CARRION - Pobres Las Ciudades de Pobres

Pobre5
~ C_5de pobte5
2005
EDICIONES OXFAM
Todos los derechos reservados
D.L.: 4 - 1 - 1522 - 05
Fotografas.: Sonia Vergara
Diagramacin e impresin:
Artes Grficas Editorial "Garza Azul"
Telfono 2232414 - Casilla 12557
Septiembre, 2005
La Paz, Bolivia
CONTENIDO
PRESENTACIN 5
1. INTRODUCCIN 11
2. EL NUEVO PATRN DE
URBANIZACIN EN AMRICA LATINA 19
Globalizacin y localizacin 22
La transicin demogrfica 26
La nueva realidad urbana regional 39
3. LA POBREZA EN LA NUEVA
COYUNTURA URBANA 63
La urbanizacin de la pobreza 67
Estrategias de insercin residencial:
La distancia entre la riqueza y la pobreza:
El empleo: la precariedad 74
el tugurio y la periferia 80
el fin de la otredad '" 86
4. LAS POLTICAS DE REDUCCIN
DE LA POBREZA 95
Las polticas sociales 98
Las propuesta nacionales 100
5. CONCLUSIONES DEL DIAGNSTICO 111
6. LINEAMIENTOS DE UNA ESTRATEGIA
URBANA GENERAL 117
7. PROPUESTA URBANA EN EL AMBITO
INTERNACIONAL 121
Desarrollo urbano 123
Desarrollo econmico 126
La competitividad 126
La conectividad 128
El Marco Institucional. 130
Cooperacin pblico-pblico 130
Cooperacin pblico-privado 130
Cooperacin pblico - comunitario 131
Flexibilidad de la gestin pblica 131
Integracin social 131
El Estado de la integracin 132
La ciudad de la integracin 132
La sociedad de la integracin 132
8. PROPUESTA URBANA EN EL AMBITO
NACIONAL 133
Polticas transversales 135
Provisin pblica descentralizada
de los servicios 135
Ciudad de las Oportunidades 136
La Sosteniibilidad 137
Polticas territoriales 137
El Sistema Urbano (Relaciones Interurbanas) .. 137
Red Urbana 138
Los nodos de la red 138
La ciudad (Relaciones Intra urbanas) 139
La ciudad de la gente 139
La ciudad del desarrollo 142
La ciudad de la democracia 143
9. BIBLIOGRAFA 147
5 Fernando Carrin
Presentacin
E
n Amrica Latina y el Caribe 500 millones de habitantes
viven en las ciudades y un tercio de stas viven bajo la
lnea de la pobreza, razn por la que Oxfam desde 1999,
plante la necesidad de entender y profundizar la pobreza
urbana. Para sto se realizaron investigaciones en Bolivia,
Brasil, Ecuador, Chile, Colombia y Per, permitindonos
conocer las distintas realidades de la pobreza urbana en la
regin.
Es, en este contexto que se desarrolla el trabajo de Fernando
Carrin "Pobres las Ciudades de Pobres" que adems de
posibilitarnos una mirada sistematizada de la pobreza
urbana, nos permite hacer reflexiones a partir de nuevas
conceptualizaciones que nos ayudarn a desentraar la
pobreza urbana y definir acciones que posibiliten encontrar
respuestas, no slo a Oxfam, sino y ms que todo, a los
actores y habitantes de esa "nueva ciudad" que queremos
construir.
6 Pobres las ciudades de pobres
En Amrica Latina existe un proceso acelerado de
urbanizacin de la pobreza, esto quiere decir que ms all
de los ndices estadsticos, hoy la ciudad, ya no representa
el espacio de encuentro y convergencia, ms bien representa
la diversificacin del impacto de la pobreza como la
segregacin social, la inseguridad ciudadana, la distancia
evidente que se traduce en el espacio y en el tiempo que
ocupan pobres y ricos. Es por ello que la ciudad de hoy,
traduce un mosaico de fragmentaciones que influye
directamente en la atomizacin del ejercicio ciudadano y
tambin en el proceso de construccin de la democracia.
Las ciudades latinoamericanas son pobres y concentran
muchos pobres, la urbanizacin es progresiva e informal,
priorizndose la cantidad por la calidad. Los pobres crecen
y las viviendas, infraestructuras, equipamiento y servicios
son realizados con materiales de bajo costo o deshecho, lo
que significa poca durabilidad en el tiempo y a corto plazo,
un mayor costo de inversin, perpetuando la pobreza
urbana.
As tambin, el cambio que viven los gobiernos locales en
Amrica Latina es evidente e importante, porque tiene que
ver con el fortalecimiento de la sociedad local, de los nuevos
actores y liderazgos. De esta manera, se va cerrando el ciclo
de la representacin para abrirse el de la participacin
ciudadana.
Si bien la centralidad de la ciudad concentra la pobreza de
la poblacin residente y la de los emigrantes que llegan
diariamente, dnde uno de los grandes problemas es la falta
de vivienda y cuyo resultado es la tugurizacin, es en la
centralidad precisamente, dnde existen mejores
condiciones para superar la pobreza desde la perspectiva
de la integracin social, porque permite generar identidad,
que debe recuperarse como elemento esencial para el
cambio, enfrentando el gran flagelo de la pobreza.
7 Fernando Cerrin
stos y otros factores, nos hace ver Fernando Carrin en el
presente trabajo, y lo ms importante, la necesidad de
comprender el verdadero rol de la ciudad como uno de los
actores polticos y econmicos, "rol que surgir de inditos
procesos de recentralizacin y de redefinicin de su
capitalidad" como seala el autor.
Promover en las organizaciones de la sociedad civil la
capacidad de influenciar en el cambio de las polticas, en el
diseo y la fiscalizacin efectiva de los programas para
combatir la pobreza, as como la capacidad de tomar
decisiones sobre la asignacin de los recursos y la
exigibilidad de informacin transparente de los
presupuestos, es el desafo que OXFAM est dispuesto a
enfrentar en la regin, es decir construir ciudades dignas
para ciudadanos con dignidad.
Ivonne Delgado M.
Gerente de Programa
OXFAM en Bolivia
Fernando Cerrin 11
Introduccin
E
n Amrica Latina, los aos ochenta, en trminos socio
econmicos, fueron definidos como la "dcada
perdida". Las polticas de ajuste estructural dirigidas a
solventar las llamadas variables macroeconmicas dejan -a
estas alturas- una considerable deuda social que, en lugar
de reducirse con el paso del tiempo, se incrementa
considerablemente. Segn el Banco Mundial, Amrica
Latina es la regin del mundo con mayor grado de
desigualdad social, lo cual hace que la pobreza sea
impermeable al crecimiento econmico y al gasto social.
Si bien la pobreza no es un fenmeno nuevo, s se puede
afirmar que durante los ltimos aos creci, se transform
y diversific. Esto significa que la era de los ajustes deja
notables cambios en las caractersticas de la pobreza; entre
los que se puede mencionar: la existencia de una nueva
distribucin territorial, entre el campo y la ciudad; aparecen
otras formas de pobreza y emergen nuevas categoras
sociales vinculadas a ella. En suma, hoy hay ms pobres;
los pobres son ms pobres, la pobreza es ms diversa, la
diferenciacin es mayor y su localizacin tiene nuevos
patrones.
Amrica Latina vio incrementar notablemente el nmero
de pobres en sus ciudades, al extremo que la pobreza se
convirti en una problemtica fundamentalmente urbana.
A fines de los aos noventa, el 61.7 por ciento de los pobres
viva en zonas urbanas, cuando en1970 era el 36.9 por ciento;
esto significa que se dio un proceso acelerado de
urbanizacin de la pobreza: segn la CEPAL (2001), el 37
por ciento de los habitantes urbanos son pobres y el 12 por
ciento, indigentes. En la actualidad existen ms de 130
millones de pobres viviendo en las ciudades de Amrica
Latina.
Estas cifras nos llevan a pensar en dos importantes efectos
sobre las ciudades de la regin: por unlado, que las ciudades
latinoamericanas son pobres porque concentran poblacin
pobre o, dicho de otra manera, que las ciudades de pobres
son ciudades pobres. Si bien es necesario distinguir la
pobreza en la ciudad y la pobreza de la ciudad, por que la
primera se refiere a los pobres y la segunda al contexto en
que opera, no se puede desconocer que estn mutuamente
interconectadas.
Tan es as que, no slo la mayora de la poblacin urbana es
pobre sino que las ciudades en su totalidad tambin lo son,
situacin que ha ocasionado que Amrica Latina pase de
las ciudades de campesinos que nos mostrara Bryan
Roberts (1978), propia de la coyuntura urbana anterior, a
las ciudades de pobres! actualmente existente.
Roberts intenta mostrar que a partir de 1940 se produce una "explosin urbana" en
Amrica latina producto de la industrializacin yla urbanizacin, que lleva a concentrar
en las ciudades ingentes cantidades de migrontes campesinos.
Fernando Carrin 13
Por otro lado, que los impactos de la pobreza al interior de
cada ciudad son desiguales, produciendo segregacin
urbana, exclusin social, y generando una mayor
diferenciacin social y un crculo perverso de ms pobreza;
en otras palabras, que la pobreza opera bajo la forma de
una If causacin circular" que agrava la calidad de vida de
la poblacin
2
Es decir, las ciudades de pobres son pobres y
se empobrecen ms an en el tiempo.
Las ciudades de pobres son pobres porque, as como el Rey
Midas todo lo que topa convierte en oro, la pobreza donde
llega encarece y erosiona su contexto. Tenemos, entonces,
ciudades de pobres que tienen gobiernos locales con
finanzas dbiles, economas urbanas altamente excluyentes
y sociedades muy poco integradas.
Existen varios estudios que demuestran cmo la pobreza es
ms cara que la riqueza. Al respecto, se pueden dar varios
ejemplos: el acceso al agua potable por tanque cisterna es
ms costoso y de menor calidad que su provisin por la red
del sistema formal. El abastecimiento de vveres es de peor
calidad y de mayor precio en las comunidades urbanas
distantes -donde los productos de primera necesidad llegan
a las tiendas y bodegas minoristas- que en los grandes
supermercados. La vivienda, el transporte, la salud, la
educacin y el crdito tienen un comportamiento similar:
menor calidad y mayor costo.
Tambin existen investigaciones que muestran como la
pobreza deteriora el hbitat en el que se asienta. Un
El Plan de Accin Regional sobre Asentamientos Humanos de la 11 Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos identific algunos ejes temticos que
deban convertirse en reas prioritarias de accin, entre los que "se reconocan los
obstculos que para el desarrollo yla convivencia social democrtica ponan la extensa
pobreza, la falta de equidad yla consecuente segregacin urbana" (Mac Donald y
Simiodi, 1999)
2
segmento importante de la pobreza tiende a localizarse en
la periferia o en la centralidad -urbana o histrica- debido a
las condiciones ventajosas de localizacin que presentan y,
al hacerlo, tiende a degradar el patrimonio natural e histrico
del sitio, convirtindole en un hbitat erosionado que, a su
vez, es un factor adicional de la pobreza; es decir, un crculo
sin fin de pauperizacin y de erosin patrimonial.
Los impactos de la pobreza, la inequidad social y la
segregacin en la ciudad afectan, adems, al desarrollo
econmico y al fortalecimiento de la democracia en Amrica
Latina.
Enfrentar esta tarea es -sin duda alguna- un elemento
fundamental para que la poblacin mejore su calidad de
vida y para que las ciudades latinoamericanas adquieran la
cualidad urbana mnima. En otras palabras, para entrar en
la lgica de construir "ms ciudad para ms ciudadanos y
ms ciudadanos para ms ciudad".
Esta propuesta parte de la afirmacin de que la ciudad no
es exclusivamente un lugar de concentracin de la poblacin
o de consumidores, pues ella adquiere su cualidad de tal el
momento en que asume la condicin de polis; es decir,
cuando se satisfacen los derechos y deberes de sus vecinos
(ciudadana), pero tambin cuando stos puedenrealizarse
en el marco de la representacin, la integracin y la
participacin
3
Por ello, las metrpolis o megalpolis no
pueden ser simplemente escalas superiores,
demogrficamente hablando, de ciudad.
Es necesario, adems, partir de una visin optimista de la
ciudad, en el sentido que la ciudad es menos un problema y
3 Lo ciudod fue lo primero formo de participacin ciudadano y es el escenario de
construccin histrico de lo triloga compuesto por lo Ciudad, el Estodo ylo Ciudadana.
Fernando Carrin 15
ms una solucin. Esta visin tiene que ver con la necesidad
de superar el estigma y pesimismo que se cre en torno a
ella, en un doble sentido: por un lado, como una fuente de
anomia y de caos que se expresa, por ejemplo, en una
condicin de selva de cemento, en una fuente que genera
violencia, en un espacio creador de pobreza
(neomaltusianismo) y, por otro, con la consigna permanente
de superar el decreto de muerte que se hace peridicamente
de la ciudad. Borja (23,2004) nos dice que: "La ciudad ha
muerto? Ahora es la globa1izacin la que la mata. Antes fue
la metropolizacin que se desarroll con la Revolucin
Industrial. Y antes fue la ciudad barroca, que se extendi
fuera del recinto medieval. Peridicamente, cuando el
cambio histrico parece acelerarse y es perceptible en las
formas expansivas del desarrollo urbano, se decreta la
muerte de la ciudad".
De estas concepciones negativas sobre la ciudad se lleg a
concluir que para resolver estos problemas haba que -entre
otras medidas- detener el proceso de migracin del campo
a la ciudad, para que no sigan creciendo las urbes y, de esa
manera, no crezcan los problemas.
Aestas alturas, en este siglo y despus de haber comprobado
el acelerado proceso de urbanizacin en Amrica Latina, se
puede afirmar, sin temor a equivocacin, que en las ciudades
se reduce la pobreza. Es ms, se puede considerar a la ciudad
en una oportunidad positiva para reducir la pobreza, debido
a la instituciona1idad y a la concentracin de los factores de
escala existentes
4
Jordan y Simiodi (15, 2002) aportan en
esa direccin cuando reconocen que: "En todos los pases,
"Tomando nota del alto grado de urbanizacin alcanzado por la regin, el Plan de
Accin Regional se propuso el reto de transformar esta caracterstica en una ventaja, en
vez de seguir considerndola un problema como fue el discurso habitual en la dcada
anterior" (Mac Donald ySimiodi, 1999:71.
4
la pobreza tiende a ser mayor en las reas rurales que en las
urbanas, y tiende a ser menor en las ciudades ms grandes
que en las intermedias y pequeas. (...) Por el contrario, en
la mayora de los pases la concentracin urbana no ha sido
un factor negativo, pues ha permitido el acceso a bienes y
servicios en una medida bastante mayor que la prevaleciente
en tiempos de predominio rural"
Tambin se puede afirmar que en las ciudades es ms factible
cambiar los patrones inequitativos de gnero que en el
campo (Arboleda, 2004), porque mientras en el campo estn
asentadas las tradiciones culturales que le asignan roles
asimtricos y especficos a la mujer, en la ciudad la mujer se
hace pblica, se visibiliza y se hace libres.
El presente trabajo se inscribe en esta lnea de reflexin
propositiva y tiene una lgica expositiva compuesta por los
siguientes acpites: el primero, de carcter general, busca
ubicar la pobreza en el contexto de la nueva coyuntura
urbana o en el marco del nuevo patrn de urbanizacin que
se vive en la regin para analizar qu alternativas
estructurales se le presenta; el segundo, hace una descripcin
de las caractersticas que tiene la pobreza urbana y como
este contexto la acoge; el tercero, presenta las polticas y sus
resultados; y finalmente, se plantea, de manera general,
algunas lneas estratgicas dirigidas a superar la pobreza
en el contexto urbano.
Este trabajo se desarroll gracias a Oxfam-GB y a la
tenacidad de Ivonne Delgado, quien acept liderar la
5 "Segn Anderson, esta presencia creciente de mujeres en las ciudades revela factores y
procesos sociales yeconmicos complejos, entre los cuales se puede incluir el que las
ciudades proveen condiciones de "viabilidad" para mujeres solteras, mujeres que desean
independizarse ymadres solas. La independencia y la iniciativa a que tales situaciones
hacen referencia son parle de la llamada "vitalidad" de las ciudades" (Arboleda, 1999).
Fernando Carrin 17
temtica urbana de la regin dentro de esta institucin. Sin
este apoyo hubiese sido muy difcil realizar esta publicacin
y, menos an, difundirla. Espero que los aportes del texto
si es que los tiene- sean un testimonio de gratitud a esta
confianza.
2. EL t)
N
LftTIN#t
E
n Amrica Latina, el patrn de urbanizacin vive un
franco y profundo proceso de transformacin, pues
mientras en la dcada del cuarenta, la lgica de la
urbanizacin se dirigi hacia la expansin perifrica de las
urbes, en la actualidad esa lgica va hacia la ciudad existente,
provocando una mutacin en la tendencia tradicional del
desarrollo urbano, exgeno y centrfugo, hacia uno
endgeno y centrpeto, desde una perspectiva internacional.
Esto significa que estaramos entrando en una urbanizacin
caracterizada como introspeccin cosmopolita (Carrin, 2002);
es decir, de regreso a la ciudad construida, pero en un
contexto de mundializacin o globalizacin
6

Esta nueva condicin de la urbanizacin en Amrica Latina
produce una mutacin importante en el concepto de ciudad:
de la tradicional ciudad frontera nacida en el contexto de la
primera modernidad, al de ciudad en red propio de la post
modernidad, en la que mucho tienen que ver los procesos
concurrentes de globalizacin (integracin de mercados,
reforma del Estado y desarrollo de las nuevas tecnologas
de la comunicacin) y de transicin demogrfica (nuevas
formas de migracin y paso de las ciudades de campesinos
Situacin que hoyes posible gracias al proceso simultneo de globalizacin y de
localizacin descrito por Robertson [1992), bajo el neologismo de glocalizacin, as
como a la transicin demogrfica que vive Amrica Latina.
6
22
Pobres las ciudades de pobres
a las ciudades de pobres) que conducen a una nueva
coyuntura urbana en Amrica Latina.
a. Globalizacin y localizacin
Porque toda situacin es el smbolo de muchas, lo grande habla a
travs de lo chiquito y el universo se ve por el ojo de la cerradura.
(Galeano, 1996:7).
A escala mundial se vive el fenmeno de la globalizacin
social, cultural yeconmica que produce, paradjicamente,
una tendencia creciente hacia la concentracin de sus efectos
a nivel local (Borja, 1994). En otras palabras, la globalizacin
requiere de ciertos lugares estratgicos -las ciudades- para
proyectarse de manera ubicua por el conjunto del territorio
planetario (Sassen, 1999). Sin embargo, lo local solo tiene
viabilidad en un nmero reducido de sitios7 y de acuerdo
al lugar que tengan dentro del sistema urbano global. Ah
nace la condicin estratgica que tienen las ciudades, segn
el posicionamiento venido de la conectividad y la
competitividad. Esta condicin, segn Randolph (28,2000),
est atada a que: "El tamao o la importancia de un actor
dependen del tamao de las redes que puede comandar, y
el tamao de las redes depende del nmero de actores que
puede agrupar. Como las redes consisten en el nmero
(grande) de actores que tienen posibilidades diferentes para
influenciar a otros miembros de la misma red, el poder
especfico de un actor depende de su posicin dentro de la
red.
Es decir, la globalizacin no es un fenmeno externo sino
parte constitutiva de lo local, ya que lo local existe y se
7 ...cuanto ms globalizada deviene la economa, ms alta es la aglomeracin de
funciones centrales en un nmero relativamente reducido de sitios, esto es, en las
ciudades globales, [Sassen, 1999:31).
Fernando Carrin 23
fortalece gracias a las mutuas determinaciones existentes.
En otras palabras, estamos asistiendo -segn Robertson
(1992)- a un proceso de glocalizacin en un contexto de crisis
del Estado nacional y de revolucin cientfico-tecnolgica,
principalmente en la rama de las comunicaciones
8
, que
introduce cambios notables, al menos, en los siguientes tres
aspectos que tienen que ver con el tema que nos ocupa:
Primero, se produce la reduccin de la distancia
espacial por la aproximacin relativa de los territorios
distantes y la modificacin de la geografa planetaria,
fenmenos que llevan a una reduccin de la barrera
espacial que se opone a la generalizacin del mercado
y a la anulacin del espacio por la disminucin del
tiempo de traslado (Martner, 1995)9 y, en trminos
metodolgicos, a un cambio en los conceptos
principales del desarrollo urbano por las mutaciones
de la accesibilidad, centralidad, velocidadlo y por el
paso de su consideracin fsico-espacial a una mucho
ms comprensiva e integral (econmica, cultural).
Segundo, se aceleran y multiplican las historias en
espacios cada vez ms distintos y distantes, por lo que
la diversidad se convierte en un elemento
fundamental de la democracia (el respecto a la
heterogeneidad). A partir de este momento la
distincin entre igualdad y equidad se hace visible,
porque el segundo hace referencia al reconocimiento
del otro.
8 en la dcada perdida de los ochenta la nica industria gue se desarroll en Amrica
Latina fue la de la comunicacin. [Gorda Canclini, 1997:261.
9 En la relacin tiempo y espacio gue esta determinacin plantea, se debe sealar gue
la sociedad de la rigueza se mueve ms en el mbito del tiempo [espacio de los f1uios]
y la de la pobreza ms en nivel dejo territorial (espacio de los lugares), con lo cual,
por un lado, la pobreza yla rigueza no se encuentran como antao y, por otro, gue la
"glocalizacin es un proceso de nueva estratificacin a nivel mundial" [Beck, 1998:88].
10 La ciudad gue dispone de la velocidad, dispone del xito. Le Corbusier"
Tercero, el espacio principal de socializacin de la
poblacin queda circunscrito al mbito de las nuevas
tecnologas de la comunicacin y a los modernos
medios de comunicacin, convertidos en el punto
central de la industria cultural y en el eje de la
integracin social. Mientras en pocas pasadas la
socializacin se hizo en la ciudad (Agora o Polis) o en
el aula de la escuela, en el presente se la hace en los
medios de comunicacin. Garca Canc1ini (2000)
muestra que el 28% de los migrantes que llegan a
Ciudad de Mxico, no llegan para vivir el espacio
pblico urbano sino para recluirse en el mundo
domstico para ver la televisin. Y ven bsicamente
.10 mismo que en las zonas campesinas de las cuales
provienen: las noticias, el ftbol y las telenovelas.
La ciudad evoluciona en relacin a la dinmica de la
glocalizacin: cuanto mayor es la internacionalizacin de la
economa urbana mayor es la aglomeracin de las funciones
centrales, aunque en un nmero pequeo de lugares
(Sassen). De igual manera, la alta densidad de las funciones
econmicas que tienen las ciudades estratgicas conducen
a una nueva lgica de concentracin espacial, donde hay
nuevos elementos que definen el carcter de la aglomeracin
y el de su plataforma de integracin: la centralidad urbana
(Ciccolella y Mignaqui, 1999).
Las nuevas centralidades, que se inscriben en la definicin
de los "no lugares" (Aug, 2000) y que se construyen en las
periferias urbana con tecnologa de punta y accesibilidad
altamente diferenciada y excluyente, son las que se
convierten en los polos de punta de la articulacin a la
globalizacin. Los ejemplos ms emblemticos e interesantes
son los casos de las centralidades de la Ciudad de Mxico
(Centro Corporativo Santa Fe), de San Pablo (Centro Berrini)
o Santiago (Ciudad Empresarial de Huechuraba).
Fernando Carrin 25
Adicionalmente, estn aquellos lugares centrales de menor
escala pero altamente especializados y fragmentados que
aparecen bajo las formas de artefactos de la globalizacin, como
son los aeropuertos (Ro de Janeiro),los puertos (Valparaso),
los World Trade Center
ll
(Bogot), los malls (Lima), los
estadios deportivos (Buenos Aires), los centros de
convenciones (Cartagena), los recintos feriales (San Pablo),
los parques temticos (Ciudad de Mxico) y los centros de
negocios (Santiago
12
), entre otros.
En el caso concreto de las ciudades, este proceso de
glocalizacin se evidencia en tres aspectos interrelacionados:
En tnninos econmicos, la ciudad es un elemento
fundamental de la competitividad de las unidades
econmicas (empresas), porque all se concentra el
mercado (oferta y demanda), la infraestructura
(servicios, tecnologa), las comunicaciones (telefona,
vialidad), los recursos humanos (consumo,
produccin) y la administracin (pblica, privada). Y,
adicionalmente, las ciudades se convierten en el polo
de punta y eje de la articulacin de la economa
mundial.
En trminos culturales, las ciudades permiten la
integracin social y cultural, con proyeccin
internacional, y operan como mecanismo de
mantenimiento y fortalecimiento del sentido de
pertenencia a la pluralidad de culturas locales. La
ciudad es el espacio de representacin y el espacio
11 Este tipo de artefactos de la globalizacin existen en ms de cien pases y se han
convertido en una de las formas emblemticas de la presencia de la globa/izacin en
el territorio urbano (www.worldtradecenter.org).
12 La Ciudad Empresarial de Santiago es un e;emplo interesante, que adems se denomina
as misma como ciudad y no como centralidad de negocios. Est localizada en
Huechuraba en una de las comunas de la periferia del Gran Santiago.
e
representado, aqu la sociedad se visibiliza, en un
doble sentido: cobra existencia y se expresa
simblicamente.
