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El Futuro de la Gestin Pblica y la Gobernanza

Congreso Internacional Por una Gestin Pblica Competitiva e Innovadora 17 de junio del 2009. Cartagena, Colombia Luis F. Aguilar (Borrador de trabajo para exposicin y discusin. No citar)

Las actividades directivas y administrativas del gobierno viven un tiempo de inseguridades conceptuales y tcnicas despus del crack financiero del 2008 y la recesin mundial, que ha provocado daos econmicos y sociales en numerosos pases. En estos meses, despus de lo sucedido, no tiramos por la borda todo lo sabido y practicado en las ltimas dcadas, pero nos mueve una actitud indagadora en busca de enfoques e instrumentos de gobierno y gestin que nos ayuden a anticipar o a encarar con mayor eficacia problemas pblicos que han alcanzado mayor complejidad, escala y capacidad de dao. Es un tiempo que exige rigor y honestidad intelectual, tambin creatividad, ms que un tiempo de repeticin rutinaria de modelos y tecnologas de gobierno y administrativas, como si no hubiera pasado nada, no hubiera ocurrido un agudo desequilibrio en las relaciones entre el estado y los mercados y el proceso de solucin de problemas pblicos no hubiera sido sacudido.

La situacin terica y prctica del gobierno y la administracin pblica (AP) es problemtica, porque los conceptos que empleamos y las tecnologas administrativas que practicamos se inventaron y produjeron aos atrs para responder y superar la crisis del Estado Social (ES), que ocurri en los aos 70 del pasado siglo a resultas de la estanflacin prolongada y que exhibi los lmites del intervencionismo / dirigismo estatal en la economa,1 aun si esos conceptos y tcnicas pretendieron tener la
La estanflacin de los aos 70 (nulo o bajo crecimiento con inflacin de precios), que padecieron los pases europeos y los Estados Unidos, exhibi los lmites de la capacidad directiva del estado social y mostr los lmites de la intervencin estatal en la economa. Los gobiernos sociales intervencionistas no
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capacidad no slo de resolver la crisis del ES, sino de anticipar cualquier otra posible crisis de gobierno y estado. La crisis financiera del 2008 con sus fuertes impactos econmicos y sociales representa para muchos (en mayor o menor grado) un cuestionamiento a la robustez de las ideas y prcticas administrativas del gobierno neoliberal y, en el fondo, a la configuracin del estado en modo neoliberal. El crack del 2008 ha perforado el blindaje terico y prctico que habamos construido y nos obliga a revisar ideas y tecnologas. En suma, estamos pensando la AP en un momento de crisis con un marco conceptual y prctico retrospectivo, referido a la crisis del ES y, por ende, es obligado averiguar si los conceptos y prcticas elaborados en los aos 80 y 90 del siglo pasado pueden abordar razonablemente bien la crisis global del mercado financiero y su impacto recesivo en la economa real y, principalmente, las condiciones sociales previsibles del presente siglo, complejo, global, en transformacin profunda de la vida colectiva.

Ante lo ocurrido no tenemos ms que dos opciones y cada opcin incluye dos niveles de discusin. La primera opcin considera que crisis y recesin, no obstante los desequilibrios y sufrimientos provocados, es algo pasajero, un doloroso accidente en el camino, pero que la estructura y vala de la configuracin neoliberal del estado, la relacin entre gobierno y sociedad econmica de mercado no est daada, por lo que no hay que caer en alarmismos tericos y tcnicos y exigir una refundacin del capitalismo que rehaga significativamente la estructura de las relaciones entre el estado y el mercado y modifique los instrumentos directivos y administrativos de los gobiernos. Basta hacer los ajustes convenientes en las normas y prcticas de gobierno y AP y las condiciones econmicas de vida mejorarn progresivamente. En contraste, la segunda opcin apunta que lo ocurrido muestra que hay un defecto estructural en la construccin del estado neoliberal, en la relacin estado mercado, debido a la racionalidad limitada y el oportunismo de los actores de los mercados en sus decisiones (ms all de la asimetra en el intercambio desigual entre capital y trabajo), que sin
pudieron relanzar el crecimiento econmico ni controlar la inflacin, dos condiciones bsicas para la generacin de bienestar y seguridad social. Los lmites fiscales, regulatorios y polticos del estado social fueron manifiestos, ya que era evidente que no dispona de la cantidad necesaria de recursos para inversiones, generacin de empleo y de ingresos sostenidos (para satisfacer la demanda social), ni poda incrementar los ingresos mediante imposicin fiscal mayor sin desencadenar efectos econmicos contraproducentes, ni poda regular precios y salarios, ni poda inducir o forzar a acuerdos a las organizaciones del capital y del trabajo para reactivar el crecimiento mediante inversiones de riesgo o mediante contraccin de los salarios. Lo mismo ocurri al final de los aos 70 y durante los 80 en varios pases latinoamericanos, particularmente en Argentina, Brasil, Mxico.

suficiente o correcta regulacin estatal hacen que la sociedad est en permanente exposicin al riesgo de crisis, por lo que hay que revisar y reformar a fondo el modo como se ha institucionalmente sancionado el mbito social que corresponde a la accin del estado y el que corresponde a la accin de los mercados (examinar la divisin del trabajo / papel social del estado y del mercado), as como los principios e instrumentos de direccin y administracin de los gobiernos en modo neoliberal.

En las dos opciones hay dos niveles de reflexin y discusin, uno mayor e integral, que se refiere a la estructura de la sociedad, a su economa poltica, a las relaciones establecidas entre estado y mercado, que son las relaciones que estructuran a la sociedad. Y un segundo nivel, de menor alcance, que se refiere a los patrones, principios e instrumentos que emplea el gobierno para dirigir y administrar a su sociedad. Mi atencin se centrar en este segundo plano, en el gubernamental directivoadministrativo, en el entendido de que las fallas en este nivel repercuten en las consideraciones sobre la estructura del estado. El gobierno no es el estado, pero los errores de los gobiernos cimbran al estado y ms temprano que tarde obligan a cambios en su constitucin y estructura normativa.

En este segundo nivel la reflexin y el debate se centra en la valoracin o evaluacin de las reformas institucionales y administrativas que se instrumentaron para resolver la crisis del ES y que consistieron en establecer un modo gerencial o postburocrtico de AP, la Nueva Gestin Pblica, y un modo postgubernamental de gobernar, la Gobernanza o la Nueva Gobernanza. Los ltimos treinta aos se han caracterizado por la construccin de una nueva AP en modo gerencial y la construccin de un proceso de gobierno de la sociedad que va ms all de la accin del gobierno e incluye actores externos al gobierno justamente para que una sociedad tenga sentido y capacidad de direccin, gobierno. Dicho sucintamente, lo ocurrido en los ltimos treinta aos ha sido un cambio en el modo de administrar y un cambio en el modo de dirigir o gobernar. Estos dos cambios, el administrativo y gubernamental, son interdependientes con el cambio mayor, estructural, institucional, de economa poltica (o modelo de desarrollo), que ha consistido en constituir a los mercados (financiero, productivo, comercial, laboral) en el fundamento y motor del crecimiento econmico y del desarrollo social, en vez del dirigismo o intervencionismo estatal y de las polticas y de lo numerosos programas de fomento y asistencia de los gobiernos mediante sus burocracias. 3

Mi conferencia tiene tres captulos. Los dos primeros captulos miran hacia atrs. El primero presenta en trazos generales la primera formar de gobernar y administrar del estado moderno, la jerrquico burocrtica, para en un segundo capitulo exponer sucintamente las razones por las cuales aparecieron NGP y NGz, las nuevas formas de gobernar y administrar. Los dos primeros captulos tienen el propsito de compartir un mismo lenguaje y tener una visin panormica apropiada de la evolucin del gobierno y la administracin. El tercer captulo mira hacia delante y, bajo la presin de la crisis y de tendencias actuales de la sociedad, desarrolla lo que en mi opinin debe permanecer de la NGP y de la NGz y lo que ha de sustituirse o ser eliminado, lo que debe preservarse y lo que est destinado a cambiar. Mi posicin es que se deben cambiar varias cosas, pero que la esencia de la gerencia y de la gobernanza permanece, a fin de disponer permanentemente de un gobierno emprendedor, innovador, eficiente y de calidad.

