Livro InfraestruturaSocial Vol2

Infraestrutura Infraestrutura Social S eno Urbana no Br e Urbana Brasil:
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil Livro 6 | Volume 2 Livro 6 | Volume 2
subsdios para uma agenda d subsdios para uma agenda de pesquisa formulao de polticas pbl e formulao de e polticas pblicas
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Volume 2
Projeto Perspectivas do Proje Desenvo Desenvolvimento Brasileiro
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 6 Volume 2
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 6 Volume 2
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Organizadores/Editores Maria da Piedade Morais Marco Aurlio Costa Equipe Tcnica Jose Celso Cardoso Jr. (Coordenador Geral) Maria da Piedade Morais Marco Aurelio Costa Alexandre dos Santos Cunha Ana Amlia Camarano Bruno Milanez Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho Cleandro Krause Emmanuel Cavalcante Porto Enid Rocha Andrade da Silva Ernesto Pereira Galindo Frederico Augusto Barbosa da Silva Jos Aroudo Mota Miguel Matteo Milko Matijascic Paulo Augusto Rgo Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior Rafael Henrique Moraes Pereira Raony Silva Nogueira Renato Nunes Balbim Sergei Suarez Dillon Soares Solange Kanso Vicente Correia de Lima Neto
Infraestrutura social e urbana no Brasil : subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v. 2 (912 p.): grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Infraestrutura Econmica, Social e Urbana ; Livro 6) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-064-2 1.Infraestrutura Econmica. 2.Poltica Social. 3. Poltica Urbana. 4. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 338.981 permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO APRESENTAO . ...............................................................................9 AGRADECIMENTOS...........................................................................13 INTRODUO INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO: MARCO TERICO E TEMAS EMERGENTES...................................................19 Parte I Infraestrutura Social CAPTULO 1 A PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO NO TERRITRIO....................47 CAPTULO 2 DA CONCEPO REALIDADE: SITUAO DAS INSTITUIES DE ATENDIMENTO AOS ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A LEI E DOS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES EM SITUAO DE ABANDONO. ...................................................................93 captulo 3 Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies de Longa Permanncia para Idosos no Brasil...................................................................................131 captulo 4 Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar........................................................................151 CAPTULO 5 REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES............193 CAPTULO 6 NOVAS REFERNCIAS PARA A AO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: O CRAS E O CREAS E SEU SIGNIFICADO NA CONSTRUO DA REDE DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL............................................................215
captulo 7 A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN) como ELEMENTO DA estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional...........................................239 CAPTULO 8 CULTURA VIVA E O DIGITAL .....................................................................257 CAPTULO 9 ELETRIFICAO RURAL E O PROGRAMA LUZ PARA TODOS: AVALIANDO A PERCEPO DOS BENEFICIRIOS . ....................................303 Parte II Infraestrutura e Polticas Setoriais Urbanas Captulo 10 A Crise Financeira e Hipotecria e o Direito Moradia Adequada. .............................................................337 captulo 11 O Planejamento da Habitao de Interesse Social no Brasil e a sua Produo SOCIAL: desafios e perspectivas.........................365 CAPTULO 12 SANEAMENTO BSICO NO BRASIL: DESENHO INSTITUCIONAL E DESAFIOS FEDERATIVOS. ........................................................................405 CAPTULO 13 EVOLUO E PERSPECTIVAS DO ABASTECIMENTO DE GUA E DO ESGOTAMENTO SANITRIO NO BRASIL............................................423 CAPTULO 14 GESTO DA DRENAGEM URBANA............................................................469 Captulo 15 Resduos Slidos Urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas.......................................................................................515 CAPTULO 16 A MOBILIDADE URBANA NO BRASIL.........................................................549
Parte III Planejamento Territorial, Rede de Cidades e Gesto Urbana CAPTULO 17 REDE URBANA DO BRASIL E DA AMRICA DO SUL: CARACTERIZAO E TENDNCIAS............................................................595 Captulo 18 Faces da Metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das Regies Metropolitanas..........641 CAPTULO 19 AGLOMERAES TRANSFRONTEIRIAS NO SUL DO BRASIL: ENTRE A POROSIDADE E O CONTROLE OSTENSIVO...................................683 CAPTULO 20 FORMAO E TRANSFORMAES RECENTES DA REDE URBANA DA AMAZNIA O CASO DO ESTADO DO PAR. ......................................715 CAPTULO 21 REDE DE CIDADES NO BRASIL COLNIA E POLTICAS DE PRESERVAO DO PATRIMNIO CULTURAL. .....................................................................747 CAPTULO 22 LICENCIAMENTO AMBIENTAL E OFERTA HABITACIONAL NO BRASIL.........793 CAPTULO 23 AS POLTICAS PARA A REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA NO BRASIL.................................................................................819 CAPTULO 24 USO DOS INSTRUMENTOS TRIBUTRIOS E DOS INSTITUDOS PELO ESTATUTO DA CIDADE PARA FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA. .....853 NOTAS BIOGRFICAS......................................................................899
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana -- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada --Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
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Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
O desafio de construir este livro, que busca refletir sobre aspectos relativos infraestrutura social e urbana no Brasil, em suas interfaces com o desenvolvimento econmico, s pde ser efetivamente superado por meio de um intenso esforo colaborativo, que foi elaborado a vrias mos e envolveu a participao de muitas cabeas que vimos agora, de pblico, agradecer. Este conjunto de reflexes, algumas em reas e temas relativamente inditos no Ipea, traduzem o esforo de publicar contribuies que no buscam ser exaustivas, mas que procuram mapear o estado das artes em algumas temticas importantes e indicar caminhos e possibilidades que devero ser explorados futuramente por meio de novas linhas de pesquisa. Neste sentido, a massiva participao de tcnicos de vrias diretorias do Ipea1 e de tcnicos e gestores de diversos rgos governamentais federais e estaduais2 mostra, de um lado, a pluralidade de reflexes que compem o acervo tcnico da casa e, de outro, a importncia das parcerias entre os gestores encarregados da execuo das polticas pblicas e os tcnicos do Ipea, na produo de anlises e reflexes em torno das perspectivas para o desenvolvimento brasileiro. No podemos tambm esquecer de mencionar a importante colaborao dada por diversos professores de universidades pblicas brasileiras para o sucesso desta empreitada.3 Considerando a complexidade e a diversidade de temas tratados e os desafios e as dificuldades encontrados e superados para se chegar estrutura deste livro, nada mais justo que reconhecer o esforo empreendido e agradecer os diversos tipos de colaborao que tornaram possvel esta publicao. Inicialmente, cabe agradecer aos vrios autores que se envolveram na confeco dos diversos captulos que compem este livro. A redao deste livro contou com a participao de 57 autores, os quais contriburam para a confeco desta obra composta por 24 captulos e uma introduo, organizados em trs
1. Diretorias de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) e Assessoria da Presidncia do Ipea. 2. Secretaria de Polticas para Mulheres (SPM) da Presidncia da Repblica, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio das Cidades (MCidades), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), Governo do Distrito Federal (GDF), Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP), Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Par, Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) e Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano do Paran. 3. Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRS), Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade de Braslia (UnB), Universidade do Estado do Par (Uepa), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Universidade Federal do Par (UFPA).
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partes complementares, nas quais so abordados diferentes aspectos das anlises e discusses relativas infraestrutura social e urbana do pas. Na primeira parte do livro, encontram-se os captulos relativos infraestrutura social. Na segunda parte, o livro traz os captulos relativos infraestrutura e s polticas urbanas. Na parte final, esto os captulos relativos s discusses que procuram enfatizar a dimenso territorial da infraestrutura social e urbana, dando-se especial nfase s questes da rede urbana e do planejamento territorial e aos aspectos relativos gesto urbana. A contribuio introdutria, Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento: marco terico e temas emergentes, ficou a cargo de Marco Aurlio Costa e Maria da Piedade Morais. O captulo 1, A presena fsica do Estado brasileiro no territrio, deve-se aos autores Milko Matijascic, Alexandre Lalau Guerra e Ronnie Aldrin Silva. Essas primeiras reflexes abrem alas para as contribuies dadas por Enid Rocha e Simone Gueresi no captulo 2, Da concepo realidade: situao das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas e adolescentes em situao de abandono. Ana Amlia Camarano, Solange Kanso, Juliana Leito e Mello e Daniele Fernandes Carvalho so as autoras responsveis pelo captulo 3, Condies de funcionamento e infraestrutura das instituies de longa permanncia para idosos no Brasil. O captulo 4, Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar, contou com a participao de Sergei Suarez Dillon Soares e Natlia Guimares Duarte Styro. Tas Cerqueira Silva e Luana Simes Pinheiro elaboraram o captulo 5, Rede de enfrentamento violncia contras as mulheres. Luziele Maria de Souza Tapajs escreveu o captulo 6, Novas referncias para a ao da poltica de assistncia social: o Cras e o Creas e seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil. J o captulo 7, A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (Redesan) como elemento da estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional, resultou do esforo conjunto de Juliane Helriguel de Melo Perini, Antnio Leopoldo Nogueira Neto, Marilian Medeiros de Arajo Silva, Bruno Jansen Medeiros, Katia Francisco de Lima, Alexandro Rodrigues Pinto e Jnia Valria Quiroga da Cunha. O oitavo captulo do livro, Cultura viva e o digital, foi produzido por Frederico Augusto Barbosa da Silva, Ana Luiza Machado de Codes e Herton Ellery Arajo. Fecha o primeiro bloco de artigos, o captulo 9, Eletrificao rural e o Programa Luz para Todos: uma avaliao da percepo dos beneficirios, de autoria de Jos Aroudo Motta, Marcelo Teixeira da Silveira e Aron da Costa Falek. Na parte II deste volume, os captulos abordam diferentes aspectos relacionados aos servios setoriais urbanos, englobando os diversos sistemas de proviso e equipamentos de consumo coletivo urbano. O captulo 10, A crise financeira e hipotecria e o direito moradia adequada, que introduz essa segunda parte, uma
Agradecimentos
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contribuio da relatora especial das Naes Unidas para o Direito Moradia Adequada Raquel Rolnik, cuja traduo do original em ingls ficou a cargo de Emmanuel Cavalcante Porto. Cleandro Henrique Krause e Renato Nunes Balbim colaboraram com o captulo 11, O planejamento da habitao de interesse social no Brasil e sua produo social: desafios e perspectivas. O captulo 12, Saneamento bsico no Brasil: desenho institucional e desafios federativos, foi elaborado por Alexandre dos Santos Cunha. Sonaly Cristina Resende Borges de Lima e Denise Helena Frana Marques foram as responsveis pelo captulo 13, Evoluo e perspectivas do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio no Brasil. Carlos Eduardo Morelli Tucci autor do captulo 14, Gesto da drenagem urbana, que teve a formatao final e a redao dos anexos feita por Cleandro Henrique Krause. Bruno Milanez redigiu o captulo 15, Resduos slidos urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas. A mobilidade urbana no Brasil objeto do captulo 16, elaborado conjuntamente por Carlos Henrique Ribeiro Carvalho, Eduardo Alcntara Vasconcellos, Ernesto Galindo, Rafael Henrique Moraes Pereira e Vicente Correia de Lima Neto. A parte III, por sua vez, encerra o livro com os captulos relativos ao planejamento territorial, dinmica da rede de cidades do pas e gesto urbana. Tm-se, inicialmente, as contribuies de Cludio Antnio Gonalves Egler e Fernando Luiz Arajo Sobrinho no captulo 17, Rede urbana do Brasil e da Amrica do Sul: caracterizao e tendncias, cuja redao final foi dada por Marco Aurlio Costa. Na sequncia, encontramos as contribuies de Marco Aurlio Costa, Miguel Matteo e Renato Nunes Balbim no captulo 18, Faces da metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. Rosa Moura, Nelson Ari Cardoso e Lorreine Santos Vaccari colaboraram com o captulo 19, Aglomeraes transfronteirias no Sul do Brasil: entre a porosidade e o controle ostensivo. O captulo 20, Formao e transformaes recentes da rede urbana da Amaznia: o caso do estado do Par, deve-se participao de Andra de Cssia Lopes Pinheiro, Heriberto Wagner Amanajs Pena, Mrcio Douglas Brito Amaral e Mrio Miguel Amin Garcia Herreros. George Alex da Guia contou com o apoio de Maria da Piedade Morais para a elaborao do captulo 21, Rede de cidades no Brasil Colnia e polticas de preservao do patrimnio cultural. Srgio Ulisses Silva Jatob o responsvel pelo captulo 22, Licenciamento ambiental e oferta habitacional no Brasil. O captulo 23 aborda As polticas para a regularizao fundiria urbana no Brasil e pode ser creditado a Paulo Coelho vila. Encerra a coletnea o captulo 24, Uso dos instrumentos tributrios e no tributrios para financiamento do desenvolvimento urbano, fruto do trabalho conjunto de Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior e Vicente Correia Lima Neto. Para alm dos autores, diversos colaboradores merecem aqui um agradecimento especial. Vale destacar as contribuies de Paulo Augusto Rego
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e Raony Silva Nogueira no apoio tcnico dado formatao e tabulao complementar de dados que subsidiaram alguns dos captulos deste livro. Agradecemos tambm aos tcnicos, gestores e rgos que forneceram dados e informaes que tambm subsidiaram a elaborao de algumas das anlises aqui presentes, em especial Lauseani Santoni, Luiz Fernando Lima Oliveira e Rubem Oliveira de Paula. Alm da redao inicial dos captulos, da disponibilizao de dados e informaes e da formatao desse material para subsidiar a redao dos captulos, esta publicao no teria sido possvel sem a colaborao dos diversos pareceristas que auxiliaram na leitura e reviso dos diversos captulos deste volume. Assim, pelo apoio fundamental dado aos editores com seus valiosos comentrios agradecemos aos 37 pareceristas que leram cuidadosamente os diversos captulos deste livro, nomeadamente: Adriana Maria Magalhes de Moura, Alexandre dos Santos Cunha, Antenor Lopes de Jesus Filho, Bernardo Alves Furtado, Bruno Milanez, Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Celso Santos Carvalho, Cleandro Henrique Krause, Enid Rocha Andrade da Silva, Ernesto Pereira Galindo, Frederico Augusto Barbosa da Silva, George Alex da Guia, Gustavo Luedemann, Helder Rogrio Santana Ferreira, Juliana Leito e Mello, Jurema de Souza Machado, Leila Posenato Garcia, Luciana de Barros Jaccoud, Luciana Mendes Santos Servo, Marco Aurlio Costa, Maria da Piedade Morais, Matheus Stivali, Miguel Matteo, Natlia de Oliveira Fontoura, Paulo Augusto Rego, Paulo Coelho vila, Paulo Roberto Corbucci, Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior, Rafael Guerreiro Osrio, Rafael Henrique Moraes Pereira, Renato Nunes Balbim, Roberta da Silva Vieira, Roberto Henrique S. Gonzalez, Rute Imanishi Rodrigues, Valdemar Ferreira de Araujo Filho, Vanessa Gapriotti Nadalin e Vicente Correia de Lima Neto. No processo editorial contamos com o apoio precioso de Daniel Castro, Claudio Passos de Oliveira, Iranilde Rego, Jane Fagundes e Cida Taboza na coordenao da equipe de revisores e diagramadores dos vrios captulos que compem este volume. O livro tambm contou com o apoio financeiro do escritrio da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) em Braslia, para a contratao de alguns consultores que elaboraram estudos constantes de trs captulos do livro, por meio do convnio Ipea/Cepal. Por ltimo, gostaramos de agradecer a Jos Celso Cardoso Junior, coordenador-geral do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, pelo apoio incansvel dado ao projeto como um todo, e a este volume em particular. Aos demais colegas do Ipea e parceiros de outras instituies, que porventura tenhamos esquecido de mencionar, mas que colaboraram para que este livro se tornasse realidade, registramos tambm os nossos agradecimentos.
Agradecimentos
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Certos de que avanos na reflexo sobre os desafios do desenvolvimento brasileiro dependem do trabalho de equipe e da colaborao em rede dos diversos agentes na produo de conhecimento relevante para a formulao, a implementao, o monitoramento e a avaliao de polticas pblicas, reiteramos aqui mais uma vez os nossos agradecimentos aos autores, colaboradores e pareceristas. Esperamos que esta publicao seja til para os diversos leitores que dela, certamente, faro uso, e esperamos poder continuar contando com as contribuies e o apoio de todos vocs para futuras parcerias. Os Editores
INTRODUO
INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO: MARCO TERICO E TEMAS EMERGENTES
A infraestrutura econmica, social e urbana e o processo de desenvolvimento possuem elevado grau de correlao. A disponibilidade de infraestrutura no territrio constitui um indicador das suas condies de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, essa disponibilidade ou sua ausncia favorecem ou limitam o processo de desenvolvimento econmico e territorial. Ao longo do processo de formao socioespacial, os investimentos em infraestrutura favorecem as condies de desenvolvimento socioeconmico de algumas pores do territrio, enquanto as ausncias ou deficincias infraestruturais em algumas reas restringem as suas possibilidades de desenvolvimento. Assim, a quantidade e a qualidade da infraestrutura disponvel no territrio qualificam e condicionam seu processo de desenvolvimento. O reconhecimento da importncia de uma infraestrutura adequada para o processo de desenvolvimento e, em especial, a relevncia da infraestrutura na proviso de insumos produtivos para o crescimento econmico, a reduo da pobreza e das desigualdades sociais tem sido partilhado por diversos autores e convergente com as observaes constantes no volume I deste livro.1 Ao eleger a infraestrutura econmica, social e urbana como um dos eixos de desenvolvimento do pas, o Ipea parte do entendimento que o desenvolvimento nacional depende da adequada proviso de infraestrutura econmica, social e urbana e, subsidiariamente, de um arranjo institucional capaz de promov-la, seja em termos dos investimentos pblicos ou privados necessrios para dotar o pas das infraestruturas necessrias, seja em termos de sua gesto e atualizao, configurando um processo permanente que conforma uma poltica de Estado. Enquanto poltica de Estado que deve favorecer o desenvolvimento do pas, entende-se que o processo de adequao da infraestrutura econmica, social e urbana deve ser orientado pela promoo, concomitante, da eficincia econmica, da equidade social e da sustentabilidade ambiental, e pela diminuio das desigualdades espaciais, em suas diversas escalas.
1. Ver, a respeito, Fay e Morrison (2005), Estache e Fay (2007), Straub (2008), Cepal (2009), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (2000), Kessides (1993) e a resenha da literatura constante desta introduo.
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Os investimentos em infraestrutura, no entanto, so investimentos de grande porte que demandam elevados montantes de poupana e/ou financiamento pblicos e/ou privados que se transformam em capital imobilizado, envolvendo custos tambm elevados de operao e manuteno. Ou seja, no apenas o investimento inicial tende a ser vultoso, como ele implica no comprometimento de recursos para que o mesmo cumpra efetivamente sua funo, de forma adequada e com a devida qualidade. Dessa forma, a deciso relativa aos investimentos em infraestrutura que um pas necessita envolve, entre outros elementos, a avaliao da viabilidade dessas inverses e dos custos de oportunidade, uma vez que (1) no h recursos suficientes para dotar todo o territrio, simultaneamente, de todas as infraestruturas possveis; (2) pode no haver recursos suficientes para manter essas infraestruturas funcionando regularmente e de forma adequada ademais, no todo tipo de infraestrutura que deve estar presente de forma homognea em todo o territrio; e (3) os efeitos multiplicadores gerados e os benefcios trazidos pela dotao dessas infraestruturas iro variar espacialmente, o que pode sugerir a primazia desses investimentos em determinadas pores do territrio, reforando a concentrao espacial dessas infraestruturas e as desigualdades territoriais, ainda que numa perspectiva temporal de curto prazo. Decorre disso o que pode ser qualificado como um dilema central relativo infraestrutura: a implantao de determinadas infraestruturas mostra-se mais vivel e atende a critrios, sobretudo de viabilidade econmico-financeira, em cidades e regies que por sua posio hierrquica na rede urbana, por seu dinamismo e pelas funes que exercem no territrio j so melhor dotadas em termos de infraestrutura, de modo que os investimentos em infraestrutura podem reforar a sua concentrao espacial e acentuar as disparidades socioespaciais. Alm disso, os efeitos multiplicadores e virtuosos dos investimentos em infraestrutura tendem a dar melhor resposta em regies que de alguma forma j so privilegiadas em termos de equipamentos e conhecimento, j exercem um papel importante em termos regionais e da rede de cidades e j atraem a maior (e melhor) parte dos investimentos pblicos e privados. Considerando essa tenso que perpassa a adequao da infraestrutura para a promoo do desenvolvimento nacional, faz-se necessrio refletir acerca do processo decisrio relativo aos investimentos em infraestrutura e sua distribuio no territrio. O que justifica e quais critrios devem orientar a deciso de dotar alguns lugares de determinadas infraestruturas? Os critrios que orientam os investimentos em infraestrutura devem ser os mesmos para as diversas dimenses e setores de infraestrutura? Ou se faz necessrio qualificar melhor essas infraestruturas e adotar abordagens diferenciadas nesse processo de avaliao?
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Certamente, ao se adotarem critrios uniformes e homogneos para se avaliar a necessidade de se priorizar a dotao de infraestrutura em algumas regies e cidades, corre-se o risco de to somente reforar (ainda que de forma parcialmente justificada) a concentrao territorial dessas infraestruturas e o aprofundamento das desigualdades socioespaciais. Por outro lado, uma distribuio universal das infraestruturas por todas as pores do territrio envolve inverses iniciais e custos de operao e manuteno elevados que, no limite, podem comprometer a qualidade da infraestrutura em cidades e regies nas quais a infraestrutura favorece um melhor desempenho da economia nacional, gerando um gargalo e uma grave restrio para o desenvolvimento do pas como um todo. Enquanto poltica de Estado, o processo de adequao da infraestrutura econmica, social e urbana fica tensionado pela universalizao de determinados equipamentos e servios de consumo coletivo, buscando uma cobertura o mais ampla possvel de todo o territrio nacional, e pela orientao de investimentos em infraestrutura a partir da adoo de critrios que avaliem a sua viabilidade, considerando as necessidades e condies especficas das diferentes pores do territrio e os efeitos da disponibilizao dessa infraestrutura na promoo do desenvolvimento nacional. Essas tenses devem se refletir num projeto de desenvolvimento de longo prazo que contemple e equilibre as necessidades de curto prazo em vistas dos dficits de infraestrutura e da demanda por novos investimentos ou pela manuteno dos equipamentos e servios j existentes com uma perspectiva de longo prazo, no qual um projeto de ordenamento territorial e de desenvolvimento social perpasse e instrua a distribuio de investimentos no territrio, orientando e induzindo o processo de formao socioespacial do pas. As relaes entre infraestrutura e desenvolvimento e, mais especificamente, o processo de adequao das infraestruturas para favorecer o desenvolvimento do pas envolve anlises diferenciadas em termos das dimenses e dos diferentes setores de infraestrutura e um entendimento qualificado das especificidades das diversas pores do territrio e do processo de formao socioespacial do pas, de forma associada s prioridades de curto prazo e aos projetos de escopo temporal mais amplo.
1 A INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA: REFERNCIAS TERICO-CONCEITUAIS E MARCO LEGAL
Um primeiro recorte que se faz necessrio para a avaliao da questo da infraestrutura diz respeito qualificao do que se entende por infraestrutura econmica e por infraestrutura social e urbana. Evidentemente, numa perspectiva mais
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ampla e integrada, essas diferentes dimenses da infraestrutura se complementam e se articulam, no sendo desejvel a construo de anlises estanques. Contudo, considerando os desafios apresentados anteriormente, faz-se necessrio distinguir a infraestrutura estritamente econmica, abordada no volume I deste livro2, da infraestrutura social e urbana, abordada neste volume, ainda que se reconhea que a infraestrutura econmica tambm social e urbana e que o que se entende por infraestrutura social e urbana tambm pode ser considerado infraestrutura econmica, como se observa, por exemplo, na importncia que a disponibilidade de equipamentos e servios de sade e educao, para citar apenas esses dois setores, tem tido na deciso locacional de empresas que no querem que seus executivos e tcnicos (e suas respectivas famlias) se instalem em cidades e/ou regies nas quais esses servios so precrios ou deficientes. Nesse sentido, a disponibilidade de infraestrutura social e urbana tem-se configurado, cada vez mais, em importante fator da competitividade econmica das cidades e regies, e um elemento determinante na atrao de indivduos e firmas, como veremos na prxima sesso. Salientando, ainda, aquilo que as diversas dimenses da infraestrutura tem em comum, vale mencionar os diversos aspectos ligados institucionalidade dessas infraestruturas, seja em termos do seu financiamento, seja em termos de sua gesto e controle, os quais apresentam caractersticas semelhantes ou so perpassadas por questes similares, estejamos tratando do transporte rodovirio ou dos equipamentos e servios de sade ou da coleta, disposio final e tratamento dos Resduos Slidos Urbanos (RSU). No entanto, ainda que seja apenas para fins analticos, as especificidades existentes entre as diferentes dimenses da infraestrutura demandam abordagens prprias, de modo que, no volume I, que trata da dimenso econmica, enfatizam-se as relaes dessa infraestrutura com as demandas e necessidades do setor produtivo, enquanto neste volume, que trata das dimenses social e urbana, enfatizam-se as questes voltadas para a estruturao dos assentamentos urbanos e para a proviso de servios para a populao, como o caso, por exemplo, do acesso a moradia e saneamento bsico adequados e servios de educao e sade, apenas para citar algus exemplos. Ou seja, feitas as ressalvas anteriormente explicitadas, justifica-se a opo de lidar de forma separada com a infraestrutura econmica e a infraestrutura social e urbana, tal como se faz neste livro, ainda que se registre a necessidade de procurar fazer convergir essas anlises, permitindo uma compreenso mais integrada da questo da infraestrutura adequada para a promoo do desenvolvimento nacional.
2. Considerou-se infraestrutura econmica a infraestrutura de apoio ao setor produtivo, abarcando os seguintes setores: rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes.
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No que diz respeito infraestrutura social e urbana, uma primeira questo que se coloca saber com qual conceito ou noo de infraestrutura social e urbana se est operando. Inicialmente, vale salientar que aquela distino conceitual apresentada na anlise relativa infraestrutura econmica, entre (1) infraestrutura fsica, como suporte sobre o qual se d a prestao de servios e (2) servios de infraestrutura tambm pode ser feita para as dimenses social e urbana. Nesse caso, contudo, talvez de forma mais expressiva do que na dimenso econmica, essa separao apenas analtica e opera somente em determinadas anlises, uma vez que no h como deixar de lidar com uma abordagem que integre os equipamentos e suportes fsicos dos servios sociais e urbanos por eles prestados e do modo como se d a sua gesto, sendo necessria a adoo de um conceito de infraestrutura social e urbana que incorpore de forma integrada e abrangente estas diferentes dimenses. Assim, considerando o amplo conjunto de setores e funes a elas atinentes, as infraestruturas sociais e urbanas envolvem, na verdade, um amplo conjunto de sistemas e suportes vida cotidiana da populao, notadamente no meio urbano, implicando em equipamentos e suportes fsicos, na prestao de servios e na sua gesto, seja a gesto de operao e manuteno desse equipamento, seja a gesto do sistema em termos espao-temporais. Portanto, para efeitos deste volume, ainda que se reconhea a possibilidade analtica de distinguir equipamentos, de servios e de sua gesto, subjaz o entendimento de que a infraestrutura social urbana envolve sistemas complexos de equipamentos, servios e gesto inclusive, da estruturao de sistemas de informao e da gesto desses sistemas. Como j foi salientado anteriormente, a noo do que seja infraestrutura dinmica, varia no tempo e no espao, depende das condies socioculturais e das prprias condies tcnico-produtivas. A infraestrutura social e urbana das sociedades complexas contemporneas resultado de um processo histrico no qual evoluiu o entendimento do que so os equipamentos e servios sociais e urbanos, refletindo a prpria evoluo dos direitos humanos e sociais e das necessidades bsicas socialmente construdas. Ou seja, as noes de cidadania e de infraestrutura social e urbana no Brasil contemporneo so totalmente distintas daquelas existentes no sculo XIX, quando ainda no havia uma sociedade urbana e quando as noes de direito social ainda se atrelavam a uma estrutura social e poltica marcada pela escravido e pelo que historiadores como Jos Murilo de Carvalho qualificam como sendo a inexistncia de uma sociedade civil.
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medida que as noes de cidadania e de infraestrutura social e urbana vm evoluindo refletindo, em certa medida, o prprio desenvolvimento socioeconomico e o grau de urbanizao dos pases, notadamente ao longo do sculo XX altera-se o conjunto de sistemas que compem a infraestrutura social e urbana e a demanda por polticas sociais e urbanas que contribuam para garantir que a populao como um todo tenha acesso a essas infraestruturas e aos respectivos servios. Assim, nas sociedades contemporneas em que o Estado desempenha um papel central de provedor e/ou coordenador das infraestruturas, a noo do que seja infraestrutura importa para a agenda pblica e ir informar sobre a prpria concepo de Estado, tal como ocorre no caso do Estado do Bem-Estar Social. Um entendimento mais restrito do que seja infraestrutura social e urbana - e das necessidades sociais bsicas e direitos humanos que ela visa atender - implica numa menor demanda por investimentos pblicos e privados na disponibilizao dessa infraestrutura no territrio. Ao contrrio, a adoo de perspectivas que contemplem o processo de construo e conquistas de direitos humanos e sociais implica na ampliao da demanda por infraestrutura social e urbana, nas diversas reas e funes abarcadas por essa noo dinmica no tempo e no espao. Portanto, paralelamente a um entendimento socialmente construdo e compartilhado do que seja a infraestrutura, h uma dimenso institucional e normativa a respeito dessa noo, a qual se encontra refletida em notas tcnicas e, sobretudo, na legislao nacional e nos acordos internacionais sobre direitos humanos, como o caso do Pacto pelos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), por exemplo. No Brasil, a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88), uma nova e ampliada noo de direitos sociais e urbanos passou a constar da ordem jurdica do pas, ainda que a regulamentao desses direitos se mostre ainda inconclusa, j passadas duas dcadas da vigncia da nova Carta Magna. medida que tais direitos so reconhecidos como direitos universais, novas infraestruturas passam a ser demandadas pela populao e devem ser disponibilizadas. De acordo com o Art. 6o da Constituio Federal, so direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Somam-se a esses direitos, os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, tal como previstos no Art. 7o, visando melhoria de sua condio social e aos direitos igualdade e no discriminao presentes no Art. 5o. Alm dos direitos sociais e do trabalhador, a CF/88 tambm estabeleceu as diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano, de responsabilidade
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executiva do poder pblico municipal, a qual tem por objetivo o ordenamento do pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade e da cidade (e do bemestar de seus habitantes), as quais so condicionantes do direito da propriedade privada, tal como estabelecem os Arts. 5o e 182 No que diz respeito aos direitos sociais e infraestrutura social, a partir das diretrizes e normas gerais constantes na Constituio Federal ver, em especial, os Arts. 194 a 198 (seguridade social e sade), o Art. 203 (assistncia social) e os Arts. 205 e 208 (educao) , vm sendo construdas diversas polticas nacionais, implicando na realizao de investimentos voltados para a disponibilizao de equipamentos e servios ou para a busca de solues que visassem dotar a populao dos servios pblicos de infraestrutura necessrios. A estruturao do Sistema nico de Sade (SUS), do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), os ciclos dos Planos Nacionais de Educao, o Estatuto da Criana e do Adolescente, o Estatuto do Idoso e a Lei Maria da Penha so exemplos de sistemas e polticas que trazem normativas que correspondem a um entendimento do que seja infraestrutura social, implicando em demandas de investimentos em equipamentos e suportes sociais para a prestao de servios de infraestrutura. No que diz respeito questo urbana, o Estatuto da Cidade, Lei Federal no 10.257/2001, regulamentou o captulo da poltica urbana da Constituio Federal e garantiu a possibilidade da utilizao de novos instrumentos para a efetivao da reforma urbana, do cumprimento da funo social da propriedade e da garantia do direito cidade. Alm disso, a partir da criao do Ministrio das Cidades (MCidades), em 2003, a estruturao das secretarias nacionais ligadas s polticas urbanas setoriais favoreceu o desenvolvimento de polticas nacionais de habitao, saneamento bsico e mobilidade e transporte urbanos, no que incorpora o entendimento do que seja hoje o ncleo duro da infraestrutura urbana para efeitos de implementao dessas polticas. Antes da CF/88, a Lei Federal no 6.766/79, em seu captulo II, que trata dos requisitos urbansticos para loteamentos, trazia expresso o entendimento do que seriam equipamentos comunitrios no Art. 4o., pargrafo nico (equipamentos pblicos de educao, cultura, sade, lazer e similares) e equipamentos urbanos no Art. 5o. (equipamentos pblicos de abastecimento de gua, servios de esgoto, energia eltrica, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado). Esse entendimento, que vem sendo revisado e ampliado, quer pelas polticas setoriais, quer pela prpria reviso da lei de parcelamento do solo urbano, implica numa determinada concepo de infraestrutura social e urbana, com repercusses sobre as polticas pblicas.
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O Cdigo Tributrio Nacional, por seu turno, ao tratar da competncia municipal de cobrana do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), estabelece que o imposto devido por imveis situados em zona urbana definida por lei municipal, desde que o imvel tenha ao menos dois dos melhoramentos previstos na norma que o caracterizariam como tendo uma infraestrutura urbana mnima, construda ou mantida pelo poder pblico: meiofio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; iluminao pblica, mesmo que sem posteamento para distribuio domiciliar; e escola primria ou posto de sade situado a menos de trs quilmetros do imvel. H, portanto, na ordem jurdico-administrativa brasileira, um conjunto de entendimentos acerca do que a infraestrutura social e urbana que implica em demandas para a proviso e adequao dessa infraestrutura de forma a dar suporte material prestao de servios sociais e urbanos de maneira adequada. No que pode ser considerado um entendimento que busca dar a referncia tcnica para essa questo, a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), na Norma Brasileira (NBR) 9284, que trata de equipamentos urbanos, classifica os equipamentos que do sustentao s funes urbanas, reconhecendo-os como equipamentos urbanos, definindo-os como todos os bens pblicos ou privados, de utilidade pblica, destinados prestao de servios necessrios ao funcionamento da cidade, implantados mediante autorizao do poder pblico, em espaos pblicos e privados. Esta norma define como categorias dos equipamentos urbanos a circulao e o transporte; a cultura e a religio; o esporte e o lazer; a infraestrutura de sistema de comunicao; o sistema de energia; o sistema de iluminao pblica; o sistema de saneamento; a segurana pblica e a proteo; o abastecimento; a administrao pblica; a assistncia social; a educao e a sade. Tal abordagem relativamente prxima ao recorte que utilizaremos neste estudo. Trata-se, portanto, de um amplo conjunto de sistemas, funes e servios que implicam em investimentos em equipamentos e suportes fsicos, na prestao de servios e na gesto dos sistemas e servios, os quais, de forma integrada e articulada, constituem o que neste volume est sendo chamado de infraestrutura social e urbana, como veremos mais adiante. A seguir, procede-se a uma extensa reviso bibliogrfica sobre o tema infraestrutura e desenvolvimento e apresentam-se os principais conceitos e definies de infraestrutura utilizados nessa literatura, com destaque para a infraestrutura social e urbana.
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1.1 Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento: uma resenha da literatura
Uma das distines mais comuns encontradas na literatura sobre o tema da infraestrutura entre infraestrutura pesada (hard infrastruture) ou fsica, com existncia material, e infraestrutura leve (soft infrastructure), com natureza mais intangvel. A infraestrutura pesada estaria relacionada aos equipamentos fsicos necessrios para o funcionamento de uma sociedade moderna, como, por exemplo, as rodovias, as redes de gua e esgoto, os aeroportos e os equipamentos de telecomunicaes, dentre outros. J a infraestrutura leve diria respeito s instituies e outros insumos necessrios para manter os padres econmicos, sociais e culturais de um pas, como os sistemas de educao, sade, financiamento, governana, apenas para citar alguns exemplos. Alguns autores dividem a infraestrutura leve em ativos fsicos como edificaes e equipamentos e sistemas imateriais tais como marcos regulatrios, sistemas financeiros, e instituies, dentre outros. Stimson et al. (2006, p. 24) sugerem uma importncia relativa crescente da infraestrutura leve - educao, sade, governana, liderana regional, conhecimento, know-how produtivo e amenidades que definem a qualidade de vida - vis a vis a infraestrutra fsica tradicional na capacidade das economias avanadas gerarem progresso tecnolgico e desenvolvimento econmico. Blakley e Bradshaw (2002) tambm utilizam o conceito de soft infrastructure, para se referir a quesitos to amplos como sistemas de informao, educao, pesquisa, apoio aos negcios e ao meio ambiente, centros de convenes e restaurantes, destacando a sua importncia para o processo de desenvolvimento das comunidades e o avano do progresso tecnolgico, que, para o autores, pode ser ainda um fator mais relevante do que a presena de infraestrutura fsica como rodovias, esgotamento sanitrio ou parques industriais especiais. Smilor e Wakelin (1990) utilizam o termo infraestrutura inteligente (smart infrastructure) para se referir a caractersticas como informao, educao, amenidades urbanas, qualidade ambiental e instituies flexveis, dentre outros, elementos que tem se transformado cada vez mais em fatores centrais da competitividade de cidades e regies e a base para o desenvolvimento econmico sustentvel. Argumento semelhante pode ser encontrado em autores como Romer (1986), Krugman (1991) e Audretsch & Feldman, (1996), dentre outros, que tambm destacaram a importncia dos spillovers de conhecimento entre agentes e firmas decorrentes da concentrao espacial e da proximidade fsica de talento, tecnologia, capital, know-how, expertise global, como fator crucial para gerar retornos crescentes, criar empregos e promover o desenvolvimento econmico em ultima instncia. Assim, cidades e regies dotadas de tais atributos possuiriam nveis elevados de networking interno e relaes de confiana, que serviriam como componentes centrais da sua competividade.
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O Banco Mundial (BIRD) (1994) e o BID (2000) adotam um conceito de infra-estrutura semelhante, que engloba as estruturas de engenharia, os equipamentos e instalaes de longa vida til e os servios que eles fornecem, os quais pode ser usadas na produo econmica ou pelas famlias. Ainda de acordo com o BID (2000, p. 13), a infraestrutura pode ser classificada em quatro grandes grupos, consoante a sua funo: i) infraestrutura econmica (transporte, energia e telecomunicaes); ii) a infraestrutura social (represas e canais de irrigao, sistemas de gua potvel e esgotamento sanitrio, educao e sade); iii) infraestrutura ambiental; e iv) infraestrutura vinculada informao e ao conhecimento. Para Kessides (1993), a infraestrutura contribui para o aumento da produtividade dos fatores de produo (capital e trabalho) e melhora a qualidade de vida da populao, apresentando estreita correlao com o desenvolvimento econmico. Para esta autora, a infraestrutura um elemento essencial para gerar os ganhos de produtividade decorrentes da urbanizao, de forma que quando os problemas associados falta de infraestrutura adequada acarretam custos de congestionamento ou externalidades negativas sobre o meio ambiente, os benefcios decorrentes da urbanizao so reduzidos. Por outro lado, uma melhoria na sade da populao derivada de um maior acesso a gua potvel e esgotamento sanitrio ou uma reduo no tempo de deslocamento ao trabalho devido a um sistema de transportes mais eficiente, contribuem para o aumento da produtividade do trabalho, da cidade, da regio e da economia como um todo. Ademais, a falta de acesso a uma infraestrutura adequada a preos compatveis com o nvel de renda da populao um dos fatores determinantes para a persistncia de elevados patamares de pobreza estrutural. Para outros autores um pr-requisito essencial para a adequada proviso da infra-estrutura a noo da segurana da posse, seja como um estmulo para o investimento a fim de que os projetos tenham o escopo temporal necessrio para a recuperao dos custos , seja como um meio para certificar esta segurana. Quando j se possui o ttulo de propriedade, no s os prprios beneficirios dos projetos de infra-estrutura se mobilizam mais porque aumenta a expectativa de que os retornos do investimento voltem para suas mos, mas tambm porque aproxima estes beneficirios dos credores uma vez que a terra se torna uma garantia no s aceitvel como desejvel. (AALSTON et al., 1999; DE SOTO, 2001) No entanto, mesmo quando no se possui o ttulo, tambm possvel esperar que ocorram investimentos em infra-estrutura mesmo que comeando de maneira precria desde que estes investimentos sirvam como um mtodo informal reconhecido socialmente para a consolidao dos direitos de propriedade (SJAASTAD; BROMLEY, 1997; BRASSELLE et al., 2002)
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Gianpero (2009), por sua vez, faz uma extensa resenha sobre as diferentes definies, classificaes e medidas da infraestrutura pblica usadas na literatura e acrescenta j extensa lista de terminologias as seguintes categorias de infraestrutura: pessoal, institucional, material, imaterial, econmica, social, principal e acessria, bsica e complementar, territorial, dentre outras. O autor destaca que frequentemente essas classificaes se sobrepe na prtica. Para o caso da infraestrutura social foram encontradas vrias conceituaes na literatura. Uma das definies de infraestrutura social mais abrangentes foi dada pelo Departamento de Servio Social do Condado de Simcoe em Ontrio no Canad, que conceitua infraestrutura social como um sistema de servios sociais, redes e equipamentos que apoiam a populao e as comunidades saudveis, permitindo que cada pessoa tenha a oportunidade de contribuir de forma significativa para uma sociedade desenvolvida. Outra definio interessante para infraestrutura social, e que se aproxima bastante da abordagem adotada neste livro, pode ser encontrada em um relatrio parlamentar canadense que classifica a infraestrutura social como um conceito amplo que pode incorporar uma ampla variedade de servios pblicos, polticas e programas no campo da educao, sade, habitao, assistncia social e bem-estar, apoio a famlias e crianas necessitadas , planejado para manter e/ou ampliar o padro de vida da populao de um pas. Para Hanvey (2004), a infraestrutura social abarca o mix interdependente de lugares e espaos, programas e redes em todos os nveis. Segundo Swanson (1996), o conceito de infraestrutura social refere-se capacidade dos indivduos e comunidades para tirar proveito das oportunidades que melhoram o seu bem-estar econmico e social. J o departamento de Infraestrutura e Planejamento de Queensland (2007) a infraestrutura social refere-se aos equipamentos comunitrios, servios e redes que ajudam os indivduos, famlias, grupos e comunidades a satisfazer as suas necessidades sociais bsicas, maximizar o seu potencial para o desenvolvimento e aumentam o bem-estar da comunidades. Nesse sentido, a infraestrutura social incluiria: i) equipamentos e servios universais como educao, formao, sade, servios sociais, recreao e esportes, servios de segurana e emergncia, equipamentos culturais, instituies civis e democrticas, entre outros; ii) equipamentos e servios relacionados ao ciclo de vida com aqueles destinados a crianas, adolescentes, idosos, tais como creches e instituies de longa permanncia para idosos; iii) equipamentos e servios para pessoas com necessidades especiais, como grupos com etnias e culturas especficas, populaes tradicionais etc. Nesse sentido o conceito de infraestrutura social se afasta do conceito de infraestrutura pesada para incluir o conceito de capital social e o conjunto de relaes e sistemas de apoio que so criadas e evoluem na escala das comunidades (PUTMAN, 1995). Gibbons (1995), analisando o caso do Vale do Silcio
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(Silicon Valley), na California, afirma que a presena de infraestrutura social no territrio pode ser ainda mais importante para uma estratgia de desenvolvimento bem sucedida do que a infraestrutura fsica propriamente dita. Vijayamohanan (2008), por sua vez, destaca o papel determinante dos impactos positivos derivados da proviso da infraestrutura social para a melhoria da qualidade de vida e a promoo do desenvolvimento humano, atuando diretamente sobre os componentes do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) relativos esperana de vida ao nascer e escolaridade e indiretamente sobre o componente de renda. O autor destaca ainda os impactos positivos sobre o bem-estar da populao derivados da proviso de gua potvel em termos de reduo da mortalidade infantil e da morbilidade em geral. Outros aspectos positivos que mereceram o destaque do pesquisador dizem respeito diminuio das horas gastas com a coleta de lenha e a melhoria da qualidade do ar e dos riscos residenciais associados ao uso de fontes energticas mais limpas como a eletricidade e o gs natural. Putman (1995) destaca a importncia do capital social (as caractersticas da organizao social como redes, normas e coeso/confiana social que facilitam a coordenao e a cooperao entre as pessoas, para benefcio mtuo), para aumentar o padro de vida das comunidades e promover o desenvolvimento econmico. Lange e Hornburg (1998), por sua vez, aplicam a noo de capital social de Putnam ao contexto da habitao e do desenvolvimento urbano. Para os autores, a infraestrutura cvica (civic infrastructure) que se refere s redes existentes entre os grupos locais como companhias de desenvolvimento comunitrio, fundaes e outras organizaes sem fins lucrativos, governos locais, companhias habitacionais pblicas, negcios e associaes voluntrias3 o equivalente social da infraestrutura fsica e, embora seja menos tangvel, no menos importante para a vida comunitria nas cidades. Para Mawby et al.(2006), a presena de infraestrutura social o que transforma as cidades e outros assentamentos humanos em locais habitveis, viabiliza os municpios e determina o grau de equidade e sustentabilidade das comunidades. Para esses autores a habitao um componente-chave da infraestrutura social, em que a proviso de moradia adequada impacta simultaneamente a sade, a segurana e o bem- estar da populao. Na literatura internacional, tambm encontramos definies de infraestrutura urbana que a qualificam como um amplo conjunto de suportes essenciais no dia a dia das cidades modernas, incluindo equipamentos de gua e esgoto, drenagem de guas superficiais, rodovias, equipamentos de transporte, rede de distri3. Lange e Hornburg (1998, p. 5, traduo livre).
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buio de energia, telecomunicaes e outros servios em rede, alm da proviso de diversos tipos de equipamentos e servios sociais essenciais manuteno de um padro de vida adequado, incluindo educao, sade, lazer e espaos pblicos alm da infraestrutura associada com a manuteno da sade e do bem-estar, da lei e da ordem e da administrao pblica (OECD, 1991, p. 19). Para Choguill (1996) a infraestrutura urbana, especialmente no que se refere oferta de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e gesto dos resduos slidos essencial para o alcance da sustentabilidade nas cidades e o atendimento das necessidades humanas bsicas. Considerando que grande parte da populao dos pases em desenvolvimento no tem acesso a essa infraestrutura, o autor sugere a adoo de um modelo de proviso progressiva de infraestrutura urbana, baseado no reconhecimento da cidade informal, na recuperao de custos, na participao comunitria no planejamento, na construo, operao e manuteno dessas infraestruturas, na modicidade das tarifas, na adequao cultural e no apoio de organizaes no governamentais. O autor divide a infraestutura urbana em dois grandes grupos. O primeiro grupo refere-se infraestrutura social, envolvendo os equipamentos de sade e educao. O segundo grupo refere-se infraestrutura fsica, envolvendo as instalaes que fornecem os servios de gua, esgoto, coleta de lixo, energia eltrica, drenagem, alm das estradas e trilhos que a populao usa para o seu deslocamento. Embora no haja na prtica uma definio precisa do conceito de infraestrutura social e urbana, sendo inmeras os conceitos encontrados na literatura, o que levou um dos autores resenhados a afirmar que existem tantas definies de infraestrutura social e urbana quantas forem as necessidades bsicas das pessoas que precisarem ser atendidas, possvel distinguir algumas caractersticas comuns a todas as definies de infraestrutura social e urbana e nomenclaturas alternativas: essa infraestrutura corresponde a um bem de capital ou a um bem ou servio pblico que gera forte externalidades positivas e colabora para o aumento do bem-estar social e o desenvolvimento econmico. Assim, mesmo cientes das dificuldades envolvidas na conceituao do que venha a constituir a infraestrutura social e urbana e de sua natureza dinmica no tempo e no espao, para fins de delimitao do escopo do presente volume, adotamos o seguinte conceito: a infraestrutura social e urbana envolve um amplo conjunto de bens e servios sociais, equipamentos comunitrios e redes de suporte vida cotidiana das pessoas, das famlias, das comunidades e das cidades, com forte impacto sobre o desenvolvimento econmico, a promoo do bem-estar social e a garantia dos direitos humanos.
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2 A ESTRUTURA DESTE VOLUME
A partir das referncias tericas e conceituais aqui desenvolvidas, optou-se por estruturar este volume em trs partes complementares, nas quais so abordados diferentes aspectos das anlises e discusses relativas infraestrutura social e urbana do pas. A hiptese central do livro, que permeia todos os captulos, que a disponibilidade de infraestrutura no territrio e suas caractersticas no apenas informam sobre a qualidade do processo de desenvolvimento, como sinalizam para as possibilidades de promov-lo com incluso social, aumentando o potencial de desenvolvimento humano e promovendo a reduo das desigualdades socioespaciais. Este volume possui trs macro-objetivos principais: i) subsidiar a construo de uma agenda de pesquisa em torno da relao entre infraestrutura social e urbana e desenvolvimento socioespacial, analisando, privilegiadamente, o papel do Estado na promoo do bem-estar social; ii) analisar o estado da arte de polticas sociais e setoriais urbanas e temas relevantes no campo do planejamento urbano e regional; e iii) contribuir para a reflexo e a formulao de polticas pblicas sociais e urbanas mais inclusivas. A Parte I do livro, Infraestrutura social, composta por nove captulos, apresenta um panorama da situao da infraestrutura social no Brasil, com destaque para os equipamentos e servios pblicos relacionados com a garantia dos direitos sociais fundamentais relativos a: proteo infncia e adolescncia, proteo ao idoso, proteo s mulheres em situao de violncia assistncia social, bem como segurana alimentar e nutricional. So abordadas ainda nesta primeira parte do livro as questes relativos aos equipamentos culturais e incluso digital, bem como o problema da eletrificao rural. A Parte II, Infraestrutura e polticas setoriais urbanas, composta por sete captulos que abordam diferentes temas relativos proviso de servios e equipamentos urbanos e s polticas setoriais de habitao, saneamento bsico e transporte e mobilidade urbana. A Parte III, Planejamento territorial, rede de cidades e gesto urbana, por sua vez, possui oito captulos e privilegia os recortes relativos anlise das dimenses territorial e de gesto da infraestrutura social e urbana, enfatizando os estudos relacionados gesto metropolitana, formao, caracterizao e tendncias da rede urbana brasileira e aos aspectos correlacionados com a regularizao fundiria, a gesto e o financiamento do desenvolvimento urbano. Conforme foi salientado na sesso de agradecimentos, trata-se de uma obra construda a vrias mos, a qual pode contar com a participao de diversos tcnicos do Ipea, gestores pblicos, professores universitrios e consultores,
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refletindo o mosaico de abordagens, temas e linhas de pesquisa que se encontram em desenvolvimento na casa e em outras instituies do setor pblico e da sociedade brasileira. Nesse sentido, em termos metodolgicos, o livro no apresenta captulos homogneos, trazendo um mosaico de contribuies, a partir de diferentes clivagens, que tem como principal mrito justamente o esforo de reunir essas contribuies num volume que procura trazer esses temas e linhas de pesquisa a pblico, num esforo que remete construo, em curso, de uma reflexo sobre o tema da infraestrutura social e urbana no pas. Apesar da extenso, do volume e da qualidade das contribuies aqui reunidas, algumas lacunas importantes ainda se fazem sentir, como o caso de uma anlise da questo da infraestrutura do setor de sade, dos recursos hdricos, da urbanizao de favelas e dos riscos geolgicos,4 entre outros temas relevantes, que, por motivos diversos, no puderam ser incorporadas a esta obra. Apesar das lacunas existentes e mesmo das possibilidades no exploradas na abordagem de temas que foram tratados neste volume (uma vez que diferentes abordagens eram possveis), deve-se salientar mais uma vez que este trabalho no teve a pretenso de ser exaustivo, como se o tema da infraestrutura social e urbana pudesse ser resolvido de forma definitiva. H o entendimento de que uma obra parcial que traz, em alguns casos, uma primeira abordagem ou uma retomada de algumas linhas de pesquisa, algumas delas ainda relativamente pouco exploradas, e que esse esforo dever ser regularmente atualizado, de forma que seja possvel manter de maneira permanente o registro do estado das artes dessa discusso sobre as interfaces entre a infraestrutura social e urbana, o estado de bem-estar e o desenvolvimento econmico brasileiro.
2.1 Infraestrutura social
Na Parte I deste volume, a nfase recai sobre a anlise dos sistemas de proviso e equipamentos de suporte aos servios sociais e de sua distribuio no territrio nacional, num esforo, de certa forma complementar, ao do livro relativo ao eixo 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades. Considerando-se a extenso territorial do Brasil e a diretriz de construo de polticas nacionais unificadas e universalizadas, destaca-se, nesse caso, a necessidade de se disponibilizar essas infraestruturas sociais nas diversas pores do territrio, como o caso de alguns equipamentos de sade, educao, previdncia, assistncia, entre outros exemplos.
4. A infraestrutura hdrica e a urbanizao de favelas so 2 componentes importantes da rea de infraestrutura social e urbana do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em sua primeira verso. J os riscos geolgicos incluem-se entre as preocupaes do PAC-2.
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Nesse sentido, o captulo 1, A presena fsica do Estado brasileiro no territrio, trata especificamente da disponibilidade de diferentes tipos de infraestrutura social nos municpios brasileiros, considerando a hierarquia desses municpios na rede urbana do pas, conforme a classificao da Regio de Influncia de Cidades (REGIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O captulo traz mapas e tabelas que permitem um primeiro contato com a distribuio dos equipamentos de sade, educao, cultura, assistncia social, previdncia social, trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas federais nos municpios brasileiros e mostra como a posio hierrquica desses municpios na rede urbana se relaciona com a distribuio desses equipamentos no espao, revelando uma maior concentrao dos equipamentos e servios pblicos nas regies mais afluentes e nos municpios de maior porte A partir desse captulo, os demais captulos desta primeira parte analisam a presena e/ou a distribuio de diversos equipamentos sociais no pas, luz das diferentes polticas pblicas para os setores em destaque. O captulo 2, Da concepo realidade: situao das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas e adolescentes em situao de abandono, faz uma anlise da adequao da estrutura fsica das duas categorias de instituies criadas pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA): as instituies protetivas de acolhimento do tipo abrigo para crianas e adolescente privados do convvio familiar e as unidades socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente infrator. Ao analisar as instituies encarregadas das medidas socioeducativas, depara-se com as suas dificuldades para desempenharem as funes preconizadas no Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), devido inadequao de sua infraestrutura. Para as instituies de acolhimento, os principais problemas do ambiente fsico dizem respeito sua inadequao para promover um ambiente acolhedor para o atendimento em pequenos grupos, semelhante a uma residncia com rotina familiar, conforme preconiza o ECA. Um esforo analtico similar feito no captulo 3, Condies de funcionamento e infraestrutura das instituies de longa permanncia para idosos no Brasil. Considerando os efeitos do envelhecimento relativo da populao brasileira, o captulo aborda a questo dessas instituies no pas, fazendo uma ampla caracterizao de seu perfil, a partir de dados coletados atravs de uma pesquisa primria realizada junto a mais de 3.000 instituies brasileiras do genero. Observa-se que a maior parte das Ilpis brasileiras so privadas e que o percentual de instituies pblicas ainda pequeno. Com o envelhecimento relativo da populao brasileira, tende a haver uma presso pelo aumento desse tipo de instituies no pas, configurando uma demanda por infraestrutura e por polticas pblicas que ainda
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no est suficientemente presente na agenda poltica. Vale ainda salientar que nova a percepo de que essas instituies compem a infraestrutura social bsica de nossas cidades e tem representado importante alternativa de moradia para a populao mais idosa. O captulo 4, Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar. Ao contrrio de algumas teses presentes na literatura internacional sobre o assunto, o estudo emprico que subsidiou a elaborao deste captulo conclui que a disponibilidade e a qualidade da infraestrutura existente nas escolas interferem no desempenho escolar dos alunos, considerando-se a taxa de defasagem idade srie. Partindo da contextualizao da construo da agenda poltica relativa questo da igualdade de gnero no que se refere violncia contra as mulheres, o captulo 5, Rede de enfrentamento violncia contras as mulheres, faz uma apresentao dos diferentes tipos de equipamentos que compem essa rede (Centros de Referncia de Atendimento Mulher, Casas Abrigo, Casas de Acolhimento Provisrio, Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher, entre outros), destacando-se o avano da distribuio desses equipamentos nos municpios brasileiros, apesar dos desafios presentes na implementao da rede, considerando a extenso territorial do pas e as desigualdades observadas nas diferentes pores do territrio nacional. O captulo 6, Novas referncias para a ao da poltica de assistncia social: o Cras e o Creas e seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil, apresenta uma reflexo sobre os centros de referncia da assistncia social (Cras) e os centros de referncia especializados de assistncia social (Creas), a forma de operao, gesto e monitoramento dos servios prestados por estes equipamentos pblicos, a partir dos resultados recentes de pesquisas censitrias do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Estes centros so unidades de oferta de servios socioassistenciais pblicos e esto na base da estratgica montagem da Rede de Proteo Social Brasileira, representando uma inovao significativa, que muda o cenrio do atendimento populao usuria da poltica de Assistncia Social no pas. Salienta-se a consolidao e a capilaridade dos equipamentos no territrio nacional, expressando a prioridade que se atribuiu s polticas sociais no Brasil nos ltimos anos, notadamente por meio da criao do Suas, conjugando a natureza descentralizada da rede de equipamentos e a orientao unificada de construo da poltica em termos nacionais. De forma similar, o captulo 7, A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (Redesan) como elemento da estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional, apresenta a Redesan, mostrando sua importncia para a reduo dos ndices de insegurana alimentar e a erradicao da pobreza e da marginalizao. O captulo, mostra os avanos ocorridos nos ltimos anos no
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que diz respeito presena dessa infraestrutura no territrio, numa estratgia de descentralizao, mas alerta para os problemas existentes na manuteno e gesto desses equipamentos pblicos, decorrentes da falta de clareza na definio de compromissos e responsabilidades por parte dos entes federados responsveis pela sua operao e manuteno. O captulo 8, Cultura viva e o digital, por seu turno, analisa as polticas de cultura, enfatizando a questo da incluso digital, notadamente por meio dos Pontos de Cultura do Ministrio da Cultura (MinC). O captulo traz diversos indicadores que do conta da ampliao do acesso dos brasileiros aos computadores e internet e analisa o Programa Cultura Viva, identificando alguns desafios para a ampliao qualificada da comunidade virtual no pas. Encerrando a Parte I deste volume, o captulo 9, Eletrificao rural e o Programa Luz para Todos: uma avaliao da percepo dos beneficirios, apresenta os resultados de uma pesquisa de campo destinada a avaliar a satisfao dos beneficirios do programa conduzida pelo Ipea, em parceria com o Ministrio de Minas e Energia (MME). O programa, avaliado positivamente pelas famlias pesquisadas, sobretudo na regio amaznica, teve, segundo os entrevistados, o mrito de aumentar a economia dos gastos dessas famlias com despesas com insumos energticos, permitindo simultaneamente uma ampliao do acesso a bens durveis e a servios que dependiam da existncia da energia eltrica para o seu funcionamento.
2.2 Infraestrutura e polticas setoriais urbanas
Na Parte II deste volume, abordam-se os sistemas de proviso de bens, servios e equipamentos de consumo coletivo urbano, a saber, a habitao, com nfase na habitao de interesse social, o saneamento socioambiental (gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana e RSU) e o transporte pblico e mobilidade urbana. Perpassando os diferentes captulos da Parte II, repousa a noo de moradia adequada e de direito cidade como base integradora das polticas setoriais urbanas. O captulo 10, A crise financeira e hipotecria e o direito moradia adequada, aproveitando o mote da recente crise financeira e hipotecria internacional, discute a questo do direito moradia adequada no mundo, avalia os impactos da crise sobre o direito moradia adequada e traz apontamentos e recomendaes aos governos dos pases relativos formulao de polticas pblicas na rea de habitao. Especificamente em relao questo habitacional no pas, o captulo 11, O planejamento da habitao de interesse social no Brasil e sua produo social: desafios e perspectivas, traz a questo da habitao de interesse social (HIS) e discute o processo de construo da poltica e do sistema nacional de HIS, enfatizando
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a construo descentralizada dessa poltica, de forma associada construo da politica urbana nacional, por meio da elaborao dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS). Sendo um dos subsistemas de produo de habitao da Poltica Nacional de Habitao, discute-se as possibilidades de xito, os desafios e perspectivas da HIS no pas, num momento em que se observa um avano considervel da produo habitacional de mercado, inclusive por meio do Programa Minha Casa Minha Vida. Os captulos 12 ao 15, trazem diferentes e complementares abordagens relacionadas questo do saneamento socioambiental. No captulo 12, Saneamento bsico no Brasil: desenho institucional e desafios federativos, faz-se uma discusso do marco regulatrio do saneamento bsico no pas, a partir da aprovao da Lei Nacional de Saneamento Bsico. No captulo 13, Evoluo e perspectivas do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio no Brasil, apresentado um histrico das polticas e o quadro de atendimento desses dois servios urbanos no pas, na perspectiva da poltica pblica setorial e da estrutura organizacional da gesto, passando pela retomada dos investimentos pblicos em saneamento e pela nova estrutura de financiamento, at alcanar a discusso de cenrios prospectivos, constantes da verso preliminar do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB), voltados para uma organizao institucional capaz de reduzir dficits de atendimento e favorecer o ingresso do Brasil em um patamar mais elevado de desenvolvimento. No captulo 14, Gesto da drenagem urbana, apresenta-se uma viso panormica da gesto da drenagem e das inundaes urbanas no Brasil, prope-se modelos para o planejamento, a gesto, o financiamento e a regulao do setor, inclusive por meio da taxao da impermeabilizao do solo urbano. O captulo 15, Resduos slidos urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas, apresenta um diagnstico da gesto dos RSU no pas e avalia as polticas pblicas para o setor, procurando analisar algumas iniciativas de polticas federais que tentam aprimorar essa gesto, alm de apresentar propostas para superar os desafios identificados. Encerrando a Parte II, o captulo 16, A mobilidade urbana no Brasil, apresenta um diagnstico dos sistemas de transportes pblicos e da questo da mobilidade urbana no pas. Nele, faz-se uma anlise dessa poltica setorial em face de um diagnstico que denuncia a insustentabilidade do atual padro de mobilidade urbana nas cidades brasileiras, caracterizado pelo intenso uso do transporte individual motorizado, e que aponta para a necessidade de transform-lo, no sentido de construir uma mobilidade urbana sustentvel do ponto de vista econmico, social e ambiental.
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2.3 Planejamento territorial, rede de cidades e gesto urbana
Finalmente, a Parte III deste volume traz os captulos relacionados com o planejamento e o ordenamento do territrio, a dinmica da rede urbana brasileira, incluindo sua formao histrica e temas emergentes relativos a cidades de fronteira econmica e poltica na Amaznia e no Sul do Brasil , a gesto e os instrumentos disposio dos municpios para o financiamento da poltica urbana. Nessa parte, analisam-se os efeitos da distribuio desigual da infraestrutura social e urbana no territrio o que reflete e conforma a rede urbana do pas , os desafios para a promoo do desenvolvimento urbano equilibrado e as questes relativas gesto metropolitana, regularizao fundiria urbana e aos instrumentos e desafios do financiamento do desenvolvimento urbano. Essa Parte III inaugurada pelo captulo 17, Rede urbana do Brasil e da Amrica do Sul: caracterizao e tendncias, que apresenta uma caracterizao geral da rede urbana do pas com base na literatura especializada sobre o tema, sendo complementada por informaes relativa rede de cidades do subcontinente sulamericano. No captulo 18, Faces da metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas, a anlise privilegia o espao metropolitano, o qual rene os municpios de nvel hierrquico mais elevado da rede urbana do pas. O captulo apresenta as diferentes faces da metropolizao no pas, salienta a importncia dos espaos metropolitanos na dinmica social e econmica do Brasil e denuncia o vazio da gesto metropolitana no pas, notadamente no que se refere gesto das funes pblicas de interesse comum, a partir da CF/88, quando a gesto metropolitana passa a ser uma atribuio de cada um dos estados brasileiros. Ainda com nfase em diferentes aspectos da rede urbana, os captulos 19, 20 e 21 trazem diferentes contribuies e chamam ateno para especificidades regionais dos sistemas de cidades do pas. No captulo 19, Aglomeraes transfronteirias no Sul do Brasil: entre a porosidade e o controle ostensivo, enfatiza-se, a partir da anlise da trplice fronteira de Foz do Iguau/PR, Puerto Iguazu (Argentina) e Ciudad del Este (Paraguai), a questo das aglomeraes transfronteirias do sul do pas, entroncamento comercial e cultural, onde se mesclam porosidade e controle ostensivo, conformando a face paradoxal da institucionalidade na fronteira. No captulo 20, Formao e transformaes recentes da rede urbana da Amaznia: o caso do Estado do Par, a anlise se desloca para dar conta das especificidades da rede urbana dessa regio do pas, onde tanto a dimenso ambiental, quanto a fronteira econmica e urbana conferem propriedades e caractersticas muito
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prprias ao processo histrico de formao socioeconmica da regio. Destacase, na anlise, a identificao de novas tendncias de ordenamento do territrio, sobretudo no estado do Par, em funo de grandes investimentos pblicos e privados, notadamente nas reas de minerao e de energia eltrica. J no captulo 21, Rede de cidades no Brasil Colnia e polticas de preservao do patrimnio cultural, a nfase recai sobre a caracterizao do processo histrico de formao da rede urbana brasileira. Nesse captulo, enfatiza-se a formao de alguns dos principais ncleos urbanos do pas surgidos no perodo colonial e sua relao com os ciclos econmicos, os quais abrigam, hoje, parte expressiva do Patrimnio Cultural brasileiro. O captulo enfatiza a apresentao das polticas de preservao do patrimnio cultural, salientando a necessidade de articulao das polticas pblicas no territrio dos conjuntos urbanos e stios histricos tombados, com base na valorizao do patrimnio histrico e das economias regionais. Analisando o licenciamento do parcelamento de solo urbano, o captulo 22, Licenciamento ambiental e oferta habitacional no Brasil. O dficit habitacional gera presses, no sentido de ampliar a mancha urbana das cidades brasileiras por meio do parcelamento do solo urbano, num processo que traz diversos desafios para o licenciamento ambiental desses parcelamentos. No mesmo sentido, observa-se o avano de ocupaes irregulares, sobretudo sobre as reas de Preservao Permanente (APP). Destaca-se, nesse caso, como questes chaves da infraestrutura social e urbana para enfrentar o dficit habitacional, a regularizao dos assentamentos informais, a proviso de infraestrutura urbana e a melhoria da qualidade ambiental das cidades brasileiras. O captulo 23, As polticas para a regularizao fundiria urbana no Brasil, por seu turno, trata da questo fundiria urbana, mostrando que as polticas pblicas de planejamento urbano e habitacional foram, historicamente, incapazes de promover a produo de moradias adequadas para as parcelas menos favorecidas da populao brasileira. A produo de cidades informais, nas quais ocorrem diversos tipos de irregularidades fundirias e urbansticas, so a expresso dessa incapacidade. A partir dessa perspectiva, o captulo avalia as aes orientadas para a regularizao fundiria no meio urbano, dentro de uma perspectiva de ampliar a incluso da populao na cidade formal. Finalmente, encerrando a parte III deste volume, o captulo 24, Uso dos instrumentos tributrios e no tributrios para financiamento do desenvolvimento urbano, traz importantes contribuies para se discutir a questo do financiamento da poltica urbana nos municpios brasileiros, seja por meio dos instrumentos tributrios disponveis na ordem jurdica brasileira (IPTU, Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISS, Imposto Sobre Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso Inter Vivos ITBI, taxas e contribuies urbanas,
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entre outros), seja por meio dos instrumentos no-tributrios institudos pelo Estatuto das Cidades. O texto constata que existe no pas um grande potencial para o incremento da arrecadao prpria dos municpios, inclusive em decorrncia da implementao dos instrumentos no tributrios previstos no Estatuto da Cidade, como no caso especfico da outorga onerosa de alterao de uso e do direito de construir, analisadas com mais detalhe no estudo. Esta publicao teve por objetivo subsidiar a construo de uma agenda de pesquisa em torno da relao entre a distribuio espacial da infraestrutura social e urbana e o desenvolvimento econmico no Brasil, analisando, a sua importncia central para a proviso de bens e servios pblicos populao, a reduo das desigualdades socioespaciais e a promoo do bem-estar social no pas. A anlise do estado das artes de algumas polticas setoriais no campo social e urbano e de temas emergentes na esfera do planejamento territorial, urbano e regional, tambm visou contribuir para a reflexo e a formulao de polticas pblicas mais inclusivas e sustentveis, econmica, social e ambientalmente. Acreditamos que as ricas e variadas contribuies aqui reunidas neste volume, fazem cumprir esses objetivos que se traduzem, na verdade, em desafios histricos na luta pelo enfrentamento das tradicionais desigualdades sociais e regionais brasileiras, resultantes do processo de formao de nossa sociedade e, sobretudo, de nossas cidades, desiguais e injustas.
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Parte I
Infraestrutura Social
CAPTULO 1
A PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO NO TERRITRIO
1 INTRODUO
Este captulo apresenta um painel da presena fsica do Estado brasileiro nos municpios e regies do pas, por meio da localizao de equipamentos e estabelecimentos pblicos nas reas da sade, educao, cultura, assistncia social, previdncia social, trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas federais. Trata-se de um esforo inicial de visualizao e caracterizao da presena do Estado no territrio, constituindo um esboo do que seriam as redes de infraestrutura para suporte das polticas sociais nas reas selecionadas, o qual poder ser aprofundado e detalhado por meio de estudos especficos para cada uma dessas reas temticas. Em um esforo indito de tratamento das informaes apresentadas, o captulo, como se ver na prxima seo, associa a presena fsica dos equipamentos e estabelecimentos pblicos com as diferentes tipologias de municpios presentes no estudo Regio de influncia das cidades (REGIC) (IBGE, 2006b), propondo uma anlise daquela presena vis--vis os diferentes tipos de municpios que compem a rede urbana do pas.1 O levantamento apresentado faz parte de um estudo mais amplo coordenado pela presidncia do Ipea, o qual tem o objetivo de mostrar a presena fsica do Estado brasileiro e a sua importncia enquanto ator fundamental nas economias local, estadual e nacional, seja como ente regulador, seja como definidor das regras do jogo, seja como aquele que proporciona as condies necessrias para o funcionamento do mercado e a proviso de bens e servios pblicos, portanto, para o desenvolvimento. Nesse sentido, entender como se d sua presena nas diversas localidades fundamental para se pensar o ambiente social e econmico brasileiro.2 O painel da presena fsica do Estado brasileiro no territrio permite democratizar informaes contidas em censos, pesquisas amostrais e registros administrativos sobre temas relevantes da rea pblica e que, por estarem dis1. No captulo 17 deste livro, encontra-se uma anlise mais detalhada sobre a configurao atual da rede urbana brasileira. 2. Ver Matijascic (2009).
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persas em diferentes rgos e muitas vezes no organizadas, acabam perdendo seu papel de subsidiar a formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas brasileiras. Este captulo, ao trazer informaes gerais sobre a localizao de equipamentos e estabelecimentos pblicos nas diversas reas selecionadas, serve de suporte para a leitura dos demais captulos deste livro, especialmente desta primeira parte, e enriquece a contextualizao das anlises apresentadas nesta publicao.
2 ASPECTOS METODOLGICOS
A investigao abordou a presena fsica do Estado no territrio brasileiro redes de equipamentos e estabelecimentos pblicos nas reas da sade, educao, cultura, assistncia social, previdncia social, trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas. Os dados referem-se sempre ao ltimo ano em que a informao estava disponvel, tratando-se, na maioria dos casos, de registros administrativos. Estas informaes foram coletadas junto aos ministrios, autarquias e institutos de pesquisa. Do ponto de vista territorial, as informaes foram levantadas para o Brasil, regies naturais e tipologias municipais constantes do estudo Regio de influncia de cidades, do IBGE (2006b). As tipologias municipais so um agrupamento das cidades brasileiras por caractersticas semelhantes, a fim de permitir uma anlise territorial agregada. Assim, como pode ser observado na tabela 1, os municpios foram classificados de acordo com as tipologias componentes da hierarquia dos centros urbanos brasileiros, estabelecida pela REGIC, e classificam-se em centro local,3 centro de zona,4 centro sub-regional,5 capital regional,6 rea metropolitana e metrpole.7 Alm disso, a quase totalidade das informaes disponibilizadas nas tabelas conta com a quantidade de municpios em que os equipamentos pblicos das reas abordadas esto presentes. A leitura destas tabelas possibilita estabelecer uma relao da participao da distribuio dessas tipologias municipais no total das
3. 4.473 cidades cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos seus habitantes. 4. 556 cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea imediata; exercem funes de gesto elementares. 5. 169 centros com atividades de gesto menos complexas tm rea de atuao mais reduzida, e seus relacionamentos com centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as trs metrpoles nacionais. 6. 70 centros com rea de influncia de mbito regional, sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por grande nmero de municpios. 7. 12 principais centros urbanos do pas que se caracterizam por seu grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de possurem extensa rea de influncia direta. As 12 metrpoles que se encontram no topo da hierarquia urbana e comandam redes urbanas so: So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia, Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre e Goinia.
A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio
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regies naturais e no Brasil. Em alguns casos, quando no foi possvel apresentar as informaes segundo a classificao dos municpios pela REGIC, apresentamse os dados por unidade da Federao (UF) ou tamanho de municpio. Por fim, as fontes de dados utilizadas foram: Cadastro Nacional de Estabelecimentos da Sade (CNES) do Ministrio da Sade (MS), Sistema Nacional de Emprego (Sine) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), Ministrio da Educao (MEC), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Banco Central do Brasil (Bacen).
TABELA 1
Distribuio dos municpios brasileiros segundo regies e tipologias municipais 2007
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Quantidade de municpios 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 Porcentagem 8,1 0,1 0,1 0,6 6,8 0,3 0,0 32,2 0,9 0,3 3,0 26,9 1,1 0,1 8,4 0,3 0,1 1,2 6,6 0,1 0,0 30,0 2,0 0,5 2,8 (Continua)
50 (Continuao) Regies/tipologias Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: IBGE (2006b).
Quantidade de municpios 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12
Porcentagem 23,3 1,3 0,1 21,4 1,0 0,3 2,3 17,1 0,7 0,0 100,0 4,2 1,3 10,0 80,7 3,6 0,2
3 ANLISE DA PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO EM REAS SELECIONADAS 3.1 Sade
Na experincia brasileira, a sade est entre as reas que possuem polticas pblicas bastante consolidadas. A expanso das polticas pblicas de sade ganhou nova configurao com a criao do Sistema nico de Sade (SUS), a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88). O SUS abrange desde o simples atendimento ambulatorial at o transplante de rgos, garantindo acesso integral, universal e gratuito para toda a populao do pas. Alm de oferecer consultas, exames e internaes, o sistema tambm promove campanhas de vacinao e aes de preveno e vigilncia sanitria (fiscalizao de alimentos e registro de medicamentos) atingindo, assim, a vida de cada um dos brasileiros. O Sistema nico de Sade teve seus princpios estabelecidos na Lei Orgnica de Sade (LOS), em 1990, com base no Art. 198 da CF/88, ou seja: universalidade, pois o Estado deve prover ateno sade; integralidade, ou seja, as necessidades de sade das pessoas ou de grupos devem ser levadas em considerao, ainda que no sejam iguais s da maioria;
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equidade porque todos devem ter igualdade de oportunidade em usar o sistema de sade; participao da comunidade via controle social, em que os usurios participam da gesto; descentralizao poltico-administrativa por meio das esferas nacional, estadual e municipal, cada uma com comando nico e atribuies prprias, com transferncias que passaram a ser de fundo a fundo; e hierarquizao e regionalizao, pois os servios de sade so divididos em nveis de complexidade: o nvel primrio deve ser oferecido diretamente populao, enquanto os outros devem ser utilizados apenas quando necessrio. Os servios de maior complexidade so menos numerosos e, por isso, sua rea de abrangncia mais ampla, concentrando-se nas capitais e cidades de maior porte e atingindo as reas de vrios servios de menor complexidade.
Em seu aspecto fsico, o atendimento prestado pelo SUS dividido em estabelecimentos de carter ambulatorial, urgncia, internao, vigilncia epidemiolgico-sanitria, diagnose-terapia e farmcia ou cooperativa (tabela 2). Nesta seo apresentaremos com maior detalhe a distribuio do atendimento ambulatorial e de internao pelas regies naturais, unidades da Federao e tipologias municipais brasileiras. As informaes utilizadas so provenientes do sistema CNES/SUS e esto consolidadas no Banco de Dados Nacional pelo Datasus, conforme determina a Portaria Secretaria de Ateno Sade (SAS)/MS no 51, de 21 de junho de 995.
TABELA 2
Nmero de estabelecimentos do SUS segundo tipo de atendimento prestado Brasil, regies e unidades da Federao
UF/regio Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Norte Alagoas Ambulatrio 316 254 836 2.175 544 318 498 4.941 1.150 Internao 28 17 97 231 63 15 54 505 100 Urgncia 24 31 99 287 69 22 87 619 120 Diagnose e terapia 30 49 263 526 195 64 245 1.372 289 Vigilncia epidemiolgica e sanitria 24 7 40 228 51 2 128 480 110 Farmcia ou cooperativa 2 1 21 11 4 1 5 45 1 (Continua)
52 (Continuao) UF/regio Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Nordeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Sul Distrito Federal Gois Mato Grasso Mato Grosso do Sul Centro Oeste Brasil Ambulatrio 5.664 2.822 2.625 2.136 3.064 1.790 1.499 908 21.658 1.261 8.394 3.444 7.503 20.602 4.610 4.248 2.850 11.708 215 1.961 1.379 803 4.358 63.267 Internao 551 282 276 216 307 206 199 60 2.197 92 593 344 690 1.719 478 349 205 1.032 34 379 137 98 648 6.101
Urgncia 642 248 278 172 303 197 191 62 2.213 135 778 427 1.077 2.417 656 373 329 1.358 27 237 175 116 555 7.162
Diagnose e terapia 1.713 592 526 431 683 401 458 281 5.374 437 2.368 1.372 4.164 8.341 1.794 1.610 1.057 4.461 43 970 505 291 1.809 21.357
Vigilncia epidemiolgica e sanitria 688 139 158 81 167 596 90 29 2.058 78 453 147 702 1.380 244 180 149 573 38 130 132 84 384 4.875
Farmcia ou cooperativa 13 15 8 6 9 5 8 7 72 4 75 11 46 136 27 19 10 56 1 5 3 1 10 319
Fonte: Matijascic (2009), com base no CNES/MS.
3.1.1 Atendimento ambulatorial
Entre os tipos de atendimentos realizados pelo SUS o atendimento ambulatorial o que possui a rede fsica mais abrangente e conta com 62 mil estabelecimentos. Em abril de 2009, segundo o CNES/MS, seus equipamentos estavam presentes em 5.562 municpios, distribudos pelas regies Norte (8,1%), Nordeste (32,2%), Centro-Oeste (8,4%), Sudeste (30%) e Sul (21,4%). Desagregando um pouco mais as informaes (ver tabela 3 e cartograma subsequentes), nota-se que na regio Norte esses estabelecimentos esto em 449 cidades com predomnio da tipologia municipal centro local (84,6%), seguidos das tipologias centro de zona (7,8%), centro sub-regional (4,2%), capital regional (1,8%), rea metropolitana (1,1%) e metrpole (0,4%).
53
A regio Nordeste possui equipamentos ambulatoriais em 1.793 municpios distribudos pelas tipologias centro local (83,5%), centro de zona (9,2%), centro sub-regional (3,3%), rea metropolitana (2,8%), capital regional (1%) e metrpole (0,2%). O Centro-Oeste conta com unidades ambulatoriais em 465 unidades ambulatoriais nas tipologias centro local (79,1%), centro de zona (14,8%), rea metropolitana (3,2%), centro sub-regional (1,7%), capital regional (0,6%) e metrpole (0,4%). Na regio Sudeste esses estabelecimentos esto em 1.667 municpios, presentes nas tipologias centro local (77,6%), centro de zona (9,5%), rea metropolitana (6,7%), centro sub-regional (4,5%), capital regional (1,6%) e metrpole (0,2%). Finalmente, a regio Sul possui 1.188 equipamentos de atendimento ambulatorial do SUS, divididos em centro local (80%), centro de zona (10,9%), rea metropolitana (4,5%), centro sub-regional (3,3%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,2%).
TABELA 3
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos ambulatoriais segundo regies e tipologias municipais 4/2009
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Municpios com estabelecimentos (A) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 465 15 % tipologias nas regies 100,0 1,1 1,8 7,8 84,6 4,2 0,4 100,0 2,8 1,0 9,2 83,5 3,3 0,2 100,0 3,2 % tipologias no Brasil 8,1 0,1 0,1 0,6 6,8 0,3 0,0 32,2 0,9 0,3 3,0 26,9 1,1 0,1 8,4 0,3 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 Existncia (A)/(B)*100 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 99,8 100,0 (Continua)
54
(Continuao) Regies/tipologias Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: CNES/MS. Municpios com estabelecimentos (A) 3 69 368 8 2 1.667 111 26 158 1.294 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.562 235 70 556 4.489 200 12 % tipologias nas regies 0,6 14,8 79,1 1,7 0,4 100,0 6,7 1,6 9,5 77,6 4,5 0,2 100,0 4,5 1,3 10,9 80,0 3,3 0,2 500,0 18,3 6,3 52,2 404,9 17,0 1,4 % tipologias no Brasil 0,1 1,2 6,6 0,1 0,0 30,0 2,0 0,5 2,8 23,3 1,3 0,1 21,4 1,0 0,3 2,3 17,1 0,7 0,0 100,0 4,2 1,3 10,0 80,7 3,6 0,2 Quantidade de municpios (B) 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/(B)*100 100,0 100,0 99,7 100,0 100,0 99,9 100,0 100,0 100,0 99,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Existncia
Quanto existncia dos equipamentos, pode-se dizer que a quase totalidade dos municpios brasileiros esto cobertos com pelo menos um estabelecimento de atendimento ambulatorial, com exceo apenas dos municpios de Paraso/SP e Mimoso de Gois/GO.
55
MAPA 1
Estabelecimentos de atendimento ambulatorial por municpio abril/2009
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS PAR
MARANHO
CEAR
RIO GRANDE DO NORTE PARABA
PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO
ALAGOAS RONDNIA SERGIPE
MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL
ESPRITO SANTO
No de Estabelecimentos Ambulatoriais 1a2 3a8 9 a 20 Acima de 20 Limite Estadual
SO PAULO
RIO DE JANEIRO
PARAN SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
N O S L
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do CNES/MS.
3.1.2 Atendimento de internao
Em abril de 2009, segundo o CNES/MS, os estabelecimentos de internao do SUS estavam presentes em 3.689 municpios, espalhados pelas regies Norte (8,6%), Nordeste (36,3%), Centro-Oeste (9,7%), Sudeste (25,2%) e Sul (20,2%). A regio Norte possui 318 deles. Esses equipamentos esto distribudos entre as tipologias centro local (78,6%), centro de zona (10,7%), centro sub-regional (6%), capital regional (2,5%), rea metropolitana (1,6%) e metrpole (0,6%).
56
Os estabelecimentos de urgncia das tipologias municipais da regio Nordeste esto em 1.338 municpios e seguem com a seguinte distribuio: centro local (78,5%), centro de zona (12,3%), centro sub-regional (4,3%), rea metropolitana (3,3%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,2%). O Centro-Oeste conta com 358 municpios com equipamentos de internao, sendo centro local (74%), centro de zona (19%), centro sub-regional (2,2%), rea metropolitana (3,4%), capital regional (0,8%) e metrpole (0,6%). A regio Sudeste tem essas unidades em 928 municpios, em que se destaca a tipologia centro local (62,1%), seguida das tipologias centro de zona (17%), centro sub-regional (7,9%), rea metropolitana (9,9%), capital regional (2,8%) e metrpole (0,3%). As unidades de urgncia esto em 747 municpios da regio Sul, distribudos pelas tipologias municipais centro local (69,9%), centro de zona (17,1%), centro sub-regional (5,2%), rea metropolitana (5,5%), capital regional (2,0%) e metrpole (0,3%).
Existncia
No que se refere existncia dos equipamentos, verifica-se que grande parte dos municpios possui pelo menos um estabelecimento de internao. A regio Norte possui 70,8% de existncia, sendo centro de zona (com 97,1% de existncia) e centro local (com 65,8%) as nicas tipologias sem existncia total. Os dados relativos distribuio espacial da infraestrutura de atendimento de internao se encontram na tabela 4 e no cartograma apresentado a seguir, em que se pode ver a concentrao das unidades de atendimento de internao nos municpios. O Nordeste possui equipamentos de internao em 74,6% de seus municpios. As tipologias centro local (70,1%), centro sub-regional (98,3%) e rea metropolitana (86,3%) no possuem existncia total. Na regio Centro-Oeste os equipamentos existem em 76,8% dos municpios. As tipologias centro local (71,8%), centro de zona (98,6%) e rea metropolitana (80%) situam-se com cidades sem existncia de 100%. J a regio Sudeste tem 55,6% de seus municpios com unidades de internao. As seguintes tipologias municipais no possuem municpios com existncia total: centro local (44,5%), centro sub-regional (97,3%) e rea metropolitana (82,9%). Por fim, a regio Sul apresenta os equipamentos em 62,9% dos municpios, sendo as tipologias centro local (54,9%), centro de zona (99,2%) e rea metropolitana (77,4%) as que no possuem existncia total.
57
TABELA 4
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos de internao SUS segundo regies e tipologias municipais 4/2009
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Municpios com estabelecimentos (A) 318 5 8 34 250 19 2 1.338 44 18 165 1.050 58 3 358 12 3 68 265 8 2 928 92 26 158 576 73 3 747 41 15 128 522 39 2 3.689 194 70 % tipologias nas regies 100,0 1,6 2,5 10,7 78,6 6,0 0,6 100,0 3,3 1,3 12,3 78,5 4,3 0,2 100,0 3,4 0,8 19,0 74,0 2,2 0,6 100,0 9,9 2,8 17,0 62,1 7,9 0,3 100,0 5,5 2,0 17,1 69,9 5,2 0,3 500,0 23,6 9,5 % tipologias no Brasil 8,6 0,1 0,2 0,9 6,8 0,5 0,1 36,3 1,2 0,5 4,5 28,5 1,6 0,1 9,7 0,3 0,1 1,8 7,2 0,2 0,1 25,2 2,5 0,7 4,3 15,6 2,0 0,1 20,2 1,1 0,4 3,5 14,2 1,1 0,1 100,0 5,3 1,9 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 Existncia (A)/(B)*100 70,8 100,0 100,0 97,1 65,8 100,0 100,0 74,6 86,3 100,0 100,0 70,1 98,3 100,0 76,8 80,0 100,0 98,6 71,8 100,0 100,0 55,6 82,9 100,0 100,0 44,5 97,3 100,0 62,9 77,4 100,0 99,2 54,9 100,0 100,0 66,3 82,6 100,0 (Continua)
58
(Continuao) Regies/tipologias Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: CNES/MS. Municpios com estabelecimentos (A) 553 2.663 197 12 % tipologias nas regies 76,2 363,1 25,6 2,0 % tipologias no Brasil 15,0 72,2 5,3 0,3 Quantidade de municpios (B) 556 4.491 200 12 Existncia (A)/(B)*100 99,5 59,3 98,5 100,0
MAPA 2
Estabelecimentos de internao hospitalar por municpio abril/2009
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS PAR
MARANHO
CEAR
ESPRITO SANTO
No de Estabelecimentos de Internao Nenhum 1 2a5 Acima de 5 Limite Estadual
SO PAULO
RIO DE JANEIRO
RIO GRANDE DO SUL
N O S L
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do CNES/MS.
59
Vale ressaltar que as informaes apresentadas so ainda gerais, uma vez que um mapeamento mais preciso do perfil dos atendimentos oferecidos nessas unidades de internao hospitalar permitiriam uma melhor qualificao dessa infraestrutura. Nota-se que os municpios situados em regies em que a rede urbana mais dispersa, como o caso da regio Norte e Centro-Oeste, possuem pelo menos um estabelecimento de internao. Em contrapartida, alguns municpios, de menor porte, situados em reas nas quais a rede urbana mais densa e/ou a proximidade de aglomerados urbanos de maiores dimenses, aponta para uma maior concentrao dos estabelecimentos de internao hospitalar no possurem infraestrutura. As informaes apresentadas podem ser complementadas pela anlise dos resultados da REGIC, que mostraram que os grandes centros regionais se destacaram em relao aos servios de sade, sobretudo as metrpoles de So Paulo e Rio de Janeiro, seguidos das demais capitais estaduais. No que se refere ao atendimento de sade fora do municpio, a populao deslocavam-se 54 km, em mdia, para procurar servios de sade com fluxos ainda mais longos para tratamento com maiores nveis de especializao. Manaus chama ateno pela centralidade que exerce na regio Norte. No que diz respeito aos servios de sade mais frequentes, as capitais das unidades da Federao exercem forte atrao sobre a populao do interior.
3.2 Educao
O Brasil, recentemente, vem passando por importantes avanos na ampliao do acesso educao, o que tem se verificado em todos os nveis educacionais do pas, especialmente no ensino fundamental. Porm, ainda persistem problemas relacionados baixa escolaridade mdia da populao e desigualdade de acesso nos nveis mdio e superior de ensino, este ltimo mais acentuadamente.8 Nesta seo, veremos de forma mais detalhada a distribuio dos estabelecimentos de ensino mdio e superior nas regies naturais e nas tipologias municipais. A anlise apresentada no ir tratar do ensino fundamental porque a rede desse nvel escolar encontra-se presente de forma bastante capilarizada no territrio brasileiro, de modo que todos os municpios possuem estabelecimentos de ensino fundamental. J as redes escolares de ensino mdio e superior encontramse bem mais concentradas, como veremos a seguir.
8. No captulo 4 encontra-se outra abordagem acerca da infraestrutura na rea de educao, na qual se analisa a relao entre a infraestrutura existente nas escolas e o desempenho dos estudantes.
60
3.2.1 Ensino mdio
Em 2007, segundo os dados disponibilizados pelo INEP/MEC, as instituies pblicas do ensino mdio estavam em 5.518 cidades brasileiras, ramificadas pelas regies Norte (8,1%), Nordeste (32,3%), Centro-Oeste (8,4%), Sudeste (29,9%) e Sul (21,3%). As escolas de ensino mdio da regio Norte estavam presentes em 446 municpios, distribudas nas tipologias centro local (84,5%), centro de zona (7,8%), centro sub-regional (4,3%), rea metropolitana (1,1%), capital regional (1,8%) e metrpole (0,4%). Essas escolas existem em 1.780 municpios da regio Nordeste, divididos nas tipologias centro local (83,4%), centro de zona (9,3%), centro sub-regional (3,3%), rea metropolitana (2,9%), capital regional (1%) e metrpole (0,2%). No Centro-Oeste h 466 cidades estabelecimentos pblicos do ensino mdio, dispersos pelas tipologias centro local (79,2%), centro de zona (14,8%), centro sub-regional (4,5%), rea metropolitana (3,2%), capital regional (0,6%) e metrpole (0,4%). A regio Sudeste contm 1.652 municpios com escolas do ensino mdio, divididos em centro local (77,4%), centro de zona (9,6%), centro sub-regional (4,5%), rea metropolitana (6,7%), capital regional (1,6%) e metrpole (0,2%). A regio Sul possui 1.174 municpios com escolas de ensino mdio. Essas escolas espalham-se nas tipologias centro local (79,7%), centro de zona (11%), centro sub-regional (3,3%), rea metropolitana (4,5%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,2%).
Existncia
No que diz respeito existncia de rede escolar, o Brasil possui pelo menos um estabelecimento de ensino mdio em quase todas as regies e tipologias analisadas. Isto s no ocorre nos municpios pertencentes tipologia centro local das regies Norte, Nordeste, Sudeste e Sul, como se pode observar na tabela 5 e no cartograma apresentados a seguir.
61
TABELA 5
Distribuio dos municpios brasileiros com escolas pblicas do ensino mdio segundo regies e tipologias municipais 2007
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Municpios com escolas de ensino mdio (A) 446 5 8 35 377 19 2 1.780 51 18 165 1.484 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.652 111 26 158 1.279 75 3 1.174 53 15 129 936 39 2 5.518 235 % tipologias nas regies 100,0 1,1 1,8 7,8 84,5 4,3 0,4 100,0 2,9 1,0 9,3 83,4 3,3 0,2 100,0 3,2 0,6 14,8 79,2 1,7 0,4 100,0 6,7 1,6 9,6 77,4 4,5 0,2 100,0 4,5 1,3 11,0 79,7 3,3 0,2 100,0 4,3 % tipologias no Brasil 8,1 0,1 0,1 0,6 6,8 0,3 0,0 32,3 0,9 0,3 3,0 26,9 1,1 0,1 8,4 0,3 0,1 1,3 6,7 0,1 0,0 29,9 2,0 0,5 2,9 23,2 1,4 0,1 21,3 1,0 0,3 2,3 17,0 0,7 0,0 100,0 4,3 Quant. de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 Existncia (A)/ (B)*100 99,3 100,0 100,0 100,0 99,2 100,0 100,0 99,3 100,0 100,0 100,0 99,1 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 99,1 100,0 100,0 100,0 98,8 100,0 100,0 98,8 100,0 100,0 100,0 98,5 100,0 100,0 99,2 100,0 (Continua)
62
(Continuao) Regies/tipologias Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: INEP/MEC. Municpios com escolas de ensino mdio (A) 70 556 4.445 200 12 % tipologias nas regies 1,3 10,1 80,5 3,6 0,2 % tipologias no Brasil 1,3 10,1 80,6 3,6 0,2 Quant. de municpios (B) 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/ (B)*100 100,0 100,0 99,0 100,0 100,0
MAPA 3
Escolas pblicas1 do ensino mdio por municpio 2007
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS PAR
MARANHO
CEAR
MINAS GERAIS
No de escolas 0 ou 1 2a5 6 a 20 Acima de 20 Limite Estadual
MATO GROSSO DO SUL SO PAULO
ESPRITO SANTO
RIO DE JANEIRO
RIO GRANDE DO SUL
N O S L
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do INEP/MEC. Nota: 1 Das esferas federal, estadual e municipal.
63
3.2.2 Ensino superior
Em 2007, segundo os dados disponibilizados pelo INEP/MEC, as instituies pblicas do ensino superior eram encontradas em apenas 157 municpios do pas (2,8% do total), includos geralmente nas classificaes de maior nvel hierrquico nos centros urbanos, como metrpoles e capitais regionais. Esses estabelecimentos espalham-se pelas regies Norte (5,7%), Nordeste (21,7%), Centro-Oeste (8,3%), Sudeste (45,9%) e Sul (18,5%). A regio Norte tem nove municpios com estabelecimentos de ensino superior. Estes se espalham nas tipologias centro local (11,1%), centro sub-regional (11,1%), capital regional (55,6%) e metrpole (22,2%). A regio Nordeste tem 34 municpios com instituies de ensino superior, distribudas em tipologias centro de zona (14,7%), centro sub-regional (26,5%), rea metropolitana (8,8%), capital regional (41,7%) e metrpole (8,8%). Essas instituies esto presentes em 13 cidades da regio Centro-Oeste, espalhadas nas tipologias centro de zona (30,8%), centro local (7,7%), centro sub-regional (23,1%), capital regional (23,1%) e metrpole (15,4%). No Sudeste h 72 cidades com instituies pblicas de ensino superior, dispersos pelas tipologias centro de zona (29,2%), centro local (6,9%), centro subregional (25%), capital regional (18,1%), metrpole (5,6%) e rea metropolitana (16,7%). Os estabelecimentos pblicos de ensino superior da regio Sul possuem presena em 29 municpios e esto distribudos nas tipologias centro de zona (17,2%), centro local (6,9%), centro sub-regional (31%), capital regional (31%), metrpole (6,9%) e rea metropolitana (6,9%).
Existncia
A tabela 6 e o cartograma apresentado a seguir apresentam as informaes sobre a existncia e a distribuio desses equipamentos para as diversas regies e os diferentes tipos de municpios que compem a rede urbana brasileira. Para a regio Norte do pas observa-se que 2% dos municpios so cobertos por escolas de ensino superior pblicas. Por tipologia, v-se que isto ocorre em 100% dos municpios da metrpole, 0,3% do centro local, 5,3% do centro subregional e 62,5% da capital regional. Na regio Nordeste esse atendimento se d em 1,9% de seus municpios, distribudos da seguinte forma: 100% dos municpios da metrpole, 3% do centro de zona, 15,3% do centro sub-regional, 77,8% da capital regional e 5,9% dos municpios da rea metropolitana.
64
A existncia de municpios com escolas pblicas de ensino superior em relao ao total de municpios da regio Centro-Oeste de 2,8%. Quando se analisa as tipologias observa-se a seguinte existncia: 100% dos municpios da metrpole, 5,8% do centro de zona, 0,3% do centro local, 37,5% do centro subregional e 100% dos municpios da capital regional. J a regio Sudeste conta com 4,3% de seus municpios atendidos. Ao atentar s tipologias, observa-se existncia em 100% dos municpios da metrpole, 13,3% do centro de zona, 0,2% do centro local, 23,1% do centro sub-regional, 60% da capital regional e 3,8% dos municpios da rea metropolitana. A existncia dos municpios da regio Sul de 2,4%. Sendo que, por tipologia, 100% das metrpoles so atendidas, assim como 3,9% do centro de zona, 0,2% do centro local, 23,1% do centro sub-regional, 60% da capital regional e 3,8% dos municpios da rea metropolitana.
TABELA 6
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos de pblicos de ensino superior por regies e tipologias municipais 2007
Regies/tipologias Municpios com escolas pblicas de ensino superior (A) 9 0 5 0 1 1 2 34 3 14 5 0 9 3 13 0 3 4 1 % tipologias nas regies 100,0 0,0 55,6 0,0 11,1 11,1 22,2 100,0 8,8 41,2 14,7 0,0 26,5 8,8 100,0 0,0 23,1 30,8 7,7 % tipologias no Brasil 5,7 0,0 3,2 0,0 0,6 0,6 1,3 21,5 1,9 8,9 3,2 0,0 5,7 1,9 8,2 0,0 1,9 2,5 0,6 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 Existncia (A)/ (B)*100 2,0 0,0 62,5 0,0 0,3 5,3 100,0 1,9 5,9 77,8 3,0 0,0 15,3 100,0 2,8 0,0 100,0 5,8 0,3 (Continua)
Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local

(Continuao) Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: INEP/MEC. 3 2 72 12 13 21 5 18 3 29 2 9 5 2 9 2 157 17 44 35 9 40 12 23,1 15,4 100,0 16,7 18,1 29,2 6,9 25,0 5,6 100,0 6,9 31,0 17,2 6,9 31,0 6,9 100,0 10,8 27,8 22,2 5,7 25,3 8,2 1,9 1,3 45,6 7,6 8,2 13,3 3,2 11,4 2,5 18,4 1,3 5,7 3,2 1,3 5,7 1,3 100,0 10,8 27,8 22,2 5,7 25,3 8,2 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 37,5 100,0 4,3 10,8 50,0 13,3 0,4 24,0 100,0 2,4 3,8 60,0 3,9 0,2 23,1 100,0 2,8 7,2 62,9 6,3 0,2 20,0 100,0
65
66
MAPA 4
Universidades pblicas1 por municpio 2007
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS PAR
MARANHO
CEAR
ESPRITO SANTO
N de Universidades Nenhuma 1 2 ou mais Limite Estadual
SO PAULO
RIO DE JANEIRO
RIO GRANDE DO SUL
N O S L
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do INEP/MEC. Notas: 1 Das esferas federal, estadual e municipal.
O que se verifica, no caso da distribuio dos estabelecimentos de ensino, que o ensino mdio encontra-se relativamente bem distribudo no pas. As regies que apresentam menor existncia so as do Sul e Sudeste, embora muito prximo da existncia universal, exceo dos centros urbanos classificados como centro local, provavelmente em decorrncia da maior densidade de suas redes urbanas e por possurem estados com um nmero muito grande de municpios (especialmente Minas Gerais e So Paulo), o que faz com que a populao de municpios pequenos e que estejam prximos de outros com esse equipamento pblico
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possam se deslocar com facilidade. Tal fato j no acontece nas regies Norte e Centro-Oeste, em que a rede de cidades mais rarefeita e os ncleos municipais encontram-se distantes entre si. J com relao ao ensino superior, era de se supor que a distribuio fosse menos dispersa pelo territrio, e, de fato, os estabelecimentos se encontram majoritariamente nas metrpoles e nas capitais regionais, que so os que polarizam os servios e os fluxos de transporte. Chamam ateno, ainda, as baixas participaes das reas metropolitanas mesmo na regio Sudeste, que conta com as maiores reas metropolitanas do pas e dos centros de zona.
3.3 Cultura
No setor da cultura, as informaes coletadas tratam da existncia, nos municpios, de pelo menos um dos seguintes equipamentos tradicionais de prtica cultural: biblioteca, museu, teatro, fundao municipal, cineclube, sala de espetculos e centro cultural.9 A tabela 7 mostra a distribuio dos equipamentos culturais10 nas unidades de Federao brasileiros, com base em dados do suplemento de cultura da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) para o ano de 2006.
TABELA 7
Equipamentos culturais por unidade da Federao 2006
No municpios que mantm, patrocinam ou financiam cineclubes 2 1 1 3 1 8 1 No de municpios que mantm museus 2 4 9 4 4 23 10 No de municpios que mantm teatros ou salas de espetculos 6 1 19 3 3 5 37 9 No municpios que mantm centros culturais 8 26 6 26 9 3 17 95 13 (Continua)
UF/regio
No fundaes municipais de cultura
N bibliotecas pblicas
o
Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Norte Alagoas
4 1 6 4 2 1 18 5
36 48 41 236 46 11 241 659 115
9. O captulo 9 deste livro apresenta uma abordagem complementar deste captulo, apresentando um panorama sobre o acesso a tecnologias digitais e as polticas culturais para o digital. 10. Segundo a definio adotada pela MUNIC 2006, os equipamentos culturais constituem o estoque fixo ligado s culturas existentes no municpio, aberto ao pblico, podendo ser mantido pela iniciativa privada ou pelo poder pblico de qualquer esfera (federal, estadual ou municipal).
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(Continuao) No municpios que mantm, patrocinam ou financiam cineclubes 8 5 2 3 1 1 1 22 4 10 16 13 53 9 8 3 20 3 3 106 No de municpios que mantm museus 31 37 8 26 29 16 15 6 178 19 112 183 28 342 77 205 91 373 1 26 14 10 51 967 No de municpios que mantm teatros ou salas de espetculos 72 55 14 16 32 9 14 4 225 15 101 208 45 369 122 78 26 226 1 20 15 12 48 905 No municpios que mantm centros culturais 89 57 30 23 45 20 20 12 309 19 142 221 51 433 149 121 53 323 1 40 12 24 77 1.237
UF/regio
No fundaes municipais de cultura
N bibliotecas pblicas
o
Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Nordeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catariana Sul Distrito Federal Gois Mato Grasso Mato Grosso do Sul Centro Oeste Brasil
8 12 7 8 11 3 9 2 65 37 23 13 73 29 15 36 80 3 12 1 16 252
441 237 200 244 229 292 203 79 2.040 115 1.029 285 976 2.405 616 509 316 1.441 23 258 88 134 503 7.048
Fonte: Matijascic (2009) com base na MUNIC 2006/IBGE.
A biblioteca pblica o mais numeroso equipamento cultural, dada a sua existncia em 89,1% dos municpios brasileiros, no ano de 2006. Os museus estavam presentes em apenas 1.219 (21,9%) dos 5.564 municpios brasileiros. Os teatros e salas de espetculo e os centros culturais ocorriam em 1.181 (21,9%) e 1.378 (24,8%) dos municpios brasileiros. A regio Sudeste e os municpios com populao superior a 500 mil habitantes apresentam uma concentrao maior de equipamentos culturais em termos relativos, refletindo o tradicional processo das desigualdades espaciais existentes no pas.
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Em 2006, segundo a Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros do IBGE, os estabelecimentos pblicos de cultura considerados em seu conjunto11 estavam presentes em 5.347 municpios, espalhados pelas regies Norte (7,9%), Nordeste (31,3%), Centro-Oeste (8,5%), Sudeste (30,8%) e Sul (21,6%). O Norte possui equipamentos pblicos de cultura em 420 dos 449 municpios, espalhados pelas tipologias centro local (83,8%), centro de zona (8,3%), centro sub-regional (4,3%), rea metropolitana (1,2%), capital regional (1,9%) e metrpole (0,5%). Esses equipamentos existem em 1.672 dos 1.793 municpios da regio Nordeste, presentes nas tipologias centro local (82,4%), centro de zona (9,9%), centro sub-regional (3,5%), rea metropolitana (3%), capital regional (1,1%) e metrpole (0,2%). A regio Centro-Oeste tem 456, dos 466 municpios com algum dos equipamentos culturais. Os estabelecimentos de cultura dessa regio se ramificam entre as tipologias centro local (78,7%), centro de zona (15,1%), centro subregional (1,8%), rea metropolitana (3,3%), capital regional (0,7%) e metrpole (0,4%). Na regio Sudeste, por seu turno, os equipamentos pblicos de cultura podem ser encontrados em 1.645 dos seus 1.668 municpios e seguem com a seguinte distribuio, segundo as tipologias de insero na rede urbana: centro local (77,3%), centro de zona (9,6%), centro sub-regional (4,6%), rea metropolitana (6,7%), capital regional (1,6%) e metrpole (0,2%). A regio Sul conta com 1.154 dos 1.188 municpios equipados com estabelecimentos de cultura, distribudos em centro local (79,4%), centro de zona (11,2%), centro sub-regional (3,4%), rea metropolitana (4,6%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,2%).
Existncia
A tabela 8 e o cartograma, apresentado posteriormente, trazem as informaes e ilustram a existncia dos equipamentos culturais no territrio brasileiro, considerando a tipologia dos municpios da REGIC. A regio Norte possui 93,5% de seus municpios atendidos por estabelecimentos pblicos de cultura, os quais esto presentes nas tipologias centro local (92,6% de existncia), centro de zona (100%), centro sub-regional (94,7%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
11. Biblioteca, museu, teatro, fundao municipal, cineclube, sala de espetculos e centro cultural.
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TABELA 8
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos pblicos de cultura segundo regies e tipologias 2006
Regies/tipologias Municpios com algum equipamento cultural (A) 420 5 8 35 352 18 2 1.672 50 18 165 1.378 58 3 456 15 3 69 359 8 2 1.645 111 26 158 1.272 75 3 % tipologias nas regies 100,0 1,2 1,9 8,3 83,8 4,3 0,5 100,0 3,0 1,1 9,9 82,4 3,5 0,2 100,0 3,3 0,7 15,1 78,7 1,8 0,4 100,0 6,7 1,6 9,6 77,3 4,6 0,2 % tipologias no Brasil 7,9 0,1 0,1 0,7 6,6 0,3 0,0 31,3 0,9 0,3 3,1 25,8 1,1 0,1 8,5 0,3 0,1 1,3 6,7 0,1 0,0 30,8 2,1 0,5 3,0 23,8 1,4 0,1 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 Existncia (A)/ (B)*100 93,5 100,0 100,0 100,0 92,6 94,7 100,0 93,3 98,0 100,0 100,0 92,1 98,3 100,0 97,9 100,0 100,0 100,0 97,3 100,0 100,0 98,6 100,0 100,0 100,0 98,2 100,0 100,0 (Continua)
Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole

(Continuao) Municpios com algum equipamento cultural (A) 1.154 53 15 129 916 39 2 5.347 234 70 556 4.277 198 12 % tipologias nas regies 100,0 4,6 1,3 11,2 79,4 3,4 0,2 100,0 4,4 1,3 10,4 80,0 3,7 0,2 % tipologias no Brasil 21,6 1,0 0,3 2,4 17,1 0,7 0,0 100,0 4,4 1,3 10,4 80,0 3,7 0,2 Quantidade de municpios (B) 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/ (B)*100 97,1 100,0 100,0 100,0 96,4 100,0 100,0 96,1 99,6 100,0 100,0 95,2 99,0 100,0
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Regies/tipologias
Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: MUNIC/IBGE.
Na regio Nordeste observa-se que 93,3% dos municpios possuem tais estabelecimentos. Esses se dividem da seguinte forma: centro local (92,1%), centro de zona (100%), centro sub-regional (98,3%), rea metropolitana (98%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
72
MAPA 5
Existncia de estabelecimentos pblicos de cultura por municpio
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS PAR
MARANHO
CEAR
No Estabelecimentos de Cultura Nenhum De 1 a 2 De 3 a 5 De 6 a 10 Acima de 10 Limite Estadual
MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL SO PAULO
ESPRITO SANTO
RIO DE JANEIRO
RIO GRANDE DO SUL
N O S L
200
200
400 Km
Fonte: IBGE (2006a).
No Centro-Oeste essa participao corresponde a 97,9% dos municpios existentes. Sendo distribudos pelas tipologias centro local (97,3%), centro de zona (100%), centro sub-regional (100%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). A participao de municpios com estabelecimentos de cultura pblicos, em relao ao total, na regio Sudeste de 98,6%. Quando se observa esta informao por tipologia, nota-se: centro local (98,2%), centro de zona (100%), centro sub-regional (100%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
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A presena dos estabelecimentos pblicos de cultura na regio Sul de 97,1%. Segundo a tipologia, observa-se a seguinte proporo: centro local (96,4%), centro de zona (100%), centro sub-regional (100%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). Embora este trabalho no reflita a qualidade dos equipamentos, mas somente sua distribuio, de se ressaltar que em apenas em 7,9% dos centros locais nordestinos que o pior caso no h a ocorrncia de algum tipo de equipamento cultural. Vale ressaltar, tambm, a relativa concentrao de municpios com mais de um equipamento cultural em municpios de maior porte e que apresentam uma posio hierrquica mais elevada na rede urbana do pas, como o caso das metrpoles e das capitais regionais, mostrando a intensa concentrao dos equipamentos culturais nesses aglomerados urbanos de maiores dimenses.
3.4 Assistncia social
A assistncia social voltada ao atendimento da populao em situao de vulnerabilidade e risco social. O Sistema nico de Assistncia Social (Suas) possui um modelo de gesto descentralizado e participativo, que regulado e organizado por todo territrio nacional. A lgica de ao se d em rede hierarquizada e em articulao com iniciativas da sociedade civil. Em 2008, segundo o MDS, os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) estavam em 3.831 municpios, distribudos pelas regies Norte (8,5%), Nordeste (41,1%), Centro-Oeste (8,7%), Sudeste (28%) e Sul (13,7%). No captulo 6 deste livro pode ser encontrada uma anlise da rede de Cras e de Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social (Creas) existente no pas, que expande e complementa o panorama apresentado nesta seo. Ainda neste livro, vale fazer referncia tambm ao captulo 2, que aborda a questo das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas e adolescentes em situao de abandono, e o captulo 3, que trata das instituies de longa permanncia para idosos. Em termos da presena do Cras nas regies do pas e nos diversos tipos de municpios da rede urbana brasileira, a regio Norte possui 324 deles. As cidades com Cras, desta regio, esto divididas entre as tipologias centro local (81,5%), centro de zona (8,3%), rea metropolitana (1,5%), centro sub-regional (5,6%), capital regional (2,5%) e metrpole (0,6%). Os Cras das tipologias municipais da regio Nordeste esto em 1.573 municpios e seguem com a seguinte distribuio: centro local (81,9%), centro de zona (9,9%), rea metropolitana (3,1%), centro sub-regional (3,7%), capital regional (1,1%) e metrpole (0,2%).
74
A regio Centro-Oeste conta com 335 municpios com os centros de assistncia social, sendo centro local (74,6%), centro de zona (17,6%), rea metropolitana (3,9%), centro sub-regional (2,4%), capital regional (0,9%) e metrpole (0,6%). O Sudeste possui Cras em 1.074 municpios, repartidos pelas tipologias centro local (68,6%), centro de zona (12,4%), rea metropolitana (9,7%), centro sub-regional (6,6%), capital regional (2,4%) e metrpole (0,3%). So 525 municpios equipados com Cras na regio Sul, ramificados nas tipologias centro local (72%), centro de zona (13,7%), rea metropolitana (5,9%), centro sub-regional (6,6%), capital regional (2,9%) e metrpole (0,4%).
Existncia
No que se refere existncia dos Cras, a tabela 9 e o cartograma, apresentado em seguida, trazem os dados relativos distribuio dos Cras no territrio brasileiro. Neles pode-se ver que a regio Norte possui 72,2% de seus municpios com pelo menos um Cras. Os municpios situados em reas metropolitana, capital regional e metrpole possuem existncia de 100%. J as tipologias centro local (69,5%), centro de zona (77,1%) e centro sub-regional (94,7%) possuem alguns municpios sem a estrutura dos Cras. A participao de municpios com Cras em relao ao total de municpios da regio Nordeste de 87,7% e seguem a seguinte distribuio: metrpole e capital regional ambos com 100% , centro local (86,1%), centro de zona (94,5%), rea metropolitana (96,1%) e centro sub-regional (98,3%). O peso das cidades com Cras da regio Centro-Oeste de 71,9%. Entre as tipologias nota-se o seguinte peso: centro local (67,8%), centro de zona (85,5%), rea metropolitana (86,7%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). O Sudeste possui uma proporo de 64,4% dos municpios cobertos com um ou mais Cras. As tipologias municipais seguem com a seguinte existncia: centro local (56,9%), centro de zona (84,2%), rea metropolitana (93,7%), centro sub-regional (94,7%), capital regional (100%) e metrpole (100%). Por fim, a regio Sul consolida uma existncia de 44,2%, observando a presena de Cras nas tipologias centro local (39,8%), centro de zona (55,8%), rea metropolitana (58,5%), centro sub-regional (69,2%), capital regional (100%) e metrpole (100%). A distribuio dos Cras no territrio ocorre de forma proporcional hierarquia das cidades na rede urbana brasileira, ou seja, os municpios de posio hierrquica mais elevada possuem esse equipamento, enquanto a sua ocorrncia em municpios de posio hierrquica mais baixa menos intensa.
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Em termos de distribuio nas diversas regies do pas, nota-se que nas regies Sul e Sudeste a ocorrncia desse equipamento encontra-se abaixo da existncia mdia nacional, enquanto o Nordeste apresenta, proporcionalmente, a maior ocorrncia de municpios com Cras.
TABELA 9
Distribuio dos municpios brasileiros com Cras segundo regies e tipologias municipais 2008
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Municpios com Cras (A) 324 5 8 27 264 18 2 1.573 49 18 156 1.289 58 3 335 13 3 59 250 8 2 1.074 104 26 133 % tipologias nas regies 100,0 1,5 2,5 8,3 81,5 5,6 0,6 100,0 3,1 1,1 9,9 81,9 3,7 0,2 100,0 3,9 0,9 17,6 74,6 2,4 0,6 100,0 9,7 2,4 12,4 % tipologias no Brasil 8,5 0,1 0,2 0,7 6,9 0,5 0,1 41,1 1,3 0,5 4,1 33,6 1,5 0,1 8,7 0,3 0,1 1,5 6,5 0,2 0,1 28,0 2,7 0,7 3,5 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 Existncia (A)/(B)*100 72,2 100,0 100,0 77,1 69,5 94,7 100,0 87,7 96,1 100,0 94,5 86,1 98,3 100,0 71,9 86,7 100,0 85,5 67,8 100,0 100,0 64,4 93,7 100,0 84,2 (Continua)
76
(Continuao) Regies/tipologias Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: MDS. Municpios com Cras (A) 737 71 3 525 31 15 72 378 27 2 3.831 202 70 447 2.918 182 12 % tipologias nas regies 68,6 6,6 0,3 100,0 5,9 2,9 13,7 72,0 5,1 0,4 500,0 24,1 9,8 62,0 378,7 23,4 2,1 % tipologias no Brasil 19,2 1,9 0,1 13,7 0,8 0,4 1,9 9,9 0,7 0,1 100,0 5,3 1,8 11,7 76,2 4,8 0,3 Quantidade de municpios (B) 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/(B)*100 56,9 94,7 100,0 44,2 58,5 100,0 55,8 39,8 69,2 100,0 68,9 86,0 100,0 80,4 65,0 91,0 100,0
77
MAPA 6
Centros referncia de assistncia social por municpio 2008
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS PAR
MARANHO
CEAR
ALAGOAS ROND NIA SERGIPE
MINAS GERAIS
No
de Estabelecimentos CRAS Nenhum 1 De 2 a 4 Acima de 4 Limite Estadual
ESPRITO SANTO
RIO DE JANEIRO
RIO GRANDE DO SUL
N O S L
200
200
400 Km
Fonte: MDS.
3.5 Previdncia social
As polticas relacionadas previdncia social foram desenvolvidas para que os riscos que recaem sobre os trabalhadores, levando a perdas temporrias ou permanentes da capacidade de trabalho, sejam compensados por meio de remunerao. O sistema existente universal e abrangente, possuindo elevados nveis de existncia, e aparece como item mais destacado na dotao oramentria do governo em geral.
78
O Ministrio da Previdncia Social e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) so os rgos governamentais responsveis pelo atendimento da populao segurada e contribuinte da previdncia social. A estrutura fsica de atendimento populao composta por unidades fsicas especficas, com funes dadas pelo tipo de atividade desenvolvida em cada equipamento: habilitao, concesso ou manuteno de benefcios, realizao de exames mdicos-periciais, atendimentos aos inscritos no programa de habilitao profissional, entre outros. O Decreto no 5.870/2006 disciplina a estrutura organizacional do INSS, que composta por gerncias regionais, gerncias-executivas, agncias da previdncia social, auditorias e corregedorias regionais, procuradorias regionais e seccionais, assim como agncias de benefcios por incapacidade e atendimento de demandas judiciais. As agncias da previdncia social so os equipamentos pblicos mais numerosos, com competncia para proceder ao reconhecimento inicial, manuteno, recurso e reviso de direitos ao recebimento de benefcios previdencirios e assistenciais e a operacionalizao da compensao previdenciria. Em maio de 2009, as agncias da previdncia social totalizavam 1.209, sendo 1.111 fixas e 193 prevcidades.12 (BRASIL, 2009f ). No que diz respeito distribuio das agncias da previdncia social no territrio, 452 (37,4%) concentram-se nas regies Sudeste, 330 (27,3%) no Nordeste, 216 (17,9%) no Sul e em menor quantidade nas regies CentroOeste e Norte, com 117 (9,7%) e 94 (7,8%), respectivamente. As unidades da Federao que concentram mais agncias da previdncia so os estados de So Paulo (182), Minas Gerais (153), Rio Grande do Sul (102) e Rio de Janeiro (97). A tabela 10 apresenta a distribuio das agncias da previdncia social e da previcidades por unidade da Federao, com data base em maio de 2009.
12. O prevcidades corresponde a uma pequena unidade da previdncia social, montada em parceria com as prefeituras, em municpios que no possuem outros pontos de atendimento da previdncia social.
79
TABELA 10
UF/regio Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Norte Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau
Agncias da previdncia social e prevcidades maio 2009