En trminos polticos, se vive un proceso de
desnacionalizacin del Estado en tanto se desarrollan
procesos simultneos de internaciona1izacin (bloques
regionales) descentralizacin (localizacin) y
modernizacin (privatizacin); inscritos en el impulso
de la llamada reforma del estado (apertura,
presidencialismo). En este contexto el municipio
adquiere una funcin mucho ms importante que hace
pensar en un regreso a la ciudad-Estado, donde las
ciudades se convierten en los puntos de avanzada de
este proceso
13
Hay un incremento significativo del
protagonismo poltico y econmico de las ciudades
que conduce a la existencia de tres actores a escala
mundial: el Estado nacional en decadencia, la
consolidacin del mercado y la emergencia de la
ciudad (Sassen, 1996).
b. La transicin demogrfica
En el ltimo medio siglo se observa un rpido crecimiento
de la poblacin urbana y del nmero de ciudades en todos
los pases de Amrica Latina. Hoy, el universo urbano de
Amrica Latina se caracteriza por tener dos ciudades con
ms de 15 millones de habitantes; 28 urbes que tienen ms
de un milln y 35 que sobrepasan los 600 mil habitantes.
Esto significa que hay 65 reas metropolitanas, producto
13 En esta perspectiva apuntan los procesos de reforma del Estado que se viven en Amrica
latina, a travs del impulso a la apertura econmica, la tiansnacionalzacin de los
mercados, la descentralizacin de competencias yrecursos, la modernizacin, el ajuste
y la generacin de las condiciones de competitividad, entre otras.
Fernando Carrin 27
del proceso de urbanizacin, que son el eje a partir del cual
la globalizacin tiene su plataforma de sustentacin y
desarrollo.
Esta creciente concentracin de la poblacin en reas
urbanas tiene su contraparte en la reduccin significativa
de las tasas generales de urbanizacin, as como de las tasas
de las ciudades ms grandes (Villa, 1994).
Por un lado tenemos que en 1950, el 41 por ciento de la
poblacin viva-en ciudades; en 1975 subi al 61.2 por ciento
y para el ao 2000 se estim que sera el 75 por ciento (Lattes,
2001:50). Es decir, en medio siglo casi se duplica el porcentaje
de la poblacin concentrada en ciudades y, tambin, la
poblacin mayoritaria de la regin tiene a la ciudad como
su modo de vida fundamentaF4 . En el inicio de este tercer
milenio, Amrica Latina se ha convertido en el continente
con mayor porcentaje de poblacin urbana del mundo,
gracias a una urbanizacin tarda pero ms rpida que en
otras latitudes.
Por otro lado y como consecuencia del proceso anterior, la
tasa de urbanizacin para Amrica Latina se ha reducido
paulatinamente desde 1950 cuando de 4.6 pas a 4.2 en1960;
a 3.7 en 1970; a 3.2 en 1980; a 2.6 en 1990 ya 2.3 en el 2000
(Hbitat, 1986) y se prev que en el ao 2030 se ubique en
alrededor del 1 por ciento. Este fenmeno se produce,
primero, porque al descender las tasas de migracin campo
ciudad y de crecimiento vegetativo de la poblacin urbana
y rural, stas tienen cada vez menos significacin en la tasa
de crecimiento urbano. Pero tambin tiene que ver con la
importante reduccin de las tasas de crecimiento vegetativa
de la poblacin, tanto del campo como de las ciudades.
14 Ms de 300 millones personas viven en las urbes Latinoamericanas_
e
28
Grfico 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: RITMO DE LA URBANIZACION EN LAS REGIONES
A PARTIR DE LOS Afilos 50
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O'l
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I----+- Regin ~ - Amrica Central - -a- - Amrica del Sur' .. ... Caribe i
FUENTE: MAe DONAlD, Joan y SIMIODI Daniela, "Consensos urbanos. Aportes del Plan de
Accin Regional de Amrica Latina yel Caribe sobre Asentamientos Humanos", Ed. CEPAL,
Santiago, 1999 (p. 12).
Esta disminucin de las tasas -que se observa en el grfico
anterior (No. 1)- es lgica porque a menor poblacin
residente en el campo, menor volumen potencial de
migracin existe. Si partimos del hecho que la migracin es
un proceso finito, tenemos que en1950 haba un 60 por ciento
de la poblacin potencialmente migrante, situacin que en
la actualidad se reduce a una cifra cercana al 20 por ciento.
En el grfico siguiente (No 2) se puede percibir el
movimiento de crecimiento de la concentracin de poblacin
en ciudades, inverso al de la reduccin de las tasas de
urbanizacin que se observ en el Grafico No. 1. Esto es,
mientras la concentracin de poblacin en ciudades sube
las tasas de urbanizacin tienen un comportamiento hacia
la baja.
Fernando Carrin 29
Grfico 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCiN DE LA CONCENTRACiN DE
POBLACiN URBANA 1980 - 2010
Porcentaje
o 120 j
c: 90
~ I
. ~ 60 e
.!ll
c:
~ 30
O
a.
o . - ' ~ - - - - j - ' - - - - - - - - - - - - - - ' - - - - - - - - - - ' - - - - ' . _ - ~ - ' - - - - , ---'-----,---------1
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030
FUENTE: MAC DONALD, Joan y SIMIODI Daniela, "Consensos urbanos. Aportes del Plan de
Accin Regional de Amrica latina yel Caribe sobre Asentamientos Humanos" I Ed. CEPAl,
Santiago, 1999 [p. 12).
Si se observa el Grfico siguiente (No. 3), donde se tiene
una aproximacin del crecimiento urbano por el tamao de
ciudades, se puede constatar, en primer lugar, que las tasas
de urbanizacin caen, prcticamente, de manera paralela y
parecida en todos los rangos de ciudades considerados.
Sin embargo, si se mira mas detenidamente el Grfico en
mencin, el rango de ciudades que tiene la cada relativa
ms pronunciada es el de las ciudades ms pequeas (las
de menos de un milln de habitantes), 10 cual puede
obedecer justamente al hecho de que reciben cada vez menos
poblacin del campo y son, a su vez, las que ms emigracin
generan hacia las ciudades ms grandes. En otras palabras,
esto significa, que no existe la llamada migracin en escalera,
porque se producen saltos migratorios entre distintos rangos
de ciudades y no hay una secuencia de la migracin de la
ciudad pequea a la media y de esta a la ms grande
15

15 lo que si queda claro es que el flujo migratorio es ms nter urbano que entre el campo
y la ciudad, como fue en el perodo anterior.
30
Llama la atencin el hecho de que nicamente las ciudades
ms grandes crecen hasta el perodo 1990-2000, para luego
tener una cada significativa hasta la mitad de su tasa.
Grfico 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCION DE TASAS DE CRECIMIENTO DE
CIUDADES SEGN TAMAO 1980 2010
Porcentajes
5,00
4,00
)<3,91
3,00

2,00
1,00
'-1';!5""-- - -'-1;42 -:
0,00
1980-1990
1990-2000 2000-2010
1- ......... - Ms de 6
2 a 6 millones' .. &.-' - 1 milln a 2 millones--------*--- Menos de 1
FUENTE: Naciones Unidas: "World Popula/ion Prospecl, 1998.
Estas cifras que dan cuenta de un proceso, permiten afirmar
que en la regin se cerr el ciclo de la migracin del campo
a la ciudad como elemento caracterizador de la urbanizacin
latinoamericana -desde mediados del siglo pasado- y del
crecimiento vertiginoso de las urbes que produjo, entre otras
cosas, una lgica de urbanizacin sustentada en la
periferizacin y la metropolizacin.
Si bien concluy este ciclo migratorio, no se puede
desconocer que se abri un indito proceso de distribucin
territorial de la poblacin, donde destacan dos de sus
expresiones ms relevantes:
La movilidad poblacional al interior de los territorios
nacionales se desarroll sobre la base del re
direccionamiento de los flujos poblacionales desde los
lugares histricos de la urbanizacin hacia los
territorios peri-urbanos de las grandes ciudades
(crecimiento sin par de sus bordes) y, hacia la
constitucin de nuevos territorios, como por ejemplo,
en Mxico, a lo largo de la zona de frontera con los
Fernando Carrin 31
Estados Unidos por sobre la ciudades primadas
(Distrito Federal o Guadalajara); en Bolivia, el eje La
Paz-Cochabamba-Santa Cruz que sustituye al anterior
Sucre-Potos-La Paz; en el Brasil donde la regin que
absorbe la nueva poblacin est directamente
vinculada al MERCOSUR; o en Paraguay hacia las
reas fronterizas con Brasil; y en Colombia donde se
aade el fenmeno de los desplazados por la guerra,
entre otros.
El flujo poblacional dirigido hacia el exterior de los
pases e, incluso, de la regin bajo la modalidad de la
migracin internacional.
El fenmeno de la migracin internacional de la poblacin
se ha convertido en un componente fundamental del proceso
de globalizacin para Amrica Latina. Anivel mundial, cerca
de 200 millones de personas dejan su pas de origen para
establecerse en otros lugares, hecho que ha llevado a algunos
autores a calificar este fenmeno como una nueva forma de
nomadismo, definicin exagerada, aunque es cierto que
hemos entrado en la era de las migraciones internacionales,
donde los pases del Tercer Mundo son los que mas
poblacin expulsan. Ahora, si bien este fenmeno es
significativo en nmeros absolutos, en trminos relativos
no lo es porque involucra a menos del 3 por ciento de la
poblacin mundial. Entonces, cabe preguntarse qu hace
que este proceso tenga la importancia actual?
El impacto de las migraciones es tan significativo que se
podra afirmar que es la forma fundamental de insercin
de las ciudades de la pobreza al proceso de globalizacin,
pero se trata de una insercin asimtrica pues se vinculan
al proceso slo una parte de las ciudades, aadiendo un
nuevo elemento a la segregacin urbana, esta vez, de carcter
interurbano.
Hoy las migraciones internacionales, en muchos de nuestros
pases, tienen los siguientes impactos:
Demogrficamente, las migraciones internacionales han
provocado que las segundas y terceras ciudades de algunos
pases de Amrica Latina se localicen por fuera de los
territorios nacionales y continentales, constituyendo, por
esta va, verdaderas redes interurbanas transnacionales.
Segn Carca Canclini (1999), la quinta parte de los
mexicanos y la cuarta parte de los cubanos viven en los
Estados Unidos. A lo que se puede aadir que Buenos Aires
es la tercera ciudad de Bolivia
16
, que Los ngeles es la cuarta
de Mxico, que Miami la segunda de Cuba, que Nueva York
es la segunda de El Salvador. Adicionalmente, se debe
consignar el impacto que tiene en la configuracin de
ciudades articuladas en red, la caracterizacin de su pluri
nacionalidad, expresada en hechos tales como que Quito
puede ser la primera ciudad otavalea, Mxico la de mayor
poblacin mixteca o La Paz, la ciudad aymara ms grande.
Econmicamente, la regin recibe un promedio anual
superior a 30 mil millones de dlares por concepto de
remesas (valos, 2002
17
). Mxico aporta con ms de 10 mil
millones de dlares anuales, convirtindose en la tercera
fuente de divisas del pas. En Brasil, es equiparable a los
ingresos de las exportaciones de caf. En El Salvador es la
primera fuente de ingresos y en el Ecuador, la segunda.
16 En Buenos Aires se jug en el oo 2003 lo Copo de Compeones Boliviana de ftbol,
pensando en los rditos econmicos que significara la asistencia mayoritaria a los
estadios de los migrantes bolivianos en Argentina.
17 "De acuerdo al Fondo Multilateral de Inversiones (FOMINj del BID, las remesas en
Amrica Latina alcanzan alrededor de 25.000 millones de dlares al ao yse proyecta
que de continuar con las tasas de crecimiento actuales, el valor de las remesas
acumuladas pora la siguiente dcada 20012010 podra alcanzar los 30.000 millones
de dlares" (Avalos, 2002). Hoy, al ao 2005, se estima en US 45.000 mil millones
de dlares el flujo de remesas hacia Amrica Latina y la tendencia es creciente
Fernando Carrin 33
Fenmeno similar ocurre en los pases caribeos como Cuba
o Repblica Dominicana; centroamericanos como Nicaragua
o Panam; cono sureos como Uruguay y Argentina; y,
andinos como Colombia y Per.
Polticamente, las migraciones suponen la constitucin de
redes urbanas trasnacionales que producen cambios en
diversos mbitos, entre los que se puede mencionar, por
ejemplo, la discusin del carcter de la ciudadana y la
tendencia hacia la formacin de "ciudadanas mltiples"18 ,
que nacen de las reformas constitucionales de nuestros
pases cuando reconocen la doble y la triple nacionalidad,
as como con el otorgamiento del derecho al voto del
emigrante. Empieza a plantearse un debate respecto de la
divisin poltica-administrativa de los territorios nacionales,
donde El Salvador piensa en su Departamento nmero 15,
en Chile se discute su Regin Virtual y en el Ecuador aparece
una reflexin sobre la Provincia nmero 23, justamente
compuestas por estas"comunidades transnacionales" que
se desarrollan.
Culturalmente, estas redes urbanas constituidas a partir de
la migracin internacional conforman, como afirma Beck
(1998) "comunidades simblicas" configuradas en"espacios
sociales transnacionales" que se sustentan, a su vez, en
comunidades transnacionales. En otras palabras, estas
comunidades transnacionales suprimen la vinculacin
histrica de una sociedad particular a un lugar concreto,
generalmente al territorio del Estado nacional. Y 10 han
hecho porque esta poblacin migrante no rompe los lazos
de identidad con el pas de origen y, mas bien, como ocurre
en estos casos, tienden a reproducir la cultura del lugar de
origen en el de destino y tambin a establecer vnculos
18 En Europa se camina, ms bien, hacia la formacin de la "ciudadana nica" o de
una ciudadana supranacional.
34
importantes entre ellos, que hace pensar en la existencia de
una territorio continuo -aunque distante- entre el espacio
de origen y el de destino. Este hecho hace pensar tambin
en la existencia de importantes remesas culturales que son
difciles de cuantificar.
En trminos urbanos, empiezan a constituirse enlaces entre
la Ciudad de Mxico con Los ngeles, La Paz con Buenos
Aires, Lima con Santiago, Quito con Murcia porque los
emigrantes tienden a reproducir la cultura del lugar de
origen, en el lugar de destino; y, empiezan a establecer lazos
interurbanos tremendamente significativos sobre la base de
los flujos econmicos, culturales y sociales, que hacen pensar
en la existencia de un continuo urbano-urbano discontinuo y
distante por sobre el continuo rural-urbano tpico de la fase
anterior de la urbanizacin. Adicionalmente, se vive un
cambio significativo de la geografa de los estados
nacionales, al extremo de que la organizacin territorial y
la divisin poltico administrativa tienden a transformarse
de manera significativa. Ahora la organizacin de los
territorios nacionales mira ms hacia fuera, como pueden
ser los bloques regionales como el MERCOSUR, la Cuenca
del Pacfico o hacia las zonas de libre comercio como pasa
con Mxico.
Indudablemente, este escenario demogrfico descrito
genera, al menos, tres conclusiones significativas:
La primera, existe un cambio integral en las demandas
sociales urbanas que ahora se inscriben menos en los
requisitos cuantitativos (mas agua y transporte) y mas
en los cualitativos (mejor agua y transporte), una
transformacin en las prioridades de inversin en las
ciudades que hoy da se dirigen hacia la ciudad
existente o construida y menos hacia la periferia, y
una mutacin en la lgica de urbanizacin que
Fernando Carrin 35
privilegiaba la periferizacin y la metropolizacin
hacia la introspeccin cosmopolita;
La segunda, ningn modelo de desarrollo se ha
expresado de manera equitativa en el territorio; por
tanto, es necesario tener en cuenta que las tendencias
generales de los procesos demogrficos se caracterizan
por su alta heterogeneidad y diferenciacin; y
La tercera, la conformacin de "comunidades
transnacionales" con espacios urbanos globales
19
En
consecuencia, es absolutamente pertinente e
importante plantearse la pregunta:
Cmo pensar en las ciudades de hoy que no solo que estn
dispersas en el territorio sino que estn en otros pases e,
incluso, en otros continentes?
El predominio de la poblacin urbana sobre la rural, el
incremento del nmero de ciudades y la generalizacin de
la urbanizacin a lo largo del territorio de Amrica Latina,
permiten concluir que Amrica Latina se ha transformado en
un continente de ciudades. Sin embargo, esto no significa que
haya asumido la condicin de una verdadera regin urbana
pues la carencia de un sistema urbano integrado con
caractersticas regionales y una estrecha comunicacin
interurbana impiden la definicin de esta cualidad
20

Abonan en la misma direccin, el escaso desarrollo urbano
de nuestras ciudades, la alta diversidad de urbes y las
grandes distancias espaciales, sociales e histricas que las
separan.
19 Esta sera la forma privilegiada de articulacin de la "ciudad en red" desde Amrica
Latna, que si bien se apoya en las nuevas tecnologas de la comunicacin (NTIC), no
tendra tanto peso el determinismo tecnolgico como ocurre con las"ciudades globales".
20 En esa perspectiva, Europa puede tener menos poblacin concentrada en ciudades
que Amrica Latina, pero s considerarse un continente urbano.
Esta doble determinacin demogrfica -reduccin de las
tasas de migracin rural-urbana e incremento de las
migraciones por fuera de los territorios nacionales, en un
contexto de globalizacin de la sociedad- plantea una
contradiccin propia del patrn de urbanizacin actual: el
regreso a la "ciudad construida" (introspeccin) en un
contexto de internacionalizacin (cosmopolita); es decir, un
patrn de urbanizacin caracterizado como de introspeccin
cosmopolita.
Estos cambios demogrficos conducen a dos rdenes de
modificaciones con referencia a la temtica urbana:
Cambios en el sistema de ciudades
El sistema de ciudades en Amrica Latina tiende a cambiar
de un patrn concebido a partir de los atributos,
especialmente del tamao de las poblaciones -que definan
una jerarqua y rangos de ciudades segn la cantidad de
poblacin concentrada en la aglomeracin, sin que cada una
de ellas est relacionada con la otra- hacia una verdadera
red urbana donde el flujo de las relaciones interurbanas
tiende a intensificarse y, sobre todo, a insertarse en mbitos
que superan las fronteras nacionales
21

Borja y Castel1s (p. 318, 1998) afirman que: "Los tradicionales
sistemas urbanos basados en la jerarqua nacional -capital,
centros regionales, centros comarcales- pierden su lgica al
desarrollarse mecanismos de insercin de los ncleos
urbanos en los sistemas mundiales de produccin,
comunicacin e intercambio. Las ciudades se integran en
sistemas urbanos que no siguen la lgica de la continuidad
21 Usando el ejemplo de la geometra se podra decir que la jerarqua urbana se fundaba
en una pirmide de puntos inconexos clasificados por sus atributos de tamao yque el
sistema urbano es un plano compuesto por puntos articulados entre si.
Fernando Carrin 37
territorial sino que se estructuran en funcin de unos
ndulos -los centros urbanos- y unos ejes -los flujos de
mercancas, personas, capitales, e informacin- entre ellos".
La jerarqua urbana tradicional fundada en la clsica
contradiccin campo-ciudad pasa a un continuo que va de
lo rural a lo urbano, ya que el campo y las ciudades
pequeas, medias y grandes se articulan entre si en una red
de relaciones interurbanas. Esto es, de rangos de ciudades
constituidos por atributos, a un sistema urbano definido por
una red de relaciones. Pero, no todas las ciudades se
articulan de igual manera porque cada una de ellas tiene
particulares caractersticas de competitividad y
posicionamiento.
Este sistema urbano se construye entre las ciudades y de
stas con el campo. En este contexto, el crecimiento
demogrfico del campo tiende a estabilizarse
22
, aunque debe
resaltarse la existencia de tasas negativas desde el ao 2000
y la existencia de mayor pobreza en una doble condicin:
mayor proporcin de pobres y mayor cantidad de
indigentes
23
Segn el Panorama Social de CEPAL (2004),
en el ao 2002 la regin tena 221 millones de pobres y 97.4
millones de indigentes. El61.8 por ciento de los habitantes
rurales son pobres y el 19.4 por ciento es indigente.
Por otro lado, las ciudades medias tienen un ritmo de
crecimiento mayor al del campo y tambin al de las ciudades
grandes. Las ciudades ms grandes han disminuido sus
tasas de crecimiento, aunque se percibe una tendencia
22 "La poblacin rural se ha mantenido constante, en torno a 125 millones de habitantes,
desde hace un par de dcadas" (CEPAL, 2004).
23 "En 1997, un 54% de la poblacin rural viva en la pobreza, y ms de la mitad de
estos pobres eran indigentes. En cambio, en las ciudades, un 30% era pobre, y solo
un tercio de esos pobres se inclua en la categora de indigentes" [Mac Donald y
Simiodi, 1999:22).
38
interesante de mayor aumento de la poblacin de su
hinterland inmediato, que estara conduciendo a la formacin
de ciudades regin o de nuevas reas metropolitanas.
Cambios en la ciudad
La desaceleracin general de la urbanizacin y la
concentracin de la poblacin en las grandes ciudades
podra generar -estructural e histricamente- dos cambios
interesantes: por un lado, el trnsito de la urbanizacin de
la cantidad hacia la de la calidad, en tanto la presin
demogrfica se ha reducido y ahora las demandas sociales
presionan ms por la mejora de los servicios que por la
dotacin de ellos; y, por otro, la bsqueda de solucin a los
problemas de la pobreza del "hbitat popular urbano", en
tanto las ciudades en general y las ms grandes en particular
ofrecen mejores posibilidades de reducir la pobreza por la
va de mitigar las necesidades bsicas insatisfechas (NBI).
De acuerdo a la informacin existente y superando las
visiones neo-malthusianas, hoy se puede afirmar que a
mayor nivel de urbanizacin, mayores posibilidades que la
pobreza sea menor, lo cual deja de lado el discurso
estigmatizador de la ciudad y de las polticas de control
migratorio del campo hacia la ciudad que nunca dieron
resultado. Ricardo Jordn (2002) justamente sostiene que:
"En todos los pases, la pobreza tiende a ser mayor en las
reas rurales que en las urbanas, y tiende a ser menor en las
ciudades mas grandes que en las intermedias y pequeas".
De all que la alta tasa de urbanizacin debe ser entendida
como una fortaleza y no como una debilidad para reducir
la pobreza, si nos atenemos al hecho de que las ciudades
ms grandes tienen niveles de pobreza ms bajos, debido a
que all se puede proveer con mejores posibilidades los
Fernando Corrin 39
servicios y equipamientos y, por tanto reducir la pobreza
desde la perspectiva de las necesidades bsicas insatisfechas.
Por eso Mac Donald y Simiodi (7, 1999) llegaron a la
conclusin de que el alto grado de urbanizacin es ms una
ventaja que un problema, como fue considerado en dcadas
anteriores.
Hoy lo que tenemos es un estancamiento de la urbanizacin,
gracias a la disminucin de la disposicin a la migracin
del campo -por que cada vez hay menos poblacin que
vive en el campo- y la reduccin importante de las tasas de
crecimiento vegetativo. Por otro lado y correlativamente,
existe una estabilizacin del crecimiento de la proporcin
de los pobres urbanos. Estos son dos datos demogrficos
importantes para las polticas de reduccin de la pobreza
en las ciudades.
La conclusin anterior no significa que se deje de invertir
en el campo y en las ciudades pequeas y medias. Por el
contrario, la afirmacin anterior evidencia la necesidad de
dirigir ingentes esfuerzos hacia la totalidad de las zonas
donde se concentra la pobreza absoluta y relativa.
c. La nueva realidad urbana regional
Sin duda, la situacin de transformacin compuesta, entre
otros, por los procesos interrelacionados de globalizacin y
demogrficos, tiende a modificar la lgica de la urbanizacin
en Amrica Latina. Sobre esta base nos interesa formular la
hiptesis de que nos encontramos viviendo en una ciudad
totalmente diferente a la tenamos hace un poco ms de una
dcada o, lo que es lo mismo, que en Amrica latina se ha
entrado en una nueva coyuntura urbana.
En el ltimo siglo, se pueden encontrar dos momentos de
cambio por los que han a travesado las ciudades de Amrica
Latina, cada uno de los cuales permite caracterizar a un
patrn de urbanizacin en particular.
A partir de la segunda posguerra se implanta una
urbanizacin caracterizada por su desarrollo
perifrico-expansivo y de modalidad metropolitana
con alta primaca urbana, elementos propios del
modelo del Estado de bienestar y de la sustitucin de
importaciones.
Medio siglo despus, se perfila otro patrn de
urbanizacin sustentado en la "introspeccin
cosmopolita", expresin del regreso a la ciudad
construida y de la formacin de la ciudad en red24 , en
el contexto de la globalizacin.
Sin duda que la situacin de transformacin extrema
compuesta, entre otros, por los procesos sealados - tiende
a modificar el patrn y lgica de la urbanizacin enAmrica
Latina. La hiptesis de que nos encontramos viviendo en
una nueva ciudad puede verificarse, entre otros, por los
siguientes 10 temas clave:
El Siglo de las ciudades o la ciudad como actor.
Con la crisis del Estado nacional, irreversible en apariencia,
la globalizacin en camino y la urbanizacin de la
poblacin
25
es posible pensar que el siglo XXI ser el de las
24 Quizs las iniciativas ms interesantes que se desarrollan en Amrica latina sean las
que tienen lugar dentro del MERCOSUR -con las mercociudades-; en la frontera
Mxico-Estados Unidos o con las urbes ms grandes del continente.
25 En Amrica latina, cerca del 80 por ciento de la poblacin vive en ciudades, hay 45
ciudades con ms de un milln de habitantes y se ha generalizado la urbanizacin
por el territorio. Anivel mundial, estamos en el umbral del promedio de poblacin que
vive en el campo yla ciudad.
Fernando Carrin 41
ciudades. Esta realidad otorgar un nuevo protagonismo a
las ciudades, el cual las llevar a constituirse, junto con los
estados nacionales y el mercado, en uno de los actores
internacionales fundamentales. La gran ciudad
latinoamericana emerger como uno de los actores polticos
y econmicos ms importantes, donde su nuevo rol surgir
de inditos procesos de recentralizacin y de redefinicin
de su capitalidad
26
Sin duda, uno de sus ejes ser una
cosmopolitizacin que integre su hinterland inmediato y que
articule el sistema urbano nacional con el mundial.