I. La forma burocrtica de administrar y la forma tradicional de gobernar

Es conveniente recordar a grandes trazos que el estado moderno ha tenido dos formas de administrar y dos formas de gobernar. La primera forma administrativa fue la Burocracia, la organizacin jerrquico burocrtica del gobierno, y la primera forma de gobernar, que an sobrevive en muchos asuntos y localidades, fue la del predominio gubernamental, vertical, de mando e intervencin en casi todos los campos de la vida asociada. La forma clsica o tradicional de organizacin y operacin de la AP, la burocrtica o jerrquico burocratca, fue la dominante a lo largo del siglo XIX y hasta fines del siglo XX y, en gran medida, sigue siendo an la forma de organizacin y accin administrativa de la mayor parte de los gobiernos. Esta primera forma quiso resolver y dejar atrs de una vez para siempre los tres grandes defectos o vicios del poder poltico tradicional: la ilegalidad, la corrupcin, la ineficacia / ineficiencia. En efecto, el ejercicio del poder poltico sin normas y controles restrictivos y sin capacidad directiva y administrativa, que con frecuencia se debe a la propensin del poder ilimitado a considerar que puede forzar la realizacin de los resultados deseados por su omnipotencia ms que por su competencia tcnica, han sido las causas que originan la ilegitimidad poltica del poder, puesto que su comportamiento veleidoso y arbitrario provoca el desprecio, la desconfianza y el escepticismo social respecto de la utilidad del 4

poder pblico para una vida social de calidad, dando pie a crticas, movilizaciones y revueltas que producen inestabilidad y decadencia social.

Para el control de estos defectos / vicios el estado moderno tuvo que crear a partir del siglo XVIII organizaciones o administraciones cuya operacin fuera o legalmente normada y controlada, para evitar la arbitrariedad, la discrecionalidad y la corrupcin o despolitizada, en el sentido de que no estuviera sometida al dominio o la influencia de poderes polticos personales o grupales (caciques, caudillos, grupos, camarillas) que anteponen sus intereses al inters pblico, para evitar de nuevo la arbitrariedad y la corrupcin o deslindada del sector privado, cuya intencionalidad lucrativa exclusiva, no compartible, aun si socialmente responsable, es el factor estructurante de sus actividades o de ndole tcnica, con mtodos y tecnologas de eficacia / eficiencia probada, y personal acreditado en sus capacidades y destrezas, a fin de evitar veleidades de los gobernantes, que no son realizables, condenan al fracaso y desperdician recursos pblicos.

En suma, la primera forma de AP del estado moderno, en contraposicin a las administraciones absolutistas, despticas o caudillistas o autoritarias, se configur como: a) Organizacin Normada o reglamentada en su actuacin; b) Organizacin Jerrquica (a la cabeza autoridades legtimas, elegidas o designadas por ley) con niveles o lneas de mando descendientes, dotadas de facultades y responsabilidad precisas; c) Organizacin Tcnica con capacidad de anlisis causal y de operacin causalmente idnea y eficiente. Max Weber defini como Burocracia a esta forma de organizacin, direccin y operacin del gobierno del estado moderno, que se afirm durante el siglo XIX, y la calific como Dominacin Legal Racional, puesto que consider que era la forma de organizacin ms eficaz y eficiente (racional) para que un gobierno pudiera ejercer la dominacin o direccin de su sociedad, dado que la existencia y observancia de leyes generales de comportamiento, as como la existencia y observancia de normas tcnicas de operacin, dotan al gobierno con la capacidad de realizar las funciones pblicas en modo sistemtico, preciso, estable, eficaz y eficiente.

Este modo de administrar legal, reglamentario, jerrquico e instrumentado por personal pblico subordinado y tcnicamente especializada fue el instrumento correspondiente al modo de gobernar de los dirigentes del estado en el siglo XIX y XX, un tiempo en el que el gobierno tuvo gran autonoma en sus decisiones directivas, fue reducido el control que sobre sus decisiones ejercieron los legisladores y ciudadanos, fue extenso su campo de intervencin econmica y social, no tuvo problemas en lograr alinear a los sectores econmicos clave de la sociedad (empresarios y trabajadores) a sus planes y polticas y el gobierno mismo tuvo a su cargo la efectuacin directa de sus polticas y programas mediante su personal pblico y su estilo o modo de gobernar fue predominantemente el de mando y control (rdenes y supervisin). En resumen, el gobierno fue determinante y autosuficiente en la direccin de la sociedad.

Este patrn de gobierno directo, vertical, todo terreno, fue ms pronunciado en los pases en vas de desarrollo, atrasados, particularmente en Amrica Latina en el que con facilidad se formaron regmenes polticos autoritarios que tuvieron a la cabeza un caudillo o un Seor Presidente. Sin entrar en detalles, este estilo de dominio directivo del gobierno sin participacin significativa de la sociedad (gobernanza por gobierno o vieja gobernanza) suele explicarse por las caractersticas de debilidad de la sociedad que no contaba con las capacidades suficientes para ser un interlocutor obligado del gobierno e influir en sus decisiones. Era, en cambio, una sociedad dependiente de los recursos y de las acciones de los gobiernos para realizar sus expectativas y satisfacer sus necesidades. Esta situacin fue caracterstica de las sociedades de la Europa continental (despus de su industrializacin y democratizacin, sus tensiones entre lites y masas proletarias, sacudidas por guerras destructivas entre ellas que destruyeron activos sociales e hicieron morir a millones de personas) y particularmente de los pases en vas de desarrollo que, a comienzos del siglo XX, con las excepciones que confirman la regla, se caracterizaba por ser una sociedad predominantemente rural y generalmente analfabeta o de baja educacin, poco profesional y sin muchas competencias especializadas, de baja productividad, desorganizada, incomunicada,

tambin pobre, desigual, sometida a poderes econmicos o sociales que podan doblegar al poder poltico, tambin conflictiva razn por la cual su convivencia y aun supervivencia dependa de un actor o instancia que contara con el poder suficiente y los recursos necesarios para ponerse por encima de la sociedad y dirigirla decidiendo por l mismo los fines a perseguir y las acciones a emprender para realizarlos. A ello se 6

debe que en mi pas, Mxico, haya tomado forma un sistema presidencialista, centralista, monopartidista, que forj la unidad nacional e hizo posible el desarrollo del pas (urbanizacin, educacin, salud, industrializacin.) mediante un esquema de centralizacin presidencial de las decisiones, alineamiento corporativo de los sectores productivos y subordinacin de los gobiernos locales.