Agncias da previdncia social 6 5 19 32 16 4 12 94 20 96 46 29 32 50 22 24 11 330 20 153 97 182 452 59 102 55 216 Distrito Federal Gois Mato Grasso Mato Grosso do Sul Centro Oeste Brasil 14 38 31 34 117 1.209 Fonte: Matijascic (2009), com base em dados do MPS. Prevcidades 3 2 1 6 12 1 5 10 1 3 17 1 3 2 43 1 9 3 46 59 29 11 11 51 17 7 4 28 193 Agncias da previdncia social fixas 5 4 16 27 13 3 10 78 18 87 43 25 30 45 20 22 10 300 19 143 90 177 429 53 93 50 196 12 35 29 32 108 1.111
Rio Grande do Norte Sergipe Nordeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catariana Sul
80
3.6 Trabalho
Os programas de trabalho, emprego e renda so realizados por meio de uma rede institucional complexa, que abrange os trs nveis da Federao, instituies pblicas e semipblicas sistemas de aprendizagem e no governamentais , centros de formao de sindicatos e organizaes da sociedade civil , alm de instncias de participao social comisses e conselhos municipais e estaduais. O componente mais longevo e capilarizado desse sistema so os postos do Sistema Nacional de Emprego (Sine), cuja principal atribuio realizar atividades de intermediao de mo de obra. Em 2008, segundo dados do Ministrio do Trabalho e Emprego, o Brasil possua 1.266 postos do Sine espalhados pelas regies Norte (5,7%), Nordeste (19%), Centro-Oeste (8,5%), Sudeste (32,7%) e Sul (34,2%), conforme dados da tabela 11, representados no cartograma apresentado posteriormente. Neste caso, no foi possvel apresentar os dados conforme a tipologia dos municpios da rede urbana brasileira.
TABELA 11
Regies/UFs Norte Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Centro-Oeste Distrito Federal
Quantidade de postos do Sine: intermediao de mo de obra 2008

Postos do Sine 72 2 4 13 34 9 1 9 240 13 82 38 11 18 29 16 21 12 107 18 Porcentagem na regio 100,0 2,8 5,6 18,1 47,2 12,5 1,4 12,5 100,0 5,4 34,2 15,8 4,6 7,5 12,1 6,7 8,8 5,0 100,0 16,8 Porcentagem no Brasil 5,7 0,2 0,3 1,0 2,7 0,7 0,1 0,7 19,0 1,0 6,5 3,0 0,9 1,4 2,3 1,3 1,7 0,9 8,5 1,4 (Continua)

(Continuao) Regies/UFs Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Sudeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Brasil Fonte: MTE. Postos do Sine 35 20 34 414 15 105 59 235 433 195 134 104 1.266 Porcentagem na regio 32,7 18,7 31,8 100,0 3,6 25,4 14,3 56,8 100,0 45,0 30,9 24,0 Porcentagem no Brasil 2,8 1,6 2,7 32,7 1,2 8,3 4,7 18,6 34,2 15,4 10,6 8,2 100,0
81
A regio Norte possui 72 postos, distribudos pelo Acre (2,8%), Amap (5,6%), Amazonas (18,1%), Par (47,2%), Rondnia (12,5%), Roraima (1,4%) e Tocantins (12,5%). Existem 240 postos do Sine na regio Nordeste, divididos pelas seguintes unidades da Federao: Alagoas (5,4%), Bahia (34,2%), Cear (15,8%), Maranho (4,6%), Paraba (7,6%), Pernambuco (12,1%), Piau (6,7%), Rio Grande do Norte (8,8%) e Sergipe (5%).
82
MAPA 7
Presena de postos do Sine por municpio
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS PAR
MARANHO
CEAR
PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS
PERNAMBUCO ALAGOAS RONDNIA SERGIPE
MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL ESPRITO SANTO SO PAULO RIO DE JANEIRO
No
de Postos do SINE De 1 a 21 De 22 a 59 De 60 a 134 Acima de 134 Limite Estadual
RIO GRANDE DO SUL
N O S L
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do MTE.
A regio Centro-Oeste possui 107 postos do Sine, presentes no Distrito Federal (16,8%), em Gois (32,7%), Mato Grosso (18,7%) e Mato Grosso do Sul (31,8%). A regio Sudeste est provida de 414 postos, ramificados pelo Esprito Santo (3,6%), Minas Gerais (25,4%), Rio de Janeiro (14,3%) e So Paulo (56,8%). So 433 postos do Sine na regio Sul, separados pelo Paran (45%), Rio Grande do Sul (30,9%) e Santa Catarina (24%).
83
A distribuio dos postos do Sine bastante desigual entre as regies, se comparada com a quantidade de municpios em cada uma delas: enquanto no Centro-Oeste e no Sudeste elas se apresentam bastante prximas (8,4% de municpios e 8,5% de postos e 30% de municpios e 32,7% de postos, respectivamente), a relao entre as regies Norte, Nordeste e Sul extremamente desigual. Enquanto a regio Norte tem 8,1% dos municpios, conta com 5,7% de postos do Sine; no caso da regio Nordeste, a disparidade ainda maior, pois ela conta com 32% dos municpios do Brasil, mas com apenas 19% de postos do Sine. Em contrapartida, a regio Sul, que conta com 21,4% dos municpios do Brasil, possui 34,2% de postos do Sine, o que mostra o grande grau de articulao dos municpios desta regio.
3.7 Segurana pblica
Em 2006, segundo a Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros do IBGE, o Brasil possua 4.581 municpios com delegacias civis, s quais se distribuam pelas regies Norte (8%), Nordeste (33,3%), Centro-Oeste (8%), Sudeste (29,4%) e Sul (21,3%). Essas delegacias esto em 368 cidades da regio Norte, dispersas pelas tipologias municipais centro local (82,1%), centro de zona (8,7%), rea metropolitana (1,4%), centro sub-regional (5,2%), capital regional (2,2%) e metrpole (0,5%). So 1.524 municpios com delegacias civis no Nordeste, divididos pelas tipologias centro local (80,9%), centro de zona (10,5%), rea metropolitana (3,3%), centro sub-regional (3,9%), capital regional (1,2%) e metrpole (0,2%). A regio Centro-Oeste conta com 365 municpios com esse tipo de instituio voltada para segurana pblica. As delegacias esto divididas entre as tipologias centro local (74%), centro de zona (18,9%), rea metropolitana (3,8%), centro sub-regional (2,2%), capital regional (0,8%) e metrpole (0,3%). A regio Sudeste est provida de 1.348 municpios com delegacias civis, ramificados pelas tipologias centro local (73%), centro de zona (11,4%), rea metropolitana (8%), centro sub-regional (5,6%), capital regional (1,9%) e metrpole (0,1%). As delegacias civis existem, ainda, em 976 municpios da regio Sul, separados nas tipologias centro local (75,7%), centro de zona (13,2%), rea metropolitana (5,3%), centro sub-regional (4%), capital regional (1,5%) e metrpole (0,2%).
84
Existncia
Ao se analisar a proporo de municpios atendidos diretamente por delegacias civis, conforme dados da tabela 12, nota-se que a regio Norte possui 82% de suas cidades nessa condio. Ao se observar esta mesma informao por tipologias, percebe-se: centro local (79,5% de municpios cobertos), centro de zona (91,4%), rea metropolitana (100%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
TABELA 12
Distribuio dos municpios brasileiros com delegacias civis segundo regies e tipologias municipais 2006
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Municpios com delegacias (A) 368 5 8 32 302 19 2 1.524 51 18 160 1.233 59 3 365 14 3 69 270 8 2 1.348 108 25 154 984 75 % tipologias nas regies 100,0 1,4 2,2 8,7 82,1 5,2 0,5 100,0 3,3 1,2 10,5 80,9 3,9 0,2 100,0 3,8 0,8 18,9 74,0 2,2 0,3 100,0 8,0 1,9 11,4 73,0 5,6 % tipologias no Brasil 8,0 0,1 0,2 0,7 6,6 0,4 0,0 33,3 1,1 0,4 3,5 26,9 1,3 0,1 8,0 0,3 0,1 1,5 5,9 0,2 0,0 29,4 2,4 0,5 3,4 21,5 1,6 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 Existncia (A)/(B)*100 82,0 100,0 100,0 91,4 79,5 100,0 100,0 85,0 100,0 100,0 97,0 82,4 100,0 100,0 78,3 93,3 100,0 100,0 73,2 100,0 100,0 80,8 97,3 96,2 97,5 76,0 100,0 (Continua)

(Continuao) Regies/tipologias Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: MUNIC/IBGE. Municpios com delegacias (A) 3 976 52 15 129 739 39 2 4.581 230 69 544 3.528 200 10 % tipologias nas regies 0,1 100,0 5,3 1,5 13,2 75,7 4,0 0,2 100,0 5,0 1,5 11,9 77,0 4,4 0,2 % tipologias no Brasil 0,0 21,3 1,1 0,3 2,8 16,1 0,9 0,0 100,0 5,0 1,5 11,9 77,0 4,4 0,2 Quantidade de municpios (B) 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/(B)*100 100,0 82,2 98,1 100,0 100,0 77,8 100,0 100,0 82,3 97,9 98,6 97,8 78,6 100,0 83,3
85
Na regio Nordeste esta participao de 85%, sendo que a existncia apresenta o seguinte perfil para as diversas tipologias de municpios: centro local (82,4%), centro de zona (97%), rea metropolitana (100%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). No centro-oeste esta abrangncia de 78,3%. Os dados por tipologia so: centro local (73,2%), centro de zona (100%), rea metropolitana (93,3%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). No que tange aos municpios da regio sudeste, que possui 80,8% de existncia nessa temtica, a distribuio da existncia se d da seguinte forma: centro local (76%), centro de zona (97,5%), rea metropolitana (97,3%), centro subregional (100%), capital regional (96,2%) e metrpole (100,0%). Finalmente, a regio sul possui 82,2% de seus municpios atendidos diretamente por delegacias civis. Por tipologia, percebe-se tal ordenao: centro local (77,8%), centro de zona (100%), rea metropolitana (98,1%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). O cartograma apresentado a seguir mostra o quo disseminado no territrio brasileiro se encontra esse equipamento de segurana pblica, conformando uma rede bastante capilarizada, na qual os municpios classificados como centros locais apresentam as principais ausncias desse equipamento.
86
Vale destacar, por fim, que no captulo 5 deste livro encontra-se tambm uma anlise da rede de enfrentamento violncia contras as mulheres, que se estrutura em torno de equipamentos como os centros de referncia, as casas abrigo, as delegacias especializadas e os postos de atendimento mulher, os juizados e varas adaptadas e os ncleos de atendimento especializado da defensoria pblica.
MAPA 8
Existncia de delegacias civis por municpio 2006
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS PAR
MARANHO
CEAR
PIAU ACRE RONDNIA TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO
ALAGOAS SERGIPE
MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL SO PAULO
ESPRITO SANTO
Exist ncia de Delegacias Civis Sem delegacias Com delegacias Limite Estadual
RIO DE JANEIRO
RIO GRANDE DO SUL
N O S L
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do IBGE.
87
3.8 Instituies financeiras pblicas federais
Os bancos pblicos federais (Banco da Amaznia, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Caixa Econmica Federal) possuem mais de 6.600 agncias espalhadas em todo territrio nacional. Em abril de 2009, segundo o Banco Central, as agncias bancrias pblicas federais se faziam presentes em 2.607 municpios, desagregados pelas regies Norte (6,6%), Nordeste (27,3%), Centro-Oeste (8,9%), Sudeste (31,2%) e Sul (25,9%). As agncias de bancos pblicos das tipologias municipais da regio Norte esto em 172 municpios e possuem a seguinte distribuio: centro local (61,6%), centro de zona (18,6%), rea metropolitana (2,9%), centro sub-regional (11%), capital regional (4,7%) e metrpole (1,2%). No Nordeste existem 713 cidades com agncias bancrias pblicas espalhadas pelas tipologias centro local (64,2%), centro de zona (19,9%), rea metropolitana (4,9%), centro sub-regional (8%), capital regional (2,5%) e metrpole (0,4%). A regio Centro-Oeste est provida de 233 municpios com essas instituies. As agncias esto dispersas nas tipologias centro local (60,5%), centro de zona (28,8%), rea metropolitana (5,2%), centro sub-regional (3,4%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,9%). A regio Sudeste possui 814 municpios com agncias pblicas, divididos em centro local (59%), centro de zona (17,9%), rea metropolitana (11,5%), centro sub-regional (8,2%), capital regional (2,9%) e metrpole (0,4%). As agncias bancrias pblicas se encontram, ainda, em 675 municpios da regio Sul, presentes nas tipologias centro local (67,7%), centro de zona (17,9%), rea metropolitana (6,8%), centro sub-regional (5%), capital regional (2,2%) e metrpole (0,3%).
Existncia
No que se refere existncia de bancos pblicos, a tabela 13 e o cartograma apresentado, posteriormente, trazem a distribuio e o grau de existncia desses equipamentos nas regies e diversas tipologias de municpios da rede urbana do pas. A regio Norte apresenta 38,3% de seus municpios atendidos por agncias bancrias pblicas. Essa abrangncia na regio, segundo as tipologias, ocorre em centro local apenas 27,9% de existncia , centro de zona (91,4%), rea metropolitana, centro sub-regional, capital regional e metrpole, todos esses com 100% de existncia. A participao de municpios com agncias bancrias pblicas em relao ao total de municpios da regio Nordeste de 39,8% e seguem a seguinte distribuio: centro local (30,6%), centro de zona (86,1%), rea metropolitana (68,6%), centro sub-regional (96,6%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
88
J na regio Centro-Oeste essa existncia de 50%. Entre as tipologias nota-se o seguinte ordenamento: centro local (38,2%), centro de zona (97,1%), rea metropolitana (80%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
TABELA 13
Distribuio dos municpios brasileiros com agncias bancrias pblicas federais segundo regies e tipologias municipais abril 2009
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Municpios com agncias pblicas (A) 172 5 8 32 106 19 2 713 35 18 142 458 57 3 233 12 3 67 141 8 2 814 94 24 146 480 % tipologias nas regies 100,0 2,9 4,7 18,6 61,6 11,0 1,2 100,0 4,9 2,5 19,9 64,2 8,0 0,4 100,0 5,2 1,3 28,8 60,5 3,4 0,9 100,0 11,5 2,9 17,9 59,0 % tipologias no Brasil 6,6 0,2 0,3 1,2 4,1 0,7 0,1 27,3 1,3 0,7 5,4 17,6 2,2 0,1 8,9 0,5 0,1 2,6 5,4 0,3 0,1 31,2 3,6 0,9 5,6 18,4 Quant. de municpios no Brasil (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 Existncia (A)/ (B)*100 38,3 100,0 100,0 91,4 27,9 100,0 100,0 39,8 68,6 100,0 86,1 30,6 96,6 100,0 50,0 80,0 100,0 97,1 38,2 100,0 100,0 48,8 84,7 92,3 92,4 37,1 (Continua)

(Continuao) Regies/tipologias Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: Bacen. Municpios com agncias pblicas (A) 67 3 675 46 15 121 457 34 2 2.607 192 68 508 1.642 185 12 % tipologias nas regies 8,2 0,4 100,0 6,8 2,2 17,9 67,7 5,0 0,3 500,0 31,3 13,6 103,1 313,1 35,7 3,1 % tipologias no Brasil 2,6 0,1 25,9 1,8 0,6 4,6 17,5 1,3 0,1 100,0 7,4 2,6 19,5 63,0 7,1 0,5 Quant. de municpios no Brasil (B) 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/ (B)*100 89,3 100,0 56,8 86,8 100,0 93,8 48,1 87,2 100,0 46,9 81,7 97,1 91,4 36,6 92,5 100,0
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A regio Sudeste possui 48,8% de seus municpios com a presena desses equipamentos. Ao se observar a tipologia, nota-se que a tipologia metrpole est 100% coberta, as demais existncias observadas foram as seguintes: centro local (37,1%), centro de zona (92,4%), rea metropolitana (84,7%), centro subregional (89,3%) e capital regional (92,3%). As agncias bancrias pblicas esto presentes, ainda, em 56,8% dos municpios da regio Sul. Por tipologia, nota-se a seguinte situao: centro local (48,1%), centro de zona (93,8%), rea metropolitana (86,8%), centro sub-regional (87,2%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
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MAPA 9
Presena de agncias bancrias de bancos pblicos1 por municpio 2009
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS PAR
MARANHO
CEAR
MINAS GERAIS
No de Agncias Nenhum 1 2a5 Acima de 5 Limite Estadual
ESPRITO SANTO
RIO DE JANEIRO
RIO GRANDE DO SUL
N O S L
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do Bacen. Nota: 1 Banco da Amaznia, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Caixa Econmica Federal.
Na anlise dos dados e informaes prestadas, chama ateno o fato de praticamente dois teros dos centros locais brasileiros no possurem nenhuma agncia bancria de instituies financeiras federais, sobretudo nas regies Norte e Nordeste, em que esse percentual ainda mais baixo, com forte impacto negativo sobre o desenvolvimento local. Considerando todos os programas e projetos geridos pelos bancos pblicos e as dificuldades de insero de parte considervel da populao no sistema financeiro, seria importante avaliar, especialmente no caso dos municpios de escassa
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atividade econmica, os efeitos e benefcios que a presena de um banco pblico pode trazer, dado o pequeno interesse de instituies privadas nessas localidades. De todo modo, apesar do quadro de concentrao acima descrito, h que se registrar a existncia de parcerias entre os Correios, as casas lotricas e de alguns estabelecimentos varejistas com instituies financeiras pblicas em especial, a Caixa e privadas, cujo objetivo ampliar a capilaridade do atendimento de servios bancrios de varejo no pas, por meio de solues, como o Banco Postal. De toda forma, essas solues que atendem apenas parcialmente as necessidades da populao de municpios que no possuem essa infraestrutura, no podem ser consideradas equivalentes s agncias bancrias existentes no pas, no implicando na efetiva ampliao da rede fsica deste tipo de equipamento.
4 CONSIDERAES FINAIS
Para apresentar a presena do Estado no territrio brasileiro foi realizado um grande esforo para delimitar as variveis existentes e que pudessem ser alocadas para a esfera municipal. Existe muita heterogeneidade em matria de informao e as diferentes esferas de governo brasileiro pouco se comunicam quando se trata de gerar e consolidar dados rigorosos. Entre os vrios problemas existentes para a Federao brasileira, esse , sem dvida, um dos mais importantes. Apesar das dificuldades com a disponibilidade e seleo dos indicadores, os dados apresentados so muito reveladores das desigualdades e da heterogeneidade estrutural que permeia o Brasil. Existem regies povoadas e mais equipadas, embora o povoamento denso no signifique melhor oferta de servios pblicos per se. A concentrao de riqueza e da atividade produtiva que atua nessa direo. Regies mais afluentes, como o caso da regio Sudeste e dos municpios de maior porte, dispem dos mais diversos servios pblicos. Por outro lado, vastas reas com diferentes graus de concentrao populacional e menores densidades demogrficas, econmicas e de equipamentos, como o caso do Norte e dos municpios menores, no possuem a mesma sorte e a vida da populao bem mais difcil no que se refere ao acesso a alguns equipamentos e servios pblicos.
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REFERNCIAS
BANCO CENTRAL. Agncias bancrias pblicas federais 04/2009. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br>. Acesso em: 17 jul. 2009. BRASIL. Ministrio da Sade (MS). Cadastro nacional dos estabelecimentos de sade 2009. Disponvel em: <http://www.datasus.gov.br>. Acesso em: 5 mar. 2009a. ______. Ministrio da Educao (MEC). Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Censo escolar 2007. Disponvel em: <www.inep.gov.br>. Acesso em: 10 mar. 2009b. ______. Ministrio da Educao (MEC). Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Censo da educao superior 2007. Disponvel em: <www.inep.gov.br>. Acesso em: 10 mar. 2009c. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Matriz de informaes sociais. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br>. Acesso em: 22 mar. 2009d. ______. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Agncias da previdncia social 2009. Disponvel em: <http://www.previdenciasocial.gov.br>. Acesso em: 6 jun. 2009e. ______. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Anurio estatstico da previdncia social 2008. Disponvel em: <http://www.previdenciasocial.gov.br/ conteudoDinamico.php?id=850>. Acesso em: 6 jun. 2009f. ______. Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Intermediao de mo de obra 2008. Disponvel em: <http://www.mtb.gov.br>. Acesso em: 23 jul. 2009g. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Perfil dos municpios brasileiros. Rio de Janeiro, 2006a. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br>. Acesso em: 1o abr. 2009. ______. Regio de influncia das cidades. Rio de Janeiro, 2006b. MATIJASCIC, M. Presena do estado no Brasil: suas unidades e municipalidades. Braslia: Ipea, 2009.
CAPTULO 2
DA CONCEPO REALIDADE: SITUAO DAS INSTITUIES DE ATENDIMENTO AOS ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A LEI E DOS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES EM SITUAO DE ABANDONO
1 INTRODUO
O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)1 estabelece duas categorias de entidade para o atendimento a crianas e adolescentes. Na primeira, encontram-se as instituies que executam programas de acolhimento e proteo institucional para crianas e adolescentes rfos, abandonados e/ ou que precisam permanecer, temporariamente, afastados do convvio familiar por se encontrarem vitimados e ameaados por maus- tratos, violncia, abuso sexual, entre outras violaes. Na segunda, encontram-se as instituies que aplicam as medidas socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei. As instituies que executam programas de acolhimento e proteo institucional conhecidas como abrigos, orfanatos etc. podem ser pblicas vinculadas aos governos estaduais e municipais ou privadas. Sendo do segundo tipo, podem ou no contar com recursos pblicos para o financiamento de seus servios prestados a crianas e adolescentes. A proviso de recursos pblicos depende da priorizao pelos conselhos estaduais e/ou municipais de assistncia social ou dos Direitos da Criana e do Adolescente que, anualmente, refazem sua programao e podem ou no contemplar determinada instituio para o recebimento de recursos do Fundo de Assistncia Social e/ou do Fundo da Criana e do Adolescente. No entanto, os recursos pblicos destinados para essas entidades, geralmente, representam uma parcela muito reduzida dos custos totais incorridos por estas instituies. A maior parte dos recursos para o funcionamento destas entidades de origem privada e tem origem nos recursos prprios das entidades mantenedoras e em recursos doados por pessoas fsica e jurdica.
1. Lei Federal no 8812, promulgada em 1990 para regulamentar o Art. 227 da Constituio Federal de 1988 (CF/88) Art. 227 dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.
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A segunda categoria de entidade de atendimento criada pelo ECA so as unidades socioeducativas responsveis pela execuo das sentenas privativas de liberdade destinadas aos adolescentes em conflito com a lei, em razo de cometimentos de atos infracionais. Neste caso, essas entidades, que so denominadas de unidades socioeducativas, podem ser voltadas para: i) internao provisria; ii) internao propriamente dita; e iii) medida de semiliberdade. A medida de internao provisria um procedimento aplicado pelas autoridades judiciais antes da sentena julgada, quando h indcios suficientes de autoria e materialidade do ato infracional cometido pelo adolescente ou quando h um descumprimento de ordem anteriormente aplicada pelo Poder Judicirio. Neste caso, o adolescente permanece internado em unidades socioeducativas, especficas para este fim, at 45 dias, aguardando o julgamento de sua sentena. A medida de internao propriamente dita a privativa de liberdade, que resulta de um processo judicial j concludo e que a sentena dada foi a recluso. A medida de internao, de acordo com o ECA, s deveria ser aplicada mediante o cometimento de ato infracional de grave ameaa ou violncia pessoa, ou em casos de reincidncia no cometimento de infraes. A durao da medida de internao pode variar de seis meses a at trs anos, conforme o princpio da brevidade, da excepcionalidade e do respeito condio peculiar de pessoa em desenvolvimento. A medida denominada semiliberdade tambm caracterizada por ser restritiva de liberdade, sendo determinada pela autoridade judicial como medida inicial ou uma forma de transio para o cumprimento de sentena em meio aberto. A semiliberdade no comporta prazo determinado e tem com a internao os princpios anteriormente citados. De acordo com o documento que trata das diretrizes e do funcionamento do Sistema Nacional Socioeducativo, a criao, a manuteno e o desenvolvimento de programas socioeducativos de semiliberdade, internao e internao provisria so atribuies dos estados da Federao, que devem manter, regular e instituir um sistema estadual socioeducativo, de acordo com as diretrizes gerais fixadas pela Unio. Dessa forma, as unidades socioeducativas de privao de liberdade devero ser sempre pblicas estaduais.
2 OBJETIVO
O objetivo deste captulo analisar a adequao da estrutura fsica das duas categorias de instituies criadas pelo ECA e apresentadas anteriormente: i) as instituies protetivas de acolhimento do tipo abrigos; e ii) as unidades socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente infrator.
Da Concepo Realidade...
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importante esclarecer que em geral a sociedade tem dificuldade de diferenciar uma e outra categoria de instituies. De certa forma, para o senso comum difcil distinguir a situao de abandono e de violao dos direitos das crianas e do adolescente da situao de conflito com a lei da parte de adolescentes infratores. Em todas as situaes, as crianas e o adolescente so amparadas pelo Estatuto da Criana e do Adolescente e so considerados pessoas humanas em processo de desenvolvimento e sujeitos de direitos. Entretanto, fundamental ter claro que, para efeito do atendimento e servios prestados, so duas situaes distintas e dois tipos diferentes de categorias de instituies criadas. Por exemplo, o adolescente que comete um delito enfrentar um processo que pode ou no resultar em medida restritiva de liberdade. Em caso positivo, o cumprimento de sua sentena ser realizado em uma unidade socioeducativa. J uma criana ou adolescente que sofre violao de direitos abandono, vivncia de rua, abuso e explorao sexual etc. requer uma medida de proteo diferente, ou seja, com vista a atender ao melhor interesse da criana ou adolescente que teve seus direitos violados pela prpria famlia, o judicirio pode determinar o afastamento temporrio dessa criana de seu meio familiar. Sendo assim, esta criana ser acolhida em uma instituio especfica do tipo abrigo at que os problemas geradores de seu afastamento familiar sejam sanados. Para a anlise das instituies de abrigo, responsveis pela aplicao das medidas protetivas a crianas e adolescentes vitimados, este trabalho lanar mo dos resultados do Levantamento Nacional de Abrigos, realizado pelo Ipea, em parceria com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) em 2004 (SILVA, 2004). Para a anlise da situao das instituies socioeducativas responsveis pela aplicao da medida de privao de liberdade ao adolescente infrator sero utilizados os resultados do Mapeamento Nacional da Situao das Unidades de Execuo de Medida Socioeducativa de Privao de Liberdade ao Adolescente em Conflito com a Lei, realizado pelo Ipea no ltimo semestre de 2002 em conjunto com o Departamento da Criana e do Adolescente (DCA), da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e do Ministrio da Justia (MJ) (SILVA; MELLO, 2003).2 Conforme pode ser observado, as duas pesquisas em referncia guardam uma defasagem temporal significativa em relao ao perodo atual, j que o Levantamento Nacional dos Abrigos remete realidade encontrada nestas instituies ao longo de 2004 e o Mapeamento Nacional das Unidades Socioeducativas de Privao de Liberdade ao Adolescente em Conflito com a Lei refere-se situ2. O Departamento da Criana e do Adolescente foi transformado em 2003 na atual Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
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ao encontrada nessas instituies no segundo semestre de 2002. importante esclarecer, no entanto, que apesar da defasagem, os dados produzidos por estas pesquisas so nicos. Isto , at o presente momento, no se conhece a existncia de novas pesquisas ou levantamentos, de abrangncia nacional, que abordem a situao da estrutura fsica dessas instituies. Alm disso, acredita-se que as mudanas que ocorreram na situao das instituies pesquisadas entre o perodo de realizao das pesquisas at os dias atuais no foram de grande vulto a ponto de invalidar os resultados que sero apresentados. Esta crena respalda no fato de que as novas legislaes e medidas de polticas pblicas criadas aps a promulgao do ECA para disciplinar e dar novas orientaes para o funcionamento dessas instituies so ainda muito recentes. Sendo assim, no teria existido tempo hbil para provocar profundas mudanas na realidade encontrada pelas pesquisas em referncia. No campo das novas legislaes e polticas relacionadas s unidades socioeducativas para o adolescente em conflito com a lei, as mudanas mais substantivas da legislao ocorreram em 2006, com a publicao, pelo Conanda e pela Secretaria Especial de Direitos Humanos, do documento que trata da criao do Sistema Nacional Socioeducativo, com o objetivo de uniformizar nacionalmente as medidas e as aes socioeducativas com base no ECA. Da mesma forma, na rea das instituies de abrigos, as novas mudanas preconizadas em lei tambm so recentes, destacando-se a elaborao do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, aprovado pelo Conanda em novembro de 2006 com o objetivo de estruturar um plano nacional destinado a promoo, proteo e defesa do direito de crianas e adolescentes convivncia familiar e comunitria e a aprovao da nova Lei Nacional da Adoo (Lei Federal no 2.010/2009), sancionada em agosto pelo Executivo federal, que promove mudanas substanciais no ECA nas questes relacionadas institucionalizao de crianas e adolescentes em abrigos.
3 BREVE HISTRICO DA INSTITUCIONALIZAO DE CRIANAS E ADOLESCENTES NO BRASIL
Para compreender a realidade atual das instituies que cuidam do atendimento de crianas e adolescentes, fundamental compreender que suas estruturas variam de acordo com o olhar que a sociedade tem da sua populao infantojuvenil. Assim, fundamental saber que, desde poca do Brasil colonial at os anos 1990 do sculo XX, a criana j foi vista pela sociedade de diferentes maneiras, destacando-se: i) objeto de proteo social; ii) objeto de controle e de disciplinamento; iii) objeto de represso social; e iv) sujeitos de direitos. A histria da assistncia criana no Brasil marcada pela cultura da institucionalizao. Grandes internatos e orfanatos se tornaram o modelo de
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atendimento social de crianas em situao de abandono social. At o fim do sculo XIX, a assistncia infncia e adolescncia desamparada no Brasil se caracterizava pelo atendimento em asilos, realizado por iniciativa de ordens religiosas e de sociedades beneficentes. A formao religiosa era o principal objetivo do atendimento nessas entidades, o que certamente determinava a organizao do espao social em que crianas e adolescentes ficavam confinados. Naquela poca, a modalidade de atendimento de bebs abandonados era a roda dos expostos, que surgiu no perodo colonial por iniciativa da Santa Casa de Misericrdia e foi extinta no perodo republicano. Esse sistema possibilitava a entrega de bebs por meio de um mecanismo giratrio (roda dos expostos), que possibilitava o anonimato do responsvel pelo abandono. Segundo estudos histricos, o abandono de bebs nas casas dos expostos atingiu nmeros muito elevados, cujo atendimento era viabilizado pela contratao externa pelas santas casas de amas de leite, que, por sua vez, eram frequentemente acusadas de cometerem maus-tratos aos bebs e s crianas aos seus cuidados. No que diz respeito s instituies responsveis pelos cuidados aos rfos, de acordo com Rizzini, as primeiras instituies desse tipo datam do sculo XVIII e seguiam
() o modelo de claustro e da vida religiosa. As prticas religiosas e o restrito contato com o mundo exterior eram caractersticas fundamentais dos colgios para os meninos rfos e dos recolhimentos femininos, sendo que, no segundo caso, a clausura era imposta com maior rigor (RIZZINI, 2004, p. 24).
No incio do sculo XX, a situao dessas instituies passa a ser objeto de preocupao da chamada nova filantropia, corrente composta especialmente por juristas e mdicos que fundamentavam suas crticas nos princpios higienistas da medicina social, justificando tecnicamente a ingerncia de especialistas nas instituies asilares. Estas crticas eram direcionadas ausncia de disciplina e organizao e ineficincia no combate aos males da pobreza. Apontavam, sobretudo, o descuido com as condies higinicas, responsveis pelo aparecimento de doenas e pelas altas taxas de mortalidade infantil verificadas nesses ambientes. Para o movimento higienista, o mais importante era a higiene, a limpeza e a preveno dos males derivados da pobreza, sendo que sua base discursiva era formada por uma apreenso cientificista desta, naturalizada e objetivada pelos preceitos mdicos e higinicos. A interveno desse movimento contribuiu para que o Estado se sentisse pressionado para exercer o controle sobre a ao das instituies que atuavam na rea da infncia e da adolescncia no pas. Em resposta a essa presso, foi aprovado o Cdigo de Menores de 1927, no qual a institucionalizao era vista como via principal e necessria para a soluo dos problemas considerados como essenciais organizao social. Foram introduzidos na ao estatal de assistncia infncia e adolescncia critrios tcnico-cientficos, tanto para fiscalizao das
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entidades e definio do formato do atendimento a ser oferecido, quanto para avaliao e triagem das crianas e dos adolescentes. Isso trouxe novas exigncias s instituies de acolhimento infantojuvenil, tanto para a especializao do atendimento, uma vez que os indivduos atendidos eram agora classificados em categorias, segundo suas caractersticas pessoais, familiares, jurdicas e sociais, quanto para a constituio de espao social e quadro de recursos humanos mais complexo. Os mdicos, os psiclogos e os professores, bem como outros profissionais especializados, alm do pessoal responsvel pela administrao institucional e pela manuteno da ordem, adquirem importncia singular nesse trabalho.
3.1 A Doutrina da Situao Irregular
A Doutrina da Situao Irregular que pautava o antigo Cdigo de Menores (Lei no 6697/1979) no fazia distino entre os adolescentes que cometiam atos infracionais e as crianas e os adolescentes vtimas de violao de direitos pela sociedade, pela famlia e/ou pelo Estado. Para essa doutrina um e outro se encontravam em situao irregular, uma vez que a declarao de irregularidade tanto poderia derivar de conduta pessoal (caso de infraes por ele praticadas ou de desvio de conduta), como da famlia (maus- tratos) ou da prpria sociedade (abandono). Dessa forma, a tal irregularidade era vista como uma doena social, que no diferenciava as situaes decorrentes de condutas pessoais delituosas das situaes de vitimizao. Sendo assim, o remdio para tal doena social eram os grandes institutos para menores, onde se internavam os infratores e os abandonados, partindo do entendimento de que todos estariam, de alguma forma, na mesma situao irregular. A doutrina da situao irregular permaneceu vigente no sistema jurdico brasileiro at 1988, quando a promulgao da Constituio Federal de 1988 mudou de paradigma, passando a contemplar a Doutrina da Proteo Integral. Nesta, as crianas e os adolescentes brasileiros passaram a ser vistos como sujeitos de direitos e a famlia, o Estado e a sociedade passaram a ter o dever de promovlos e de restabelec-los quando alguns dos direitos forem violados. Durante a vigncia da doutrina da situao irregular, inspiradora do antigo Cdigo de Menores, as instituies chamadas totais, destinadas a crianas e adolescentes em situao de risco (orfanatos, internatos, asilos e reformatrios), materializavam-se em construes muito caractersticas: prdios enormes com longos corredores e quartos numerosos que reuniam muitas camas, onde no havia identidade individualizada dos espaos. Alm disso, previam a realizao intramuros de quase todas as atividades atinentes vida das crianas e dos adolescentes abrigados: consultrios mdicos, gabinetes odontolgicos, enfermarias, salas de aula, capelas e ginsios esportivos. Em sntese, um ambiente tipicamente institucional voltado ampla interveno e reforma no modo de ser e viver dos
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abrigados, uma vez que as instituies tinham como objetivo transform-los em indivduos mais adequados s exigncias da sociedade da poca. Nesse contexto, a opulncia das instalaes fsicas das entidades no s atendia plenamente aos objetivos preventivos e correcionais como demonstrava, tambm, o prestgio conquistado e a eficincia da ao institucional. Desta forma, crianas e adolescentes afastados de suas famlias e da vida em comunidade eram tambm ceifados em suas referncias ambientais. As grandes dimenses espaciais, a organizao impecvel, a extrema homogeneidade e a rotina rgida mostravam que ali no estavam em casa. No fim dos anos 1970, surge um movimento social com uma nova viso sobre crianas e adolescentes considerando-os sujeitos de sua histria , que evidenciava, entre outras coisas, a perversidade e a ineficcia da prtica de confinamento de crianas e adolescentes em instituies. Na dcada de 1980, que se caracterizou pelo incio da abertura democrtica, a legislao e as polticas destinadas aos menores passam a ser vistas como representativas do arcabouo autoritrio do perodo anterior. Ao mesmo tempo, o menino de rua torna-se a figura emblemtica da situao da criana e do adolescente no Brasil. O crescimento e a consolidao dessas discusses culminaram com a criao, em 1986, da Comisso Nacional Criana e Constituinte. Em 1988, a nova Constituio Federal representou um marco na garantia de direitos bsicos. Nesse contexto, contempla a proteo integral a crianas e adolescentes em seus Arts. 227 e 228. Em 1990, o ECA coroa a doutrina da proteo integral, constituindo-se na nica legislao no contexto latino-americano adequada aos princpios da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito da Criana. Para Mendez e Costa (1994), as principais inovaes da doutrina da proteo integral de crianas e adolescentes so: i) evoluo da infncia/adolescncia como objeto da compaixo/represso a sujeito pleno de direitos; ii) previso de segregaes e privaes somente por atos considerados delitos, tal como seriam se praticados por um adulto; iii) uso restrito da privao da liberdade em ltima instncia, em carter excepcional e com mnima durao , com tendncia sua abolio; e iv) no totalidade institucional, isto , incompletude institucional em que crianas e adolescentes concretizariam seus direitos sociais educao, sade, lazer e profissionalizao no ambiente externo s instituies. A construo do Direito da Criana e do Adolescente iniciou um amplo processo de reordenamento institucional, destacando-se a desjudicializao das prticas de carter administrativo e a reviso das prticas institucionais de confinamento e acolhimento. As inovaes introduzidas pela CF/88 e pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990 na viso sobre a infncia e a adolescncia provocaram uma inverso no padro das institucionalizaes de atendimento a crianas e
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adolescentes. O que antes era uma medida de preveno e correo de desvios individuais e sociais passa a ser uma medida de proteo. Muda-se o foco, antes centrado na instituio que deveria atender s necessidades de uma sociedade amedrontada pelo perigo representado pelos desajustados, para as necessidades de crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal. Assim, considerando que qualquer objeto arquitetnico surge sempre em resposta a uma demanda, cabe discutir de que forma as crianas e os adolescentes que vivem internos em instituies sob a tutela do Estado so atendidos em suas necessidades e especificidades nas entidades que oferecem programas de abrigo e naquelas que aplicam medidas socioeducativas para os adolescentes privados de liberdade em funo de cometimento de delitos.
4 CRIANAS E ADOLESCENTES EM SITUAO DE ABANDONO: OS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES NO BRASIL
Nesta seo sero analisadas as instituies que executam programas de acolhimento e proteo institucional na modalidade de abrigos para crianas e adolescentes rfos, abandonados e/ou que precisam permanecer, temporariamente, afastados de suas famlias de origem por se encontrarem vitimados e ameaados por maus tratos, violncia, abuso sexual ou outros tipos de violao de direitos. No Estatuto da Criana e do Adolescente, o acolhimento em entidade definido como uma medida de proteo. As instituies que oferecem programas de abrigo atendem crianas e adolescentes que tenham seus direitos violados e que, em razo disso, necessitam ser temporariamente afastados da convivncia com suas famlias. Cumprem a funo de uma moradia alternativa at o retorno famlia de origem ou a colocao em famlia substituta na forma de adoo ou na famlia extensiva. O acolhimento em uma instituio de abrigo definido como uma medida provisria e excepcional utilizada para a proteo da prpria criana ou do adolescente. uma pausa no convvio familiar durante a qual a famlia, o Estado e a sociedade, supostamente, estaro ensejando todos os esforos para que a convivncia familiar seja restabelecida o mais breve possvel. As crianas e os adolescentes que chegam s instituies de acolhimento foram, muitas vezes, vtimas de violncia, abandono, negligncias e abusos, e ao chegarem s instituies massificadas, conforme o modelo descrito anteriormente, eram submetidos homogeneidade espacial e grupal, impedidos de imprimir suas caractersticas pessoais aos espaos como o dormitrio , s manifestaes individuais como o vestir-se e ao fazer dirio como o brincar. Fatores que, sem dvida, dificultavam a superao do quadro delicado em que se encontravam ao chegarem s instituies.
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4.1 A estrutura fsica dos abrigos para crianas e adolescentes
O objetivo desta seo avaliar a situao das instituies de abrigo (acolhimento institucional) do ponto de vista de sua estrutura fsica contemplando a adequao dessa medida de proteo estabelecida no Estatuto da Criana e do Adolescente. Os dados utilizados para a anlise so oriundos do Levantamento Nacional de Abrigos, realizado pelo Ipea em parceria com o Conanda em 2004. O universo pesquisado pelo levantamento foram as 670 instituies de abrigo que recebiam recursos do governo federal vinculadas extinta Rede de Ao Continuada (Rede SAC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
GRFICO 1
60 50 40 30 20 10 0 4,2% Norte Nordeste Sudeste Sul 19,0% 20,7% 7,0% 49,1%
Distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo grandes regies Brasil
Centro-oeste
Fonte: Silva (2004) e Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
Entre os abrigos pesquisados, predominavam as instituies no governamentais, que respondiam por 68,3% do total, enquanto os abrigos pblicos representavam apenas 30,0%, sendo 21,7% municipais e 8,3% estaduais.
GRFICO 2
Distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo a natureza institucional Brasil
No governamental 68,30%
Pblico Municipal
21,70%
Pblico Estadual
8,30%
NS/NR
1,70%
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Grande parte das instituies (67,2%), de acordo com os dados levantados pela pesquisa, possua vnculo ou orientao religiosa, sendo que, destas, mais de 60% declararam seguir a religio catlica. Outras 22,5% declararam ligao com crenas evanglicas, enquanto 12,6% seguem a doutrina esprita e 8,3% se declararam ecumnicas. Em relao ao tempo de funcionamento, mais da metade das instituies pesquisadas (58,6%) haviam sido fundadas depois de 1990. Esse ano, em funo da promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente, tornou-se um marco para a rea da infncia e da adolescncia, pois, desde ento, o pas passou a contar com o efetivo amparo legal para a garantia dos direitos dessa parcela da populao. Aps a edio do ECA, todas as instituies que j trabalhavam na rea da ateno a crianas e adolescentes deveriam iniciar um processo de mudanas em direo adequao nova legislao. O norte das mudanas deveria ser a superao do enfoque assistencialista, fortemente arraigado nos programas de atendimento, em direo a modelos que contemplassem aes emancipatrias e que tivessem por base a noo de cidadania contida no ECA, considerando crianas e adolescentes como sujeitos de direitos. Entretanto, o fato de a maior parte dos abrigos pesquisados ter sido criada aps a promulgao do ECA no implica, necessariamente, na adequao lei do funcionamento dessas instituies. O estatuto considerado uma legislao avanada at mesmo para os padres internacionais. Sua disseminao e aceitao, bem como o efetivo cumprimento de seus princpios, tm sido um processo difcil, que, ao longo de mais de 20 anos de existncia, ainda no foi totalmente compreendido pela sociedade. Assim, as diretrizes e discusses com vista a promover o reordenamento das entidades que executam programas de acolhimento institucional de crianas e adolescentes, buscando caminhos para sua adequao ao ECA, tm dedicado especial ateno estrutura fsica dessas instituies. Nesse ponto, importante um olhar que considera pelo menos trs perspectivas: o aspecto externo do abrigo; a configurao interna dos seus espaos; e as atividades que devem ser previstas. Com relao aos aspectos do exterior da construo, particular nfase dada no identificao do abrigo como tal: devem ser evitadas placas e referncias ostensivas, bem como as edificaes claramente institucionais. O abrigo deve assemelhar-se a outras residncias das proximidades e estar inserido entre elas, para que as crianas e os adolescentes no sejam estigmatizados.
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Da mesma forma, os espaos internos devem assemelhar-se aos de uma residncia comum, evitando-se, por exemplo, os imensos dormitrios e refeitrios, bem como cozinhas e lavanderias industriais, inacessveis s crianas e aos adolescentes. Alm disso, deve-se prever o acesso para pessoas portadoras de deficincias, de forma que crianas e adolescentes nessa condio no enfrentem recusas sucessivas em funo de inadequaes do ambiente fsico. Finalmente, a configurao interna dos espaos deve proporcionar que as crianas e os adolescentes desenvolvam suas atividades cotidianas o mais prximo possvel de uma rotina familiar. Deve haver ambientes receptivos a brincadeiras e atividades tpicas por idade, os brinquedos e os livros tero de estar acessveis aos usurios e, se possvel, deve existir espao para recreao ao ar livre. Alm disso, singular ateno dada disponibilidade de um lugar para estudos individuais e realizao de tarefas escolares, existncia de espelhos em altura que permita a visualizao da prpria imagem por todos, bem como aos espaos individuais para guarda de objetos pessoais, onde cada criana possa colocar seus brinquedos, suas roupas e seus outros pertences. Todas essas recomendaes tm como objetivo proporcionar a convivncia com rotinas normais infncia e adolescncia, possibilitar o exerccio de atividades que favoream o desenvolvimento infantojuvenil, assim como promover a recuperao e a manuteno da autoestima e da identidade de todos. Ainda que seja dado destaque semelhana com um ambiente residencial, a edificao resultante do cumprimento das recomendaes aos abrigos se construda especificamente em ateno a essas diretrizes no seria exatamente uma residncia comum, mas uma instituio de pequeno porte. De qualquer forma, deve-se destacar que a edificao resultante da aplicao das diretrizes bastante melhor do que as antigas instituies de abrigo, organizadas em grandes pavilhes e com muitos equipamentos e espaos especializados. Alm disso, o padro recomendado inclui as caractersticas das edificaes residenciais comuns, que poderiam ser consideradas ideais, ao mesmo tempo em que define o mnimo aceitvel o que importante para permitir a transio das instituies de um modelo para o outro. Assim, importante ressaltar que os parmetros considerados na anlise do Levantamento Nacional pautaram-se na constituio de uma edificao que comporte at 25 crianas e adolescentes e se aproxime de um ambiente residencial por algumas caractersticas, mesmo reconhecendo-se que certos critrios utilizados no se aplicariam a um domiclio comum.
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4.1 Condies gerais das edificaes onde funcionam as instituies de acolhimento de crianas e adolescentes
De maneira geral, as condies investigadas revelam uma situao bastante adequada das instituies pesquisadas pelo Levantamento Nacional em 2004, mantendo-se as diferenas usuais entre os ambientes urbanos e rurais. Das instituies pesquisadas, a grande maioria localiza-se em rea urbana (90,3%), sendo apenas 8,3% (49 abrigos) situadas na zona rural. No Levantamento Nacional, as condies gerais das edificaes dos abrigos para crianas e adolescentes foram analisadas segundo trs quesitos: i) abastecimento de gua; ii) abastecimento de luz; e iii) esgotamento sanitrio. Com relao ao abastecimento de gua, como mostra a tabela 1, 84,6% das instituies pesquisadas so servidas pela rede geral, considerada como a forma adequada de abastecimento hdrico. Outros 11% so abastecidos por meio de poos ou nascentes, ressaltando-se que, na zona rural, 51% dos abrigos investigados so abastecidos dessa forma, que tambm tem presena significativa na rea urbana: 7,5% (40 abrigos). Com relao ao segundo quesito analisado (abastecimento de luz), todos os abrigos que responderam questo so abastecidos pela rede geral de energia eltrica, inclusive os rurais (100%), o que bastante positivo. Na rea urbana, s 0,2% dos abrigos pesquisados no responderam ou no sabiam dizer a forma de iluminao da instituio. Finalmente, o terceiro quesito das condies de acesso infraestrutura trata da disposio de resduos sanitrios. A principal forma de esgotamento sanitrio em 72% das instituies de abrigo pesquisadas a rede geral, enquanto 20,4% possuem fossas spticas, o que soma 92,4% de adequao a esse critrio. Na zona urbana, o percentual de abrigos adequados de 93,3%, enquanto nas reas rurais, de 83,7%. Nesse quesito, est a maior proporo de abrigos no adequados com relao infraestrutura (5,8%), embora bastante minoritrios.
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TABELA 1
Condies gerais das edificaes dos abrigos da Rede SAC, segundo localizao Brasil
(Em % de abrigos)
caracteristicas consideradas quesitos condioes funo desempenhada rea rural acesso infraestrutura Principal forma de abastecimento de gua rede geral poo ou nascente cisterna outras No sabe /no respondeu sobre a forma de abastecimento de gua Principal forma de abastecimento de luz rede geral No sabe /no respondeu sobre a forma de abastecimento de luz Principal forma de esgotamento sanitrio rede geral fossa sptica fossa comum No sabe /no respondeu sobre a forma de esgotamento sanitrio caracteristicas fsicas material da maior parte das paredes externas alvenaria madeira outro no sabe/no respondeu sobre o material das paredes funcionamento em rea exclusiva* cozinha dormitorios refeitorio admistrao recreao interna sala de atendimento tecnico especializado recreao externa horta escola/salas de aula berrio oficinas artesanais consultorio mdico gabinete odontologico oficinas profissionalizantes outros no sabe /no respondeu sobre areas exclusivas 32,7 51 6,1 10,2 0 100 0 20,4 63,3 14,3 2 98 2 0 0 98 95,9 85,7 77,6 77,6 63,3 73,5 79,6 57,1 10,2 36,7 20,4 30,6 32,7 14,3 0 rea urbana 89,3 7,5 0,9 0,6 1,7 99,8 0,2 76,9 16,4 5,1 1,7 97 1,5 0,2 1,3 94,7 94,2 80,5 75,2 72,9 55,5 52,8 33,5 28,9 32,5 25 17,7 12,2 11,5 8,5 0,8 total de abrigos
84,46 11 1,4 1,4 1,7 99,7 0,3 72 20,4 5,8 1,9 96,9 1,5 0,2 1,4 94,6 93,7 80,6 75,2 73,3 56 54,5 37,7 31,4 30,6 26,3 17,7 13,6 13,2 8,8 0,8
Fonte: Silva (2004) e Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC. Notas: 1 Torneira pblica ou chafariz, carro-pipa, rio, aude ou barreiro e gua de outra propriedade (vizinho). 2 Chapas de fibro-cimento (um abrigo). 3 Espao limitado por paredes ou divisrias, usado somente para a funo descrita. Considerando resposta para mltiplas reas exclusivas. Percentual em cada linha sobre o total de abrigos da coluna (rurais: 49; urbanos: 532; total: 589).
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4.2 Adequao das instalaes ao desenvolvimento de programa acolhimento institucional
Como j foi visto, recomenda-se que as instituies que oferecem programas de acolhimento institucional do tipo abrigo para crianas e adolescentes mantenham caractersticas residenciais tanto no que se refere rotina desenvolvida quanto nos espaos construdos. Assim, conforme o que est estabelecido no Estatuto da Criana e do Adolescente, o abrigo representa uma moradia alternativa, da qual necessitam algumas crianas e adolescentes, preferencialmente por um perodo breve. Por outro lado, por estarem vivenciando uma situao especial de fragilidade, estas pessoas necessitam de maiores cuidados no atendimento oferecido e no ambiente constitudo para sua recepo e seu acolhimento. Com a inteno de verificar-se em que medida as instituies pesquisadas pelo Levantamento Nacional estavam de acordo com as diretrizes para o reordenamento de abrigos no que se refere s instalaes fsicas, foram analisadas caractersticas afetas a dois aspectos: i) a insero da edificao no contexto da comunidade; e ii) a configurao dos seus espaos internos.
4.3 Insero da edificao no contexto da comunidade
As caractersticas de insero da edificao no contexto da comunidade so importantes porque, como visto anteriormente, o local de moradia representa o lugar do indivduo no mundo e, especialmente, na comunidade em que vive, sendo uma extenso da sua identidade. Por este motivo, as instituies de abrigo devem se inserir em bairros residenciais e no destoar das residncias ao seu redor. Alm disso, na busca de superao das instituies totais, desejvel que as instituies de abrigo se instalem em bairros que permitam o acesso facilitado a servios e equipamentos comunitrios, possibilitando a interao com a comunidade circundante e a utilizao da rede de servios existentes. Assim, a adequao da edificao no contexto foi avaliada segundo trs quesitos: i) a existncia de outras residncias nas proximidades do abrigo; ii) o aspecto externo da edificao; e iii) a disponibilidade de servios na vizinhana. Com relao ao primeiro deles, a grande maioria dos abrigos (95,1%) contava com residncias nas proximidades, o que foi considerado adequado. Apenas 4,4% dos abrigos no contavam com residncias prximas, sugerindo que estavam inseridos em bairros isolados ou no residenciais. Com relao ao segundo quesito considerado, o aspecto externo da edificao em que se desenvolve o programa de abrigo, foram analisadas as informaes sobre os tipos de construes destinadas moradia das crianas e dos
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adolescentes abrigados, como casas, apartamentos, pavilhes/prdios ou outras. Nesta avaliao, foram classificados como adequados os abrigos que informaram ter pelo menos uma construo do tipo casa. Para a utilizao desse parmetro de adequao, considerou-se que a maior parte dos domiclios particulares brasileiros esto sediados em construes como casas ou apartamentos em edifcios residenciais. Alm disso, o imaginrio coletivo com relao moradia reforado pela usual representao da habitao por meio de uma casa. Assim, partiu-se do pressuposto de que, para se assemelhar a uma residncia e reproduzir um ambiente residencial, as instituies de abrigo deveriam manter alguma referncia usual aparncia externa de um domiclio comum. O percentual de abrigos adequados segundo o aspecto externo da edificao caiu em relao ao anterior. As instituies pesquisadas que tinham pelo menos uma casa destinada moradia das crianas e dos adolescentes sob seus cuidados representaram 66,9% do total. Outros 24,6% possuam exclusivamente outros tipos de construes, em sua grande maioria pavilhes/prdios, que remetiam s antigas instituies de atendimento a crianas e adolescentes. Como terceiro quesito relativo insero da edificao no contexto da comunidade, analisou-se a disponibilidade de servios na vizinhana que poderiam ser usados pelas crianas e pelos adolescentes abrigados. As instituies que responderam o questionrio enviado assinalaram, entre as opes oferecidas, os servios existentes nas proximidades do abrigo: comrcio, delegacia, escola, escritrios, hospital, igreja, indstrias, outras instituies de abrigo, ponto de nibus e posto de sade. Em relao a esse quesito, os resultados do Levantamento Nacional mostraram que 84,6% dos abrigos pesquisados possuam escolas prximas e 82,7% tinham acesso facilitado a pontos de nibus. Comrcio e igrejas/ templos estavam presentes na vizinhana de 73,3% das instituies, enquanto havia postos de sade em 66,2% dos casos. Cerca de um tero dos abrigos mantinha proximidade com equipamentos como hospitais (34,5%), escritrios (28%) e delegacias (27,3%). Foram minoria as entidades que tinham como vizinhas outras instituies de abrigo (21,1%) e indstrias (16,8%). Esse retrato mostrou que a maior parte das instituies pesquisadas tinha possibilidade de acesso a importantes servios e equipamentos nas suas proximidades, o que poderia facilitar em muito a promoo da convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade direito estabelecido como fundamental pelo Estatuto da Criana e do Adolescente e que deve ser priorizado no desenvolvimento das atividades dos programas de abrigo. Indo alm da anlise da presena isolada deste ou daquele servio nas proximidades das instituies pesquisadas, para melhor qualificar o contexto em
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que se inseriam esses abrigos, foi estabelecida uma pontuao para cada um dos elementos presentes na vizinhana. soma resultante atribuiu-se a classificao de timo, bom ou ruim. Definiram-se como mais importantes os itens escola, posto de sade e ponto de nibus, recebendo dois pontos cada um, quando existentes. Estes foram definidos como os mais valorosos porque os dois primeiros representam servios bsicos essenciais de ateno a crianas e adolescentes e o terceiro evidencia um equipamento pblico estratgico para facilitar a mobilidade das pessoas e o acesso quilo que no estiver disponvel nos arredores. Outros trs itens, tambm importantes para a promoo da convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade prxima, mereceram um ponto cada: comrcio, delegacia e igrejas/templos.3 Com relao a outras instituies de abrigo nas vizinhanas, no desejvel que um abrigo fique em local especializado, em que existam apenas entidades desse tipo. Entretanto, em alguns casos, a existncia de outros abrigos nas proximidades pode at significar um fator positivo, como a aproximao de irmos, que no puderam permanecer no mesmo abrigo. Pode, ainda, significar a existncia de outras unidades ligadas a uma mesma instituio, sendo natural estarem prximas umas das outras. Assim, estabeleceu-se a presena de outros abrigos como item indiferente nos casos das entidades que citaram haver tambm residncias nas proximidades, o que leva deduo de que no se trata de local estritamente institucional. Por outro lado, para as entidades que informaram existir outros abrigos, mas no citaram residncias nas proximidades (seis abrigos), esse item foi considerado negativo, assim como a presena de indstrias, equivalendo subtrao de um ponto para cada. A soma resultante da aplicao da pontuao a cada item presente nos arredores das instituies pesquisadas podia apresentar um resultado mximo de nove pontos e um mnimo de dois pontos negativos. A partir desses parmetros, estabeleceu-se, neste trabalho, como tima a vizinhana dos abrigos que conseguiram pontuao entre seis e nove; boa para os que tiveram um total de trs a cinco pontos; e ruim para os que somaram dois pontos ou menos. Adotando esses critrios os resultados do Levantamento Nacional mostraram que a grande maioria dos abrigos da Rede SAC tinha vizinhana classificada como tima (69,8%) ou boa (19,7%), o que representava 89,5% de abrigos considerados adequados segundo esse quesito. Em todo o Brasil, o Levantamento Nacional encontrou uma proporo de 58,4% de instituies de abrigo que obedeceram aos trs critrios estabelecidos
3. A existncia de escritrios e hospitais foi considerada indiferente. No caso de hospitais, especificamente, a instalao deste tipo de equipamento estabelecida em um planejamento de escala mais abrangente, no mbito da cidade, e no no da sade da populao. Assim, ainda que a proximidade de um hospital seja interessante, no se pode tornar negativa sua inexistncia
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nessa anlise: i) ter residncias nas proximidades; ii) possuir pelo menos uma construo com aspecto tipicamente residencial; e iii) dispor de uma quantidade razovel de servios e equipamentos nas proximidades. Pode-se afirmar, portanto, que a maioria do universo dos abrigos pesquisados estava adequada quanto insero das suas edificaes no contexto das comunidades em que se localizam, o que poderia facilitar a garantia do direito convivncia comunitria das crianas e dos adolescentes sob seus cuidados. O desenvolvimento de atividades adequadas ao desenvolvimento infantojuvenil e, especificamente, de crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social certamente depende do projeto pedaggico da instituio que se dedique a atend-los e da relao estabelecida com os profissionais que lhes do ateno especializada e cotidiana na entidade. Por sua vez, as caractersticas relativas configurao dos espaos internos dos abrigos tambm influenciam no desenvolvimento do projeto pedaggico e foram analisadas levando-se em considerao um mnimo de conforto, a adequao ao atendimento personalizado e em pequenos grupos princpio estabelecido pelo Estatuto da Criana e do Adolescente para o atendimento em entidades e a acessibilidade para pessoas com deficincias, o que indica a possibilidade de acolher indistintamente crianas e adolescentes nessa condio. Assim, a partir das informaes disponveis, foram considerados cinco quesitos, a saber: i) o nmero de dormitrios por unidade de atendimento; ii) o nmero de crianas e adolescentes por dormitrio; iii) o nmero de crianas e adolescentes por sanitrio disponvel; iv) a existncia de locais individuais para guarda de objetos pessoais das crianas e dos adolescentes abrigados; e v) a existncia de instalaes adaptadas ao acesso de pessoas com deficincias. Para o primeiro deles, o nmero de dormitrios destinados a crianas e adolescentes sob os cuidados da entidade, estabeleceu-se como adequado um mximo de seis dormitrios por unidade de atendimento. Para a definio deste parmetro, buscou-se a coerncia com o princpio de atendimento em pequenos grupos estabelecido pelo Estatuto da Criana e do Adolescente para o que se recomenda o acolhimento de at 25 crianas e adolescentes por unidade , bem como a acomodao de no mximo quatro pessoas em um mesmo dormitrio. Alm disso, levou-se em considerao que 52,2% dos domiclios particulares no Brasil tm no mximo cinco cmodos e 44,5% tm entre cinco e dez. Tendo em vista a possibilidade de adaptao de unidades habitacionais para a utilizao em programas de abrigo, o que facilita em muito a manuteno de aspectos residenciais, avaliou-se que mais do que seis dormitrios constituiriam edificaes muito diferentes do padro residencial brasileiro.
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Os resultados do Levantamento Nacional mostraram, a partir da adoo desses critrios, que a maioria dos abrigos possua um nmero adequado de dormitrios por unidade de atendimento (86,4%). Entretanto, apenas 18% das instituies mantinham um nmero pequeno de at quatro crianas e adolescentes por dormitrio. Ou seja, os dormitrios eram escassos j que abrigavam um grande nmero de crianas e adolescentes, o que aproximou as instituies mais das caractersticas de ambientes institucionais, nos moldes dos antigos abrigos para crianas e adolescentes, descaracterizando o ambiente residencial.
GRFICO 3
Distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo nmero de crianas e adolescentes por dormitrio Brasil
At 4 18,0%
No sabe/no respondeu 3,4%
Mais do que 4 78,6% Fonte: Silva (2004) e Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
O nmero de crianas e adolescentes por dormitrio foi calculado pelo cruzamento de dois aspectos: i) a densidade por dormitrio, ou seja, a relao entre o total de crianas e adolescentes atendidos pela instituio e o nmero de dormitrios existentes; e ii) o nmero mximo de crianas e adolescentes que utilizavam um mesmo quarto no perodo da pesquisa. Considerou-se como limite para adequao a presena de at quatro crianas e adolescentes por dormitrio, levando-se em conta os parmetros adotados em diretrizes para o reordenamento de instituies de abrigo que fazem referncia capacidade mxima por dormitrio. Por outro lado, considerou-se, tambm, que a convivncia de at quatro pessoas em um mesmo dormitrio seria razovel para proporcionar um ambiente com semelhana residencial, com condies mnimas de sade e conforto. Deve-se ressaltar que essas condies dependem, tambm, do tamanho dos dormitrios, bem como do uso que permitido fazer do seu ambiente informaes no colhidas diretamente pelo Levantamento Nacional.
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A investigao do nmero mximo de pessoas utilizando o mesmo dormitrio no perodo da pesquisa revelou que, ao mesmo tempo em que foram encontrados abrigos com apenas uma (0,2%) ou duas (2,4%) crianas e adolescentes por dormitrio, 7,5% das instituies mantinham mais de 20 no mesmo quarto, chegando ao nmero mximo de 80 em um mesmo dormitrio. O terceiro quesito referiu-se ao nmero de crianas e adolescentes por sanitrio, obtido pela relao entre o total destes vivendo no abrigo e o nmero de sanitrios disponveis para uso. Considerou-se como adequada a densidade mxima de at sete crianas e adolescentes por sanitrio.4 Por esse parmetro, os resultados do Levantamento Nacional apontaram que, no Brasil, 59,1% das instituies pesquisadas atendiam a esse critrio, registrando-se, na anlise regional, que as regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul tm, respectivamente, 63,4%, 63% e 61,5% dos abrigos adequados. J a regio Nordeste apresenta 50% dos abrigos em adequao, enquanto o Norte apresenta o percentual mais baixo: 36%, invertendo a relao entre adequados e no adequados. O quarto quesito diz respeito existncia de locais individuais para guarda de objetos pessoais das crianas e dos adolescentes abrigados, recomendao qual conferida singular importncia nos documentos de diretrizes para organizao de entidades que ofereciam abrigo para crianas e adolescentes. Do total de entidades pesquisadas, 85,6% possuam espaos para que cada criana e adolescente pudesse guardar seus pertences, como roupas, documentos, fotos, livros e brinquedos pessoais. Ainda assim, 13,6% das entidades no possuem esse tipo de local reservado, que pode ser simplesmente um armrio, uma gaveta, ou uma prateleira individual. O quinto e ltimo quesito considerado em relao configurao dos espaos internos dos abrigos diz respeito adaptao das instalaes fsicas ao acesso de pessoas com deficincias. Este foi o quesito com menor ndice de adequao dos abrigos da Rede SAC: apenas 12,6% das instituies podiam receber crianas e adolescentes portadores de deficincias com o conforto de instalaes adequadas.
4. Na ausncia de referncias oficiais sobre esta questo, decidiu-se pela consulta aos parmetros utilizados em cdigos de edificaes e obras municipais, que variam de cidade para cidade. A partir de uma breve pesquisa nesses documentos, possvel elencar algumas consideraes. No que se refere s edificaes habitacionais, determina-se que cada habitao tenha, pelo menos, um conjunto de bacia sanitria, lavatrio e chuveiro, ou seja, um sanitrio. Em se tratando de habitaes multifamiliares, ou seja, que abrigam mais de uma famlia com uso de instalaes comuns, estabelecida como mnima a existncia de dois sanitrios, sendo um para cada sexo. Por outro lado, quando h referncia a entidades de abrigo, so classificadas como habitaes coletivas, juntamente com asilos, albergues e penses, entre outras. Na maior parte dos casos, o nmero de habitantes por sanitrio estabelecido para esse tipo de edificao varia entre dez e 20 pessoas. Frente diversidade desse quadro, tentou-se determinar um parmetro para avaliar a adequao das instituies pesquisadas com relao s diretrizes de reordenamento. Levou-se em conta a aproximao desejada entre as entidades de abrigo e uma residncia comum, optando-se por um meio termo: a mdia entre o mnimo das exigncias legais para os abrigos que, ao que tudo indica, ainda respondem s antigas prticas de atendimento a crianas e adolescentes e as exigncias para habitaes unifamiliares, considerando que a mdia de habitantes por domiclio no Brasil de 3,6 pessoas. Assim, adotou-se como parmetro de adequao a densidade de sete crianas e adolescentes por sanitrio disponvel para uso no abrigo.
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Em todo o pas, o Levantamento Nacional identificou que existiam poucos abrigos preparados para receber pessoas com deficincias, o que exigiria um mnimo de adaptao nas instalaes fsicas: portas mais generosas, reduo de obstculos nas circulaes e sanitrios com apoios nas paredes. Sem isso, apareceram as indesejveis especializaes: de um lado, os abrigos que s recebem pessoas com deficincias, por serem os nicos que tm condies de faz-lo; de outro, um sem nmero de rejeies s crianas e aos adolescentes com deficincias e a dificuldade de sua insero com igualdade na poltica de atendimento em instituies de acolhimento. As instituies de abrigo consideradas adequadas em relao configurao dos seus espaos internos, que atenderam a todas as condies simultaneamente apresentadas anteriormente, representaram uma parcela nfima do total pesquisado: apenas 0,8%. Nas regies Nordeste, Sul e Centro-Oeste, a situao ainda pior: nenhuma instituio foi considerada adequada segundo todos os critrios. Com efeito, percebeu-se que o ltimo quesito acessibilidade para pessoas com deficincias foi o que mais exclui entidades da condio de adequao. Retirando-se da anlise esse parmetro, a parcela de abrigos considerados adequados no total do universo pesquisado sobe para 11%.
TABELA 2
Condies de adequao dos abrigos da Rede SAC, segundo critrios de configurao dos espaos internos Brasil e grandes regies
quesitos condioes norte adequado nmero de crinaas e adolescentes por dormitrio inadequado no sabe/no respodeu adequado numero de dormitorios inadequado no sabe/no respodeu adequado numero de crianas e adolescentes por sanitrio inadequado no sabe/no respodeu adequado existencia de espaos individuais para a guarda de pertences inadequado no sabe/no respodeu 12,0% 88,0% 0,0% 96,0% 4,0% 0,0% 36,0% 64,0% 0,0% 84,0% 16,0% 0,0% nordeste 12,5% 79,5% 8,0% 79,5% 15,2% 5,4% 50,0% 49,1% 0,9% 81,3% 18,8% 0,0% regies brasileiras sudeste 18,7% 79,6% 1,7% 88,2% 11,1% 0,7% 63,0% 35,6% 1,4% 87,2% 11,8% 1,0% sul 21,3% 75,4% 3,3% 86,9% 11,5% 1,6% 61,5% 36,9% 1,6% 85,2% 13,1% 1,6% centrooeste 22,0% 73,2% 4,9% 85,4% 9,8% 4,9% 63,4% 36,6% 0,0% 87,8% 12,2% 0,0% 18,0% 78,6% 3,4% 86,4% 11,5% 2,0% 59,1% 39,7% 1,2% 85,6% 13,6% 0,8% (Continua) Brasil
(Continuao) quesitos condioes norte adequado acessibilidade para pessoas portadoras de deficiencias inadequado no sabe/no respodeu 12,0% 84,0% 4,0% 8,0% 4,0% nordeste 16,1% 81,3% 2,7% 8,0% 0,0% regies brasileiras sudeste 12,5% 86,9% 0,7% 11,4% 1,4% sul 9,0% 90,2% 0,8% 12,3% 0,0% centrooeste 14,6% 82,9% 2,4% 14,6% 0,0% 12,6% 86,1% 1,4% 11,0% 0,8% Brasil
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adequados nos quatro primeiros quesitos(exc. acesso a PPDs) adequados em todos os critrios
Ainda assim, o percentual de abrigos adequados permanece baixo e no houve grandes variaes por regies brasileiras. Enquanto 58,4% das instituies estavam adequadas segundo os parmetros externos da edificao, menos de um quinto dessa parcela seguiu orientaes mnimas de ambientao interna.
4.4 Sntese das condies da infraestrutura dos abrigos
A anlise da estrutura fsica das instituies de abrigo que recebem recursos do governo federal por meio da Rede SAC demonstra que, na mdia, as condies gerais de acesso infraestrutura bsica e as caractersticas fsicas encontram-se bastante adequadas. A insero das edificaes na comunidade tambm se mostra positiva, visto que a maioria possui construes que podem resgatar referncias residenciais, assim como dispe de vizinhana que possibilita a convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade. Passando-se porta adentro das entidades, a situao um pouco diferente. Uma pequena parte atende a critrios mnimos estabelecidos, como at seis crianas e adolescentes por dormitrio, assim como a acessibilidade para pessoas com deficincias. A avaliao no tratou de outros tantos aspectos importantes, como o tamanho dos espaos e o uso que permitido fazer desses ambientes. Tambm no tratou de pontos como a existncia de espaos que permitam a realizao tranquila de estudos e tarefas escolares ou a existncia de espelhos em altura compatvel com a utilizao pelas crianas. Ainda assim, as informaes analisadas demonstram que h preocupao com a realizao de atividades de recreao e lazer e que a maioria das crianas e dos adolescentes atendidos pela Rede SAC tem a possibilidade de guardar seus pertences em locais individuais. Vale ressaltar que esse estudo no pretende, de forma alguma, desqualificar as instituies que ainda no esto adequadas segundo os critrios aqui considerados. Muitas delas foram aprovadas segundo a legislao de obras e edificaes existente em seus municpios e so registradas nos conselhos municipais de direitos
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das crianas e dos adolescentes, da maneira como esto estruturadas. Isso indica que alteraes dessa ordem no dependem exclusivamente da iniciativa isolada dessa ou daquela entidade. Antes disso, preciso que haja incentivo e orientao. As polticas de ateno a crianas e adolescentes devem voltar a ateno tambm para a estrutura fsica das entidades de atendimento. Mas no mais no sentido de medir sua eficincia pelo nmero de metros quadrados construdos ou pelo valor agregado propriedade pelas benfeitorias realizadas internamente, como no passado. Ao contrrio, talvez dizendo que o ambiente ideal para acolher provisoriamente crianas e adolescentes afastados de suas famlias pode ser encontrado na busca da simplicidade aconchegante das residncias, possibilitando que tenham lugar para desenvolver as atividades comuns sua faixa etria e permitindo a expresso individual de todos, cada um a seu modo. Um ambiente que tenha generosas portas abertas para ir e vir e janelas que mostrem o mundo e permitam conhec-lo.
4.5 Iniciativas recentes para a adequao da infraestrutura fsica dos programas de acolhimento institucional
A despeito dos direitos assegurados no ECA, a pesquisa realizada pelo Ipea e apoiada pelo Conanda em 2004 identificou o descompasso entre a legislao e a realidade nos servios de acolhimento em abrigos para crianas e adolescentes. A realizao da pesquisa foi um dos primeiros indicativos de uma maior preocupao por parte do Estado brasileiro com a situao de crianas e adolescentes afastados do convvio familiar. Com a finalidade de construir subsdios para a elaborao do Plano Nacional de Promoo, Defesa e Garantia do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria foi criada em 2004, por decreto presidencial, uma comisso intersetorial com a participao de representantes dos trs poderes da Repblica ( executivo, legislativo e judicirio) e segmentos da sociedade civil da rea dos direitos da infncia e da adolescncia. O documento foi apresentado ao Conanda e ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) que o disponibilizaram, posteriormente, para consulta pblica. Em 2009 foi publicado o documento denominado Orientaes tcnicas para servios de acolhimento para crianas e adolescentes, elaborado sob a coordenao do Conanda e do CNAS com o objetivo de regulamentar, no territrio nacional, a organizao e a oferta de servios de acolhimento para crianas e adolescentes, no mbito da poltica de Assistncia Social. Sua formulao levou em considerao diversas discusses sobre essa temtica, realizadas em diferentes fruns regionais, nacionais e internacionais , cabendo destacar as Conferncias Estaduais e Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente realizadas em 2007 e, em especial, os encontros do Grupo de Trabalho Nacional Pr-Convivncia Familiar
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e Comunitria (GT Nacional) (BRASIL, 2009). Importante esclarecer que a definio das orientaes tcnicas representa um avano na direo da promoo do direito convivncia familiar e comunitria no pas, ao dar continuidade s iniciativas da sociedade civil e aos compromissos assumidos perante esta pelo MDS, pela SEDH, pelo Conanda e pelo CNAS. A importncia remetida a esse documento deve-se ao fato de que, com sua publicao, a questo do acolhimento de crianas e adolescentes passou a fazer parte explicitamente da Poltica Nacional de Assistncia Social, podendo contar formalmente com todos seus equipamentos, desde os recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social at sua infraestrutura de recursos humanos e instituies dispostas nos municpios, tais como os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e os Centros de Referncia de Assistncia Social Especializada (Creas). Alm disso, pela primeira vez, so estabelecidos parmetros de funcionamento e ofertadas orientao metodolgicas para a prestao de servios de acolhimento de crianas e adolescentes por parte das entidades assistenciais e governamentais presentes nos municpios do pas. No tocante organizao do espao fsico das instituies de acolhimento, o documento em referncia reafirma os princpios do ECA, fixando parmetros de acolhimento que buscam manter os servios com aspecto semelhante ao de uma residncia e inseri-los cada vez mais na comunidade, tornando-os mais acolhedores e com condies materiais para o atendimento com padres de dignidade. Alm disso, o documento reafirma a necessidade da oferta de servios personalizados e em pequenos grupos com o objetivo de favorecer o convvio familiar e comunitrio de crianas e adolescentes atendidos
5 ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A LEI: SITUAO DO ATENDIMENTO INSTITUCIONAL NO BRASIL
Nesta seo, sero analisadas as unidades socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei. As medidas socioeducativas so previstas no Art. 112 do Estatuto da Criana e do Adolescente e so aplicadas quando verificada a prtica de ato infracional. Podem ir desde a advertncia; a obrigao de reparar dano; a prestao de servios comunidade; e a liberdade assistida; at a insero em regime de semiliberdade ou a internao em unidades socioeducativas. Este texto tratar apenas das medidas de internao, que a medida privativa de liberdade, resultante de um processo judicial. Sua aplicao se d aos adolescentes entre 12 a 18 anos mediante o cometimento de ato infracional de grave ameaa ou violncia pessoa, ou quando houver reincidncia no cometimento de infraes. A durao pode variar de seis meses a at trs anos, conforme o princpio da brevidade, da excepcionalidade e do respeito condio peculiar
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de pessoa em desenvolvimento. A cada seis meses, o adolescente dever passar por uma avaliao; conforme estabelece o Art. 121 do Estatuto da Criana e do Adolescente, ao Estado cabe a gerncia das medidas de privao de liberdade, em espaos adequados. A medida socioeducativa de internao deve ser instalada em espao fsico especialmente preparado que atenda s exigncias do ECA e do Sistema Nacional Socioeducativo (Sinase). Deve possibilitar a separao dos adolescentes por idade, compleio fsica e gravidade da infrao, alm de permitir o desenvolvimento da proposta pedaggica em condies adequadas de segurana. A quantidade de vagas ofertadas poder variar entre 20 e 90, dependendo das caractersticas da populao e da demanda regional. Os adolescentes privados de liberdade tm no ECA e no Sinase a garantia de inmeros direitos especficos para garantir a eficcia da aplicao da medida socioeducativa de privao de liberdade, tendo em vista a extrema necessidade que deve justificar sua indicao. Alm disso, o cumprimento de medida socioeducativa d-se no mbito da proteo integral a crianas e adolescentes, tambm garantida pelo estatuto. Ao contrrio do Cdigo do Menor, que oferecia respaldo legal para o controle e a interveno sobre uma parcela das crianas e dos adolescentes considerados em situao irregular, o ECA apresenta garantias para todos os adolescentes e todas as crianas, sem distino. Na realidade, o que os dados do Mapeamento Nacional realizado pelo Ipea/ MJ em 2002 mostraram que muitos desses adolescentes convivem cotidianamente no apenas com o no cumprimento das determinaes especficas para a medida de internao que, em si, significa a privao temporria do direito de ir e vir, no mais que isso , mas tambm com a violao de seus direitos como adolescentes, previstos no ECA, e como seres humanos, previstos em documentos internacionais dos quais o Brasil signatrio.
5.1 Alguns resultados do mapeamento nacional 5.1.1 Perfil do adolescente em cumprimento de medida de internao
Na poca da realizao da pesquisa (2002), o Mapeamento Nacional identificou que existiam no Brasil 190 unidades socioeducativas de privao de liberdade no Brasil e cerca de 10 mil adolescentes internos no total destas instituies.
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TABELA 3
Unidades de privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei Brasil, 2002

Estados Norte AC AP AM PA RO RR TO Centro-Oeste DF GO MT MS Sudeste SP MG ES RJ Nordeste AL BA CE MA PB PE PI RN SE Sul PR SC RS Brasil Fonte: Brasil (2002). Total 21 2 3 4 6 4 1 1 16 1 5 2 7 83 70 10 2 1 35 2 3 6 4 4 10 1 3 2 35 3 17 15 190 Nmero de adolescentes 469 61 65 116 142 37 32 16 626 247 118 96 165 5.460 4.429 333 46 652 1696 39 343 373 89 219 450 85 55 43 1304 341 119 844 9555
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Eram adolescentes do sexo masculino (90%); com idade entre 16 e 18 anos (76%); da raa negra (mais de 60%); que no frequentavam a escola (51%); que no trabalhavam (49%); e viviam com a famlia (81%) quando praticaram o delito. No concluram o ensino fundamental (quase 90%); eram usurios de drogas (85,6%); e consumiam, majoritariamente, maconha (67,1%), cocana/ crack (31,3%) e lcool (32,4%). Os principais delitos praticados por esses adolescentes foram: roubo (29,5%), homicdio (18,6%), furto (14,8%) e trfico de drogas (8,7%).
5.2 Ambiente fsico das instituies socioeducativas5
Embora as regras da Organizao das Naes Unidas (ONU) estabeleam que os adolescentes privados de liberdade tm direito a instalaes e servios que preencham todos os requisitos de sade e dignidade humana (ONU, 1990), princpio ratificado nos Arts. 94 e 124 do Estatuto da Criana e do Adolescente, do total de unidades pesquisadas, em 71% as direes avaliaram que o ambiente fsico destas no est adequado s necessidades da proposta pedaggica de aplicao da medida socioeducativa. Os problemas apontados variaram da inexistncia de espaos para desenvolvimento de atividades esportivas e de convivncia at o pssimo estado de manuteno e higiene de algumas unidades, que abrigavam adolescentes em condies sub-humanas. Foram encontradas unidades em que no existiam banheiros suficientes, outras com infiltraes e escassez de gua e algumas que no permitiam sequer a entrada de luz natural. Certos relatos mencionaram adolescentes que dormiam no cho molhado e outros, sem colches. Muitas instituies funcionavam em prdios adaptados, alguns eram antigas prises. Entre estes, muitos eram reformados e outros nem isso sequer. Algumas reformas registraram a busca de adaptao proposta pedaggica, mas foram encontradas instituies que promoveram reformas simplesmente para aumentar a segurana ou que no tinham qualquer relao direta com os adolescentes internos. Em uma instituio, por exemplo, verificou-se que a recepo e as salas da direo e dos tcnicos mantinham boa aparncia e estrutura fsica; porm, a rea destinada aos alojamentos e s salas de aula eram extremamente precrias, com aspecto prisional. Em outra instituio, constatou-se que as reformas mais recentes haviam sido direcionadas para o isolamento dos internos e que janelas com grades foram colocadas bem acima da altura deles.
5. As instituies pesquisadas no sero identificadas, uma vez que o Ipea se comprometeu com o sigilo das respostas. As informaes identificadas foram entregues para subsidiar os trabalhos do Departamento da Criana e do Adolescente poca vinculado ao Ministrio da Justia.
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No momento da realizao do mapeamento, novos prdios tambm estavam sendo construdos: uns de acordo com os novos paradigmas propostos pelo ECA; outros, infelizmente, ainda segundo os mesmos modelos prisionais. Registra-se o exemplo de uma instituio construda no estado da Bahia concebida como uma espcie de vila, em local aprazvel, com diviso por idade e porte fsico, boas salas de aula, oficinas especficas para cada atividade, templo religioso e reas verdes. Caso exemplar da importncia da relao dos adolescentes com o ambiente fsico das instituies foi verificado em Teresina, no Piau. Os adolescentes encontravam-se provisoriamente em um presdio para adultos em virtude da destruio da instituio de internao masculina durante uma rebelio. Foi relatado que a unidade de origem, que estava em reforma, possua uma oficina de marcenaria na qual eram confeccionados caixes que, armazenados no local, conferiam a este um aspecto bastante mrbido. Durante a rebelio, aquele foi um dos locais mais destrudos. Por outro lado, as salas de aula e de computao permaneceram quase intactas. Vale ressaltar, ainda, que entre os 23% de instituies que foram consideradas adequadas pelos seus dirigentes, em alguns casos, o termo adequado foi pensado em relao s expectativas do entrevistado, nem sempre refletindo uma adequao real s necessidades da proposta pedaggica. Uma das instituies tidas como adequadas, por exemplo, foi avaliada por outros atores entrevistados como prisional, tanto externa quanto internamente. Outras duas, que foram consideradas adequadas por serem novas e terem espaos amplos, possuam muitas grades, guaritas e sistema de monitoramento eletrnico. Em algumas instituies, ainda, a despeito de existirem espaos fsicos para convivncia e prticas esportivas, como refeitrio e quadras de esporte, que so adequados, estes no eram utilizados. Do total de instituies de privao de liberdade existentes no segundo semestre de 2002, 21% possuam quartos individuais e 94%, quartos coletivos com capacidade para at 25 adolescentes, sendo que uma mesma entidade podia ter as duas modalidades preciso destacar, no entanto, que vrias instituies se encontravam superlotadas, de modo que existiam mais adolescentes em cada quarto. H registros de at cinco em um quarto individual, e os coletivos abrigavam at o dobro de sua capacidade. Exemplo grave observado foi o de uma unidade institucional em So Paulo, em que havia apenas dois quartos, um abrigando 60 e o outro, 20 jovens. Em outro caso, em Pernambuco, at mesmo as salas de atividades estavam sendo utilizadas para alojar os adolescentes, em virtude da superlotao dos quartos.
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GRFICO 4
50,0% 45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%
Situao do ambiente fsico das unidades socioeducativas

46,0%
28,0% 23,0%
Adequado a necessidade da proposta pedaggica
Quartos individuais
Ala de isolamento
Fonte: Silva e Mello (2003). Elaborao prpria.
No que se refere s alas de isolamento, gestores de 39% das instituies existentes em 2002 declararam a existncia destas. Segundo os dados levantados pelo mapeamento em 2002, diretores de instituies em que existiam alas de isolamento alegam que este espao uma forma de proteger os meninos quando sofrem ameaas dos demais e tambm para cont-los quando agitados (SILVA; MELLO, 2003).. H afirmaes de que este um mal necessrio. Em alguns casos, o espao reservado aos recm-chegados para uma avaliao. No que se refere s instituies destinadas s mulheres adolescentes privadas de liberdade, salienta-se que, graas ao menor nmero de meninas nessa situao vis--vis o de meninos encontradas poca do mapeamento, a aplicao das medidas de internao e a internao provisria eram mantidas na mesma unidade; em alguns casos, nas destinadas aos meninos, separando-se apenas os pavilhes ou os quartos. Nas instituies para as meninas, registraram-se a inexistncia de espao para abrigar os bebs das adolescentes para a permanncia destes junto s mes.
5.3 Educao
De acordo com a legislao internacional, qualquer adolescente em idade de escolaridade obrigatria tem direito educao adequada s suas necessidades e capacidades, com vistas preparao da sua reinsero na sociedade (ONU, 1990). Da mesma forma, o Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece como obrigatrias as atividades pedaggicas durante a aplicao da medida de internao, alm de garantir como direito do adolescente privado de liberdade receber escolarizao. Em relao educao, o mapeamento mostrou que, do total de instituies pesquisadas, 99% ofereciam ensino fundamental aos adolescentes privados de liberdade e 63%, o ensino mdio. A maioria ofertava educao escolar apenas
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para os adolescentes internos por meio da insero de escolas pblicas nas prprias instituies. Entretanto, 14% dessas instituies ainda no ofereciam certificao e enfrentavam inmeras dificuldades para garantir o direto educao aos adolescentes internos, destacando-se a frequente inadequao da escola s especificidades dessa populao e a pouca articulao com as outras atividades desenvolvidas na unidade. Afora isso, foram mencionados problemas quanto inadequao e/ou insuficincia de salas para o desenvolvimento das atividades escolares, alm da falta de professores nas unidades e a insuficincia de capacitao destes para atuar com esses adolescentes.
5.4 Profissionalizao
O mapeamento revelou que 85% das instituies pesquisadas ofereciam aes de profissionalizao aos adolescentes em medida de privao de liberdade. Isso significa dizer que os outros 15 % no estavam de acordo com o garantido no Art. 124 do Estatuto da Criana e do Adolescente, tampouco com as Regras das Naes Unidas para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade, que estabelecem que todo o adolescente deve ter direito a receber formao profissional suscetvel de prepar-lo para a vida ativa (ONU, 1990). O quesito profissionalizao revelou a maior ou a menor capacidade institucional para o estabelecimento de parcerias, seja com organizaes governamentais ou no governamentais. Os resultados do mapeamento mostraram que muitas vezes as aes de profissionalizao eram realizadas de forma no sistemtica e no inseridas em uma poltica estadual de profissionalizao, dependendo da iniciativa de cada direo ou dos prprios funcionrios, que ministravam cursos de forma voluntria. O principal critrio adotado para encaminhar os adolescentes para os cursos de profissionalizao oferecidos foi o de comportamento/disciplina, utilizado por 42% das instituies pesquisadas, indicando, muitas vezes, a utilizao da profissionalizao como prmio por um comportamento considerado bom. Os anos de estudos do adolescente tambm foram o outro critrio citado como muito utilizado para a realizao dos cursos de profissionalizao, demonstrando que a baixa escolaridade dos adolescentes constitua um grande obstculo para o oferecimento de cursos profissionalizantes. O critrio gnero, embora citado por apenas 6% das instituies, era na verdade levado em conta quando se observava que os cursos oferecidos s meninas, em geral, eram diferentes dos oferecidos em unidades masculinas. Entre as principais dificuldades para o oferecimento da profissionalizao foram, apontados a no relao com as necessidades regionais e locais do mercado de trabalho, o nmero reduzido de vagas e a insuficincia da carga horria dos cursos, que no permitiam uma verdadeira preparao para o trabalho.
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5.5 Sade
A sade direito de todos os cidados brasileiros, garantido na Constituio Federal, que trata de maneira especial, ainda, a ateno a ser dada a crianas e adolescentes. Esse direito, reiterado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, por suas caractersticas prprias, sempre oferecido nas instituies de internao, de uma forma ou de outra. Das instituies pesquisadas no mapeamento, 94% afirmaram utilizar os servios da sade pblica local e 60% tinham tambm profissionais pagos com recursos prprios. Assim, evidente que os adolescentes privados de liberdade so atingidos pelas mesmas dificuldades que a maioria da populao enfrenta ao utilizar a sade pblica (demora na marcao de consultas, falta de especialistas e dificuldades para a realizao de exames de maior complexidade; alm de outras adversidades como o preconceito) expresso na negao ou na negligncia do atendimento. A maioria das instituies apontava tambm a ausncia de assistncia aos dependentes qumicos e a de aes em sade mental como grandes dificuldades.
5.6 Cultura, esporte e lazer
O item 47 das Regras da ONU para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade determina que:
() todos os jovens devem ter direito diariamente a um perodo de tempo adequado para exerccio ao ar livre, () durante o qual devem ser-lhes fornecidos espaos, instalaes e equipamentos adequados. () devem ter tempo adicional para atividades dirias de tempos livres, parte das quais devem ser dedicadas, se o jovem o desejar, ao desenvolvimento de aptides para artes e ofcios.
Esse princpio, reiterado pelo ECA, respeitado pela maioria das unidades pesquisadas: apenas 6% disseram que no ofereciam atividades de cultura, esporte e lazer aos adolescentes internos, sendo mais comuns o relato de atividades esportivas na prpria instituio. Foram tambm referidas as atividades artesanais, sendo menos frequentes os espetculos teatrais ou musicais. As atividades externas foram as que apontaram as maiores dificuldades para sua realizao, seja pela falta de transporte ou segurana, seja pela exigncia de autorizao judicial, mesmo que desnecessria, segundo o ECA. A maior parte das instituies mencionou como sadas apenas as visitas aos servios de sade e algumas atividades escolares; por vezes, as atividades de profissionalizao e religiosas.
5.7 Famlia e comunidade
A legislao internacional garante aos adolescentes privados de liberdade a comunicao com a famlia, com os amigos e com os representantes de entidades de renome, bem como o recebimento de visitas e a sada das instalaes da entidade para visitar familiares ou participar de outras atividades. Em consonncia,
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o disposto no Estatuto da Criana e do Adolescente busca reduzir ao mximo as consequncias negativas de uma medida de privao de liberdade, quando necessria, reconhecendo a importncia da manuteno dos vnculos sociais e afetivos do adolescente nesta fase to peculiar do desenvolvimento humano, estabelecendo o direito a atividades externas e a visitas, no mnimo semanais. Sobre famlia e comunidade, 90% das instituies pesquisadas relataram que a proposta pedaggica incentivava a participao da famlia ou de pessoas com vnculo afetivo no processo socioeducativo. No entanto, a maioria entendia como incentivo participao familiar apenas como o cumprimento do direito visita, cuja periodicidade era semanal em 89% dos casos. importante considerar, ainda, que apenas 56% das instituies ofereciam algum tipo de apoio ao deslocamento dos familiares. Houve tambm registros de outras atividades realizadas com as famlias, tendo sido o mais comum o atendimento tcnico famlia, em geral, por assistentes sociais, por meio de visitas domiciliares ou em sesses na prpria instituio, que no necessariamente contavam com a presena do adolescente. As visitas dos adolescentes s famlias ocorriam, em muitos casos, apenas em situaes de morte ou de doena grave de parentes.
5.8 Assistncia jurdica
O Art. 111 do Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece garantias processuais ao adolescente, o que inclui pleno e formal conhecimento da atribuio de ato infracional, igualdade na relao processual, defesa tcnica por advogado, assistncia judiciria gratuita e integral aos necessitados, direito de ser ouvido pessoalmente pela autoridade competente e direito de solicitar a presena de pais ou responsvel. Assim, a legislao brasileira est de acordo com as regras internacionais das quais o pas signatrio: as Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da Justia da Infncia e da Juventude Regras de Beijing (1985), a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana (1989), e as Regras das Naes Unidas para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade (1990). Em 64% das unidades do pas na poca da realizao do mapeamento, afirmou-se haver disponibilidade de advogados para acompanhamento jurdico, ressaltando-se as diferenas regionais, variando de 19%, na regio Norte, a 81%, na Sul. preciso salientar, ainda, que essa disponibilidade deve ser relativizada, pois foram comuns os relatos de o advogado ser designado apenas para comparecimento em audincias, tomando conhecimento do processo poucas horas antes do incio destas. Algumas instituies tinham advogados em seus quadros, que, com maior frequncia, cuidavam do acompanhamento de prazos e procedimentos. Foram registrados relatos de que muitas vezes o advogado tratava de questes jurdicas da instituio, mas no dos processos dos adolescentes. Quanto atuao sistemtica da Defensoria Pblica nas unidades, esta foi verificada em apenas 25% das instituies pesquisadas.
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5.9 Aspectos atuais do Sistema Nacional Socioeducativo
Os resultados do Mapeamento Nacional realizado em 2002, sobre a situao das unidades socioeducativas de privao de liberdade citadas, contribuiram para mostrar as inmeras deficincias do ambiente fsico dessas instituies que deveria ser organizado de maneira a proporcionar o desenvolvimento do processo socioeducativo. Pelos dados ilustrados, pde-se comprovar que a estrutura fsica da maioria das instituies pesquisadas inadequada nos aspectos de sua arquitetura e de sua salubridade, impedindo a execuo da medida socioeducativa de privao de liberdade conforme estabelecida no ECA. Com o objetivo de encontrar alternativas para enfrentar a triste realidade do atendimento institucional ao adolescente autor de ato infracional no Brasil e de buscar adequar o atendimento aos princpios estabelecidos pelo ECA, houve uma ampla mobilizao nacional que envolveu a articulao das diferentes esferas governamentais (nacional, estadual e municipal) e a sociedade civil na direo da construo do Sinase. Este permaneceu cerca de nove anos em discusso entre governos e movimentos sociais apoiadores e promotores dos direitos da infncia e foi aprovado pelo Conanda em junho de 2006. Este documento contempla todos os parmetros ideais para o atendimento socioeducativo, desde a abordagem, o acolhimento e a defesa at a prtica de medidas socioeducativas com o objetivo de, de fato, executar o projeto pedaggico previsto no ECA e reintegrar, em novas bases, o adolescente autor de ato infracional na sociedade. Entretanto, algumas esparsas informaes atuais do conta de que a realidade das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei permanece cruel e violadora de direitos fundamentais. Nessa linha, citam-se os relatos produzidos na I Semana de Mobilizao Nacional pelo Direito Defesa, promovida pela Rede Nacional de Defesa do Adolescente em Conflito com a Lei (Renade) em 2009, na cidade de Salvador. Tais relatos denunciam sobre a existncia de adolescentes privados de liberdade em locais inadequados como as cadeias, os presdios e as delegacias e em condies precrias. Apontam ainda a prtica de violncia psicolgica, maus-tratos e tortura, evidenciando tambm as situaes de insalubridade ainda predominante no mbito do ambiente fsico dessas instituies. Em que pesem tais informaes, importante destacar que os dados tambm recentes apontam alguns avanos no aspecto arquitetnico das unidades socioeducativas surgidas aps a edio do Sinase. De acordo com o I Levantamento Nacional dos Servios de Sade Mental no Atendimento aos Adolescentes Privados
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de Liberdade e sua Articulao com as Unidades Socioeducativas,6 as novas instituies criadas ps- Sinase tm investido na individualizao do atendimento por meio da reduo do nmero de adolescentes acolhidos por unidade em busca de superar a poltica dos grandes complexos arquitetnicos e de viabilizar a proposta pedaggica estabelecida pelo ECA/Sinase. Conforme atestam os dados desse I Levantamento, ilustrados abaixo de um total de 232 instituies que executam a medida de privao de liberdade no Brasil, 8% foram construdas antes do ECA (1990) e 92% aps o ECA, sendo que, destas, apenas 15% foram estabelecidas aps o Sinase (2006). Como exposto, o Sinase foi um documento aprovado pelo Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente, que no traz a fora imperativa de uma legislao capaz de obrigar sua implementao por parte de todos os entes federativos. Assim, em 2007, o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei (PL) no 1.627/2007, elaborado sob a coordenao do Conanda, que j foi aprovado pela Cmara dos Deputados e encontra-se agora no Senado Federal para ser avaliado e votado.
A partir das informaes apresentadas ao longo deste captulo, apreende-se que as instituies responsveis pela aplicao das medidas de proteo social prevista no ECA (medidas socioeducativas para o adolescente infrator e medidas de acolhimento institucional para a criana e o adolescente privado do convvio familiar) registraram inmeras inadequaes para o real cumprimento do projeto sociopedaggico previsto no estatuto. Do lado das instituies que executam a medida socioeducativa de privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei, destacam-se, sobretudo, os problemas relacionados s precariedades do ambiente fsico. Como visto, estes nas unidades , em muitos casos, inspito e indigno para a sobrevivncia humana dos adolescentes internos e , por isso inadequado para a implementao do projeto pedaggico previsto no ECA e estabelecido no Sinase. De acordo com este sistema, o projeto pedaggico do atendimento deve determinar a estrutura fsica das unidades, e esta deve respeitar as exigncias de conforto ambiental, de ergonomia, de volumetria, de humanizao e segurana. Assim, a estrutura fsica deve ser pedagogicamente adequada ao desenvolvimento da ao socioeducativa.
6. O I Levantamento Nacional dos Servios de Sade Mental no Atendimento aos Adolescentes Privados de Liberdade e sua Articulao com as Unidades Socioeducativas foi realizado em 2008-2009 pelo Ministrio da Sade/rea Tcnica de Sade de Adolescentes e Jovens e rea de Sade Mental, em parceria com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos/ Subsecretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente e a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz).
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Os dados disponveis mostraram que grande parte das instituies existentes para execuo da medida socioeducativa ainda mantm o modelo prisional, exigindo um grande investimento para seu reordenamento fsico em consonncia com os parmetros arquitetnicos preconizados pelo Sinase. Assim, os avanos nessa rea dependem, sobretudo, da capacidade dos governos de destinar investimento para a construo de novas e adequadas unidades, bem como da competncia de realizar parcerias e de fazer articulaes com as reas setoriais para sade, educao, esporte e lazer e profissionalizao a fim de implementar o projeto pedaggico implcito na medida socioeducativa. No que se refere ao acolhimento institucional nas instituies de abrigo para crianas e adolescentes privados do convvio familiar, os dados apresentados apontaram que os principais problemas do ambiente fsico esto relacionados inadequao das instituies na promoo de um ambiente acolhedor para o atendimento em pequenos grupos, a fim de que, mesmo vivendo em um ambiente institucional, a criana ou o adolescente possam conviver em um espao semelhante a uma residncia com rotina familiar, conforme estabelecem o ECA e o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria. Entre os avanos dessa rea, destaca-se a insero formal dos programas de acolhimento institucional na Poltica Nacional de Assistncia Social, tal prerrogativa pode dotar esta rea de recursos fsicos, humanos e financeiros para o reordenamento das instituies que oferecem servios de abrigamento para crianas e adolescentes, conforme preconiza o estatuto e o plano j citados.
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REFERNCIAS
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captulo 3
Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies de Longa Permanncia para Idosos no Brasil
1 Introduo
Como em quase todo o mundo, no s a populao brasileira est envelhecendo e este processo tem sido acompanhado pelo envelhecimento da prpria populao idosa e por transformaes acentuadas nos arranjos familiares. Desde os anos 1970, esta sociedade tem assistido a uma queda acelerada na fecundidade e na mortalidade nas idades avanadas, e a mudanas no padro de nupcialidade e na configurao dos arranjos familiares. Isto ocorre concomitantemente ao aumento generalizado da escolaridade feminina, insero macia das mulheres no mercado de trabalho e s modificaes no sistema de valores. Estas modificaes podem enfraquecer os laos de solidariedade intergeracionais e j esto resultando em transformaes nas formas de cuidado populao idosa, o que tem implicaes na forma de residncia. As perspectivas para o futuro prximo so de crescimento a taxas elevadas da populao idosa e muito idosa, provocado pela entrada da coorte dos baby boomers na ltima fase de vida (elderly boomers) e reduo contnua da mortalidade nas idades avanadas. Apesar de esse crescimento estar sendo acompanhado por uma melhora das condies de sade e da autonomia desse grupo etrio, o nmero de idosos com fragilidades fsicas e/ou mentais tende a aumentar. Alm de mais numerosa, essa nova coorte ser composta por mulheres com um perfil diferenciado das atuais idosas. Sero mais escolarizadas, mais engajadas no mercado de trabalho e com menos filhos, caractersticas compatveis com o fato de fazerem parte do grupo que participou da revoluo sexual e familiar iniciada em meados da dcada de 1960. Em sntese, espera-se que aumente o nmero de idosos demandantes de cuidados e que a oferta de cuidadores familiares se reduza. Isso levanta a questo de quem oferecer cuidados para esses idosos: famlia ou instituies? A legislao brasileira estabelece que a famlia a principal responsvel pelo cuidado do idoso. Isto est expresso na Constituio Federal de 1988 (CF/88), foi reforado na Poltica Nacional do Idoso de 1994 e no Estatuto do Idoso de 2003. Essa legislao resultado dos valores e dos preconceitos
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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil
dominantes quanto ao cuidado institucional, e os refora. Uma das consequncias, a baixa oferta de instituies de residncia para idosos, como baixo, tambm, o nmero de residentes. De fato, a residncia em instituies de longa permanncia para idosos (ILPIs) no uma prtica comum nos pases do hemisfrio sul. Historicamente, tem sido vista com resistncia e preconceito, tradicionalmente como depsito de idosos, lugar de excluso, dominao e isolamento ou, simplesmente, um lugar para morrer (NOVAES, 2003). Assume-se pelas razes anteriormente mencionadas que a demanda por essa modalidade de cuidados tende a crescer e que o Estado e o mercado privado devem se preparar para atend-la. Essa uma modalidade que implica residncia coletiva, a qual por sua vez, atende tanto idosos independentes em situao de carncia de renda e/ou de famlia, bem como aqueles com dificuldades para o desempenho das atividades dirias, ou seja, que necessitem de cuidados prolongados. Assume-se, tambm, que esta deve fazer parte da infraestrutura bsica das grandes cidades e das de porte mdio. O objetivo deste captulo analisar as condies de funcionamento das ILPIs existentes no Brasil. Busca-se inferir se essas instituies esto preparadas para atender a demanda por cuidado ao idoso no Brasil. O trabalho est dividido em cinco sees, sendo a primeira esta introduo. A seo 2 faz uma breve descrio das mudanas recentes na dinmica demogrfica brasileira. A seo 3 discute o que se entende por instituio de longa permanncia. A seo 4, apresenta uma viso geral das instituies brasileiras, destacando sua condio jurdica e a localizao espacial, suas caractersticas de funcionamento e de infraestrutura, os servios oferecidos e as informaes sobre os gastos e o financiamento das instituies. E, por fim, na seo 5 so apresentadas as consideraes finais. O trabalho tem como base a pesquisa nacional, de carter censitrio, realizada pelo Ipea com o apoio financeiro da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Tem como objetivo levantar informaes para o clculo dos indicadores das condies de funcionamento, de infraestrutura, de custos das instituies de longa permanncia brasileiras, bem como dos recursos com que contam, tais como financiamentos pblicos, subsdios e parcerias e elaborar um perfil dos seus residentes. Um dos subprodutos da pesquisa um cadastro com o nome e o endereo das instituies. A coleta de dados comeou em 2007 e terminou no incio de 2010. As regies foram pesquisadas separadamente. A primeira foi a Norte, em seguida o Centro-Oeste, o Sul, o Nordeste e, por fim, o Sudeste. O primeiro passo foi montar o cadastro de instituies, pois at ento no se conhecia o nmero de instituies. A partir do cadastro elaborado, deu-se incio
Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...
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aplicao dos questionrios. Este trabalho foi realizado por meio de correio, e-mail, fax e telefone, de acordo com a disponibilidade dos dirigentes ou responsveis pelas instituies. Foram identificadas 3.548 instituies no territrio brasileiro, das quais 3.294 responderam pesquisa.1
2 A Dinmica Demogrfica Recente
J foi mostrado em outros trabalhos2 que a populao brasileira atingiu suas maiores taxas de crescimento no perodo 1950-1970, em torno de 3% ao ano (a.a.). A partir da, essas taxas passaram a experimentar um declnio acentuado, tendo alcanado um valor de 1,6% a.a. na dcada de 1990. Este declnio foi resultado da reduo expressiva da fecundidade, iniciada na segunda metade dos anos 1960. Em 40 anos, a fecundidade das mulheres brasileiras reduziu-se a quase um tero, atingindo o nvel de reposio3 no quinqunio 2000-2005. Nessas ltimas dcadas, a taxa de fecundidade passou de aproximadamente 6,0 filhos por mulher, para 1,8. Projees populacionais recentes apontam para uma taxa de crescimento populacional de 0,7% a.a. para a dcada 2010-2020 e negativa entre 2030-2040.4 Alm da reduo no ritmo de crescimento populacional, a dinmica demogrfica descrita levou o Brasil a deixar de ser um pas de jovens. A alta fecundidade observada nos anos 1950 e 1960, perodo conhecido como baby boom, e a reduo da mortalidade em todas as idades em curso no pas desde este perodo so responsveis pelo ritmo de crescimento relativamente elevado da populao idosa vis--vis ao dos demais grupos etrios. Esses processos alteraram a composio etria e contriburam de forma significativa para o processo de envelhecimento populacional. Sob o ponto de vista demogrfico, o envelhecimento populacional o resultado da manuteno por um perodo de tempo razoavelmente longo das taxas de crescimento da populao idosa superiores s da populao mais jovem. Isto implica mudana nos pesos dos diversos grupos etrios no total da populao. O grfico 1 ilustra bem isto. Por exemplo, a proporo da populao de 60 anos ou mais no total da populao brasileira passou de 4,1% em 1940 para 8,6% em 2000. Alm disto, nas duas ltimas dcadas, o grupo populacional que mais cresceu foi o muito idoso, de 80 anos ou mais. Isto significa que a populao
1. Para mais detalhes sobre a pesquisa, ver: Camarano 2007b, 2008a, 2008b e 2008c . 2. Ver Camarano e Kanso (2009). 3. Uma populao atinge seu nvel de reposio quando a fecundidade e a mortalidade alcanam valores que resultaro, no mdio prazo, em uma taxa de crescimento igual a zero. Ou seja, a populao simplesmente se repe. Dada as taxas de mortalidade vigentes na populao brasileira, foi estimado que esse nvel seria alcanado quando a taxa de fecundidade de total for igual a 2,14. Apesar de a populao ainda crescer, esse ritmo decrescente. Os reflexos dessas medidas levam o tempo ou a durao de uma gerao para que a populao apresente uma taxa de crescimento igual a zero. 4. Ver Camarano e Kanso (2009).
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idosa tambm envelheceu. Assumindo que o avano da idade traz o aumento de fragilidades e perda de autonomia para o desempenho das atividades bsicas do cotidiano, o crescimento mais elevado desse segmento populacional implica um aumento da demanda por cuidados, mesmo considerando a possibilidade de melhoras nas condies de sade. Ressalta-se que o processo do envelhecimento muito mais amplo que uma modificao de pesos de uma determinada populao, pois altera a vida dos indivduos, as estruturas familiares, a demanda por polticas pblicas e a distribuio de recursos na sociedade. No caso deste trabalho, a questo colocada o impacto da dinmica demogrfica recente na demanda de cuidados de longa durao para a populao idosa, sejam estes formais ou informais.
GRFICO 1
80+ 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 0,10 0,08 0,06 0,04 0,02 Homens 1950 0,00 0,02 Mulheres 1950 0,04 0,06 0,08 0,10
Distribuio etria e por sexo da populao brasileira
Homens 2000
Mulheres 2000
Fonte: Censos Demogrficos de 1950 e 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Alm das mudanas demogrficas, outras mudanas sociais e culturais esto em curso, e afetam, principalmente, as mulheres. Estas vivenciaram os grandes ganhos na escolaridade e entraram maciamente no mercado de trabalho. Fizeram a revoluo na famlia, casaram-se, descasaram-se, recasaram ou no, tiveram menos filhos, ou seja, as famlias nucleares passaram a ser menores dada a reduo na fecundidade, mas o aumento da esperana de vida levou a um aumento de geraes da mesma famlia. Divrcios e recasamentos podem enfraquecer laos afetivos entre pais e filhos biolgicos, mas podem aumentar o nmero de membros da famlia com a presena de enteados. No entanto, estes novos laos nem sempre so suficientemente slidos ao ponto de garantir o cuidado nas idades avanadas.
135
Alm disso, casar e ter filhos, que era o papel social mais importante da mulher, passou a disputar com a carreira no mercado de trabalho, ou seja, pode-se falar em uma grande mudana no papel social da mulher e nos contratos tradicionais de gnero. Com sua entrada no mercado de trabalho, a mulher deixou de ser apenas cuidadora dos membros dependentes da famlia para ser cuidadora e provedora, ou seja, ela pode ter mais recurso financeiro para pagar pelo cuidado dos membros dependentes da famlia, mas certamente tem menos tempo.
3 O que uma instituio de longa permanncia para idosos?
No h consenso, no Brasil, sobre o que seja uma Instituio de Longa Permanncia para Idosos (ILPI). Sua origem est ligada aos asilos, que constituem a modalidade mais antiga de atendimento ao idoso fora do convvio familiar. Estes eram inicialmente dirigidos populao carente, que necessitava de abrigo; por isto muitas das instituies brasileiras se autodenominam abrigos. o caso, por exemplo, de 225 instituies identificadas pela pesquisa do Ipea, o que significa 6,3% do total de instituies brasileiras. Isto justifica o fato de que um dos motivos mais importantes para a busca de uma instituio a carncia financeira e a falta de moradia; e explica porque 65,2% das instituies brasileiras so filantrpicas. Alm disso, observa-se que nas instituies pblicas e filantrpicas, o percentual de residentes independentes maior que nas privadas com fins lucrativos, provavelmente porque sua ida deve-se mais carncia de renda ou de residncia. Por outro lado, observa-se nas instituies privadas com fins lucrativos um percentual mais elevado de idosos dependentes.5 Isto sugere que a ida para a ILPI de um idoso com renda mais elevada resultado de uma dependncia fsica/ mental mais elevada. O idoso independente, em geral, permanece morando com a famlia ou mesmo sozinho. Em sntese, o papel que uma ILPI desempenha , tambm, em funo da renda dos seus demandantes. O envelhecimento da populao e o aumento da sobrevivncia de pessoas com reduo da capacidade fsica, cognitiva e mental esto requerendo que os asilos deixem de fazer parte apenas da rede de assistncia social e integrem a de assistncia sade, ou seja, ofeream algo mais que um abrigo. Para tentar expressar a nova funo hbrida destas instituies, a Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG) sugeriu a adoo da denominao instituio de longa permanncia para idoso. Trata-se de uma adaptao do termo utilizado pela Organizao Mundial de Sade (OMS) (Long-Term Care Institution) (COSTA,
5. A definio de dependncia utilizada neste estudo a proposta da Poltica Nacional do Idoso. Por idosos dependentes, consideram-se aqueles que necessitam de ajuda em todas as atividades de autocuidado, tais como fazer a higiene pessoal, vestir-se, alimentar-se ou se locomover; e/ou que tenham comprometimento cognitivo devido idade. Por semidependente so consideradas as pessoas que necessitam de ajuda em at trs atividades de autocuidado e no tenham nenhum comprometimento cognitivo devido idade. Os independentes so os demais.
136
2004). No entanto, na literatura e na legislao encontram-se referncias indiscriminadamente a ILPIs, casas de repouso, abrigos e asilos (CAMARANO, 2007a). Na verdade, as instituies no se autodenominam ILPIs. Para a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), as ILPIs so instituies governamentais ou no governamentais, de carter residencial, destinadas a domiclio coletivo de pessoas com idade igual ou superior a 60 anos, com ou sem suporte familiar, em condio de liberdade, dignidade e cidadania, ou seja, so domiclios coletivos que oferecem moradia, cuidados e algum tipo de servio de sade, caracterizando-se como instituies hbridas. Sendo assim, deveriam compor no s as redes de assistncia e de sade, mas, tambm, a de habitao. Em outras palavras, estas instituies devem fazer parte da infraestrutura de qualquer cidade de porte mdio ou grande. muito comum associar instituies de longa permanncia a instituies totais ou de sade. De acordo com Debert (1999), quase direta a associao de asilo de idosos com o modelo de instituio total. Esta uma viso de Goffman (1961 apud DEBERT, 1999), que define instituies totais como instituies em que:
() todos os aspectos da vida so realizados num mesmo local e sob a
mesma autoridade; cada fase da vida diria do participante realizada na companhia de um grupo relativamente grande de outras pessoas; as atividades dirias so rigorosamente estabelecidas em horrios; e toda a sequencia de atividades imposta de cima por um sistema de regras formais e um grupo de funcionrios; finalmente, as atividades obrigatrias so reunidas num plano racional nico, supostamente planejado para atender aos objetivos oficiais da instituio.
No entanto, a evidncia emprica no parece confirmar essa associao em sua plenitude. Em primeiro lugar, o grau de totalidade das instituies depende do grau de dependncia dos residentes. Por exemplo, os idosos totalmente dependentes, como os acamados, tm sua vida totalmente administrada pela instituio, o que, provavelmente, ocorreria se estivessem residindo com suas famlias, ou seja, a administrao da vida destes idosos decorrente de sua falta de autonomia e, no, necessariamente, da residncia em uma instituio. Por outro lado, 21,2% das instituies que responderam pesquisa se declararam abertas. Em pesquisa qualitativa em trs instituies abertas, foi constatado que os idosos independentes tm total liberdade de ir e vir, e isto tambm ocorre com os familiares. Em duas, alguns residentes trabalham fora da instituio.6 Alm disso, a participao nas atividades de lazer oferecidas, bem como cursos
6. Ver Camarano e Scharfstein (2010).
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diversos, treinamentos etc. voluntria. Por outro lado, as refeies so feitas em horrios estabelecidos pela instituio, o que, se no fosse assim, impossibilitaria sua administrao. Isto tambm facilmente encontrado em famlias numerosas. Outra associao comumente feita de instituies com estabelecimentos de sade. Embora os servios de sade sejam o principal ofertado pelas instituies brasileiras, como apontado pela pesquisa do Ipea, estas no so estabelecimentos voltados clnica ou terapia, apesar de os residentes receberem alm de moradia, alimentao e vesturio, servios mdicos e medicamentos. Groisman analisando o Asilo So Luiz afirma que este era uma instituio de custdia e no de tratamento. Era um estabelecimento de caridade, voltado velhice desamparada. Para o autor, as instituies de residncia para idosos cumprem duas funes: Uma manifesta, de abrigar e cuidar de pessoas desamparadas ou que estejam impossibilitadas de estar junto s famlias e comunidade; e outra latente, de servir como lcus socialmente aprovado de segregao de seres humanos cuja produtividade econmica e representao social foram esgotadas pelo sistema social (GROISMAN, 1999). Em outras palavras, so instituies que abrigam e/ou retiram pessoas da sociedade. Muitas instituies tentam oferecer aos residentes um espao que reproduza a vida em famlia. Por isto, se autodenominam lares. o caso, por exemplo, de 1.047 ou 29,5% das instituies brasileiras. Muitas destas so pequenas, tm menos de dez residents, funcionam em casas e constituem 10% das instituies brasileiras, o que equivale a 329 instituies.
4 As Instituies Brasileiras para Idosos 4.1 Viso geral
Antes do trmino da pesquisa realizada pelo Ipea no se tinha informao sobre o nmero de instituies existentes no territrio brasileiro e nem sobre o nmero de pessoas que nestas residiam. Sabe-se que ambos so muito baixos. Estimativas com base no Censo Demogrfico 2000 apontam que menos de 100 mil idosos residiam em domiclios coletivos para idosos, o que no cobria 1% da populao idosa daquele ano (CAMARANO, 2005). Como j se mencionou, a pesquisa do Ipea localizou 3.548 instituies no territrio brasileiro, em que moravam 83.870 idosos, o que significa 0,5% da populao idosa. Estas so encontradas em 28,8% dos municpios brasileiros. Pode-se deduzir ser baixo o nmero de instituies e o nmero de residentes. Em geral, no Brasil, a opo de internar o idoso ocorre apenas no limite da capacidade familiar em oferecer os cuidados necessrios (KARSCH, 2003).
138
Como a pesquisa refere-se apenas a um ponto no tempo, difcil saber como o nmero de instituies est variando. Ou seja, tem crescido para acompanhar o aumento da demanda? Uma inferncia feita utilizando as informaes coletadas na pesquisa do Ipea sobre o ano de incio das atividades das instituies. Esta informao refere-se apenas s instituies existentes no momento da pesquisa. possvel que muitas tenham sido abertas e fechadas ao longo do perodo. A tabela 1 mostra o incremento mdio lquido anual no nmero de instituies pesquisadas por perodo. Foram consideradas apenas as instituies abertas desde 1940. Feitas as ressalvas anteriores, pode-se inferir por um crescimento sistemtico no nmero de instituies no Brasil. Entre 1940 e 2009, 2.897 novas instituies foram abertas, o que significa um incremento mdio lquido de 40,3 instituies por ano. Este incremento tem sido crescente no perodo. Enquanto nos anos 1940 e 1950, aproximadamente 20 novas instituies eram abertas anualmente, este passou para 90 no perodo 2000-2009.
TABELA 1
Incremento mdio anual de instituies por ano de incio das atividade e regime jurdico Brasil, 2007-2009
Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.
Das novas instituies, pode-se observar que a grande maioria so privadas com fins lucrativos. Este crescimento comeou a ficar mais expressivo nos anos 1980. Entre 2000 e 2009, 57,8% das novas instituies tinham esta natureza jurdica.7 Conforme mencionado, e por razes descritas anteriormente, a grande maioria das instituies brasileiras filantrpica, 65,2%, incluindo as religiosas e leigas. Apenas 6,6% das instituies brasileiras so pblicas ou mistas. Isto significa 218 instituies, nmero bem menor que o total de instituies religiosas vicentinas, aproximadamente 700. O grfico 2 apresenta a distribuio proporcional das instituies brasileiras por natureza jurdica.
7. Ressalta-se que este grande crescimento das instituies privadas com fins lucrativos, pode ser explicado pelo fato de que estas so mais vulnerveis a serem abertas e fechadas.
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GRFICO 2
(Em %)
Distribuio proporcional das instituies de longa permanncia brasileiras por regime jurdico 2007-2009
6,6
28,2
65,2
Pblica + Mista Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.
Filantrpica (religiosa ou leiga)
Privada
4.2 A localizao espacial
As instituies brasileiras esto concentradas na regio Sudeste e nas cidades maiores, conforme pode se observar nos grficos 3 e 4. Aproximadamente dois teros destas localizam-se na regio Sudeste, sendo que apenas o estado de So Paulo concentra 34,3% do total. Este um resultado esperado dado que a maior proporo da populao idosa se localiza nesta regio. No entanto, observa-se uma super-representao das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste e uma sub-representao das demais, se se levar em conta a distribuio da populao idosa. Por exemplo, a regio Nordeste concentra 24,7% da populao idosa brasileira e 8,5% das instituies. J na regio Sudeste, encontram-se 51,7% da populao idosa e 63,5% das instituies brasileiras. A mesma concluso se obtm quando se compara a populao idosa com a residente nas ILPIs, mostrada no grfico 3.
140
GRFICO 3
(Em %)
70 60 50 40 30 20 10 0
Distribuio proporcional da populao idosa, das ILPIs e de seus residentes, segundo as regies brasileiras 2007-2009
63,5 63,6 51,7
24,7 14,2 4,6 8,5 10,0 1,4 1,4 Norte Nordeste Populao Idosa Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq. Sudeste LPIs Sul Residentes 19,5 18,4 7,0 6,6
4,9
Centro-Oeste
GRFICO 4
(Em %)
40
Distribuio proporcional das ILPIs brasileiras por tamanho dos muncipios 20072009
30,7 30 21,8 20 15,5 11,4 10 3,0 0 % de municpios com ILPIs <= 5.000 5.001 e 10.000 10.001 e 20.000 20.001 e 50.000 7,4 10,1
50.001 e 100.000
100.001 e 500.000
>= 500.001
141
Observa-se, tambm, uma concentrao das instituies nas grandes cidades. o que mostra o grfico 4, que apresenta sua proporo por tamanho de municpios. Aproximadamente 31% das instituies brasileiras identificadas est localizada nas cidades com mais de 500 mil habitantes.8 Nas cidades com menos de 10 mil habitantes, encontram-se 10,4% do total. Esta discrepncia na distribuio espacial fica reforada na tabela 2 que apresenta o nmero mdio de instituies por municpios. Enquanto nas cidades com menos de 5 mil habitantes, este nmero foi de 0,08, nas com mais de 500 mil habitantes, ele atingiu 24,2.
TABELA 2
Nmero total e mdio de ILPIs por municpios e segundo seu tamanho Brasil, 2007-2009
4.3 Caractersticas de sua infraestrutura fsica 4.3.1 Tamanho
Em mdia, cada ILPI brasileira abriga 30,4 residentes, sugerindo que so instituies pequenas. Este nmero , no entanto, afetado pelos extremos. No grfico 5 pode-se observar que predominam as instituies que abrigam menos de 20 residentes, estas so responsveis por 38% do total. Em segundo lugar em frequncia, colocam-se as que contam com 20 a 29 residentes (24%), que so seguidas pelas de 30 a 49 residentes (23%). Aproximadamente 15% podem ser consideradas instituies grandes, em que moram 50 idosos ou mais. Alguns estados tm instituies com pouqussimos residentes. Em alguns estados como Rio Grande do Norte, Pernambuco, Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paran, Rio Grande do Sul e Santa Catarina, algumas instituies declararam ter apenas dois residentes. Em Minas Gerais e no Paran foram encontradas instituies com apenas um residente. Nas duas maiores instituies, residem 427 e 299 pessoas, instituies estas localizadas em So Paulo e no Rio de Janeiro, respectivamente.
8. Embora esteja se referindo ao tamanho das cidades, a varivel utilizada o tamanho dos municpios.
142
GRFICO 5
(Em %)
30
Distribuio proporcional das ILPIs por nmero de residentes Brasil, 2007-2009

