Captulo 3

Instituciones fiscales *

A. Estudio de la estructura fiscal de los Estados Unidos: Gastos. Ingresos. Subvenciones intergubernamentales. B. El marco constitucional: Poderes y limitaciones federales. Poderes estatales segn la Constitucin federal. Constituciones estatales, limitaciones impositivas y poderes locales. C. Aplicacin de la poltica de gasto: Presupuesto del ejecutivo. Proceso presupuestario en el Congreso. Ejecucin de los programas presupuestarios. Control. D. Aplicacin de la poltica impositiva: Legislacin. Administracin. E. Otros aspectos de la aplicacin: Poltica de estabilizacin. Fondos en fideicomiso. Administracin de la deuda. F. Resumen.

La racionalidad econmica de la poltica fiscal es una cosa y la existencia de instituciones fiscales es otra. Estas instituciones, al igual que otros aspectos de la organizacin poltica y social, son el producto de una multiplicidad de fuerzas histricas, no necesariamente bien adaptadas a la ejecucin de las tareas normativas expuestas en el Captulo 1. No obstante, debe hacerse uso de ellas para re~lizar el trabajo y deben ser adaptadas a sus misiones en continuo proceso de cambio.

A.

ESTUDIO DE LA ESTRUCTURA FISCAL DE LOS ESTADOS UNIDOS

La estructura fiscal de los Estados Unidos se expone en los Cuadros 3-1 a 3-3. * Gua para el lector del Captulo 3. Seguimos aqu el estudio iniciado de los temas fiscales y del papel del sector pblico en la economa, con un amplio esbozo de las instituciones fiscales -federal, estatal y local-o Estos captulos introductorios nos proporcionan la base para el anlisis posterior.

27

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HACIENDA PU8L1CA TE:OP.!CA y APLICADA

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Allo fiscal 1983

CUADRO

3-1.

Gastos por funciones y niveles ue qobierno. I

DlSTRIBUCIONPOR FUNClON A CADA NIVEL

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CUADRO 3-2. Ingresos impositivos

INSlllUOONES

i&AlES

23

poi' tipo y nivel de gobierno. '983

Funcin
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. B. 9. 10. 11. 12. Defensa Intereses Recursos humanos Educacin Bienestar Salud Vivienda Seg;ridad Sncial Transporte Recursos r.aturales Poiicla Otros

Feder.II 29.1 13.7 39.9 ..7 3.2 1.5 1.3 32.2 0.5 6.1 0.3 10.3 100.0

Estatal

----Local Total
4.5 59.4 4:.6 4.9 8.4 2.8 i.7 6.9 0.3 5.0 23.7 100.0 17.6 10.2 49.3 13.6 6.5 4.3 1.4 23.3 3.5 4.2 1.5 13.9 100.0

11 nlSTRIBUCION POR NiVEL DE CADA FUNCION

ClST~ Fuente 1. PropieId 2. Renta individual 3. Socieds 4. Sucesiones Y dooIIciones 5. Vwtas, accisas 6. N6minIS 7. Otros Total Federal

Federal
100.0 81.9 49.1 7.3 29.8 21.4 55.6 83.5 8.9 87.3 10.0 45.5 60.5

Estatal

I PlJlMUSTOS A CADA tfIIO..

[)Ql1IIIlJO(1ft PIJI M'lESTOS

PORNV8.ES
TOCIII

Local 9.8 26.6 67.2 16.7 42.9 44.4 1.7 44.4 1.8 75.0 37.7 22.1

Total
100 100 100 100 100 100 100 100 l(l1' 100 100 100 100

4.9 68.5 19.9 19.9 8.8

8.3 24.3 25.5 53.5 35.7

~
1.1 17.9

Leal

FedtnI &sal

/..oCIII
96.6 1.5 2.0 11,2 2.6 16.4 13.0

Tota! 100

42.7 5.5 9.0 6.5 29.0 15.4 100.0

~.O 2.1

. 7
1.1 32.3 27.7 20.1 100.0

19.9 9.3 2.7 1.3 13.2 100.0

14.8 46.7 10.9 15.0 16.8 17.4

9.1 3.1 38.0 100.0 Ies~s~.

00

0.5

7.8 30.1 4.5 0.& 13.3 23,2 2.0.3 100.0

84.0 12.5 66.7 29.5 74.0 39.2 62.0

:>.4 14.5 25.5 33.3 59,2 23,4 24.4 25.0

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100 100 100 100 100 100

Ingresos obtenidos del pblico. No se ~

f'uer.te: Tu Foundation.
p.8t3.

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Figures

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Fin8noe. 23 ed .. 1986. Washington. O.C ..

13. Total

Gasto pblico, contatilizando las 5(Jbvenciones tos en bienes ~ servicios y transfen!llCias.

intergubemamentales

al nivel del receptor.

Incluye gas~

Fuente: Tax FoundIotion. Facrs MJdFigures on Govemment Finance. 23 ed .. 1986. Washington O.C.. p.a8.

Ingresos
El Cuadro 3-2 proporciona un panorama similar para los ingresos. Comenzando de nuevo con la parte 1 del cuadro, observamos Que el gobierno federal cuenta en gran parte con impuestos directos, incluyendo el impuesto sobre la renta personal y los impuestos sobre nminas como principales fuentes de ingresos, mientras que el impuesto sobre la renta de sociedades y los impuestos especficos contribuyen con un peso menor. El sistema impositivo estatal confia fundamentalmente en los impuestos sobre ventas e impuestos especficos, incluyendo el impuesto general sobre las ventas y los impuestos sobre la gasolina, as como otros impuestos sobre productos. La financiacin de la administracin 10eal descansa fundamentalmente en el impuesto sobre la propiedad. Pasando a la parte 11,observamos Que el 62 por 100 de todos los ingresos impositivos va a parar al gobierno federal, el 15 por 100 al estatal y el 13 por 100 al nivel local. Vemos tambin que los ingresos procedentes del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre las nminas son en su mayor parte federales, los ingresos procedentes del impuesto sobre las ventas son en su mayor parte estatales y los ingresos procedentes del impuesto sobre la propiedad son en su mayora locales.
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Gastos
La parte 1 del Cuadro 3-1 muestra cmo se distribuyen los gastos entre las funciones principales para cada nivel de gobierno. El cuadro hace referencia a 1983, el ltimo ao del que se dispone de una informacin completa. Las grandes partidas a nivel federal induyen la Seguridad Social con un 32 por 100, defensa con un 29 por 100 e intereses con un 14 por 100, lo que asciende a un 75 por 100 del total. Las partidas mayores a nivel estatal son educacin, bienestar, Seguridad Social y transporte. La funcin ms importante, con diferencia, a nivel local es la de educacin. la parte II muestra cmo se distribuyen los gastos, en total y por funciones. entre los niveles de gobierno. Comenzando por los gastos totales, los realizados por los gobiernos federales representan un 60 por 100, seguidos por los gastos locales con un 22 por 100 y los gastos estatales Con un 18 por 100. La defensa es federal en su totalidad y la Seguridad Social en una gran parte. Los gastos en bienestar y transporte se realizan en gran medida a nivel estatal, mientras que educacin y polica son en su mayor parte funciones 10eales. Pasando finalmente a la relacin entre gastos y PNB, observamos que en su conjunto se situaba en un 36 por 100, con un 23 por 100 a nivel federal y un 13 por 100 a nivel estatal y local considerados conjuntamente. Para 1987, estas relaciones han permanecido esencialmente invariadas. A medida que aumentaba el nivel de gastos (induyendo sobre todo defensa nacional), lo haca el PNB.

