Rapport du ministre des Affaires municipales, des Rgions et de l'Occupation du territoire concernant la vrification du processus suivi par la Ville

de Saguenay pour l'attribution des contrats

Septembre 2013

Direction gnrale des finances municipales Service de la vrification

Service de la vrification Ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire Dpt lgal Mai 2013 Bibliothque et Archives nationales du Qubec 978-2-550-67909-7 Gouvernement du Qubec 2013

Table des matires

1. Mandat ................................................................................................................................... 1 1.1. Contexte........................................................................................................................ 1 1.2. Profil de lorganisme municipal vrifi........................................................................... 1 1.3. Objectif de la vrification ............................................................................................... 1 1.4. tendue de la vrification.............................................................................................. 2 1.5. Approche mthodologique ............................................................................................ 2 1.6. Validation juridique........................................................................................................ 3 2. 3. Rsultats de la vrification ..................................................................................................... 5 Constatations et recommandations........................................................................................ 6 3.1. Prsentation .................................................................................................................. 6 3.2. Rapport sur la situation financire................................................................................. 6 3.3. Estimation pralable et liste sur Internet ....................................................................... 7 3.4. Adjudication des contrats la suite dun appel doffres public ou dune demande de soumissions par voie dinvitation crite......................................................................... 9 3.5. Dlai pour la rception des soumissions..................................................................... 11 3.6. Accord intergouvernemental de libralisation des marchs........................................ 11 3.7. Base de demande des soumissions ........................................................................... 12 3.8. Ouverture publique en prsence de deux tmoins ..................................................... 13 3.9. Adjudication du contrat au plus bas soumissionnaire ................................................. 13 3.10. Soumissions par voie dinvitation crite auprs dau moins deux fournisseurs .......... 14 3.11. Systme de pondration et dvaluation des offres .................................................... 16 3.12. Surveillance des travaux de gr gr......................................................................... 17 3.13. Division en plusieurs contrats interdite........................................................................ 17 3.14. Politique de gestion contractuelle ............................................................................... 26 4. Autres aspects lis ladministration municipale ................................................................. 27 4.1. Comit de slection..................................................................................................... 27 4.2. Demande dun produit spcifique................................................................................ 29 5. 6. Commentaires gnraux de la Ville ..................................................................................... 31 Conclusion de la vrification................................................................................................. 32

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1.

Mandat

1.1. Contexte
Le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire veille la bonne administration du systme municipal dans lintrt des municipalits et des citoyens, et ce, en vertu des dispositions de la Loi sur le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire (RLRQ, chapitre M-22.1). Dans ce contexte, le ministre a dsign, le 31 mai 2012, madame Joanne David, CPA, CA, du Service de la vrification, pour raliser un mandat de vrification concernant le processus relatif lattribution des contrats de services professionnels et dapprovisionnement suivi par la Ville de Saguenay. Ce rapport vise prsenter les constats tablis au cours de la vrification et formuler des recommandations concernant la Ville.

1.2. Profil de lorganisme municipal vrifi

La ville de Saguenay est situe dans la rgion administrative du SaguenayLac-SaintJean. Elle compte, selon le dcret de population 2013, 146 381 habitants, ce qui en fait la septime ville en importance au Qubec. Elle est assujettie la Loi sur les cits et villes (LCV) (RLRQ, chapitre C-19). Selon le rapport financier 2012, ses revenus de fonctionnement totalisent 287,2 M$ et ses acquisitions en immobilisations 74,6 M$.

1.3. Objectif de la vrification

Le mandat de vrification visait sassurer que le processus suivi par la Ville de Saguenay pour lattribution des contrats de services professionnels et dapprovisionnement respecte les dispositions lgislatives pertinentes. Afin de fournir cette assurance raisonnable, deux types dintervention de vrification ont t effectus : une vrification financire portant sur les aspects financiers lis lattribution des contrats; une vrification de conformit aux lois et rglements.

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1.4. tendue de la vrification

La vrification portait sur les contrats de services professionnels et dapprovisionnement accords pendant la priode du 1er janvier 2011 au 31 mai 2012 par la Ville de Saguenay. Il est noter que ltendue de la vrification a t largie pour certains dossiers lorsquil savrait ncessaire de le faire afin dobtenir une assurance raisonnable.

1.5. Approche mthodologique

La vrification a t effectue en nous inspirant des normes de vrification gnralement reconnues du Canada, tablies par lInstitut Canadien des Comptables Professionnels Agrs. Ces normes exigent que la vrification soit planifie et excute de manire fournir l'assurance raisonnable, mais non absolue, que la Ville de Saguenay a respect les dispositions lgislatives pertinentes. Pour le travail de vrification effectu au regard de linformation contenue dans les tableaux 1 3, la Ville de Saguenay nous a transmis un fichier Excel contenant une liste de contrats octroys durant la priode vise. Lintgralit de la liste a t vrifie en la comparant avec les procs-verbaux des sances du conseil, lesquels sont disponibles sur le site Web de la Ville de Saguenay. Un chantillon statistique a t slectionn partir de la liste des contrats octroys soumise par la Ville. Par la suite, les contrats identifis ont t classs en diffrentes catgories selon leur nature, savoir : les contrats de services professionnels et les contrats dapprovisionnement. Les contrats ont galement t rpartis selon les niveaux de dpenses suivants : au moins 25 000 $ et moins de 100 000 $, et 100 000 $ et plus. Ainsi, 240 contrats ont t identifis, et de ce nombre, 161 ont t slectionns pour une vrification selon la nature de ces contrats et le niveau des dpenses associes. Pour le travail de vrification effectu concernant les montants pays de moins de 25 000 $, nous avons demand la Ville de nous fournir le rapport historique des paiements fournisseurs . Ce document ntait pas disponible sur support informatique. partir dune copie papier du rapport, une analyse financire a t effectue afin de cibler les fournisseurs pour lesquels il pourrait y avoir un risque de division de contrats ou de non-respect des seuils et des dispositions lgislatives pertinentes. Ainsi, 191 fournisseurs ont t slectionns pour une vrification plus approfondie. La vrification des dossiers dans les locaux de la Ville a t ralise du 11 au 13 juillet 2012, du 23 au 27 juillet 2012 et du 20 au 24 aot 2012. Par la suite, diffrents changes ont t tenus avec le personnel de la Ville.

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1.6. Validation juridique

Tous les faits prsents dans les pages qui suivent ont t recueillis et analyss par la vrificatrice mandate cette fin ainsi que par les vrificateurs qui lont assiste dans les travaux. Cependant, lorsque la situation exigeait une interprtation juridique, une opinion a t demande la Direction des affaires juridiques du Ministre. Les conclusions du prsent rapport sont le fruit du travail combin danalyse fait par les vrificateurs et de linterprtation juridique formule par la Direction des affaires juridiques.

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Rapport sur la Ville de Saguenay Les tableaux 1 3 prsentent un sommaire des travaux de vrification.

Tableau 1 Sommaire des contrats identifis et vrifis - Global

Niveau des dpenses Au moins 25 000 $ et moins de 100 000 $ 100 000 $ et plus Total Contrats vrifis Contrats identifis 176 64 240 Contrats vrifis 113 48 161 67 %

Tableau 2 Sommaire des contrats identifis et vrifis Contrats dapprovisionnement

Niveau des dpenses Au moins 25 000 $ et moins de 100 000 $ 100 000 $ et plus Total Contrats vrifis Contrats identifis 137 54 191 Contrats vrifis 74 38 112 59 %

Tableau 3 Sommaire des contrats identifis et vrifis Contrats de services professionnels

Niveau des dpenses Au moins 25 000 $ et moins de 100 000 $ 100 000 $ et plus Total Contrats vrifis Contrats identifis 39 10 49 Contrats vrifis 39 10 49 100 %

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2.

