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LE POUVOIR DE L'ORGANISATION : MATRISE DES RESSOURCES JURIDIQUES ET MATRISE DU RECOURS AU JUGE DANS LA BRANCHE FAMILLE DE LA SCURIT SOCIALE

Isabelle Sayn Ed. juridiques associes | Droit et socit


2007/3 - n67 pages 649 669

ISSN 0769-3362 Article disponible en ligne l'adresse:

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Pour citer cet article :

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Sayn Isabelle, Le pouvoir de l'organisation : matrise des ressources juridiques et matrise du recours au juge dans la branche famille de la Scurit sociale , Droit et socit, 2007/3 n67, p. 649-669.

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Le pouvoir de lorganisation : matrise des ressources juridiques et matrise du recours au juge dans la branche famille de la Scurit sociale
Isabelle Sayn *
Rsum
Cet article sappuie sur une recherche consacre au traitement des rclamations dans les caisses dallocations familiales. Elle montre que les caisses qui se sont organises localement pour amliorer a priori les modalits dapplication du droit sont galement celles o le nombre de recours au juge est le plus important, favorisant ainsi un contrle a posteriori de lapplication du droit. Ce constat est logique si lon conoit le dbat judiciaire comme un espace concurrent lorganisation pour fixer les situations individuelles et dterminer le sens de la rgle. Dans cette perspective, une organisation qui souhaite prserver un usage monopolistique du droit vite la controverse, que ce soit dans ses services ou devant un tribunal. Droit Mobilisation Protection sociale Traitement des rclamations Usages du droit.

Lauteur
Juriste, membre du Centre de Recherches Critiques sur le Droit (CERCRID), Universit de Saint-tienne. Elle dveloppe des travaux notamment dans le domaine des solidarits familiales et de la protection sociale (droit compar, modalits de mobilisation des rgles de droit). Parmi ses publications : La place de la famille dans la prise en charge des personnes ges dpendantes, Rapport de synthse, FELICIE, INED, 2006 ; Le contentieux de la protection sociale. Procdures compares Allemagne, Angleterre, Belgique, France, Saint-tienne, Publications de lUniversit de Saint-tienne, 2005 ; Jeux de rle dans llaboration et la mise en uvre du droit. Lexemple des Caisses dallocations familiales , in CURAPP, Sur la porte sociale du droit. Usages et lgitimit du registre juridique, Paris, PUF, 2005 ; Accs au juge et accs au droit dans le contentieux de la protection sociale , Revue franaise des affaires sociales, 3, 2004.
* CERCRID, Universit Jean Monnet, 6 rue Basse des Rives, F-42023 Saint-tienne cedex 2. <isabelle.sayn@univ-st-etienne.fr>

Summary
The Power of the Organization : Controlling Legal Resources in the Family Division of the Social Security Office This article is based on the analysis of claims processed by the French Social Security Office [Caisses dallocations familiales (CAF)]. It shows that the CAFs organized locally to improve the implementation of the law also have the best recourse to judges, thus facilitating an a posteriori control of the laws application. This is logical if the judicial debate is conceived as a space competing with the organization to determinate individual situations and the meaning of the rule. Indeed, an organization wishing to preserve a monopolistic use of the law will prefer to avoid controversy in the organization itself and in court. Law Mobilization Social protection Treatment of claims Uses of law.

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I. SAYN

1. Recherches et Prvisions, 87, 2007. 2. Pierre MAZET, La qualit dans laccueil ou lexemple paradoxal dune modernisation russie : le cas des agents daccueil des caisses dAllocations familiales , Recherches et Prvisions, 87, 2007, p. 39-49. 3. Convention dobjectifs et de gestion entre ltat et la Cnaf 2005-2008, spc. p. 11 et suiv. : Une dmarche qualit consolide .

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La revue Recherches et Prvisions, publie par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), a livr en mars 2007 un numro consacr La nouvelle administration. Le social administr 1. Ce dossier montre nettement la difficult dans laquelle se trouve la branche famille de la Scurit sociale de concilier une volont de modernisation, qui passe par la mise en place dindicateurs quantitatifs, avec lobjectif dassurer chaque allocataire potentiel, au terme dune analyse globale de sa situation, le versement de lensemble des prestations auxquelles il peut prtendre. La modernisation juge russie de laccueil, qui tend imposer aux agents une limite du temps maximum pass avec chaque allocataire, et ce mme lorsque le dbrouillage de son dossier ne serait pas achev, lillustre 2. Elle contredit lobjectif qui consiste assurer lexactitude des droits ds la premire tape du traitement du dossier ( bien faire du premier coup 3), cet objectif qui supposerait de la part des agents quils connaissent demble lensemble des facteurs qui influencent le bnfice des diffrentes prestations verses par les caisses dallocations familiales (CAF), do lexpression dapproche globale des dossiers. Cette opposition entre approche globale des demandes et approche managriale de lactivit, entre tentative dassurer laccs des allocataires tous leurs droits sociaux et volont damliorer lefficacit du traitement de masse des dossiers, montre le rle essentiel de ladministration (ici entendue au sens large, puisque les organismes locaux de scurit sociale sont des organismes de droit priv) et de son organisation du travail dans laccs aux prestations, dans la dtermination des droits des allocataires potentiels. Cette opposition est galement illustre par le sort rserv, dans la sphre de la scurit sociale, la loi du 12 avril 2000, tendant lamlioration des relations entre les usagers et leurs administrations. Cette loi impose un certain nombre dobligations qui ont pour objet de rendre lusager, ici lallocataire, acteur de la dcision qui le concerne. Il sagit de restituer la dcision prise par ladministration son gard toute son importance, en admettant que cette dcision suppose un choix de ladministration et que ce choix mrite dtre dbattu. Lusager doit donc tre suffisamment inform et disposer de la possibilit de donner son point de vue. Il doit galement recevoir les informations indispensables pour critiquer la dcision qui lui est oppose, y compris sil sagit dune dcision implicite de rejet (le silence qui suit une demande vaut dcision implicite de rejet au-del dun certain dlai), par le moyen dun accus de rception de sa demande qui explique le mcanisme du rejet implicite et indique les dlais et voie de recours. Ce m-

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4. La migration de cette analyse issue du contentieux administratif dans le fonctionnement de la scurit sociale mriterait dailleurs dtre mieux connue. 5. Isabelle SAYN (dir.), Droit et accs au(x) droit(s) dans la branche famille de la Scurit sociale. Laccueil et le traitement des rclamations dans les caisses dallocations familiales , recherche effectue par le CERCRID (CNRS UMR 5137) pour le compte de la CNAF, Saint-tienne, CERCRID, 2003.