En la actualidad, se vive ya la conversin de la ciudad en
un actor poltico y econmico fundamental que supera su
propio mbito de existencia: lo local. Y, es en este sentido
que tiene cabida la generalizacin del neologismo propuesto
por Robertson (1992) de la glocalizacin, por cuanto se
establece una relacin de complementariedad entre lo global
y lo local, producto de las mutuas determinaciones. Esto
significa que lo global no es algo externo a lo local, sino un
elemento constitutivo; es decir, no se excluyen entre ellos
sino que son parte de lo mismo.
La cosmopolitizacin de la ciudad
As como la globalizacin requiere de la localizacin para
existir, lo local necesita de la internacionalizacin para
desarrollarse; es decir, de articularse en red mediante la
generacin de las condiciones de competitividad (ubicacin
en el mercado) y posicionamiento (funcin en la red urbana
y ubicacin en el territorio). Una y otra llevan a la
26 Ya se observan procesos de reforma poltica, econmica ycultural en ciudades como
Ciudad de Mxico, Quito, Montevideo, Porto Alegre y Bogot, que han llevado a la
aprobacin de leyes especiales para su gobierno. 0, el caso de Buenos Aires donde
se encuentran discutiendo su Constitucin, a partir de la eleccin por primera vez- de
su intendente.
cosmopolitizacin de la ciudad porque generan radios de
influencia interconectados
27
en espacios cada vez ms
distantes, distintos y discontinuos.
Es decir, frente a la continuidad espacial que gener la
ciudad metropolitana en su hinterland inmediato, hoy se
percibe que la nueva ciudad tiende a manifestarse de manera
ubicua en un espacio que no requiere de una continuidad
territorial. En ese contexto, se percibe la proyeccin mundial
de lo local o, lo que es lo mismo, su internacionalizacin.
Sin duda que uno de los ejes de esta nueva situacin
proviene del estallamiento territorial de sus funciones y
de su distribucin ubicua en el espacio. Tal situacin se
expresa bajo una triple dimensin: La metropolizacin de
la ciudad bajo la modalidad de una ciudad-regin, la
rearticulacin de los sistemas urbanos nacionales en
contextos regionales internacionales (Mercociudades o
Comunidad andina de ciudades) y una cosmopolitizacin
integradora bajo la lgica de la ciudad en red o ciudad global.
El regreso a la ciudad construida
Paradjicamente, frente al cambio de escala y a la
internacionalizacin de la ciudad hay tambin una mutacin
del sentido del urbanismo: la introspeccin. El patrn
urbano que se desarroll en Amrica Latina, fundado en su
periferizacin
28
, entra en una nueva etapa. Es decir, frente a
la internacionalizacin, se observa un movimiento hacia el
interior de la ciudad. El urbanismo de la expansin urbana
entra en crisis, avizorndose su salida a partir de la dcada
27 El espacio de flujos segn Casteils o el sistema informacional segn Garca Canclini.
28 Entendido como el paso de lo rural a urbana, la datacin de servicios urbanos a
terrenos que no lo tienen, el diseo de normas yla expansin urbana precaria, entre
otras.
Fernando Carrin 43
de los noventa a travs de lo que puede definirse como el
retorno hacia la ciudad existente. Este proceso se
fundamenta en:
a. La ciudad se caracteriza por estar en permanente
construccin-reconstruccin; esto es, que a la par que
se produce tambin se reproduce, porque mientras
ms se consume ms se produce; se trata de un caso
nico dentro del conjunto de los productos sociales
(mercancas).
b. La ciudad latinoamericana tiene la cualidad de ser
joven pero con vejez prematura. Joven, en trminos
de que su origen no se remonta a pocas tan antiguas
como las urbes europeas o asiticas; pero tambin a
que sus desarrollos mayores tuvieron lugar recin
desde la mitad del siglo pasado, pero con una
velocidad elevada. Vejez prematura porque las
condiciones de pobreza extrema de sus pobladores
29
y sus instituciones hace que se construya la ciudad
con materiales y tcnicas precarias y con una falta de
previsin en la calidad del desarrollo urbano, por lo
menos, para el mediano plazo; lo cual exige su
mantenimiento, reposicin y renovacin constantes.
En otras palabras, las ciudades latinoamericanas son pobres
y concentran muchos pobres, l2-cual produce una
urbanizacin progresiva e informal que a la larga es de
mayor costo y, como se la hace con materiales de baja calidad
o de desecho, su vida til es ms reducida. Tal lgica de
urbanizacin ha conducido a que las ciudades de Amrica
Latina tengan una vejez prematura. La calidad y cantidad
de los servicios, infraestructuras, equipamientos y viviendas
29 El urbanismo de las sociedades pobres se desarrolla igual que la construccin de las
viviendas populares: materiales precarios, tecnologas obsoletas yprogresivamente.
e
44
han sido insuficientes y, adems, de baja calidad, poniendo
en evidencia la necesidad del mantenimiento y renovacin
del conjunto y las partes de toda ciudad.
Por eso es que hasta el Banco Mundial (68,1991) ha visto
que: En otras regiones, corno Amrica Latina, el problema
del mantenimiento es ms grave. Posiblemente no se
necesite realizar grandes inversiones adicionales si se
administran y mantienen eficientemente los bienes
existentes. En la mayora de las ciudades, sin embargo, el
mantenimiento en s ha pasado a ser una de las prioridades
del desarrollo. Ello significa que es preciso continuar y
reforzar, corno objetivo prioritario, los renovados esfuerzos
desplegados recientemente por mejorar la capacidad de los
gobiernos de las ciudades y por mantener las redes, las
instalaciones y los servicios de infraestructura existentes.
c. La disminucin relativa de la presin demogrfica
hace que los procesos de urbanizacin se dirijan
principalmente hacia la ciudad construida y a que la
cantidad ceda a la calidad.
Si la lgica de urbanizacin de la ciudad -sus procesos reales
y normativos- se dirigi fundamentalmente hacia la
expansin perifrica, en la actualidad lo hace hacia la ciudad
existente, hacia la urbe consolidada (Borja, 1988). Se observa
una mutacin en la tradicional tendencia del desarrollo
urbano (exgeno y centrfugo), que privilegiaba el
urbanismo de la periferia; a uno que produce una redireccin
hacia la ciudad existente (endgena y centrpeta). De esta
manera, pasarnos de la urbanizacin de un espacio vaco o
plano, a la urbanizacin de un territorio configurado; esto
es, a una urbanizacin de lo urbano o a una re-urbanizacin.
Se observa, por tanto, un cambio de mirada en las polticas,
enla planificacin y enla intervencin urbanas, que empieza
Fernando Carrin 45
por descartar aquella concepcin que niega la posibilidad
de urbanizar un terreno dentro de la ciudad, porque este
solar ya es urbano, o aqulla que no se puede volver a
urbanizar la ciudad.
Los ejemplos de actuacin en los lugares centrales de
nuestras ciudades son claros, tanto por el impacto que tienen
en la urbanizacin existente como por la magnitud de las
inversiones y, es por ello que requieren -como contrapartida
de verdaderas propuestas de planificacin del conjunto de
la zona de implantacin del proyecto, como tambin de la
totalidad de la ciudad existente. Sin duda, esto nos plantea
el reto de desarrollar nuevas metodologas, tcnicas y teoras
urbanas que sustenten esquemas de planificacin para
ciudades construidas y por construir, teniendo en cuenta
siempre que la ciudad es un producto sin fin que requiere
permanentemente su puesta al da.
Este cambio de ptica en las polticas urbanas y de la
planificacin fortalece la restitucin de la prioridad en la
urbe previamente construida o existente
3o
. All est, por
ejemplo, el servicio de transporte que cobra un sentido
sustancialmente diferente en relacin a los usos de suelo y
actividades, porque nos plantea nuevos retos vinculados a
las accesibilidades y a la centralidades intraurbanas.
Los servicios
El tema de los servicios es de vieja data en el desarrollo
urbano, aunque en el contexto actual cobre un nuevo sentido
puesto que la bsqueda de competitividad y
30 Que exige polticos yacciones urbansticas dentro de ciudades, es decir: la urbanizacin
de la ciudad o reurbanizacin.
posicionamiento de las ciudades en el mercado mundiaPl
estimulan el redireccionamiento de la funcin de los
servicios, pasando del consumo de la poblacin (calidad de
vida) hacia la produccin (productividad) y, es por esto que
el cobro de las tasas de los servicios se ha convertido en una
necesidad ms importante en las polticas urbanas que la
ampliacin de las coberturas sociales.
Consecuente con lo sealado anteriormente, el conjunto de
las prioridades de los servicios tambin se modifican de
manera sustancial. Mientras los servicios urbanos
vinculados a la comunicacin (telfonos, aeropuertos,
carreteras), las finanzas (teletrabajo, intemet) y la produccin
(energa elctrica, agua potable, seguridad) sern
prioritarios, los que tienen que ver ms directamente con la
calidad de vida tiendan a perder significacin (saneamiento,
educacin, salud).
Debido a los procesos de reforma del Estado que vive la
regin, toma impulso la discusin respecto de las
modalidades de gestin de los servicios. La
descentralizacin y la privatizacin son los ejes que
conducen a la desnacionalizacin de los servicios y a la
formacin de mercados segmentados por tipos de servicios
y a la conversin del ciudadano en cliente; pero tambin al
incremento de la tensin entre una gestin cada vez ms
global de los servicios y una produccin ms local. El
ejemplo de la telefona es interesante: empresas
transnacionales (espaolas, francesas, norteamericanas) se
asientan en nuestras ciudades gracias a los procesos de
31 la insuficiencia de servicios urbanos limita el aumento de la productividad de las
empresas comerciales ylas unidades familiares urbanas y, por lo tanto, la contribucin
de las ciudades al desarrollo econmico. Banco Mundial: Poltica urbana y
desarrollo econmico: un programa para el decenio de 1990" Washing
ton, 1991 [p. 451
Fernando Carrin 47
privatizacin e imponen las condiciones de produccin a
los gobiernos locales que les regulan gracias a los procesos
de descentralizacin.
La demanda de servicios se incrementa conforme la sociedad
y la tecnologa evolucionan. En la actualidad, por ejemplo,
con las necesidades de conectividad y del crecimiento de
las finanzas, el nmero de los servicios ha aumentado; pero,
adems, el desarrollo de las nuevas tecnologas de la
comunicacin ha generado nuevos servicios, antes
impensados.
Los servicios no pueden pensarse aislados unos de otros.
Antes el agua potable poda distribuirse de manera
autnoma de la energa elctrica y sta independiente de la
telefona. Ahora, estos servicios no solamente se han
vinculado entre s, formando una verdadera trama integrada
de servicios, sino que tambin los mbitos socio-territoriales
han variado notablemente, al extremo que hoy existe un
verdadero ensamble multinacional de servicios
32
Se da, por
tanto, la interaccin de los servicios entre s pero adems se
produce una interaccin en espacios con radios cada vez
ms amplios dando lugar a la conformacin de red de
redes, que se estructuran con mltiples centros, donde
importa ms la velocidad que el lugar (espacio).
El gobierno local
El cambio que vive el gobierno local es muy importante en
Amrica Latina y tiene que ver, por un lado, con el
32 El caso de la energa elctrica es interesante porque naci en mbitos locales de
gestin (municipios) para posteriormente entrar en la lgica de "sistemas nacionales
interconectados" que provenan de mega proyectos hidroelctricos, para en la
actualidad tener estas interconexiones en espacios cada vez ms supra nacionales.
e
fortalecimiento de la sociedad local, proveniente de la
promocin de nuevos sujetos sociales como mujeres,
indgenas, pobladores, ambientalistas, jvenes, etc., as como
de la renovacin de los liderazgos. Y, por otro lado, la
descentralizacin del Estado que lleva a la profundizacin
de la va municipalista de gobierno local. Existe una
hegemona del municipio en la sociedad y en el conjunto
de los poderes locales, cuya raz est en el incremento de
los recursos econmicos y de las competencias, va
transferencias del gobierno nacional al municipio; y de la
ampliacin de la representacin-participacin sociaP3, que
hace pensar en un retorno a la ciudad-estado.
Esta tendencia produce, al menos, dos cambios importantes
dentro de los municipios, que se expresa en:
a. Empieza a definirse la existencia de dos claros
modelos de gestin: el uno, de tipo ms privado, que
busca normar la ciudad sobre la base del mercado
como salida a la crisis urbana; define al alcalde como
gerente, delimita su mbito de accin a los servicios y
la bsqueda de la eficiencia marca el pulso de la
gestin. Su visin es de tipo empresarial. Y, el otro, de
caractersticas participativas, pretende resignificar la
ciudad de lo pblico como opcin frente a los
problemas urbanos; designa al alcalde como jefe de
gobierno y su actividad pasa por mltiples
competencias (servicios, representacin). Su ptica es
la de un gobierno local.
b. La modificacin de la correlacin de fuerzas entre el
concejo municipal y la alcalda. Se percibe una prdida
33 Con la eleccin de los alcaldes de ciudad de Mxico yde Buenos Aires, se cerr el
ciclo de lo representacin y se obri el de la participacin. Se trat de los ltimos
alcaldes en ser electos de manera popular ydirecta [Carrin, 1997).
Fernando Carrin 49
de poder de los concejos municipales correlativo al
incremento de los ejecutivos municipales; tendencia
relacionada con los procesos del nivel nacional.
Adems, tiene que ver con el peso que adquieren las
empresas municipales, el desarrollo de los planes
estratgicos, el impulso de los presupuestos
participativos y la creacin de mesas de concertacin.
En todos estos casos, no solamente cambian los
contrapesos institucionales, sino que tambin hay un
cambio en las formas de representacin: de las
modalidades poltico electorales a las funcionales,
territoriales y gremiales (corporativas).
Por otro lado, se debe reconocer la realidad de la escena
local que se compone de mltiples poderes locales,
originados desde instancias diversas: pblicas (central,
provincial, local); privadas (empresas, ONG) y comunitarias
(gremial, barrial). Este cmulo de poderes locales se
inscriben en el denominado complejo institucional que
puede asumir la forma de un modelo articulado (Quito) o
desarticulado (Guayaquil) de gestin urbana.
Lo ambiental urbano
No se trata de un cambio de ptica, sino de la emergencia
de lo ambiental como un tema urbano, porque en la
actualidad existe un marco institucional y un conjunto de
actores que reivindican y demandan su tratamiento gracias
a la conciencia pblica y privada que se ha logrado debido
a los problemas ambientales urbanos.
El incremento de la productividad de la ciudad produce
impactos ambientales que trascienden al mbito de la
economa, de la calidad de vida de la poblacin (por ejemplo,
en la salud) y de la esttica urbana y, 10 ms grave, en algunos
casos tiende a negar la funcionalidad de la ciudad; como
5O Pobres las ciudades de pobres
por ejemplo, el caso del transporte que contamina, llevando
a polticas restrictivas en el servicio: prohibir la circulacin
vehicular en determinadas zonas, vas u horarios segn el
nmero de la matrcula.
Pero, la globalizacin est conduciendo a un proceso de
universalizacin de las normas ambientales de produccin
y a la presencia de nuevas tecnologas (limpias o verdes)
que imponen una lgica general en los mercados; as como,
a generar una tensin creciente entre la propiedad local de
los recursos naturales y su gestin en un mundo
progresivamente ms transnacional. All estn los ejemplos
aleccionadores del gas en Bolivia, del petrleo de Venezuela
y del agua en la cuenca amaznica, entre otros.
Por otro lado, la temtica ambiental tiene la pretensin
por su concepcin holstica- de ser la organizadora del
conjunto del llamado sistema artificial, principalmente a
partir del concepto de ciudad sustentable.
El suelo urbano
El suelo urbano y ciudad tienen una relacin indisoluble, al
extremo que algunas teoras las entendan como sinnimos.
Se trata de una relacin consustancial, porque es impensable
la una sin la otra; pero ni son lo mismo ni hay una
determinacin unvoca. Hay una relacin asimtrica entre
ellas que hace que la funcionalidad cambie a lo largo de la
historia de la ciudad.
Si antes el suelo fue la variable explicativa fundamental,
como soporte de las actividades urbanas, en la actualidad
lo es menos. El desarrollo urbano fue inicialmente entendido
desde la organizacin del espacio urbano -como uso del
suelo y densidad de poblacin-, en la actualidad lo es a partir
e
Fernando Corrin 5 1
del incremento de la productividad de la ciudad.
Efectivamente, hoy, el suelo urbano se ha convertido en un
freno para el conjunto del desarrollo urbano y en una
variable que tiene un valor menos significativo porque en
la era de la informacin, la distancia y la localizacin tienen
menos relevancia que antes pues estamos pasando del
espacio de los lugares al espacio de los flujos (Castells, 1998).
El suelo urbano expresa y es el resultado de una relacin
social y, por tanto, cambiante e histrica, contenida en un
complejo de enlaces sociales ms amplio: la ciudad que hace
que, a lo largo de la historia, el suelo urbano cambie su
funcin. Por ejemplo, en un momento asume la condicin
de soporte material de relaciones y actividades sociales, y
en otro, puede ser motivo de restriccin o estmulo a la
acumulacin econmica (ahorro o inversin).
Pero tambin es cambiante en su forma histrica de
produccin34. Se la hace, atendiendo a una lgica
mercantil o estatal y a las distintas etapas que contiene su
proceso de habilitacin. Es as como el suelo urbano
adquiere la condicin de tal cuando se produce el paso de
tierra rural a urbana por medio de la construccin de las
obras de urbanizacin.
Hoy se modifica el rol del suelo urbano porque el tiempo
de la ciudad se acelera, las accesibilidades se transforman,
nuevas centralidades se definen y se desarrollan
discontinuidades espaciales. Estos procesos de modificacin
de las distancias y de reduccin de las barreras espaciales
provienen de fenmenos como los siguientes:
34 En estricto sentido es una condicin de la produccin, no producible,
y bien escaso. El suelo urbana se habilita mediante abras de (rejurbanizacin a de
eliminacin de las restricciones que impone su propiedad al capital de promocin
(inmobiliaria, de la construccin, industria, comercio, elc.1
52
La flexibilidad de la produccin, en tanto permite
reorganizar la produccin y el trabajo con el fin de
ahorrar tiempo, disminuir los costos de produccin y
obtener un mejor posicionamiento en el mercado;
ocasionando el cambio de la lgica general de
implantacin de los usos de suelo tradicionales,
como por ejemplo, el comercio y la industria. La
industria sigue un proceso de metropolizacin de su
emplazamiento, produciendo un desdoblamiento de
sus actividades al interior de la misma firma o
empresa, pero en dos espacios distintos: los lugares
de produccin se localizan en la periferia y los de
administracin en el centro. De esta manera, la
industria se beneficia de las ventajas de aglomeracin
que trae la centralidad para la administracin del
negocio (cercana a la banca, al mercado, a los
servicios, a la informacin) y al mismo tiempo obtiene
utilidades en la periferia por los bajos precios de la
tierra, la existencia de infraestructura, buena vialidad,
etc. Con esto, la segregaciny suelo urbanos adquieren
una nueva cualidad inscrita en la relacin centro
periferia.
El comercio asiste a un proceso paulatino de
concentracin/ descentralizacin, gracias a la nueva
lgica que asume la realizacin mercantil de punta, a
travs de los grandes centros comerciales (shopping
center o mall). Adoptan nuevos patrones de venta y,
consecuentemente, otra estrategia de ubicacin en la
ciudad; surgidas no de la demanda concentrada, sino
de la creacin de la demanda por la oferta. Se observa,
as, una relocalizacin del comercio hacia la periferia
de las urbes, provocando un desplazamiento de la
centralidad urbana de la plaza pblica -centralmente
constituida por el Estado y lo pblico- al centro
comercial privado, producido por el mercado.
Indudablemente, las centralidades se multiplican y
Fernando Carrin 53
cambian de contenido, paralelas al cambio de la
funcionalidad que tiene el suelo urbano.
La productividad de la ciudad se incrementa
notablemente y esto ha permitido percibir ciertas
barreras impuestas por la funcionalidad actual del
suelo urbano a la acumulacin de capital. Y, como
consecuencia, se buscan establecer polticas urbanas
desreguladoras que reduzcan las fricciones y barreras
que impone el suelo urbano a la productividad de la
ciudad. En otras palabras, hay una tendencia a la
homogeneizacin del suelo urbano por la va de la
generalizacin del mercado. Al respecto, el Banco
Mundial (1991) ha sido muy explcito cuando seala
que La modificacin del marco regulador que
gobierna a nivel de toda la ciudad los mercados de
tierras y viviendas en las zonas urbanas, constituye
una de las metas ms urgentes de la reforma poltica.
La 11 desregulacin del suelo urbano" es uno de los
elementos fundamentales de las propuestas
dominantes de diseo de la poltica pblica de la
ciudad. Dos ejemplos emblemticos: En el Chile de
Pinochet desapareci el lmite urbano como
instrumento de planificacin urbana, sealando que
por esta va la oferta del suelo se incrementara y los
precios bajaran; el resultado fue distinto.
En Mxico, se eliminaron las restricciones a la propiedad
ejidal para que estas tierras puedan ingresar al mercado.
Como impacto se observa que: Las reformas a la legislacin
agraria, que privatizan la tierra rural perifrica a la ciudades,
amenazan con eliminar la va de urbanizacin popular, al
introducir estas tierras al libre mercado y exacerbar la
competencia por ellas con los usos capitalistas ms rentables.
La desregularizacin, rentabilizacin y privatizacin de los
organismos y las acciones estatales de vivienda de inters
54
social, en el marco del crecimiento del desempleo y el
deterioro de los salarios de los trabajadores, cierran su acceso
a sectores crecientes de poblacin, al mismo tiempo que
pierden la posibilidad de resolver su necesidad por las vas
irregulares. El abandono de la poltica de reserva territorial,
inadecuadamente aplicada en el pasado, conduce al dominio
del mercado privado del suelo y, por tanto, a una nueva
estructura del sector vivienda, ms excluyente para la
mayora. (Grupo Democracia y Territorio, p.13, 1996).
La innovacin tecnolgica tiende a modificar la
distancia -en unos casos incrementndola y en otros
reducindola- como elemento de caracterizacin del
espacio, al tiempo que valora la calidad y la cualidad
de los espacios urbanos (Martner, op. cit. 75). Las
accesibilidades se redefinen y los espacios y sus usos
se rearticulan. El territorio se fragmenta con espacios
continuos y discontinuos, que dejan entre s
intersticios separados, y otros integrados y
homogeneizados.
Con el acelerado proceso de transformacin de la
ciudad, la funcionalidad del suelo urbano tiende a
cambiar a distinto ritmo de acuerdo a la zona de la
ciudad de la que se trate. En nuestras urbes tenemos
un suelo urbano a mltiples velocidades. Este
carcter dinmico tiene que ver con la articulacin de
usos del suelo que fueron producidos en pocas
distintas (colonia o repblica), que tienen tiempos
histricos diferentes de constitucin y que tienen un
contenido socioeconmico (populares o altos
ingresos), una actividad (comercio o industria) o una
ubicacin (centro, periferia) diferentes. Esta
integracin de suelos urbanos con funciones y
velocidades heterogneas nos debe llevar a formular
polticas de suelo inscritas en criterios de respecto a
la diversidad, integralidad y de continuidad en el
El
Fernando Corrin 55
cambio, pues la ciudad est en un proceso constante
de (re)funcionalizacin diferenciada del suelo
urban0
35

Por tanto, es necesario detenerse un momento a revisar el
rol del suelo urbano en el contexto del urbanismo actual.
La comunicacin
Con la reurbanizacin (regres a la ciudad construida), la
internacionalizacin de la ciudad (la ciudad en red), el
crecimiento de las urbes (distancias) y la complejidad social
(concentracin de la diversidad) cobra mayor peso la
necesidad e importancia de la comunicacin urbana. A nivel
urbano, se observa un desencuentro entre medios de
comunicacin y ciudad que se expresa, al menos, en tres
situaciones claras:
Las relaciones interurbanas se desarrollan sobre la
base de bajos niveles de comunicacin entre ellas
(conectividad), tanto en el orden nacional como en el
internacional; lo que explica que el continente est
compuesto por un conjunto de ciudades dispersas.
Hay problemas de comunicacin entre la poblacin,
que crece y cambia aceleradamente, y la estructura
urbana que se manifiesta en la marginacin,
35 Pensemos, por un momento, en el caso de la zona de la Mariscal Sucre en Quito, que
requiere urgentemente de una propuesta que vaya ms all de la que tradicionalmente
se ha planteado, tanto por los contenidos de centralidad que tiene como por los
procesos naturales de reciclaje de edificacin yde cambios de usos de suelo que vive.
Solo de esa manera podr salir de la degradacin urbana en que se encuentra y
dejar de ser un espacio de despilfarro urbano yobstculo para la urbe, con el alto
costo que implica para la ciudad. Tendrn que modificarse las centralidades, usos de
suelo, las occesibilidades, entre otros aspectos.
56
fraccionamiento, aislamiento, ruptura del tejido social
e imposibilidad de que la poblacin urbana potencie
sus formas de socializacin e identidad. Los habitantes
pierden el derecho a la ciudad y a las posibilidades
de ciudadana, minando las bases de sustentacin de
la ciudad. El vandalismo urbano que se ha
generalizado en nuestras ciudades tiene mucho que
ver con esta situacin.
La relacin de los habitantes con el gobierno local se
deteriora y aleja, al no existir canales institucionales
de representacin-participacin, y porque los
gobiernos conciben la comunicacin social como una
relacin vertical del emisor al receptor y de culto a la
personalidad, que conduce a la prdida de la
condicin de cohesionador social, entre otros.