Rsultats de la vrification

la suite de nos travaux de vrification et compte tenu des opinions juridiques formules par la Direction des affaires juridiques, nous sommes en mesure de conclure qu notre avis, le processus suivi par la Ville de Saguenay pour lattribution de certains contrats au cours de la priode du 1er janvier 2011 au 31 mai 2012 prsente des lacunes quant au respect des dispositions lgislatives prvues la LCV et des dispositions rglementaires en dcoulant. La vrification a, entre autres, permis de constater le non-respect des trois dispositions lgislatives suivantes : 1. Adjudication des contrats la suite dun appel doffres public ou dune demande de soumission par voie dinvitation crite La vrification a permis de constater trois situations pour lesquelles les contrats ont t accords sans avoir t prcds dune demande de soumissions publiques, faite par annonce dans un journal et dans un systme lectronique dappel doffres ou dune demande de soumissions par voie dinvitation crite, selon la nature et le niveau des dpenses du contrat. Ces situations sont documentes la sous-section 3.4 du prsent rapport. 2. Soumissions par voie dinvitation crite auprs dau moins deux fournisseurs La vrification a permis de constater une situation pour laquelle le contrat a t accord sans vritable mise en concurrence. Cette situation est documente la sous-section 3.10 du prsent rapport. 3. Division en plusieurs contrats interdite La vrification a permis de constater des situations de division de contrats en plusieurs contrats en semblable matire. Quelques exemples sont documents la sous-section 3.13 du prsent rapport. Dautres manquements ont aussi t constats au cours de la vrification. Ces constats concernent des aspects techniques de la procdure prvue la LCV. Ceux-ci sont documents la section 3 du prsent rapport. Dautres constats font rfrence des pratiques de gestion et sont exposs la section 4 du prsent rapport. Toutefois, des ajustements apports au processus dattribution des contrats aprs la priode de vrification auraient permis damliorer le respect de ces dispositions.

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3.

Constatations et recommandations

3.1. Prsentation
Les sous-sections suivantes prsentent les constatations et les recommandations relatives au respect des dispositions lgislatives prvues la LCV pour lattribution des contrats. Lordre de prsentation correspond lordre dapparition des articles dans cette loi.

3.2. Rapport sur la situation financire

En vertu de larticle 474.1 de la LCV, le maire doit, au moins quatre semaines avant le dpt du budget, faire son rapport annuel sur la situation financire de la municipalit et dposer une liste de tous les contrats comportant une dpense de plus de 25 000 $ que la municipalit a conclus depuis la dernire sance du conseil au cours de laquelle le maire a fait rapport de la situation financire de la municipalit. Il doit galement dposer la liste de tous les contrats comportant une dpense de plus de 2 000 $ conclus au cours de cette priode avec un mme contractant lorsque l'ensemble de ces contrats comporte une dpense totale dpassant 25 000 $. La Loi exige que la liste indique, pour chaque contrat, le nom du cocontractant, le montant de la contrepartie et lobjet du contrat. cet effet, le 7 novembre 2011 et le 5 novembre 2012, le maire a dpos son rapport sur la situation financire de la Ville, dans lequel est incluse une liste de contrats comportant une dpense de plus de 25 000 $. On peut lire dans le rapport ce qui suit : Comme le prvoit la loi, la liste de tous les contrats comportant une dpense de plus de 25 000 $ ainsi que de tous les contrats comportant une dpense de plus de 2 000 $ conclus avec un mme cocontractant lorsque lensemble de ces contrats comporte une dpense totale qui dpasse 25 000 $ est dpose avec ce rapport. Cette liste est galement disponible au Service des affaires juridiques et du greffe sur demande 1 La vrification a rvl que, pour les annes 2011 et 2012, les listes dposes rpondent aux exigences minimales de la Loi.

1. Rapport du maire sur la situation financire de la Ville de Saguenay, dpos le 5 novembre 2012, page 4.

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3.3. Estimation pralable et liste sur Internet

Estimation pralable En vertu de larticle 477.4 de la LCV, compter du 1er septembre 2010, le prix de tout contrat qui comporte une dpense de 100 000 $ ou plus doit, avant l'ouverture des soumissions, le cas chant, et la conclusion du contrat, avoir fait l'objet d'une estimation tablie par la municipalit. la Ville de Saguenay, chaque dossier physique contient une fiche de suivi dappel doffres , laquelle contient plusieurs renseignements dont, notamment, le cot estim. Par exemple, les dossiers en provenance du Service des vhicules motoriss contiennent gnralement un courriel de lingnieur responsable du dossier confirmant lestimation calcule pour lachat projet. Pour lensemble des dossiers vrifis et soumis cette exigence, la vrification permet de conclure que les estimations sont effectues avant louverture des soumissions et la conclusion du contrat. Liste Internet En vertu des articles 477.5 et 477.6 de la LCV, toute municipalit doit publier et tenir jour sur Internet et dans le Systme lectronique dappel doffres (SEAO) une liste des contrats quelle conclut et qui comportent une dpense dau moins 25 000 $. Cette liste doit contenir notamment lestimation de la municipalit, conformment larticle 477.4 de la LCV pour chaque contrat de 100 000 $ et plus. Dans le cas de sept contrats, le montant de lestimation nest pas publi dans le SEAO. Ces contrats sont prsents dans la sixime colonne du tableau 4. Enfin, un contrat na pas t retrac sur la liste Internet. Ce contrat est identifi dans la septime colonne du tableau 4.

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Rapport sur la Ville de Saguenay Le tableau suivant prsente les diffrents manquements aux articles de la LCV.

Tableau 4 - Manquements aux articles 477.4 et 477.5 de la LCV

Date de la rsolution No de rsolution du comit excutif Objet Montant ($) du contrat Estimation pralable par la municipalit (art. 477.4) Publication des renseignements (art. 477.5, 1o) Liste sur Internet (art. 477.5)

5/10/2011

20111659

Dplacement rseau dutilit publique (gr gr) Logiciel de modlisation statistique (2011-601) Mise jour progiciel SOFEFinances (2011-643) Divers contrats dentretien de diffrents logiciels dont trois sont suprieurs 100 000 $ (2011-648) Honoraires en ingnierie (2011-647)

148 102

Oui

Estimation non publie

Oui

23/11/2011

20112031

165 191

Oui

Estimation non publie

Oui

9/12/2011

20112151

747 337

Oui

Estimation non publie

Oui

19/12/2011

20112202

274 813 131 653 115 137

Oui

Estimation non publie

Oui

01/02/2012

2012-143

146 388

Oui

Estimation non publie

Non publie

Recommandation Nous recommandons que la Ville tablisse un contrle pour les contrats qui comportent une dpense de 100 000 $ ou plus afin que le prix du contrat tel que pralablement estim, soit publi dans le SEAO. Commentaires de la Ville Dans les quatre premiers cas soulevs, le ministre souligne que les estimations nont pas t publies. Soulignons que les estimations avaient par ailleurs t faites conformment la Loi et quil ne sagit donc que dune erreur dans la saisie des donnes sur SEAO. Ladministration de la Ville de Saguenay prend note de cette erreur et a apport les corrections appropries sur SEAO pour ces cas.
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Rapport sur la Ville de Saguenay Le ministre souligne que dans un seul cas, soit lappel doffres 2011-647, le contrat na pas t publi. Aprs vrification, ce contrat a t publi mais napparat pas dans la liste gnre par le systme mis en place par SEAO. Nous prsumons quil doit sagir dune erreur informatique. Enfin, mentionnons que ladministration de la Ville de Saguenay doit chaque anne procder la saisie sur SEAO de plus de 600 contrats comportant pour chacun plusieurs informations, il est donc possible que des erreurs puissent tre commises malgr toute lattention apporte. Nous convenons de former le personnel de soutien avec soin pour viter toute erreur de saisies.

3.4. Adjudication des contrats la suite dun appel doffres public ou dune demande de soumissions par voie dinvitation crite
En vertu des articles 573 et suivants de la LCV, les municipalits ne doivent adjuger leurs contrats quaprs demande de soumissions publiques, faite par annonce dans un journal et dans un systme lectronique dappel doffres ou demande de soumissions par voie dinvitation crite selon la nature et le niveau des dpenses du contrat. Dans le cadre de notre vrification, nous avons constat que, dans trois situations, le processus pour ladjudication des contrats na pas t respect. 1) Appel doffres public Le 25 janvier 2011, la rsolution CE-2011-106 du comit excutif approuve la nomination des vrificateurs externes de la Ville de Saguenay pour les annes 2011, 2012 et 2013. Il sagit dun contrat de services professionnels pour une priode de trois ans, dont la dpense dpasse le seuil de 100 000 $. Ce contrat a t octroy de gr gr sur la base dune opinion lgale obtenue par la Ville le 4 avril 2003 et rvise la dernire fois le 25 janvier 2011, selon laquelle une Ville peut nommer son vrificateur externe sans utiliser la procdure dappel doffres prvue la LCV. Aprs consultation de la Direction des affaires juridiques, il appert quun contrat octroy aux vrificateurs externes est un contrat de services professionnels soumis aux articles 573 et suivants de la LCV. La valeur du contrat pour les services professionnels de vrification slevait 179 800 $. Une demande de soumissions publiques, faite par annonce dans un journal et dans un systme lectronique dappel doffres, ainsi que lutilisation du systme obligatoire de pondration et dvaluation des offres taient requis. Par ailleurs, la Ville nous a informs que le prochain contrat de services professionnels pour les vrificateurs externes serait octroy la suite dune demande de soumissions publiques.