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canisme est cependant cart lorsque la demande tend au service dune prestation prvue par les lois et rglements , ce qui concerne notamment les prestations de scurit sociale pour lesquelles il est dusage 4 de considrer que lautorit ne dispose daucun pouvoir autre que celui de vrifier que le demandeur remplit les conditions lgales pour lobtenir. Le dcret dapplication du 6 juin 2001 a repris cette analyse (sur ce mcanisme et sa mise en lcart dans le domaine de la scurit sociale, voir lencadr 1). On voit comment ce texte lie la question de lapproche globale des dossiers et celle du pouvoir de contestation des usagers. Rejetant lide dune certaine complication des situations individuelles et de leur traduction dans le langage des catgories juridiques qui commandent lattribution de prestations, lactivit des CAF est conue comme le service dune prestation prvue par les lois et rglements , pour lequel lautorit ne dispose daucun pouvoir autre que celui de vrifier que le demandeur remplit les conditions lgales pour lobtenir. La simplicit suppose de cette activit permet dcarter les dispositions formelles, procdurales, dont la vocation est dassurer la mise en dbat de ces dcisions. Et en effet, sil sagit seulement et sans difficult de vrifier que le demandeur remplit les conditions lgales pour obtenir les prestations en cause, alors il est possible de se contenter dindicateurs quantitatifs pour mesurer la qualit du service rendu aux allocataires et la productivit des agents (mesure du dlai dattente au guichet, mesure du temps pass par un agent daccueil avec chaque allocataire). Sil sagit de construire une dcision dans une interaction entre gnralit de la rgle et singularit des situations, dautres outils doivent tre mobiliss pour assurer la mise en uvre du droit. cette fin, certaines caisses ont mis en place des espaces de controverse , des lieux , des commissions, des runions, des dispositifs qui permettent la mise en discussion des dcisions dlicates, manifestant ainsi quelles admettent lexistence de difficults propres larticulation entre gnralit de la rgle et singularit des situations. La recherche sur laquelle sappuie cet article, consacre au traitement des rclamations dans les CAF 5 (voir lencadr 2), tend montrer qu cet effort dorganisation pour amliorer a priori les modalits dapplication du droit correspond une augmentation du nombre de recours, assurant ainsi une amlioration du contrle a posteriori de lapplication du droit. Ainsi, alors que les caisses matrisent laccs au juge (I), le nombre de recours quelles rendent possibles est plus important lorsquelles organisent la controverse lintrieur mme de leurs services (II). Cette double ouverture limite le pouvoir li lexercice monopolistique des usages stratgiques du droit (III).

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I. SAYN

Encadr 1 La mise lcart de la loi du 12 avril 2000 dans le domaine de la scurit sociale
La loi du 12 avril 2000 institue lobligation pour les services administratifs, y compris les organismes de scurit sociale, daccuser rception des demandes qui leur sont faites. Laccus de rception doit comporter les informations utiles sur les dlais implicites de rejet et louverture correspondante des recours. Au terme de la loi du 12 avril 2000, Toute demande adresse une autorit administrative fait lobjet dun accus de rception dlivr dans des conditions dfinies par dcret en Conseil dtat. Ce dcret dtermine les cas dans lesquels il nest pas accus rception des demandes en raison de la brivet du dlai imparti lautorit pour rpondre, ou lorsque la demande nappelle pas dautre rponse que le service dune prestation ou la dlivrance dun document prvus par les lois et les rglements []. Les dlais de recours ne sont pas opposables lauteur dune demande lorsque laccus de rception ne lui a pas t transmis ou ne comporte pas les indications prvues par le dcret mentionn au premier alina. [] (art. 19). Selon le dcret pris en application de ce texte, laccus de rception en question doit comporter : 1 La date de rception de la demande et la date laquelle, dfaut dune dcision expresse, celle-ci sera rpute accepte ou rejete ; 2 La dsignation, ladresse postale et, le cas chant, lectronique, ainsi que le numro de tlphone du service charg du dossier . En outre laccus de rception indique si la demande est susceptible de donner lieu une dcision implicite de rejet. [Dans ce cas,] laccus de rception mentionne les dlais et les voies de recours lencontre de la dcision [] (article 1 du dcret n 2001-492 du 6 juin 2001). Mais, dveloppant larticle 19 de la loi, ce dcret prcise que laccus de rception nest pas dlivr lorsque la demande tend au service dune prestation prvue par les lois et rglements et pour laquelle lautorit administrative ne dispose daucun autre pouvoir que celui de vrifier que le demandeur remplit les conditions lgales pour lobtenir (art. 3 du dcret). Cette obligation est donc demble carte pour le service des prestations prvues par les lois et rglements. Dans ce cas en effet, il est dusage de considrer que lautorit concerne ne dispose daucun autre pouvoir que celui de vrifier que le demandeur remplit les conditions lgales pour lobtenir. Le versement des prestations de scurit sociale est donc considr comme noffrant aucun pouvoir dapprciation lauteur de la dcision. Le domaine dapplication de cette exception a t trs largement tendu par la circulaire dapplication produite par les services ministriels. Celle-ci considre en effet que les exceptions lobligation daccuser rception de larticle 19 de la loi sont valables tant pour les demandes initiales que pour les rclamations, y compris les demandes formules devant la commission de recours amiable ( 626 de la circulaire). Reprenant le texte de la circulaire de la Direction de la scurit sociale, la lettrecirculaire de la Caisse nationale des allocations familiales constate que les rclamations, y compris celles donnant lieu saisine de la commission de recours amiable, et les contestations [tant] la suite dune demande, le ministre les excepte de lobligation daccuser rception . Face limportance de lextension du domaine dapplication de cette exception, la CNAF a cependant dcid dtendre lobligation daccuser rception aux rclamations faisant lobjet dune saisine de la CRA et aux contestations , considrant quil ne sagit pas dune simple ouverture de droits. Mais cette extension apparente de lobligation daccuser rception aux rclamations faisant lobjet dune saisine de la CRA et [aux] contestations dcide par la CNAF est ambigu. Ce sont les services des CAF et leurs agents qui dterminent ce qui constitue, en fin de compte, une rclamation faisant lobjet dune saisine de la CRA ou une contestation , matrisant ainsi au moins en partie lobligation qui leur est faite de dlivrer un accus de rception.

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Encadr 2 Prsentation gnrale de la recherche


Les activits des CAF et les diffrends quelles peuvent susciter entre elles et les assurs sociaux relvent de la comptence des tribunaux des affaires de scurit sociale. Mais laccs des allocataires au juge est limit la fois par les rgles procdurales qui lorganisent et par les modalits dorganisation interne de ces caisses de scurit sociale. Lencadrement juridique des activits de traitement des rclamations tant pos, la question tait celle du traitement, lintrieur de cette organisation, des contestations formules par les allocataires, ds lors que ce traitement conditionne leur accs ultrieur au juge. Comment sont tries (qualifies) les demandes et sont distingues celles qui feront lobjet dun traitement interne aux services, celles qui seront prsentes la commission de recours amiable en tant que demandes de remise de dette, et celles qui seront prsentes cette commission en tant que contestations ? Pour accder cette information, une comparaison a t faite entre les demandes adresses aux services et le traitement procdural qui leur tait appliqu : les demandes qualifies, par lquipe de recherche, de contestations ou de demandes de remise de dette sont-elles effectivement portes devant la commission de recours amiable et avec quelle qualification ? Prcisons que la demande initiale nest pas formellement modifie avant son passage en CRA, mais quelle est classe soit dans la rubrique indu , soit dans la rubrique contestation par les services, sans que les membres de la commission aient la possibilit de revenir sur ce classement. Le principe retenu a t celui dun recueil des diffrends partir dun prlvement des flux rentrants dans les caisses dallocations familiales, en amont de toute slection par les CAF elles-mmes. Cest au sein de ce premier chantillon quont t slectionnes, par lquipe de recherche, les demandes constitutives dune rclamation. Et cest le traitement reu par ces rclamations qui a, ensuite, t recherch dans les CAF. Concernant le choix des caisses dallocations familiales, trois critres ont t retenus pour les slectionner : la taille de la caisse, considre comme un indice de la standardisation des relations avec les allocataires ; limportance relative de leur population dallocataires RMI, considre comme un indice du besoin dorganiser une gestion plus personnalise des dossiers ; et limportance relative des recours examins en commission de recours amiable. Ce chiffre labor par les services de la CNAF tait utilis titre indicatif dans la mesure o la collecte agrge le nombre de dcisions prises sur les contestations dune dcision antrieure au nombre de dcisions dites dadmission en non-valeur, sans quil soit possible de sparer ces deux informations. Dans chacune de ces caisses ont t prlevs sans slection pralable une semaine de courriers reus des allocataires, une semaine dchanges au guichet et une journe dchanges tlphoniques (enregistrement). Les contenus de ces courriers et de ces changes oraux ont t analyss par lquipe de faon slectionner les demandes constitutives soit dune demande de remise de dette, soit dune contestation dune dcision initiale. 561 demandes ont ainsi t retenues. Pour chacune delles, la rponse donne par la caisse a t retrouve. Lanalyse du traitement reu par ces rclamations dans les CAF met en vidence le rle des services dans le choix de la voie procdurale des demandes. Certaines sont conduites devant la CRA alors quelles se prsentent comme de simples demandes dexplications. Dautres ny parviennent pas alors quelles se prsentent comme un recours devant la commission, ou encore y parviennent en tant que demandes de remise de dette alors quelles contiennent une contestation dune dcision antrieure.