Subvenciones intergubernamentales
Despus de examinar el tema de los gastos e ingresos del sector pblico, debemos analizar ahora el flujo de subvenciones intergubernarnentales, el tercer elemento que queda de nuestra estructura fiscal. La estructura de dichas subvenciones se muestra en el Cuadro 3-3. Obsrvese que los gobiernos locales son los ms importantes receptores, con unas subvenciones que suponen alrededor de dos tercios de sus propios ingresos. El peso correspondiente al nivel estatal es de

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HACIENDA FUFlllCA TEOilICA y APLICADA CUADRO 3-3. Flujo de subveiciones e ingresos ;ntergubemamentales, (en miles de millones de dlares)
Federal Ingresos de subvenciones Del gobierno federal Del gobierno estatal Del gobierno local Ingresos por subvenciones Concesin de Al gobierno Al gobierno Al gobierno
Fuente:

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INST1TUCIONES RSCAlf:~

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31 para llevar adeilmte las actividades de! futuro ~obier;}c feoeral, De esta forma, los acucroos fisc.des tueron un importa&te problema al que hubo de iJaa:r frent~ la Convencin.

1984

Estatal

Local

76,1 corno poIalntaje de ingresos propios 5.3 32,6%

20,9 105,8 64,5%

Poderes y limitaciones federales

Los poderes fiscales del gobierno federal fueron establecidos en una serie de <lisposiciones constitucionales especficas, que fueron definidas ms a fOlldo por las interpretaciones judiciales dadas a otras disposiciones no dirigidas exclusivamente a materias fiscales, Entre las principales disposiciones que son especficamente fiscales se incluyen:
1. 2. 3. 4. La La La la concesin de poderes impo:;itivos. regia de uniformidad. regla de reparto. prohibicin de- impuestos sobre las exportaciones,

subv~nciones federal estatal local

Fe8tures of FiscM Federalism.

76,1 20,9

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105,8 Relations,

Washington,

Significant

D.C., 19B6.

Advisory Commission on In!ergovemme"taI

un tercio. Obsrvese tambin que los estados son los ms importantes subven. cionadores, con subvenciones destinadas al gobierno local, seguidos por el gobierno federal con subvenciones dirigidas principalmente a los estados. Se har una mayor referencia a este tema al examinar el federalismo fiscal en posteriores captulos l.

Cul ha sido la trascendencia de estas disposiciones y en qu medida se han visto modificadas desde su comienzo? Poderes impositivos y funciones de gasto. La disposicin de carcter ge- - / 3 neral que concede los poderes impositivos federales esta contenida en el Articulo 1, Seccin 8 de la Constitucin, que establece que: "el Congreso tendr poder para aplicar y recaudar tributos, derechos, impuestos y arbitrios, liquidar deudas y nevar a cabo la provisin de la defensa comn y del bienestar general de los Estados Unidos". Al incluir el bienestar general como un objetivo legtimo de la hacienda federal, la Constitucin se abstiene de establecer lmites especficos a la funcin de gasto del gobierno federal. La interpretacin del trmino bienestar general qued en manos del Congreso y de los tribunales. y lleg a ser interpretado en un sentidc extremadamente amplio. Se entiende que el bienestar general abarca no solamente objetivos generales. tales como la defensa nacional o la administracin de la justicia, sino tambin programas altamente selectivos dirigidos a regiones o grupos de poblacin concretos. tales como la ayuda a los apalaches, subvenciones y pagos de transferencia. De este modo. la imposicin para la financiacin de casi cualquier tipo de programa de gasto parece encontrarse dentro de los poderes del gobierno federal. Debera entenderse que el bienestar general justifica el uso de la imposicin con objetivos reguladores as como para la financiacin de gastos? Los tribunales han desautorizado ese uso en ocasiones. pero la ltima tendencia ha sido permitir los objetivos reguladores. En resumen. los poderes de imposicin y de gasto contemplados en el Artculo 1, Seccin 8 de la Constitucin son amplios y generales, sujetos nicamente a determinadas limitaciones y restricciones judiciales especficas. Regla de uniformidad. La primera limitacin especfica impuesta por la Constitucin es la regla de uniformidad establecida en el Artculo 1. Seccin 8. Dicha norma exige que "todos los derechos, impuestos y arbitrios debern ser

B.

El MARCO CONSTITUCIONAL

La estructura fiscal de los Estados Unidos est profundamente impregnada del espritu federalista de su Constitucin. Mientras que un gobierno unitario no precisa que sus poderes en materia de imposicin y de gasto estn especificados en la Constitucin, para una federacin es absolutamente necesaria dicha especificacin. En efecto, los acuerdos en materia fiscal -la asignacin de poderes sobre imposicin y gasto- estn en el mismsimo ncleo del contrato entre los gobiernos constituyentes (los estados en los Estados Unidos y Australia, las provincias en Canad o los Lnder en la Repblica Federal de Alemania) que se unen para formar Ia federacin. Aunque la administracin central debe tener necesariamente poderes fiscales,'las unidades que integran la federac.cn conservan un derecho soberano a dirigir sus propias transacciones fiscales. Este es el espritu con el que fueron escritas las disposiciones fiscales de la Constitucin de los Estados Unidos. Con anterioridad a la adopcin de la Constitucin, el Congreso Continental careca de poderes impositivos; la Guerra de la Independencia fue financiada mediante los impuestos de las colonias y los Prstamos. En no pequea medida, la Convencin Constitucional de 1787 fue convocada para tratar de las consecuencias financieras de la guerra. Era necesario atender a la deuda de la guerra y se hacan precisos recursos financieros
, Vase P4ina 578.