27,9 24,0 20
23,0
13,0 10 10,0
2,1 0 <10 10 a 19 20 a 29 30 a 49 50 a 99 >=100
4.3.2 Infraestrutura fsica
Para caracterizar a infraestrutura fsica, foram considerados trs indicadores: rea total e construda, espaos disponveis e nmero de leitos por quarto (ocupados e vagos). No que se refere aos dois primeiros, pode-se dizer que as instituies brasileiras ocupam amplos terrenos. A tabela 3 mostra que, em mdia, elas esto localizadas em reas de 6.860 m2, com rea mdia construda de 1.210 m2, o que representa aproximadamente, 20% da rea total. A variabilidade, no entanto, enorme, como se pode observar pelos valores mximos e mnimos da tabela mencionada. Em termos de rea construda, a menor est localizada no estado de Minas Gerais e a maior no Rio de Janeiro.
TABELA 3
(Em m2)
Estatsticas da rea fsica e construda das instituies de longa permanncia Brasil, 2007-2009
143
Outro indicador importante para caracterizar a infraestrutura fsica dessas instituies a distribuio de seus espaos internos e externos (grfico 6). Observa-se que mais de 90% das ILPIs brasileiras declararam possuir refeitrio, jardim, ptio, quintal e salas de televiso e de vdeo, sendo o refeitrio o espao mais frequente. Isto sugere a possibilidade de reas para refeio, lazer, descanso ou atividades ao ar livre dos residentes, o que permite algum grau de integrao entre eles. Aproximadamente 50% das instituies afirmam dispor de sala ecumnica e/ou capela, o que, como esperado mais comum nas instituies religiosas.
GRFICO 6
(Em %)
Outras Piscina Biblioteca ou sala de leitura Capela ou sala ecumnica Jardim Sala de TV/Vdeo Refeitrio 0 20 40 60 80 6,3 15,0 49,0 91,6 90,5 95,8 100 25,5
Proporo de ILPIs que declararam possuir os espaos mencionados Brasil, 2007-2009
No conjunto das instituies pesquisadas, encontrou-se 109.447 leitos, dos quais 91,6% estavam ocupados, ou seja, pode-se falar que as instituies esto operando com quase toda sua capacidade. Foi considerada, tambm, no grfico 7, a distribuio dos quartos das instituies por nmero de leitos. Aproximadamente 72% dos quartos das instituies brasileiras tm um ou dois leitos e 5,9% tm cinco leitos ou mais; e esto fora das normas da Anvisa. Segundo a Resoluo da Diretoria Colegiada (RDC) no 283, de 26 de setembro de 2005, as acomodaes das ILPIs podem ter, no mximo, quatro leitos. Foi no estado do Esprito Santo, que se encontrou a proporo mais elevada de quartos nessa condio.
144
GRFICO 7
(Em %)
40 36,6
Distribuio proporcional dos quartos nas instituies de longa permanncia segundo o nmero de leitos Brasil, 2007-2009
34,6
30
20
15,0
10
7,9
5,9
1 leito
2 leito
3 leito
4 leito
5 leitos ou mais
4.4 Servios oferecidos
Muito embora as instituies de longa permanncia no possam ser consideradas instituies de sade, os servios de sade so os principais oferecidos. Por exemplo, oferta de servios mdicos e de fisioterapia foram citados por 66,1% e 56% delas, respectivamente. Ressaltam tambm, os servios disponibilizados de terapia ocupacional (31,3%) e os psicolgicos (23,5%), como mostra o grfico 8. Estas informaes referem-se a servios oferecidos nas instituies. Por outro lado, a oferta de atividades que geram renda, bem como de lazer e/ou cursos diversos, baixa. encontrada em menos de 50% das instituies pesquisadas. Entre as encontradas, predominam as atividades voltadas para as mulheres, que constituem 57,3% dos residentes. O papel dessas atividades o de estimular algum grau de integrao entre os residentes, e at mesmo, ajud-los a exercer um papel social. Apesar de o enfoque das instituies ser voltado para os servios de sade, 34,9% dos residentes so independentes, sendo que entre estes, predominam as mulheres, dado que estas so a maioria entre os residentes. No entanto, a proporo de homens independentes (38,9%) maior que a de mulheres (31,9%).
145
GRFICO 8
(Em %)
Proporo de instituies de longa permanncia que declararam oferecer os servios mencionados Brasil, 2007-2009
Outros Fonoaudiologia Dentrio Psicolgico Terapia Ocupacional Atividades que geram renda, educacionais lazer e cursos diversos Fisioterapia Mdico
13,5 2,5 13,9 23,5 31,3 45,4 56,0 66,1 20 40 60 80 100
4.5 Custos e recursos com que contam as instituies
Em mdia, cada instituio gasta R$ 717,91 por residente, valor este muito afetado pelos valores extremos. O gasto mnimo per capita de R$ 92,62, observado em uma instituio em Alagoas, e o mximo de R$ 9.230,77, declarado por uma instituio em So Paulo. Salienta-se que o custo de uma instituio muito afetado pela sua natureza jurdica e oferta de servios. Como se viu anteriormente, a maioria das instituies brasileiras so filantrpicas, o que lhes assegura isenes de taxas de alguns impostos, as faz mais propensas a receberem doaes, tanto em espcie quanto em dinheiro, e a contarem com pessoal voluntrio e/ou cedido dos governos nas suas vrias esferas. A forma pela qual os gastos so distribudos nas instituies est apresentada no grfico 9. A maior parcela dos recursos destinada ao pagamento dos funcionrios. Tal rubrica responde por 52,5% do total dos gastos das ILPIs brasileiras. Aproximadamente 14% dos gastos so destinados alimentao e 9,4% ao pagamento de despesas fixas telefone, gs, gua. Os medicamentos so responsveis por uma parcela relativamente baixa dos gastos das ILPIs, cerca de 5%. Isto explicado, em parte, pelo fato de muitas vezes estas despesas ficarem a cargo dos familiares ou advirem de doaes em espcie. Os outros 18,8% de gastos referemse a despesas com aluguel, pequenos consertos, combustvel, manuteno da casa e/ou aquisio de material de escritrio.
146
GRFICO 9
(Em %)
Composio percentual dos gastos das instituies de longa permanncia Brasil, 2007-2009
18,8
5,3
62,6
14,1
9,4 Recursos humanos Despesa fixa Alimentao Medicamentos Outros
As instituies brasileiras vivem principalmente do recurso aportado pelos residentes e/ou familiares, mesmo as filantrpicas que recebem financiamento pblico. Neste caso, esse aporte chamado de contribuio. O Estatuto do Idoso estabelece que esta pode alcanar at 70% do valor benefcio do idoso.9 J as instituies privadas cobram uma mensalidade, cujo valor estipulado levando em conta as regras do mercado. Considerando o conjunto das instituies, aproximadamente 57% das receitas oriunda de contribuio ou de mensalidade dos residentes e/ou familiares, como mostra o grfico 10. A segunda proporo mais elevada composta pelo financiamento pblico federal, estadual ou municipal , em torno de 20%. Considerando esta informao desagregada pela natureza jurdica, observa-se que nas instituies filantrpicas a participao da renda do idoso e/ou dos familiares tambm elevada (46,6%) e a contribuio do setor pblico de aproximadamente 22% de suas receitas. As instituies, em geral, contam tambm com recursos prprios, que compem 12,6% do total das receitas.
9. O Art. 35 do Estatuto do Idoso atribui ao Conselho Municipal do Idoso ou ao Conselho Municipal da Assistncia Social a responsabilidade em definir a forma de participao do idoso no custeio da entidade. As instituies pblicas no podem cobrar nenhum tipo de contribuio e ainda devem fornecer vesturio adequado e alimentao suficiente, de acordo com o Art. 50.
147
GRFICO 10
Composio percentual do financiamento das instituies de longa permanncia por natureza jurdica Brasil, 2007-2009
100%
75%
50%
25%
0%
Pblica + Mista Recebido dos residentes
Filantrpica Renda prpria
Privada Financiamento pblico Outros
Total
Como se pode observar, a contribuio do financiamento pblico no muito expressiva. Esta contribuio aparece, tambm, na forma de parcerias, o que feito com o setor privado. Neste caso, cita-se o Sistema S, as associaes religiosas e as universidades. No caso do setor pblico, esta se expressa, entre outras formas, pelo fornecimento de medicamentos e de servios mdicos. J com as universidades, sob a forma de estgio supervisionado.
5 Consideraes Finais
O envelhecimento da populao brasileira tem sido acompanhado pelo envelhecimento da prpria populao idosa e pelas transformaes acentuadas nos arranjos familiares, na nupcialidade e na maior participao da mulher no mercado de trabalho, em um contexto de fecundidade baixa. A mulher de hoje, pode ter mais recurso para pagar pelo cuidado de seus membros dependentes, mas com certeza ter menos tempo para despender com este cuidado. Isto requer que o setor pblico e o mercado privado dividam com a famlia a responsabilidade de cuidar do idoso dependente. Uma das modalidades de cuidado que se discutiu neste estudo so as ILPIs. No quadro das polticas brasileiras, estas, embora residuais, tm sido as mais importantes. Seu carter residual pode ser decorrente do fato destas instituies estarem muito associadas s aes da caridade crist. Sugere-se neste texto que alternativas intermedirias de cuidados tambm deveriam ser consideradas nas polticas pblicas. Isto significa a criao de uma
148
rede de assistncia, formada por centros de convivncia, centros dia, atendimento domiciliar, apoio para o cuidador familiar, em suma, de outras formas de ateno que promovam a integrao do idoso na famlia e na sociedade. No entanto, cada uma dessas modalidades vai atender as necessidades diferenciadas e no vo eliminar totalmente a demanda por instituies residenciais. Sempre vo existir idosos totalmente dependentes, com carncia de renda, que no constituram famlia ou vivem uma situao familiar conflituosa, ou seja, que precisaro de um abrigo e de cuidados no familiares. O pertencimento a uma instituio pode representar uma alternativa de amparo, proteo e segurana. Portanto, importante que, entre outros fatores, haja uma mudana de percepo com relao a residncia em instituies e que as ILPIs sejam parte da infraestrutura bsica de qualquer cidade.
149
Referncias
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captulo 4
Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar
1 Introduo1
Vrios indicadores educacionais apontam a existncia de problemas associados qualidade da educao no pas. A proporo de alunos com desempenho escolar inadequado grande. Apesar da quase universalizao do acesso ao ensino fundamental ser uma conquista significativa e meritria de comemorao, o ensino ao qual esses jovens tm acesso sofre de srios problemas, entre eles infraestrutura disponvel e qualidade do ensino. Pouco mais da metade dos alunos conclui o ensino fundamental. Apenas 43% de jovens entre 15 e 17 anos frequenta o ensino mdio e outra parcela expressiva ainda permanece no ensino fundamental, agravando a defasagem escolar no ltimo nvel da educao bsica.2 Essa parte de uma longa listagem de indcios que indicam que o sistema educacional est falhando em sua misso de educar e revela que ainda so muitos os alunos com dificuldades de aprendizado e que progridem lentamente ou abandonam a escola. Esses resultados apontam para a necessidade de conhecer melhor a condio atual das escolas do pas, em especial as pblicas, responsveis por 90% da matrcula do ensino fundamental. Alm dos fatores associados formao dos professores e gesto escolar, a infraestrutura escolar pode exercer influncia significativa sobre a qualidade da educao. Prdios e instalaes adequadas, existncia de biblioteca escolar, espaos esportivos e laboratrios, acesso a livros didticos, materiais de leitura e pedaggicos, relao adequada entre nmero de alunos e professor na sala de aula e maior tempo efetivo de aula, por exemplo, possivelmente melhorem o desempenho dos alunos. claro que comparaes entre resultados agregados so muito limitadas, uma vez que tanto pode haver causalidade entre resultados educacionais e condies materiais, como pode no haver. Em outras palavras, necessria
1. Este trabalho fruto de dois outros artigos elaborados pelos autores entre 2006 e 2008 quando s estavam disponveis os Censos Escolares de 1997 a 2005. Infelizmente, na confeco deste captulo os Censos de 2006 a 2008 j estavam acessveis, mas o tempo disponvel para entrega e a complexidade do trabalho com os censos impossibilitou a atualizao dos dados. Entretanto, defende-se que os achados deste trabalho so resultados de problemas estruturais e, portanto, no devem ter sofrido alteraes significativas neste perodo. Dessa forma, permanece a agenda de pesquisa de realizar novamente os testes para que se analisem os resultados desse investimento. 2. De acordo com Ipea, a frequncia ao ensino mdio de jovens residentes em reas rurais correspondia, em 2005, metade da registrada entre residentes de reas urbanas no metropolitanas (48,2%) (IPEA, 2007, p. 160).
152
uma abordagem mais cuidadosa para desvendar se h ou no causalidade entre resultados educacionais e condies materiais. Este trabalho tem dois objetivos: o primeiro o de caracterizar a distribuio das condies de oferta educacional para o ensino fundamental comparando as escolas classificadas segundo sua localizao e rede a qual pertencem; e o segundo a construo de um modelo explicativo da taxa de distoro idade-srie das escolas brasileiras que oferecem ensino fundamental. Mais especificamente, analisa-se, aqui, o impacto da infraestrutura escolar, compreendida latu sensu, incluindo formao docente, existncia de biblioteca ou sala de leitura, material pedaggico, bem como caractersticas municipais na taxa de distoro idade-srie das escolas. Esta anlise exploratria, baseada nos microdados dos Censos Escolares de 1997 a 2005, se deter em trs fatores escolares: infraestrutura, docentes e existncia de biblioteca e de sala de leitura na escola. No ser analisado nenhum fator extraescolar como nvel socioeconmico familiar, etnia, caractersticas dos alunos e outros. O primeiro resultado que as condies materiais do ensino melhoraram muito entre 1997 e 2005, mas os resultados escolares, tanto em termos de repetncia quanto em termos de aprendizado, no mudaram muito neste mesmo perodo. Segundo, no h grandes diferenas de infraestrutura ou formao docente entre escolas estaduais e privadas, mas o desempenho das primeiras muito pior do que o das privadas. O desempenho das estaduais se equipara ao das municipais embora estas contem com menos infraestrutura e formao docente. Este um resultado curioso j que no h grandes diferenas de resultado entre municipais e estaduais, mas h, sim, grandes diferenas entre estas duas e as privadas. Apesar dessa descrio e dessas caractersticas, o resultado final dos modelos analisados que os insumos escolares importam para os resultados escolares. O terceiro resultado mostra que as escolas rurais sofrem tanto com condies inaceitveis quanto com resultados educacionais muito baixos at hoje, o que sugere que talvez uma poltica de melhoria de infraestrutura de escolas rurais possa ter impactos sobre repetncia ou aprendizado. Por fim, os resultados dos modelos mostram que no Brasil a infraestrutura tem um impacto forte no desempenho escolar. Pode-se assim inferir que caso no tivesse havido o investimento que houve na ltima dcada em infraestrutura nas escolas os resultados educacionais seriam ainda piores. O artigo organiza-se da seguinte forma: na seo 2, apresenta-se, brevemente, um resumo da literatura com a exposio das hipteses testadas. Na seo 3, os dados trabalhados demonstram o universo utilizado. Na seo 4, descrevem-se as escolas brasileiras no que se refere infraestrutura bsica, mostrando a fragilidade das escolas rurais. Enquanto na seo 5, realiza-se uma anlise exploratria da infraestrutura fsica, da existncia de biblioteca e sala de leitura nas escolas e da
153
formao docente. Na seo 6, apresenta-se a especificao formal do modelo, os modelos; e na seo 7, os resultados. Por fim, so postas as consideraes finais.
2 O efeito dos insumos escolares no desempenho educacional: o debate terico
Dois fatos contriburam fortemente para o interesse acadmico sobre a relao insumos escolares e escola de qualidade: o primeiro que, na ltima metade do sculo XX, observou-se, nos Estados Unidos e em outros pases desenvolvidos, um aumento tanto do valor absoluto quanto tambm do percentual do produto interno bruto (PIB) gasto com educao e uma concomitante queda nos escores das avaliaes educacionais. Este fato, entre outros, levou ao famoso Relatrio Coleman de 1966 que concluiu, a partir de um estudo com cerca de 600 mil alunos que a escola tinha apenas efeitos marginais sobre os resultados escolares e que os grandes fatores causais do desempenho seriam a famlia e o capital social trazido dela e do meio em que uma criana estiver inserida. Este relatrio gerou uma enorme controvrsia. Muitos trabalhos foram desenvolvidos a partir dele, corroborando os achados ou mostrando os problemas do desenho de pesquisa do relatrio que levavam subestimao dos efeitos da escola. Uma vez que o estudo no contemplou devidamente aspectos do processo escolar que determinam o desempenho dos alunos, os modelos desenvolveram um conhecimento parcial sobre esses processos. Dessa forma, difundiu-se erroneamente que a escola tinha um papel restrito no desempenho escolar das crianas; resultando que este comprometia os processos de elaborao e de implementao de polticas educacionais com esse foco (COLEMAN, 1966). No entanto, a discusso da significncia e mesmo da direo do impacto dos insumos escolares ainda controversa; no h consenso sobre a relao direta entre o aumento de insumos e o aumento dos resultados escolares. A anlise de custos e benefcios educacionais e a anlise de eficincia na alocao de recursos com o intuito de melhorar os resultados escolares tm sido cada vez mais exploradas. Um dos mais ardorosos defensores da no correlao entre insumos educativos e desempenho escolar Hanushek que, nas dcadas de 80 e 90, apresentou meta-anlises da produo acadmica controversa em seus resultados. Nesses estudos, Hanushek conclui, semelhantemente a Coleman, que so a origem socioeconmica e o capital social dos alunos os fatores que, de fato, importam para o desempenho escolar em detrimento do papel da escola e da sua infraestrutura. Nos estudos compilados podemos citar o uso de diversos fatores enquanto indicadores de insumos escolares: nmero de alunos por turma, gastos por aluno, escolaridade dos professores, experincia dos professores, salrios dos professores, qualidade da infraestrutura da escola, resultados de professores em testes de avaliao.
154
Talvez a exposio feita anteriormente, dos resultados de Hanushek, seja um tanto caricatural, uma vez que o objetivo principal dele era mais enfatizar a importncia de fatores de processo, e no afirmar peremptoriamente que insumos escolares jamais possam trazer melhorias na qualidade do ensino. Tampouco h, na literatura internacional, unanimidade em torno dessa tese. Autores como Pritchett e Filmer (1999) defendem que investimento em equipamentos tem retornos positivos e significativos. Card e Krueger defendem o mesmo em artigo de 1996. O relevante que a literatura internacional aponta majoritariamente, embora no consensualmente, para a ineficcia de polticas de insumo para melhorar a qualidade educacional. Entretanto, os resultados desses estudos, geralmente, consideram apenas os pases desenvolvidos, e reportam apenas marginalmente, ou em notas de rodap, que suas consideraes no so generalizveis. Ou seja, para os pases em desenvolvimento, que apresentam realidades muito distintas em relao aos equipamentos escolares, em que encontramos uma precariedade maior no que se refere ao sistema educacional pblico e as escolas so muito mais heterogneas no que diz respeito infraestrutura, temos de reconsiderar a hiptese muito peremptria de que o aumento nos insumos no produz resultados diretos no desempenho escolar. Uma das razes para isso que os estudos feitos nos pases em desenvolvimento quase sempre usam um nico levantamento de dados transversal, o que leva a problemas grandes de variveis endgenas e causalidade reversa. O argumento principal deste trabalho que, em casos de condies infraestruturais muito precrias, a melhoria dessas condies produz impacto positivo nos resultados escolares. Para tanto usar-se- um painel de escolas que permitir um controle muito melhor, embora certamente no total ou perfeito, da endogeneidade presente nas estimaes.
3 Anlise da relao entre desempenho escolar e insumos educativos no Brasil: elementos da pesquisa
Visando avaliar a relao entre desempenho escolar e condies materiais das instituies educacionais no Brasil e contribuir para o debate acerca da relao entre insumos educativos e desempenho escolar, construiu-se uma anlise baseada nos dados do Censo Escolar (CE) brasileiro e em um modelo de regresso linear de painel com efeito fixo que ser apresentado na seo seguinte.
3.1 O universo da anlise: o censo escolar
O censo escolar contm dados de todas as escolas, todos os nveis e todas as modalidades de ensino bsico no Brasil. Ou seja, ele inclui informaes de todo o universo escolar da educao bsica brasileira escolas de todas as redes administrativas de ensino e de todas as localizaes: rurais, urbanas e metropolitanas.
155
Inclui tambm informaes sobre o grau de instruo dos docentes por escola e este , de acordo com a literatura especializada em avaliao educacional, um dos melhores preditores do desempenho escolar. O formulrio enviado para a escola, anualmente, em maro. Em 2005 tinha-se um universo de 207.234 estabelecimentos para a educao bsica; de 32.296 para educao infantil (creche); de 105.616 para a educao pr-escolar; de 162.727 para o ensino fundamental; de 23.561 para o ensino mdio; de 7.053 para a educao especial; de 44.838 para a educao de jovens e adultos (EJA); e de 3.230 para a educao profissional. O recorte deste trabalho se deu nas escolas que oferecem ensino fundamental. Pode-se observar nos dois painis da tabela 1 que o universo descrito no estudo varia de 196.412 estabelecimentos escolares em 1997, a 162.727 em 2005, chegando a 154.414 em 2008. As escolas rurais que representavam 66% do total no incio do perodo analisado passaram a representar 55%, enquanto os estabelecimentos localizados em reas urbanas aumentaram oito pontos percentuais (p.p.), chegando a 33% do total de escolas em 2005. Apesar da variao na localizao das escolas, o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental continua o mesmo: 17% em reas rurais, 58% em reas urbanas no metropolitanas e 25% em reas metropolitanas.
TABELA 1
Nmero de estabelecimentos escolares de ensino fundamental e matrculas segundo localizao no censo escolar 1997-2005
Painel 1 estabelecimentos Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Nmero total de escolas 196.412 187.493 183.448 181.504 177.780 172.508 169.075 166.484 162.727 Nmero de escolas em reas rurais1 129.367 (66%) 119.163 (64%) 113.236 (62%) 110.333 (61%) 105.823 (60%) 99.806 (58%) 95.573 (57%) 92.739 (56%) 88.989 (55%) Nmero de escolas em reas urbanas no metropolitanas 48.674 (25%) 49.771 (27%) 51.159 (28%) 51.965 (29%) 52.449 (30%) 53.102 (31%) 53.657 (32%) 54.020 (32%) 54.183 (33%) Nmero de escolas em reas metropolitanas 18.371 (9%) 18.559 (10%) 19.053 (10%) 19.206 (11%) 19.508 (11%) 19.600 (11%) 19.845 (12%) 19.725 (12%) 19.555 (12%) Urbanas 2006 2007 2008 159.016 154.321 154.414 86.170 (54%) 82.663 (53%) 80.756 (52%) 72.846 (46%) 71.658 (47%) 73.658 (48%) (Continua)
156 (Continuao)
Painel 2: matrculas Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
2
Nmero total de matriculados em escolas brasileiras 34.218.437 35.792.554 36.059.742 35.717.948 35.298.089 35.150.362 34.438.749 34.012.434 33.534.561 33,282,663 31,733,198 32.086.700
Nmero de matriculados em escolas rurais 5.845.522 6.415.280 6.364.704 6.215.827 6.230.589 6.104.079 5.971.243 5.790.518 5.599.667 5.566.432 5.249.104 5.099.125 ( 17% ) ( 18% ) ( 18% ) ( 17% ) ( 18% ) ( 17% ) ( 17% ) ( 17% ) ( 17% ) ( 17% ) ( 16% ) ( 16% )
Nmero de matriculados em escolas urbanas 19.415.586 20.219.340 20.533.931 20.447.662 20.156.602 20.201.884 19.822.884 19.655.239 19.409.240 ( 57% ) ( 56% ) ( 57% ) ( 57% ) ( 57% ) ( 57% ) ( 58% ) ( 58% ) ( 58% )
Nmero de matriculados em escolas metropolitanas urbanas 8.957.329 9.157.934 9.161.107 9.054.459 8.910.898 8.844.399 8.644.622 8.566.677 8.525.654 27.716.231 26.873.169 26.987.575 ( 26% ) ( 26% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 83% ) ( 84% ) ( 84% )
2007 2008
Fontes: C ensos Escolares de 1997 a 2005 e informaes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) de 2006 a 2008. Elaborao prpria. Nota: 1 A reduo bastante drstica do nmero de escolas rurais ao longo do perodo reflete vrios fatores demogrficos, mas especialmente a poltica de nucleao seguida por muitos estados e municpios nos ltimos anos. Esta poltica consiste em substituir vrias escolas pequenas por uma maior com transporte escolar. 2 Nota: Neste texto trabalhou-se apenas com os dados do CE de 1997 a 2005, mas achou-se importante apresentar aos leitores que a configurao dos dados em termos relativos continua semelhante, para isso buscou-se no site do INEP informaes agregadas do censo escolar. Disponvel em: <www.inep.gov.br>.
No Brasil, as condies de oferta educacional so marcadamente diferentes de acordo com a localizao da escola, conforme seja ela rural, urbana e metropolitana, como ser visto a seguir. Tambm por meio do Censo Demogrfico de 2000 possvel analisar as caractersticas gerais da populao, das pessoas que so responsveis pelos domiclios e, tambm, dos domiclios e seus moradores, das condies habitacionais, educacionais e de renda. No sero considerados, a no ser como variveis de controle, fatores extraescolares como seleo de alunos e status socioeconmico seja de alunos, seja da comunidade.
3.2 Caracterizao da infraestrutura bsica nas escolas brasileiras
Entende-se por infraestrutura bsica da escola o fornecimento de energia eltrica, gua e esgoto sanitrio, bem como a existncia de sanitrio na escola. Nesta seo, o objetivo mostrar a evoluo no abastecimento e na cobertura dos estabelecimentos escolares segundo sua localizao. Essa anlise no faz muito sentido em pases desenvolvidos, pois esse tipo de infraestrutura, de forma geral, no entendida como um fator relevante para se analisar a eficcia escolar.
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Entretanto, sabe-se que, nesses pases, as escolas so praticamente invariveis no que se refere ao acesso gua, eletricidade ou ao esgotamento sanitrio; ou seja, todas as escolas tm o bsico. J em pases como o Brasil, os recursos escolares variam muito entre as escolas, dependendo da rede de ensino de que se trata, da localizao geogrfica e podem sim, ser vistos como fatores de eficcia escolar, mesmo que no sejam os principais.
3.2.1 gua, energia, esgotamento sanitrio, banheiro
O abastecimento de gua j era em 2005 quase universal entre as escolas de ensino fundamental, uma vez que, 97,4% dessas escolas possuam abastecimento pela rede pblica, poo artesiano, cacimba, cisterna/poo, fonte, rio, igarap, riacho ou crrego. No entanto, essa evoluo no abastecimento de gua na ltima dcada basicamente dada pelo avano que foi feito em relao s escolas rurais uma vez que, em 1997, mais de 98% das escolas no rurais j eram atendidas, enquanto 80,84% das escolas rurais tinham gua. Em 2005, ressalta-se que, das 4.224 escolas sem nenhum tipo de fornecimento de gua, 3.912 esto localizadas em reas rurais.
Grfico 1
Evoluo no abastecimento de gua nas escolas de ensino fundamental segundo localizao no censo escolar 1997-2005
Fonte: Censo Escolar de 1997 a 2005. Elaborao prpria.
A falta de fornecimento de energia eltrica maior que a falta de abastecimento de gua. Quase uma em trs escolas rurais (28,9%) encontra-se sem nenhum tipo de fornecimento, seja por meio da rede pblica, seja por gerador
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prprio ou energia solar/elica. Se ponderar pelo nmero de alunos, esse percentual cai para 13,62% de alunos em escolas rurais sem fornecimento. Em diferente quadro apresentam as escolas urbanas e as metropolitanas com mais de 99,83% e 99,87%, respectivamente, de atendimento. Ponderados pela matrcula, esses nmeros alcanam 99,98% dos alunos. O quadro evolui bastante nos nove anos analisados passando de 80.472 escolas no atendidas para 25.831 escolas em 2005, sendo que, destas, 25.714 localizam-se em reas rurais.3 No que se refere ao lanamento de esgoto sanitrio, a diferena percentual de atendimento entre escolas rurais, de um lado, e escolas urbanas e metropolitanas, de outro, tambm expressiva. Em 2005, 99,69% das urbanas e 99,90% das metropolitanas contavam com esgotamento sanitrio, enquanto apenas 84,22% das rurais possuam o benefcio. Quando a matrcula levada em conta, sobe para 92,02%. Isso implica que h cerca 14.226 escolas sem saneamento, seja por meio de rede pblica, seja por fossa, sendo a sua maioria, 14.039, localizadas em reas rurais. Isso mostra uma melhoria sensvel desde 1997 quando haviam 49.445 escolas sem esgotamento sanitrio. Agrega-se tambm ao conceito de infraestrutura bsica, aqui utilizado, a existncia de sanitrio dentro ou fora do prdio escolar. Em 2005, pode-se observar que 99,6% de escolas urbanas e metropolitanas contra 86,84% 93,61% quando ponderado pela matrcula das reas rurais tm cobertura. A cobertura das escolas rurais em 1997 era de apenas 77,07% 29.663 sem o benefcio. Nesse ano, essa diferena de 13 p.p. demonstra que existem ainda 11.712 escolas rurais contra 342 escolas no rurais sem nenhum tipo de sanitrio para alunos ou professores.
3.2.2 O campo como excludo
Apesar do aumento da cobertura desses servios bsicos durante os nove anos analisados, a simples anlise exploratria anterior deixa claro que a situao das escolas rurais nitidamente mais precria. Primeiro, ressalta-se que 0,34% (548) das escolas de ensino fundamental brasileiras no tm nem esgoto, nem gua e nem energia, sendo que, destas, 544 esto localizadas em rea rural. Esse quadro dos casos mais graves de falta de infraestrutura bsica melhorou expressivamente desde 1997 quando havia 7,79%, ou seja, 15.306 escolas na mesma situao. Nota-se um esforo real do governo em ofertar condies mnimas de funcionamento s crianas.
3. Estes so os dados a respeito do qual acredita-se que haja a maior necessidade de atualizao uma vez que sabido que o governo federal, por meio da ao do Ministrio de Minas e Energia (MME), intensificou seus esforos de levar energia eltrica a todos os lugares ainda excludos. Esta ao se deu com o Programa Luz para Todos, iniciado em 2003, que tinha como objetivo levar, at 2008, energia para cerca de 10 milhes de pessoas. Em funo da demanda encontrada no decorrer do processo o Luz para Todos foi prorrogado para ser concludo em 2010, recebendo incremento real de investimento.
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As 544 escolas rurais que ainda esto sem cobertura so multisseriadas, mas atendem a um nmero expressivo de alunos: 47,61% atendem at 20 alunos, 36,78% de 21 a 40 alunos e o restante de 41 a 163 alunos, um total de 13.776 alunos atendidos. Em segundo lugar, pode-se ressaltar ainda que no tm acesso nem a esgotamento sanitrio nem energia eltrica outros 5,61% (9.125) das escolas; 0,92% (1.500) no possuem nem abastecimento de gua nem de energia eltrica; e 0,48% (787) no possuem nem esgoto sanitrio nem abastecimento de gua. A tabela 2 mostra os nmeros absoluto e relativo de escolas brasileiras que oferecem ensino fundamental e que no tm abastecimento de gua, energia eltrica, esgotamento sanitrio ou banheiro. Apesar do aumento na infraestrutura bsica ter sido maior nas escolas rurais, que eram em nmeros relativos e absolutos muito mais precrias, ainda em 2005, eram elas as que ainda precisavam de cuidados especiais.
Tabela 2
Escolas sem servios no ensino fundamental segundo localizao, de acordo com o censo escolar 1997-2005
Brasil 1997 2005 1997 Rural 2005 1997 Urbana 2005 Metropolitana 1997 2005
Painel 1: nmero absoluto gua Somente gua gua e mais servios Energia Somente energia Energia e mais servios Esgoto Somente esgoto Esgoto e mais servios Sanitrio Somente sanitrio Sanitrio e mais servios 87.524 25.817 61.707 167.758 80.472 87.286 131.439 49.445 81.994 39.541 31.734 7.807 7.452 4.224 3.228 37.397 25.831 11.566 25.079 14.226 10.853 12.347 11.954 393 60.575 24.787 60.550 165.075 79.106 85.969 128.352 47.652 80.700 37.369 29.663 7.706 7.118 3.912 3.206 37.238 25.714 11.524 24.853 14.039 10.814 12.104 11.712 392 1.756 792 964 2.185 1.057 1.128 2.614 1.494 1.120 1.755 1.665 90 210 194 16 128 92 36 201 168 33 215 214 1 431 238 193 498 309 189 473 299 174 417 406 11 124 118 6 31 25 6 25 19 6 28 28 0
Fonte: Censo Escolar de 1997 a 2005. Elaborao prpria.
A tabela 2 mostra que, apesar das melhorias considerveis em infraestrutura bsica, ainda h um problema grave na rea rural. No se pode aceitar que uma escola no tenha energia eltrica, gua ou esgotamento sanitrio em pleno sculo XXI e com o pas tendo alcanado estabilidade econmica e nveis de crescimento
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como os atuais. A situao torna-se ainda mais grave quando se considera que os alunos das escolas rurais vm de famlias desfavorecidas do ponto de vista socioeconmico e, portanto, deveriam ter, do ponto de vista da equidade, escolas melhores que os que vivem nas zonas urbanas e metropolitanas. Adicionalmente, as escolas dos alunos rurais so financiadas com o mesmo valor per capita que as escolas urbanas em um mesmo estado, tornando ainda menos aceitvel que os primeiros estudem em condies to inferiores.
3.3 A infraestrutura escolar 3.3.1 Dependncias existentes
Para analisar a infraestrutura das escolas foi construda uma varivel sntese das dependncias existentes na escola chamada ndice de Infraestrutura. Este ndice nada mais que o primeiro fator de uma anlise de componentes principais que engloba vrios itens do Censo Escolar, que perguntam se a escola tem ou no determinada dependncia (benfeitoria). Ou seja, uma sntese de todas as informaes do que a escola possui, so elas: diretoria, secretaria, sala de professores, biblioteca, laboratrio de cincias, laboratrio de informtica, cozinha, depsito de alimentos, refeitrio, ptio, quadra, parque infantil, dormitrio, berrio, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade.4 As estimaes kernel fornecem a densidade das distribuies do ndice de Infraestrutura no tempo, ou melhor dizendo mostra a intensidade do ndice no decorrer do tempo. Sero apresentados dois grficos relativos (s) mesma(s) densidade(s), o primeiro ser sem peso e o segundo ser construdo utilizando-se o peso analtico do nmero de alunos matriculados. Ou seja, o primeiro responde pergunta: Quantas escolas... e o segundo pergunta Quantos alunos matriculados em escolas.... Os grficos a seguir apresentam trs densidades. A primeira indicada pelos crculos representa a infraestrutura de todas as escolas de ensino fundamental para 1997. A segunda por quadrados representa a infraestrutura para 2001, que o ano mediano do perodo analisado. A terceira por tringulos
4. Estes so os itens comuns para toda srie temporal. Outros itens podem ser encontrados para alguns anos, mas como no so comuns a todos no permitem a construo de fatores. A listagem completa das dependncias arroladas no censo : diretoria, secretaria, sala de professores, almoxarifado, videoteca, sala para TV/vdeo, laboratrio de informtica, laboratrio de cincias, outros labaratrios/oficinas, brinquedoteca, auditrio, solrio, ginsio de esportes, cozinha, cantina, refeitrio, lactrio, parque infantil, dormitrio, berrio, quadra de esportes descoberta, quadra de esportes coberta, piscina, depsito de alimentos, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade, dependncias e vias adequadas a alunos com necessidades especiais, lavanderia, fraldrio, sala de recursos para alunos com necessidades educacionais especiais. Mais detalhes metodolgicos no anexo A.
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representa a infraestrutura escolar para o fim do perodo estudado 2005. Foram utilizadas apenas escolas que tinham alunos matriculados no ensino fundamental. Vale ressaltar que as densidades no oferecem indicao sobre o valor ideal do ndice Infraestrutura Escolar, apenas permite visualizar sua distribuio e compar-las em diferentes categorias ou pontos no tempo. O grfico 2 mostra, de forma ntida, que o tempo teve impacto no melhoramento da infraestrutura escolar na medida em que diminui a densidade das escolas esquerda do eixo horizontal nos diferentes pontos no tempo: 1997, 2001 e 2005. Se dividir, com algum grau de arbitrariedade, o ndice no ponto zero, pode-se afirmar que a porcentagem de escolas cuja infraestrutura inferior a zero passou de 74% em 1997, para 66% em 2001, chegando a 58% em 2005, ou seja, de apenas 26% de escolas acima de zero, ao fim do perodo analisado, alcanou-se 42% delas.
Grfico 2
Densidade kernel para infraestrutura 1997, 2001 e 2005
2 1,7 1,4 Densidade 1,1 0,8 0,5 0,2 -1,5 -1 -0,5 -0,1 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5
ndice Infra-Estrutura 1997 2001 Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005. Elaborao prpria. 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005
O grfico 3, como dito anteriormente, tambm representa as trs densidades referentes aos trs pontos no tempo com a diferena de que esse kernel foi feito utilizando-se o peso analtico de alunos matriculados no ensino fundamental.
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Grfico 3
Densidade kernel para infraestrutura com peso por alunos matriculados 1997, 2001 e 2005
0,7 0,6 0,5 Densidade 0,4 0,3 0,2 0,1 -1,5 -1 -0,5 0,0 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5
ndice Infra-Estrutura 1997 2001 Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005. Elaborao prpria. 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005
Observa-se, claramente, que a densidade da infraestrutura escolar distribuiuse mais direita do eixo horizontal. Isso porque as piores escolas so tambm as menores. Utilizando-se do mesmo artifcio de dividir o ndice em escolas abaixo e acima de zero, observa-se diferena enorme em comparao com o kernel de infraestrutura sem peso. Neste caso, a densidade da infraestrutura das escolas abaixo de zero passou de 27% em 1997, para 25% em 2001, chegando a 20% em 2005, houve assim um movimento positivo de melhoria das escolas de 7 p. p. do perodo analisado. Outra forma de se mostrar a evoluo da infraestrutura analisar a mudana da mediana do ndice no tempo. Pode-se ver que os grficos mostram os pontos medianos das densidades nos respectivos anos e, observa-se que, pesando-se os grficos pela matrcula, a mediana passa de 0,72 em 1997 para 1,11 em 2005. A esse ponto o leitor deve estar perguntando O que uma escola com valor 1,0 no primeiro componente principal? Um ndice um nmero arbitrrio reduzindo a dimensionalidade de um conjunto de informaes. Portanto, existem muitas combinaes de dependncias que poderiam ter como resultado o nmero 1,0 ou qualquer outro. Para clarificar melhor o que os grficos mostram, sero dados exemplos de escolas cujos ndices assumem valores -1, 1,5 e 2,5. Uma escola com ndice de infraestrutura -1 no possui a maior parte das dependncias relacionadas anteriormente, possuindo a maioria delas somente
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cozinha, depsito de alimentos e banheiro dentro ou fora escola , ou, em um segundo caso hipottico, cozinha e secretaria, por exemplo. Nesse caso, trata-se basicamente de escolas rurais. Por sua vez, uma escola hipottica no ponto 1,5 do eixo vertical, por exemplo, possui geralmente: diretoria, secretaria, sala de professores, cozinha, cantina, refeitrio e sanitrio dentro do prdio. Nesse ponto, tratar-sede escolas metropolitanas em 2005. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas metropolitanas levando-se em considerao o nmero de alunos passa de 1,22 em 1997, para 1,30, em 2001 chegando a 1,6 em 2005; situao melhor do que as escolas urbanas que chegaram em 2005 com 1,2. Pode-se concluir que as condies de infraestrutura fsica das escolas rurais so muito mais precrias em relao s demais e que as escolas metropolitanas so ainda melhores que as escolas localizadas em reas urbanas no metropolitanas J uma escola cujo ndice assume valor 2,5 acrescenta a essa ltima um laboratrio de cincias, parque infantil ou quadra. Nestas condies, esto, basicamente, escolas particulares, e estas esto em reas urbanas ou metropolitanas. A mediana da densidade da infraestrutura das escolas rurais passou de - 0,71 em 1997, para - 0,65 em 2005. Se for considerada a varivel peso dos alunos, o ndice vai de - 0,61 em 1997 a - 0,56 em 2001 e a - 0,48 em 2005, denotando uma caracterizao fsica mais precria. Para as escolas localizadas em zonas urbanas, o deslocamento da densidade de infraestrutura foi para a direita do eixo horizontal nos trs pontos no tempo denotando uma melhoria geral das condies de infraestrutura dessas escolas. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas metropolitanas passa de 0,77, em 1997, para 1,04, em 2001 chegando a 1,27 em 2005. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas metropolitanas levando-se em considerao o nmero de alunos passa de 1,22 em 1997, para 1,30, em 2001 chegando a 1,6 em 2005.5 A melhoria no tempo para as escolas estaduais considervel. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas estaduais passa de 0,16 em 1997, para 0,66 em 2001 chegando a 1,04 em 2005. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas estaduais levando-se em considerao o nmero de alunos passa de 0,97 em 1997, para 1,11, em 2001 chegando a 1,32 em 2005. Ou seja, possvel inferir uma melhoria significativa, entre os anos 1997 e 2005, das condies prediais das escolas estaduais.
5. Com o intuito de preservar o texto e a exposio, os grficos segundo a localizao e a dependncia administrativa das escolas sero expostos no anexo B.
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No que se refere s escolas municipais, observa-se a coincidncia das densidades dessas com a das escolas rurais. Ao contrrio da expressiva melhoria vista nas escolas estaduais, no caso das municipais observa-se um tmido deslocamento positivo dos pontos medianos das densidades de infraestrutura. O ndice de infraestrutura apresenta o ponto mediano em 1997 de - 0,66, passa para - 0,61 em 2001 chegando a - 0,58 em 2005, como pode-se ver no painel 1. Considerando-se o nmero de alunos, o ponto mediano do ndice passa de - 0,09 em 1997, para 0,25 em 2001 chegando a 0,60 em 2005. Por fim, pode-se afirmar que as escolas particulares possuem condies que so, nitidamente, melhores que as demais. Nesse caso, houve uma melhoria geral de 1997 para 2001 com uma estabilizao a partir desse ponto. O ponto mediano para a densidade das escolas particulares passa de 1,04 em 1997, para 1,46, em 2001 chegando a 1,56 em 2005. Esta tendncia para a densidade kernel se repete quando considera-se o nmero de alunos: de 2,16 em 1997 passa para 2,37 em 2001 e regride para 2,33 em 2005.
3.3.2. Biblioteca e sala de leitura
O censo escolar sempre perguntou se uma escola tem ou no biblioteca e a partir de 2001 passou a perguntar tambm se tem sala de leitura. com base na juno desses dois dados que foi analisada a melhoria das condies das escolas no que se refere biblioteca. Apenas 19,61% do total das escolas analisadas em 1997 tinham biblioteca, enquanto que em 2005 33,32% tinham biblioteca ou sala de leitura. Caso pondera-se pelo nmero de alunos, em 2005, tem-se que 63,72% das escolas tm biblioteca ou sala de leitura. Nesse ano, enquanto 75,19% (122.324, 54,46% ponderado) no possuem biblioteca, 87,08% (141.698, 74,23% ponderado) no possuam sala de leitura. Ou seja, saiu-se de um quadro de 157.891 para 108.500 escolas sem biblioteca ou sala de leitura.
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Grfico 4
Porcentagem de escolas brasileiras de ensino fundamental que possuem biblioteca ou sala de leitura segundo localizao, de acordo com o censo escolar 1997-2005
Painel 1: sem peso
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0
Painel 2: pesado por alunos matriculados
Brasil Escolas Rurais
Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas
Brasil Escolas Rurais
Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas
Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005. Elaborao prpria.
Em 2005, no universo das que no possuem nem uma coisa nem outra, so encontradas 92% (81.862) das escolas rurais, 38,36% (19.646) das localizadas em reas urbanas e 29,91% (5.455) daquelas em reas metropolitanas. Ponderando-se por nmero de alunos os nmeros relativos caem para 79,51%, 30,7% e 20,58%, respectivamente. Se o nmero das rurais assusta, no se deve subestimar o que est por trs dos demais nmeros: essas escolas rurais atendem a 4.452.234 de alunos matriculados enquanto os 38,36% de escolas urbanas atendem a 5.958.098 e as metropolitanas atendem a 1.754.945, perfazendo um total de 13.165.377 de alunos de ensino fundamental sem acesso a biblioteca ou sala de leitura. Exerccio igual ao da seo anterior foi realizado para a biblioteca. Com esses dados foi construda uma varivel sntese chamada ndice Biblioteca, a partir dos materiais e dos equipamentos que a biblioteca ou a sala de leitura possui.6
6. O ndice foi construdo a partir da informao da existncia dos seguintes itens: mesa para leitura, estante ou armrio, computador, obras para formao dos professores, obras didticas, obras documentrias, obras de literatura infantil e juvenil, obras de literatura, peridicos (revistas e jornais), enciclopdia, dicionrio, gramtica, atlas, mapas e globo terrestre. Ele foi construdo com base nas informaes das escolas que responderam ter biblioteca ou sala de leitura em 2004, ou seja, 39,39% (65.581) do total.
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Os resultados mostram que as escolas em zonas urbanas e metropolitanas so muito parecidas no que se refere aos equipamentos e aos materiais existentes em suas bibliotecas e salas de leitura, com uma densidade de escolas em ndice maior do que as localizadas em zonas rurais. Mais uma vez so as escolas rurais as mais precrias que apresentaram o ponto mediano para a densidade do ndice biblioteca de -0,59, para as escolas urbanas 0,10 e para as escolas metropolitanas de 0,36, quando se considera os alunos matriculados. Ou seja, uma vez eliminadas as escolas sem biblioteca ou sala de leitura, escolas pequenas ou grandes tm mais ou menos a mesma qualidade de biblioteca. Observem que em funo da necessidade de eliminao daquelas que no tm biblioteca, ficam na construo do ndice somente 8% das escolas rurais. Para tornar mais claro o significado desse ndice, h de se pensar que uma escola rural hipottica com ndice biblioteca -1 tem cerca de quatro itens, por exemplo: mesa para leitura, obras didticas, estante, obras de literatura infantil e juvenil, ou ento, em um segundo exemplo, com mesa, dicionrio, obras didticas, mapas e gramtica. De outro lado, uma escola com ndice 1 possuir cerca de 13 do total de 15 itens que formam este ndice: mesa para leitura, estante ou armrio, computador, obras para formao dos professores, obras didticas, obras documentrias, obras de literatura infantil e juvenil, obras de literatura, peridicos (revistas e jornais), enciclopdia, dicionrio, gramtica, atlas, mapas e globo terrestre.
3.3.3 Formao docente
A anlise a seguir refere-se formao superior dos docentes de ensino fundamental de 1998 a 2005. Em funo das diferentes exigncias legais existentes para a qualificao docente em diferentes nveis de ensino, a apresentao dos dados diferencia os professores de 1a a 4a srie dos de 5a a 8a srie. Nos dois grficos que se seguem temos a mdia de porcentagem de docentes segundo a localizao, sendo que o segundo difere-se do primeiro por levar em conta o nmero de alunos matriculados por escolas. De forma geral, v-se uma diferena grande na formao dos professores trabalhando, de um lado, nas escolas urbanas (62,37%) e metropolitanas (65,97%) e, de outro lado, nas escolas rurais com apenas 19,05% de professores com formao superior. Observa-se no grfico 5 que a considerao do nmero de alunos por escola eleva a mdia nacional de 39,11 para 64,47, eleva a mdia das rurais e das metropolitanas em cerca de 10 p. p. e das urbanas em 7 p. p.
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Grfico 5
Porcentagem de docentes de ensino fundamental com formao superior completa segundo localizao
Painel 1: sem peso
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil
Fonte: Censo Escolar de1998 a 2005.
Os grficos 6 e 7 apresentam a porcentagem de docentes de ensino fundamental com formao superior completa para 1a a 4a srie, sendo o primeiro segundo localizao e o ltimo segundo dependncia administrativa. Os grficos 8 e 9 so referentes s escolas que oferecem de 5a a 8a srie e tm a mesma disposio dos primeiros.
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Porcentagem de docentes de 1a a 4a sries com formao superior completa segundo localizao

Painel 1: sem peso
60 50 40 30 20 10 0 60 50 40 30 20 10 0
Grfico 6
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil
Fonte: Censo Escolar de 1998 a 2004.
Observa-se que, em funo da legislao, a mdia da formao superior para 5 a 8a srie superior a da 1a a 4a srie. Para se ter ideia, a diferena entre as mdias nacionais dos dois grupos de 51 pontos percentuais em 2004. Tem-se em escolas de 1a a 4a sries apenas 23,36% do quadro docente com formao superior, enquanto esse nmero chega a 74,63% para escolas de 5a a 8a srie.
a
169
GRFICO 7
Porcentagem de docentes de 1a a 4a srie com formao superior completa segundo dependncia administrativa
Painel 1: sem peso
60 50 40 30 20 10 0 60 50 40 30 20 10 0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Escolas Particulares Escolas Estaduais Escolas Municipais Brasil
Escolas Particulares Escolas Estaduais
Escolas Municipais Brasil
Quando as escolas so apresentadas por sua localizao nota-se que as rurais esto sempre em desvantagem em relao s urbanas e s metropolitanas, mesmo quando se pondera pelo nmero de alunos matriculados. No entanto, a ponderao eleva a mdia nacional de 1a a 4a srie em 18 pontos percentuais, sendo que os ganhos so mais concentrados nas reas metropolitanas e menos nas zonas rurais, estas com apenas 3,5 pontos percentuais de aumento. No caso de 5a a 8a srie as vantagens observadas quando se pondera por matriculados so mais modestas, no agregado sobe-se 7 p.p., as rurais sobem 3,89, as urbanas e as metropolitanas sobem 1,08 e 2,03, respectivamente.
170
Grfico 8
Porcentagem de docentes de 5a a 8a srie com formao superior completa segundo localizao

Painel 1: sem peso
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil
Quando as escolas so apresentadas por dependncia administrativa, nota-se que as municipais so as que possuem um quadro docente com menor formao superior se comparadas com as redes estadual e particular, mesmo ponderando por matrcula. Na verdade, tanto de 1a a 4a srie quanto de 5a a 8a srie, as escolas estaduais tm um perfil de quadro docente bastante prximo s escolas particulares, informao esta que leva ao questionamento de por qu, em geral, o desempenho dos alunos dessas redes so significativamente diferentes.
171
Porcentagem de docentes de 5a a 8a srie com formao superior completa segundo dependncia administrativa
Painel 1: sem peso
100 90 80 70 60 50 40 30 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Estaduais Escolas Municipais Escolas Particulares Brasil 100 90 80 70 60 50 40 30 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Estaduais Escolas Municipais Escolas Particulares Brasil
Grfico 9
Para as escolas de 1a a 4a srie, a ponderao por matriculados eleva a mdia nacional em 18 pontos percentuais enquanto que para 5a a 8a srie eleva em 7,61 pontos percentuais. Para as primeiras, o ganho significativo para todas as redes: 7,31 pontos percentuais para as escolas estaduais, 17,69 para as escolas municipais e 13,61 para as escolas particulares. Para escolas de 5a a 8a srie, v-se um aumento significativo para escolas municipais de 13,8 pontos percentuais enquanto escolas particulares e estaduais tm um aumento mais tmido de pouco mais de 3 pontos percentuais com a ponderao por matriculados.
4 Modelo de regresso linear de painel com efeito fixo: um modelo para anlise da correlao entre desempenho escolar e insumos educacionais 4.1 Medidas 4.1.1 Varivel resposta: taxa de distoro idade-srie escolar
Em um sistema educacional seriado, como a maior parte do sistema educacional brasileiro, h, teoricamente, uma idade adequada para cada srie escolar. No caso, brasileiro a idade ideal para iniciar o ensino fundamental aos 7 anos, o que implica uma durao de 8 ou 9 anos, dependendo da durao do ensino fundamental oferecido por uma determinada escola. A taxa de distoro idade-srie o clculo de quantas crianas esto acima da idade ideal em uma
172
determinada srie. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) divulga a seguinte frmula para fins de clculo com base no censo escolar:
() considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino fundamental, cuja a idade adequada de i anos, ento o indicador ser expresso pelo quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais (nascimento antes de t -[i + 1]), e a matrcula total na srie k. A justificativa deste critrio que os alunos que nasceram em t - [i + 1], completam i + 1 anos no ano t e, portanto, em algum momento deste ano (de 1 de janeiro a 31 de dezembro) ainda permaneciam com i anos e, por isso, o critrio aqui adotado, considera estes alunos como tendo idade adequada para esta srie. Os que nasceram depois de t - [i + 1] completam, no ano t, i anos ou menos (INEP, 2006).
Ou seja, o conceito de defasagem idade-srie usado a porcentagem de alunos defasados dois anos ou mais. importante ressaltar que quanto maior a distoro, pior o desempenho escolar. Desse modo, coeficientes negativos nas estimaes a seguir denotam um efeito positivo sobre a qualidade do ensino. H uma ntima relao entre a taxa de distoro idade-srie e a de repetncia, sendo que esta causa daquela. Embora a relao no seja linear, ela montona crescente quanto maior for a repetncia nos anos anteriores ao ano em questo, maior ser a defasagem. Por que no optar por usar a taxa de repetncia, j que essa a varivel que interessa? A razo que a repetncia, sendo um fluxo, sujeita a um rudo de medida no censo escolar muito maior que a defasagem, que um estoque. Como o censo ainda no acompanha alunos de um ano para o prximo, a repetncia no medida diretamente, devendo ser estimada, o que gera um rudo demasiadamente grande. H um argumento contrrio ao uso da defasagem (ou repetncia) como medida de qualidade. Segundo este argumento, uma escola de boa qualidade seria uma escola exigente com seus alunos e com critrios elevados para passar de ano. Isto naturalmente levaria a uma relao positiva entre repetncia e qualidade do ensino. O argumento anterior , lamentavelmente, a base de uma crena amplamente difundida entre pais, professores e pblico leigo no pas. Embora este efeito exista, ele deve ser pequeno uma vez que a quase totalidade da literatura, tanto qualitativa quanto quantitativa, aponta a repetncia alta como uma caracterstica marcante de um ensino de baixa qualidade.7 H, no entanto, que explicitar os limites do uso da defasagem idade-srie como indicador de qualidade.
7. possvel que este efeito adquira importncia em uma anlise dinmica. Ou seja, enquanto no h dvida de que a alta repetncia seja uma caracterstica de um ensino de baixa qualidade, possvel que melhorias na qualidade do ensino, a curto prazo, no sejam acompanhadas por redues na repetncia. Isto ocorreria, por exemplo, se uma melhoria organizacional na escola levasse simultaneamente a maiores expectativas e melhor ensino.
173
O primeiro, cuja relevncia quantitativa se limita rea rural, que algumas crianas ingressam no ensino fundamental aps os 7 anos. Consequentemente, a relao entre defasagem e repetncia torna-se menos ntida. Sendo que usa-se aquela como proxy para esta, nas reas rurais haver um rudo indesejvel exercendo influncia nos resultados. Outra limitao que, da 5a srie em diante, possvel que haja crianas que cursaram de 1a a 4a srie em outra escola. Ou seja, possvel que a defasagem seja produto de repetncia, sim, mas em outra escola. Novamente, tem-se uma fonte de rudo indesejvel. Um modo de testar isso seria repetir a anlise apenas para as escolas de 1a a 4a. Importante lembrar tambm o fato de que em muitos estados e municpios h aprovao automtica.Para medir a infraestrutura das escolas utilizou-se os seguintes indicadores: proporo de docentes com grau de formao de nvel superior completo, mdia de alunos por turma, mdia de horas-aula diria, fator infraestrutura linear e quadrtico, existncia de biblioteca, localizao da escola sendo divididas em rurais e no rurais (urbanas e metropolitanas), proporo da populao educada dividida em trs categorias: adultos analfabetos, adultos com at 8a srie completa e adultos com ensino mdio ou mais anos de escolaridade. Para controlar as caractersticas dos municpios nos quais as escolas esto inseridas utilizou-se o logaritmo da mediana da renda domiciliar per capita, o logaritmo do desvio padro da renda domiciliar per capita, proporo de no brancos, proporo de populao em reas urbanas, logaritmo da populao. Por fim, como varivel de controle de autocorrelao e de legado utilizados o log da taxa de distoro idade-srie escolar, trata-se da varivel dependente no seu tempo t-1.
4.2 Variveis explicativas
As variveis explicativas usadas encontram-se na tabela 3.

Tabela 3
Variveis independentes
Varivel Todos os modelos Porcentagem de docentes com ensino superior Alunos por turma Horas dirias de instruo ndice de infraestrutura escolar Existncia de biblioteca Apenas modelos mnimos quadrados Localizao (rural, urbana e metropolitana) Mediana do log da renda do municpio Varivel triria Varivel contnua positiva (Continua) Porcentagem entre 0 e 100 Razo variando entre 1 e Nmero de horas ndice entre -1,5 e 4 Varivel binria Tipo
174 (Continuao) Desvio padro do log da renda do municpio Proporo no brancos na populao municipal Taxa de urbanizao do municpio Logaritmo da populao do municpio Taxa de distoro no ano anterior Variveis indicatrizes de ano e estado
Varivel contnua positiva Porcentagem entre 0 e 100 Porcentagem entre 0 e 100 Varivel contnua positiva Porcentagem entre 0 e 100 Variveis binrias
Usaram-se quatro critrios na definio das variveis. O primeiro interessa primordialmente aos insumos escolares. A pergunta que motiva este texto em que medida os insumos escolares contribuem para a qualidade escolar. Fatores extraescolares como status socioeconmico ou intraescolares, mas no relacionados a insumos, so de interesse apenas como controle. O segundo, claro, est limitado informao disponvel. Por exemplo, gostar-se-ia de contar com um painel de informaes sobre crianas e suas famlias, mas essa informao simplesmente no existe no Brasil. Ou seja, mesmo reconhecendo a importncia da origem socioeconmica dos estudantes para seu desempenho escolar no h essa informao para o formato analtico aqui proposto. Igualmente informao sobre a gesto da escola, o processo de seleo de alunos e de formao de turmas no se encontram nem no censo escolar nem no censo demogrfico. Ou seja, s se pode usar aquilo ao qual se tem acesso. O terceiro critrio a literatura nacional e internacional sobre qualidade escolar. Usou-se apenas variveis que aparecem nesta literatura. Por exemplo, no censo escolar h informaes sobre o combustvel do forno da escola, mas no h na literatura nenhuma meno a fornos a lenha ou a gs. Portanto, no se usou esta informao. Finalmente, usou-se a discrio nacional na definio de vrias variveis. Por exemplo, para modelar a relao entre renda do municpio e resultados escolares, optou-se por usar o logaritmo da mediana da renda, quando o log da renda mdia, a mdia dos log da renda, ou at a renda mdia ou a mediana (sem log) teriam sido defensveis. Para tanto, alm de muita discusso, analisaram-se vrios modelos para ver qual o melhor ajuste. No cabe aqui discutir em maior detalhe o processo de escolha das variveis usadas em suas formas funcionais. A nica exceo a forma funcional das principais medidas de insumos: ndice de infraestrutura, horas-aula, alunos por turma e formao docente.
4.3 O modelo
Meio sculo de avano na econometria deixou uma abundncia de abordagens para modelar a relao causal entre duas ou mais variveis em um contexto no experimental. No entanto, no h, at hoje, nenhuma tcnica que garanta estimar a verdadeira relao causal entre duas variveis. Ou seja, os problemas de
175
causalidade reversa, variveis omitidas e todos os outros problemas que cabem debaixo do guarda-chuva endogeneidade no tm soluo tcnica e continuam a depender das hipteses identificadoras. Em educao, os problemas de endogeneidade so especialmente graves. Pais e alunos reagem a mudanas nas condies de ensino; secretarias de educao tambm reagem a resultados escolares procurando outorgar mais recursos s escolas com piores resultados ou ento o inverso, premiando as melhores; o processo de formao de turmas depende crucialmente do poder poltico na escola de certos grupos de pais, que podem ser justamente os que tm maior poder na prpria secretaria de educao. Enfim, existe um sem-nmero de relaes sociais no mensurveis que podem potencialmente enviesar os parmetros ligando insumos a resultados. Neste trabalho, tentar-se- trs modelos. O primeiro , sem dvida, o mais fraco: estimar-se- uma relao linear entre a defasagem idade-srie mediante um modelo de mnimos quadrados ordinrios (MQO) para 3 anos da nossa amostra. No se duvida da forte endogeneidade relacionando o nvel de insumos e os resultados escolares. O objetivo deste exerccio no produzir estimativas crveis, mas sim uma linha de base que sirva de comparao com os outros modelos. O segundo modelo o modelo empilhado: a estimao da mesma relao linear usando todos os anos para os quais se tem dados. Para controlar variaes temporais, usou-se uma varivel indicatriz para cada ano. Embora o modelo empilhado permita o uso de uma importante fonte de variao a variao no tempo como no identifica as escolas, esta fica perdida com a mudana no espao. Acredita-se que tambm sofre de problemas de endogeneidade, embora, a priori, mais em seus resultados que nos modelos estimados para cada ano. Por fim, estimar-se- um modelo de efeitos fixos que consiste em identificar todas as observaes relativas a uma escola e compar-las com a mdia desta mesma escola. Ou seja, usar-se- apenas a variao no tempo para identificar os efeitos de insumos escolares. A priori, este o modelo no qual mais se acredita. Finalmente, permite-se que os insumos exeram influncia sobre os resultados escolares no apenas de modo linear. Para tanto, estimar-se- relaes no paramtricas para as seguintes variveis: ndice de infraestrutura, horas-aula, alunos por turma e formao docente. Os grficos destas relaes ajudaro na definio da ordem do polinmio que ser usado para cada varivel. Por qu a priorizao do modelo de efeito fixo? Por trs razes. A primeira que, se se quer iluminar a poltica educacional, no se est falando do impacto do nvel de uma ou outra varivel sobre a qualidade, e sim de mudanas em cada varivel. Como j foi explicado antes, o modelo de efeitos fixos ignora o nvel
176
e estima os impactos de variaes ao redor da mdia de cada escola. Ou seja, o modelo de efeitos fixos estima diretamente aquilo que se quer saber. A segunda razo que, em um campo minado pela endogeneidade, acreditase haver menor espao para relaes causalidade reversa e variveis omitidas no modelo de efeitos fixos. Em modelos transversais, causalidade reversa e variveis omitidas tanto nos nveis quanto na variao levam a parmetros endgenos. J em modelos nos quais o nvel no importante, como o modelo de efeitos fixos, as relaes de endogeneidade teriam de ocorrer na variao para enviesar os parmetros. claro que pode haver causalidade reversa e variveis omitidas tambm na variao. possvel contar uma histria na qual as autoridades educacionais reagem continuamente deteriorao na qualidade de uma escola com aumento de insumos, assim como possvel contar uma histria em que pais educgenos com poder poltico fazem que as melhorias nos insumos acompanhem seus filhos quando mudam de escola. No entanto, outras histrias seriam filtradas pelo modelo de efeitos fixos. Uma ltima razo que se acredita que parte da melhoria nos insumos escolares dos ltimos anos foi consequncia de polticas pblicas universais, vista por meio do censo escolar, que tambm deixam menos espao para vis de endogeneidade. Por exemplo, a poltica de aumento das qualificaes de professores via cursinhos de formao superior foi muito criticada por colocar estes na mesma sala de aula com um papel a mais debaixo do brao, mas no se pode negar que foi resultado de decises centrais e no presses diferenciadas no ambiente educacional. Na mesma linha, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) foi criado durante o perodo estudado, levando a melhorias educacionais exgenas a vrias redes escolares no perodo. O objetivo deste exerccio no era avaliar o impacto dos fatores extraescolares, mas se muitos dos coeficientes fossem diferentes do usual, os resultados seriam postos em cheque. Nesse caso, somente a renda mdia teve comportamento diferente do esperado.
5 Resultados e concluses 5.1 No paramtricos
Os quatro painis do grfico 10 mostram duas estimaes no paramtricas cada. As linhas em vermelho pontilhado denotam a densidade da distribuio de cada varivel. Por exemplo, a porcentagem de docentes com formao superior tem uma distribuio fortemente bimodal h um grupo grande de escolas em que
177
nenhum docente tem formao superior, h outro grupo um pouco menor em que todos docentes tm essa formao e as escolas no meio, em que alguns contam com esse nvel de formao e outros no, se encontram distribudas mais ou menos homogeneamente. J a distribuio de horas-aula aproximadamente normal, com quase nenhuma escola oferecendo menos que trs ou mais que seis horas de instruo por dia, com uma mdia de 4,2 horas/dia. As linhas grossas e tracejadas com tendncia denotam a relao univariada, no paramtrica, entre a taxa de defasagem idade-srie e a varivel em questo. No h, nessa estimao, a presena de nenhuma outra varivel nem qualquer tipo de controle para endogeneidade. O objetivo fazer uma anlise exploratria para indicar o grau do polinmio a ser usado nas outras estimaes. Os resultados so claros: as relaes entre defasagem e infraestrutura e entre defasagem e horasaula so aproximadamente lineares. Ou seja, um termo quadrtico suficiente para model-las. A relao entre defasagem e porcentagem de docentes com ensino superior tambm montona, decrescente e bem aproximada por uma relao quadrtica. Ao contrrio, a relao entre defasagem e alunos por turma consiste de duas reas de crescimento com um plat no meio e necessrio um polinmio de ordem quatro para fazer uma boa aproximao.
Grfico 10
Densidades e relaes com taxa de defasagem idade-srie
Painel 1: infraestrutura
80 70 60 50 40 30 20 10 0 -2 0 2 4 Fator de Infra-Estrutura Infra-Estrutura
Painel 2: porcentagem de docentes com nvel superior

80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 80 100
Porcentagem de Docentes com Ensino Superior
Docentes c/ Nvel Superior
Painel 3: alunos-turma
Painel 4: horas-aula
178
80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20
Alunos/Turma
80 70 60 50 40 30 20 10 0
Horas Aula
40
60
Alunos / Turma Fonte: Censo Escolar de 1997 a 2005.
Horas de Instruo Dirias
A tabela 4 mostra os resultados dos diferentes modelos. Vale lembrar que a varivel-resposta a taxa de defasagem idade-srie. Portanto, um coeficiente negativo denota um efeito positivo sobre a qualidade do ensino.
Tabela 4
Coeficientes e p-valores das estimaes
Varivel (1) Empilhado B -0,01 0,00 0,10 0,00 0,00 0,00 -6,78 0,50 0,40 -0,14 -0,02 0,79 -1,45 0,00 0,00 0,00 0,00 P>t 0,01 0,00 -0,08 0,00 0,00 0,00 -6,78 0,50 0,33 -0,15 0,00 0,00 0,00 B 0,00 (2) 1999 P>t 0,01 0,00 0,23 -0,01 0,00 0,00 -5,29 0,39 0,56 -0,22 0,00 0,00 0,00 B 0,00 (3) 2002 P>t -0,04 0,00 0,82 -0,04 0,00 0,00 -13,53 1,00 0,71 -0,28 0,00 0,00 0,00 B 0,00 (4) 2004 P>t -0,14 0,00 0,94 -0,01 0,00 0,00 -14,23 0,95 0,00 -3,25 0,38 0,00 0,00 (Continua) 0,00 0,00 (5) Modelo Efeitos fixos B 0,00 P>t
Docentes nvel superior (%) Linear Quadrtico
Mdia de alunos por turma Linear Quadrtico Cbica Qurtico
Mdia de horas-aula Linear Quadrtico
Fator infraestrutura Linear Quadrtico
Biblioteca lag[taxa de distoro] Escola no-rural
0,47 -0,17 0,00 0,78 0,00 -1,59
0,04 0,13 0,00 0,81 0,00 -1,25
0,12 -0,07 0,00 0,78 0,00 -0,96
0,47 -1,53 0,00 0,00

(Continuao) Varivel -3,59 -0,83 -4,10 (1) Empilhado B Base P>t 0,00 -4,46 0,00 -1,27 0,00 -5,34 Base -0,09 -0,09 0,14 -0,14 0,02 0,00 -0,06 0,00 -0,14 0,00 -0,13 0,03 -0,29 0,00 -0,11 0,00 0,00 0,35 -0,07 0,00 3,06 base B base (2) 1999 P>t 0,00 -0,89 0,00 -0,95 0,00 -3,43 0,00 -0,12 0,00 -0,09 0,08 0,13 0,05 0,03 0,02 0,01 0,01 0,00 0,00 -0,01 base B base (3) 2002 P>t 0,27 -8,68 0,00 -0,92 0,00 -4,71 0,00 -0,13 0,00 -0,02 0,41 0,04 0,64 -0,29 0,00 0,00 0,04 0,00 0,81 -0,03 base B base (4) 2004 P>t 0,00 0,00 0,00 0,00 0,07 0,85 0,00 0,87 0,37 0,36
179
(5) Modelo Efeitos fixos B 953.948 P>t
Rede Estadual Federal Municipal Particular
Nvel educacional dos adultos (em %) Analfabetos At oitava srie Mais que oitava
Renda domiciliar per capita Mediana Desvio-padro
Proporo de no-brancos Proporo urbana ln(populao) N *Ln logartimo.
810.929
130.830
130.639
110.721
O modelo de efeitos fixos mostra resultados muito mais fortes para todos os fatores escolares e, claro, nada pode dizer sobre fatores extraescolares j que a fonte para esses o censo demogrfico, que ocorre uma vez a cada dez anos. Dado que, fora o impacto da existncia de uma biblioteca, todos os efeitos escolares foram modelados usando polinmios, a melhor maneira de mostrar seus efeitos mediante o uso de grficos.8 Os quatro painis do grfico 11 mostram o impacto do fator infraestrutura, porcentagem de docentes com ensino superior, alunos-turma e horas-aula sobre a
8. O primeiro resultado que salta aos olhos que os modelos ano a ano e empilhados so bastante semelhantes entre si, mas diferem muito do modelo de efeitos fixos. Em particular, todos os efeitos escolares so mais fortes no modelo de efeitos fixos. Um exemplo a presena da biblioteca, que reduz a defasagem em 1,5 p.p. no modelo de efeitos fixos e tem como nico efeito significativo uma reduo de 0,17 em 1999. Os controles sociodemogrficos nos primeiros quatro modelos apresentam, grosso modo, os valores esperados: a presena de no brancos, adultos pouco educados e um aumento na renda mdia reduzem a qualidade escolar enquanto municpios com populaes grandes, escolas particulares ou federais, alta desigualdade de renda medida pelo desvio-padro da renda a aumentam. O objetivo deste texto no avaliar o impacto dos fatores extraescolares, mas se muitos dos coeficientes fossem diferentes do usual, os resultados seriam postos em xeque. Neste caso, somente a renda mdia tem comportamento diferente do esperado. Em suma, as estimaes dos modelos (1) a (4) mostram o padro usual em estimaes transversais de funes de produo educacional: efeitos fracos e pouco significativos dos fatores escolares com efeitos mais fortes das variveis usuais que pouco iluminam a busca por melhores polticas, como por exemplo, que escolas da rede particular obtenham melhores resultados. A notvel exceo uma varivel pouco comum na literatura internacional: horas-aula. Todas as estimaes mostram efeitos fortes e significativos desta varivel. Talvez porque no Brasil o nmero de horasaula seja excepcionalmente baixo este resultado seja to forte.
180
qualidade medida pela defasagem idade-srie. importante ressaltar que os grficos so apenas relativos: no se pode afirmar qual a defasagem mdia das escolas com quatro horas de aula por dia, apenas que estas so 5,6 pontos percentuais maiores que a mdia das escolas com cinco horas de aula por dia. Em cada painel, o efeito estimado no modelo de efeitos fixos mostrado usando losangos vermelhos, o efeito do modelo empilhado usando uma linha pontilhada azul, e os efeitos dos modelos de 1999, 2002 e 2004 usando linhas cinza claro, cinza escuro e preta, respectivamente. Conforme j foi mencionado, para todas as variveis, o modelo de efeitos fixos estima o maior impacto. No caso de horas-aula, a forma das curvas semelhante, mas os impactos maiores. Um aumento de quatro para cinco horas de aula por dia reduziria a defasagem em 5,7 p. p., segundo o modelo de efeitos fixos, contra apenas 2,2 p. p., segundo o modelo empilhado. No caso das outras variveis, a forma da curva difere bastante do modelo de efeitos fixos, por um lado, e das estimaes ano a ano e o modelo empilhado, por outro. Por exemplo, no caso de infraestrutura, modelo de efeitos fixos estima resultados fortes: uma melhoria de infraestrutura de -1,5 para 0, que equivale ir de uma escola pssima para uma escola ruim, reduz a defasagem idade-srie em 5,7 p. p. J os outros estimam que esta melhoria resultaria em uma piora dos resultados educacionais.
181
Grfico 11
Impactos dos insumos escolares sobre a taxa de defasagem idade-srie

Painel 1: infraestrutura
2 % Docentes c/ Superior
Painel 2: porcentagem de docentes com nvel superior

6 4
0 0 Defasagem (pp) -2 20 40 60 80 100 Defasagem (pp)
2 0 -1.5 -2 -4 -6 -8 0.5 2.5
-4
-6
-8
-10 Efeito Fixo Empilhado 1999 2002 2004
Fator Infra 1999 2002 2004
Efeito Fixo Empilhado
Painel 3: alunos por turma

16 14 12 Defasagem (pp) Defasagem (pp) 10 8 6 4 2 10 20 30 Efeito Fixo Empilhado Fonte: Censo Escolar 1999, 2002 e 2004. Alunos / Turma 40 50 1999 2002 2004 60 -18
0
Painel 4: horas-aula
3 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 -16 4 5
Horas Aula 6
Efeito Fixo Empilhado
1999 2002 2004
182
Uma varivel especialmente polmica o tamanho da turma. O modelo de efeitos fixos diz que reduzir o tamanho da turma de uma escola de 40 para 30 alunos reduziria a defasagem em 2,5 pontos percentuais, enquanto o modelo estimado afirma que seria pouco mais que um ponto percentual. A forma das curvas tambm nitidamente diferente. Dada a ampla literatura indicando que tamanho de turma seria uma varivel com relao fraca com resultados educacionais, encara-se este resultado com alguma desconfiana. Alm do mais, ao contrrio das outras variveis aqui investigadas, nas quais as escolas so muito mal dotadas, as escolas brasileiras contam com turmas relativamente pequenas em comparao com outros pases. Ou seja, esse um resultado que merece ser melhor investigado. Finalmente, o impacto da porcentagem de professores com nvel superior, varivel de considervel interesse para a poltica educacional no Brasil nos ltimos anos, um dos pontos nos quais h maior discordncia entre os modelos. O modelo de efeitos fixos aponta um impacto grande e convexo enquanto os outros apontam essencialmente a inexistncia de qualquer relao ou uma relao negativa. Como no h dvidas de que so os coeficientes do modelo de efeitos fixos os mais robustos so eles que sustentam os resultados. A partir dos resultados obtidos na anlise desenvolvida at agora, pode-se formular algumas concluses sobre a questo da infraestrutura das escolas brasileiras. A principal concluso deste artigo clara: ao contrrio do que diz a maior parte da literatura internacional sobre o tema, os insumos escolares so muito relevantes na definio dos resultados educacionais. Possivelmente por no contarem com dados em painel e, quando estes esto disponveis, de se tratar de mudanas pequenas a valores j elevados, a maior parte dos estudos no encontra os mesmos resultados brasileiros. Ao contrrio, a errnea informao da inutilidade de dotar as escolas com melhores insumos tema recorrente na literatura internacional e brasileira. Essa discusso no mbito acadmico pode ter tido consequncias danosas no mdio e no longo prazos do ponto de vista de encaminhamentos de polticas educacionais. Outra concluso igualmente relevante que, com exceo da varivel alunos por turma, o efeito maior para as escolas que esto em pior situao. Ou seja, como os impactos de melhorias nos insumos escolares so maiores justamente para as que menos insumos tm, uma mesma interveno aumenta a mdia e reduz a desigualdade na distribuio dos resultados escolares. mais importante ir de trs para quatro horas de aula por dia que de quatro para cinco; tem maior impacto ir de -1,5 para zero que de zero para 1,5 no ndice de infraestrutura; melhor aumentar a proporo de professores com ensino superior de 0% para
183
10% que de 90% para 100%. Temos de investir nas escolares menos equipadas tanto de recursos infraestruturais quanto de recursos humanos qualificados. claro que todos os condicionantes e as limitantes sociais da educao, to dolorosamente expressivos na maior parte da literatura at hoje, continuam valendo, mesmo luz dos resultados deste texto. A origem socioeconmica dos alunos, os peer effects, os efeitos de uma gesto deficiente, todos continuam sendo vlidos, e nada indica que insumos escolares melhores possam sobrepuj-los. O que, sim, indica-se que os efeitos dos insumos no so nulos e que as polticas para sua melhoria no esto, a priori, fadadas ao fracasso. Quais so as principais limitaes do trabalho? Uma limitao se refere ao uso exclusivo da defasagem idade-srie como indicador de qualidade. Outra que no se levou em conta a interao dos efeitos de infraestrutura com variveis de gesto, ou poltico-pedaggicas, como autonomia escolar, expectativas, participao dos pais e assim por diante. possvel que estas sejam potencializadas ou potencializem as variveis de insumos tratadas aqui. H, para tanto, metodologias em dois estgios, e que podero ser exploradas em estudos futuros. As direes para futuros trabalhos tambm so claras. Deve-se usar o banco de dados do censo escolar, que comeou-se a explorar neste trabalho, para melhor investigar as relaes aqui examinadas. Mtodos sugeridos so o uso de estimadores que melhor adotam a estrutura de painel para lidar com endogeneidade, como Arellano-Bond, e as mudanas na poltica educacional, como o FUNDEB e os requisitos mnimos de formao docente, como instrumentos ou experimentos naturais.
184
REFERNCIAS
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ANEXO A Metodologia utilizada na anlise exploratria densidade kernel
Como o trabalho exploratrio, inicialmente pensou-se em fazer tabelas contendo os diferentes insumos com os quais a escola conta. Isso se mostrou pouco prtico em funo da riqueza dos dados nos quais este trabalho fundamenta-se. Em funo dessa dificuldade, decidiu-se, para alguns insumos particularmente importantes, como gua, eletricidade e saneamento, fazer tabelas individuais e para outros, criar ndices usando anlise fatorial. A estimao foi feita de acordo com o seguinte processo. Primeiro, reuniu-se os k insumos que pertencem mesma categoria, como, por exemplo, infraestrutura fsica. A seguir, dividiu-se, usando anlise fatorial, a varincia do conjunto em k fatores, cada um dos quais uma combinao linear dos k insumos. Finalmente usou-se o primeiro fator responsvel pela maior parte da varincia como ndice desta categoria. A forma de apresentao de cada ndice ser a estimao de sua funo de distribuio usando a metodologia do kernel, ou ncleo. O mtodo consiste em estimar a densidade de uma distribuio em pontos determinados, usando os pontos empiricamente observados. f (y) = 1/n Si 1/b h[(xi y)/b] (1) em que y representa o ponto no qual se deseja estimar a densidade; n, o nmero de observaes; xi, a observao i; h, a funo kernel que deve ser de quadrado integrvel; e b chamado de bandwidth, que corresponde largura da janela que filtra o impacto da observao xi sobre a densidade no ponto y. A funo h pode ser uma normal, uma dente-de-serra ou qualquer outra funo bem-comportada de quadrado integrvel. Na prtica, a forma da funo h no muito importante. A largura da janela, ao contrrio, crucial pois determina a suavidade do grfico resultante. A intuio que f (y) composto por uma soma ponderada dos pontos observados, em que o fator de ponderao cai rapidamente medida que cada xi se afasta de y. Em outras palavras, uma densidade estimada pelo mtodo do kernel histograma com o tamanho dos intervalos de dados tendendo a zero. Outro modo de ver a funo kernel uma mdia mvel na qual a contribuio de cada ponto cai rapidamente conforme a mdia se desloca de um ponto para o prximo.
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ANEXO B Grficos com densidade kernel Grfico 12

Densidade kernel de infraestrutura para escolas rurais 1997, 2001 e 2005
Painel 1: sem peso
6 5 Densidade Densidade 4 3 2 1 0 0,5

2,5
1,5
-1 1997 2001 2005
-0,5
0,5
-1
ndice Infra-Estrutura Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005
0 -0,5 0 ndice Infra-Estrutura Mediana 1997 1997 2001 2005 Mediana 2001 Mediana 2005
0,5
Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005.
Grfico 13
Densidade kernel de infraestrutura para escolas urbanas 1997, 2001 e 2005

Painel 1: sem peso
0,7 0,6 Densidade 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 -1,5 0 -0,5 0,5 1,5 2,5 ndice Infra-Estrutura 1997 Mediana 1997 2001 Mediana 2001 2005 Mediana 2005 Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005. 3,5 -1,5 Densidade

0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 -0,5 0,5 1,5 2,5 3,5
ndice Infra-Estrutura 1997 Mediana 1997 2001 Mediana 2001 2005 Mediana 2005
189
Grfico 14
Densidade kernel de infraestrutura para escolas metropolitanas 1997, 2001 e 2005

Painel 1: sem peso
0,6 0,5 0,4 Densidade 0,3 0,2 0,1 0

0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,5
Densidade -1,5
-1,5
-0,5
0,5
1,5
2,5
3,5
0,5
1,5
2,5
3,5
ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005
ndice infra-estrutura 1997 Mediana 1997 2001 Mediana 2001 2005 Mediana 2005
Grfico 15
Densidade kernel de infraestrutura para escolas estaduais 1997, 2001 e 2005

Painel 1: sem peso
0,8 0,7 0,6 Densidade Densidade 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,5

0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 -0,5
-1,5
0,5
1,5
2,5
3,5
-1,5
0,5 1,5 2,5 ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005
3,5
190
Grfico 16
Densidade kernel de infraestrutura para escolas municipais 1997, 2001 e 2005

Painel 1: sem peso
6 5 4 3 2 1 0 -0,5 0,5 ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005 0,2

1,0
0,8 Densidade
Densidade
0,6
0,4
-1,5
1,5
-1,5
0,0 -0,5
0,5
1,5
2,5
3,5
Grfico 17
Densidade kernel de infraestrutura para escolas privadas em 1997, 2001 e 2005

Painel 1: sem peso
1 0,9 0,8 0,7 Densidade Densidade 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 -1,5 0 -0,5 1997 2001 2005 0,5 1,5 2,5 3,5 -1,5

1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,5 0,5 1,5 2,5 ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005 3,5
ndice Infra-Estrutura Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005
191
ANEXO C Descrio das variveis explicativas
Varivel independente 1: docentes com ensino superior completo por escola [docentes] Proporo de docentes, por escola, atuando no ensino fundamental com grau de formao de nvel superior completo. Varivel independente 2: mdia de alunos por turma [alunoturma] O intuito aqui medir o tamanho das classes escolares por meio do nmero mdio de alunos por turma. A medida apresentada, de acordo com o glossrio do Edudatabrasil, trata-se do quociente entre matrcula inicial e total de turmas informadas na data de referncia do censo escolar, por srie, grupo de sries e nvel/modalidade de ensino (INEP, 2006). Varivel independente 3: mdia de horas-aula diria [hora-aula] Nmero mdio de horas de permanncia dos alunos na escola. Trata-se de uma mdia aritmtica ponderada, cujo fator de ponderao a matrcula na data de referncia do Censo Escolar, por srie, grupos de sries e nvel de ensino (INEP, 2006). Varivel independente 4: fator infraestrutura [finfra1] Para analisar a infraestrutura das escolas foi construda uma varivel sntese das dependncias existentes na escola chamada ndice de infraestrutura. Este ndice o primeiro fator de uma anlise de componentes principais que engloba vrios itens do censo escolar que perguntam se a escola tem ou no determinada benfeitoria. So elas: diretoria, secretaria, sala de professores, biblioteca, laboratrio de cincias, laboratrio de informtica, cozinha, depsito de alimentos, refeitrio, ptio, quadra, parque infantil, dormitrio, berrio, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade.9 Varivel independente 5: fator infraestrutura2 [finfra2] Fator infraestrutura elevado ao quadrado.
9. Esses so os itens comuns para toda srie temporal. Outros itens podem ser encontrados para alguns anos, mas como no so comuns a todos no permitem a construo de fatores. A listagem completa das dependncias arroladas no censo : diretoria, secretaria, sala de professores, almoxarifado, videoteca, sala para TV/vdeo, laboratrio de informtica, laboratrio de cincias, outros labaratrios/oficinas, brinquedoteca, auditrio, solrio, ginsio de esportes, cozinha, cantina, refeitrio, lactrio, parque infantil, dormitrio, berrio, quadra de esportes descoberta, quadra de esportes coberta, piscina, depsito de alimentos, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade, dependncias e vias adequadas a alunos com necessidades especiais, lavanderia, fraldrio, sala de recursos para alunos com necessidades educacionais especiais.
192
Varivel independente 6: biblioteca [biblioteca] Varivel binria que tem valor um se na escola h biblioteca ou sala de leitura, ou zero para o caso contrrio. Variveis independentes 7 e 8: localizao da escola [urbana e metropolitana] As escolas foram classificadas pelo tipo de localizao: rural, urbana e metropolitana, sendo as escolas localizadas em rea rural aquelas utilizadas como referncia. Variveis independentes 9 e 10: proporo da populao educada [educa1 e educa2] Por meio da varivel relativa escolaridade completa do censo demogrfico foram construdas as propores da populao educada em determinadas faixas de escolaridade. Proporo da populao analfabeta (educa0), proporo da populao com at a 8a srie completa (educa1) e proporo da populao com ensino mdio ou mais anos de escolaridade (educa2). Neste caso, a proporo da populao analfabeta utilizada como categoria de referncia, por isso no aparece no modelo. A varivel educa1 o resultado do agrupamento de duas categorias testadas separadamente que se comportaram de forma muito semelhante: proporo de populao com at a 4a srie e proporo da populao de 5a a 8a srie completa. A varivel educa2 agrega ensino mdio com curso superior em funo da pouca expressividade desta ltima categoria como proporo da populao e da no significncia dela sozinha em relao categoria de referncia. Varivel independente 11: logaritmo da mediana da renda domiciliar per capita [logrendam] Varivel independente 12: logaritmo do desvio padro da renda domiciliar per capita [logrendadp] Varivel independente 13: proporo de no brancos por municpio [propNB] Varivel independente 14: proporo de populao em reas urbanas por municpio [propURB] Varivel independente 15: logaritmo da populao municipal [logpop] Varivel independente 16: lag da taxa de distoro idade-srie escolar [lagTDI] O lag da varivel dependente utilizado como controle de autocorrelao, trata-se da varivel dependente no seu tempo t-1.
CAPTULO 5
REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES
1 INTRODUO
As primeiras experincias de tratamento da temtica de gnero e desenvolvimento das polticas para as mulheres no mbito do governo federal remontam a meados da dcada de 1980, quando foi criado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). Institudo com o objetivo de promover em mbito nacional polticas que visem a eliminar a discriminao da mulher, assegurando-lhe condies de liberdade e de igualdade de direitos, bem como sua plena participao nas atividades polticas, econmicas e culturais do pas (BRASIL, 1985), o CNDM atuou em diversas frentes, constituindo-se no centro em que partiam as principais iniciativas relacionadas s demandas feministas, desde as mais consensuais, como a luta por creches, at as mais polmicas, como questes relacionadas aos direitos sexuais e reprodutivos. A centralidade da atuao do governo federal, porm, estava e ainda est na implementao de polticas de combate violncia e assistncia s mulheres, demanda fortemente apresentada pelo movimento feminista. De fato, a atuao organizada de feministas ao redor de todo o pas foi determinante para que, j nos anos 1980 sob o mote quem ama no mata fosse reconhecido que a violncia contra as mulheres, em especial a de carter domstico e conjugal, constitua-se em grave problema social e que necessitava, portanto, de interveno do Estado, extrapolando as fronteiras militantes (HEILBORN; SORJ, 1999, p. 210). No perodo 1985-2002, no entanto, a atuao governamental no se traduzia, de fato, em uma poltica de enfrentamento violncia, estando concentrada no atendimento por meio das delegacias especializadas de atendimento mulher (Deams) e no encaminhamento das mulheres s casas-abrigo, instituies para onde so encaminhadas quando esto em situao de ameaa de morte e que recebem atendimento psicolgico, jurdico e mdico. A infraestrutura social de atendimento s mulheres em situao de violncia, colocada disposio da sociedade, era ainda muito precria, tanto em termos de quantidade de servios ofertados, quanto da inexistncia de uma articulao entre os servios, que propiciasse a constituio de uma rede, e do pouco avano conceitual em termos das possibilidades de tratar a temtica no mbito do Estado.
194
Com a criao da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), em 2003, as aes mudaram de foco e ganharam nova envergadura, com o incio da formulao da Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, que lana diretrizes para uma atuao coordenada dos organismos governamentais nas trs esferas da Federao. Nesse sentido, uma novidade importante o incentivo formao de redes compostas por todos os servios que atendem mulher em situao de violncia, de modo a oferecer-lhe um atendimento integral, que leve em conta os aspectos jurdico, psicolgico e social. A atuao governamental, portanto, deixa de ser apenas o apoio a servios emergenciais e a campanhas isoladas, avanando para uma atuao mais ampla, que contempla tambm o apoio a servios especializados, e inclui: capacitao de agentes pblicos para a preveno e atendimento, criao de normas e padres de atendimento, aperfeioamento da legislao, incentivo constituio de redes de servios, o apoio a projetos educativos e culturais de preveno violncia e ampliao do acesso das mulheres justia e aos servios de segurana pblica. H, portanto, uma redefinio dos princpios que passam a nortear a ao do Estado no enfrentamento da violncia contra as mulheres que se traduz na constituio de outra estrutura ofertada populao brasileira. Neste novo cenrio, outros servios se agregam rede tanto especializados, quanto no especializados e h a preocupao em assegurar que funcionem de forma articulada e coordenada, por meio de um fluxo que oferea s mulheres em situao de violncia, um atendimento integral e humanizado. sobre este outro conceito de infraestrutura social de enfrentamento violncia que este texto desenvolve sua anlise. Para tanto, encontra-se dividido em quatro sees, alm desta introduo. A seo 2 apresenta o contexto sobre o qual os gestores governamentais tm se pautado para desenvolver suas estratgias de interveno social. As sees 3 e 4 discutem detalhadamente o conceito de rede de enfrentamento e rede de atendimento s mulheres em situao de violncia e seu processo de construo e consolidao. As consideraes finais apresentam alguns desafios impostos sociedade na implementao desta nova metodologia de ao.
2 CONTEXTO DO FENMENO E DAS POLTICAS
A violncia contra as mulheres constitui uma das principais formas de violao dos seus direitos humanos, atingindo-as em seus direitos vida, sade e integridade fsica. um fenmeno que, em suas distintas expresses violncia psicolgica, fsica, moral, patrimonial, sexual, trfico de mulheres, assdio sexual , atinge mulheres de diferentes classes sociais, origens, regies, estados civis, escolaridade ou raas. Para enfrent-lo, preciso, portanto, que o Estado brasileiro adote polticas acessveis a todas as mulheres e que respeitem s diversidades de gnero, raa, etnia, orientao sexual, deficincia, insero social, econmica e
Rede de Enfrentamento Violncia Contra as Mulheres
195
regional existentes entre as mulheres, assim como polticas integrais que englobem as diferentes modalidades pelas quais o fenmeno se expressa. Dados de investigao conduzida pela Universidade de So Paulo (USP) em conjunto com a Organizao Mundial de Sade (OMS) (WHO, 2002) demonstram que 27% de 4.299 mulheres entrevistadas na grande So Paulo e 34% na Zona da Mata pernambucana relataram algum episdio de violncia fsica cometido por parceiros ou ex-parceiros; e que 29% das entrevistadas com mais de 15 anos referiram ter sido vtimas de violncia sexual por parte de estranhos. Em pesquisa realizada pelo DataSenado em 2009, 19% das 827 entrevistadas revelaram que j sofreram agresses. Entre os tipos de violncia sofrida, as mais citadas foram a fsica (55%), a moral (16%) e a psicolgica (15%). No mesmo estudo, 62% das entrevistadas disse ram conhecer mulheres que j sofreram violncia domstica e familiar. importante notar que homens e mulheres so atingidos pela violncia de maneira diferenciada. Enquanto os homens tendem a ser vtimas de uma violncia predominantemente praticada no espao pblico, as mulheres sofrem cotidianamente com um fenmeno que se manifesta em seus prprios lares, na maioria das vezes praticada por seus ex-companheiros e familiares (MACHADO, 2009). Dados da Vigilncia de Violncia e Acidentes (Viva),1 de 27 municpios, de 1 de agosto de 2006 a 31 de julho de 2007, mostram que o sexo feminino a principal vtima das violncias domstica e sexual, da infncia at a terceira idade. Do total de 8.918 notificaes de atendimentos de violncia domstica, sexual e outras violncias, registradas no perodo analisado, 6.636, ou seja, 74% referiamse a vtimas do sexo feminino. As mulheres adultas de 20 a 59 anos foram as que mais sofreram violncia: 3.235 atendimentos, representando 79,9% do total de agresses (BRASIL, 2008b). Desde a dcada de 1980, tendo por base as determinaes das Conferncias de Beijing (1995) e de tratados internacionais como a Conveno para Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (CEDAW 1979) e a Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher Conveno de Belm do Par, 1994 , o Estado brasileiro passou a incluir nas agendas nacionais polticas voltadas para as mulheres, em especial no campo da violncia de gnero e da sade. Com a criao da SPM vinculada Presidncia da Repblica (PR) em 2003 e com a realizao das I e II Conferncias Nacionais de Polticas para as Mulheres (2004 e 2007), as aes relacionadas violncia contra as mulheres no s foram mantidas, como se ampliou o nvel e o carter da
1. Os dados referentes violncia contra as mulheres passaram a ser sistematicamente notificados pelos servios de sade em 2006, por meio da Viva, por meio da promulgao da Lei no 10.778, de 24 de novembro de 2004, que estabelece a notificao compulsria, no territrio nacional, do caso de violncia contra a mulher que for atendida em servios de sade pblicos ou privados.
196
interveno estatal nesta rea. O Estado passa, tambm, a incorporar a transversalidade de gnero e raa como um princpio fundamental para a implementao de polticas pblicas voltadas para as mulheres, tendo por base o reconhecimento das diferenas culturais e das desigualdades sociais entre homens e mulheres. Por meio do previsto na Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (PNEVM) ao afirmar que as desigualdades de gnero tm (...) na violncia contra as mulheres sua expresso mxima (BRASIL, 2007a) as aes para seu enfrentamento passaram a ter um maior investimento por parte dos governos federal, estaduais e municipais, em especial aps a publicao do I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres em 2005 (Decreto no 5.390, de 8 de maro de 2005) e do lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres em 2007. O I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres instigou a elaborao da PNEVM, que traz em seu bojo os marcos conceituais e polticos relativos implementao de polticas pblicas voltadas ao enfrentamento do problema. Entre as principais questes abordadas pela PNEVM, vale destacar: 1. Ampliao do conceito de violncia contra as mulheres, que conforme o previsto na Conveno de Belm do Par, passa a abarcar as mais diferentes formas de violncia: a domstica que pode ser psicolgica, sexual, fsica, moral e patrimonial , a sexual abuso e explorao sexual de mulheres adolescentes e jovens, assdio sexual no trabalho, assdio moral, trfico de mulheres, e a violncia institucional. 2. Introduo do conceito de enfrentamento, que redefine os eixos das polticas voltadas para a questo da violncia contra as mulheres, ao incorporar as dimenses da assistncia e da garantia de direitos at ento compreendidas somente como combate e preveno. 3. Afirmao da necessidade de aes articuladas e intersetoriais sade, educao, justia, assistncia social, segurana pblica, habitao, cultura , por meio da constituio de redes de enfrentamento violncia contra as mulheres e de atendimento s mulheres em situao de violncia. 4. Reconhecimento da diversidade de gnero: ao fazer meno ao conceito de violncia contra as mulheres no plural para dar visibilidade s diversidades raciais, tnicas, geracionais, de orientao sexual, de deficincia e insero social, econmica e regional existentes entre as mulheres. Assim, segundo o previsto na PNEVM, a violncia contra as mulheres constitui um fenmeno multicausal e mutidimensional, que requer a implementao de polticas pblicas amplas e articuladas nas mais diferentes esferas da vida social, como na educao, no mundo do trabalho, na sade, na segurana pblica, na
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assistncia social, entre outras (BRASIL, 2007b). Esta conjuno de esforos deve resultar em aes que, simultaneamente, desconstruam as desigualdades e combatam as discriminaes de gnero, interfiram nos padres sexistas/machistas ainda presentes na sociedade brasileira e promovam o empoderamento das mulheres. A PNEVM compreende, portanto, no apenas a dimenso do combate aos efeitos da violncia contra as mulheres, mas tambm as dimenses da preveno, ateno, proteo e garantia dos direitos daquelas em situao de violncia, bem como o combate impunidade dos agressores (BRASIL, 2007b).
3 REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES E REDE DE ATENDIMENTO S MULHERES EM SITUAO DE VIOLNCIA
Neste novo contexto, a PNEVM redefiniu os conceitos de rede de enfrentamento e de rede de atendimento, estabelecendo a criao de novos servios na sua maioria, servios especializados de atendimento mulher, financiados pelo governo federal em parceria com os estados e os municpios e de fluxos de atendimento mulher em situao de violncia. Assim, por meio da PNEVM e do I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, as aes de enfrentamento violncia contra as mulheres no mais se restringem s reas da segurana e da assistncia social,2 mas buscam envolver diferentes setores do Estado no sentido de garantir os direitos das mulheres a uma vida sem violncia. O conceito de rede de enfrentamento violncia contra as mulheres diz respeito atuao articulada entre as instituies/servios governamentais, no governamentais e a comunidade, visando o desenvolvimento de estratgias efetivas de preveno; e as polticas que garantam o empoderamento das mulheres e seus direitos humanos, a responsabilizao dos agressores e a assistncia qualificada s mulheres em situao de violncia. Portanto, a rede de enfrentamento tem por objetivos efetivar os quatro eixos previstos na PNEVM combate, preveno, assistncia e garantia de direitos; e dar conta da complexidade do fenmeno da violncia contra as mulheres. No sentido de contemplar estes propsitos, a rede de enfrentamento composta por: agentes governamentais e no governamentais formuladores, fiscalizadores e executores de polticas voltadas paras as mulheres organismos de polticas para as mulheres, organizaes no governamentais (ONGs) feministas, movimento de mulheres, conselhos dos direitos das mulheres, outros conselhos de controle social, ncleos de enfrentamento ao trfico de mulheres etc.; servios e programas voltados para a responsabilizao dos agressores, universidades, rgos federais, estaduais e municipais responsveis pela garantia de direitos habitao,
2. Tal como mencionado anteriormente, at 2003, a rede de atendimento era muito reduzida, tendo como principais servios as Deams e as casas-abrigo.
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educao, trabalho, seguridade social, cultura ; e servios especializados e no especializados de atendimento s mulheres em situao de violncia que compem a rede de atendimento s mulheres em situao de violncia. J a rede de atendimento faz referncia ao conjunto de aes e servios de diferentes setores em especial, da assistncia social, da justia, da segurana pblica e da sade , que visam ampliao e melhoria da qualidade do atendimento; identificao e ao encaminhamento adequado das mulheres em situao de violncia; e integralidade e humanizao do atendimento. Assim, possvel afirmar que a rede de atendimento s mulheres em situao de violncia parte da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres (quadros 1 e 2), contemplando o eixo da assistncia que, segundo o previsto na PNEVM, objetiva:
(...) garantir o atendimento humanizado e qualificado s mulheres em situao de violncia por meio da formao continuada de agentes pblicos e comunitrios; da criao de servios especializados (Casas-Abrigo, Centros de Referncia de Atendimento Mulher, Servios de Responsabilizao e Educao do Agressor, Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, Defensorias da Mulher, Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher); e da constituio/ fortalecimento da Rede de Atendimento (articulao dos governos Federal, Estadual, Municipal, Distrital e da sociedade civil para o estabelecimento de uma rede de parcerias para o enfrentamento da violncia contra as mulheres, no sentido de garantir a integralidade do atendimento) (BRASIL, 2007a, p. 8).
No que tange aos servios especializados,3 a rede de atendimento composta por: centros de referncia de atendimento mulher, casas-abrigo, casas de acolhimento provisrio, Deams, ncleos da mulher nas Defensorias Pblicas, Promotorias Especializadas, Juizados Especiais de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, Central de Atendimento Mulher (Ligue 180), ouvidoria da mulher, centros especializados de assistncia social, servios de sade voltados para o atendimento aos casos de violncia sexual e domstica, posto de atendimento humanizado nos aeroportos trfico de pessoas e ncleo de atendimento mulher nos servios de apoio ao migrante.
3. So considerados servios especializados aqueles que atendem exclusivamente a mulheres e que possuem expertise no tema da violncia contra as mulheres.
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QUADRO 1
Principais caractersticas da rede de enfrentamento e da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia

Rede de enfrentamento Contempla todos os eixos da Poltica Nacional combate, preveno, assistncia e garantia de direitos Inclui rgos responsveis pela gesto e pelo controle social das polticas de gnero, alm dos servios de atendimento mais ampla que a rede de atendimento s mulheres em situao de violncia Rede de atendimento Refere-se somente ao eixo da assistncia Restringe-se a servios de atendimento especializados e no especializados Faz parte da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres
Fonte: Secretaria de Polticas para as Mulheres/Presidncia da Repblica.
Conforme discutido anteriormente, a multiplicidade de servios e instituies integrantes da rede de enfrentamento mulher parte de um processo de construo que visa dar conta da multidimensionalidade da violncia contra as mulheres. Todavia, para que o enfrentamento da violncia se efetive, importante que servios e instituies trabalhem de forma articulada e integrada. No mbito da assistncia, fundamental que os servios trabalhem por meio de uma perspectiva intersetorial e que definam fluxos de atendimento compatveis com as realidades locais que contemplem as demandas das mulheres em suas diversidades. A perspectiva da intersetorialidade representa, portanto, um desafio na medida em que insta a uma ruptura com o modelo tradicional 4 de gesto pblica, que tende departamentalizao, desarticulao e setorializao das aes e das polticas pblicas.
4. Antes do lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres em 2007, a atuao dos servios especializados e no especializados da rede de atendimento tendiam a ocorrer de forma desarticulada e setorializada. Com a criao das Cmaras Tcnicas de Monitoramento e Gesto do Pacto Nacional que contam com a participao de diferentes instituies e representantes da sociedade civil tais como, Executivo, Ministrio Pblico (MP), Judicirio, movimento de mulheres etc.; as aes de enfrentamento passam a se dar de forma mais integrada e articulada, por meio de um diagnstico estadual da violncia contra as mulheres e da rede de atendimento, e de negociaes conjuntas por parte dos diferentes rgos do governo federal.
200
QUADRO 2
Rede de enfrentamento a violncia contra as mulheres

Universidades Mov. Mulheres
ASSISTNCIA SOCIAL
SEGURANA PBLICA
.Polcia Civil PM .Instituto Mdico Legal
E d u c a o
.Comisso Inter-gestora Tripartite .Centro de Referncia de Assistncia Social - CRAS
.Polcia Rodoviria Federal
IML
.Coordenadorias das DEAMs
.Casa Abrigo
.Conselhos de Assistncia Social
.Centro de CA Referncia Especializado de Assistncia Social - CREAS*
.Delegacia Especializada de Atendimento Mulher - DEAM DEAM

.Ligue 180
Civil .Polcia Federal

.Bombeiros .Polcia Militar
Polcia
C u l t u r a
.Centro de Referncia de Atendimento s Mulheres** .Ncleo da Mulher (casa do migrante) .Ouvidoria
.Ncleo/posto de atendimento Mulher
Juizados .Juizados Especializados Especializados

.Ncleo de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas
H a b i t a o
.Defensoria Pblica .Promotoria Pblica
Promotorias Especializadas .Promotorias

Especializadas
.Defensorias Def. EspeEspecializadas cializadas .Posto de atendimento humanizado nos aeroportos (trfico de pessoas)*** .Juizado Criminal Cvel
Resp. do Agressor
.Servios/programas de Servios Sade Especializados de Sade de violncia sexual Especializados e domstica .Servios no Especializados (hospitais gerais, postos de sade, etc) .Programa de Sade da Famlia
.Coordenadoria de Sade da Mulher
.Ncleo de Preveno de Violncia e Acidentes e Promoo da Sade
T r a b a l h o
JUSTIA
SADE
Organismos de Polticas para s Mulheres
Conselhos de Controle Social (assistncia social, direitos da mulher, sade e etc)
ONGs Feministas e de Direitos humanos
Servios no-especializados Servios especializados vinculados Justia, Segurana Pblica, Assistncia Social e Sade Servios especializados de atendimento a mulher vinculados aos organismos de polticas para as mulh eres
Fonte: Secretaria de Polticas para as Mulheres/Presidncia da Repblica.
4 CONSTRUO E CONSOLIDAO DA REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES
A construo e a consolidao da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres so fenmenos ainda em curso, j que a ideia de uma nica rede algo que passa a nortear o campo das polticas pblicas no incio da dcada de 2000, com a criao da SPM e a publicao dos I e II Planos Nacionais de Polticas para as Mulheres. Para alm destes aspectos, podem ser citados como importante marcos para o fortalecimento da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres e da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia: a promulgao da Lei no 11.340/2006 (Lei Maria da Penha); a criao da Central de Atendimento Mulher (Ligue 180); e o lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (quadro 3).
201
QUADRO 3
Marcos normativos no enfrentamento violncia contra as mulheres