II. La aparicin de la NGP y de la Nueva Gobernanza: sus razones y enfoque.

Si la Burocracia pretendi resolver los defectos polticos del gobierno tradicional su arbitrariedad, corrupcin e incompetencia tcnica la segunda forma de AP, la Nueva Gestin o Gerencia Pblica (NGP), pretendi resolver los problemas de ineficacia social e ineficiencia econmica de los programas y servicios del gobierno del estado social, cuyo gasto ingente sin suficiente respaldo de ingresos fiscales desequilibraron la hacienda pblica y contribuyeron a que explotara la crisis fiscal, la bancarrota financiera, en la que terminaron y se desplomaron los estados sociales a partir de los aos 70. La rpida difusin de la NGP en los ltimos treinta aos se explica porque se present y justific como la forma indispensable de AP para resolver y superar la crisis fiscal del estado social (socialdemcrata, socialista, asistencial, de bienestar, de desarrollo) en la segunda mitad de los aos 70. 2

Recordemos que el estado social implica la produccin de bienes y servicios para satisfacer las necesidades y expectativas materiales de los ciudadanos, por lo que es por definicin un estado de gasto, un estado hacendario financiero. Su legitimidad poltica depende directamente de su disposicin de recursos o capacidad de gasto para responder a la demanda ciudadana por condiciones de empleo, bienestar y seguridad social. Sin embargo, el estado social llega a sus lmites de operacin social
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En Amrica Latina es observable en la segunda mitad de los aos setenta o en los aos ochenta una combinacin de recesin e inflacin que en algunos pases fue destructiva, con la excepcin de Colombia en la regin. Argentina experiment durante los aos 1982, 1985 y el periodo 1989-1990 una cada de su producto interno bruto superior entre el 3% y el 6%, acompaado de inflaciones anuales en promedio superiores al 300%. Una situacin similar ocurri en Brasil durante el periodo 1981-1983 y para el ao 1990, donde se experimentaron decrecimientos del PIB superiores al 4% e inflaciones anuales promedio de 100% y hasta 1000% respectivamente. El caso de Mxico tampoco es la excepcin, ya que para los periodos 1982-1983, 1986-1987 y durante el ao 1995 la economa del pas tuvo una contraccin superior al 4%, 3.5% y 6% respectivamente, de la mano de inflaciones anuales promedio superiores a un 60%.

legitimidad poltica cuando cae en un crnico desequilibrio entre ingreso gasto, ocasionado principalmente porque las demandas sociales en aumento rebasan las capacidades de gasto pblico, que son determinadas por el ingreso tributario, que llega tambin a determinados lmites y no puede incrementarse mediante superior recaudacin o por endeudamiento sin provocar una espiral de efectos econmicos contradictorios y contraproducentes (fuga de capitales, caresta, inflacin, superiores demandas materiales al estado). La situacin termina en crisis fiscal cuando el desequilibrio desemboca en un dficit financiero inmanejable que colapsa al estado y lo deslegitima por su imposibilidad de cumplir sus funciones sociales.

La crisis fiscal oblig a una reestructuracin financiera y administrativa del estado social a fin de restablecer su capacidad de llevar a cabo sus funciones sociales constitucionales. La reestructuracin fue lgicamente en modo neoliberal y no poda ser de otra manera, dado que para salir del dficit fiscal se consider indispensable efectuar una rigurosa poltica de ajuste (entre ingreso y gasto), que implicaba por conviccin o por fuerza varias reformas interdependientes: en primer lugar a) la reactivacin de los mercados como el motor del crecimiento econmico y del bienestar social en vez de la agotada intervencin estatal dirigista del ciclo econmico, cuyos lmites no slo financieros quedaron manifiestos en el estancamiento econmico a fines de los 70s; b) una reforma fiscal que con sus varias medidas de incremento de ingresos y disminucin de egresos contribuyera a sanear las finanzas pblicas, as como apoyar el relanzamiento de los mercados; c) el redimensionamiento o la reduccin del innecesario aparato gubernamental (programas, organismos, servicios, personal) a fin de disminuir la notable cantidad de recursos pblicos que la AP consuma y que no eran necesariamente compensados por generacin de beneficio social; y en corolario, como su condicin de posibilidad, d) la transformacin de la estructura jerrquico burocrtica de la AP en modo gerencial y de la misma cultura administrativa pblica, a fin de elevar como supremo valor administrativo la Eficiencia Econmica o la Costoeficiencia de la AP y no slo la Legalidad, la observancia escrupulosa de varios catlogos y tipos de normas, o la Jerarqua, la obediencia al mando superior las dos caractersticas distintivas de la organizacin burocrtica clsica que de suyo no aseguran ni eficiencia econmica ni eficacia del gasto pblico ni de la poltica pblica, aunque pudieran favorecerla.

Es importante tener presente que la crisis fiscal o financiera del estado social est a la base del nacimiento de la NGP, de la reconfiguracin de la AP en modo gerencial. La NGP se piensa y desarrolla desde el enfoque de finanzas pblicas y en el marco de la solucin de la problemtica financiera del estado social mediante el Ajuste; por tanto, se presenta y justifica como la forma de organizacin y gestin pblica que resuelve la ineficiencia econmica de los organismos y programas administrativos del estado social (que ocasionaban dficit financiero), que, en su diagnstico, se atribuye fundamentalmente a dos factores, el tamao y el modo de organizacin o estructuracin de la AP. En consecuencia, hay que resolver estos dos puntos crticos: suprimir organismos y programas cuyo gasto es injustificado o innecesario,3 lo cual implica muy probablemente que el estado reduzca constitucional y legalmente el mbito y nmero de sus funciones o responsabilidades pblicas, y reordenar la AP sin el cors del exceso de jerarqua y reglamentacin, que es el otro factor que contribuye a la ineficiencia econmica con incremento de costos. La bandera es el gobierno limitado y costo eficiente (lean government).

Dentro de la NGP hubo dos corrientes distintas, aun si interdependientes, una de corte ms administrativo y otra ms institucional estatal. La primera corriente no cuestion ni consider necesario un cambio radical del modo de gobernar o del sistema poltico y tampoco una reforma (institucional) del estado. La crisis era un problema financiero y administrativo, no gubernativo ni institucional ni estatal, razn por la cual la solucin es estrictamente administrativa y se localiza en el campo de la gestin financiera. La reforma administrativa y hacendaria es la solucin, que no implica la reforma de la estructura o diseo institucional del Estado. Tampoco se pone en duda la capacidad directiva del gobierno, sino especficamente su instrumento directivo de gasto pblico (e intervencionismo econmico), que obliga al gobierno a disponer de una magnitud de recursos pblicos ingente, prcticamente inalcanzable, para estar en condiciones de responder a la demanda social, que lo hace proclive a desequilibrios financieros y crisis fiscal. Dicho de otro modo, el problema de la capacidad directiva del gobierno social se
Para las decisiones de cancelacin de programas o cierre de organismos se aplic el emblemtico mtodo de evaluacin del market testing, que consisti bsicamente en preguntarse si los gobiernos estaban legalmente obligados a realizar las acciones que llevaban a cabo y a realizarlas por ellos mismos o si podan, en cambio, ser realizadas por otras organizaciones sociales, sobre todos por las organizaciones de mercado. En caso que la evaluacin mostrara que el gobierno no estaba obligado a realizarlas y a realizarlas por s mismo, la conclusin fue desincorporar esas funciones del gobierno y desplazarlas a los mercados, si se quiere bajo regulacin y observacin estatal.
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debe a su latente insuficiencia de recursos en razn del tamao y la ineficiencia econmica de su aparato de tipo burocrtico. El tamao (hipertrofia) se entiende en un doble sentido: a) posee un nmero extenso de funciones, obligaciones,

responsabilidades pblicas y, en conexin, b) posee un nmero extenso de programas, organismos, personal y magnitud de gasto. Por tanto, el Redimensionamiento / Downsizing es obligado para sanear las finanzas pblicas y reconstruir la capacidad directiva. El gobierno regresa a gobernar apenas deje de ser Big Government y deje que los mercados y las organizaciones de la SC se hagan cargo de un buen nmero de sus actividades sociales. Un gobierno reducido y replegado en sus funciones bsicas es muy probablemente el gobierno que posee capacidad y eficacia directiva. En conexin con el tamao del estado se cuestiona tambin el modo organizativo jerrquico burocrtico que, en el enfoque de NGP, tambin contribuye a la insuficiencia de recursos por ser un arreglo que incrementa costos (a pesar de su justificacin de que genera economas de escala) y se muestra econmicamente ineficiente.