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HACIENDA PIJBUC.A TEOAICI'. y APLICADA

INSTlTlJCK)NES ASCAlES

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uniformes en todas partes de los Estados Unidos". Por tanto, los impuestos especiales sobre el tabaco o soIn productos de automocin deben ser aplicados al mismo tipo en todos los estados (si se satisface esta condicin, son lcitos); aunque sus impactos tributarios difieran significativamente entre los estados, dependiendo dp. donde se cnceentren localizadas las industrias en concreto 2. En otras palabras, uniformidad significa aplicacin uniforme de la ley, no de la cantidad de ingresos recaudados en cada estado. La regla de uniformidad, por consiguiente, no ha impuesto limitaciones importantes al desarrollo de ta estructura impositiva federal a escala nacional. Por el contrario, ha contribuido al desarrollo de un sistema equitativo al exigir un tratamiento igual de los conthuyentes con igual posicin, independientemente de su lugar de residencia. Asimismo, est de acuerdo tambin con la regla de eficiencia en el sentido de que deberan evitarse interferencias arbitrarias en la localizacin de la industria -ules como las que podran producirse como consecuencia de impuestos difermciados regionalmente-c. Tampoco interfiere la regla de uniformidad con el uso de los impuestos como un instrumento de la poltica de estabilizacin general, ya que los tipos impositivos pueden aumentarse o rebajarse a escala nacional cuando se considere necesario. El nico aspecto en el que la regla de uniformidad puede interferir con la libertad de la poltica fiscal es en el uso del poder impositivo para tratar los problemas regionales de desarrollo econmico. As, un tipo ms bajo en el impuesto sobre fabricacin aplicado a la produccin de automviles en Virginia occidental o en Mississippi podra servir para estimular la produccin en dichos estados y ayudar al desarrollo de estas regiones en concreto, lo cual ira en contra de la regla de uniformidad. Aunque la Constitucin relaciona la regla de uniformidad con "derechos, impuestos y arbitrios", excluyendo por tanto a los "impuestos directos", esta condicin no significaba una invitacin a utilizar los impuestos directos sobre la base de una diferenciacin regional J. Por supuesto, los artfices de la Constitucin no contemplaron el uso federal de los impuestos directos, que en aquel momento estaban pensados en trminos del impuesto sobre la propiedad, principalmente. Ni es probable tampoco que los tribunales permitieran un uso diferenciado regionalmente dd impuesto sobre la renta amparado en la Enmienda Diecisis. la regla del reparto y la Ervnienda Diecisis. Mientras que la regla de uniformidad demostr ser en general una fuerza slida en el desarrollo de una estructura impositiva racional a escala nacional, la regla de reparto supuso una barrera que ms tarde resultaa inaceptable. Al exigir que "no ser de aplica2 Obsrvese que estamos hablando del impacto inicial en trminos de recaudacin y no en trminos de incidencia. Los impuestos sobre el tabaco se recaudan en Virginia y los impuestos sobre automviles en Michigan, en tanto qae ninguno de ellos se recauda en Nevada. Sin embargo, la carga de ambos impuestos se repartid entre los tres estados, dependiendo de su participacin en el consumo de cigarrillos y de automWks J Para una discusin de la distiDCineconmica entre impuestos directos e indirectos, vase pgina 261.

cin ningn impuesto de capitacin ni ningn otro directo, a menos Que sea en proporcin al censo o enumeracin destinado con anterioridad a s::r aplicadc la Seccin 9 del Artculo 1 exiga, en efecto. que todos estos impuestos fuetan de capitacin, De esta forma, los tipos impositivos variaran entre los estados en proporcin inversa a su base impositiva pcf' cpita, Por ejemplo, los tipos del impuesto sobre la propiedad tendran que ser dos veces superiores en el estado A que en el estado B si la base impositiva del impuesto sobre la propiedad en A fuera la mitad que en B. Adoptada inicialmente como una transaccin que ofrecia" los estados ms ricos un seguro impositivo a cambio de su disposicin a aceptar un pequeo nmero de representantes en el Congreso, la necesidad de dicho seguro no se hizo visible en todo un siglo, durante el cual las nece9Caries de ingresos federales fueron cubiertas por medio de los rendimientos de los impuestos indirectos, en especial derechos de aduanas. La clusula de reparto no hizo mella hasta mucho despus, cuando el gobierno federal se enfrent a la necesidad de una imposicin sobre la renta, El desarrollo de un impuesto sobre la renta nacional a nivel federal no hubiera sido posible en el caso de que los tribunales hubieran mantenido que la regla de reparto se aplicaba a dicho impuesto. La tarifa de tipos, incluso aunque fuera proporcional dentro de los estados, hubiera tenido que variar entre ellos, siendo superior para aquellos estados con una menor renta per cpita, lo cual hubiera sido incompatible con el principio de tratamiento igual a los contribuyentes con igual capacidad a escala nacional y habra impuesto una pauta regresiva de tipos entre los estados. En tales condiciones, no hubiera sido posible desarrollar un impuesto scbre la renta moderno; y aunque el propsito original de la clusula era proteger a los estados ricos frente a los pobres, su aplicacin en el planteamiento moderno habra sido evitar una imposicin progresiva (o incluso proporcional) a nivel federal y de esto! modo proteger al contribuyente rico frente al pobre. Por lo tanto, la cuestin s:::reduca a si el impuesto sobre la renta debera ser considerado un "derecho, impuesto o arbitrio" de acuerdo con la regla de uniformidad, o un "impuesto de capitacin u otro impuesto directo" de acuerdo con la clusula de reparto. Cuando en 1880 entr en vigor el primer impuesto federal sobre la renta, los tribunales decidieron interpretarlo como un impuesto indirecto, pero en 1895 se adopt la posicin contraria, cuando el segundo intento de gravar la renta fue declarado inconstitucional por ser considerado un .mpuesto directo no repartido. Aunque parece evidente, en terminologa econmica, que el impuesto sobre la renta es un impuesto directo, no est tan claro cul es la interpretacin correcta desde el punto de vista constitucional. Fuera como fuera, la suerte estaba echada en la decisin de 1895. Dadas las crecientes necesidades de ingresos del gobierno federal, especialmente en respuesta a las necesidades potenciales de financiacin de la guerra, el problema se resolvi en 1913 con la Enmienda Diecisis. Declara que "el Congreso podr establecer y recaudar impuestos sobre las rentas, cualquiera que sea el origen de las mismas, sin repartirlos entre los diversos estados y sin tener en cuenta censo o enumeracin alguno", dejando de esta forma el camino libre a un impuesto sobre la renta uniforme y a escala nacional. Dicho impuesto fue introducido en 1913 y
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PUBliCA

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'" APLICADA

esiaba destinado a convertirse en el pilar de la estructura de los ingresos federales, tal como se ha comentado anteriormente. Sin embargo, aunque la imposicin federal sobre la renta se ha liberado totalmente de los grilletes de la regIa de reparto, esta ltima podra conservar cierta relevancia en el futuro en el caso de que se consideraran los impuestos adicionales, tales como un impuesto federal sobre la riqueza neta o un impuesto sobre la propiedad. Podra mantenerse que ese impuesto era de la misma naturaleza que un impuesto sobre la renta y ser con validado, por tanto, en la Enmienda Diecisis; pero hasta que se decide la cuestin, el fantasma de la regla del reparto contina frecuentando el despacho del experto fiscal. Impuestos a la exportacin. El Artculo 1, Seccin 9 de la Constitucin prohibe la exaccin de impuestos a la exportacin. Al reflejar el deseo de los estados del Sur de proteger sus intereses en las exportaciones de algodn, esta limitacin no ha sido un factor relevante en los ltimos aos. Sin embargo, es interesante sealar, con respecto a que el uso potencial de la poltica impositiva afecte a la balanza de pagos, que no existe una prohibicin equivalente de subsidios a la exportacin. Limitaciones judiciales. Adems, otras varias disposiciones han resultado aplicables a los poderes impositivos federales. constitucionales

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siblemente por las disposiciones consutucionales, La regla de unifonnidad ha resultado una limitacin Slliudmte y la de reparto ha sido realmente Bnulada por la Enmienda Diecisis. Por otra parte, ha resultado cada vez ms evidente que es posible utilizar la imposicin oon fines fe6Uladores. Sin embargo, en este momento se est considerando una nueva enmienda constitucional para limitar el nivel de la imposicin federal y exigir un presupuesto equilibrado s.