Marco normativo/documento Conveno de Belm do Par ratificada pelo Brasil em novembro de 1995 I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres Decreto no 5.390, de 8 de maro de 2005 Lei Maria da Penha Lei Ordinria no 11.340, de 7 de agosto de 2006 Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres Decreto no 6.387, de 5 de maro de 2008 Implantao da Cmara Tcnica Federal de Monitoramento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres Fonte: Secretaria de Polticas para as Mulheres/Presidncia da Repblica. Publicao/lanamento Junho de 1994 Maro de 2005 Agosto de 2006 Junho de 2007 Agosto de 2007 Maro de 2008 Junho de 2008
A Lei Maria da Penha prev, como uma das estratgias de enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher, que a assistncia mulher em situao de violncia domstica e familiar ser prestada de forma articulada e conforme os princpios e as diretrizes previstos na Lei Orgnica da Assistncia Social, no Sistema nico de Sade, no Sistema nico de Segurana Pblica entre outras normas e polticas pblicas de proteo, e emergencialmente quando for o caso (Art. 9). Alm disso, a lei estabelece a criao de servios especializados no atendimento dos casos de violncia domstica e familiar contra a mulher, tais como: centros de referncia de atendimento mulher; casas-abrigo; ncleos de defensoria pblica; servio de sade e centros de percia mdicolegal especializados; centros de educao e reabilitao dos agressores todos previstos no Art. 35; e juizados de violncia domstica e familiar contra a mulher (Art. 29). Por se tratar de uma norma jurdica, a previso de criao de servios especializados refora a responsabilidade de os governos em especial, estaduais e municipais implantarem polticas pblicas de enfrentamento violncia contra as mulheres e formaliza a necessidade de uma rede articulada e intersetorial de atendimento mulher em situao de violncia. A Central de Atendimento Mulher (Ligue 180), por sua vez, foi criada em 2006, pela SPM, com o objetivo de orientar as mulheres em situao de violncia sobre seus direitos e como buscar ajuda, bem como auxiliar o monitoramento da rede de ateno mulher em todo o pas. A central um nmero de utilidade pblica, que pode ser acessado gratuitamente por mulheres de todo o pas, representando, portanto, um importante avano no tocante divulgao dos servios da rede de atendimento e garantia de acesso das mulheres rede. Segundo a PNEVM: cabe a Central o encaminhamento da mulher para os servios da rede de atendimento mais prxima, assim como prestar informaes sobre os demais servios disponveis para o enfrentamento violncia (BRASIL, 2007a).
202
importante notar que a central acaba funcionando, tambm, como um servio que mapeia, atualiza e divulga permanentemente a infraestrutura de enfrentamento violncia existente no pas. Todos os servios da rede, identificados na central, so disponibilizados para a populao na pgina da SPM por tipo de servio servios especializados no atendimento mulher, de atendimento geral, denncia, informao, orientao e polticas pblicas e por unidade da federao/municpio, o que viabiliza a divulgao das redes estaduais e municipais de enfrentamento violncia contra as mulheres. A criao da Central de Atendimento Mulher, em 2006, representou a instaurao de um novo elo da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia, ao lado de servios como casas-abrigo, centros de referncia e delegacias de polcia. Alm de proporcionar uma maior visibilidade dos servios da rede de atendimento para a populao em geral e para as mulheres em situao de violncia e de funcionar como uma porta de entrada para outros servios da rede, a central tambm funciona como um instrumento de monitoramento da atuao de cada uma destas instituies do Estado, constituindo-se em uma importante fonte de informaes sobre a qualidade do atendimento oferecido nos servios especializados e no especializados e favorecendo a avaliao das polticas pblicas de enfrentamento. Cabe ao Ligue 180, portanto, ouvir a sociedade a respeito do atendimento recebido em cada servio que integra a rede e, por meio deste acompanhamento junto s(aos) usurias(os), estabelecer um fluxo para que as eventuais reclamaes5 alcancem os rgos competentes e possam ser, se no solucionadas, ao menos discutidas no mbito de cada instituio com o intuito de aprimorar os atendimentos prestados. Por fim, vale destacar a influncia central do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres na constituio e no fortalecimento da rede de enfrentamento e de atendimento s mulheres. O Pacto Nacional, lanado em agosto de 2007, constitui uma estratgia de integrao entre governo federal, estadual e municipal no tocante s aes de enfrentamento violncia contra as mulheres e de descentralizao das polticas pblicas referentes temtica, por meio de um acordo federativo, que tem por base a transversalidade de gnero, a intersetorialidade e a capilaridade das aes referentes temtica.
5. Na Central de Atendimento Mulher (Ligue 180), os atendimentos so categorizados como: i) informao: o repasse de informaes tcnicas relacionadas temtica do servio e que so respondidas com base na consulta ao banco de dados; ii) denncia/relato de violncia: todo registro de informaes relacionadas aos atos de violncia relatados pelas pessoas que procuram a central; iii) reclamao: o registro de crticas ao funcionamento inadequado dos servios que compem a rede de atendimento s mulheres; iv) elogio: o registro da manifestao de satisfao das(os) usurias(os) referente aos servios que compem a rede em todo o pas; v) sugesto: o registro das propostas recebidas de melhoria ou de aes no mbito do combate violncia contra as mulheres; e vi) servios: o encaminhamento das(os) usurias(os) aos servios que compem a rede de ateno s mulheres (BONETTI; PINHEIRO; FERREIRA, 2008).
203
O Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres tem por objetivo geral prevenir e enfrentar todas as formas de violncia contra as mulheres, por meio de uma viso integral deste fenmeno. Como objetivos especficos, o pacto almeja: i) reduzir os ndices de violncia contra as mulheres; ii) promover uma mudana cultural por meio da disseminao de atitudes igualitrias e valores ticos de irrestrito respeito s diversidades de gnero e valorizao da paz; e iii) garantir e proteger os direitos das mulheres em situao de violncia considerando as questes raciais, tnicas, geracionais, de orientao sexual, de deficincia e de insero social, econmica e regional. Para alcanar esses objetivos, o pacto est dividido em quatro eixos estruturantes: i) eixo I implementao da Lei Maria da Penha e fortalecimento dos servios especializados de atendimento; ii) eixo II proteo dos direitos sexuais e reprodutivos e implementao do plano integrado de enfrentamento da feminizao da sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS); iii) eixo III combate explorao sexual e ao trfico de mulheres; iv) eixo IV promoo dos direitos humanos das mulheres em situao de priso. Assim, uma das prioridades do pacto nacional consiste no fortalecimento da rede de atendimento eixo I , que diz respeito no somente ampliao dos servios especializados, mas tambm capacitao dos agentes pblicos para o atendimento qualificado das mulheres em situao de violncia e garantia de capilaridade no atendimento. relevante ressaltar que, no processo de negociao do pacto nos estados e nos municpios, foi estabelecida, como requisito para o financiamento de servios da rede de atendimento, a elaborao de um planejamento estadual integrado das aes de enfrentamento violncia contra as mulheres Projeto Integral Bsico. O Projeto Integral Bsico deve conter as seguintes informaes: diagnstico do fenmeno no estado, tanto no que se refere aos nmeros de violncia quanto dos servios existentes; definio dos municpios-polo; e aes a serem executadas em cada eixo prioritrio do pacto (Portaria no 23/2009 SPM). A definio dos municpios-polo teve por base o diagnstico da situao de violncia e os critrios de territorializao adotados pelos estados, que diz respeito centralidade do territrio como fator determinante para a compreenso das situaes de vulnerabilidade e risco sociais, bem como para seu enfrentamento (BRASIL, 2009a, p. 13). Nesse sentido a adoo da perspectiva da territorializao se materializa, no pacto nacional, por meio da descentralizao da Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, e da consequente oferta dos servios da rede de atendimento em locais prximos das mulheres e considerados estratgicos para estados e municpios.
204
A definio de municpios-polo tambm representa um importante passo na garantia de capilaridade do atendimento, na medida em que estes agregam vrios outros municpios que sero beneficiados com um conjunto de servios, que se convencionou denominar kit bsico, a saber: Centro de Referncia de Atendimento Mulher, Delegacia Especializada de Atendimento Mulher, Juizado Especial de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, servios de abrigamento, Defensoria Pblica Especializada (IPEA, 2009). Isso aumenta a eficcia e a efetividade da rede, criando condies favorveis ao de enfrentamento das situaes de violncia contra as mulheres, bem como de identificao e estmulo das potencialidades presentes no territrio. Visto que uma das bases do pacto nacional garantir a capilaridade do atendimento, as aes de descentralizao no se restringem criao de servios especializados, mas incluem a capacitao de servios no especializados que, por vezes, constituem portas de entrada e demais servios da rede, no sentido de ampliar o acesso das mulheres rede de atendimento. Aqui, cabe citar uma das principais aes de garantia de capilaridade: a capacitao de profissionais da Assistncia Social6 em especial dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas) de todo pas na temtica de gnero e de violncia contra as mulheres. Estes servios socioassistenciais esto distribudos em quase todo territrio nacional, em um total de 4.328 municpios com CRAS e 1.098 com Creas. Os CRAS e os Creas foram priorizados entre os demais servios socioassistenciais que incluem abrigos para crianas e mulheres, casas de acolhimento provisrio, casasabrigo entre outros, observada a proximidade destes servios com a populao de mulheres e por integrarem a rede de atendimento mulher em situao de violncia. Vale notar que os CRAS constituem uma das portas de entrada para as mulheres em situao de violncia, sendo responsveis pelo encaminhamento e acolhimento das demandas das mulheres em situao de vulnerabilidade e que os Creas consistem um importante espao de atendimento, podendo ser incorporado ao rol de servios especializados. Alm de garantir uma maior amplitude no atendimento das mulheres em situao de violncia, a capacitao dos profissionais da rede socioassistencial representa uma mudana de paradigma no mbito da assistncia social, uma vez que introduz discusses sobre relaes de gnero e famlia a qual
6. A capacitao dos profissionais dos CRAS e dos Creas no tema da violncia contra as mulheres consiste em uma iniciativa conjunta da SPM, Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), Ministrio da Justia (MJ). Foram disponibilizados recursos da ordem de R$ 10 milhes, para capacitar 7.864 psiclogos(as), assistentes sociais e advogados(as) dos CRAS e dos Creas de todas as unidades da Federao.
205
constitui o ncleo das aes da poltica de assistncia social7. A ao de formao tambm rompe com a tendncia de se pensar polticas sociais para o enfrentamento violncia domstica com enfoque na famlia e nas crianas, e no nas mulheres, como sujeitos de direitos. O Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres tambm favoreceu o fortalecimento da rede de enfrentamento, no seu sentido mais extenso, em especial no que tange aos organismos de polticas para as mulheres,8 que so os rgos responsveis pela coordenao do pacto no mbito dos estados e dos municpios. Um dos requisitos para a assinatura do acordo de cooperao federativa que define as atribuies e as responsabilidades de cada ente federativo e para a elaborao do Projeto Integral Bsico planejamento estadual das aes de enfrentamento violncia contra as mulheres a existncia e/ou criao dos referidos rgos. Essa estratgia e o repasse de recursos para os organismos de polticas para as mulheres aumentaram o poder de negociao destes organismos com os governos municipais e estaduais. Pode-se observar tambm que, desde o lanamento do pacto nacional, houve um aumento de quase 100% no nmero de organismos de polticas para as mulheres em junho de 2007, havia cerca de 155 e em dezembro de 2009, esse valor alcanou quase 300 organismos. Para um dimensionamento da ampliao da rede de atendimento, apresentamos um grfico com a evoluo dos servios especializados, com base nos anos: de 2003 criao da SPM e, consequente, proliferao dos organismos estaduais e municipais de polticas para as mulheres; de 2007 lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres e de 2009 ltima atualizao da rede de atendimento pela SPM.
7. A centralidade da famlia como ncleo social fundamental para a efetividade de todas as aes e servios da poltica de assistncia social est prevista, na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), por meio do conceito de matricialidade sociofamiliar. A famlia, segundo a PNAS, o conjunto de pessoas unidas por laos consangneos, afetivos e ou de solidariedade, cuja sobrevivncia e reproduo social pressupem obrigaes recprocas e o compartilhamento de renda e ou dependncia econmica (BRASIL, 2009a, p. 12). 8. Os organismos executivos tm por misso contribuir nas aes dos governos com vistas promoo da igualdade de gnero por meio da formulao, coordenao e articulao de polticas para as mulheres. Espera-se que os organismos, buscando a eficcia das aes, projetos e programas governamentais na rea, organizem indicadores, promovam parcerias pblicas, privadas e com os movimentos sociais, e que se articulem com as demais secretarias e rgos governamentais de modo a alcanar seus objetivos. Trata-se de organismos como as secretarias, superintendncias e coordenadorias de mulheres e os ncleos de polticas para as mulheres, que atuam hoje no pas tanto em mbito estadual como municipal.
206
GRFICO 1
Nmero de servios especializados de atendimento s mulheres em situao de violncia, por tipo Brasil, 2003, 2007 e 2009
475
338
248
146 110 36 43 63 68 0 Centro de Referncia Casa Abrigo DEAM's/PAM's* 115
147
56 4 24
Juizados e Varas Adaptadas**
Ncleos de Atendimento Especializado da Defensoria Pblica
2003
2007
2009
Fonte: SPM Notas: 1 Postos de atendimento mulher nas delegacias comuns, que constituem espaos de atendimento em situao de violncia que em geral, contam com equipe prpria nas delegacias comuns. 2 Varas adaptadas varas criminais, que alm dos demais crimes, do andamento aos processos de violncia domstica e familiar.
Outro aspecto interessante a respeito da disponibilidade de servios da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia refere-se distribuio regional do conjunto dos equipamentos ofertados pelo Estado. Tal como mostra o grfico 2, a seguir, h uma concentrao regional na oferta dos servios, visto que 42,5% destes se concentram na regio Sudeste e 16,6% situam-se no Centro-Oeste. No entanto, importante destacar que quase a mesma proporo da populao brasileira reside nos estados do Sudeste 42%, segundo dados da PNAD 2008 , o que de certa forma suaviza a sobrerrepresentao da regio no conjunto analisado. A maior discrepncia encontrada entre disponibilidade de servios e concentrao populacional est na regio Centro-Oeste que responde por 16,5% dos equipamentos da rede existentes no pas, mas por apenas 7% da populao brasileira.
207
GRFICO 2
Distribuio regional dos servios especializados de atendimento s mulheres em situao de violncia1 Brasil, 2009
10,8%
42,5% 16,5% Norte Centro-Oeste Nordeste Sul Sudeste
15,9%
14,3%
Fonte: SPM Nota: 1 Refere-se aos servios: centro de referncia, casas-abrigo, Deams, juizados e varas especializadas e ncleos de atendimento especializados nas Defensorias Pblicas.
Portanto, pode-se afirmar que a conjuno de fatores anteriormente relacionados criao da SPM no mbito federal, constituio e fortalecimento dos organismos de polticas para as mulheres, lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, promulgao da Lei no 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), criao da Central de Atendimento Mulher (Ligue 180) contribuiu para o fortalecimento da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres e da de atendimento mulher em situao de violncia. Essas redes representam uma teia social de proteo s mulheres e de garantia de direitos em especial do direito a viver uma vida sem violncia.
5 CONSIDERAES FINAIS 5.1 Desafios para implementao da rede de atendimento
Apesar dos importantes avanos no que tange ao fortalecimento da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres e da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia, ainda se podem citar relevantes desafios nesse processo, a saber: i) garantir a ampliao e a cobertura de servios especializados
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de atendimento mulher em situao de violncia; ii) assegurar o atendimento de qualidade s mulheres em situao de violncia; iii) garantir a capilaridade dos atendimentos; iv) romper com a setorializao das reas implicadas com o enfrentamento da violncia contra as mulheres e com as resistncias de instituies e de servios em trabalhar em rede; v) garantir o monitoramento das aes implementadas em estados e municpios; vi) garantir o atendimento das diferentes formas de violncia contra as mulheres; vii) desconstruir as barreiras culturais que dificultam a incluso da violncia contra as mulheres nas agendas polticas dos governos; viii) assegurar o recorte de gnero, raa, etnia, orientao sexual, de deficincia e de insero social, econmica e regional na implementao da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres. Embora o nmero de servios especializados de atendimento mulher tenha crescido consideravelmente nos ltimos anos 332 servios, em 2003; 661, em 2007; e 926, em 2009 , ainda so poucos os servios disponibilizados para as mulheres em todo o territrio nacional. Alm disso, muitos destes equipamentos concentram-se na regio Sudeste como o caso das Deams, existem hoje no Brasil 475, sendo que 200 esto localizadas na regio Sudeste, das quais 130 em So Paulo. Esse quadro deve ser compreendido, por meio da constatao de que a rede de atendimento foi construda em um perodo muito curto de tempo, respondendo a uma poltica recentemente instalada e estando ainda em fase de expanso e consolidao. Nesse sentido, o Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres favoreceu a ampliao da rede de atendimento, ao aportar recursos de diferentes ministrios para a implantao de novos servios especializados para unidades da Federao, que at ento possuam uma rede de atendimento mulher em situao de violncia reduzida e pouco articulada. Conforme referido anteriormente, o fortalecimento da rede de atendimento passa no somente pela ampliao dos servios especializados, mas tambm pela formao permanente dos(as) agentes pblicos, no sentido de assegurar um atendimento qualificado e humanizado s mulheres em situao de violncia e de evitar a revitimizao9 delas nos servios. A capacitao dos agentes pblicos constitui uma das aes prioritrias do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, que tem investido por meio de diferentes rgos federais em especial, SPM, MJ, Ministrio da Sade (MS), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Ministrio
9. A revitimizao deve ser compreendida como reflexo da violncia institucional, ou seja, da violncia praticada, por ao e/ou omisso, nas instituies prestadoras de servios pblicos (...) perpetrada por agentes que deveriam garantir uma ateno humanizada, preventiva e reparadora de danos. Uma forma comum de violncia institucional ocorre em funo de prticas discriminatrias, sendo as questes de gnero, raa, etnia, orientao sexual e religio um terreno frtil para a ocorrncia de tal violncia (TAQUETTE, 2007). Mulheres em situao de violncia so, por vezes, revitimizadas nos servios quando so julgadas; no tm sua autonomia respeitada; so foradas a contar a histria de violncia inmeras vezes; so discriminadas em funo de questes de raa/etnia, classe e geracionais.
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do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) na formao de diversos agentes, tais como: juzes(as); promotores(as) de justia; profissionais da sade; trabalhadores(as) da assistncia social; profissionais da segurana pblica; professores(as) da rede pblica; gestores(as) de polticas para as mulheres, da assistncia social e da sade; entre outros. Apesar dos investimentos na formao da rede de atendimento, ainda h poucos estudos e avaliaes sobre o impacto dessa ao sobre o atendimento prestado s mulheres usurias dos servios da rede. No que tange capilaridade, vlido notar que embora a capacitao dos/ das profissionais da Assistncia Social represente um importante passo para a garantia de uma maior amplitude do atendimento s mulheres em situao de violncia, ainda h que se incluir outros servios e agentes pblicos na rede de atendimento, em especial os servios/programas de sade (hospitais gerais, servios de sade mental, unidades de sade, Programa de Sade da Famlia) e delegacias comuns que constituem algumas das principais portas de entrada das mulheres na rede. Os servios no especializados considerados como portas de entrada so fundamentais para o fortalecimento da rede de atendimento, uma vez que so os responsveis pela identificao e pelo encaminhamento dos casos para os servios especializados. Alm da criao de servios especializados, o fortalecimento da rede requer o estabelecimento de fluxos de atendimento e sistemas de referncia e contrarreferncia. Embora tenha ocorrido um aumento do nmero de servios, ainda h uma tendncia a setorializao do atendimento. Assim, por vezes, a rede socioassistencial, a rede da sade e os equipamentos da segurana pblica e da justia trabalham de forma desarticulada, o que reitera a situao de vitimizao a que a mulher est submetida, ao se realizarem encaminhamentos incorretos e ineficazes. Nesse sentido, as cmaras tcnicas estaduais e municipais de monitoramento e gesto do pacto nacional10 constituem um importante instrumento para a discusso do fluxo da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres, uma vez que contam com a participao de diversas instncias, tais como: representantes das trs esferas de governo (Unio, estado e municpios), secretarias estaduais envolvidas no pacto, conselhos de direitos das mulheres, representantes da sociedade civil, universidades, Poder Judicirio, MPU, Defensoria Pblica.
10. O monitoramento e gesto do pacto nacional so realizados por meio de cmaras tcnicas, implementadas nos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal). A Cmara Tcnica Federal foi instituda em junho de 2008, com a finalidade de propor e elaborar aes de enfrentamento violncia contra as mulheres, deliberar sobre a destinao dos recursos federais para essas aes, coordenar a execuo do pacto, monitorar o seu desenvolvimento, o cumprimento das metas apresentadas, elaborar estratgias e avaliar resultado (BRASIL, 2008c). As Cmaras Tcnicas Estaduais de Monitoramento e Gesto do Pacto j foram implementadas em 19 unidades da Federao e tm como atribuies: elaborar plano de trabalho, com detalhamento das aes a serem implementadas e seu cronograma de execuo; promover a execuo, monitoramento e avaliao das aes do pacto no estado e no municpio; sugerir o aperfeioamento e divulgao dessas aes. At o presente, no foram institudas as Cmaras Tcnicas Municipais.
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Vale ressaltar tambm a resistncia de parte dos gestores(as) pblicos em incorporar a questo da violncia contra a mulher nas agendas polticas de seus governos. Essa resistncia bastante evidenciada nos casos de violncia domstica e familiar que, em geral, so tratados como uma questo privada, na qual o Estado no deve intervir. Alm disso, as questes do trfico de mulheres e da violncia sexual em especial, no que tange interrupo da gravidez prevista em lei tambm geram resistncias, na medida em que tratam de temas carregados de esteretipos e preconceitos, tais como: prostituio, raa, sexualidade, aborto e direitos sexuais e reprodutivos, lesbofobia e violncia domstica e familiar contra as mulheres lsbicas.11 Mesmo quando a questo da violncia contra as mulheres incorporada na agenda poltica, ainda existe uma tendncia de os governos estaduais e os municipais focarem as aes de enfrentamento da violncia contra as mulheres na violncia sofrida por mulheres no mbito familiar. Essa tendncia se acentuou aps a promulgao da Lei Maria da Penha, que tornou a violncia domstica e familiar contra a mulher um assunto de interesse da mdia local e nacional. Todavia, conforme previsto na poltica e no pacto nacional, h que se ampliar as formas de violncia contra as mulheres incorporadas nas agendas polticas de estados e municpios, de forma que outros tipos de violncia trfico de mulheres, assdio moral, violncia institucional e violncia sexual sejam includos no rol de aes estaduais e municipais de enfretamento violncia de gnero (BRASIL, 2009b, p. 88). No que tange ao monitoramento da rede de atendimento fundamental para um atendimento de qualidade s mulheres em situao de violncia , existem dificuldades por parte dos organismos de polticas para as mulheres inclusive da SPM em realizar a avaliao e o monitoramento dos servios. Entre os obstculos para o monitoramento da rede de atendimento, podem-se citar os escassos recursos dos organismos de polticas para as mulheres para a implementao e monitoramento das polticas pblicas de enfrentamento violncia.12 Alm disso, parte dessas dificuldades advm tambm da existncia
11. A Lei no 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) define, em seu Art. 5o, a violncia domstica e familiar contra a mulher como qualquer ao ou omisso baseada no gnero que lhe cause morte, leso, sofrimento fsico, sexual ou psicolgico e dano moral ou patrimonial no mbito da unidade domstica, compreendida como o espao de convvio permanente de pessoas, com ou sem vnculo familiar, inclusive as esporadicamente agregadas; no mbito da famlia, compreendida como a comunidade formada por indivduos que so ou se consideram aparentados, unidos por laos naturais, por afinidade ou por vontade expressa; e em qualquer relao ntima de afeto, na qual o agressor conviva ou tenha convivido com a ofendida, independentemente de coabitao. O Pargrafo nico da Lei Maria da Penha d visibilidade violncia domstica e familiar contra as mulheres lsbicas, ao afirmar que As relaes pessoais enunciadas neste artigo independem de orientao sexual. 12. Embora seja possvel perceber um fortalecimento dos organismos de polticas para as mulheres nos ltimos anos, ainda existem resistncias por parte de alguns governos estaduais e municipais quanto criao e manuteno de instncias responsveis pela garantia da transversalidade de gnero nas polticas pblicas, o que observado na prpria instituio dos organismos que podem ser implantados como secretarias de Estado, superintendncias, coordenaes e at mesmo gerncias e nos enxutos oramentos disponibilizados para as gestoras de polticas para as mulheres.
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de servios da rede de atendimento, que se encontram vinculados s mais diferentes reas assistncia social, sade, segurana pblica, justia. Conforme mencionado anteriormente, uma das iniciativas da SPM para fomentar o monitoramento das polticas de enfrentamento violncia contra as mulheres e, consequentemente dos servios da rede de atendimento foi a instalao das Cmaras Tcnicas Estaduais e Municipais de Gesto e Monitoramento do Pacto Nacional. Por contarem com representaes das mais diferentes reas Defensoria Pblica, MPU, Poder Judicirio, secretarias de segurana pblica, secretarias de sade, secretarias de justia, representantes do movimento de mulheres e do movimento feminista etc , esses espaos so fundamentais para o acompanhamento dos servios e dos atendimentos prestados s mulheres em situao de violncia. Outra estratgia para garantir o monitoramento dos servios da rede de atendimento foi o estabelecimento de parcerias com os Ministrios Pblicos Estaduais e do Distrito Federal13 que, segundo o previsto na Lei Maria da Penha, so os rgos responsveis por realizar a fiscalizao dos servios de atendimento mulher em situao de violncia (Art. 26, inciso II). No que tange ao desafio de assegurar o recorte de gnero e sua interseccionalidade com a questo de raa, etnia, orientao sexual, deficincia, insero social, econmica e regional, vale ressaltar que essa demanda est contemplada no II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (no eixo 9 enfrentamento do racismo, sexismo e lesbofobia; e no eixo 10 enfrentamento das desigualdades geracionais que atingem as mulheres, com especial ateno s jovens e s idosas), assim como no Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, ao definir que ser conferida ateno especial s mulheres rurais, negras e indgenas, em funo da situao de dupla ou tripla discriminao a que esto submetidas e em virtude de sua maior vulnerabilidade social (BRASIL, 2007b). Apesar de alguns esforos do governo federal no sentido de incluir as diferentes formas de discriminao tais como, a criao do Frum Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres do Campo e da Floresta (Portaria no 42, de 2007/SPM) e a criao de um grupo de trabalho para a implementao de polticas e aes tendo por base o eixo 9 ainda so insuficientes as aes de enfrentamento violncia contra as mulheres no mbito de estados e municpios , que deem conta das diversidades existentes entre as mulheres e os diferentes eixos de subordinao que acontecem de modo simultneo na vida das mulheres que sofrem violncia.
13. Em novembro de 2009, foi realizado o I Encontro Nacional do Ministrio Pblico sobre a Lei Maria da Penha, que teve como uma das recomendaes gerais: Propor aos Procuradores-Gerais de Justia dos Estados e do Distrito Federal a elaborao de orientaes gerais de fiscalizao dos servios da rede de atendimento mulher em situao de violncia domstica (Lei no 11.340/2006 Art. no 26, inciso II), em conformidade com as diretrizes fornecidas pelos rgos do governo federal (Ministrio da Sade, Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, Ministrio da Justia).
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Por fim, importante ressaltar que, apesar da existncia de desafios para a implementao da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres, existe atualmente no Brasil uma discusso mais qualificada a respeito de uma infraestrutura social voltada s mulheres em situao de violncia, que contempla as recomendaes do I e II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, assim como da Poltica e do Pacto Nacional de Enfretamento Violncia contra as Mulheres. Essa discusso est refletida na ampliao dos servios especializados de atendimento mulher em situao de violncia; na criao de rgos de gesto pblica de polticas para as mulheres; na capacitao de agentes pblicos na temtica de gnero e violncia contra as mulheres; e nas iniciativas de estados e municpios para implementao de suas redes estaduais e locais de enfrentamento e de atendimento mulher em situao de violncia. Pode-se dizer, portanto, que, em uma perspectiva de constituir uma infraestrutura social, voltada para o conjunto da populao, com vista a atender suas mais diferentes necessidades, houve avano no Brasil nas ltimas dcadas em diferentes campos. E um deles, certamente, foi o da implantao do atendimento s mulheres em situao de violncia, que ainda tem muito a avanar, mas j se coloca como uma importante questo na agenda pblica.
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REFERNCIAS
BONETTI, A.; PINHEIRO, L.; FERREIRA, P. Violncia contra as mulheres e direitos humanos no Brasil: uma abordagem a partir do ligue 180. In: XVI ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, Caxambu, MG, ABEP, 2008. Mimeografado. BRASIL. Presidncia da Repblica (PR). Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres. Braslia: SPM, 2007a. Mimeografado. ______. Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher Agenda Social 15 de agosto de 2007. Braslia: SPM, 2007b. Mimeografado. ______. Ministrio da Justia (MJ). Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas. Braslia: Secretaria Nacional de Justia, 2008a. ______. Ministrio da Sade (MS). Temtica Preveno de Violncia e Cultura de Paz III. Braslia: Opas, 2008b. ______. Presidncia da Repblica (PR). Portaria SPM no 34, de 17 de junho de 2008. Institui a Cmara Tcnica do Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra a Mulher. Braslia, 2008c. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e de Combate Fome (MDS). Orientaes Tcnicas dos Centros de Referncia de Assistncia Social. Braslia: Secretaria Nacional de Assistncia Social, 2009a. ______. Presidncia da Repblica (PR). Portaria SPM no 23, de 31 de maro de 2009. Estabelece procedimentos, critrios e prioridades para a implementao e execuo das aes do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, no exerccio de 2009. Braslia: SPM, 2009b. ______. I PNPM 2005-2007: relatrio final de implementao. Braslia: SPM, 2009c. ______. Com todas as mulheres, por todos os seus direitos. Braslia: SPM, 2010. ______. Lei no 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher, altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 8 ago. 2006.
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______. Lei no 7.353, de 29 de agosto de 1985. Cria o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) e d outras providncias. Braslia. HEILBORN, M. L.; SORJ.; B. Estudos de gnero no Brasil. In: MICELI, S. (Org.). O que ler na cincia social brasileira (1970-1995) Sociologia. So Paulo: Editora Sumar/ANPOCS, 1999. p. 183-221. IPEA. Diagnstico e desempenho recente do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher. In: Brasil em Desenvolvimento: estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: 2009. p. 739-760. MACHADO, L. Z. Onde no h igualdade. In: MORAES, A. F.; SORJ, B. (Org.). Gnero, violncia e direitos na sociedade brasileira. Rio de Janeiro: 7Letras, 2009. TAQUETTE, S. R. (Org.). Mulher adolescente/jovem em situao de violncia. Braslia: SEPM, 2007. WORLD HEALTH ORGANIZATION. World Health Report on Violence and Health. Geneva: WHO, 2002.
CAPTULO 6
NOVAS REFERNCIAS PARA A AO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: O CRAS E O CREAS E SEU SIGNIFICADO NA CONSTRUO DA REDE DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL
1 INTRODUO
Os Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas) so unidades de oferta de servios socioassistenciais pblicos e esto na base da estratgica montagem da Rede de Proteo Social Brasileira. Essa uma inovao significativa que muda o cenrio do atendimento populao usuria da poltica de Assistncia Social no Brasil. A consolidao e a capilaridade desses equipamentos no territrio nacional expressa a prioridade que se atribuiu s polticas sociais no pas nos ltimos anos, com a criao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Constitudos como equipamentos estatais, evidenciam a compreenso de que a Assistncia Social um dever do Estado e um direito do cidado. sobre esses equipamentos pblicos, sua forma de operar, sua gesto e o seu monitoramento de servios ali prestados que versa o presente artigo, reunindo temas necessrios para adensar conhecimento e compreenso sobre o assunto. O processo de construo das bases polticas e institucionais do Suas, 1 na perspectiva da efetiva implantao do direito Assistncia Social e, consequentemente, da proteo social no pas est consolidado sob as determinaes institucionais de dois documentos, produzidos a partir de debates realizados entre gestores, tcnicos e sociedade durante, respectivamente, 2004 e 2005. So eles: a Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas/2004) e a Norma Operacional Bsica do Suas (NOB/Suas). Nestes documentos figuram principais diretrizes, princpios e regras sobre as significativas alteraes no campo da poltica de Assistncia Social na perspectiva de poltica pblica de Seguridade Social, asseguradora de direitos sociais.
1. O Suas organiza e normatiza a poltica de Assistncia Social em todo o territrio nacional. uma das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social ocorrida em dezembro de 2004. Disponvel em: <http://www.mds. gov.br/assistenciasocial>.
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Para compreender as novas referncias para a ao da poltica de Assistncia Social e, em especial, o Cras e o Creas e seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil, foroso recuperar alguns elementos explicativos bsicos sobre a histria e as caractersticas da poltica social em foco, precisamente para se ter a dimenso da relevncia das alteraes ocorridas nas esferas de gesto, de organizao e de operao da rede de equipamentos da Assistncia Social, hoje difundidos e em funcionamento em todo o territrio nacional e sua gerncia compartilhada entre os trs entes federados. At agosto de 2010, a quantidade de Cras e Creas no Brasil alcanava quase 8 mil unidades, conforme grfico:
GRFICO 1
Nmero total de Cras e Creas no Brasil ago. 2010
6.763
1.200
CRAS
CREAS
Fonte: Relatrio de Informaes Sagi/MDS. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php>.
Estes centros de referncia Cras e Creas constituem-se em instrumentos fundamentais para a operacionalizao da poltica de Assistncia Social nos diversos territrios. O conhecimento de sua estruturao afigura-se bastante relevante para uma percepo clara do que uma prestao de servios socioassistenciais, que possui sempre um carter continuado.2 A ideia dos centros de referncia nasce a partir da verificao que a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) no vinha sendo respeitada e sequer cumprida e que a Assistncia Social no tinha parmetros claros de interveno e de referncia para as pessoas at ento, encastelando-se em aes fragmentadas e incuas diante do grande desafio de garantir o direito Assistncia Social. Reorganizar a Assistncia Social, na perspectiva de poltica pblica de direitos significou como ainda significa o enfrentamento de constantes desafios instalados, ou pela conjuntura nacional ou pelas prprias caractersticas inerentes a esta poltica pblica de Seguridade Social. O reconhecimento do novo status pela Constituio Federal de 1988 (CF/1988) para a Assistncia Social, no ocorreu
2. O servio socioassistencial o termo usado para definir a forma de acesso s seguranas sociais estabelecidas como matriz da ao da Assistncia Social e tem natureza continuada, ou seja, no pode ser eventual nem interrompido, salvo devido s alteraes nas condies de vida dos usurios. Os servios socioassistenciais operam a funo de proteo social, uma das funes estabelecidas na Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 e se configura por meio do desenvolvimento de atividades continuadas prestadas por um conjunto de provises, recursos e atenes profissionalizadas. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas/?searchterm=PNAS>.
Novas Referncias para a Ao da Poltica de Assistncia Social
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sem uma expressiva organizao social em torno deste objetivo e sua efetivao como tal. Ainda nos dias atuais, no ocorre sem uma vigilante determinao social e vontade poltica, parceiras nessa construo. Compreendida no mbito da Seguridade Social e regulamentada pela Loas em 1993, a Assistncia Social comea a processar um trnsito muito claro para o campo dos direitos sociais, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Passados quase 17 anos da aprovao da Loas, preciso refletir sobre a estruturao dos componentes que implicam materializao desse direito social na atualidade, visto que, at ento, o tratamento referido poltica de Assistncia Social foi historicamente estigmatizado como sinnimo de bondade, caridade, voluntarismo e filantropia que ainda tm uma extensa aceitao como elementos de mediao na representao do setor. Discorrer sobre isso significa assumir o compromisso com mudanas de alta complexidade, como a questo da burocracia na rea das polticas sociais e a efetivao do dever do Estado em conformidades com as diretrizes constitucionais. Por isso, no trivial reconhecer, e compreender, que a Constituio Federal e a Loas inauguram um paradigma original para a assistncia social brasileira, definindo-a em um campo de defesa e ateno social aos interesses e s necessidades sociais, e a consagrando como poltica pblica de natureza no contributiva e estratgia no combate pobreza, segregao e sujeio econmica, poltica e cultural, condio na qual vive importante nmero de brasileiros. Em linhas gerais, a assistncia social, nessa condio, deve prover um conjunto de seguranas sociais, consubstanciadas em direitos sociais que cobrem, reduzem ou previnem riscos e vulnerabilidades sociais. (SPOSATI, 2004). Os direitos socioassistenciais so, por sua vez, circunstanciados em servios de proteo social, vigilncia e defesa social e benefcios3 de assistncia social, passveis de serem reclamveis ao Estado. Esse processo de reorganizao de uma poltica pblica pauta da sociedade civil e mote para a constante articulao das organizaes e dos trabalhadores da rea, que lograram colocar na agenda governamental e nas estruturas estatais a temtica e suas importantes aes. Identificadas as primeiras inferncias do processo e das conquistas neste setor, nesta brevssima exposio, preciso focar no atual estgio de afirmao do estatuto de poltica pblica da Assistncia Social, ou seja, seu significado contemporneo intrinsecamente ligado construo nacional de uma nova forma de gesto da poltica social. Esse quadro coloca em foco a capacidade do Estado,
3. O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) garante a transferncia mensal de um salrio mnimo ao idoso, com idade de 65 anos ou mais, e pessoa com deficincia, de qualquer idade, incapacitada para a vida independente e para o trabalho, que comprove no possuir meios de prover a prpria manuteno, nem t-la provida por sua famlia.
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no que se refere aos aspectos organizacionais, logsticos, financeiros, humanos, informacionais, administrativos e institucionais, em assumir os novos paradigmas da gesto das polticas. Bem como refora e consagra a articulao com a sociedade civil no controle social desta poltica, em suas dimenses nas estruturas de conselhos, fruns e conferncias da rea, que participam, deliberam e atuam na rea do controle social para o incremento da poltica. Com isso, retoma-se o comeo do presente artigo, quando se apontava ao constructo da Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) e da Norma Operacional Bsica do Suas. Tais documentos alteram as referncias conceituais, a estrutura organizativa e a lgica de gesto, financiamento e controle social das aes na rea. A consolidao do Suas como sistema pblico de direitos sociais implica determinao de uma oferta contnua e sistemtica, constituda e integrada por projetos, programas, servios e benefcios, com padres qualificados de atendimento, com pactuao4 entre as trs esferas de governo, com planejamento, financiamento, monitoramento, avaliao e controle social. A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social,5 realizada em 2003 e a formulao compartilhada da Pnas/2004 so marcos para a deciso, construo e normatizao nacional do Sistema nico de Assistncia Social, aprovado em julho de 2005 pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) por meio da Norma Operacional Bsica no 130, de 15 de julho de 2005, a NOB/Suas. O sistema requalifica o sistema descentralizado e participativo,6 conforme preconizado na Loas e retrato de um compromisso entre os trs entes da federao: pela concentrao de todos os esforos polticos e administrativos necessrios ao enfrentamento das grandes e crescentes demandas sociais e pelo estabelecimento de inditas obrigaes poltico-institucionais assumidos pelo Estado. O Suas, assim, o sistema pblico que articula em todo o territrio nacional as responsabilidades, vnculos e hierarquia de servios, benefcios de natureza permanente ou eventual , projetos e programas de assistncia social, executados e providos pela rede governamental e no governamental sob o critrio de universalidade. A atuao dessa ao hierarquizada, nessa nova conjuntura, com uma definio que notadamente o distingue do histrico da Assistncia Social: ao focar nas necessidades sociais e no nos estigmatizados necessitados sociais imputa
4. As decises em torno dos rumos e das regras da poltica de Assistncia Social so matrias de pactuao entre representantes designados das trs esferas de governo. A gesto e a aplicao de recursos do Suas so pactuadas nas Comisses Intergestores Bipartite (CIBs) e na Comisso Intergestores Tripartite (CIT). O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) acompanha e aprova as decises. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas>. 5. Uma das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social foi justamente a construo de um Sistema Unificado de Assistncia Social, regulado para todo o Brasil e construdo em estreita parceria entre Unio, estados e municpios. 6. De acordo com a Loas, em seu Art. 6o, as aes na rea de assistncia social so organizadas em sistema descentralizado e participativo, constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforos e recursos, e por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na rea.
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um novo estatuto e novas obrigaes a esse que fazer. Reconduz a Assistncia Social a partir dos resultados que produz na sociedade, e de seu potencial de produo, como poltica pblica de direo universal e direito de cidadania capaz de alargar a agenda dos direitos sociais a serem assegurados a todos os brasileiros, de acordo com as suas necessidades e independente de renda, a partir de sua condio inerente de ser de direitos. (BRASIL, 2005). Em linhas bastante gerais e ancorando-se em princpios que emergem da prpria Constituio Federal, o Suas distingue a famlia como foco central de sua proviso. Na Pnas/2004 se institui um modelo de proteo social que tem na famlia seu eixo norteador, reconhecendo que independente de seu formato, a mediadora das relaes entre os sujeitos e a coletividade e geradora de modalidades comunitrias de vida (BRASIL, 2004a), tendo em vista que, para alm do espao domstico, a famlia insere os seus membros em redes primrias e em espaos de sociabilidade. O Suas comporta assim com diretrizes gerais, a famlia como foco da ateno, o territrio como base para sua organizao; a articulao com outras polticas sociais; a intersetorialidade como condio necessria para superao da cultura da fragmentao; hierarquiza os servios socioassistenciais por nveis de proteo: Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de mdia e alta complexidade; prev habilitao dos municpios por nveis de gesto: inicial, bsica e plena requisitos, incentivos e responsabilidades; prev responsabilidades de cada um dos entes federados, resguardado o pacto federativo e, portanto, a autonomia dos entes federados; executa o cofinanciamento por pisos de transferncia; prev instncias de pactuao e de deliberao da poltica, pressupe a participao popular/cidado/usurio como regra, recoloca novas bases para a relao entre estado e sociedade civil resguardada a primazia da responsabilidade do Estado e tem na informao, no monitoramento e na avaliao instrumentos estruturantes, e no acessrios, de sua gesto. H de se esclarecer que a compreenso essencial ao Suas a de que riscos e vulnerabilidades no decorrem de responsabilidade individual, mas de um conjunto de desigualdades estruturais, socioeconmicas, polticas e da ausncia de protees sociais. No entanto, para alm das condies socioeconmicas, as vulnerabilidades precisam ser percebidas no conjunto de situaes de precariedade e as prprias condies cotidianas de vida. A NOB/Suas (BRASIL, 2005) reafirmando o estabelecido na Pnas (BRASIL, 2004a) define que a proteo social hierarquizada em bsica e especial mdia e alta complexidade. Tais formas de proteo guardam estreita conexo e complementaridade entre si, embora cada uma delas se organize a partir de um conjunto de aes e servios.
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2 A PROTEO SOCIAL BSICA E OS CRAS
Os servios de proteo social bsica se caracterizam pela preveno s situaes de vulnerabilidade e risco. Isso ocorre por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e a qualificao de vnculos relacionais. Sua natureza preventiva importa em monitorar, reduzir e atuar em situaes de risco social e pessoal independente de idade, raa, etnia, gnero e renda, defender direitos, articular polticas sociais e servios locais de atendimento, convivncia e socializao de famlias e as polticas de transferncias de renda, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Benefcio de Prestao Continuada e os Benefcios Eventuais.7 Desenvolve programas e projetos de valorizao do protagonismo do usurio da poltica e de enfrentamento pobreza e fome, inclusive projetos de promoo da incluso produtiva. Os servios, os benefcios, os programas e os projetos dessa rea de proteo so executados de forma direta nos Cras e em outras unidades bsicas e pblicas de assistncia social, bem como de forma indireta nas entidades e nas organizaes de assistncia social da rea de abrangncia dos Cras. O principal servio prestado o Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF), cuja execuo obrigatria e exclusiva a este equipamento pblico. Prev uma ateno integral s famlias, fundada nos princpios da matricialidade sociofamiliar, na territorializao e na intersetorialidade. O Cras, assim, a unidade pblica estatal de referncia da proteo bsica de Assistncia Social e o PAIF, o principal servio neste espao. O PAIF tem, entre outros objetivos: criar espaos de construo da cidadania e da participao; fornecer esclarecimentos sobre direitos das pessoas e grupos minoritrios, com base na legislao; favorecer participao, organizao, mobilizao visando o protagonismo do usurio; oferecer condies de empoderamento para o exerccio da cidadania; favorecer processos de autonomia e promover a incluso social; discutir os servios, sua qualidade e adequao, com a populao usuria; estimular o convvio comunitrio e a incluso social pessoas com deficincia, grupos minoritrios; promover acolhimento, recepo, escuta, informao, apoio psicossocial, defesa de direitos, busca ativa e encaminhamento das famlias e dos cidados; promover a articulao dos servios criando condies para sua incluso social; fortalecer vnculos familiares, comunitrios e de pertencimento. Este trabalho realizado por equipes multiprofissionais, dependendo do porte do municpio e do nmero de famlias referenciadas a cada Cras. No que se refere a recursos humanos para o atendimento da proteo social bsica, uma
7. Os benefcios assistenciais no mbito do Suas so prestados de forma articulada aos servios. Eles se dividem em duas modalidades direcionadas a pblicos especficos: o BPC e os Benefcios Eventuais.
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norma especfica, a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos8 do Suas indica as equipes de referncia9 para os Cras. A composio da equipe de referncia dos Cras para a prestao de servios e execuo das aes no mbito da Proteo Social Bsica nos municpios est assim definida:
TABELA 1
Equipe de referncia Cras NOB RH/Suas
CENTROS DE REFERNCIA DA ASSISTNCIA SOCIAL Pequeno Porte I At 2.500 famlias referenciadas 2 tcnicos de nvel superior, sendo um profissional assistente social e outro preferencialmente psiclogo 2 tcnicos de nvel mdio Pequeno Porte II At 3.500 famlias referenciadas 3 tcnicos de nvel superior, sendo dois profissionais assistentes sociais e outro preferencialmente psiclogo 3 tcnicos de nvel mdio Mdio, Grande, Metrpole e DF At 5.000 famlias referenciadas 4 tcnicos de nvel superior, sendo dois profissionais assistentes sociais, um psiclogo e um profissional que compe o SUAS 5 tcnicos de nvel mdio
Fonte: Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS, 2006.
Ainda no tocante Proteo Social Bsica e ao Cras, h de se mencionar o ineditismo da funo de monitoramento. Tal processo consiste na contnua e na sistemtica coleta e anlise de dados e produo de informaes com variadas funes e objetivos. Essa produo relativa aos processos e resultados da ao, programa, ou servio, permitindo uma interveno planejada sobre a gesto desses equipamentos. No contexto do Suas, uma nova gerao de iniciativas relacionadas sua gesto comeou a ser desenvolvida para subsidiar a gesto desses novos equipamentos Cras e Creas , bem como qualificar seu processo de expanso e contribuir para a tomada de deciso dos gestores nos trs nveis de gesto. Em 2005 e 2006, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) dispunha de informaes pouco precisas sobre a rede de atendimento e com nfase apenas sobre os dispndios realizados por meio de cofinanciamento, por exemplo, dos Cras e de outras unidades. A fim de alterar essa situao, em meados de 2007, a Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) e a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) elaboraram conjuntamente a Ficha de Monitoramento dos Cras (BRASIL, 2007a) e o Dicionrio das Variveis dos Cras, (BRASIL, 2007b) que a locupletava. Os dados coletados por meio da Ficha de Monitoramento permitiram uma
8. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social (NOB-RH/Suas) aprovada pela Resoluo no 269, de 13 de dezembro de 2006. 9. Equipes de referncia so aquelas constitudas por servidores efetivos responsveis pela organizao e oferta de servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e especial, levando-se em considerao o nmero de famlias e indivduos referenciados, o tipo de atendimento e as aquisies que devem ser garantidas aos usurios (BRASIL, 2006a).
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anlise do processo de implantao dos centros, publicada no documento interno denominado Linha de Base do Monitoramento dos Cras, (BRASIL, 2008) o qual foi apresentado e discutido com gestores estaduais e representantes de conselhos de Assistncia Social em maio de 2008.1010 A Linha de Base focalizou os principais aspectos estruturais dos Cras para alar o desafio de avanar para conhecer as condies de adequao dos equipamentos e o possvel monitoramento dos servios prestados. Esta foi a primeira tentativa de aplicao de um instrumento censitrio para o conhecimento da realidade dos Cras e dos Creas, que foi denominado Censo Cras e Censo Creas e posteriormente Censo Suas. importante frisar que o Censo Cras, como o Censo Creas uma ao intersetorial, entre a rea da assistncia social, por meio da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) e a rea de Gesto da Informao, Avaliao, Monitoramento e Capacitao, por meio da Sagi, ambas do MDS. Neste sentido, vale a ressalva que no processo de monitoramento relacionado ao Suas, cabe SNAS definir a conceituao e as caractersticas do objeto a ser monitorado, dispor dos normativos referenciais sobre o objeto, bem como a especificao da linha de monitoramento a ser adotada para o Suas. O papel da Sagi no processo de monitoramento dos Cras, e tambm dos Creas, colaborar na construo de um processo consistente, estruturado e contnuo, prover ferramentas eletrnicas e difundir a importncia do monitoramento para promover a melhoria das polticas pblicas que tm centralidade nessas unidades. Naquele estgio, em 2007, ficou definido que o objeto/processo a ser monitorado era a unidade fsica, o Cras, com questionamentos que perpassavam por quatro dimenses principais: i) atividades realizadas; ii) funcionamento; iii) recursos humanos; e iv) estrutura fsica. Alm disso, importante dizer que o foco deste monitoramento, no curto prazo, era conhecer especialmente as condies do novo equipamento cofinanciado1111 pelo governo federal e pelas outras esferas, com vista a gerar um indicador de adequabilidade dos Cras quando confrontados com as normativas da rea. Aquela experincia resultou no aprimoramento, no s da ideia do Censo Cras, mas tambm com sua enorme importncia. Resultou, ainda, no alargamento do seu escopo e tambm no incremento de indicadores a serem gerados. O Censo Cras atualmente realizado a cada ano, com o intuito de mapear a estrutura, horrio de funcionamento, recursos humanos e atividades prestadas no mbito destes equipamentos.
10. No Encontro Nacional sobre Monitoramento dos Cras em Braslia. 11. O cofinaciamento na rea da Assistncia Social previsto em Lei, na Politica Nacional de Assistncia Social e nas Normas Operacionais da rea. Representa a noo que a estrutura de financiamento da poltica deve ser feita pelos trs nveis de gesto: Unio, estados e municpios.
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No caso da construo de indicadores, a metodologia passou por significativas alteraes. Foi construda1212 uma padronizao para os graus de desenvolvimento dos indicadores dimensionais dos Cras que, tratados estatisticamente culminam na definio de um indicador sinttico, chamado de Indicador de Desenvolvimento dos Cras (IDCras). A metodologia se baseia em uma composio de situaes dimensionais: i) estrutura fsica dos Cras; ii) horrio de funcionamento; iii) servios e atendimento do Cras; iv) informao, registro e documentao; e v) articulao e recursos humanos, para a definio de um estgio geral de desenvolvimento dos Cras. Vale destacar que uma metodologia clara e de fcil compreenso dos gestores estaduais e municipais sobre os critrios adotados pelo governo federal. As informaes contidas no Censo Cras so obtidas por meio da declarao do responsvel, no mbito da gesto municipal ou do Distrito Federal, pelos Cras. No obstante o questionrio pautar-se pela objetividade e existncia de um manual detalhado para orientar o preenchimento, faz-se relevante mensurar o nvel de consistncia interna das respostas para assegurar a confiabilidade das informaes para as anlises e concluses, visto que existe sempre a possibilidade de interpretaes incongruentes ou distintas do previsto. O questionrio e os resultados do Censo Cras, como toda ferramenta de coleta de dados, encontra-se em permanente aperfeioamento. Neste contexto, afigura-se imperativo tambm um refinamento constante da anlise dos dados gerados. Assim, possvel afirmar que a evoluo do instrumento censitrio, desde sua primeira verso-tentativa em 2007, foi considervel. As inovaes presentes permitem uma comparao temporal da evoluo dos Cras com as novas variveis referentes identificao da estrutura fsica, horrio de funcionamento, servios e atendimento, informao, registro e documentao, articulao e recursos humanos, o que permite a definio anual do IDCras. O mais importante produto do censo , sem dvida, o estabelecimento de metas de desenvolvimento para cada Cras, nos territrios onde atuam e nos municpios onde esto instalados e tambm nos estados. A partir deste dado os gestores podem atuar com mais pertinncia e conhecimento da situao municipal. Os censos sempre possuem um perodo definido para abertura e fechamento do sistema para os respondentes, um perodo definido para extrao e limpeza da base de dados, em que feita a verificao de confiabilidade, e um perodo para a avaliao dos resultados, que culmina na elaborao de um relatrio que discutido em evento especfico. Recentemente foi lanado o Relatrio do Censo de Monitoramento Cras 2008 e seus indicadores.
12. Desde 2007, houve vrios encontros para debater o assunto envolvendo representantes dos trs entes federados.
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No ms de agosto de 2010 foi debatido o Relatrio dos Censos Cras e Creas realizados em 2009 e seus resultados. Nessa condio, j foi possvel estabelecer a avaliao de comparabilidade entre os censos realizados em 2008 e 2009. O IDCras , assim, um ndice que abarca os indicadores dimensionais dos Cras a serem combinados em um nico indicador sinttico, o qual objetiva mensurar de uma forma global o estgio de evoluo destes centros. Este indicador sinttico varia de um a dez em nmeros inteiros, abarcando dez possveis nveis de desenvolvimento dos Cras, discriminados no quadro a seguir:
TABELA 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Indicador de desenvolvimento dos Cras

Quatro dimenses INSUFICIENTE Trs das quatro dimenses INSUFICIENTE Duas das quatro dimenses INSUFICIENTE Uma das quatro dimenses INSUFICIENTE Todas as dimenses REGULAR Trs dimenses REGULAR e uma SUFICIENTE ou SUPERIOR Duas dimenses REGULAR e duas SUFICIENTE ou SUPERIOR Uma dimenso REGULAR e trs SUFICIENTE ou SUPERIOR Todas as dimenses no mnimo SUFICIENTE, exclusive as quatro dimenses SUPERIOR Quatro dimenses SUPERIOR
Fonte: Relatrio Censo Cras 2009.
Neste contexto, o IDCras pode subsidiar a formulao de estratgias para aperfeioamento permanente da qualidade dos Cras, especialmente na seleo das unidades cujos resultados sinalizem a necessidade de atuao das trs esferas de governo para a melhoria da qualidade dos servios prestados. As unidades enquadradas nos estgios de 1 a 4 so aquelas em situao grave, com ao menos uma dimenso em grau insuficiente e que demandam monitoramento e apoio permanentes para superao desta condio. Por sua vez, aquelas classificadas entre os estgios de 5 a 8 apresentam nveis operacionais de forma geral minimamente aceitveis, mas que devem evoluir para atender plenamente os patamares mnimos de oferta de servio estabelecidos nos diversos normativos da Assistncia Social. No outro extremo, os Cras nos estgios 9 e 10 cumprem todos os requisitos legais, com uma prestao de servios sociais qualificada. Na prtica, podem ser utilizados como modelos de referncia para disseminao de boas prticas de gesto. O anexo 1 deste artigo apresenta um exemplo de questionrio do Censo Suas/ Cras.
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3 A PROTEO SOCIAL ESPECIAL E OS CREAS
Os servios de Proteo Social Especial so destinados aos indivduos e s famlias em situao de risco cuja ateno exige maior complexidade, pela natureza dos eventos. Diferentemente da Proteo Social Bsica, que possuem tambm uma natureza preventiva, a Proteo Social Especial possui uma natureza eminentemente protetiva. So aes que requerem o acompanhamento familiar e individual com maior destreza profissional na conduo das solues. Devem contar com encaminhamentos efetivos e monitorados, apoios e processos que assegurem qualidade na ateno. Isto significa, na prtica, atuar junto famlia e seus membros por ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e, ou psquicos, abuso sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situao de rua, de trabalho infantil, entre outras. As atividades da Proteo Especial so diferenciadas de acordo com nveis de complexidade mdia ou alta e conforme a situao vivenciada pelo indivduo ou famlia. A Proteo Social Especial de mdia complexidade oferta atendimento especializado na rea de direitos violados, porm a famlias e indivduos ainda inseridos no ncleo familiar, embora os vnculos fragilizados ou at mesmo ameaados. So servios que solicitam, ainda, uma robusta articulao em rede para assegurar efetividade no atendimento s demandas da famlia. A sua insero em uma rede de proteo torna-se necessria para a potencializao das possibilidades de superao da situao vivida. Atuam exigindo uma gesto mais complexa e compartilhada com o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, outros rgos e aes do Executivo, Conselhos Tutelares e rgos de defesa de direitos e do sistema de garantia de direitos. A Proteo Social Especial de alta complexidade, por sua vez, oferece atendimento s famlias e aos indivduos que se encontram em situao de abandono, ameaa ou violao de direitos, necessitando, na maioria das vezes, de acolhimento provisrio, fora de seu ncleo familiar de origem. Esses servios visam garantir proteo integral a indivduos com vnculos familiares rompidos ou extremamente fragilizados, por meio de servios que garantam o acolhimento em ambiente com estrutura fsica adequada, oferecendo condies de moradia, higiene, salubridade, segurana, acessibilidade e privacidade. Devem, no entanto, contribuir para a restituio de vnculos familiares e/ou comunitrios e o desenvolvimento da autonomia dos usurios. O Creas a unidade pblica e estatal que oferta estes servios especializados e, como unidade do Suas, constitui-se um polo de referncia, coordenador e articulador da Proteo Social Especial de mdia complexidade.
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A oferta de ateno especializada e continuada deve ter como foco a famlia e a situao vivenciada. Essa ateno especializada tem como foco o acesso da famlia a direitos socioassistenciais, priorizando a reconstruo de suas relaes familiares e comunitrias. No seu contexto social, deve focar o fortalecimento dos recursos para a superao da situao apresentada. A fonte de financiamento dos Creas, no que se refere aos recursos federais, o piso fixo de mdia complexidade. Conforme dito anteriormente a Assistncia Social tem como pressuposto gesto compartilhada e cofinanciamento dos servios por meio de pisos de transferncia. Por isso, os Creas podem ter uma ou mais fontes de financiamento, o que uma das questes do censo. Os Creas podem ter abrangncia tanto local municipal ou do Distrito Federal quanto regional, abrangendo, neste caso, um conjunto de municpios, de modo a assegurar maior cobertura e eficincia na oferta do atendimento. A implantao dos Creas regionais dever ser uma iniciativa do Estado ou do grupo de municpio a partir das seguintes situaes: a) Quando a demanda do municpio no justificar a oferta no seu espao, de servios continuados no nvel de Proteo Social Especial de mdia complexidade. b) Quando o porte ou nvel de gesto no disponha de condies de gesto individual de um servio em seu territrio. A oferta dos servios, conforme anteriormente mencionado, destina-se ao atendimento de famlias e indivduos em situaes de risco pessoal e social priorizando crianas, adolescentes e suas famlias nas seguintes situaes: crianas e adolescentes vtimas de abuso e explorao sexual; crianas e adolescentes vtimas de violncia domstica violncia fsica, psicolgica, sexual, negligncia; famlias inseridas no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) que apresentem dificuldades no cumprimento das condicionalidades; crianas e adolescentes em situao de mendicncia; crianas e adolescentes que estejam sob medida de proteo ou medida pertinente aos pais ou responsveis; crianas e adolescentes em cumprimento da medida de proteo em abrigo ou famlia acolhedora, e aps o cumprimento da medida, quando necessrio suporte reinsero sociofamiliar; adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de liberdade assistida e de prestao de servios comunidade; adolescentes e jovens aps cumprimento de medida socioeducativa de internao estrita, quando necessrio suporte reinsero sociofamiliar. Os servios ofertados devem principalmente: Articular os demais servios da Proteo Social Bsica Cras e da Proteo Social Especial.
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Articular com as demais polticas pblicas e instituies que compem o sistema de garantia de direitos.
A articulao no territrio fundamental para fortalecer as possibilidades de incluso da famlia em uma organizao de proteo que possa contribuir para a reconstruo da situao vivida. Podem ser listados alguns objetivos da oferta de atendimento especializado e continuado nos Creas: Contribuir para a proteo imediata e atendimento interdisciplinar s pessoas em situao de violncia visando preservao de sua integridade fsica e psicolgica. Fortalecer vnculos familiares e a capacidade protetiva da famlia. Fortalecer as redes sociais de apoio da famlia. Propiciar a incluso das famlias no sistema de proteo social e nos servios pblicos, conforme necessidades. Favorecer o acesso aos direitos socioassistenciais e reparao de danos. Prevenir agravamentos. Reduzir a incidncia de violao de direitos e prevenir a reincidncia de violaes de direitos.
O Creas oferta acompanhamento tcnico especializado desenvolvido por uma equipe multiprofissional, de modo a potencializar a capacidade de proteo da famlia e favorecer a reparao da situao de violncia vivida. O atendimento pode ser ofertado tanto nas prprias instalaes fsicas da unidade quanto por meio do deslocamento das equipes em territrios e domiclios, recurso fundamental, sobretudo, nos casos dos Creas regionais. A NOB-RH/Suas estabelece que a composio da equipe de referncia do Creas deve-se basear no nvel de gesto do municpio. No caso do Suas, pela NOB/Suas pode ser gesto inicial, bsica ou plena e deve ser composta minimamente pelos seguintes profissionais, assim dimensionados:
TABELA 3
Equipe de referncia Creas, NOB e Suas
Municpios em Gesto Inicial e Bsica 1 coordenador 1 assistente social 1 psiclogo 1 advogado 2 profissionais de nvel superior ou mdio (abordagem dos usurios) 1 Auxiliar administrativo Fonte: NOB-RH/Suas 2006. Municpios em Gesto Plena e Estados em Servios Regionais 1 coordenador 2 assistentes sociais 2 psiclogos 1 advogado 4 profissionais de nvel superior ou mdio (abordagem dos usurios) 2 Auxiliar administrativo
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O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), os estados e os municpios tm empenhado esforos para promover o fortalecimento da funo de monitoramento no mbito do Suas. A estratgia desenvolvida e implementada priorizou a definio de um processo sistemtico de monitoramento das unidades de prestao e organizao dos servios socioassistenciais: os Cras e os Creas. No que se refere aos Creas, o primeiro censo foi realizado, como linha de base, em 2008 e objetivou construir um diagnstico da situao de implementao destas unidades no pas, assim como, da oferta dos servios que lhe so pertinentes. importante ressaltar que, neste sentido, orientou-se que todas as unidades que ofertam servios similares aos ofertados nos Creas fossem tambm cadastradas no censo, independentemente de receberem o cofinanciamento federal do MDS e de estarem, ou no, em conformidade com as normativas e as orientaes tcnicas do Suas. Com a realizao do Censo Creas 2008 foi possvel dar o primeiro passo de um processo no qual o governo federal, os estados e os municpios, somaram esforos e atuaram conjuntamente para reordenar os servios de proteo especial de mdia complexidade e consolidar o Creas como unidade pblica estatal, que oferta servios especializados e continuados. Considerando a importncia de capturar informaes que refletissem a realidade de maneira fidedigna e considerando a lacuna de conhecimento sobre as unidades prestadoras destes servios de Proteo Social Especial, o questionrio do censo de 2008 permitia que os municpios e os estados classificassem as suas unidades cadastradas segundo seis tipos distintos. Esta tipologia visou, to somente, classificar situaes observadas na realidade, independente de estarem, ou no, em conformidade com as normativas e as orientaes tcnicas do Suas. Vale lembrar que o preenchimento do questionrio eletrnico coube aos prprios municpios, e no caso dos Creas regionais, s secretarias estaduais de assistncia social. Essa primeira experincia, dada as particularidades dos Creas, apontou para uma srie significativa de achados que no s propiciou um incremento no censo 2009, mas tambm gerou bases, como esperado, para a tomada de deciso por parte dos gestores. No caso do Censo Creas 2009, o formulrio foi previamente discutido entre os gestores da assistncia social das trs esferas de governo. Est dividido em seis blocos, a saber: identificao; estrutura fsica; funcionamento e atendimento; informao, registro e documentao; articulao; e recursos humanos. Somente a partir do Censo Creas 2009, aps o conhecimento dessa rede que formou a linha base, no Censo Creas 2008, foi possvel ter elementos para a construo do ndice de Desenvolvimento dos Creas (IDCreas), ainda em debate.
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O conjunto de indicadores dimensionais que formataro o IDCreas tem as seguintes dimenses: infraestrutura, servios e atividades, articulao e recursos humanos. O IDCreas utiliza as informaes viabilizando comparaes do desenvolvimento de um Creas com outros em um mesmo ano e ainda acompanha o desenvolvimento de um mesmo Creas de um perodo a outro. Por isso, a deciso metodolgica aplicada ao IDCreas foi optar pela definio das variveis a partir dos resultados do Censo Creas 2010, para que se pudesse levar em considerao estas novas informaes na composio dos indicadores, tendo em vista que a linha de base construda em 2008 apenas iniciou o conhecimento sobre esses equipamentos. Dessa maneira, o IDCreas encontra-se em fase de construo na mesma linha metodolgica adotada pelo IDCras, em uma perspectiva de graus de desenvolvimento de forma a conhecer as condies e as caractersticas gerais de funcionamento do Creas para a devida avaliao da necessidade de intervenes.
Como dito, o processo de instituio do Suas requisitou novas formas de gesto e de operacionalizao dessa poltica em todo o territrio nacional. No caso dos novos equipamentos e suas caractersticas para o atendimento da populao usuria da poltica de Assistncia Social, de natureza descentralizada, porm com orientaes unificadas nacionalmente entre os gestores e os tcnicos das trs reas, envolveu a otimizao de recursos de vrias ordens. Entre estes, normais nacionais e a pesquisa censitria sobre a condio dos equipamentos para a prestao de servios. Trs inferncias, entre outras, podem ser divisadas com o novo modelo de gesto da poltica de Assistncia Social, sob a gide do Suas: acesso facilitado dos usurios aos servios e benefcios da poltica de Assistncia Social, prestao de servio mais qualificada e interveno orientada a resultados e informada por indicadores e monitoramento. Um dos resultados mais expressivos dos censos Cras e dos censos Creas, foi a criao os indicadores IDCras e IDCreas. Tornou-se imperioso o alargamento do escopo e projetar um censo para o Suas. Significa dizer que a partir de 2010 j esto disponibilizadas novas ferramentas censitrias. O Censo Suas hoje est composto, de mais dois questionrios voltados aos campos da Gesto e do Controle Social. O anexo 1 apresenta um questionrio relacionado ao Censo Suas Cras que ser disponibilizado em outubro de 2010. O questionrio Gesto passar a aferir as condies organizacionais na perspectiva do desempenho de municpios e estados, objetivando insumos para o incremento da capacidade de gesto local e regional, com informaes sobre
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estrutura administrativa, gesto financeira e outros. O questionrio Conselhos, por sua vez, permitir conhecer as condies das estruturas de controle social, dados sobre criao, resolues, regimento interno e legislao, oramento e infraestrutura, secretaria executiva, dinmica de funcionamento e composio, visando o incremento permanente para que esses fruns possam exercer o seu papel de acompanhamento e fiscalizao da gesto e das aes do Suas. Os dados resultantes dos censos so pareados e cruzados entre si, produzindo uma leitura mais analtica da situao dos Cras e dos Creas nas suas diversas dimenses e oferecendo um conjunto de informaes relevantes de alto nvel para os gestores. Alguns exemplos podem ser mostrados com o recente relatrio do Censo Cras 2009. Um dos campos de pesquisa presentes no Censo Cras se refere ao seu horrio de funcionamento e aos servios e atendimento do Cras, tendo em vista as normas nacionais pactuadas. Quando a pergunta versa sobre os dias de funcionamento dos Cras na semana, observa-se a seguinte resposta colocada em grfico simples:
GRFICO 2
100 80 60 40 20 0 At 4 dias 5 dias 6 dias 7 dias
Distribuio de Cras, segundo quantidade de dias de funcionamento por semana Brasil, 2009
97,8
0,4
1,4
0,3
Fonte: Relatrios Censo Suas/Cras 2009.
Quando a pergunta versa sobre quais os servios desenvolvidos no Cras, observa-se a seguinte resposta colocada em grfico simples e tabelas, que podem ser amplamente pareados com outros dados:
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GRFICO 3
Percentual de Cras, por tipo de servio desenvolvido Brasil, 2009
TABELA 4
Nmero e percentual de Cras, por tipo de servio desenvolvido, segundo localizao 2009
Servios desenvolvidos no CRAS Programa de Ateno Integral a Famlia ProJovem Adolescente (apenas quando executado no espao do prprio CRAS) Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas de 0 a 6 anos Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas e adolescentes de 6 a 14 anos Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 15 a 17 anos(exceto Projovem) Servios de capacitao e incluso produtiva Servios de Convivncia (socioeducativo) para Idosos N.Abs % N.Abs % N.Abs % N.Abs % N.Abs % N.Abs % N.Abs % Localizao Urbano 5.113 90,9% 2.370 42,1% 1.944 34,6% 3.004 53,4% 2.081 37,0% 4.068 72,3% 3.884 69,1% Rural 151 92,1% 75 46 58 35,4% 88 53,7% 66 40,2% 124 75,6% 111 67,7% Itinerante 11 100,0% 4 36 5 45,5% 9 81,8% 6 54,5% 9 81,8% 7 63,6% Total 5.275 91,0% 2.449 42 2.007 34,6% 3.101 53,5% 2.153 37,1% 4.201 72,5% 4.002 69,0%
Quando a pergunta versa sobre as aes e atividade realizadas no Cras no ms de referncia, tendo em vista todos os servios, a seguinte resposta pode ser colocada em grfico simples:
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GRFICO 4
Percentual de Cras, por tipo de aes e atividades realizadas Brasil, 2009
Fonte: Censo Cras 2009.
indispensvel mencionar que gestores municipais e estaduais acompanham os resultado dos censos on line e in line e com ferramentas eletrnicas denominadas gerente Censo Cras e Creas, um painel de acompanhamento unificado objetivando apoiar a tomada de decises e de intervenes para o incremento do sistema nos diversos estados e municpios. As aes, servios e programas implementados pelo MDS hoje alcanam milhes de cidados que vivem em todas as regies do Brasil, nas mais diversas situaes. Portanto, impacto da rede de proteo social que se consolida, influenciado como elemento estruturante, pelos processos de gesto que produzam o necessrio suporte, a exemplo do processo de monitoramento brevemente relatado neste artigo, que inclusive permite subsdios para avaliaes peridicas e formao, visando o constante aprimoramento do Suas.
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REFERNCIAS
BRASIL. Lei Orgnica da Assistncia Social. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 7 dez. 1993. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Braslia-DF, 2004a. Disponvel em: <http:/www.mds.gov.br/assistenciasocial>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). In: CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL, 4., 2004, Braslia, Anais. Braslia, dez. 2004b. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Norma Operacional Bsica NOB/Suas. Braslia, jul. 2005. Disponvel em: <http:/www. mds.gov.br>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Norma Operacional Bsica NOB-RH/Suas. Braslia, 2006a. Disponvel em: <http:// www.mds.gov.br/gestaodainformacao/monitoramento/monitoramento-do-suas/ monitoramento-do-suas>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Documentos e verses preliminares de orientaes tcnicas dos departamentos de Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial. Braslia, 2006b.
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Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). Dicionrio das variveis do Cras. Braslia, 2007b.
______. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). Linha de base do monitoramento dos Cras. Braslia, 2008. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao. Caderno do Monitoramento Cras 2008. Braslia, 2009. Disponvel em: < http://www.mds.gov.br/gestaodainformacao/monitoramento>.
234
SPOSATI, A. Desafios para fazer avanar a poltica de assistncia social no Brasil. Servio Social e Sociedade, So Paulo, v. 77, p. 30-53, 2004. ______. Cidade em pedaos. So Paulo: Brasiliense, 2001. ______. Especificidade e intersetorialidade da poltica de assistncia social. Servio Social e Sociedade, So Paulo, v. 68, p. 54-82, 2001. YASBEK, M. C. Pobreza e excluso social: expresses da questo social no capitalismo. Temporalis, Braslia, Ano 2, n. 3, p. 33-40, 2001.
235
ANEXO 1
Alguns blocos de perguntas do Censo Suas Cras (incompleto)
CENSO SUAS FORMULRIO CRAS 2009 SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
BLOCO 1 IDENTIFICAO DO CRAS

1. LOCALIZAO DO CRAS: Municpio: __________________________________________________________________________ UF: _____________ Endereo do CRAS: ___________________________________________________________________________________ Bairro: ___________________________________________________________________ CEP: _____________________ Telefone com DDD: ( _____ ) _______________________ Email: ______________________________________________ Localizao: |__| CRAS Urbano |__| CRAS Rural |__| CRAS Itinerante (Embarcao) 2. Este CRAS uma unidade com capacidade de atendimento para at: |__| 2.500 famlias referenciadas |__| 3.500 famlias referenciadas |__| 5.000 famlias referenciadas
3. Indique a(s) fonte(s) de financiamento deste CRAS. |__| Municipal / DF |__| Estadual |__| Federal - Piso Bsico Fixo MDS (Programa PAIF) |__| Federal - Piso Bsico de Transio MDS |__| Federal - Piso Bsico Varivel MDS |__| Federal IGD MDS |__| Federal - Outros recursos federais 4. Ms e ano de incio do funcionamento deste CRAS: _______/________(mm/aaaa).
BLOCO 2 ESTRUTURA FSICA DO CRAS

5. Situao do imvel onde se localiza o CRAS: |__| prprio da Prefeitura Municipal |__| alugado pela Prefeitura Municipal |__| cedido para a Prefeitura Municipal |__| outro 6. O imvel de funcionamento do CRAS compartilhado? (Marque apenas uma opo) |__| No, exclusivo para o CRAS |__| Compartilhado com Secretaria da Assistncia Social ou congnere |__| Compartilhado com outra unidade administrativa (Sede de Prefeitura, Administrao Regional, Sub-Prefeitura etc) |__| Compartilhado com o Conselho Municipal de Assistncia Social |__| Compartilhado com Conselho Tutelar |__| Compartilhado com CREAS Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social |__| Compartilhado com outra unidade pblica de servios da Assistncia Social |__| Compartilhado com Unidade de Sade |__| Compartilhado com Escola |__| Compartilhado com uma Associao Comunitria |__| Compartilhado com ONG/Entidade |__| Compartilhado com Outros 7. Descreva o espao fsico deste CRAS: (Ateno! Cada sala deve ser contada uma nica vez na descrio do espao) Salas de Atendimento Salas com capacidade inferior a 15 pessoas Salas com capacidade de 15 a 30 pessoas Sales com capacidade superior a 30 pessoas Quantidade |___| |___| |___|
(Continua)
236
(Continuao)
Salas exclusivas de coordenao, equipe tcnica ou administrao
(no so salas de atendimento)
|___| |___| |__| Sim |__| Sim |__| Sim |__| Sim Possui? |__| No |__| No |__| No |__| No
Banheiros Demais Ambientes Recepo Cozinha Almoxarifado Espao externo no CRAS para atividades de convvio
8. Este CRAS possui condies de acessibilidade para pessoas idosas ou com deficincia? |__| Sim, em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050) |__| Sim, mas que no esto em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050) |__| No possui 9. Indique os equipamentos existentes neste CRAS. |__| Telefone |__| Computador Quantidade |____| Quantidade conectada internet |____| |__| Impressora |__| Acesso a Internet discada |__| Acesso a Internet banda larga ou via satlite |__| Equipamento de som |__| Televiso (TV) |__| DVD/Vdeo Cassete |__| Fax |__| Materiais pedaggicos, culturais e esportivos |__| Brinquedos |__| Datashow |__| Mquina Fotogrfica |__| Veculo |__| Biblioteca
10. Este CRAS possui placa de identificao? |__| Sim, conforme o modelo padronizado pelo MDS |__| Sim, em outro modelo, mas com o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS |__| Sim, em outro modelo, sem o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS |__| No possui BLOCO 3 HORRIO DE FUNCIONAMENTO, SERVIOS E ATENDIMENTOS DO CRAS 11. Quantos dias na semana este CRAS funciona: |____| dias por semana 12. Quantas horas por dia este CRAS funciona: |____| horas por dia 13. Indique quais dos servios abaixo so desenvolvidos neste CRAS:
(marque apenas os servios executados no prprio CRAS)
|__| Programa de Ateno Integral a Famlia |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas de 0 a 6 anos |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas e adolescentes de 6 a 14 anos |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 15 a 17 anos (exceto Projovem) |__| ProJovem Adolescente (apenas quando executado no espao do prprio CRAS) |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 18 a 29 anos |__| Servios de Convivncia (socioeducativo) para Idosos |__| Servios de capacitao e incluso produtiva 14. Quantitativo de Famlias acompanhadas pelo PAIF Acompanhamento de Famlias pelo PAIF (ms de referncia agosto 2009) Quantidade de Famlias em acompanhamento
(JUNHO 2008)
Informao no disponvel
(marque X)
Quantidade total de famlias em acompanhamento pelo PAIF Quantidade de famlias do Bolsa Famlia em acompanhamento pelo PAIF Quantidade de famlias de beneficirios do BPC em acompanhamento pelo PAIF
|__|__|__|__| |__|__|__|__| |__|__|__|__|
|___| |___| |___|
15. Indique as aes e atividades realizadas por este CRAS: |__| Recepo e acolhida |__| Acompanhamento de famlias |__| Acompanhamento de indivduos |__| Grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas com famlias
(Continua)

(Continuao)
|__| Grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas geracionais / intergeracionais |__| Visitas Domiciliares |__| Busca ativa |__| Atividades de incluso digital |__| Encaminhamento de famlias ou indivduos para a rede de servio socioassistencial |__| Encaminhamento de famlias ou indivduos para outras polticas pblicas |__| Encaminhamento para insero de famlias no Cadastro nico |__| Orientao/acompanhamento para insero do BPC |__| Acompanhamento dos encaminhamentos realizados |__| Articulao e fortalecimento de grupos sociais locais |__| Produo de Material socioeducativo |__| Campanhas socioeducativas |__| Palestras
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16. Este CRAS realiza concesso de Benefcios Eventuais? (Considerar apenas aqueles concedidos no prprio CRAS. No considerar os encaminhamentos para obteno dos benefcios junto a outra unidade/rgo) |__| Sim |__| No
17. Informe o volume aproximado dos atendimentos realizados semanalmente neste CRAS. Atendimentos Quantidade de entrevistas individual/familiar realizadas por semana Quantidade de visitas domiciliares realizadas por semana Quantidade de atividades coletivas realizadas por semana (Grupos de Convivncia, Palestras etc) Quantidade de pessoas que participam de atividades coletivas neste CRAS, por semana Quantidade aproximada (total por semana) |___| |___| |___| |___|
18. Quais das situaes abaixo so mais freqentemente atendidas por este CRAS. (Marque as 4 principais) |__| situaes de negligncia em relao a idosos |__| situaes de negligncia em relao a crianas |__| situaes de negligncia em relao a pessoas com deficincia |__| situaes de violncia domstica |__| outras situaes de violncia no territrio |__| crianas e adolescentes fora da escola |__| crianas em situao de trabalho infantil |__| indivduos sem documentao civil |__| famlias com descumprimento de condicionalidades do Bolsa Famlia |__| famlias elegveis no inseridas nos programas ou benefcios de transferncia de renda |__| famlias em situao de insegurana alimentar |__| demandas de proviso material (exceto alimentos) |__| explorao ou abuso sexual de crianas e adolescentes |__| jovens em situao de vulnerabilidade e risco social 19. H povos e comunidades tradicionais no territrio de abrangncia deste CRAS? |__| Sim |__| No (pule para a questo 19) 20. Este CRAS atende povos e comunidades tradicionais? |__| No atende |__| Atende povos indgenas |__| Atende Comunidade Quilombola |__| Atende Comunidade ribeirinha |__| Atende outros povos e comunidades tradicionais. 21. Este CRAS possui rede referenciada para oferta de Servios de Proteo Social Bsica: |__| Sim |__| No (pule para a questo 28)
22. Indique os servios disponveis na rede referenciada e o tipo de unidade que os ofertam Tipo de Unidade que oferta Servios disponveis na rede referenciada Outra Unidade Entidade Pblica conveniada |__| |__| |__| |__| Servios de Convivncia para Crianas de 0 a 6 anos Servios de Convivncia para Crianas de 6 a 15 anos de idade Servios de Convivncia para Jovens de 15 a 17 anos de idade Servios de Convivncia para Idosos |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|
(Continua)
238
(Continuao)
Salas exclusivas de coordenao, equipe tcnica ou administrao
(no so salas de atendimento)
|___| |___| |__| Sim |__| Sim |__| Sim |__| Sim Possui? |__| No |__| No |__| No |__| No
Banheiros Demais Ambientes Recepo Cozinha Almoxarifado Espao externo no CRAS para atividades de convvio
8. Este CRAS possui condies de acessibilidade para pessoas idosas ou com deficincia? |__| Sim, em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050) |__| Sim, mas que no esto em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050) |__| No possui 9. Indique os equipamentos existentes neste CRAS. |__| Telefone |__| Computador Quantidade |____| Quantidade conectada internet |____| |__| Impressora |__| Acesso a Internet discada |__| Acesso a Internet banda larga ou via satlite |__| Equipamento de som |__| Televiso (TV) |__| DVD/Vdeo Cassete |__| Fax |__| Materiais pedaggicos, culturais e esportivos |__| Brinquedos |__| Datashow |__| Mquina Fotogrfica |__| Veculo |__| Biblioteca
10. Este CRAS possui placa de identificao? |__| Sim, conforme o modelo padronizado pelo MDS |__| Sim, em outro modelo, mas com o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS |__| Sim, em outro modelo, sem o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS |__| No possui BLOCO 3 HORRIO DE FUNCIONAMENTO, SERVIOS E ATENDIMENTOS DO CRAS 11. Quantos dias na semana este CRAS funciona: |____| dias por semana 12. Quantas horas por dia este CRAS funciona: |____| horas por dia 13. Indique quais dos servios abaixo so desenvolvidos neste CRAS:
(marque apenas os servios executados no prprio CRAS)
|__| Programa de Ateno Integral a Famlia |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas de 0 a 6 anos |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas e adolescentes de 6 a 14 anos |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 15 a 17 anos (exceto Projovem) |__| ProJovem Adolescente (apenas quando executado no espao do prprio CRAS) |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 18 a 29 anos |__| Servios de Convivncia (socioeducativo) para Idosos |__| Servios de capacitao e incluso produtiva 14. Quantitativo de Famlias acompanhadas pelo PAIF Acompanhamento de Famlias pelo PAIF (ms de referncia agosto 2009) Quantidade de Famlias em acompanhamento
(JUNHO 2008)
Informao no disponvel
(marque X)
Quantidade total de famlias em acompanhamento pelo PAIF Quantidade de famlias do Bolsa Famlia em acompanhamento pelo PAIF Quantidade de famlias de beneficirios do BPC em acompanhamento pelo PAIF
|__|__|__|__| |__|__|__|__| |__|__|__|__|
|___| |___| |___|
15. Indique as aes e atividades realizadas por este CRAS: |__| Recepo e acolhida |__| Acompanhamento de famlias |__| Acompanhamento de indivduos |__| Grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas com famlias
captulo 7
A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN) como ELEMENTO DA estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional
1 INTRODUO
Este artigo tem por objetivos apresentar a Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (Redesan), constituda pelos restaurantes populares, pelas cozinhas comunitrias e pelos bancos de alimentos, e ressaltar sua importncia no conceito de segurana alimentar brasileiro. Procura-se tambm demonstrar que a Redesan se constitui em uma ao estratgica da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e em uma estrutura operacional do Estado que contribui de forma direta para a reduo dos ndices de insegurana alimentar da populao e da erradicao da pobreza e da marginalizao, alm da reduo das desigualdades sociais e regionais. recente a incluso da temtica da fome na agenda governamental brasileira.1 Decorrente de um processo histrico marcado pela explorao e discriminao, o Brasil apresenta acentuada desigualdade social, caracterizada por uma alta concentrao de renda, com amplos segmentos da populao excludos do acesso a bens e servios pblicos essenciais que garantem o pleno exerccio dos direitos sociais, previstos no Art. 6o da Constituio Brasileira. As polticas pblicas direcionadas ao desenvolvimento social exigem esforos conjuntos dos diversos atores governamentais e societais no sentido de promover aes efetivas que alcancem os grupos sociais mais vulnerveis. A ideia de se instituir uma rede de polticas de proteo e promoo social tem como objetivo reduzir as desigualdades sociais, por meio da preveno a situaes de risco decorrentes da pobreza, da privao e do precrio acesso aos servios pblicos, o qual se coaduna com o objetivo fundamental do Estado brasileiro de erradicar a pobreza, a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 1988). Nesse contexto, a segurana alimentar e nutricional (SAN) uma temtica que perpassa por todas as dimenses que caracteriza o risco social e aparece associada garantia de poder aquisitivo da populao, crescimento econmico,
1. No objetivo deste artigo realizar um histrico da incluso da temtica de SAN nas polticas pblicas brasileiras. Para tal anlise sugere-se o artigo de Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2009).
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redistribuio de renda e reduo da pobreza (HIRAI; ANJOS, 2007). Refere-se diretamente universalizao do direito social bsico de acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidades suficientes e que no comprometam o acesso a outras necessidades essenciais. A fome uma situao de insegurana alimentar e no decorre apenas da produo de alimentos, mas tambm relaciona-se com o funcionamento de toda a economia e, mais amplamente, com a ao das disposies polticas e sociais que podem influenciar direta ou indiretamente no potencial das pessoas para adquirir alimentos e obter sade e nutrio (SEN, 2002). Nos ltimos anos foram muitos os avanos no que diz respeito ao enfrentamento da fome no Brasil, entretanto, dados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclios (PNAD) 20042 indicam que aproximadamente 72 milhes de pessoas 39,8% da populao residente em domiclios particulares no Brasil conviviam, no perodo de referncia da pesquisa, com algum grau de insegurana alimentar. Entre aqueles em situao de insegurana alimentar, incluem-se aproximadamente 39,5 milhes em insegurana alimentar moderada ou grave respectivamente 14,1% e 7,7% dos moradores em domiclios particulares que enfrentavam, portanto, limitao quantitativa de acesso a alimentos. Os cerca de 14 milhes de indivduos que apresentavam quadro de insegurana alimentar grave experenciavam fome em quase todos os dias, em alguns dias ou em um ou dois dias dos trs meses que precederam a entrevista. Nessa mesma pesquisa, observou-se que, no Brasil, assim como em outros pases, o nmero de pessoas que esto em situao de insegurana alimentar tem relao direta com a renda domiciliar mensal per capita. A prevalncia de insegurana alimentar grave revelou-se substancialmente maior nos domiclios com rendimentos per capita de at um salrio mnimo. Os resultados corroboram a associao entre desigualdades econmico-sociais e disparidades existentes no estado de segurana alimentar da populao. Os dados claramente apontam para a complexidade de se construir uma poltica cujo objeto de interveno apresenta variveis interdependentes. A segurana alimentar e nutricional, segundo a Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, no seu Art. 4o, inciso I, abrange
2. A PNAD 2004 contou com um suplemento sobre segurana alimentar com base na utilizao da Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (Ebia). Assim, disponibilizou, pela primeira vez, um indicador direto sobre segurana alimentar da populao domiciliada do pas. A estratgia foi repetida em 2009, mas os resultados ainda no se encontram disponveis. Observe-se que o fenmeno mensurado pela Ebia o grau de (in)segurana alimentar dos domiclios permitindo a sua classificao entre segurana alimentar (SA) e insegurana alimentar (IA) leve, moderada ou grave. Como em qualquer outro fenmeno, a magnitude da segurana alimentar variar se for adotado outro indicador para a sua mensurao. Dessa forma, no corpo do texto opta-se pela utilizao desse indicador tanto por ser o mais recente disponvel como por sua metodologia permitir a estimativa de graus de insegurana alimentar. Mencione-se, contudo, que outras tentativas de mensurao do fenmeno da fome j foram feitas no pas. O Mapa da Fome organizado pelo Ipea em 1993, por exemplo, cotejou o custo mdio da cesta de alimentos com a distribuio de renda do pas e concluiu que naquele momento havia no pas 32 milhes de pessoas que no dispunham de recursos financeiros suficientes para garantir a sua alimentao (PELIANO, 1993).
A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN)...
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(...) a ampliao das condies de acesso aos alimentos por meio da produo, em especial da agricultura tradicional e familiar, do processamento, da industrializao, da comercializao, incluindo-se os acordos internacionais, do abastecimento e da distribuio dos alimentos, incluindo-se a gua, bem como da gerao de emprego e da redistribuio da renda.
A poltica de segurana alimentar e nutricional deve estar pautada em um conjunto de aes pblicas estatais e no estatais que promovam a estruturao de sistemas descentralizados de segurana alimentar e nutricional regulados pelo Estado. A configurao desses sistemas envolve a oferta de bens e servios por meio da reestruturao, integrao e articulao dos circuitos agroalimentares locais e regionais desde a produo ao consumo de alimentos (BRASIL, 2008a, p. 11). A interveno estatal, com objetivo de regular os sistemas, pressupe um valor social explcito da nao brasileira que a garantia da possibilidade de todos contarem com o mnimo para satisfazer suas necessidades fundamentais, sendo uma delas o acesso alimentao. O Estado regulador, por meio de mecanismos e instrumentos, desencadeia aes que tm interferncia direta na configurao dos sistemas descentralizados de SAN. A partir da edio de leis que fazem parte do marco jurdico, o Estado regulamenta procedimentos, critrios, competncias e atribuies dos entes envolvidos em uma poltica setorial. Ao mesmo tempo, desencadeia aes para a implantao de uma estrutura operacional que materializa a poltica na realidade concreta.
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FIGURA 1
Sistemas descentralizados de segurana alimentar e nutricional
ESTADO
ESTRUTURA OPERACIONAL
MARCO JURDICO: - EC n 64/2010 - Lei n 11.346/2006 (LOSAN) - Decreto no 7.272/2010
Agricultura Urbana Hortas 2 gua Lavouras
Produo
SOCIEDADE
MERCADO
PAA
Restaurantes populares Cozinhas comunitrias Cesta de alimentos Cisternas
EMPRESAS PRIVADAS
Consumo
Abastecimento
Feiras populares Banco de alimentos Mercados populares
TERCEIRO SETOR
Fonte: CGEP/DESAN/SESAN/MDS 2010. Elaborao prpria.
A figura 1 apresenta um modelo simplificado e demonstra como so estruturados os sistemas descentralizados de SAN. A Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional (Losan), Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, que cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan) e institui seus componentes, integra, com a Emenda Constitucional no 64, de 4 de fevereiro de 2010, e o Decreto no 7.272, de 25 de agosto de 2010, o marco jurdico que assegura o direito humano alimentao adequada e institui a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN). A meno expressa do direito alimentao no Art. 6o da Constituio confere um novo patamar a essa poltica. Se, por um lado, garante o acesso alimentao a toda populao brasileira, por outro, impe ao Estado a responsabilidade e o dever em responder de forma efetiva a essa demanda. A estrutura operacional do Estado, que concretiza a poltica de SAN, pode ser visualizada e destacada, na figura anterior, pela sua interferncia na produo, no abastecimento e no consumo do circuito agroalimentar. Nota-se a existncia de aes cujo foco especfico e direto em cada fase do circuito, embora exeram
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influncia indireta, tambm, em outras fases. No centro do desenho aparece uma ao, de carter transversal, o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), que articula e estrutura as diversas aes de SAN, buscando reconfigurar toda a lgica do circuito agroalimentar, pelo apoio ao fortalecimento da agricultura familiar e valorizao das culturas alimentares regionais. A Redesan constitui-se em estrutura operacional do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e integrada por restaurantes populares, cozinhas comunitrias e bancos de alimentos. Sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), a Redesan insere-se como estratgia da poltica nacional de segurana alimentar e nutricional na promoo de sistemas descentralizados de SAN e sua atuao se d, principalmente, no abastecimento e no consumo de alimentos do circuito agroalimentar, podendo ter atuao indireta tambm na produo. Ao mesmo tempo em que o Estado intervm no circuito alimentar por meio da estruturao de sistemas descentralizados de SAN, suas aes so potencializadas e complementadas pela importante atuao da sociedade, representada pelo terceiro setor organizaes no governamentais (ONGs) sem fins lucrativos, associaes, cooperativas, fundaes, organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs), entre outros. O mercado, representado pelas empresas privadas, corresponde a um ator relevante e influente na conformao de todo esse sistema, que agrega interesses privados para fins de acumulao de lucro e, por isso, tem sua ao regulada e delimitada pelo Estado para garantia da justia social.
2 A ESTRUTURA DA REDESAN
O acesso alimentao adequada e saudvel, por meio da produo e oferta de refeies gratuitas e/ou a preos acessveis associa-se com a funo precpua dos restaurantes populares e cozinhas comunitrias. Esses equipamentos pblicos, alm de oferecerem refeies prontas destinadas ao consumo imediato, tm potencial para interferir, tambm, no que diz respeito produo de alimentos, na medida em que ampliam a demanda por gneros alimentcios da agricultura familiar local e reforam a adoo de hbitos alimentares saudveis. As tcnicas que orientam o melhor aproveitamento e a diminuio do desperdcio com vista na aplicao de boas prticas ambientais fazem parte do trabalho executado pelos bancos de alimentos. Sua funo principal interfere diretamente no abastecimento, processamento, armazenamento e distribuio dos alimentos, promovendo a interlocuo tanto com parceiros do mercado quanto com o PAA, no momento em que recebe gneros provenientes da agricultura familiar e realiza a distribuio para entidades cadastradas na assistncia social e para os restaurantes populares e cozinhas comunitrias.
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A promoo de aes de educao alimentar e nutricional tem grande importncia sob o ponto de vista de criar capacidades de escolhas das famlias, no que se refere aos alimentos. Essa funo perpassa por todos os equipamentos da Redesan e busca valorizar a adoo de hbitos alimentares regionais saudveis para a melhoria das condies gerais de sade da populao, alm de subsidiar a melhoria das tcnicas de processamento e preparo dos alimentos e refeies com vista na segurana e no melhor aproveitamento dos alimentos (IBASE, 2008, p. 76). Outro aspecto relevante o reconhecimento de diferentes aes setoriais, como assistncia social, educao, sade, cultura, esporte, trabalho, agricultura, meio ambiente, entre outras, que possuem interface evidente com as funes atribudas Redesan (BRASIL, 2008a, p. 11). Um esforo conjunto tem sido despendido no sentido de articular e integrar essas aes nos sistemas descentralizados de SAN, como a associao entre Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e cozinhas comunitrias, bibliotecas comunitrias, telecentros, entre outros. Assim, toda a infraestrutura da Redesan pode ser disponibilizada no apenas para o cumprimento de sua principal funo promover a segurana alimentar , mas tambm para outras atribuies setoriais, permitindo maior racionalidade na utilizao dos recursos pblicos, uma vez que se evita a superposio de aes e promove a complementaridade dos programas. Os restaurantes populares so equipamentos pblicos de alimentao e nutrio de mdio e grande porte com capacidade de produo de, no mnimo, mil refeies dirias e se destinam ao preparo e comercializao de refeies saudveis a preo acessvel, bem como promoo da alimentao saudvel, em cidades com populao superior a 100 mil habitantes, devendo estar localizados, preferencialmente, em centros urbanos. As cozinhas comunitrias, por sua vez, so equipamentos pblicos de alimentao e nutrio de pequeno porte com capacidade de produo de, no mnimo, 100 refeies dirias, destinadas ao preparo, comercializao acessvel ou doao de refeies saudveis em reas de vulnerabilidade social. Cabe esclarecer que esses equipamentos diferem dos restaurantes populares no apenas pelo seu tamanho em termos de infraestrutura e capacidade de atendimento, mas tambm, preponderantemente, por sua capilaridade em municpios com populaes marginais menores de 100 mil habitantes e com quadro de indicadores sociais situado nos patamares mais baixos.3 Os bancos de alimentos so equipamentos pblicos destinados ao armazenamento e processamento estratgico de alimentos provenientes de doaes
3. No processo de seleo das propostas municipais para instalao de cozinhas comunitrias so considerados o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) e o percentual de insegurana alimentar do estado. Alem disso h uma pontuao adicional aos municpios que se situam na regio do semirido brasileiro.
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oferecidas por parceiros do setor alimentcio e por aes governamentais, visando diminuio do desperdcio e ao melhor aproveitamento dos alimentos que so distribudos gratuitamente, preferencialmente, s entidades da rede de proteo e promoo social includas no Cadastro Nacional de Entidades de Assistncia Social, mantido pelo MDS (BRASIL, 2009, p. 14).
3 AES PARA IMPLANTAO DA REDESAN E OPERACIONALIZAO DOS SERVIOS
A estratgia de implantao da Redesan tem como princpios o disposto no Art. 8o, incisos III e IV, da Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, que coloca a prerrogativa da sociedade em participar da execuo, do acompanhamento, do monitoramento e do controle das polticas e programas de SAN em todas as esferas de governo, como tambm a transparncia dos programas e aes, no que se refere ao uso dos recursos pblicos e privados, bem como critrios para sua concesso. O MDS adota como instrumento para seleo dos entes federados que desejam implementar a Redesan no mbito de sua atuao a divulgao de editais pblicos. Esse instrumento confere maior transparncia na alocao dos recursos oramentrios e, diante da restrio imposta, explicita critrios de focalizao, cujo intuito qualificar e aperfeioar os resultados do programa, buscando direcionar as aes queles indivduos que realmente precisam da interveno estatal. Por meio de um sistema de pontuao ponderada, no qual so inseridos diversos indicadores e anlise criteriosa das propostas tcnico-sociais, estados e municpios qualificam-se para o incio do processo de operacionalizao da Redesan. Cada equipamento pblico exige um tipo de proposta a ser desenvolvida especificamente, levando em considerao sua funo primordial. O detalhamento das informaes essencial para que o ente que se prope a receber o recurso pblico seja classificado no nmero de vagas previsto pelo total de recursos oramentrios disponveis. requerida dos proponentes a abordagem clara e objetiva dos aspectos sociais e econmicos relacionados rea na qual ser implantado o equipamento pblico. A apresentao de indicadores que justifiquem a relevncia da interveno para a populao diretamente envolvida se faz necessria. A questo central na anlise da proposta consiste na descrio da estratgia de implantao, tanto para a etapa que envolve a construo do espao fsico e a compra de equipamentos para o devido funcionamento, quanto para a gesto dos servios que sero oferecidos pela unidade. Considera-se o planejamento das aes, assim como a contrapartida disponibilizada pelo ente em termos de coordenao, monitoramento e oramento para a execuo do projeto. Neste momento, o objetivo principal a anlise do potencial para gesto dos programas aos quais o ente deseja se qualificar.
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Os fatores condicionantes para a sustentabilidade econmica, social e ambiental exigem um aprofundamento maior da proposta de trabalho. A partir deles, pode-se inferir sobre a viso multidimensional que o ente tem do resultado a ser alcanado com a implantao deste empreendimento. Questes que envolvem abastecimento dos restaurantes populares e cozinhas comunitrias com insumos necessrios produo de refeies devem ser descritas considerando a logstica de compra para abastecimento da unidade, as parcerias envolvidas neste processo e a elaborao do cardpio para abastecimento dos equipamentos. Tambm, deve-se destacar de que forma ser garantido o direcionamento do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) como subsdio para a produo de refeies. Um cuidado especial deve ser dado poltica de preos das refeies oferecidas, tanto pelos restaurantes populares quanto pelas cozinhas comunitrias, que poder ser diferenciada considerando as condies socioeconmicas do usurio e o alcance do pblico prioritrio do programa. O valor da refeio a ser pago pelo usurio no dever exceder ao custo total de produo. Os entes devem ter cincia e comprometimento com o fato de que parte desses custos ser subsidiada com recursos provenientes do oramento pblico municipal ou estadual. De igual peso, analisa-se o grau de institucionalizao e articulao das aes de SAN no territrio onde se pretende instalar o equipamento, bem como a mobilizao da sociedade para acompanhar a execuo das aes propostas. Esses dois ltimos indicadores so bastante pertinentes e tm relao direta com a sustentabilidade da rede. A regulamentao, na forma da lei, assegura maiores condies para que as aes estatais sejam permanentes e regulares. O controle social remete ao accountability, termo que exige maior responsabilizao dos dirigentes em relao ao alcance dos resultados e coloca a prestao de contas do Estado sociedade como imprescindvel para eficcia das aes e mensurao do desempenho governamental, perante o atendimento das demandas do cidado. Os recursos disponibilizados para implantao dos equipamentos pblicos so destinados, especificamente, para elaborao de projetos bsicos de arquitetura e engenharia, execuo de obras e instalaes, aquisio de equipamentos, materiais permanentes e de consumo novos. O recurso repassado corresponde a uma transferncia voluntria da Unio e o instrumento utilizado para sua efetivao o contrato de repasse, realizado por intermdio de uma instituio financeira oficial federal. A gesto dos servios oferecidos pela Redesan envolve um conjunto de aes que devem ser planejadas e coordenadas. Uma vez implantados os equipamentos pblicos, a responsabilidade da gesto de estados e municpios, que se comprometem em garantir o atendimento qualificado ao pblico-alvo. Neste processo
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de descentralizao, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) define os parmetros mnimos de gesto, a fim de promover a padronizao e a identidade da rede. As diretrizes dispostas abarcam questes que visam o fortalecimento da estrutura do Estado e probem a transferncia das atividades de gesto iniciativa privada. Municpios e estados no podero eximir-se de suas responsabilidades e atribuies diante da gesto dos equipamentos pblicos. Para isso, devero dispor de uma equipe tcnica multidisciplinar e de uma estrutura administrativa e financeira para exercer as atividades de planejamento, organizao, abastecimento, coordenao e fiscalizao dos servios. Excepcionalmente, os entes podero delegar a execuo dos servios operacionais e auxiliares, preferencialmente, aos empreendimentos de economia solidria ou s organizaes sem fins lucrativos. 3.1 Evoluo da implementao das aes A partir de 2003, o governo federal, por meio do MDS, iniciou o repasse de recursos financeiros aos entes federados para apoi-los na implantao de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio (BRASIL, 2008b, p. 111). A transferncia de recursos justifica-se pela caracterstica de implementao descentralizada das aes cuja execuo d-se em cooperao com os governos estaduais e locais. De acordo com dados disponibilizados pela Coordenao-Geral de Equipamentos Pblicos (CGEP, 2010), atualmente, so servidas diariamente cerca de 123 mil refeies nos 89 restaurantes populares em funcionamento, distribudos em 65 municpios brasileiros. Outras 73 unidades encontram-se em fase de implantao, totalizando 142 unidades apoiadas em 113 municpios. De 2003 a 2008, foi apoiada a implantao de 642 unidades de cozinhas comunitrias em 22 estados, das quais 404 esto em funcionamento, servindo aproximadamente 86 mil refeies dirias.
TABELA 1
Nmero de equipamentos pblicos em funcionamento, mdia de refeies servidas por dia e produtividade mdia por unidade por dia Brasil, 2010
Tipo de equipamento Restaurante popular Cozinha comunitria Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010. Elaborao prpria. Unidades 89 404 Mdia de refeies servidas por dia 123.000 86.000 Produtividade mdia (refeies/unidade/dia) 1.382 213
Os nmeros da tabela 1 indicam a produtividade mdia diria dos equipamentos pblicos e demonstram que cerca de 209 mil pessoas so beneficiadas pelo acesso a refeies saudveis. A mdia de refeies por unidade encontra-se dentro
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do esperado para cada equipamento, no entanto, a capacidade de atendimento a um nmero maior de pessoas como tambm a utilizao das instalaes para desenvolvimento de atividades em integrao com outros programas podem ser ampliadas por meio do apoio que o MDS oferece modernizao de unidades j em funcionamento. Procura-se, assim, otimizar os benefcios nestes espaos, uma vez que outras aes setoriais podero realizar suas atividades na infraestrutura disponvel nestes equipamentos pblicos. Em 2009, foram investidos nos estados e nos municpios recursos da ordem de R$ 46,1 milhes, para implantao de 104 novas unidades, sendo 86 cozinhas comunitrias em 79 municpios e 18 restaurantes populares. Existem hoje, no pas, 102 unidades de bancos de alimentos em 100 municpios de 19 estados, sendo que 65 unidades distribudas em 61 municpios j se encontram em funcionamento. Outras 37 unidades j receberam recursos e esto em fase de implantao. Em 2009, foram distribudas mais de 18,8 mil toneladas de alimentos, beneficiando cerca de 2.600 entidades assistenciais por ms.
TABELA 2
Nmero de unidades de bancos de alimentos em funcionamento, nmero mdio de entidades atendidas por ms e mdia do volume de alimentos distribudos por ms Brasil, 2010
Tipo de equipamento Banco de alimentos Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010. Elaborao prpria. Unidades 65 Mdia de entidades atendidas por ms 2.600 Mdia do volume de alimentos distribudos por ms (t) 1.570
Os dados apresentados na tabela 2 descrevem as grandes quantidades de alimentos que so armazenadas, processadas e distribudas, por ms, nesses equipamentos. Por seu potencial, os bancos de alimentos configuram-se como importantes instrumentos no sistema descentralizado de SAN local. Como mencionado anteriormente para os restaurantes populares e as cozinhas comunitrias, a capacidade de atendimento dessas unidades ainda pode ser ampliada por meio de repasse de recursos para a modernizao. Se, por um lado, existe a predisposio em aumentar o nmero de entidades atendidas e, consequentemente, o nmero de pessoas beneficiadas, por outro, existem demandas advindas de outros programas como o PAA e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), que podem utilizar a infraestrutura j instalada dos bancos de alimentos, sem prejuzo da sua funo precpua, para execuo de toda a logstica de distribuio de alimentos de forma conjunta, redundando em maior economicidade e eficincia no gasto do recurso pblico, no sentido de que se evita a construo desnecessria de estruturas para realizar o mesmo tipo de atividade.
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FIGURA 2
Mapa de distribuio geogrfica dos equipamentos pblicos em funcionamento Brasil, 2010
Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010. Elaborao prpria.
A figura 2 mapeia a distribuio da Redesan no territrio brasileiro e sua anlise fornece subsdios para tomada de deciso no que se refere s estratgias de implantao de novas unidades por regies e unidades da federao. Na regio Norte, pode-se perceber que h poucos equipamentos implantados, sendo predominante o funcionamento de restaurantes populares. Polticas focalizadoras com aes direcionadas populao mais vulnervel, sem perder a dimenso do alcance de todo o territrio nacional, devem ser priorizadas com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e promover o desenvolvimento social e regional mais equnime. Em situao antagnica, observam-se as regies Sul e Sudeste, que apresentam nmero maior de equipamentos em funcionamento e uma melhor distribuio das
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trs tipologias. Tal situao pode ser explicada pela maior capacidade de gesto dos governos estaduais e municipais dessas regies. Esse melhor desempenho governamental tem resultado direto em uma melhor execuo das polticas pblicas, cuja capacidade tcnica local, fatores de natureza econmica e experincia em polticas previamente implementadas, entre outros, so levados em considerao.
GRFICO 1
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Distribuio dos equipamentos em funcionamento por regio Brasil, 2010

62,6% 52,31% 40,4% 28,1% 21,3% 12,4% 1,54% 4,62% Banco de Alimentos Regio Norte Regio Centro-Oeste 0,0% 3,7% Cozinhas Comunitrias Regio Sul Regio Sudeste 9,0% 5,6% Restaurantes Populares Regio Nordeste 16,9%
18,46%
23,08%
Cabe, no entanto, avaliar a alta discrepncia existente no nmero de cozinhas comunitrias na regio Sul do pas, localizadas nos estados do Paran e Santa Catarina, em relao s outras regies (grfico 1). A explicao est associada prpria evoluo do equipamento ao longo dos seus sete anos de execuo. No incio, o governo federal disponibilizava recursos oramentrios apenas para equipar cozinhas j existentes em escolas e entidades assistenciais, favorecendo, por conseguinte, as localidades em que pr-existiam os equipamentos. No havia ainda a concepo de rede de equipamentos e esse tipo de atuao baseava-se em uma viso unidimensional do problema com caractersticas apenas assistenciais e meramente compensatrias. Com o fortalecimento das polticas pblicas focadas em SAN, a abordagem ao problema da fome tornou-se mais complexa e exigiu a agregao de novas funes aos equipamentos, que conseguissem responder s diversas demandas, provocando a mudana tanto no conceito quanto na forma de financiamento e elevando as cozinhas comunitrias a um patamar de relevncia na poltica de SAN. Na figura 3, observa-se o mapeamento da distribuio dos equipamentos pblicos em implantao no territrio nacional, no ano de 2009. Importa dizer que o perodo gasto para a completa implantao e o devido funcionamento das unidades , em mdia, de 24 meses. A curto e mdio prazos, novas unidades sero inauguradas em todas as regies do pas, o que refora a configurao dos sistemas descentralizados de SAN.
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FIGURA 3
Mapa de distribuio geogrfica dos equipamentos pblicos em implantao Brasil, 2010
No entanto, pode-se ainda observar a concentrao maior de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio em implantao na regio Sudeste em relao a outras regies, apesar do nmero de cozinhas comunitrias em implantao ter sofrido um incremento considervel na regio Nordeste e corresponder a um percentual de 67,7% do total de cozinhas comunitrias em implantao no pas (grfico 2). Isso se deve ao processo seletivo realizado no ano de 2009, no qual foram definidos critrios mais focalizadores para se alcanar pequenos municpios com indicadores em nveis mais baixos. Outra anlise pode ser considerada quando se avalia o motivo de se ter mais equipamentos em implantao localizados na regio Sudeste. A explicao pode
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estar associada s disparidades encontradas nos governos subnacionais, no que diz respeito condio fiscal e habilidade administrativa, quando se trata da capacidade de gesto das polticas pblicas dos entes federados. Nesse sentido, o governo federal tem promovido aes para facilitar o acesso dos municpios aos programas federais, entre as quais se destacam a diminuio dos processos desnecessrios, a unificao dos procedimentos de habilitao e o investimento de recursos federais voltados gesto dos municpios com vista em reduzir as expressivas desigualdades regionais.
GRFICO 2
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Distribuio dos equipamentos em implantao por regio Brasil, 2010

67,7%
48,6%
43,9%
8,1%
10,8%
13,5%
18,9% 4,1% 2,3%
15,7% 10,1%
12,3% 10,5% 14,0%
19,3%
Banco de Alimentos Regio Norte
Cozinhas Comunitrias Regio Centro-Oeste Regio Sul Regio Sudeste
Restaurantes Populares Regio Nordeste
Apesar do esforo de priorizao da segurana alimentar na agenda governamental, mesmo com todos os avanos, o Brasil est longe do ideal de qualidade de vida almejado pela sociedade. Ainda necessrio maior aprofundamento das polticas pblicas de segurana alimentar, que, em articulao com outras polticas distributivas, de promoo e incluso social, contribuam para o desenvolvimento social da nao. Com a insero do direito alimentao no rol dos direitos sociais dispostos na Constituio, a regulamentao da Redesan se faz necessria e urgente, para que se garanta a continuidade das aes que tm sido implementadas ao longo dos anos. O marco legal fortalecer a existncia dessa rede operacional, independentemente da alternncia de governos. A implantao dos equipamentos pblicos e servios de alimentao e nutrio apresentam capacidade de interferir na realidade local mudando o panorama de insegurana alimentar existente. A cooperao dos estados e dos municpios, principais atores no processo de descentralizao da poltica, confere a capilaridade necessria para que essa
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poltica alcance os territrios mais remotos, muitas vezes excludos pela localizao geogrfica, e que, coincidentemente, apresentam maior deteriorao de seus indicadores sociais, embora existam indicadores ruins, tambm, nas regies metropolitanas, exacerbados pela alta concentrao populacional. Entretanto, os compromissos e as responsabilidades dos entes federados na implementao das aes no mbito da Redesan, ainda, no esto claramente definidos em dispositivos legais que possam garantir a unicidade da execuo, a padronizao dos servios e a garantia da sustentabilidade dos equipamentos pela ao direta do Estado, apesar da existncia de dispositivos infralegais portaria ministerial, roteiros de implantao e manuais de gesto. As dificuldades para manuteno e gesto dos equipamentos pblicos e dos servios e benefcios oferecidos merecem especial ateno, pois se incorre no risco de encontrar pelo pas estruturas ociosas, abandonadas ou at mesmo sendo utilizadas para outros propsitos, alheias ao interesse pblico. Ao executar as tarefas relacionadas sua esfera de gesto, estados e municpios tomam decises que nem sempre favorecem o fortalecimento da estrutura do Estado e acabam transferindo certas atribuies iniciativa privada. Nesse sentido, o governo federal tem trabalhado na formalizao de procedimentos, normas e critrios, atribuies e competncias, bem como a possibilidade de ampliao das formas de apoio. Desse modo, mais do que o incentivo implantao da infraestrutura dos equipamentos pblicos da Redesan, por meio de apoio financeiro para a execuo de obras, aquisio de equipamentos e utenslios, o MDS tem adotado a estratgia de executar atividades de formao e qualificao profissional de forma continuada, mediante a organizao de materiais de orientao para o planejamento do programa, a realizao de mesas tcnicas para a elaborao de projetos e o desenvolvimento de curso de formao para os gestores pblicos com atuao em SAN. Desde 2008, a Rede de Acompanhamento e Formao de Gestores Pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional tem atuado como uma rede virtual de relacionamento e acompanhamento das atividades desenvolvidas nos equipamentos pblicos. Como uma plataforma virtual de formao continuada, permite o dilogo e a troca de experincias entre os gestores de SAN de todo o pas e fornece subsdios para a discusso e a construo coletiva da poltica de SAN. A busca pela excelncia na atuao do Estado, para que este responda s demandas da sociedade de forma efetiva, deve ser contnua e envolve diversos fatores que vo da qualificao do quadro de recursos humanos, muitas vezes precarizado, ao mapeamento e aperfeioamento dos processos de implementao, avaliao e monitoramento das polticas. Assim, necessrio investir em sistemas de informao que facilitem a coleta e a disponibilizao de dados e promover a
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qualificao dos processos de monitoramento pela construo e acompanhamento de indicadores que mensurem se, realmente, a ao governamental tem interferido na realidade, para a promoo de melhores condies de vida da populao mais vulnervel. Deve-se investir, ainda, na realizao de estudos e pesquisas que orientem o redirecionamento e aprimoramento da ao pblica, no reconhecimento e no incentivo formao de redes de controle social, entre outros. Finalmente, cumpre referir o papel relevante das instncias de controle social, na formulao, na implementao e no monitoramento das polticas de Estado. Mesmo com o fortalecimento dessas estruturas de empowerment societal, institudas por lei com direito de participao em todas as etapas do ciclo das polticas pblicas, na prtica, isso, muitas vezes, no acontece. Assim, a dinmica de incluso social deve pressupor no somente o direito de acesso aos equipamentos pblicos, mas tambm o reconhecimento das potenciais capacidades da populao em atuar proativamente no processo de construo da rede. A participao popular, no contexto da segurana alimentar, deve ser vislumbrada diante da possibilidade de os cidados exercerem o papel de protagonistas na construo e na organizao dos sistemas locais de SAN. Esse processo confere legitimidade poltica que est sendo implementada e imprescindvel consolidao das prticas democrticas no processo de conformao da Redesan nos sistemas descentralizados de SAN.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 8
CULTURA VIVA E O DIGITAL
1 INTRODUO
O presente trabalho tem como objetivo argumentar a respeito da incluso digital no Brasil, tomando duas direes. Em primeiro lugar, o argumento se direciona a estabelecer uma rpida reflexo sobre o direito informao. Em segundo, avaliar quantitativamente, com a ajuda da Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios (PNAD), a evoluo do fenmeno da incluso digital no pas entre os anos de 2002 e 2008. A PNAD 2005 tambm contm um suplemento que permitir descrever alguns padres e caractersticas socioeconmicas sobre o acesso e a utilizao da internet. Nesse sentido, a efetividade do direito informao posta sob as lentes da interpretao. Depois, no segundo feixe de argumentos, o artigo discutir os significados, conceitos e limites implicados na ideia de incluso digital. Aponta que a ideia de cultura digital (ou cibercultura), se no completamente alternativa, complementar e mais abrangente do que a primeira. De qualquer forma, o conceito de cultura digital impreciso e carece de alguma clarificao. Na verdade, o conceito de cultura digital permite desconfiar do otimismo tecnolgico presente na noo de incluso digital e, por consequncia, na utilidade geral do seu oposto, o conceito espelho de excluso digital. Esse otimismo panglossiano da incluso digital se baseia na ideia de que o desenvolvimento tecnolgico por si mesmo proporciona acesso igualitrio e, no caso da internet, estimularia relaes horizontais de comunicao. Ao contrrio, sem descuido do cultivo de um otimismo ctico ou moderado em relao s potencialidades do desenvolvimento tecnolgico, aqui a nfase recair nos elementos sociopolticos e econmicos que contextualizam os usos e apropriaes das tecnologias da informao e comunicao, doravante denominadas TICs. Enfim, incluso digital se refere ao acesso aos meios tecnolgicos computador e internet e cultura digital se refere aos usos sociais da internet, sua capacidade de interconectar cultural e socialmente um nmero significativo de pessoas, grupos e comunidades. Esse enfoque permitir desdobrar outra linha de argumentao. Nessa interessa descrever e discutir o Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva como um conjunto de estratgias de cidadania cultural, potencializao e
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dinamizao de circuitos culturais locais, em que o digital um dos componentes centrais. Ser discutido ento, as polticas culturais para o digital, centrando a anlise nos Pontos de Cultura. Para contextualizar as aes, ser descrito de forma sucinta algumas das discusses realizadas em torno da Ao Cultura Digital no Seminrio Cultura Viva e Cultura Digital, realizado na cidade de Pirenpolis (Gois) em 2009. O conceito de cultura digital recontextualiza vises extremamente crticas em relao ao desenvolvimento das tecnologias digitais e da internet. Essas apontam para o fato da criao de monoplios e concentraes de poder nos governos, grandes empresas de software e equipamentos de informtica, de operadores de infraestrutura ou contedos de telecomunicaes. De fato, esses elementos esto presentes no desenvolvimento da inteligncia coletiva criada pela internet, mas no impedem a consolidao de lgicas da comunicao horizontalizada e da criatividade coletiva. Tambm se enfatizar desde agora que a internet e as tecnologias acopladas transformaram a organizao produtiva, a administrao pblica e privada, impactando o cotidiano e as sociabilidades, e mesmo que se reproduzam nos quadros das acumulaes do sistema econmico abrindo caminho para novas concentraes de renda e riqueza, tambm redistribui o uso do tempo livre e tem a potncia em ampliar um campo conversacional horizontalizado, permitindo novos modelos de articulao social, de ao poltica, de democratizao do poder. So inmeras as experincias de e-governo, mecanismos de transparncia pblica, controle de gastos, prego pblico, consultas via internet a respeito de temas variados, processos decisrios com apoio em tecnologias virtuais, debates, trocas de documentos e arquivos de msica, criao artsticas coletivas ou simplesmente de acesso s produes clssicas ou contemporneas, digitalizao e virtualizao de patrimnio cultural, tais como hemerotecas, acervos de fotos, filmes etc. Ou seja, a proposta aqui reconhecer os potenciais das TICs, mas admitir alguns dos seus efeitos reais, que as mesmas contribuem na estruturao de novas desigualdades, produzem e reproduzem, para no entrar em longas discusses, excluses e tambm incluses, embaralhando a estrutura das desigualdades sociais. Lembrem-se que afinal mesmo os excludos digitais vivem em mundo de tecnologias digitais e que os processos tecnolgicos nem sempre atingem o ncleo estrutural das atividades econmicas e das hierarquias sociais, revertendo sentidos e assimetrias. Qualquer poltica pblica de incluso deve necessariamente considerar esses aparentes trusmos. Deve ficar claro, entretanto, que se a cultura digital tem na internet apenas um dos seus componentes tcnicos e estruturais, no se pode resumir a ela a questo da democratizao, mas a reflexo deve se direcionar ao conjunto de
Cultura Viva e o Digital
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processos culturais entre eles um que sobressai o do uso de softwares livres , que permitem o uso livre, programao aberta, criativa e coletiva. Tambm aqui se deve dizer que se est diante de um dos componentes, existem outros, alm desses aspectos tcnicos ligados interconexo, mais ligados dimenso cultural, que so as comunidades virtuais e a inteligncia coletiva e o potencial que abrem ao estabelecimento de relaes horizontais entre usurios ou entre os atores sociais. A questo da cultura digital tambm no se resume aos processos socioeconmicos relacionados diretamente internet, mas aos dinamismos culturais que envolvem o conjunto das tecnologias digitais, pois h convergncia no campo da televiso, do rdio, da telefonia, da produo audiovisual etc. Por outro lado, para manter a proximidade do foco da questo que ser aqui apresentada, necessrio demarcar o fato de que a internet instrumento de comunicao de massa e do e-business, mas se deve lembrar que engloba estudantes, trabalhadores, pesquisadores, tambm movimentos sociais, ONGs e administrao pblica, cujas necessidades de comunicao so diversas daquelas puramente comerciais. Ento, embora se reconhea a complexa relao entre usos comerciais e outros usos da internet, o problema da autonomia social e do seu protagonismo cultural nos processos criativos da cultura digital deve ser enfatizado como ponto crtico das polticas culturais nesse mbito. O objetivo do presente texto ento organizar informaes sobre o tema e discutir o grande desafio que o desenvolvimento da infraestrutura e de conceitos adequados para dar conta dos potenciais das tecnologias digitais, sobretudo em termos de ampliao dos direitos culturais e da democratizao social. No h dvida nesses primeiros anos do sculo XXI sobre a expanso do nmero de pessoas no Brasil no apenas com acesso a microcomputadores, mas tambm com acesso internet. Tambm no h dvidas a respeito do setor no que se refere aos empregos gerados nesse campo da comunicao e da tecnologia digital. Finalmente, h que se dizer que esse novo mundo tecnolgico no se restringe aos domiclios e ao uso pessoal, mas formao de extensos circuitos de comunicao de escala local e mundial que liga empresas privadas, pblicas e administraes polticas. Dessa maneira, defende-se aqui que se devem reconhecer todos os impactos positivos dos usos das novas tecnologias, especialmente na sua potncia em estabelecer interaes horizontais, a uma s vez virtuais e reais, e na ampliao da inteligncia coletiva, mas tambm que seus aspectos negativos devem ser enfatizados e transformados em objeto de intensas reflexes.
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A simples universalizao deve ser perseguida, sem descuido de polticas de democratizao da produo e de distribuio de contedos. Com isso, afirma-se com o conceito de cultura digital que so necessrias polticas pblicas abrangentes de interconexo em rede do maior nmero de pessoas e de polticas estruturantes capazes de potencializar o uso das tecnologias no sentido do desenvolvimento da inteligncia coletiva. Parte mnima desses diferentes usos e potencialidades da internet pode ser dimensionada com as discusses e informaes que se seguem. Sero necessrios estudos futuros que aprofundem essas questes.
2 INTERNET E CULTURA DIGITAL
O uso da internet tem se popularizado e ao mesmo tempo a rede proclamada como instrumento de integrao econmica, comunicacional e cultural. Dadas suas caractersticas de descentralizao, de ampla possibilidade e liberdade de trocas horizontais, a internet apresentada em seus potenciais de democratizao da informao e da cultura e, em certo sentido, atribui-se a ela um charme contra-hegemnico. Pode-se afirmar que a sociedade informacional estabeleceu novas relaes entre processos de comunicao social e tecnologia ao liberalizar a palavra e construir uma esfera mundial de conversao, em especial por meio de blogs, podcastings, softwares sociais e outros sistemas de redes. Todavia, os dinamismos tcnico-econmicos da internet apresentam as caractersticas e as contradies dos processos tpicos do sistema capitalista. Seu potencial emancipador revela-se empiricamente contraditrio. De um lado, dinamiza os mercados e potencializa possibilidades econmicas, tornando a internet, as telecomunicaes e a informtica, com as quais a primeira esta articulada, peas de engrenagens comandadas por atores hegemnicos e grupos economicamente poderosos. Por outro lado, a internet abre potenciais de articulao poltica e social entre grupos da periferia dos mercados. No se exclui aqui a necessidade de entendimento das complexas articulaes entre os dois universos, mas se chama ateno para a configurao de situaes que se no escapam totalmente aos mercados mais estruturados e dinmicos, no podem tambm ser reduzidas totalmente a eles. Bolao et al. (2006) chamam ateno para esse paradoxo:
(...) o aspecto mais interessante da internet o seu carter potencialmente democratizador da informao e promotor de uma comunicao horizontalizada, articuladora da sociedade civil, de forma mais independente e relativamente no transparente aos poderes do Estado e do capital.
261
Em seguida, (...) no devemos nos iludir com relao a esse potencial, pois assimetrias so estruturalmente constitutivas da rede, garantindo a existncia de uma complexa hierarquia em que predominam aqueles (indivduos e, sobretudo organizaes) que detm maior capital econmico e simblico (op. cit.). Ainda h que se apontar que essas contradies deixam espaos para aes autnomas e para usos da tecnologia que se concentrem em projetos polticos e sociais alternativos. H ainda outro ponto que essencial na discusso do acesso s tecnologias de comunicao. Esse ponto o do papel das polticas pblicas e do Estado no desenvolvimento da infraestrutura de comunicao, na regulao das condies para a universalizao do acesso e dos usos potenciais dessas novas tecnologias, dadas as suas caractersticas e a lgica da qual fazem parte (HERSCOVICI, 2006). Essas questes sero abordadas aqui apenas indiretamente, na medida em que possvel perceber parte desses fenmenos que se ligam segmentao de mercados e excluso nos indicadores de acesso, nos comportamentos e nos usos sociais que so dados internet. O desenvolvimento histrico da internet no teve na lgica comercial o seu ponto de partida, mas caminhou nessa direo. As possibilidades comerciais foram se impondo ao processo de reorganizao capitalista da dcada de 1990, mas a perspectiva de ampliao das trocas simblicas, de pensamento e lingusticas permaneceram, estando ainda presentes na expanso da internet nas dcadas seguintes. O diagrama 1 apresenta os modelos histricos, as linhas gerais dos sistemas de telecomunicaes, caractersticas mais relevantes paradigmas comunicacionais, modelos de financiamento, relao com usurio e relao com fornecedores de softwares, equipamentos e de produo de contedos etc. No objetivo no contexto desse trabalho desenvolver a descrio do diagrama e para tal remetemos a Bolao (2006) de quem se pegou emprestado o esquema. O diagrama serve aqui a propsitos mais restritos: em primeiro lugar, mostra a posio das TICs no quadro das indstrias culturais e em segundo, mostra a complexidade dos modelos, das relaes econmicas, interesses e usos possveis da internet. Por fim, permite demonstrar de forma sinttica a estrutura de relaes econmicas que, em certo sentido, gera a dependncia do usurio em relao aos processos de produo intelectual (programas e softwares), de equipamentos e servios.
262
Na verdade, o diagrama oferece uma moldura interpretativa para explorar os significados de alguns dados que sero em seguida apresentados. Sem aprofundar a questo, as lgicas de fundo so articuladas pela comunicao de massa, interpessoal e acesso aos bancos de dados.
DIAGRAMA 1
Indstrias da comunicao: modelos histricos e setores vinculados
Fonte: Bolao (2006).
Vale ressaltar um pargrafo de Bolao a respeito do diagrama:

(...) a parte intermediria do esquema representa os setores fornecedores de softwares e equipamentos de rede, de produo de contedos nas diferentes indstrias culturais, de gesto de bancos de dados e de equipamentos para o usurio final. Neste ltimo caso, trata-se de uma parte da indstria eletro-eletrnica, que inclui tambm, especificamente, a produo de equipamentos de som e de vdeo, no representados no esquema, mas que devem ser levados em considerao na anlise porque so importantes na relao do usurio com a indstria cultural no seu conjunto, enquanto sistema (2006, p. 68).
Acrescente-se que a importncia dessa parte intermediria da indstria tambm se refere dependncia que provoca entre os usurios (institucionais ou no), dado o arranjo tecnolgico, a legislao de propriedade intelectual e de autor. Seja como for, e mais uma vez se remete ao aprofundamento de questes histricas e interpretativas para outros trabalhos (LVY, 1993, 1996, 1999;
263
LEMOS, 2002, 2010), deve-se assinalar que o significado social da informtica foi profundamente transformado com os movimentos sociais na dcada de 1970, que pretenderam oferecer acesso tcnica e s suas possibilidades aos indivduos, aspirao posteriormente apropriada pela indstria. A informtica pessoal no era prevista por governos ou empresas, mas foram movimentos sociais que preconizaram sua reapropriao individual em contradio com seu monoplio por grandes burocracias pblicas e privadas. O movimento se desdobrou no final dos anos 1980 com a construo da internet como espao de encontro, compartilhamento e criatividade coletiva com a interconexo entre servidores de informao , aprofundada depois na dcada de 1990 com a criao da Web com a interconexo entre documentos textuais, de imagens e sonoros. Portanto, o papel dos movimentos sociais e da sociedade civil foi central na construo da internet como parte de opes coletivas e culturais. A internet exemplo de construo cooperativa internacional, expresso de um movimento amplo alimentado por centenas de iniciativas dispersas, individuais, locais, alimentados por redes de empresas, associaes, universidades, iniciativas estatais, articuladas e articuladoras de mdias tradicionais, como jornais, televises, bibliotecas, museus etc. O espao construdo (ciberespao) permite prticas de comunicao interativa, recproca, comunitria e intercomunitria. Esse horizonte cultural vivo, heterogneo e intotalizvel, embora permita o desenvolvimento de uma tica do respeito e de reconhecimento. Como afirma Lvy,
(...) qualquer tentativa para reduzir o novo dispositivo de comunicao s formas miditicas anteriores (esquema um - todos de um centro emissor em direo a uma periferia receptora) s pode empobrecer o alcance do ciberespao, mesmo se compreendemos perfeitamente os interesses econmicos e polticos em jogo (1999, p. 126).
Portanto, a interconexo sempre prefervel ao isolamento est na origem da cultura digital e implica que cada computador do planeta ou outras tecnologias como torradeira e automvel para ficar com um exemplo de Lvy (1999) , poderia estar conectado em rede de cabos ou sem fio. Entretanto, a interconexo uma das peas do quebra-cabea. As outras duas so a criao de comunidades virtuais e a inteligncia coletiva. Ambas prolongam a primeira, j que dependem da interconexo. As comunidades virtuais so criadas a partir das afinidades de interesses comuns, projetos, trocas, tudo isso independente de proximidades geogrficas e posies sociais e institucionais. Deve-se dizer que essas comunidades so reais e as interaes na rede so em muitos casos desdobrados em laos sociais presencias.
264
A inteligncia coletiva o ideal de coletivo mais imaginativo e criativo, capaz de aprender e inventar de forma mais rpida e intensa a partir das interaes e de patrimnio de questes e respostas desenvolvidas de forma compartilhada. A internet e o ciberespao so elementos tcnicos, as comunidades virtuais so manifestaes concretas dos processos criativos e, logicamente, realizam-se em funo de diferentes interesses e intenes, sejam eles econmicos, de entretenimento, srios, frvolos, mas apresentam-se como condio do desenvolvimento de uma inteligncia coletiva. Seja como for, os trs aspectos, interconexo, comunidades virtuais e inteligncia coletiva podem ser pensados como desdobramento dos valores mais tradicionais do iluminismo, autonomia e abertura para a alteridade (LVY, 1999, p. 132).
Cada um dos trs aspectos constitui a condio necessria para isto: no h comunidade virtual sem interconexo, no h inteligncia coletiva em grande escala sem virtualizao ou desterritorializao das comunidades no ciberespao. A interconexo condiciona a comunidade virtual, que uma inteligncia coletiva em potencial (LVY, 1999, p. 133).
Finalmente, a cultura digital no uma infraestrutura tcnica particular das comunicaes. A cultura digital refere-se a tipos particulares de ligaes entre pessoas. Como se viu, a Internet tem uma dimenso econmica insofismvel. Embora a preocupao aqui no seja dar nfase excessiva a esse componente, deve-se lembrar que a internet nasce pblica e atinge a maturidade sendo objeto de desejo de inumerveis empresas das indstrias culturais, que procuram aproveitar seus potenciais, menos com o sentido de ampliao da esfera pblica de conversao, e muito mais amplificando os desejos de ganho comercial e de trocas econmicas. As duas alternativas convivem como potenciais, ou como o termo indica, como alternativas virtuais. Nesse quadro, evidentemente, o sonho de ampliao da democracia cultural tem duplo aspecto: de um lado, a ampliao do acesso a equipamentos digitais na lgica dos mercados e de outro, a ampla ao do Estado para contrabalanar o jogo do mercado, conferindo aos cidados meios para exerccio dos direitos culturais, ou seja, o mais amplo acesso produo e aos meios da criatividade cultural, inclusive aos instrumentos tecnolgicos que permitam o desfrute de parte do potencial disponibilizado pelo mundo digital. Nesse sentido, as aes do Estado por meio de polticas pblicas so um instrumento de fundamental importncia. No campo das polticas culturais, vale destacar um programa do Ministrio da Cultura que atua nessa direo, o Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, que desenvolve uma ao, denominada Ao Cultura Digital.
265
3 OS INTERCONECTADOS: INCLUSO DIGITAL NO BRASIL ENTRE 2002-2008
Embora aqui se reconhea que o simples levantamento de aspectos quantitativos no permita tratar a contento a complexidade poltica e econmica da questo envolvida na democratizao das TICs e dos usos conferidos socialmente s tecnologias digitais, sem dvida, a apresentao organizada desses dados constitui-se em um bom ponto de partida, pois permite contextualizar e delimitar aspectos importantes do problema de forma sinttica e objetiva. Esses dados permitem indicar o nmero e quais pessoas por perfil de renda e localizao geogrfica tm acesso aos microcomputadores e internet no domiclio. A excluso digital tem fortes relaes com o perfil socioeconmico da populao brasileira e reproduz grande parte dos fenmenos da excluso e das desigualdades sociais. A tabela 1 apresenta dados agregados e panormicos sobre a evoluo da incluso digital no Brasil, entre 2002 e 2008.
TABELA 1
Incluso digital Brasil, 2002-2008
(Percentual de pessoas com posse de microcomputadores, celular, DVD e acesso internet)
Categorias Microcomputador N. de pessoas Renda Mdia 2002 No tem 86,32 146.673.388 332,81 Tem 13,68 23.242.155 1.473,19 No tem 68,35 125.833.369 352,14 2008 Tem 31,65 58.265.560 1.103,48
Internet N. de pessoas Renda Mdia
90,22 153.289.778 355,94
9,78 16.625.765 1.704,09
76,08 140.061.097 378,10
23,92 44.037.832 1.264,77
Celular N. de pessoas Renda Mdia
65,81 111.817.239 266,41
34,19 58.098.304 865,91
22,24 40.946.670 287,79
77,76 143.152.259 658,17
DVD N. de pessoas Renda Mdia
27,34 50.333.844 342,17
72,66 133.765.085 668,71
Fonte: Microdados PNAD (IBGE). Elaborao Disoc/Ipea. Obs.: 1 Valores setembro de 2008, deflacionados pelo INPC mdio.
266
Os dados mostram uma ampliao acentuada da posse de computadores entre os dois anos. Em 2002, 146,6 milhes de pessoas (86,32%) no tinham microcomputador, nmero que cai em 2008 para 125,8 milhes (68,35%). Portanto, o percentual de pessoas que tinham computador no Brasil salta de 13% para 31,6%. Interessante notar que a renda mdia dos que no tinham microcomputador em 2002 era de R$ 332,8, e em 2008 era de R$ 352,14. Se a comparao da renda entre os dois anos recai sobre os que tm micro observa-se que a renda de R$ 1.473,19 em 2002 e cai para R$ 1.103,19. Essa diferena que percentualmente de quase 25% indica a incluso de pessoas com menor renda no grupo dos que tm computador em casa. De qualquer forma, a renda dos includos digitais maior nos dois anos. Algo similar acontece com o acesso internet, que sofre um processo de expanso acelerada nos domiclios brasileiros. O nmero de pessoas que tinham internet em 2002 salta de 16,6 milhes para 44 milhes, uma incluso de 27,4 milhes de pessoas. A relao entre os que tinham acesso simultneo internet e ao computador era da ordem de 71,5% em 2002 e sobe para 75,5% em 2008. Ou seja, a relao entre computador e internet quase simbitica, tendo-se um provavelmente se tem o outro. Entretanto, h necessidade de recursos adicionais para a compra de pacotes de internet. Os dados mostram que nem sempre essa possibilidade real. Os processos de posse de computador e de acesso internet caminham em linhas prximas, mas diferentes. Como as convergncias digitais transformam diferentes suportes e dispnhamos de informaes de acesso a certos bens durveis no domiclio, relacionados s comunicaes e afetados pelos novos processos tecnolgicos, construmos as tabelas que se seguem com informaes a respeito de posse de celulares e DVDs. Deve-se lembrar que essas tecnologias oferecem diferentes recursos de comunicao, interconectividade e formas de interface com o usurio, o que pode implicar preos e diferentes possibilidades de acesso, a depender da renda disponvel. Nas tabelas 2 e 3, apresenta-se o percentual de pessoas que tm computador, internet, celular e DVD, ano a ano, desde 2002 at 2008, por unidade da Federao, permitindo ver os diferentes dinamismos socioeconmicos em cada estado e regio brasileira. Em quase todos os estados, observou-se aumento do nmero de pessoas com posse de computador e acesso internet. Deve-se enfatizar que o percentual de incluso e o ritmo desse processo diferenciado de estado para estado, certamente esto relacionados ao porte das economias e do desenvolvimento econmico de cada um das regies da Federao.
267
Destacam-se as diferenas regionais no acesso internet apresentadas na tabela 2, mostrando que nos estados das regies Norte e Nordeste, a cobertura ou acesso internet aumenta, mas os resultados ainda no alcanam a mdia brasileira (31,6%). Nas regies Sudeste e Sul, as taxas de cobertura tambm so altas, puxando a mdia nacional para cima. No Centro-Oeste, vale destacar o padro absolutamente diferenciado do Distrito Federal, que apresenta os melhores ndices do pas, com 56% da populao com acesso domiciliar ao microcomputador e 46% com acesso internet.
TABELA 2
Incluso digital no Brasil por unidade da Federao, 2002-2008
(Percentual de pessoas com posse de microcomputadores e acesso internet)
Categorias Brasil Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet 2002 13,68 9,78 9,23 5,33 6,74 3,84 8,99 4,95 6,54 4,85 6,54 4,45 7,54 4,46 5,22 2,34 2,95 2,01 4,44 3,04 5,58 3,82 7,19 5,87 6,27 4,41 2003 14,71 10,82 9,30 6,77 9,62 7,80 8,10 4,75 9,20 6,19 6,03 3,76 6,91 3,67 5,06 2,54 3,52 2,76 3,44 2,86 5,81 3,93 7,65 5,34 6,60 4,27 2004 15,69 11,52 8,19 5,26 6,23 4,40 7,33 4,40 6,42 4,61 5,40 3,04 8,83 4,50 6,13 3,72 3,80 2,65 5,07 3,94 6,09 4,03 8,07 6,13 6,50 5,18 2005 18,10 13,19 7,70 4,95 9,34 5,76 8,86 4,83 9,24 4,73 6,97 3,40 12,42 7,42 7,87 4,72 3,60 1,68 5,69 4,28 7,18 4,58 9,72 7,14 9,18 6,87 2006 21,68 16,31 12,59 9,15 11,70 8,61 10,93 7,07 10,67 7,03 8,14 4,26 10,78 4,84 10,28 5,98 6,13 4,22 6,67 4,51 8,60 6,19 11,08 7,78 10,90 7,19 2007 26,52 19,78 18,65 13,23 19,54 13,62 15,92 8,19 18,49 11,25 10,55 5,90 14,52 9,21 13,08 8,25 7,77 5,23 9,73 6,83 10,67 7,55 16,03 11,28 11,80 8,67 2008 31,65 23,92 21,17 15,28 21,68 15,96 20,81 11,20 19,92 14,21 14,60 7,82 17,05 9,02 16,13 11,59 10,72 7,25 12,17 8,33 14,63 10,71 19,99 13,38 15,30 11,73 (Continua)
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear Rio Grande do Norte Paraba
268 (Continuao) Categorias Pernambuco Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Fonte: Microdados PNAD (IBGE). Elaborao: Disoc/Ipea. 2002 6,50 4,75 3,99 3,26 6,50 4,43 5,56 4,13 12,47 8,19 13,16 9,65 18,42 13,60 23,22 17,52 16,82 11,25 18,60 12,13 15,49 10,27 12,24 8,45 10,01 6,62 9,01 6,10 27,55 21,62 2003 6,59 4,62 4,93 3,86 8,62 6,07 5,85 4,14 12,90 8,40 14,67 11,41 20,57 15,66 24,94 18,98 18,34 13,67 20,38 15,19 17,35 11,96 12,25 9,67 10,08 8,06 10,54 7,48 29,42 24,09
2004 7,58 5,42 4,82 3,88 8,38 6,13 6,84 4,82 14,89 10,09 17,22 12,43 22,37 16,96 25,95 19,86 21,51 15,83 22,79 16,32 18,71 13,57 12,91 9,02 9,88 6,84 11,64 7,77 33,36 26,73
2005 8,72 6,13 5,45 3,85 9,93 6,27 8,33 5,62 17,12 11,45 19,61 14,50 25,98 19,57 29,54 23,04 23,86 17,97 27,50 20,55 21,71 14,83 15,76 11,13 13,06 8,65 12,67 8,24 36,52 28,31
2006 10,11 7,55 8,21 5,67 13,32 9,35 10,27 7,19 21,83 15,44 22,34 16,68 31,28 24,87 33,85 27,26 29,19 21,26 34,68 26,40 26,51 19,36 19,19 13,88 14,70 9,67 16,51 10,79 42,15 31,78
2007 12,88 9,22 9,23 6,35 17,11 12,40 13,52 9,95 27,23 19,51 28,98 22,04 36,14 29,10 41,39 32,59 36,19 26,19 39,30 29,13 31,05 21,68 23,86 16,61 18,30 12,42 21,63 15,09 49,38 38,96
2008 16,33 11,74 12,39 9,22 23,30 16,19 17,37 13,59 33,02 24,32 34,80 27,71 43,20 34,90 46,54 36,60 42,67 32,10 46,19 35,72 37,16 25,98 28,34 20,35 27,57 21,85 27,29 18,78 55,06 45,48
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo
Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso
Gois Distrito Federal
269
TABELA 3
Incluso digital no Brasil por unidade da Federao, 2002-2008

(Percentual de pessoas com posse de celular e DVD)
Categorias Brasil Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD 2002 34,19 28,48 31,60 38,57 27,44 27,69 34,32 15,38 13,23 13,05 19,23 24,23 21,30 28,29 19,66 26,63 17,82 2003 38,30 40,63 37,49 39,53 40,82 32,71 37,05 19,56 18,03 15,40 22,71 29,52 24,66 31,25 19,98 30,40 19,09 2004 47,90 44,96 39,28 38,36 34,17 34,49 52,46 30,51 24,27 21,39 31,85 39,16 33,78 37,83 26,72 40,64 25,51 2005 60,49 54,16 53,64 43,74 48,11 46,71 57,75 48,11 28,34 31,81 45,95 57,10 49,75 54,96 39,42 57,38 36,79 2006 64,92 59,78 63,50 51,51 57,10 54,40 66,47 58,14 34,24 37,36 51,52 61,39 55,73 59,75 44,70 60,88 42,32 2007 69,12 61,99 64,82 62,33 62,14 56,14 68,10 62,07 39,79 45,31 58,11 66,86 62,39 62,61 55,87 75,14 50,43 2008 77,76 72,66 71,47 66,41 76,91 65,30 69,05 73,86 70,61 68,69 70,40 66,35 69,98 73,17 68,14 58,13 49,48 60,10 55,27 58,53 70,19 65,01 75,17 76,80 73,39 75,62 72,68 73,58 60,63 68,22 82,99 78,54 61,03 63,78 (Continua)
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear Rio Grande do Norte Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
270
(Continuao) Categorias Minas Gerais Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD 2002 31,17 33,57 51,17 40,52 34,67 38,23 53,88 41,64 35,66 36,85 62,23 2003 35,73 38,15 52,39 45,04 39,57 43,54 61,34 44,27 38,78 45,18 70,22 2004 47,55 50,05 61,21 56,47 52,43 58,63 72,22 62,07 49,10 58,10 81,34 2005 60,44 63,15 73,26 69,37 65,78 73,43 83,83 77,61 62,67 70,94 89,00 2006 66,36 69,28 73,74 72,75 72,65 76,00 85,37 82,27 65,42 75,55 90,54 2007 69,19 76,90 75,99 77,15 77,86 77,59 85,10 83,74 64,16 78,19 92,07 2008 79,78 71,86 82,64 77,19 83,93 78,30 84,93 80,18 83,37 72,88 84,66 76,03 90,32 70,65 88,88 64,12 78,52 63,90 85,61 72,50 94,76 84,83
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso
Gois Distrito Federal
Fonte: Microdados PNAD (IBGE). Elaborao: Disoc/Ipea.
A tabela 3 mostra que a proporo da populao com acesso ao telefone celular tambm mais do que dobrou entre 1992 e 2008, sendo maior nos estados do Sul e Sudeste e no Distrito Federal. A posse de DVDs tambm desigual, sendo maior nos estados mais ricos. A tabela 4 apresenta a relao entre posse de computadores e acesso internet entre o 1% mais rico e os 50% mais pobres. Entre o 1% mais rico de 2002, 76% (ou 1 milho e 200 mil pessoas que moravam em domiclios com renda mdia de R$ 6.411,55) possuam microcomputador e 70,6% tinham acesso internet. Esse nmero evolui para 87,3% e 83% em 2008. Em termos absolutos, sem considerar efeitos de composio, o aumento de pessoas desse grupo com acesso ao microcomputador domstico e internet aumentou em aproximadamente 326 mil pessoas.
271
J entre o grupo dos 50% mais pobres de 2002, ou seja, aqueles com renda domiciliar mdia de R$ 127,4, 98,5% no tinham microcomputador em casa e 99,4% no tinham internet, o que corresponde a mais ou menos 83,6 milhes de pessoas com excluso digital. Enquanto em 2002, apenas 1,5% desse grupo de renda tinha micro em casa e 0,6% tinha internet; em 2008, a cobertura aumentou para 12,3% e 6,8%, respectivamente. Os dados so eloquentes em relao ao aumento do acesso a celulares apenas 16% dos 50% mais pobres possuam celulares em 2002, percentual que sobe para 64,5% em 2008. Tambm acessvel o DVD, presente em 64,5% dos domiclios. Entre o 1% mais rico, ambos os recursos esto praticamente universalizados.
TABELA 4
Incluso digital por rendimento (1% mais e 50% mais pobres) Brasil, 2002-2008
(Percentual de pessoas com posse de microcomputadores, celular, DVD e acesso internet)
Categorias 2002 No tem 1% mais ricos Microcomputador N. de pessoas Renda Mdia 23,98 407.527 6.745,79 76,02 1.291.929 6.411,55 12,11 222.900 7.175,55 87,89 1.618.108 7.102,98 Tem 2008 No tem Tem
Internet N. de pessoas Renda Mdia
29,37 499.159 6.632,64
70,63 1.200.297 6.432,64
16,90 311.192 7.108,94
83,10 1.529.816 7.111,98
9,22 156.763 6.216,54
90,78 1.542.693 6.517,82
2,84 52.330 7.130,87
97,16 1.788.678 7.110,93
DVD N. de pessoas Renda Mdia
50% mais pobres
5,90 108.689 6.956,54
94,10 1.732.319 7.120,75
Microcomputador N. de pessoas Renda Mdia
98,48 83.667.101 127,49
1,52 1.290.506 162,55
87,71 80.735.647 174,04
12,29 11.313.635 232,04
Internet N. de pessoas
99,35 84.405.344
0,65 552.263
93,19 85.780.298
6,81 6.268.984 (Continua)
272
(Continuao) Categorias Renda Mdia 2002 No tem 127,81 Tem 159,82 2008 No tem 176,90 Tem 238,31
83,96 71.330.834 122,18
16,04 13.626.773 154,80
31,73 29.206.286 148,81
68,27 62.842.996 194,33
DVD N. de pessoas Renda Mdia Fonte: Microdados PNAD 2005 (IBGE). Elaborao: Disoc/Ipea.
35,46 32.640.976 160,18
64,54 59.408.306 191,88
Em termos absolutos, a expanso da cobertura impressionante, para acesso a microcomputadores. Esse nmero de quase 10 milhes e para internet de 5 milhes. Esses dados por si so ilustrativos do processo de expanso do acesso ao computador e internet ocorridos no Brasil ao longo da dcada. Para efeito de diagnstico, igualmente relevantes so os nmeros extremos, por um lado ainda se tm 80,7 milhes de excludos do acesso a microcomputador e 85,7 milhes sem internet domiciliar. Por outro lado, como j se viu, aparece a incrvel expanso da cobertura, tendncia positiva que deve ser ressaltada. No entanto, outros so os mecanismos de acesso ao mundo do microcomputador e da internet em termos absolutos. Esse o tema da prxima seo.
4 PARTICIPANTES DA COMUNIDADE VIRTUAL NO BRASIL
As formas de acesso, as condies socioeconmicas e a presena ou no de recursos pblicos e sociais condicionam o acesso ao mundo da internet. A tabela 4 apresenta uma srie de informaes sobre o acesso internet. Sero interpretadas as informaes em grandes linhas. Fica o convite ao leitor para explorar os dados em seus desdobramentos regionais, em cada estado e em outras variantes que lhes sejam interessantes. A tabela 5 mostra que 20,9% da populao acessou a internet nos ltimos trs meses (PNAD, 2005). As regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste apresentaram mdias de acesso maiores que a do Brasil. O Distrito Federal apresentou o maior percentual de pessoas com acesso (41%), enquanto Alagoas teve o menor percentual (7,57%). Quando se toma as regies metropolitanas v-se o maior acesso na regio de Curitiba (34,7%), seguida por So Paulo (33,8%).
273
Os grupos de renda mais alta desfrutam de maior percentual de acesso. Entre os que ganham mais de cinco salrios mnimos (SMs), 68,6% haviam acessado a internet nos ltimos trs meses, percentual que fica em 4,7% entre aqueles com at meio SM. A questo de gnero no afeta muito o acesso, mas os negros tm um acesso muito menor que os brancos (13,2% contra 28,2%). Quanto posio na ocupao, 61% dos militares, 46,9% dos funcionrios pblicos e 40,5% dos empregadores fez acesso nos ltimos trs meses. Quanto durao do uso da internet, 30,5% dos internautas usam a internet entre 40 a 44 horas semanais, 18,2% entre 45 e 48 horas e 19,5% mais de 49 horas. Ou seja, a internet se constitui em parte importante do uso do tempo, inclusive tendo grande acesso entre os estudantes (35,7%), desocupados (26,7%) e jovens de 18 a 24 anos (31,5%). Chama ateno, em primeiro lugar, que 49,9% dos brasileiros que acessaram a internet nos ltimos trs meses (referncia PNAD, 2005) tm acesso internet em casa e 31,1% adicionais recorrem ao uso em outros domiclios. As variaes no acesso entre as regies e estados da Federao decorrem de diferentes qualidades e caractersticas sociais, econmicas e sociais, que no podem ser desprezadas. No lugar aqui para acentuar as conhecidas desigualdades e nveis de desenvolvimento social e econmico presentes no territrio nacional. Ao se tomar o uso da internet em outros domiclios como foco de anlise, visto que esta se torna uma importante opo de acesso para a populao de menores rendimentos. Entre os moradores de domiclios com renda de at meio salrio mnimo, apenas 9,2% fazem o acesso internet em casa e 30,9% o fazem em outros domiclios. Outro exemplo, agora relacionado posio na ocupao, pode ser dado pelo trabalhador domstico sem carteira. Entre esses, apenas 19% acessa a internet no prprio domiclio, enquanto 33% tem acesso a esse servio em outro domiclio. J 60% dos trabalhadores por conta prpria acessam a internet em casa. Entre as pessoas sem ocupao, 41% acessa a internet em casa e 41,6% em outro domiclio. Entre as que estudam, 46,5% acessam no domiclio e 37,9% em outro domiclio. Interessante, no entanto, que as opes de acesso internet no se resumem a essas duas possibilidades. H a possibilidade de acesso no trabalho, quando a opo relevante para empregados com carteira (70,8%), militares (72%), estatutrios (71%), empregadores (71%) e assim por diante.
274
TABELA 5
Percentual de pessoas que acessaram a internet nos ltimos trs meses por local de acesso, segundo grandes Regies, unidades da Federao e regies metropolitanas 2005
% de pessoas acessaram a internet Local de acesso Estabelecimento de Ensino Centro pblico de acesso gratuito Centro pblico de acesso pago Outro domiclio
Categorias
Domiclio
Trabalho
Grandes Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Unidades da Federao Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul 13,84 14,16 10,89 13,59 10,75 20,29 14,33 7,73 10,39 12,92 12,89 12,37 13,58 7,57 12,57 12,99 18,79 23,7 26,53 29,87 25,83 29,37 23,19 22,55 31,3 34,8 33,5 28,5 25,9 28,0 25,6 17,9 29,8 28,0 42,6 44,5 38,2 46,6 36,7 35,6 45,2 49,4 56,3 59,0 53,8 53,7 51,4 41,0 41,9 45,2 33,3 34,1 36,7 33,1 42,2 36,8 32,9 33,4 36,8 37,3 36,2 43,0 39,8 35,5 41,4 39,6 37,5 39,4 41,8 43,3 43,1 39,2 20,8 19,3 27,8 19,9 28,1 26,4 35,0 29,0 24,1 30,4 24,0 24,3 25,6 29,3 27,5 27,3 25,8 28,3 20,0 24,1 27,8 31,8 29,9 31,2 10,2 10,6 9,8 5,1 11,8 7,7 14,0 7,6 10,0 8,2 6,7 9,4 8,1 7,8 10,8 12,5 8,3 5,2 11,5 10,0 10,5 10,3 8,7 9,4 29,5 24,9 43,0 31,6 39,7 54,8 30,4 39,9 34,1 40,5 23,7 25,5 28,3 21,5 25,1 36,3 19,6 15,6 20,3 19,8 19,2 11,3 12,0 28,3 35,3 33,3 27,5 23,9 27,4 25,1 26,7 29,2 30,8 25,8 31,9 36,5 31,9 35,8 31,9 33,2 33,1 30,4 34,2 28,8 32,5 34,4 32,1 25,6 (Continua) 20,94 12,02 11,94 26,21 25,54 23,41 49,9 28,7 34,7 55,7 52,9 45,2 39,7 37,4 35,9 39,3 42,6 43,9 25,7 27,1 27,1 23,7 29,6 26,5 10,0 10,9 9,6 9,8 9,8 12,1 21,9 38,1 33,1 19,7 14,6 23,3 31,1 28,4 31,5 30,7 32,8 30,1

(Continuao) % de pessoas acessaram a internet 18,33 18,86 41,14 Local de acesso Estabelecimento de Ensino 28,1 27,5 22,0 Centro pblico de acesso gratuito 12,6 9,2 16,2 Centro pblico de acesso pago 22,1 26,4 17,8
275
Categorias
Domiclio
Trabalho
Outro domiclio 26,9 28,5 36,1
Mato Grosso Gois Distrito Federal
41,1 35,6 60,0
47,2 41,0 47,7
Regies Metropolitanas Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre 19,2 21,78 21,65 26,35 27,85 27,87 33,87 34,76 30,53 33,1 35,1 45,9 43,6 56,2 58,5 60,8 58,3 59,1 38,1 34,1 39,4 38,1 46,7 38,3 41,4 44,4 48,1 27,4 30,3 25,6 25,8 24,2 18,8 23,2 28,5 27,3 9,8 6,2 9,3 9,5 7,4 11,6 11,6 12,7 10,5 38,5 41,5 21,1 30,5 18,3 20,8 20,8 16,5 14,1 30,6 28,1 33,4 34,9 33,1 35,0 28,9 31,2 32,7
Fonte: IBGE/Microdados PNAD 2005. Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Disoc/Ipea.
O acesso internet em estabelecimentos de ensino opo para grupos grandes de pessoas, a exemplo dos trabalhadores para o prprio consumo (46,9%), que ocorre, sobretudo, no meio rural, da populao com renda at meio SM (42,5%) e para os trabalhadores domsticos sem carteira (39%). Os centros de acesso pblico so opes ainda restritas a apenas 10% da populao usuria da internet, enquanto os centros de acesso pagos servem a 21,9% da populao. Note-se que para algumas regies metropolitanas, como Belm e Fortaleza, o centro pblico pago importante opo de acesso internet, atendendo aproximadamente 40% das pessoas.
276
TABELA 6
Percentual de pessoas que acessaram internet nos ltimos trs meses por local de acesso segundo categorias selecionadas 2005
% de pessoas acessaram a internet Local de acesso Domiclio Trabalho Estabelecimento de Ensino Centro pblico de acesso gratuito Centro pblico de acesso pago Outro domiclio
Categorias
Renda Domiciliar per Capita At 1/2 sm De 1/2 a 1 sm De 1 a 3 sm De 3 a 4 sm De 4 a 5 sm 5 sm ou mais Sexo Masculino Feminino Raa/cor Branca Negra Faixa Etria 10 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 49 anos 50 anos ou mais Posio na Ocupao Empregado com carteira de trabalho assinada Militar Funcionrio pblico estatutrio Outro empregado sem carteira de trabalho assinada Trabalhador domstico com carteira de trabalho assinada 34,4 61,22 46,95 47,2 49,4 55,7 70,8 72,0 71,7 15,6 9,6 11,7 6,5 7,3 8,3 15,2 19,9 11,0 26,2 28,0 21,5 27,92 31,5 27,04 19,46 7,31 40,6 43,8 46,3 58,0 71,5 3,8 34,2 55,0 62,6 52,3 49,2 32,7 18,8 9,9 4,4 14,6 13,0 9,0 5,8 4,3 32,4 29,2 20,3 12,5 6,4 40,1 37,4 33,0 21,9 16,5 28,2 13,26 56,9 33,6 41,8 34,8 24,5 28,4 9,1 12,0 18,9 28,8 31,1 31,1 21,89 20,06 50,3 49,5 43,5 35,8 23,6 27,8 9,5 10,5 24,1 19,7 31,3 30,8 4,73 11,47 26,95 51,5 58,74 68,68 9,2 18,2 46,0 67,5 71,8 80,4 11,6 23,8 38,2 46,9 50,3 57,4 42,5 35,0 24,2 21,9 23,4 19,4 16,6 13,8 9,8 7,8 9,0 6,9 33,9 31,5 23,1 17,8 15,4 12,5 30,9 33,8 31,9 30,5 29,2 28,3
21,66
44,5
53,9
24,1
10,9
25,8
33,1
3,68
33,7
32,5
17,7
11,1
17,7
29,4
(Continua)

(Continuao) % de pessoas acessaram a internet Local de acesso Estabelecimento de Ensino Centro pblico de acesso gratuito 12,2 7,2 3,1 10,2 26,4 11,2 Centro pblico de acesso pago 32,7 20,9 9,1 13,4 27,7 25,3
277
Categorias
Domiclio
Trabalho
Outro domiclio
Trabalhador domstico sem carteira de trabalho assinada Conta prpria Empregador Trabalhador na produo para o prprio consumo Trabalhador na construo para o prprio uso No remunerado Condio de Ocupao Ocupadas Desocupadas
4,15 12,03 40,54 1,44 12,37 9,08
19,6 60,5 65,7 33,8 36,6 43,9
14,2 42,5 71,0 4,5 1,4 19,4
39,0 11,0 6,3 46,9 25,3 40,5
33,4 28,3 17,8 33,7 35,7 26,6
22,82 26,73
50,3 41,0
62,5 4,6
16,3 34,0
7,5 15,6
17,1 37,0
26,5 41,6
Faixa de horas trabalhadas por semana At 14 horas 15 a 39 horas 40 a 44 horas 45 a 48 horas 49 horas ou mais Condio de Estudo Estuda No estuda 35,73 15,9 46,5 52,5 19,4 55,3 49,4 7,5 15,2 6,0 28,7 16,7 37,9 25,8 11,58 20,94 30,51 18,28 19,51 46,9 52,8 50,5 42,6 53,1 22,4 49,6 71,8 59,6 63,8 31,7 23,6 14,7 14,3 10,5 11,3 10,7 6,6 6,4 6,2 27,0 21,1 14,2 19,3 16,6 36,2 30,2 24,5 25,1 26,6
Fonte: IBGE/Microdados PNAD 2005. Elaborao: Ninsoc/Disoc/Ipea. Obs: Salrio mnimo: R$ 300,00.
H ainda outras variveis que condicionam o uso ou no da internet, como pode ser visto de forma sinttica no grfico 1.
278
GRFICO 1
Motivos dados para a no utilizao da internet 2005
Fonte: IBGE/Microdados PNAD 2005. Elaborao: Disoc/Ipea.
A principal motivao para no utilizar a internet no ter acesso ao computador (37%), seguido de no achar necessrio ou simplesmente no ter vontade (21%) e de no saber utiliz-la (cerca de 20%). O alto custo do computador foi apontado como impeditivo por 9% das pessoas. Quanto frequncia de acesso, 36% afirmaram acessar a internet todos os dias, enquanto 47,3% o fazem pelo menos uma vez por semana. A internet discada o tipo de conexo mais frequente para 58,8% das pessoas, enquanto a banda larga utilizada por 47,8% dos usurios. As finalidades do uso da internet podem ser sintetizadas pelo grfico a seguir.
279
GRFICO 2
Percentual de pessoas que utilizam a internet segundo categorias selecionadas por finalidade de uso 2005
Fonte: IBGE/Microdados PNAD 2005. Elaborao: Disoc/Ipea.
Como se depreende do grfico, tanto as atividades de formao e educao (72%) como as relacionadas s sociabilidades (69%) e ao lazer (54%) foram finalidades muito citadas para o uso da internet. Em um caso fronteirio entre formao e lazer est a leitura de jornais e revistas com 47%. Um nmero significativo das pessoas apontou a importncia instrumental da internet para solucionar problemas e facilitar atividades do cotidiano: interao com rgos pblicos e autoridades de governo (27%), busca de informaes e outros servios (24%), transaes bancrias e financeiras (19%), compra encomenda de bens e servios (14%). A partir desse panorama geral, pode-se concluir pela complexidade dos processos de acesso e de questes envolvidas com a expanso da internet. Para alm das questes econmicas (interconexo e incluso digital), h um conjunto de transformaes sociais e culturais envolvidas nessas tecnologias, que acontecem simultaneamente, junto com complexos movimentos que causam impactos nas sociabilidades, na produo e no acesso a informaes e a bens culturais, nos processos de distribuio de bens e servios e, finalmente, na organizao institucional e nas prticas culturais.
280
5 POLTICAS CULTURAIS PARA O DIGITAL: PONTOS DE CULTURA
A convergncia tecnolgica dissolve gradualmente as fronteiras entre telecomunicaes, comunicao de massas e informtica, ou seja, entre telefone, televiso e computador. Como j se viu o potencial que a internet abre nesse conjunto se refere formao de uma inteligncia coletiva, uma rede interconectada em tempo real em que se trocam textos, sons e imagens, entre outros. Os impactos dessas transformaes na vida cultural so imensos. As polticas pblicas podem incentivar, promover e dinamizar parte dessas transformaes, assim como podem se beneficiar de novas formas de coordenao de suas aes, possibilidades abertas por essas mesmas tecnologias. Em termos de polticas pblicas federais, inmeras so as aes de incluso digital. Muitas usam o digital como parte de polticas de melhorias de suas aes: no campo da educao e ensino distncia, no governo eletrnico, nos processos de criao de transparncia pblica no que ser refere s aes dos governos, prego eletrnico, controle de compras, no voto eletrnico, em processos fiscais como apresentao de Imposto de Renda etc. Como se viu anteriormente, 26,7% das pessoas que acessaram a internet nos trs meses anteriores pesquisa da PNAD em 2005 o fizeram em estabelecimento de ensino, 10% em centro pblico no pago e 21,9% em local pblico pago. Entre as pessoas de menor renda, o maior percentual de acesso se deu em estabelecimento de ensino (42,6%), centro pblico no pago (16,6%) e pago (33,9%). Depois dos usos da internet no domiclio, o acesso entre os jovens se faz no estabelecimento de ensino (49,2%), centro pblico pago (32,4%) e 14,6% em centro pblico no pago. Ento, podese afirmar que polticas pblicas relacionadas incluso digital so parte importante na garantia de acesso ao servio de internet, embora ainda fossem limitadas em 2005. As aes do Programa Incluso Digital do governo federal em 2009 esto descritas no box 1 e representaram aproximadamente R$ 49 milhes. Como j se disse anteriormente, h outras aes que envolvem o tema desenvolvido pelos ministrios e rgos setoriais.
281
BOX 1
Aes do Programa Incluso Digital Governo Federal no PPA
Programa Nacional de Apoio Incluso Digital nas Comunidades Telecentros.br O Decreto no 6.991, de 27 de setembro de 2009 determina a estrutura de coordenao colegiado composto por representantes dos ministrios das Comunicaes, da Cincia e Tecnologia e do Planejamento. O programa tem como objetivo ofertar equipamentos de informtica, aumentar a conectividade internet, formar agentes de incluso digital e distribuir bolsas para jovens monitores. Projeto Computadores para Incluso Projeto CI Tem como objetivo estimular e organizar o recondicionamento de computadores. Financia cinco centros: Centro de Recondicionamento de Computadores (CRC) em Recife (PE), Porto Alegre (RS), Guarulhos (SP), Belo Horizonte (MG) e Gama (DF), e ainda possui outros dois em implantao, nas cidades de Belm (PA) e Lauro de Freitas (BA). Segundo dados da gerncia do programa, em 2009, os centros receberam 20.375 computadores para recondicionamento, alm de monitores de vdeo, impressoras, perifricos, partes e peas em desuso, tendo sido recuperados por 455 jovens em formao profissionalizante, e 3.645 computadores recondicionados foram doados a 277 escolas pblicas, bibliotecas, telecentros e outros projetos de incluso digital de todo o pas, selecionados pela Coordenao Nacional do Projeto CI. Observatrio Nacional de Incluso Digital (ONID) Sistematizao dos cadastros de 6,5 mil unidades de telecentros de todo o pas. O cadastro tambm passou a aceitar o registro de centros de incluso digital sem conexo internet.
Fonte: SIGPLAN, texto adaptado pelos autores.
As informaes a seguir apresentam uma caracterizao da infraestrutura e do alcance territorial dos equipamentos e das polticas pblicas voltadas para a incluso digital.
QUADRO I
Fonte: MUNIC (2009) e IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.
282
Embora o acesso ao microcomputador e internet seja baixo, como j se viu, deve-se analisar as tendncias positivas que mostram aumento rpido do nmero de pessoas que fazem uso das novas tecnologias. As polticas pblicas ganham inteligibilidade nesse contexto. Nada se fez da noite para o dia nessa rea e no h panaceias que resolvam todos os problemas em poucos anos. Aponte-se para o fato de que em 2009 j encontramos 10.694 telecentros em funcionamento, sendo que 72% tinham apoio do governo federal, 88% dos municpios tinham poltica ou plano de incluso digital, 73% dos municpios tinham telecentros com iniciativa do prprio municpio, o nmero de computadores com acesso para uso pblico era de 2.127 e na rede municipal de ensino era de 3.451. Ainda 33% dos municpios garantiam ao pblico acesso a servios disponibilizados na internet, 77% tinham servios de atendimento pela internet, 89% dos municpios tinham computadores em rede e 95% j tinham acesso banda larga em 2009. Os mapas a seguir apresentam os municpios que desenvolvem polticas no campo da incluso digital e disponibilizam computadores para uso pblico com acesso internet.
MAPA 1
Municpios brasileiros que possuem polticas ou planos de incluso digital
Fonte: MUNIC (2009) e IBGE.
283
MAPA 2
Municpios brasileiros que possuem computadores com acesso internet para uso pblico
Fonte: MUNIC (2009) e IBGE.
Os mapas mostram a grande abrangncia territorial das polticas de incluso digital. Contudo, os dados sobre acesso da populao mostram por sua vez, que essas as polticas ainda tm baixa potncia para a universalizao do acesso internet. Lemos e Lvy (2010) descrevem as preocupaes do governo federal.
(...) o governo federal criou a Casa Brasil (telecentro e rdios comunitrias) e o projeto Computador para Todos. Dezenas de milhes de usurios j foram beneficiados com incluso digital em todo o Brasil. Dados mostram que h crescimento, mas de forma desigual pelas regies do pas. A maioria beneficiada do Sul e do Sudeste. A divulgao da construo do Modelo Brasileiro de Incluso Digital e das suas metas governamentais do Plano Plurianual revela que o governo federal est preocupado.
Uma das principais aes criadas pelo governo para combater a excluso e promover a democratizao foi o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST) por meio da Lei no 9.998, do dia 17 de agosto de 2000. (LEMOS; LVY, 2010, p. 152-153). Inmeras so as estruturas no governo federal que se voltam para a incluso digital, no Ministrio de Cincia
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e Tecnologia, Planejamento, Comunicaes, Educao ou em empresas, como Banco do Brasil e Petrobras. A maior preocupao do governo com a questo da interconexo. Como j se viu, essa no questo trivial, mas a perspectiva tecnocrtica e econmica no esgota o assunto. O Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva um excelente laboratrio para ampliar a reflexo, pois se associa ideia da cultura digital a de democracia cultural. Veremos a partir de agora, mesmo de forma exploratria, alguns resultados desse programa. O processo de avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva realizado pelo Ipea durante 2007, 2008 e concludo em 2009, teve como ponto de partida a elaborao do modelo lgico (ML) do programa. O ML surgiu com as evidncias de que parte dos programas governamentais apresentavam problemas e deficincias de concepo e gerenciamento e que essas fragilidades que impactavam nos resultados e nos processos internos das secretarias ou outras estruturas de implementao das aes pblicas. O ML basicamente reconstri a lgica do programa, ou seja, as explicaes que justificam o programa, os nexos causais pressupostos para os problemas enfocados, a sua coerncia interna, a coeso das aes em relao aos objetivos, entre outros elementos que no sero abordados, a exemplo da anlise de vulnerabilidade. O ML procurou dar clareza aos componentes constitutivos do conjunto de aes que devem ser enunciados da forma o mais clara possvel. Interessante assinalar que na aplicao do ML no final de 2007, o que viria a ser denominada ao cultura digital tinha outro desenho e nome. Chamava-se capacitao para ampliao do acesso produo, fruio e difuso culturais, tinha como subao a capacitao de agentes em cultura digital, como produto agentes em cultura digital capacitados e como resultado esperado o fortalecimento das entidades culturais, iniciativas e indivduos das comunidades. Na verdade, duas questes se apresentam. O desenho da ao cultura digital, naquele momento, ainda no era muito claro, inclusive por que era citada como subao e no tinha o destaque que ganharia posteriormente. A segunda hiptese que seus significados no puderam ser aprofundados no processo de aplicao do ML, dada a necessidade de entendimento do programa no seu conjunto e no conjunto de suas vrias outras aes. Em um exerccio de interpretao como o aqui proposto, possvel constatar ou construir em um processo de recontextualizao, a coerncia dos sentidos entre a ideia de cultura digital com a assim chamada teoria do programa, com o conjunto de explicaes que do partida e justificativa causal ao programa.
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Assim, mesmo que o tema da cultura digital tenha sido redesenhado e dimensionado depois da aplicao do ML em 2006, ou seja, tenha entrado na agenda de maneira mais intensa posteriormente, alguns dos seus contedos explicativos se supem, devem ser coesos com os demais princpios e explicaes que justificam o programa como um todo. A percepo a respeito do amadurecimento da ao coaduna com a de Fernandes que descreve a ao.
(...) nenhuma dessas estruturas do Programa Cultura Viva tinha uma rotina de trabalho estabelecida, a no ser os procedimentos de convnio e acompanhamento da Gerncia de Gesto do Programa Cultura Viva (GEPRO). A cultura digital, portanto, ainda no havia alcanado, dentro do MinC, um espao institucional formal. Em 2008, Cludio Prado (coordenador da ao) deixa o Ministrio e a Ao continua sendo conduzida pela Secretaria de Programas e Projetos Culturais. Somente em 2009, j sob conduo do Ministro Juca Ferreira, a cultura digital foi repensada dentro do MinC (2010, p. 168).
Dessa forma, esse trabalho dar nfase a documentos produzidos em anos posteriores ao modelo lgico para refletir a respeito dos significados da ao cultura digital. No box 2, esto as definies dadas pela Secretaria de Cultura e Cidadania (SCC) do Ministrio da Cultura (MinC) para o programa Cultura Viva e para a ao cultura digital.
BOX 2
Objetivos do Programa Cultura Viva e da Ao Cultura Digital
Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva (MinC) Tem por objetivo incentivar, preservar e promover a diversidade cultural brasileira, ao contemplar iniciativas culturais locais e populares que envolvam comunidades em atividades de arte, cultura, educao, cidadania e economia solidria. Com a misso de des-esconder o Brasil, reconhecer e reverenciar a cultura viva de seu povo; em 2004, a ento Secretaria de Programas e Projetos Culturais (atualmente Secretaria de Cidadania Cultural) do MinC iniciou a implantao dos Pontos de Cultura, que so a expresso de uma parceria firmada entre Estado e sociedade civil. Alm dos Pontos de Cultura, o Programa Cultura Viva integrado por um conjunto de aes: Cultura Digital, Gri, Escola Viva e, mais recentemente, Cultura e Sade.
(Continua)
286 (Continuao)
Pontos de Cultura O Ponto de Cultura a ao prioritria do Programa Cultura Viva e articula todas as suas demais aes. Para se tornar um Ponto de Cultura, preciso que uma iniciativa da sociedade civil seja selecionada pelo MinC por meio de edital pblico. A partir da, um convnio estabelecido para o repasse de recursos e o Ponto de Cultura se torna responsvel por articular e impulsionar aes j existentes em suas comunidades. O Ponto de Cultura no tem um modelo nico de instalaes fsicas, de programao ou de atividades. Um aspecto comum a todos a transversalidade da cultura e a gesto compartilhada entre o poder pblico e a comunidade. Cada um dos pontos recebe uma quantia de R$ 60 mil/ano, divididos em parcelas semestrais e renovveis por trs anos, para investir de acordo com a proposta do projeto apresentado. Parte do incentivo recebido na primeira parcela, no valor mnimo de R$ 20 mil, utilizada para aquisio de equipamento bsico multimdia em software livre, composto por microcomputador, miniestdio para gravao de CD, cmera digital e outros materiais que sejam importantes para o Ponto de Cultura. Esta iniciativa est integrada a uma das aes do programa Cultura Viva, a Cultura Digital. Ao Cultura Digital A Ao Cultura Digital visa ao compartilhamento de produes simblicas e aos conhecimentos tecnolgicos gerados pela ao autnoma, porm em rede, dos Pontos de Cultura. O programa tem como diretriz interligar as aes locais e promover a troca de experincias dos pontos, bem como a comunicao entre eles a partir da tecnologia digital, possibilitando a circulao da sua produo textual e audiovisual. Cada Ponto de Cultura recebe um kit de cultura digital, com equipamentos avanados, e que podem variar de acordo com a vocao da entidade. Todos recebem um equipamento composto de uma mesa com dois canais de udio, filmadora, gravador digital e dois computadores que funcionam como ilha de edio para a produo de contedos multimdia, permitindo a gravao de arquivos de udio e vdeo, a publicao de pginas na internet e a realizao de programas de rdio, sempre com o uso de programas em software livre.
Como se observa, o programa Cultura Viva, que tem nos Pontos de Cultura um dos seus ncleos centrais, associa-se aos valores de fortalecimento das entidades culturais, s iniciativas e aos indivduos das comunidades, por meio do incentivo, preservao e promoo da diversidade cultural brasileira, com nfase nas iniciativas culturais locais e populares que envolvam comunidades em atividades de arte, cultura, educao, cidadania e economia solidria. Tem como uma de suas diretrizes, organizada na Ao Cultura Digital, interligar as aes locais e promover a troca de experincias dos pontos, bem como a comunicao entre eles a partir da tecnologia digital, possibilitando a circulao da sua produo textual e audiovisual. Os equipamentos dos Pontos de Cultura permitem a autonomia para produzir CDs, vdeos, rdio, hipertextos multimdia, arte em diferentes linguagens e manter redes com outros pontos. Portanto, o universo abrangido pelo programa no exatamente o observado nos processos de incluso digital e a nfase aqui no apenas no acesso aos
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contedos tecnolgicos, mas a processos de valorizao e promoo da diversidade, da explorao dos potenciais do digital na produo e na difuso das artes. Pode-se dizer que tem um forte contedo simblico e voltado para processos de reconhecimento e valorizao de formas de cultura popular (no apenas tradicionais, diga-se) e de sociabilidades comunitrias. Interconexo, comunidades virtuais e inteligncia coletiva, mesmo como elementos no completa e claramente enunciados, permeiam de forma tcita a organizao e as intenes da ao. Nesse sentido, o programa tambm capaz de conferir dinamismos a processos polticos, sociais e culturais, exatamente pelas facilidades que proporciona comunicao entre os grupos situados em qualquer espao territorial. Como se depreende da anlise, a Ao Cultura Digital refora a lgica de reconhecimento da autonomia da sociedade civil nos dinamismos culturais e faz do Estado o parceiro e indutor de novas articulaes, tanto entre o poder pblico e a sociedade, mas tambm entre sociedade e sociedade, ou seja, entre atores sociais que passam a se articular horizontalmente e com apoio das novas mdias. De certa forma, h o reconhecimento da transformao da esfera miditica e da constituio de um espao pblico de conversao e circulao ampliada de informaes, visuais e textuais. No so mais as empresas que consomem, produzem e distribuem informaes. Qualquer pessoa pode faz-lo em tempo real e em qualquer lugar. Essa lgica tambm pressupe que as mdias tradicionais vo perdendo gradativamente o monoplio na construo de informaes e da formao da opinio, no espao de surgimento de novos atores e formas de mediao. Esse duplo processo, conexo e formao de espao pblico de circulao da palavra e da imagem em rede aberta fomenta as interconexes ao mesmo tempo local (comunitria) e global (nacional e mundial). A liberao da palavra e a formao de uma inteligncia coletiva, termos usados por Lvy (1999) para descrever as transformaes do sistema comunicacional global, funcionam nesse quadro, explicitando e afirmando tenses e contradies entre a esfera pblica e interesses econmicos. Especialmente importante, no entanto, que o mundo virtual permite o estabelecimento de novas formas de interao social e produo simblica. As polticas culturais direcionadas ao digital, por sua vez, agregam uma camada ao fenmeno, ao permitir por um lado, as trocas e potencializao das relaes entre comunidades culturais ligadas s artes em geral, aos museus, msica, s bibliotecas etc. e, por outro, a organizao de instrumentos de produo, circulao e proteo da diversidade cultural.
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As polticas de cultura digital disponibilizam instrumentos para a formao de pblicos para a criao artstica tradicional, para a educao continuada, para o compartilhamento de sentidos de comunidade, pertencimento local e enraizamento. Tambm possvel assinalar que as polticas de cultura digital adicionam possibilidades proteo, valorizao e disseminao dos valores ligados ao patrimnio cultural. Finalmente, permitem a circulao de exposies virtuais, criao de obras coletivas, disseminao de msicas etc., troca de textos e imagens etc. A partir do que se viu at aqui evidente o distanciamento e, embora no seja possvel discuti-lo detalhadamente, complementaridade entre a ideia de acesso ou incluso digital e da cultura digital. A distino entre os dois basta para as finalidades da reflexo desse artigo. Para compreender os sentidos mais abrangentes da Ao Cultura Digital desenvolvida no Programa Arte Cultura e Cidadania se far interpretao livre dos resultados preliminares das discusses sobre cultura digital no Seminrio Internacional Cultura Viva (doravante SICV, 2009), realizado em Pirenpolis no fim 2009.
5.1 Cultura Viva e Cultura Digital Seminrio de Pirenpolis1
A proposta do Seminrio de Pirenpolis era a reflexo coletiva sobre quatro conceitos estruturantes do Programa Cultura Viva autonomia, protagonismo, empoderamento e gesto em rede e, a partir deles, pensar algumas perspectivas para a Ao Cultura Digital.
Os participantes foram membros da Secretaria de Cidadania Cultural (SCC), entes federados, coletivos independentes que atuam junto aos Pontos de Cultura, pesquisadores e observadores que acompanham o programa.
Em geral, os debates giraram em torno dos temas apresentados no quadro 1, aos quais foram sendo acrescentadas e precisadas questes adicionais, a exemplo do problema dos direitos autorais, das interfaces com a economia solidria, o meio ambiente, a produo artstica etc. Os quatro eixos foram tratados de maneira extensiva. O item seguinte concentra reflexes nas ideias do Seminrio de Pirenpolis que poderiam traduzir e delimitar o objeto de uma poltica cultural para o digital. Embora a reflexo se aproxime das discusses do seminrio a partir das ideias cibercultura ou cultura digital, da questo das comunidades virtuais e da sua associao com coletivos, no se desenvolvero aqui todas as questes, ricas em
1. Esse item se beneficiou do relatrio parcial Subverso, Resistncia, Pertencimento e Compartilhamento, de autoria dos componentes do grupo de trabalho, escrito a partir das reunies realizadas no Seminrio Internacional Cultura Viva.
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desdobramentos e possibilidades. Em primeiro lugar, pela delimitao feita nos itens anteriores, depois para enfatizar dados empricos proporcionados tanto pelo relatrio final do grupo que discutia o componente Ao Cultura Digital ou pela pesquisa de campo realizada em 2008 pelo Ipea/Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ). Um dos temas importantes e que corroboram com as preocupaes gerais da ao foi a do uso do software livre e das diversas linguagens digitais como condio para o exerccio da autonomia tecnolgica, da visibilidade que se pode atingir ao se utilizar os espaos oferecidos pelas redes digitais, alm das potencialidades e desafios apresentados pelos processos de integrao das culturas tradicionais com a cultura digital (SICV, 2009). Outro ponto ressaltado no debate mais amplo foi a ambiguidade da posio dos Pontos de Cultura, simultaneamente organizadores de atores locais, enraizados, muitas vezes comunitrios e parte de poltica pblica, dinamizados, portanto, com recursos pblicos e se movimentando na lgica poltica da burocracia estatal. O relatrio optou por uma posio de conciliao.
(...) independentemente de optarmos por ressaltar ora o campo de relaes Pontos de Cultura - Estado, ora o campo Ponto de Cultura Comunidade, de um sujeito poltico que estamos tratando e colocando em questo. No poltico porque partidrio, mas poltico porque coletivo. Sejam os participantes das comunidades locais e que interagem com os Pontos de Cultura, seja a rede de Pontos se articulando e interagindo com o Estado, no podemos nos esquecer que estes somente apresentam demandas relevantes e que alcanam legitimidade porque so essencialmente coletivas (SICV, 2009).
Um debate importante foi o das relaes entre cultura digital e software livre. A questo era precisar se o conjunto de prticas de autonomia preconizada pela ideia de cultura digital prescinde, abrangendo qualquer tipo de produo em suporte digital, ou se tem no uso software livre um elemento central. Apontou-se para o fato de a
(...) ao cultura digital ter sua histria enraizada em um conjunto de prticas de diversos coletivos e redes midiativistas brasileiras, como o Submdia, a MetaReciclagem, a Mdia Ttica, etc. Nesse contexto, tecnologia e redes digitais no so tratadas como mera questo de infra-estrutura tecnolgica, mas devem ser compreendidas no quadro de universos culturais que valorizam a conformao de regimes sociais de produo e circulao de informaes textuais e visuais em linguagens diversificadas, antes de se resumir apenas ao desenvolvimento e suporte de tecnologias digitais para interconexo em rede, [a cultura digital] se trata principalmente de uma tecnologia social e de uma perspectiva poltica, que foi ganhando fora at se inserir de maneira estratgica dentro do Programa (SICV, 2009).
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Essas ideias, segundo os participantes, so, no entanto, em grande parte devedoras do Movimento de Software Livre. Esse movimento assumia agenerosidade intelectual como um dos pilares de seu modo de desenvolvimento defendendo o direito de livre acesso ao estudo, ao uso, modificao e distribuio do cdigo fonte dos programas , o movimento de software livre foi capaz de transpor o mbito restrito dos programadores de software, passando a colocar questes pertinentes ao universo cultural e da produo de conhecimentos de maneira mais ampla. A adoo do software livre pelo atual governo foi uma ao importante no apenas como soluo economicamente vivel, mas tambm como uma escolha poltica consequente, quando se almeja atingir autonomia tecnolgica mas h fragilidades das estruturas fornecidas para a efetivao de tal poltica pblica. O software livre entendido, simultaneamente como artefato e conjunto de valores capazes de favorecer o protagonismo dos atores engajados em seu processo de desenvolvimento, justamente por defender a autonomia dos usurios como pressuposto para a atuao em rede. Esse processo culmina, assim, em um ambiente favorvel ao estabelecimento de uma inteligncia coletiva capaz de operar uma rede horizontal de distribuio de recursos e conhecimentos entre pares (SICV, 2009). Enfim, assinalem-se trs camadas de significaes que precisam ser destacadas do debate. O software livre em parte um artefato tecnolgico. O software livre um conjunto de valores que favorecem o protagonismo social. O software livre favorece o estabelecimento de uma inteligncia coletiva, mas no condio sine qua non para constru-la.
Tambm se deve enfatizar que todos os debatedores mantiveram um acordo sobre o potencial do software livre enquanto artefato eficiente e discurso comprometido com a transformao social, sendo a adeso a ele um desafio.
Entretanto, a
(...) cultura digital no se resume a ele, pois se associa com elementos extratecnolgicos, tais como redes, aes educacionais, meta-reciclagem, regimes de circulao e produo variados, etc., mas, sobretudo na formao de uma inteligncia coletiva. A cultura digital pode ser vista ento como possibilidade de potencializao do desenvolvimento e diversidade das expresses culturais e artsticas locais, conciliando-as com modelos de produo e distribuio alternativos e sustentveis (SICV, 2009).
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Portanto, o digital, como se diz, refere-se chamada revoluo digital, isto , s possibilidades de reduo de textos, sons e imagens a bits e aos avanos tecnolgicos que permitiram a convergncia tecnolgica, a qual dissolve fronteiras entre as telecomunicaes, a comunicao de massa e a informtica, entre telefone, televiso e computador etc. Essa substituio modifica a unidirecionalidade das antigas mdias, tais como jornais, revistas rdio, cinema e TV por formas horizontais e participativas (FERNANDES, 2009). Acrescente-se uma nfase. Em alguns contextos discursivos o termo cibercultura preferido ao de cultura digital, mas a combinao que ambos devem se referir disseminao de informaes em tempo real, em mltiplos formatos, de forma colaborativa e em rede. Ambos os conceitos so compatveis e coerentes com o conceito discutido na cidade goiana de Pirenpolis. Assim, na perspectiva de um dos atores envolvidos descrita a internalizao da discusso do digital como parte das polticas culturais. Dentro do Ministrio, se criaram duas grandes correntes de trabalho. Uma delas era trazer o digital para o campo da cultura e da poltica. Esse trabalho era conduzido atravs da agenda do Gil, que eu pautei muito antes de comear o trabalho efetivo dentro do Ministrio. O outro trabalho foi com a Cultura Digital nos Pontos de Cultura. A gente props a idia do kit Multimdia para o Clio Turino, que estava coordenando os Pontos de Cultura, e ele rapidamente compreendeu e aceitou. Ento havia uma questo prtica muito concreta e real, de levar esses conceitos para as pontas, para a periferia brasileira, para a molecada que estava espalhada nos Pontos de Cultura, conjugada com uma questo mais conceitual (PRADO, 2009, p. 49). Obviamente, naquele contexto do seminrio j havia um lastro discursivo produzido no Ministrio da Cultura a respeito do relacionamento do digital e da cultura e ficou claro que conceitos usados durante o debate de forma aparentemente solta deveriam ser recontextualizados. Falou-se em muitas situaes em criatividade e inteligncia coletiva e na valorizao da arte e da cultura popular. Enfim, dando mais uma vez a palavra aos participantes do seminrio,
(...) num esforo de sntese das falas de vrios dos participantes, a Cultura Digital foi caracterizada enquanto um processo de formao com foco na relao entre seres humanos, imbuda de princpios de transformao social envolvendo arte, educao informal, economia solidria, sustentabilidade e como possibilidade de convergncia entre as mais distintas linguagens e reas de expresso e produo de conhecimento. Ela se materializaria tambm como possibilidade de fomento ao desenvolvimento do conhecimento local (SICV, 2009).
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Esses processos culminariam em um ambiente favorvel ao estabelecimento de uma inteligncia coletiva capaz de operar uma rede horizontal de distribuio de recursos e conhecimentos entre pares (SICV, 2009).
5.2 A Ao Cultura Digital
Por contraste a esses elementos discursivos e referenciais, nos deteremos nessa ltima parte nos aspectos instrumentais e institucionais do programa. O programa em tela, o Cultura Viva, do Ministrio da Cultura, tem como direcionamento bsico a ampliao da circulao da arte, de tecnologias sociais, da participao e interao de atores organizados em torno dos Pontos de Cultura. Essas possibilidades podem ser encontradas e potencializadas naturalmente pelas novas tecnologias da comunicao e na sua vocao para o estabelecimento e articulaes de espaos de conversao horizontalizados. O digital, com os deslizamentos que promove na lgica da comunicao unilateral e verticalizada, permite ampliar e descentralizar os espaos de produo e torna-se um apoio extremamente interessante nas articulaes e coordenao de aes entre Pontos de Cultura, movimentos culturais e estticos. O programa Cultura Viva foi avaliado no decorrer dos anos de 2007 e 2008 pelo Ipea (SILVA; ARAJO, 2010). Alguns resultados gerados por essa avaliao permitem entrever uma movimentao dos Pontos de Cultura no sentido de se inserirem no universo digital. Isso abre espao para o incremento das referidas articulaes e coordenaes de aes e, qui em um futuro prximo, se possa assistir culminncia do processo com efetivas formaes de redes. No caso da Ao Cultura Digital, 63% dos Pontos de Cultura respondentes ou que afirmaram adotar a ao, receberam ou compraram o kit multimdia, 37,6% adotaram ferramentas livres; 35,7% utilizaram conhecimentos tcnicos; 29,7% adotaram conceitos da Cultura Digital; e 17,4% participaram da rede. Nas visitas de campo a ao foi reportada frequentemente como muito importante, mas tambm foram apontados muitos problemas, entre eles as dificuldades de acompanhamento, assistncia tcnica inadequada e outras inerentes ao uso de ferramentas livres. Entre essas, constatou-se a inadequao de algumas delas para uso no campo artstico, em especial no campo audiovisual. Um dos pesquisadores, muito envolvido com a produo audiovisual afirmou, a partir da visita aos Pontos de Cultura: a impresso foi de que a obrigatoriedade do uso do Linux representou, para muitas instituies, mais um fator
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de dificuldade do que de facilidade. A falta de intimidade com o sistema operacional somada a falta de suporte efetivo por parte do MinC, levou a algumas delas a optarem por usar o Windows. Isso ocorreu, frequentemente, nos Pontos de Cultura dedicados a atividade do audiovisual, pois o Linux no dispe das ferramentas de edio necessrias, alm da percepo de que os beneficirios dos cursos no encontraro no mercado de trabalho quem utilize o software livre, o que justificou a opo pelo Windows. Enfatize-se que em alguns estados os Pontes ou outros Pontos de Cultura foram indicados como capazes de fazer uso e realizar capacitao adequada nos termos da Cultura Digital. Mas esse processo foi seletivo e insuficiente j que outros pontos, desses mesmos estados, criticaram os processos e a abrangncia dessa capacitao. Entre aqueles que adotaram a ao Cultura Digital, 83,3% receberam ou compraram o kit multimdia, 58,5% adotaram ferramentas livres, 55,7% utilizam conhecimentos tcnicos especficos, 46,3% adotam conceitos adequados e 27,2% participa da rede. O percentual de adeso ao conceito de cultura digital menor para os pontos que no adotaram a ao, fato que mostra por um lado a dificuldade de entendimento do conceito e por outro o desinteresse pelo tipo de atividade proposta. De fato, muitos so os pontos que desenvolvem atividades sem uma relao ou sintonia com a proposta da cultura digital. Entre aqueles que aderiram a essa ao h considervel efetividade em termos de implementao dos seus componentes. Ressalte-se, entretanto, a complexidade do conceito que no se reduz ao de incluso digital e tampouco ao de acesso. A ideia de cultura digital envolve a autonomizao das capacidades de lidar com equipamentos multimdia e com as linguagens por eles disponibilizadas. Por essa razo, os processos de formao complexos, implicando desde o contato com equipamentos, passando pelo aprendizado de linguagens artsticas, pela metarreciclagem e pela disseminao dos resultados dessas interaes criativas.
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GRFICO 3
(Em %)
Pontos de Cultura: adeso Ao Cultura Digital
Fonte: Pesquisa Avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, Ipea/FUNDAJ.
As tabelas 7 e 8 apresentam algumas das dificuldades da Ao Cultura Digital em seu conjunto, por regio. Nesse caso, considerou-se a totalidade dos pontos e no apenas aqueles que aderiram ao.
TABELA 7
(Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste TOTAL Recebeu ou comprou o kit 17 70 84 17 17 205 Participa da rede 4 15 30 10 8 67 Utiliza conhecimentos tcnicos 7 44 58 14 14 137 Adota conceitos 5 33 54 11 11 114 Criou rede 1 7 23 5 3 39 Adota ferramentas livres 9 39 69 16 11 144
Pontos de Cultura: Adeso Ao Cultura Digital
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Acrescente-se que as visitas possibilitaram observar que muitos pontos haviam recebido os kits, mas esses estavam embalados, sem uso inicial, ou sem possibilidades de dar continuidade s atividades, dadas certas dificuldades tcnicas ou insegurana quanto ao uso de recursos. Em alguns pontos, por exemplo, havia insegurana, a respeito da necessidade de devoluo dos equipamentos aps o fim do prazo de conveniamento ou em decorrncia da no aprovao das prestaes de contas. Dos problemas mais recorrentemente apontados para a Ao Cultura Digital esto. insuficincia de suporte tcnico (33%); ausncia de base tcnica (26%); deciso talvez equivocada sobre usos de software livre sem previso de capacitao e adequao ao uso nas artes (18%); e falta de equipamento (20%).
TABELA 8
Pontos de Cultura, por tipo de dificuldades da Ao Cultura Digital

Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste TOTAL Falta de equipamento 8 40 21 2 5 76 Insuficincia de suporte tcnico 13 65 33 8 8 127 Ausncia de base tcnica 10 40 34 5 9 98 Dificuldade de interao 5 32 18 4 59 Obrigatoriedade do software livre 3 29 29 3 5 69 Desorganizao, falta planejamento 2 11 11 3 27 Outros 6 31 44 5 10 96
TABELA 9
(Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste TOTAL
Pontos de Cultura, por tipo de dificuldades da Ao Cultura Digital

Falta de equipamento 33 30 14 5 19 20 Insuficincia de suporte tcnico 54 49 21 18 30 33 Ausncia de base tcnica 42 30 22 11 33 26 Dificuldade de interao 21 24 12 9 0 15 Obrigatoriedade Desorganizao, do software falta planejalivre mento 13 22 19 7 19 18 8 8 7 7 0 7
Outros 25 23 28 11 37 25
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Esses so problemas recorrentes relacionados falta de preparao das aes. Tambm aconteceu certo descuido com o planejamento e a delimitao de estratgias e operaes que traduzissem conceitos em mecanismos de ao e cogesto da ao pelo Estado e pelas comunidades. Deve-se dizer que o conceito de incluso digital , em si, complexo e sua operacionalidade difcil, pois envolve problemas tecnolgicos, de interface social com o computador, a criao de ampla rede de articulaes tcnicas, a interconexo, a criao de infraestrutura, o uso de ferramentas e software livre etc. O de cultura digital agrega camadas a essa complexidade, pois remete a novas formas de interaes sociais, orientao para a cooperao e o compartilhamento. Sob o aspecto da descrio das atividades realizadas e das caractersticas da criao dos Pontos de Cultura, a pesquisa permitiu perceber algumas diferenas entre aqueles que haviam aderido Ao Cultura Digital e os outros que no o haviam feito. Em primeiro lugar, o percentual dos Pontos de Cultura que aderiram ao e que tinham espaos para projeo audiovisual era de 55,7%, laboratrio de informtica 66,8%, laboratrio de fotografia 10% e estdio de msica 33,2%. Esse percentual era sistematicamente maior ao daqueles que no haviam aderido ao. Esta de fato teve efeitos positivos no apenas na interconexo, mas tambm na disponibilizao de recursos para a criao, produo e circulao cultural. Em segundo, relativamente os pontos digitais tendiam a ter escala de atuao mais ampla do que o da comunidade ou o municpio. Em terceiro lugar, a adeso ao no significou uma especializao dos pontos em atividades relacionadas diretamente ao computador ou uma substituio das atividades artsticas tradicionais. Pelo contrrio, pareceu-nos que o digital enriqueceu essas atividades. Observe-se as tabelas 10 e 11.
TABELA 10
(Em %)
Atividades Audiovisual Msica Populares Teatro Artesanato Artes Plsticas Fotografia Cineclube Dana Literatura Artes grficas Cinema Digitais 71,1 69,8 66,8 56,2 53,2 48,9 48,9 48,5 48,5 47,2 38,3 27,7 No digitais 45,0 78,8 62,9 61,6 53 48,3 33,8 28,5 59,6 47 23,8 19,2 (Continua)
Atividades desenvolvidas pelos Pontos de Cultura digitais e no digitais

(Continuao) Atividades Grafite Circo Arquitetura Digitais 24,3 14,9 6,0 No digitais 20,5 15,2 4,6
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As principais atividades dos pontos digitais so audiovisuais (71,1%), seguido por msica (69,8%), festas populares (66,8%) e teatro (56,2%). Observe-se que o rol de atividade presentes nesses pontos muito grande envolvendo ainda artesanato, artes plsticas, fotografia, cineclube, dana, literatura etc. A ordem de frequncia das atividades culturais em Pontos de Cultura que no aderiram ao digital muda, sendo que em primeiro lugar vem a msica (78,8%), depois as festas populares (62,9%), o teatro (61,9%) e a dana (59,6%). As atividades que resultam em renda para os Pontos de Cultura tambm apresentam um comportamento interessante. Enquanto 32,8% dos pontos digitais desfrutaram de renda proveniente do artesanato, 40,4% dos pontos no digitais fizeram o mesmo. Nos pontos digitais, 17,9% obtiveram renda derivada de atividades relacionadas venda de DVD, vdeos e outro produto audiovisual, 13,2% com concerto musical, 10,2% com teatro e 8,5% com dana. A lista muda para os pontos no digitais cujos maiores percentuais, depois do artesanato, revelam o teatro (15,9%) e dana (12,6%) como atividades que geraram renda. As demais atividades esto referidas na tabela 11.
TABELA 11
(Em %)
Atividades Artesanato DVD, Vdeo, Audiovisual Concerto musical Teatro Dana CDs Obras de arte Festa/feira Roupas Culinria Circo Digitais 32,5 17,9 13,2 10,2 8,5 7,7 6,4 6,0 5,1 4,7 2,1 Fonte: Pesquisa Avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, Ipea/FUNDAJ. No digitais 40,4 5,3 9,9 15,9 12,6 6,0 7,3 3,3 4,0 2,0 6,0
Atividades desenvolvidas pelos Pontos de Cultura digitais e no digitais que resultaram em renda
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Nesse momento cabem algumas consideraes interpretativas gerais para finalizar o texto. H uma longa tradio de reflexo no campo dos estudos culturais que destaca as funes sociais das artes e da cultura em sociedades complexas e hierarquizadas. Essas reflexes chamam ateno para o papel estratgico desses sistemas de significados (arte e cultura) e os efeitos de distino relacionados apropriao de formas culturais mais raras e mais legtimas. Essa tradio tornou os analistas bastante familiarizados com as ideias relacionadas ao desigual acesso das diferentes classes sociais cultura legtima. As classes se relacionam entre si e se identificam a partir de diferentes distncias em relao cultura dominante, isto , no contnuo que vai do menos ao mais legtimo. Essa tradio ofereceu uma chave de leitura para a interpretao das preferncias e prticas culturais. H outra tradio que indica de forma pessimista que as novas tecnologias, a televiso e o rdio no primeiro momento, e depois as tecnologias do virtual substituiriam as prticas artsticas e culturais tradicionais, em muitos casos, inclusive, minimizando os contatos pessoais. A avaliao do Programa Cultura Viva permitiu perfazer um caminho metodolgico diferente. Ao invs de posicionar atores em estruturas acopladas de capital econmico e cultural, derivando da distncias em relao cultura legtima em um sistema de homologias estruturais aqueles com maior capital econmico teriam probabilidade maior de agregao de capital cultural, poltico e social, formando a estrutura do capital simblico , apenas se procurou na avaliao descrever, a partir de aproximao emprica aos Pontos de Cultura, o que ali os indivduos estavam dispostos a fazer e as interaes que estavam dispostas a realizar independentemente ou talvez, por impulso mesmo da presena da tecnologia digital como recurso. As tabelas 10 e 11 permitiram descrever o grau de complexidade das atividades dos pontos, ou melhor, mostraram a ponta do iceberg, em si heterogneo e diverso que so os resultados da ao do MinC e das associaes culturais que foram contempladas pelos editais pblicos do Programa Arte Cultura e Cidadania. Dessa maneira, foi possvel reconstruir as prticas efetivas no mbito dos Pontos de Cultura e no as suas distncias em relao a objetos, instituies e prticas que pela sua nobreza, beleza ou tradio imanente os atrairia. Assim, o encontro dos indivduos e das instituies pode ser descrito como algo povoado por prticas heterogneas e no excludentes. Claramente no se trata de negar as desigualdades, mas de uma mudana de perspectiva que permite a construo de outra descrio do mundo cultural, dessa vez elaborando referncias a respeito das diferenas e da diversidade. Tambm no se trata de fazer uma apologia ao digital, mas de fazer constar que sua presena, mesmo problemtica, enriquece e disponibiliza novos meios e recursos para a criao cultural e para a dinamizao de relaes sociais.
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Ficou evidente que as comunidades de cultura que se organizam em torno dos Pontos de Cultura esto dispostas a saltar de uma linguagem artstica e cultural a outra, inserindo suas prticas em mltiplos registros de tempo e lugares, em uma ntida propenso a exercitar diferentes gneros de produo cultural, sem preconceitos. Da mesma forma, as prticas relacionadas ao digital complementam e complexificam as atividades artsticas relacionadas a dana, teatro, mamulengos, capoeira, maracatu, congada, artesanato, e tantas outras prticas. Alm desses aspectos, deve se lembrar que os praticantes esto dispostos a se engajar em prticas com diferentes intensidades e habilidades, mas tambm encontram nos pontos as possibilidades de uma oferta de atividades muito heterognea.
O contexto social das cidades brasileiras caracterizado por baixos nveis de engajamento na criao, na produo e no consumo cultural no que se refere s formas tradicionais das artes, pelo carter dominante da televiso e do rdio e pela debilidade das instituies pblicas e privadas orientadas para as artes. No dizer que estas no existem, mas afirmar, embora com certa cautela, que os frequentadores e participantes so em nmero reduzido. No entanto, a incluso digital e mais propriamente, a cultura digital provoca transformaes profundas em padres de comportamento e sociabilidades e tem um potencial imenso de atingir um nmero grande de pessoas, dado o seu preo, que se vai tornando cada vez mais baixo, e as possibilidades de apresentao do mundo das artes em suas diferentes formas, alm de oferecer instrumentos para novas experincias estticas. Nessa situao, os operadores da sociedade civil associaes, grupos artsticos, ONGs etc. encontram nos instrumentos das tecnologias digitais, em especial da internet, fortes apoios para suas atividades e para coordenar suas aes. Entretanto, o desenvolvimento de redes de conexo entre estes atores tanto virtual quanto no virtualmente depende em grande parte de polticas pblicas. O Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva ofereceu uma importante mudana na maneira de pensar e tratar a questo do digital e tambm a cultura popular, ao mesmo tempo em que proporcionou e continua a ter papel significativo no fluxo de recursos e na realizao de possibilidades de coordenao de aes entre os atores do mundo da cultura. As estruturas culturais aqui descritas, em especial os Pontos de Cultura, combinam mltiplas atividades, pblicos e interesses culturais em organizaes que atuam com grande abrangncia em termos territoriais, mas de pequena escala em termos de estrutura. Da se pode falar da potncia criada pelo encontro entre
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comunidades virtuais e comunidades de cultura. A internet alarga possibilidades e oferece o acesso a uma multiplicidade de mundos e sistemas de significados completamente diferentes. De fato, o desafio em termos de polticas pblicas organizar aes que ampliem possibilidades e oportunidades, permitindo sociedade civil estabelecer uma rede densa de mediaes e articulaes horizontais, bem ao estilo da cultura digital. De qualquer forma, ainda est aberta a questo de se saber at onde o Estado tem ou est disposto a desenvolver capacidades para enfrentar o desafio de maneira apropriada.
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REFERNCIAS
BARBOSA, F. A. S.; ARAJO, H. E. Cultura Viva: avaliao do programa arte educao e cidadania. Ipea, 2010. BRASIL. Ministrio da Cultura (MinC). Relatrio parcial do Grupo de Trabalho Cultura Digital do Seminrio Internacional Cultura Viva. Pirenpolis, 2009. BOLAO, C. et al. Economia poltica da internet. Sergipe: UFS, Fundao Ovido Teixeira, 2006. COHN, S.; SAVAZONI, R. Cultura Digital.br. Rio de Janeiro: Azougue Editorial, 2009. DERTOUZOS, M. O que ser: como o novo mundo da informao transforma nossas vidas. So Paulo: Cia das Letras, 1998. FERNANDES, T. Polticas para a cultura digital. In: RUBIM, A. A. C. Polticas Culturais no governo Lula. Salvador: EDUFBA, 2010. HERSCOVICI, A. Redes eletrnicas e acumulao capitalista: elementos de anlise. In: BOLAO, C. et al. Economia poltica da internet. Sergipe: UFS, Fundao Ovido Teixeira, 2006. LVY, P. As tecnologias da inteligncia: o futuro do pensamento na era da informtica. Rio de Janeiro: Editora 34, 1993. ______. Cibercultura. So Paulo: Editora 34, 1999. LVY, P.; LEMOS, A. O fututuro da internet: em direo a uma ciberemocracia planetria. So Paulo: Paulus, 2010. SARLET, I. W. Direitos fundamentais, informtica e comunicao: algumas aproximaes. Porto Alegre: Livraria do advogado, 2007.
CAPTULO 9
ELETRIFICAO RURAL E O PROGRAMA LUZ PARA TODOS: AVALIANDO A PERCEPO DOS BENEFICIRIOS
1 INTRODUO
O setor energtico no Brasil, seja em relao produo de energia, seja em relao sua distribuio, apresenta desigualdades socioespaciais expressivas que espelham e ao mesmo tempo contribuem para agravar as dspares condies socioeconmicas da populao brasileira. O acesso energia, seja em termos da prestao do servio, seja tambm pelo modo como se d esse acesso, apresenta diferenas socioespaciais significativas, sobretudo entre os meios urbano e rural. Ao longo das ltimas dcadas, a sociedade brasileira assistiu a intenso e progressivo processo de urbanizao, no qual a populao que era predominantemente rural aproximadamente 70% da populao estavam concentradas nessa parcela do territrio, na dcada de 1940 , apresenta-se, agora, como predominantemente urbana, com uma concentrao de aproximadamente 84% de residentes nas cidades, conforme dados da tabela 1.
TABELA 1
Populao residente por situao de domicilio Brasil, 1940-2008
Urbano Anos Total 12.880.182 18.782.891 31.303.034 52.084.984 80.436.409 110.990.990 137.956.959 159.094.684 % 31,24 36,16 44,67 55,92 67,59 75,59 81,25 83,75 Total 28.356.133 33.161.506 38.767.423 41.054.053 38.566.297 35.834.485 31.845.211 30.858.111 Rural % 68,76 63,84 55,33 44,08 32,41 24,41 18,75 16,25 Total
1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2008
41.236.315 51.944.397 70.070.457 93.139.037 119.002.706 146.825.475 169.802.170 189.952.795
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) Censos Demogrficos e estimativa populacional, 2010. Elaborao prpria.
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Com o avano do processo de urbanizao, o Brasil urbano tornou-se foco das principais polticas pblicas de provimento de infraestrutura e de desenvolvimento econmico, o que acentuou as diferenas existentes entre meio urbano e meio rural. Essas disparidades elevaram-se ao longo do tempo, medida que se ampliaram as dificuldades de provimento de servios pblicos e de infraestruturas para as comunidades rurais, j que os custos envolvidos na proviso desses servios tornam relativamente inviveis, do ponto de vista econmico, o atendimento dessas comunidades, devido s baixas densidades demogrficas, ainda que estes sejam investimentos necessrios para a promoo da justia social e para o atendimento equitativo da populao brasileira. Observando as peculiaridades internas rea rural, observa-se que tambm existem diferenas inter-regionais significativas no territrio brasileiro: os municpios situados nas regies Sul e Sudeste apresentam melhores condies socioeconmicas e de infraestrutura que aqueles localizados nas regies Norte e Nordeste do Brasil. Segundo Correia (1992 apud SILVA, BERMMANN) os estados de Santa Catarina e de So Paulo possuam cerca de 81,56% e 60,41% de suas propriedade rurais com eletricidade, enquanto no Par esse ndice era de apenas 0,75%. Essa realidade de certa forma perdurou na dcada passada, ressaltando que conforme dados do Censo 2000, cerca de 2 milhes de domiclios continuavam sem acesso energia eltrica, localizados majoritariamente nas reas rurais. Segundo Silva e Bermann (1999), a disponibilidade energtica na rea rural traz diversos benefcios, entre eles se destacam a melhoria do padro de vida, a diminuio da pobreza, a fixao do homem no campo, a promoo de cidadania e o desenvolvimento das atividades agroindustriais e artesanais no territrio. A possibilidade de incluso social dessa populao ser maior a partir de articulao entre polticas pblicas, j que o provimento por si de energia eltrica no garante melhora da populao. Por outro lado, conforme exposto por esses autores, muitas dessas polticas no chegam s comunidades rurais em razo da ausncia da eletrificao, o que acaba por gerar crculo vicioso e no virtuoso de desenvolvimento, ampliando as desigualdades sociais e regionais no territrio. O grfico 1 apresenta a evoluo do acesso energia eltrica para os domiclios das zonas urbanas e rurais no perodo 1992-2008, com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Os dados mostram uma relativa universalizao no acesso energia eltrica no meio urbano e a concentrao dos dficits absolutos e relativos desse tipo de servio nas reas rurais. O relativo atraso nos indicadores de incluso eltrica na zona rural s comea a ser revertido a partir de 2004, quando passam a melhorar significamente os indicadores de eletrificao rural.
Eletrificao Rural e o Programa Luz Para Todos...
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GRFICO 1
120,0 97,5 100,0
Acesso energia eltrica por situao censitria urbana ou rural 1992-2008
99,4
99,8
80,0 80,2 60,0 54,3
91,7
40,0
20,0
0,0 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Rural Urbano
Fonte: PNAD 1992-2008/IBGE. Elaborao prpria. Obs: Apenas a partir de 2004 que a PNAD passa a incorporar os domiclios da zona rural da regio Norte.
Dado o quadro de dficit regional e as diferenas de acesso entre as reas urbanas e rurais que perduravam no comeo da atual dcada, em 2003, foi assinado o Decreto no 4.873, que instituiu o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica, popularmente conhecido como o programa Luz para Todos (LpT). O objetivo geral deste programa a universalizao do acesso energia eltrica em comunidades que vivem afastadas dos centros urbanos, promovendo, assim, seu desenvolvimento social e econmico, alm de propiciar a incluso desse contingente aos indicadores de incluso energtica. Tendo em vista a distribuio irregular da disponibilidade de energia eltrica no pas, o LpT concentraria seus investimentos nas regies Norte e Nordeste, onde se concentram o dficit da oferta de energia eltrica no meio rural do pas. Considerando a implementao do programa e a diretriz de universalizao do acesso ao uso de energia eltrica, uma parceria estabelecida entre o Ipea e o Departamento de Polticas de Universalizao de Energia (DPUE) da Secretaria de Energia Eltrica (SEE) do Ministrio de Minas e Energia (MME), permitiu que se fizesse avaliao da percepo dos resultados obtidos pelo LpT junto aos beneficirios do programa. Este captulo tratar do mecanismo de avaliao da percepo dos resultados obtidos com a implementao das aes e dos projetos do programa
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Luz para Todos, a partir de trabalho de campo junto s comunidades beneficiadas, apresentando a metodologia desenvolvida e os resultados decorrentes da sua aplicao, configurando contribuio para o debate acerca da importncia da extenso da infraestrutura s regies perifricas do territrio brasileiro. Uma cpia do questionrio aplicado junto aos beneficirios do LpT pode ser encontrado no anexo 1.
2 CARACTERIZAO GERAL DO PROGRAMA E METODOLOGIA DE AVALIAO DO LUZ PARA TODOS JUNTO S COMUNIDADES BENEFICIADAS
O programa Luz para Todos foi lanado pelo governo federal em 2003, com a meta de fornecer energia eltrica para uma populao de 10 milhes de pessoas que habitam a zona rural at 2008. Essa meta veio a ser cumprida em maio de 2009, com a realizao de 2 milhes de ligaes domiciliares. O programa coordenado pelo MME, operacionalizado pela Eletrobrs, com coordenao regional pelas suas empresas controladas (BRASIL, 2009). Foram previstos, inicialmente, investimentos da ordem de R$ 20 bilhes, sendo R$ 14 bilhes de recursos federais, destes R$ 9,7 bilhes foram contratados e R$ 6,9 bilhes liberados pelo governo federal. At maro de 2010 o LpT beneficiou com a ligao gratuita de energia eltrica mais de 11,4 milhes de pessoas. De acordo com o estabelecido no Art. 5o do Decreto no 4.873/2003, o Luz para Todos dever priorizar: os municpios com cobertura eltrica abaixo de 85% em 2000; as populaes atingidas por barragens; o uso produtivo da energia eltrica e o fomento ao desenvolvimento local integrado e agricultura familiar; a eletrificao de escolas pblicas, postos de sade, poos de abastecimento de gua e assentamentos rurais. O MME tomou iniciativas para a construo de indicadores e para a elaborao de metodologias de coleta de dados e informaes capazes de permitir a avaliao ex post da implantao do programa, destinado a propiciar, at 2010, o atendimento em energia eltrica parcela da populao do meio rural brasileiro que ainda no possui acesso a esse servio pblico Decreto no 4.873/2003, Art. 1o, redao dada pelo Decreto no 6442/2008. Essa iniciativa de desenvolvimento de um sistema de indicadores tem como objetivo qualificar os impactos e os efeitos provocados pela chegada da energia nas comunidades atendidas pelo LpT, cuja construo est estruturada na definio dos indicadores, na definio da amostra para posterior realizao de levantamentos e na avaliao das informaes coletadas pelo questionrio junto s comunidades beneficiadas. A anlise dos dados obtidos avaliou a situao da incluso da sociedade no setor energtico, observando se acarretou ou no melhoria de qualidade de vida representada pela melhoria do bem-estar por meio de lazer, de conforto etc., e tambm da dinmica na economia regional, representada pelo indicativo de aquisio de eletrodomsticos, melhoria no padro de rendimento familiar etc.
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2.1 Aspectos metodolgicos da pesquisa
A pesquisa foi estruturada a partir da aplicao de questionrio desenvolvido com o objetivo de levantar informaes acerca da satisfao da populao atendida pelo LpT a partir de uma srie de variveis representativas.
2.1.1 Definio da amostra
Para essa atividade foi realizado um processo de amostragem adequado ao tipo de dado e ao instrumento de anlise, de forma que foi assegurada a confiabilidade e a comparabilidade dos dados. A construo da amostra envolveu vrias etapas, igualmente importantes, em um contexto geogrfico nacional, com destaque para a identificao da populao-alvo1 da pesquisa as pessoas que receberam energia eltrica em casa advinda do LpT, estando classificados em: i) convencionais; ii) quilombolas; iii) assentamentos rurais; e iv) indgenas. O objetivo geral na extrao de uma amostra obter representao honesta da populao que conduza a estimativa das caractersticas da populao com boa preciso. Dessa forma, o mtodo de amostragem escolhido para a pesquisa do programa foi o de amostragem no aleatria, largamente utilizado em pesquisas de satisfao por possibilitar estudo mais rpido, do tipo intencional, composto basicamente por elementos da populao selecionados intencionalmente, pois se considera que estes elementos possuem caractersticas tpicas ou representativas da populao, como o caso da escolha das localidades representativas em que foram realizadas as ligaes de pontos de energia. A dimenso da amostra foi definida observando que um aumento da dimenso da amostra conduziria a aumento da preciso de y como estimador de Y, sendo y o nmero adequado de questionrios. Uma amostra demasiado grande implica em desperdcio de esforo; uma amostra demasiado pequena produziria estimao de preciso inadequada. O ideal seria estabelecer a preciso desejada, e escolher a dimenso da amostra de acordo com esta restrio (HOFFMANN, 2006). O resultado do espao amostral as amostras para todos os estados da Federao de acordo com a categoria de beneficirios do programa segue na tabela 2.
1 A populao-alvo, resumindo, constituda por todas as pessoas sobre as quais se deseja obter determinado conjunto de informaes.
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TABELA 2
Categorias beneficiadas com ligaes realizadas pelo programa Luz para Todos em 2004-2005 e amostra por categoria de beneficirio
Quilombolas Estados Ligaes RS SC PR SP RJ ES MG AL BA CE MA PB PE PI RN SE AC AM AP PA RO RR DF TO GO MS MT Total 106 46 23 78 36 86 26 28 937 0 2.158 0 142 70 0 11 0 0 0 814 0 0 0 0 188 74 0 4.823 Amostra 0 0 0 0 0 0 0 0 20 0 10 0 0 10 0 0 0 0 0 31 0 0 0 0 0 0 0 71 Ligaes Amostra 1.223 0 0 130 0 95 0 0 204 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 52 0 0 46 315 92 2.157 19 0 10 0 11 0 0 0 70 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 110 Ligaes 249 138 797 3.026 31 621 2.347 491 5.026 119 4.231 1.084 1.953 7.135 1.042 1.129 3.994 1.642 0 1.655 120 232 0 2.685 3.074 5.138 2.055 50.014 Amostra 0 0 9 50 0 1 40 1 111 0 121 22 75 58 0 0 25 2 0 31 0 0 0 90 106 59 50 851 Ligaes 13.850 11.950 12.749 17.927 5.447 11.525 50.718 16.842 57.658 29.745 35.221 12.965 28.279 1.513 10.286 12.646 2.538 7.105 0 20.844 1.533 332 0 5.728 6.341 4.879 15.857 394.478 Amostra 77 169 127 235 93 205 925 260 878 428 392 155 333 79 150 200 77 10 0 262 30 0 0 29 66 47 200 5.427 Ligaes 15.428 12.143 13.569 21.161 5.514 12.327 53.091 17.361 63.825 29.864 41.610 14.049 30.374 5.934 11.328 13.786 6.532 8.747 0 23.313 1.653 616 0 8.413 9.649 10.406 18.004 448.697 Amostra 96 169 146 285 104 205 965 260 1079 428 523 177 408 147 150 200 102 12 0 302 30 0 0 119 172 106 250 6.435 Indgenas Assentamentos rurais Convencionais Total
Fonte: MME. Elaborao prpria.
309
2.1.2 Realizao da pesquisa de campo
Aps a definio da amostra, foi realizada pesquisa de campo em 2006, com durao de trs meses, para a aplicao do questionrio. Foram realizadas 6.435 entrevistas em 24 unidades da federao, englobando total de 485 municpios. Conforme anlise detalhada dos dados, observa-se que o foco do trabalho para avaliao dos benefcios gerados pelo LpT em 2006 foram comunidades situadas na zona rural beneficiadas com ligaes domiciliares de energia eltrica em 2004 e 2005. Em razo da amostra definida, foram inquiridos a respeito dos benefcios advindos do LpT 84,3% da populao classificada como convencionais, 13,3% da classificada como assentamentos rurais, 1,7% de comunidades indgenas e 0,7% de quilombolas, totalizando 6.435 famlias respondentes do questionrio (grfico 2).
GRFICO 2
(Em %)
84,3
Comunidades entrevistadas
13,3 0,7 Quilombola 1,7 Indgenas Assentamentos Convencionais
Fonte: Pesquisa de campo.
O grfico 3 apresenta a distribuio da aplicao dos questionrios segundo a unidade da Federao correspondente. Deste, destaque para o estado da Bahia com 16,5% das entrevistas realizadas nas categorias beneficiadas, justificado em razo do maior nmero de ligaes feitas, totalizando 63.825 de ligaes realizadas somente neste estado, onde foram aplicados 1.079 questionrios. Como o estado de Roraima possui nmero relativamente baixo no total de ligaes realizadas, optou-se por no o inserir na composio amostral para a realizao de entrevistas, pois, estatisticamente, este poderia ser excludo da amostra sem alterar, contudo, os impactos dos benefcios do LpT, ao passo que sua incluso na amostra acarretaria inmeros problemas de logstica, devido s dificuldades de locomoo na regio Amaznica. J o estado do Amap e o Distrito Federal no foram computados na amostra por no haverem sido realizadas ligaes.
310
GRFICO 3
(Em %)
Estados onde houve as entrevistas

16,5
14,7
0,5 RO
1,5
1,6
1,6
1,6
1,8
1,8
2,2
2,2
2,3
2,6
2,6
2,7
3,1
3,1
3,8
4,0
4,4
4,6
6,2
6,5
8,0
RS
AC
RJ
MS
TO
AM
PR
PI
RN
SC
GO
PB
SE
ES
MT
AL
SP
PA
PE
CE
MA
MG
BA
Unidade da Federao
3 RESULTADOS OBTIDOS NA PESQUISA DE AVALIAO DO LUZ PARA TODOS JUNTO AOS BENEFICIRIOS
O LpT apresenta elevado grau de satisfao das comunidades pesquisadas, em que cerca de 96,7% dos respondentes indicaram que se encontram satisfeitos com a implantao do programa.
GRFICO 4
Grau de satisfao dos entrevistados com o LpT
Observa-se pelo grfico 5, que apenas 23,5% dos respondentes admitiram ter ligaes clandestinas antes do LpT. Em contrapartida, 70,9% das moradias no possuam nenhum tipo de acesso energia eltrica. Esta pergunta nos permite ter um panorama mais amplo sobre o quanto o LpT permitiu a reduo da excluso eltrica na zona rural do Brasil.
311
GRFICO 5
(Em %)
Possua gambiarra antes do LpT?
% Fonte: Pesquisa de campo.
Entre todo o universo amostral, 77,7% dos domiclios so chefiados por homens enquanto em 22,3% dos domiclios os chefes eram do sexo feminino. Entre os chefes de famlia, 44,8% destes so de cor parda, enquanto 37,5% so brancos, 1,9% indgenas e apenas 0,6% da cor amarela (grficos 6 e 7).
GRFICO 6
(Em %)
Sexo do chefe da famlia
312
GRFICO 7
(Em %)
Cor do chefe da famlia
Segundo o perfil social dos beneficiados do LpT observa-se que a idade mdia do chefe da famlia de 45 anos e seis meses. O domiclio possui em mdia quatro pessoas e, em mdia, 0,22 pessoas mudaram-se para esta casa depois da chegada da energia eltrica decorrente do LpT. Permite-se descrever, por meio da anlise dos dados de campo, o nmero de pessoas que trabalham, inclusive na residncia. Conta-se com mdia de 0,17 crianas trabalhando contra 1,07 mulheres e 1,32 homens (grfico 8). Aps o LpT, observa-se que h 0,24 mulheres e 0,31 homens (grfico 9) que passaram a trabalhar em atividades que utilizam energia eltrica, e em menor nmero as crianas (0,03).
GRFICO 8
Nmero de pessoas que trabalham, inclusive na residncia
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GRFICO 9
Nmero de pessoas que comearam a trabalhar com atividades que dependem de energia depois do LpT
Um ganho decorrente do LpT a possibilidade de retorno aos estudos, seja em razo da reduo da carga de trabalho ou da disponibilidade de ensino noturno em razo da existncia de energia eltrica. Dessa forma, destaca-se que em mdia de 0,12 mulheres voltaram a estudar, 0,13 do sexo masculino, enquanto 0,19 crianas, pois afortunadamente puderam ou no caso das crianas simplesmente voltar seus esforos aos estudos (grfico 10).
GRFICO 10
Quantas pessoas voltaram a estudar aps o LpT
Muitos so os benefcios da gerao de energia eltrica, contudo, necessrio distinguir acesso ao servio e a qualidade com que este prestado. Dessa forma, foi questionado aos beneficirios do LpT sobre a ocorrncia da falta de
314
energia e a queima de eletrodomsticos nas suas residncias. Nesse sentido, em 24,7% dos domiclios nunca faltou energia eltrica, e 60% das famlias afirmaram que esta costuma faltar menos de cinco vezes ao ms e que 88,6% dos aparelhos eletroeletrnicos nunca queimaram por causa de baixa tenso energtica.
GRFICO 11
(Em %)
Quantas vezes por ms costuma faltar energia?
GRFICO 12
(Em %)
Algum eletrodomstico j queimou por causa de energia fraca?
315
Um aspecto interessante relativo ao efeito da energia eltrica na evaso do campo foi captado na pesquisa, na qual 23,4% da populao pesquisada afirmaram que iriam embora de suas comunidades caso no houvesse energia eltrica (grfico 13). Extrapolando para o universo, essa informao representa que total de 1.012.670 pessoas pode permanecer em suas cidades de origem simplesmente em razo da existncia de energia eltrica. Na percepo dos entrevistados a eletricidade vital para promoo de melhorias na oportunidade de trabalho, estudo, sade e bem-estar da famlia, contribuindo para a fixao do homem no campo.
GRFICO 13
(Em %)
Caso no houvesse luz, algum da famlia iria embora?
A partir da percepo dos entrevistados observou-se um indicativo de avanos na melhoria de vida das comunidades da zona rural brasileira a partir da implantao do LpT. sabido, no entanto, que o programa em tela por si no garante o desenvolvimento, devendo este estar integrado a outras polticas de governo de forma a permitir evoluo mais constante e slida do desenvolvimento rural. Dessa forma, 64,1% dos entrevistados ressaltaram que aps o LpT houve melhora nas oportunidades de trabalho, enquanto 31,9% indicaram que no houve alteraes nesse quesito. O segundo nmero revela uma lacuna e, por conseguinte um potencial para o desenvolvimento de polticas de emprego e o desenvolvimento local atrelados ao LpT, pois parcela significativa dos beneficirios no teve percepo de melhora nas suas condies de trabalho.
316
GRFICO 14
(Em %)
Percepo do efeito do LpT sobre oportunidades de trabalho
A mesma observao do pargrafo anterior vale para o efeito do LpT sobre as oportunidades de estudo, em que 67,5% dos entrevistados indicaram ter tido melhora nas oportunidades de estudo enquanto apenas 0,7% afirmaram ter piorado. No entanto, 28,9% dos respondentes indicaram no haver tido alteraes, fato que deve ser avaliado sob a tica da poltica educacional nas reas rurais.
GRFICO 15
(Em %)
Percepo do efeito do LpT sobre oportunidades de estudo
317
Com relao percepo da melhora nas condies de sade na famlia com a implementao do programa LpT, 72,6% das pessoas afirmaram haver melhorias nesse item, enquanto apenas 0,9% afirmaram ter piorado suas condies de sade e 25% indicaram no ter ocorrido alterao. No entanto, a chegada da energia eltrica gera impactos no meio silvestre que devem ser avaliados, j que a luminosidade proveniente do uso de lmpadas pode atrair insetos vetores de doenas.2
GRFICO 16
(Em %)
Percepo do efeito do LpT sobre a melhoria na sade da famlia
Com relao aos efeitos do programa sobre a conservao dos alimentos, 73,1% dos respondentes indicaram haver melhoras na conservao dos seus alimentos, 0,7% afirmaram ter piorado e 24,9% indicaram no ter havido modificao dessa condio. Nesse caso, a melhoria no efeito direto da energia, mas da ampliao do consumo, com a aquisio de equipamentos de conservao, como por exemplo, refrigerador e freezer.3
2. Para maiores informaes sobre o assunto, ver Barghini (2008). 3. Segundo pesquisa realizada pelo MME, cerca de 73,3% dos domiclios pesquisados adquiriram geladeiras e 16% freezers depois da ligao energia eltrica, o que representa indicativo de movimentao econmica e da melhora das condies de conservao alimentar (BRASIL, 2009)
318
GRFICO 17
(Em %)
Percepo do efeito do LpT sobre a conservao dos alimentos
A anlise dos dados de campo tambm est focada nos aspectos da dinmica da economia a partir da avaliao do grau de satisfao alcanado pelas comunidades rurais em relao aos novos equipamentos adquiridos aps o LpT e da mensurao dos custos e no dos benefcios monetrios auferidos pela populao-alvo do programa. Ressalta-se que no s as famlias se beneficiam com o Luz para Todos, pois o programa permite aumento da demanda por bens de consumo durveis, movimentando o comrcio local, permitindo incremento de renda, de emprego e de desenvolvimento econmico regional. O nmero de equipamentos eltricos antes do LpT era praticamente inexistente nas comunidades em anlise. Aps o programa, percebe-se que houve movimento para aquisio de eletrodomsticos, como televisores, geladeiras, ventiladores, aparelhos de som/rdio, freezer, liquidificadores entre outros. Por exemplo, aps o LpT o percentual de novos televisores adquiridos 26,3% e 17,8% para televisores usados o que de certa forma movimenta o comrcio .
319
GRFICO 18
(Em %)
Televisores aps o LpT
De acordo com os respondentes, 23,6% indicaram que houve aumento na renda mdia mensal (grfico 19), sendo que para 67,7% dos entrevistados no perceberam nenhuma mudana relativa a esse critrio. Esse fato relativamente preocupante, j que concomitante disponibilidade energtica ocorreu aumento do consumo desatrelado do aumento de renda, que leva no curto prazo a maior endividamento familiar, ampliando a restrio oramentria da maioria das famlias.
GRFICO 19
(Em %)
Renda mdia mensal aps o LpT
320
Com relao ao nvel de conhecimento sobre a atribuio de execuo do programa, 70,6% das famlias tem plena conscincia de que a execuo e a concepo do LpT de responsabilidade do governo federal.
GRFICO 20
(Em %)
De quem o LpT?
A mensurao dos custos/benefcios monetrios auferidos pela populao-alvo do LpT foi realizada segundo o ponto de vista da evoluo das estruturas monetrias, focadas no questionrio de pesquisa, a fim de proporcionar avaliao crtica do programa pblico em anlise sob a tica de percepo da populao beneficiria. Dessa forma, foi perguntado aos respondentes do questionrio de pesquisa o valor mdio gasto com equipamentos para produo antes e depois do LpT. Observa-se aumento do valor gasto com bombas dgua, passando de aproximadamente R$ 3,01 para R$ 16,77 depois do LpT , aumento de 57% em mdia. Com relao a motores ocorreu reduo de 16,37%, pois antes do LpT o valor mdio gasto era de R$ 20,46 enquanto aps o LpT o gasto passou para R$ 17,11. Com outros equipamentos destinados produo houve elevao dos gastos, passando de R$ 24,44 para R$ 27,65, aumento de 13,13%.
321
GRFICO 21
Valor mensal mdio gasto em R$ com equipamentos para produo
A incluso eltrica promovida pelo LpT pode ter provocado aumento na demanda por esses equipamentos, podendo causar elevao dos preos destes bens de consumo. Em razo do aumento de renda de parte da comunidade atendida esse evento no deve impactar negativamente nas famlias, resultando em efeito contrrio, pois o programa proporcionou a condio necessria para a compra desses equipamentos de produo, gerando melhora relativa na qualidade de vida e na gerao de renda. Com a finalidade de indicar a economia promovida pelo LpT em relao a outras fontes de energia utilizadas pela comunidade, o grfico 22 apresenta os valores dessa economia percebida pelas famlias. Comparando os valores mdios gastos mensalmente antes e depois do programa com outras fontes de energia, verificou-se que houve reduo nos gastos com outras fontes de energia alternativa.
GRFICO 22
Valor mensal mdio gasto em R$ com fontes de energia
322
Existe uma diferena no valor mdio mensal entre os estratos analisados na pesquisa. Observa-se que os indgenas gastavam em mdia de R$ 11,77 com outras fontes de energia antes do LpT, os convencionais R$ 31,52, e as famlias de assentados e quilombolas gastavam R$ 44,01 e R$ 40,19, respectivamente, com outras fontes de energia antes do LpT. Desta forma, perfaz um valor mdio de R$ 31,87 gastos com energia antes do programa.
GRFICO 23
Valor em R$ gasto na ltima conta de luz
Se por um lado h uma reduo dos custos com outras fontes de energia alternativa, h um aumento dos gastos com a energia eltrica recebida nas residncias das famlias. Apesar de haver transferncia de valores, ou seja, a economia com outras fontes de energia compensada pelo gasto na conta de luz, o que praticamente iguala aos valores gastos antes do LpT. Por exemplo, aps o programa as famlias de quilombolas gastaram em mdia de R$ 13,90, seguidos pelas famlias indgenas com gasto de R$ 14,44, os convencionais em mdia de R$ 18,53 e as famlias de assentamentos por volta de R$ 20,18. A diferena bsica, o que consiste no ganho real do programa o fato das famlias beneficiadas poderem contar com fonte de energia permanente e de qualidade com custo mdio mensal aproximado de R$ 18,58.
GRFICO 24
Valor total em R$ gasto antes do LpT com outras fontes de energia
44,01 31,52 11,77 40,19 33,37
323
Em relao ao valor total gasto com outras fontes de energia aps a implementao do programa, observa-se reduo mdia em relao aos gastos com todas as fontes de energia alternativa quando comparado a situao antes do LpT, visto que as famlias passaram a gastar menos com tais fontes de energia alternativa, aps consumirem mais energia eltrica.
GRFICO 25
Valor total em R$ gasto depois do LpT com outras fontes de energia
20,85 12,50
17,02
13,43
0,02
Indgenas Convencionais Assentamentos Quilombola TOTAL MDIO
Mdia
Assim as famlias indgenas consumiram em mdia R$ 0,02 com outras fontes de energia, as convencionais gastavam em mdia R$ 12,50, enquanto os classificados como assentados e quilombolas passaram a gastar R$ 20,85 e R$ 17,02, respectivamente. Em suma, o valor mdio gasto por cada uma das famlias com outras fontes de energia depois do LpT foi de R$ 13,43. Conclui-se que houve economia relativa em relao aos gastos com outras fontes de energia aps o LpT por parte das famlias beneficiadas. Aps a incluso energtica, as famlias indgenas deixaram de gastar em mdia R$ 11,75 com outras fontes de energia, j as classificadas como convencionais R$ 19,02, enquanto os quilombolas e assentados deixaram de despender R$ 23,17 aps o LpT. Dessa forma, em mdia cada famlia beneficiada deixou de gastar em mdia R$ 19,94 com outras fontes de energia.
324
GRFICO 26
Economia em R$ com outras fontes de energia depois do LpT R$ 16.242.386,22 -11,75 -19,02 Indgenas Convencionais -23,17 -23,17 -19,94
Quilombola Mdia
Assentamentos TOTAL MDIO
O total gasto com todas as fontes de energia aps o LpT obtido a partir da soma do valor gasto na ltima conta de luz com o valor total gasto aps o programa com outras fontes de energia. Desta forma, parte da economia realizada pelas famlias com outras fontes de energia redistribuda para os novos gastos com energia eltrica. Isso posto, as famlias indgenas gastam em mdia de R$ 14,46 com todas as fontes de energia aps a implantao do LpT; as famlias convencionais gastam R$ 31,03, os quilombolas gastam em torno de R$ 30,92 enquanto as famlias de assentados gastam em mdia de R$ 41,02.
GRFICO 27
Gasto total com todas as fontes de energia depois do LpT 31,03 14,46 30,92 41,02 32,02
Indgenas
Convencionais
Quilombola Mdia
Pode-se determinar valor total mdio de R$ 32,02 gasto por cada uma das famlias entrevistadas com todas as fontes de energia relacionadas nesse documento, como baterias, querosene, velas, pilhas, gasolina, diesel, lenha, gs, energia eltrica promovida pelo LpT e outras fontes de energia alternativa que as famlias entrevistadas responderam utilizar em suas residncias aps a implantao do programa LpT. Para que se determine o custo total/benefcio total do LpT, basta se obter o saldo total entre o valor gasto com todas as fontes de energia depois do programa e o valor
325
total gasto com todas as fontes de energia alternativa antes do LpT. Essa diferena, como pode ser observada na tabela 3, e consiste no ganho financeiro marginal do programa para seus usurios depois da incluso energtica. possvel que as famlias indgenas sejam as nicas que tiveram aumento mdio dos gastos a partir da poltica de incluso energtica. Entretanto, as famlias convencionais obtiveram economia mdia de R$ 0,49, enquanto as famlias de assentamentos rurais economizaram em mdia R$ 2,98 aps a incluso energtica, ao passo que a economia para as famlias de quilombolas foi de R$ 9,27. Dessa forma, a economia mdia nos gastos com energia aps o programa Luz para Todos, para as famlias beneficiadas foi de R$ 1,36.
TABELA 3
Estratos Quilombolas Assentados Indgenas Convencionais Mdia
Total dos gastos com energia do LpT