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Rapport sur la Ville de Saguenay 2) Demandes de soumissions par voie dinvitation crite Lanalyse des factures de fournisseurs a permis de relever deux situations o des mandats de plus de 25 000 $ et de moins de 100 000 $ ont t octroys de gr gr. Ces situations concernent respectivement une analyse de risques lis lenvironnement et au dveloppement durable au cot de 28 737 $ et une valuation des mcanismes de contrle en matire de gestion des sites contamins de la Ville de 29 329 $. Les factures des fournisseurs sont les seuls documents lappui des sommes payes. La vrification a permis de constater que lajout des frais affrents aux honoraires professionnels a occasionn le dpassement du seuil de 25 000 $. Par consquent, tant donn que le total des paiements est suprieur 25 000 $, une demande de soumission par voie dinvitation crite auprs dau moins deux fournisseurs et un systme obligatoire de pondration et dvaluation des offres auraient d tre utiliss. Recommandations Nous recommandons que la Ville tablisse un processus afin quune demande de soumissions publiques, faite par annonce dans un journal et dans un systme lectronique dappel doffres, ou quune demande de soumissions par voie dinvitation crite auprs dau moins deux fournisseurs soit effectue en fonction du niveau de dpense du contrat pour le choix des vrificateurs externes. Nous recommandons que la Ville octroie les contrats de services professionnels conformment aux articles 573 et suivants de la LCV. Commentaire de la Ville Ladministration de la Ville de Saguenay prend acte de la recommandation et confirme, tel que mentionn au rapport quelle procdera une demande de soumission publiques conformment la Loi pour le choix des vrificateurs externes, mais permet de souligner que ladjudication de ces contrats ont t fait suivant deux avis juridiques. Ladministration de la Ville de Saguenay prend acte de la recommandation au nom de la vrificatrice gnrale puisque les deux contrats dont il est question ont t octroys par elle et chappe donc au contrle de la Ville. Toutefois, des mesures ont t mises en place pour viter ce genre de situation lavenir. Commentaire de la Vrificatrice gnrale Sans diminuer la porte de ce qui prcde, ces deux mandats reprsentent des cas isols puisque qu'il s'agit des deux seuls cas sur l'ensemble des contrats que j'ai octroys depuis 2009. Dans le cadre de ces deux mandats, la finalisation et la prsentation des rapports de vrification aux instances municipales ont ncessit des frais de dplacement qui n'avaient pas t prvus lors de l'octroi des contrats. J'ai pris les mesures ncessaires pour que, dornavant, tous les frais affrents soient inclus lors de demandes de prix ou d'appels d'offre aux fournisseurs.
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3.5. Dlai pour la rception des soumissions

En vertu de larticle 573, paragraphe 2 de la LCV, le dlai accord pour la rception des soumissions ne doit pas tre infrieur huit ou quinze jours, selon la nature et le niveau des dpenses du contrat. Pour 100 % des dossiers vrifis qui comportent une dpense de 100 000 $ et plus, la Ville de Saguenay a respect le dlai pour la rception des soumissions. En ce qui concerne les soumissions par voie dinvitation crite, notre vrification a relev des dossiers dont le dlai de rception ne respecte pas la priode minimale de huit jours. Cette situation a t constate dans 7 des 109 dossiers vrifis pour lesquels une invitation crite devait tre utilise. Dans lun des dossiers, le dlai a t de deux jours, et pour les six autres dossiers, le dlai a t de sept jours. Par ailleurs, la Ville nous a informs que le Service des approvisionnements avait commis une erreur en calculant les dlais dans ces dossiers. Des mesures auraient t mises en place pour viter que ces erreurs ne se reproduisent. Recommandation Nous recommandons que la Ville tablisse un processus afin que le dlai prvu la LCV pour la rception des soumissions par voie dinvitation crite soit respect. Commentaire de la Ville Ladministration de la Ville de Saguenay prend acte de la recommandation et confirme quelle a mis en place de nouvelles procdures afin que les erreurs de calcul dans les dlais pour la rception des soumissions ne se reproduisent plus et que ceux-ci soient respects.

3.6. Accord intergouvernemental de libralisation des marchs

En vertu de larticle 573, paragraphe 2.1 de la LCV, la demande de soumissions publiques doit inviter soumissionner les entrepreneurs ou les fournisseurs qui ont un tablissement dans un territoire vis par un accord 2 de libralisation des marchs applicable la municipalit pour les contrats dapprovisionnement, de services et de construction de 100 000 $ et plus. Pour les 37 dossiers vrifis qui comportent une dpense de 100 000 $ et plus, un avis a t publi cet effet dans le SEAO, tel quil est prvu par la Loi. Cependant, lAccord de libralisation des marchs publics du Qubec et du Nouveau-Brunswick nest pas identifi pour tous les avis dappel doffres publis dans le SEAO. De plus, parmi ceuxci, il y a un dossier pour lequel lAccord sur le commerce intrieur nest pas indiqu.

2. Le site Web du ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire contient de linformation quant aux diffrents accords de libralisation des marchs applicables au domaine municipal. Tlcharger le lien http://www.mamrot.gouv.qc.ca/gestion-contractuelle-et-ethique/gestion-contractuelle

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Rapport sur la Ville de Saguenay La Ville doit sassurer que le processus dappel doffres permet lensemble des fournisseurs et entrepreneurs qui ont un tablissement dans un territoire vis par un accord de libralisation des marchs de soumissionner au mme titre que les fournisseurs et entrepreneurs du Qubec. Recommandation Nous recommandons que la Ville, lorsquelle prsente des demandes de soumissions, fasse les inscriptions appropries au systme lectronique dappel doffres en fonction des accords applicables chaque contrat. Commentaire de la Ville Ladministration de la Ville de Saguenay prend acte de la recommandation et confirme quelle inscrira sur SEAO les mentions appropries. Nous soumettons toutefois quil est possible que des erreurs puissent tre commises dans la saisie des informations sur SEAO malgr toute lattention apporte. Par ailleurs, le document disponible sur le site du ministre qui contient linformation sur les accords applicables est assez confus et ne permet pas une comprhension claire des accords applicables ou non. Nous suggrons au ministre dapporter un clairage aux informations transmises au Ville cet gard allant mme jusqu fournir une formation ce sujet.

3.7. Base de demande des soumissions

En vertu de larticle 573, paragraphe 3 de la LCV, les soumissions ne sont demandes et les contrats qui peuvent en dcouler ne sont accords que suivant lune ou lautre des bases suivantes : a) un prix forfaitaire; b) un prix unitaire. Pour lensemble des dossiers vrifis, nous pouvons conclure que les contrats sont conformes la LCV.

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3.8. Ouverture publique en prsence de deux tmoins

En vertu de larticle 573, paragraphe 4 de la LCV, toutes les soumissions doivent tre ouvertes publiquement, en prsence dau moins deux tmoins, aux date, heure et lieu mentionns dans la demande de soumissions. La vrification a permis didentifier la prsence de rapports douverture de soumissions dans tous les dossiers. la Ville de Saguenay, louverture des soumissions est toujours faite par un responsable dsign cet effet, en prsence dun employ de la Ville qui agit titre de tmoin. Lorsquun fournisseur assiste louverture, il est invit signer la feuille douverture titre de tmoin. Dans 81 des 154 dossiers vrifis ncessitant une ouverture publique, le nombre requis de tmoins prvu par la Loi pour assister louverture nest pas respect. Cette situation sexplique par le fait que la personne responsable de louverture des soumissions ne peut tre considre comme un tmoin. Le Service des approvisionnements nous a confirm qu'un nouveau processus serait en vigueur ds le mois de dcembre 2012 afin de s'assurer de la prsence de deux tmoins en plus de la personne qui note les rsultats. Recommandation Nous recommandons que la Ville tablisse un processus afin que louverture publique des soumissions soit faite en prsence dau moins deux tmoins en plus de la personne charge de louverture des soumissions. Commentaire de la Ville Ladministration de la Ville de Saguenay prend acte de la recommandation et mentionne quelle tait davis que la personne qui notait les rsultats pouvait tre un tmoin. Dans la plupart des cas, les enveloppes taient ouvertes publiquement et en prsence dun ou de plusieurs soumissionnaires de sorte que le Service des approvisionnements estimait ses pratiques tout fait convenable et conforme aux rgles de lart. Tel que le mentionne le ministre, le Service des approvisionnements sassure depuis dcembre 2012 quil y ait toujours deux tmoins en plus de la personne qui note les rsultats.

