Derecho Administrativo II

Tema 4

TEMA 4 LA ADMINISTRACION LOCAL

1.Naturaleza y sentido de la Administracin Local........................................................... 1 2.El rgimen local en el nuevo orden constitucional......................................................... 1 2.1.La autonoma.................................................................................................... 2 2.2.Las competencias estatales. Normativa bsica........................................................ 2 2.3.Las competencias de las Comunidades Autnomas.................................................. 3 3.El sistema de fuentes............................................................................................... 3 4.Tipologa de los entes locales.................................................................................... 6

1.Naturaleza y sentido de la Administracin Local

La Administracin Local es la ms cercana al ciudadano, a la que este identifica enseguida. Pero surge el problema de la fragmentacin, actualmente existen ms de 8.000 municipios, algunos de los cuales no sobrepasan los 200 300 habitantes. De hecho, algunos de ellos no tienen conferida la capacidad de autogestin. Se diferencia de la denominada Administracin corporativainstitucional, en que aqu la poblacin y el territorio son elementos propios. Para que la Administracin Local aparezca con sus rasgos propios, se precisa de un sistema que garantice el autogobierno de los ciudadanos en sus respectivas colectividades, que incluya la autointegracin de sus rganos rectores y les asigne propias responsabilidades, sin perjuicio de la necesaria intervencin del Estado para garantizar el cumplimiento de las Leyes generales y el respeto de intereses supralocales. Se hacen intentos para agrupar municipios, para unir funciones semejantes; pero eso ha fallado. Si la agrupacin ha sido voluntaria, acaba rompindose porque todos quieren individualidad y que sea su ayuntamiento el que resulte beneficiado. Las Diputaciones Provinciales, tienen la misin de establecer y/o apoyar servicios en aquellos municipios que tienen obligacin de prestarlos pero que, sin embargo, no disponen de recursos y medios suficientes para hacerlo de manera satisfactoria.

2.El rgimen local en el nuevo orden constitucional

El artculo 149.1.181 de la Constitucin, dispone que la normativa bsica en materia de administraciones corresponde al Estado.

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2.1.La autonoma
El ordenamiento constitucional, en sus artculos 1372, 1403 (municipios) y 1414 (provincias), incluye entre los postulados bsicos de la organizacin territorial del Estado, la gestin autnoma de sus respectivos intereses por los Municipios y Provincias. De esta forma, se pasa de un sistema regulado por el Derecho Estatal a otro con Derecho Estatal y Autonmico. Garantiza la autonoma de los Municipios y configura a la Provincia como entidad local, cuyo gobierno y administracin autnoma estar encomendado a la Diputacin y otras Corporaciones de carcter representativo. En las CC.AA. uniprovinciales y en aquellas que tienen un foro especial (Navarra y Pas Vasco), no hay diputaciones provinciales El desconocimiento de la autonoma local por parte del Estado o de las Comunidades Autnomas, es susceptible de dar lugar al planteamiento de un conflicto ante el Tribunal Constitucional, en defensa de la misma, cuando se entienda que una norma con rango de ley del Estado o de las CC.AA. lesiona aquel derecho constitucionalmente garantizado. La precisin del mbito especficamente protegido de los intereses locales, lo que, dentro de ciertos lmites, corresponde determinar al legislador ordinario, a diferencia de lo que sucede con las CC. AA. y los rganos superiores del Estado, cuyas competencias se incardinan en la Constitucin. Los servicios mnimos preceptivos han de ser considerados como bases que no cabe ignorar al legislador sobre la materia. La Constitucin ha significado que: 1. Han desaparecido los controles estatales. 2. Han desaparecido algunos rganos especializados del Estado, por ejemplo los Tribunales Econmico Administrativos en el mbito de la Administracin Local.

2.2.Las competencias estatales. Normativa bsica

El art. 149.1.18 de la Constitucin el establecimiento de las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del rgimen estatutario forzosa, de sus funcionarios, concesiones el y procedimiento responsabilidad. Normativa bsica comn a todas las Administraciones Pblicas: o o La A.G.E. y las EE.LL., disponen del mismo rgimen horario. Las CC.AA., tienen un rgimen horario diferente. Ley 7/85, Ley de Bases de Rgimen Local. 781/86, Real Decreto Legislativo. Texto Refundido de Rgimen Local. Ley de Haciendas Locales. administrativo comn, expropiacin contratos,

Normativa bsica en materia de rgimen local: o o o

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2.3.Las competencias de las Comunidades Autnomas

Las que disfrutan de autonoma plena (va artculo 151, C.E.5), recogen en sus Estatutos, incluso con la calificacin de exclusivas, las competencias correspondientes al Rgimen Local. Les corresponden los desarrollos legislativo y reglamentario que sean compatibles con el respeto de la autonoma municipal y provincial. Todas las Comunidades Autnomas han asumido ya, a escala de gestin, las competencias que contempla el artculo 148.1.2., C.E.6; en concreto, la alteracin de trminos municipales y las funciones que corresponden a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones Locales, cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local.

