel Goleman relata que o QE duas vezes mais importante do que as habilidades tcnicas e o QI para um desempenho excelente em cargos de todos os nveis. H, portanto, um vnculo entre o sucesso organizacional e o nvel de QE da liderana da organizao.

para um indivduo, um grupo, uma organizao, uma empresa ou uma sociedade. Na atual sociedade, baseada no conhecimento, as solues inovadoras tornam-se imperativas e freqentemente oferecem vantagens competitivas ao inovador. Disso emerge a seguinte questo: quais as abordagens e as estratgias de liderana que iro melhor atender s necessidades bvias de inovao?
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Abordagens e estratgias de liderana para a inovao no setor pblico


A inovao um imperativo para lidar com os desafios do contexto atual e, nesse sentido, a liderana deve ser exercida de modo a increment-la. Nesta seo, tratar-se- do conceito de liderana pblica e far-se- uma descrio e uma classificao das abordagens de liderana. A partir desse pano de fundo, procurar-se- retratar as que podem ser ideais para a liderana em contextos que exigem solues inovadoras. O que se trar primeiramente o que se encontra na atual literatura sobre o tema. Todas as abordagens tentam fornecer prescries para comportamentos e aes de liderana, e mais detalhes so fornecidos por Dubrin (2004). A discusso que se segue uma verso adaptada. Em segundo lugar, sero apresentados dois modelos analticos, utilizados para fornecer algumas diretrizes sobre como lidar com desafios em face dos elementos contextuais. O primeiro deles utiliza a natureza do problema como base para a anlise e oferece diretrizes para a ao de liderana. O modelo baseia-se no trabalho de Heifetz (1994), que faz uma distino entre problemas tcnicos e adaptativos. O segundo o sugerido por Aardema (2004), que elabora um modelo para a ao do lder, que depende dos desafios: se emanam do exterior ou do interior e se exigem manifestaes mais duras ou suaves. A literatura sobre liderana traz muitas tentativas de sistematizao dos vrios estudos sobre o tema, geralmente classificadas como abordagens da liderana. Normalmente cada uma delas fornece anlise e explicaes sobre liderana a partir de perspectiva focal, bem como
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algumas recomendaes sobre o tipo ou o estilo que deve ser seguido pelos lderes a fim de serem bem-sucedidos. Para os fins deste trabalho, foram identificadas as abordagens de liderana que se seguem. A abordagem dos traos ou das caractersticas de liderana Segundo essa abordagem, os lderes nascem com certas caractersticas que os tornam lderes. Inicialmente, so vinculadas a aspectos fsicos, tais como ser ou no atraente, e/ou a traos de personalidade, tais como a inteligncia. A tentativa mais atual de encontrar, prescrever e cultivar tais caractersticas relaciona-se busca pela inteligncia emocional. Daniel Goleman, tido como um dos principais especialistas na aplicao do quociente emocional (QE) no trabalho, relata sua pesquisa sobre o assunto na edio de janeiro de 2004 do Harvard Business Review. Ele constatou que, nos clculos da proporo de habilidades tcnicas, de QI e de QE necessrios para um excelente desempenho, o QE demonstrou ser duas vezes mais importante do que os demais para cargos de todos os nveis. Portanto, h um vnculo entre o sucesso organizacional e o nvel de QE da liderana da organizao. Os lderes podem desenvolver seu QE nas seguintes reas: auto-conscincia: requer o cultivo de profundo entendimento de suas prprias emoes, foras, fraquezas, necessidades e impulsos; auto-regulao: requer o controle e a administrao de seus impulsos normais, de modo a no se tornar prisioneiro deles; motivao: requer a vontade de realizar pelo prazer da realizao; empatia: requer levar cuidadosamente em conta os prprios sentimentos juntamente com outros fatores, ao serem tomadas as decises;