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I. SAYN

I. Les CAF et la matrise de laccs au juge


La matrise par les CAF de laccs des allocataires au juge ressort nettement de la recherche empirique. Pour parvenir cette dmonstration, il a fallu dterminer un chantillon de rclamations portes devant des caisses dallocations familiales et suivre leur traitement au sein de ces organismes. Mais avant dentrer plus avant dans la description de ces rsultats, il faut rappeler quelques rgles qui encadrent lactivit de traitement des rclamations et autorisent la matrise de laccs au juge par ces organismes : celle-ci ne rsulte pas seulement de pratiques locales mais de larticulation entre ces rgles et leurs usages.

I.1. Lencadrement de lactivit de traitement des rclamations


Depuis la mise en place dun contentieux gnral de la scurit sociale (1946), les textes conditionnent laccs au juge (aujourdhui le tribunal des affaires de la scurit sociale) lobtention pralable dune dcision de la commission dite de recours amiable (CRA). Ces commissions sont organises au sein de chaque organisme local de scurit sociale et sont composes de membres du conseil dadministration au nom duquel elles interviennent. Lors de leur cration, le rle qui leur tait assign tait clairement de limiter le nombre de recours judiciaires, que lon craignait considrable. Lobjectif recherch ntait pas dviter des recours lgitimes mais des recours inutiles : les administrateurs, reprsentants des assurs et de leurs intrts, devaient pouvoir efficacement dceler les erreurs lies lactivit dagents administratifs insuffisamment impliqus dans luvre collective, et assurer ainsi une forme de contrle interne de lactivit des organismes de scurit sociale 6. Paralllement cette activit de contrle du bien-fond des dcisions initiales, les CRA ont reu comptence pour examiner les demandes de remise de dettes des allocataires sollicits pour rembourser des prestations indment verses. Cette fonction correspond la comptence traditionnelle des administrateurs dans le domaine de laction sociale de caisse. Une jurisprudence ancienne mais toujours dactualit de la Cour de cassation (1964) considre que les dcisions prises sur ce point relvent de la seule comptence des organismes de scurit sociale, sans recours possible devant le juge qui ne saurait tre juge dune dcision prise en opportunit 7. Les deux activits sont disjointes. La commission apprcie sparment les deux types de demandes. Contrairement ce qui pourrait se passer de-

6. Jean GARRIGUES, Le contentieux du plan franais de scurit sociale, thse de droit, Paris, 1948, et plus largement Isabelle SAYN (dir.), Naissance et volution dune juridiction : le contentieux gnral de la scurit sociale entre ordre judiciaire et droit administratif, rapport de recherche Universit Jean Monnet, Saint-tienne (CERCRID-CNRS UMR 5137)/DREES/MIRE, 2007. 7. Xavier PRTOT, Les grands arrts du droit de la scurit sociale, Dalloz, 2e d., 1998, p. 566 et suiv.

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vant une juridiction, jamais une demande ne porte la fois sur une contestation de la dcision et, subsidiairement, sur une demande de remise de dette. Par ailleurs, les contestations des allocataires ne font lobjet daucune dfinition institutionnelle expresse et ne sont soumises aucune rgle de forme ; la loi ne prvoit aucune mention obligatoire et elles peuvent tre formules oralement. En outre, une CRA nest pas comptente pour juger de sa propre comptence. Les services ont donc un rle essentiel jouer pour apprcier si les demandes qui sont formules par les allocataires constituent des rclamations susceptibles dtre soumises la CRA et quel titre : remise en cause dune dcision initiale ou demande de remise de dette.

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I.2. La qualification et le traitement des rclamations


Afin dapprcier le rle jou par les services dans le choix des demandes portes devant la commission de recours amiable, lquipe de recherche sest dote dune dfinition des rclamations partir de laquelle 561 demandes ont t slectionnes. Les rclamations constituent lensemble des demandes formules par les allocataires et qualifies par nos soins soit de contestation, soit de demande de remise de dette. En sont exclues les demandes initiales de prestations, les demandes de certificats ou dattestations, les demandes dinformation sur les paiements en cours, les demandes dexplications pures et simples. La catgorie des demandes de remise de dette englobe les seules demandes de remise, lexclusion des demandes de dlai de paiement ou des demandes de rchelonnement de la dette (non soumises la commission). Les contestations constituent une remise en cause dune dcision antrieure. Cette qualification pouvait tre retenue par lquipe de recherche indpendamment de la formulation expresse de la demande, notamment lorsque le courrier ou la discussion faisait apparatre que ce qui tait en cause ntait pas seulement une demande de remise de dette, mais la dcision initiale responsable de lindu. La demande tait alors considre comme une contestation double dune demande de remise de dette. Il en a t de mme pour les demandes dexplication, celles-ci constituant parfois une forme euphmise de contestation : les demandes expresses dexplication ont t qualifies de contestation quant, la lecture, il apparaissait clairement que leur objet ntait pas seulement une demande dexplication mais bien la remise en cause de la dcision antrieure. Lanalyse du devenir de ces rclamations au regard de leur formulation par les allocataires constitue un indicateur du pouvoir de qualification exerc dans les services. Cette formulation ne commande pas leur accs la CRA. Ainsi, parmi les 20 demandes crites rclamant expressment la saisine de la commission, seules 12 lui ont t soumises ; parmi les 63 demandes crites ou orales rclamant expressment une remise de dette, seules 40 (63 %) lui ont t soumises ; enfin, parmi les 147 demandes crites ou orales