La segunda corriente de la NGP es de mayor alcance, se enfoca en el estado ms que en el gobierno o en la AP y considera que la crisis o el problema se manifiesta sintomticamente en el nivel financiero y administrativo pero se localiza realmente en la misma constitucin del estado social y en sus instituciones, que han diseado una sociedad en la que la vida de las personas y grupos, su desarrollo y prosperidad, dependen principalmente de la accin del estado gobierno, de lo que los polticos y sus burocracias hagan o dejen de hacer. Son sociedades estatizadas en el sentido de que un conjunto amplio de actividades clave para la produccin de riqueza y el bienestar son estatalmente dependientes. Mientras no se reduzca constitucional y legalmente lo que se considera mbito pblico y responsabilidad del estado, los gobiernos sern propensos a la crisis fiscal, administrativa y poltica. En este enfoque la reforma administrativa gerencial presupone la reforma del estado, una reforma constitucional.4 Reducido constitucionalmente el nmero de las obligaciones pblicas la consecuencia es la reduccin de organismos, programas y personal. A la luz de la reforma constitucional, la NGP procede con su efficiency scrutiny a evaluar la eficiencia econmica y/o la eficacia social de los organismos y programas, a cancelar
Esta posicin fue ms comn en aquellos estados sociales de regmenes polticos autoritarios, que se caracterizan por un bajo imperio de la ley y fuerte discrecionalidad de los dirigentes, como lo fueron y siguen siendo los regmenes socialistas y los regmenes populistas latinoamericanos, particularmente los que tomaron la forma durante los aos 70 y 80 de la Guerra Fra en el contienente.
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los innecesarios, ineficientes e improductivos, y sobre todo a crear una estructura administrativa (normas, estructuras, procesos y patrones de gestin) que asegure y fomente sostenidamente la eficiencia econmica del estado, en el entendido que un estado ineficiente carece de la justificacin para su existencia.

Las dos tendencias convergieron en levantar una fuerte crtica al modelo tradicional jerrquico burocrtico de la AP e iniciar una reestructuracin / reforma de la AP en modo gerencial, que consisti fundamentalmente en afirmar que la centralizacin decisoria y la actuacin segn reglas y procedimientos estrictos no favorecen la eficiencia econmica ni la eficacia social de la AP. Por consiguiente, el principio central de la NGP fue la descentralizacin decisional como condicin del alto

desempeo y la costoeficiencia de las operaciones. En la prctica signific: reduccin de niveles jerrquicos + facultacin, responsabilizacin, empoderamiento a los mandos medios y operadores + creacin de las llamadas Agencias Ejecutivas Independientes (obligadas slo a rendir cuentas de sus actividades y resultados al Ejecutivo y/o a los legisladores, pero cuya forma de organizacin est definida por el mximo logro de resultados al menor costo posible) + cultura administrativa de las Es (economa, eficacia, eficiencia), alto desempeo o rendimiento, produccin de resultados de valor agregado + control de gestin mediante sistemas de informacin y evaluacin obligatorios, dotados con estndares e indicadores de desempeo precisos, empricos y mensurables + Presupuestacin por Resultados.

En suma, la NGP, adems de Reforma Fiscal, se caracteriza por: Redimensionamiento del aparato gubernamental (Downsizing), en el sentido de cancelacin de organismos, programas, servicios, reduccin del personal, reduccin del gasto, privatizacin de empresas pblicas o activos pblicos. Cultura administrativa de la eficiencia econmica Compactacin de niveles jerrquicos y descentralizacin interna de las decisiones Desregulacin y/o tramitacin Organizacin preferentemente por procesos ms que por funciones actualizacin de leyes, reglamentos y requisitos de

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Marketization o uso de esquemas de mercado o semimercado. Provisin de insumos y prestacin de servicios (outsourcing, contracting out) mediante la contratacin competitiva de empresas privadas u organizaciones sociales (Externalizacin de la AP o Gobierno mediante terceros); el fomento de la competencia interna entre organismos, programas y unidades del sector pblico; la contratacin individualizada del personal pblico con remuneraciones vinculadas a la obtencin de resultados (Contrato / Convenio de Desempeo).

Creacin de Instituciones gubernamentalmente independientes: Agencias Ejecutivas Independientes. Incorporacin de mtodos y tcnicas gerenciales del sector privado en los campos de la gestin financiera, gestin estratgica, gestin de calidad, gestin del desempeo, control de gestin

Gobierno digital o electrnico Sistema de medicin y evaluacin permanente del desempeo de organismos, programas, unidades, personal.

En sintona con el movimiento de la NGP o a consecuencia de las reformas gerenciales llevadas a cabo a partir de los aos 80 empez a surgir otro movimiento intelectual y prctico cuyo foco de atencin no fue principalmente la AP, su eficiencia y su contribucin al saneamiento de las finanzas pblicas, sino una cuestin de mayor alcance, relacionada con la capacidad / eficacia directiva de los gobiernos, que incluye a la AP como uno de los componentes esenciales de la direccin social pero otros factores ms que no son de ndole administrativa. El planteamiento sobre la capacidad / eficacia directiva va ms all de la reduccin del tamao del estado o del aparato de gobierno y tambin ms all de su reconfiguracin gerencial y representa una cuestin desafiante, cuya pregunta central es saber si el gobierno aun si financieramente sano y eficiente operativamente, perfectamente gerencial, sea suficiente para dirigir a su sociedad. Es suficiente el gobierno eficiente, el gobierno gerencial, para conducir a su sociedad o se requiere tomar en consideracin otros actores adicionales a la actuacin del gobierno y, por ende, otras condiciones y otros modos de gobernar del gobierno y cules son stos y cules sus condiciones? En efecto, es lgico y justificado

preguntarse si un gobierno, una vez que es polticamente legtimo, democrtico, financieramente robusto, gerencialmente eficiente y no intrusivo en el ciclo econmico,

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pueda ser gobierno de su sociedad, est en aptitud de dirigirla y en qu manera. Por s mismo o en sociedad con otros?

El supuesto o enfoque cognoscitivo de la Gobernanza no es el mismo de la NGP, pues su pregunta refiere no a la (in)eficiencia del gobierno sino a su (in)suficiencia. El problema no se enmarca en las coordenadas eficiencia ineficiencia sino suficiencia insuficiencia del gobierno. Esta pregunta tena su propia historia intelectual, pues haba tomado forma en los aos 70 cuando el estado social empez a tener problemas directivos (creacin de empleo, aseguramiento de ingresos, promocin del bienestar y la seguridad social universal, disminucin de la desigualdad y, en el fondo, crecimiento econmico). En ese momento la cuestin sobre la direccin o sobre la capacidad directiva del gobierno, como fue llamada, consisti en preguntarse si los instrumentos directivos ms socorridos del ES, a saber, planificacin, concertacin entre capital y trabajo, gasto, regulacinseguan siendo eficaces o haban dejado de serlo y se mostraban ineficaces, insuficientes o improductivos para conducir a sus sociedades a situaciones sostenidas de bienestar y seguridad social.

En mucho el cambio de los instrumentos que introdujo el consenso neoliberal y la NGP en el diseo de las polticas pblicas y en la gestin de los servicios pblicos haban contribuido parcialmente a encontrar una respuesta a la cuestin directiva en tanto era observable una mejora del desempeo o de la eficiencia del gobierno, pero la cuestin segua viva pues era notorio que muchos objetivos de importancia econmica y social que antes se lograban exclusiva o dominantemente mediante instrumentos y actores estrictamente gubernamentales, ahora se alcanzaban por la actuacin de los mercados y de las organizaciones civiles, as como se observaba que emergan en las sociedad nuevos problemas y nuevas aspiraciones de futuro que rebasaban las capacidades del gobierno.