3.El sistema de fuentes

Hasta el presente, adems de la Ley 7/85, de Bases del Rgimen Local (modificada por la Ley 11/99, de 2 de abril), ha sido cumplido el encargo en ella dispuesto al aprobarse el Texto Refundido (Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril), norma esta ltima que segn su disposicin final sptima, tambin contiene normas de carcter bsico. La reforma del Rgimen Local est alcanzando a otras normas de rango reglamentario; as, han sido promulgados nuevos Reglamentos de Poblacin y Demarcacin Territorial, de Bienes y de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales. El sistema de fuentes en materia de rgimen local, sigue el siguiente esquema: 1. Bloque Constitucional. La Constitucin y los Estatutos de Autonoma encabezan todo el sistema de fuentes, garantizando aqullas la autonoma general de los entes locales y graduando stos las competencias correspondientes a los dos grupos de CC. AA. 2. Legislacin Bsica. Se apoya en el artculo 149.1.18 de la C.E., con el que se conecta la Ley de Bases, pero no se agota en sta, ya que debern regularse tambin aspectos bsicos relacionados con la funcin pblica. Entendemos, aunque la Constitucin no se pronuncia expresamente al respecto, que tiene tambin este carcter, la legislacin especfica de las Haciendas Locales (Ley 38/1988), sin perjuicio de la aplicacin a todo el sector pblico de la legislacin general tributaria. 3. Legislacin Ordinaria. Las normas de carcter no bsico. Se hace necesario distinguir entre aquellas CC. AA. que teniendo autonoma plena, han incluido en sus EE. AA. la competencia exclusiva en materia de rgimen local y la han ejercido, y aquellas CC. AA. (el resto), sin autonoma plena o sin desarrollo en esa materia, an teniendo autonoma plena. El diseo material de la Administracin Local, ser el resultante de la accin legislativa conjunta del Estado y de las CC. AA. En estos 2 casos, hay un cuerpo de normas del Estado en materia de rgimen local que se aplica. Son los siguientes Reglamentos: Reglamento de Bienes Reglamento de poblacin y demarcacin territorial Reglamento de Organizacin y Funcionamiento (R. O. F.). 3/12

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Reglamento de servicios Reglamentos de los funcionarios con habilitacin de carcter nacional. Normas en materia de personal (acceso, retribucin).

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A excepcin de que haya un llamamiento especfico en la Ley, para que alguna de esas materias sea regulada especficamente por las Comunidades Autnomas. 4. Normativa Local. Afecta a los Reglamentos y Ordenanzas locales que, a partir de la Constitucin, tienen un soporte mucho ms slido en cuanto que, como reconoce indirectamente la Ley de Bases, una vez matizada por el Tribunal Constitucional, en materia organizatoria ms all de los aspectos bsicos generales establecidos por la legislacin estatal y autonmica, la autonoma municipal se impone desplazando cualquier intromisin que conculque lo que constituye su ncleo esencial.

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Esquema de fuentes del ordenamiento local (segn Martn Mateo)

CC.AA. Rango Bloque constitucional Legislacin bsica Origen Estatal Autonoma Plena Apoderamiento genrico Rgimen general Estatal Potestades instrumentales (art. 149). Estatal Legislacin ordinaria Autonmico Rgimen General Competencias Materiales Excepcional: competencias materiales Ordinario: desarrollo legislacin local general Reglamentos Ordenanzas Competencias Materiales Texto Refundido Competencias materiales Aspectos territoriales Legislacin complementaria Desarrollo del Texto Refundido. Competencias materiales Desarrollo de la legislacin especfica Reglamentos Ordenanzas CC.AA. Autonoma Gradual Apoderamiento especfico (art. 148) Apoderamiento especfico (art. 148)

Estatal Reglamentos Autonmico Normativa Local Local

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Esquema de fuentes del ordenamiento local

CONSTITUCIN + ESTATUTO DE AUTONOMA
NO

Legislacin Bsica de Rgimen Local

(Intocable por las CC.AA.)

LRBRL (7/85). TR (781/86). LHL (39/88). Funcin Pblica.

puede n ser modifi cadas por norma tiva auton mica.

Legislacin Estatal Legislacin Bsica en Rgimen de

(Intocable por las CC.AA.)

Procedimiento Administrativo. Contratos y concesiones Administrativas Expropiacin forzosa. Responsabilidad Administrativa.

CC.AA. que han desarrollado la normativa Legislacin autonmica CC.AA. que NO han desarrollado la normativa

Normativa autonmica desarrollada. Por ejemplo, la

Ley de la Funcin Pblica Valenciana.