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I. SAYN

II. Le lien entre laccs au juge et la mise en place despaces de controverse


Les modalits de traitement des diffrends aboutissent rendre peu visibles les difficults que rencontrent les agents dans la liquidation des dossiers, renforant lide que lobjectif de qualit peut tre atteint ou mesur par des indices quantitatifs, sans lien avec la prise en considration du temps et de la comptence requis pour procder un traitement global et sassurer que chacun reoit la totalit des droits auxquels sa situation lui permet de prtendre.
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rclamant expressment la modification de la dcision conteste, seules 17 (11,5 %) lui ont t soumises. Sagissant des courriers qualifis de rclamations par lquipe de recherche (363) et ce titre susceptibles de faire lobjet dune dcision de la commission, seuls 74 ont en dfinitive fait lobjet dune telle dcision, dont 67 au titre dune demande de remise de dette. Pourtant, lobjet de la demande tel quil avait t dtermin par lquipe de recherche tait une demande de remise de dette pour 72 dentre eux seulement et une contestation pour 322 (certains courriers contiennent la fois une contestation et une demande de remise de dette, do un total suprieur 363). linverse, parmi les 74 demandes ayant fait lobjet dune dcision de la commission, 60 % avaient pour objet, selon les critres de la recherche, des demandes de remise de dette. Cest donc que les demandes qualifies de contestation par lquipe ou bien nont pas abouti devant la CRA, ou bien y ont abouti sous la forme de demandes de remise de dette. On constate donc que toutes les demandes repres comme susceptibles dtre soumises la CRA ny aboutissent pas, que les demandes de remise de dette ont plus de chances dy parvenir et que les contestations y sont prsentes essentiellement sous forme de demande de remise de dette, la question du bien-fond de lindu tant ainsi lude. Cette transformation de lobjet de la demande est essentielle : les rgles en vigueur ouvrent le recours au tribunal contre les dcisions des CRA seulement lorsquelles sont prises sur des contestations. Ces rsultats confirment que lactivit des commissions est essentiellement consacre aux demandes de remise de dette, ce que traduisaient dj les chiffres collects par la CNAF. Mais ils permettent aussi daffirmer que cette caractristique ne doit pas tre explique par labsence de contestations des allocataires. Simplement, leurs demandes sont traites ou bien dans les services, ou bien par les CRA mais en tant que demandes de remise de dette, rduisant ainsi considrablement le stock des diffrends susceptibles dtre dfrs un juge. Pour illustrer la place considrable que prennent ces organismes de scurit sociale dans laccs la commission et donc au juge, on peut citer un extrait du rapport dactivit dune caisse qui note que la baisse du nombre de rclamations est due labsence dun agent pendant plusieurs mois .

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Dmentant cette analyse, certaines caisses dallocations familiales disposent dune organisation du travail permettant la mise en discussion des difficults que rencontrent les agents dans le traitement des dossiers. Ces modalits dorganisation, trs diverses, ont t considres comme introduisant des espaces de controverse , cest--dire autant de moments o le doute, la discussion, les changes peuvent sinsrer dans lactivit des agents. Illustrant le lien qui existe entre les modalits dorganisation des services et leur application du droit, ces caisses sont aussi celles qui admettent le plus largement que les contestations des assurs aboutissent devant un juge.

Le pouvoir de lorganisation : matrise des ressources juridiques et matrise du recours au juge dans la branche famille de la Scurit sociale

II.1. Pourquoi un espace de controverse ? Les discussions possibles


Contrairement la prsentation classique de lactivit des caisses de scurit sociale, les agents des caisses dallocations familiales ne se contentent pas de pourvoir lapplication de la rgle de droit, leurs dcisions procdant dune comptence lie et revtant, ds lors, un caractre purement recognitif 8. Il arrive aussi que lorganisme soit appel pour prendre sa dcision, porter, au sens fort du terme, une apprciation sur les donnes de la question trancher et conserve, en partie au moins, le choix de la mesure prendre 9. Cette description de lactivit des caisses a t rdige par Xavier Prtot pour dsigner les dcisions qui, justement parce quelles laissent une marge de manuvre aux organismes, ne doivent pas faire lobjet dun contrle par les juges, ou seulement dun contrle restreint. Se trouve parmi elles lapprciation des demandes de remise de dette par les commissions de recours amiable. Mais cette description sapplique aussi aux dcisions ordinaires des organismes dans la mesure o, mme sil sagit seulement dappliquer la rgle de droit, elles ne sauraient avoir un caractre purement recognitif : la confrontation de la gnralit de la rgle la particularit des dossiers soulve dans le fonctionnement quotidien des caisses un nombre important de difficults lies notamment aux nombreuses qualifications de situation auxquelles les agents doivent procder. Il est dusage de lier la complexit du travail des caisses dallocations familiales au ciblage de plus en plus frquent des prestations, qui impose aux agents de manipuler un nombre plus important de prestations rpondant des conditions de versement diffrentes. Il est galement probable que cette politique de ciblage multiplie les difficults daccs aux droits pour les allocataires confronts une lgislation complexe alors quils relvent par hypothse dune population de plus en plus prcaire, alimentant ainsi la question du non-recours 10.
8. Xavier PRTOT, Les grands arrts du droit de la scurit sociale, op. cit. 9. Ibid. 10. Sur la complexit dans la branche famille de la Scurit sociale et les dbats quelle suscite, voir par exemple tienne MARIE, Sur la complexit : lexemple des rgles gres par les caisses dallocations familiales , et Bertrand FRAGONARD, Quelques rflexions propos de la complexit

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II.2. Le reprage despaces de controverse


Plusieurs indices peuvent tre choisis comme indiquant quune caisse dallocations familiales dispose despaces de controverse. Les nombreuses informations fournies par des agents dencadrement ou de direction des neuf caisses de lchantillon ont permis de leur affecter un score construit partir de laddition de ces diffrents indices. Le choix des indices Certains traits dorganisation, reprs en collaboration avec les professionnels des CAF, peuvent tre analyss comme autant dindices de la reconnaissance, par ces caisses, de lexistence de difficults dans lactivit dcisionnelle des organismes et de leurs agents. Sans tre exhaustif, il est possible den citer quelques-uns. Ils concernent notamment laccueil des rdu systme des prestations familiales , Droit social, 9/10, 1995. Sur le non-recours, voir Philippe WARIN, Laccs aux droits sociaux, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 2006. 11. Sur ce dbat, voir Pierre BOURDIEU, Droit et passe-droit. Le champ des pouvoirs territoriaux et la mise en uvre des rglements , Actes de la recherche en sciences sociales, 81/82, 1990, p. 86-96 et la rponse de Pierre LASCOUMES et Jean-Pierre Le BOURHIS, Des passe-droits aux passes du droit. La mise en uvre socio-juridique de laction publique , Droit et Socit, 32, 1996, p. 51-73.

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Mais la complexit relve aussi du maniement de rgles qui sont communes diffrentes prestations mais dont les contours sont peu ou mal dfinis au sein des caisses. On peut citer de nombreux exemples, au premier rang desquels lapprciation des conditions disolement des allocataires, lapprciation du principe et du nombre denfants charge, ou encore lintgration dans le calcul des ressources de rfrence de lallocataire de lobligation parentale dentretien excute en nature, avec ou sans dcision de justice la prvoyant. ct de ces exemples lis aux difficults de qualification de situations de fait, dautres renvoient plutt au sens donn aux rgles, mme si les deux sont intimement lis : comment tenir compte de la responsabilit des caisses pour faute de gestion loccasion des demandes initiales de remboursement de prestations verses indment, ou au stade des demandes de remise de dette ? Comment articuler le pouvoir de sanction exerc par les caisses au moyen de la rtention de prestations avec la dfinition lgale de la fraude susceptible de poursuites pnales ? La question qui se pose alors pour les agents nest pas de choisir entre se conformer au droit ou dcider de sen carter, que ce soit au bnfice de lallocataire ou son dtriment 11. Il sagit bien, pour eux, de se conformer au droit, mais un droit par hypothse indtermin, qui ne saurait seul fournir une solution ncessaire une situation individuelle. cette indtermination initiale sajoute un droit social dautant plus pointilliste, foisonnant et complexe que ses interprtations institutionnelles sont quivoques ou absentes, des quivoques ou des absences que la raret des recours individuels au tribunal permet de prserver.