A la cuestin de la capacidad directiva del gobierno no a su eficiencia y eficacia administrativa quiere dar respuesta el enfoque de Gobernanza (Gz),5 que se centra
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Para evitar inquietudes lingsticas, conviene advertir que Gobernanza no es un traduccin rstica del Governance ingls. Es una expresin arcaica del espaol, que el Diccionario de la RAE denota como la accin y efecto de gobernar o gobernarse y que, a partir del 2001, defini como arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.

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cognoscitivamente en el proceso de gobernar o dirigir a la sociedad, se pregunta sobre su estructura y sus actividades constitutivas y, ms a fondo, se pregunta si la actividad directiva pueda ser realizada slo por el gobierno y su aparato o si sea una actividad ms amplia y compleja que incluye o ha de incluir las ideas, recursos y actividades de actores extragubernamentales.6 Es una cuestin de otro tipo, mayor e integral. La capacidad administrativa del gobierno puede razonablemente resolverse mediante reglas, tcnicas y cultura de eficiencia, de las Es (economa, eficacia, eficiencia). Pero la conduccin de la sociedad, su gobernacin / direccin / gobernanza, adems de las normas tcnicas o tecnogerenciales de eficiencia y calidad, implica cuestiones financieras sobre la suficiencia de recursos para producir los objetivos deseados, cuestiones institucionales sobre el tipo de diseo de la relacin entre los poderes pblicos, entre los gobiernos y entre stos y las organizaciones de la sociedad, as como cuestiones sobre las prcticas polticas que llevan a cabo los gobiernos entre s y con su sociedad. Podramos aadir el diseo institucional y las prcticas de relacin entre los estados nacionales y de stos con los organismos internacionales (como el caso de los estados con la OMS, en la pandemia de influenza en curso).

La novedad

del

enfoque de Gobernanza

es

su

perspectiva

estrictamente

postgubernamental del gobierno de la sociedad / del gobernar a la sociedad. En efecto, afirma que el gobierno o direccin de la sociedad se ha vuelto o no puede ser ms que un proceso definido y ejecutado por actores gubernamentales y actores externos al gobierno.7 La gobernacin o gobernanza de una sociedad (localidad, regin, pas) se ha convertido en una actividad colectiva, agrupada, compuesta, producto de una dirigencia colectiva o de un sistema directivo (governance system, PNUD).
La cuestin de la gobernanza o sobre el proceso de gobernar aparece una vez que la cuestin del sujeto de gobierno ha sido resuelta aceptablemente mediante democratizacin y restauracin o instauracin del estado de derecho. Una vez que el sujeto gobierno ocupa legalmente el cargo y acta legalmente, la cuestin central es saber si el sujeto polticamente legtimo tiene la capacidad de conducir a su sociedad y bajo cules condiciones. En situaciones de gobiernos autoritarios el desgobierno poda imputarse a los defectos y vicios del gobernante impuesto, arbitrario, corrupto, pero resuelto el problema de la legitimidad poltica del sujeto, el nuevo paso cognoscitivo es la pregunta sobre su proceso o modo de gobernar para saber si es efectivamente directivo y bajo cules condiciones. Existen posiciones radicales que hablan de governance without government, posicin antigubernamental cuyos argumentos no me resultan aceptables. En las condiciones actuales la posibilidad de una gobernanza sin gobierno (en conformidad con tesis de anarquismo, comunismo, comunitarismo radical, solidarismo radical y de orden espontneo de los mercados) resulta inviable. Es deseable pero impracticable en las condiciones sociales actuales el supuesto de que las personas asociadas pueden regular sus relaciones y observar las normas acordadas sin la necesidad de una autoridad que los fuerce a cumplirlas.
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Gobernanza fue primero un concepto descriptivo que comenz a usarse para denotar las nuevas prcticas de gobierno en el ltimo cuarto del siglo pasado, que incorporaban en forma creciente los conocimientos, recursos y acciones de actores privados y sociales en la definicin de los grandes objetivos sociales, de las polticas pblicas y de la provisin de bienes y servicios. A la vista estaba el hecho de que el gobierno haba dejado de gobernar solo y que haban surgido formas directivas indirectas de vario tipo: formas de gobierno asociativas (con el sector privado y social), formas en red o formas de gobierno mediante terceros.

El concepto descriptivo comenz a tener contenido terico cuando se argument con evidencias que el gobierno haba dejado de poseer los recursos requeridos y/o la autonoma requerida para definir y efectuar la direccin de la sociedad por s mismo. La insuficiencia directiva del gobierno era el resultado de varios procesos convergentes e interdependientes que tenan lugar en la sociedad y daban forma a un tipo de vida en sociedad, a un nuevo mundo humano, muy diferente al del pasado y del pasado siglo de los estados nacin, la industrializacin, la urbanizacin, el desarrollo, la transportacin. Los procesos principales eran la democratizacin poltica, el redimensionamiento del aparato de gobierno, la configuracin gerencial de la AP, la liberalizacin de los mercados, la globalizacin econmica y telecomunicativa, el crecimiento de la independencia y autonoma social, la individualizacin de los estilos de vida, la formacin de estados supranacionales, el establecimiento de redes civiles o ciudadanas transfronterizas y mundiales, el aumento de la influencia de los organismos internacionales, en suma, la diferenciacin de los sistemas de sociedad domsticos y la interdependencia internacional

Su insuficiencia o limitacin se evidenciaba en que los gobiernos: a) haban perdido poderes, facultades, activos, alcances, a consecuencia de las polticas de ajuste y del giro neoliberal obligado, que incluy desregulaciones y privatizaciones; b) haban perdido o disminuido su autonoma de decisin en la poltica econmica (de crecimiento y desarrollo), la cual estaba ahora dominada por las corporaciones globales financieras, productivas, comerciales y/o por las cadenas de valor internacionales o por los organismos internacionales; c) haban perdido tambin autonoma poltica para definir los futuros de la sociedad y la agenda prioritaria de gobierno, que implicaba 15

ahora discusin, negociacin y consenso con actores sociales poderosos y decisivos en el terreno de la economa, el conocimiento, la cultura, los factores determinantes de la prosperidad y seguridad social: d) estaban sometidos a nuevas demandas sociales que le exigan un nuevo tipo de capacidades que no haban desarrollado o cuyo desempeo se no alcanzaba el nivel requerido (por ejemplo, certidumbre jurdica, cuestiones ambientales, proyectos de largo plazo); e) careca de capacidades, competencias o recursos indispensables para realizar los futuros clave del crecimiento econmico y del desarrollo social (tales como recursos financieros, informacin, conocimientos tecnolgicos y de organizacin productiva, autoridad moral, confianza poltica); en contraste, f) se relacionaba con una sociedad cuyas organizaciones se caracterizaban por la amplitud y fortaleza de sus capacidades(cognoscitivas, financieras, productivas, administrativas: de autorregulacin o autogobierno en sus asuntos especficos).

En conclusin, la tarea directiva de gobernar a la sociedad es una actividad conjunta multiactor y multinivel, en la que participan muchos actores pblicos y privados, gubernamentales y sociales, nacionales e internacionales con diversos niveles de poder (poltico, econmico, de autoridad intelectual y moral), pero que acreditan poseer la capacidad y voluntad de crear un mundo de significacin pblica, de bienvivir y bienestar general, compatible con sus beneficios privados o sectoriales. No es un modo de gobernar en que la participacin del actor gubernamental ocurre sin tomar en consideracin los intereses de las empresas econmicas (que requiere para el desarrollo) o las causas de las organizaciones civiles o las posiciones de los centros de conocimiento o de los partidos. Ni tampoco un modo de gobernar en el que las empresas privadas y los sindicatos imponen sus intereses sin tomar en consideracin el impacto social general de sus acciones o en el que las ONGs y los partidos no anteponen una visin global del beneficio social. Si esta fuera la situacin, estaramos en modos viejos de gobernar y, peor an, en modos de desgobierno.