Gasto energia pr-LpT 40,19 44,01 11,77 31,52 33,37 Gasto energia eltrica ps- LpT 13,9 20,18 14,44 18,53 18,58 Gasto outras fontes de energia ps-LpT 17,02 20,85 0,02 12,5 13,43 Total psLpT 30,92 41,03 14,46 31,03 32,01 Ganho marginal do LpT 9,27 2,98 -2,69 0,49 1,36
Extrapolando o ganho financeiro marginal do LpT para todas as famlias pesquisadas resulta que, para todas as famlias indgenas h aumento das despesas relativas energia em mdia de R$ 915,39. Por outro lado, as famlias convencionais tiveram economia em torno de R$ 383.388,13, as famlias de assentados obtiveram economia mdia de R$ 81.123,94 enquanto as famlias de quilombolas obtiveram economia mdia de R$ 1.759,17. Dessa forma, a economia mdia total das famlias em decorrncia do programa foi de R$ 465.355,86.
GRFICO 28
915,39 Custo total em R$ do LpT para as famlias depois da incluso energtica global - 383.388,13 - 1.759,17 - 465.355,86
- 81.123,94
Indgenas
Convencionais
Quilombola Mdia
326
Finalmente, a partir das mdias estaduais, pode-se fazer a mesma estrutura de valores anteriormente citados referente aos custos totais do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da Federao em que houve realizao de entrevistas. Na regio Norte, no estado do Par, percebe-se elevao do gasto marginal com energia em R$ 29.762,52 para todas as comunidades questionadas. Para os demais ocorreu economia marginal; no Acre o valor correspondente de R$ 201.915,47, seguido pelo estado do Amazonas com valor mdio de R$ 47.847,36, do estado de Rondnia com R$ 42.852,85 e o estado do Tocantins com economia marginal mdia de R$ 39.341,29. Ressalta-se em razo da no incluso na amostragem inicial, os estados de Roraima e do Amap no foram selecionados nem includos nessa anlise.
GRFICO 29
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso enrgica nos estados da regio Norte
-R$ 39.341,29
-R$ 42.852,85
R$ 29.762,52 -R$ 201.915,47
-R$ 47.847,36
AC
AM
PA
RO
TO
J na regio Nordeste o estado do Maranho apresenta incremento nos gastos familiares de energia de R$ 1.078.867,25, seguido pelo estado de Sergipe com R$ 342.183,39 e o estado do Cear com R$ 107.119,86. Entretanto, alguns estados dessa regio apresentaram economia nesse quesito, como o estado de Pernambuco na ordem de R$ 241.502,95, seguido pelo estado da Bahia que economizou em mdia R$ 180.655,77, e o estado da
327
Paraba com economia em mdia R$ 104.718,54. Em menor escala observase o estado do Piau com economia mdia de R$ 76.506,90 e o Rio Grande do Norte com R$ 60.721,11 de economia mdia. Um caso peculiar o do estado de Alagoas que obteve economia de aproximadamente R$ 141.923,17. Contudo neste estado no foi possvel observar o valor pago pelas famlias na ltima conta de luz, o que certamente levou a superestimar tal economia.
GRFICO 30
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Nordeste
-R$ 141.923,17 -R$ 180.655,77 R$ 107.119,86 R$ 342.183,39
-R$ 60.721,11 -R$ 76.506,90
-R$ 241.502,95
-R$ 104.718,54
R$ 1.078.867,25
BA
CE
MA
PB
PE
PI
RN
SE
AL
Na regio Sudeste, o estado de So Paulo apresentou elevao do gasto mdio familiar em torno de R$ 979.491,14, seguidos pelo estado do Esprito Santo com mdia de R$ 830.472,90 e o estado do Rio de Janeiro com R$ 181.500,51. Apenas no estado de Minas Gerais foi possvel observar economia mdia de R$ 1.132.171,19 para as famlias mineiras.
328
GRFICO 31
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Sudeste
R$ 830.472,90 R$ 979.491,14
R$ 181.500,50882 -R$ 1.132.171,19
ES
MG
RJ
SP
Em relao regio Centro-Oeste, observa que no estado de Gois houve incremento do valor gasto mensal em energia de R$ 7.696,10 para as famlias beneficiadas pelo programa LpT, seguidos do estado do Mato Grosso do Sul com R$ 744,72. Apenas o estado do Mato Grosso obteve economia mdia de R$ 243.688,52. Na regio Centro-Oeste, tambm no se considerou o Distrito Federal, devido determinao do espao amostral, conforme explicitado anteriormente.
GRFICO 32
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Centro-Oeste
R$ 7.696,10 R$ 744,72
-R$ 243.688,52 GO MS MT
329
Por fim a regio Sul, na qual o estado de Santa Catarina obteve economia mdia de R$ 53.696,70 e o estado do Paran com economia de R$ 669.728,48. Apenas no estado do Rio Grande do Sul houve elevao dos gastos com energia, totalizando R$ 294.255,96.
GRFICO 33
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Sul
-R$ 53.696,70
R$ 294.255,96
-R$ 669.728,48
PR Fonte: Pesquisa de campo.
RS
SC
Enfim, no existe um padro em relao ao ganho financeiro marginal das famlias do ponto de vista regional. Conforme as caractersticas sociais e a infraestrutura de cada estado varia o resultado financeiro do programa para as famlias, segundo sua percepo. No entanto, destaca-se que a anlise objetiva do programa no se deve ater a esse resultado, mas sim no conjunto de benefcios sociais advindos do acesso energia eltrica.
Por meio da anlise dos resultados obtidos com a implantao universal do acesso energia eltrica do LpT do governo federal em conjunto com o Ministrio de Minas e Energia, verificou-se que foi propiciado a incluso de famlias ao acesso energia eltrica, promovendo o desenvolvimento social e econmico das comunidades pesquisadas beneficirias do programas, que vivem afastadas dos centros urbanos. Conclui-se, com base na anlise feita a partir dos resultados derivados da pesquisa de campo feita junto a amostra de famlias beneficirias do programa,
330
que at o fim de 2006, ano base desta pesquisa, o programa Luz para Todos conseguiu incluir no acesso energia eltrica as comunidades que vivem afastadas dos centros urbanos, promovendo o desenvolvimento social e econmico de quilombolas, indgenas, assentados rurais e domiclios convencionais. O grau de satisfao da populao atendida pelo LpT foi elevado, identificando-se melhora na qualidade de vida em todas as comunidades entrevistadas. Nesse sentido, o programa tem potencial para dinamizar a economia regional e promete, a longo prazo, aumentar os nveis e a qualidade da educao entre crianas e adultos em razo da possibilidade de incluso escolar possibilitada pela eletrificao nas escolas. Foi observada, indiretamente, a melhora na dinmica comercial local. Novos produtos eletrnicos, eletrodomsticos, ferramentas para produo, eletroportteis etc. tornaram-se objeto de consumo por parte dessa populao, sendo cada vez mais comercializados na zona rural brasileira. Sendo assim, acontece um desencadeamento no processo de desenvolvimento econmico nesse recorte territorial, com forte estmulo ao comrcio local. O LpT tambm acarretou reduo dos valores gastos com outras fontes de energia, que deve ser analisado no isoladamente, mas integrados com os novos gastos resultantes do acesso energia eltrica. Ao se deduzir os valores totais pagos por todas as fontes de energia, inclusive eltrica, em relao ao que se pagava com outras fontes de energia antes do Luz para Todos, possvel observar o ganho financeiro marginal derivado do programa para as famlias favorecidas. Nesse sentido, para a grande maioria das famlias beneficiadas pelo Programa de Eletrificao Rural h economia em termos de valores despendidos com energia, com exceo dos indgenas, que tiveram elevao do comprometimento da renda com o gasto de energia. Onde havia desigualdade no acesso eletricidade, hoje possvel perceber melhora na qualidade de vida das pessoas, pois a eletrificao rural possibilitou o acesso a bens durveis e a servios que dependiam da existncia da energia eltrica para seu funcionamento. Assim, o acesso em tempo real informao, por exemplo, no mais vantagem exclusiva dos centros urbanos e milhares de pessoas beneficiadas pelo LpT deixaram de ser excludas social e economicamente. A partir da presente anlise desta poltica pblica conclui-se que o programa do governo federal Luz para Todos deve continuar com a ao de levar energia eltrica s regies mais distantes deste pas. No entanto, aconselhvel que avaliaes deste tipo, sejam empreendidas periodicamente para uma avaliao contnua deste. Percebe-se elevado grau de satisfao com o programa por parte da populao beneficiada e que h conhecimento entre os entrevistados de que este executado e coordenado pelo governo federal.
331
Quando da anlise global dos custos do LpT, este nos traz informaes bastante significantes, apesar da economia relativa auferida pelas famlias beneficiadas na poltica pblica de incluso energtica ser relativamente baixa em razo aumento no consumo de energia eltrica e de gastos com bens de consumo, como eletrodomsticos e outros equipamentos que consomem energia eltrica, aliada aos elevados custos de implantao do programa. Para as famlias indgenas h elevao das despesas com energia enquanto para quilombolas, assentados e convencionais existe economia marginal com o programa. Finalmente, pode-se dizer, com base na pesquisa de satisfao junto aos beneficirios do programa, que este foi aprovado pela grande maioria das famlias entrevistadas, promovendo benefcios diretos e indiretos para as comunidades beneficiadas, alm de ter potencial para dinamizar a economia estadual e regional nos estados da Federao, promovendo, o crescimento econmico local e as redues das desigualdades rurais/urbanas, ao mesmo tempo em que permite ganhos de bem-estar entre homens, mulheres e crianas beneficiados direta e indiretamente pelo programa.
332
REFERNCIAS
BARGHINI, A. Influncia da iluminao artificial sobre a vida silvestre: tcnicas para minimizar os impactos, com especial enfoque sobre os insetos. Tese (Doutorado) Instituto de Biocincias, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008. BRASIL. Decreto no 4.873, de 11 de novembro de 2003. Braslia: Presidncia da Repblica, 2003. . Decreto no 6.442, de 25 de abril de 2008. Braslia: Presidncia da Repblica, 2008. . Ministrio de Minas e Energia (MME). Pesquisa quantitativa domiciliar de avaliao da satisfao e de impacto do Programa Luz para Todos, 2009. Disponvel em: <http://luzparatodos.mme.gov.br/luzparatodos/downloads/Resultado_Pesquisa_2009_nacional.pdf>. . Ministrio de Minas e Energia (MME). Informativo Luz para Todos, n. 24, 2010a. . Ministrio de Minas e Energia (MME). 2010b. Disponvel em: <www. mme.gov.br\luzparatodos>. HOFFMANN, R. Estatstica para economistas, 4. ed. So Paulo: Thomson Learning, 2006. IBGE. Pesquisa Nacional de Amostras por Domiclios (PNAD) 1992-2008. (Microdados). . 2010. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas/>. SILVA, M. V.; BERMANN, C. Eletrificao rural: elementos para o debate. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENERGIA, 8.,1999, Rio de Janeiro. Anais. p. 273-281.
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ANEXO 1 Questionrio
AVALIAO DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS MME - IPEA
Entrevistador: Comunidade:
O pesquisador marcar os pontos do domiclio visitado
Municpio/UF: Tipo: I - INFORMAES GERAIS 1 - Informaes do Domiclio - Energia antes do LpT (Gambiarra) 1. sim 2. no Latitude: Longitude: N do ponto:
Data: / /2006
Escrever o nome do chefe da famlia na parte hachurada Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado Colocar a idade do entrevistado
2 - Qual o nome do CHEFE DA FAMLIA? 3 - Qaul o Sexo do CHEFE DA FAMLIA?
2 1. Masculino 2. Feminino 3 4 5
4 - Qual a Idade do CHEFE DA FAMLIA? 5 - Qual a Cor do CHEFE DA FAMLIA? 1. Negro 2. Branco 3. Amarelo 4. Pardo 5. Indgena 6. No Declarado 6 - Quantas pessoas MORAM no domiclio?
Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado Informar o nmero de pessoas que moram na casa
6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Informar o nmero de pessoas que se mudaram para a casa depois do programa
7 - Depois do LpT quantas pessoas MUDARAM-SE para esta casa?
Informar o nmero de homens, mulheres e crianas que trabalham
8 - Quantas pessoas trabalham, INCLUSIVE na residncia? 1. Homens: 2. Mulheres: 3. Crianas:
Informar o nmero de homens, mulheres e crianas que comearam a trabalhar depois do programa
9 - Depois do LpT quantos comearam a trabalhar com atividades que DEPENDEM da energia? 1. Homens: 2. Mulheres: 3. Crianas: 10 - Quantas vezes por ms costuma FALTAR energia? 1. Cinco ou mais vezes 2. Menos de cinco vezes 3. Nunca falta 4. No Declarou
Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado
11 - Algum eletrodomsticos j queimou por causa de ENERGIA FRACA? 1. Mais de um 2. S um 3. Nenhum 4. No Declarou 12 - Caso no houvesse luz, algum dessa famlia IRIA EMBORA? 1. sim 2. no
Informar a quantidade de homens, mulheres e crianas que voltaram a estudar aps o programa
13 - Aps o LpT quantos VOLTARAM a estudar? 1. Homens: 2. Mulheres: 3. Crianas:
14 - Qual o efeito do LpT sobre OPORTUNIDADES de trabalho? 1. Melhorou 2. Piorou 3. No Mudou 15 - Qual o efeito do LpT sobre OPORTUNIDADES de estudo? 1. Melhorou 2. Piorou 3. No Mudou
4. No Declarou 4. No Declarou
16 - Qual o efeito do LpT sobre a MELHORIA na sade da famlia? 1. Melhorou 2. Piorou 3. No Mudou 4. No Declarou 4. No Declarou
17 - Qual o efeito do LpT sobre a CONSERVAO dos alimentos? 1. Melhorou 2. Piorou 3. No Mudou
II - MORADIA E SANEAMENTO 18 - Houve Melhorias no Imvel Aps a Chegada do LpT em Relao a gua? 1. Sim 2. No 3. No Declarou 19 - Houve Melhorias no Imvel Aps a Chegada do LpT em Relao ao Esgoto? 1. Sim 2. No 3. No Declarou Comentrios/Observaes
18 19
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AVALIAO DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS MME - IPEA
III - EQUIPAMENTOS ELTRICOS EXISTENTES ANTES DA CHEGADA DA ENERGIA 20 - Antes do LpT voc possuia Televiso? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 21 - Antes do LpT voc possuia Geladeira? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 22 - Antes do LpT voc possuia Ventilador? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 23 - Antes do LpT voc possuia Som/Rdio? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 24 - Antes do LpT voc possuia Freezer? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 25 - Antes do LpT voc possuia Liquidificador? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 26 - Antes do LpT voc possuia Motor? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 27 - Antes do LpT voc possuia Bomba D'gua? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 28 - Antes do LpT voc possuia Outros? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado quanto aos equipamentos ANTES da chegada do LpT IV - EQUIPAMENTOS ELTRICOS ADQUIRIDOS DEPOIS DA CHEGADA DA ENERGIA 29 - Depois do LpT voc passou a possuir Televiso? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 30 - Depois do LpT voc passou a possuir Geladeira? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 31 - Depois do LpT voc passou a possuir Ventilador? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 32 - Depois do LpT voc passou a possuir Som/Rdio? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 33 - Depois do LpT voc passou a possuir Freezer? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 34 - Depois do LpT voc passou a possuir Liquidificador? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 35 - Depois do LpT voc passou a possuir Motor? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 36 - Depois do LpT voc passou a possuir Bomba D'gua? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 37 - Depois do LpT voc passou a possuir Outros? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui
20 21 22 23 24 25 26 27 28
29 30 31 32 33 34 35 36 37
Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado quanto aos equipamentos DEPOIS da chegada do LpT
Escrever o valor mdio em R$ (Reais) referentes a gastos com os equipamentos em anlise para qualquer tipo de produo antes e depois do programa nos espaos reservados
38 - Valor mdio gasto em equipamentos ELTRICOS para PRODUO ANTES / DEPOIS do LpT 38 1. Motores: R$ __________ / R$ __________ 2. Bomba Dgua: R$ __________ / R$ __________ 3. Outros: R$ __________ / R$ __________
V - INFORMAES ECONMICAS 39 - Aps o LpT a sua renda mdia MENSAL: 1. Aumentou 2. Diminuiu 3. No Mudou 4. No Declarou
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40 - Qual o valor mdio MENSAL em R$ (Reais) gasto ANTES e DEPOIS do LpT com: 1. Gs: R$ __________ / R$ __________ 6. Pilha: R$ __________ / R$ __________ 2. Diesel: R$ __________ / R$ __________ 7. Querosene: R$ __________ / R$ __________ 3. Gasolina: R$ __________ / R$ __________ 8. Bateria: R$ __________ / R$ __________ 4. Vela: R$ __________ / R$ __________ 9. Outras: R$ __________ / R$ __________ 5. Lenha: R$ __________ / R$ __________ 10. 10. ltima Conta de Luz: R$___________ 41 - Qual o seu grau de SATISFAO com a chegada do "Luz para Todos"? 1. Satisfeito 2. Indiferente 3. Insatisfeito 4. No Declarou
40
41
42 - Para voc de quem o Programa Luz para Todos? 1. Governo Federal 2. Do Estado 3. Da Prefeitura
4. Outros
5. No Sabe
42
Assinatura do Entrevistador:
Pgina 2
Parte II
Infraestrutura e Polticas Setoriais Urbanas
Captulo 10
A Crise Financeira e Hipotecria e o Direito Moradia Adequada
1 Introduo
Este artigo consiste em traduo livre do documento apresentado pela relatora especial da ONU para o direito moradia adequada, Raquel Rolnik,1 ao Conselho de Direitos Humanos (CDH) da Organizao das Naes Unidas (ONU), em maro de 2009.2 A deciso de apresentar esse tema como objeto central de seu relatrio anual junto ao Conselho de Direitos Humanos deveu-se constatao que, no contexto da recente crise hipotecria e a subsequente crise financeira, pouca ateno vinha sendo dada questo especfica do impacto global da crise habitacional e hipotecria sobre o direito moradia adequada. Dessa forma, o relatrio procura apontar para o vnculo existente entre a crise financeira e as opes de polticas habitacionais e urbanas implementadas, sobretudo, a partir dos anos 1980 e 1990 em muitos pases. A seo 2 deste captulo discute a crise habitacional/hipotecria e financeira e suas origens. A seo 3 relaciona essas crises a polticas e modelos econmicos, financeiros e habitacionais hegemnicos e a seu impacto sobre o direito moradia adequada. As consideraes finais contm uma srie de recomendaes preliminares apresentadas ainda em 2008 para enfrentar a situao, dirigidas aos pases que compem o Conselho de Direitos Humanos.
2 A atual crise habitacional, financeira e econmica
Para compreender a crise e seu impacto sobre o direito moradia adequada e propor recomendaes teis, fundamental analisar as decises econmicas e financeiras e os modelos que levaram atual situao. H um consenso geral de que a escassez de crdito no mbito global, gerada pela crise na hipoteca subprime, foi uma das principais causas da atual crise financeira e econmica mundial. Hipoteca subprime um termo usado para designar emprstimos
1. Raquel Rolnik assumiu o cargo de relatora especial da ONU para o direito moradia adequada em maio de 2008, em substituio ao indiano Miloon Kothari, que exerceu o mandato entre 2000 e abril de 2008. 2. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009).
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(...) concedidos a muturios cujas rendas ou qualificaes creditcias ou cujo patrimnio lquido respaldado por seus bens, no justificam uma hipoteca convencional segundo os termos e taxas de juros vigentes. Ao contrrio, hipotecas subprime carregam taxas de juros mais altas e so vistas como tendo maior risco de execuo judicial decorrente de inadimplncia (MARCUSE, 2008, p. 1).
Nesse contexto, tambm foram oferecidas hipotecas a taxas ajustveis (HTA), isto , emprstimos com taxas de juros que podem ser alteradas significativamente durante o perodo de vigncia da hipoteca. Hipotecas subprime foram vendidas globalmente pelos financiadores a investidores principalmente por meio de carteira de ttulos ou de obrigaes de dbito com garantia. Na ltima dcada, tais operaes geraram negcios globais estimados em US$ 1,3 trilhes, at maro de 2007 (WILL subprime..., 2007). As hipotecas subprime foram inicialmente promovidas em alguns pases desenvolvidos como forma de expandir a propriedade privada a famlias de alto risco creditcio, em geral de baixa renda.3 Isso ocorreu em contexto de liquidez abundante que induziu uma rpida expanso do crdito em muitos pases desenvolvidos e emergentes.4 O financiamento da moradia com base no mercado tornou-se uma atividade cada vez mais importante do setor financeiro e contribuiu para uma bolha generalizada dos preos dos imveis.5 Foi promovida a liberalizao dos mercados imobilirios por meio de diversas polticas e instrumentos normativos. A Unio Europeia (UE), por exemplo, adotou decises para abolir os tetos dos juros e relaxar os controles sobre o crdito e, por fim, as restries entrada nos mercados hipotecrios (BALL, 2005). Nos Estados Unidos, a revogao da Lei Glass-Steagall, em novembro de 1999, permitiu aos bancos comerciais colaborar com corretoras e participar em atividades de bancos e fundos de investimentos. Nos Estados Unidos, os emprstimos subprime comearam a se expandir em meados dos anos 1990. Esses emprstimos constituram 8,6% do total de hipotecas de 2001 e, em 2006, j tinham alcanado 20,1%. Desde 2004, mais de 90% das hipotecas subprime ofereceram juros variveis que aumentavam bruscamente depois de um perodo inicial de juros baixos (ATLAS; DREIER, 2007). Nos ltimos anos, a maioria dos emprstimos subprime foram contrados por
3. Um estudo recente do Banco Mundial (BIRD) afirma, no entanto, que mais da metade das hipotecas subprime foram usadas para refinanciamento de hipotecas j existentes, e no na compra de moradias, e que nem todos os emprstimos subprime foram destinados a domiclios de baixa renda, com muitos emprstimos feitos a indivduos de maior renda, mas com histrico de crdito problemtico. Ver Gwinner e Sanders (2008). 4. Os pases emergentes no tinham, ou tinham muito poucas, hipotecas subprime, e os emprstimos eram concedidos de acordo com critrios muito conservadores, utilizados pelo setor formal para os domiclios de renda mdia e alta. Ver Gwinner e Sanders (2008). 5. Embora tenha desempenhado um papel importante em pases como Dinamarca, Estados Unidos da Amrica (que tem mais de 6 trilhes de dlares em ativos hipotecrios pendentes), e Reino Unido, o acesso ao financiamento est se expandindo em outras partes. Nos pases da Europa ocidental, o financiamento da moradia tem aumentado mais de 8% anualmente, mais que o dobro do crescimento do PIB no ltimo decnio (BUCKLEY; KALARICKAL, 2006).
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instituies no depositrias, normalmente denominadas concedentes de hipoteca. Essas empresas contraram emprstimos de milhes de dlares para emitir e financiar hipotecas. As concedentes detinham as hipotecas por breves perodos em geral, 60 a 90 dias antes de agrup-las com outros emprstimos e vend-las a investidores do mercado secundrio, em um processo denominado securitizao, permitindo que as concedentes repagassem seus credores (MADIGAN, 2007). A expanso do negcio hipotecrio de alto risco (subprime) foi acompanhada por uma subestimao dos riscos por parte dos investidores, da ausncia de diligncia devida por parte dos reguladores e supervisores, do aumento da influncia das instituies financeiras, assim como de especulao imobiliria e do nmero excessivo de unidades construdas durante o perodo de pico.6 Protegeu-se muito pouco os consumidores que, muitas vezes, foram vtimas de prticas abusivas. Para muitas emissoras de hipotecas subprime, j no interessavam mais as condies do emprstimo ou se o muturio poderia, ao final, pagar o emprstimo. O que motivava o credor do emprstimo original era fechar o contrato rapidamente para que suas comisses fossem pagas, e ento vender o emprstimo no mercado secundrio. O problema tornou-se ainda maior para os corretores com baixa capitalizao, os quais originaram 63,3% do volume de emprstimos subprime em 2006 e no tinham muito risco a correr, independentemente do resultado dos emprstimos. Nos Estados Unidos, alguns grandes concedentes de crditos subprime foram muito competentes no marketing e na comercializao, mas no na concesso responsvel de emprstimos.7 Em outros pases, como a Espanha, embora os mecanismos e o sistema de crdito sejam muito diferentes, foram praticadas outras formas de emprstimos subprime: financiamento de 100% do preo da moradia, hipotecas sem juros iniciais para jovens etc. (EL cielo..., 2006). O preo dos imveis est parcialmente relacionado disponibilidade de crdito, de forma que a grande valorizao imobiliria foi em parte estimulada por essas hipotecas de valor acessvel. Em vez de se orientarem pela capacidade dos muturios de honrarem seus compromissos e assim negarem certas solicitaes de crdito, os credores e os investidores utilizaram incentivos artificiais para qualificar muturios e viabilizar a tomada de emprstimos. O resultado final foi uma superposio extrema de riscos, na qual se somavam em nico emprstimo vrios fatores de risco. No importava o quanto o valor da moradia excedia o total da renda real dos muturios, desde que se pudesse contratar uma hipoteca e o preo da moradia continuasse a subir. Assim, a concesso de emprstimos de forma descuidada e irresponsvel, embora no seja a nica causa, contribuiu e propiciou um aumento irreal no preo da moradia.8
6. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009). 7. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009). 8. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009).
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Negcios com hipotecas subprime e suas consequncias se assentam sobre um sistema econmico
(...) construdo na nsia de uma constante acumulao de lucro e a necessidade de crescimento constante para proporcionar esse lucro. (...) A criao do mercado hipotecrio de alto risco um dos resultados: cria-se uma classe totalmente nova de compradores de moradias, esse mercado cresce extraordinariamente e, enquanto os preos seguem aumentando, omite-se o fato de que esse aumento se baseia na compra por parte de quem no pode se dar ao luxo de comprar (MARCUSE, 2008, p. 4).
O sistema funcionou enquanto o mercado habitacional crescia e os muturios pagavam as prestaes mensais de suas hipotecas. Entre 2006 e 2007, o mercado imobilirio parou de crescer em alguns pases e os crditos foram reavaliados; e em 2007, um nmero significativo de muturios comeou a deixar de pagar suas hipotecas. Nos Estados Unidos, a inadimplncia acentuada (90 dias de atraso ou mais no pagamento ou execuo) em todos os emprstimos subprime aumentou de 5,68%, no terceiro trimestre de 2005, para 14,44%, no fim de 2007. Nesse perodo, quadruplicaram-se os atrasos mximos no pagamento de hipotecas subprime de taxa ajustvel, saltando de 5,15% para 20,43%.9 Entre o vero e o outono de 2007, o colapso do mercado subprime comeou a atingir os bancos dos Estados Unidos e da Europa que haviam realizado investimentos nesse mercado. Os governos intervieram de diferentes maneiras, principalmente injetando dinheiro dos bancos centrais, dando apoio financeiro a determinados bancos e empresas e, em alguns casos, estatizando algumas instituies como fizeram o Reino Unido e a Irlanda do Norte, em janeiro de 2008. Em dezembro de 2007, o presidente dos Estados Unidos props iniciativas para apoiar tambm as vtimas da crise, ou seja, os proprietrios de imveis que estavam sob risco de execuo judicial e cujo nmero estava estimado em 1,7 milho de pessoas ao fim de 2007. A partir de janeiro de 2008, os mercados de aes comearam a sofrer mundialmente grandes perdas e o BIRD previu o impacto da crise sobre a economia real. No decorrer de 2008, ao mesmo tempo em que os preos dos imveis habitacionais e o nmero de hipotecas aprovadas continuavam a cair, e um nmero cada vez maior de bancos quebrou, multiplicaram-se as iniciativas para enfrentamento da crise, inclusive pacotes de ajuda aos sistemas bancrios e cortes nas taxas praticadas pelos bancos centrais. At o outono de 2008, em muitos pases ocidentais, assim como nos Estados Unidos, um nmero crescente de pessoas havia perdido seus empregos, como consequncia da crise econmica decorrente da desestabilizao financeira, o que agravou ainda mais as condies de inadimplncia.
9. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009).
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Diante de uma possvel catstrofe, at os crticos mais acirrados da ingerncia do Estado na economia apoiaram uma interveno pblica macia para salvar as empresas privadas e os mercados. Alguns pases intervieram comprando ativos depreciados, especialmente aqueles que serviam de garantia em hipotecas, e injetando capital em bancos. A minuta do documento final da Conferncia Internacional de Monitoramento do Financiamento para o Desenvolvimento, encarregada de acompanhar a aplicao do Consenso de Monterrey, afirma que a atual crise financeira, assim como a contnua fragilidade do sistema financeiro internacional, apontam ainda mais a necessidade de fortalecer a estrutura de regulao do sistema financeiro internacional.10 Infelizmente, no documento, no se reconhece a necessidade de aplicar a esse processo uma perspectiva de direitos humanos. A atual crise constitui uma ameaa ao exerccio do direito moradia e de outros direitos humanos , pois os recursos pblicos utilizados para cobrir as perdas dos bancos so destinados a esse fim em detrimento de programas nacionais e de desenvolvimento habitacional ou de outras reas sociais. Consequentemente, podem-se agravar ainda mais a atual crise habitacional e as condies de vida dela decorrente. Outro importante elemento que se deve ter em conta nessa reflexo o impacto sobre as naes e as polticas habitacionais e urbanas e da interdependncia e da integrao global dos mercados financeiros. Embora a crise financeira tenha sido inicialmente vista como uma crise dos pases desenvolvidos, ela alastrou-se, afetando tambm os em desenvolvimento. Para muitos pases j bastante afetados pelo aumento dos preos dos alimentos e da energia, a crise financeira e suas repercusses na economia mundial vm desencadeando outros problemas. Espera-se que a crise afete os pases em desenvolvimento de diferentes formas, dependendo do tipo de vnculo que tenham com o sistema financeiro internacional. Por exemplo, na frica subsaariana, o impacto da crise dever ser mais brando que em outras regies do mundo, tendo em vista sua desvinculao com as instituies financeiras ocidentais (AFRICAS prospects, 2008). Apesar dessas diferenas, quatro tendncias devero ter impacto negativo sobre a maioria dos pases em desenvolvimento: a diminuio das exportaes dos pases em desenvolvimento para os desenvolvidos devido recesso nestes ltimos; a diminuio dos fundos destinados a assistncia e cooperao internacional na rea do desenvolvimento; a diminuio das remessas de dinheiro efetuadas por migrantes; e a queda do investimento estrangeiro direto. Dessa forma, acredita-se que a crise e suas origens no mercado habitacional refletem falhas fundamentais nas atuais polticas econmicas e habitacionais, revelando que os mecanismos de mercado so incapazes de prover moradia adequada
10. Ver Un (2008a, 68).
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e financeiramente acessvel a todos. As causas fundamentais da crise hipotecria e a consequente crise financeira global devem ser examinadas para que seja avaliado seu impacto sobre o direito moradia adequada.
3 Polticas e abordagens habitacionais e econmicas dominantes e seu impacto sobre o direito moradia adequada
Seja livremente decidida pelos governos, ou imposta, em alguns casos, por instituies financeiras internacionais e outros agentes, como condio para liberao de emprstimos, a retirada do Estado do setor de habitao, assim como a mercantilizao e o uso cada vez maior da habitao como ativo financeiro, provocou um profundo impacto no exerccio do direito moradia adequada. A globalizao e a hegemonizao do modelo econmico, nas ltimas dcadas, tiveram grandes impactos sobre a moradia adequada e as polticas habitacionais, inclusive sobre a legislao e as polticas pblicas na rea. Segundo Kenna,
() [o] crescimento e o poder das empresas globalizadas atuantes no setor habitacional; a globalizao dos direitos de propriedade, os mercados de financiamento habitacional, e a promoo da propriedade privada como nica forma de ocupao; o investimento imobilirio globalizado na habitao; o reordenamento das cidades e assentamentos precrios; as novas funes do Estado em relao habitao; e o efeito da globalizao dos migrantes e refugiados constituem um conjunto de desafios novos (KENNA, 2008, p. 397-469).
A ideia de que o meio mais racional de alocar recursos seria a produo da habitao pelos mercados privados, assim como o papel cada vez maior do investimento na habitao como parte de um sistema financeiro integrado em nvel mundial, resultou na formulao de polticas pblicas que distanciaram cada vez mais o Estado da poltica de moradia como mbito da poltica social. Da mesma forma como ocorre em outras polticas sociais, a moradia afetada pela luta entre os que creem na responsabilidade coletiva, que inclui a funo do governo na promoo do bem-estar geral, embora no se limitando a ela, e os que acreditam que o bem-estar geral alcanado com mais eficincia quando todos perseguem seus interesses por meio do mercado e que o governo deve intervir o mnimo possvel (BRATT; STONE; HARTMAN, 2006). possvel afirmar que a primeira opinio prevaleceu na primeira metade do sculo XX e a segunda passou a ser predominante nas ltimas dcadas. Entre as polticas sociais, alguns estudiosos afirmam que em nenhum mbito a mudana foi maior do que em relao habitao e poltica imobiliria (BRATT; STONE; HARTMAN, 2006). Durante dcadas, o mundo foi testemunha de que a necessidade de atrair capital internacional tem precedncia sobre o cumprimento de outros objetivos sociais (SOROS, 2003). Os governos de todo o mundo rapidamente endossaram
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as prioridades neoliberais como restries fiscais, livre comrcio, reduo do gasto com o bem-estar social e carga tributria mais baixa. Em consequncia, no fim dos anos 1990, o mundo inteiro deixou de enfatizar a gesto econmica estatal e a proviso de servios pelo Estado para adotar uma filosofia de privatizao no fornecimento e na regulao da vida econmica e social (ANDERSON, 2005).
3.1 A redefinio do papel do Estado
Quando os reformadores sociais da Europa e dos Estados Unidos comearam a trazer luz a profunda misria em que viviam os pobres nas zonas urbanas no fim do sculo XIX, os governos comearam a se envolver na proviso de moradias s pessoas e s famlias e a fornecer moradia de forma direta (HARLOE, 1995). Esse tipo de interveno exigia grandes aparatos burocrticos e considervel volume de recursos pblicos. Nos Estados Unidos, por exemplo, como resultado da Grande Depresso, muitos proprietrios de imveis no conseguiam pagar as parcelas mensais de suas hipotecas, o que provocou a execuo judicial macia destas e o colapso de toda a indstria imobiliria. O governo Roosevelt reagiu a essa situao criando programas e instituies que abriram caminho para um aumento notvel da propriedade habitacional no pas desde os anos quarenta at os anos sessenta e estabeleceram um novo sistema de financiamento de moradia que se manteve estvel durante mais de 40 anos (SCHWARTZ, 2006). A proposta do New Deal para a moradia inclua a construo de moradias pblicas baratas para os pobres e a criao da Autoridade de Habitao, que subsidiou aluguis para famlias de baixa renda e viabilizou emprstimos de longo prazo para agncias locais que assumiram parte do custo de renovao de reas degradadas e de construo e manuteno de habitao de interesse social (RUSSO, 2000). Ao fim da segunda guerra mundial, um grande nmero de famlias e comunidades precisava de moradia na Europa. A reconstruo das cidades e a construo de habitaes de interesse social registraram um rpido crescimento que se manteve durante pelo menos duas dcadas. At o fim dos anos 1970, a demanda por moradia permaneceu relativamente estvel na regio e os custos dos principais programas habitacionais pblicos continuaram a subir. Com a desacelerao da economia no fim da dcada de 1960, as autoridades passaram a considerar que o custo do Estado de bem-estar social drenava excessivamente os recursos pblicos. Os crticos comearam a argumentar que essas polticas j no eram sustentveis do ponto de vista fiscal ou social, nem necessrias (DODSON, 2006). No entanto, durante aquele perodo, alguns pases em desenvolvimento, em especial na Amrica Latina, experimentaram forte demanda por moradia em razo do impacto urbano do desenvolvimento industrial e da urbanizao, que atraiu fluxos migratrios das reas rurais para as cidades. A ausncia de polticas urbanas e habitacionais, assim como a inexistncia de uma poltica fundiria que
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viabilizasse o acesso a terrenos urbanizados para essa nova populao urbana, majoritariamente pobre, fez que a maioria dessa populao fosse se alojar basicamente em assentamentos informais, construdos por meios prprios e que se caracterizaram por moradias precrias e pela extrema carncia de servios bsicos e de infraestrutura. No incio dos anos 1980, uma importante mudana comeava a surgir, j que um conjunto de teorias econmicas apoiava a transferncia do controle das atividades econmicas do Estado para o setor privado e clamava por mercados livres e livre comrcio. Com o tempo, esses conceitos se converteram em doutrina econmica predominante e foram dando forma s polticas dos Estados, das instituies financeiras internacionais e das agncias de desenvolvimento. O efeito da hegemonia desses novos modelos econmicos nos diferentes Estados foi tambm influenciado pelos seus contextos jurdicos, polticos e institucionais internos (BRENNER; THEODORE, 2002). Em geral, observou-se uma mudana no papel do Estado no campo da habitao nesses pases, que passou de um papel de provedor para o de facilitador (DOHERTY et al., 2005). Dessa maneira, reduziu-se extraordinariamente a construo de moradias adequadas para os grupos pobres e mais vulnerveis , ao mesmo tempo em que se reduziram os oramentos nacionais e recursos pblicos disponveis para este fim. Em lugar disso, os Estados privilegiaram sua funo de promotores e criadores de um contexto propcio destinado a atrair capital e investimento estrangeiro para operaes imobilirias. Esse novo papel est muito longe de ser passivo; trata-se de um papel ativo, que provocou a criao de condies, instituies e regulamentaes destinadas a apoiar atividades financeiras (DOHERTY et al., 2005). Persuadidos de que deveriam limitar sua interveno, os governos comearam a adaptar seus oramentos e a reduzir os recursos destinados a habitao pblica e subsdios habitacionais. Pode-se a afirmar que as dificuldades que a Frana enfrenta atualmente no mbito da habitao podem ser explicadas, em parte, por nveis insuficientes de construo na ltima dcada. Embora o nmero de proprietrios de imveis na Frana tenha aumentado desde 1954, entre 1989 e 1995, esse aumento foi menor devido reduo dos subsdios governamentais (CZISCHKE; PITTINI, 2007). Da mesma forma, na Polnia, nas ltimas dcadas, foram cortados diversos subsdios do governo central para a moradia, chegando a ser reduzidos em at dez vezes durante o perodo 1995-2004 (CZISCHKE; PITTINI, 2007). Na maioria dos pases em desenvolvimento, sobretudo os que sofreram intensos processos de urbanizao nas dcadas de 1960 e 1970 como o Brasil e outros pases latino-americanos , a falta de apoio do Estado interrompeu as
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tmidas tentativas de estabelecer sistemas de bem-estar social. Na maioria dos casos, o resultado foi o aumento da pobreza e das solues habitacionais informais, o que piorou as condies de vida dos pobres (CEPAL, 2006). Cabe assinalar, no entanto, que embora a oferta de habitao de interesse social tenha sido reduzida em toda a Europa, com mudanas na governana dos sistemas habitacionais e implementao de polticas habitacionais, os Estados continuaram a promover a propriedade da moradia para famlias de baixa renda, por meio de polticas de crdito.11
3.2 Os impactos do ajuste estrutural sobre o gasto pblico com habitao pblica e saneamento
As mesmas preferncias em favor de polticas de reduo da interveno estatal adotadas pelos pases desenvolvidos espalharam-se gradualmente pelo mundo, por intermdio da ao de organizaes internacionais, doadores e outros atores influentes sobre as polticas dos pases em desenvolvimento. Assim, seja por imitao ou por imposio de condicionantes para a concesso de emprstimos e auxlios, especialmente no contexto de programas de ajuste estrutural, modelos de desenvolvimento implementados em vrios pases em desenvolvimento disseminados globalmente fizeram que os governos diminussem seus esforos em prol dos direitos econmicos, sociais e culturais, inclusive o direito moradia. (RODWAN; CINGRANELLI, 2007). Em Gana, por exemplo, considera-se que os programas de ajuste estrutural patrocinados pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e pelo BIRD fizeram disparar os preos dos imveis a nveis inacessveis para uma significativa parcela da populao (KONADU-AGYEMANG, 2008, p. 528). Nos anos 1980, quando o FMI e o BIRD foram mobilizados para ajudar na reestruturao das economias de diversos pases em desenvolvimento, de modo a reduzir suas dvidas, registrou-se um crescimento explosivo de assentamentos precrios que atraram no s os pobres que migravam das zonas rurais, mas tambm milhes de moradores de reas urbanas, deslocados ou empobrecidos pelo impacto desses ajustes (KENNA, 2008, p. 404). Na Amrica Latina, a construo de habitao de interesse social foi afetada por enormes cortes nos gastos pblicos. Por exemplo, entre 1990 e 2000, o dficit habitacional na regio aumentou de 38 milhes para 52 milhes de unidades, o que pode ser explicado, em parte, pela diminuio do gasto pblico com habitao em alguns pases da regio. No Brasil, por exemplo, o gasto com habitao pblica e saneamento, que representava 4,4% do gasto pblico total em 1990, diminuiu para 0,8% em 2001. Da mesma forma, no Paraguai, o investimento
11. Utilizando-se como fundamento as estratgias e as iniciativas no campo das polticas pblicas em 12 pases, ver Lawson e Milligan (2007).
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pblico em moradia e saneamento diminuiu de 5,6 para 1% do total do gasto pblico no perodo, enquanto na Repblica Dominicana se reduziu a 75%, de 13,6 para 3,4% do gasto pblico total (ANDERSON, 2005). Existe um vnculo inequvoco entre o aumento dos preos da moradia e consequentemente das condies de acesos a esta e a demanda por habitao de interesse social financeiramente acessvel. Durante suas visitas aos pases, o exrelator especial para o direito moradia do Conselho de Direitos Humanos observou a reduo dos estoques de moradias de interesse social e seu impacto sobre os setores mais vulnerveis da populao. A constante reduo na habitao de interesse social deu lugar a longas listas de espera, mantendo um grande nmero de pessoas em condies de moradia inadequadas, gerando impactos severos sobre seus gastos com outras necessidades, como alimentao, vesturio e sade.
3.3 A propriedade da moradia como modelo nico e suas consequncias sobre outras opes habitacionais
A transferncia da atribuio de prover moradia para o mercado foi acompanhada pela crena de que a propriedade do imvel a melhor opo para todos. Por esse motivo, essa forma de posse foi colocada no centro de todas as polticas habitacionais da maioria dos pases. Em que pese os bons resultados que essa opo ofereceu a uma parcela da populao, ela tambm provocou efeitos colaterais negativos. A habitao de interesse social pblica era vista como parte integrante da cultura de dependncia do Estado de bem-estar social, representando um dos mais graves problemas do planejamento urbano moderno (HARLOE, 1995). A habitao de interesse social pblica hoje essencialmente entendida como moradia para os pobres e os chamados grupos vulnerveis. Esta percepo tem implicaes sobre o planejamento de polticas pblicas e as opes habitacionais dos governos, assim como sobre as atitudes da sociedade em relao a esta. Em alguns pases, a venda do parque pblico de interesse social aos seus moradores considerada uma maneira de aumentar o nmero de proprietrios de moradia, bem como de diminuir o gasto oficial, sobretudo no que se refere aos custos de manuteno. A privatizao da habitao de interesse social adotou diversas formas; entre elas, o estabelecimento do direito de compra para os locatrios (Reino Unido) e transferncias de propriedade para agncias sem fins lucrativos (Pases Baixos e Reino Unido) e, em alguns casos, para entidades com fins lucrativos (Alemanha) (CZISCHKE; PITTINI, 2007). A privatizao em larga escala de habitaes de interesse social tambm ocorreu em pases em transio de economias planejadas para as de mercado. De acordo com o BIRD, nesses pases, um nmero considervel de imveis cujo valor, calcula-se, alcana US$ 1 trilho de dlares passou do domnio pblico
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para as mos de particulares (WILL subprime..., 2007). Os efeitos da privatizao da moradia sobre a populao variam de pas para pas (YEMTSOV, 2007), mas muito dos processos de privatizao foram implementados rapidamente, sem levar suficientemente em conta o impacto que teriam sobre os grupos mais vulnerveis.12 Nesses pases, o financiamento pblico mais restritivo para a habitao, a privatizao da moradia e a liberalizao dos preos da construo e dos servios pblicos provocaram o agravamento das condies de acessibilidade financeira da moradia e a diminuio da construo de novas unidades habitacionais de baixa renda (COMISSO ECONMICA PARA A EUROPA, 2005, p. 4). Nos pases com economias em transio, tambm se observa um carter cada vez mais comercial das associaes habitacionais e das companhias habitacionais. A consequente adoo de estratgias destinadas a evitar riscos financeiros resultou no desvio do foco da moradia de interesse social, que deveria se concentrar nas famlias mais carentes e em risco; a verificao rigorosa da confiabilidade creditcia dos locatrios e a execuo de ordens de despejo so elementos sintomticos deste processo (RODWAN; CINGRANELLI, 2007). Junto liberalizao do sistema financeiro, o financiamento habitacional adquiriu importncia crescente nos pases em desenvolvimento, em que, em muitos casos, a dvida hipotecria no paga ultrapassa 10% do produto interno bruto (PIB) embora se situe abaixo de 20%, o que ainda baixo, se comparado com os 100% da Dinamarca e os 75% dos Estados Unidos (GWINNER; SANDERS, 2008). At 2006, o BIRD ainda mantinha seu otimismo quanto a essa evoluo do financiamento da habitao nos pases em desenvolvimento. Em seu entendimento, parece quase inevitvel que se siga liberalizando e ampliando o financiamento da moradia nos pases em desenvolvimento. O gnio escapou da garrafa e, se administrado com prudncia, de se esperar que preste enormes benefcios (BUCKLEY; KALARICKAL, 2006, p. 41). Esse otimismo diminuiu, uma vez que os mercados financeiros emergentes se viram prejudicados pelas perdas incorridas por entidades com balanos omissos e que economias menores sofreram com a escassez de crdito internacional devido sua dependncia no capital estrangeiro para financiar o crescimento de mercados financeiros internos (GWINNER; SANDERS, 2008, p. 32). O BIRD agora sugere que, nos pases em desenvolvimento, as polticas habitacionais para os grupos de renda baixa e mdia no se voltem excessivamente para a busca de solues destinadas a promover a propriedade da moradia por seus ocupantes e que famlias de renda baixa e instvel podem ter como melhor opo o aluguel,
12. Uma vez que a habitao de interesse social muitas vezes a nica moradia financeiramente acessvel no mercado habitacional, medidas tomadas por governos nacionais e locais no sentido de vender a maior parte do estoque de habitao de interesse social tiveram conseqncias considerveis sobre os necessitados (COMISSO ECONMICA PARA A EUROPA, 2005, p. 4).
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e no a propriedade do imvel, desde que este atenda a padres de salubridade e segurana. Se forem disponibilizados subsdios, eles devem estar disponveis para a propriedade por exemplo, auxlio para o pagamento da entrada do financiamento ou para o aluguel por exemplo, com bnus para o aluguel , e, em ambos os casos, para unidades habitacionais novas ou usadas. Deve haver proteo equilibrada na lei para tomadores e credores hipotecrios e para locadores e inquilinos. O arcabouo tributrio no deve favorecer indevidamente a propriedade ou a locao (GWINNER; SANDERS, 2008, p. 33). Paralelamente reduo do estoque de habitao de interesse social, em alguns pases desenvolvidos e em desenvolvimento, houve uma reviso da legislao de proteo aos inquilinos. Por exemplo, em 1998, no Canad, a Lei de Proteo ao Inquilino de Ontrio foi revogada, o que pode ter causado um aumento do nmero de despejos.13 Na Espanha, a liberalizao dos contratos de locao, iniciada em 1985, com a Lei Boyer, e continuada em 1994, com a Lei de Locao Urbana (Ley de Arrendamientos Urbanos), tinha como finalidade facilitar aos proprietrios a locao de seus imveis. No entanto, tudo indica que essas medidas no foram totalmente efetivas nem serviram de incentivo para o mercado de locao e, possivelmente, provocaram um impacto negativo sobre a segurana da posse.14
3.4 Mercantilizao da moradia
A reduo do envolvimento do Estado na gesto da habitao de interesse social e a atribuio do mercado privado como provedor exclusivo de moradias facilitaram a percepo da moradia como mero bem que pode ser comprado e vendido como qualquer outro (um objeto de consumo). Ao considerar-se a moradia como uma mercadoria, ou um ativo financeiro, ignora-se completamente as demais dimenses do direito moradia adequada, com significativos impactos sobre o exerccio dos direitos humanos por todos: a globalizao acentuou a mercantilizao da moradia (MARCUSE, 2002). A escalada de preos da moradia e do aluguel a reao normal do mercado aos desequilbrios entre a oferta e a demanda. Em teoria, o mercado deveria se ajustar, aumentando a oferta e, consequentemente, diminuindo os preos. Infelizmente, h uma enorme distncia entre a teoria e a realidade. Quando h crdito disponvel e aumenta o capital financeiro em busca de oportunidades de investimento, cresce a concorrncia por terras urbanas e seu preo, de maneira que somente as famlias de maior renda possuem condies de compra.
13. Em 2006, noticiou-se o despejo de 66.746 famlias que viviam em moradias alugadas em Ontrio, um aumento de 21% desde 1998 dados do Instituto Wellesley, em comunicao Reviso Peridica Universal, em agosto de 2008. 14. Ver Relatrio da ONU (UN, 2008b, 29).
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O aumento dos preos da moradia normalmente decorre de uma srie de fatores; a especulao nos preos da terra e dos imveis, a renovao urbana e as estratgias de embelezamento das cidades e a criao das chamadas cidades globais tm um impacto direto sobre o acesso moradia nas cidades. O resultado a criao de reas especficas para os ricos, com todos os servios e as comodidades que se possa desejar. Por outro lado, os que no podem pagar para morar nessas reas so empurrados para os assentamentos precrios e moradias inadequadas, em reas com poucos, ou nenhum, servios bsicos e muito distantes de suas fontes de subsistncia. Os grupos vulnerveis, em especial as mulheres, so os mais afetados pela falta de solues e so frequentemente os que mais sofrem ao serem expulsos para as periferias das cidades e para subrbios e favelas sem infraestrutura e servios bsicos. Essa migrao a partir das reas mais consolidadas das cidades , em grande medida, resultado da inexistncia de moradias economicamente acessveis e de servios e outros benefcios, assim como da ausncia de polticas pblicas que respondam a estas questes. Assim, o papel cada vez mais destacado dos mercados financeiros na produo de moradias e infraestrutura produziu uma nova forma de discriminao, baseada no status econmico e na classe social, em reas metropolitanas to diferentes como Madri, Cidade do Mxico ou Santiago (OBSERVATRIO METROPOLITANO, 2007). No Chile, o governo reconhece que suas polticas de habitao de interesse social no eram polticas habitacionais, mas de financiamento de construo de moradias baratas. Imaginava o governo que o novo estoque de habitaes era parte do esforo de promover o acesso moradia, j que as polticas foram formuladas e justificadas com vista a reduo do dficit habitacional e melhoria da qualidade de vida das famlias pobres, medida que essas famlias abandonavam os assentamentos precrios, indo viver nas novas moradias. No entanto, estudos realizados desde meados dos anos 1990 revelam um resultado diferente: as novas habitaes de interesse social no eram parte da soluo; ao contrrio, elas criaram um novo problema: os guetos urbanos nas periferias (RODRIGUEZ; SUGRAYNES, 2008). Por serem setores altamente lucrativos, a habitao e a terra tambm so objetos de especulao em todo o mundo (KENNA, 2008, p. 417). A especulao contribui para o aumento dos preos e a diminuio da acessibilidade financeira. A crise atual agrava os problemas de acessibilidade financeira para moradias e terras por todo o mundo. tambm uma advertncia clara de que a questo da acessibilidade financeira no afeta apenas os pobres, mas atinge tambm os grupos de baixa renda e, cada vez mais, de renda mdia. Nesse contexto, a discrepncia entre o aumento da renda e os preos das moradias e dos aluguis crucial, provocando um temor constante nas famlias, receosas de um dia no terem condies de pagar o aluguel ou a prestao da hipoteca.
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evidente que, no contexto da desproporo entre necessidade e disponibilidade e a falta de acessibilidade financeira, muita gente no consegue competir por uma moradia adequada em razo do seu status econmico. Alm disso, a integrao dos mercados de financiamento habitacional com os demais circuitos financeiros implica que os proprietrios individuais competem por capital e crdito com empresas multinacionais. O fato de tornar possvel o acesso moradia adequada no pode ser fundamentado nessa competio baseada na renda, a qual, sob a tica dos direitos humanos, torna-se uma discriminao inaceitvel.
3.5 O financiamento da propriedade habitacional
Os governos promoveram a ascenso das famlias de baixa renda, estimulando-as a serem proprietrias de suas moradias, com a dupla presuno de aumentar os ativos financeiros dessas famlias e reduzir sua dependncia da ajuda governamental. Embora essa opo tenha tido xito em aumentar a segurana da posse para alguns, ela tambm imps um importante efeito colateral: o setor privado concedeu crditos a famlias que, em circunstncias normais, jamais teriam condio de contrair o emprstimo. Isto quer dizer que no apenas aumentou o risco para as empresas privadas, mas tambm que aumentou ainda mais a vulnerabilidade das famlias de baixa renda s mudanas econmicas e financeiras. A expectativa de que o aumento dos preos dos imveis seria maior do que a discrepncia entre os custos da moradia e a renda mascarou, durante os anos de boom imobilirio, essa diferena. Um dos impactos da globalizao sobre a habitao diz respeito bolha de preos, o que levou a revista The Economist a lanar, em 2002, seus ndices globais de preos de imveis residenciais, cobrindo 20 pases. Alguns observadores calculam que o valor total destes imveis nas economias desenvolvidas aumentou em um nmero estimado de US$ 20 trilhes chegando a mais de US$ 60 trilhes , entre 2000 e 2003. Os clculos da The Economist apontam que os preos dos imveis residenciais atingiram nveis recordes em relao renda na Austrlia, na Frana, na Irlanda, nos Pases Baixos, na Nova Zelndia, na Espanha, no Reino Unido e nos Estados Unidos (THE global, 2005). Como era de se esperar, os aumentos de preos no podiam continuar indefinidamente. A maior bolha da histria era prevista, mas pouco ou nada foi feito pelos governos para evitar sua ocorrncia (THE global, 2005). Logo que os preos pararam de aumentar, os problemas passaram a se acumular, resultando em falncias e na crise financeira que todos puderam testemunhar (MARCUSE, 2008). Ao mesmo tempo em que os pases davam preferncia aquisio de moradias por meio de hipotecas, outras formas de acesso propriedade de imveis residenciais tambm surgiram. Por exemplo, emprstimos para famlias de baixa renda, destinados a melhorias no imvel, ou para adquirir ou construir novas
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residncias, concedidos por meio de bancos de desenvolvimento comunitrio, cooperativas de crdito, esquemas de microfinanciamento e outros tipos de emprstimos mais ticos. Iniciativas como essas podem trazer uma contribuio decisiva s estratgias de melhoria de assentamentos e condies de vida (MITLIN, 2008). Essa abordagem est longe da viso de que a moradia simplesmente um meio de agregao de valor para investidores e corretores globalizados.
3.6 A titulao de terras e moradias
Outra consequncia da nfase dada aos mercados financeiros nas polticas habitacionais foi o surgimento indiscriminado de programas de titulao de terras irregulares. Segundo Hernando De Soto, que promoveu ativamente esses programas, um dos principais motivos do subdesenvolvimento a ausncia de um sistema de registro de propriedades que facilite os emprstimos hipotecrios, impedindo assim o aumento do capital pessoal e o crescimento do patrimnio lquido das famlias com terra e moradia (DE SOTO, 2000). Sob essa tica, considerava-se que a formulao de programas intensivos de titulao de terras era a opo preferencial para atender aos moradores dos assentamentos precrios. Nessa perspectiva, sistemas legais ocidentais de propriedade e outras legislaes sobre propriedades foram exportados para outras partes do mundo. Isso contribuiu para aumentar o impacto da globalizao, legitimando prticas que resultaram no controle, na apropriao e na mercantilizao da terra em todo o mundo. Nos anos 1980 e 1990, alguns pases, amparados por instituies internacionais de financiamento, promoveram programas destinados a conceder ttulos aos moradores de assentamentos informais e precrios, de modo a garantir-lhes o acesso ao mercado (DE SOTO, 1997, 2002). Algumas pessoas defendem a ideia de que para se desenvolver mercados habitacionais justos, so necessrios o envolvimento do Estado e um conjunto de instrumentos legais, de modo a assegurar sistemas de direitos de propriedade, de financiamento habitacional, de infraestrutura urbana, regulatrio e de subsdios habitao. Um sistema de direitos de propriedade efetivo e funcional deve conter um conjunto de regras transparentes, previsveis, no discriminatrias e estveis, que preservem os direitos dos indivduos de usar, investir, manter, alugar, hipotecar e vender sua terra ou residncia sem obstculos e com proteo total contra aes arbitrrias por parte das autoridades (ANGEL, 2000). Outros acham que o processo de criao de direitos de propriedade de terras e moradias no passa de uma mera recolonizao que conduz tomada de terra e propriedade principalmente aquela que ocupada por meio de outros sistemas de posse por meios legais formais, em que as empresas e os bancos dos pases desenvolvidos assumem o controle dos territrios dos pases em desenvolvimento (ANDREASSON, 2006).
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Em misso oficial ao Peru em 2003, o ex-relator do direito moradia observou o funcionamento de programas de titulao. Em seu relatrio, ele concluiu que a prtica de concesso de ttulos pela Comisso de Formalizao de Propriedades Informais (Cofopri), inspirada no trabalho de De Soto e amparado pelo BIRD, continha defeitos, quando examinada no contexto das obrigaes do Peru de cumprimento dos instrumentos de direitos humanos. Ele conclamou uma reviso da poltica e do funcionamento de instituies como a Cofopri, para assegurar o cumprimento das obrigaes com os direitos humanos. Ele tambm observou que a poltica concedia ttulos s famlias, sem, contudo, assegurar o acesso a gua potvel, esgotos, eletricidade e segurana da pessoa e do imvel. Tambm no garantia direitos iguais para as mulheres. Ele afirmou que isso s poderia levar a uma falsa sensao de segurana e que, da forma que estava sendo conduzida, a abordagem do direito moradia adequada no passava de um direito propriedade estreito e individualista.15 Diversos estudos de avaliao de programas intensivos de titulao, principalmente na Amrica Latina, revelaram que a titulao sem urbanizao e integrao socioeconmica d condies para o funcionamento dos mercados, mas no melhora a vida dos moradores dos assentamentos precrios.16 A principal questo com respeito aos servios financeiros que
() a formulao desses servios deve levar em conta as difceis escolhas enfrentadas pelas famlias de baixa renda para gerar poupana, pois elas lutam para equilibrar ganhos potenciais de renda (emprstimos a microempresas), gastos de poupana, investimentos em capacitao e relacionamentos (educao, casamento) e investimentos em ativos (incluindo a moradia) (MITLIN, 2008).
Em vez de desestimular o crdito destinado aos segmentos de baixa renda, as agncias financeiras deveriam buscar uma flexibilidade maior que atenda a essa complexidade; alm disso, esses crditos tm que se basear nas necessidades especficas das pessoas envolvidas.17
3.7 Discriminao no acesso moradia
A discriminao relacionada moradia adequada pode decorrer de leis, polticas ou medidas discriminatrias; leis de zoneamento inadequadas; polticas de desenvolvimento excludentes; recusa de prover a segurana da posse; falta de acesso ao crdito; participao limitada nos processos de tomada de deciso sobre habitao; ou falta de proteo contra prticas discriminatrias por parte dos agentes
15. Ver Relatrio da ONU (UN, 2004). 16. Ver a respeito o artigo de Riofrio (1998), apresentado em workshop do Lincoln Institute of Land Policy. Ver tambm Cockburn (2001). 17. Ver Mitlin (2008).
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privados. As prticas de concesso de crdito podem discriminar determinados grupos, como os nmades, as minorias, os migrantes e as mulheres. Os membros de grupos minoritrios que tentam adquirir uma moradia podem enfrentar discriminao, por exemplo, das instituies de financiamento habitacional. Eles no tm acesso igualitrio ao capital pois possuem menos possibilidades de obter financiamento habitacional ou enfrentam condies de financiamento menos favorveis caso obtenham um financiamento. Inmeros estudos conduzidos nos Estados Unidos apontam diferenas na recusa da concesso de emprstimos relacionadas raa. Quanto discriminao nas condies de emprstimo, como j foi discutido anteriormente na descrio das hipotecas subprime, as instituies financeiras em geral focavam as comunidades de baixa renda e as minorias, pessoas que em condies normais seriam consideradas muito vulnerveis a riscos para a obteno de crdito convencional. Devido ao perfil cadastral de maior risco, cobrava-se taxas de juros mais altas dessas pessoas. De acordo com dados do Federal Reserve, cerca de 46% dos hispnicos e 55 % dos afrodescendentes que obtiveram financiamento hipotecrio, em 2005, pagaram emprstimos mais caros, em comparao com 17% dos brancos e dos asiticos. O tpico muturio de financiamento subprime estava fadado a pagar US$ 5.222,00 a mais durante os primeiros quatro anos, para amortizar um financiamento hipotecrio no valor de US$ 166.000,00, se comparado a um muturio semelhante de uma hipoteca comum. Ao longo de 30 anos, esse muturio subprime desembolsaria US$ 35.874,00 a mais para pagamento dos juros (ERNST; BOCIAN; LI, 2008). Embora esses dados possam ser explicados, pelo menos parcialmente, pelas disparidades tnicas de renda, outras fontes confirmam que os afrodescendentes tinham cinco vezes mais probabilidade de obter um emprstimo subprime do que os brancos, mesmo que suas avaliaes cadastrais os qualificassem para emprstimos a juros menores (WARREN; TYAGI, 2003). A proporo de emprstimos habitacionais subprime por raa era de 52,44% para as famlias afrodescendentes, 40,66% para as famlias hispnicas e 22,20% para as famlias brancas no hispnicas (CENTER FOR RESPONSIBLE LENDING, 2008). Essas diferenas, bvio, colocam esses grupos em posio muito mais vulnervel na ocorrncia de uma crise como a atual. Na Espanha, de acordo com informaes fornecidas pelo Consejo General del Poder Judicial (Conselho Geral do Poder Judicirio), estima-se que o nmero de execues judiciais aumentar em 2009, chegando a 194%, relativos a 2007 (EL poder, 2008), sendo os imigrantes da Amrica Latina os mais seriamente afetados pela crise. Calcula-se que 180.000 famlias de origem latino-americana correm o risco de execuo judicial pelo fato de no terem condies de pagar os juros que incidem sobre seus financiamentos habitacionais.18
18. Ver Imigrantes... (2009).
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Nesse contexto, a prtica do chamado crdito predatrio teve impacto desproporcional sobre alguns segmentos da populao (CARR; KOLLURI, 2001). Os emprstimos predatrios se caracterizam pelas taxas de juros e comisses excessivamente altas e condicionantes desnecessrias ou abusivas que prejudicam o muturio, incluindo o pagamento de altas prestaes intermedirias e finais, ou o de seguros de vida com prmios elevados, penalidades severas pela quitao antecipada da hipoteca e endossos de crdito que ignoram a capacidade de pagamento do muturio (CARR; KOLLURI, 2001). J se verificou que as prticas de emprstimo predatrio incluem clusulas que vo desde termos de crdito inaceitveis e injustificveis at um comportamento comprovadamente fraudulento, que maximizam o impacto financeiro destrutivo sobre os consumidores, que so vtimas de estratgias e condies de emprstimo ardilosas. importante destacar tambm que essas estratgias incluem o marketing dirigido s famlias, com base em raa, etnia, idade ou gnero, ou outras caractersticas no relacionadas capacidade de pagamento (CARR; KOLLURI, 2001). Portanto, o crdito predatrio inclui emprstimos inerentemente discriminatrios e devia ser proibido.
3.8 Segurana da posse, despejos e ausncia de moradia
A segurana da posse, para proprietrios e muturios, foi seriamente afetada pela crise. Muitos dos casos de execues judiciais incidiram sobre a segunda residncia, mas na maioria dos casos a execuo judicial implicou na perda da nica moradia de uma famlia, provocando o surgimento dos sem-teto ou condies inadequadas de vida. Observa-se o surgimento de cidades-tenda e acampamentos que, em alguns casos, so o resultado de execues judiciais.19 As execues judiciais tambm atingiram unidades habitacionais alugadas. Em alguns casos, os inquilinos no tinham conhecimento do processo de execuo judicial sofrido pelo locador e foram despejados de suas moradias sem nenhum aviso prvio. importante compreender o impacto exercido pela execuo judicial ou despejo sobre uma famlia. As pessoas so foradas a enfrentar situaes difceis e condies inadequadas de vida. Os impactos sobre a capacidade de lidar com dificuldades adicionais, especialmente quando as pessoas ficam sem um teto, so severos. bem mais difcil manter um emprego quando se enfrenta dificuldade de acesso a gua, esgoto e servios bsicos. preciso muito esforo para conviver com a reacomodao de pertences pessoais e a manuteno de um endereo onde
19. A CBS News (CENTER..., 2008) fez reportagens sobre cidades-tenda em Seattle, Portland, Fresno, Columbus, e Chattanooga. H tambm relatos de acampamentos em Seattle, San Diego, Columbus, Ohio, Santa Barbara e Fresno, na California. Ver reportagem disponvel em: <http://www.msnbc.msn.com/id/26776283/>.
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se possa ser encontrado. Em alguns casos, no ter um endereo permanente significa a excluso de alguns tipos de assistncia, ou resulta na perda de direitos civis e polticos, como o direito ao voto. Aps a execuo judicial, muitas famlias, desprovidas de todas as economias, veem-se sem condies de pagar o depsito para adiantamento de um aluguel. Mesmo que elas tenham condies de pagar este adiantamento, essas famlias passam a ser consideradas menos capazes de honrar compromissos de dvidas ou financiamento hipotecrio, tornando-se assim inelegveis para contratos de aluguel (CARR, 2008). O impacto do despejo e da falta de moradia sobre mulheres e crianas particularmente devastador, da mesma forma que o conviver com o constante temor de ser despejado. A condio de sem-teto tem impacto extremamente negativo nos dois grupos. A discriminao enfrentada pelas mulheres pode provocar um impacto potencialmente mais alto nessas pessoas a partir do despejo e da falta de teto. O ex-relator para o direito moradia conduziu diversos estudos sobre mulheres e moradia adequada e concluiu que as mulheres sofrem mais o impacto dos despejos, pois essas ocorrncias sempre foram as famlias a viver em lugares distantes, em condies inadequadas, sem segurana da posse, servios bsicos, acesso a escolas e servios de sade e emprego. Quando as famlias so foradas a se mudar para lugares sem nenhuma fonte de sustento, os homens tendem a migrar e deixar as mulheres cuidando da famlia. Outro resultado negativo do despejo forado o de que as mulheres passam a conviver com situaes ainda mais difceis que antes, para cuidar de sua famlia.20 Quando ocorrem despejos, os pertences pessoais so frequentemente destrudos, a estabilidade da famlia fica ameaada e o sustento e a educao so postos prova. As crianas que passaram por essa situao relataram a violncia, o pnico e a confuso provocados pelos despejos e a dolorosa experincia de dormir e tocar suas vidas ao relento. Elas tambm passam a enfrentar o desafio de restabelecer uma vida estvel e de conviver com o frequente rompimento de laos familiares, provocados pelo estresse e pelos desafios econmicos resultantes da condio de sem-teto. Alm do trauma fsico e psicolgico causado pelos despejos e pela falta de moradia, as famlias, principalmente as mulheres e as crianas, perdem os sistemas de apoio com os quais estavam acostumados e suas relaes com a comunidade. A quebra desses laos sociais e a perda da estabilidade provocam inmeros problemas adicionais.
20. O relator especial anterior realizou consultas regionais sobre mulheres e moradia e apresentou trs relatrios nessa edio: Un (2003, 2005, 2006). Para mais detalhes, consultar o site disponvel em: <http://www2.ohchr.org/english/ issues/housing/women.htm>.
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4 ConSideraes finais
Tendo em vista as informaes e as anlises contidas neste captulo, teme-se que a crise financeira continuar provocando muitos problemas econmicos e financeiros, domsticos e internacionais, inclusive mais falncias e impactos negativos sobre os setores habitacionais afetados pelas indstrias financeiras de investimento. Por outro lado, a atual crise representa uma oportunidade de reflexo e consideraes sobre como melhorar os sistemas, as polticas e os programas habitacionais, de modo a assegurar moradia adequada para todos. Uma anlise mais aprofundada da distino entre direito de propriedade e direito moradia adequada, que englobam caractersticas comuns e distintas, pode ser til para auxiliar na determinao de como o exerccio do direito moradia adequada poder ser aperfeioado, no se baseando apenas sobre a propriedade da casa como modelo nico. Considerando os desafios impostos pela crise e o conjunto de questes ora levantadas, so apresentadas, neste estudo, algumas recomendaes preliminares submetidas apreciao do Conselho de Direitos Humanos. Todos os atores envolvidos na questo habitacional devem reconhecer plenamente as mltiplas dimenses da habitao, que muito mais do que uma mercadoria ou ativo financeiro e traz grandes implicaes para os indivduos, a comunidade e a sociedade como um todo. A ao do Estado deve refletir o reconhecimento de que o valor da moradia no se vincula apenas ao investimento pessoal de uma famlia, mas tambm depende de um grande nmero de fatores externos, inclusive investimentos pblicos em infraestrutura e servios bsicos relacionados a ela e ao meio ambiente, comunidade e segurana da moradia, assegurando assim que a sociedade tenha ao mesmo tempo um papel a desempenhar e um interesse legtimo no valor da moradia, o que exige uma regulao adequada e uma ampla gama de polticas e programas. A crise econmica global, e at mesmo a recesso em muitos pases, poder provocar a reduo da renda de alguns segmentos da populao, tornando assim a moradia acessvel uma necessidade ainda maior. Portanto, os Estados devero tomar prontamente as medidas necessrias para aumentar a disponibilidade de opes adequadas de moradia. Estes tero de apoiar o acesso moradia adequada por meio de medidas destinadas promoo de alternativas aos financiamentos habitacionais privados e aos sistemas baseados na propriedade do imvel e desenvolver novos mecanismos financeiros que assegurem a melhoria das condies de vida e das condies de moradia
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para a maioria da populao do mundo, que no tem sido bem atendida pelos mecanismos existentes. Os Estados no devero promover redues no gasto com habitao. Pelo contrrio, o financiamento pblico da habitao de interesse social precisa aumentar para mitigar o impacto da crise sobre os grupos mais vulnerveis. Em alguns pases, a propriedade do imvel residencial considerada a forma mais segura de posse e os aluguis so vistos como a forma menos segura, com grande potencial de gerar despejos. Os acontecimentos recentes mostram claramente que a propriedade da moradia uma forma segura de posse apenas em algumas circunstncias, em particular quando existem meios financeiros adequados, sustentveis e estveis para consegui-la. O sistema de aluguis pode tornar-se mais seguro com a introduo de legislao apropriada que proteja os inquilinos contra despejos abusivos e que expanda o acesso a mecanismos financeiramente accessveis, controlados e subsidiados. Os Estados devero assegurar que as instituies financeiras levem em considerao as vulnerabilidades e a limitada capacidade de pagamento das famlias de baixa renda. Os servios financeiros destinados aos grupos de baixa renda devem ser desenvolvidos com a colaborao e a participao destes, pois, melhor do que ningum, podem avaliar sua capacidade de pagamento e assegurar a criao de sistemas que venham a atender s suas necessidades com mais efetividade. Os Estados devem reconhecer que os mercados sozinhos so incapazes de prover moradia adequada para todos. A regulao efetiva e o monitoramento rigoroso das atividades do setor privado pelo Estado, inclusive das empresas de financiamento e construo, condio indispensvel. Em algumas situaes, os Estados devero considerar a possibilidade de interveno no mercado, por exemplo, mediante polticas equnimes de uso do solo, financiamento pblico e proviso de moradias, regulao adequada dos aluguis e fortalecimento da segurana da posse nos assentamentos existentes, utilizando, inclusive, sistemas de propriedade cooperativa. Protegido por legislao relevante, o direito moradia adequada dever assegurar um papel adequado para o Estado desempenhar no setor habitacional. Os Estados devero tomar medidas mitigadoras para atenuar os impactos das execues judiciais e da crise, por exemplo, nos casos de despejo de inquilinos em razo de execues judiciais ou por causa de aluguis no pagos devido crise econmica. Em particular, tero de se esforar para evitar o aumento do nmero de pessoas sem-teto, o que fora as famlias a enfrentar condies de moradia inadequadas e que tem efeitos perversos sobre o usufruto de outros direitos humanos pelos indivduos, pelas famlias e pelas comunidades, inclusive o acesso a educao, trabalho e padro de vida adequado.
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Os Estados devem assegurar uma regulao adequada das atividades financeiras internacionais, de modo a evitar crises financeiras no futuro e seu subsequente impacto sobre os direitos humanos e o direito moradia adequada. Estes tambm tero de adotar medidas internas e internacionais para controlar a especulao da moradia e dos financiamentos habitacionais. Devem, sobretudo, proteger os direitos moradia da populao, mediante a formulao de mecanismos de monitoramento destinados regulao das atividades das empresas privadas proibindo os crditos predatrios, prticas de crdito discriminatrias etc. que resultam em negao do direito moradia adequada. As dificuldades econmicas podem provocar uma onda de desinvestimentos em habitao, mas fundamental, por motivos econmicos e sociais, que sejam realizados investimentos macios neste campo. Os Estados devem reagir prontamente, com a mesma eficincia com que intervieram na crise financeira internacional, para resolver a crise habitacional mundial, de modo a cumprir sua obrigao de proteger o direito moradia adequada para todos, especialmente para os grupos de menor renda.
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REFERNCIAS
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captulo 11
O Planejamento da Habitao de Interesse Social no Brasil e a sua Produo SOCIAL: desafios e perspectivas
1 Introduo
A questo habitacional no Brasil, em especial ligada populao de menor renda, constitui h sculos grave problema social, econmico e urbano, com forte impacto na formao das cidades brasileiras a partir do fim do sculo XIX. O surgimento da primeira favela, o Morro da Providncia, batizado no fim do sculo XIX como Morro da Favela, exemplifica e d a dimenso do problema tratado. Sua formao, por volta de 1897, foi o resultado da fixao e da autoconstruo de barracos por cerca de 10 mil ex-combatentes da Guerra de Canudos que, alternativamente falta de poltica habitacional, dos desmandos, das indefinies e da demora na ao governamental, foram obrigados a viabilizar por meio do sobretrabalho um dos princpios bsicos da reproduo da vida que a moradia. Essa realidade do comeo do sculo tornou-se avassaladora com a velocidade do processo de urbanizao na segunda metade do sculo XX. Em 50 anos as cidades brasileiras cresceram com o acrscimo de 120 milhes de novos habitantes. A produo habitacional formal, tanto de mercado quanto pblica, esteve longe de atender s necessidades. Deve-se notar, entretanto, que a populao sempre criou formas alternativas de acesso a moradia, em sua maioria com certa anuncia do Estado. Ou seja, a produo social da moradia, neste caso como simples forma de garantir a prpria sobrevivncia, uma realidade marcante na urbanizao brasileira. A favela e os loteamentos irregulares e autoconstrudos so as formas mais tradicionais. A questo da produo social da cidade um tema caro ao urbanismo moderno desde a sua gnese no fim do sculo XIX. Quer seja com Haussmann em Paris ou Cerd em Barcelona, o urbanismo moderno surge como resposta s necessidades do capitalismo em expanso, sendo elaborada a viso de que a terra urbanizada passa a ser um insumo para a reproduo da fora de trabalho adaptada ao modo de produo poca, incorporando em definio os custos sociais desta reproduo, quer seja: habitao, saneamento, transportes e demais equipamentos urbanos.
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A cidade europia de meados do sculo XIX travou um embate entre a viso privatista do funcionamento e da produo do espao urbano e aquela voltada para a universalizao dos servios para toda a populao. O surgimento da cidade moderna, nesse sentido, significou uma ruptura com as concepes da cidade liberal e privatista, o que levou ao surgimento de um novo conceito de urbanismo, pelo qual a gesto urbana deveria ser elaborada conjuntamente com as demandas sociais e a cidade deveria contemplar a questo das atividades produtivas e a da reproduo social dos trabalhadores (QUINTO JR., 2003).
No Brasil, o urbanismo moderno, assim como os movimentos que se seguiram de reformas urbanas,1 na primeira metade do sculo XX, surge como uma adaptao da dualidade entre a viso liberal, segundo a qual a urbanizao deveria ser realizada por companhias urbanizadoras, e a viso pblica de urbanizao, em que o estado o agente urbanizador por excelncia. Com efeito, o entendimento da funo social da propriedade urbana, tema fundamental na discusso da terra no apenas como suporte das atividades, mas tambm como insumo para a reproduo da fora de trabalho, consolidada no Brasil em funo da lgica racionalizadora das cidades neste momento, lgica essa alheia cidade, ligada circulao de mercadorias e ao complexo agroexportador da economia. A cidade meio e suporte para produo e circulao dos produtos agrrios. Caf, acar e borracha so riquezas do campo que ao fim do sculo XIX e primeiro quarto do sculo XX conformam e movem as cidades, seus portos, suas ferrovias e suas vias. Desde o fim do sculo XIX at meados do sculo XX so ento realizadas as grandes intervenes urbanas, exclusivas s maiores cidades e s cidades porturias, propagandeadas em funo de calamidades pblicas e epidemias, e a viso sanitarista da cidade e da polcia do Estado que exclui da organizao da cidade seus moradores (SEVCENKO, 2001; SOUZA, 1998; SEABRA, 1987; ROLNIK, 1993; JACOBI, 1981; BONDUKI, 1998). Essas intervenes, invocando a funo social da propriedade e o bem coletivo, na concepo vigente poca, acontecem em sua grande maioria por meio do sistema de concesses pblicas Porto de Santos e saneamento da cidade no sculo XIX ou a retificao dos rios de So Paulo at a dcada de 1960 , significando remoes de enormes contingentes pobres de vrzeas, baixadas e favelas.
1. Reformas urbanas aqui esta em referncia s intervenes urbansticas de modernizao das cidades, ou seja, viabilizao dos fluxos de todas as ordens, sanitarismo, planejamento e zoneamento urbanos e modernizao da gesto, dos cadastros, das informaes etc. No ltimo quarto do sculo XX e incio do sculo XXI, no Brasil, h um movimento social nomeado de reforma urbana, constitudo em um frum de entidades que leva este nome. No h, a princpio, relao direta entre estes dois movimentos, ainda que certos princpios sejam aceitos nos dois casos.
O Planejamento da Habitao de Interesse Social no Brasil e a sua Produo Social...
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No entanto, ressalta-se que o sistema jurdico em geral, e os cdigos urbansticos especificamente, no reconhecem e tampouco partem da existncia de segregaes e/ou excluses socioespaciais. Ao contrrio, o aparato normativo urbanstico trabalha com a cidade como sendo nica, formal e passvel de regulao. Ao excluir a possibilidade da discusso social do princpio de funo social da propriedade urbana e trat-la como mecanismo para viabilizar os interesses e as racionalidades da produo, da cidade dos fluxos tratada por Santos (1990), o Estado e a sociedade optam por um modelo corporativo de urbanizao, contrapondo-se s reformas urbanas do perodo em diversos outros pases, nos quais a sociedade participa da modernizao do espao urbano como forma de assegurar a reproduo da fora de trabalho. O objetivo deste captulo relatar e analisar como o Estado brasileiro, em sua perspectiva planejadora, elaborou programas, aes e instrumentos de poltica habitacional ao longo de um perodo determinado, no qual se entende haver unidade de seus momentos, unidade esta dada pela existncia de discursos, polticas, instrumentos ou mecanismos de produo habitacional a partir do Plano Nacional da Federao, os limites em relao s necessidades crescentes de habitao para as classes de menor renda habitao de interesse social (HIS) e o papel da produo social da moradia em cada perodo. A habitao de interesse social define uma srie de solues de moradia voltada populao de baixa renda, sendo a definio de baixa renda muitas vezes varivel. Tanto a composio de agentes quanto a de recursos e as formas de gesto podem variar, no entanto fica clara a necessidade de algum tipo de subsdio financeiro, tcnico ou organizacional, visto que este conceito se contrape ao de habitao de mercado, o qual se relaciona ao circuito da produo e das formas de investimentos. Na ltima dcada, sobretudo com a criao do Ministrio das Cidades (MCidades), enquanto instituio que propaga entendimentos para todo o territrio nacional, o termo passou a ser comumente utilizado e amplamente aceito por vrias instituies e agncias, ainda que, por vezes, acompanhado de outros termos equivalentes como: habitao de baixo custo, termo que se refere ao produto exclusivamente; habitao para populao de baixa renda, termo que no designa o produto, mas sim esse em funo de sua destinao, sendo necessria a exata definio de baixa renda; e habitao popular, como termo mais genrico, que envolve uma grande diversidade de solues destinadas s necessidades habitacionais, assim como agentes e composio de investimentos. Por produo social da moradia entende-se formas variadas de produo da habitao que envolvem em maior ou menor grau circuitos formais da economia, sejam pblicos ou privados, mas que guardam a organizao do processo,
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a definio das principais diretrizes do projeto e do ps-morar nas mos e nos mecanismos de organizao coletiva dos prprios moradores. Entende-se que a produo social da moradia seja uma alternativa produo capitalista da habitao. Os dois modelos podem conviver juntos, sendo que a opo exclusiva por qualquer um deles poderia acarretar a definio de uma lgica racionalizadora de todo o sistema. No caso brasileiro isso parece ter acontecido, por exemplo, com o Banco Nacional da Habitao (BNH), e suas consequncias podem ser verificadas quer seja na no assimilao pelo modelo do enorme contingente de famlias relegadas autoconstruo, quer seja na anlise dos conjuntos habitacionais edificados em periferias distantes desprovidas de urbanizao, forma comum de minimizar os custos e maximizar os lucros.
2 Da poltica ao Sistema Nacional de Habitao (SNH) de Interesse Social: uma periodizao
Aps se propor um recorte temtico para tratar da habitao, quer seja no planejamento e na produo de HIS no Brasil, com foco em sua produo social, entende-se ser metodologicamente necessria a proposio de perodos de anlise. O esforo metodolgico de traar periodizaes partindo de processos amplos necessrios ao se tratar, sobretudo, do contexto urbano, pois a cada momento histrico heranas de perodos passados tm papel ativo na diviso territorial do trabalho atual (SANTOS, 1994, p. 61), deixando marcas e rugosidades na configurao do espao. A ideia definir perodos para os quais correspondam lgicas globais prprias e determinadas, que norteiam a produo habitacional em todo territrio nacional, vinculando aes locais s lgicas globais. Os perodos se definem por seus marcos iniciais e finais, fatos de relevncia histrica e que modificam a maior parcela dos elementos de anlise, polticos, econmicos e sociais. Esta periodizao apresentada com seus principais marcos e, em seguida, so construdos os cenrios de cada um dos trs perodos 1964-1986, 1986-2003, e ps-2003. H, a princpio, um primeiro perodo de 1964 a 1986 quando desaparece o tratamento poltico dado questo social populismo da Era Vargas , acaba o perodo democrtico/desenvolvimentista marcado por reformas sociais desde 1945 e entra em cena a estruturao da figura do Estado central e tecnocrtico como forma exclusiva de dar as respostas necessrias ao desenvolvimento pleno do pas. A partir da dcada de 1986, com o fim do BNH, at 2003, verifica-se a falncia do discurso exclusivamente tecnocrtico e central com a redemocratizao , vive-se um perodo de baixos investimentos na questo habitacional, forte crise econmica e ausncia do estado central na definio da poltica habitacional.
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A partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades e a unificao do rgo de programas e das aes de desenvolvimento urbano, alm da elaborao de novos programas e da definio do papel regulador da instituio frente aos agentes financeiros, verifica-se uma retomada do papel do Estado central na definio da poltica, agora com a perspectiva de construo e implementao por meio da cooperao federativa. A partir de 2005, sobretudo, passa a haver a retomada de investimentos a partir do governo federal e em parceria com estados e municpios. H todo um esforo do estado na definio de uma nova poltica habitacional, federativa e participativa, e sua relao com uma poltica de desenvolvimento urbano. Para fins do objetivo deste trabalho, a partir da inclinao definida pelos dias atuais, apontar-se-, com base em planos governamentais que consideram as necessidades habitacionais brasileiras, os cenrios futuros de recursos e as necessidades institucionais, e as perspectivas para a questo habitacional e urbana para os prximos anos.
QUADRO 1
1964-1986 1964 1965
Marcos e fatos histricos da poltica habitacional

Perodo do Regime Militar (Estado central e tecnocrtico) polticas de carter nacional e nacionalistas Criao do BNH e do Sistema Financeiro da Habitao (SFH) Criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), com o objetivo de regular a produo da habitao e promover o planejamento local integrado princpios de racionalidade da organizao espacial visando o processo produtivo Criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), com o objetivo de financiar a habitao de interesse social Constituio brasileira de perfil autoritrio e centralizador que ignorava a natureza predominantemente urbana do pas Definio na constituio da competncia da Unio em viabilizar o desenvolvimento nacional 1969 a questo urbana tratada no Estado como um dos mecanismos 1971 1974 1975 1979 Criao do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) Constituio da Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (RMs) Decreto-Lei no 74.156 cria 9 RMs, tendo por finalidade propor o sistema nacional de RMs e a Poltica de Desenvolvimento Urbano. As RMs possuem papel relevante na estratgia de integrao nacional Criao do II PND, que dedica captulo para a questo urbana. Reconhecimento do Brasil urbano Constituio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, Lei no 83.355, em substituio ao SERFHAU e CNPU Divulgao pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) do documento Solo Urbano e Ao Pastoral, que traduz as presses sociais e os profundos problemas enfrentados na questo urbana e habitacional Envio, pelo Executivo, ao Congresso do Projeto de Lei (PL) no 775, espcie de pai do Estatuto da Cidade Extino do BNH, Decreto Lei no 2.291, de 21 de novembro de 1986. Fragmentos do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e SFH sobrevivem no esplio herdado pela Caixa Econmica Federal Caixa. Criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente Perodo democrtico. Descentralizao, enfraquecimento do papel do Estado central e crise econmica (Continua)
1966 1967
1982 1983 1986 1986-2003
370 (Continuao) 1987 1988 1990 1991 1992 1995 1995 1999 2001 2003 em diante 2004 2005 2007 2008 2009
Criao do Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente A habitao passa para a competncia do Ministrio do Bem-Estar Social Criao do Ministrio da Ao Social com competncia sobre a poltica de habitao Paralisao completa dos investimentos em habitao do FGTS Iniciativa popular prope Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, aprovado 13 anos depois Retomada dos investimentos do FGTS Criao da Secretaria de Poltica Urbana, ligada ao Ministrio do Planejamento e Oramento Criao da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, ligada Presidncia da Repblica (PR) Aprovao do Estatuto da Cidade Criao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades. Elaborao da poltica nacional de desenvolvimento urbano. Estado federado Criao do Programa Crdito Solidrio, com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) Aprovao da Lei no 11.124, que cria o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social Lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) saneamento e habitao Aprovao da Lei no 11.888, que garante assistncia tcnica gratuita a populao de baixa renda Lanamento do programa Minha Casa Minha Vida, com meta de construo de 1 milho de moradias. Encaminhamento para finalizao e lanamento do Plano Nacional de Habitao (PlanHab), com o objetivo de contribuir para a extino do dficit habitacional at 2023. Elaborao prpria.
2.1 A questo habitacional no Brasil no perodo 1964-1986
Entre 1940 e 1960, aps a promulgao da Lei do Inquilinato em 1942, a casa prpria se consolida como forma principal de acesso habitao, surgem a Caixa Econmica, os Institutos de Previdncia Social e os incorporadores privados. Os Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs) promoveram a construo de cerca de 1,5 milho de moradias entre 1937 e 1964. Esta produo significativa, entretanto, esteve orientada por reformas de base, interesses polticos na Era Vargas, corporativos atendendo apenas aos trabalhadores de setores que contavam com fundos e institutos de aposentadoria (BONDUKI, 1998), ou de rentabilidade, longe de atender s necessidades de moradia do conjunto da sociedade, sobretudo com a crescente populao operria. A partir da dcada de 1950, mas com reforo profundo aps o Golpe de 1964, o Estado nacional central e autoritrio passa a criar vrios organismos com o objetivo de planejar a ao governamental e induzir o desenvolvimento nacional. neste momento lanada a primeira efetiva poltica habitacional nacional, sendo o incio do momento analisado neste captulo. Embora a produo habitacional tenha sido significativa no perodo, em termos absolutos sua produo esteve muito aqum das necessidades geradas pelo acelerado processo de urbanizao que ocorreu no Brasil na segunda metade do
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sculo XX. Entre 1950 e 2000, a populao urbana brasileira vivendo em cidades com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhes para 125 milhes. No perodo de funcionamento do BNH (1964-1986), foram financiadas cerca de 25% das novas moradias construdas no pas, porcentagem baixa frente demanda por habitao, demogrfica e historicamente maior nas classes mais baixas, revelando a insuficincia e o descolamento da ao pblica no desafio da urbanizao brasileira (BRASIL, 2009b). Nesse perodo, foram financiadas cerca de 400 mil unidades habitacionais por ano, entre novas unidades e melhorias, nmero tambm irrisrio frente ao crescimento da populao urbana e ao dficit acumulado, calculado segundo Santos (1999), em 8 milhes de moradias em 1974. Ao todo o BNH construiu 4,3 milhes de unidades novas, das quais 2,4 milhes com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milho com recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), habitao de mercado. Apesar dos esforos e dos investimentos do perodo, parcela substancial da populao foi relegada ao mercado informal autoconstruo, favelas, cortios , sendo os principais motivos: A rigidez da legislao de uso do solo, no adaptada aos padres econmicos e financeiros da habitao popular produzida de maneira clssica por empreiteiras e construtoras. A especulao imobiliria,2 que relegou aos mais pobres as reas mais distantes, muitas vezes com maiores restries de uso e ocupao. A velocidade da urbanizao, que, por si, j imps um enorme desafio de gesto e investimentos. Os intensos fluxos migratrios do perodo, gerando novas e no completamente previsveis demandas. O modelo de desenvolvimento no distributivo do crescimento e concentrador de renda, alm de crises econmicas. A opo quase que exclusiva por um nico modelo de produo habitacional, por meio da contratao direta pelo BNH, em associao ou no com estados e municpios, de construtoras, associando lgicas e interesses
2. Entende-se haver uma clara disputa de classes na formao do espao urbano no Brasil. As profundas desigualdades sociais oriundas de uma sociedade escravocrata assumem formas na urbanizao. Elementos fundamentais para a compreenso da dinmica do solo urbano como as condies de funcionamento dos mercados, os perfis das demandas, as condies de produo e oferta de moradias em tipo e quantidade, o sistema de crdito/financiamento da urbanizao e da produo habitacional, a regulao do uso e a ocupao do solo, os mecanismos microeconmicos que produzem a formao diferencial da renda do solo e a distribuio de usos e atividades na rea urbana, so todas caractersticas relevantes e no caso da urbanizao brasileira subsidirios da urbanizao corporativa e fragmentada, como define Santos (1990).
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capitalistas e mercadolgicos a um bem essencialmente diferenciado, dadas no apenas as suas caractersticas constituintes, mas sobretudo, ao fato de constituir uma necessidade primeira na reproduo da vida.
2.1.1 O Sistema Financeiro da Habitao e o Banco Nacional da Habitao
No perodo iniciado em 1964 se estrutura no pas um efetivo sistema de produo habitacional, com investimentos e regras para todo o territrio nacional, criando mecanismos tanto para seu planejamento quanto para sua operacionalizao. O Sistema Financeiro de Habitao, segundo as fontes de financiamento, era composto de dois subsistemas, um operado pelo BNH, como banco social com recursos originrios do FGTS, e outro com recursos originrios do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, destinado s rendas superiores.3 O subsistema social se completava com a execuo das obras pelas companhias habitacionais estaduais e municipais Companhias Habitacionais (COHABs), Cooperativas Habitacionais (COOPHABs) etc. e caixas de penso. O modelo do BNH instituiu uma extrema centralizao na execuo da poltica habitacional e urbana de maneira geral. Nesse perodo o banco consolidou-se como a fonte exclusiva de recursos no apenas para habitao, mas tambm para saneamento e demais infraestruturas urbanas. Os recursos eram destinados s companhias habitacionais que deveriam operar com relativa autonomia. No entanto, a forte dependncia das companhias pelos recursos do FGTS, liberados por meio de aprovao de projetos individualmente, reforou o carter central do governo federal, que detinha ainda as diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano. Os estados e os municpios participavam subsidiariamente com os terrenos e parte das infraestruturas. Durante todo esse perodo vrias articulaes e rearticulaes aconteceram na estrutura central e centralizadora do Estado, e diversos rgos ligados ao desenvolvimento urbano e habitao, alm de vrias atribuies, foram sendo incorporados ao BNH, que passou tambm a definir as diretrizes programticas da poltica habitacional. O BNH reconheceu, ainda que tardiamente, sua incapacidade de atingir as populaes de menor renda e, sobretudo, seu descolamento das questes e iniciativas sociais. No fim dos anos 1970 criou programas como Programa de Lotes Urbanizados (PROFILURB), PRO-Morar e Joo de Barro, destinados s melhorias habitacionais, ou seja, para atender s necessidades habitacionais mediante a utilizao de formas de autoconstruo.
3. Tanto o FGTS quanto o SBPE ainda se mantm como fundings do SFH.
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No entanto, quando analisado o nmero de financiamentos com recursos no onerosos, a fundo perdido, verifica-se a timidez desses programas. Entre as moradias populares financiadas, apenas 17% receberam recursos desses programas especiais, e entre o total de moradias, essa participao cai para apenas 6% (SANTOS, 1999). Ou seja, durante os mais de 20 anos de existncia do BNH, apenas 250 mil unidades habitacionais em todo o Brasil contaram com recursos de programas ditos especiais, reformas e melhorias, que de alguma maneira podiam ser aplicadas com algum nvel de participao do morador. Retomando a noo de produo social, na qual o beneficirio final da poltica controla parcela significativa das decises acerca da produo, poder-se-ia considerar que durante esse perodo apenas nos programas ditos especiais havia a previso da participao efetiva do beneficirio final, o que significou nmero irrisrio do total de imveis produzidos.
2.1.2 As mobilizaes populares dos anos 1970 e 1980
Apesar dos investimentos pblicos habitao, saneamento, rodovias, sistema virio, gerao de energia etc. e do crescimento econmico que marcaram a primeira metade do perodo 1964-1986, seguido de graves crises econmicas na segunda metade do perodo, as condies de vida nas cidades brasileiras foram se deteriorando no ritmo de seu crescimento acelerado, revelando o grande e o descontrolado afluxo de migrantes, a degradao ambiental, a formao de bolses de misria, as ocupaes desordenadas e irregulares, a inadequao e a insuficincia dos equipamentos coletivos, entre outros fenmenos urbanos, como a produo de espaos ilegais, favelizao, verticalizao, vazios urbanos etc. Impedida de manifestar-se politicamente, a sociedade civil organizada refora sua agenda de mobilizao, lutas e identidades ligadas aos temas urbanos e suas mazelas sociais. A Igreja Catlica, por meio da atuao de suas pastorais, passa a ser o lcus poltico em que os temas urbanos so discutidos, na perspectiva mitigadora das profundas discrepncias sociais. O documento Solo Urbano e Ao Pastoral, lanado pela CNBB em 1982, afirma:
O Estado no exerce controle efetivo do desenvolvimento urbano, o que proporcionou irregularidades e clandestinidade na construo das cidades. O Estado tolera gigantesca desorganizao no tecido urbano, cuja correo exigir elevadssimos custos pecunirios e sociais.
Entre as reformas necessrias sugeridas estavam: regularizao fundiria sem nus ao morador; formas alternativas de urbanizao, leia-se: produo social da
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moradia; adoo do mutiro; loteamentos populares dotados de infraestrutura; condicionamento da propriedade ao cumprimento de sua funo social; represso ao abuso do poder econmico no mercado imobilirio; controle do uso do solo para evitar a ociosidade de terrenos e a especulao imobiliria. Em 1983 enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, PL no 775/1983, proposto pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, influenciado por foras polticas como a Igreja, e construdo no perodo de transio poltica, tomando como base o documento elaborado no Seminrio de Habitao e Reforma Urbana em 1963. Esse documento definido por Bassul como o pai do Estatuto da Cidade, ou seja, encontram-se ali as bases da lei discutida por mais de uma dcada e aprovada em 2001, e tambm as bases do captulo de poltica urbana da Constituio Federal de 1988 (CF/88), revelando a importncia da resistncia crtica dos movimentos sociais urbanos, que exerceram papel propositivo fundamental para se alcanar o grau de evoluo da legislao urbana atual Bassul, Quinto Jr., Bonduki, Rolnik e tantos outros.
2.2 Redemocratizao e falncia do Estado central no financiamento habitacional no perodo 1986-2003
De 1995 a 1999, foram construdos no Brasil 4,4 milhes de unidades habitacionais. Desse total, apenas 700 mil foram produzidas pelo mercado. Isto , nada menos de 3,7 milhes de moradias foram construdas, em condies precarssimas, pelas famlias excludas. Sem qualquer financiamento. So milhes de famlias que reduzem seus j baixos padres de consumo, inclusive de comida, ao nvel da subsistncia, para comprar com seu prprio dinheiro tijolo por tijolo, prego por prego, saco de areia por saco de areia, para erguer sua casa nos fins de semana, quando seu corpo cansado e sua sade mereciam uma pausa. Suas precrias moradias, na linguagem tcnica, so fruto da prpria poupana. Melhor seria dizer, em linguagem realista, que so fruto do subconsumo, da sua fome e de seus filhos (INSTITUTO CIDADANIA, 2002). Faz-se coro ao entendimento de diversos autores (BASSUL, 2002; ROLNIK, 1997; MARICATO, 1997; DE GRAZIA, 2002) de que em meio a tantos fracassos e aprofundamento das mazelas sociais urbanas, deve-se comemorar o fato de ter-se inserido pela primeira vez nas constituies brasileiras o tema urbano, sendo dedicado um captulo especfico matria. Especificamente deve-se ressaltar a citao da funo social da propriedade urbana, a ser definida nos planos diretores, e as desejadas consequncias desta introduo do tema. Segundo Bassul (2002):
() embora presente em todas as constituies brasileiras desde a de 1934, o princpio da funo social, especialmente no tocante propriedade urbana, somente
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encontrou uma definio consistente na Constituio de 1988, que, no art. 182, 2o, estabeleceu: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
O perodo que se inicia marcado por diversas oportunidades que se apresentam redemocratizao, nova constituio, descentralizao do Estado, reforo de princpios e diretrizes de diversos movimentos sociais, configurando novas bases para o desenvolvimento urbano e que contrastam com a perda de importantes instrumentos para efetivar a poltica habitacional nessas novas bases falncia do BNH em 1986, descontinuidade institucional do tema, no definio de qualquer modelo altura do BNH, alm das restries inerentes s graves e s cclicas crises macroeconmicas. Como resultado verifica-se o aprofundamento substantivo da pobreza urbana e o crescimento dos dficits ligados habitao. Os dados do crescimento no nmero de moradores em favelas so alarmantes. Em 1970, apenas 1% da populao da cidade de So Paulo vivia em favelas. Em 2000, esta populao saltou para nada menos que 20%, atingindo 2.081.173 pessoas de um total de 10.405.867. Em outras capitais, o quadro igualmente dramtico: so 20% de favelados morando em Belo Horizonte; 20% da populao do Rio de Janeiro se encontram em favelas; dos que moram em Salvador, 33% esto em favelas; h 28% da populao de Fortaleza morando em habitaes subnormais do tipo favela; 13% da populao de Goinia residem em favelas, e nada menos que 50% vivem nesta condio na cidade de Belm e 40% na cidade do Recife. Entre 1991 e 2000, a populao moradora em favelas cresceu 84% no pas, enquanto a populao geral teve um incremento de apenas 15,7%. (BRASIL, 2009b) A extino do BNH significou o fim de uma estrutura de carter nacional com a experincia dos tcnicos e dos modelos que proporcionaram, ainda que insuficiente, a maior produo habitacional da histria do pas. Entre a extino do BNH, em 1986, e a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o setor do governo federal responsvel pela gesto da poltica habitacional esteve subordinado a nada menos que sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes. No bojo da completa descontinuidade e da ausncia de uma estratgia nacional para enfrentar o problema habitacional, a Caixa Econmica Federal se torna o agente financeiro do SFH, absorvendo precariamente algumas das atribuies, do pessoal e do acervo do agora antigo BNH. No entanto, a CEF acumula a atribuio social relativa implementao da poltica habitacional com a atuao bancria comercial, sendo a disponibilizao e a liberao do crdito habitacional o novo negcio do banco. Por outro lado, a regulamentao do SFH passa para o Conselho Monetrio Nacional (CMN), tornando-se claramente um instrumento de poltica monetria.
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Nesse cenrio no so boas as perspectivas para a produo social da moradia. Coube ento s companhias habitacionais, municipais e estaduais, que faziam parte do sistema de produo de moradia junto ao BNH, seguirem produzindo unidades habitacionais de interesse social, isto quando no foram extintas. Embalada por gestes eleitas democraticamente, pela recuperao dos direitos polticos e pelos princpios e objetivos que norteavam a proposio da emenda popular da reforma urbana e do Projeto de Lei de iniciativa popular apresentado em 1990, que veio a ser promulgado em 2001 como Estatuto da Cidade, foram iniciados diversos processos locais de produo social de moradias, por meio de cooperativas, assistncias tcnicas e autoconstruo. Tomando como base avaliaes de estudiosos do perodo, poder-se-ia resumir alguns princpios que foram gestados neste perodo, e contriburam politicamente com o reforo do iderio da produo social da moradia. Acesso cidade: universalizao do acesso a equipamentos, servios, infraestruturas urbanas e ambiente saudvel, assegurando a vida com dignidade, qualidade e diversidade cultural e poltica. Gesto da cidade: de maneira democrtica, sendo o planejamento, a produo e a governana passveis de controle e participao social, por meio de conselhos, audincias, plebiscitos, referendos e vetos encaminhados ao Legislativo. Funo social da cidade: uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espao urbano, ou seja, tendo o interesse coletivo prevalncia sobre interesses particulares, sobretudo em relao propriedade da terra.
Ainda que tmida essa produo, embalada pelos princpios da reforma urbana, do municipalismo, da descentralizao e da redemocratizao, passa a considerar lgicas que iro marcar o perodo seguinte e se consolidar de maneira programtica nas polticas habitacionais do governo federal. No entanto, o surgimento de um novo perodo, no qual foram retomados os investimentos do governo federal em habitao de interesse social e a elaborao de uma poltica habitacional, no aconteceu sem haver situaes que consolidassem nesse perodo que vai at 2003 um cenrio distinto do atual. Verifica-se, por exemplo, que entre 1991 e 1995 houve uma paralisao total dos financiamentos com recursos do FGTS para HIS, ocasionada por suspeitas de corrupo e pelo rombo gerado pela reduo das prestaes adotada pelo Regime Militar no auge da crise de inadimplncia do incio dos anos 1980. Refora-se que a falta de financiamento de carter social durante momentos de subsequentes
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crises econmicas agravou ainda mais o empobrecimento que marcou o Brasil nas dcadas de 1980 e 1990. As crises econmicas tambm foram acompanhadas pela completa indefinio institucional na poltica, e na poltica urbana em especial, neste ltimo caso ao menos at o fim de 1995, quando foi criada a Secretaria de Poltica Urbana da Presidncia, que passou a ser gestora do setor habitacional. O perodo 1986-2003 marcado pelo desmonte do BNH e do sistema que o acompanhava em toda a Federao e pela inexistncia de uma nova poltica nacional de habitao e para a rea urbana. Entretanto, o perodo no de toda forma homogneo, visto que antes de 1994 Plano Real h um contexto de profunda e generalizada instabilidade econmica. Ps-1994, com a estabilidade da moeda e o incio de reformas no Estado e na economia4 esboam-se aes e polticas na rea habitacional: as cartas de crdito, o Programa de Arrendamento Residencial (PAR)5 e o Habitar Brasil BID, um programa piloto que firmou contratos entre 1999 e 2005.6 Em 1996 foi lanada a Poltica Nacional de Habitao, no contexto da II Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat II). Embalada por uma inspirao liberal, o governo federal poca define mudanas de foco na poltica habitacional. H o surgimento de novos programas de financiamento voltados diretamente ao beneficirio final, em especial com as cartas de crdito, individual e associativa, que passaram a absorver a maior parte dos recursos do FGTS. Entre 1995 e 2003, cerca de 85% dos recursos administrados pela Unio destinados habitao foram aplicados diretamente nas famlias e no na produo. Do total destes recursos, 42% foram destinados aquisio de imvel usado e, tambm do total, 78,84% foram destinados a famlias com renda superior a 5 SMs, sendo que apenas 8,47% foram destinados para a baixssima renda (at 3 SM) em que se concentram 83,2% do dficit quantitativo (BRASIL, 2009b). Tambm se verificou aumento no nmero de domiclios urbanos vazios. De 1991 a 2000, a porcentagem de domiclios vagos nas reas urbanas cresceu
4. Ver Bresser-Pereira (2005). 5. O PAR foi criado em 1999, utilizando recursos do FGTS e de origem fiscal (BRASIL, 2009b). Por atender famlias com renda at 6 salrios mnimos (SMs), com tendncia a concentrao prxima a esse limite superior, somente pode ser considerado em parte um programa de habitao de interesse social. 6. O Programa HABITAR BRASIL BID foi, desse modo, idealizado como um projeto piloto para financiar obras e aes nos municpios capitais de estado ou integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos. O acordo de emprstimo entre a Unio e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) foi firmado em setembro de 1999, criando o aparato normativo e oramentrio necessrio. Desde 2005 esto encerradas as inscries para entrada de municpios beneficirios do programa, que prossegue na implementao dos projetos e aes contratados. De 1999 a 2005 foram firmados contratos de repasse com 119 municpios. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/ secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/hbb/hbb>.
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de 9,36% para 10,3%, atingindo 4,58 milhes. Alm destes, 450 mil domiclios foram computados como fechados os moradores estavam temporariamente ausentes durante todo o perodo da coleta , e 1,856 milho caracterizados como de uso ocasional, segundo dados censitrios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
2.3 A definio de uma nova poltica habitacional a partir de 2003
No incio dos anos 2000, precisamente com a eleio do governo Lula no fim de 2002, h a definio de um novo perodo da poltica habitacional a partir do governo federal. O perodo, ainda em curso, marcado pela identificao de uma agenda poltica com agendas sociais que marcaram as lutas do incio do perodo histrico anterior e que estiveram presentes durante todos os anos de redemocratizao, ainda que de maneira subsidiria, pois seus representantes e suas diretrizes no faziam parte efetiva do governo e no estavam institucionalmente representados no Estado. No incio do governo, em 2003, foi criado o Ministrio das Cidades com a responsabilidade de elaborar de maneira participativa e federativa a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, includa uma nova poltica para o setor da habitao, em particular da HIS. Se at o momento anterior a poltica habitacional e urbana tinham uma trajetria errtica com o fim do BNH e de poucos investimentos, com o Ministrio das Cidades e o Conselho Nacional das Cidades h a clara definio da elaborao de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, de maneira federativa e com participao e controle social. No campo da habitao o quadro de profunda transformao, parte-se de investimentos da ordem de R$ 7 bilhes em 2002, para mais de R$ 62 bilhes em 2009. O SBPE parte da aplicao de R$ 1,7 bilho em 2002, para algo prximo a R$ 33 bilhes em 2009. A faixa de renda entre zero e 3 SMs, na qual se acumula o dficit habitacional, capitaneia 32% dos investimentos em 2002, chegando a 77% em 2007, e se estabilizando em 64% em 2008 e 2009. Nesse perodo, so criados novos programas, como o Crdito Solidrio em 2004, o PAC Urbanizao de Favelas em 2007 e o Minha Casa Minha Vida (PMCMV) em 2009, alm de diversas iniciativas complementares7 que permitem afirmar que existe, ao menos em elaborao, uma Poltica Nacional de Habitao. H tambm, nesse momento, uma grande tarefa gestada nos anos anteriores e efetivada a partir de outubro de 2001 com a promulgao do Estatuto da Cidade,
7. Reduo de custas cartoriais, marco da regularizao fundiria, apoio ao desenvolvimento da construo civil, garantias adicionais para o tomador dos emprstimos e agentes financeiros etc.
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a tarefa de sua implementao, de seus mecanismos, de seus instrumentos e, sobretudo, de seus princpios. Cidades mais justas e democrticas, tendo como elementos sua produo social e o cumprimento da funo social da propriedade, elementos presentes no iderio da reforma urbana em todo o mundo desde o fim do sculo XIX. A cidade e o urbano no Brasil so, no entanto, a expresso acabada do modelo de aprofundamento das desigualdades sociais8 que marcam o pas. A metrpole, corporativa e fragmentada para Santos (1990), a representao mxima do modelo de urbanizao brasileiro9 que se caracteriza pela expanso constante das fronteiras urbanas com vazios urbanos em seu interstcios, modelo que visa a reproduo desenfreada do capital especulativo, causando a segregao das classes mais pobres para contextos de precariedade e de desigualdade, como nos loteamentos irregulares,10 nas favelas11 e nos cortios. Este modelo tambm marcado pela ocupao periurbana dos condomnios fechados das classes mdias e altas, esvaziamento das reas centrais, deteriorao de imveis, aumento no nmero de imveis vazios, fragmentao, disperso e baixas densidades. Segundo os dados apresentados pelo Ministrio das Cidades Brasil (2009b), com dados da PNAD 2005 processados pela Fundao Joo Pinheiro , o dficit habitacional brasileiro de 7,9 milhes de moradias em todo o pas, correspondente a 14,9% do total de domiclios do Brasil.12 As maiores concentraes, em nmeros absolutos, esto no Sudeste e no Nordeste, com dficit habitacional total de 2,9 e 2,7 milhes de domiclios, respectivamente. Em termos relativos, os maiores percentuais esto no Norte (22,9%) e no Nordeste (20,6%). O dficit habitacional urbano de 6,4 milhes de domiclios e o dficit habitacional rural prximo de 1,5 milho de domiclios, com destaque para o Nordeste, cuja demanda se aproxima de 900 mil novas unidades habitacionais, e para o Norte, em que esse nmero chega a aproximadamente 236 mil. Na composio do dficit, chama ateno o nus excessivo com aluguel, estando nesta situao 29% dos domiclios urbanos do Brasil sendo as taxas mais altas observadas no Sudeste (37,3%) e no Centro-Oeste (36,7%). O dficit habitacional contrasta hoje com o nmero significativo de imveis vazios e configura-se em uma realidade que impe poltica especfica de reforma, reabilitao/reposio dos domiclios urbanos degradados. Esta uma questo
8. Apenas 7,6% da populao brasileira ganha mais de 20 SMs, enquanto cerca de 43% recebe at 3 SMs. 9. As 11 principais RMs concentram 80% das favelas, 33% de dficit habitacional e cerca de 60% do produto interno bruto (PIB). 10. Doze milhes de domiclios esto em condies inadequadas de moradia. 11. Os domiclios favelados tm uma taxa de crescimento quase duas vezes maior que o crescimento dos domiclios em geral. 1,6 milho de residncias, o que equivale a 6,6 milhes de pessoas. 12. H estimativas mais recentes que indicam queda do dficit habitacional. Os valores aqui citados foram mantidos pois serviram para a formulao do PlanHab.
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habitacional e urbana relativamente recente se comparada edificao do dficit habitacional ou questo das favelas. Mas, por outro lado, a ociosidade de imveis tema de extrema relevncia para a poltica habitacional pela magnitude que atinge atualmente.13 Considerando a no existncia de poltica especfica e a no ruptura com o padro perifrico de expanso, entende-se que a problemtica dever se agravar nos prximos anos. Nesse sentido, e considerando os modelos de poltica habitacional adotados no pas at o momento, alm dos princpios da reforma urbana e do Estatuto da Cidade, entende-se que o reforo do planejamento urbano com vis na participao social configure-se como alternativa ao que se pode hoje chamar de padro de urbanizao brasileiro. Essa foi, ao menos, a inteno do governo federal, quando criou o MCidades. No apenas a habitao de interesse social, mas tambm o planejamento das cidades14 passam a figurar como itens primeiros da pauta da poltica urbana (quadro 2). Nesse perodo identifica-se, sobretudo um aumento expressivo na oferta de crdito habitacional do segmento pblico, um aumento do volume de emprstimos no mbito do SBPE, nas aplicaes de recursos do FGTS e na definio de novas linhas de oramento para a urbanizao de assentamentos precrios por meio do PAC.15 Frente a uma variedade de fontes e formas de financiamento, importante examinar em que medida estes meios podero ser apropriados por atores envolvidos com a produo social da moradia, o que ser feito a seguir.
13. Em valores absolutos o estoque imobilirio corresponde ao dficit habitacional. Em 2006 foram contabilizados 6,7 milhes de imveis vazios, 89,7% estavam em condies de serem ocupados, 8,6% em construo e 1,7% em runas. Destes, 5 milhes em meio urbano. Em cidades como Recife e Rio de Janeiro os imveis vagos chegam a 18% do total de domiclios da rea urbana. Nas regies metropolitanas de Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Baixada Santista, Campinas, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre superam o nmero absoluto do dficit habitacional. Alm disso, a realidade de imveis vazios contrasta com o dficit por novas unidades e com o fato de que um em cada quatro domiclios urbanos sofre com a carncia de infraestrutura (BRASIL, 2007). 14. Segundo pesquisa do Mcidades em 1.553 municpios com obrigatoriedade de realizar planos diretores, 86,93% elaboraram, estavam elaborando ou revendo esse instrumento bsico da poltica urbana municipal 15. A aplicao de recursos do SBPE em financiamentos imobilirios cresceu de um patamar de 2,7 bilhes em 2003, para 9,5 bilhes em 2006, sendo cerca de 40% desse valor destinado a novas construes. At outubro de 2007, ela j havia superado a marca dos R$ 14 bilhes. Com o lanamento do PAC h investimentos de R$ 40 bilhes em saneamento bsico e de R$ 106,3 bilhes em habitao previstos at 2010, tendo como metas: saneamento ambiental, 23,2 milhes de domiclios nos prximos trs anos; habitao, 4 milhes de famlias com recursos pblicos e da caderneta de poupana.
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QUADRO 2
2003 2003 2004 2005 2005 2007 2007 2009 2009 2009
Avanos recentes das polticas urbana e habitacional