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12. Les rgles de procdure imposent rarement aux magistrats de soulever doffice une question de droit qui ne laurait pas t par les parties, et notamment par la partie faible ; mais elles leur en laissent le plus souvent la possibilit, dont ils peuvent se saisir.

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clamations (aide la formulation) et la mise en place dun circuit spcifique daccueil et de traitement de ces rclamations. Labsence de dfinition mme locale des rclamations est alors remplace par des critres de reprage comme la rception dune lettre recommande ou adresse nommment au directeur ou un agent dencadrement, la rception dun courrier contenant une demande formule par un tiers (mdiateur de la Rpublique, parlementaire, maire). ces diffrentes modalits sont associs diffrents circuits de traitement des demandes. Dautres lments concernent lorganisation de lactivit des agents et notamment leur familiarit avec les dossiers quils sont appels traiter, familiarit lie aux logiques de gestion des flux et notamment la polyvalence des fonctions daccueil, de tlphone et de liquidation ou la gestion des dossiers par portefeuille. Certains lments caractrisent quant eux lorganisation despaces de controverse dans le traitement des demandes, que ce soit entre agents et au sein des services, entre les services, ou dans les relations des services avec la CRA et avec la juridiction. Lorganisation institutionnelle de la confrontation des logiques a donc t recherche plusieurs niveaux. ce titre, a t releve lorganisation de prises de dcisions collectives inter-services. Quelle que soit lappellation retenue (parfois commission de concertation ), il sagit pour les professionnels de saccorder sur les interprtations ou les qualifications les plus dlicates ncessaires la gestion des dossiers, en particulier en matire de fraude ou disolement. Ont galement t relevs lindpendance du service contentieux lgard du service prestations, le temps moyen consacr par la commission lexamen des dossiers, ou encore certaines modalits de fonctionnement du tribunal et parmi elles ses exigences lgard du service contentieux. Ces exigences sont lobligation de prsenter la juridiction ses lments de preuve, la rdaction dune argumentation juridique spcifique chaque demande et lobligation denvoyer les dossiers la juridiction et aux allocataires avant la date de laudience. Sy ajoutent la possibilit que se reconnat parfois le tribunal de modifier la demande de lallocataire ou encore lusage du tribunal de dlibrer sur le sige. Ces modalits de fonctionnement du tribunal ont t retenues comme un indice supplmentaire de lexistence despaces de controverse dans le traitement des demandes ds lors quelles retentissent en retour sur le fonctionnement des CAF : les services sont dautant plus attentifs la construction des dossiers que les magistrats sont susceptibles de rejeter leur demande ; leur activit est dautant plus routinise et indiffrente la particularit des situations individuelles que les magistrats sont moins attentifs 12.

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La construction dun score Afin de permettre la mise en relation des modalits dorganisation internes des caisses avec leur activit daccueil et de traitement des rclamations, un score a t construit. Il permet de classer les caisses de lchantillon selon que ces modalits donnent une place plus ou moins importante la controverse et donc la mise en discussion des dcisions prises ou prendre dans la gestion des dossiers. Sept traits jugs comme les plus caractristiques de la place laisse la controverse ont t retenus. chacun a t associe une note (0, 1 ou 2) qui caractrise lexistence affirme (2) ou moyenne (1) ou labsence de place laisse la controverse (0). Au final, les neuf caisses obtiennent des scores de 6 11. Ces traits et le systme de notation corrlatifs sont : lexistence formelle dune aide la formulation des rclamations des allocataires (oui = 2 ; non = 0) ; le temps moyen dexamen des dossiers en commission de recours gracieux (de 1 2 mn = 0 ; de 2 4 mn = 1 ; de 4 6 mn = 2) ; la polyvalence des agents entre les fonctions daccueil, de tlphone et de liquidation. La polyvalence sur les trois postes tant un fait acquis au moins en partie dans les neuf caisses, les rponses possibles taient polyvalence de tous les agents (2) ou polyvalence de certains agents (1) ; lindpendance du service contentieux lgard du service prestations. Deux types dindpendance ont t retenus : la sparation institutionnelle des services, dirigs par deux responsables distincts, et leur sparation gographique, installs dans des bureaux qui ne sont pas directement voisins. Le cumul des deux types dindpendance tait not 2, la prsence de lun des deux tait note 1, labsence dindpendance tait note 0 ; lorganisation de prises de dcisions collectives (oui = 2 ; non = 0) ; lusage du tribunal de dlibrer sur le sige, lors de laudience de jugement (oui = 0 ; souvent = 1 ; non = 2) ; lusage du tribunal de revenir sur lobjet de la demande, ventuellement en labsence de lallocataire. Indpendamment de la lgalit de cet usage, cette faon de procder permet aux magistrats dutiliser leur comptence juridique pour susciter une controverse supplmentaire (oui = 2 ; non = 0. Par dfaut, la rponse nsp a t note 1).

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Classement des caisses (A I) selon la place que leur organisation laisse la controverse
Existence despaces de controverse dans la CAF Oui = 2 ; moyen = 1 ; non = 0 A Existence dune aide la formulation des rclamations Logique de gestion/polyvalence des agents Indpendance service contentieux/service prestations Lorganisation de prises de dcisions collectives Le temps dexamen des dossiers en CRA TASS, dlibration sur le sige
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Traits retenus

B 1 2 1 2 0 2 0 8

C 1 2 2 2 2 1 0 10

D 1 1 0 2 0 1 2 7

E 1 2 2 2 0 2 2 11

F 1 2 0 2 2 1 0 6

G 1 1 2 2 1 2 2 11

H 1 1 2 2 1 0 2 9

I 1 2 0 2 1 2 2 10

Le pouvoir de lorganisation : matrise des ressources juridiques et matrise du recours au juge dans la branche famille de la Scurit sociale

1 2 0 0 2 1 1 nsp 7

Score

Ce score a t mis en perspective avec les modalits de traitement des contestations portes devant les commissions de recours amiable.

II.3. Espace de controverse et naissance des rclamations


Le tableau suivant permet de constater que le taux de recours au fond est dautant plus important que la place laisse la controverse par lorganisation interne des caisses est importante (colonne 3). La place accorde aux contestations par rapport aux demandes de remise de dette dans lactivit de la CRA est galement dautant plus importante que la place laisse la controverse est importante (colonne 4).
CAF F A D B H C I E Espace de controverse Score 6 7 7 8 9 10 10 11 Contestations pour 10 000 allocataires 3/10 000 3/10 000 11/10 000 6/10 000 8/10 000 3/10 000 9/10 000 23/10 000 Contestations / demandes de remise de dette 2,00 % 0,95 % 2,49 % 0,02 % * 7,38 % 9,15 % * 6,36 % 7,03 %

G 11 17/10 000 7,13 % * Ces deux CAF ont organis une dlgation de la CRA aux services gestionnaires pour dcider des remises de dettes portant sur les indus les moins importants, ce qui augmente corrlativement le nombre de dcisions des recours au fond par rapport au nombre de dcisions prises sur des demandes de remise de dette.