La Gz es tambin el modo de gobernar correspondiente a un mundo social cuya estructura y operacin se caracteriza por la interdependencia real entre organizaciones y actores, lo cual significa a) que los actores gubernamentales y sociales saben que poseen recursos y capacidades, que son competentes en su campo y que producen bienes y servicios que son socialmente valiosos y tiles; b) que los actores reconocen que los recursos que poseen son limitados, insuficientes, para realizar algunas de las 16

preferencias de su inters y que los recursos que necesitan parar estar en aptitud de realizarlas estn en posesin de otros que son actores independientes, por lo que no tienen control sobre ellos; c) que saben adems que no tendrn acceso a esos recursos de los que carecen a menos que lleven a cabo intercambios con sus poseedores y a menos que el intercambio sea considerado de utilidad mutua para realizar las preferencias de cado uno, que pueden ser privativas o compartidas. En suma, la Nueva Gobernanza es el proceso de direccin de la sociedad, definido y ejecutado en modo compartido de interdependencia asociacin coproduccin corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales. En co-gobierno.

En contraste, como anteriormente sealado, se puede entender que el modo gubernamental de gobernar, la gobernanza por gobierno, tendr necesariamente lugar en sociedades dependientes, que carecen de los recursos, competencias, capacidades para producir los bienes y servicios que su bienestar y seguridad requieren, as como para entenderse y practicar formas de relacionamiento ordenado y mantener formas de autorregulacin e integracin social. En sociedades dbiles, estructuradas por una abrumadora dependencia de los sectores sociales, por preferencias que no pueden ser realizadas sin depender de los dems, se requiere la conduccin estatal, la direccin de un gobierno dotado con poderes universales y con recursos abundantes para satisfacer las necesidades de su sociedad y, sobre todo, para crear capacidad social.

III. El futuro de la NGP y la Gobernanza

La crisis financiera ha suscitado muchas cuestiones por los efectos nocivos econmicos y sociales que ha provocado en todos los pases y que han golpeado particularmente a los sectores ms vulnerables, que son los ms necesitados de normalidad social para cambiar sus condiciones y destinos de vida. Como dicho en la introduccin, la crisis ha suscitado dos cuestiones fundamentales: una cuestin mayor, relacionada con la estructura del estado, con la manera como se ha definido y vinculado la funcin / mbito de accin del poder pblico y la funcin / mbito de accin de los mercados libres para el orden y progreso de la sociedad, y una segunda cuestin de menor alcance, relacionada con los instrumentos directivos y administrativos del gobierno. Mi inters cognoscitivo se centra en este punto y quiere averiguar lo que ha podido significar la crisis y recesin para la validez intelectual y prctica de la NGP y la GZ, si 17

ha afectado y cunto el concepto y la propuesta de una organizacin gerencial de la AP a partir del problema de su ineficiencia y de una configuracin postgubernamental del gobernar a partir de la consideracin sobre su insuficiencia.

III. I. En lo que respecta a la NGP el terreno de anlisis y discusin se ubica especficamente en sus instrumentos de desregulacin y marketization, pero de ningn modo en su enfoque de costoeficiencia, que la crisis revalora y exige con mayor fuerza, particularmente en aquellos pases en los que se puede mostrar que el tamao del aparto del gobierno y la operacin de su burocracia priva de recursos pblicos a la poltica social y econmica o a la atencin a asuntos urgentes de seguridad pblica debido a la excesiva carga fiscal que representa su gasto corriente, evidenciada por el gran nmero de programas, por el excesivo nmero de personal con remuneraciones que con frecuencia son injustificadas y por su aumento constante e inexplicable. El valor de la eficiencia econmica o de la costoeficiencia administrativa que la NGP ha vindicado es algo incuestionable, algo que lleg para permanecer e intensificarse en el futuro mediante evaluaciones ms rigurosas de los resultados de los programas y del desempeo del personal, pero a la vez mediante valoraciones ms rigurosas, orientadas a averiguar la idoneidad y eficiencia de i) la estructura administrativa de determinados organismos, ii) la reglamentacin y procesos de tramitacin, iii) el proceso de diseo de determinados polticas y programas, y iiii) la gobernanza corporativa (el modo como determinados organismos toman sus decisiones y dirigen sus dependencias y relaciones con sus clientes o beneficiarios). En efecto, existen en las dependencias gubernamentales configuraciones con numerosos niveles jerrquicos y exceso de unidades administrativas, que se debe en gran medida al patrn de direccin gestin de la AP, centralizado, de mando y control, y que obliga a una organizacin con tramos de control muy estrechos, sin mencionar formas incorrectas divisin del trabajo. Existen asimismo reglamentos internos, manuales de procedimientos y reglas de operacin que requieren una reingeniera de procesos a fondo (posiblemente con el apoyo de tecnologas digitales de administracin) para ahorrar varios tipos de costos a los ciudadanos. Asimismo son observables anlisis y diseos de polticas que no abandonan el formato gubernamental y su privacidad (la vieja disciplina de poltica pblica), que siguen empleando nicamente instrumentos gubernamentales y cuyos actores son nica o principalmente las burocracias gubernamentales, sin tomar en consideracin otros diseos que promuevan la sinergia gubernamentalsocial al tomar 18

conciencia de que hay problemas que son gubernamentalmente intratatables porque sus capacidades son rebasadas, as como su modo de decidir y actuar. El escrutinio de eficiencia mediante el dispositivo del market testing sigue vigente por causa de la crisis, que ha incrementado significativamente el gasto pblico para aminorar los males sociales de la recesin y ha ubicado el dficit fiscal en niveles de riesgo, situacin que obligar a exigir ms eficiencia del gobierno y a implicar tal vez nuevas cancelaciones, recortes y reorganizaciones internas de los organismos que integran la AP.

En trminos generales la crtica a la NGP suele centrarse en su enfoque intragubernamental, puesto que acenta la eficiencia econmica de programas y unidades administrativas a fin de reconstruir el equilibrio financiero de la hacienda pblica y de este modo reconstruir la capacidad econmica del gobierno, pero sin que el nfasis en la costoeficiencia se haya traducido necesariamente en un gobierno cuyas polticas y programas generan beneficio pblico, generan valor, y respetan adems los valores polticos de un estado republicano y democrtico. Se ha ganado en eficiencia, pero no en calidad de bienes y servicios pblicos. La NGP fue pensada y ejecutada teniendo presente como objetivo primero la salud financiera del gobierno suponiendo bastante alegremente que los objetivos que se realizan en modo eficiente tienen significacin social y cambian las condiciones sociales negativas e indeseadas. En cambio, hay evaluaciones que muestran que hay programas costoeficientes que no son socialmente eficaces, no arrojan beneficios sociales ni cambian las condiciones de vida social de sectores ciudadanos, auque ahorran buenas cantidades de dinero a la hacienda pblica. Se trata de programas de cuestionable eficiencia, porque no logran sus resultados sociales aunque ahorren recursos pblicos.