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habilidades sociais: requerem habilidades para relacionar-se com outros, essencial para o estabelecimento de redes bem-sucedidas. De acordo com Goleman (2004), o QE pode e deve ser aprendido pelos potenciais lderes por meio da dedicao e, feito isso, slidas recompensas viro para o indivduo e a organizao. A abordagem comportamental de liderana Os lderes deveriam pensar e agir de modo a assegurar que a equipe que realiza o trabalho funcione bem como equipe e, ao mesmo tempo, garantir a realizao do trabalho em si. Motivar a equipe constitui um comportamento orientado para as relaes, enquanto realizar o trabalho tido como um comportamento orientado para a tarefa. Recomenda-se a um lder bemsucedido que no negligencie nenhum desses aspectos. A abordagem situacional ou contingencial de liderana Por essa abordagem, o lder utiliza a abordagem comportamental de liderana como ponto de partida, mas argumenta posteriormente ser desnecessrio enfocar as relaes e as tarefas em toda e qualquer circunstncia ou em todos os momentos. A recomendao que, dependendo das variveis situacionais a natureza da tarefa, o relacionamento entre o lder e os membros e o poder que a posio ocupada pelo lder lhe confere , o lder pode deslocar o foco ou sobre a tarefa, ou sobre os relacionamentos, ao invs de ser em ambos ao mesmo tempo. A abordagem transformacional ou neo-carismtica de liderana Essa abordagem exige, segundo Anderson (1992), que os lderes se preocupem continuamente com um processo no qual o destino organizacional, os produtos e o trabalho ocorram: pela criao e pelo compartilhamento de uma viso poderosa da organizao e para ela;

pela inspirao da organizao como um todo, por meio, entre outros, da comunicao persuasiva em direo quela viso; pelo planejamento concreto dos meios para a realizao da viso e de sua implementao de modo eficaz e eficiente; pela formao de equipes, de modo a criar e manter equipes fortes; pela motivao de todos; pela reciclagem de informaes e conhecimento aps uma avaliao do esforo organizacional, de forma a assegurar a melhora contnua do desempenho por meio de processos de mudana, adaptao e revisionamento. A abordagem do aprendizado social de liderana Vinculada etapa de reciclagem da abordagem transformacional, essa abordagem exige que as organizaes continuamente aprendam e experimentem a fim de melhorar sua capacidade e seu desempenho. Os lderes no devem, portanto, ser diretivos e autoritrios, mas facilitadores, criando espaos para a experimentao e a aprendizagem. O pressuposto que alguns dos problemas enfrentados pelas organizaes so to complexos que no h respostas fceis ou simples para eles so problemas de carter adaptativo e no exatamente tcnico. Os lderes devem, assim, facilitar a aprendizagem de sistemas, grupos, equipes e indivduos, possibilitando a aquisio de novas competncias que a organizao e seus membros no possuam inicialmente. Heifetz (1994) denomina esse tipo de liderana de liderana sem autoridade. Tais abordagens provem os lderes de algumas vises sobre a liderana como modelos analticos e trazem alguns elementos prescritivos, que podem ser utilizados como orientao. Assim, em princpio, aqueles que seguem as recomendaes

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deveriam, sendo vlida a abordagem, ser lderes mais competentes do que os lderes que no as seguem. Melhorar o comportamento de uma liderana competente com base na reflexo e na anlise necessrias inovao tambm o foco dos trabalhos de Heifetz (1994), Heifetz e Laurie (1997) e Aardema (2004). Heifetz (1994, p. 2) apresenta o seguinte insight no prefcio ao seu trabalho: [...] em uma crise, tendemos a buscar o tipo errado de liderana. Buscamos algum com respostas, decises, fora e um mapa para o futuro, algum que saiba aonde deveramos estar indo, em suma, algum que possa transformar problemas difceis em fceis. Porm, os problemas, como os dos distrbios de Los Angeles, no so simples. Ao invs de buscar salvadores, deveramos buscar lideranas que nos desafiem a enfrentar os problemas para os quais no h solues simples e indolores