Criao do Programa Papel Passado, que beneficiou com processos de regularizao fundiria 1,7 milho de famlias em 2,5 mil assentamentos Criao do Programa Especial de Habitao Popular, para famlias com renda inferior a 3 salrios mnimos Medida Provisria (MP) no 133, convertida na Lei no 10.840/2004 Campanha do Plano Diretor Participativo, apoio elaborao de planos diretores em 94,3% dos 1.682 municpios com mais de 20 mil habitantes Instituio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) Lei no 11.124/2005 Implementao do Programa Crdito Solidrio Normatizao do uso do patrimnio da Unio para habitao de interesse social Leis nos 11.481 e 11.483 Lanamento do PAC saneamento, mobilidade, habitao Plano Nacional de Habitao Ao do Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHab) MP no 459 Programa Minha Casa Minha Vida 1 milho de habitaes e a regularizao fundiria de assentamentos informais urbanos Lei Federal no 11.977/2009
Elaborao prpria.
3 A produo social de moradia e o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
A anlise das formas como se d ou poder se dar a produo social da moradia na atualidade pede que seja considerado o marco legal e normativo da habitao de interesse social. Esta anlise ter como foco o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, por duas razes: O SNHIS dever centralizar todos os programas e os projetos destinados habitao de interesse social (Art. 3o , da Lei no 11.124/2005). Os recursos do FNHIS, criado com o SNHIS, sero aplicados de forma descentralizada, devendo os estados, o Distrito Federal e os municpios firmarem termo de adeso ao SNHIS e atenderem, entre outras, s exigncias de constiturem fundo e conselho, com participao de, no mnimo, um quarto de representantes da sociedade civil, e apresentarem planos locais de habitao de interesse social (PLHIS) (Art. 12, da Lei no 11.124/2005).
A definio e a priorizao de investimentos em habitao de interesse social devero acontecer, assim, na escala local e com participao social, o que mostra que as medidas do SNHIS vo no sentido das lutas sociais travadas at o momento e acrescentam fortemente o carter federativo ao encaminhamento da questo. Fica claro que a consolidao do SNHIS depender da constituio de instrumentos de planejamento pelos demais entes federados que a ele aderirem,
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alm da Unio e, tambm, do efetivo exerccio da funo de proviso habitacional, com as prerrogativas de participao e controle social, por todos os entes, que devero buscar incluir atores historicamente mantidos afastados das decises sobre proviso pblica da habitao. Ao menos na conformidade legal se verifica que o planejamento participativo passa a ter papel central na definio das polticas de habitao de interesse social, ao contrrio dos momentos anteriores marcados pela ausncia de planejamento ou por um altamente centralizado e tecnocrtico. Afinal, como os PLHIS devem ser elaborados utilizando-se metodologia participativa, espera-se que os conselhos locais de habitao tenham papel de destaque desde o incio do processo, o que contribuir, tambm, para que se capacitem para as tarefas relativas gesto futura da poltica e dos instrumentos habitacionais locais, devendo, ademais, zelar pela implementao dos PLHIS. Como a adeso dos entes federativos ao SNHIS voluntria, necessita-se verificar as condies para a constituio dos fundos e dos conselhos e para a elaborao dos planos locais de responsabilidade dos municpios, que devem atender a estas demandas legais para o recebimento de recursos e implementao da Poltica Nacional de Habitao.
3.1 Marco legal e normativo para a constituio de fundos e conselhos, e elaborao de planos habitacionais
O contedo e o prazo para apresentao dos planos habitacionais no foram definidos pela Lei no 11.124/2005, nem pelo Decreto no 5.796, de 6 de junho de 2006, que a regulamentou, mas sim pela Resoluo no 2, do Conselho Gestor do FNHIS (CGFNHIS) (BRASIL, 2006), de 24 de agosto de 2006, a qual estabeleceu que os PLHIS so documentos de carter administrativo: () representados por um conjunto articulado de diretrizes, objetivos, metas, aes e indicadores, que caracterizem, em determinado prazo, os instrumentos de planejamento e gesto dos estados, Distrito Federal e municpios para a rea de habitao de interesse social [e que] sero elaborados de forma participativa e devero apresentar compatibilidade com os Planos Diretores ou equivalentes, quando existentes, e com os Planos Plurianuais, e sero passveis, na medida do necessrio, de revises peridicas. A mesma resoluo, ao dispor sobre os termos de adeso ao SNHIS, estabeleceu que os prazos para a apresentao do PLHIS seriam de 31 de dezembro de 2007, para municpios com populao superior a 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas ou equivalentes, e de 31 de dezembro de 2009 para os demais municpios. No entanto, dos 4.597 municpios que aderiram ao SNHIS at o fim de 2007, somente sete, em quatro estados, apresentaram seus
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planos habitacionais naquele ano.16 Quanto constituio de fundos e conselhos municipais de habitao, foi estabelecido o prazo de 31 de dezembro de 2007 para todos os municpios, sendo que naquele prazo somente 142 municpios apresentaram Caixa Econmica Federal as cpias de leis que autorizam a criao dos fundos, em 12 estados.17 A possibilidade de se ampliarem os prazos foi sucessivamente facultada pelas resolues no 7, de 20 de junho de 2007; no 12, de 15 de outubro de 2007; no 15, de 19 de maro de 2008; e no 24, de 18 de fevereiro de 2009, sendo que esta ltima ratificada pela Resoluo no 30, de 16 de dezembro de 2009, no que se refere aos PLHIS que devem ser elaborados at 31 de dezembro de 2010 , e alterada no que se refere aos fundos e conselhos, devendo os entes apresentarem a lei respectiva, caso ainda no o tenham feito, para viabilizar repasses de recursos, at 30 de junho de 2010 a critrio do Ministrio das Cidades; no ato da assinatura de novos contratos de repasse, ou como condio participao em novos processos de seleo de propostas a serem executadas com recursos do FNHIS. Portanto, chegou-se ao fim do quarto exerccio oramentrio do FNHIS, sem que a existncia de PLHIS seja priorizadora da destinao de recursos para proviso ou melhoria habitacional nos municpios. A ampliao do prazo para formulao do plano habitacional tem sido facultada a qualquer ente, independente de j ter tido acesso a recursos do FNHIS em anos anteriores. Ao mesmo tempo, as sistemticas de seleo do Ministrio das Cidades no tm considerado como critrio eliminatrio a preexistncia do plano habitacional, estando os entes habilitados a encaminharem propostas solicitando recursos para as demais aes programticas do FNHIS. Partindo de todas essas prorrogaes de prazos poder-se-ia ao menos especular a existncia de duas razes para a no imposio programtica de critrios efetivos para a alocao de recursos de transferncias obrigatrias. O primeiro estaria ligado ao respeito federativo do calendrio poltico eleitoral, que impe dificuldades na elaborao, no ltimo ano de mandato, de planos que definam a gesto futura o que, de fato, trouxe entraves elaborao dos PLHIS no segundo semestre de 2008. Por outro lado h uma no efetivao programtica por parte do governo federal de suas teses tratadas como princpios e diretrizes, fato este que pode ser verificado pela alocao de recursos para o setor habitacional fora do marco do FNHIS, do qual o exemplo mais conspcuo o programa Minha Casa Minha Vida, a ser tratado adiante.
16. Conforme Relatrio de Gesto do FNHIS 2007. 17. Conforme Relatrio de Gesto do FNHIS 2007. Quanto s leis que autorizam a criao de conselhos, foram apresentadas por somente 136 municpios.
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Como podero ocorrer novas selees da ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais em 2010 e 2011, e a julgar pelo ocorrido at aqui, o cenrio mais provvel de que os prazos para a sua apresentao venham a ser novamente prorrogados, chegando-se, talvez, ao fim de 2012 sem que haja efetiva utilizao desta ferramenta de planejamento habitacional por boa parte dos municpios brasileiros e, portanto, comprometendo a consolidao do SNHIS, a qual depende do desempenho de funes de forma competente por todos os entes federados envolvidos.
3.2 Anlise da consolidao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
Na falta de dados qualitativos que deem conta da efetividade dos instrumentos de planejamento municipal da habitao de interesse social o que constitui, em si, objeto de pesquisa, cuja necessidade premente , uma forma expedita de aferir a consolidao do SNHIS d-se por meio do exame da adeso dos entes ao sistema e, entre aqueles que aderiram, pelo atendimento ou no das exigncias colocadas em termo de adeso. As informaes a seguir contribuem para construir um quadro do grau de consolidao atual do SNHIS, no que se refere aos municpios.18 At o momento, houve adeso de 5.358 municpios ao SNHIS, com crescimento de 16,5% em relao ao fim de 2007, compreendendo na atualidade 96,3% dos municpios brasileiros.19 O menor percentual de municpios que aderiram, por estado, de 85,5%, no Amazonas vale lembrar que, no fim de 2007, 14 estados tinham percentuais de adeso inferiores a este valor. Em compensao, em seis estados 100% dos municpios aderiram, e em outros cinco estados, mais de 98%, o que sugere alguma forma de articulao estadual para buscar adeses. Os municpios que no aderiram so, via de regra, pequenos, possivelmente no assumindo funes de proviso habitacional chama ateno, por outro lado, a alta no adeso no estado de So Paulo, chegando a 43 municpios, dos quais trs esto na Regio Metropolitana de So Paulo, o que sugere que as polticas estadual e municipal de habitao sejam preponderantes ou que haja alguma forma de resistncia pactuao federativa proposta pelo SNHIS. Do total de municpios que aderiram ao SNHIS, 2.095 (39,1%) esto em situao regular, podendo receber recursos do FNHIS e assinar contratos de repasse, bem como apresentar novas propostas e se candidatar a receber recursos.
18. Elaborao prpria a partir de dados da CEF e de MCidades/SNH/Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica (DICT), base de 12 de fevereiro de 2010. 19. Quanto aos estados, todos aderiram ao SNHIS, inclusive o Distrito Federal; Braslia no ser includa entre os municpios analisados, pois a instituio dos instrumentos habitacionais locais (fundo, conselho e plano) d-se no mbito distrital.
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Ressalta-se aqui que a regularidade resulta, no momento, da simples apresentao Caixa Econmica Federal das leis de criao do fundo e do conselho municipal de habitao de interesse social. necessrio examinar as desigualdades regionais que h no atendimento a essas exigncias, conforme esto evidenciadas no grfico a seguir, em que as barras tm cores padronizadas, correspondentes a cada regio do pas.
GRFICO 1
(Em %)
Municpios em situao regular frente ao SNHIS em cada unidade da federao, ordenadas do maior para o menor valor
Fonte: Dados da Caixa e do MCidades/SNH/DICT, base de 12 de fevereiro de 2010. Elaborao prpria.
Os coeficientes resultantes do nmero de municpios em situao regular sobre o total de municpios que aderiram em cada estado variam de um mnimo de 7,55% a um mximo acima de 76% no Cear e em Santa Catarina, dois dos estados em que a adeso dos municpios ao SNHIS total. Quanto s regies, o Norte apresenta seus sete estados nas piores posies, variando a regularidade de 7,55% a 20,44%. Logo a seguir, Centro-Oeste, Sudeste e Nordeste apresentam estados com valores mnimos prximos de 22%, mas os mximos destas regies atingem valores bastante distintos: 37,18% no Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul); 40,45% no Sudeste (Minas Gerais); e 76,63% no Nordeste (Cear, o maior valor). Por fim, o Sul apresenta seus trs estados entre os cinco maiores valores, com variao de 47,21% a 76,11%. Chamam ateno, ainda, o desempenho relativamente fraco da Regio Sudeste, tendo So Paulo e Rio de Janeiro
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percentual pouco acima e abaixo de 30%, respectivamente; e o relativo bom desempenho da regio Nordeste, com dois teros dos estados exibindo valores acima de 35%. Esses dados poderiam servir como indicadores da capacidade de gesto dos entes, mas no se pode esquecer que a adeso e a regularidade junto ao SNHIS dependem da discricionariedade do administrador pblico. Fica claro que a consolidao do SNHIS vem ocorrendo de forma bastante desigual no territrio, o que estimula o aprofundamento da anlise em busca de indicadores que possibilitem o aprimoramento da poltica pblica.
3.3 Os planos locais de habitao de interesse social e a consolidao do sistema nacional de habitao de interesse social
Entende-se que o maior estmulo para que os municpios atendam s exigncias da adeso ao SNHIS a (im)possibilidade de obter recursos para executar aes do programa Habitao de Interesse Social; e do Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, do Ministrio das Cidades. Portanto, outra forma de caracterizar o empenho dos entes pelo prprio exame da alocao desses recursos. Escolhe-se aqui a execuo da Ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais para ser analisada. Como at o momento o critrio de restrio para o repasse de recursos ainda no foi efetivamente utilizado, dadas as diversas prorrogaes de prazo, e como um dos elementos principais de regularidade ser a existncia dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social, entende-se ser esta ao fundamento e princpio para a execuo das demais aes que compem o FNHIS em respeito aos critrios definidos. A primeira seleo do FNHIS para esta ao, em 2007, contemplou 846 municpios. Os recursos alocados pelo Oramento Geral da Unio (OGU) foram de R$ 35,65 milhes, aos quais se somam as contrapartidas municipais. Conforme o Relatrio de Gesto 2007, do FNHIS, o valor selecionado corresponde a 100% do total solicitado pelos proponentes, e a 3,57% do valor total das selees do FNHIS no ano. O exame da proporo de municpios contemplados sobre o total de municpios dos estados caracteriza distribuio muito desigual, com taxas de municpios selecionados sobre o total deles no estado, atingindo o mximo de 81,82% e o mnimo de 0,45%. Ressalte-se que a taxa de 100% de seleo das propostas fato excepcional, no tendo sido atingida por nenhum outro programa ou ao integrante do FNHIS, desde 2007. Como no havia critrios regionais ou estaduais de alocao dos recursos, verifica-se o surgimento de um quadro de extrema desigualdade na sua alocao por estado. Supe-se que as desigualdades regionais no envio de
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propostas possam se explicar na anlise de contextos polticos e de aes privadas, em especial das consultorias especializadas na proposio de pleitos e sua subsequente execuo, hiptese que pediria comprovao. J em 2008, a seleo alocou R$ 30,2 milhes para elaborao de planos habitacionais pelos estados e municpios, conforme o Relatrio de Gesto 2008, do FNHIS, o que corresponde a 37,78% do nmero de propostas recebido e a 36,68% do valor total solicitado. Especificamente quanto s propostas enviadas por municpios, as selees neste exerccio, somadas s do ano anterior, levaram a uma distribuio acumulada ainda muito desigual, mantendo-se o valor mximo de 81,82% e chegando no mnimo de 6,73% de municpios selecionados sobre o total deles no estado.20 A sistemtica 2009 contemplou 410 entes federativos 409 municpios e um estado , totalizando recursos de R$ 19,990 milhes. Foram recebidas 2.279 propostas, das quais 1.316 estavam aptas para receber recursos, por atender s exigncias de adeso ao FNHIS, perfazendo um montante de R$ 48,5 milhes.21 A seleo realizada corresponde, portanto, a 41,22% do valor solicitado, e a 17,99% ou 31,15% do nmero de propostas, dependendo se for considerado o total de propostas ou apenas as solicitaes dos entes que estavam aptos a receber recursos. Aps trs exerccios oramentrios, os valores extremos das taxas de municpios atendidos por estado so de 100% e 11,38%, e visvel que a distribuio desigual entre os estados foi claramente determinada pelo resultado da seleo em 2007 e pouco alterada pelas selees posteriores. Assim, a situao atual pode ser caracterizada conforme segue: Cinco estados tm mais de 50%, enquanto outros cinco tm menos de 20% de seus municpios contemplados. Entre as capitais, no foram selecionadas somente sete. Apenas 46 municpios com 100 mil ou mais habitantes, incluindo capitais, no foram selecionados portanto, 79,37% dos municpios com 100 mil ou mais habitantes foram contemplados. No entanto, constata-se que esses municpios abarcam apenas 28,10% do dficit habitacional bsico brasileiro.22
20. Dados fornecidos pela CEF. No esto includas as selees para apoio elaborao de planos estaduais/distrital de habitao de interesse social nem os recursos repassados aos estados para elaborao de planos habitacionais de municpios includos em Territrios da Cidadania. 21. Conforme notcia no site do MCidades, acesso em setembro de 2009. 22. Elaborao prpria a partir dos dados por municpio apresentados no estudo Dficit Habitacional no Brasil (BRASIL, 2007).
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Comparando-se, nos estados, o percentual de municpios regulares perante o SNHIS, conforme apresentado anteriormente, com o percentual de municpios selecionados em cada estado, verifica-se que no h correlao clara, ou seja, entre os estados com alta proporo de municpios regulares, tanto h grande alocao de recursos para a elaborao de PLHIS, como h estados com poucos municpios selecionados pela ao; e vice-versa.23 Tendo em vista que a ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais prev somente a alocao de recursos em nvel nacional, tais constataes deveriam colocar na agenda do Conselho Gestor do FNHIS a necessidade de discutir a incluso de critrios regionais e subregionais de destinao de recursos, de modo a reduzir as desigualdades decorrentes dos processos de seleo j realizados. Neste sentido, a utilizao efetiva e criteriosa dos recursos do FNHIS j em 2010 e 2011 para a elaborao de planos habitacionais poderia reduzir substancialmente as desigualdades regionais observadas A desigualdade da alocao de recursos para a elaborao de PLHIS, somada ao fato de que a consolidao do SNHIS, por meio da anlise da regularidade de estados e municpios, tambm revela fortes desigualdades no territrio nacional, aponta para a necessidade de rever diretrizes, critrios e mecanismos presentes na poltica pblica. Ou seja, ainda que no possam substituir o protagonismo que deve ser inerente aos entes municipais e estaduais, cabe ao Conselho Gestor do FNHIS e ao MCidades utilizarem os instrumentos de que dispem para apoiar o prosseguimento da consolidao do SNHIS em termos mais equitativos no territrio nacional.
4 A produo social da moradia e os programas de habitao de interesse social
O exame da apropriao dos meios de produo da habitao de interesse social por parte dos atores envolvidos com a produo social da moradia ter continuidade aqui. Como j foi sugerido anteriormente, h mostras de que a existncia do SNHIS no est impedindo a alocao de recursos habitacionais em outros marcos legais, sendo exemplo o programa Minha Casa Minha Vida, o que pode levar a situaes de competio por recursos, de pulverizao da capacidade de gesto dos entes federativos e de no conformidade ao planejamento territorial e setorial. Por outro lado, e seguindo o caminho apresentado na seo anterior, a consolidao parcial e incompleta do SNHIS denota que os recursos agregados por este sistema podero no estar integralmente disponveis para a produo social
23. A anlise feita aqui no leva em conta os municpios, individualmente, e dever ser realizada em trabalho posterior.
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da moradia, caso as decises sejam tomadas de forma centralizada, ad hoc e no participativa, por exemplo, sem atender ao que dispem os PLHIS e revelia dos conselhos locais de habitao; neste caso, podem surgir situaes de competio entre diferentes atores no sistema. Para evidenciar essas situaes e analisar em que medida constituem conflitos que podero comprometer o desempenho da pretendida Poltica Nacional de Habitao, caber analisar os programas e as aes governamentais existentes, de forma comparativa. Aqui, conveniente tratar os programas e as aes na ordem cronolgica de sua criao.
4.1 Programa Crdito Solidrio
A considerao do Crdito Solidrio nesta seo justificada por este ter sido o primeiro programa criado, durante o perodo corrente, exclusivamente para produo habitacional por meio de cooperativas e associaes com fins habitacionais, ou seja, um programa dedicado exclusivamente produo social da moradia. A criao desse programa por meio da Resoluo no 93, de 28 de abril de 2004, do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) atendeu a uma demanda histrica dos movimentos sociais que tm como foco a moradia, tendo ocorrido em momento de grande expectativa, denotada pela verdadeira avalanche de propostas solicitando recursos, ao fim daquele ano. Tais solicitaes, que chegaram a 2 mil propostas, somando mais de R$ 2,2 bilhes de demanda apenas ao FDS, sem contar as contrapartidas, indicaram a existncia de uma forte demanda reprimida e de uma grande articulao dos movimentos sociais, ainda por serem atendidas, seja por este ou por outros programas, como ser visto ao longo desta seo.24 O Crdito Solidrio por excelncia um programa de produo social da moradia, uma vez que: Busca atender famlias com renda bruta mensal inferior a 3 SMs admitindo, excepcionalmente, famlias com renda de 3 a 5 SMs , organizadas em cooperativas ou associaes. Admite produo por autoconstruo ou autogesto, sendo que as entidades organizadoras tm autonomia para decidir sobre a forma como se dar o atendimento. Priorizao expressa no PLHIS ou apontada pelo Conselho Local de Habitao conta pontos na seleo das propostas de atendimento.
24. Conforme os dados publicados no Dirio Oficial da Unio (DOU), o processo de seleo qualificou algo como 800 propostas, sendo esperado o uso de R$ 631 milhes em recursos do FDS, atendendo a 101.838 famlias.
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Os recursos do FDS so privados e onerosos,25 devendo os muturios retorn-los no prazo de at 240 meses, durante os quais no h cobrana de juros. A contrapartida mnima de 5% do valor de investimento, e os valores de financiamento variam, atualmente, de R$ 10 mil a R$ 30 mil, conforme a modalidade em que se enquadre o empreendimento, e de acordo com o porte e a localizao do municpio. O Crdito Solidrio, a propsito, admite uma srie ampla de modalidades: aquisio de terreno e construo, construo em terreno prprio ou de terceiros, concluso, ampliao ou reforma da unidade habitacional, aquisio de unidade nova e de imveis para reabilitao urbana com sua respectiva adequao ao uso habitacional. Os indicadores de atendimento mostrados pelo Crdito Solidrio, no entanto, contrastam com as condies aparentemente favorveis expostas anteriormente. As primeiras contrataes ocorreram em 2005 e, at o momento, totalizam 353 empreendimentos no pas, com pouco menos de 22 mil unidades habitacionais e valor de financiamento das obras de R$ 382 milhes. s restries financeiras enfrentadas pelo FDS26 juntam-se as dificuldades das entidades organizadoras para elaborar projetos e atender requisitos para obter financiamento, alm dos desafios enfrentados pelo agente financeiro, a Caixa na operao de um programa que exige inovao em sua prtica herdada do BNH, de relao exclusiva com empresrios, poder pblico e companhias habitacionais. Soma-se a isto tambm um sistema normativo pouco adaptado execuo direta por entidades da sociedade civil de recursos oramentrios habitacionais. A execuo das obras, por sua vez, tambm se mostra penosa e em prazos mais longos que os inicialmente previstos, em razo do pouco conhecimento sobre gesto de empreendimentos habitacionais demonstrado por associaes e cooperativas habitacionais populares ao passo que os valores de financiamento so bastante limitados, no se admitindo equvocos ou desperdcios em sua aplicao. Em consequncia, do total de empreendimentos contratados at 4 de julho de 2008, apenas cerca de 60% encontravam-se finalizados ou com mais de 90% das obras executadas at 30 de abril de 2009.27
25. Aquisio compulsria de 3% das quotas de sua emisso pelos Fundos de Aplicao Financeira (FAF), na forma da regulamentao expedida pelo Banco Central do Brasil (Bacen); aquisio voluntria de quotas do FDS por pessoas fsicas e pessoas jurdicas; resultado da aplicao das disponibilidades financeiras; outras fontes de recursos que lhe venham a ser atribudas. Os FAFs, principal fonte de recursos, foram extintos em 29 de dezembro de 1995 por deciso do Conselho Monetrio Nacional (CMN), conforme a Resoluo CMN no 2.183, de 21 de julho de 1995, no bojo do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), transformando o FDS em um fundo em processo de extino, devido inexistncia de alternativas de realimentao financeira deste. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/fds>. 26. O processo seletivo regular est suspenso, ocorrendo selees de propostas pelo MCidades em mbito excepcional, e tendo sido contratados somente 33 empreendimentos em 2009, e um em 2010. 27. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/ credito-solidario/copy2_of_credito-solidario>.
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Em que pesem todas essas dificuldades, os movimentos sociais pela moradia ainda reconhecem a importncia do Crdito Solidrio em dar impulso ao seu protagonismo por outro lado, o governo federal parece reconhecer o papel das entidades habitacionais privadas, sem fins lucrativos, ao destinar a elas uma ao do FNHIS e inclu-las entre os atores envolvidos no programa Minha Casa Minha Vida, como ser visto adiante.
4.2 O Fundo de Garantia por Tempo de Servio28
A Carta de Crdito Individual foi alada a Programa de Habitao de Interesse Social a partir da Resoluo no 460/2004 do Conselho Curador do FGTS, que regulamentou a distribuio de subsdios advindos de receitas financeiras do fundo sob a forma de descontos aplicados ao financiamento de unidades habitacionais para famlias de baixa renda, que tm, assim, seu acesso ao SFH ampliado. Ainda que os financiamentos sejam concedidos por meio de contratos individuais, o conjunto de cada empreendimento gera as chamadas operaes coletivas, devendo os muturios serem apresentados ao agente financiador (Caixa Econmica Federal) pelo poder pblico ou por entidade privada (associao ou cooperativa). Com o novo modelo de concesso de subsdios do FGTS, alcanou-se entre 2005 e 2007 uma aplicao de cerca de R$ 4,4 bilhes em subsdios (BRASIL, 2009b). Como o subsdio to maior quanto menor a renda familiar, a Resoluo no 460 se firmou entre os beneficirios que no tm comprovao de renda formal e, ao declararem a renda mnima admitida pelo programa, fizeram jus ao subsdio mximo. Este foi o caso dos inmeros empreendimentos produzidos na rea rural, nos quais os beneficirios foram representados por cooperativas e associaes habitacionais constitudas por entidades de trabalhadores na agricultura, trabalhadores rurais sem-terra e agricultores familiares. Tais entidades souberam se organizar e disputar os recursos de subsdios do FGTS, igualando ou mesmo superando a capacidade poltica e administrativa das prefeituras municipais. Neste embate, as entidades organizadoras urbanas, mesmo nas grandes cidades, no tiveram igual desempenho o que gera crticas como a expressa no PlanHab, de que: () discutvel a localizao dos tomadores e a forma como este subsdio oferecido, pairando dvidas sobre sua real eficcia no enfrentamento das
28. O programa Pr-Moradia, que, assim como as Cartas de Crdito, foi criado em 1995, no ser tratado aqui, uma vez que sua contratao mostra comportamento errtico e somente admite o poder pblico como agente executor; a participao limitada ou inexistente dos beneficirios na concepo de projetos e na gesto dos empreendimentos no autoriza considerar o Pr-Moradia como uma forma de produo social da moradia.
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situaes mais graves de necessidades habitacionais, sobretudo nas regies metropolitanas, onde o dficit se concentra e onde mais difcil o atual modelo de subsdio chegar ao destinatrio final (BRASIL, 2009b). Pode-se interpretar essa crtica, tambm, como um comprometimento do status de produo social da moradia da Resoluo no 460, uma vez que h grande discricionariedade do agente financiador em priorizar certos investimentos em detrimento de outros.29 A Resoluo no 460, assim reconhecida como se tratasse de um programa habitacional, concorreu diretamente com o Crdito Solidrio, sendo que diversas propostas que haviam sido indicadas no Crdito Solidrio migraram para esta forma mais expedita de financiamento. Na atualidade as operaes coletivas mostram condies menos vantajosas, do ponto de vista do muturio, que as propiciadas pelo programa Minha Casa Minha Vida, ainda que este no inclua todas as modalidades das primeiras, que admitem, por exemplo, a aquisio de material de construo, forma que flexibiliza a exigncia de regularidade fundiria dos terrenos utilizados para produo habitacional. Quanto fonte de financiamento, o FGTS incomparavelmente mais robusto que o FDS, e as estimativas de capacidade de concesso futura de subsdios, elaboradas pelo PlanHab, so ainda mais promissoras que as apresentadas em perodo recente, de modo que o FGTS poder ter cobertura ainda maior no equacionamento do grave dficit habitacional brasileiro, na medida em que venha a ser operacionalizado com custos abaixo dos praticados hoje (BRASIL, 2009b).
4.3 O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
Paralelamente ao processo de consolidao do SNHIS nos diversos nveis federativos, como apresentado na seo anterior, o FNHIS vem operando desde 2006 e, ao repassar, em mdia, mais de R$ 1 bilho por ano aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, cumpre o previsto no Plano Plurianual (PPA) 20082011. Interessa abordar, em especial, o Programa Habitao de Interesse Social e as suas aes: Ao Proviso Habitacional de Interesse Social.
29. No mbito das Resolues no 460 e no 518, do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS), que modificou a primeira, no h processo de seleo de propostas conduzido pelo MCidades. Assim, as superintendncias regionais da CEF so responsveis pela alocao dos subsdios, a partir de dotao recebida periodicamente.
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Ao Apoio Produo Social da Moradia.30
A Ao Proviso Habitacional de Interesse Social tem trs modalidades destinadas aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios: Produo ou Aquisio de Unidades Habitacionais; Produo ou Aquisio de Lotes Urbanizados; e Requalificao de Imveis. O manual da ao, em suas diretrizes gerais, chama ateno para o desenvolvimento de trabalho tcnico social, sendo um dos seus objetivos:
() viabilizar a participao dos beneficirios nos processos de deciso, implantao e manuteno dos bens e servios, a fim de adequ-los s necessidades e realidade local, bem como gesto participativa, que garanta a sustentabilidade do empreendimento. [Tambm desejvel a] () contribuio, sempre que possvel, das famlias beneficiadas, (...) de modo a compor recursos do fundo local de habitao de interesse social (BRASIL, 2009a).
Essas diretrizes, entre outras, apontam para a compatibilidade da ao com o SNHIS, ao valorizar a participao e o controle social e estimular o funcionamento dos fundos locais. A previso e a priorizao dos investimentos habitacionais no PLHIS ainda no uma exigncia para a seleo de propostas, nem critrio de pontuao. Quanto composio do investimento, destaca-se a possibilidade de que seja atribudo valor mo de obra das famlias beneficiadas, caso as obras sejam executadas em regime de autoconstruo ou mutiro. A quarta modalidade dessa ao, a prestao de servios de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social (ATHIS), de extrema relevncia para a produo social da moradia, uma vez que destinada tanto aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios como s entidades habitacionais privadas sem fins lucrativos. A ATHIS, em consonncia com a Lei no 11.888/2008, possibilita a contratao de servios para elaborao de projetos urbanizao, edificaes, regularizao fundiria e trabalho tcnico social , tendo como inovao, ainda, a possibilidade de contratao de servios de acompanhamento e de mo de obra para melhorias habitacionais em reas consolidadas desde que tais obras sejam executadas pelas prprias famlias beneficirias, em regime de mutiro, autoconstruo ou autogesto. Esta modalidade, assim, atende a demanda e a necessidade expressa pelos movimentos sociais pela moradia, e viabiliza assistncia tcnica a melhorias incrementais da moradia, adequando-se a situaes comuns em assentamentos autoproduzidos no Brasil. Outra ao do FNHIS, de interesse por seu potencial de envolvimento de novos atores ao processo de proviso habitacional, justamente denominada
30. A terceira ao deste programa, j analisada, a ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social.
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Produo Social da Moradia (PSM), tendo existncia a partir do exerccio 2008 do fundo. Por meio desta ao,31 entidades privadas sem fins lucrativos, previamente habilitadas, podem pleitear recursos para produo ou aquisio de unidades habitacionais ou requalificao de imveis, e ainda para produo ou aquisio de lotes urbanizados. Os recursos, aps a concluso das obras, devero ser retornados ao FNHIS, em condies anlogas s vigentes para o programa Minha Casa Minha Vida. As caractersticas dessa ao denotam que o pblico-alvo , em princpio, o mesmo visado pelo Crdito Solidrio de fato, a PSM veio se colocar como alternativa em momento de escassez de recursos daquele programa. No entanto, a PSM ainda minoritria frente ao conjunto do FNHIS, tendo sido escolhidos somente 61 projetos, no valor total de R$ 115 milhes, em 2008 em processo seletivo que se estendeu at 12 de junho de 2009.32 Como foram apresentadas mais de mil propostas para pr-seleo, no valor total de quase R$ 1,7 bilho, trata-se do atendimento de uma parcela muito pequena, repetindo o que ocorreu quando da primeira seleo do Crdito Solidrio, o que demonstra a existncia de nova demanda reprimida e, intui-se, pouco qualificada para a apresentao de propostas de habitao de interesse social. Assim como o perfil dos beneficirios assemelhado, as entidades organizadoras da PSM so, de modo geral, aquelas que j vinham atuando no Crdito Solidrio e que atuaram na Resoluo no 460. Mas, por se tratar de recursos pblicos na PSM, as exigncias relativas compra e contratao de bens e servios, prestao de contas e demais normas aplicveis transferncia de recursos da Unio aproximam-se daquelas vigentes para os entes pblicos, o que impe, portanto, dificuldades adicionais gesto dos empreendimentos. O grfico a seguir resume as selees do FNHIS, desde o incio da operao do fundo.
31. Manual disponvel em: < http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-eacoes/producao-social-da-moradia/Manual%20para%20apresentacao%20de%20propostas%20%28Producao%20 Social%20da%20Moradia%29.pdf>. 32. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/ producao-social-da-moradia/PUBLICACaO%20SELECaO%2030%2004%2009-mais%20recursos.pdf>.
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GRFICO 2
Selees de propostas do FNHIS por programa, ao e modalidade

(Valores de repasse em R$ milhes)
1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2006 2007 ano ATHIS 2008 2009
R$ milhes
Melhoria AP Fonte: Relatrios de gesto do FNHIS. Elaborao prpria.
PLHIS
PSM
Proviso HIS
Quer-se chamar ateno para o modo como parte dos recursos do FNHIS se afasta da produo social da moradia em 2009, o Conselho Gestor do FNHIS redistribui os recursos entre as aes, privilegiando a Ao Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios que chega a 87% do valor das selees do FNHIS , em detrimento da reduo de recursos para a PSM (5%) e da no previso de recursos para a Ao Proviso Habitacional de Interesse Social. Por outro lado, prioriza-se a seleo de propostas que complementem projetos em execuo, cujas obras estejam inseridas no PAC conforme a Resoluo no 27, de 3 de julho de 2009, 40% dos recursos do FNHIS seriam assim aplicados em 2009. Com efeito, o Relatrio de Gesto 2009, do FNHIS, informa a destinao de R$ 550,26 milhes aproximadamente 42% dos recursos do FNHIS para complementao de obras inseridas no PAC, o que, por um lado, pouco frente ao montante de recursos do PAC, que destinou R$ 12,7 bilhes para urbanizao de favelas,33 mas, por outro, absorve boa parte dos recursos do FNHIS e
33. Conforme Balano de 3 anos do PAC, fevereiro de 2010.
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d carter errtico Ao Proviso Habitacional de Interesse Social.34 A PSM, por sua vez, recebeu 8,7%, o que inferior aos 10% previstos pela Resoluo no 18, de 19 de maro de 2008. J as selees 2009 para PSM e ATHIS envolvem, respectivamente, recursos no montante de R$ 50 milhes35 e de R$ 60 milhes. No se quer aqui questionar a relevncia das aes desenvolvidas pelo PAC, apenas destacar que se trata de projetos cuja concepo deu-se fora do marco do SNHIS e, portanto, no necessariamente atendendo s diretrizes de participao popular e ao controle social do Sistema, que assume, em 2009, a condio de doador de recursos. Outra tendncia, desta vez ameaando o prprio status do SNHIS, conforme definido pela lei que o criou, denotada no Relatrio de Gesto de 2009, do FNHIS, ao afirmar que:
Vale observar que a concentrao de investimentos em U[rbanizao de] A[ssentamentos] P[recrios], deve-se ao fato de que com a criao do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), em julho de 2009, atravs da Lei n. 11.977, passando [sic] este programa a concentrar e priorizar a aplicao de recursos para a proviso habitacional. (BRASIL, [s. d.], grifo nosso).
Isso posto, passa-se abordagem do programa Minha Casa Minha Vida.

4.4 O programa Minha Casa Minha Vida
O Minha Casa Minha Vida foi lanado pela MP no 459, de 25 de maro de 2009, convertida pela Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009. Como meta geral, o PMCMV comporta a construo de 1 milho de moradias para famlias com renda de at 10 SMs, em parceria com estados, municpios e iniciativa privada, um investimento de R$ 34 bilhes que poder reduzir em 14% o dficit habitacional do pas. Como a Unio poder destinar subveno econmica s famlias com renda de at 6 SM,36 importa examinar essas faixas de renda em detalhe. Especificamente para a faixa de renda familiar de at 3 SMs, o Minha Casa Minha Vida prev a construo de 400 mil unidades habitacionais; para as famlias com renda de 3 a 6 SMs esto destinadas outras 400 mil unidades habitacionais (UH). Na faixa de
34. Conforme o Relatrio de Gesto 2009 do FNHIS, a deciso de aportar recursos aos projetos j em andamento do PAC se deu para viabilizar a reduo das contrapartidas dos entes federados, em funo da queda de arrecadao e do aumento dos preos de materiais de construo, afastando, assim, o perigo de paralisao de obras. 35. Aos quais sero acrescidos R$ 31 milhes de propostas que no foram contratadas na seleo anterior. A demanda reprimida por habitao se mantm, tendo sido recebidas solicitaes de recursos no valor de R$ 7 bilhes, e tendo sido enquadradas propostas no valor de R$ 368 milhes conforme apresentao feita ao CGFNHIS em 18 de maro de 2010. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/cgfnhis/AT%20 e%20PSM.pdf>. 36. Vlido para a rea urbana, sendo que na rea rural o atendimento definido pela renda familiar bruta anual.
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renda mais baixa esto os maiores subsdios, sendo que as famlias, ao retornarem o financiamento habitacional, no comprometero mais que 10% de sua renda, mensalmente, estando fixado em 10 anos o prazo para pagamento. Alm disso, a Lei no 11.977/2009 prev que o PMCMV transferir at R$ 14 bilhes em recursos da Unio para o Fundo de Arrendamento Residencial e, para o FDS, at R$ 500 milhes. Em ambos os casos haver o atendimento de famlias com renda at 3 SMs, mas mediante duas formas bastante diferenciadas de produo habitacional: a primeira compreende empreendimentos propostos pela iniciativa privada, com apoio dos entes federados responsveis pelo cadastramento da demanda, podendo doar terrenos e tomar medidas de desonerao tributria , e contratao das obras pela Caixa Econmica Federal nos moldes do Programa de Arrendamento Residencial, com a diferena de que, no PMCMV, a propriedade ser transferida aos muturios assim que as obras forem concludas. A segunda forma de produo, atendida pelo chamado Programa Habitacional Popular Entidades Minha Casa Minha Vida (PHPE),37 assemelha-se ao Crdito Solidrio e, portanto, enquadra-se no que est sendo denominado, neste trabalho, produo social da moradia. Chama ateno, neste caso, a diferena entre os valores a serem transferidos pela Unio a cada um dos fundos.38 Mesmo que o PMCMV traga inovaes no marco da regularizao fundiria de assentamentos urbanos consolidados o que dever facilitar a obteno da titularidade das unidades habitacionais em nome dos beneficirios finais , preveja a obrigatoriedade da assistncia tcnica habitao de interesse social e ao acompanhamento da execuo das obras por representantes dos beneficirios, notrio seu afastamento do SNHIS, sendo indcios: A ausncia de qualquer meno priorizao de investimentos pelos PLHIS, devendo apenas serem aprovados critrios locais de hierarquizao de beneficirios pelos conselhos locais de habitao.39 A composio do Comit de Acompanhamento do PMCMV, institudo pelo Decreto no 6.962, de 17 de setembro de 2009, e integrado por representantes da Casa Civil (coordenadora), e dos Ministrios: das Cidades, da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, que difere substancialmente do Conselho Gestor do FNHIS, o qual conta com participao muito mais ampla de rgos de governo, incluindo
37. Criado pela Resoluo no 141, de 10 de junho de 2009, do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social. O desempenho do PHPE mostra, at 29 de maro de 2010, a seleo de projetos para a construo de 2.378 unidades habitacionais em todo o Brasil, com recursos do FDS na casa dos R$ 85 milhes. Disponvel em: < http://www.cidades. gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/mcmv/minha-casa-minha-vida>. 38. H, ainda, recursos do PMCMV exclusivamente para municpios com populao at 50 mil habitantes, o que no ser tratado aqui. 39. Conforme Portaria no 140, de 5 de maro de 2010, do Ministrio das Cidades.
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ainda representaes dos movimentos populares, empresarial, de trabalhadores, profissional, acadmica ou de pesquisa, e de organizao no governamental (ONG). Por alterar as formas de atendimento habitacional e reforar a atuao do setor privado na habitao de interesse social, os efeitos do PMCMV sobre a Poltica Nacional de Habitao j se fazem sentir, haja vista que as metas do PlanHab foram revisadas e reduzidas recentemente, em funo de custos e preos praticados em empreendimentos no mbito do PMCMV, os quais passaram a ser adotados tambm pelo PlanHab.40
5 Desafios e perspectivas para os prximos anos
A perspectiva de avaliao futura sobre a questo habitacional possvel em funo das projees feitas para a elaborao do Plano Nacional de Habitao, que tem como principal objetivo definir o conjunto de elementos necessrios para a execuo de polticas pblicas nos trs nveis da federao visando o horizonte de 2023, quando se prev zerar o dficit por novas moradias e a inadequao habitacional. Para tornar isso vivel, e para que acontea de forma compatvel com a poltica habitacional vigente, est claro que o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social deveria estar plenamente consolidado e operante em todos os seus nveis, muito antes dessa data. Nesse sentido, tratou-se aqui dos desafios colocados gesto do SNHIS, com foco nos entes municipais, especialmente por meio da anlise dos planos locais de habitao. Entende-se que as modalidades de planejamento de baixo para cima devam ser estimuladas e, assim, reconhece-se que a experincia de elaborao dos planos municipais de habitao constitui um esforo considervel por parte de todos os atores envolvidos, especialmente das pequenas cidades, sem tradio no planejamento de mdio e longo prazo, em geral, e muito menos habitacional. Os PLHIS so relevantes tanto pelo processo de elaborao como pelo produto resultante, e deveriam possibilitar a discusso do que seja habitao desejada e factvel no contexto do municpio, gerando informaes novas e importantes sobre o tema da HIS e contribuindo para instrumentalizar a participao e o controle social pelos conselhos municipais e pelas outras instncias de monitoramento e avaliao. O momento ora vivido tambm envolve, em tese, a construo de um pacto federativo da habitao de interesse social, aguardando a vinculao dos planos
40. Conforme apresentada pela Secretaria Nacional de Habitao, ao Conselho das Cidades, em 8 de dezembro de 2009.
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municipais aos estaduais e ao PlanHab, considerando, em especial, a aderncia de propostas de planejamento local s linhas programticas, produtos e fontes de recursos informados pelo plano nacional. Esta no tarefa fcil, especialmente quanto ao estabelecimento de metas, em que uma situao ideal pediria planejamento de fato integrado e sequencial, diferentemente do que ocorre, quando todos os entes devem realizar esses esforos de planejamento simultaneamente e, geralmente, com pequeno grau de conhecimento uns dos outros. Tambm se deve reconhecer que o Ministrio das Cidades tem desempenhado importante papel de capacitao e articulao institucional. H, claro, dificuldades impostas por mudanas de cenrios facilitaria muito o trabalho de todos os entes se o PlanHab j pudesse ser tomado como produto acabado com a ressalva de que, como em qualquer processo de planejamento, h necessidade peridica de reviso de cenrios e metas. A perspectiva de consolidao do SNHIS, no que toca aos seus instrumentos de planejamento, tida como favorvel, em que pese a forma desigual como est sendo implantado, mostrada ao longo deste captulo. Mas a efetividade do funcionamento do Sistema depender tambm da articulao com outros instrumentos de planejamento territorial e oramentrio, destacando-se aqui os planos diretores. Como, via de regra o uso habitacional ocupa boa parte das cidades e, mais, exige a prpria construo de cidade, dever ser sempre promovida a aproximao da gesto urbana e da habitacional, removendo-se barreiras institucionais e de informao, para tornar isso possvel. Esta mais uma tarefa de poltica urbana em que o Ministrio das Cidades com o Conselho das Cidades, tm papel fundamental. Uma fragilidade dos PLHIS, como se sabe, a no obrigatoriedade de sua previso legal, estando, assim, sob a discricionariedade dos governos municipais e estaduais a sua implementao, que tambm depender fundamentalmente da presena e da presso da sociedade. Por outro lado, cabe ao governo federal efetivar o SNHIS como centralizador de programas e projetos e minimizar a alocao de recursos fora desse marco. Nesse sentido, premente o reforo do papel indutor do governo federal para a consolidao plena do SNHIS, associando maiores investimentos com a reviso dos modelos de polticas e a pactuao federativa. Efetivamente, e infelizmente, aes do prprio governo federal parecem contrariar as teses que este ajudou a criar e implantar Crdito Solidrio, SNHIS, FNHIS etc. como eixos da poltica habitacional a partir de 2003.
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Por ltimo, mas no menos importante, ressalta-se o papel da sociedade em dar continuidade implementao do SNHIS, reafirmando e refinando as formas de participao social no planejamento urbano e no habitacional em particular. Concluindo, verificam-se enormes desafios colocados sociedade brasileira para o cumprimento do direito bsico da moradia. A dimenso do esforo e a retrospectiva da produo habitacional e da cidade permitem apontar a importncia da produo social da moradia como forma historicamente no reconhecida nem incorporada pela poltica pblica, mas extremamente difundida no sentido da produo de nossas cidades. Reforar a produo social da moradia, capacitando e fomentando esta forma de produo habitacional, significaria ao menos a valorizao da cooperao para o cumprimento dos objetivos colocados para o pas. Nesse sentido, a mobilizao da sociedade deve ser considerada como fundamental para concretizar o esforo que resultar em cidades para todos.
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CAPTULO 12
SANEAMENTO BSICO NO BRASIL: DESENHO INSTITUCIONAL E DESAFIOS FEDERATIVOS
1 INTRODUO
Os servios de saneamento bsico, tanto em seu carter de cadeia industrial para a proviso de bens pblicos, quanto no sentido de rede de servios pblicos destinados efetivao de direitos sociais,1 vm passando por um substancial processo de transformao institucional, desde a aprovao da nova Lei Nacional de Saneamento Bsico (LNSB) Lei Federal no 11.445/2007. Para os servios de saneamento bsico, a edio de uma nova moldura institucional reveste-se de grande importncia.2 O modelo anteriormente vigente, derivado do antigo Plano Nacional de Saneamento (Planasa) (Decreto-Lei no 949/1969) encontrava-se em crise desde a edio da Lei Federal no 6.528/1978, que alterou as regras de reajuste das tarifas de gua e esgoto gerou desequilbrio econmico-financeiro aos operadores do setor. Quando da extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, e do Ministrio do Interior (Minter), em 1990, a prerrogativa de regular esses servios pblicos no foi redistribuda a nenhuma outra agncia federal, tornando o Planasa acfalo. Com a edio da LNSB, os servios de saneamento bsico passam a contar com uma moldura organizacional e institucional clara, a partir da qual se tornam possveis, no apenas a construo de polticas pblicas consequentes, mas tambm a conformao de novos desenhos institucionais (GOODIN, 1996). Com o abandono do modelo centralizador adotado pelo Planasa, um dos grandes desafios atuais ao desenvolvimento dos servios de saneamento bsico
1. Embora no esteja expressamente previsto na Constituio Federal como um direito social, pode-se considerar que o saneamento bsico integra o conjunto de servios pblicos indispensveis efetivao dos direitos sociais moradia adequada e melhoria de todos os aspectos de higiene, previstas nos Arts. 11.1 e 12.2 do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Conveno de Nova Iorque, de 19 de dezembro de 1966, internalizada pelo Decreto Legislativo no 226, de 12 de dezembro de 1991, e promulgada pelo Decreto no 591, de 6 de julho de 1992). 2. Para as finalidades deste captulo, considera-se saneamento bsico a cadeia industrial e a rede de servios pblicos necessrias s atividades de captao, tratamento, aduo e distribuio de gua potvel, bem como coleta, afastamento, tratamento e despejo de esgoto sanitrio. Embora gozem de uma moldura institucional comum, no sero objeto deste captulo os servios pblicos de limpeza urbana e destino de resduos slidos, nem os de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas (LNSB, Art. 3o).
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encontra-se na rea dos arranjos institucionais interfederativos. Fortemente dependentes de recursos federais, especialmente por meio de operaes de crdito, esses servios pblicos so normalmente prestados pelos estados-membros, pelos municpios ou por seus concessionrios, pblicos ou privados (MOTTA, 2004). Considerando-se a grande vinculao que deve existir entre as polticas de saneamento bsico, as polticas nacionais e regionais de recursos hdricos e as polticas regionais e locais de desenvolvimento urbano e sade pblica, a articulao entre essas polticas pblicas requer um grande esforo de cooperao entre a Unio, os estados-membros e os municpios. No caso especfico dos servios de saneamento bsico, a cooperao entre os entes federados bastante prejudicada pela confuso existente entre os atores e as funes que estes desempenham na gesto do setor, tanto no debate tcnico, quanto no debate poltico (parte 1). Uma compreenso adequada dessas diferentes funes, associada ao entendimento de que nenhum ator deve necessariamente exercer certa funo, permite a proposio de uma srie de novos desenhos institucionais para a prestao desses servios pblicos, o que amplia a possibilidade de uma adequada coordenao entre as polticas pblicas de saneamento bsico, recursos hdricos, desenvolvimento urbano e sade pblica (parte 2). Ao fim, este captulo prope uma pauta de pesquisa que enfrente as relaes entre o desenvolvimento dos servios de saneamento bsico e a articulao interfederativa (parte 3).
2 ATORES E FUNES NO SETOR DE SANEAMENTO BSICO
A naturalizao do modelo institucional estabelecido pelo antigo Planasa costuma gerar uma grande confuso sobre quais so os atores intervenientes e quais as funes que estes desempenham ou devem necessariamente exercer na prestao dos servios de saneamento bsico, o que dificulta a compreenso da estrutura do setor e conduz a equvocos conceituais (Coutinho et al., 2006). Se tomarmos os servios de saneamento bsico em seu carter de cadeia industrial para a proviso de bens pblicos, trata-se de um setor econmico potencialmente aberto explorao pela iniciativa privada (Constituio Federal, Art. 170). Por outro lado, enquanto rede de servios pblicos destinados efetivao de direitos sociais, cabe ao Estado prestar os servios de saneamento bsico, ainda que por meio de concessionrio ou permissionrio privado (Constituio Federal, Art. 175). Nos termos da Constituio Federal, a Unio tem competncia administrativa para estabelecer as diretrizes gerais do setor (Constituio Federal, Art. 21, XX). Tanto a Unio, quanto os estados-membros e os municpios, devem promover programas de melhoria do saneamento bsico (Constituio Federal, Art. 23, IX). Compete ainda aos municpios legislar sobre os assuntos e organizar e prestar os servios de interesse local (Constituio Federal, Art. 30, I e V).
Saneamento Bsico no Brasil
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Consequentemente, so pelo menos quatro os atores intervenientes no setor de saneamento bsico: as empresas privadas, a Unio, os estados-membros e os municpios, diretamente ou por meio de suas autarquias, empresas pblicas e demais rgos da administrao pblica indireta. Esses quatro atores podem desempenhar uma ou mais das seguintes funes necessrias prestao de servios de saneamento bsico: o planejamento (subseo 2.1), a titularidade (subseo 2.2), a regulao e fiscalizao (subseo 2.3), a operao (subseo 2.4) ou o financiamento (subseo 2.5).
2.1 Planejamento
A funo de planejamento dos servios de saneamento bsico engloba pelo menos duas vertentes: a do planejamento da cadeia industrial e a do planejamento do servio pblico. O planejamento da cadeia industrial para a proviso de bens pblicos em saneamento bsico uma espcie de poltica industrial. Enquanto atividade econmica produtiva, compete Unio planejar o setor (Constituio Federal, Art. 174), ainda que os estados-membros (Constituio Federal, Art. 23, V) e os municpios (Constituio Federal, Art. 30, II) gozem da prerrogativa de editar legislao suplementar sobre o mesmo tema. J o planejamento dos servios de saneamento bsico de competncia do titular (LNSB, Art. 19, 1o). Nos termos da LNSB, os planos de saneamento bsico devero englobar: o diagnstico da situao do setor e seus impactos nas condies de vida da populao; as metas de curto, mdio e longo prazo para que se obtenha a progressiva universalizao dos servios; os programas, projetos e aes necessrias para atingir esses objetivos e metas; e as aes para situaes de emergncia. Em geral, esse tema bastante negligenciado no debate poltico e acadmico, o que resta prejudicial ao desenvolvimento futuro do setor de saneamento bsico.
2.2 Titularidade
A titularidade de um servio pblico nada mais do que uma competncia administrativo-constitucional. Ser titular significa ser o responsvel pela prestao de um servio pblico. Ao titular dos servios de saneamento bsico incumbe prestar esse servio pblico, que pode ser operado diretamente pela administrao pblica ou indiretamente por meio de um consrcio pblico ou de um concessionrio, pblico ou privado. Compete ainda elaborar o plano de saneamento bsico, providenciar a regulao e a fiscalizao do setor, garantir a qualidade do atendimento populao e estabelecer mecanismos de controle social sobre a rede de servios (LNSB, Art. 9o).
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Definir quem o titular dos servios de saneamento bsico tornou-se uma das questes mais extraordinariamente controversas do Direito administrativo brasileiro contemporneo. Essa funo vem sendo historicamente exercida pelos municpios brasileiros, e a Constituio Federal de 1988 (CF/88) atribuilhes explicitamente a titularidade sobre os servios pblicos de interesse local (Constituio Federal, Art. 30, V), categoria na qual os servios de saneamento bsico poderiam ser enquadrados. Entretanto, durante o perodo de crise do Planasa, o tema tornou-se subitamente duvidoso. No centro do debate estava a questo da titularidade sobre os servios de saneamento bsico na cidade de So Paulo, que bastante atpica e no encontra paralelo na realidade nacional. No municpio de So Paulo, os servios de saneamento bsico eram prestados diretamente pelo poder pblico local at 1870, quando houve a concesso a um operador privado, a Companhia de gua e Esgotos da Cantareira. Em 1892 o Estado de So Paulo encampou a operao dos servios e passou a prest-los diretamente (ROLNIK, 1997). Aps sucessivas reorganizaes administrativas, a Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP), criada em 1973, passou a operar a rede, sem celebrar qualquer contrato de concesso com o municpio de So Paulo. A defesa da frgil posio jurdica da SABESP mobilizou meios jurdicos e polticos considerveis, que comearam a produzir teses em favor da titularidade estadual sobre os servios de saneamento bsico. A mais comum entre essas teses sustenta que a titularidade deve ser estadual sempre que a montagem da cadeia industrial necessria operao ultrapasse as fronteiras de um nico municpio, o que relativamente frequente nas regies metropolitanas e no semirido nordestino. At o presente momento, a questo no est resolvida pelo Supremo Tribunal Federal.3 Porm, ao celebrar um contrato de concesso com o municpio de So Paulo em 2009, a SABESP passou a reconhecer tacitamente a titularidade municipal. O debate sobre a titularidade dos servios de saneamento bsico tornou-se o catalisador em torno do qual se articularam mltiplos interesses contrrios aprovao de uma nova moldura institucional para o setor. Catapultada categoria de questo-chave, sem a qual no se poderia avanar na regulamentao dos servios, a dvida sobre a titularidade emperrou diversas tentativas de aprovao de uma nova LNSB ao longo dos anos 1990 e 2000 (COUTINHO et al., 2006). Inflado artificialmente por vrios interesses jurdicos, polticos e econmicos divergentes, o problema da definio sobre a titularidade dos servios de saneamento bsico sempre foi uma falsa questo. Primeiro, porque possvel avanar na
3. Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 2077-3, de 29 de maro de 1999. Embora discuta o caso do municpio de Juazeiro, esta Adin o leading case (precedente judicial mais antigo e importante) nos debates sobre o tema.
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regulamentao do setor sem enfrentar diretamente a questo da titularidade. A nova LNSB, por exemplo, ignora completamente o tema, referindo simplesmente ao exerccio da titularidade, sem qualquer preocupao em nomear o ator que desempenha essa funo. Segundo, porque a titularidade uma funo bastante menos importante do que aparenta ser. Mesmo que a LNSB aparentemente vincule as figuras do titular, do planejador e do regulador, essas trs funes so autnomas e podem ser exercidas por atores distintos. perfeitamente aceitvel, no modelo adotado pela LNSB, que um ente da federao entregue a prestao dos servios de saneamento bsico a um ou mais operadores e delegue as funes de planejamento, regulao e fiscalizao a outras organizaes. No limite, o titular pode ser apenas um organizador do servio pblico, sem quaisquer atribuies diretas sobre a sua operao, planejamento, regulao e fiscalizao. Alis, este era o padro estabelecido pelo antigo Planasa.
2.3 Regulao e fiscalizao
Da mesma forma que a funo de planejamento, a regulao e a fiscalizao dos servios de saneamento bsico englobam pelo menos duas vertentes: a regulao e fiscalizao da cadeia industrial, com o objetivo de proteger a livre concorrncia entre os operadores e os direitos do consumidor em geral; e a regulao e fiscalizao do servio pblico, de modo a garantir o cumprimento do plano de saneamento bsico, o equilbrio econmico-financeiro do operador e a qualidade dos servios de saneamento bsico em especial. A regulao da cadeia industrial para a proviso de bens pblicos em saneamento bsico de competncia da Unio, encontrando-se inserida nos sistemas nacionais de defesa da concorrncia (Lei Federal no 8.884/1994) e de proteo ao consumidor (Lei Federal no 8.078/1990). J a regulao e a fiscalizao dos servios pblicos, em especial do cumprimento do plano de saneamento bsico e da manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos operadores, so de competncia do titular, a quem incumbe prestar diretamente ou autorizar a delegao dos servios e definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao (LNSB, Art. 9o, I). Em vrios aspectos, as regras da nova LNSB reproduzem certa confuso entre titularidade, regulao e fiscalizao. Se o ente federado que presta diretamente os servios de saneamento bsico no tem a obrigao de conceber ex ante um sistema de regulao e fiscalizao, ento a norma est partindo do pressuposto de que titularidade, regulao e fiscalizao so funcionalmente superpostas, tornando-se autnomas apenas por exceo. Essa confuso deriva de uma concepo bastante equivocada sobre o sentido da regulao dos servios pblicos. Nos termos da LNSB, as estruturas regulatrias
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so meros instrumentos de acompanhamento e fiscalizao da execuo dos contratos de programa ou de concesso. Inexistindo separao entre titular e operador, no necessrio qualquer mecanismo de regulao e fiscalizao que garanta o cumprimento do plano de saneamento bsico e a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do operador. Desse modo, no se obriga o poder pblico a qualquer institucionalidade capaz de enfrentar o problema da inconsistncia temporal entre o plano de saneamento bsico, o equilbrio econmico-financeiro do operador e o calendrio poltico-eleitoral. Ao reduzir a funo de regulao atividade de fiscalizao do cumprimento dos contratos de programa ou de concesso, a LNSB acaba perdendo a oportunidade de universalizar as estruturas regulatrias, o que incentivaria o planejamento de longo prazo. Alm de equivocada em seu sentido, a concepo de regulao dos servios pblicos presente na LNSB tambm se encontra eivada de alguns preconceitos ideolgicos bastante incompreensveis. o caso da norma que estabelece que a funo de regulao deva ser exercida por um ente autnomo e com independncia decisria (LNSB, Art. 21, I), praticamente impondo o modelo de agncias reguladoras. Dessa forma, a LNSB exclui expressamente a adoo de outros arranjos institucionais, como a regulao direta pelo poder pblico, por contrato ou por processo. Considerando-se que a titularidade dos servios de saneamento bsico em princpio municipal, a utilizao compulsria do modelo de agncias reguladoras pode obrigar criao e manuteno de mais de cinco mil rgos de regulao. Alm de extremamente oneroso para o poder pblico, esse milagre da multiplicao das agncias reguladoras provavelmente esbarraria na impossibilidade de encontrarem-se quadros tcnicos qualificados a oper-las em todo territrio nacional. Consciente desse problema, a LNSB autoriza expressamente os titulares a delegar a funo de regulao e fiscalizao, em favor de uma entidade reguladora estadual ou consorciada (LNSB, Art. 22, 1). Ainda que a LNSB contenha equvocos na questo da regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, a nova moldura institucional tem alguns mritos importantes. No que diz respeito composio da tarifa dos servios pblicos, um dos aspectos centrais de qualquer atividade regulatria, as regras que obrigam os operadores a manter absoluta transparncia contbil (LNSB, Art. 18), inclusive no que diz respeito estrutura de subsdios tarifrios e no tarifrios (LNSB, Art. 11, 2o, IV, e; Art. 23, IX; Art. 29, 2o; Art. 31; Art. 39, Pargrafo nico), representam um ntido avano na direo da produo sistematizada de informaes essenciais ao planejamento de polticas pblicas, ao controle social dos servios pblicos e defesa dos direitos dos consumidores.
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2.4 Operao
A funo de operao dos servios de saneamento bsico envolve a proviso e manuteno da cadeia industrial e a oferta efetiva dos servios pblicos. O operador pode ser o prprio titular (prestao direta) ou um terceiro (prestao por meio de terceiros). A prestao direta pode ocorrer por meio da prpria administrao pblica ou de entes operadores descentralizados, tais como autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas ou de economia mista vinculadas ao ente federado que detm a titularidade. Nesse caso, a figura do titular confunde-se com a do operador, e no h necessidade legal de conceber-se uma estrutura regulatria. Todavia, a LNSB permite que o titular entregue a operao dos servios de saneamento bsico a terceiros. lcito que a administrao pblica, por meio de um processo licitatrio e consequente celebrao de um contrato de concesso, entregue a operao, no todo ou em parte, a um concessionrio, pblico ou privado. Entretanto, apenas ser vlida a concesso precedida da elaborao de um plano de saneamento bsico e da instalao de um rgo regulador (LNSB, Art. 11). O titular pode estabelecer um ente operador descentralizado para prestar diretamente os servios de saneamento bsico, mas no poder entregar a operao a rgos da administrao pblica indireta ou empresas de economia mista institudas por outros entes federados. Uma autarquia federal ou uma companhia estadual de saneamento bsico no podero prestar servios de saneamento bsico em determinado municpio, seno por meio de contrato de concesso.4 Mesmo os consrcios pblicos formados exclusivamente entre municpios para prestar regionalmente os servios de saneamento bsico no podero operar, seno por meio de um contrato de programa. Logo, o consorciamento tambm requer a formulao prvia de um plano de saneamento bsico e a instituio de um rgo regulador. Em virtude do seu carter de cadeia industrial e rede de servios pblicos, possvel desmembrar a operao dos servios de saneamento bsico, entregando cada rede de servios ou etapa da cadeia a um operador diferente. Quem presta os servios de gua no necessariamente deve prover os servios de esgoto. Mesmo a operao da rede de distribuio de gua pode dar-se independentemente do controle das atividades de captao, tratamento e aduo da gua bruta. Embora essa separao das redes e dos elos da cadeia no ocorra com frequncia no Brasil, possvel que em certas circunstncias a necessidade de compartilhar investimentos e as economias de escala obtidas em virtude da desverticalizao
4. A operao associada ou cooperativada destinada ao provimento dos servios de saneamento bsico em um determinado condomnio, ou localidade de pequeno porte e baixa renda, dispensa licitao e pode ser formalizada por meio de convnio, permisso ou termo de parceria (LNSB, Art. 10, 1o).
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justifique as deseconomias de escopo e os custos regulatrios delas resultantes. Um conjunto de pequenos municpios, que dificilmente seriam capazes de realizar individualmente os vultosos investimentos necessrios construo de uma represa, adutora, estao de tratamento de gua, coletora ou estao de tratamento de esgoto, podem em alguns casos compartilhar esses equipamentos, ganhando a escala necessria para torn-los economicamente viveis. O mesmo raciocnio vale para coparticipao no alto custo de contratao de tcnicos especializados, em especial engenheiros sanitrios.
2.5 Financiamento
Nos estudos sobre o setor de saneamento bsico, normal que a anlise sobre a funo de financiamento concentre-se na disponibilidade de recursos oramentrios e no oramentrios para investimento, em especial por meio de operaes de crdito aos operadores (MOTTA, 2004). Entretanto, a principal fonte de financiamento para o provimento desses servios pblicos no o oramento governamental, mas a tarifa cobrada aos tomadores. So os recursos arrecadados por meio da tarifa que cobrem os custos operacionais do sistema e remuneram os emprstimos obtidos junto s organizaes de fomento, com a finalidade de ampliar a rede de servios. Por essa razo, qualquer discusso sobre o financiamento dos servios de saneamento bsico deve partir de um debate amplo sobre a sua estrutura tarifria, a poltica de subsdios e os critrios contbeis aplicveis determinao dos custos operacionais e amortizao dos investimentos (TUROLLA, 2002). Nesse aspecto, a LNSB representou um avano significativo, ao estabelecer regras claras sobre a fixao da tarifa, a poltica de subsdios, a manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos operadores e a remunerao de seus investimentos (LNSB, Arts. 29 a 42). Contudo, a LNSB no clara no que diz respeito ao exerccio das competncias tarifrias em circunstncias nas quais a pessoa do titular confundase com a do operador, inexistindo um rgo regulador autnomo. A tarifa a principal fonte de financiamento dos servios de saneamento bsico, mas no a nica. Na medida em que a promoo de programas de saneamento bsico uma obrigao da Unio, dos estados-membros e dos municpios (Constituio Federal, Art. 23, IX), os trs nveis de governo devem participar ativamente do financiamento do setor, disponibilizando recursos oramentrios ou no oramentrios para investimento. Ao mesmo tempo, trata-se de uma rea totalmente aberta participao das empresas privadas, que podem atuar livremente como agentes financeiros dos operadores. Da mesma forma, os operadores do setor podem beneficiar-se muito dos instrumentos oferecidos pelo mercado de capitais, captando recursos diretamente dos investidores privados interessados em aplicaes de longo prazo. Porm, apenas quatro
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operadores encontram-se presentemente listados na BM&FBovespa: a SABESP, a Companhia de Saneamento de Minas Gerais, a Companhia de Saneamento do Paran e a Sanesalto Saneamento S.A (SP).
3 DESENHO INSTITUCIONAL E ARTICULAO COM OUTRAS POLTICAS PBLICAS
A separao entre os atores intervenientes e as funes que estes exercem ou podem desempenhar na prestao dos servios de saneamento bsico, alm de revestir-se de importncia conceitual e didtica, bastante instrumental na construo de alternativas de desenho institucional e de articulao entre as polticas de recursos hdricos, desenvolvimento urbano e sade pblica. Entretanto, como a naturalizao do modelo institucional estabelecido pelo antigo Planasa costuma gerar uma grande confuso entre atores e funes, uma breve descrio de seu desenho institucional goza de utilidade analtica e exemplificativa (subseo 3.1). Em seguida, explora-se as novas possibilidades de modelagem institucional, abertas pela LNSB, tanto na prestao dos servios (subseo 3.2), quanto na articulao entre as polticas (subseo 3.3).
3.1 O desenho institucional do Planasa
Concebido durante a Ditadura Militar, em um cenrio de planejamento tecnocrtico, centralizao poltica e modernizao autoritria, o Planasa no era exatamente um modelo de institucionalidade democrtica. Como a Unio no tem a titularidade e no goza de poderes regulamentares amplos sobre os servios de saneamento bsico, o governo federal adotou uma bem-sucedida estratgia de induo. Detentora dos vultosos recursos oriundos do recmcriado Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), a Unio condicionou a oferta de crdito para investimentos na rea de saneamento bsico adeso a um desenho institucional pr-determinado e bastante diferente do prevalente at ento. Em linhas gerais, o padro imposto pelo Planasa seguia as seguintes linhas. Os recursos federais, captados por meio do FGTS, depositados no Fundo de gua e Esgoto (FAE) e geridos pelo Banco Nacional de Habitao, seriam disponibilizados somente a empresas pblicas estaduais que prestassem os servios regionalmente. Qualquer estado-membro que desejasse aderir ao plano deveria criar uma companhia estadual de saneamento bsico (CESB), a qual atuaria como operadora pblica e concessionria dos municpios. Consequentemente, os municpios que quisessem receber os investimentos originrios do governo federal deveriam no apenas oferecer contrapartidas financeiras, mas tambm entregar a operao desses servios pblicos a uma CESB.
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De modo a preservar o equilbrio econmico-financeiro do assim denominado Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), mantendo as companhias estaduais solventes e garantindo uma adequada remunerao ao FAE, a funo de regulao dos servios de saneamento bsico, em especial a fixao da tarifa, era delegada ao governo federal, que a exerceria por meio do Ministrio do Interior. Este tambm prestava assistncia tcnica s CESBs e auxiliava no planejamento do setor, por meio do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU). Considerando-se a separao entre atores e funes proposta no captulo anterior, o desenho institucional imposto pelo Planasa pode ser representado da seguinte forma:
TABELA 1
Atores e funes no Planasa
Funo Planejamento Titularidade Regulao e fiscalizao Operao Financiamento Elaborao prpria. Ator Unio (SERFHAU) e Estado (CESB) Municpio Unio (Minter) Estado (CESB) Unio (BNH), Estado (CESB), municpio (contrapartida financeira) e usurio (tarifa)
Analisando-se o quadro acima, resta evidente que o Planasa despia os municpios de qualquer funo na prestao dos servios de saneamento bsico. Celebrando contratos de concesso por adeso, por meio dos quais se submetiam integralmente ao plano, os municpios aderentes entregavam todas as suas competncias administrativas Unio e aos estados-membros. Ainda assim, a possibilidade de acessar os fartos recursos disponibilizados pelo SFS induziu quase 75% dos municpios a aderir ao plano e entregar a operao dos servios de gua e esgoto s respectivas CESBs. Em sua origem, o modelo imposto pelo Planasa era bastante centralizador, mas atribua muitos poderes Unio, gerando certo equilbrio entre o governo federal e as CESBs. Durante o perodo de crise do Planasa, com a extino do SERFHAU (1974), do BNH (1986) e do Minter (1990), os estados-membros adquiriram progressivamente poderes cada vez mais amplos, ocupando o espao abandonado pela Unio. Assim, de atores quase irrelevantes no perodo imediatamente anterior edio do Planasa, os estados-membros tornaram-se extraordinariamente importantes.
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3.2 Outras possibilidades de desenho institucional: o consorciamento
A paulatina ampliao dos poderes e da atuao dos estados-membros na prestao dos servios de saneamento bsico, associada excluso quase completa dos municpios do processo decisrio ou da obteno de emprstimos no mbito do SFS, encontra-se no cerne de um dos mais importantes conflitos de interesse no mbito do setor: a disputa entre os estadualistas e os municipalistas. Basicamente, podem ser denominados de estadualistas os defensores da operao regionalizada por meio das CESBs. Em contrapartida, chamam-se de municipalistas os que advogam a operao em nvel local, atravs dos prprios municpios ou de rgos da sua administrao pblica indireta. A partir da edio da Lei de Concesso de Servios Pblicos (Lei Federal no 8.987/1995) e da criao do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), durante o governo Fernando Henrique Cardoso, adicionou-se ao conflito um novo grupo de interesse: os privatistas. Sustentando que os servios de saneamento bsico devem ser entregues a operadores privados, os privatistas contrapem-se tanto aos municipalistas quanto aos estadualistas, na medida em que esses normalmente apiam a prestao dos servios por meio de operadores pblicos. Entretanto, o ingresso dos privatistas na arena decisria provocou a formao de alianas de lado a lado. Tanto os privatistas quanto os estadualistas so patrocinadores da operao capitalista comercial, enquanto os municipalistas costumam ocupar-se preferencialmente de temas como os do empoderamento da administrao pblica local, do controle social dos servios pblicos e da efetivao dos direitos sociais da populao. Por outro lado, os privatistas e os municipalistas so aliados tradicionais na defesa da operao em nvel local, enquanto os estadualistas advogam a operao regionalizada dos servios (Coutinho et al., 2006). Durante os debates que resultaram na adoo da nova LNSB, estadualistas, municipalistas e privatistas travaram uma disputa acirrada sobre qual deveria ser o novo modelo dominante para o setor de saneamento bsico. Em certo sentido, nenhum desses grupos ideolgicos compreendeu a mais importante contribuio histrica resultante da experincia do Planasa: que a adoo de um padro uniforme contraproducente em um pas com a diversidade cultural, econmica, geogrfica, poltica e social do Brasil. Felizmente, nenhum dos interesses conseguiu prevalecer, e a LNSB declinou da imposio de um desenho institucional nico, limitando-se a estabelecer as regras para a articulao entre atores e funes, independentemente do arranjo institucional escolhido. Nesse sentido, a LNSB encontra-se na contramo do prottipo de planejamento tecnocrtico, centralizao poltica e modernizao autoritria prevalente no antigo Planasa. Na medida em que os titulares recuperem o poder decisrio, com o vencimento progressivo dos contratos de concesso celebrados no mbito
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do Planasa, tornam-se possveis novas experincias de gesto dos servios de saneamento bsico, que resultem em institucionalidades mais adequadas ao regime democrtico e descentralizao do poder poltico. Uma vez superados os conflitos ideolgicos entre os diferentes grupos de interesse, possvel que os atores compreendam que cada localidade ou grupo de usurios demanda um arranjo institucional diferente, dos quais resultar um mosaico de distintas solues, que podem harmonizar operao pblica ou privada, regionalizada ou em nvel local. Um dos laboratrios mais importantes para a formulao de novos desenhos institucionais no setor de saneamento bsico so os consrcios pblicos. De acordo com os ltimos dados disponveis da pesquisa de municpios (MUNIC), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2005, o nmero de municpios participantes em alguma modalidade de consrcio pblico na rea de saneamento bsico era de 343, com especial concentrao em cidades com menos de 10.000 habitantes situadas na regio Sul (Linhares et al., 2010). O consorciamento possibilita aos municpios, aos estados-membros e Unio a construo de arranjos institucionais nos quais as relaes de poder se processam de modo mais horizontal, sem a verticalizao e a hierarquia presentes nos modelos em cadeia de comando e controle, dos quais o Planasa era um exemplo bastante tpico. Por meio dos consrcios pblicos, os entes federados podem cooperar em torno dos seus interesses comuns, sem que um deva necessariamente submeter-se ao outro. Um dos campos nos quais o consorciamento revela-se mais promissor o da regulao e fiscalizao. Considerando o alto custo das atividades de regulao, e a pequena oferta de quadros tcnicos qualificados na rea de saneamento bsico, a formao de consrcios pblicos de regulao pode ser uma alternativa importante para que os pequenos e mdios municpios instalem rgos de regulao, sem a necessidade de aderir s agncias reguladoras estaduais, prevenindo possveis conflitos de interesse com as CESBs, ao mesmo tempo em que se reduzem os riscos de captura da agncia pelos interesses polticos locais. O consorciamento tambm pode ser um instrumento muito valioso para a reduo dos custos e a melhoria da qualidade dos servios de saneamento bsico em reas nas quais h economias de escala significativas, como as de assistncia tcnica, pesquisa e desenvolvimento, operao de redes de distribuio integradas, aduo e tratamento de gua e afastamento e tratamento de esgoto.
3.3 A articulao entre as polticas de saneamento bsico, recursos hdricos, desenvolvimento urbano e sade pblica
Os consrcios pblicos tambm podem ser um instrumento importante para a coordenao entre as polticas de saneamento bsico, recursos hdricos,
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desenvolvimento urbano e sade pblica. Entretanto, a cooperao nessas reas depende muito mais do aprimoramento dos mecanismos de planejamento governamental do que da formao de novas organizaes estatais. Da mesma forma que nas discusses sobre a questo das relaes interfederativas na prestao de servios pblicos, relativamente comum que o debate sobre a coordenao entre polticas pblicas resulte em propostas de subordinao de uma poltica a outra. Isso especialmente frequente no que diz respeito s relaes entre as polticas de recursos hdricos e saneamento bsico. Partindo da experincia inglesa, autores como Turolla (2002) defendem explicitamente a ampliao dos poderes regulatrios da Agncia Nacional de guas (ANA), propondo que as polticas de recursos hdricos passem a condicionar as de saneamento bsico. verdade que os servios de saneamento bsico geram externalidades significativas no que diz respeito ao regime hdrico, alterando o volume e a qualidade da gua disponvel para outros setores da economia e vice-versa. Contudo, apesar de a cadeia industrial do saneamento bsico utilizar a gua como principal matria-prima, no existe uma superposio entre as duas reas. A gua tambm a principal matria-prima da agricultura, e no se imagina que a poltica de recursos hdricos deva subordinar a poltica agrcola. De fato, as interfaces entre o saneamento bsico e os recursos hdricos esto bastante bem regulamentadas pela Lei de guas (Lei Federal no 9.433/1997). Tanto a captao de gua bruta, quanto o despejo de esgoto sanitrio, depende de outorga do ente responsvel pela gesto dos recursos hdricos (Lei de guas, art. 12; LNSB, Art. 4o, Pargrafo nico). Portanto, j existem instituies capazes de internalizar no operador dos servios de saneamento bsico as decises tomadas pela ANA, pelos rgos reguladores estaduais e pelos comits de bacia, na garantia do uso racional da gua e na proteo ao meio ambiente. Logo, seria provavelmente de pouca utilidade qualquer reconstruo do desenho institucional do setor de saneamento bsico, com a finalidade de condicion-lo ao sistema de gesto dos recursos hdricos (Coutinho et al., 2006). A questo da coordenao entre as polticas de desenvolvimento urbano e saneamento bsico mais complexa, j que ainda no existem instituies aptas a mediar a articulao entre essas reas. Neste caso, ser necessrio avanar significativamente na construo de mecanismos de planejamento governamental, permitindo a convergncia entre os planos diretores de desenvolvimento urbano e os planos de saneamento bsico. A LNSB preocupa-se explicitamente em vincular o plano de saneamento bsico ao plano da bacia hidrogrfica (LNSB, Art. 19, 3o) e ao ciclo oramentrio, fixando a sua durao em quatro anos e impondo a reviso no exerccio imediatamente anterior ao da elaborao do Plano Plurianual (LNSB, Art. 19, 4o). No houve a mesma preocupao em inseri-lo no ciclo
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do planejamento urbano e no calendrio de elaborao dos planos diretores de desenvolvimento urbano, o que seria fortemente desejvel. Uma possvel soluo institucional para melhorar a coordenao entre as polticas de desenvolvimento urbano e saneamento bsico seria o estabelecimento de participaes cruzadas nos rgos colegiados de gesto dos respectivos setores. Na medida em que os gestores da rea urbana participem das estruturas de controle social dos servios de saneamento bsico (LNSB, Art. 47) e vice-versa, podese produzir uma maior aproximao entre as duas reas. Idealmente, o poder pblico deveria estabelecer a obrigatoriedade de consulta recproca na elaborao dos relativos planos, atribuindo a um terceiro ente a responsabilidade de mediar eventuais conflitos. Entretanto, no campo da coordenao entre as polticas de sade pblica e saneamento bsico os avanos so ainda menos significativos. Embora os servios de saneamento bsico contribuam decisivamente na determinao dos nveis de morbidade (MORAIS; REGO, 2009), a sade pblica uma grande ausente na LNSB, exceto pela imposio de que os planos de saneamento bsico devam partir de um diagnstico baseado em indicadores sanitrios e epidemiolgicos (LNSB, Art. 19, I). Desde a implantao do Sistema nico de Sade (Lei Federal no 8.080/1990), o setor de sade pblica vem acumulando experincia em temas como os do planejamento integrado de aes, da descentralizao poltico-administrativa, da articulao interfederativa e do controle social das polticas. Uma maior aproximao entre os gestores dos setores de sade pblica e saneamento bsico poderia permitir o compartilhamento desses conhecimentos acumulados, em benefcio de uma melhor articulao entre ambas as polticas pblicas.
4 CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS FEDERATIVOS PARA O SETOR DE SANEAMENTO UMA PROPOSTA DE PAUTA DE PESQUISA
Diferentemente do Planasa, a LNSB no impe um desenho institucional nico para o setor de saneamento bsico. Por essa razo, mais do que implantada, a nova institucionalidade precisa ser construda, por meio da produo de arranjos institucionais interfederativos inovadores e capazes de coordenar os esforos do poder pblico em prol da prestao de servios universais e de qualidade. Entretanto, desenhar instituies requer o acesso a informaes e a produo de conhecimentos que no esto atualmente disponveis. Aes gerenciais, decises polticas e iniciativas pblicas so muito importantes, mas requerem um substancial incremento das atividades de pesquisa e desenvolvimento na rea. Em primeiro lugar, faz-se necessrio voltar a produzir conhecimento sobre planejamento em saneamento bsico. Pouco se sabe sobre a cadeia industrial do setor e as possibilidades de adoo de uma poltica industrial especfica, a
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qual poderia contribuir sobremaneira para a reduo dos custos e a melhoria do desempenho dos operadores. Mesmo os estudos sobre o planejamento dos servios de saneamento bsico so muito restritos. Quase quatro anos aps a promulgao da LNSB, existe uma quantidade expressiva de planos regionais e locais de saneamento bsico. Logo, possvel efetuar anlises comparativas e de resultados, descrevendo experincias exitosas em arranjos institucionais inovadores e na coordenao entre polticas pblicas de saneamento bsico, recursos hdricos, desenvolvimento urbano e sade pblica. Em segundo lugar, deve-se avanar nos estudos sobre a regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, avaliando o trabalho que vem sendo desenvolvido pelas agncias reguladoras existentes. Aproveitando as novas regras de transparncia contbil impostas pela LNSB, tambm se torna vivel a realizao de anlises pormenorizadas sobre a estrutura tarifria e os subsdios tarifrios e no tarifrios efetivamente praticados pelos operadores, em especial as CESBs. A produo de conhecimentos nesse campo essencial para que os governantes possam tomar decises qualificadas e informadas sobre a convenincia da adoo de diferentes arranjos institucionais. Em terceiro lugar, importante compreender claramente quais so efetivamente os gargalos que impedem o adequado financiamento dos investimentos no setor de saneamento bsico, para destravar o mercado de crdito, em especial os recursos disponveis em fundos federais. Um estudo mais amplo sobre as dificuldades impostas aos operadores em seu ingresso no mercado de capitais tambm relevante, pela possibilidade de abrir uma nova fonte de financiamento de longo prazo a um custo baixo. Por fim, preciso produzir conhecimento sobre os novos modelos de desenho institucional j em funcionamento, em especial as experincias resultantes da retomada da operao pelo poder pblico local, da desverticalizao da operao, do consorciamento em saneamento bsico, da concesso a operadores privados e da contratao de empresas privadas para a prestao de servios especficos ao operador pblico. Em todos esses casos, h uma carncia grande de informaes, o que prejudica substancialmente a elaborao de projees das consequncias e de cenrios prospectivos resultantes da implantao de novos arranjos institucionais.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 13
EVOLUO E PERSPECTIVAS DO ABASTECIMENTO DE GUA E DO ESGOTAMENTO SANITRIO NO BRASIL
1 INTRODUO
Ao findar a primeira dcada do sculo XXI, uma parcela significativa da populao brasileira ainda no possui acesso ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio, e se o possui, de forma precria e insuficiente. Entretanto, o Brasil atravessa condies potencialmente favorveis ao desenvolvimento das aes de saneamento, sustentadas pelo marco legal recm criado e pela crescente institucionalizao do setor. A Lei dos consrcios pblicos, no 11.107/2005, e a Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico, no 11.445/2007, trouxeram grandes possibilidades de avano para a Poltica Nacional de Saneamento podendo conduzir a prestao dos servios a um novo patamar, ampliando as chances de avanar rumo universalizao, com integralidade e com equidade. preciso enfatizar a dinmica populacional brasileira, que atravessa momento de impulso coletivizao do acesso aos bens pblicos, graas a um bnus demogrfico favorvel s melhorias em saneamento e tambm o crescimento da economia nos ltimos anos, que tem influenciado as previses otimistas de investimentos para o saneamento e suas interfaces. Acabar com a desigualdade no acesso aos servios de saneamento no Brasil e vencer as dificuldades que impedem a sua universalizao no so tarefas fceis, na medida em que os domiclios da populao desprovida localizam-se, predominantemente, nas reas rurais isoladas, em municpios de baixo desenvolvimento humano e pequeno porte, ou em periferias e reas de urbanizao informal e precria, nos grandes centros urbanos. evidente que alm da desigualdade no acesso estar associada ao local de moradia, esta apresenta tambm clara relao com a renda e com a escolaridade da populao, com o estgio de desenvolvimento local e com a gesto e a prestao dos servios de saneamento. Assim, torna-se de grande importncia o planejamento das aes de saneamento assentado no debate mais amplo e intersetorial, para que agregue as intenes dos diversos setores e das coletividades. A universalizao do saneamento no Brasil pressupe uma viso sistmica e integradora de alguns princpios bsicos das coletividades, envolvendo a discusso da intersetorialidade entre as aes de saneamento, sade, educao, recursos hdricos, meio ambiente e infraestrutura urbana. Neste contexto, destaca-se a importncia de uma viso abrangente das aes de saneamento,
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que na concepo da Lei no 11.445/2007, compem-se do abastecimento de gua, da coleta, tratamento e destino final dos esgotos e dos resduos slidos, e da drenagem urbana e manejo das guas pluviais. Tais relaes so envoltas em interdependncia e o desenvolvimento sustentvel pressupe uma articulao eficaz entre as referidas reas, estando intrnseca a este processo, a necessidade de reduo das desigualdades regionais e socioeconmicas vigentes. Entretanto, a discusso da intersetorialidade no aprofundada neste estudo, pela sua amplitude e diversidade, ainda que seus elementos perpassem todo o estudo. Tambm se optou pelo foco em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, por serem aes indissociveis e que se desenvolvem segundo lgicas semelhantes, seja na perspectiva individual, seja na coletiva. Este estudo aborda o panorama histrico da institucionalizao do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio no Brasil, com foco na evoluo recente dos investimentos no setor e na gesto dos servios. Abrange a discusso de alguns elementos envolvidos na institucionalizao do saneamento no Brasil, por meio de seus instrumentos legais, polticos, de planejamento e execuo das aes. observada maior nfase discusso da gesto, prestao e financiamento, na perspectiva dos novos marcos legais e oportunidades advindas da Poltica Nacional de Saneamento no Brasil. Esta discusso norteou a elaborao de um prognstico para o atendimento por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, para os prximos 20 anos. Foram criados dois eixos para o desenvolvimento da presente anlise. O primeiro envolve uma viso da coletivizao dos servios de saneamento, por meio de sua trajetria poltica e econmica e sua evoluo institucional, com foco na gesto, na prestao e nos investimentos realizados. O segundo eixo apresenta prognstico dos programas e aes, notadamente de alguns aspectos que devem estar conectados ao planejamento, para que reflitam seus objetivos. Este ltimo eixo aborda condies demogrficas, polticas e socioeconmicas que daro suporte ao desenvolvimento das aes de saneamento nos prximos 20 anos estando assentado nos estudos que compem o Panorama Nacional de Saneamento Bsico, do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB)1 e reflete as idias que deram forma aos cenrios e s metas assumidas para as questes de saneamento, at o ano de 2030.
1. A Lei no 11.445/2007 estabelece, em seu Art. 52, que a Unio dever elaborar, sob a coordenao do Ministrio das Cidades (MCidades), o PLANSAB, instrumento de implementao da Poltica Federal de Saneamento Bsico com diretrizes e objetivos definidos na referida Lei.
Evoluo e Perspectivas do Abastecimento de gua e do Esgotamento Sanitrio...
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2 O SANEAMENTO EM PERSPECTIVA: INSTITUCIONALIZAO, GESTO E FINANCIAMENTO 2.1 Coletivizao e centralizao das aes de saneamento
As formas individuais de realizao das aes de saneamento constituem aes privadas e de responsabilidade exclusiva de quem as demanda. Como se tratam de demandas comuns s pessoas que residem em um mesmo domiclio, estas aes acabam compondo a dinmica sanitria desses espaos coletivos, evoluindo para a presena das canalizaes internas de gua e esgoto. Por representarem aes que requerem cuidados e ateno, pela sua importncia para a sade, o saneamento abrange procedimentos e tcnicas visando s solues coletivas, mesmo nos planos domiciliares, e estas aes tanto podem refletir aspectos culturais quanto socioeconmicos. Os culturais tendem a predominar em ausncia de normas de coletivizao, em ausncia de polticas pblicas em que as aes de saneamento so praticadas de acordo com as normas vigentes e representativas no domiclio. Quanto aos aspectos socioeconmicos, so representativos da situao sanitria dos domiclios, bem como da renda agregada de todos os membros economicamente ativos que nele residem, e representam a relao que cada famlia tem com a satisfao de suas necessidades bsicas de saneamento (REZENDE, 2005). Tambm se pode afirmar que a difuso intergeracional do conhecimento acerca da necessidade de se tratar a gua e de se coletar os esgotos domsticos tem exercido um papel de destaque na configurao das aes individuais no processo de enraizamento das prticas sanitrias em ausncia de aes coletivas. A herana sanitria ainda determinante na manuteno de prticas individuais de saneamento, sobretudo nas regies mais isoladas do pas, e em reas nas quais o poder pblico e as aes coletivas ainda no se instalaram. Ademais, a eficincia das prticas sanitrias est fortemente associada compreenso, pela sociedade, da sua relao com a sade e com o desenvolvimento em um contexto de formao de conscincia cidad. No nvel intradomiciliar as demandas comuns exigem conduta coletiva que reflita os princpios e valores significativos no nvel familiar. Assim, entende-se que a discusso do plano individual das aes abarca a gnese do pensamento coletivo, aquele que rene elementos para a construo de um bem comum (BORGES, 2006). No processo de transformao das posturas humanas frente s deficincias e adversidades relacionadas s condies sanitrias, tratado por De Swaan (1990), trs passos importantes conduzem coletivizao do bem-estar. O primeiro deles leva aos cuidados individuais, que so amplamente associados educao da populao e exerce grande influncia sobre os hbitos de higiene, sendo representado pela conscincia sanitria. Estes cuidados so interpretados como aes que atendem ao domiclio, como os poos e as nascentes utilizados diretamente
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para a captao de gua consumida, e as fossas, que recebem os efluentes dos esgotos domsticos. Os dois ltimos passos rumo coletivizao descrita por De Swaan (1990) levam, primeiramente, aos cuidados coletivos de carter voluntrio, comunitrio e local, e, posteriormente, atuao do poder pblico. Os cuidados coletivos ocorrem quando a soluo individual torna-se pouco eficiente, segundo preceitos econmicos, ambientais e de sade pblica, levando a comunidade a se unir e a instaurar uma soluo coletiva, seja no mbito pblico, seja no privado. O surgimento e desenvolvimento das polticas pblicas de sade no Brasil foi consequncia direta da compreenso da interdependncia humana e das respostas dadas aos problemas gerados no mbito do desenvolvimento capitalista (ELIAS, 1990). Durante a criao e consolidao do poder pblico no pas, a partir da segunda metade do sculo XIX, surgiram tentativas de seguir os passos reformistas de pases como Inglaterra, Frana, Alemanha e Estados Unidos. Intelectuais e polticos brasileiros defenderam a ampliao de aes voltadas para a preveno das doenas e destacaram a necessidade da centralizao do poder pblico, usando como argumento a nova teoria cientfica racional do contgio. As constantes epidemias nas cidades brasileiras do incio do sculo XX e o quadro lastimvel das endemias rurais refletiram na criao de correntes em prol do saneamento, trazendo elementos importantes para o debate acerca da necessidade da interferncia do Estado nas unidades federativas (HOCHMAN, 1998). Em relato sobre a situao do saneamento no Brasil, ainda no incio do sculo XX, o mdico sanitarista Belisrio Penna criticou duramente o regime federalista, alegando a necessidade de interveno do poder central no territrio brasileiro (PENNA, 1918). De fato, o envolvimento das autoridades sanitrias no mbito da sade pblica foi centrado no governo federal, que usou todo o seu poder coercitivo para fazer cumprir normas de higiene e educao sanitria. Assim, a ampliao do domnio do poder central, at ento restrito execuo das autoridades locais, constituiu importante elemento na formao de uma identidade sanitria nacional. Entretanto, no que se refere prestao dos servios de saneamento, a centralizao do poder pblico resultou na sua concesso s companhias privadas. As empresas, sobretudo de capital ingls, atuaram em reas restritas dos centros urbanos mais ricos do pas, atendendo uma pequena parcela da demanda de redes de gua e de esgotos. Esta experincia desastrosa, em grande medida conduziu a questo sanitria aos primeiros passos rumo institucionalizao, visto que diversos segmentos da sociedade se organizaram e reivindicaram a coletivizao dos servios, com nfase em seu carter preventivo de doenas (HOCHMAN, 1998). A Constituio Federal de 1934 entendeu ser competncia municipal a organizao dos servios de carter local, atribuindo-lhes responsabilidades no empreendimento de aes de natureza coletiva (BRASIL, 1934). A titularidade
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do municpio sobre os servios de saneamento, prevista na Constituio de 1934, representou uma importante conquista para os poderes locais, favorecendo a descentralizao destas aes. Nas cidades mais importantes foram implantadas estruturas administrativas vinculadas a departamentos estaduais e federais, visando organizao da gesto dos sistemas implantados pelas Comisses Federais de Saneamento durante as trs primeiras dcadas do sculo XX. As Comisses atuaram na construo de diversos sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em cidades com reconhecida capacidade de assumilos e oper-los (BURGER, 2008). A partir de 1940, o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), assumiu, em grande medida, a implantao de sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, entregando-os s administraes diretas municipais aps a sua construo. Essa prtica mostrou-se frgil, sobretudo quando os municpios, incapazes de administrar e manter os prprios sistemas permitia a sua deteriorao e o desperdcio dos investimentos realizados pelo governo federal. Assim, a titularidade legal dos municpios na gesto dos servios de saneamento no era garantia de organizao adequada e eficiente dos servios. Este modelo de gesto foi bastante questionado pelo pertencimento a um caixa nico da prefeitura, sujeito a ingerncias polticas, s prticas clientelistas e corrupo (COSTA, 1994). O aumento acelerado das demandas de saneamento bsico, em meio concentrao populacional urbana, ocorrida a partir de meados do sculo XX, causou forte impacto na gesto por administrao direta. Os municpios se viram sem condies de manter a gesto, sobretudo em funo do desperdcio de recursos investidos, sendo duramente criticada a burocracia do poder centralizado. Whitaker (1952) e Caldeira (1977) ressaltaram seus aspectos negativos, destacando a subordinao excessiva a outros rgos municipais, estaduais e federais, com o agravante da ausncia de arrecadao prpria e da dependncia de recursos financeiros e oramentrios provenientes de fontes externas. Nesse contexto, um novo paradigma sustentado na autonomia administrativa e financeira ampliou o debate sobre a necessidade de se avanar rumo a uma gesto mais independente e flexvel. Vrios profissionais da rea de saneamento defendiam as autarquias municipais como o modelo mais adequado para a gesto dos servios coletivos, em funo de experincias bem-sucedidas desenvolvidas por meio da introduo de normas e procedimentos trazidos pelos norte-americanos para o Brasil por ocasio da Segunda Guerra Mundial. Foram nos anos 1950 que as autarquias ampliaram sua atuao, com a criao dos servios autnomos de gua e esgotos (SAAEs) pela Fundao Servio Especial de Sade Pblica (FSESP), em municpios do Vale do Rio Doce (ROEDEL, 1954).
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So notveis os avanos das aes de saneamento durante a primeira metade do sculo XX, caracterizados pela criao e pela consolidao do poder pblico, da autoridade sanitria e da instituio da gesto do saneamento, com prerrogativas para a esfera local. Mas antes que o saneamento se estabelecesse como ao preventiva e que pudesse se consolidar como tal, no mbito da sade pblica, um novo modelo de desenvolvimento ganhou fora. A viso do saneamento como indutor do desenvolvimento se consolidou em meio ao agravamento das questes urbanas, refletindo a real necessidade de intervenes sanitrias. As referidas aes, no mbito dos governos militares, seguiam o modelo de priorizao do aumento da cobertura, na perspectiva da economia de escala, refletindo a mesma conscincia que ecoava em outros setores ligados ao planejamento: a reduo do dficit de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em locais estratgicos para o desenvolvimento, resultaria em produtividade para os trabalhadores e combustvel para o crescimento da economia (BARAT, 1998). Nessa perspectiva, no setor de sade, em que at ento figurava o saneamento, as aes voltaram-se para a cura e para as questes previdencirias, que se destacavam em funo da expanso do mercado de trabalho.
2.2 Ampliao da cobertura de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no contexto da industrializao e concentrao populacional urbana do pas
Foram nos anos de regime autoritrio, por meio do Golpe Militar de 1964, que se deu a mais forte concentrao de poder na esfera federal, que se sobreps firmemente ao poder exercido pelos municpios e pelas Unidades da Federao (UFs), resultando em base institucional resistente e calcada na centralizao poltica. Essa base institucional foi legitimada pelo pacto com os governadores, visando estadualizao da gesto dos servios de saneamento e priorizao do abastecimento de gua (DREYFUSS, 1981). A Lei no 4.380/1964 e o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG), de 1965, foram os instrumentos que tornaram possvel a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), fundado em 1967 (BRASIL, 1965). O Fundo de Financiamento para o Saneamento (FISANE), institudo em 1967, reuniu recursos do Fundo Nacional de Obras de Saneamento e do Fundo Rotativo de guas e Esgotos, e os transferiu ao BNH. Na esfera federal, existia uma agncia que centralizava a formulao dos programas e a arrecadao da principal fonte de financiamento da poltica, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) (IANNI, 1977). A partir de 1971 foi implementado o Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANASA), com seus objetivos iniciais de atendimento a 80% da populao brasileira com servios de abastecimento de gua e 50% com servios de coleta de esgotos sanitrios, at 1980 (ALMEIDA, 1977). Para que as metas fossem
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atingidas, organizou-se forte esquema de financiamento, assentado em estudos de carter eminentemente tcnico, fundamentados na anlise de variveis consideradas importantes para o alcance dos resultados pretendidos. Em 1975, a meta inicial foi revista e orientada para o atendimento das maiores cidades brasileiras e, em especial, das regies metropolitanas (RMs), a fim de atingir ganhos de escala e favorecer a realizao dos objetivos iniciais no tempo previsto (REZENDE; HELLER, 2008). Antes do Planasa dizia-se que o pas no possua poltica nacional para o setor de saneamento, no sendo praticadas tarifas realistas capazes de viabilizar a cobertura dos custos de operao e manuteno dos servios, alm da gerao de excedentes para investimentos futuros. O sistema tarifrio previsto pelo plano favorecia a utilizao dos subsdios cruzados, com a lgica da instituio de tarifas mais baixas para os usurios de menor poder aquisitivo. Assim, entendia-se que para o sucesso do Planasa seria necessrio que os municpios, legalmente titulares das aes de saneamento, abrissem mo da prestao em favor das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESB) para que os municpios superavitrios compensassem os deficitrios. As sociedades de economia mista, que j haviam se instalado em vrias capitais, tornaram-se o modelo de gesto eleito pelo BNH para o saneamento, por representarem a gesto centralizada, com pouca participao social e excessiva setorizao. Em cada UF foi criada uma companhia estadual com vista s concesses que, em grande nmero, buscaram os recursos do Planasa. O instrumento que viabilizou a dotao das CESB com os recursos do plano foi o Fundo de gua e Esgotos (FAE), por intermdio das trs esferas de governo, sendo 25% dos recursos correspondentes contrapartida dos municpios, 37,5% oriundos dos estados; e 37,5% da Unio, garantidos por meio de emprstimos do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), pertencente ao BNH. Na dcada de 1970, a grande disponibilidade de recursos provenientes do FGTS para aplicao em infraestrutura urbana teve essencial importncia na realizao do Planasa. Na concepo do plano, as esferas estaduais garantiriam uma gesto eficiente por apresentarem maior capacidade tcnica e financeira que os municpios, englobando tambm a pretensa viabilidade de operao de um conjunto de sistemas municipais, em funo dos ganhos em economias de escala. Tal lgica apresentava grande conformidade com a orientao bsica das grandes empresas privadas, diferindo apenas por se tratar de grandes instituies pblicas. Estas teriam condies de investir em pesquisa, tecnologia e inovao, diferentemente das pequenas burocracias locais. O acesso aos financiamentos e ao subsdio cruzado foi determinante para a ampla transferncia dos servios municipais s CESB. O considervel aporte de recursos nas companhias estaduais, durante os anos 1970, possibilitou a
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manuteno de tarifas baixas, sendo poucos os conflitos verificados entre esferas estaduais e municipais (PEIXOTO, 1994). Somente cerca de mil municpios, um quarto do total existente, no abriu mo da gesto e da prestao dos servios de saneamento, pagando o alto preo de ficarem alijados do acesso aos financiamentos. Muitas das autarquias municipais que se afiguravam como modelos eficientes de gesto resistiram s exigncias do plano e mantiveram a gesto municipal, a despeito das intensas presses recebidas poca por parte de governadores e parlamentares estaduais (REZENDE; HELLER, 2008). Aps a primeira dcada de investimentos em saneamento instalou-se a desestruturao do modelo financeiro do Planasa. A compresso salarial e o desemprego que atingiram a classe trabalhadora brasileira, durante os anos 1980, geraram expressiva reduo dos recursos do BNH provenientes do FGTS. Esse fato restringiu os recursos para o saneamento, paralisando ou retardando a implementao dos seus programas. O aumento da inflao e a poltica salarial de conteno desencadearam uma onda generalizada de inadimplncia, e apesar do Planasa j ter alcanado significativos avanos na cobertura de redes de gua e, em menor medida, de esgotamento sanitrio, em meados dos anos 1980 os diferenciais no atendimento estas demandas eram crescentes, contribuindo para a ampliao do quadro de desigualdades no acesso (COSTA, 1991). Adicionalmente, j se verificava a deteriorao da sade financeira das CESB que alm de estarem sujeitas crise econmica vivenciada pelo pas, sofriam ainda com o fim do perodo de carncia dos emprstimos obtidos em anos anteriores. Tal situao aumentava o incremento das despesas de amortizaes e encargos financeiros das dvidas, aprofundadas ainda pelo uso poltico das companhias e pelo crescimento da inflao. Houve presso por parte dos governos pelo controle das tarifas das companhias estaduais por meio de objetivos da poltica macroeconmica, notadamente no que se refere s tentativas de controle da inflao, mas sem levar em conta as consequncias microeconmicas dessa prtica (REZENDE; HELLER, 2008). Neste panorama envolto pelo esfacelamento financeiro do Planasa foi instituda a Constituio Federal de 1988 (CF/88). Na nova carta constitucional o municpio foi confirmado como o ente da Federao titular dos servios de interesse local, com competncia tributria prpria e capacidade poltica eletiva e de auto-organizao. Porm, na contramo do referido aparato legal, se manteve a realidade imposta pelo fortalecimento das companhias estaduais, no cerne do Planasa, que canalizara a maior parte dos recursos para municpios que j dispunham de vantagens relativas. Assim sendo, significativa parcela dos municpios brasileiros, caracterizada pelo pequeno porte populacional e baixa capacidade de investimento, ficou entregue a um destino incerto no campo do saneamento, visto que a instalao, operao e manuteno dos servios implicariam investimentos
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contnuos e de longo prazo. Com isso, o processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil passou a ocorrer de forma gradativa at meados dos anos de 1990, graas resistncia de muitos municpios em assumir a responsabilidade pela gesto (ALMEIDA, 1995). As bases da redemocratizao trouxeram ao debate poltico a retomada do processo de descentralizao, assentado na recuperao dos espaos legtimos voltados para o dilogo entre os atores das trs esferas de poder, e tambm acolheram a participao da sociedade civil organizada, conclamada a atuar nos planos deliberativo e consultivo. Das diferentes esferas passaram a emergir polticas pblicas, programas de governo e projetos essenciais ao desenvolvimento das aes coletivas. Em meio poltica neoliberal, durante a dcada de 1990 houve ampla alterao nas competncias das esferas administrativas de poder revelando-se o desejo de desestatizao dos servios de saneamento, em favor da privatizao das CESBs. A centralizao federal foi fortemente criticada pelo governo federal que buscava evidenciar a prtica de corrupo e a recorrente ineficincia administrativa das companhias estaduais. Tentou-se assim, relacionar a descentralizao das aes a formas mais geis, democrticas e eficientes de gesto. Na viso de Arretche (2002), a descentralizao foi defendida em funo da burocracia federal viciada pelos padres administrativos vigentes, sendo a alocao centralizada dos recursos do FGTS favorecedoras das prticas de corrupo. O modelo ainda vigente, assentado nos preceitos do Planasa, passou a ser questionado em funo dos incentivos ineficincia das prestadoras estaduais e municipais, com polticas tarifrias eleitoreiras, renegociao sistemtica das dvidas com o governo federal, empreguismo e uma burocracia ativa na defesa dos prprios interesses. A separao entre regulao estatal e proviso privada ou pblica com padres privados de eficincia seria a alternativa mais adequada (ARRETCHE, 2002). Em meados dos anos 1990, a privatizao das empresas estaduais passou a representar alternativa atraente para alguns governadores e prefeitos que compartilhavam da mesma avaliao negativa do governo federal em relao prestao pblica de servios. As CESBs tinham criado burocracias autnomas e politicamente ativas sobre as quais a autoridade poltica tinha reduzido controle. Outros entes, pressionados por problemas fiscais, apostaram na concesso das empresas iniciativa privada como alternativa para a reduo do dficit pblico e para a arrecadao de recursos. Iniciou-se assim uma onda de privatizao de companhias municipais e estaduais de saneamento, que, no entanto, no se consolidou. De fato, a privatizao das companhias de saneamento no se estabeleceu conforme se previu no fim do sculo XX. Ela se deu por meio da abertura do capital das CESBs e com uma nova configurao de arranjos territoriais e institucionais na rea do saneamento bsico. As companhias estaduais cada vez mais
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tm pautado sua atuao na lgica dominante do mercado, unindo o bom funcionamento tcnico e operacional perspectiva do lucro. Exemplos dessa nova realidade so representados pelas experincias da Sabesp que j detm cerca de 50% das suas aes nas bolsas de So Paulo e Nova Iorque, e da Copasa, que em 2006 colocou um lote composto por 25% das suas aes para ser negociado na Bolsa de So Paulo. Seus principais acionistas so o governo do estado de Minas Gerais, seguido pela prefeitura de Belo Horizonte e por outros investidores que ficaram com percentual menor das aes (BRITTO, 2009). Os dados da PNSB de 2000 permitem contemplar a distribuio dos modelos de gesto do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio nos municpios brasileiros no fim do sculo XX. A prestao dos referidos servios abrange a sua operao, manuteno e administrao, sendo realizada conforme a atuao dos modelos de gesto municipal, estadual e privado, mostrada no grfico 1 (IBGE, 2000b). Verifica-se a hegemonia das companhias estaduais no abastecimento de gua, com 65% dos municpios brasileiros representados por este modelo de gesto e a administrao direta municipal se sobressai no esgotamento sanitrio, abrangendo 63% destes municpios. As companhias privadas tambm aparecem mais na gesto do abastecimento de gua. Destaca-se a mesma participao em ambos os servios, por parte das autarquias (8%). A priorizao do aporte de recursos s companhias estaduais de abastecimento de gua, obedecendo lgica do Planasa foi, obviamente, determinante para a superioridade da presena desse modelo de gesto. Para o esgotamento sanitrio os investimentos foram significativamente menores do que para o abastecimento de gua, ficando a gesto pblica deste servio concentrada na administrao direta municipal, o que mostra clara ausncia de planejamento e integrao entre as aes.
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GRFICO 1
(Em %)
Participao dos modelos de gesto do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio nos municpios brasileiros 2000
Particular 8% Autarquia 8%
Adm. Direta 19% Estadual 27% Estadual 65% Autarquia 8% Adm. Direta 63% Abastecimento de gua Esgotamento Sanitrio
Particular 2%
Fontes: Censo Demogrfico 2000/IBGE e Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2000.
Apesar do Texto Constitucional de 1988, reafirmar a titularidade municipal dos servios pblicos de interesse local, esse mesmo documento atribui Unio, estados e municpios a competncia comum de promover melhoria nas condies de saneamento bsico, em servios de interesse nacional, regional e local. Essa confuso de atribuies tem criado disputas em torno da titularidade dos servios e do poder concedente colocando em xeque a legitimidade do interesse local e regional (GALVO JNIOR; PAGANINI, 2009). Assim sendo, torna-se imperativo esclarecer as nuances nas quais esto envoltas as concesses de servios de saneamento, a comear pela compreenso de quem representa, de fato, o poder concedente.
2.2.1 Oferta e demanda de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil
Ao se observar a evoluo da cobertura de redes de gua e esgoto, desde a implantao do Planasa, verifica-se que o aumento da cobertura de redes urbanas de gua, entre os anos de 1972 e 2007, mais do que dobrou, passando de aproximadamente 42% para 97%. O ritmo deste crescimento foi superior ao da cobertura de redes de esgotos em praticamente todo o perodo analisado. Considerando-se o crescimento populacional urbano significativo neste perodo, o aumento na cobertura de rede de gua foi notvel (grfico 2). Em relao cobertura de redes de esgotamento sanitrio, que partiu de patamares em torno de 20%, em 1972, pode-se dizer que o aumento da cobertura mais do que triplicou, atingindo no ano 2007 aproximadamente
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68% dos domiclios. Entre os anos de 1977 e 1982 observa-se um perodo de estagnao, seguido por um pequeno crescimento entre 1982 e 1992. Na dcada seguinte (1992-2002) nota-se amplo crescimento no atendimento por redes de esgotos, graas aos investimentos especficos em programas voltados para a populao de baixa renda, como o pr-saneamento (TUROLLA, 2002). Contudo, a despeito da ampliao dos investimentos em esgotamento sanitrio, o atendimento, no ano 2007, ainda se mostrava bastante inferior ao demandado.
GRFICO 2
(Em %)
Evoluo da cobertura de redes de gua e saneamento nos domiclios urbanos brasileiros
Fontes: Censo Demogrfico de 1970/IBGE e PNADs de 1977, 1982, 1987, 1992, 1997, 2002 e 2007.
Quando se verifica o panorama recente de atendimento domiciliar urbano por canalizao interna de gua proveniente de rede de abastecimento de poo ou nascente, verificam-se elevadas coberturas, exceto naqueles domiclios pertencentes regio Norte, em que a presena de poos e nascentes bastante significativa (grfico 3). No que tange ao atendimento por redes de esgotos e fossas spticas ligadas rede, ressaltam-se amplos diferenciais regionais de cobertura, com destaque positivo para a regio Sudeste, que apresenta 90% de cobertura. A regio Sul possui aproximadamente 65% de atendimento por rede coletora e fossa sptica ligada rede, que somados ao atendimento por fossa sptica no ligada rede, resultam em aproximadamente 85% de coleta adequada. As regies Nordeste e Centro-Oeste, por sua vez, possuem cerca
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de 50% de seus domiclios atendidos por rede coletora e fossa sptica ligada rede, mas a primeira regio leva vantagem em relao segunda, no que concerne ao atendimento por fossa sptica no ligada rede (22% contra 9%). A regio Norte apresenta menos de 20% de seus domiclios urbanos atendidos por rede coletora e fossa sptica ligada rede, mas, em compensao, a regio em que a cobertura por fossa sptica no ligada rede de esgotos mais proeminente, atingindo mais de 50% destes domiclios.
GRFICO 3
(Em %)
Atendimento por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em domiclios urbanos segundo macrorregies brasileiras em 2008
Fonte: PNAD 2008/IBGE.
Em relao ao atendimento dos domiclios rurais com canalizao interna de gua (grfico 4), nota-se contraste entre as macrorregies Norte e Nordeste, que apresentam percentuais de canalizao interna inferiores a 50%, e as demais, com percentuais iguais ou superiores a 90%. Vale destacar que apesar da elevada presena de canalizao interna nas regies mais desenvolvidas, o que resulta em elevao do consumo, no pode garantir que os domiclios sejam atendidos por fontes seguras de gua, visto que a populao residente nas reas rurais, em geral, utiliza gua bruta ou apenas submetida simples desinfeco.
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GRFICO 4
(Em %)
Atendimento por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em domiclios rurais segundo macrorregies brasileiras em 2008
Fonte: PNAD 2008/IBGE.
As solues adequadas para a coleta e destinao final dos esgotos nas reas rurais ainda so pouco praticadas. Em destaque encontram-se os domiclios rurais das regies Norte, Sudeste e Sul, que tm entre 35% e 40% de seus esgotos coletados por rede de esgotamento sanitrio ou encaminhados a fossas spticas. importante ressaltar que as aes individuais de saneamento so encontradas em locais em que os servios pblicos no so prestados ou onde no h adeso domiciliar aos servios. Quando o saneamento fica a cargo do indivduo, sua cultura e escolaridade so preponderantes nas escolhas que envolvem a situao sanitria domiciliar. Assim, comum a existncia de domiclios, inclusive urbanos, nos quais os poos so amplamente utilizados, mesmo havendo a disponibilidade de rede de gua. Mais recorrente a opo pelo uso de fossas em domiclios que tm acesso s redes pblicas de esgotamento sanitrio, como forma de evitar o nus financeiro do servio. Entende-se, pois, no ser suficiente apenas aumentar a oferta dos servios de saneamento, preciso intervir na demanda. J so amplamente reconhecidas as caractersticas dos domiclios potencialmente excludos do acesso aos servios de saneamento. Os domiclios que possuem solues inadequadas para os esgotos so aqueles em que o chefe pouco escolarizado, de cor preta ou parda e sua renda agregada domiciliar inferior a 1,5 salrios mnimos. este o perfil dos brasileiros que vivem nas periferias e favelas das maiores cidades do pas, ou nas reas rurais mais isoladas pertencentes aos
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municpios pouco populosos. Em Rezende (2005), h um estudo de determinantes de redes de gua e esgotos para o Brasil, do ano 2000, em que os dados do IBGE2 foram utilizados para captar a influncia pura de cada varivel relevante na caracterizao da excluso sanitria. Foi considerada a relevncia de variveis demogrficas (sexo, idade, cor da pele, estado civil e local de moradia do chefe de domiclio), socioeconmicas (escolaridade e renda do chefe, economia do municpio e organizao do atendimento dos servios de saneamento) e a componente cultural (caracterizada pela macrorregio de residncia3). Os resultados deste estudo mostram que os aspectos ligados oferta de servios de saneamento so preponderantes para explicar a existncia do servio de saneamento no domiclio, mas para explicar a excluso sanitria e dar contorno sua feio, os aspectos relativos demanda so essenciais. oferta, esto associados os aspectos representativos dos municpios, e demanda aqueles relacionados aos domiclios. Deste modo, a economia local relevante para explicar a oferta, bem como o modelo de gesto atuante. As variveis de demanda, por sua vez, revelam quem so os excludos do saneamento, na medida em que abrangem as caractersticas demogrficas e socioeconmicas que definem a populao carente do pas. Alguns resultados do estudo de Rezende (2005) mostram bem a correlao positiva entre a ausncia de saneamento e a pobreza. Por exemplo, a chance de ter redes de gua e esgotos em um domiclio cuja chefia apresenta alta escolaridade 2,5 vezes maior do que a chance de um domiclio cujo chefe no possui instruo. E para um domiclio com renda agregada superior a cinco salrios mnimos, a chance de possuir rede de gua 2,6 vezes superior dos domiclios com renda de at 1,5 salrio mnimo. Quando se trata do acesso ao esgotamento sanitrio, um domiclio ter renda agregada superior a cinco salrios mnimos dobra as suas chances de possuir rede de esgotamento sanitrio, em relao a renda agregada de 1,5 salrio mnimo (REZENDE, 2005). Em geral, em locais em que os domiclios no tm acesso s redes de gua e/ou esgoto, a populao residente apresenta baixo nvel de escolaridade e renda, sendo esses os principais condicionantes da escolha ou falta de escolha do local de residncia. O grfico 5 revela cobertura de rede de distribuio de gua elevada em todas as faixas de renda, verificando-se um pequeno diferencial entre os domiclios com renda agregada de at um salrio mnimo e os demais. No que diz respeito ao esgotamento sanitrio, verifica-se o aumento significativo
2.. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE): Censo Demogrfico 2000 e Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2000. 3. Esta varivel tem conotao regional, representando os aspectos que so determinados pelos fatores externos e ambientais, como o clima, a topografia, as formas de ocupao do solo. Mas tambm se v nela uma conotao cultural, j que os regionalismos permitem esse tipo de associao. No estudo citado, parte-se do pressuposto de que as cinco macrorregies possuem caractersticas muito prprias e marcantes quando se trata do saneamento individual o que amplia a possibilidade de comparao de suas culturas sanitrias.
438
da cobertura de redes e fossas ligadas s redes com o aumento da renda agregada domiciliar: domiclios com renda de at 1,5 salrio mnimo possuem esta cobertura inferior a 60%, enquanto em domiclios com renda agregada superior a cinco salrios mnimos, a cobertura atinge aproximadamente 90%.
GRFICO 5
(Em %)
Atendimento por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em domiclios urbanos segundo faixas de renda agregada domiciliar em 2008
At 1 s.m. Fonte: PNAD 2008/IBGE.
De 1 3 s.m.
De 3 5 s.m.
Acima de 5 s.m.
Sobre as reas rurais (grfico 6), verifica-se ntida gradiente na presena de canalizao interna de gua, que aumenta com a renda agregada domiciliar. Enquanto domiclios com renda agregada de at 1,5 salrio mnimo possuem 60% de canalizao interna de gua, aqueles com renda superior a trs salrios mnimos contam com mais de 90% de canalizao interna. A situao dos domiclios rurais ainda bastante precria, estando grande maioria deles desprovida de solues consideradas apropriadas no que diz respeito ao afastamento das excretas, independentemente da renda agregada domiciliar. Sobre o destino final dos efluentes de esgotos domsticos, os domiclios rurais tendem a apresentar maior facilidade de assimilao pela maior disponibilidade de rea.
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GRFICO 6
(Em %)
Atendimento por esgotamento sanitrio em domiclios rurais segundo macrorregies brasileiras em 2008
At 1 s.m. Fonte: PNAD 2008/IBGE.
De 1 3 s.m.
De 3 5 s.m.
Acima de 5 s.m.
2.3 Preparando o terreno para a nova poltica nacional de saneamento
Foram vrias as tentativas de estabelecer um novo marco legal e institucional para a rea de saneamento no Brasil, aps a desmobilizao dos aparatos financeiros do Planasa, j no fim da dcada 1980. Contudo, somente no incio do sculo XXI, com a criao do MCidades e de sua Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) que se vislumbra a criao desse novo arcabouo regulatrio e institucional para o setor no pas (REZENDE; HELLER, 2008). Aps a instalao do MCidades, dois pontos foram fundamentais para a reorganizao da rea de saneamento no Brasil: i) a criao de um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para a elaborao de um projeto de lei com vista definio do marco legal e institucional para o setor; e ii) a retomada dos investimentos que, desde 1998, encontravam-se paralisados. O GTI, criado em setembro de 2003 por decreto presidencial, foi constitudo por representantes de diversos rgos e instituies da administrao federal que atuavam na rea de saneamento e sua coordenao ficou a cargo do MCidades. Os objetivos do GTI voltava-se para a elaborao de estudos e propostas para integrar as aes de saneamento do governo federal, em torno de programas comuns, e redefinir as competncias entre os rgos, uma vez que existiam superposies e paralelismo de atuaes (BRASIL, 2004a; PINHEIRO, 2008).
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A SNSA tem atuado como coordenadora das aes de saneamento, no mbito do governo federal, e administrado os investimentos direcionados ao setor. Um dos compromissos institucionais do novo governo (2003-2010) para com a rea de saneamento foi o estabelecimento de regras claras para sua regulamentao, visando ao desenvolvimento institucional de fato. Para tal, o MCidades, juntamente com os ministrios que compunham o grupo interministerial do saneamento e com ampla participao da sociedade civil organizada, formulou o anteprojeto de lei para a referida Poltica Nacional de Saneamento Ambiental. O objetivo era a integrao de esforos e de recursos dos diferentes nveis de governo e da iniciativa privada, sustentando-se nos princpios elementares da universalidade, integralidade e igualdade, sempre priorizando o interesse pblico (BRASIL, 2004b). Importante conquista para a rea de saneamento foi aprovao da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, denominada Lei de Consrcios Pblicos. Nela estabeleceram-se as bases normativas para a formao de consrcios entre municpios, entre municpios e estados e at mesmo consrcios envolvendo a Unio para a prestao dos servios pblicos de interesse comum entre os entes da Federao. Nesse processo destacou-se o Conselho das Cidades (ConCidades)4 que, por meio do seu comit tcnico de saneamento ambiental, qualificou e aprovou o texto que deu origem ao projeto de lei, encaminhado pelo poder Executivo ao Congresso Nacional. Dois anos depois, o anteprojeto de lei para a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental transformou-se na Lei no 11.445/2007, cujo texto estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico (BRASIL, 2009a, p. 13). De acordo com a referida lei, o planejamento integrado, a regulao, a cooperao federativa e o controle social impulsionaro o setor de saneamento, garantindo condies seguras para a promoo dos investimentos, alm de definir novos nveis de eficincia e de respeito aos direitos dos usurios (BRASIL, 2009a). As intervenes federais em saneamento ambiental, at o ano 2003, estavam pulverizadas em 80 aes que correspondiam a 24 programas, sob responsabilidade de oito ministrios e duas instituies financeiras da Unio. Este quadro resultava na disperso das aes e na ausncia de solues integradas constituindo um obstculo para as pretenses do governo Lula para o setor: universalizar os servios de saneamento com aplicao eficiente dos recursos e qualidade da prestao dos servios. Diante desse fato, o GTI procurou reunir todas as aes de saneamento ambiental do governo em torno de cinco programas comuns na esfera do Plano Plurianual de 2004-2007 (PPA 2004-2007) de forma a promover a
4. O ConCidades foi criado em 2004, no mbito do MCidades, e sua finalidade estudar e propor diretrizes para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar a sua execuo (BRASIL, 2005; REZENDE; HELLER, 2008). Desde sua instituio, o ConCidades estabeleceu diretrizes bsicas para nova poltica de saneamento ambiental, habitao, mobilidade urbana e transporte, caracterizada pela transparncia, democratizao e descentralizao, alm de maior atuao dos estados e municpios na tomada de decises.
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coordenao das atividades e dar visibilidade s diversas iniciativas empreendidas neste campo (BRASIL, 2003, p. 6). Assim, as aes de saneamento ambiental foram sintetizadas em torno de cinco programas do PPA 2004-20075 (quadro 1).
QUADRO 1
Distribuio das competncias do governo federal na rea de saneamento ambiental, no mbito do PPA 2004-2007
Programa Saneamento ambiental urbano Ministrios participantes MCidades, Ministrio da Sade (MS) Fundao Nacional de Sade (Funasa), Ministrio do Meio ambiente (MMA) e Agncia Nacional de guas (ANA) MCidades, MS e Funasa, MMA e ANA, Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e Presidncia da Repblica (PR) MCidades, MS e Funasa, Ministrio da Integrao Nacional MS (Funasa) Ministrio da Integrao Nacional, MMA, Ministrio do Denvolvimento Agrrio (MDA) Coordenao
MCidades
Resduos slidos urbanos Drenagem urbana Saneamento rural Conviver Fonte: Brasil (2004a).
(MMA)
Ministrio da Integrao Nacional MS Ministrio da Integrao Nacional
Para dinamizar o ritmo de universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental no pas, seria necessrio, por parte do governo federal, retomar os investimentos no setor (suspensos pelo Conselho Monetrio Nacional no ano 1998) e qualificar sua aplicao. Para isso, o MCidades, por intermdio da SNSA, tem procurado desbloquear o crdito ao setor pblico que impactava negativamente no nvel de contrataes com recursos do FGTS e de outros agentes financiadores, por exemplo, o BNDES. Como resultado assiste-se, no incio do sculo XXI, a retomada dos investimentos no setor com perspectivas de regularidade e continuidade, conforme apresentado a seguir.
2.3.1 Retomada dos investimentos pblicos em uma nova estrutura de financiamento
Desde o Planasa, as principais fontes de investimento disponveis para o setor de saneamento bsico no Brasil so: i) os recursos dos fundos financiadores (FGTS e FAT), tambm denominados de recursos onerosos; ii) recursos no onerosos, derivados da Lei Oramentria Anual (LOA), tambm conhecido como Oramento Geral da Unio (OGU), e de oramentos dos estados e municpios; iii) recursos
5. O PPA est previsto no Art. 165 da Constituio Federal e uma das trs leis em sentido formal (lei ordinria) que compem o sistema oramentrio brasileiro. Esse plano estabelece regionalmente as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA vigora por quatro anos e elaborado no primeiro ano do mandato presidencial, abrangendo at o primeiro ano do mandato seguinte. Disponvel em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/ orcamento_senado/Glossario?letra=P>.
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provenientes de emprstimos internacionais, contrados junto s agncias multilaterais de crdito, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD); e iv) recursos prprios dos prestadores de servios, resultantes de supervits de arrecadao. Os recursos onerosos constituem-se em emprstimos de longo prazo, operados principalmente pela Caixa Econmica Federal (CEF) e pelo BNDES, com recursos do FGTS e FAT, respectivamente. So praticadas taxas de juros e outros encargos em valores bem atrativos, se comparados com outras opes de financiamento, por exemplo, capitais de terceiros ofertados no mercado nacional. Ademais, seus encargos totais so compatveis com as taxas de retorno da maioria dos servios de saneamento bsico, como o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio. As fontes no onerosas, por sua vez, no preveem retorno financeiro direto dos investimentos, uma vez que os agentes tomadores de tal emprstimo no necessitam ressarcir os cofres da Unio. Para as anlises que se seguem foram efetuadas correes monetrias com o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundao Getlio Vargas para o ano 2009.
2.3.2 Recursos No Onerosos
Entre 1996 e 2002, o setor de saneamento bsico recebeu investimentos federais oriundos de quatro rgos: Sepurb/MPO, Sedu/PR, Funasa/MS, Ministrio da Integrao Nacional e MMA. Contudo, a Sepurb/Sedu utilizava metodologia diferente da empregada pelos outros trs rgos para contabilizar o montante de recursos designado ao setor, classificando-os em trs categorias: investimentos, repasses e contrapartidas.6 J a Funasa/MS, o Ministrio da Integrao Nacional e o MMA consideravam somente os recursos que haviam sido empenhados.7 Essa diferena entre as bases metodolgicas no permite a agregao dos dados, para efeito de avaliao do total de investimentos. Assim sendo, as anlises a seguir separam as diferentes fontes, por perodos de tempo e segundo as definies oficialmente adotadas.
6. Os investimentos representam o valor global, ou melhor, o valor dos contratos assinados entre a Unio e o municpio, por exemplo. O repasse constitui a parte do investimento que representa o valor emprestado pela Unio. O valor repassado uma parte do que foi empenhado, uma garantia depositada na conta do beneficiado. A contrapartida, por sua vez, representa um percentual do investimento e realizada diretamente pelo tomador do recurso. 7. O empenho, segundo Giacomoni (2001), uma obrigao de pagamento pendente, por parte do Estado, que est associada s etapas de execuo da obra. Quando o contrato ainda est em execuo os valores empenhados e de investimento so diferentes e no coincidem. Somente ao fim do contrato, quando a obra termina, o valor de empenho o mesmo do valor de repasse, e o mesmo do valor pago.
443
De 1996 a 2002 foram investidos em aes de saneamento, no mbito dos programas coordenados pela Sepurb/MPO e Sedu/PR, com recursos no onerosos, R$ 6,4 bilhes de reais, o que representou 0,04% do produto interno bruto (PIB) no septnio. Esses recursos foram direcionados para 12.363 operaes de saneamento bsico, destacando-se o ano 1997, quando a mdia de investimentos, por operao relacionada ao setor, foi da ordem de R$ 564 milhes (grfico 7).
GRFICO 7
Recursos no onerosos, investimentos contratados no mbito da Sepurb/MPO e Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico 1996-2002
(Em milhes de R$)
Fontes: CEF e dados atualizados pelo IGP-DI de dezembro de 2009.
Em relao ao PIB brasileiro, nesse mesmo perodo, verifica-se, pelo grfico 8, que a trajetria da participao relativa dos investimentos oramentrios no PIB foi muito semelhante trajetria dos investimentos absolutos. Embora no se observe uma regularidade dessa participao, possvel afirmar que o peso relativo de tais investimentos no produto brasileiro foi declinando ao longo do perodo analisando, atingindo o patamar mais baixo em 2000. A participao desses investimentos no PIB brasileiro variou de um mximo de 0,06% em 1997 a um mnimo de 0,02% em 2000.
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GRFICO 8
(Em%)
Recursos no onerosos, peso relativo dos investimentos contratados pela Sepurb/ MPO e Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico PIB brasileiro, 1996-2002
Fontes: CEF e dados atualizados pelo IGP-DI de dezembro de 2009.
Os dados da tabela 1 e do grfico 9 revelam elevada concentrao das contrataes na regio Nordeste (39,9%) e menor participao do Norte (12,8%) e Sul (10,7%). Essa concentrao de recursos no onerosos na regio Nordeste compatvel com os maiores dficits relativos de servios de saneamento que o pas apresentava no perodo. Vale destacar que os recursos oramentrios no preveem retorno do investimento e nessa macrorregio que as possibilidades de autofinanciamento dos sistemas de saneamento so mais limitadas, o que torna os recursos oramentrios poderosos instrumentos de combate desigualdade do acesso.
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TABELA 1
Recursos no onerosos, repasses realizados pela SEPURB/MPO e Sedu/PR em intervenes de saneamento bsico, por macrorregio, 1996-2002
Macrorregies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Total Geral 1996 157,69 449,75 169,07 93,89 165,97 1036,37 1997 227,89 676,04 320,98 150,31 205,63 1580,85 1998 105,93 512,61 166,74 83,64 135,39 1004,31 1999 115,5 242,45 140,41 87,89 131,61 717,86 2000 64,24 214,43 91,49 102,64 157,04 629,84 2001 127,93 360,12 210,14 123,4 275,17 1096,76 2002 24,64 115,81 98,11 48,73 82,95 370,24 Total 823,82 2571,21 1196,94 690,5 1153,76 6436,23
Fonte: CEF. Obs.: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009.
GRFICO 9
(Em %)
Recursos no onerosos, repasses em iniciativas de saneamento, por macrorregio, 1996-2002
Fonte: CEF. Obs.: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009.
Dos R$ 6,4 bilhes contratados para intervenes de saneamento, mais de 50% (R$ 3,2 bilhes) foram destinados ao Programa de Financiamento Infra-Estrutura (Proinfra)/Pr-municpios. Desse total, 39,2% foram contratados pelos estados e municpios da regio Nordeste e 20,2% pelos municpios e UFs localizados no Centro-Oeste. O componente esgotamento sanitrio ficou em segundo lugar na ordem de prioridades, recebendo 19,8% do total dos repasses. A regio Nordeste, mais uma vez, recebeu grande parte desses investimentos contratos (37,6%), seguida pela regio Sudeste (26,6%).
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Entre 1996 e 2002, o montante empenhado pela Funasa/MS (1996-2002), pelo Ministrio da Integrao Nacional (2001 e 2002) e pelo MMA (2001 e 2002) foi de R$ 9,7 bilhes, o equivalente a 0,05% do PIB do perodo (tabela 2). Em 2001, do total de recursos empenhados (R$ 4,4 bilhes), a Funasa participou com 60%, seguida pelo Ministrio da Integrao Nacional com 39%. Apesar de o volume de recursos empenhados em 2002 (R$ 2,2 bilhes) corresponderem metade do montante de 2001, ainda assim superou os anos anteriores (com exceo de 1999). Para Costa (2003), o Projeto Alvorada foi o grande responsvel pelo elevado volume de recursos nesses dois anos. Grande parte dos recursos no onerosos empenhados pela Funasa/MS, Ministrio da Integrao Nacional e MMA em aes de saneamento foi direcionada aos estados e municpios da regio Nordeste (R$ 4,9 bilhes) e Norte (R$ 1,6 bilhes) do pas, em que so mais limitadas as possibilidades de autofinanciamento dos servios, o que possivelmente explicado pela lgica do Projeto Alvorada, de investimento em localidades com os mais baixos IDH.8 A partir de 2003, com a criao do MCidades e de sua SNSA, assiste-se ao redesenho da atuao governamental no setor de saneamento bsico brasileiro. Em primeiro lugar, com vista a retomar os investimentos at ento contingenciados, o MCidades, por intermdio da SNSA, procurou desbloque-los por meio das excepcionalidades previstas nas regras das resolues do conselho monetrio nacional de nmeros 2.827 de 30 de maro de 2001, 2.954 de 24 de abril de 2002 e 3.049 de 28 de novembro de 2002 (BRASIL, 2004b).
TABELA 2
Recursos no onerosos, empenhos realizados pela Funasa/MS, Ministrio da Integrao Nacional e MMA em iniciativas de saneamento bsico, 1996-2002
Ano 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total Funasa /MS 214.649.904 440.150.792 687.072.971 1.767.944.000 579.582.071 2.629.499.377 1.012.756.468 7.331.655.583 Ministrio da Integrao Nacional 1.733.219.117 620.246.063 2.353.465.180 MMA 92.829.014 3.320.613 96.149.627 Total de recursos empenhados 214.649.904 440.150.792 687.072.971 1.767.944.000 579.582.071 4.455.547.507 1.636.323.144 9.781.270.390
Fonte: Siga Brasil. Nota: 1 Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009. 2 As informaes disponveis na base de dados do Siga Brasil, relativas aos empenhos realizados pelos Ministrios da Integrao Nacional, e MMA, esto disponveis somente a partir de 2001.
8. O ndice de desenvolvimento humano municipal (IDH-M) 2000 pode ser consultado no Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. um indicador que leva em considerao a renda per capita, o nvel educacional e a longevidade, e varia entre zero e um, sendo que, quanto mais prximo de um melhores so as condies de desenvolvimento humano da populao municipal.
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Alm disso, a partir de 2004, iniciou-se uma nova metodologia para contabilizao dos gastos em saneamento bsico, visando padronizar conceitos e procedimentos, fatores indispensveis para agregao e consolidao dos dados, bem como para clareza das informaes. Nessa nova metodologia de contabilizao dos investimentos, os gastos foram classificados em duas categorias: comprometidos e desembolsados. Os valores comprometidos referem-se aos investimentos futuros compromissados pelo governo federal e englobam os valores dos contratos de emprstimo dos recursos onerosos e os valores dos empenhos realizados com recursos no onerosos (BRASIL, 2009c). Os desembolsos realizados so os recursos financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e esto associados s etapas de execuo fsica dos empreendimentos. Como grande parte das obras de infraestrutura urbana ultrapassa um exerccio oramentrio, os desembolsos relativos ao OGU podem incluir valores pagos e os restos a pagar de exerccios anteriores (GIACOMONI, 2005). Entre 2003 e 2009, o montante total de recursos oramentrios comprometidos com iniciativas de saneamento foi da ordem de R$ 25,0 bilhes (58% dos R$ 43 bilhes comprometidos, relativos aos recursos onerosos e no onerosos), o que representou 0,13% do PIB nacional nesse mesmo perodo. Vale ressaltar que o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em 2007, veio consolidar o comprometimento do governo federal com as intervenes na rea do saneamento (grficos 4 e 5). Vale ressaltar que o PAC, lanado em 2007, veio consolidar o comprometimento do governo federal com as intervenes na rea do saneamento (grficos 10 e 11). O PAC 1 (2007-2010) previu inicialmente para o setor cerca de R$ 40 bilhes, sendo R$ 12 bilhes de recursos oramentrios (66% por intermdio do MCidades e 33% pela Funasa), R$ 20 bilhes de financiamento e R$ 8 bilhes como contrapartida dos estados, municpios e prestadores de servios (BRASIL, 2009a).
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GRFICO 10
Recursos no onerosos, compromissos e desembolsos em iniciativas de saneamento, 2003-2009