Uno de las crticas a la NGP se ubica principalmente en la marketization de las polticas pblicas y prestacin de servicios pblicos. Independientemente del hecho de que no se hayan hecho evaluaciones suficientes sobre el impacto social de la marketization administrativa, s se dispone de evidencia mundial que permite afirmar que las contrataciones o externalizaciones o la administracin mediante terceros han sido importantes para el ahorro de recursos, para la eficiencia econmica y para el saneamiento financiero. Mientras la costoeficiencia de los programas y servicios pblicos sea el valor administrativo nico o el supremo, la marketization puede tener alta calificaciones, pero las cosas podran ser diferentes si se evala su actividad y 19

resultados con referencia a la legalidad / transparencia de la actuacin y con referencia a la eficacia / impacto social. Los servicios son ms baratos pero debemos reunir ms evidencia para saber si son de mayor calidad institucional (legalidad, transparencia, rendicin de cuentas, participacin ciudadana) y si son ms eficaces socialmente (en cobertura, en calidad del servicio, en cambio de las situaciones sociales indeseadas). En este punto, ms que eliminar la AP indirecta o mediante terceros, que ha acreditado eficiencia de costos, se trata de complementarla y completarla con otros valores administrativos del estado de derecho y del rgimen democrtico. No es suficiente realizar eficientemente los objetivos de los programas, hay que preservar los valores polticos de una convivencia social en modo de estado de derecho democrtico. Lo mismo puede decirse de la introduccin de la competencia interna, que puede disminuir costos e incrementar beneficios y efectividad, pero que podra tambin no respetar prescripciones legales (universalidad del servicio e igualdad de trato), no mostrar suficientemente impacto social o no disponer del apoyo poltico de su sociedad.

Lo que he querido afirmar es que la NGP ha tenido una visin gubernamentalista, ms hacendaria que social y ms tcnica que institucional poltica. Su aporte es valiossimo e imprescindible en el terreno de la eficiencia gubernamental, pero no resuelve la eficacia integral o total de la accin del gobierno, que rebasa la eficacia tcnica y la eficiencia financiera. La eficacia o causalidad gubernamental tiene una dimensin tcnica y otra valorativa, es integral, incluye la eficiencia en la realizacin de los objetivos programticos pero se extiende a la realizacin de los valores polticos constitucionales que tales objetivos deben expresar y, ms en concreto, incluye la eficacia tcnica (realizacin de objetivos) y la eficacia poltica, a saber, que los objetivos y su proceso de realizacin sean institucionalmente correctos y polticamente aceptables (ni contradictorios con la legalidad ni despreciados por la mayora ciudadana).

El otro tema de crtica es la desregulacin o des/re regulacin. Dos fueron los motivos principales de las iniciativas desreguladoras, llevadas a cabo desde los aos 80: incrementar la eficiencia de la AP y apoyar la reactivacin de los mercados, conforme al modelo neoliberal de desarrollo y gobierno. Por un lado, existan evidencias de que haba leyes, reglamentos y requisitos de trmites que obligaban a realizar ms acciones de las necesarias y que implicaban ms actores de diverso tipo y nivel que los que eran 20

necesarios y esta reglamentacin pesada, meticulosa, redundante ocasionaba un incremento de costes administrativos. De aqu la crtica de la NGP que exiga actuar por resultados y no conforme a reglamentos, muchos de los cuales eran notoriamente rivales de la eficiencia econmica y hasta de la eficacia por sus incorrecciones y pesadez de diseo. Hasta la fecha se padece esta situacin, cuya manifestacin ms superficial pero enojosa es la llamada tramitologa, el exceso de operaciones y requisitos para obtener autorizaciones o tener acceso a un servicio. Pero el otro motivo se relacion con la remocin de restricciones a la actividad de los mercados, puesto que mucha legislacin o regulacin particularmente econmica (leyes financieras, laborales, comerciales, patrimoniales) haba sido elaborada y aprobada a partir de un supuesto estatista, adverso a la actuacin de los mercados de la sociedad industrial primera, que consideraba oportunistas, aprovechados e inequitativos a propietarios y ejecutivos, los capitalistas, por lo que se legisl meticulosamente para asegurar la equidad, proteccin y seguridad de los trabajadores y para proteger al conjunto social sobre posibles externalidades negativas de los comportamientos de los mercados. Las cosas cambian en el momento en que se decide centrar en los mercados la dinmica del crecimiento econmico, que a fin de siglo se ubicaba en condiciones de competencia abierta, que obligaba a las empresas a crearse su ventaja competitiva creando valor para sus consumidores, por lo que obedeca a principios de productividad y competitividad tanto nacional como global. Fue lgico proceder a desregular las transacciones econmicas para atraer inversiones, incentivar el ahorro y la produccin, favorecer la demanda, dar certeza a los derechos de propiedad, incentivar la productividad, relacionar el salario con el rendimiento, aumentar las modalidades (pblicas y privadas) de seguro mdico y de vida Hubo reformas legales y aun constitucionales en varias materias y de diversos alcances a fin de que los mercados operaran sin restricciones y pudieran efectuar todas las potencialidades de crecimiento, competencia y prosperidad que se le atribuan.

La desregulacin es el taln de Aquiles de la NGP y del consenso neoliberal despus del crash del 2008. Es voz universal, protagonizada por el grupo de los 20, que es necesario regular los mercados financieros, los cuales se han vuelto voltiles, vulnerables y peligrosos para la estabilidad y el bienestar social, debido a que han creado nuevas figuras (los Fondos de Cobertura, Hedge Funds), nuevos instrumentos (los famosos Derivados) y nuevas colocaciones, que se sustentan en las informaciones, 21

clculos y contratos que la informtica y la telecomunicacin han hecho posible realizar en tiempo real y que han permitido tanto un enorme conjunto de transacciones como una extrema exposicin al riesgo de ahorradores, accionistas, fondos institucionales que ha sobrecargado el circuito financiero, lo ha hecho voltil y lo ha colapsado.

En torno de la re-regulacin gira el debate contemporneo y concretamente acerca de las materias, modos y alcances de la regulacin. Hay numerosas propuestas en diseo que slo el consenso entre los pases lderes podr aprobar y hacer que sean reglas efectivas, pues requerir monitoreos muy especializados y no sencillos. Hay un regreso a la poltica regulatoria de los mercados, aunque es de esperarse (como se observa ya( que las regulaciones vayan a tener lmites pues los gobiernos no querrn afectar intereses de centros econmicos que son clave para crecimiento y empleo de sus pases y tampoco podrn impedir que los actores econmicos asuman los riesgos que las transacciones ms atractivas implican y que estn a la base de la dinmica de los mercados. Sin decisiones en busca de utilidades en situaciones de riesgo (desde la competencia hasta beneficios futuros de probabilidad no asegurada) no habra mercados. Se regularn seguramente los mercados hipotecarios, estableciendo reglas ms estrictas y cautelares sobre la magnitud de los prstamos hipotecarios (por ejemplo que no supere ms del tercio de los ingresos de los solicitantes), sobre las condiciones de venta a terceros del dinero potencial calculado de las hipotecas, sobre la capitalizacin de los bancos, sobre el monto del apalancamiento de los fondos, sobre los estndares contables y la presentacin de los estados financieros de las empresas y banca, sobre los estndares y prcticas de las consultoras calificadoras del riesgo pero todas estas reglas servirn tal vez para neutralizar o amortiguar los efectos de mayor dao social de las transacciones financieras fallidas, pero no se ve cmo los estados puedan llegar (sin intervenir el mercado, extinguirlo y estatizarlo) a regular la exposicin al riesgo de los inversores, que es considerada una accin racional porque la probabilidad de prdidas se asume a la luz de los beneficios que se estiman tambin probables, superiores o compensatorios de los eventuales costes.

De todos modos, hay regulacin financiera a la vista y esta situacin ocasionar que se desarrolle ulteriormente la administracin regulatoria, que es un campo de accin muy especializado en el sector financiero y que exige competencias profesionales especficas avanzadas, dado que en las actividades financieras no puede ser practicado 22

como inspeccin (tal como ocurre en salud, ambiente, equipos, infraestructura) o mediante fiscalizacin o evaluacin, sino que requiere de auditoras, anlisis y valoraciones complejas. Por lo dems la administracin regulatoria es un campo de bajo desarrollo no slo en Amrica Latina, dado que el patrn dominante de poltica pblica es la poltica distributiva, de asignacin de recursos, de gasto, ms que la regulatoria.