problemas que exigem que aprendamos novas formas de agir. Em oposio a esses tipos de problema que podem ser denominados problemas adaptativos , os lderes enfrentam, muitas vezes, problemas tcnicos. Enquanto aqueles so difceis de descrever e de definir, e, portanto, no so facilmente solucionveis, estes so geralmente bem definidos e podem ser abordados com base na experincia anterior. Lidar com problemas adaptativos pede diferentes aes e utiliza diferentes competncias: ao lder exigem-se reflexo e anlise, associadas a competncias de facilitao, que permitam o aprendizado, ao invs de atitudes diretivas ou de comando. Heifetz e Laurie (1997, p. 128) estabelecem uma diferena no trato de problemas adaptativos e de problemas tcnicos/rotineiros, conforme se v no Quadro 1, ligeiramente adaptado. De acordo com esses autores, os problemas adaptativos so, portanto,

Quadro 1 Tratamento, pelas lideranas, de problemas tcnicos/rotineiros em contraste com tratamento de problemas adaptativos
Responsabilidades Direo Situao-problema Tcnico/rotineiros Adaptativo Definir problemas e fornecer Identificar o desafio de solues adaptao e identificar questes-chave Proteger a organizao de Permitir que a organizao ameaas externas sinta as presses externas, dentro de amplitude que ela possa suportar Esclarecer os papis e as Desafiar papis atuais e responsabilidades resistir presso para definir novos papis rapidamente Restaurar a ordem Expor o conflito ou deix-lo emergir

Proteo

Orientao

Administrar conflitos

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problemas sistmicos, para os quais no existem respostas prontas. Em face deles, as pessoas e as organizaes precisam ser mobilizadas para um processo de aprendizagem pelo qual iro adaptar seus comportamentos a fim de progredir sob condies de incerteza e turbulncia. Isso exige real competncia de liderana por parte dos lderes e no simplesmente capacidade autoritria. Exercer essa competncia de efetiva liderana no fcil, por dois motivos: a) Para que a mudana acontea, os lderes devem quebrar padres antigos de comportamento, ou seja, oferecer liderana na forma de soluo. Os lderes acham difcil, na medida em que eles, muitas vezes, conquistaram suas posies com base em suas competncias, assumir responsabilidades e fornecer solues. Ao se depararem com problemas adaptativos, o foco precisa ser transferido para as pessoas: as solues no esto nas mos dos lderes, mas na inteligncia coletiva das pessoas, em todos os nveis. Elas precisaro uns dos outros como recursos, ultrapassando suas fronteiras, na medida em que aprendem seus prprios caminhos em direo s solues. b) Mudanas adaptativas so angustiantes para as pessoas que esto passando por elas, um aspecto que merece ateno ao se lidar com problemas adaptativos. Tais situaes exigem assumir novos papis, relacionamentos, comportamentos e abordagens em relao ao trabalho. As pessoas no devem esperar que seus lderes lhes apresentem solues, como costumam fazer, e a expectativa de que eles devem sempre fornecer as respostas precisa ser desaprendida. Os lderes, por sua vez, ao invs de esforarem-se para atender expectativa de dar respostas prontas, devem fazer perguntas difceis; ao invs de proteger as pessoas de ameaas externas, devem expor as pessoas s presses da

realidade, a fim de estimul-las a se adaptarem; ao invs de orientar as pessoas para seus papis usuais, devem desorient-las, de modo que novos relacionamentos funcionais possam desenvolver-se; ao invs de abrandar os conflitos, devem trazer os problemas tona; ao invs de manter as normas, devem desafiar o tradicional e ajudar os outros a fazerem a distino entre valores imutveis e meros processos histricos, aos quais necessrio renunciar. Heifetz e Laurie (1997) ditam seis princpios para o exerccio da liderana em meio a problemas adaptativos. So eles: ir para fora: refletir e ver os padres sistmicos mais amplos da organizao e a sua dinmica, ao invs de agir de forma diretiva; identificar o desafio adaptativo: facilitar o processo de descrever, definir e analisar as reais ameaas enfrentadas pela organizao, ao invs de meramente perceber os sintomas bvios; moderar a angstia: liderar e facilitar um equilbrio delicado, de modo a fazer com que as pessoas sintam as presses que exigem mudanas, sem que sejam sufocadas por elas; manter ateno disciplinada: focar o esforo do grupo em relao ao problema e limitar possveis manobras de absentesmo, tais como a busca de bode expiatrio, a negao, os ataques pessoais e a tendncia de focar meramente as questes tcnicas em detrimento do problema adaptativo; devolver o trabalho s pessoas: assegurar que todos e no apenas os lderes e gestores assumam a responsabilidade de engajar-se e de estar s voltas com problemas adaptativos, a fim de desenvolverem novas competncias e a confiana para lidar com elas; proteger as vozes de liderana vindas de baixo: deve-se dar voz a todas as pessoas