LRBRL desarrollada en reglamentos de Bienes y Servicios, Poblacin, Servicios, Funcionarios con Habilitacin Nacional, Polica Sanitaria y Mortuoria,
Por ejemplo, como no existe un LRBRL Valenciana, sigue vigente la normativa estatal y sus desarrollo reglamentarios.

CC.AA. que han Desarrollo reglamentario autonmico desarrollado su normativa CC.AA. que NO han desarrollado su normativa Entidades locales

Desarrollo reglamentario autonmico.

Desarrollo reglamentario del Estado.

Desarrollo reglamentario de las Entidades locales. Por ejemplo, los impuestos

locales son reglamentos (ordenanzas fiscales) que desarrollan la Ley de Haciendas Locales.

4.Tipologa de los entes locales

Aunque el municipio es el ente local por excelencia, existen entidades territoriales que, como la Provincia, tienen tambin reconocida su autonoma en la Constitucin, as como otras

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que derivan del Municipio, tales como: comarcas, mancomunidades, o guardan una cierta conexin con el hecho provincial: islas. Algunas de estas entidades surgen de la propia organizacin territorial del Estado, concitndose directamente con la Constitucin. Otras son el resultado de una actuacin legtima. Existen entes reconocidos expresamente en la Constitucin, y que deben existir siempre, son obligatorios: Municipios Provincias Islas

Y tambin existen Entes Locales Potestativos, tales como: Entidades Locales Menores. Reconocidas en el art. 45 de la Ley 7/857. En la provincia de Alicante slo existe un caso, Jess Pobre. El otro caso, San Isidro de Albatera se constituy como municipio. Comarcas. Podemos encontrarlas en Catalua y Aragn; en la Comunidad Valenciana no existen. Mancomunidades. Son agrupaciones voluntarias de municipales para la prestacin de servicios comunes. reas metropolitanas.

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CE, art. 149.

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 1. 2. 3. 4. 5. 6. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo. Relaciones internacionales. Defensa y Fuerzas Armadas. Administracin de Justicia. Legislacin mercantil, penal y penitenciaria; legislacin procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autnomas. 7. 8. Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las Comunidades Autnomas. Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo por las Comunidades Autnomas de los derechos civiles, forales o especiales, all donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicacin y eficacia de las normas jurdicas, relaciones jurdico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenacin de los registros e instrumentos pblicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinacin de las fuentes del derecho, con respeto, en este ltimo caso, a las normas de derecho foral o especial. 9. Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial. 10. Rgimen aduanero y arancelario; comercio exterior. 11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenacin de crdito, banca y seguros. 12. Legislacin sobre pesas y medidas, determinacin de la hora oficial. 13. Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica. 14. Hacienda general y Deuda del Estado. 15. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica. 16. Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad. Legislacin sobre productos farmacuticos. 17. Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecucin de sus servicios por las Comunidades Autnomas. 18. Las bases de rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas. 19. Pesca martima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenacin del sector se atribuyan a las Comunidades Autnomas. 20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminacin de costas y seales martimas; puertos de inters general; aeropuertos de inters general; control del espacio areo, trnsito y transporte areo, servicio meteorolgico y matriculacin de aeronaves.

21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de ms de una Comunidad Autnoma; rgimen general de comunicaciones; trfico y circulacin de vehculos de motor; correos y telecomunicaciones; cables areos, submarinos y radiocomunicacin. 22. La legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos cuando las aguas discurran por ms de una Comunidad Autnoma, y la autorizacin de instalaciones elctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energa salga de su mbito territorial. 23. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autnomas de establecer normas adicionales de proteccin. La legislacin bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias. 24. Obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a ms de una Comunidad Autnoma. 25. Bases de rgimen minero y energtico. 26. Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos. 27. Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y, en general, de todos los medios de comunicacin social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecucin correspondan a las Comunidades Autnomas. 28. Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin y la expoliacin; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin por parte de las Comunidades Autnomas. 29. Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de policas por las Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgnica. 30. Regulacin de las condiciones de obtencin, expedicin y homologacin de ttulos acadmicos y profesionales y normas bsicas para el desarrollo del artculo 27 de la Constitucin, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes pblicos en esta materia. 31. Estadstica para fines estatales. 32. Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va de referndum. 2. Sin perjuicio de las competencias que podrn asumir las Comunidades Autnomas, el Estado considerar el servicio de la cultura como deber y atribucin esencial y facilitar la comunicacin cultural entre las Comunidades Autnomas, de acuerdo con ellas. 3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn corresponder a las Comunidades Autnomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado, cuyas normas prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas. El derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autnomas

CE, art. 137.

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.

CE, art. 140.