3.9. Adjudication du contrat au plus bas soumissionnaire

En vertu de larticle 573, paragraphe 7 de la LCV, le conseil ne peut accorder le contrat une personne autre que celle qui a fait, dans le dlai fix, la soumission la plus basse, ou comme le prvoient les articles 573.1.0.1 et 573.1.0.1.1 de la LCV, celle qui a fait la soumission ayant obtenu le meilleur pointage.

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Rapport sur la Ville de Saguenay la Ville, lanalyse de conformit peut tre effectue par le Service des approvisionnements ou le charg de projet. Un rapport danalyse peut tre annex au dossier. Pour lensemble des contrats vrifis, la vrification permet de conclure que la Ville de Saguenay accorde les contrats au plus bas soumissionnaire dans les cas dappels doffres soumis cette exigence.

3.10. Soumissions par voie dinvitation crite auprs dau moins deux fournisseurs
En vertu de larticle 573.1 de la LCV, un contrat qui comporte une dpense dau moins 25 000 $ et de moins de 100 000 $ ne peut tre adjug quaprs demande de soumissions faite par voie dinvitation crite auprs dau moins deux entrepreneurs ou, selon le cas, deux fournisseurs. La vrification de 109 dossiers permet de conclure que la Ville a respect la disposition lgislative de demander des soumissions par voie dinvitation crite auprs dau moins deux entrepreneurs ou fournisseurs lorsque la situation lexigeait. Linvitation crite permet la Ville de choisir elle-mme en toute discrtion les personnes ou entreprises qui elle entend envoyer une telle invitation. Cependant, cette discrtion doit tre exerce de faon raisonnable et de bonne foi. 3 La vrification rvle la situation suivante o la Ville de Saguenay a fait une invitation un soumissionnaire manifestement non intress soumissionner. Programme daide aux employs (PAE) Anne 2010 La Ville de Saguenay invite deux fournisseurs soumissionner afin dobtenir des services professionnels concernant le PAE, et ce, tel que prvu par la LCV. Le contrat est accord celui ayant obtenu le meilleur pointage final. Dans une lettre du 25 janvier 2010 adresse au directeur gnral de la Ville, le fournisseur non retenu (entreprise A), insatisfait du rsultat, conteste par crit le pointage intrimaire obtenu en dnonant, notamment, le manque dimpartialit de certains membres du comit de slection. Lentreprise A mentionne galement quelle se verra dans lobligation de ne plus soumissionner en rponse aux prochains appels doffres de la Ville de Saguenay.

3. Andr, LANGLOIS, Les contrats municipaux par demandes de soumissions, page 162, 3e dition.

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Rapport sur la Ville de Saguenay Anne 2011 La Ville retourne en appel doffres sur invitation pour obtenir des services professionnels concernant le PAE. La Ville invite ladjudicataire du contrat de 2010 et lentreprise A. Dans une lettre du 10 octobre 2010 adresse la directrice du Service de lapprovisionnement, lentreprise A indique quelle ne soumissionnera pas tant donn, notamment, que le comit de slection est identique celui de 2010. Ainsi, le seul soumissionnaire en liste, soit ladjudicataire du contrat de 2010, obtient le contrat le 10 dcembre 2010 pour le PAE de lanne 2011. Anne 2012 La Ville retourne en appel doffres sur invitation pour le PAE de lanne 2012. Le 9 novembre 2011, la directrice du Service de lapprovisionnement demande au directeur gnral de la Ville : Peux-tu me confirmer les firmes inviter ([ladjudicataire de 2011 et lentreprise A]). Ci-joint la lettre reue lan dernier de [lentreprise A] qui navait pas dpos. La secrtaire de direction confirme ceci par courriel la directrice du Service des approvisionnements : [le directeur gnral] veut que tu invites les mmes firmes que lan pass . Lentreprise A ne dpose pas de soumission et lunique soumissionnaire obtient le contrat pour lanne 2012. Conclusion Pour chacune des annes 2011 et 2012, la Ville a effectu une demande de soumissions auprs de deux entreprises. Cependant, les faits indiquent quelle a invit une entreprise manifestement non intresse soumissionner. La Ville ne pouvait ignorer la probabilit dobtenir une seule offre de services en procdant par appel doffres sur invitation auprs des deux mmes fournisseurs. Dans ces circonstances, la Ville aurait d inviter un troisime soumissionnaire ou deux entreprises quelle savait intresses soumissionner ou effectuer un appel doffres public afin daccrotre la mise en concurrence. Par ailleurs, en novembre 2012, la Ville a fait une demande de soumissions publiques pour le PAE des annes 2013 et 2014. Le contrat a t octroy le 20 dcembre 2012, par la rsolution VS-CE-2012-1763. Recommandation Nous recommandons que la Ville tablisse un processus afin dinviter soumissionner au moins deux entrepreneurs ou deux fournisseurs intresss rpondre linvitation.

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Rapport sur la Ville de Saguenay Commentaire de la Ville Ladministration de la Ville de Saguenay prend acte de la recommandation et mentionne que le soumissionnaire qui a obtenu le contrat, suite lappel doffres public de novembre 2012, fut le mme que celui qui avaient t adjugs les contrats en 2010, 2011 et 2012. Ladministration de la Ville de Saguenay a agi en toute bonne foi dans ce dossier en invitant le soumissionnaire plaignant estimant, malgr ses rcriminations, quil pouvait soumissionner puisquil offrait les services requis. Comme le mentionne le ministre, cette erreur ne se reproduira plus puisque ladministration de la Ville de Saguenay a procd par appel doffres public et continuera de le faire pour lavenir.

3.11. Systme de pondration et dvaluation des offres

En vertu de larticle 573.1.0.1.1 de la LCV, le conseil doit utiliser un systme de pondration et dvaluation des offres pour ladjudication dun contrat relatif la fourniture de services professionnels. Le systme doit comprendre, outre le prix, un minimum de quatre critres dvaluation, prvoir un nombre maximal de points par critre 4 ainsi que la cration, par le conseil, dun comit de slection dau moins trois membres 5 . Larticle 4 du rglement VS-R-2011-45 dlguant certains pouvoirs dautoriser des dpenses et de passer des contrats et engagements de la Ville de Saguenay se lit comme suit : De plus, le conseil dlgue au directeur gnral ou au directeur gnral adjoint, en son absence, le pouvoir de former le comit de slection prvu larticle 573.1.0.1.1 de la LCV dans tous les cas o un tel comit est requis par la Loi. La formation des comits de slection, la dtermination des critres de slection et le nombre maximal de points par critre satisfont aux exigences de la Loi. La vrification permet de conclure que la Ville respecte gnralement cet article de la Loi. Toutefois, dans un objectif damlioration continue du processus de la gestion contractuelle, la section 4.1 aborde le sujet des comits de slection.

4. Ce nombre ne peut-tre suprieur 30 sur un nombre total de 100 points. 5. Le comit doit valuer individuellement chaque soumission et, prfrablement par consensus des membres, attribuer un nombre de points chaque critre.