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TASS, le retour sur lobjet de la demande

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Ce rsultat doit tre manipul avec prcaution, compte tenu du chiffre limit de 9 caisses (sur 118 caisses en mtropole). Mais la corrlation entre le score ainsi construit et laugmentation du nombre de contestations ou la plus grande part de lactivit de la CRA consacre ces contestations est certaine. Il tablit un lien direct entre la possibilit pour les contestations de natre et dtre examines par les commissions et la place laisse la controverse par lorganisme. Il affine lide que la caisse, ses agents et ses rgles dorganisation conditionnent la naissance de rclamations et leur rpartition entre contestations et demandes de remise de dette.

III. Le droit comme mode dexercice du pouvoir ou le maintien du monopole institutionnel dans lusage des ressources du droit
Les rsultats de cette recherche montrent que lactivit des CRA est essentiellement consacre aux demandes de remise de dette et que cette spcialisation de fait ne doit pas tre explique par labsence de contestation des allocataires : les demandes sont traites ailleurs, directement par les services ou par les commissions, mais en tant que demandes de remise de dette, rduisant ainsi considrablement le stock des diffrends susceptibles dtre examins par un tribunal. La recherche ne dit rien en revanche du bien-fond juridique des dcisions prises par les services en rponse aux demandes quils traitent directement. Il est certain que les agents interviennent dans le cadre de ce quils considrent comme tant les rgles applicables et, dans ce cadre, rien ne permet daffirmer quils ne recherchent pas le meilleur intrt des allocataires. En outre, du point de vue de lefficacit quantitative, de la rapidit de llaboration des dcisions, ce type de rponse est plus satisfaisant. Ce constat pourrait justifier une explication de ces usages : la disqualification de loutil traditionnel du droit que constitue le contrle a posteriori par le juge serait opre au profit dun outil managrial de contrle a priori, jug plus efficace. La mise en place par les caisses despaces de controverse en serait une illustration. Mais les caisses dans lesquelles des espaces de controverse sont organiss sont justement celles o lon constate une augmentation du nombre de contestations traites comme telles. Dans ces conditions, la disqualification du juge comme organe de contrle a posteriori doit plutt tre analyse comme un indice supplmentaire de la monopolisation des ressources juridiques. ce stade du raisonnement, il y a lieu de centrer lanalyse non plus sur les organismes locaux que sont les caisses dallocations familiales, mais sur l organisation , la monopolisation des ressources juridiques ne se jouant pas seulement au niveau local. Est alors entendu par organisation lensemble que constitue la branche famille de la Scurit sociale, y compris la

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III.1. Lorganisation matrise les ressources juridiques


Lorganisation matrise les ressources juridiques disponibles ds lors quelle est en situation de les interprter, cest--dire de dcider du sens quil y a lieu de leur donner. Le sens ainsi donn la rgle est fourni aux agents dexcution des caisses dallocations familiales qui connaissent alors du droit ce que leur hirarchie leur donne connatre. Si on pose lhypothse que ses interprtations sont construites en collaboration avec la Direction de la scurit sociale, elles ont alors une force
13. La Direction de la scurit sociale est lune des directions de lactuel ministre de la Sant, de la Jeunesse et des Sports. Elle participe notamment llaboration et la mise en uvre des politiques relatives au risque famille et assure la tutelle des organismes de scurit sociale. 14. Relve de cette logique lexprimentation prvue par la Convention dobjectifs et de gestion liant ltat et la CNAF (2005-2008) : les circulaires dapplication nimpliquant pas dinterprtation significative des rgles de droit seront dornavant labores par la CNAF. 15. Pierre LASCOUMES et velyne SERVERIN, Le droit comme activit sociale : pour une approche wbrienne des activits juridiques , Droit et Socit, 9, 1988, p. 165.

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CNAF et la Direction de la scurit sociale 13, ds lors que les deux instances collaborent la fabrication des rgles ou la dtermination du sens qui leur est prt 14. Cet largissement de lanalyse permet de montrer que lactivit de ces instances nationales autour de la production de rgles entrane des consquences sur lorganisation locale du traitement des rclamations, traitement qui ne rsulte pas seulement de relations inter-individuelles et internes aux organismes de niveau local. Proposant une approche wbrienne des activits juridiques, Pierre Lascoumes et velyne Serverin crivent : En matire juridique, tre en situation de pouvoir social, cest garder ou dtenir la matrise des rgles qui vous sont applicables et des processus dans lesquels on se trouve impliqu. Cest--dire, dtenir une triple matrise : celle des ressources juridiques existantes, celle des formes et des rgles des jeux interactifs, celle des possibilits et limites des recours. Matriser le processus de mobilisation et dapplication du droit, cest pouvoir connatre les ressources et les limites des identits en jeu dans la situation (pas seulement les siennes, mais aussi celles de ses partenaires). Cest aussi pouvoir penser lenchanement des situations. Cest enfin pouvoir proposer des voies de rglement adquates ses ressources et ses objectifs. Inversement, tre en position domine, cest se voir imposer une identit daction, demeurer sans prise sur la dfinition de la situation, prsenter des demandes inadquates et se laisser entraner vers un mode de rglement qui privilgie dabord lautre partie 15. Les usages du droit dans la banche famille de la Scurit sociale constituent une illustration de cette analyse, permettant lexercice de la domination par la mobilisation des ressources juridiques disponibles. En effet, lorganisation matrise les ressources juridiques existantes, pouvant mme participer leur naissance, elle matrise les formes et les rgles des jeux interactifs et, ce faisant, elle matrise les possibilits de recours.

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16. Circulaire n 2001-032 du 21 aot 2001 de M. le directeur des prestations familiales de la CNAF Mmes et MM. les directeurs et agents comptables des caisses dallocations familiales. 17. Larticle L 524-4 CSS, dune rdaction maladroite, avait permis de fonder des actions des CAF en tablissement de la dette alimentaire, sur le modle de laction traditionnellement ouverte aux services daide sociale.

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considrable dans lorganisation. Le ministre, disposant de la possibilit dannuler les dcisions des CAF et notamment des commissions de recours amiable (CRA) au titre de son pouvoir de tutelle, peut faire prvaloir linterprtation retenue. Ainsi, lalignement des interprtations entre la Direction de la scurit sociale et la CNAF conduit luder le contre-pouvoir des administrateurs, conus comme des reprsentants des usagers et sigeant la CRA, si tant est quils se donnent les moyens dune telle fronde. Cet alignement peut galement conduire carter une interprtation contraire qui aurait t retenue dans une caisse dallocations familiales (par construction non soumise un pouvoir hirarchique qui serait exerc par la CNAF), sauf conduire celle-ci engager un recours contre ltat devant les juridictions administratives. Ce pouvoir est renforc par la proximit de linstitution avec les instances gouvernementales, qui lui permet loccasion de peser directement sur la production des rgles par ltat. Un exemple rcent est celui dit de l ASF fictive . Certaines caisses avaient considr quelles pouvaient diminuer le montant de lallocation de parent isol (API) effectivement verse dun montant quivalent celui de lallocation de soutien familial (ASF) ds lors que son bnficiaire nagissait pas en tablissement de pension alimentaire contre lautre parent du (ou des) enfant(s) charge. Cest la technique de lASF fictive, emprunte au mcanisme du RMI. Pour cette prestation en effet, la diminution de son montant en labsence daction alimentaire est expressment prvue par les textes (article L 262-35 du Code de laction sociale et de la famille). Cet usage a t identifi et considr comme illgal. La CNAF a alors produit une lettre circulaire 16 enjoignant aux caisses locales de renoncer cette pratique, mais qui restait hostile au versement dune allocation de parent isol complte au parent qui refusait dagir en tablissement de la dette alimentaire. Elle suggrait donc un autre moyen pour obtenir le mme rsultat : ou bien une action (incertaine) en tablissement de la dette alimentaire 17, ou bien une renonciation lAPI alors remplace par le RMI, avec ASF fictive. Et lorganisation na pas renonc cette solution considre comme meilleure : la loi de finances du 21 dcembre 2006, modifiant larticle L 524-4 du Code de la scurit sociale, prvoit dornavant une articulation de lASF et de lAPI calque sur le modle de larticulation de lASF et du RMI, en introduisant expressment la technique de lASF fictive. Mme en dehors de lhypothse dalignement des interprtations labores par la CNAF et par la Direction de la scurit sociale, on peut observer quune interprtation interne imposant une modalit dapplication du droit peut perdurer alors mme quelle serait condamne par les juges si la question leur tait soumise, voire quelle a dj fait lobjet dune condamnation