Estos niveles de incomunicacin aaden una dimensin
adicional a la crisis urbana por las restricciones que le
impone a la ciudad como espacio privilegiado para la
socializacin, la mediacin social y la tolerancia. Por ello, el
proceso de construccin de un proyecto social para la ciudad
requiere de una poltica de comunicacin que rompa con el
desencuentro sealado y parta de la consideracin que todo
pacto social urbano -para ser tal- requiere la incorporacin
de un proyecto de comunicacin.
La bsqueda de una nueva articulacin entre lo urbano, la
ciudadana y lo municipal no podr llegar si no se tienden
los respectivos canales de comunicacin. Ylo deber hacer
en un contexto de internacionalizacin de la ciudad, que le
exige trastrocar el antiguo enclaustramiento conceptual
como sociedad local- a uno del tipo de sociedad urbana a
escala mundial, donde adquieren peso el tema de las
identidades e integracin social, la participacin y
representacin popular, la rendicin de cuentas, el carcter
de la inversin urbana y la tecnologa, entre otras.
Fernando Carrin 57
La violencia urbana
Si bien la violencia urbana existi desde que existe la ciudad,
es difcil desconocer que durante estos ltimos aos se ha
convertido en uno de los temas ms importantes de la urbe
latinoamericana. La violencia ha crecido significativamente
y se ha transformado desde su condicin inicial, tradicional,
como una estrategia de supervivencia (ingresos y
desempleo) o por factores culturales (asimetra familiar,
cultura ldica), a una moderna, cuando se expresa a travs
de una disposicin explcita a cometer un hecho delictivo,
para 10 cual se organiza, adquiere tecnologa y debe
internacionalizarse.
La regin es ahora el continente ms violento del mundo y
ha ido construyendo un territorio unificado para las
operaciones delictivas
36
Al momento, segn las encuestas
de opinin pblica aplicadas en las principales ciudades
latinoamericanas (ver Latinobarmetro), la seguridad es la
principal demanda de la poblacin, convirtindose en un
factor de organizacin de la ciudad y en componente
significativo de la productividad urbana.
El peso adquirido por las violencias tiene que ver, entre otras
cosas con: las nuevas formas que ha asumido el delito; el
incremento alarmante de su magnitud; el proceso de
transnacionalizacin de la delincuencia organizada; el alto
desarrollo tecnolgico que ha alcanzado y, con el incremento
y sofisticacin de los niveles de organizacin. Es as como
las violencias se han extendido rpidamente en todos los
pases y ciudades de la regin, pero con peculiaridades y
ritmos de intensidad propios a cada urbe y cultura.
36 En 1980 Amrica Latina tuvo una tasa de 12.8 homicidios por cien mil habitantes, en
1991 subi a 21.4 yen 1999 al 24.6. Esto significa que en 20 aos duplic la tasa
promedio de homicidios para la regin.
El
58
La violencia urbana se expande cada vez con mayor fuerza
en las ciudades de la regin, provocando mutaciones
manifiestas en las urbes latinoamericanas. All estn las
transformaciones en el urbanismo (amurallamiento de la
ciudad, en nuevas formas de segregacin residencial); en
los comportamientos de la poblacin (angustia, desamparo);
en la interaccin social (reduccin de la ciudadana, nuevas
formas de socializacin) y en la militarizacin de las
ciudades, amn de la reduccin de la calidad de vida de la
poblacin.
El impacto mayor de la violencia en la ciudad tiene que ver
con la erosin de la esencia de la ciudad, en una triple
dimensin: reduccin de la condicin de ciudadana (menos
solidaridad, participacin y mas exclusin, segregacin);
disminucin del tiempo urbano (horarios restringidos) y
reduccin del espacio de la ciudad (principalmente el de
encuentro).
La planificacin urbana: la crisis
La planificacin urbana naci en Inglaterra a mediados del
siglo XIX, en el contexto de los procesos de cambio
introducidos por la Revolucin Industrial, para mitigar los
efectos ambientales nocivos que el acelerado crecimiento
urbano produjo en la poblacin, debido al traslado de los
medios de produccin y de la migracin de la poblacin
del campo a la ciudad.
Su enfoque estuvo encaminado a incentivar los cambios de
uso de suelo y de las densidades poblacionales, a travs de
los conceptos de zona homognea (un uso del suelo
permitido en un mismo espacio) y de un cdigo moderno
de construccin. De esta manera, se buscaba, por razones
de salud pblica, garantizar la separacin de la industria y
el comercio de las zonas residenciales, as como reducir las
Fernando Carrin 59
densidades de poblacin. El concepto de rea homognea,
vinculado al de cuarentena, buscaba reducir drsticamente
los efectos sanitarios negativos que la contaminacin, las
plagas o los incendios causaban en la poblacin urbana.
Con el transcurso del tiempo, esta motivacin central de la
planificacin cambia gracias a los avances de la salud pblica
y la nocin de la zona homognea pierde sentido
convirtindose, ms bien, en una externalidad econmica
que debe reducirse
37
La productividad de la ciudad se
convierte en la preocupacin central de la planificacin, con
lo cual la zona homognea incrementa los tiempos de viaje,
hace ms distantes las actividades urbanas, impone
restricciones a la industria de la construccin y al capital de
promocin.
La planificacin urbana tradicional entra en crisis y aparece
la planificacin estratgica como salida. De la propuesta
normativa se pasa a la bsqueda de una visin estratgica
de ciudad, compartida por los actores de una ciudad que
exige competencia y, por tanto, regulacin mercantil.
La nueva planificacin urbana busca recuperar su condicin
de vrtice ordenador del conjunto de la ciudad, pero bajo
un criterio policntrico, donde la motivacin no sea el
sueo de un orden homogeneizador, sino ms bien, la
posibilidad de construir mltiples ordenes simultneos",
que supone que la planificacin urbana pase de su tradicin
fsica a estratgica; de uniformadora a integradora, y se la
conciba como un proceso en el que la trada planificacin
gobierno-ciudadana gue la gestin urbana desde una
perspectiva de largo plazo y no teleolgica; ms an si la
ciudad fue la primera forma de participacin ciudadana.
37 La separacin de las funciones urbanas incrementa los costos de la ciudad, sobre todo
los referidos a los servicios yola transportacin.
60
La planificacin debe buscar la recuperacin de la polis como
expresin de una ciudad democrtica. La polis griega,
fundada en la democracia, integraba el ciudadano a la
actividad de la polis y este ciudadano, a su vez, asuma la
problemtica de la polis como suya, como propia. Este
sentido histrico se ha ido perdiendo. El crecimiento urbano
desmesurado alej esta relacin, la distanci. El Estado se
hizo cada vez ms complejo, hasta establecer una distancia
extrema. Los mecanismos de participacin se transforma
ron en delegaciones, en sufragios simples que no
comprometen en lo inmediato al votante.
La recuperacin del sentido de la polis debe seguir el propio
devenir de su constitucin, esto es, desde una perspectiva
de futuro construido socialmente, ir formando consensos
hegemnicos. En este contexto, encuentra ubicacin la
planificacin como metodologa que permite fusionar la
prefiguracin del futuro con la formacin de los consensos.
En este proceso es de vital importancia definir el concepto
de estrategia y cuales son las que guan este proceso.
Sin embargo, de un tiempo a esta parte -por el peso que
tiene el mercado en la ciudad, por el debilitamiento de las
polticas pblicas y por el pragmatismo reinahte- la
planificacinest siendo sustituida por los llamados grandes
proyectos urbanos (CPU), que logran cambios en la ciudad
de manera inmediata operando bajo la lgica pblico
privada.
Pobreza urbana
Amrica Latina se caracteriz durante mucho tiempo por
tener ciudades de campesinos debido al acelerado proceso
de migracin del campo a la ciudad; sin embargo, esta
realidad empieza a transformarse en una nueva condicin
social: la constitucin de ciudades de pobres. Hoy, esta
Fernando Carrin 6 1
imagen de ruralidad de la ciudad, propia de la urbanizacin
de los aos cincuenta, no tiene cabida. Se vive un proceso
de urbanizacin de la pobreza que lleva a que la mayora
de los pobres estn localizados en las ciudades, haciendo
de la ciudad el escenario ms significativo de la polarizacin
econmica y de la desigualdad social.
Existe un desplazamiento de los empleos del sector
productivo hacia los servicios, hay un trnsito acelerado
hacia la informalizacin (subempleo) y terciarizacin, que
producen una reduccin importante del empleo e ingresos
estables. Por otro lado, existe un dficit significativo en los
servicios de educacin y la salud, as como un incremento
sustancial del problema de la vivienda, aportando de
manera considerable a la pobreza.
Se observa, adems, un cambio en el rostro de la pobreza: la
pobreza se ha feminizado y envejecido; hay un mayor
nmero de pobres y mayor intensidad de la pobreza; los
bolsones de concentracin de los pobres estn en la periferia
y la centralidad de las ciudades, provocando que la
segregacin urbana y la exclusin social se agudicen y
generalicen. Por ello, es imprescindible conocer algunas de
las caractersticas ms sobresalientes de la pobreza en
nuestras ciudades en el contexto histrico actual.
Fernando Carrin 65
S
e debe mencionar que en esta nueva coyuntura urbana
el perfil de la pobreza cambi notablemente. Hoy hay
ms pobres, los pobres son ms pobres y ms diversos. Sin
embargo, lo que ms llama la atencin es el proceso de
diferenciacin y, sobre todo, la separacin de la pobreza con
respecto a la riqueza, al extremo que los ricos y los pobres
no slo se distanciaron econmicamente sino que ahora no
tienen un espacio de encuentro. En otras palabras, al
fenmeno del incremento de la pobreza se aadi el de la
diferenciacin.
Tal vez, lo ms significativo de esta mutacin tenga que ver
con los siguientes dos aspectos relevantes: por un lado, las
transformaciones experimentadas en la organizacin de los
territorios, tanto en trminos del proceso de urbanizacin
de la pobreza -con el trnsito del campo a la ciudad-, as
como con las nuevas formas que asume la segregacin
urbana. Esta situacin, paradjicamente, trajo consigo un
movimiento contradictorio de reduccin de las necesidades
bsicas insatisfechas (NBI) en Amrica Latina, pero como
contrapartida se produjo un agravamiento y profundizacin
de los mecanismos de diferenciacin de la poblacin frente
a los servicios y equipamientos de consumo colectivo,
propios de la nueva fase de urbanizacin en que nos
encontramos.
66
11 Amrica Latina ha experimentado un cambio en la
estructura de la pobreza, con un reemplazo bastante
avanzado de una pobreza 11 estructural" (compuesta tanto
por NBI e ingresos insuficientes) por otra, expresada a travs
de indicadores monetarios" (Arriagada, 2000:11).
Adicionalmente, tenemos una asociacin ms fuerte de la
pobreza al carcter del empleo (precario) y al dficit
educativo de la poblacin.
Por otro lado, las nuevas manifestaciones de la pobreza
asociadas al carcter del empleo (precario), al dficit
educativ0
38
ya la exclusin social, terminan por impactar
de manera diferenciada, segn la composicin de gnero
(feminizacin), tnica (afro-americanos e indgenas) y
grupos etreos (tercera edad y juvenil). En otras palabras,
se entra en un crculo vicioso de 11 causacin circular", donde
un componente de la pobreza - como el ingreso o la calidad
de la vivienda- hacen ms precaria las condiciones de vida
de la poblacin.
Esta situacin puede encontrarse, por ejemplo, dentro del
sistema escolar: liLa insuficiencia de ingreso de los hogares
y los diversos dficit de bienestar material de los nios y
adolescentes de estratos pobres, constituyen un factor
decisivo para su mayor frecuencia de retraso y abandono
escolar en comparacin con los hogares de ingresos medios
y altos (CEPAL, 2002)". Una escolaridad deficiente tiene
relacin directa con la mayor dificultad de obtener ingresos
buenos. Tambin puede percibirse en el mbito de la
vivienda: el dficit en Amrica Latina, segn la CEPAL,
supera los 25 millones de viviendas, lo cual requerira no
menos de 125 mil millones de dlares para solventar esta
carencia.
38 La educacin termina siendo causa yefecto de la pobreza porque por falta de recursos
la poblacin de bajo ingresos no se educa, pero tambin la ausencia de educacin
hace que la poblacin tenga peores condiciones para entrar al mercado laboral ypor
esa va tener condiciones menos favorables para superar la pobreza.
Fernando Carrin 67
a. Urbanizacin de la pobreza
Amrica Latina tuvo una urbanizacin acelerada en un
perodo muy corto de tiempo. Si en 1950 la regin tuvo una
tasa de urbanizacin de 41.4 por ciento, para el ao 2000
lleg a superar el 77 por ciento. Este alto nivel de
urbanizacin de Amrica Latina es slo comparable con los
que tienen Europa y Amrica del Norte, cuyos procesos se
iniciaron con mayor anticipacin, aunque con una velocidad
bastante menor. Esto es, que son procesos que se hicieron
en un mayor tiempo, lo que les permiti construir una
institucionalidad y unas polticas que acompaen los
procesos, as como una sociedad civil que se fortaleci
paulatinamente.
El ritmo de crecimiento de la poblacin total de Amrica
Latina es uno de los ms altos del mundo y el crecimiento
de la poblacin urbana ocupa un segundo lugar despus
de frica (Lattes, 2001), tal como se puede percibir en la
descripcin contenida en el siguiente cuadro. Este
comportamiento demogrfico es un factor central de la
urbanizacin de la pobreza.
Nivel de Urbanizacin de grandes regiones del
mundo, Aos seleccionados 1925 - 2025)
(Porcentajes)
Regiones 1925 1950 ]975 2000 2025
Total mundial 20.5 29.7 37.9 47.0 58.0
Africa 8.0 14.7 25.2 37.9 51.8
Amrica Latina 25.0 41.4 61.2 75.3 82.2
Amrica del Norte 53.8 63.9 73.8 77.2 83.3
Asia 9.5 17.4 24.7 36.7 50.6
Europa 37.9 52.4 67.3 74.8 81.3
Oceana 48.5 61.6 71.8 70.2 73.3
Fuente: ao 1925: e$timado a partir de Hau$er y Gardner (19821; ao$ 1950 a 2025: Nacione$
Unida$(2000).
e
68
La velocidad en la concentracin poblacional es una variable
importante de la urbanizacin en la regin, como tambin
es la pobreza. La CEPAL (2000) seala que mientras en 1970,
el 36.7 de los pobres eran urbanos, en 1999 llegan a ser el
62.9 por ciento. Esto significa que existe un proceso
manifiesto de urbanizacin de la pobreza o, como sealan
Jordn y Simioni (2002) "el proceso de urbanizacin de la
regin ha sido acompaado de un aumento de la pobreza
urbana"; en la actualidad seis de cada diez pobres viven en
las reas urbanas. Sin embargo, esto no debe conducir a creer
que la calidad de vida de la ciudad sea inferior a la del
camp039.
Desde el ao 1970 hasta 1999, existe un incremento sostenido
del nmero de pobres: pasan de 119.800 a 210.800; es decir,
casi se duplica en treinta aos, sobre la base de la premisa:
mientras el campo prcticamente logra estabilizar su
crecimiento poblacional, el rea urbana lo triplica. Estos
datos evidencian una rpida urbanizacin de la poblacin,
as como un traslado de los pobres del campo a la ciudad,
sin que exista una correlacin de la institucionalidad urbana
a estos cambios ni tampoco mecanismos adecuados para
procesarlos en las ciudades
40
Es decir, se observa una
urbanizacin de la pobreza.
39 "Por el contrario, en la mayora de los pases la concentraci6n urbana no ha sido un
factor negativo, pues ha permitido el acceso a bienes y servicios en una medida
bastante mayor que la prevaleciente en tiempos de predominio rural" Uordn ySimioni,
2002).
40 "A pesar de la importante disminuci6n de las tasa de deserci6n en Amrica Latina en
los ltimos 10 aos, los adolescentes del 25% de hogares urbanos de menores ingresos
triplican a la de los j6venes del 25% de hogares de ingresos ms altos, Estas
desigualdades entre estratos socio-econ6micos extremos son mayores en el medio
urbano que en el rural; mucho ms elevadas cuando se refieren al abandono temprano
de la escuela y, par regla general, ms altas en los pases de la regi6n que han
avanzado en mayor medida hacia la universalizaci6n del acceso a la educaci6n
primaria y secundaria", (CEPAL, 2002),
e
Fernando Carrin 69
Adems, el contexto econmico del momento no fue
favorable porque, segn Arriagada (2000:8), "la mayora de
los pobres de la regin se encontraban en el medio rural
hasta principios de los aos ochenta. Como resultado del
negativo impacto social que tuvo la "crisis de la dcada
perdida" y del avance del proceso de urbanizacin, la
pobreza pas a localizarse mayoritariamente en zonas
urbanas a mediados de los ochenta. Durante el perodo
posterior de mejoramiento econmico social, la urbanizacin
de la pobreza prosigue manifestndose, hasta estabilizarse
alrededor del 62% entre los aos de 1994 y 1997".
AMERICA LATINA (1970 -1999): EVOLUCION DE
LA POBREZA URBANA
(Nmeros absolutos y porcentajes)
1970 1980 1986 1990
1994
1997 1999
POBLACIN POBRE
Total
119.800 135.900 170.200 200.200 201.500 204.000 210.800
Urbana
44.200 62.900 94.400 121.700 125.900 125.800 132.600
Rural
75.600 73.000 75.800 78.500 75.600 78.200 78.100
Urbanizacin de la
36.9 46.3 55.5 60.8 62.5
61.7 62.9
Pobreza
Fuente: CEPAL 1994 y 1999
"Con respecto a la pobreza, el proceso de urbanizacin en
Amrica Latina muestra dos caras. Desde un punto de vista
relativo, la pobreza tiene mayor incidencia en las reas
rurales que en las urbanas: en 1997, un 54 por ciento de los
habitantes rurales vivan por debajo de la lnea de pobreza,
la mayora de ellos en condicin de indigencia, mientras
que en las reas urbanas solo 30 por ciento de los habitantes
eran pobres (10 por ciento de indigentes)41. Sin embargo, la
41 La desercin escolar en la zona rural es mayor que en la urbana y se produce con ms
frecuencia en el ciclo primario. Las mujeres abandonan con ms frecuencia en la zona
rural que los hombres y en el campo es al revs.
70
mayora de los pobres de la regin se encuentran en las
ciudades: de los 200 millones de pobres (de los cuales 90
millones son indigentes), 125 millones son urbanos. Adems,
la mayora de los 64 millones de pobres que se aadieron
en los ochenta a los que y estaban en esa condicin fueron
urbanos" (MacDonald y Simiodi, 1999).
Adicionalmente, se debe sealar que la distribucin
territorial de la pobreza se caracteriza en Amrica Latina
porque los procesos de urbanizacin de la poblacin y de la
pobreza son diferentes segn el tipo y rango de ciudad. Sin
embargo, de partida se debe reiterar que en todos los pases
de la regin, la pobreza es mayor en el campo que en la
ciudad, y es menor en las ciudades ms grandes que en las
intermedias y pequeas. Tal afirmacin es ms evidente
desde los aos noventa cuando se empieza a reducir el ndice
de pobreza en las ciudades no metropolitanas, que hace
sobrerepresentar la pobreza en las ciudades ms pequeas.
Adems, es necesario consignar que la pobreza no slo se
concentra de manera diferente en el territorio, sino que es
distinta segn el rango-tamao de la ciudad: mientras en
las ciudades medias y pequeas existe un peso mayor de
las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y la informalidad
del empleo, en las grandes opera con ms fuerza la pobreza
vinculada a la desigualdad.
Demqgrficamente, las ciudades pequeas (menores al
milln de habitantes) crecieron a una tasa promedio anual
del 3.7 por ciento durante el perodo 1990-2000, las ciudades
medias (entre 1 y 6 millones de habitantes) en un 1.5 por
ciento yen 2.4 por ciento las ciudades metropolitanas (ms
de 6 millones) (Arriagada, 2000:19). Esto significa que, en la
ltima dcada, las ciudades medias han sido las menos
dinmicas en cuanto a crecimiento de la poblacin y las
ciudades pequeas las de mayor crecimiento.
Fernando Corrin 71
Grfico 4
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCiN DE TASAS DE CRECIMIENTO DE CIUDADES SEGN
TAMAFlo 1980 201 o
4.50 1
Porcentajes
4.00 1
3.50
300
~ ~
2.50
~ ~ .. . ~ 2 . 3 4
",. 2.00 2.00
1.50
------. 1.40
.. ~ - --- --
1.00
... -.073
0.50
0.00 +-- ~ - - - - - - - ~ - - - - - - ~
'980-1990 1990-2000 2000-2010
1-...,.. - Ms de 6 millones ----&---2 a 6 millones '., . 1 milln a 2 millones -------:>t-- Menos de 1 milln I
FUENTE: Nociones Unidos "Wald Paulation Prospect, 1998. Citado por MAC DONALD,
Joan y SIMIODI Daniela, "Consensos urbanos. Aportes del Plan de Accin Regional de
Amrica Latino yel Caribe sobre Asentamientos Humanos", Ed. CEPAl, Santiago, 1999.
Comparando los porcentajes de pobreza en las ciudades
metropolitanas con las de ciudades medias y pequeas, se
puede afirmar que existe ms pobreza y es ms compleja en
estas ltimas que en las ms grandes. En las ciudades no
metropolitanas, el sector informal tiene un mayor peso en
la estructura del empleo urbano o, dicho de otra manera,
que la insercin laboral de los pobres es ms precaria en las
localidades urbanas no metropolitanas. Adicionalmente,
tenemos que la pobreza de las ciudades no metropolitanas
tiene un componente importante de pobreza rural, percibido
en el hecho que las tasas de urbanizacin tienen todava un
componente importante del factor demogrfico migratorio
sobre el vegetativo.
En sntesis: en las ciudades grandes hay, en trminos
relativos, menos pobres que en las pequeas y en las medias;
pero es el alto nivel de desigualdad, la cualidad
fundamental. En cambio, en las ciudades pequeas la
pobreza se caracteriza por los niveles altos de necesidades
bsicas insatisfechas y por la informalidad del empleo. Esto
significa que, en los tres tipos de ciudades la pobreza es
distinta.
e
72
Grfico 5
AMRICA LATINA (1994-1997) PORCENTAJE DE POBREZA SEGN TIPO DE
LOCALIDAD
Costa Rica
Panama
Brasil
Venezuela
Uruguay
o 10 20 30
, ....... , ............................ , .------- ----------- ---
"
,
...
I --L
,
40 50
%
:m::Metrpolis Resto U r b a n ~
FUENTE: CEPAl, Panarama Social, Santiago, 2002.
Del grfico anterior (#5) se desprende la tendencia
generalizada, aunque en unos pases ms que en otros, de
menor pobreza en las reas metropolitanas que en las
ciudades medias y pequeas; pero con una caracterstica
adicional: las brechas de pobreza segn el tamao de las
ciudades ha ido en aumento. Probablemente, esta situacin
pueda explicarse por dos hechos concurrentes: mientras en
las ciudades metropolitanas existe un mayor nivel de
inversin pblica en la satisfaccin de las necesidades
bsicas, enlas ciudades no metropolitanas gravita con mayor
fuerza la precariedad del empleo y la influencia del medio
rural.
No se puede dejar de mencionar el impacto que producen
en esta situacin de diferenciacin- las caractersticas
regresivas que tienen la distribucin del gasto pblico y la
desigualdad existente en la construccin institucional, dos
componentes bsicos de cualquier poltica de
descentralizacin del Estado. Pero tambin tienen un peso
60
Fernando Carrin 73
preponderante las caractersticas de los dos polos del sistema
urbano; esto es, lo rural en las ciudades ms pequeas y las
reas metropolitanas en las medianas. All, precisamente,
radica la importancia de generar polticas simultneas e
integrales en todo el sistema urbano (campo, ciudades
pequeas, medias y grandes), partiendo del diseo de una
reforma real del Estado (descentralizacin) que impulse la
llamada democracia territorial.
De esta comparacin inicial entre urbanizacin y pobreza
se puede concluir que la urbanizacin no fue una fuente de
pobreza sino, por el contrario, un medio para reducirla, a
travs del acceso de la poblacin a los bienes y servicios de
manera ms generalizada que en el campo. En otras
palabras: la urbanizacin no es causa de la pobreza, sino
por el contrario, la posibilidad para atenuarla, lo que nos
lleva a pensar que la ciudad es menos un problema y ms
una solucin.
En trminos de poltica pblica, es evidente que se debe
atender todo el sistema de ciudades, pero con nfasis y
particularidades propias a las caractersticas de cada una
de ellas. En las ciudades grandes, el tema central para reducir
la pobreza, es la integracin social y urbana; en el campo,
las condiciones de vida; y, en las ciudades medias y
pequeas, la formalizacin del empleo formal. Las ciudades
medias requieren de mecanismos econmicos para que la
poblacin pueda insertarse de manera ms dinmica al
proceso de desarrollo, pero tambin para que se conviertan
en un medio de articulacin de las ciudades grandes con
las pequeas y de stas con el campo, formando en su
conjunto la condicin de sistema. En las ciudades grandes,
es necesario prestar mayor atencin a la problemtica de la
integracin; y, en el campo a mejorar las condiciones de vida
de la poblacin.
e
74
b. El empleo: la precariedad
Hoy, como nunca antes, la pobreza en Amrica Latina tiene
un vnculo muy estrecho con la situacin laboral. Asistimos
a un proceso de urbanizacin de la pobreza, pero adems a
una precarizacin del empleo que se expresa en la
informalidad y en el agravamiento de las tasas de
desempleo.
En Amrica Latina, hasta fines de la dcada del setenta, la
pobreza tenda a reducirse en el marco del crecimiento del
empleo en el sector industrial; pero, desde la dcada del
noventa se asiste a una transformacin significativa del
empleo urbano en la regin, caracterizado por el hecho de
tener un mayor componente de subempleo antes que de
desempleo y donde la informalidad tiene una preeminencia
significativa. En otras palabras, debido a la cada de la oferta
de empleo en el sector moderno de la economa, tenemos
una prdida de la calidad del empleo y un impacto
diferencial de ste en la poblacin y en el territorio.