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3.12. Surveillance des travaux de gr gr

La vrification a permis didentifier une situation pour laquelle la Ville na pas respect les critres ncessaires pour bnficier dune exception prvue la Loi. Poste de pompage, rue des Mouettes Au moment de loctroi des deux contrats viss, soit en mars et juin 2010, larticle 573.3, 2e alina de la LCV se lisait ainsi : Les articles 573.1 et 573.3.0.2 ne sappliquent pas un contrat de services professionnels conclu avec le concepteur de plans et devis pour des travaux dadaptation, de modification ou de surveillance lorsque ces plans et devis sont utiliss et que le contrat relatif leur conception a fait lobjet dune demande de soumission. Le 25 mars 2010, la rsolution CE-2010-518 approuve un contrat de gr gr pour les plans et devis relatifs la construction du poste de pompage, rue des Mouettes, reprsentant une somme de 19 835 $. Le 23 juin 2010, la rsolution CE-2010-1135 approuve un deuxime contrat de gr gr pour un total de 24 979 $ relativement la surveillance du poste de pompage, rue des Mouettes, en se basant sur lexception prvue larticle 573.3, 2e alina de la LCV. Cependant, comme le contrat initial pour les plans et devis na pas fait lobjet dune demande de soumissions, la Ville ne pouvait se prvaloir de lexception prvue larticle 573.3, 2e alina pour se soustraire une mise en concurrence. Considrant que ces deux contrats totalisent 44 814 $, une invitation crite auprs dau moins deux fournisseurs ainsi que lutilisation dun systme de pondration et dvaluation des offres taient obligatoires pour attribuer ce contrat relatif des services professionnels. La Ville a confirm que ce contrat avait t octroy, par erreur, sans appel doffres.

3.13. Division en plusieurs contrats interdite

En vertu de larticle 573.3.0.3 de la LCV, une municipalit ne peut diviser en plusieurs contrats en semblable matire, sauf si cette division est justifie par des motifs de saine administration, un contrat dassurance ou un contrat pour lexcution de travaux, la fourniture de matriel ou de matriaux ou la fourniture de services autres que des services professionnels ncessaires dans le cadre dun recours devant un tribunal, un organisme ou une personne exerant des fonctions judiciaires ou juridictionnelles.

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Rapport sur la Ville de Saguenay La notion de saine administration, prvue larticle 573.3.0.3 de la LCV, permet une municipalit de diviser un contrat en plusieurs contrats en semblable matire. Toutefois, les tribunaux ont appliqu ce principe des fins bien particulires : lorsquune municipalit dcide de raliser des travaux par tapes; dans les cas o elle agit la manire dun entrepreneur gnral et traite avec des entreprises spcialises pour faire des travaux prcis; pour les contrats de collecte des ordures et denlvement de la neige rpartis entre diffrents fournisseurs en fonction des secteurs de la municipalit; et dans le cas des contrats dassurance conclus selon les types dassurance. Sans prtendre quil sagit des seules situations rpondant des considrations de saine administration, il faut reconnatre que ce critre ne permet quun nombre limit de possibilits. Dans certains cas, la vrification na pas permis de relever lexistence de contrats de services professionnels crits. Dans ces cas, les seuls documents prsents l'appui des sommes payes sont les factures des fournisseurs. Ainsi, la vrification a permis de constater que des contrats sont octroys de gr gr en application du rglement VS-R-2008-55 dlguant des pouvoirs certains fonctionnaires afin de leur permettre dautoriser des dpenses et de conclure des contrats. Lanalyse de ces contrats fait ressortir les lments suivants : 1. Des fournisseurs se sont vu confier un minimum de deux contrats. Chaque mandat est trait comme un contrat distinct, ce qui signifie, par exemple, que lvaluation de chaque immeuble constitue pour la Ville un contrat en soi. La valeur de chacun dentre eux est toujours infrieure 25 000 $, mais la somme des factures pour chaque fournisseur dpasse ce seuil. 2. Des contrats conclus avec un mme fournisseur le sont pour des priodes qui se suivent dans le temps. Dans certains cas, il sagit de la poursuite de mandats. 3. Des contrats peuvent tre octroys la mme journe au mme fournisseur, alors que le total de la dpense dpasse 25 000 $. En ce qui concerne les situations examines dans le cadre du mandat de vrification, le fait de conclure plusieurs contrats de services professionnels de mme nature dune valeur de moins de 25 000 $ avec le mme fournisseur, nest pas un motif de saine administration au sens de la Loi. La planification de lampleur du travail ncessaire pour mener bien les mandats devrait permettre doctroyer des contrats dune dure adquate et de procder une demande de soumissions, le cas chant, si leur valeur risque de dpasser le seuil de 25 000 $ ou celui de 100 000 $. La vrification a permis de rvler des situations pour lesquelles tout porte croire quil y aurait eu division en plusieurs contrats en semblable matire. Les cas soulevs se situent pendant la priode du 1er janvier 2011 au 31 mai 2012 et avant la mise en place de nouvelles procdures par la Ville.
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Rapport sur la Ville de Saguenay Situation 1 - Honoraires de gestion des ressources humaines La Ville a octroy des mandats de gr gr au lieu de procder par demande de soumissions pour attribuer des contrats en gestion des ressources humaines de semblable nature. Le tableau suivant prsente une srie de factures du mme fournisseur portant sur la gestion des ressources humaines.
Priode de facturation 18 janvier 2011 au 7 mars 2011 13 avril 2011 au 24 aot 2011 13 octobre 2011 au 17 janvier 2012 Total Nombre de factures 3 3 3 9 Objet Harmonisation de la structure de rmunration du personnel-cadre Description des postes Organigramme Honoraires pour la priode Montant ($) 5 748 24 885 12 848 43 481

Aprs analyse, les services rendus par la firme sont de mme nature et concernent tous des services professionnels associs lquit salariale. La division de contrats de services de ressources humaines en fonction de mandats dont lobjet diffre, mais qui ne peut se justifier par de vritables motifs de saine administration, constitue plutt une faon dobtenir les services long terme dune firme sans demander des soumissions. Il dcoule du texte et de lesprit de la Loi que les contrats relatifs aux ressources humaines doivent, sauf cas vraiment exceptionnels, tre attribus en fonction de la somme de travail requise pour une priode raisonnable dans un ou plusieurs champs de comptences connexes, et cela, aprs demande de soumissions si la valeur risque de dpasser le seuil de 25 000 $. Pour la Ville, chaque mandat est un contrat en soi, cest--dire que chaque mandat en gestion des ressources humaines constitue un contrat diffrent pourvu quil concerne un objet diffrent. Seul un cas o une demande comporte une dpense de 25 000 $ et plus entrane lobligation de faire une mise en concurrence. Pour le Ministre, il sagit de division en plusieurs contrats. Considrant quil y a eu plus de 25 000 $ engags pour des contrats de semblable nature en matire de ressources humaines, lutilisation dune invitation crite et dun systme obligatoire de pondration et dvaluation des offres pour ladjudication de ce contrat tait requise.

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Rapport sur la Ville de Saguenay Situation 2 - Contrle des sols et matriaux Le 4 avril 2012, la Ville fait une demande de soumissions (2012-138) par voie dinvitation crite auprs de deux fournisseurs concernant le contrle des sols et matriaux pour les arrondissements de Chicoutimi et La Baie. La mme journe, la Ville effectue une nouvelle demande de soumissions (2012-139) par voie dinvitation crite auprs des deux mmes fournisseurs relativement au contrle des sols et matriaux pour larrondissement de Jonquire. Le 1er mai 2012, par la rsolution CE-2012-575, le comit excutif octroie au seul soumissionnaire ayant dpos une offre un contrat de 85 931 $ concernant le contrle des sols et matriaux pour larrondissement de Jonquire. La rsolution suivante, CE-2012-576, octroie un deuxime contrat de 85 559 $ au seul soumissionnaire ayant dpos une offre concernant le contrle des sols et matriaux de larrondissement de Chicoutimi et de La Baie. Il sagit du mme fournisseur ayant obtenu le contrat pour larrondissement de Jonquire. Lanalyse de la description des mandats contenue chaque contrat indique que les services demands sont identiques en tout point sauf lendroit dexcution des travaux. Cest le mme bureau qui excute les travaux, peu importe larrondissement. Ladjudication des deux contrats est base sur des cots unitaires en fonction de quantits approximatives. Ces deux contrats octroys la suite de deux demandes dinvitations crites totalisent 171 490 $ pour lanne 2012. Cette situation sest aussi produite en 2011. Ainsi, les rsolutions CE-2011-772 et CE-2011-773 accordent au mme fournisseur le contrle des matriaux et des sols pour les deux arrondissements aprs deux demandes dinvitations crites pour un total de 140 287 $. Lanalyse des contrats viss nous permet de conclure quil sagit dune division en plusieurs contrats. tant donn que le total des dpenses est suprieur 100 000 $, une demande de soumissions publiques dans le SEAO et un systme de pondration et dvaluation des offres pour ladjudication de ces contrats auraient d tre utiliss. Par ailleurs, le 26 fvrier 2013, la Ville a apport les corrections ncessaires pour amliorer son processus en procdant par appel doffres public pour lobtention de services professionnels relatifs au contrle des sols et des matriaux pour les deux arrondissements. Un contrat de 155 373 $ a t octroy par la rsolution 2013-465 en date du 27 mars 2013.