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par la Cour de cassation : en matire de scurit sociale, les administrations nappliquent pas toujours la jurisprudence 18. Avec la question des rclamations, on constate en outre que la matrise des ressources juridiques peut galement passer par le dfaut de production dune interprtation opratoire. Aussi longtemps que les catgories de rclamation ou de contestation et que leurs modalits de fonctionnement nauront pas t claircies, les agents des caisses pourront continuer choisir la voie procdurale qui leur semble la mieux adapte la demande, indpendamment de la question du recours juridictionnel ultrieur. Ce silence prend tout son sens ds lors que le procs est conu comme un lieu concurrent lorganisation pour la dtermination du sens de la rgle.

Le pouvoir de lorganisation : matrise des ressources juridiques et matrise du recours au juge dans la branche famille de la Scurit sociale

III.2. Lorganisation matrise les formes et les rgles des jeux interactifs
Les processus dcrits propos de laccueil et du traitement des rclamations nempchent pas formellement lallocataire de saisir le juge. Ils constituent seulement des obstacles qui limitent son action. En effet, une rclamation reste un mois sans rponse explicite de la CRA est juridiquement considre comme ayant fait lobjet dun refus implicite, ce refus pouvant son tour faire lobjet dun recours juridictionnel. Cependant, qualifies comme tant des demandes qui tendent seulement au service dune prestation prvue par les lois et rglements (ce qui conduit carter lapplication de la loi du 12 avril 2000), ces rclamations ne doivent pas faire lobjet dun accus de rception. Elles ne sont donc pas suivies dune information spcifique du demandeur sur le mcanisme du rejet implicite, information dont lobjectif tait damliorer sa situation daction. La lettre circulaire de la CNAF semble pourtant plus favorable aux allocataires 19. Elle demande aux services daccuser rception des rclamations. Mais elle ne rsout pas pour autant la question de la dfinition de ce qui constitue une rclamation. Aussi, laccus de rception quelle recommande concerne seulement les rclamations dont les agents ont dcid quelles devaient aboutir devant la commission. La circulaire le prcise dailleurs expressment : les demandes adresses aux caisses qui sont soumises accus de rception sont les recours, cest--dire les contestations et les demandes de remise de dettes. Cette procdure sapplique ds lors que la CRA est saisie . Par hypothse, sont donc concernes les seules rclamations qui feront lobjet dune dcision de la commission et pour lesquelles la voie daccs au juge est dj ouverte : linformation des allocataires sur les dcisions des CRA est dj accompagne dune information sur les voies et dlais de recours.
18. INSPECTION GNRALE DES AFFAIRES SOCIALES (IGAS), Les institutions sociales face aux usagers, rapport annuel 2001, Paris, La Documentation franaise, 2001, p. 218. 19. Lettre-circulaire n 2002-139 du 1er aot 2002 de M. le directeur des prestations familiales et de M. le directeur de laction sociale de la CNAF.

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On voit dans cette description comment lorganisation matrise les rgles du jeu : ici, elle ne joue pas directement sur la lettre de la loi mais sur son domaine dapplication. Ce faisant, elle utilise les ressources sa disposition, notamment son pouvoir dinterprtation, alors que les allocataires demeurent sans prise sur la dfinition de la situation, prsente[nt] des demandes inadquates et se laisse[nt] entraner vers un mode de rglement qui privilgie dabord lautre partie 20. Et si ce mode de rglement privilgie dabord lautre partie, cest justement parce quil ne peut pas conduire la contestation des interprtations qui prvalent dans lorganisation.

III.3. Lorganisation matrise les possibilits de recours


Dans cette analyse, le recours au juge acquiert une importance stratgique. Il sagit pour lorganisation de conserver le monopole de linterprtation des rgles. Cette double matrise de la production de normes, par le moyen de leur interprtation et des recours, par la protection de la libert daction des agents, aboutit une forme de circularit 21 qui permet lorganisation de conserver le pouvoir : la matrise de la rgle et de son sens permet notamment de limiter les recours juridictionnels, ce qui assure le monopole sur le sens de la rgle. Prendre le risque dun recours juridictionnel, cest au contraire prendre le risque dune interprtation concurrente de la rgle, dune interprtation lgitime, juridiquement sanctionne, que lorganisation aura alors plus de difficults ngliger, tout particulirement si le point discut fait lobjet dune dcision de la Cour de cassation. Et la Cour de cassation ayant tranch, mieux vaut alors viter la multiplication des dcisions de premire instance propres assurer la diffusion de la solution retenue. Lorganisation ne sy trompe pas lorsque, confronte une condamnation de la Cour de cassation, elle fait tout de mme prvaloir sa propre interprtation mais demande aux caisses locales daccepter la demande de lallocataire, pourtant refuse dans un premier temps, lorsque son auteur se dirige vers un recours devant la CRA 22. Il sagit bien dviter la multiplication des recours juridictionnels et partant la diffusion dune interprtation contraire la doctrine de lorganisation. Cest le moyen de prserver la vraisemblance juridique de linterprtation retenue et de continuer la faire valoir dans les autres situations. Plus quotidiennement, indpendamment de la volont de protger une doctrine de lorganisation, lvitement du recours

20. Pierre LASCOUMES et velyne SERVERIN, Le droit comme activit sociale : pour une approche wbrienne des activits juridiques , op. cit. 21. Pierre LASCOUMES, Normes juridiques et mise en uvre des politiques publiques , Lanne sociologique, 40, 1990, p. 43-51. 22. Voir, par exemple, Stphanie SEGUES, Laccs aux prestations CAF des trangers hors EEE , in Colloque Laccs aux droits sociaux dans les CAF : un bilan de la priode rcente, Paris, 13 et 14 mai 2004. Voir galement Stphanie SEGUES et Adeline TOULLIER, L accs des trangers aux prestations servies par les caisses dallocations familiales , Droit social, 2, 2005, p. 123-126.