Segn la OIT (2003), Amrica Latina experimenta un
incremento significativo del desempleo abierto urbano que
va de 8.6 en 1992 a 12.2 en el 2002; es decir, un incremento
del,42 por ciento en la dcada. Actualmente, hay19 millones
de trabajadores urbanos desocupados. La situacin es ms
complicada desde la perspectiva de gnero y de los grupos
etreos: las tasas de desocupacin femenina y de los jvenes
tiende a aportar con mayor fuerza a la tasa general de
desocupacin.
La tasa de desempleo urbano no tiene un desempeo igual
por sexo y por grupos de edad. En el perodo 1975-2000, la
pirmide de edades por sexo se transform radicalmente.
La pirmide se viene angostando considerablemente debido
al incremento de las expectativas de vida y a la reduccin
de la fecundidad, 10 cual trae consigo un incremento de la
Fernando Carrin 75
poblacin econmicamente activa y una presin sobre el
mercado laboral de la poblacin de la tercera edad.
Grfico 6
Amrica Latina: estructura por edad y sexo de la
poblacin, 1975
Hombres
~ ~
75-79
Mujeres
60-64
..
"
"
"
45-49
"
.,
"
o
a.
30-34
2
al
15-19
0-4
9 7 5 3 3 5 7 9
Porcentajes
Amrica Latina: estructura por edad y sexo de la
poblacin, 2000
1
75-79
Hombres Mujeres
~ ~ j
.=-=:S,
60-64
"
..
45-49 ]
"
"
30-34 [
"
15-19 e,
0-4
9 7 5 3 3 5 7 9
Porcentajes
FUENTE: MAC DONAlD, Joan y SIMIODI Daniela, "Consensos urbanos. Aportes del Plan de
Accin Regional de Amrica Latina yel Caribe sobre Asentamientos Humanos", Ed. CEPAL,
Santiago, 1999 (p.181.
Desempleo Femenino. En la mayora de los pases donde el
desempleo crece, las mujeres tienen un porcentaje mayor
que los hombres; es decir, hay un incremento mayor de la
desocupacin femenina que masculina o, en otras palabras,
que vivimos una feminizacin acelerada del desempleo y,
por esta va, de la pobreza; ms an si se tiene en cuenta
que se increment la importancia de los hogares con jefatura
femenina
42
y que stos muestran mayor vulnerabilidad
social y econmica, debido a que tienen menor nmero de
ocupados y a que la mujeres se insertan al mercado laboral
en actividades precarias vinculadas al sector servicios y en
la informalidad. En1998, la tasa de informalidad del empleo
femenino estaba 7 puntos por encima de la tasa masculina
(OIT, 1999). En el ao 2002, en las zonas urbanas, el 43 por
ciento de las mujeres no obtienen ingresos propios y en el
rea rural, el 57 por ciento; mientras que slo el 22 por ciento
de los hombres se encuentran en esta situacin en las
ciudades y el 20 por ciento en el campo (CEPAL, 2004).
Desempleo juveniL Se observa una reduccin constante entre
las tasas de desempleo juvenil y total desde principios de
esta dcada, pero con una particularidad: el desempleo en
el grupo de adolescentes (15-19 aos) es 2.8 veces la tasa de
desempleo total en el ltimo sexenio. En el grupo de adultos
jvenes (20-24 aos), la tasa de desempleo es cerca de dos
veces la tasa total (OIT, 2003). Probablemente, en este grupo
etreo tenga mayor impacto en el mercado laboral la variable
de la escolarizacin, tal como lo afirma la CEPAL (2003):
"Las fuertes disparidades de tasas de desercin escolar entre
nios y adolescentes de distintos estratos socio-econmicos
contribuyen muy decisivamente, y desde temprano, a la
reproduccin de las desigualdades sociales".
42 Uno de codo cinco hogares est encabezado por uno mujer.
Fernando Carrin 77
Precarizacin del empleo. En los ltimos 12 aos, se
mantienen los cambios de la estructura ocupacional, en tanto
hay informalizacin
43
y terciarizacin
44
del emple0
45
"A
fines de la dcada del noventa, 48 de cada 100 trabajadores
urbanos de la regin se desempean en el sector informal",
con una tendencia muy clara: "entre 1990 y 1998 este sector
ha generado 7 de cada 10 nuevos puestos de trabajo, lo cual
ha significado un deterioro de la calidad del empleo regional,
puesto que dos tercios de los nuevos trabajos informales
corresponden al segmento ms precario" (Arriagada, 2002;
OIT,1999).
Territorializacin del empleo. En trminos urbanos, la
centralidad urbana se convirti en el lugar privilegiado de
concentracin del empleo informal, en su segmento ms
precario, el ambulantaje, debido a que opera bajo una lgica
mercantil en la que convergen las siguientes situaciones: uso
privado del espacio pblico gracias al no pago de tasas y
rentas que demandan la localizacin; no pago de los tributos
al consumo y a las transacciones mercantiles, as como
tampoco los aranceles de importacin a travs del
contrabando; y, finalmente, la existencia de un demanda
cautiva bastante amplia, aunque de bajos recursos
econmicos
46
La lgica de la implantacin de este tipo de
actividad comercial responde entonces, por un lado, a una
concentracin de la demanda propia de las cualidades
43 "De cada 10 nuevos ocupados desde 1990, aproximadamente 7 han sido informales
en el perodo" IOIT, 2003).
44 "9.4 de cada 1Onuevos ocupados trabajan en el sector servicios desde 1990" (OIT,
2003).
45 "Slo 4 de cada 10 nuevos ocupados tienen acceso a los servicios de seguridad
social ynicamente 2de cada 10 ocupados en el sector informal cuenta con proteccin
social entre 1990 y2002" [01T, 2003).
46 En lima se calcula que un milln ymedio de personas llega diariamente al centro, en
Quito 10 veces su poblacin residente yen Mxico no menos de 3 millones de perso
nas.
78
tpicas de la centralidad urbana y, por otro, a la informalidad
caracterstica de esta actividad.
El empleo callejero logra una integracin de los lugares de
residencia con los del trabajo, as como una vinculacin de
los ciclos del capital: produccin, bodegaje, distribucin y
consumo. Pero, adicionalmente, en muchos casos se tiene
una lgica de articulacin entre el campo y la ciudad (por
ejemplo con las ferias semanales) y de enlaces entre las
ciudades metropolitanas con las ciudades intermedias y
pequeas, nacionales e internacionales. De all surgen los
nombres caractersticos de estos mercados, donde
sobresalen, por ejemplo, la Calle Ipia1es en Quito o los San
Andresitos en Bogot, vinculados con las fronteras o las
zonas francas. Esta situacin condujo al crecimiento
desmesurado del comercio callejer0
47
, al extremo que las
ciudades sufren una verdadera invasin que reduce
notablemente el espacio pblico y significa una merma al
derecho ciudadano de su uso.
En la centralidad se concentra la pobreza de la poblacin
residente y la de los usuarios que llegan diariamente. En
ella, la centralidad, confluyen el comercio ambulante y la
prostitucin que tiene un anclaje en la zona por la presencia
de meretrices, pero tambin por las actividades paralelas
que se desarrollan: bares, cantinas, consumo y expendio de
drogas, mercados ilegales, etc. El problema de vivienda es
notable y se desarrolla con un alto nivel de tugurizacin. La
inseguridad ciudadana es significativa tanto en trminos
de percepcin e imagen como de hechos reales. Los servicios
bsicos y el equipamiento urbano estn concentrados,
aunque su relacin por persona sea deficitaria y su calidad
no sea la mejor.
47 En lima se calcul en 1999 sobre los 20.000; en Mxico 35.000; yen Quito alrededor
de 10.000 los vendedores callejeros.
Fernando Carrin 79
Sin embargo, enlos mbitos de la centralidad existen mejores
condiciones para superar la pobreza que en la periferia,
porque"cuando se tienen ingresos insuficientes y adems
se vive en barrios caracterizados por la exclusin fsica, las
posibilidades de movilidad social y econmica se ven
complicadas por las caractersticas del vecindario. Se requerir
en estos casos aplicar una combinacin de polticas sociales y
urbanas" (MacDonald, 2003). En la centralidad, por su
cualidad funcional y por su condicin simblica, la exclusin
fsica es menor y lo es en la medida en que las caractersticas
del vecindario contienen una red de relaciones sociales y un
conjunto de soportes materiales (capital social). Por ello, la
movilidad social y econmica slo ser posible si se aplican
polticas urbanas y sociales que mejoren la integracin fsica
y funcional a la ciudad.
Adicionalmente, hay un capital social desarrollado (red
social, instituciones) y una infraestructura de servicios
(transporte, energa) y equipamientos (educacin, salud) con
el que no cuenta ningn otro espacio de la ciudad. Por eso,
la centralidad es, sin lugar a dudas, uno de los lugares de la
ciudad ms proclives para generar mejores oportunidades
para la mayora de los miembros de la familia y, por lo tanto,
cuenta con las mejores ventajas comparativas frente al resto
de la ciudad para atenuar la pobreza.
La centralidad tiene buenas posibilidades de superar la
pobreza porque es un lugar privilegiado para la integracin
social, porque es una entidad urbana donde lo simblico
(identidad) y lo simbitico (encuentro) confluyen
simultneamente
48
La centralidad tiene la cualidad de
48 "Mientras la pobreza econmica se refiere a la insuficiencia de ingreso para financiar
un consumo normativo mnimo en un momento dado, la exclusin pone acento en
procesos, dinmicas yrelaciones sociales que determinan desventajas o limitaciones
a la ciudadana" [MacDonald, 2002).
e
80
generar identidad y permitir la integracin social, as como,
contar con una importante riqueza acumulada (cultural y
servicios) que le permite ser sustento para disear polticas
de reduccin de la pobreza y mejorar las condiciones de
vida de la poblacin de la centralidad y de la ciudad toda,
por los mutuos enlaces.
c. Estrategias de insercin residencial: tugurio y
barriada
Si la distribucin de la pobreza es distinta segn el tamao
de las ciudades, tambin 10 es al interior de cada una de
ellas. Es decir, en las ciudades existe una proyeccin
territorial de la pobreza que hace necesario entenderla; sobre
todo a la hora de definir polticas para erradicarla. Si las
ciudades tienen una territorializacin desigual de la pobreza,
la superacin de la misma tiene que atender a esta
diversidad. Pero adems se tiene que tener en cuenta que
con la reduccin de la pobreza, estas zonas cambian de
funcionalidad, accesibilidad y centralidad. El estmulo a la
movilidad social (ascenso social) -y no la expulsin como
ha sido la poltica tradicional- conduce a fortalecer la
integracin social.
En la diferente territorialidad de la pobreza operan, entre
otros, el mercado inmobiliario (rentas territoriales), la
distribucin de los equipamientos e infraestructuras urbanas
(NBI), las polticas urbanas (inversin), los ingresos de las
personas
49
y las estrategias de los sectores populares. Por
eso los impactos de ll pobreza al interior de cada ciudad
son desiguales produciendo, a su vez, segregacin urbana
y exclusin social.
49 "la pobreza econmica es, sin duda, la ms clara expresin de exclusin que sufren
los pobres; sin embargo, la exclusin urbana trasciende el mbito del ingreso, y se
sita en el campo social, poltico, cultural yfsico." (MacDonald, 2003).
Fernando Carrin 81
Los sectores de bajos recursos econmicos tienen dos lgicas
de insercin residencial en las ciudades latinoamericanas,
que -a su vez- determinan dos explcitas expresiones
territoriales: la una, en la centralidad; la otra, en la periferia;
cada una de las cuales genera una importante intensidad
del uso del patrimonio, que termina por erosionar el
ambiente donde se localiza y por disminuir la calidad de
vida de la poblacin que all habita; construyendo as un
perverso crculo vicios0
50
, donde el deterioro del medio
ambiente urbano, natural o construido, se convierte en causa
y efecto de la existencia de la pobreza de la poblacin.
"Hogares que habitan en barrios y viviendas consolidadas,
pero cuyos empleos e ingresos -tanto formales como
informales- los califican de pobres. Esta expresin de
pobreza urbana se increment de manera significativa en
las ciudades de la regin. La encontramos por una parte en
los barrios centrales y pericentrales en deterioro o
estancados, y por otro parte en conjuntos habitacionales de
estndares mnimos que se construyeron para alojar a los
ms pobres. Por su vulnerabilidad ante las fluctuaciones
econmicas y del mercado de empleo, estas familias
demuestran hoy, en muchos casos, un empobrecimiento
asociado a su localizacin residencial, al deterioro de sus
viviendas y a la incapacidad de costear la formalidad
residencial" (MacDonald, 2003).
La primera lgica se ubica en la periferia, donde los sectores
de bajos ingresos se asientan residencialmente en los lugares
de renta nula. Esto es, donde las condiciones del sitio son
ms complejas para el desarrollo urbano y donde los
servicios no existen o son precarios. Este proceso se inicia
50 "Estudios recientes [PNUD/CEPAL, 19991 comprueban con datos de Montevideo que
el nivel social del vecindario o barrio tiene efectos propios sobre el rezago escolar yla
inactividad juvenil, an incluso despus de controlar el clima educacional del hogar"
(Arriagada, 2000: 17).
82
en Amrica Latina en el primer tercio del siglo pasado, en
muchos casos, a partir de invasiones.
Y, la segunda, en los lugares centrales de la ciudad, donde
los pobres pueden residir slo si logran incrementar el uso
del espacio mediante el aumento de la densidad y del
hacinamient0
51
; esto es, bajo la modalidad del tugurio, que
no es otra cosa que una estrategia de supervivencia de la
poblacin de bajos recursos econmicos para residir en
zonas de alta renta pagando entre muchos esta localizacin;
es decir, una lgica econmica donde muchos pocos hacen un
mucho. La tugurizacin, a pesar de la baja calidad de vida
que encierra, es un mecanismo de integracin de los pobres
a la ciudad, justo en un lugar de alto contenido simblico,
como es la centralidad.
La tugurizacin ha sido una forma tradicional de acceso de
los sectores populares a los mercados de tierra y vivienda,
sobre la base de costos relativamente bajos, gracias a la
utilizacin intensiva de los soportes materiales previamente
producidos y no a la produccin de nuevos. Esta estrategia
sintetiza el privilegio que se le asigna al factor ubicacin
sobre los restantes, con lo cual se minimiza la distancia entre
empleo y residencia, y el transporte deja de ser una variable
relevante de la canasta familiar. No se puede dejar de
mencionar que esta zona urbana cuenta con los servicios y
equipamientos propios de la vida urbana: agua potable,
energa elctrica y transporte; lo cual no debe llevar a creer
que su poblacin habita en buenas condiciones; porque, a
la hora de analizar la relacin de la infraestructura per cpita
la situacin es altamente deficitaria.
Sin embargo, esta lgica tiende a agotarse cuando se operan
cambios en los usos y mercados del suelo en la zona, que
51 l/Claramente, el hacinamiento corresponde a la forma de necesidades bsicas
insatisfechas (NBI) ms extendidal/ (Arriagada, 2000: 12).
Fernando Carrin 83
conducen a la expulsin de la poblacin. Cuando se satura
la lgica del tugurio y la demanda es mayor que su
capacidad de retencin, se convierte en una causa para el
crecimiento de la periferia. Con el agotamiento de esta
lgica, se produce un proceso de despoblamiento que lleva
a la formacin de un tugurio nuevo y al desarrollo masivo
de las barriadas populares en las periferias de nuestras
ciudades.
En definitiva, estamos ante la presencia de la saturacin del
tugurio, debido a la imposibilidad de seguir incrementando
la densidad en una estructura urbana que ha llegado al
lmite, tanto por su capacidad actual como por la
imposibilidad legal de reemplazarla, y, por otro lado, de
competir con usos de suelo ms rentables. Pero tambin
estamos ante una realidad inobjetable de vinculacin de la
periferia con la centralidad como dos caras de una misma
moneda, que conducen a la distribucin espacial de la
pobreza urbana, segn la lgica de la segregacin urbana.
Se debe consignar que el tugurio tiende a reproducirse en
las inmediaciones de la centralidad (urbana e histrica), pero
bajo nuevas connotaciones. Las diferencias se evidencian,
por ejemplo, en que los soportes materiales tienen orgenes
histricos diferentes, al extremo que las edificaciones del
tugurio clsico fueron construidas para ser habitadas por una
familia; no as el nuevo tugurio, donde las edificaciones son
ms nuevas y provienen de sectores sociales empobrecidos,
que encuentran en el alquiler un medio adicional de ingresos
(no de rentabilidad). En el nuevo tugurio, gran parte de la
poblacin es propietaria y reside en sus inmuebles, pero 10
hace de manera hacinada porque busca incrementar sus
ingresos gracias al inquilinato. La informalidad es tambin
su tnica, no slo en la parte constructiva del inmueble, en
el acceso a los servicios, sino tambin en la propiedad. De
all que la tugurizacin fundada en el inquilinato no facilite
la organizacin de la poblacin por una doble condicin:
84
por un lado, existen muchos inquilinos con pocos
propietarios y por otro, una lgica legal irregular que lleva
a un estado de informalidad conducente a la exclusin, que
tampoco permite la organizacin.
Por ello, es necesario desarrollar programas de regularizacin
del tugurio con el fin de obtener cuatro objetivos:
Legalizacin de la propiedad que permita resolver el
problema sucesorio o hereditario y el del inquilinato.
Mejoramiento urbano y de vivienda para reducir el
hacinamiento, proveer servicios en condiciones
ptimas y auspiciar la calidad constructiva.
Integracin social mediante la generacin de oferta
de empleo, promocin de la educacin y desarrollo
de la participacin que permita potenciar el derecho
a la ciudad (ciudadana).
Seguridad humana, de tal manera de atenuar los
impactos de la violencia interpersonal (tolerancia y
convivencia), de formalizar las relaciones sociales
(propiedad, comercio) y de generar posibilidades de
ahorro hacia el futuro (seguridad social y legal)52.
Fomentar la participacin de la poblacin en los
procesos urbanos desde una condicin de actor
legtimo.
Formalizacin del empleo precario y recuperacin del
espacio pblico ocupado por la venta callejera.
52 "Los programas de regularizacin deben tener por objetivo no solamente el
reconocimiento de la seguridad individual de la tenencia para sus ocupantes, sino
principalmente la integracin socio espacial de los asentamientos informales."
(Fernndez, 2003,12).
Fernando Carrin 85
El desalojo de la poblacin residente ha ocasionado
presiones sobre las zonas urbanas perifricas incrementando
la pobreza general de la ciudad y la exclusin social urbana;
dando lugar al aparecimiento de los asentamientos humanos
precarios en el conjunto de las periferias urbanas, formando
las llamadasavelas en Ro de Janeiro, villas miseria en Buenos
Aires, pueblos jvenes en Lima o suburbios en Guayaquil. Esta
expresin indita de la implantacin residencial de los
sectores populares signific una modificacin del conjunto
de la segregacin residencial de la ciudad y un nuevo patrn
de urbanizacin caracterizado por la cantidad y la
periferizacin.
La estrategia perifrica se desarrolla, inicialmente, en los
peores terrenos, aqullos que se conoce como de renta nula
por sus grandes pendientes, su mala consistencia geolgica,
la alta vulnerabilidad y la irregularidad jurdica. La
ubicacin y su lgica de crecimiento siguen al carcter
especulativo de la expansin urbana, sobre la base de una
fuerte demanda social surgida de la expulsin de poblacin
residente en las zonas centrales de la ciudad y de la
migracin campesina procedente de las regiones rurales
expulsoras de poblacin.
Esta estrategia se estructura sobre el hecho que la ubicacin
perifrica brinda costos de residencia relativamente ms
bajos que las zonas de tugurio, pero, en contrapartida, en
sitios precarios y con altos costos de servicios y
equipamientos colectivos. Es una estrategia de reproduccin
que se inserta en las relaciones establecidas entre la
centralidad urbana y su periferia, porque los pobladores
desarrollan en la ciudad consolidada, sus actividades
productivas, y en la periferia las reproductivas. Para ellos,
la propiedad inmueble sirve para su insercin residencial
en la ciudad (asentamiento humano) y como bien de ahorro.
Este sentido de la propiedad es explicable, en gran parte,
86
por el sentimiento de inseguridad y vulnerabilidad que
existe, incluso deducido de la propia localizacin.
Los costos de localizacin en la periferia son aparentemente
inferiores a los del tugurio, porque los precios de la tierra
son menores conforme se aleja de la centralidad urbana, pero
existe una compensacin al momento del anlisis de los
costos y calidad de los servicios y equipamientos. En la
periferia, los servicios, donde existen, tienen precios altos y
de menor calidad.
AS, por ejemplo, el transporte, uncomponente fundamental
de esta estrategia, es ms caro por dos situaciones: por el
incremento del tiempo promedio que se utiliza para los
desplazamientos; y, porque no existe articulacin de los
sistemas de transportacin: el informal, regido con sus
propias normas y precios ms elevados dadas las
condiciones de produccin (vialidad, gestin, equipos), y
el formal. Es decir, porque la articulacin al sistema formal
de transportacin exige el pago de un precio adicional
(monetario y temporal) y socialmente ms alto que el que
rige en el anterior. El servicio de agua potable es muy
parecido, su precio ser mayor y de menor calidad,
simplemente por el pago adicional que se debe realizar por
la transportacin en cisternas, por la carencia de las redes
formales hasta estos confines, y por la forma de distribucin
para el consumo. En contrapartida, los precios del suelo son
ms bajos que en la centralidad.
d. La distancia entre la riqueza y la pobreza: el fin de
la otredad
La pobreza y la riqueza tienden a distanciarse
paulatinamente, cuestin que se expresa a travs de
mltiples formas. Quizs, sea la ciudad el espacio donde
tiene lugar este fenmeno con mayor fuerza, porque la
e
Fernando Carrin 87
ciudad esencial y semnticamente es el mbito de encuentro
con el otro. Sin embargo, hoy se ha convertido en un espacio
de exclusin social.
Existe una significativa polarizacin entre ricos y pobres que
hace que la "relacin de dependencia, o al menos de
compasin, que subyaca hasta ahora bajo todas las formas
de desigualdad se despliega ahora en un nuevo"en ningn
lugar" de la sociedad mundial" (Beck, 1998:91). De alguna
manera, se puede afirmar que se ha llegado a disociar estas
dos categoras sociales por el hecho que los ricos viven
principalmente el tiempo, y los pobres, el espacio. Los
ltimos tienden a anclarse territorialmente y los primeros a
aferrarse a la velocidad que le impone el cronos. El tiempo
virtual reduce la distancia y con ello se produce una
subsuncin adicional del rico sobre el pobre.
Por ello, cada vez es ms difcil que unos y otros se
encuentren en algn momento, en algn lugar y que, por
tanto, la alteridad pueda construirse. "Lo nuevo de la era
global es que se ha perdido el nexo entre pobreza y riqueza,
y esto es, segn Bauman, a causa de la globalizacin que
divide la poblacin mundial en ricos globalizados, que
dominan el espacio y no tienen tiempo, y pobres localizados,
que estn pegados al espacio y tienen que matar su tiempo,
con el que no tienen nada que hacer" (Beck,1998:90).53
Polarizaci6n. En trminos del ingreso, tenemos una
polarizacin significativa que se expresa en la existencia de
53 Un ejemplo singular de esto situacin puede ser el turismo. Mientras lo poblacin
residente tiene un espacio vivido y sujeto o los normas restrictivos de lo zona, lo
poblacin que llego de poso [turistas) acto en un espacio que no le pertenece pero
que se lo apropio integralmente. Esta hoce que el 'visitante" no genere uno identidad
frente el sitio y lo hago slo desde lo perspectivo del consumo; es decir, desde uno
ciudadana restringido. Es ms, el residente termino siendo expulsado de lo zona yel
turista estimulado poro que llegue.
88
cada vez menos ricos pero ms ricos y cada vez ms pobres
y ms indigentes. Segn la CEPAL (2002:85), en Amrica
Latina, la desigualdad en la distribucin del ingreso registr
un aumento, en el ltimo cuarto del siglo XX, al extremo
que 11 Amrica Latina y el Caribe muestran la mayor
desigualdad en la distribucin del ingreso de todo el
mundo", 10 cual plantea repercusiones en los planos del
crecimiento econmico y del desarrollo de la democracia.
Fragmentacin. La ciudad empieza a vivir una nueva forma
de segregacin urbana caracterizada por la fragmentacin.
Se hace obsoleta la segregacin urbana caracterizada por la
existencia de espacios unifuncionales, compartimentos
estancos (usos de suelo) destinados para la industria, el
comercio, la vivienda, la administracin bajo el instrumento
clsico del zooning, donde la u'nidad de la ciudad no
desaparece ni se diluye, porque las partes se integran al todo.
En cambio, la fragmentacin se desarrolla a travs de la
desarticulacin de cada una de los componentes del
conjunto urbano, produciendo la ruptura de la unidad
urbana.
Castells (1999) llega a proponer que las ciudades se
convierten en 11 constelaciones discontinuas de fragmentos
espaciales", a la manera de un m o s ~ i c o de espacios
inconexos y desarticulados, que tienden a diluir el sentido
de unidad desde la perspectiva de las identidades, de la
funcionalidad de sus componentes y del gobierno. Por eso
hoy, la ciudad es un mosaico de fragmentos dispersos en el
espacio y en el tiempo. Quizs el caso ms interesante sea el
de Santiago en Chile, donde el gobierno de la ciudad se
encuentra dividido en 36 comunas, todas ellas autnomas
entre s y frente al gobierno nacional que tiene su sede en la
misma ciudad. Hoy Santiago no existe como unidad urbana
siendo, ms bien, una constelacin de fragmentos
autrquicos de gestin comunal.