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dispostas a experimentar e a aprender, incluindo vozes originais, ou seja, aquelas pessoas criativas que costumam desviar a ateno, e os alardeadores, que normalmente so ignorados ou intimados ao silncio. tambm necessrio dar cobertura s pessoas que apontam falhas e contradies na organizao. Ao liderar em contextos de problemas adaptativos, muitas vezes comete-se o clssico erro de trat-los como tcnicos. A melhor alternativa perceber que, nessas situaes, liderana requer-se uma estratgia de aprendizagem: o papel do lder envolver as pessoas no enfrentamento do desafio, proceder a ajuste de valores ao mudar perspectivas e aprender novos hbitos. difcil, crem os lderes, realizar a mudana de um estilo ativo e diretivo para um estilo direcionado para a facilitao da

aprendizagem, mas trata-se de um imperativo, a fim de cultivar, em conjunto, novas competncias para lidar com problemas adaptativos e, com o tempo, transformlos em problemas tcnicos. As competncias para liderar com sucesso, utilizando-se essa abordagem, so, portanto, de natureza facilitadora e no diretiva. Os lderes devem cultiv-las conscientemente, caso pretendam lidar com problemas adaptativos. Aardema (2004) prope esquema analtico complementar e til, que indica diferentes aes e competncias necessrias aos lderes. Ele afirma que os lderes necessitam, s vezes, envolver-se em questes suaves (soft issues) e duras (hard issues), que emanam da organizao, interna ou externamente. Ele combina esses quatro elementos em uma tipologia de quatro

Suave Quadrante 1: Orientado para pessoas Incentivar Incentivar a aprendizagem e o crescimento das pessoas Coordenar Assegurar a coordenao e a cooperao Interna Quadrante 3: Orientado para a organizao Assegurar a execuo e a accountability Governar Criar regras para assegurar que as pessoas ajam de acordo com as expectativas Dura Quadrante 2: Orientado para o contexto Inovar Incentivar a inovao e a renovao Explorar Esquadrinhar o contexto externo Externa Quadrante 4: Orientado para o desempenho Motivando e inspirando em prol do desempenho Direcionar Determinar a direo na qual todos os esforos devem mover-se

Figura 1 Atividades dos lderes baseadas em competncias


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clulas, especificando as competncias em cada clula. Essa tipologia apresentada de forma adaptada e resumida na Figura 1. Para aumentar a contribuio das pessoas, os lderes devem incentivar a aprendizagem e o crescimento, bem como a coordenao e o controle. Exigem-se tambm leitura e anlise do contexto externo e incentivo inovao e renovao. Para fins organizacionais, devem criar controles adequados para assegurar a execuo e a accountability, bem como prever meios para assegurar a ao, em observncia s expectativas legais e legtimas. Devem tambm motivar, inspirar e dirigir todos os esforos e recursos em direo ao desempenho timo da organizao. So aes que formam a base das competncias de liderana necessrias.