La Constitucin garantiza la autonoma de los municipios. Estos gozarn de personalidad jurdica plena. Su gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes sern elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regular las condiciones en las que proceda el rgimen del concejo abierto.

CE, art. 141.

1. La provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgnica. 2. 3. 4. El Gobierno y la administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo. Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. En los archipilagos, las islas tendrn adems su administracin propia en forma de Cabildos o Consejos.

CE, art. 151.

1. No ser preciso dejar transcurrir el plazo de cinco aos, a que se refiere el apartado 2 del artculo 148, cuando la iniciativa del proceso autonmico sea acordada dentro del plazo del artculo 143, 2, adems de por las Diputaciones o los rganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayora del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referndum por el voto afirmativo de la mayora absoluta de los electores de cada provincia en los trminos que establezca una ley orgnica. 2. En el supuesto previsto en el apartado anterior, el procedimiento para la elaboracin del Estatuto ser el siguiente: 1. El Gobierno convocar a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el mbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonoma, mediante el acuerdo de la mayora absoluta de sus miembros. 2. Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitir a la Comisin Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinar con el concurso y asistencia de una delegacin de la Asamblea proponente para determinar de comn acuerdo su formulacin definitiva. 3. 4. Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante ser sometido a referndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el mbito territorial del proyectado Estatuto. Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayora de los votos vlidamente emitidos, ser elevado a las Cortes Generales. Los plenos de ambas Cmaras decidirn sobre el texto mediante un voto de ratificacin. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionar y lo promulgar como ley. 5. De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2 de este nmero, el proyecto de Estatuto ser tramitado como proyecto de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado

por stas ser sometido a referndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el mbito territorial del proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayora de los votos vlidamente emitidos en cada provincia, proceder su promulgacin en los trminos del prrafo anterior. 3. En los casos de los prrafos 4 y 5 del apartado anterior, la no aprobacin del proyecto de Estatuto por una o varias provincias no impedir la constitucin entre las restantes de la Comunidad Autnoma proyectada, en la forma que establezca la ley orgnica prevista en el apartado 1 de este artculo.

CE, art. 148.

1. Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias: 1. 2. Organizacin de sus instituciones de autogobierno. Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local. 3. 4. 5. Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda. Las obras pblicas de inters de la Comunidad Autnoma en su propio territorio. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle ntegramente en el territorio de la Comunidad Autnoma y, en los mismos trminos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable. 6. 7. 8. 9. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales. La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa. Los montes y aprovechamientos forestales. La gestin en materia de proteccin del medio ambiente. regados de inters de la Comunidad Autnoma; las aguas minerales y termales. 11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial. 12. Ferias interiores. 13. El fenmeno de desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma dentro de los objetivos marcados por la poltica econmica nacional. 14. La artesana. 15. Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters para la Comunidad Autnoma. 16. Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Autnoma. 17. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de la enseanza de la lengua de la Comunidad Autnoma. 18. Promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial. 19. Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio. 20. Asistencia social. 21. Sanidad e higiene. 22. La vigilancia y proteccin de sus edificios e instalaciones. La coordinacin y dems facultades en relacin con las policas locales en los trminos que establezca una ley orgnica.

10. Los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales y

2. Transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autnomas
podrn ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artculo 149.

LRBRL, art. 45.

1. Las Leyes de las Comunidades Autnomas sobre rgimen local regularn las entidades de mbito territorial inferior al Municipio, para la administracin descentralizada de ncleos de poblacin separados, Leyes. 2. En todo caso se respetarn las siguientes reglas: a) La iniciativa corresponder indistintamente a la poblacin interesada o al Ayuntamiento correspondiente. Este ltimo debe ser odo en todo caso. b) La entidad habr de contar con un rgano unipersonal ejecutivo de eleccin directa y un rgano colegiado de control, cuyo nmero de miembros no podr ser inferior a dos ni superior al tercio del nmero de Concejales que integren el respectivo Ayuntamiento. La designacin de los miembros del rgano colegiado se har de conformidad con los resultados de las elecciones para el Ayuntamiento en la Seccin o Secciones constitutivas de la circunscripcin para la eleccin del rgano unipersonal. (El artculo 45.2. b., apartados primero y segundo, "no tiene carcter bsico", segn declara la Sentencia nm. 214/1989. Tngase en cuenta, en particular, las matizaciones recogidas en el fundamento jurdico 15 de la mencionada Sentencia). bajo su denominacin tradicional de caseros, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanas, lugares anejos y otros anlogos, o aquella que establezcan las

No obstante, podr establecerse el rgimen de Concejo Abierto para las Entidades en que concurran las caractersticas previstas en el nmero 1 del artculo 29. c) Los acuerdos sobre disposicin de bienes, operaciones de crdito y expropiacin forzosa debern ser ratificados por el Ayuntamiento