Fernando Carrin 89
La fragmentacin lleva al habitante de la ciudad a ser visto
como extranjero porque cuando no camina por los senderos
habituales hacia el lugar de trabajo o de residencia y sale de
su territorialidad (barrio), inmediatamente se le hace sentir
forastero y, por tanto, se le exige identificacin, como si fuera
necesario un pasaporte para ir de un barrio hacia oho. Ahora
nuestras ciudades no son de ciudadanos sino de extranjeros
porque, adems, la fragmentacin conduce a la prdida de
los espacios referenciales para la construccin social y el
sentimiento de pertenencia, abonando a la joraneidad.
Estas constelaciones se expresan en dos lugares
diferenciados: la centralidad y la periferia. En la centralidad
se vive, por un lado, la gentrficacin, pero no bajo el esquema
clsico del reemplazo de la poblacin de bajos ingresos por
la de altos ingresos -como ocurre en Estados Unidos o
Europa- sino ms bien por el recambio de la poblacin por
negocios de prestigi0
54
Ypor otro, la tugurizacin, a partir
de la estrategia del pago entre muchos de los costos que la
localizacin central demanda; o sea, mediante el
hacinamiento y la densificacin.
Y, en la periferia tambin existen dos modalidades
excluyentes: los tradicionales barrios ubicados en las zonas
marginales que adoptan los nombres de barrios piratas,
favelas, villas miserias, pueblos jvenes, propios de los
sectores de bajos ingresos y los desarrollos urbanos para
los sectores de altos ingresos econmicos que tienen la
modalidad de auto segregacin, que son grandes
54 En la Candelaria en Bogot se cambia la poblacin por universidades, por centros
culturales y por restaurantes de elite; en Lima sale la poblacin de baios ingresos y
entran negocios de prestigio yservicios tursticos; en Quito entran restaurantes yhoteles
para el turismo calificado. Es una gentrificacin por "boutiquizacin" (Carrin, 2005).
90
urbanizaciones cerradas y autrquicas con escuelas,
supermercados y servicios pblicos
55
.
Segmentacin. Ahora como nunca la ciudad se encuentra
segmentada, al extremo que, por ejemplo, el espacio pblico
no genera el encuentro de los diversos (alteridad), porque
se lleg a la situacin en que los ricos y los pobres ya no
tienen ningn contacto en la ciudad. Pero esta nueva
situacin tiende a reproducirse en mltiples esferas del
convivir ciudadano.
Ilustrando la afirmacin: en el sistema escolar ya no hay
posibilidad de que puedan encontrarse el rico con el pobre;
la persona que empez estudiando en escuela privada
terminar en universidad privada y la que empez en
escuela pblica terminar, en el mejor de los casos, en
universidad pblica. En la salud ocurre exactamente igual,
hoy con los sistemas de aseguramiento es imposible que
una clnica particular pueda atender a una persona que no
pague. En la fbrica tampoco se encuentran, porque la
unidad productiva, en la que desarrollan su actividad los
trabajadores, est disociada de la parte gerencial, donde se
localizan los empresarios. Al centro comercial slo pueden
llegar los que tienen vehculo, por las autopistas urbanas
circulan los que pagan peajes, a los clubes sociales y
deportivos nicamente pueden asistir los socios, a las nuevas
tecnologas de la comunicacin acceden exclusivamente los
que estn en red; 10 mismo que a las urbanizaciones cerradas,
la poblacin con demanda solvente y garanta, para residir
en esos espacios. Yes esta segmentacin de la sociedad, por
tipos de mercados, la que ha hecho una sociedad urbana
altamente excluyente y desintegrada donde la alteridad es
imposible.
55 Se recomienda el libro de Gonzalo Cceres y Francisco Sabatini; Barrios cerrados en
Santiago de Chile: entre la exclusin yla integracin residencial, Ed. lIlPPUC, Santiago,
2004.
Fernando Carrin 91
Con esta segmentacin, el espacio pblico queda
circunscrito nicamente para los pobres, mientras que los
ricos construyen sus propios escenarios privados, a la
manera de los"espacios pblicos"56 . Hoy el espacio pblico
se ha convertido en el lugar de expresin del mundo
popular, motivo por el que vive un acoso permanente
(agorafobia). La plaza, smbolo principal del encuentro social
y urbano, es hoy una especie en vas de extincin.
Inseguridad. Si partimos de considerar que la violencia es
una forma extrema de relacin social que implica la
imposicin, confrontacin o eliminacin del otro, sea en
representacin de un orden, como medio de autodefensa o
contraria a la convivencia se puede convenir que es la
expresin ms acabada del fin de la alteridad. Pero su
contrario, que es la seguridad, tambin se ha convertido en
un factor de exclusin en la hora actual, porque con el
proceso de privatizacin que se vive, el que tiene recursos
econmicos puede acceder a ella y el que no queda librado
a su suerte. Mientras los pobres participan; los ricos
contratan la seguridad, determinando que el acceso a la
seguridad se produzca por la va mercantil, con lo cual se
crean mayores fracturas y escisiones en nuestras ciudades
y sociedades.
La violencia en Amrica Latina ha crecido asombrosamente:
el promedio de homicidios entre 1984-1994 se duplic. Segn
el Banco Interamericano de Desarrollo, 140.000 personas son
asesinadas anualmente de promedio en la regin. Existe un
impacto social innegable, en trminos de homicidios, robos
y hurtos; pero adems, un impacto respecto de la economa.
56 Sino como entender el conjunto de las urbanizaciones cerradas que nacen en las
ciudades, el variado nmero de centros comerciales ubicados en las periferias o el
desarrollo de clubes sociales ydeportivos que recrean el espacio pblico en el mbito
privado.
92
En el trabajo del BID llamado "Asalto al Desarrollo", se
seala que Amrica Latina pierde e114.2% del PIB; esto es,
en trminos absolutos alrededor de 170.000 millones de
dlares por ao a causa de la violencia. Pero tambin corroe
las instituciones democrticas porque las infiltra, las
corrompe y las des1egitima. Y no se diga 10 que ocurre en
las ciudades donde los edificios se cierran bajo barrotes y la
fragmentacin urbana aumenta. Esto significa que la
violencia tiene impactos sociales, culturales, econmicos,
urbanos y polticos.
Este conjunto de evidencias llevan a plantear que la mejor
poltica de seguridad ciudadana es aqulla que le asigna
mayor importancia a la condicin ciudadana: esto es, que
puede reducir el dficit presupuestario a la par que reduce
la violencia. En otras palabras, que una buena poltica
econmica corresponde a una buena poltica de seguridad
ciudadana. Ya es hora que las polticas de ajuste dejen de
crear fracturas sociales, que los recortes fiscales no generen
conflictos y que la reduccin del gasto social no produzca
inequidades; se debe encontrar frmulas creativas en 10
econmico e integradoras en 10 social. Si el BID lleg a estas
conclusiones y detect esta situacin, se debera impulsar
una poltica interesante de reduccin del dficit que sea
incluyente y que mejore la seguridad de las personas.
Una lnea interesante en el mbito de los presupuestos
nacionales tiene que ver con el destino de los recursos. Los
tres pases que tienen las mayores tasas de violencia en
Amrica Latina -Colombia, El Salvador y Guatema1a- son
los que destinan los mayores recursos del presupuesto a
seguridad. 'Y, los tres pases de Amrica Latina que tienen
las tasas de violencia ms bajas, son aqullos que tienen los
presupuestos de inversin en polticas sociales ms altos
Costa Rica, Uruguay y Chile. Es decir, mientras ms se
invierte en seguridad mayor es la violencia y mientras ms
se invierte en polticas sociales la violencia es menor.
Fernando Carrin 93
No ser importante empezar a debatir la composicin y
caractersticas de los presupuestos de nuestros pases desde
la perspectiva de la seguridad, es decir de la integracin
social? Pregunta pertinente porque si tenemos una buena
poltica de seguridad sustentada en polticas sociales,
tendremos una reduccin del gasto y, por esa va, las polticas
de ajuste no sern necesarias y, por consecuencia, la
fragmentacin que provocan no producir ms violencia.
Las ciudades en Amrica Latina se han vuelto altamente
inseguras en estos ltimos quince aos, a tal punto que la
violencia impacta a la ciudad en tres de sus condiciones
esenciales: reduce el tiempo de la urbe, porque deja de ser
usada durante las 24 horas del da; disminuye el espacio,
cuando los lugares por donde se puede transitar son cada
vez menores, siendo los mayormente afectados los espacios
pblicos; y constrie las posibilidades de fortalecer la
ciudadana por el incremento de la desconfianza y la prdida
del sentido de lo colectivo. En suma, la violencia erosiona la
ciudadana y el sentido de comunidad cuando, por ejemplo,
la solidaridad frente a la adversidad desaparece: ayudar a
una persona accidentada o a alguien que ha sido asaltada
es imposible. Lo que existe enla actualidad es una poblacin
temerosa frente a la ciudad y, especialmente, a su espacio
pblico, que en la bsqueda de su seguridad- desarrolla
enclaves cerrados (urbanizaciones, viviendas, comercios),
monofuncionales y especializados (Giglia, 2001)57.
57 "Diversas encuestas sugieren que el miedo al crimen constituye un fador central en la
explicacin de porqu ciertos grupos de poblacin estn constantemente abandonando
los espacios pblicos yprivilegiando la seguridad de los espacios cerrados" (Dammert,
2002).
':: ::
~ ' -
i l l l ~ l i ..
Fernando Cerrin 97
N
O se trata de establecer polticas sociales aisladas que
maquillen la pobreza en la ciudad, se requiere de un
nuevo proyecto de ciudad, de la construccin de una utopa
urbana. El proyecto actualmente vigente ha mostrado sus
limitaciones a travs de la anarqua y crisis que reinan. Los
problemas sealados nos relevan de mayor comentario. Y
el problema es mayor si vemos que tenemos crisis de ideas
para salir de esta situacin. La crisis urbana que
experimentan algunas urbes es tambin una crisis respecto
de las ideas y conceptos que la definen; pero, por sobre todo,
de la carencia de alternativas. No hay idea de futuro ni en
las propuestas de planificacin y peor en el anlisis urbano
de la ciudad. No existe utopa de ciudad
58

Es decir, la crisis urbana es ms clara ante la ausencia de
utopas: no sabemos qu tipo de ciudad queremos alcanzar
aunque, por lo pronto, slo estemos en capacidad de afirmar
que se requiere de un nuevo proyecto o modelo de ciudad,
de la construccin de una utopa urbana. Y, afirmamos que
la crisis urbana es grave porque si partimos de su raz griega
58 A diferencia de la problemtica del sector agrcola, donde de alguna manera se
avizoran planteamientos alternativos (reforma agraria, desarrollo agrario, etc.], en lo
urbano ello no acontece: a lo sumo las soluciones se inscriben dentro de planteamien
tos exclusivamente redistributivos de los servicios, equipamientos, suelo, etc. tendientes
a solventar lo que se lleg a definir como eje del problema: los dficit.
98
-que significa un momento de decisin, un momento de
cambio- veremos que no se conoce la direccin y las
caractersticas de su salida. Crisis y utopa son, entonces,
conceptos pares.
a. Las polticas sociales
Las polticas sociales en Amrica Latina siempre fueron
tributarias de otras polticas pblicas y nunca gozaron de
autonoma, aunque sea, relativa. En los aos sesenta y
setenta fueron dependientes de las propuestas desarrollistas
basadas en la industrializacin, en el sentido que el bienestar
social vendra con el desarrollo, aunque al ser un modelo
excluyente, se requera de ciertos correctivos como: la
universalizacin y gratuidad de la educacin y la salud, la
regulacin de las relaciones laborales y la seguridad social.
Posteriormente, se impusieron las propuestas neoliberales
que buscaban construir los equilibrios macroeconmicos a
partir de sanear "10 econmico" de todo lo que le era ajeno:
eliminar la funcin del Estado en la regulacin de los
procesos econmicos y entrar en una lgica de
compensacin social a las polticas de privatizacin, apertura
y ajuste. De esta manera, lo que se dar como poltica social
sern las acciones de emergencia y de focalizacin basados
en los famosos mapas de pobreza que se hicieron por todo
lado.
Estas polticas econmicas nacen en el contexto del retorno
a la democracia, cuestin que abre una interrogante
inevitable: cmo el sistema poltico en construccin puede
enfrentar los retos de este proceso econmico altamente
excluyente y con altos costos sociales? En otras palabras, la
democracia tambin es puesta en cuestin por esta lgica
econmica dominante.
Fernanda Cerrin 99
De estos momentos histricos por los que han pasado las
polticas sociales en Amrica Latina quedan algunas
lecciones importantes que vale la pena destacar.
La primera: hemos tenido polticas sociales errticas
y cambiantes que han conducido a propuestas con
poca continuidad en el tiempo y altamente
subordinadas a las polticas econmicas.
Segunda: si el desarrollo econmico busca el bienestar,
la equidad y la integracin social, las polticas sociales
deben construir instituciones y propuestas que lo
viabilicen.
Tercera: las polticas sociales deben ser integrales y
estructurales al extremo que no puedan verse por
fuera del fortalecimiento de la democracia. En el caso
contrario, se deslegitiman y no se las puede aplicar.
Cuarta: se requiere de una poltica social integral y de
largo plazo que vaya ms all de la compensacin, de
la coyuntura y de la emergencia hacia la redistribucin
del salario directo e indirecto y hacia el desarrollo de
la economa social.
La cooperacin internacional acompa el diseo de estas
polticas, preocupada de la situacin social de la regin,
busc insistentemente revertir la tendencia a la precariedad
social y al deterioro de la democracia pero con propuestas
que no cuestionen la lgica econmica del ajuste, la apertura
y la privatizacin. As tenemos las propuestas de: "Ajuste
con rostro humano" (UNICEF), "Pago de la deuda social"
(PREALC), "Transformacin productiva con equidad"
(CEPAL) y "desarrollo humano" (PNUD), entre otras.
b. Las propuestas nacionales
En esta parte del trabajo se presenta una sistematizacin de
diferentes estudios nacionales donde se plantean elementos
para el combate a la pobreza urbana, que servirn de base
para la propuesta regional.
BOLIVIA59
Bolivia ha tenidos algunas experiencias de poltica social
dirigidas a la superacin de la pobreza, que van desde
programas especficos hasta polticas macro. As tenemos,
en el primer caso, algunos de los siguientes proyectos: el
Programa de Donacin de Alimentos que gener algunos
efectos importantes en el cambio de los patrones de consumo
de las familias, volvindolas ms vulnerables y
dependientes del mercado, adems que introdujo
distorsiones en los precios con un impacto negativo en los
pequeos productores.
Tambin existen programas de intercambio de alimentos por
trabajo que mantienen los mismos efectos de los programas
de donaciones aunque se rompe con la lgica de
subordinacin (ya que la transferencia requiere una
contraprestacin) y aumenta la carga del trabajo femenino.
Los proyectos de autoconstruccin de viviendas tambin
generaron un incremento de la carga de trabajo femenino e
infantil. En general, se observa que la entrega de bienes y
servicios sin nada a cambio aumenta la dependencia de los
beneficiarios y puede esterilizar las iniciativas propias. Por
otro lado, la exigencia de entregar algo a cambio conduce a
la sobreexplotacin.
59 Seccin basada en el trabajo de Roberto laserna y Humberto Vargas: La pobreza de
las ciudades, mimeo, 2003
e
Fernando Carrin 101
En el segundo caso, se debe resaltar las polticas de carcter
macro destinadas a la erradicacin de la pobreza. Por
ejemplo, el Fondo Social de Emergencia dirigido a aliviar
las tensiones causadas por las polticas de ajuste estructural,
basado en proyectos pequeos de rpida ejecucin,
intensivos en mano de obra. La Estrategia Social Boliviana
(1991), buscaba articular acciones multi-sectoriales para un
uso ms eficiente de los recursos disponibles. La Ley de
Reforma Educativa facilit el incremento del gasto y foment
la creacin de planes municipales de desarrollo educativo.
El Seguro de Maternidad y de Niez, y el de Vejez en los
municipios, con gestin descentralizada y participativa. La
Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza, en el marco
de las estrategias de reduccin de la deuda para pases de
bajo desarrollo se desarroll con amplia participacin. Se
expidi la Ley de Dilogo, a travs de la cual se distribuye
recursos a los municipios en funcin de sus niveles de
pobreza.
En cuanto a las estrategias urbanas, existieron algunas
iniciativas. Merece mencionarse la Reforma Municipal
(mediante la Ley de Participacin Popular), cuyo objetivo
es el fortalecimiento de las municipalidades sobre la base
de un crecimiento de los ingresos recaudados por impuestos
de renta interna. Tambin establece la realizacin de planes
anuales operativos de desarrollo (los cuales han estimulado
la bsqueda de recursos adicionales). Algunas limitaciones
de la ley son las siguientes: a) se mantiene una lgica
paternalista, aunque los recursos se distribuyen de acuerdo
a la poblacin se mantiene el divorcio entre los ingresos que
puede generar el municipio y la dinmica econmica local
(esto hace que los recursos se asignen ms por las dinmicas
de consumo que la produccin). De alguna forma se trat
de corregir esta anomala a travs de la asignacin de ciertos
rangos proporcionales de recursos a los sectores
descuidados: produccin, infraestructura rural, etc. Se
requiere mayores atribuciones en la creacin de ingresos
locales para concretar la idea de "municipio productivo"; y,
mejorar la representatividad y legitimidad de las estructuras
polticas municipales.
BRA8IL60
En Brasil existe la tendencia a la exclusin social y al
aumento de las desigualdades sociales, generadas por los
procesos de reestructuracin de la lgica de acumulacin,
por los problemas fiscales y distributivos as como por
ciertas herencias del autoritarismo. Todo esto genera un
debilitamiento del potencial regulador del Estado, una des
institucionalizacin importante y el colapso de las polticas
sociales. La tendencia al debilitamiento de las instituciones
democrticas aport al colapso de las polticas sociales, pese
al importante proceso de municipalizacin de las polticas
pblicas, porque los gobiernos municipales demostraron
baja capacidad para responder a sus nuevas funciones.
Como contraparte a este cambio, en el aparato estatal se
desarrolla la tendencia a la fragmentacin del tejido social
que produce un impacto negativo sobre las capacidades
asociativas de la poblacin y de la participacin
sociopoltica. Es importante recobrar en los diversos actores
sociales, la posibilidad de convertirse en protagonistas de
las polticas pblicas, para construir una estrategia capaz
de impulsar y fortalecer los procesos sociales que sean
capaces de romper con las actuales tendencias en curso y
contribuir a ampliar una base social que legitime los cambios
impulsados desde el gobierno federal. En esta perspectiva
hay la necesidad de:
60 Seccin basada en el documento de: Orlando Alves: Ciudadana ea questao urbana
no Brasil: indicaciones de um projecto de cidades democrticas, mimeo, 2003
Fernando Carrin 103
- Fortalecer los movimientos sociales de presin por polticas
pblicas, para garantizar el acceso de la poblacin a los
servicios de las ciudades (vivienda, saneamiento, uso y
ocupacin del suelo urbano, salud, educacin, etc.). Esto
supone articular las demandas por los derechos a la ciudad
con los civiles, polticos y sociales. Lo anterior implica unir
la lucha de los movimientos sociales urbanos con la
exigibilidad por los derechos.
Adicionalmente, los movimientos deben presionar por su
articulacin a una plataforma de economa popular y
solidaria, 10 cual supone colocar la cuestin econmica en
el centro de la agenda de las ONG y de los movimientos
sociales. Esta estrategia puede combinar un fortalecimiento
del asociacionismo y cooperativismo con experiencias de
articulacin de cadenas productivas que abarquen a
pequeos y medianos productores en torno a planes
estratgicos de carcter local.
Este proceso no ser posible si no se promueven nuevas
formas de cohesin social a travs de la creacin de espacios
de representacin de los diferentes segmentos populares en
la escena pblica, 10 que implica impulsar dinmicas sociales
y polticas que combinen la democracia representativa con
la democracia participativa, para 10 cual habr que
incorporar las variables de gnero, etnia y grupos etreos
en las intervenciones urbanas.
- Control social sobre el poder pblico de las ciudades para
hacer un monitoreo social de las polticas pblicas. Esto
requiere fortalecer los canales de integracin entre gobierno
y sociedad, y la elaboracin de un proyecto pedaggico que
valorice y promueva el poder en la perspectiva de un
proyecto de fortalecimiento del protagonismo popular y de
valorizacin de los sujetos colectivos. Tal proyecto debe
colocar en el centro de la disputa al campo de la
comunicacin, en especial a los medios masivos, para pensar
e
en una estrategia de competir la hegemona, a partir de la
formacin de la opinin pblica.
- Articulacin con movimientos de carcter regional,
nacional y continental para superar visiones localistas y
asumir la construccin de un nuevo sujeto nacional con un
nuevo proyecto social.
COLOMBIA61
En Colombia se han hecho intentos de poltica social desde
el mbito nacional como tambin del local. Por ejemplo,
como poltica para aumentar el empleo se recort el pago
de horas extras y se cre incentivos a los trabajadores, de
manera que se redujeran los costos laborales y las empresas
contrataran ms mano de obra. Pese al xito de la estrategia
en funcin de su objetivo expansivo del empleo, se
profundizaron las desigualdades en la distribucin del
ingreso.
Se han implantado polticas de retorno a sus territorios para
los desplazados por grupos armados y para los emigrantes
indgenas. El tema de los desplazados requiere de un trabajo
conjunto entre gobiernos municipales y el gobierno nacional,
que coordine los procesos rurales y los fenmenos de
crecimiento de la emigracin y desplazamiento urbanos, y
logre una adecuada solucin en el problema de la tenencia
de la tierra. Los indgenas en particular son el grupo con el
mayor nivel de participacin en los procesos y actividades
comunitarias desarrolladas en los municipios locales. Por
ley, se estableci la atencin bsica bajo un rgimen de
subsidio a la salud a travs de un sistema de focalizacin a
61 Seccin basada en el trabajo: Estudio sobre Pobreza yDesarrollo Urbano en Colom
bia, mimeo, 2003.
Fernando Carrin 105
los sectores con menores ingresos aplicado por el SISBEN
(Sistema de Seleccin de Beneficiarios). El nuevo tratamiento
de los planes de desarrollo tradicionales est dirigido hacia
un plan de ordenamiento territorial (POT), en miras a lograr
la integracin de los mbitos econmico y social con el
ambiental y fsico-espacial, en una perspectiva de largo
plazo.
Debe mencionarse que Colombia apost a las polticas de
participacin ciudadana, para 10 cual se establecieron
diversos instrumentos para involucrar a los actores sociales
en los asuntos locales. Se formalizaron los encuentros
ciudadanos, las juntas administrativas locales y las consultas
populares para la definicin de criterios y prioridades de
ejecucin del plan de desarrollo propuesto por las alcaldas.
En materia de programas de desarrollo local con
participacin ciudadana, Medelln cuenta con el Programa
Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales (Primed)
y el Plan Estratgico de Medelln. Pasto ha llevado a cabo
una iniciativa para implantar un programa de presupuesto
participativo, el cual otorga a los ciudadanos el derecho de
la asignacin de un 30 por ciento del presupuesto
consignado en el plan de desarrollo. La Administracin
Distrital de Bogot tom a la educacin como una prioridad,
para lo cual se desarrollaron proyectos de mejoramiento en
la utilizacin de la capacidad instalada, construccin de
colegios y otorgamiento de subsidios a estudiantes de bajos
recursos en colegios privados.
La conformacin de redes de apoyo comunitario constituye
un importante soporte para la creacin de capacidades. A
travs de ellas se crean escuelas, guarderas y comedores
comunales organizados, principalmente, por mujeres
voluntarias. Se crea una serie de estrategias de
supervivencias y actividades autogeneradoras de sustento
para los individuos cesantes. Otra actividad comunitaria son
las granjas y zonas de cultivos en las reas urbanas
perifricas.
CHILE62
Los factores que permiten disminuir los niveles de pobreza
son: la evolucin positiva del empleo, las bajas tasas de
inflacin que no devalan los salarios reales y el aumento
en las remuneraciones. Adicionalmente, se requiere de un
nuevo enfoque en las polticas sociales, que contemple: a)
inversin social orientada a la calidad de la educacin, salud
y acceso a la justicia; b) generacin de capacidades, dotacin
de instrumentos y posibilidad de accin autnoma de los
ms pobres; c) reforzar y ampliar modalidades de
descentralizacin en la ejecucin de programas sociales,
mediante participacin de terceros (ONG, organizaciones
sociales, sector privado); d) convocar al sector privado a
participar de las estrategias contra la pobreza.
Basados en este nuevo esquema se crea un marco
institucional compuesto, entre otros, por el Ministerio de
Planificacin (MIDEPLAN), el Fondo de Solidaridad e
Inversin Social (FOSIS), el Servicio Nacional de la Mujer
(SERNAM), el Instituto Nacional de la Juventud (INJ), la
Corporacin de Desarrollo Indgena (CONADI), el Fondo
Nacional de Discapacidad (FONADIS) y se fortalece la
accin sectorial a travs de los ministerios, y territorial
mediante los municipios.
El gobierno incrementa el gasto social, financiado con
recursos provenientes del crecimiento econmico y una
reforma tributaria, focalizado hacia la educacin, en
62 Seccin basada en el trabajo de: Francisca Mrquez, Informe Pobreza Urbana en
Chile, Los efectos de una larga crisis: 1998-03, mimeo, 2003.
Fernando Carrin 107
programas especficos de pobreza (grupos vulnerables), en
salud, vivienda, y previsin social. Institucionalmente, se
elabora el Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza y
se crea el Consejo Nacional de Superacin de la Pobreza,
con el propsito de orientar la accin pblica hacia
programas y segmentos bajo los principios de integralidad,
descentralizacin, participacin y colaboracin
intersectorial. Se incorpora una perspectiva de 11 derechos
integrales", se abren espacios de participacin efectiva en
las dimensiones sociales, econmicas y culturales, y se
genera un marco tico para la definicin de polticas
especficas basadas en la promocin, proteccin, resguardo
y garanta de condiciones mnimas de bienestar y desarrollo
individual y colectivo.