Poderes estatales segn la Constitucin federal

Mientras que el gobierno federal ha de recibir de la Constitucin sus poderes bsicos de imposicin, los estados no necesitan esta concesin. El poder impositivc de los estados va implicito en sus derechos de soberana como miembros constituyentes de la federacin y lo oonservan de acuerdo con la doctrina del poder residual. Sin embargo, la Constitucin establece ciertas limitaciones al poder impositivo de los estados, en parte mediante disposiciones especificas y en parte a travs nuevamente de la aplicacin judicial de otras clusulas de la Constitucin sobre materias impositivas. Limitaciones de carcter general. Entre las diversas limitaciones de carcter general, las cuatro siguientes son las de mayor importancia: 1. En el Articulo 1, Seccin 10, de la Constitucin se prohibe especficamente a los estados la exaccin de impuestos no solamente sobre las exportaciones (prohibicin que tambin se aplica al gobierno federal), siuo tambin sobre las importaciones. El objetivo era, por supuesto, poner la regulacin del comercio exterior exclusivamente bajo la autoridad del gobierno federal. 2. La doctrina de la inmunidad, que prohibe la imposicin federal sobre los orgznismos estatales y locales, se aplica tambin a la inversa. Los estados no pueden gravar los organismos del gobierno federal. De esta forma, los intereses de los valores federales estn exentos de los impuestos estatales sobre la renta. ]\;0 se pueden aplicar impuestos estatales indirectos sobre las ventas del gobierno federal ni tampoco someter la propiedad federal al impuesto sobre la propiedad. No obstante, los salarios pagados por el gobierno federal estn sujetos al impuesto estatal sobre la renta. Como en el caso de la imposicin federal, la cuestin acerca de lo que constituye un "organismo" de los gobiernos estatales y locales no est definida en la Constitucin, y la interpretacin sigue siendo variable. 3. La Enmienda Catorce al ampliar 1::clusula de procedimiento debido de la Enmienda Quinta a la legislacin estatal, establece que un estado no debe "negar a persona alguna bajo su jurisdiccin la justa proteccin de las leyes". Esta clusula ha sido interpretada como una prohibicin contra una clasificacin "arbitraria" y establece algunos lmites (aunque definidos de forma imprecisa) a la medida en que los estados pueden discriminar entre diversas categoras de contribuyentes. 4. La Enmienda Catorce ha sido interpretada tambin como una concesin al contribuyente del derecho a apelar contra actos arbitrarios de la administracin impositiva estatal o local, de forma semejante a su aplicacin a nivel federal.

1. El Tribunal Supremo interpret el sistema federal, con su "doble soberanra" de

gobiernos federal y estatal, en el sentido de que el gobierno federal no debera gravar los organismos de los gobiernos estatales y locales. En consecuencia, los intereses de los valores emitidos por dichos gobiernos quedaban exentos del impuesto federal sobre la renta y las ventas a dichos gobiernos no estaran sujetas tampoco a los impuestos federales indirectos. Aunque originalmente estuvieron exentos sobre bases similares, los salarios de los empleados de ICJs gobiernos estatales y locales estn sujetos generalmente al impuesto federal sobre la renta. Aunque la ley del impuesto sobre la renta contina sin gravar los intereses de los bonos estatales y municipales, los poderes otorgados por la Enmienda Diecisis han sido reinterpretados recientemente por los tribunales en el sentido de que anulan la doctrina de la inmunidad en su aplicacin al impuesto sobre la renta. 2. De acuerdo con la clusula de procedimiento estipulada en la Enmienda Quinta de la Constitucin y qee recoge parte de la Declaracin de Derechos. el gobierno federal no podr privar a las personas de "la vida, la libertad o la propiedad sin el debido procedimiento legal", Aplicado a la imposicin, esto significa que los irnpuestos no deben ser arlJitrarios. La clasificacin y la diferenciacin estn permitidas, pero deben ser "razonables" 4. Sin embargo, la clusula de procedimiento debido no ha sido intapretada como constitutiva de un lmite superior a los tipos impositivos permisibles. Al mismo tiempo, el coutribuyente est protegido al concedrsele el derecho de apelacin judicial. Conclusin. Como este breve estudio sugiere, apenas s puede afirmar que el desarrollo de la estructura impositiva federal se haya visto obstaculizado osten Vase pgina 36.

, Vase pgina

128 .

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HACIENDA PUBUCA lFORlCA

y APLICADA

INSllTUCIONES ASCAU.

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Comercio interestatal. Ms sigwticativas e interesantes para el economista son las disposiciones relativas al comercio entre estados y al tratamiento no discriminatorio de los residentes en otros estaos. Estas disposiciones trataban fundamentalmente, casi 200 aos antes, de los mismos problemas Que los actualmente discutidos en el debate sobre integracin fiscal de los pases miembros del Mercado Comn. Entre las diversas disposiciones Que resultan relevantes a este respecto, deben sealarse las siguientes: l. La clusula de procedimiento debido se interpreta como la limitacin del poder impositivo del estado a su propia jurisdiccin. 2. La clusula de igual pro(CCcinse interpreta como la prohibicin de la discriminacin en contra de los habitantes de fuera del estado. Los residentes y no residentes deben recibir igual tratamiento. Sin embargo, esta regla de no discriminacin no se aplica a las sociedadesde fuera del estado no sujetas a proteccin dentro del estado. . 3. El Artculo VI, Seccin 8, delega en el gobierno federal el poder de "regular el eamercio con naciones extranjeras y entre los diversos estados". Esta c1usuJ.a ha sido interpretada como la prohibicin a los estados de usar sus poderes impositivcs de forma que interfieran en la corriente de comercio exterior e interestatal. Las irnPOrtaciones de otros estados o las exportaciones a otros estados no pueden estar sujetas a impuestos disaiminatorios. De esta forma, queda asegurado el carcter de los Estados Unidosoomo una gran rea sin barreras comerciales internas pero con aranceles exteriores comunes. Al mismo tiempo, esto no asegura la neutralidad de la imposicin estala! con respecto a la localizacin industrial, dado que la localizacin puede verse influida por los tipos diferenciales de los impuestos especficos o sobre los beoe1ici<,s 6. 4. La misma clusula se aplica a la regulacin de la imposicin sobre las empresas que se dedican &1 comercio interestatal. Los diversos estados afectados pueden aplicar impuestos sobre ingresos o beneficios brutos, pero la base impositiva total debe ser distribuida entre dios de acuerdo con un criterio "razonable". Ha existido un debate considerable acerca de lo que constituye una asignacin razonable. y todo el tema sigue siendo polmico 7 Derecho a la educacin y financiacin escolar. Aunque, en general, los estados gozan de una amplia liberta al disear medidas fiscales, una serie de casos han puesto a prueba el sistema de financiacin de las escuelas pblicas. El grueso de los fondos destinados a la enseanza primaria y secundaria proviene del impuesto local sobre la propiedad. Dado Que la base del impuesto sobre la propiedad vara entre los distritos escolares, los nios en distritos con una base baja pueden encontrarse en desventaja. A partir de 1971 con la decisin del T ribunal Supremo de California en el caso Serrano versus Priest 8, varios tribunales de primera instancia estatales y federales han considerado inconstitucional el sistema existente de financiacin de escuelas pblicas. El Tribunal Supremo de California en el caso Serrano versus Pries! expuso que "el derecho a una educacin en escuelas pblicas es un derecho fundamental Que no puede estar con Vase pgina 587. , Vase pgina 34. S Cal. 3d 584 (I971).