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Rapport sur la Ville de Saguenay Situation 3 - Service dvaluation foncire Lanalyse du rapport historique des paiements fournisseurs a permis de constater que la Ville accorde des contrats de gr gr une firme dvaluateurs agrs. En 2011, la somme des contrats de gr gr totalise 84 658 $. Pour les cinq premiers mois de lanne 2012, elle totalise 29 766 $. Ces contrats concernent des services de semblable nature. titre dexemple, le 9 dcembre 2011, le comit excutif approuve trois mandats de 24 999 $ chacun, que le directeur gnral a octroys en vertu du rglement tablissant la dlgation du pouvoir de dpenser. Ces trois rsolutions se rsument ainsi : CE-2011-2102 - Pour llaboration de divers scnarios (valeur marchande) pour un terrain, rue Lafontaine, jusqu concurrence de 24 999 $. Les paiements totalisent 6 750 $; CE-2011-2103 - Procder lvaluation (inspections, relevs et recherches) et la ngociation aux fins de lacquisition des proprits situes aux 2377, 2379 et 2393, rue Saint-Dominique, dans larrondissement de Jonquire, jusqu concurrence de 24 999 $. Le paiement totalise 997 $. CE-2011-2104 - Procder lvaluation et la ngociation en vue de lacquisition des proprits situes aux 280, 300, 315 et 321, rue de lHtelde-Ville, des fins de stationnements publics dans le centre-ville de Chicoutimi, jusqu concurrence de 24 999 $. Les paiements totalisent 19 658 $. Le total des dbourss pour ces trois contrats est de 27 405 $, mais il aurait pu atteindre un maximum de 74 997 $. La Ville allgue quil sagit de trois mandats puisque lvaluation touche des immeubles diffrents. La division des services dvaluation foncire en fonction de chaque demande dvaluation ne peut se justifier par des vritables motifs de saine administration. Lexamen des factures nous a permis dobserver lobtention par la Ville des services long terme du mme valuateur, et ce, sans demande de soumissions. Ces mandats sont infrieurs 25 000 $ pris individuellement, mais leur total est suprieur 25 000 $ si les services sont donns dans le mme mandat. La majorit des factures indiquent la mme nature de services et, de plus, ceux-ci sont rendus par le mme valuateur. tant donn que le total des dpenses de 2011 (84 658 $) et de 2012 (29 766 $) est dau moins 25 000 $ et de moins de 100 000 $, une invitation crite auprs dau moins deux fournisseurs et un systme de pondration et dvaluation des offres auraient d tre utiliss pour chacune des annes.
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Rapport sur la Ville de Saguenay Situation 4 - Autres situations Lanalyse du rapport historique des paiements fournisseurs de la Ville de Saguenay a permis de relever des montants pays des fournisseurs et totalisant plus de 25 000 $. Ces mandats ou achats rpondent des besoins rcurrents de diffrents services de la Ville. Le rythme et la frquence des achats sont incertains bien que, de faon gnrale, les dpenses quils occasionnent annuellement dpassent 25 000 $, seuil partir duquel une demande de soumissions est requise. La vrification a permis de relever loctroi de gr gr de contrats successifs pour des services professionnels ou lachat de biens dapprovisionnement par l'intermdiaire de la dlgation du pouvoir de dpenser. Ces contrats, conclus de gr gr, sapparentent du fractionnement de contrats non justifi par la saine administration. La Ville allgue quil sagit du cumul de plusieurs mandats ou du cumul de plusieurs achats plutt quune division de contrats. Ces achats totalisent plus de 25 000 $, ce qui nest pas, selon la Ville de Saguenay, contraire au principe dadjudication des contrats prvus la Loi. Le Ministre nadhre pas cette interprtation et, dans le cadre de la vrification, des situations ont t portes notre connaissance. Pour chacun des exemples indiqus, la Ville considre que chaque mandat est un contrat diffrent. Cependant, dans certains cas, la Ville a apport des modifications son processus afin de se conformer la Loi. Ressources humaines La Ville a octroy de gr gr plusieurs contrats de services professionnels en ressources humaines relativement des valuations de comptences pour diffrents postes pourvoir la Ville. Les autres contrats concernent linterprtation de tests effectus pour combler lesdits postes. Les services rendus sont tous de semblable nature, mais ils touchent des secteurs diffrents de la Ville. Pour lanne 2012, le total slve 40 777 $. tant donn la somme en cause, un appel doffres sur invitation et un systme de pondration et dvaluation des offres auraient d tre utiliss. Service darpentage La Ville a octroy de gr gr des travaux darpentage une firme darpenteurs-gomtres. Pour lanne 2011, chaque facture est de moins de 25 000 $ mais l'ensemble totalise 159 366 $. Lanalyse des factures dmontre que les honoraires professionnels concernent des travaux de semblable nature, mais effectus sur des lots diffrents. Les descriptions des factures mentionnent louverture de dossier, des recherches, des calculs, la confection de plans et la prparation des documents cadastraux afin de crer des lots. tant donn lampleur des travaux, un appel doffres public et un systme de pondration et dvaluation des offres auraient d tre utiliss.
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Rapport sur la Ville de Saguenay Service darchitecture La Ville a octroy de gr gr un contrat selon un montant unitaire de 650 $ dans le cadre dun service daide la rnovation patrimoniale. Ce tarif a t appliqu 71 adresses diffrentes. La Ville considre chaque consultation comme un cumul de contrats plutt quune division de contrat. Laddition des factures quivaut 52 576 $ avant taxes et schelonne du 21 mars 2011 au 21 dcembre 2011. tant donn le total de la dpense, une invitation crite auprs dau moins deux fournisseurs et un systme dvaluation et de pondration des offres auraient d tre utiliss. En 2012, la Ville a octroy un contrat d'architecture de 112 101 $ la suite dun appel doffres public (2012-205), et ce, conformment la LCV. quipements de bureau - Des achats ont t effectus de gr gr concernant des chaises ergonomiques la suite de lvaluation des postes de travail des employs de la Ville. Pour lanne 2011, les achats de chaises ergonomiques totalisent 44 150 $. Considrant les sommes engages, la Ville aurait d procder par un appel doffres sur invitation auprs dun minimum de deux fournisseurs. quipements informatiques - La Ville a procd lachat de gr gr de divers quipements informatiques. Ces achats concernent notamment des ordinateurs de haute performance, des moniteurs, des crans plats, des souris et des claviers, le tout totalisant 82 027 $ en 2011 et 52 046 $ pour la priode du 1er janvier 2012 au 31 mai 2012. Considrant les sommes engages, la Ville aurait d procder par invitation crite auprs dun minimum de deux fournisseurs. Les situations prsentes sapparentent de la division de contrat non justifie par la saine administration. La Ville a apport des correctifs certaines des situations et elle allgue quil sagit du cumul de plusieurs achats dans les autres cas. la suite de ce constat, la Ville aurait entrepris diffrentes actions afin de rgulariser la situation, dont, notamment : La mise en place dune procdure interne pour loctroi de contrats afin de : o sassurer dune meilleure comprhension par les employs des modes dattribution des contrats; o guider les fonctionnaires dans leur mandat respectif concernant la lgalit de loctroi de contrats de gr gr. La prparation et la diffusion par le Service du greffe dune formation sur la gestion contractuelle auprs des employs concerns par les achats. Ces moyens devraient permettre damliorer le contrle relatif au suivi des contrats accords par l'intermdiaire de la dlgation du pouvoir de dpenser et de sassurer que les contrats octroys respecteront les balises de la Loi.