Se ejecuta el Programa ProEmpleo enfocado al rea de obras
pblicas e infraestructura para la generacin de empleos
de corto plazo y bajo nivel de calificacin. Se logran acuerdos
con el sector privado para aunar esfuerzos hacia la creacin
y mejoramiento de la calidad del empleo, mediante acuerdos
de seguro y reforma laboral que incluyen subsidios a la
mano de obra por parte del sector privado. En el mercado
laboral, y debido bsicamente a la dinmica de la economa
ya una activa poltica fiscal concentrada en los estratos ms
pobres, aumenta el nmero de ocupados, disminuye el
desempleo abierto y aumenta la tasa de participacin
femenina.
Respecto a la educacin, por ley se establece la
obligatoriedad del Estado de garantizar un nivel
educacional de doce aos en todos los nios y adolescentes
que, comprobadamente, incide en las oportunidades de
insercin laboral. La reforma a la educacin contempla,
aparte de la instauracin de la jornada escolar completa y el
perfeccionamiento de la infraestructura escolar, el combate
a la desercin y discriminacin y el mejoramiento en la
calidad de la educacin pblica. Como poltica de cobertura
108
de dficit de vivienda, se aplica con xito el Programa Chile
Barrio de viviendas sociales, destinado a la obtencin de
vivienda con apoyo en el campo laboral y de organizacin.
La reforma en salud define una serie de garantas explcitas,
como el Plan AUGE (Acceso Universal con Garantas
Explcitas) que ofrece atencin gratuita frente a
enfermedades de costoso tratamiento para las familias
pobres.
Por iniciativa del FOSIS y del Gobierno, se crea el Sistema
"Chile Solidario", que busca combinar dos aspectos:
asistencia y promocin. Consiste en la incorporacin de las
familias en extrema pobreza a la red de proteccin social
del Estado de modo preferencial. Los beneficios que otorga
la red de proteccin social son: apoyo psicosocial, bono de
proteccin a la familia, subsidios monetarios garantizados,
acceso preferente a programas de promocin social,
prestaciones laborales y de previsin. En atencin a la
discriminacin indgena se crea la Ley Indgena y se
constituye la comisin nacional de pueblos indgenas, con
el fin de elaborar y proponer polticas de desarrollo
econmico, social y cultural de este grupo de la poblacin.
ECUADOR63
En el Ecuador se han entendido como polticas sociales a
las acciones sectoriales desarrolladas por los ministerios de
educacin, salud y vivienda; a las que se han sumado las
polticas de salarios y empleo (Ministerio del Trabajo), as
como tambin el papel desarrollado por los municipios en
el mbito de las necesidades bsicas insatisfechas.
63 Esta seccin se basa en el trabajo de: Gaitn Villavicencio: La pobreza en las ciudades
del Ecuador a inicio del Siglo XXI, mimeo, 2003
e
Fernando Cerrin 109
A ello hay que agregar la creacin de fondos especficos para
la atencin de propuestas de focalizacin y compensacin
social, adems de programas puntuales. Entre los primeros,
tenernos el Fondo de Inversin Social (FISE) o el Bono de
Solidaridad que son una expresin del deterioro vivido en
el gasto social en el presupuesto nacional. Y, entre los
segundos estn los proyectos de desarrollo rural, el seguro
campesino, programa de educacin bilinge, el
PRODEPINE, entre otros. Yno se puede dejar de mencionar
las propuestas de modernizacin de los sectores de salud
(MODERSA) y de la educacin impulsados por la
cooperacin internacional, que se desarrollaron de manera
independiente de las regulaciones presupuestarias y
administrativas del sector pblico.
Una estrategia de superacin de la pobreza urbana tiene
que asumir una propuesta de flexibilizacin del servicio a
la deuda externa, que redimensione la posibilidad de un
desarrollo auto-centrado en los pases endeudados, en base
a la promocin de nuevas formas de cooperacin
internacional para el desarrollo local y el impulso a proyectos
productivos que permitan conformar pequeas y medianas
empresas integradas en un slido sector de economa
popular basado en una dimensin de innovacin tecnolgica
apropiada.
PERU
64
En el Per se cuenta con un caso emblemtico a nivel local:
las experiencias del Parque Industrial de Villa El Salvador
en el cual, a diferencia de los parques industriales
convencionales, se crean lotes ms pequeos con una red
64 Seccin basada en el trabaja de: Gustavo Riafra: Pobreza ydesarrollo urbano en el
Per, mimeo, 2003.
11O Pobres las ciudades de pobres
adecuada de equipamiento y con maquicentros que alquilan
maquinarias al pequeo empresario. Tambin cuenta con
centros de capacitacin y de exposicin ferial de sus
productos. Esta es una experiencia importante para el
desarrollo de la pequea y mediana empresa.
Otra experiencia previa importante es el Programa Mi
Vivienda y Techo Propio, para la entrega de crditos
hipotecarios y subsidios para la adquisicin de viviendas.
Existe un plan de desarrollo urbano que tiene en cuenta la
forma y las caractersticas de la ciudad.
Del caso estudiado, se pueden sacar propuestas que pueden
generalizarse en los mbitos de la poltica de vivienda: para
atender las necesidades de los sectores de menores ingresos
debe determinar las prioridades de inversin, a travs de
una propuesta integral de acondicionamiento territorial.
Debe existir un monto de subsidio adecuado y sostenible y
que la construccin de las viviendas debe ser de bajo costo.
Un proceso de densificacin de vivienda podra producir
ms casas en un mismo lote que ya cuente con los servicios
y equipamientos mnimos.
Sin duda, se debe aplicar mecanismos que promuevan la
participacin y gobernabilidad local, mediante la provisin
de recursos para la capacitacin de funcionarios y sociedad
civil con el objeto de efectuar los procesos participativos de
manera gradual. De esta forma, se permitira el enrolamiento
de los actores locales en los procesos de asignacin de
presupuestos en funcin de sus propios planes de desarrollo.
-
--- ----- - ,;;;
- ~ - - - - ----
Fernando Carrin 11 3
A
manera de conclusiones del anlisis realizado, se
puede plantear un declogo que recoge los principales
puntos que deben ser resaltados:
En Amrica Latina hemos entrado, desde no hace
mucho tiempo, en nuevo patrn de urbanizacin o en
una nueva coyuntura urbana que nace de las
condiciones que vienen del proceso de globalizacin
(apertura, NTICs, privatizacin) y de la transicin
demogrfica (nuevas migraciones, menor crecimiento
vegetativo). Se pasa de una urbanizacin basada en la
periferizacin y en la metropolizacin hacia una
introspeccin cosmopolita, que produce cambios
significativos en el rol poltico de las urbes (ciudad
estado), en los servicios, en el medio ambiente, la
seguridad ciudadana, el gobierno de la ciudad y los
servicios, entre otros componentes de su nueva
realidad.
En esta nueva ciudad tenemos tambin un crecimiento
importante de la pobreza, en trminos del nmero de
pobres, as como en su profundizacin (indigencia) y
mayor desigualdad. Es decir, hoy hay ms pobres y
ellos son ms pobres. Pero, como la pobreza es un
fenmeno histrico, no se pude desconocer el proceso
de cambio que ha tenido. Hoy la pobreza es distinta a
la de ayer y su incremento lo que ha hecho es
El
profundizar la pobreza de las ciudades; esto es, que
las ciudades de pobres son pobres y que los pobres con
los ricos no tengan ninguna posibilidad de encontrarse.
Uno de los cambios ms significativos de la pobreza
tiene que ver con las mutaciones territoriales que ha
tenido. Probablemente, el rasgo distintivo en este
aspecto tenga que ver conla urbanizacin de la pobreza
que ha llevado a uncambio enel contenido de nuestras
ciudades: paso de las ciudades de campesinos a las
ciudades de pobres y de las ciudades con segregacin
urbana -donde la unicidad de la ciudad no estaba en
discusin- a la fragmentacin urbana, que se expresa
en la existencia de una constelacin de unidades
dispersas, discontinuas y distantes entre s. En otras
palabras, que se vive el paso de la segregacin urbana
a la fragmentacin, donde la foraneidad es su mxima
expresin
La pobreza no slo es distinta en el tiempo (historia)
sino tambin en el espacio (territorio). La pobreza del
campo es distinta a la de la ciudad y en sta tambin se
diferencia por el tamao y el tipo. En el campo, la
proporcin de pobres e indigentes es mayor que en la
ciudad. En la ciudad grande la pobreza tiene que ver
con la desigualdad. En las ciudades medias con la
informalidad. Y al interior de la ciudad se profundiza
la segregacin urbana bajo la modalidad actual de la
fragmentacin.
La pobreza tambin se expresa en la diferenciacin
social. En estos ltimos aos, se observa un proceso
manifiesto de feminizacin de la pobreza, as como de
terciarizacin del empleo vinculado al sector de los
servicios. Adicionalmente, y como una de las formas
ms claras de la diferenciacin, el crecimiento de la
brecha que conduce a la desigualdad, polarizacin e
inequidad sociales.
Fernando Carrin 115
Uno de los componentes ms preocupantes de la
pobreza es el impacto que recibe la alteridad. Hoy, es
prcticamente imposible que el pobre se encuentre con
el rico, al extremo que hemos entrado en un mundo
urbano altamente dual. Por ejemplo, el espacio pblico
de la ciudad, entendido como ellocus privilegiado del
encuentro de los diversos, vive un asedio insoportable
(agorafobia). Los ricos lo han reemplazado por el club
social y deportivo, y los pobres lo usan en condiciones
cada vez ms precarias. El comercio est compuesto
por centros comerciales (malls, shopping centres) y por
mercados o ferias. La vivienda en la periferia, por
barrios cerrados y villas miserias, y en la centralidad
por tugurios y gentrificacin.
Las polticas sociales diseadas hasta la actualidad no
han tenido la eficiencia que se propusieron para reducir
la pobreza. sta sigue creciendo y cambiando de
manera evidente por encima de las propuestas. El signo
que han tenido ha sido o la dependencia a las polticas
econmicos (industrializacin, crecimiento econmico
o compensacin) o el desarrollo de programas aislados.
Por ello, se impone el planteamiento de una poltica
social integral. Hay que recordar que la pobreza es una
construccin social de largo aliento que requiere de
prcticas y estilos de vida, que no se transforman por
simple voluntad o de un ao para otro, sino que
necesitan de condicionantes estructurales. En ese
sentido, se debe contemplar, adems de soportes de
corto plazo, otros que promuevan la movilidad
intergeneracional como medidas en torno al trabajo, la
educacin, la vivienda y el fortalecimiento del capital
social.
Es necesario partir con una visin optimista de la
ciudad, que supere aquella que se generaliz en la fase
anterior de la urbanizacin cuando se la entendi ms
corno un problema y menos como una solucin,
116
Una poltica social que no tenga una poltica urbana es
inviable en Amrica Latina, no slo porque es el espacio
privilegiado de concentracin de los pobres y la
pobreza, sino tambin porque la ciudad presenta una
posibilidad. Si los sistemas urbanos se estructuran a
partir de las ciudades grandes y si la mayor pobreza
est concentrada en el campo, hay que tener una
propuesta en ese continuo rural-urbano, de la ciudad
grande hacia el campo y del campo hacia la ciudad. Es
imprescindible una reforma del Estado donde la
descentralizacin sea considerada como un
componente medular para el establecimiento de la
llamada democracia territorial. Esto supone fortalecer
la institucionalidad sobre la cual descansa: el
municipio, pero dentro de una estructura de Estado
sustentada en la democracia representativa y
participativa.
Se requiere de una poltica social integral que parta del
concepto de que toda poltica es poltica y, por lo tanto,
es un ejercicio explcito del poder. La pobreza debe
tratarse como una problemtica multidimensional, bajo
los principios de respeto a los derechos econmicos
(empleo, ingresos) y sociales (salud, educacin),
adems de los derechos civiles (libertad, integracin),
polticos (participacin, representacin), de gnero
(equidad) y de las minoras (etnia, integracin). La
existencia de un desajuste entre las demandas sociales
globales y la incapacidad de respuesta estatal produce
crisis de gobernabilidad del Estado que se expresa en
la prdida de su legitimidad. La poltica social debe
partir de una alianza de las fuerzas sociales que la
viabilicen, en un contexto de restitucin de esa
legitimidad perdida, sustentada en la eficacia y
eficiencia de sus acciones.
e
Fernando Carrin 119
S
obre la base de los estudios de caso presentados en el
acpite anterior y del diagnstico general realizado
(problemas y polticas), se presentan en esta seccin algunos
lineamientos generales de lo que podra ser una estrategia
general de combate a la pobreza urbana, inscrita en la
necesidad de construir un proyecto colectivo para las
ciudades. La propuesta se desarrolla dentro de una matriz
de doble entrada compuesta por: los niveles de intervencin
(internacional, nacional y local) y los objetivos estratgicos
de cambio, en el marco de una estrategiaglocal de actuacin.
Se trata, con la propuesta, de generar un impacto en las
ciudades latinoamericanas dada la importancia de la
temtica (pobreza urbana) y a su amplia cobertura regional
(todos los pases) y en el nivel local (varias ciudades), en un
contexto de desarrollo de las nuevas tecnologas de la
comunicacin. El enfoque general de la estrategia urbana
se define a partir de una trada expresada en la relacin
ciudad, ciudadana y gobierno, que gua los principios
metodolgicos de la estrategia general.
Ciudadana sin Estado no existe, porque los derechos
y los deberes se definen y concretan en relacin con el
Estado. Es en la dinmica relacin Estado-sociedad
civil que se pueden encontrar las soluciones a los
problemas generales de reduccin de la pobreza,
120
puesto que la ciudadana -como expresin ms
acabada de su condicin poltica- solo existe en la
relacin con el Estado.
Ciudadana sin ciudad no existe, porque la primera
forma histrica de participacin ciudadana es la
ciudad. Por ello, la democracia local es el ejercicio
pleno de la ciudadana, nace del derecho y del deber
de la poblacin a la ciudad. Socializar la condicin de
ciudadana es hacer ms ciudadanos para ms ciudad
y ms ciudad para ms ciudadanos; es decir: la ciudad
democrtica.
Si la ciudadana existe en la relacin con el Estado y la
ciudad, es necesario pasar de los llamados casos
exitosos (que muestran precisamente que son la
excepcin) a las polticas exitosas que conducen a un
proyecto de poltica urbana pblica, que es una
propuesta colectiva (ciudadana) de ciudad (polis).
La construccin del proyecto colectivo de ciudad debe ser
parte de un proyecto nacional, as como aportar al mismo.
Esto significa, que no se trata de un plan exclusivamente
municipal sino de un plan de ciudad que debe estar
vinculado a un proyecto nacional. Adems, debe ser una
propuesta socialmente compartida de la ciudad en
construccin, que debe tener como base la cooperacin
pblico-privada-comunitaria. Esto significa pensar en
propuestas integradoras y no excluyentes de ciudad y
sociedad y tener una visin de totalidad y de largo plazo en
la construccin de una voluntad colectiva. Por tanto, los
componentes de esta propuesta deben estar relacionados y
ser vistos dentro de la unidad. Los objetivos de cambio nos
llevan a plantear la definicin de ejes estratgicos a dos
niveles: internacional y local.
- ~
_.--...:.--
Fernando Carrin 123
diseo de una estrategia para la ciudad
E
l
latinoamericana en la hora actual, con nfasis en el
combate a la pobreza y en el contexto de la glocalizacin,
puede encontrarse en cuatro ejes centrales: desarrollo urbano
(territorio), desarrollo econmico (economa), marco
institucional (Estado) e integracin social (sociedad).
a. El desarrollo urbano
El desarrollo urbano se piensa hacia dos niveles: por un lado,
para aportar a la reforma general del Estado y, por otro,
hacia el desarrollo local con fortalecimiento de la democracia
y el crecimiento econmico. Con una organizacin estatal,
muy pequea para lo global y grande para lo nacional (Borja
y Castells), es poco lo que se puede hacer para democratizar
la sociedad, mejorar la calidad de vida de la poblacin y
aportar al desarrollo econmico. Se debe acercar la poblacin
al Estado (descentralizar), integrar la poblaCin (espacio
pblico) y redistribuir la riqueza, social y territorialmente
(democracia territorial). Para ello se debe desarrollar:
La descentralizacin. Impulsar un programa amplio
de descentralizacin que tienda a distribuir
equitativamente la centralidad (el poder) al interior
del conjunto del Estado mediante la asignacin de
recursos (autonomia econmica), la transferencia de
competencias (autonoma administrativa) y el
fortalecimiento de la democracia (autonoma poltica:
representacin, participacin, transparencia).
Impulsar el fortalecimiento de los gobiernos locales
sobre la base de una ampliacin democrtica de su
base social de sustentacin (participacin), de la
modernizacin institucional (eficiencia y eficacia), de
la legitimidad poltica, de la rendicin de cuentas
(transparencia), de la legitimidad (eficiencia y eficacia)
y de la representacin social (identidad).
El espacio pblico. Dotar al espacio pblico del rol
estratgico que tiene como componente fundamental
para la organizacin de la estructura urbana, la vida
colectiva (integracin, estructura) y la representacin
(cultura, poltica) de la sociedad
65
, que encuentra su
razn de ser en la ciudad y es uno de los derechos
fundamentales a la ciudad: el derecho al espacio
pblico, como derecho a la inclusin; porque el
"respeto al derecho ajeno es la paz": la alteridad. El
espacio pblico para ser tal debe ser un mbito
simblico (identidad), simbitico (encuentro) y de la
polis (ciudadana).
Democracia territorial. Distribuir la inversin pblica
en el campo y en la ciudad, de acuerdo a sus
condiciones especficas. Mientras en las ciudades
grandes debe dirigirse la inversin hacia la integracin
social, en las ciudades medias y pequeas hacia la
generacin de empleo y en el campo hacia el
65 "lo que es importante, a mi entender, es la misma intencin, la voluntad de crear, de
poseer esos espacios, de tener un lugar donde reunirse para las ms dismiles ocasiones,
un lugar que no es de nadie y es de todos, la esencia misma de un valor pblico. y
tambin de tener algo representativo, que hable con la voz de todos yque exprese la
singularidad de la comunidad que lo ha hecho suyo, no importa si ha surgido de la
voluntad popular odel gesto autoritario del monarca". [Baroni, S., 2003:63]
Fernando Carrin 125
mejoramiento de las condiciones de vida de la
poblacin. En todos los casos, se debe tratar de
disminuir los desequilibrios y desigualdades sociales
en la perspectiva de integrar cada uno de los mbitos
territoriales dentro del sistema urbano que se pregona.
Estas propuestas se podrn impulsar en el marco del
fortalecimiento de la gestin pblica. Hoy, la crisis urbana
ha determinado un posicionamiento de los modelos de
gestin que se expresan -finalmente- en dos perspectivas
distintas: la una, que busca la superacin de la crisis desde
una ptica que profundiza la va mercantil privada y, la otra,
que le asigna un mayor significado a lo pblico. Esta
confrontacin adquiere mayor importancia porque hay un
embate privatizador que hace que la ciudad se rija con
mayor fuerza por el mercado, antes que por efecto de las
polticas pblicas. Pero, adems, porque el espacio pblico,
debido a los procesos de privatizacin, fragmentacin y
segmentacin que se vive en la ciudad, terminan siendo
mbitos de expresin y accin para el mundo popular
urbano, lo cual contribuye a su asedio y redefinicin
66

La globalizacin genera oportunidades y debilidades. Por
eso, una apertura de las economas que no est acompaada
de un adecuado proceso de ampliacin de las capacidades
de la poblacin (en especial en educacin y salud) puede
tener resultados negativos en la calidad de vida. Es
importante sacar ventaja de las oportunidades del mercado;
pero para ello hay que desarrollar las capacidades de los
recursos humanos. No se trata de negar el mercado, de lo
66 "Hasta qu punto se trata de una suerte de abandono de los sectores acomodados
del espacio pblico Iy de la esfera pblica) de las ciudades, que conlleva una implcita
abdicacin de su funcin de actores importantes en el conjunto de la sociedad? Y
hasta qu punto se trata ms bien de una "retirada estratgico, desde la cual se
estaran gestando nuevas formas -ciertamente parciales y todava inciertas de
reconstruccin del vnculo social?" [Giglia, 2001)
126
que se trata es de permitir que toda la gente pueda tener
acceso a sus beneficios y para ello es fundamental el
desarrollo de sus capacidades a travs de la accin pblica.
b. Desarrollo econmico
Partimos de una doble consideracin. Primero, lo territorial
es muy importante en el desarrollo econmico, porque las
unidades econmicas dependen de su entorno para ser
competitivas; y, segundo, que las ciudades son el asiento
principal de los procesos de globalizacin, innovacin y
desarrollo econmico porque all se concentran las
actividades econmicas ms dinmicas (industria, servicios,
comercio) y el consumo productivo y reproductivo. Es ah
donde nacen las ciudades como nodos estratgicos de las
redes urbanas globales porque, adems, tienen funciones
especficas en las relaciones interurbanas. Una estrategia
urbana debe considerar a los componentes de
competitividad y de posicionamiento:
La competitividad. La competitividad urbana se
consigue al momento en que la ciudad encuentra un
lugar significativo en el mercado global, para lo cual
tiene que desarrollar estabilidad poltica, un ambiente
macroeconmico sano, una infraestructura con
tecnologa de punta, recursos humanos cualificados
y calidad de vida de su poblacin.
Estado social de derecho.- Un Estado social de
derecho con un marco jurdico e institucional
adecuado, que permita controlar la corrupcin y que
brinde seguridad jurdica a los ciudadanos. En este
sentido, es fundamental el desarrollo de instituciones
que garanticen el pleno ejercicio de los derechos de
las personas. Un sistema poltico democrtico y
representativo que fomente la participacin
e
Fernando Carrin 127
ciudadana, la rendicin de cuentas de los gobernantes,
tenga elecciones abiertas, cuente con una prensa libre,
se d presencia importante a la oposicin y, viabilice
la participacin de los movimientos sociales son todos
elementos de contexto importantes para una estrategia
de superacin de la pobreza.
Ambiente macro-econmico estable. Es una
condicinimportante para superar la pobreza, porque
en pocas de inestabilidad y crisis macroeconmicas
se afectan ms los grupos vulnerables y aumenta la
pobreza. Pero, no cualquier tipo de crecimiento
econmico lleva necesariamente a una reduccin de
la pobreza; por eso es importante fomentar un
crecimiento econmico que sea incluyente, con alta
generacin de empleo, altos niveles de participacin
y significativos recursos para lo social. Se debe
fomentar las actividades productivas y de micro
emprendimientos populares, a travs de una poltica
de capacitacin y micro crdito.
Infraestructura y servicios. La construccin de
infraestructura y servicios de alta calidad que tienda
a satisfacer las demandas de la produccin
(incremento de la productividad) y del consumo de
las personas (mejora de la calidad de vida); teniendo
como base a las tecnolgicas de punta (NTIC), en las
que descansa la economa global y la red urbana
global. Necesidad de formalizar los servicios para
bajar los costos de produccin y, por lo tanto, reducir
las tarifas y mejorar la calidad de los mismos. Se eleva,
as, la calidad del hbitat y de vida de la poblacin.
La formacin de recursos humanos. La formacin de
recursos humanos cualificados es de singular
importancia para la administracin del nuevo sistema
productivo y tecnolgico, lo cual supone impulsar una
reforma al sistema educativo acorde a las demandas
locales y globales
67

Calidad de vida. El desarrollo de la calidad de vida
de la poblacin permite contar con una base social
para el incremento de la productividad, tanto desde
la perspectiva de un mercado urbano slido como de
la atraccin para la inversin de nuevos capitales. La
produccin de un hbitat sano, saludable y bueno es
la base social de la competitividad.
Conectividad y posicionamiento de las ciudades. Se
consigue a travs del posicionamiento de la ciudad
en ella red urbana global, para lo cual tiene que definir
su vocacin y construir un sistema plural de
comunicaciones interactivo para el flujo de personas,
bienes, servicios e informacin.
Sistema urbano o rangos de ciudades en red. Debido
a la poca integracin interurbana y la gran distancia
que existe entre ellas, es imprescindible conformar una
red latinoamericana de ciudades que impulsen el
intercambio directo de experiencias. Ya existen las
bases en las denominadas "Mercociudades" y la
Comunidad Andina de Ciudades. Se requiere de
vnculos interinstitucionales que auspicien y
promuevan la integracin regional. Impulsar un
sistema urbano sobre la base de la vocacin de cada
nodo (ubicacin estratgica), de la articulacin
interurbana (infraestructuras de comunicacin) y de
la reduccin de los desequilibrios regionales y
naturales; lo cual ser posible a travs de la
incorporacin al desarrollo de los territorios distantes,
67 Por ejemplo 11 glocalizar" la educacin superior en el sentido de formar especialistas
en campos como la economa yel derecho para lo local ylo global; pero tambin que
se integre funcionalmente a la ciudad.
Fernando Carrin 129
la distribucin solidaria de recursos (de las regiones
ricas a las pobres), el mejoramiento de la
infraestructura y los servicios, as como la
mancomunidad de ciudades (por servicios, economas
de escala) y de gobiernos municipales (por afinidad
tnica o de gnero, condicin geogrfica).
Vocacin urbana. Se requiere la definicin de la
vocacin de cada una de las ciudades para identificar
el sentido de un proyecto colectivo de ciudad y ubicar
a la ciudad como un nodo estratgico dentro de la red
global de ciudades. En otras palabras, la definicin
de su especificidad permitir construir una "ilusin
movilizadora" para su poblacin (proyecto colectivo
de ciudad), un sentido estratgico en las relaciones
interurbanas (red urbana global) y un liderazgo
institucional fuerte, que sern capaces de aglutinar y
movilizar al conjunto de la poblacin
68

Ensamble multinacional de servicios. Producir un
ensamble multinacional de las infraestructuras
vinculadas a su polo de punta: las nuevas tecnologas
de la comunicacin. Las relaciones interurbanas que
histricamente se construyeron alrededor de las
bondades de la naturaleza (ros, mares) hoy deben ser
producidas socialmente: puertos (fluviales, martimos,
areos, fronterizos), carreteras (autopistas, expresas),
telefona (almbrica, celular) e informtica (telemtica,
telecentros, internet).