Otro campo de accin futura ser la administracin del riesgo. El estado se ha caracterizado desde siempre por ser la instancia social de manejo y disminucin del riesgo de daos probables en la vida. En su configuracin absolutista y liberal primera el estado Leviathn se encarg de neutralizar el riesgo al que las personas estaban expuestas por la violencia social, que quitaba vidas, daaba libertades y usurpaba propiedades. En su configuracin social posterior el estado se encarg de neutralizar el riesgo de padecer accidentes laborales y de las enfermedades que acompaan el ciclo de la vida. En estos aos, frente al terrorismo, contingencias naturales imprevisibles, el cambio climtico con sus nocivos fenmenos hidro-metereolgicos, sequas, hambrunas, las posibilidades de pandemia el estado se ha vuelto la instancia social que por la naturaleza de sus poderes y sus recursos, es fundamental para prevenir y disminuir daos sociales que no son probables e inciertos sino prximos. La novedad es que el riesgo no es ya slo un hecho individual, a partir del tipo de decisiones que las personas toman en sus vidas, sino que es ya una dimensin de la estructura social contempornea, llamada sociedad del riesgo. El crecimiento del riesgo llevar al estado a hacerse cargo de nuevos campos cruciales para la seguridad y bienestar de la sociedad. Sern actividades preventivas (educacin, salud, planeacin y reordenamiento de los asentamientos humanos, alimentacin, creacin y mantenimiento de infraestructura fsica) y actividades directas durante y despus los eventos siniestros de daos patrimoniales y de vidas, que se han vuelto lamentablemente estacionales en numerosos pases.

III. 2. Respecto de la Gobernanza el impacto de la crisis es menor y previsiblemente ser el proceso o modo de gobierno que seguir desarrollndose en el futuro, particularmente en los asuntos relacionados con el desarrollo social y el crecimiento econmico.8 La direccin o gobernacin de la sociedad contempornea, que se
Conviene distinguir en las acciones del gobierno entre sus actividades relacionadas con el aseguramiento del orden pblico / seguridad pblica y sus actividades relacionadas con el bienestar y el
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caracteriza por ser diferenciada, compleja, independiente, autnoma (capaz de autorregulacin en numerosos campos de la vida econmica y social), es una actividad que implica al gobierno como un dirigente y coordinador necesario pero que es insuficiente o limitado para la tarea directiva, debido a que carece de los recursos indispensables para poder resolver por s mismo los problemas pblicos y estar en aptitud de crear los futuros de valor de una sociedad. El gobierno en las condiciones actuales no posee los recursos financieros, informativos, tecnolgicos, organizativos de la produccin, de autoridad poltica y moral, etc. requeridos para la estabilidad y prosperidad de la convivencia o le sera muy costoso desarrollar esas capacidades a partir de s mismo. En la situacin contempornea, a menos que queramos patolgicamente ir a la deriva, la direccin de la sociedad no puede ser ms que el resultado de una accin conjunta, de una dirigencia colectiva (un governance system), de la que forman parte actores de gobierno y poderes pblicos, pero tambin organizaciones privadas y sociales, nacionales o internacionales, que a travs de sus interacciones, entendimientos y negociaciones define los objetivos de sociedad, sus futuros preferidos, as como las acciones que se consideran idneas para realizarlos y el monto y tipo de recursos econmicos que se debe aportar para que las acciones se lleven a cabo y los objetivos se realicen.

La crisis ha mostrado con fuerte evidencia la interdependencia que existe y se requiere entre los actores pblicos, privados, sociales, internacionales para que la sociedad en que viven tenga un futuro de calidad, dada la insuficiencia de todos estos actores sociales para resolver por s mismos sus problemas y los del conjunto social y para realizar sus intereses particulares sin hacer peligrar los intereses comunes. La crisis muestra que las fallas del mercado financiero y su impacto destructivo en la economa real de bancos, industrias y trabajo pudieron ser anticipadas mediante regulacin y monitoreo estatal o por lo menos pudieron detener las transacciones cuyo riesgo era tan alto y universal que podran ocasionar daos en cascada. Muestra asimismo que los
desarrollo de su sociedad. Las primeras, fundamentales, no pueden ser llevadas a cabo ms que en modo de vieja gobernanza o de gobernanza por gobierno, en tanto el Estado es la organizacin soberana que posee y ejerce legtimamente la coaccin en su sociedad territorial, no puede compartir su fuerza con nadie y est obligado a neutralizar, sancionar y derrotar a los grupos o personas que en modo violento lesionan personas, libertades y propiedades de sus ciudadanos, o que por va armada tratan de constituirse en un poder territorial alternativo. En cambio en los temas de crecimiento econmico y desarrollo social son limitadas las capacidades del estado, de modo que sin el aporte de la sociedad econmica y civil, cuyos recursos son clave para la productividad, la competitividad, la prosperidad, no est en condiciones de dirigir a su sociedad.

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efectos de la crisis, que dejados a s mismos podran haber llevado al caos econmico mundial (no nacional), han sido amortiguados por las compras de activos que el gobierno ha realizado en empresas privadas financieras (PARC en los Estados Unidos) y por los subsidios y facilidades fiscales que otorga a muchas industrias, particularmente a las PYMES que suelen formar parte de los sistemas de proveedores de las industrias de productos finales y generar mayor empleo. La crisis evidencia una vez ms que las fallas de mercado, particularmente en el campo de las asimetras de informacin y las externalidades, requieren de la intervencin estatal mediante normas, supervisin y asignacin de recursos. No puede haber governance by markets, pues los mercados no pueden conducirnos por s solos a futuros deseados de bienestar y bienvivir generalizado mientras estn estructuralmente propensos a fallar por defectos de informacin y de clculo de los efectos de sus decisiones: por racionalidad limitada que facilita el oportunismo. Por lo menos, se requiere intervencin estatal para limitar el tamao de los desastres sociales a causa del exceso de exposicin al riesgo de los actores econmicos o por los defectos notorios del gobierno corporativo de las empresas financieras, dos debilidades que ha exhibido brutalmente la crisis financiera.

Pero se puede recorrer tambin el camino inverso. La crisis tiene un impacto fiscal directo y fuerte en la hacienda pblica, la cual ha tenido que incrementar sus egresos para ayudar a la banca, a empresas de varios sectores econmicos y de diferente tamao, a consumidores y desempleados, a la vez que ha visto disminuir sus ingresos fiscales por el estancamiento y la recesin econmica. A causa de la crisis el gobierno se muestra en modo ms agudo carente de los recursos necesarios para estar en condiciones de realizar los grandes proyectos econmicos y sociales que dan viabilidad futura a su sociedad y resuelven significativamente los problemas de masas desfavorecidas y vulnerables. Simplemente el gobierno no puede conducir y coordinar las actividades de su sociedad hacia futuros de vala a menos que cree puentes, forme redes y se asocie con el sector productivo y financiero, a pesar de su actual deterioro, en reas cruciales de infraestructura, produccin, empleo, acceso a condiciones de bienestar universal.

En suma, mi optimismo, a pesar del sufrimiento humano y la incertidumbre del momento presente, me conduce a pensar que la NGP seguir vigente mientras trate de mostrar que realmente sus reformas administrativas resuelven el asunto de la crnica 25

ineficiencia econmica de los gobiernos, as como seguir vigente el gobernar en modo de gobernanza mientras las varias formas que puede tomar la asociacin pblico privada, la red gubernamental ciudadana en proyectos de inversin, en polticas pblicas y en la prestacin de servicios pblicos acrediten que no slo realizan los objetivos de programas importantes para el bienestar social sino que preservan y acaso potencian los valores polticos de la existencia democrtica y los valores humanos de una sociedad civil libre, diferenciada y solidaria.

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