dicionado a la riqueza". Las opiniones juw<.:ialesen estos casos :'.iI'W. eferen~ tanto a la clusula de proteccin cquitll.tiva de la Constitucin de le. r~s Unidos como a las disposiciones pertinentes de la oor:respondiente Constitucin cid estado. Sin embargo. la principal insistmcia, eilla m~yor parte de estos primeros casos, se puso en la Constitucin fi:der3l, no en la estatal. Aquellos que esperaban que las decisiones sobn: financiacin de la enseanza traeran consigo un cambio inmediato en el sistema de financiacin del gobierno local se vieron defraudados por la sentencia de 1972 del Tribuaal Supremo de los Estados Unidos en el caso San Antonic lndepenJt'!fI1 SchooI Disuia versus Rodriguez 9. Por una votacin de 5 a 4, el Tribunal Supremo sostuvo que el sistema de Texas de financiacin de sus escuelas pblicas no violaba la clusula de proteccin justa de la Enmienda Catoroe de la Constitucin de los Estados Unidos. La base de la sentencia del Tribunal parece suficientemente amplia para conceder validez a los sistemas existenlCS de financiacin de la mayoria de los estados, si no de todos. La sentencia en el caso Rodriguez no excluye los argumentos respecto a Que el sistema de financiacin de la enseanza de un estado en particular viole las disposiciones de la Constitucin del estado. A partir del caso Rodriguez, el Tribunal Supremo de Nueva Jersey ha sostenido que el programa de financiacin de la enseanza pblica en dicho estado era inconstitucional, segn la Constitucion de Nueva Jersey 10 y un cierto nmero de estados han seguido, mientras que en otros contina el litigio. Aunque el Tribunal Supremo de los Estados Unidos se ha negado a establecer una norma estricta, cada vez ms se interpreta Que las constituciones de los estados exigen igualdad de oportunidades educativas e independencia de la financiacin de la enseanza de la base del impuesto local sobre la propiedad. Estas reglas estn siendo aplicadas muy lentamente, pero en su momento pueden conducir a una reestructuracin sustancial de la financiacin estatal-local y del papel del impuesto sobre la propiedad. Queda todava la cuestin ms amplia de si estas normas sobre educacin pueden hacerse extensivas a otros gastos del gobierno local, Si es as, la lnea de pensamiento iniciada por los casos de financiacin de la enseanza podran llegar a tener tambin un impacto sustancial sobre el ordenamiento fiscal existente respecto a otros servicios. Sin embargo, la mayor parte de los expertos legales no esperan tales cambios en un futura cercano. Coordinacin. Aparte de esta nueva perspectiva, llegamos a la conclusin de Que el marco constitucional (ampliado por la Enmienda Diecisis) ha dejado casi completa libertad para el desarrollo de la estructura fiscal. No existe una asignacin de funciones particulares de gasto a los distintos niveles, ni tampoco existe un precepto (aparte de los derechos de aduanas sobre importaciones del exterior y los impuestos sobre las exportaciones) que diga qu impuestos deberan ser utilizados por los distintos niveles de gobierno.
411 U.S. 1 (1972). 62 N.J. 473 (1973).

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HACIENDA PUBLICA TEOAICA y AI'~ICADl.

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Aunque se ha dado una escasa o nula coordinacin entre los sistemas fiscales de los diferentes niveles de gobierno, la Constitucin ha triunfado en eliminar la interferencia directa de la imposicin estatal en el desarrollo y funcionamiento de la economa de los Estados Unidos como una gran rea de libre comercio. A nivel federal, la regla dc uniformidad prohibe la discriminacin regional en la exaccin de impuestos sobre consumos especficos. A nivel estatal, se prohibe la interferencia en el comercio interestatal a travs de derechos de aduana o a la exportacin. En resumen, el marco constitucional asegura la ausencia de barreras comerciales en el sentido de derechos internos a la exportacin as como derechos externos uniformes, pero no intenta igualar las estructuras fiscales de los estados ni impedir toda interferencia.inducida por el impuesto en los flujos internos de mercancas o de capital. Dado que los tipos impositivos estatales y locales han sido relativamente bajos, los efectos adversos sobre la eficiencia econmica !IC han sido serios y han recibido menor atencin que los surgidos en el Mercado Comn Europeo, donde el conflicto es mayor, puesto que parte de unas diferencias mucho mayores en las estructuras imposiuvas nacionales. Sin embargo, los problemas son los mismos. Aunque podemos pensar que esa descentraliza_ cin fiscal tiene sus atractivos, tiene tambin sus costes de eficiencia.

tados se estn aplican.1o ahora sOOI"<: d crecimiento de los ~ <id impuesto local sobre la propiedad y se aplican actualmente en ms de treinta es&ados. Aunque las limitaciones son formalmente aeacin del CSDdo, di6cilmen1C puede decirse que los gobiernos !ocalcs 110 tienen fuerza poltica propia. Sus poderes fiscales pueden ser "d.."fiv..tos~ solamente en d sentido constitucional, pero en realidad han crecido ms all de esto, y los gobiernos locales, espe(,'ialmeote los de las grandes ciudades, se han convertido en socios de pleno den:cho de la escena fiscal. El problema entre los gobiernos de los Es1ados Unidos es, par tanto, en gran medida un asunto a tres bandas; federal, estatal y local.

39

C.