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Rapport sur la Ville de Saguenay Recommandation Nous recommandons que la Ville tablisse un processus afin de regrouper les contrats en semblable matire et procde en fonction de la nature et du total de la dpense, soit par un appel doffres sur invitation crite auprs dau moins deux fournisseurs ou par appel doffres public. Commentaires de la Ville Linterprtation de ladministration de la Ville de Saguenay diffre de celle du ministre quant la question de division de contrats. Tout dabord, le ministre estime quil y a eu division de contrats en semblable matire dans la situation 1 concernant les honoraires de gestion en ressources humaines. Nous sommes davis que chaque objet tait indpendant les uns des autres et que chaque mandat indpendamment se conclu par un rapport final. Chaque mandat aurait pu tre accord des firmes diffrentes puisque chaque contrat se soldait par un rsultat qui navait aucun lien entre eux. Aussi, pour ce qui est de linterprtation du ministre dans la situation 2 concernant le contrle des sols et matriaux, ladministration de la Ville de Saguenay ne peut y adhrer. En ralit, mme si la Ville sest conforme aux recommandations du ministre et procder par appel doffres public pour lensemble de son territoire, il nen demeure pas moins que le but de procder par arrondissement tait en fait dobtenir de meilleurs prix en sassurant que la firme, qui serait le plus bas soumissionnaire conforme, pourrait tablir un prix permettant une conomie sur les distances parcourir pour accomplir le mandat. Objectif louable qui est pourtant tout fait permis en matire de dneigement et de collectes de dchets et matires rsiduelles. Pourquoi ne peut-on pas le faire dans dautres matires comme le contrle des sols? En fait, dans toutes les situations souleves par le ministre, celui-ci prtend quil est lgalement requis de procder au regroupement de contrats en semblable matire en fonction de la nature et du total de la dpense. Opinion que nous ne pouvons partager. Nous sommes convaincus que tous les cas soulevs par le ministre ne sont pas de nature diviser un contrat en plusieurs contrats. Il sagit plutt ici de cumul de plusieurs contrats ce qui nest pas interdit par la Loi. Nous sommes davis que le principe de la libert contractuelle prvu au Code civil sapplique aux municipalits sauf si une disposition lgislative y droge expressment. Ce qui nest pas le cas, il nexiste aucune disposition dans la Loi sur les cits et villes qui oblige la Ville procder par appel doffres lorsquelle juge quelle aura possiblement plusieurs mandats ou contrats octroyer dans lanne une mme firme ou une mme entreprise. Les tribunaux ont dailleurs reconnu le droit aux Villes de faire affaire avec un professionnel en particulier lorsque celui-ci possde une expertise et une comptence reconnue (Foisy c. Garage Raymond Ouellet inc,, J.E. 2000-1682 (C.A.). Il est de la discrtion de la Ville de dcider de procder par appel doffres pour regrouper ses besoins annuels et ponctuels dans un mme appel doffres et donc dans un mme contrat ou doctroyer de gr gr chaque situation.
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Rapport sur la Ville de Saguenay Dailleurs la jurisprudence reconnat que les tribunaux ne doivent pas simmiscer dans les dcisions dune Ville moins que ces dcisions soient manifestement draisonnables. (Ville de Nanaimo c. Rascal Trucking Ltd, (2000) 1 R.C.S. 342). Il faut donner aux mots leurs sens communs. La Loi indique bien diviser en plusieurs contrats UN contrat . Bref, une Ville ne peut partager en plusieurs parties UN contrat qui porte sur un mme objet. On doit donc comprendre de linterprtation des mots que pour conclure la division dUN contrat, il faudrait que celui-ci ait t partag en plusieurs parties ou en plusieurs sous-contrats pour atteindre sa finalit. Si cette interprtation est errone pourquoi alors obliger les Villes, en vertu de larticle 474.1 de la LCV, dposer chaque anne, avec le rapport annuel du maire une liste de tous les contrats comportant une dpense de plus de 2 000 $ conclus au cours de lanne avec un mme cocontractant lorsque lensemble de ces contrats comporte une dpense totale qui dpasse 25 000 $? Il faut plutt conclure que le lgislateur ninterdit pas de conclure plusieurs contrats avec un mme cocontractant pourvu que chaque contrat atteigne sa finalit indpendamment les uns des autres. Cest ce que prcise les auteurs Me Jean Htu et Me Yvon Duplessis notamment dans leur ouvrage Droit municipal : Principes gnraux et contentieux, 2e dition, Publications CCH Lte dans lequel on peut lire : Il ny a rien dillgal en principe octroyer plusieurs contrats diffrents une mme personne au cours dun exercice financier mme si lensemble de ces contrats vise le mme type de service et comporte une dpense totale qui excde le seuil admissible ladjudication de gr gr. On ne peut alors parler de morcellement dun contrat, mais plutt de plusieurs contrats octroys la mme personne (ce que reconnaissent implicitement les articles 474.1 et 477.3 de la Loi sur les cites et villes Cette position est dailleurs partage par Me Andr Comeau du cabinet Dufresne, Hbert, Comeau dans un article publi dans la revue URBA de septembre 2011 : La loi ne prohibe pas le cumul de plusieurs contrats, mais plutt le morcellement dun contrat en plusieurs sous-contrats portant sur le mme objet Ce nest pas parce que plusieurs mandats auraient pu tre regroups dans un seul que les autorits municipales sont obliges de conclure un seul contrat. Nous sommes dus que ladministration de la Ville de Saguenay, linstar des autres villes qui ont subi le mme sort dans le cadre de vrification par le ministre, doive faire les frais dune interprtation restrictive du ministre qui nest pas partag par la majorit des villes du Qubec ni par les plus grandes sommits en matire de droit municipal au Qubec. Nous suggrons au ministre de revoir cette disposition et dclairer les Villes sur son application soit par le biais dun bulletin, ce quelle fait pourtant sur une multitude de questions, soit par un amendement lgislatif.

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3.14. Politique de gestion contractuelle

En vertu de larticle 573.3.1.2 de la LCV, toute municipalit doit adopter une politique de gestion contractuelle. Le 21 dcembre 2010, la Ville de Saguenay a prsent et adopt, par la rsolution VS-CM-2010-323, sa politique de gestion contractuelle. Celle-ci peut tre consulte sur le site Web de la Ville de Saguenay.

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4.

Autres aspects lis ladministration municipale

4.1. Comit de slection

Le rglement VS-R-2007-37 du 9 septembre 2007, modifi par le rglement VS-R-2008-55 du 15 dcembre 2008, dlgue au directeur gnral le pouvoir de former des comits de slection. Dans une lettre date du 24 septembre 2007, le directeur gnral informe la directrice du Service des approvisionnements du nom des membres des comits de slection pour ladjudication des contrats relatifs la fourniture de services professionnels. Les deux premiers noms indiqus sur la liste sont ceux dun reprsentant du secteur priv et dun reprsentant de Promotion Saguenay inc. ainsi que leur substitut. Pour le troisime nom, il se rfre un titre de poste, soit le directeur de service (responsable du contrat) ou son reprsentant en cas dabsence du directeur. Cette liste na pas fait lobjet d'une rvision et, au moment de la vrification, ce sont les membres initialement nomms qui sigeaient aux diffrents comits de slection. Au cours de la vrification, un total de 46 comits de slection ont t analyss. Il appert que la composition des comits respecte gnralement la directive du directeur gnral sauf dans huit cas o les membres dsigns n'ont pas sigs. Cependant, lutilisation dune liste permanente pour les comits de slection peut avoir des inconvnients : Favoriser la partialit entre les membres. Afin de sassurer dune plus grande impartialit, il serait ncessaire de faire la permutation des membres du comit. De plus, cela aurait aussi comme avantage de rpartir la charge et les responsabilits lies la tche sur un plus grand nombre de personnes diffrentes; Favoriser l'tablissement d'une routine dans lexercice des tches lies un comit de slection. De plus, cela peut banaliser lexercice et diminuer lattention consacre la prvention des fraudes; Faciliter aux fournisseurs la connaissance du nom dun membre du comit de slection; Favoriser le risque de collusion entre les membres du comit et les fournisseurs.