Concluso
Deve-se ressaltar que a inovao consiste geralmente de uma srie de problemas adaptativos. Em face desse conjunto de questes geradas pelos fenmenos complexos e dinmicos associados inovao, exige-se uma abordagem de aprendizagem social da liderana. Nesse sentido, a aplicao do modelo defendido por Heifetz (1994) e por Heifetz e Laurie (1997) pode fornecer diretrizes teis para as aes de liderana que dizem respeito reforma administrativa, e uma anlise das aes necessrias tambm pode valer-se do trabalho de Aardema (2004).
(Artigo recebido em julho de 2005. Verso final em agosto de 2005)

Nota
O texto, intitulado O estudo da Administrao, foi publicado na RSP, ano 9, 2(2), de maio de 1946, que republicamos, neste nmero, na seo RSP Revisitada (nota da editora).
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Resumo - Resumen - Abstract

Inovao no governo e no setor pblico: desafios e implicaes para a liderana Erwin Schwella Polticas de inovao no governo e no setor pblico so necessrias por muitas razes. As instituies de governana, incluindo-se a as organizaes de servio pblico, vm enfrentando atualmente inmeros desafios e devem exercer suas atribuies a partir desse contexto. So desafios que requerem abordagens novas e inovadoras para dar conta de sua complexidade. preciso, portanto, que governos e servios pblicos se envolvam em processos contnuos de inovao: solues convencionais e conhecidas parecem simplesmente no mais atender e somente se conseguir fazer frente aos novos desafios com sucesso por meio de respostas criativas. Surge, ento, uma questo: quais as abordagens e as estratgias de liderana mais indicadas em um contexto de necessria inovao? Este artigo trata dos desafios que surgem a partir desse contexto e dos aspectos de inovao necessrios para enfrent-los. Apresenta ainda algumas abordagens de liderana e possveis estratgias para aumentar a capacidade de liderana pblica e a habilidade dos lderes, para que enfrentem os desafios de inovar e de implementar polticas e processos inovadores. Palavras-chave: inovao, desafios contextuais, liderana pblica Innovacin en el gobierno y en el sector pblico: desafos e implicaciones para el liderazgo Erwin Schwella Polticas de innovacin en el gobierno y en sector pblico son necesarias por muchas razones. Las instituciones de governanza, incluyndose las organizaciones de ser vicio pblico, enfrentan numerosos desafos e deben ejercer sus atrib uciones desde este contexto. Son desafos que r equieren abordajes nuevos y innovadores para dar cuenta de su complejidad. Es necesario, por lo tanto, que gobiernos y servicios pblicos se envuelvan en procesos continuos de innovacin: soluciones convencionales y conocidas parecen simplemente no ms atender y slo se conseguir hacer frente a los nuevos desafos con suceso por medio de respuestas creativas. Surge, entonces, una cuestin: Cules los abordajes e las estrategias de liderazgo ms indicadas en un contexto de necesaria innovacin? Este artculo trata de los desafos que surgen de este contexto y de los aspectos de innovacin necesarios para enfrentarlos. Presenta tambin algunos abordajes de liderazgo y posibles estrategias para aumentar la capacidad de liderazgo pblico y la habilidad de los lideres, para que enfrenten los desafos de innovar y de implementar polticas y procesos innovadores. Palabras clave: innovacin, desafos contextuales, liderazgo pblico Government and public sector innovation: selected leadership implications Erwin Schwella Government and public sector innovation policies and processes are necessitated by many factors. Governance institutions, including public service organizations, are currently facing many challenges from the contexts within which they have to exer cise their governance and public service tasks. The challenges which they face require new and innovative approaches to deal with the complexities of these challenges. It is therefore necessary that governments and their public services should involve themselves with continuous processes of innovation. Conventional and well-known solutions just do not seem fit the new challenges confronting governments and public services across the world any more. Governments can probably only successfully deal with the new challenges that they face by means of creative and innovative solutions. A question then arises, namely, which

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leadership approaches and strategies will be optimal to deal with the challenges from the context managed by means of the required innovation. This article focuses on the challenges arising from the context, aspects of innovation which are required to deal with these contextual challenges and introduces some leadership approaches and possible strategies that may enhance the capability of public leadership and leaders to deal with the challenges to innovation and innovative policies and processes. Key words: innovation, contextual challenges, public leadership

Erwin Schwella Professor de Liderana Pblica da Escola de Planejamento e Administrao Pblica da Universidade de Stellenbosch (frica do Sul). Contato: E-mail: <erwin.schwella@sopmp.sun.ac.za>

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