APUCACIQN

DE

LA POUnCA

DE GASTO

y poderes locales

CQOstituciones e.'tata les, limitaciones impositivas

La imposicin estatal acta bajo una serie de limitaciones impuestas por las constituciones de los estados, adems de las ya impuestas a nivel federal. Estas limitaciones difieren en naturaleza y en grado de detalle, En algunos estados, la estructura irnpositiva se define en detalle, mientras que en otros, las disposiciones constitucional<!s tratan de cuestione. especficas, tales Como los lmites de la deuda o la prohibicin de tipos impositivos progre~ivos. En aos recientes diversos estados han adoptado enmiendas constitucionales para limitar el crecimiento de los ingresos impositivos en relacin al crecimiento de la renta personal en el estado o a otros factores. Cerca de veinte estados imponen en este momento lmites fiscales globales, ya sea mediante limitaciones constituciona_ les o legales J J. De esta forrnn, se limita el poder del legislativo para aumentar los impuestos por mayora sirnpie, as Como la capacidad de los estados para beneficiarse de los ingresos automticos, especialmente los provocados por la inflacin. Los poderes fiscales del gobierno local son concedidos por los estados, ya que el gobierno local no tiene poderes soberanos propios. Del mismo modo, las limitaciones federales a los poderes impositivos de los estados tambin se aplican a los poderes derivados de los gobiernos locales. Por otra Parte, llevadas a ello por la aprobacin de la Proposicin 13 en California, las limitaciones de los es11 pg. Vase145. AC.I.R., 1986,

Pasemos ahora al sistema de gobierno mediante el cual se planifica d prcgrama fiscal; Se legisla y se ejecuta. Nos centraremos en las actuaciones federales, dado que son con mucho las ms amplias, aunque los estados y los municipios siguen procedimientos ms o menos similares. Los tres grupos implicados en el proceso fiscai federal son: 1) los votantes, 2) el Presidente yel poder ejecutivo y 3) el Congreso. Nuestro inters, en este caso, se centra en los dos ltimos. dejando a los votantes para una consideracin ms detallada en el Capitulo 7. El instrumento central de la poltica de gasto es el presupuesto. Las cuatro fases que sigue el ciclo presupuc:su.;o son: 1) eW>oriiCton 'del presupuesto del Presidente por parte del ejecutivo, 2) evaluacin del presupuesto del Presidente por el Congreso y legislacin presupuestaria, 3) ejecucin de esta legislacin por e! poder ejecutivo y 4) control por parte de la Intervencin General (General Accounting Office). En este captulo, consideramos muy brevemente estas cuatro funciones como partes del proceso administrativo y de toma de decisiones.

Presupuesto del ejecutivo

El Presidente, con la ayuda de la Oficina de Gestin y Presupuesto (Office of and Budget), prepara el presupuesto y lo presenta al Congreso en enero de cada ano. Este presupuesto cubre el ao fiscal venidero, que va desde el l de octubre hasta el 30 de septiembre. El largo proceso de elaboracin del presupuesto empieza con el establecimiento de ustrucciones por parte del ejecutivo. Consu!tando a otros organismos, tales como el Tesoro y el Consejo de Asesores Econmicos, se tienen en cuenta las implicaciones del plan presupuestario en materia de poltica impositiva y de estabilizacin. Las directrices resultantes se convierten as en la base de las peticiones presupuestarias por parte de los diversos departamentos del gobierno. Las peticiones son entonces analizadas por la Oficina de Gestin y Presupuesto en una serie de audiencias presupuestarias y se ponen de acuerdo con los deseos del Presidente. De este modo, el presupuesto viene a ser algo similar a una declaracin de poltica administrativa y un plan econmico en la medida en que es posible en nuestro sistema de gobierno.
Management

Significan! FetUures 01 Fiscal Federalism. 1985-86 edicin, Washington,

D.C.,

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Pro.:eso presupuestar;c en et Congreso

El presupuesto debe ser Presentado al CoDgreso el 3 de enero de cada ao, donde es recibido por el Comit Presupuestario del Congreso (Congressional Budgel Committee). Tal como establece la legisJacu de reforma Presupuestaria de 1974, este comit, flanqueado por los comits correspondientes en la Cmara y en el Senado, tiene la responsabilidad de dar curso al proceso presupuestario en el Co1lgreso. Los comits coll"eS;oodientes en la Cmara y en el Senado siguen una pauta comn, COmenzando oon la preparacil;l de una "resolucin concurrente" sobre el Presupuesto. Cada_CPmit debe informar de su versin de la resolucin a su cmara el J 5 de abril. Esta resolucin debe contener la totalidad de los niveles de gasto para los siguientes aos fiscales as'como PR:Sentar un desglose de las~ciPAles categoras funcioaaJes de gasto y determinar el'nivel de Dgresos ~.~l 15 de mayo, ddJe ser completado el Proceso legislativo de la resolucin, incluyendo la confCRucia para conciliar la diferencia entre las dos resoluciones. Entonces, tratando de mantenerse dentro de los lmites establecidos por la resolucin presupuestaria, el Congreso acta (o se supone que acta) de acuerdo con las leyes financieras, terminando POCOdespus del Da del Trabajo. En el tiempo restar.te hasta el comienzo del nuevo ao fiscal el 1 de octubre, el Congreso aprueba una segunda RSOlucin concurrente sobre el Presupuesto en la que reafirma sus decisiones anteriores o las revisa. En este ltimo caso, debe ser aprobada una ley refundida que cumpla los dictados de la resolncin, +-incluyendoel los recortes a las leyes financieras ya promulgadasantes de que eamience nuevo ao fiscal. Para aYUdar al Congreso a seguir esta rpida y exigente normativa presupuestaria, se estableci una 06c:ina del' Presuput:Sto del Congreso (Congressional Budget Office) para propon:ionar al Congreso asistencia tcnica y de personal, fortaleciendo as en gran medida la capacidad del Congreso para analizar las propuestas de la administracin y para diseftar su propio presupuesto. A diferencia del caso del sistema J>arlamentario, en el que el legislativo acepta ei presupuesto del gobierno COmo asunto de trmite o el gobierno cae, el presupuesto del Presidente no es ms que una recomendacin al Congreso. El Congreso puede legislar como desee, y el impacto total de las fuerzas polticas entra en juego. Depende mucho del apoyo que el Presidente pueda reunir en el Congreso f;nancieras. y de la presin que pueda eierce- la amenaza del Presidente de vetar las leyes La Ley de Control del Presupuesto y Depsito del Congreso de 1974 (Congressional Budget and Impoundment Control Act) supuso Un esforzado intento de reformar el presupuesto, pero queda mucho por conseguir. El Con8feso hasta ahora no ha sido capaz de mantenerse a la altura de la exigente normativa presupuestaria Prescrita por esa Iegbcn, dejando sin aprobar una gran Parte de las leyes financieras hasta despUs de que comenzara el nuevo ao fiscaL Por otra se parte, proceso 12: de conciliacin ha supuesto un trabajo mUcho ,mayor del que habael previsto
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Control

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ASCALe>

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- Para resolver rl proOIema del dficit que su.-xi ~ de la roclu:xin iJn- . poSitiva de 1981, se aprob cu i986 la Ley sobre Equilibrio ~porstario y Control de Urgencia (BalancaI Budget and ~ JIItrolAc;) (Gram;1fRwJman-HolIings Act), destinada a lISCgUrarelequilibrio presupuestariocu 1991, que se r.xaminar algo ms tarde cuando se anaIice la poltica fiscaI !l_

Ejecucin de los programas presupuestarios

Despgs de que d J]RSUpuesto se promulg;1 y de que cada de~~ ba.n> cibido su consignaciJ y su autorizacin para gastar. ~ ~ ahaca:!.o, pero ~uci.:J de los programas contina bajo la supervisin de la 06cina de Gc;stiQI)..)'Prtsupuesro. Aunque los gastos deben estar de acuerrlo con J8 Jqis.. Jacin' del Cngreso, d ejecutivo tiene cierta flexibilidad en el ritmo. Sin embargo. la le~.oAe 1974 especificaba que una vez aprobados Por d Congreso, los programas no pueden rd>ajarse por decisin del ejecutivo.