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23. INSPECTION GNRALE DES AFFAIRES SOCIALES (IGAS), Les institutions sociales face aux usagers, op. cit., p. 211 et suiv. Les spcialistes relvent de faon rcurrente les difficults des juridictions sociales. Voir en particulier Pierre LAROQUE, Contentieux social et juridiction sociale , Droit social, 5, 1954, p. 271 ; Jean BORDELOUP, Lingalit dans le droit de la scurit sociale , Droit social, 6, 1968 ; Yves SAINT-JOURS (dir.), La perspective dun ordre juridictionnel social , Cahiers de lUniversit de Perpignan, 16, 1994 ; Alain SUPIOT, Limpossible rforme des juridictions sociales , ibid., p. 109 et Revue franaise des affaires sociales, 1, 1993, p. 97 ; Jean-Pierre CHAUCHARD, Le juge, le chmeur et le gestionnaire ( propos du contrle juridictionnel des dcisions prises par les commissions paritaires des ASSEDIC) , Droit ouvrier, 629, 2001, p. 49. 24. CERCRID, Les juridictions suprmes, du procs la rgle, Saint-tienne, Publications de lUniversit Jean Monnet, 1991 ; velyne SERVERIN, Juridiction et jurisprudence : deux aspects des activits de justice , Droit et Socit, 25, 1993.

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contentieux donne aux caisses une forme de tranquillit dans leur activit, en cartant le regard expert dun tiers spcialement investi pour en juger. Il devient alors logique de constater que les caisses qui organisent en leur sein des espaces de controverse sont galement celles pour lesquelles la reconnaissance des contestations est la plus frquente. Ce sont ces caisses qui admettent que la mise en uvre des rgles quelles mobilisent nest pas seulement la vrification des conditions de versement de prestations prvues par la loi ou le rglement. Ces caisses admettent que leur activit peut soulever des difficults quil y a lieu de mettre en discussion, et que ces discussions peuvent aussi faire lobjet dun dbat avec lallocataire, devant un juge. Il devient alors galement logique de remarquer que le recours juridictionnel nest jamais, notre connaissance, propos comme un outil de modernisation de lorganisation : cette reconnaissance postulerait que son activit peut soulever des difficults quil y a lieu de mettre en discussion et dtruirait la fiction dune activit transparente, voire mcanique, ce qui laisserait moins de place aux usages stratgiques du droit. Le constat permet par ailleurs de poser un autre regard sur la faiblesse du contrle opr par les CRA ou par la juridiction sociale du premier degr 23. Cette faiblesse ne tiendrait pas seulement au dfaut de moyens de ces instances. Elle serait galement lie au fait que les dbats sur lesquels ces instances pourraient se prononcer utilement ne leur sont pas prsents, ou trop rarement pour que leurs dcisions fassent jurisprudence et acquirent une autorit susceptible de bousculer les usages locaux du droit, volution pralable celle des usages du droit dans lensemble de lorganisation. Les dcisions rendues par la Cour de cassation, prenant rang de rgles 24, subissent le mme sort que les rgles de droit dorigine tatique et font lobjet dusages stratgiques par lorganisation, labri des contrles de proximit des instances juridictionnelles locales. La volont initiale dutiliser les CRA comme une modalit de contrle interne (mme si les termes ntaient pas utiliss dans les annes 1940) du fonctionnement des caisses a ainsi fait long feu, tandis que le recours juridictionnel traditionnel est en grande partie impuissant jouer un rle de contre-pouvoir.

Le pouvoir de lorganisation : matrise des ressources juridiques et matrise du recours au juge dans la branche famille de la Scurit sociale

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I. SAYN

Conclusion
Cette analyse dune situation dexercice du pouvoir par la matrise des rgles applicables et des processus de dcision fait cho aux analyses dveloppes sur le terrain de laccs au droit par Marc Galanter pour lequel, avec les mmes rgles, les usages du droit sont diffrents selon que lon est un joueur rcurrent (usage stratgique) ou un joueur occasionnel (usage profane) 25. Rpondant implicitement ces analyses thoriques, le droit dispose doutils permettant damliorer la situation daction des joueurs occasionnels. Les rgles procdurales peuvent en effet amliorer les possibilits des usagers dentrer dans un processus de rclamation susceptible, terme, de les conduire former un recours juridictionnel. Laccs au juge est alors conu comme une modalit de contrle a posteriori de lactivit conteste et comme une modalit daccs au droit. Fournir au joueur occasionnel une meilleure capacit daction, et rduire ainsi lusage monopolistique du droit, passe par larticulation de deux mcanismes procduraux : dune part, la formalisation de lactivit dcisionnelle, qui accompagne une obligation dinformation de lusager ; dautre part, linstauration dune forme de reprsentation de lusager, le terme tant entendu ici au sens large. Le rappel de la ncessit de mettre en place des facilitateurs 26 au profit des plus dmunis dans leurs relations avec les administrations se situe dans cette perspective. Le domaine du droit du travail fournit des exemples permettant dillustrer le propos. La loi et la jurisprudence y ont dvelopp des actions de substitution qui permettent un syndicat dagir pour et dans lintrt individuel dun salari tout en admettant que la dcision le concerne directement, introduisant ainsi une drogation trs importante aux rgles gnrales de procdure civile 27. De mme, la procdure suivre pour licencier est conue comme le moyen de parvenir un meilleur respect des rgles de fond 28. La loi du 12 avril 2000 qui organise lactivit dcisionnelle des autorits administratives constitue un exemple supplmentaire (cf. encadr 1), de mme que la loi du 2 janvier 2002 dans le domaine de laide sociale 29. Il faut cependant noter que la prise en compte du pouvoir des organisations dans les usages du droit et par consquent du dsquilibre qui rsulte de la
25. Pour une prsentation de ces analyses, voir Romain MELOT, Enqute sur les transactions entre employeurs et salaris, thse pour le doctorat en sciences sociales, ENS Cachan, 2003. 26. Jean-Michel BELORGEY, La lutte contre les exclusions : lobligation faite aux administrations , Recherches et Prvisions, 87, 2007, p. 61-65. 27. Jean PLISSIER, Alain SUPIOT et Antoine JEAMMAUD, Droit du travail, Paris, Dalloz, 22e d., 2004. 28. Tiennot GRUMBACH, Procduralisation et processualisation en droit du travail , in MLANGES PLISSIER, Analyse juridique et valeurs en droit social. tudes offertes Jean Plissier, Paris, Dalloz, 2004, p. 253. 29. Ce dernier texte a pour objet de rquilibrer les relations entre les services daide sociale et les usagers en prvoyant la dsignation par les dpartements de personnes qualifies , destines faciliter les dmarches des demandeurs, en vue de les aider faire valoir leurs droits.

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confrontation entre un usager profane du droit et un usager rcurrent contredit la conception traditionnelle du droit judiciaire priv qui organise, devant le juge, la confrontation de deux intrts privs supposs galement dfendus. Cest peut-tre ce qui explique, dans le domaine du droit de la consommation, les checs rpts des tentatives dintroduire en France une action collective efficace. ct du possible recours des rgles de nature procdurales, cette recherche montre limportance dune autre variable. Elle met en vidence le lien entre les modalits dorganisation des caisses et le taux de demandes portes devant les CRA en tant que contestation dune dcision antrieure. Ce lien a t analys partir dun ensemble dindices conus comme autant dindicateurs de la capacit de ces caisses admettre lexistence de difficults lies larticulation entre la gnralit de la rgle et la singularit des situations. On peut alors constater que le taux de recours au fond est, en gnral, dautant plus important que la place laisse la controverse par lorganisme local est importante. Il en est de mme pour la part faite aux contestations par rapport aux demandes de remise de dette dans lactivit de la CRA. On peut ainsi admettre que les modalits de traitement des rclamations sont en partie lies la capacit de lorganisme local intgrer dans son fonctionnement les incertitudes lies lindtermination du droit. Finalement, cette recherche montre limportance de la faon dont lorganisation amnage son rapport au droit et aux incertitudes qui lui sont lies.

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