6B Los ejemplos ms interesantes son: en las ciudades de los pases desarrollados est
Barcelona, cue impulsa su gran motivacin para transformar la urbe a partir de los
Juegos Olmpicos con el Alcalde Pascall Maragall a la cabeza; y, en Amrica Latina,
la ciudad de Lima con el liderazgo del Alcalde Barrantes, a mediados de los aos
ochenta, cuando propone su poltica de desarrollo urbano a partir de un vaso de
leche. Ytambin la ciudad de Cali en Colombia, donde el Alcalde Rodrigo Guerrero
concibe un plan de seguridad denominado DESEPAZ, alrededor del cual estructura
una poltica general sobre la ciudad.
c. El marco institucional
La ciudad se ha convertido en un actor poltico nacional e
internacional que disputa al Estado nacional y al mercado
las competencias y el protagonismo. La competencia entre
las ciudades y sus instituciones conduce a la formacin de
un complejo institucional de gestin urbana en el que las
relaciones interinstitucionales (pblico-pblico), las
vinculaciones con el mercado (pblico-privado) y la
articulacin con la ciudadana (pblico-sociedad) son
fundamentales. Por tanto, los temas de la reforma del Estado
(privatizacin y descentralizacin), el peso del mercado y
la participacin social son fundamentales.
Cooperacin pblico-pblico. Impulsar una
descentralizacin del Estado que permita tener
gobiernos de cercana, ms democrticos, eficaces y
eficientes. Para ello, se deber generar mayor
autonoma poltica (fortalecer la democracia),
autonoma econmica (recursos slidos) y autonoma
administrativa (competencias necesarias) bajo los
principios de progresividad, solidaridad, diversidad
y subsidiaridad. La descentralizacin debe llevar a un
fortalecimiento de los gobiernos locales e intermedios
y a generar mecanismos de cooperacin pblico
pblico a travs del diseo de competencias
concurrentes entre las administraciones estatales.
Cooperacin pblico-privado. Actualmente, en la
ciudad tiene mayor peso el mercado, lo cual debe
conducir a construir gobiernos locales fuertes en el
mbito de la regulacin y en el de las iniciativas de
cooperacin pblico-privado. La fuerza estar dada
por la ampliacin de su capacidad de accin (recursos
y competencias), eficiencia (repuesta temprana),
transparencia (rendicin de cuentas) y legitimidad
(respuesta a las demandas sociales).
Fernando Carrin 131
Cooperacin pblico-comunitaria. Impulsar
mecanismos de participacin y representacin de la
poblacin, a travs de un sistema poltico democrtico
que fomente la participacin ciudadana y la rendicin
de cuentas de los gobernantes, que existan elecciones
abiertas y prensa libre, que se estimule la presencia
de una importante oposicin y la participacin de
movimientos sociales, todos elementos centrales en
cualquier estrategia de superacin de la pobreza. Un
marco jurdico e institucional adecuado, que permita
controlar la corrupcin y que brinde seguridad
jurdica a los ciudadanos. En este sentido, es
fundamental el desarrollo de instituciones que
garanticen el pleno ejercicio de los derechos de las
personas. Creacin de mecanismos de participacin
en el gobierno local y en la elaboracin de planes de
desarrollo local.
Flexibilidad de la gestin pblica. Impulsar la
flexibilidad institucional de la gestin pblica local,
para que se incorporen las nuevas competencias, se
adecuen a la innovacin tecnolgica, acompaen a las
transformaciones de las expresiones polticas y
permitan la dinmica de las identidades culturales y
el incremento de las demandas sociales. Es decir, una
gestin pblica flexible y dinmica de la ciudad acorde
a los nuevos tiempos, que se exprese en una estructura
tecnolgica (modernizacin), recursos humanos
(profesionalizacin), sistema de gestin gil (des
burocratizacin) y legtima (eficiente y representativa).
d. Integracin social
La ciudad y las instituciones son mbitos de integracin
poltica y cultural de las sociedades locales, y poderosos
instrumentos de fortalecimiento de las identidades y del
e
sentido de pertenencia de la poblacin a sociedades
concretas en el mbito de la globalizacin. Ms importante
an, cuando se observa en la ciudad un proceso de
fragmentacin y foranezacin y en las instituciones un
proceso de privatizacin que llevan a la dispersin. Se
requiere un sistema de integracin social -que respete la
diversidad- compuesto por polticas hacia la ciudad y las
instituciones.
Estado de la integracin. Los estados nacionales han
sido histricamente elementos de integracin social;
sin embargo, lo han hecho sobre la base de subsumir
las culturas regionales y locales. Por tanto, se trata
gestionar la integracin de la heterogeneidad socio
cultural en los mbitos locales, a travs de su
representacin y no de su eliminacin, para de esta
manera tener expresin y reconocimiento nacionales.
La ciudad de la integracin. La ciudad es el espacio
de la heterogeneidad y la diversidad; all se
encuentran los diversos (los iguales no tiene sentido
que se encuentren); se representa la colectividad (all
se visibiliza la sociedad) y se construye la
identificacin social de los distintos. Pero, las ciudades
se han convertido en verdaderas constelaciones
discontinuas de fragmentos territoriales debido a la
prdida de la unidad urbana. Mientras la segregacin
urbana, propia de la ciudad industrial, tena a la
ciudad como su contenido, la fragmentacin ms bien
tiende a disolver la unidad urbana.
La sociedad de la integracin. La alta segmentacin
social en la que vivimos hace que el rico y el pobre no
se encuentren en ningn momento y lugar; el primero
vive el tiempo y el segundo, el espacio. As tenemos
que mientras el capital es global, el trabajo es local.
, ; ~ ~ ~ , . t ..f ,
..
Fernando Carrin 135
L
a propuesta urbana en los mbitos nacionales tiene dos
componentes: por un lado, las polticas transversales y,
por otro, las propiamente territoriales de carcter
interurbano (sistema de ciudades) y el intraurbano
(estructura interna de la ciudad).
a. Polticas transversales
Las polticas transversales se refieren a aquellas que tienen
que estar presentes en el diseo de los programas y
proyectos de la estrategia general y se refieren a las polticas
sociales que buscan introducir desde lo pblico, el equilibrio
social para la reduccin de la pobreza y las inequidades. La
variable diversidad, permite imponer el principio del trato
igual a los desiguales; crea las oportunidades y respeta las
diferencias desde las perspectivas de gnero, edad y etnia
con el objetivo de reducir la pobreza.
La poltica de medio ambiente establecer los equilibrios
necesarios entre lo natural y social en un contexto donde
tienden a producirse asimetras preocupantes. Y, desarrollo
local que permite implantar la democracia en el territorio
desde las perspectivas econmicas y polticas.
Provisin pblica descentralizada de los servicios
(educacin, salud y vivienda). En todos los estudios
se comprueba la necesidad de que la poblacin cuente
con adecuados sistemas de educacin, salud y de
vivienda como elementos claves en la superacin de
la pobreza. Sin embargo, muchas veces se afirma que
existen restricciones presupuestarias para conseguir
estos objetivos. Ante esto, es importante afirmar que
se debe priorizar el gasto, es decir, en caso de
restriccin fiscal, se debe reducir otros tems del gasto
(defensa, deuda) y no los gastos en poltica social.
Segundo, una de las ventajas de los pases en
desarrollo es que la provisin de los servicios de salud
y educacin y de construccin de vivienda es intensiva
en fuerza de trabajo (cuyo costo es relativamente
barato). Tercero, la inversin social es una buena
poltica de seguridad ciudadana que conduce a reducir
los costos de la violencia, a mejorar la calidad de vida
de la poblacin y a ser la base social de la
competitividad. Desde este punto de vista, una
estrategia social integral, adems de no implicar
elevados costos, puede tambin servir corno una
importante estrategia generadora de empleo.
Ciudad de las oportunidades. Las sociedades
latinoamericanas son altamente inequitativas y
excluyentes, expresadas, por ejemplo, en la desigual
distribucin del ingreso, en el racismo, machismo y
la marginalidad. Por eso, es necesario buscar una
ciudad que respete la diferencia, pero en un contexto
de equidad, para que sea una ciudad de oportunidades
para todos y todas. Hay que promover la equidad de
gnero a travs de la inclusin transversal de esta
variable en las polticas urbanas, la reduccin de la
violencia intrafamiliar mediante programas de trabajo
con victimas y victimarios de este flagelo, buscando
romper la transmisin generacional y el crculo de la
violencia que se inicia en el hogar. Se debe impulsar
el derecho a la preferencia sexual de las personas, las
Fernando Carrin 137
prcticas sexistas serncombatidas y se luchar contra
toda prctica de discriminacin por preferencias
sexual, religiosa, tnica o poltica.
La sostenibilidad. Los niveles de contaminacin del
aire, suelo yagua de las ciudades son significativos.
Existe una urbanizacin depredadora del medio
ambiente que produce una ciudad enferma porque
entra en un ciclo en el que se abastece de energa de
regiones cada vez ms apartadas de la ciudad y luego
de consumirse expele un conjunto de contaminantes
hacia las zonas circundantes. La sostenibilidad es una
de las exigencias de los tiempos modernos y una
necesidad del proceso urbano para generar los
equilibrios que la hagan perdurable en el tiempo y
que le permitan insertarse competitivamente en la
globalizacin. Se buscar la preservacin y
mejoramiento del medio ambiente y sus recursos, para
beneplcito de las futuras generaciones.
b. Polticas territoriales
El sistema urbano (las relaciones interurbanas).
Estamos viviendo el paso de la jerarqua, pirmide o rango
de ciudades al concepto de sistema o red urbana, con lo
cual se busca consolidar las relaciones interurbanas. En
Amrica Latina, hay poca integracin interurbana y gran
distancia fsica y social entre las ciudades. Mientras el 75
por ciento de los municipios en Amrica Latina son
pequeos y de base rural, el universo de las ciudades
grandes es ms bien pequeo, aunque la cantidad de
poblacin que alberga sea mayor. En otras palabras, se debe
proponer acciones a la totalidad del sistema urbano (red
urbana), al conjunto del contexto bajo el precepto de la
e
democracia territorial y a cada uno de los nodos del sistema
(segn su especificidad).
Red urbana. La gran distancia entre ciudades tiene
que ser combatida a travs de una propuesta de
conectividad que produzca integracin interurbana
en los mbitos regional, nacional e internacional. Debe
generarse la especializacin-complementariedad de
cada uno de los nodos de la red urbana, de tal manera
que se produzca un copamiento de los nichos de
mercado y los respectivos enlaces. El primer elemento
significa la vocacin de cada ciudad en la red y el
segundo, los vnculos sociales, culturales, polticos y
econmicos, en el marco del impulso a la democracia
territorial. As, por ejemplo, la construccin de canales
de relacin entre productores y consumidores que
eliminen la intermediacin y auspicien redes sociales
que fortalezcan el llamado capital social. Segn la
organizacin territorial en la que se est inmerso, se
requerir una propuesta que tenga en cuenta los
siguientes componentes:
Los nodos de la red
El campo. Con el desplazamiento del centro de gravedad
poltico, social y econmico del campo a la ciudad, el tema
agrario en Amrica Latina ha perdido relevancia. Es
importante recordar que todos los pases que han tenido
importante xito enla superacin de la pobreza han contado
con significativos procesos redistributivos (en especial de
la tierra). Esto es importante para una poltica urbana enJa
medida en que una reforma agraria adecuadamente
ejecutada, alivia la presin migratoria a las ciudades,
establece enlaces ms adecuados (produccin-consumo,
campo-ciudad, agricultura-industria) y favorece al medio
ambiente.
e
Fernando Carrin 139
Ciudades pequeas y medias. Se puede afirmar que hay
ms pobreza y ms compleja en las ciudades medias y
pequeas debido a dos situaciones: servicios deficientes y
precariedad del empleo bajo influencia rural. Por tanto, las
polticas centrales deben dirigirse a la creacin de empleo
estable y a la dotacin de servicios bsicos; esto es, al
desarrollo local y a la calidad de vida de la poblacin.
Ciudades metropolitanas. Existe, en trminos absolutos,
ms cantidad de desempleo en las ciudades grandes. La
urbanizacin ha sido fuente de reduccin de la pobreza, al
menos aqulla vinculada a los servicios y las necesidades
bsicas insatisfechas (NBI). Sin embargo, en este caso son la
diferenciacin, la segregacin y la exclusin los problemas
principales. En consecuencia, una buena poltica de
integracin ser trabajar en la centralidad, en el espacio
pblico, en los servicios (educacin, salud), en las
infraestructuras (agua, telefona) y en el empleo que tiendan
a reducir las distancias sociales.
La ciudad (las relaciones intraurbanas)
La ciudad de la gente
La ciudad la hace su gente, segn sus cualidades y su
organizacin. La ciudad concentra cerca del 80 por ciento
de la poblacin de Amrica Latina. Por otro lado, la
poblacin urbana tiene una riqueza muy grande en su
diversidad: origen tnico (afrodescendientes, pueblos y
nacionalidades indgenas y mestizos); as como por su
proveniencia territorial (de otros pases y continentes). Esta
diversidad construida a lo largo de la historia se expresa en
una sociedad civil fuerte, en nmero y diversidad. El grado
de organizacin social de la poblacin urbana es importante.
Para potenciar la riqueza de su gente se plantea la propuesta
de ms ciudadanos para ms ciudad; es decir, la ciudad
140
hace la gente, pero la hace en la medida que se satisfacen
sus derechos y cumplen sus deberes; y, en la medida en que
se identifique con su ciudad, segn sus cualidades y su
organizacin.
Para ello se busca generar una poltica social agresiva de
desarrollo social y participacin ciudadana sustentada en
proyectos de:
Educacin. Fortalecer los centros educativos municipales,
descentralizar unidades nacionales y crear nuevos centros
de formacin mediante el mecanismo del apadrinamiento
69

Impulsar la educacin formal e informal incorporando las
nuevas tecnologas de la comunicacin. Construir la ciudad
del conocimiento gracias al desarrollo de las nuevas
tecnologas de la comunicacin para la educacin,
capacitacin y formacin de nuevas generaciones.
Produccin de programas cvicos masivos, insercin de la
poblacin en cursos a distancias y virtuales (masificacin
de tele-centros) y el desarrollo de actividades formativas
mediante la televisin y la Internet. Estmulo a los parques
temticos de recreacin, cultura y tecnologa. Promover la
ciudad educadora, partiendo del hecho que una ciudad no es
slo lo fsico-espacial (las calles, los parques o los edificios),
sino tambin la informacin que transmite, los imaginarios
urbanos que construye. Toda ciudad es un medio de
comunicacin especial, una crnica ptrea que se destina a
la formacin de su gente, de acuerdo a programas especiales
de sealizacin, mobiliario, andares, recorridos, cromtica,
orden, flujos, etc.
Cultura. La ciudad ha sido producida a partir de una
importante triloga: memoria, identidad y pluriculturalidad,
69 Es un mecanismo usada en Bogot que permite que unidades educativas de prestigia
puedan apoyar a centras de educacin de menas recursos mediante un sistema tripartita:
el municipio apoya can infraestructura, colegias buenas apoyan can sus metadalogas,
sistemas pedaggicos y profesores, ylas familias de acuerdo a sus recursos.
Fernando Carrin 14 1
las que deben ser potenciadas a travs de: una ciudad
multicultural para vincular las distintas expresiones
culturales provenientes de la condicin tnica, la
composicin de gnero y los grupos etreos. La ciudad de la
memoria debe fortalecer la integracin social a travs de 10
simblico (identidad) y 10 simbitico (encuentro) que tienen
los museos, centros culturales, bibliotecas, el espacio pblico
y la investigacin. El fin es el fortalecimiento de una cultura
ciudadana sustentada en la participacin, tolerancia,
convivencia, optimismo, satisfaccin de los derechos,
ejercicio de los deberes y auspicio a la alegra. La ciudad de
la identidad permitir fortalecer los lazos de pertenencia en
un contexto de cosmopolitizacin de la ciudad, que exige
espacios para la convivencia en la diversidad, pero en un
contexto internacional.
Vivienda. El dficit de vivienda en Amrica Latina ha
crecido, los precios de suelo se han elevado, el crdito se ha
contrado y el stock de viviendas se ha degradado. Como
respuesta, se requiere impulsar programas masivos de
mejoramiento barrial (hbitat) que partan desde la
regularizacin de las tierras (legalizacin), el mejoramiento
de la accesibilidad (vialidad y transporte), la construccin
de microcentralidades urbanas (espacio pblico), la dotacin
de los servicios (agua potable, iluminacin) y el desarrollo
de equipamientos (paradas, sealizacin). El financiamiento
puede venir de la venta de edificabilidad (subsidios
cruzados al interior de la ciudad), rentabilidad de la
propiedad inmobiliaria municipal, de los subsidios estatales,
del sistema mutual y de la cooperacin internacional. Se
debe establecer un sistema de "banco de materiales" de
distribucin zonal y barrial, que puedan ser adquiridos, por
ejemplo, mediante el canje por basura. Esto permitir
desarrollar reciclaje con rditos econmicos (empleo,
ingresos adicionales), mejorar el acceso a materiales de
construccin a precios bajos, de buena calidad y con
asistencia tcnica. Hay que mejorar la vivienda vieja y,
adems, repoblar las zonas centrales de las ciudades, porque
la periferizacin es ms costosa en trminos urbanos y
sociales y porque, adems, queda un cuello de botella en
los intersticios de la ciudad.
La ciudad del desarrollo
Sin lugar a dudas las ciudades son polos econmicos
importantes, tanto desde la perspectiva de la concentracin
de las actividades econmicas (industria, servicios,
comercio) como de la concentracin del consumo; sin
embargo, de un tiempo a esta parte se observa una
contraccin de la produccin industrial. Por ello, se requiere
generar una reconversin productiva encaminada a
encontrar la vocacin econmica de cada una de las
ciudades.
Reconversin econmica. Se la promover sustentada en la
base productiva de la ciudad-regin, en la innovacin de
actividades y servicios, en la mejora del posicionamiento
(ubicacin en la red urbana global) y de la competitividad
(ubicacin en el mercado) porque, en mercados globalizados
y de fuerte competitividad, la especializacin y el incremento
de la productividad son fundamentales. Se dinamizar la
economa hacia actividades tradicionales (manufactura,
servicios) y productivas innovadoras (logstica, turismo)
sobre la base de pequeas y medianas empresas que generen
mayor empleo. Se debe estimular la creacin de empresas
que creen trabajo y que operen bajo el concepto de desarrollo
social empresarial.
Comercializacin. Se deber velar por el desarrollo del
comercio popular (mercados, ferias, ambulantaje) y formal
(centros comerciales, mayoristas), adems de estimular las
exportaciones e importaciones a travs de programas de e
comerse. Respecto del comercio popular se establecer un
Fernando Carrin 143
mecanismo de regulacin de la venta ambulante y callejera
sobre la base de las densidades, la presentacin formal, el
tipo de productos, definicin de lugares permitidos, el aseo
y el equipamiento estandarizado. Se formar un sistema de
comercializacin que parta de la definicin de mercados
mayoristas, sectoriales y barriales.
Ensamblaje de las infraestructuras. La ciudad del desarrollo
se sustentar en la provisin de servicios, infraestructuras
y tecnologas adecuadas, mediante la formacin de una red
de redes. En este campo dos sern las lneas que generen
mayor competitividad: las que se refieren a las mejoras en
la calidad de vida de la poblacin y las que estn
relacionadas con el incremento de la productividad, como
son las infraestructuras de la conectividad (telefona,
aeropuerto) y de energa (elctrica, solar). En suma, se trata
de construir el ensamblaje de las redes de servicios bajo un
marco institucional unificado: una empresa de empresas.
Competitividad. El territorio es un componente muy
importante en la generacin de las condiciones de
competitividad de las unidades econmicas dentro de la
globalizacin y cada una de las ciudades tiene que sacar
provecho de su ubicacin geoestratgica en el mbito en el
que operan (local, regional o internacional). Hay que generar
las condiciones para que el entorno natural (geografa) yel
entorno artificial (competitividad) favorezcan el desarrollo
econmico. Es decir, se debe sacar provecho de las
condiciones naturales del entorno generando las condiciones
favorables para la productividad.
La Ciudad de la democracia
La ciudad de la democracia ser una realidad cuando la
poblacin ejerza sus derechos, cumpla con sus deberes, est
integrada, sea solidaria y participe en la rendicin de
cuentas; es decir, cuando la poblacin participe directa e
indirectamente, se constituir en ciudadana, porque la
democracia local debe ser entendida, ante todo, como un
ejercicio de ciudadana. Para construir la propuesta de la
ciudad de la democracia se tiene los siguientes elementos
de actuacin:
El gobierno de la ciudad. El municipio debe convertirse en
gobierno local con competencias suficientes (autonoma
administrativa), recursos necesarios (autonoma financiera)
y, sobre todo, con una fuerza y legitimidad para desarrollar
la capacidad de negociar con otros organismos del sector
pblico nacional y provincial, y con poder para coordinar
su accin con el conjunto de los actores sociales, econmicos
y polticos (autonoma poltica). Los municipios deben
modernizarse con un desarrollo institucional fundado en la
tecnologa de punta, el impulso a los planes estratgicos,
operativos y presupuestarios y la profesionalizacin de sus
recursos humanos. Esta modernizacin permitir tener una
respuesta ms eficiente y eficaz para generar polticas
urbanas sostenibles en el tiempo y adecuarse a las demandas
de la poca. La ciudad de la democracia permitir tener un
gobierno de proximidad, representativo, legtimo y
transparente.
Descentralizacin y desconcentracin.- Los municipios
pequeos debern integrarse (mancomunidades,
asociaciones) y los grandes o metropolitanos debern
descentralizarse. Se debe impulsar un proceso de
descentralizacin y desconcentracin del Estado nacional a
instancias subnacionales, as como de manera
intramunicipal, sobre la base de las jurisdicciones
territoriales menores, que sern la base de la participacin
ciudadana.
Participacin ciudadana. Se debe crear un marco
institucional municipal sobre la base de tres pilares: el
Fernando Carrin 145
primero, en el ejecutivo municipal para que defina las
polticas generales que se instrumenten
descentralizadamente; el segundo, dentro de los concejos
municipales donde pueden haber nuevas formas de
participacin y representacin (comisiones por grupo social
o temas) y; el tercero, que pueden ser instrumentos de
consulta popular, la multiplicacin de los canales de
comunicacin multimedia, la realizacin de audiencias
barriales, la promocin del voluntariado (mingas), las
campaas sociales (vacunacin), las veeduras ciudadanas
(rendicin de cuentas) y, sobre todo, para reforzar el capital
social (redes sociales) y el tejido organizativo de la poblacin
(organizaciones barriales).
Relaciones pblicas. Un mecanismo de integracin social
debe ser un fuerte programa de relaciones pblicas bajo la
modalidad de un gran dilogo social tendiente a la
concertacin y el consenso sociales. Se trata de articular lo
urbano, la ciudadana y el gobierno de la ciudad a travs de
un importante y amplio programa de comunicacin social.
Este programa buscar la integracin social, la transparencia
en la gestin, la promocin de las mltiples identidades y
el fortalecimiento de la memoria. Para que ello ocurra se
procurar emitir un mensaje nico y aglutinador y se contar
con una estructura municipal representativa y organizada.
La ciudad actuar como un medio de comunicacin
particular mediante un programa que potencie sus
cualidades como espacio de representacin y como mbito
representado. La nomenclatura, la publicidad, el mobiliario,
el color, los imaginarios urbanos, las actividades culturales,
su riqueza literaria, servirn de base para que la ciudad
comunique un sentido y una funcin explcita.
Gobierno electrnico. La sociedad de la informacin se
fundamenta en el derecho a comunicar como un medio de
acrecentar los derechos humanos y fortalecer la vida social,
econmica y cultural de las personas. Para lograrlo, resulta
fundamental que las organizaciones de la sociedad civil se
unan para construir una sociedad de la informacin basada
en principios de transparencia, diversidad, participacin,
justicia social y equidad econmica. El gobierno electrnico
debe ser asimilado a la prctica del gobierno local, utilizando
las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin para
mejorar los servicios e informacin ofrecidos a la ciudadana,
aumentar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica e
incrementar sustantivamente la transparencia de la gestin
del sector pblico y la participacin ciudadana. Los
principios generales sobre los que se formular este
programa son los siguientes: a) crear espacios para entornos
democrticos; b) garantizar un mejor uso del conocimiento
y el dominio pblico; e) mantener vigentes los derechos
civiles y polticos en la sociedad de la informacin; y, d)
garantizar acceso equitativo. El telecentro en el barrio, en el
lugar de trabajo o en el lugar de estudio puede ser un
instrumento de socializacin significativo.
Finanzas municipales. La base financiera de los municipios
estar compuesta por los ingresos propios (impuestos y tasas
incrementados), las donaciones de las personas naturales y
jurdicas, las transferencias de los gobierno nacionales, las
inversiones del sector pblico nacional de acuerdo a las
polticas locales, los crditos nacionales e internacionales
provenientes de organismos multilaterales, bilaterales y
privados, las donaciones por concepto de la cooperacin
internacional y los rendimientos financieros de las
inversiones. Sin embargo, dos ingresos son los principales:
los propios, que debern incrementarse porque es la base
de la autonoma y los de transferencias porque son los que
establecen la democracia territorial sustentada en una
redistribucin solidaria de las regiones y localidades.
. ; ~ - --Cc
~
~ ~ -
~ ~ = - ~ ---
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