La fase final del ciclo presupueswio es la funcin de contabilidad y control. Esta funcin se realiza por la Intervencin General (General Acrounting ()jJia), un organismo independiente del ejecutivo y responsable directamente ante d Con'gI'eS.1. De esta forma, el Congreso puede asegurarse de que los fondos han sido gastados de acuerdo con los objetivos marcados en el Congreso y de que no han existido irregularidades.

D.

APlICAC'ON

DE LA POLlTlCA IMPOSITIVA

Deben considerarse dos aspectos de la poltica impositiva, Uno es la formulacin de leyes impositivas y otro el importantsimo tema de la administracin impositiva.

legislacin
Mientras que la legislacin sobre el gasto se necesita con carcter anual para hacer consignaciones, ya sea para programas existentes o nuevos, no es este el caso necesariamente de la poltica impositva, La estructura impositiva existente proPOrciona un flujo continuo, aunque fluctuante, de ingresos sin que se adopte . ninguna accin legislativa posterior. Sin embargo, puede llevarse a cabo alguna accin para ajustar los ingresos generales a las cambiantes necesidades de gasto
fISCal1988, P4 6b-1. V~ tambin A1lenSchicle, Crisis olthe Budget Process, American Enterprise Instituts, Washington, D.C., 1986. ,) Vtase pgina 129.
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Para una descriPCin del proceso IJresupuestario, vase But/get of the Uniled States. ao

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HACIE~!D,", PUBL!CA TEO:1ICA y APLICADA

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diciones econmicas, Pueden existir tambin reformas estructurales os de la imposicin:sobre 'l sector privado y ajustarla dis1\ tri~~la~~tlya.~ La principal preocupacin de los reformadores ha sido la necesidad de mejorar la estructura impositiva de tal forma que cumpla lo mejor posible con las opiniones impciantes acerca de lo que se entiende por una distribucin justa de la carga impositiva y con los efectos de la imposicin sobre el funcionamiento dlt~ economa; Por lo tanto, la reforma impositiva es un tema popular de discusin, pero tiende a ser tratado de una forma discontinua. Los principales cambi~~~~.* producen una o dos veces en una dcada, cuando las "~l~ff .. circunstancias polticas y de otro tipo estn maduras para la "reforma". Estos l' tca~'bi<?S.w,!odujer.:>n en 1954; 1962~4,. 1969-70 y, ~pe~almente, c:n' 1986. .."t : 'DeforJDa tiPltb, estos fueron los aos' SIguientes a los principales cambios en la administracin. ' Las propuestas de poltica impositiva tienen su origen tanto en el nivel ejecutivo como en el del Congreso. En el nivel ejecutivo se hallan implicados un cierto nmero de organismos, dependiendo de la naturaleza de la propuesta. Las propuestas por parte de la administracin de reformar la estructura impositiva son la principal responsabilidad del Departamento del Tesoro (Treasury Departmerui, de su Oficina de Anlisis Impositivo (Office o/ Tax Analysisy y del COnsejo de Legislacin Imoositiva (Tax Legislative Counseli. El trabajo recae en una amplia plantilla de expertos fiscalistas, economistas y abogados, y es un proceso continuado. Muchos economistas expertos fiscales, de dentro y de fuera del gobierno, son consultados y participan en este trabajo. Finalmente, en general despus de un ao o ms de preparacin, surge el programa y se presenta a la consideracin del Presidente. As, la presentacin de la propuesta de reforma del Presidente en mayo de 1985 estuvo precedida de un estudio realizado por una extensa plantilla que inclua un amplio grupo de economistas Escales en su preparacin 14. Despus de que se tornan las decisiones presidenciales. el programa final es formulado y presentado al Congreso en un mensaje fiscal. En el nivel del Congreso, juega un papel clave el personal del Comit Conjunto de Imposicin (Joint Committee on Taxationi, que trabaja en estrecha relacin con los lderes del COngreso. El mensaje fiscal del Presidente se presenta, en principio, a la Comisin de Medios y Arbitrios de la Cmara de Representantes (Ways and Means Committee of the House) y no al Senado. Se hace as porque de conformidad con el Artculo 1, Seccin 7, de la Constitucin, "todas las leyes para la obtencin de ingresos tendrn su origen en la Cmara de Representantes". Tras recibir las recomendaciones de la administracin o (en otras ocasiones) por propia iniciativa, la Comisin de Medios y Arbitrios mantie-ne sesiones de audiencia. Tradicionalmente, stas se inician con una presentacin por parte del Secretario del Tesoro, seguida de las declaraciones de grupos externos, taJes como representantes de la industria, sindicatos y otras organizacio-

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nes, Aparte del Tesoro, quc representa los intereses nacronaies, el grueso C~ las declaraciones se realiza por grupos d inters, con slo intencociones ocasionales de expertos o particulares que representen el inters pblico en geaeral. Una vez terminadas las sesiones, se presenta el proyecto en una sesin del. ejecutivo, sesiones que en la actualidad son abiertas al pblico. Con fRcuencia, el proyecto de la comisin tie-ne poco que ver con el plan genenl de 12. administracin. El proyecto se enva entonces a informe y, despus de una limitada discusin, que normalmente esl sujeta slo a enmiendas aprobadas por la Comisin de Medios y Arbitrios, es aprobado por la Cmara. A continuacin se remite el proyecto a la COmisin de Hacienda del Senado, donde se repiten los mismos procedimientos, incluyendo una respuesta del Tesoro al proyecto de la Cmara y amplias sesiones. A!lIlCIuc la legislacin del Senado se basa en el proyecto de la Cmara, la COmisin de Haci:nda es libre de realizar cambios o sustituirios por sus propias propuc:$t2S. Se procede entonces a considerar el proyecto en el pleno del Senado, donde se discute ampliamente, sin limitaciones en las enmiendas. Despus de la votacin en el Senado, se enva el proyecto a la COmisin de Sesiones donde se aJIanan las diferencias entre las versiones de la Cmara y del Senado. El proyecto es entonces devuelto a ambas cmaras, se aprueba y se enva al Presidente para su firma. A pesar de la prerrogativa constitucional de la Cmara de presentar legislacin impositiva, la COmisin de Hacienda del Senado ha venido a jugar un papel importante en la poltica impositiva. COmo se ha sealado con anterioridad, tanto la Comisin de Medios y Arbitrios corno la COmisin de Hacienda del Senado son asistidas en su compleja tarea por la plantilla del Departamento del Tesoro. Muchos miembros de la comisin lo son durante largusimos perodos y adquieren as una experiencia tcnica considerable. Sin embargo, estn sujetos a una gran presin poltica, y se han desarrollado intereses creados que ejercen una accin sobre la reforma sumamente dificil de superar. Como en el Ci'SO de la poltica de gasto, el Presidente ruede- proponer, pero el poder de actuar pertenece al Congreso. En efecto, el equilibrio de poder sobre la poltica impositiva se decanta claramente hacia e1lado del Congreso. El Congreso puede no hacer caso de los deseos de la administracin y sustituidos por sus propias propuestas. Por otra parte, las comisiones pueden actuar por s mismas, sin iniciativa de la administracin. Con una latente hostilidad que subyace entre el Congreso y el Departamento del Tesoro (con independencia de las lneas de los partidos), la opinin del Congreso es que la legislacin en materia de ingresos es una prerrogativa constitucional del Congreso y no entra realmente en el campo de actuacin del ejecutivo.