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Rapport sur la Ville de Saguenay Ainsi, afin d'amliorer le processus de gestion contractuelle, il est suggr la Ville de revoir la formation des comits de slection. ce sujet, la Ville pourrait sinspirer du Rpertoire prsentant des exemples de mesures pouvant faire partie de la politique de gestion contractuelle dun organisme municipal 6 , dat du 4 octobre 2010, et ce, afin damliorer son processus. La vrification a galement permis de constater que lun des membres permanents des comits de slection, tablit des contrats avec la Ville, par lentremise de son entreprise. Il est suggr la Ville de revoir la slection des membres des comits de slection pour viter toute possibilit de conflit dintrts. Par ailleurs, le 20 fvrier 2013, la Ville nous informait quelle apporterait des modifications son processus de formation des comits de slection. Commentaires de la Ville Ladministration de la Ville de Saguenay prend acte de la recommandation et mentionne quelle a effectivement apport des modifications la composition de ses comits de slection de manire viter toutes possibilits ou apparences de conflits dintrts. Toutefois, il faut souligner que cette recommandation du ministre nest base sur aucune disposition lgale et nest le fruit que dune opinion du ministre sur la manire dont devraient se comporter les villes. Aucune disposition lgislative noblige les villes composer diffremment chaque comit de slection. Par ailleurs, le ministre ne prend pas la peine de nuancer ses propos et souligner que le fait davoir un petit groupe restreint de personnes choisies pour siger sur les comits de slection peut aussi avoir ses avantages dont notamment, celui de pouvoir compter sur des personnes qui ont dvelopp une exprience dans la qualification des soumissionnaires et une connaissance plus pointues des subtilits concernant les rgles et mthodes quils doivent appliquer pour qualifier correctement chaque soumissionnaire. Il ne faut pas sous-estimer les nombreuses difficults entourant lexercice de qualification et le processus que doit suivre le comit de slection lors de ses travaux. Le choix des membres du comit doit tre fait avec minutie et il est faux de croire que nimporte qui peut y siger. La Ville doit sassurer que chaque membre du comit possde une expertise dans le champ de comptence valuer, ce qui nest pas toujours facile faire dans les plus petits milieux comme Saguenay.

6. Le document peut tre consult sur le site du Ministre ladresse Web suivante : http://www.mamrot.gouv.qc.ca/pub/gestion_contractuelle_ethique/gestion_contractuelle/repertoire_politique_ gestion_contractuelle.pdf

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4.2. Demande dun produit spcifique

La vrification a permis de constater la situation suivante o le document dappel doffres prvoyait un produit prcis sans mentionner quun produit quivalent pouvait tre prsent par les soumissionnaires. Habits de combat du Service de la scurit incendie Le 27 avril 2011, par la rsolution 2011-755, le comit excutif de la Ville octroie le contrat concernant lachat dhabits de combat pour le Service de la scurit incendie au soumissionnaire A pour un total de 43 234 $ taxes comprises, et ce, la suite dune invitation crite auprs de trois fournisseurs. Ladjudicataire du contrat a t le seul dposer une soumission. Au lieu de dposer une offre, le soumissionnaire B avait adress une lettre au Service des approvisionnements, le 11 avril 2011, pour les aviser quil ne soumissionnerait pas, car le tissu extrieur 2F3 demand dans le document dappel doffres tait exclusif au soumissionnaire A. Il a aussi mentionn que lanne prcdente, malgr quil ait soumissionn avec un produit quivalent et mme s'il tait le plus bas soumissionnaire, sa soumission navait pas t retenue. En 2012, le rsultat est identique avec le dpt dune seule offre malgr une invitation auprs des trois mmes fournisseurs. Ainsi, le 28 mars 2012, par la rsolution 2012-408, le comit excutif de la Ville octroie le contrat pour lachat dhabits de combat destines au Service de la scurit incendie au soumissionnaire A pour un total de 37 252 $, taxes comprises. Au cours de la vrification, aucune information n'a t trouve dans les dossiers de la Ville expliquant pourquoi le soumissionnaire C navait pas soumissionn, ni en 2011 ni en 2012. la suite de ce constat, la Ville a communiqu avec ce dernier soumissionnaire qui a mentionn lentente dexclusivit relativement au tissu extrieur 2F3 dtenue par le soumissionnaire A pour expliquer son abstention. Afin daccrotre la mise en concurrence, nous suggrons la Ville de prvoir dans les documents dappel doffres que des produits quivalents peuvent tre prsents par les soumissionnaires, et d'tablir un mcanisme objectif pour les valuer et les accepter. Dernirement, la Ville nous a informs qu'une "directive pour marques et produits prcis sans quivalence" tait en prparation afin d'amliorer le processus de gestion contractuelle.

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Rapport sur la Ville de Saguenay Commentaires de la Ville Ladministration de la Ville de Saguenay prend acte de la recommandation, mais mentionne que dans le cas soulev, il tait impossible pour le Service des approvisionnements de savoir que le soumissionnaire A avait une entente dexclusivit avec le manufacturier puisquaucun soumissionnaire navait soulev ce fait avant ladjudication du contrat. Ce nest que bien aprs ladjudication que le Service des approvisionnements a appris lexistence de cette entente. Quoique ladministration de la Ville de Saguenay ne voit dans ce cas quune erreur invitable comme le mentionne le Ministre, la direction gnrale a mis en place une nouvelle procdure innovatrice permettant de documenter de faon srieuse les demandes de produits spcifiques. Dornavant les demandes de produits spcifiques devront tre justifies notamment par des considrations de scurit et dconomies.

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5.

Commentaires gnraux de la Ville

Ladministration de la Ville de Saguenay octroie chaque anne pour plus de 70 millions de dollars en contrats et procde plus de six cents appels doffres. La vrification na permis de rvler que quelques erreurs isoles ou interprtations diffrentes des dispositions de la Loi sur les cits et viles. Force nous est de conclure quen gnral, ladministration municipale respecte la Loi. Il nous est permis de constater que la majorit des lments souleve dans ce rapport sont dj corrigs ou sont en voie de ltre. Nous aurions toutefois apprci lire que ladministration de la Ville de Saguenay, avec le volume important dadjudications de contrats annuellement, respecte en gnral la Loi. La lecture du rapport peut laisser entendre quil en est bien autrement. Nous estimons que ladministration de la Ville de Saguenay fait tous les efforts et met toutes les nergies afin de respecter la Loi, quelques erreurs de bonne foi prs qui nont caus aucun prjudice aux citoyens et citoyennes de Saguenay. Ladministration de la Ville de Saguenay a fait preuve dune attitude positive et a vu dans cette vrification lopportunit de revoir ses procdures et faons de faire pour assurer une saine gestion des fonds publics. Dailleurs, la direction gnrale de la Ville de Saguenay a mis trois nouvelles directives portant sur ladjudication des contrats afin de sassurer que la Loi sur les cits et villes soit respecte et dautres sont venir. Enfin, il faut galement souligner la trs grande complexit lgislative dans laquelle les Villes voluent aujourdhui. Larrive de nouveaux employs, qui ne sont pas familiers avec ces rgles, et la taille de la municipalit ajoutent cette complexit. Ladministration de la Ville de Saguenay, ainsi que celles de toutes les villes du Qubec ne sont pas labri de toutes erreurs dans lapplication des multiples lois et rgles applicables aux Villes. Ces rgles portent parfois interprtation ou confusion, preuve, les tribunaux sont de plus en plus saisis de dossiers impliquant les municipalits du Qubec. Nous soumettons respectueusement au ministre que plusieurs de ces rgles mriteraient dtre modernises et claircies permettant ainsi aux diffrentes administrations municipales de mieux les appliquer et de les respecter.

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6.

Conclusion de la vrification

la suite de nos travaux de vrification et compte tenu des opinions juridiques formules par la Direction des affaires juridiques, nous sommes en mesure de conclure qu notre avis, le processus suivi par la Ville de Saguenay pour lattribution de certains contrats au cours de la priode du 1er janvier 2011 au 31 mai 2012 prsente des lacunes quant au respect des dispositions lgislatives prvues la LCV et des dispositions rglementaires en dcoulant. Nous avons constat, entre autres, le non-respect des dispositions lgislatives et rglementaires suivantes : Adjudication des contrats la suite dun appel doffres public ou d'une demande de soumissions par voie dinvitation crite; Soumissions par voie dinvitation crite auprs dau moins deux fournisseurs; Divisions de contrats en plusieurs contrats interdite. Dautres manquements ont aussi t constats au cours de la vrification. Ces constats concernent des aspects techniques de la procdure prvue la LCV. Toutefois, des ajustements apports au processus dattribution des contrats aprs la priode de vrification auraient permis damliorer le respect de ces dispositions.

(original sign)

Joanne David, CPA, CA Analyste-vrificatrice

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