Administracin
Las leyes impositivas, definidas por leyes anteriores sobre ingresos, se encuentran reunidas en el Cdigo de Ingresos Interiores (Interna! Revenue Code). Este cdigo, preparado por la plantilla legal del Servicio de Ingresos Interiores (Interna! Revenue Servicei, interpreta las leyes fiscales en su aplicacin detallada a

,. Vase The Presidem's Tax Proposals /0 the Congress for Fairness, Growth and Simplicity, mayo 1985. y Tax Reform for Fairness, Simplicity, and Economic Growth, Tbe Treasury Depart-

,tReoo':l 10 the President, noviembre 1984.

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una ampi'a gama de situaciones complejas. Las normas son promulgadas y cod~ de una fOJ;IDacontinua, con objeto d guiar tanto a los contribuyentes coIl\9* los fucionarios fiscales ea la administracin de la ley, El personal del , Servicio dedicado a estas tareas incluye a unos 60.000 agentes fiscales, que operan en sesenta oficinas de distrito distribuidas por el pas. El presupuesto para 1988 del Servicio de Ingresos (recaudacin de impuestos) asciende a cinco mil millones de dlares, una gran cantidad de dinero pero inferior al 1 por 100 de los ingresos recaudados. ' .Aunque los pagos impositivos en los Estados Unidos se basan en la propia declaracin del contribuyente ms que en una estimacin oficial, las declaracionesjcerca de 120 millones en total) deben ser, no obstante, comprobadas y controladas. Los procedimientos de examen y control de las declaraciones estn siend2.reyolll~opados actualmente por el uso de ordenadores, pero todava es necesario un n'(m:eroso y bien preparado personal para valorar la informacin adicional. Recientemente ha aumentado el inters por las prcticas de evasin fiscal y la complejidad de la ley, lo cual complica el trabajo administrativo de aplicacin. Una funcin final en el proceso impositivo es la desempeada por los tribunales fiscales, ante los cuales el contribuyente puede presentar sus reclamaciones. A su vez, el personal del Servicio de Ingresos Interiores puede aplicar las leyes impositivas a travs de acusaciones criminales en el sistema normal de los tribunales federales.

lor.:nulao0r. de k. ' ms amplias directrices e<::)P.mkas de ia poltica de ct1li>ilizacin as! como oeupust de otros aspectOl>del progtama ecoomico <1d.aobiemo, el papel e influeoa reales del Consejo ha io variandG con las dibenteS administraciones, al tener cada administracin. a fil) de cuentas, su propio estilo de planteamiento poltico. En el nivel del Congreso, al C'..onsej:> de Asesores Econmicns le' corresponde la Coillisin Econmica Conjunta. Esta comisin recibe d rnfonne EcoDC'ico del Presidente a finales de enero, despus de haberle sido presentados les disC'\lo.""SOS sobre el estado de la Unin y el presupuesto. En aos anteriores, esta, eamisin Y su trabajo han sido de gran valor a la hora de fomentar un entMue inteligente de la poltica econmica en el terreno fiscal y en otTas reas Y a la hora de elevar el nivel de la discusin sobre poltica econmica en d ContRso Sin embargo, la comisin ha perdido importancia en 105 ltimos aos, al haber tomado la delantera la Comisin de Presupuestos del Congn:so Y su experto personal de la Oficina de Presup~os del Congreso.

Fondos en fideicomiso (Trust Funds)

Aunque las legislaciones sobre ingresos Y gastos suelen ir generalmente separadas, afluyendo los ingresos impositivos al Fondo General del gobierno, estn vinculadas en el caso de los fondos en fideicomiso, los cuales, por ccnsiguiellte, desempean un papel especial en ~ sistema fiscal. Los ingresos totales de los fondos-en fideicomiso para el ejercicio fiscal de 19,'8 se estiman en 257.000 millones de dlares, cerca de la mitad del total de ingresos presupuestarios. Adems, existen fondos en fideicomiso extrapresupuestarios (Seguridad Social) con ingresos de 242.000 millones de dlares. El papel de estos fondos en deicomso y las ventajas de vinculardeterminados ingresos y gastos de este modo sern objeto de consideracin posterior. Aqu basta con sealar que los gastos de los fondos en fideicomiso no estn sujetos a consignaciones anuales pero son realizados por cada uno de estos fondos de acuerdo con las normas establecidas por el Congreso para su funcionamiento.

E.

OTROS ASPECTOS DE LA APLlCACION

Adems de la poltica de gastos e ingresos, surgen otros temas de aplicacin en relacin con la poltica de estabilizacin, fondos en fideicomiso y administracin de la deuda,

Poltica de estabilizacin
El importante papel de la poltica fiscal en la estabilizacin econmica ha sido mencionado al tratar de las diversas funciones de la poltica presupuestaria, En efecto, el ejecutivo tiene a su cargo la responsabilidad de la poltica de estabilizacin conforme a la Ley de Empleo de 1946, que encomendaba al Presidente "promocionar al mximo el empleo, la produccin y el poder adquisitivo", y, segn se aadi en la enmienda de 1953, promover "un dlar de valor estable", desarrollar las polticas necesarias para alcanzar estos objetivos e informar de todo ello anualmente 'al Congreso en el Informe Econmico del Presidente. A este respecto, la Ley estableca el Consejo de Asesores Econmicos en el nivel del ejecutivo y la Comisin Econmica Conjunta en el nivel dei Congreso. El Consejo de Asesores Econmicos, que incluye un presidente, dos adjuntos y una amplia plantilla, tiene como misin ayudar al Presidente en la preparacin de! Informe Econmico. Destinado a desempear un papel clave en la

Administracin

de la deuda

Finalmente, debera ~c:alarse el papel de la administracin de la deuda. La responsabilidad de la administracin de la deuda, conferida al Departamento del Tesoro, es doble. Una funcin consiste en llevar a cabo las transacciones de deuda exigidas por el dficit o el superavit del presupuesto corriente, ya signifique un aumento o una reduccin en la deuda total. Aunque el presupuesto puede estar equilibrado para el ao fiscal en conjunto, el flujo de ingresos impositivos y de gastos no est sincronizado mensualmente, de forma que se requiere una financiacin intermedia mediante deuda. Otra funcin ms, Y mucho ms importante en volumen, adopta la forma de amplias operaciones de consolidacin, Deben ser emprendidas a medida que los instrumentos de la deuda que

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