(Em bilhes de R$)
Fontes: Siafi Gerencial e MCidades. Obs.: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009.
GRFICO 11
(Em %)
Recursos no onerosos, participao relativa dos recursos comprometidos no PIB brasileiro, 2003-2009
Fontes: Siafi Gerencial e IBGE. Obs.: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009.
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Pelo grfico 12 verifica-se a relevncia das rubricas oramentrias do PAC para o setor de saneamento bsico. Em 2007, aproximadamente 57,8% (R$ 2,8 bilhes) dos compromissos com recursos no onerosos foram provenientes do programa. Esse percentual sofreu aumento expressivo nos dois anos seguintes criao deste, principalmente no ano 2009, quando o peso relativo de seus recursos no total comprometido foi de 70%. Em relao aos desembolsos, pode-se inferir que o incremento deles em 2008 e 2009 j reflexo da aplicao das contrataes realizadas a partir de 2007, resultado da prioridade conferida ao PAC (BRASIL, 2008).
GRFICO 12
(Em %)
Recursos no onerosos, participao relativa dos compromissos e desembolsos de gastos do PAC no total de recursos comprometidos e desembolsados, 2007-2009
Fonte: MCidades.
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A tabela 3 mostra que 44,7% dos recursos no onerosos, entre 2003 e 2009, foram comprometidos com a regio Nordeste do pas e 22,4% com a regio Sudeste. A distribuio dos recursos desembolsados seguiu a mesma tendncia de distribuio dos comprometidos. A regio Nordeste recebeu aproximadamente 43,8% de gastos no onerosos desembolsados entre 2003 e 2009, e a Sudeste 19,8% do total. importante ressaltar que os valores disponveis para os investimentos em saneamento bsico so superiores queles apresentados na tabela 3, haja vista que neles no esto includas as contrapartidas ofertadas pelos proponentes.
TABELA 3
Recursos no onerosos, compromissos e desembolsos por macrorregio, 2003-2009
(Em milhes R$)
Regies Centro Oeste Norte Nordeste Sudeste Sul Nacional Total Regies Centro Oeste Norte Nordeste Sudeste Sul Nacional Total Comprometidos 2003 135 76 310 181 53 0 755 2003 158 112 441 106 37 0 854 2004 217 122 644 237 126 0 1346 2004 176 88 440 87 67 0 858 2005 452 241 1006 517 199 0 2415 2005 296 51 409 94 113 0 963 2006 522 354 1167 599 203 0 2845 2006 407 173 708 289 140 0 1717 2007 1067 463 2478 871 307 0 5186 2007 292 242 873 404 136 0 1947 2008 703 530 2912 1313 425 2 5885 2008 618 298 1465 870 247 5 3503 2009 585 803 2673 1888 633 0 6582 2009 408 283 1541 807 222 288 3549 Total 3681 2589 11190 5606 1946 2 25014 Total 2355 1247 5877 2657 962 293 13391
Desembolsados
Fontes: Siafi Gerencial , CEF e MCidades. Nota: 1 Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009. 2 Esto includos os seguintes rgos: MCidades, MD, MDS, Ministrio da Integrao Nacional, Obs.: Valores no identificados por macrorregio.
MMA, MS e MTE.
2.3.3 Recursos Onerosos
Entre 1996 e 2009, o governo federal contratou9 R$ 28,1 bilhes e desembolsou10 R$ 15,5 bilhes para iniciativas de saneamento com recursos onerosos. O FGTS, mais uma vez, comprovou sua relevncia como fonte histrica de financiamento para o setor, participando com 67,7% do total contratado com recursos onerosos.
9. Investimentos futuros que foram compromissados pelo governo federal. 10. Os desembolsos realizados so os recursos financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e esto associados s etapas de execuo fsica deles (BRASIL, 2008).
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O FAT respondeu por R$ 9,0 bilhes dos contratos e os servios relacionados ao abastecimento de gua (43,0%) e ao saneamento integrado (27,6%) receberam prioridade. No que tange aos programas financiados com recursos do FGTS, destacaram-se o Saneamento para Todos (53,1%) e o Pr-saneamento (42,3%). Pelo grfico 13 observa-se que os emprstimos para o saneamento com recursos do FGTS sofreram grande variao ao longo do perodo e, em 2001, no houve emprstimo algum do fundo para o setor. No septnio de 1996-2002 foram contratados, em mdia, R$ 998 milhes por ano, praticamente um tero do montante mdio contratado no perodo de 2003-2009. S no intervalo de trs anos (2007-2009), foram contratados 50% do total de todo o perodo (1996-2009).
GRFICO 13
Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do FGTS em iniciativas de saneamento, 1996-2009
(Em milhes R$)
Fontes: CEF e MCidades. Obs.: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009.
Os recursos contratados via FAT/BNDES para financiar o setor de saneamento bsico tambm oscilaram muito no intervalo em questo. O grfico 14 mostra que no perodo de 2003 a 2009 os emprstimos dessa fonte foram muito superiores aqueles realizados no septnio anterior (1996-2002). Para se ter uma ideia de tal magnitude, entre 1996 e 2002 foram contratados, em mdia, R$ 367 mil anualmente desse fundo. J entre 2003 e 2009, esse valor foi multiplicado por seis, isto , foram financiados, por ano, R$ 2,5 milhes. Essas grandes variaes na disponibilidade de financiamento para o setor de saneamento podem
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ser explicadas pelos dois programas de ajuste fiscal do governo federal (1997 e 1998), em resposta s crises dos pases emergentes e a prpria crise da economia brasileira (1999). A Resoluo do Conselho Monetrio Nacional no 2.444, de 24 de novembro de 1997, suspendeu o programa Pr-saneamento e, em seguida, a Resoluo no 2.521/1998 ordenou o contingenciamento do crdito ao setor pblico (TUROLLA, 2002). Em 2001, as Resolues nos 2.800 e 2.801, do Conselho Monetrio Nacional, flexibilizaram novamente o crdito ao setor e possibilitaram a retomada dos investimentos setoriais, notadamente a partir de 2003.
GRFICO 14
Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do FAT em iniciativas de saneamento, 1996-2009
(Em milhes R$)
Fontes: BNDES e MCidades. Obs.: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009.
No quadrinio de 2003/2006, o montante de recursos onerosos comprometidos em iniciativas de saneamento foi da ordem de R$ 7,1 bilhes (mdia anual de R$ 1,7 bilhes) e entre 2007 e 2009, j no mbito do PAC, foram comprometidos em torno de R$ 14 bilhes com o setor (mdia de R$ 4,6 bilhes por ano). O grfico 15 revela que em 2007 e 2008, grande parte dos recursos de financiamento comprometidos com o setor de saneamento correspondia s aes do PAC e que, em 2009, esse montante chegou a quase 100% (99,8% do total comprometido). Os desembolsos para empreendimentos includos no PAC tambm foram bastante significativos, especialmente os realizados a partir de 2008.
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GRFICO 15
(Em %)
Recursos onerosos, participao relativa dos compromissos do PAC no total de recursos comprometidos, 2003-2009
Fonte: MCidades
A anlise da distribuio relativa dos emprstimos com recursos de financiamento, entre 1996 e 2009 (grfico 16), mostra sua importncia para a regio Sudeste, principalmente nos anos de 2001 e 2005, quando essa regio ficou com quase totalidade dos recursos. A priorizao da destinao dos recursos onerosos para essa regio resultado do cumprimento, por parte de seus estados e municpios, dos critrios eleitos para se ter acesso a esses recursos, que privilegiam as reas com maior dinamismo econmico (BRASIL, 2008). O Sudeste recebeu 48,9% dos compromissos de financiamento, com destaque para os municpios dos estados de So Paulo (52,6%) e Minas Gerais (31,5%). O Nordeste, por sua vez, participou de 18,4% do montante total contratado e os estados da Bahia (30,5%) e do Cear (20,5%) foram os que maiores tomadores de financiamento no perodo em questo.
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GRFICO 16
Recursos onerosos, participao relativa dos compromissos do PAC no total de recursos comprometidos, 2003-2009
Fonte: Ministrio das Cidades.
2.3.4 O PAC
Este um programa voltado para o incentivo do desenvolvimento, com vista a promover o crescimento econmico, gerar postos de trabalho e melhorar as condies de vida da populao brasileira (BRASIL, 2008a, p. 9). O PAC coordenado pelo Comit Gestor do PAC (CGPAC), formado pelos ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento. O Grupo Executivo do PAC (GEPAC) integrado pela Subchefia de Articulao e Monitoramento (Casa Civil), Secretaria de Oramento Federal e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (Planejamento), alm da Secretaria Nacional do Tesouro (STN) (Fazenda), e busca estabelecer metas e acompanhar a implementao do programa (BRASIL, 2009b). O PAC est organizado em trs eixos. So eles: Infraestrutura Social e Urbana saneamento, habitao, metrs, trens urbanos, universalizao do programa Luz para Todos e recursos hdricos; infraestrutura Logstica construo e ampliao de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias; e infraestrutura Energtica gerao e transmisso de energia eltrica, produo, explorao e transporte de petrleo, gs natural e combustveis renovveis. O PAC Saneamento faz parte do eixo infraestrutura Social e Urbana e objetiva proporcionar o acesso de 7 milhes de domiclios aos servios de abastecimento de gua; 7,3 milhes de domiclios aos servios de esgotamento sanitrio; e 8,9 milhes de domiclios coleta adequada de resduos slidos.
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As principais medidas institucionais promovidas pelo PAC que impactaram o setor de saneamento procuraram expandir o volume de crdito e aprimorar os instrumentos de gesto. So elas: i) criao do Fundo de Investimento em Participaes em Infra-Estrutura (Lei no 11.478/2007); ii) instituio do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura (Lei no 11.488/2007); iii) simplificao dos mecanismos para agilizar a transferncia e prestao de contas dos recursos do Programa direcionados aos estados e municpios (Lei no 11.578/2007); e iv) a criao de cargos pblicos com qualificaes voltadas para atividades especializadas na rea de engenharia (Lei no 11.539/2007). As medidas econmicas que merecem destaque referem-se: i) ampliao do limite de crdito da CEF para investimentos em saneamento (Lei no 11.485/2007); ii) criao do Fundo de Investimento em Infra-Estrutura com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS (Lei no 11.491/2007); iii) elevao da liquidez do fundo de arrendamento residencial (FAR); reduo das taxas de juros de longo prazo; iv) reduo dos spreeads bancrios do BNDES para os setores de infraestrutura, logstica e desenvolvimento urbano; v) alterao da Lei de Diretrizes Oramentrias, diminuindo o supervit para a execuo dos Projetos Pilotos de Investimento (Lei no 11.477/2007); vi) ampliao dos recursos oramentrios para investimentos do PAC em saneamento e dos limites para contratao de operaes de crdito com muturios pblicos para saneamento (Resolues do Conselho Monetrio Nacional nos 2827 e 3437) (BRASIL, 2008a, p. 10 e 11).
3 O FUTURO DO SANEAMENTO TRANSIO PARA UM NOVO PANORAMA 3.1 Prognsticos para a economia e programas de investimentos
No h dvidas que para a elaborao de futuros cenrios institucionais para o setor de saneamento no Brasil, deve-se, antes de tudo, ter um conhecimento apurado da situao corrente do saneamento bsico no pas e das metas fsicas propostas e macrodiretrizes estabelecidas pelo novo plano que se pretende implementar PLANSAB , que se encontra em processo de elaborao. No entanto, a formulao de programas que estejam conectados ao planejamento e que reflitam seu objetivo no condio suficiente para seu sucesso. A dinmica operacional de tais programas pode, muitas vezes, subverter a lgica do planejamento e abrir portas para prticas de diferentes interesses. Apesar disso, fato que a elaborao de programas adequados para o fim pretendido condio primordial para um bom planejamento ou, pelo menos, para garantir sua respeitabilidade e credibilidade. Para a formulao dos programas, no mbito do PLANSAB, alguns pontos fundamentais devem ser considerados. Em primeiro lugar, a necessidade veemente do estabelecimento de uma coordenao nacional da poltica de saneamento bsico. Esse papel caberia ao MCidades que, com a participao de outros rgos federais colegiados e demais instituies ligadas rea de saneamento, seria capacitado para coordenar
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a poltica e executar as estratgias estabelecidas no PLANSAB. Em segundo, a formulao de programas baseados nas estratgias deste, com coordenao efetiva e presente para garantir a implementao deles com aderncia ao plano nacional. Um terceiro ponto importante o desenvolvimento de programas que contemplem e enfatizem a universalizao dos quatro componentes do saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana e manejo de resduos slidos) e a valorizao de aes que os integrem. Em quarto lugar est a necessidade de estimular a prtica da intersetorialidade, articulando programas e aes de saneamento com outros setores, por exemplo, da habitao de interesse social, regularizao fundiria, transporte e mobilidade, sade, recursos hdricos, preservao e educao ambiental e promoo e incluso social. Em quinto, a despeito da qualificao dos gastos pblicos, a adoo de critrios de elegibilidade para programas e aes, conforme enfatizada no processo participativo para a elaborao do PLANSAB. O sexto aspecto abrange as medidas estruturantes e as estruturais, com nfase nas primeiras, aqui interpretadas como aes que do suporte poltico e gerencial sustentabilidade da prestao de servios de saneamento, garantindo o aperfeioamento da gesto, tanto na forma de programas como na de aes especficas. Finalmente, destaca-se a focalizao dos programas em populaes mais vulnerveis, que exijam abordagem tecnolgica e gerencial especfica ou que recebam prioridade na poltica governamental. Alm desses pontos, a escolha de um cenrio macroeconmico como pano de fundo para o estabelecimento da PLANSAB de suma importncia para seu sucesso e o alcance de seus objetivos. Assim, o cenrio de referncia aquele que projeta o Brasil como pas saudvel e sustentvel no ano de 2030, graas ao elevado crescimento econmico de 5,5%, expanso do mercado interno e maior integrao com o mercado externo, propiciada pela diminuio das barreiras comerciais. O crescimento dos investimentos do setor pblico que, por sua vez, gera externalidades positivas aos investimentos privados, e a melhoria dos indicadores sociais reduo das desigualdades urbanas e inter-regionais e ambientais tambm so caractersticas presentes nesse cenrio. Alm disso, os significativos avanos do Estado como gestor de suas polticas e aes consolida seu papel de provedor dos servios pblicos e condutor das polticas pblicas essenciais. No plano internacional a economia experimenta um momento favorvel, com crescimento de 3,5% a.a (a.a.) e taxa de inflao de 2,5% a.a. (BRASIL, 2010a). Entre 2011 e 2020, pressupe-se que o PIB brasileiro crescer, em mdia, 4,5% a.a., que haver continuidade da estabilidade do real e manuteno das metas inflacionrias, via elevao da taxa de juros bsica da economia (Selic), no binio 2010-2011, e aumento da utilizao da capacidade produtiva. Ademais, espera-se expressiva queda da relao dvida/PIB que passar de 37,8% em 2009 para 23,2% em 2020, graas, entre outros fatores, diminuio dos gastos do governo e reduo das taxas de juros nominais e reais, que ocorrer a partir de 2012. Os investimentos do setor pblico experimentaro uma fase ascendente entre 2009 (3,28% do PIB) e 2015 (4,09% do PIB) em funo da contnua diminuio
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do consumo do governo e das famlias. O incremento das poupanas pblica e privada gerar contrapartidas para o crescimento do investimento agregado, que passar de 16,71% do PIB, em 2009, para 24,95% do PIB em 2015. Essa trajetria ascendente da economia brasileira permanecer no decnio de 2021-2030. O maior volume de investimento agregado, em relao ao perodo anterior, um dos fatores responsveis pelo acelerado ritmo de crescimento da economia nesse perodo (5,5% a.a.). Neste contexto de elevado crescimento econmico, o Comit de Poltica Monetria (Copom) eleva a taxa Selic com vista a assegurar a convergncia da inflao trajetria das metas. Entretanto, a relao dvida/PIB j menor nesse perodo e, juntamente com o incremento do supervit primrio, amortece o impacto do aumento da taxa de juros sobre a dvida pblica. Essa elevao da taxa de juros bsica da economia freia, mais uma vez, o consumo privado que, associado diminuio dos gastos do governo, alavanca o crescimento da poupana interna. Essa, por sua vez, a partir de 2025, absorve os dficits em conta corrente, diminuindo a dvida externa e favorecendo a poltica cambial, um dos pilares fundamentais do plano real. No contexto de toda essa lgica macroeconmica, so realizadas mudanas no marco regulatrio dos segmentos oligopolizados da economia, viabilizando a ampliao dos investimentos nos setores de energia, transporte e saneamento. Assim sendo, o peso relativo dos investimentos pblicos, provenientes do OGU, de emendas parlamentares e do PAC, em relao ao PIB, se eleva de 3,26%, em 2011, para 4,54%, em 2025. Esse cenrio admite que os investimentos em saneamento bsico passem de R$ 6,3 bilhes em 2009 para R$ 19,4 bilhes, em 2030 preos constantes de 2009. Concomitantemente aos avanos na rea econmica, notadamente a partir de 2021, assiste-se a progressivas mudanas na rea social e ambiental, o que gera melhorias na qualidade de vida da populao e no meio ambiente.
3.2 O bnus demogrfico
A influncia da dinmica demogrfica sobre o aumento da cobertura de servios de saneamento no Brasil se torna relevante no atual contexto, em funo da ocorrncia de um momento favorvel realizao de aes coletivas, em funo de um fenmeno conhecido como janela de oportunidades demogrficas.11 O processo de transio demogrfica, como resultado da queda das taxas de mortalidade e fecundidade, vem produzindo uma acelerada mudana na estrutura etria da populao brasileira, caracterizada pela reduo da proporo jovem da populao, paralelamente ampliao da populao adulta. Uma consequncia desta dinmica ser o aumento considervel da populao idosa em um futuro prximo (CARVALHO; WONG, 2008).
11. Esta terminologia foi adotada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) para classificar os pases que passam por momentos de crescimento populacional propcios ao desenvolvimento econmico. Ver UN (2006). Disponvel em: <http://hdr.undp.org/hdr2006/statistics/flash/statistics_trends.cfm>.
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No Brasil, assim como em outros pases, o aumento relativo da populao em idade economicamente ativa, no fim do sculo XX, vem criando uma oportunidade de melhoria para as condies de vida da populao. A existncia de uma parcela significativa da populao nas idades consideradas produtivas e ainda susceptveis aos efeitos de ciclo de vida permeia a evoluo educacional, microeconmica e cultural dos indivduos e dos cidados (UN, 2006). A inrcia demogrfica, ainda por um bom tempo, produzir uma conjuntura favorvel, associada ao processo de reduo da razo de dependncia total (RDT), como mostrado no grfico 17. A razo de dependncia de jovens (RDJ) comeou a decrescer na dcada de 1970, paralelamente ao aumento nos investimentos em polticas de saneamento bsico, criando-se condies potencialmente favorveis para a ampliao das coberturas de saneamento no futuro. A mudana na estrutura etria impactou tambm na reduo da participao relativa da populao nas idades mais provveis de formao de novos domiclios, refletindo na diminuio da demanda domiciliar (ver grfico 18). Esta reduo incide na desacelerao do ritmo de expanso urbano e, consequentemente, na reduo da demanda de servios de saneamento, fenmeno que j est sendo observado no pas desde os anos 1980, quando o declnio da fecundidade j se tornara uma realidade (ver tabela 4).
GRFICO 17
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 1950
Razo de dependncia total2 e razo de dependncia de jovens1, 1950 a 2050
1970
1990 RJD
2010 RDT
2030
2050
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GRFICO 18
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 1950
Quociente entre chefes de domiclios com menos de 35 anos e com 35 anos e mais, 1972 a 2000
1970
1990
2000
2010
Fontes: ONU e IBGE. Notas: 1 Razo de dependnciatotal (RDT) = RDJ + RDI. 2 Razo de dependncia de jovens (RDJ) = populao menor de 15 anos/populao de 15-64. Razo de dependncia de idosos (RDI) = populao de 65 anos ou mais/populao de 15-64.
TABELA 4
Taxa mdia anual de crescimento decenal dos domiclios brasileiros, 1940-2000

Anos de referncia/ situao do domiclio 1970 1980 1991 2000 Domiclios particulares permanentes Total 17.628.699 25.210.639 34.734.715 44.776.740 Urbanos 10.276.340 17.770.981 27.157.268 37.369.953 Rurais 7.352.359 7.439.658 7.577.447 7.406.788 3,6 3,3 2,6 5,6 4,3 3,2 0,1 0,2 -0,2 Taxa de crescimento dos domiclios (%) Total Urbanos Rurais
Fontes: Censos demogrficos de 1970, 1980, 1991 e 2000/IBGE.
Nesse contexto, entende-se que as polticas de saneamento no Brasil estariam se aproveitando da janela de oportunidade demogrfica a fim de aumentar a cobertura domiciliar de servios de saneamento. Mas importante destacar que este perodo favorvel ao crescimento da economia, em funo da inrcia do crescimento demogrfico, dever cessar em um futuro no muito distante, quando o significativo contingente da populao economicamente ativa (PEA) se transformar em populao idosa. Quando a estrutura demogrfica deixar de ser caracterizada pela superioridade da PEA, em relao aos jovens e idosos, haver impactos diretos sobre a economia trazendo consequncias para os investimentos em programas de saneamento.
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3.3 Metas de atendimento
O atual cenrio das aes coletivas e individuais de saneamento no pas reflexo da evoluo destas aes ao longo dos processos de ocupao do territrio, no mbito de sua poltica econmica e desenvolvimentista. As desigualdades historicamente verificadas no pas vm se refletindo nas aes de saneamento, visto que a extenso do territrio e, consequentemente, sua diversidade e diferentes formas de ocupao so fatores de impacto na desigualdade de acesso ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio. Essas caractersticas do territrio representam elementos importantes para a compreenso do quadro atual das aes e para a proposio de metas plausveis de serem atingidas em um horizonte de 20 anos, conforme considerado na verso preliminar do PLANSAB (BRASIL, 2010b). As metas constantes na verso preliminar servem de referncia para as previses de atendimento entre os anos de 2010 e 2030.12 O alcance de tais metas pressupe a efetivao de investimentos provenientes das esferas federal, estaduais e municipais, e tambm investimentos oriundos dos prestadores e de agentes internacionais. A perspectiva favorvel aos investimentos em saneamento, no cerne de uma poltica propcia ampliao e universalizao do atendimento, ser consequncia da notvel estabilidade econmica e do crescimento do PIB, e da atual preocupao com a reduo das desigualdades socioeconmicas e regionais do pas. Desta maneira, espera-se a reverso dos quadros de precariedade e insuficincia no atendimento da populao com servios de saneamento. Os grficos 19 e 20 apresentam as previses de atendimento por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais do pas, entre os anos de 2000 e 2030. Espera-se que em 20 anos seja possvel atingir a universalizao do abastecimento de gua nas reas urbanas, mas com o grande desafio de tornar as aes efetivas, eficientes e eficazes. Para isso, necessrio que todos tenham acesso gua de qualidade, regularmente, independentemente de seu nvel socioeconmico e do seu local de residncia. A situao do atendimento domiciliar rural com solues adequadas para o abastecimento de gua dever melhorar at 2030, mas as desigualdades no acesso ainda devero persistir com os domiclios das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste atingindo a universalizao, enquanto os domiclios das regies Norte e Nordeste ainda estaro buscando alcan-la.
12. As referidas metas foram compostas por meio de uma pesquisa que inquiriu especialistas e atores chave no processo de desenvolvimento das aes de saneamento, a respeito de metas plausveis de atendimento por servios de saneamento em 2030. Tais metas so discutidas no captulo 5 da verso preliminar do PLANSAB Metas de curto, mdio e longo prazos.
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GRFICO 19
(Em %)
a)
100 90 80 70 60 50 40 2000
Previso de atendimento por abastecimento de guaa e esgotamento sanitriob em domiclios urbanos segundo macrorregies, Brasil 2000 a 2030
b)
100 90 80 70 60 50 2010 2020 2030 40 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
Brasil Sudeste
Norte Sul
Nordeste Centro Oeste
Fontes: Censos demogrficos de 1991 e 2000/IBGE, PNAD de 2008 e SNIS 2007.
GRFICO 20
(Em %)
a)
Previso de atendimento por abastecimento de guaa e esgotamento sanitriob em domiclios rurais segundo macrorregies, Brasil 2000 a 2030
b) 100 80 60 40 20 2005 2010 2015 2020 2025 2030 0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
100 80 60 40 20 0 2000
Brasil Sudeste
Norte Sul
Nordeste Centro Oeste
Fontes: Censos demogrficos de 1991 e 2000/IBGE, PNAD de 2008 e SNIS 2007.
Em relao coleta e tratamento dos esgotos, o desafio ser ainda maior e no se espera que a universalizao ocorra nos prximos 20 anos. Alm do dficit do esgotamento sanitrio ser bastante superior ao do abastecimento de gua, a dotao adequada de todos os domiclios urbanos com sistemas dinmicos ou estticos de coleta e tratamento de esgotos de mais difcil implantao, sobretudo no contexto de assentamentos precrios e irregulares. As solues devem abranger aes integradas de urbanizao, que ajudem a desenvolver e aprofundar
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a essncia da cidadania e da participao social no processo de deciso e apropriao das aes. Cabe destacar os problemas de carter fundirio, que levam nmero significativo de pessoas a no terem suas habitaes reconhecidas pela sociedade com a qual partilham, de maneira precria, a infraestrutura urbana. Apesar disso, espera-se que o esgotamento sanitrio alcance um novo patamar, ao fim do perodo em questo (2010-2030), em que verificaro diferenciais pouco significativos entre as macrorregies do pas, como fruto de uma abordagem que expressar a necessidade de se desenvolverem tecnologias apropriadas a cada realidade. Para as reas rurais, o aumento esperado da cobertura, embora mantidos os diferenciais de atendimento entre as macrorregies do pas, ser bastante expressivo e trar uma nova perspectiva para o desenvolvimento dessas reas.
O panorama do atendimento sofrer influncias positivas nos prximos 20 anos. Uma conjuntura poltica mais propcia ao desenvolvimento das aes de saneamento tende a se estabelecer, assegurada pelo novo ambiente legal e institucional do pas. Acredita-se que o atual cenrio econmico, bastante favorvel ao desenvolvimento, seja mantido nos prximos 20 anos, trazendo investimentos crescentes para o saneamento. Alm disso, no que se refere dinmica demogrfica do pas, a inrcia do crescimento populacional atuar favoravelmente ampliao da cobertura de servios de saneamento. A instituio, pelo governo federal, de polticas e programas nacionais vinculados aos mecanismos de financiamento vem definindo as bases da realizao das aes nas trs esferas de poder, mas verifica-se crescente preocupao com a definio dos papis e com o estabelecimento de critrios com vista incluso dos entes federados no processo de desenvolvimento social inerente universalizao. Desse panorama apreende-se que na perspectiva federativa, estados e municpios devem assumir papis de executores das polticas, e a Unio deve propor metas e o planejamento das aes. necessrio enfatizar a adoo de programas especficos e integrados, que estejam voltados para as distintas realidades do pas, sobretudo em reas urbanas e rurais, e que abranjam medidas de carter estruturantes, que fortaleam os mecanismos de gesto, com participao cidad e com desenvolvimento humano. So grandes os desafios para se alcanar a universalizao do atendimento por servios de saneamento. A excluso sanitria um processo difcil de ser revertido porque depende da resoluo de outros problemas, anteriores coletivizao dos servios de saneamento, por exemplo, a desigual ocupao e apropriao do territrio brasileiro, o comportamento displicente do poder pblico e a tendncia improvisao dos brasileiros. Nos rinces do pas, as prticas individuais ainda refletem a situao sanitria praticada h sculos.
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O que dizer sobre a poltica pblica no Brasil e sobre os aspectos determinantes da oferta e da demanda de servios de saneamento no futuro? Os elementos abordados na discusso da institucionalizao do saneamento, em perspectiva histrica da gesto, da prestao e do novo ambiente legal e de financiamento, suscitam algumas pressuposies e previses. Assim, ao se traduzir o que se espera alcanar nos prximos anos, em termos de atendimento por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, leva-se em conta uma srie de acontecimentos que permearam a evoluo destas aes e parte-se do pressuposto de que h, no perodo recente, novas perspectivas para o saneamento. Pode-se inferir que tais perspectivas sejam provenientes de uma conscincia poltica crtica sobre o tema, que vem favorecendo o fortalecimento institucional do setor, em ambiente de consolidao de leis especficas, em que a ampliao das suas relaes com reas de interface seja possvel, e que as suas possibilidades de impulsionar um processo de universalizao no pas torne-se real. Este trabalho discorreu sobre alguns dos aspectos que devero ser favorveis ao desenvolvimento das aes de saneamento no Brasil e que devero, at 2030, impulsionar o aumento nos nveis de atendimento da populao por sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, e, principalmente, reduzir a excluso sanitria. Falar em universalizao do atendimento em 20 anos ainda prematuro porque este processo depende de ampla integrao de intenes, planejamento e aes que envolvem a participao da sociedade. Mas preciso apontar um caminho e, tendo em vista o cenrio favorvel ao desenvolvimento que vivncia o Estado brasileiro, entende-se que a construo de uma poltica integrada de educao, emprego, renda, moradia e saneamento pode se concretizar e, enfim, mudar o histrico e desigual processo de desenvolvimento humano no pas.
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CAPTULO 14
GESTO DA DRENAGEM URBANA
1 INTRODUO
Os sistemas urbanos so primordialmente reas de consumo e moradia, as quais possuem diferentes dimenses ou integraes, como o caso das reas metropolitanas. No incio do sculo XX, 13% da populao mundial era urbana. Atualmente, metade das pessoas vive nas cidades, ocupando apenas 2,8% do territrio do globo. Em 2050, estima-se que a populao mundial urbana corresponder a 70% da populao total, sendo que todo o crescimento populacional dever ocorrer em reas urbanas (UN, 2007). No Brasil, o crescimento urbano ocorrido nas ltimas dcadas transformou o pas em essencialmente urbano. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2000, 81,3% da populao era urbana. A densidade habitacional urbana mdia do pas de 65 habitantes/hectares (ha) (EMBRAPA, 2008) e a populao urbana ocupa apenas 0,28% do territrio nacional. A urbanizao responsvel pela concentrao da populao em um espao reduzido, com grande competio pelos mesmos recursos naturais solo e gua , destruindo parte da biodiversidade. Os principais problemas relacionados com o uso do solo, que resultam em impactos diretos sobre os recursos hdricos, podem ser resumidos nos seguintes pontos: Expanso urbana sobre as reas de mananciais de abastecimento humano, comprometendo a sustentabilidade hdrica das cidades, onde os mananciais superficiais e subterrneos so contaminados com os efluentes urbanos, como o esgoto sanitrio, pluvial e os resduos slidos. Ocupao de reas de risco de encostas, sujeitas a deslizamentos, e de reas ribeirinhas, sujeitas a inundaes, agravada pela falta de planejamento e fiscalizao. Aumento da densidade habitacional, com consequentes aumentos da demanda de gua e da carga de poluentes lanados nos rios prximos s cidades, tendo em vista a disposio inadequada dos esgotos sanitrios, pluviais e resduos slidos nas cidades. Ocorrncia de eroso e sedimentao, gerando reas degradadas. Excessiva impermeabilizao das reas urbanas e a cobertura e canalizao dos rios, conforme modelos ainda correntes de assentamentos urbanos.
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Em consequncia, h perda de mananciais, reduz-se a cobertura de gua segura para a populao, aumenta-se a frequncia das inundaes e deteriora-se a qualidade da gua nos rios, o que resulta na perda de qualidade de vida da populao. Nesse sentido, visando minimizar os danos desses processos sociedade e ao ambiente, emerge a necessidade de se adotar prticas e aes relacionadas gesto da drenagem urbana, envolvendo o manejo do escoamento das guas pluviais no tempo e no espao. A concepo moderna da gesto da drenagem urbana trata da integrao dos recursos hdricos e das guas urbanas, e ser adotada no presente captulo. Na prxima seo, essa vinculao utilizada para a apresentao de um panorama dos problemas urbanos relacionados s guas pluviais, o qual compreende um histrico do desenvolvimento do saneamento, caracterizando a relao da drenagem com os demais componentes do saneamento. Os tipos de inundaes urbanas so evidenciados, buscando-se demonstrar sua gnese enquanto associada a processos de urbanizao. A seo 3 apresenta um quadro da situao atual do planejamento e da gesto das guas pluviais, seja na bacia hidrogrfica, seja na cidade. Primeiramente, o marco legal vigente e as prticas de gesto da drenagem urbana no Brasil so apresentados, seguindo-se um inventrio das polticas de controle de impactos de inundaes urbanas no Brasil e no exterior, concluindo com o principal instrumento de gesto da drenagem urbana na cidade, o Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU). Na seo 4, so explorados modelos alternativos para controle de impactos e para financiamento permanente da drenagem urbana, concluindo-se com a proposio de um modelo integrado, adequado s condies brasileiras. Por ltimo, as consideraes finais retomam os temas mais importantes tratados no captulo, destacando-se, ainda, os prejuzos econmicos das inundaes urbanas e fazendo-se uma discusso dos elementos para uma potencial poltica nacional do setor. O anexo apresenta uma breve anlise dos investimentos recentes do governo federal no setor de drenagem no perodo 2003-2009 e traz evidncias de que se esboa uma poltica nacional de drenagem urbana de fato, com a ampliao de recursos destinados ao setor no perodo recente.
2 PROBLEMAS URBANOS RELACIONADOS S GUAS PLUVIAIS 2.1 Histrico de desenvolvimento do saneamento
At o sculo XX, o desafio das cidades era evitar a proliferao de doenas, devido principalmente s condies sanitrias dos efluentes da prpria populao que contaminavam suas fontes de abastecimento, criando condies ideais de
Gesto da Drenagem Urbana
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proliferao de doenas infecciosas. O abastecimento de gua de fontes seguras e a coleta de esgoto, com despejo a jusante do manancial da cidade, ainda sem tratamento, caracterizam a denominada fase higienista, do incio do sculo XX, na qual se observaria a transferncia dos impactos sobre a sade pblica para outras comunidades, a jusante dos despejos (quadro 1). O crescimento urbano no referido sculo se acelerou e, principalmente depois da Segunda Guerra Mundial, ocorreu um boom de crescimento populacional na Europa e nos Estados Unidos, que foi seguido de urbanizao acelerada, levando uma alta parcela da populao para as cidades, resultando em colapso do ambiente urbano devido, agora, aos efluentes sem tratamento, j que quase sempre haver uma cidade a montante e outra a jusante para contaminar a gua, no que tem sido denominado como ciclo de contaminao. Para controle desses impactos, no incio da dcada de 1970, houve, nos Estados Unidos, um marco importante nesse setor, com a aprovao do Clean Water Act (Lei da gua Limpa), uma legislao que estabelecia que todos os efluentes deveriam ser tratados com a melhor tecnologia disponvel para recuperao e conservao dos rios. Foram realizados investimentos macios em tratamento de esgoto domstico e industrial, recuperando em parte a qualidade da gua dos sistemas hdricos rios, lagos, reservatrios e costeiro. Isso permitiu melhorar as condies ambientais, evitar a proliferao de doenas e a deteriorao de fontes de abastecimento. Nessa mesma poca verificou-se que era insustentvel continuar a construo de obras de drenagem que aumentassem o escoamento devido urbanizao, como a canalizao de rios naturais. Procurou-se revisar os procedimentos e utilizar sistemas de amortecimento em vez de canalizao. Essa tem sido denominada de fase corretiva das guas urbanas (quadro 1).
QUADRO 1
Fase Pr-higienista: at incio do sculo XX Higienista: antes da dcada de 1970 Corretiva: entre as dcadas de 1970 e 1990 Desenvolvimento sustentvel: depois da dcada de 1990 Fonte: Tucci (2008).
Fases do desenvolvimento das guas urbanas

Caractersticas Esgoto em fossas ou na drenagem, sem coleta ou tratamento, e gua da fonte mais prxima, do poo ou rio Transporte de esgoto distante das pessoas e canalizao do escoamento Tratamento de esgoto domstico e industrial; amortecimento do escoamento Tratamento tercirio e do escoamento pluvial; novos desenvolvimentos que preservam o sistema natural Consequncias Doenas e epidemias; grande mortalidade e inundaes Reduo das doenas, mas rios contaminados; impactos nas fontes de gua e inundaes Recuperao dos rios, restando a poluio difusa, obras hidrulicas e impacto ambiental Conservao ambiental, reduo das inundaes e melhoria da qualidade de vida
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Apesar dessas aes, verificou-se que persistia uma parte da poluio devido s inundaes urbanas e rurais, chamadas de poluio de fontes difusas. Desde os anos 1990, os pases desenvolvidos tm investido em uma poltica de desenvolvimento sustentvel urbano baseada no tratamento das guas pluviais urbanas e rurais, na conservao do escoamento pluvial e no tratamento dos efluentes a nvel tercirio para retirada de nitrognio e fsforo, os quais eutrofizam os lagos. A base desse desenvolvimento no uso do solo a urbanizao que preserva os caminhos naturais do escoamento e prioriza a infiltrao. Essa fase tem sido denominada de desenvolvimento sustentvel. Nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, as cidades variam de estgio. Inicialmente, quando a populao pequena, o abastecimento realizado por meio de poos ou de um corpo dgua prximo e o esgoto despejado na drenagem, quando ela existe, ou lanado em poos negros ou fossas spticas. Nessa situao, existe o risco de a gua de abastecimento ser contaminada pelo prprio esgoto. Esse cenrio dramtico quando o solo tem baixa capacidade de infiltrao, as fossas no funcionam e o esgoto escoa pelas ruas ou pela drenagem. Essas situaes provocam a proliferao de doenas transmitidas pela gua. Nesse estgio pr-higienista, doenas como diarreia so a principal causa de mortalidade infantil. Nos pases em desenvolvimento ocorreram dois cenrios quando da passagem do pr-higienismo para o higienismo: Algumas cidades construram rede de esgoto, mas evitaram a rede de drenagem procedimento que, na Amrica do Sul, verificou-se em cidades como Santiago, no Chile, e Barranquilla, na Colmbia, entre outras. Como resultado desse cenrio, a poluio domstica foi reduzida, contudo as inundaes passaram a ser um problema frequente. O outro cenrio presente em grande parte das cidades brasileiras tem sido da construo de drenagem sem a rede de esgoto domstico, fazendo que a poluio domstica e industrial contamine as fontes de gua. Apesar de existir rede de guas pluviais, os problemas foram agravados em virtude do aumento do escoamento devido urbanizao. Isso tem levado a uma reduo de qualidade de vida e um comprometimento da sade e aumento de risco para a populao.
No Brasil, a fase pr-higienista encontrada em pequenas comunidades, nas reas de favelas ou de ocupao irregular ou ainda em cidades onde o investimento em saneamento mostra-se muito deficiente. A fase higienista, por seu turno, encontrada em grande parte das cidades brasileiras. Nmero reduzido de cidades, como Porto Alegre, Braslia, Campo Grande e So Paulo, encontra-se entre as fases higienista e corretiva.
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2.2 Inundaes urbanas
As guas pluviais urbanas so drenadas pelo ravinamento, por canais naturais e pelo sistema construdo de condutos e canais. Esse sistema pode ter vrias dimenses, desde um pequeno crrego1 que drena uma pequena bacia de alguns hectares, at um rio como o Amazonas, que drena uma bacia de milhes de quilmetros quadrados. O principal impacto sobre a sociedade ocorre quando o escoamento sai do seu leito e atinge as reas laterais, produzindo inundaes.
2.2.1 Tipos de inundaes
As guas pluviais podem gerar inundaes na bacia hidrogrfica devido ao excesso de chuva que no consegue ser drenado, inundando a vrzea de acordo com a topografia das reas prximas aos rios. Estes eventos ocorrem de forma aleatria em funo dos processos climticos locais e regionais, em um tipo de inundao que denominado de inundao ribeirinha. Na medida em que o solo impermeabilizado e o escoamento acelerado atravs de condutos e canais, a quantidade de gua que chega ao mesmo tempo no sistema de drenagem aumenta, produzindo inundaes mais frequentes do que as que existiam quando a superfcie era permevel e o escoamento se dava pelo ravinamento natural. Essa inundao se deve urbanizao ou prpria drenagem urbana. Esses dois efeitos podem ocorrer isoladamente ou combinados, mas geralmente as inundaes ribeirinhas ocorrem em bacias de grande e mdio portes, com mais de 500 km2, no trecho onde a declividade baixa e a seo de escoamento pequena. J as inundaes na drenagem urbana ocorrem em pequenas bacias urbanizadas, com rea entre 1 e 100 km2, devendo-se registrar que as grandes cidades, como So Paulo, so excees. A populao de mais poder aquisitivo tende a habitar locais seguros, ao contrrio da populao carente que ocupa as reas ribeirinhas de alto risco de inundao, provocando problemas sociais que se repetem por ocasio de cada cheia. Quando a frequncia das inundaes baixa, a populao ganha confiana e despreza o risco, aumentando significativamente o investimento e a densificao nas reas inundveis. Nessas situaes, as enchentes assumem caractersticas catastrficas. A urbanizao tende a impermeabilizar o solo, somando-se a ela a drenagem urbana, que faz acelerar o escoamento por condutos e canais. Esse processo produz: i) aumento da vazo mxima e da frequncia das inundaes; ii) aumento da velocidade do escoamento, resultando em eroso do solo e produo de sedimentos para o sistema de drenagem; iii) aumento dos resduos slidos que escoam para o sistema
1. Crrego, arroio, ribeiro, igarap, entre outros, so denominaes utilizadas para pequenos canais de escoamento de pequenas bacias hidrogrficas.
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de condutos e canais, produzindo entupimento e reduzindo a sua capacidade de escoamento, o que, por sua vez, resulta em maiores inundaes; e iv) deteriorao da qualidade da gua pluvial, devido lavagem das superfcies urbanas. Esse conjunto de impactos mostra a falta de sustentabilidade do modelo de urbanizao atual, marcada pela ocupao generalizada com superfcies impermeveis, problema que ainda agravado pelo limitado servio de esgotamento sanitrio e de resduos slidos que transforma os rios em reas degradadas. A reao da populao solicitar canalizao prxima sua casa, fazendo ainda o recobrimento dos canais para ocultar a rea degradada. Esta soluo transfere inicialmente a inundao para os vizinhos, rio abaixo e, nos prximos anos, quando o canal ou conduto estiver entupido, a inundao retornar.
2.2.2 Urbanizao, canalizao e inundaes
A urbanizao geralmente ocorre no sentido de jusante para montante, devido s caractersticas de relevo. Quando um loteamento projetado, os municpios exigem apenas que o projeto de esgotos pluviais seja eficiente no sentido de drenar a gua do prprio loteamento. Normalmente, o impacto do aumento da vazo mxima sobre o restante da bacia no avaliado pelo projetista, nem isso exigido pelo municpio. A combinao do impacto de diferentes loteamentos produz aumento da ocorrncia de enchentes a jusante. Esse processo ocorre por meio da sobrecarga da drenagem secundria (condutos) sobre a macrodrenagem (riachos e canais) que atravessa as cidades. As reas mais afetadas, devido construo das novas habitaes a montante, so as mais antigas, localizadas a jusante, conforme mostra a figura 1.
FIGURA 1
Tendncia da ocupao e do impacto
Macrodrenagem
Futura Urbanizao PERFIL A - A
A
s
A
s Aumento do nvel devido urbanizao montante Ocupao existente
Fonte: Tucci (2007).
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Para buscar resolver problemas desse tipo, os municpios passam a canalizar a macrodrenagem. Geralmente, ocorre a seguinte sequncia: Estgio 1: a bacia comea a ser urbanizada de forma distribuda, com mais densificao a jusante, aparecendo, no leito natural, os locais de inundao devido a estrangulamentos naturais ao longo do seu curso e ao efeito de urbanizao a montante. Estgio 2: as primeiras canalizaes so executadas a jusante, com base na urbanizao atual; com isso, o hidrograma a jusante vazes mximas aumenta, mas ainda contido pelas reas que inundam a montante e porque a urbanizao na bacia no est totalmente densificada. Estgio 3: com a mais densificao, a presso pblica faz que os administradores continuem o processo de canalizao para montante. Quando o processo se completa, ou mesmo antes, as inundaes retornam a jusante, devido ao aumento da vazo mxima, uma vez que as reas a montante funcionavam como reservatrios de amortecimento. Nesse estgio, a canalizao simplesmente transfere a inundao totalmente para jusante. J no existem espaos laterais para ampliar os canais a jusante e, assim, as solues possveis convergem para o aprofundamento do canal, com custos extremamente altos podendo chegar a US$ 50 milhes/km, dependendo do subsolo, da largura, do revestimento, etc.
As consequncias dessa falta de planejamento e regulamentao so sentidas em boa parte das cidades de mdio e grande portes do pas. Depois que o espao est todo ocupado, as solues disponveis tais como canalizaes, diques com bombeamentos, reverses e barragens, entre outras so extremamente caras. O poder pblico passa a investir uma parte significativa do seu oramento para proteger uma parcela da cidade que sofre devido imprevidncia da ocupao do solo urbano. Algumas cidades brasileiras apresentam impactos combinados de inundaes ribeirinhas e drenagem urbana. O exemplo tpico ocorre da seguinte forma: em um primeiro estgio, a cidade se localiza junto a um rio onde ocorrem inundaes ribeirinhas. A populao no ocupa a vrzea, j que preferiu ocupar a parte mais alta da cidade populao ainda pequena , mas, com a valorizao dos imveis e o crescimento urbano, so exercidas presses para ocupao da vrzea de inundao. A vrzea ento ocupada e ocorrem as primeiras inundaes. O poder pblico, ento, constri um canal na rea urbana para conter a inundao atual. Com isso, a populao se move para a vrzea de inundao e ocupa o espao at as margens do rio. medida que se d a urbanizao para montante, ocorre o aumento das vazes, conforme demonstrado anteriormente, e o canal construdo no possui mais capacidade para transportar o volume de guas pluviais gerado.
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Nessa fase, no existem mais espaos para ampliar lateralmente a capacidade do canal, apenas escavando, o que envolve custos extremamente altos, pois necessrio canalizar o rio por trechos longos. Esse cenrio ocorreu no rio Tiet, em So Paulo, e tendia a ocorrer em Curitiba e na maioria das cidades prximas a um rio de grande porte que se expande na sub-bacia.
3 SITUAO ATUAL DO PLANEJAMENTO E DA GESTO DAS GUAS PLUVIAIS 3.1 Gesto atual dos impactos das inundaes no Brasil
Devido s divises disciplinares da sociedade contempornea, os problemas relacionados aos dois tipos de inundaes apresentados no item anterior tm sido tratados por profissionais de diferentes formaes e geridos por entidades de diferentes nveis. A seguir, apresentado um resumo do cenrio institucional da gesto das guas pluviais no Brasil atual, considerando aqueles dois tipos de inundaes. Primeiramente, h que apontar que a legislao brasileira no distingue as inundaes ribeirinhas daquelas decorrentes da urbanizao. Observa-se que as inundaes ribeirinhas possuem maior interveno federal, em associao com os municpios, mas os problemas de inundaes na drenagem urbana ficam nas atribuies do municpio, somente. Nos subitens seguintes, so analisados os principais elementos institucionais relativos aos dois tipos de inundaes e aos espaos de gesto das guas urbanas.
3.1.1 Estrutura de gesto de inundaes ribeirinhas2
A Constituio Federal de 1988 (CF/88), no inciso XVIII, Art. 21, Captulo II, do Ttulo III, estabelece que compete Unio planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e inundaes. At 1990, o extinto Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) atendia parte desses problemas com obras de barragens, canalizao e diques de proteo contra inundaes, como pode ser observado em diferentes cidades brasileiras Porto Alegre, Teresina, bacia do rio Itaja-Au etc. Com o fechamento dessa instituio, a Secretaria de Desenvolvimento Regional ficou com limitados recursos humanos e financeiros para apoiar as cidades. As atribuies relativas s enchentes e secas da Secretaria de Desenvolvimento Regional, aps vrias reformas administrativas nos anos 1990, passaram responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional (MI), que coordena o Sistema Nacional de Defesa Civil. A Lei Federal no 9.433/1997, instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
2. O texto a seguir baseia-se em Tucci (2007).
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regulamentando o inciso XIX do Art. 21 da CF/88. Entre os vrios fundamentos relacionados s enchentes, contidos nessa lei, destaca-se que a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades. Entre os objetivos est a preservao e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrente do uso inadequado dos recursos naturais. Entre as diretrizes que podem ter mais efeito no combate s enchentes, destacam-se a integrao e articulao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental, os planejamentos regional, estadual e nacional e de uso do solo. Como instrumentos bsicos, destacam-se os planos de recursos hdricos. Em 2000, a Lei Federal no 9.984, que cria a Agncia Nacional de guas (ANA), determina, no inciso X, do Art. 4o, que cabe ANA a funo de
planejar e promover aes destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundaes, no mbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, em articulao com o rgo central do Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municpios.
De acordo com esse quadro institucional, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, no que se refere preveno e ao controle de cheias, sobrepe-se, mas no se ope, estrutura administrativa existente. A lei mantm as competncias dos organismos existentes e potencializa sua atuao, envolvendo basicamente a ANA e o MI e dois importantes apoios, a saber, a Secretaria de Obras deste ministrio e o Sistema Nacional de Defesa Civil, principalmente a sua articulao e aproximao com estados e municpios. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, ao promover uma descentralizao da gesto para a esfera local da bacia hidrogrfica, procura efetivar uma parceria do poder pblico com a sociedade civil organizada. O poder decisrio passa a ser compartilhado nos comits de bacia hidrogrfica e nos conselhos de recursos hdricos nacional ou estaduais. Est prevista tambm a viabilidade financeira do sistema, ao se destinar parte dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso da gua ao custeio dos organismos que o integram e ao financiamento das intervenes identificadas pelo processo de planejamento. Apesar da melhoria institucional, talvez por ser muito recente, verifica-se atualmente que as administraes estaduais, em geral, no esto preparadas tcnica e financeiramente para planejar e controlar os impactos das enchentes, j que os recursos hdricos ainda so normalmente tratados de forma setorizada energia eltrica, abastecimento urbano e tratamento de esgoto, irrigao e navegao , sem que haja mais interao na administrao e no seu controle.
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Na esfera municipal, as prefeituras foram obrigadas a elaborar planos diretores, nas situaes e nos prazos previstos pela Lei Federal no 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). No entanto, o Estatuto da Cidade no prev a obrigatoriedade de legislar sobre a preveno contra a ocupao das reas de risco de enchentes. Ao mesmo tempo, observa-se que os planos diretores, se por um lado j tratam de aspectos de preservao ambiental, por falta de conhecimento e orientao no costumam trazer dispositivos de preveno da ocupao das reas de risco de enchentes.
3.1.2 Estrutura de gesto da drenagem urbana
Como j apresentado, as obras de drenagem atuais tratam principalmente de canalizar e cobrir canais, apenas transferindo problemas de inundao. Alm disso, os custos dessa forma de interveno so altos. Cruz e Tucci (2007) analisaram a drenagem existente em Porto Alegre e mostraram que o custo do controle futuro dos impactos trs vezes superior ao da gesto preventiva na drenagem urbana. A gesto da drenagem urbana no pas tambm se mostra frgil. A experincia de trabalho junto a municpios mostra que, na maioria deles, no existe um prestador de servio, apenas pessoas isoladas que atuam no assunto da drenagem urbana, geralmente na secretaria de obras. A exceo dada pelas cidades que possuem um servio, por exemplo, Porto Alegre, que conta com o Departamento de Esgotos Pluviais (DEP), e Santo Andr, onde a Samasa inclui todos os servios de saneamento bsico. Na grande maioria das cidades, no existe um entendimento dos impactos mencionados na seo anterior, e essas seguem desenvolvendo projetos de canalizao que acabam aumentando os problemas existentes. Em nvel federal, a gesto de apoio aos municpios, sob a forma de financiamento de obras de drenagem. Isso realizado por meio do Ministrio das Cidades (MCidades) e do Ministrio da Integrao Nacional.3 A legislao sobre o uso do solo, que pode ter efeito sobre enchentes urbanas, municipal. Os estados e a Unio podem estabelecer normas para o disciplinamento do uso do solo, visando proteo ambiental, ao controle da poluio, sade pblica e segurana. Dessa forma, observa-se que no caso da drenagem urbana, que envolve o meio ambiente e o controle da poluio, a matria de competncia concorrente entre municpio, estado e Unio. Outro aspecto refere-se s terras sobre as quais incide legislao de proteo de mananciais e demais reas de preservao permanente (APPs), situao em que a falta de alternativas para gerar renda da terra pode servir como um incentivo,
3. A gesto de recursos hdricos das bacias hidrogrficas federais d-se no mbito do Ministrio do Meio Ambiente. As polticas pblicas do setor so desenvolvidas pela Secretaria de Recursos Hdricos e pela ANA. Ver anexo para informao sobre os investimentos federais em drenagem urbana.
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entre outros, ao loteamento irregular. Verifica-se a que falta estrutura de gesto de enchentes urbanas a inteligncia de gerar mecanismos econmicos de sustentabilidade, com as medidas de comando e controle. A estrutura de gesto tambm se ressente de limitaes profissionais, uma vez que a drenagem urbana sempre foi vista como ao marginal no saneamento bsico. Geralmente, o profissional que atua em saneamento trata da microdrenagem, na filosofia de drenar as guas pluviais o mais rpido possvel at encontrar a macrodrenagem urbana, seja essa um riacho, conduto ou canal. Enquanto as cidades so pequenas, esse tipo de gesto no um problema, pois o excesso gerado inunda superfcies rurais a jusante. Com a urbanizao acelerada, comea a ocorrer inundao na drenagem urbana, mas os municpios geralmente no possuem capacidade tcnica para resolver esse problema. As prticas da microdrenagem passam a ser aplicadas tambm para a macrodrenagem, com efeito destrutivo e economicamente insustentvel, j que a vazo para transportar o mais rapidamente possvel as guas pluviais aumenta de forma significativa, assim como a distncia. Infelizmente, os engenheiros no se atualizaram e no compreenderam o problema no seu conjunto. As universidades prepararam toda uma gerao de profissionais com conceitos equivocados sobre drenagem. Apenas recentemente esse panorama est sendo modificado, mas ainda existe uma gerao de profissionais desatualizados, que continua praticando e ensinando os conceitos inadequados de drenagem urbana, agravando ainda mais os problemas nas cidades. Todo esse problema se reflete na falta de capacidade dos municpios em preparar projetos e formular demandas no setor, alm de realizar investimentos sem sustentabilidade.
3.1.3 Gesto da bacia hidrogrfica e da cidade
conveniente, aqui, abordar conjuntamente os dois espaos de gesto das guas urbanas, resumidos no quadro 2.
QUADRO 2
Espao
Espaos de gesto das guas urbanas

Domnio ou titularidade Governos federal ou estaduais Gestores Instrumentos Caractersticas Gesto da quantidade e qualidade da gua nos rios da bacia hidrogrfica, sem transferirem impactos Gesto dos servios de gua na cidade e controle dos impactos para jusante na bacia
Bacia hidrogrfica1
Comits e agncias
Plano de Bacia Hidrogrfica
Municpio2
Municpios
Municpios
Plano de Saneamento Bsico
Fonte: Tucci (2007). Notas: Bacias de grande porte (>1000 km2). rea de abrangncia da cidade e suas pequenas sub-bacias de macrodrenagem (<50 km2). Os valores de reas so indicativos e podem se alterar para cidades de grande porte.
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Como visto anteriormente, os impactos resultantes das aes em uma cidade so transferidos para o restante da bacia. Para o controle desses impactos, podem ser estabelecidos padres a serem atingidos, regulados por legislao ambiental e de gesto de recursos hdricos, seja em nvel federal, seja em estadual. A Lei de Recursos Hdricos (Lei Federal no 9.433/1997) estabeleceu em seu Art. 12 que todos os usos que alteram a qualidade e quantidade da gua esto sujeitos a outorga. Ainda, na regulao de recursos hdricos, est previsto que os comits de bacia devem estabelecer o enquadramento dos trechos de rios de acordo com os preceitos do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) os critrios de enquadramento, conforme padres de qualidade da gua foram definidos pela Resoluo no 357/2005 do Conama. J a Lei de Saneamento Bsico (Lei Federal no 11.445/2007) definiu que a gesto das cidades deve atender aos preceitos da Lei de Recursos Hdricos no seu Plano de Saneamento Bsico. O Art. 4o estabeleceu que os recursos hdricos no integram os servios pblicos de saneamento bsico, mas o pargrafo nico deste artigo especificou que a utilizao de recursos hdricos sujeita outorga de direito de uso, nos termos da Lei de Recursos Hdricos, de seus regulamentos e das legislaes estaduais. A gesto das aes no ambiente urbano pode ser definida de acordo com a relao de dependncia da gua nos limites da bacia hidrogrfica ou da jurisdio administrativa dos municpios, dos estados ou da Unio. A tendncia que a gesto dos recursos hdricos seja realizada no mbito da bacia hidrogrfica. No entanto, a gesto do uso do solo realizada pelo municpio ou, em algumas regies metropolitanas, por um grupo de municpios. Assim, pode-se conceber que a gesto seja realizada de acordo com a definio do espao geogrfico externo ou interno cidade. No Brasil, existem planos de bacia hidrogrfica desenvolvidos em nvel nacional pela ANA e, nos estados, pelas entidades de gesto desses entes federativos. Normalmente, os planos de bacia hidrogrfica tm sido desenvolvidos para bacias grandes, com rea superior a 1.000 km2, onde existem vrias cidades que interferem umas nas outras, transferindo impactos. Um plano de bacia hidrogrfica dificilmente poder envolver todas as medidas a serem aplicadas em cada cidade, mas deve estabelecer os condicionantes externos s cidades, tais como a qualidade de seus efluentes e as alteraes de sua quantidade, de modo a evitar a transferncia de impactos. Portanto, a gesto do ambiente interno da cidade trata de aes dentro dela que buscam atender aos condicionantes externos previstos no plano. Esses condicionantes geralmente visam ao uso racional dos recursos hdricos e ao controle dos efluentes devido ao esgotamento sanitrio e drenagem urbana.
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A Lei Federal no 11.445/2007 tambm definiu as diretrizes a serem seguidas pelos planos de saneamento bsico. Os servios pblicos de saneamento bsico foram definidos no Art. 2o da lei: abastecimento de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais; esgotamento sanitrio, incluindo coleta, tratamento e disposio; limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, compreendendo coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza das vias pblicas; e drenagem e manejo de guas pluviais, incluindo transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas de reas urbanas.
A legislao especifica que o desenvolvimento do Plano de Saneamento Bsico de responsabilidade do titular dos servios, ou seja, o municpio. Tambm define que as condies de validade dos contratos de concesso esto sujeitas existncia do plano e estabelece o prazo de quatro anos para a sua reviso ressalte-se que, como a Lei no 11.445 foi aprovada em 2007, os planos devem ser revisados ou elaborados at 2011. Tambm foi previsto que os planos de saneamento bsico podem ser desenvolvidos de forma independente para abastecimento de gua, esgoto, resduos slidos e drenagem, sendo a sua consolidao de responsabilidade dos titulares, bem como a sua compatibilizao com o(s) Plano(s) de Bacia(s) Hidrogrfica no(s) qual(is) a cidade esteja inserida.
3.2 Polticas de controle dos impactos das guas pluviais
As polticas de controle dos impactos das guas pluviais sero apresentadas com destaque para os dois tipos principais de medidas disponveis, aplicadas em ambientes de gesto distintos bacia hidrogrfica e cidade.
3.2.1 Tipos de medidas de controle das inundaes urbanas
As medidas de controle de inundaes so classificadas em medidas no estruturais e medidas estruturais. As medidas no estruturais utilizam os mecanismos legais, a preveno via alerta, seguros e capacitao da populao e de profissionais. Essas medidas tratam de prevenir ou conviver com as inundaes. J as medidas estruturais utilizam-se de obras que permitem evitar que as inundaes ocorram, como diques, barragens, canalizaes, entre outras. Essas ltimas exigem mais investimento e geralmente no so viveis economicamente. Nas reas ribeirinhas, os custos das medidas estruturais so muito altos, portanto as medidas no estruturais so as mais utilizadas.
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Na drenagem urbana, existem dois cenrios fundamentais: i) para reas ainda no construdas so usadas medidas no estruturais, como legislao, fiscalizao e controle, e mecanismos de incentivos econmicos; e ii) para as reas j construdas so utilizadas medidas estruturais que priorizam o amortecimento do escoamento na fonte ou na macrodrenagem. As medidas sustentveis de controle tratam de reter o escoamento na fonte, no loteamento ou na macrodrenagem, por intermdio de infiltrao ou armazenamento. Desta forma, evita-se a transferncia para a jusante dos impactos. Para que estas medidas sejam adotadas so necessrias legislaes municipais que contenham o aumento do escoamento. Essa uma prtica que vem sendo implementada desde a dcada de 1970 pelos pases desenvolvidos. Vale destacar que a literatura internacional apresenta um grande nmero de prticas sustentveis sobre o assunto (boxes adiante).
3.2.2 Polticas de controle das inundaes urbanas no Brasil e no exterior
As experincias de controle de inundaes urbanas se desenvolvem em duas linhas, conforme a gesto se d na bacia hidrogrfica ou na cidade, caracterizadas a seguir: A gesto da bacia hidrogrfica realizada em nvel nacional ou estadual, ou seja, externo cidade, tratando das inundaes ribeirinhas dos rios de mdio e grande porte e das definies dos controles que as cidades devem desenvolver na sua gesto. A gesto interna cidade ou regio metropolitana integra os servios de saneamento ambiental e envolve medidas para inundaes ribeirinhas e drenagem urbana.
H experincias internacionais de polticas sobre gesto das inundaes ribeirinhas, bem como de gesto da drenagem urbana, sendo que aquelas possuem processos tanto em nvel da bacia, impulsionados pelo estado ou pela Federao, como em nvel local, impulsionados pelos municpios. O primeiro processo trata de controlar os impactos externos cidade e o segundo, os impactos internos cidade. Os conjuntos de experincias selecionadas esto apresentados nos boxes 1 e 2. No Brasil, tanto em um caso como no outro, no existe nenhum programa sistemtico de controle de enchentes que envolva seus diferentes aspectos. O que se observa so aes isoladas por parte de algumas cidades. Relativamente ao controle de inundaes ribeirinhas, pode-se citar o municpio de Estrela, no Rio Grande do Sul, que definiu, em seu Plano Diretor, zonas de uso especial, caracterizadas pela restrio de ocupao e de construes abaixo de determinadas cotas, estabelecidas em zoneamento de inundao previamente elaborado (REZENDE; TUCCI, 1979). O municpio prev, na legislao, a troca de rea de inundao por ndice de ocupao em zonas valorizadas,4 como uma forma de adquirir reas de risco para uso pblico.
4. Por meio do instrumento da outorga do direito de construir.
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Tambm no h uma poltica federal estruturada para a drenagem urbana, apenas programas e aes isoladas do MCidades e do MI e iniciativas pontuais em algumas cidades e unidades da Federao. Porto Alegre foi pioneira em Plano Diretor de Drenagem Urbana que rene medidas estruturais e no estruturais (IPH, 2001); o estado de So Paulo tem desenvolvido medidas estruturais de amortecimento em vrias cidades da Regio Metropolitana de So Paulo; e Braslia desenvolveu recentemente um PDDU (CONCREMAT ENGENHARIA, 2009). A importncia do referido plano como principal instrumento de gesto no espao interno cidade justifica sua abordagem em detalhe, como se ver a seguir neste captulo.
BOX 1
Polticas nacionais de gesto de inundaes ribeirinhas
Estados Unidos Em 1936, foi aprovada uma lei em nvel federal que identificava a natureza pblica dos programas de reduo de enchentes e caracterizava a implantao de medidas fsicas ou estruturais como um meio de reduzir tais danos. Dessa forma, no era necessrio verificar as relaes de custo benefcio para justificar a proteo das reas sujeitas a inundaes. Com isso, foi acelerado o desenvolvimento e a ocupao das vrzeas, o que resultou em aumento dos danos ocasionados pelas enchentes. As perdas mdias anuais devido s enchentes aumentaram e a gesto e disponibilidade dos fundos pblicos foi insuficiente para mudar essa tendncia. Em 1966, o governo reconheceu que as medidas anteriores no eram adequadas e deu nfase a medidas no estruturais, que permitiriam populao conviver com a cheia. Em 1973, foi aprovada uma lei sobre proteo contra desastres de enchentes, com nfase em medidas no estruturais, encorajando e exigindo o seguro para enchentes, a regulamentao do uso da terra e a proteo das novas construes (TUCCI, 2007). Em 1974, foram aprovados, na Legislao de Desenvolvimento de Recursos Hdricos, artigos especficos sobre enchentes, os quais previam medidas no estruturais e a distribuio de custos. Atualmente, predomina o sistema de seguro federal: a cidade entra no programa de seguros, mas os seguros so realizados de forma individual. O prmio do seguro de uma residncia com valor de US$ 100 mil dlares de US$ 300 dlares por ano, ou seja, 0,3% do valor da propriedade. Esse sistema, at o momento, autossustentvel e parte dos recursos tem sido utilizada para a compra de reas de alto risco, para proteo ambiental. Japo Devido ao relevo do pas, apenas 30% da rea do Japo pode ser ocupada, sendo que um tero est sujeito a inundao. A poltica de controle de inundaes tem sido de construir obras, como diques, barragens, alterao do leito dos rios e realocao de populao com posterior verticalizao das reas de risco. Os custos envolvidos so extremamente altos, mas as obras no passam por uma anlise custo versus benefcio, apenas busca-se minimizao dos custos de construo. Em parte, isso se deve tradio do pas na luta contra os impactos das inundaes e aos altos riscos de morte, devidos intensidade da precipitao e ocupao.
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BOX 2
Polticas nacionais de gesto de drenagem urbana
Estados Unidos A experincia americana no controle externo cidade se baseou em um programa nacional desenvolvido pela Environmental Protection Agency (EPA) que obriga todas as cidades com mais de 100 mil habitantes a prepararem um Best Management Practices (BMP), uma espcie de Plano Diretor de Drenagem Urbana, que reduz os impactos ambientais para jusante. A segunda fase do programa, para cidades com populao inferior a 100 mil habitantes, foi iniciada na dcada de 1990 (ROESNER; TRAINA, 1994). As BMPs envolvem o controle da qualidade e quantidade de gua por parte do municpio, via medidas estruturais e no estruturais, que contribuem para reduzir a poluio difusa dos rios da vizinhana das cidades. O municpio deve demonstrar que est avanando e buscar atingir os objetivos definidos no plano, caso contrrio a penalidade que pode ser imposta a ao judicial da EPA contra o municpio. Alm disso, foi desenvolvido um programa nacional que atuou na coleta de dados e estudos de base, no desenvolvimento de informaes para o controle interno das cidades e no incentivo criao do prestador de servio de drenagem urbana (stormwater utility), que utiliza uma cobrana pelos servios baseada na rea impermevel de cada lote. Europa Muitos pases europeus desenvolveram regulamentao especfica para a drenagem quanto a: i) no permitir a drenagem direta de reas impermeveis para a rede pluvial pblica, sem passar por uma superfcie ou rea de infiltrao; e ii) controlar a quantidade e a qualidade do excedente. Na Frana, o controle externo cidade realizado pelo Comit de Bacia, que define padres e metas que os municpios e poluidores devem atingir. Os controles internos s cidades variam, mas so estabelecidas regras que busquem minimizar os impactos para jusante, por meio de um planejamento sustentvel quanto quantidade e qualidade.
3.2.3 Plano Diretor de Drenagem Urbana
O Plano Diretor de Drenagem Urbana o instrumento de gesto das guas pluviais na cidade. Sua elaborao deve levar em conta as interfaces com os demais instrumentos de planejamento fsico e territorial, seja o Plano Diretor5 ou os demais planos que abordam a questo do saneamento. No entanto, constata-se que poucas cidades brasileiras desenvolveram o PDDU em uma viso sustentvel,6 evitando a transferncia de impactos e contemplando medidas no estruturais de longo prazo. Em alguns estados, como So Paulo, o PDDU tem sido visto mais como um plano de obras, e no como um plano integrador do conjunto de medidas previstas.
5. Conforme determina o Estatuto da Cidade. 6. Desde 2000, foram elaborados planos de drenagem que contemplam os princpios da sustentabilidade: Porto Alegre (IPH, 2001), Curitiba (SUDHERSA, 2002), Caxias do Sul (IPH, 2003), Campo Grande (RHAMA; ECOPRIME; SCHETTINI, 2009) e Braslia (CONCREMAT ENGENHARIA, 2009) configuram alguns exemplos.
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Uma estrutura para o PDDU est apresentada na figura 2.

FIGURA 2
Estrutura do Plano Diretor de Drenagem Urbana
Fonte: Tucci (2007). Elaborao prpria.
Em 2005, uma estrutura do PDDU, como a da figura 2, foi utilizada em um termo de referncia pelo MCidades (BRASIL, 2005), no mbito do Programa Drenagem Urbana Sustentvel, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA). Nesse programa, o PDDU constou como uma exigncia para seleo de projetos.7 Deve-se lembrar que, para o atendimento da Lei no 11.445/2007, as cidades devero preparar um ou mais planos para os servios pblicos de saneamento bsico, e que a drenagem urbana um dos servios previstos. Contudo, a prioridade atual no desenvolvimento dos planos, dada pelo marco legal, tem sido para os servios de gua, esgoto e resduos slidos, uma vez que os contratos de prestao desses servios somente tero validade se houver planos correspondentes. Como no existem contratos de servios de drenagem urbana nas cidades, possvel que a exigncia dos planos respectivos continue sendo protelada.
7. Num segundo momento, essa exigncia foi flexibilizada, e as cidades proponentes passaram a apresentar compromisso de elaborao do PDDU.
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4 MODELOS DE CONTROLE DE IMPACTOS, GESTO E FINANCIAMENTO DA DRENAGEM URBANA
Esta seo trata dos elementos institucionais necessrios implementao da gesto da drenagem urbana na cidade, caracterizando os elementos legais e de gerenciamento das aes. As medidas no estruturais previstas nos PDDUs tm a finalidade de controlar impactos futuros na drenagem urbana. Assim, os quatro objetivos das medidas no estruturais so: manter a recarga para garantir a vazo de base e a sustentabilidade dos aquferos; minimizar o impacto na qualidade da gua; reduzir a eroso e produo de slidos; e evitar inundaes (TUCCI; MELLER, 2007). Adicionalmente, necessrio definir modelos de gesto e financiamento da drenagem urbana. Esses dois componentes, de forma combinada, devem buscar o resultado de evitar o aumento dos impactos na drenagem urbana, ao mesmo tempo que se obtm o financiamento da gesto sustentvel da drenagem na cidade.
4.1 Regulao para controle dos impactos
A regulao entendida aqui como um conjunto de mecanismos para induo de prticas sustentveis pelos usurios do espao urbano. Este processo pode ser realizado por legislao especfica do tipo comando e controle, que exige condies mnimas de implantao, e denominada aqui como legislao para drenagem; e por guias de prticas recomendveis por intermdio de incentivos econmicos ou no. As legislaes mais recentes impem critrios para o controle da drenagem urbana, conforme o quadro 3.
QUADRO 3
Processos de regulao na drenagem urbana
Parmetro de regulao Controle de pico (Qp) Controle do pico, da qualidade da gua (QA) e eroso (E) Anterior mais desenvolvimento de baixo impacto Fonte: Tucci e Meller (2007). Metas Manter a vazo mxima de pr-desenvolvimento Anterior mais reduo da carga da gua pluvial (~80%) mais controle da eroso pluvial Anterior mais mecanismos de incentivo para o desenvolvimento sustentvel
As medidas legais para as reas de expanso ou de densificao da ocupao urbana prevem a manuteno da vazo pr-existente, definida na legislao de cada cidade e no plano de controle de cada sub-bacia urbana com medidas de controle estruturais e preventivas (ver subseo seguinte). Observou-se que outros
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impactos devidos urbanizao, tais como a qualidade da gua pluvial e a eroso, no eram controlados, pois o controle do pico8 no garantia o controle da qualidade da gua e a reduo da eroso. Observou-se tambm que esses impactos ocorrem devido a chuvas frequentes e no necessariamente s extremas. Assim, as regulamentaes mais atualizadas buscam uma soluo ambientalmente sustentvel para os novos empreendimentos, seja em nvel de lote, seja em loteamento.9 Para atingir este objetivo necessrio o gerenciamento integrado da infraestrutura urbana, iniciando-se pela definio da ocupao do espao com preservao das funes naturais como a infiltrao, evapotranspirao e a rede natural de escoamento. Nesse caso, a implantao dessas prticas tem sido recomendada, com base na reduo de custo da implantao e no necessariamente por legislao especfica. Para isso, foram elaborados alguns manuais para orientar o seu uso. Nos Estados Unidos, esses tipos de urbanizao so utilizados de modo a complementar os outros tipos de controle, como reservatrios de deteno/reteno. 4.1.1 Critrios da regulao para controle de impactos Cinco grandes grupos de metas de controle dos impactos na drenagem urbana recarga do aqufero, qualidade da gua pluvial, eroso e assoreamento, drenagem urbana e inundao ribeirinha so destacados no quadro 4, relacionando impactos, causas, objetivos, aes e regulamentao. O objetivo principal reproduzir a hidrologia de pr-ocupao da bacia via controle de todo o espectro de frequncia10 dos eventos de chuva.
QUADRO 4
Efeito
Impactos e regulamentao sobre o escoamento pluvial

Impactos Diminuio do lenol fretico e da vazo de base Objetivo Manter os nveis anuais mdios de recarga e a vazo de base Ao Infiltrao na rea desenvolvida Regulamentao Garantir a recarga mdia anual de acordo com os tipos de solo da regio O controle realizado para o volume da chuva de um a dois anos e 24 horas ou um volume correspondente a 90% dos eventos anuais (Continua)
Recarga do aqufero
Qualidade da gua
Aumento da carga de poluentes na gua pela lavagem das superfcies urbanizadas
Reduzir a 80% da carga da qualidade da gua devido a eventos pluviais
Tratar o volume dos slidos suspensos das superfcies urbanas1
8. Pico a vazo mxima que ocorre em um evento de inundao. 9. Este tipo de desenvolvimento urbano tem recebido a denominao de better site design (BSD, melhor projeto local), conservation design (CD), low impact development (LID, desenvolvimento urbano de baixo impacto), nos Estados Unidos e na Nova Zelndia; ou Water Sensitive Urban Design (WSUD, projeto urbano de gua adequado), na Austrlia; ou ainda sustainable urban drainage systems (SUDS, sistemas de drenagem urbana sustentvel), no Reino Unido. 10. O espectro de frequncia dividido em cinco zonas, baseadas em suas frequncias de ocorrncia, que so: recarga do aqufero; qualidade da gua; proteo dos rios eroso e assoreamento; controle das inundaes da drenagem urbana frequentes; e controle das inundaes extremas.
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(Continuao) Efeito Impactos Eroso do leito dos canais devido ao aumento da vazo e velocidade Inundao na drenagem urbana redes de condutos e canais naturais e/ou artificiais devido ao aumento da vazo Impactos devido a eventos extremos nas reas ribeirinhas e segurana dos dispositivos hidrulicos Objetivo Ao Restringir a vazo pr-desenvolvimento e dissipar a energia via reservatrios ou dissipadores Regulamentao O controle realizado armazenando a chuva de um a dois anos de 24 horas
Eroso e assoreamento
Reduzir a energia do escoamento
Inundao da drenagem urbana
Manter a vazo de pico menor ou igual de pr-desenvolvimento
Com infiltrao ou amortecimento na rea desenvolvida
Evento de cheia com tempo de retorno de 10 a 25 anos e 24 horas
reas ribeirinhas e eventos extremos
Mitigar os impactos extremos, no ampliar os limites da plancie de inundao e dimensionar estruturas de emergncia nos reservatrios
Controle com reservatrios e/ou zoneamento
Zoneamento de reas de inundao para a cheia de 100 anos
Fonte: Tucci e Meller (2007).
4.1.2 Medidas associadas regulao
As medidas de controle associadas regulao podem ser classificadas em dois tipos principais: armazenamento e infiltrao. A principal medida associada manuteno da vazo nas condies prvias tem sido o armazenamento por intermdio de reservatrios detenes e retenes. Quanto s estruturas de armazenamento, elas so utilizadas em nvel local lote ou pequeno loteamento e denominadas de on-site detention (OSD). Em regulamentaes mais atuais, incentivado o uso de infiltrao, atravs de: i) desconexo de reas impermeveis com as redes pluviais, fazendo a gua transitar por planos de infiltrao; e ii) incentivos para uso de trincheiras, valas e pavimentos permeveis. No entanto, deve-se considerar que reas que possuem importante contaminao superficial no devem ser infiltradas antes do tratamento da gua. O box 3, a seguir, apresenta uma seleo de experincias internacionais em polticas de regulao.
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BOX 3
Experincias internacionais em polticas de regulao
Estados Unidos A United States Environmental Protection Agency (Usepa), em conjunto com os estados, via manuais, sugere os valores para recarga, qualidade da gua, eroso, drenagem urbana e para eventos extremos. Reino Unido De acordo com Faulkner (1999) no h nenhuma poltica formal publicada no Reino Unido com relao s estruturas de amortecimento. Vrias metodologias so utilizadas para determinao da mxima vazo permitida rede (chamada de greenfield runnoff), adotada como a vazo de pr-ocupao da rea. Algumas regies prepararam notas de orientao regionais de padres e mtodos a serem adotados. Apenas a regio do Tmisa possui uma poltica de dimensionamento de estruturas de armazenamento publicada pela agncia ambiental. Os critrios so semelhantes aos norte-americanos. Austrlia A Austrlia tem usado reservatrios de deteno especialmente nas cidades mais populosas do leste, como Sydney, Melbourne, Brisbane, Newcastle, Wollongong e Canberra (SCOTT et al., 1999; OLOUGHLIN et al., 1998). Devido limitao de espao nas reas prximas ao centro da cidade, os on-site stormwater detention (OSDs) surgiram como alternativa aos grandes reservatrios, inicialmente na forma de tanques de deteno em residncias, reas comerciais ou industriais (OLOUGHLIN, 1995). A utilizao dos OSDs para controle do escoamento regulada na Austrlia em termos de descargas permissveis (permissible site discharge PSDs) e do armazenamento necessrio (site storage requirements SSRs).
No Brasil, a abordagem tradicional para a soluo ou preveno dos problemas de drenagem urbana nas cidades tem sido baseada no princpio higienista, do incio do sculo XX. Somente a partir da dcada de 1990 comeou a utilizao de armazenamento, ainda assim em poucas cidades. Alguns exemplos so: Belo Horizonte no Plano Diretor de Belo Horizonte de 1996, como na maioria das cidades, foram previstas reas permeveis de acordo com o zoneamento. Foi previsto um artigo que permite ao proprietrio substituir a rea permevel por um reservatrio na relao de 30L para cada 1m impermeabilizado. Foi prevista uma exceo, em que a viabilidade da construo do reservatrio dependia de um parecer de um engenheiro. Na prtica, observou-se que o proprietrio construa a rea impermevel e depois obtinha um parecer do engenheiro inviabilizando o reservatrio. Dessa forma, nenhum reservatrio foi construdo.
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Guarulhos a legislao de Guarulhos prev a construo de reservatrios para controle da drenagem urbana para reas iguais ou maiores que 1 hectare. A regulamentao estabelece critrios de construo de reteno/deteno, mas no estabelece os critrios quanto manuteno de vazo pr-existente. So Paulo a legislao de So Paulo estabelece a construo de reservatrio para lotes acima de 500m, mas tambm no estabelece uma vazo limite para entrada na rede pblica. Alm disso, os volumes envolvidos esto subdimensionados, da ordem de quatro vezes inferiores aos de Porto Alegre. Porto Alegre foi proposto um decreto de controle da drenagem urbana baseado no princpio de controle na vazo de sada, estabelecendo-se uma vazo limite, e no no uso obrigatrio de reservatrio. O uso do controle da vazo de sada permite ao usurio maior grau de liberdade para a escolha da forma de controle. O decreto estabeleceu ainda uma equao para o dimensionamento do reservatrio e outros dispositivos.
4.2 Modelos de financiamento da drenagem urbana
As medidas estruturais representam investimentos e custos de melhorias e de manuteno que so definidos quando da sua efetiva implementao, enquanto as medidas no estruturais envolvem o gerenciamento das aes de implementao das medidas legais e dependem de um financiamento permanente. As formas identificadas de recuperao de custos para atendimento, tanto das melhorias como dos custos permanentes, envolvem os grupos principais destacados a seguir.
4.2.1 Modelo difuso de financiamento
Esse modelo considera que no h distino entre os usurios do sistema, ou seja, que os proprietrios de imveis no se beneficiam de forma diferenciada dos servios de guas pluviais. Portanto, admite-se que os servios prestados devem ser compartilhados por todos de modo uniforme. Sendo assim, o pagamento pelos servios realizado mediante receitas de: impostos j existentes; ou cobrana de um imposto adicional para ampliar o servio.
Os custos dos servios so incorporados no oramento global da administrao pblica e os recursos para atend-los proveem dos impostos do municpio, sem nenhuma cobrana individualizada pela melhoria ou servio permanente (box 4).
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Esse o modelo mais encontrado na realidade brasileira, mesmo nos municpios que possuem um departamento especfico de drenagem urbana, e seu uso deve-se ao desconhecimento sobre o assunto ou incapacidade poltica de implementao de alternativas. Alm disso, no Brasil ainda no existe experincia adequada na gesto da drenagem urbana em bases sustentveis e os servios, com algumas excees, so de baixa qualidade.
BOX 4
Questionamento sobre a cobrana de taxa uniforme sobre servios pblicos
Quando existe um servio pblico essencial e fundamental, para o qual no possvel identificar o uso individual, esse custeado de forma distribuda por toda a comunidade. Por exemplo, como no caso da iluminao pblica ou da limpeza das ruas. Quando o servio pblico atende de forma especfica os beneficirios, seu custo deve ser arcado por eles. Esses servios so custeados por taxa ou tarifa. Os servios para os quais no possvel identificar os beneficirios no se podem utilizar de taxas ou tarifas, mas por receitas gerais com base em impostos correntes. O Supremo Tribunal Federal (STF), em deciso sobre a coleta de lixo domiciliar e os servios de limpeza urbana do Rio de Janeiro, decidiu que para a limpeza de logradouros pblicos, na qual no pode ser individualizado o beneficirio, no poderia ser cobrada taxa ou tarifa, diferentemente da coleta domiciliar, para a qual pode ser cobrada uma taxa. A jurisprudncia define que os servios de drenagem urbana, assim como os de coleta domiciliar do lixo, sejam cobrados por uma taxa. A Constituio Federal previu a instituio de taxas pela utilizao potencial ou efetiva de servios pblicos. Isso implica a cobrana compulsria. A Lei Nacional de Saneamento Bsico previu a cobrana pelos servios de drenagem urbana. Portanto, existem os elementos legais que pressupem a definio de uma taxa de servios pelas guas pluviais (box 5). Nesse sentido, utilizando a interpretao do STF sobre os servios do lixo, razovel supor a cobrana de uma taxa pelas guas pluviais provenientes das reas individualizadas propriedades privadas e pblicas , mas os servios correspondentes s guas pluviais geradas nas reas pblicas de uso comum seriam custeados por impostos gerais. No caso da taxa, essa deve ser fixada por lei e no pode ser cobrada no mesmo exerccio em que a lei foi aprovada. A taxa como remunerao de um servio pblico compulsria, na medida que sua ausncia poder comprometer a segurana e os interesses pblicos.
Fonte: Justen Filho (2003).
O modelo difuso tende a limitar os servios de drenagem, pois compete com todas as outras demandas j existentes e planejadas do governo. O acrscimo de recurso ou melhoria passa por um processo de incluso no oramento que extremamente competitivo e muda periodicamente. Como resultado deste modelo, os servios sofrem pela falta de: pessoal qualificado e treinado; recursos para custeio e material permanente nas diferentes atividades, para os investimentos e de preveno e, principalmente, de manuteno. O que se observa que a tendncia dos governos municipais de serem reativos, atuando somente quando aparece o problema.
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Esse tipo de modelo tem inviabilizado a modernizao e a implementao da legislao de saneamento devido falta de recuperao de custos dos investimentos e dos servios. Vale lembrar que, na dcada de 1970, quando o saneamento era financiado pelo Banco Nacional de Habitao (BNH), vrios municpios tomaram recursos para investimentos de melhorias em drenagem urbana e no previram a recuperao dos custos com base em impostos ou taxas de melhoria. Isso resultou em alto grau de inadimplncia, que para alguns municpios perdura at hoje. Ao longo dos anos, a disponibilidade de recursos para o setor foi baixa, principalmente pelas dificuldades relacionadas com a falta de viabilidade na recuperao de custos. 4.2.2 Modelo de cobrana por servio e melhoria Esse modelo est baseado na premissa de que os usurios do sistema se diferenciam quanto utilizao dos servios e, portanto, esses no podem ser considerados uniformes e distribudos. Por exemplo, um usurio que impermeabiliza uma rea utiliza muito mais dos servios de drenagem pluvial do que um usurio que mantm sua rea com baixa impermeabilizao e alto grau de infiltrao o primeiro exigir do poder pblico um sistema de drenagem mais caro, pelo aumento de volume de escoamento que gera para a jusante. Considerando esse conceito, aplica-se a taxa de servios de drenagem urbana, cobrando dos proprietrios dos imveis o ressarcimento das obras de melhorias e servios permanentes na forma de taxa (box 5). O uso de taxa especfica para financiar o servio pblico de drenagem e a metodologia de cobrana tambm j foi debatido em trabalho de Canado et al. (2005). O STF estabeleceu que os servios que so sujeitos a medio e variam no tempo, como gua e esgoto, sejam cobrados na forma de tarifa, enquanto servios como lixo resduos slidos e guas pluviais que, em princpio, no so medidos, mas cuja infraestrutura colocada disposio dos usurios, so compulsrios, sendo cobrada uma taxa sobre a propriedade, diferenciada pelo tipo de uso ou pela impermeabilizao do solo, tratando-se da drenagem. O critrio de diferenciao entre os usurios pode variar. Conceitualmente, o que diferencia um usurio de outro na drenagem urbana a quantidade de escoamento superficial que cada propriedade pode gerar e, portanto, mais servio e infraestrutura de drenagem. No caso de melhorias, quanto mais volume e pico do hidrograma, mais investimento para ampliao da rede de drenagem ou seu amortecimento. O valor dos servios de drenagem urbana pode ser associado a outros servios. Por exemplo, na Alemanha e na Inglaterra o servio de guas pluviais cobrado
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associado conta de gua (GOMES et al., 2009). Esse tipo de cobrana no poderia ser realizado no Brasil, pois os servios de gua e esgoto so cobrados na forma de tarifa, enquanto a drenagem est estabelecida como taxa. Tambm no razovel usar o critrio de consumo de gua, pois o uso do sistema de guas pluviais no est relacionado a ele.11 Pode-se, no entanto, usar o mesmo processo administrativo de cobrana de gua e esgoto para cobrar a drenagem.
BOX 5
Condicionamentos da remunerao dos servios
A Carta Magna de 1988 previu a instituio de taxas pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio (Art. 145, inciso II). No Art. 175, previu que, na prestao de servios pblicos, caberia lei dispor sobre a poltica tarifria (Pargrafo nico, inciso III). A Lei de Saneamento Bsico (Lei Federal no 11.445/2007) prev a cobrana pelos servios de drenagem urbana no Art. 29, inciso III. No 1o so destacadas as diretrizes, como: I. Priorizada para atendimento das funes essenciais relacionadas sade pblica; II. Ampliao do acesso dos cidados e localidades de baixa renda aos servios; III. Gerao de recursos necessrios para realizao dos investimentos, objetivando o cumprimento de metas e objetivos do servio; IV. Inibio do consumo suprfluo e do desperdcio de recursos; V. Recuperao dos custos incorridos na prestao do servio, em regime de eficincia; VI. Remunerao adequada do capital investido pelos prestadores dos servios; VII. Estmulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatveis com os nveis exigidos de qualidade, continuidade e segurana na prestao de servios; VIII. Incentivo eficincia dos prestadores de servio. O Art. 36 da mesma lei trata da cobrana de taxa pela drenagem urbana, levando em conta as reas impermeveis do lote urbano: A cobrana pela prestao do servio pblico de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas deve levar em conta, em cada lote urbano, os percentuais de impermeabilizao e a existncia de dispositivos de amortecimento ou de reteno de gua de chuva, bem como poder considerar: I o nvel de renda da populao da rea atendida; II as caractersticas dos lotes urbanos e as reas que podem ser neles edificadas.
11. Em algumas cidades europeias, isso poderia ser considerado, porque o sistema de transporte do esgoto combinado com a drenagem, e o volume total , em parte, tratado. No entanto, o volume da drenagem da ordem de 40 vezes o do esgoto, e ocorre somente nos dias chuvosos.
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4.2.3 Modelo de servios (utility) para gesto da drenagem
Esta subseo apresenta um modelo para o servio de drenagem urbana, que pode ser prestado pelo Estado ou ter sua operao entregue a um concessionrio. A base da construo desse modelo apresentada na figura 3, descrita a seguir.
FIGURA 3
Elementos para definio de um servio de drenagem urbana
Fonte: Scholl (1991).
Poltica de decises Os clientes do prestador do servio so os proprietrios, que entregam uma quantidade de gua pluvial, a qual deve escoar pelo sistema de guas pluviais. O total desta cobrana deve ser suficiente para atender aos custos gerados pelos servios de guas pluviais e manter o sistema de concesso dos servios. No que se refere s obras de melhorias, a metodologia deve considerar os custos de sua implantao e de sua gesto. Assim, a forma de cobrana deve ser estabelecida de acordo com o financiamento das obras e os juros correspondentes para o seu ressarcimento.
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Scholl (1991) destaca alguns dos principais aspectos que uma utility deve procurar seguir, para estabelecer um sistema de financiamento do gerenciamento da drenagem urbana: evitar arbitrariedades e decises discriminatrias; realizar discusso pblica para a definio de quem paga pelos servios; adotar critrios de cobrana justos, razoveis, fceis de ser entendidos e aceitos pela comunidade; a formulao utilizada para cobrana deve ser tecnicamente adequada, e tambm procurar ser flexvel e fcil de ser ajustada, se necessrio; os dados devem ser facilmente obtidos; e o processo de arrecadao, os custos relacionados aos servios prestados e o oramento total devem ser transparentes e possibilitar a fiscalizao pblica.
Taxa de cobrana Os custos da drenagem urbana esto subdivididos em dois grupos principais: Melhorias: trata das obras de drenagem previstas no plano de obras de cada bacia, para cujo pagamento os proprietrios em cada bacia deveriam contribuir da mesma forma que para outras melhorias na cidade. No entanto, a cidade pode optar por pagar estas melhorias com base nos impostos vigentes. Operao e manuteno dos servios: referem-se aos custos relacionados com todos os servios previstos, inclusive os da agncia reguladora. No quadro 5, so apresentados, de forma simplificada, os itens de oramento para identificao dos custos relacionados com os servios.
QUADRO 5
Tipo Cobrana Salrios Gastos de custeio Material permanente Servios de terceiros relacionados
Itens de avaliao de custo dos servios de drenagem urbana

Descrio Custo de cobrana do servio pode estar inserido na cobrana de outros servios da cidade Salrios de pessoal envolvido na prestao de servio Gastos correntes dos servios1 Material permanente necessrio manuteno e operao dos servios Servios que podem ser incorporados aos anteriores, mas contratados externamente ao prestador de servio Identificao de reas e alteraes na impermeabilizao: geoprocessamento, imagens etc. Acompanhamento das aes do plano e sua reviso Esperado (em %) 1,5 40 5 18 5 11 2,5 (Continua)
Servios de mapeamento e apoio Plano Diretor
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(Continuao) Tipo Contingncia Total Outros Custo total (CTS) Custos no previstos Subtotal e custo direto total Fundos de reserva e taxas especiais Custo final dos servios Descrio Esperado (em %) 2 85 15 100
Fonte: Scholl (1991). Nota: N os servios devem ser considerados tambm os custos de reparos de rede, quando referentes a trechos curtos e com magnitude similar aos custos de manuteno; caso contrrio, entram nos custos de melhorias financiados por outros impostos e outras taxas.
O critrio de cobrana baseia-se na proporo de gerao de escoamento superficial de cada propriedade. Scholl (1991) utiliza o critrio de definir uma unidade residencial equivalente (ERU) que representa a mdia da impermeabilizao da cidade. Com base na ERU, cada unidade contribuinte ter um fator utilizado para o clculo da sua taxa. A distribuio de custo dada pelo custo total dos servios menos outras fontes de arrecadao e impostos transferidos para a drenagem pelo poder pblico. Scholl (1991) menciona que o custo mdio esperado inicial por unidade (ERU) nos Estados Unidos era da ordem de US$ 3,00/ms (dlar de 1991), valor que, atualizado com base em dados recentes, fica na ordem de US$ 6,00/ms. Informao pblica O processo de informao pblica sobre a cobrana da taxa e os resultados esperados dos servios devem ser bem conduzidos para minimizar os aspectos negativos do modelo abordado anteriormente. A participao da sociedade na definio da taxa e de seus componentes permite minimizar os efeitos negativos desta cobrana. Regulamentao A definio da taxa de drenagem somente pode ser realizada por lei especfica, mas deve-se procurar deixar um grau de liberdade para que possa ser ajustada em decreto, pois existe o desgaste sistemtico de aprovao de uma lei e o tempo de tramitao pode criar dificuldades financeiras. A regulamentao deve definir: as categorias de taxas; os prazos de pagamento; as penalidades e os processos de recursos e apelao; e os condicionantes para reviso. Instituio da cobrana Para instituir a cobrana, so necessrios os seguintes conjuntos de bases de informaes: Base de dados e srie histrica de custos atualizados: no incio, esses dados sero limitados e a instituio poder ter dificuldades em obt-los, uma vez que geralmente esto difusos na administrao pblica. Caso sejam obtidos, podem no ser reais, por estarem associados a servios inadequados.
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Levantamento adequado das variveis que serviro de base para a taxa: rea impermevel, rea construda etc. Mecanismo de cobrana: o ideal cobrar juntamente a outro servio existente no municpio, por exemplo, usando o mesmo mecanismo administrativo da conta de gua, o que dilui custos. A alternativa a cobrana no Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) com a taxa de lixo. Essas alternativas devem considerar a diferena de tempo entre a arrecadao e a realizao das despesas. Base de dados dos contribuintes: esta base de dados permite analisar o efeito da arrecadao ao longo do tempo, e projetar a sua relao com os custos previstos e seus acrscimos.
Esse modelo o mais aplicado mundialmente, principalmente nos Estados Unidos, onde grande parte das cidades utiliza seus procedimentos. No Brasil, a nica cidade que cobra pela drenagem Santo Andr, em So Paulo, sendo a cobrana efetuada juntamente aos demais servios de saneamento. Em Santo Andr, a cobrana dos servios baseia-se na rea construda, a qual utilizada como indicador do volume de escoamento superficial adicionado s condies naturais. A maior desvantagem deste modelo se encontra na dificuldade atual de introduzir qualquer nova taxa ou imposto em qualquer nvel de governo no Brasil.12 Como exemplo tem-se o caso da Taxa de Iluminao Pblica que tinha sido adotada por diversos municpios brasileiros na dcada de 1990 e que fora sendo declarada inconstitucional pelo Judicirio. Como a despesa com iluminao pblica tinha grande peso no oramento dos pequenos municpios e a sua comum inadimplncia atrapalharia o prprio processo de privatizao das distribuidoras de energia eltrica, foi necessrio o esforo legislativo da promulgao da Emenda Constitucional no 39/2002, para tornar possvel a existncia do tributo, que fora transformado em Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica (CF/88, art. 149-A).
4.2.4 Modelo de compensao
O princpio desse modelo considera que o uso do solo altera as condies prexistentes e produz impactos para a jusante. Nesse sentido, necessrio compensar o poder pblico por um custo adicionado que o proprietrio do imvel est produzindo na rede pblica de guas pluviais.
12. O Tribunal de Justia de So Paulo declarou inconstitucional, atravs da Apelao no 915.660.5/6-00, julgada em 2 de julho de 2009, a Lei Municipal no 7.606/1997 que instituiu a Taxa de Drenagem Urbana em Santo Andr um dos nicos casos conhecidos de adoo da taxa. Em seus votos, a Turma Recursal alegou que drenagem urbana no um servio divisvel por contribuinte e que por isso deveria ser financiada por impostos gerais. O municpio de Santo Andr at o presente momento tenta recurso no Superior Tribunal de Justia (STJ). Embora exista a permisso da taxa pela Lei Federal no 11.445/2007, ainda existe grande insegurana jurdica sobre o tema pelo conservadorismo dos judicirios locais.
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Para controlar os impactos na fonte, pode-se utilizar a infiltrao e o armazenamento, como mencionado anteriormente. Quando se utiliza o armazenamento, o impacto do aumento do escoamento superficial continua o mesmo, apenas se transfere no tempo o volume adicionado. No caso da infiltrao, podem-se recuperar as condies de recarga do escoamento e manter para a jusante a mesma vazo pr-existente. Portanto, o controle por volume estaria sujeito a uma penalidade de aumento de volume, mas no de aumento de pico, enquanto a infiltrao recuperaria as condies naturais, mantendo as condies pr-existentes a jusante. Considerando esses princpios, possvel classificar os proprietrios que: no controlam os impactos; controlam suas reas impermeveis com amortecimento; ou controlam suas reas impermeveis, recuperando a infiltrao.
Para cada um desses usurios haveria uma taxao especfica, baseada na rea impermevel do terreno e na conexo com a rede pblica.13 A compensao teria como finalidade o pagamento das melhorias e a manuteno do sistema de drenagem. Esse modelo se diferencia do anterior quanto justificativa e aos incentivos s aes individuais na propriedade. A crtica a esse modelo decorre do seguinte: Os incentivos econmicos podem ser pequenos para uma parte da populao, levando-a a utilizar pouco destes benefcios, e no incentivando as boas prticas. O modelo apresenta risco de desequilbrio de receitas e despesas, na medida que os usurios passem a adotar medidas individuais de infiltrao.
Qualquer uma das duas tendncias deve ser prevista nos clculos econmicos de viabilidade por meio de um estudo de sensibilidade financeira, j que o princpio da compensao o que baseia o modelo, e deve-se incentivar o processo de mitigao distribuda das reas impermeveis nas propriedades.
4.2.5 Modelo integrado
Prope-se um modelo definido pela integrao dos dois ltimos, cuja cobrana de taxa visa essencialmente compensao ambiental dos impactos. chamado aqui de integrado porque rene o controle dos futuros impactos de novas construes e medidas compensatrias para os empreendimentos j construdos.
13. Em alguns pases europeus, adota-se uma taxa anual por metro quadrado de rea impermevel, quando no existe controle na residncia, e um valor diferenciado em funo dos controles.
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Na figura 4, so apresentados os componentes do modelo integrado, em que existem duas entradas principais: a) Novas construes e reformas, em que possvel exigir a manuteno das condies ambientais naturais. Os impactos futuros podem ser controlados por legislao ou regulamentao apropriada s novas construes e reformas que necessitem de aprovao da administrao pblica, segundo dois critrios: manter a vazo e os outros condicionantes nas condies de pr-desenvolvimento; manter-se em vazes e condies ambientais que o sistema de drenagem atual suporte. O primeiro critrio o mais utilizado, apesar de ser mais restritivo; o segundo de difcil aplicao e envolve fortalecimento institucional. b) Construes existentes, onde possvel gerenciar de acordo com mecanismos financeiros. Nesse sentido, podem-se adotar os seguintes critrios: i) nenhuma ao sobre as construes existentes; ii) cobrar uma taxa para as construes que possuem rea impermevel, independentemente de seu controle prvio; e iii) adotar cobrana diferenciada e benefcios para os que atuam de forma sustentvel.
FIGURA 4
Componentes do modelo integrado
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A gesto da drenagem urbana no Brasil mostra um conjunto de problemas que se reflete nos impactos sobre a sociedade e o meio ambiente. Cada indivduo vem transferindo impactos impunemente para o conjunto da sociedade quando ocupa e impermeabiliza seu lote, aumentando, assim, o escoamento e as inundaes a jusante. Esse processo pode ser contido por regulao e pelo estabelecimento de normas municipais para a transferncia do escoamento para a rede pblica. A ttulo de exemplo, a regulao implementada em Porto Alegre, em 2000, resultou, depois de sete anos, em uma reduo de despesas futuras estimada em R$ 7 milhes/ano (CARMONA, 2008). Os instrumentos de controle dos impactos tm se baseado em obras de custos altos, que tendem a produzir mais impactos do que os que esto tentando controlar, j que transferem o aumento das cheias da populao de montante para jusante da cidade. Para evitar esse tipo de problema, deve ser elaborado o Plano Diretor de Drenagem Urbana, do qual devem constar solues para toda a bacia urbana, evitando projetos isolados, que apenas transfiram impactos. No Brasil, no existem instituies especficas para o desenvolvimento dos servios de drenagem urbana. A criao dessas instituies depende de cobrana pelos servios, mas no existe clara percepo pblica dos benefcios e da relao entre servios e benefcios por parte da populao. De nada adianta desenvolver planos de drenagem para as cidades se no houver sustentabilidade econmica e tcnica das instituies, por meio de oramento permanente de cobrana pelos servios, financiamento dos investimentos e capacitao. Refora-se aqui que, no Brasil, apenas duas cidades possuem servios de drenagem urbana por instituio definida Porto Alegre e Santo Andr , e apenas uma cobra pelos servios Santo Andr , sendo o valor cobrado equivalente a cerca de 50% dos custos. As demais cidades brasileiras apresentam servios desempenhados por secretarias que no possuem oramento especfico para drenagem urbana e somente atuam quando existem problemas srios. Ademais, a gesto da drenagem desassociada dos outros servios do saneamento bsico da cidade. Devido aos aspectos de interferncias destes servios entre si, economicidade e gerenciamento, recomendvel que a gesto seja integrada, para que o conjunto dos servios mostre resultados para a sustentabilidade dos ambientes urbanos. Qual seria o custo estimado dos prejuzos causados pelas inundaes urbanas no pas? O valor calculado a seguir representa uma ordem de magnitude do problema das inundaes urbanas no pas, podendo variar em funo do maior
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detalhamento dos dados utilizados. Sabe-se o prejuzo mdio anual de inundao de uma bacia urbana, como a de Campo Grande, de R$ 240 mil/km2 (RHAMA; ECOPRIME; SCHETTINI, 2009). Considerando a densidade populacional urbana brasileira, de aproximadamente 65 habitantes/ha (EMBRAPA, 2008) e o grau de urbanizao de 81,3%, para uma populao de 188,3 milhes de habitantes (BRASIL, 2010), estima-se que as reas urbanas somam cerca de 23.500 km2. Assim, os prejuzos anuais pelas inundaes urbanas no Brasil chegariam a cerca de R$ 5,6 bilhes (em valores de 2006). Considerando essa estimativa, em que medida os investimentos necessrios para fazer frente aos prejuzos advindos das inundaes se justificariam em uma anlise benefcio custo? Estima-se que seriam necessrios investimentos da ordem de R$ 2 milhes/km2 para reduzir o prejuzo anual estimado em 85% (tempo de recorrncia de dez anos). Considerando a vida til dos projetos de 40 anos e uma taxa de juros de retorno de 6% ao ano, a relao benefcio custo seria de 1,5. Ou seja, o benefcio seria 50% superior aos prejuzos. Portanto, observa-se que existe um benefcio direto de investimento na reduo de prejuzos econmicos na drenagem, mesmo sem considerar os benefcios sociais e ambientais, os quais, por si s, j justificariam as inverses necessrias para solucionar os problemas das inundaes. A questo essencial da gesto reside no arranjo institucional adequado, o qual, atualmente, se mostra muito frgil. Torna-se necessria uma poltica nacional que apoie e cobre dos municpios uma gesto adequada da drenagem urbana. Tucci (2005) apresentou uma proposta de poltica nacional baseada nos trs pontos a seguir: Estabelecimento de um mecanismo institucional de cobrana dos PDDUs, o qual veio a constar na Lei Federal no 11.445/2007. Criao, no Ministrio das Cidades, de uma secretaria tcnica nacional de apoio aos municpios, estrutura a ser posteriormente estendida aos estados. A secretaria teria a atribuio de desenvolvimento de padres de projetos e planos, e capacitao dos diferentes nveis de governo, das entidades de financiamento Caixa Econmica Federal e dos profissionais da rea. Utilizao de fundo de investimento j existente, ou criao de fundo especfico, para financiar planos e obras de drenagem em padres tcnicos adequados.
A prioridade dos investimentos em drenagem urbana deveria ser dada s maiores cidades, com mais de 500 mil habitantes, englobando cerca de 25% da populao brasileira, seguindo para as cidades entre 100 mil e 500 mil
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habitantes, e depois para as cidades menores. Os investimentos necessrios foram estimados em 2005, em cerca de R$ 21 bilhes, os quais, distribudos em 24 anos, representariam menos de 0,2% do produto interno bruto (PIB). Nesse prazo, seriam minimizados todos os impactos identificados, mediante investimentos mais seguros na soluo de longo prazo (TUCCI, 2005). Com efeito, a aplicao de expressivos recursos em drenagem urbana, prevista na segunda fase do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2), poder contribuir para o alcance da meta antes exposta. No PAC Cidade Melhor, um dos eixos do PAC 2, esto previstos investimentos de R$ 11 bilhes em preveno em reas de risco no quadrinio 2011-2014, sendo R$ 10 bilhes para controle de enchentes e inundaes 50% de repasses do oramento-geral da Unio (OGU) e 50% de financiamentos. J em 2010 as selees para investimentos em obras de drenagem podero chegar a R$ 2,2 bilhes com fundos do OGU e R$ 1,8 bilho de financiamentos, com prioridade para municpios das 11 maiores regies metropolitanas, para a Ride de Braslia e para municpios de mais de 70 mil habitantes no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e de mais de 100 mil habitantes nas regies Sul e Sudeste.
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REFERNCIAS
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ANEXO 1 INVESTIMENTOS EM DRENAGEM URBANA NO BRASIL: 2003-2009
A partir do incio da implantao do PAC, em 2007, foram revertidas limitaes financeiras que restringiam os investimentos em saneamento bsico. Com isso, o volume de contrataes passou de uma mdia inferior a R$ 3 bilhes anuais, verificada no perodo 2003-2006, para cerca de R$ 10 bilhes, em 2007, e para mais de R$ 12 bilhes em 2008 (BRASIL, 2009). A presena da drenagem urbana nos investimentos do setor de saneamento est apresentada no grfico 1 a seguir.
GRFICO 1
Valores compromissados para drenagem urbana, por tipo de fonte de recursos 2003-2009
(Em R$ correntes)
1.000.000.000 900.000.000 800.000.000 700.000.000 600.000.000 500.000.000 400.000.000 300.000.000 200.000.000 100.000.000 0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
no-onerosos Fonte: SNSA/MCidades.
onerosos
Constata-se que a evoluo dos investimentos da Unio em drenagem urbana acompanhou a dos investimentos em saneamento bsico, como um todo: no perodo 2003-2006, a mdia anual dos valores compromissados para drenagem urbana foi de pouco mais de R$ 160 milhes, crescendo extraordinariamente no perodo seguinte e atingindo cerca de R$ 937 milhes, em 2007, R$ 614 milhes, em 2008, e R$ 746 milhes, em 2009. Ou seja, a mdia anual dos trs anos do segundo perodo corresponde a cerca de 4,6 vezes o valor da mdia anual do primeiro perodo. Tambm importante destacar que, ao longo de ambos os perodos, a tendncia geral tem sido de aumento dos recursos no onerosos, que
511
so tambm capazes de manter altos os nveis de investimento total, sobretudo em 2009, por exemplo, quando houve queda nos recursos onerosos. Os recursos totais comprometidos para investimentos em drenagem urbana considerando o perodo 2003-2009 como um todo foram da ordem de R$ 2,96 bilhes, sendo cerca de 42% oriundos de recursos no onerosos e 58% de fontes onerosas. A distribuio dos recursos nas grandes regies do pas est apresentada no grfico 2, a seguir.
GRFICO 2
1.000.000.000,00 900.000.000,00 800.000.000,00 700.000.000,00 600.000.000,00 500.000.000,00 400.000.000,00 300.000.000,00 200.000.000,00 100.000.000,00 0 2003 Sul Fonte: SNSA/MCidades. 2004 Sudeste 2005 2006 Centro-Oeste 2007 Nordeste 2008 Norte 2009
Valores compromissados para drenagem urbana, por regio 2003-2009

(Em R$ correntes)
O somatrio dos investimentos em drenagem urbana, no perodo 20032006, mostra que os valores destinados a cada uma das regies so bastante prximos (entre R$ 136 milhes e R$ 176 milhes, por regio, ao longo de quatro anos), com exceo do Sul, para o qual foram destinados somente R$ 23 milhes. No perodo que se inicia em 2007, destaca-se o acrscimo extraordinrio dos investimentos em estados do Sudeste, capitaneados por So Paulo, cujas contrataes com recursos onerosos superaram R$ 500 milhes ao longo de trs anos, embora os investimentos nas outras regies do pas tambm tenham apresentado crescimento. Assim, de 2007 a 2009, o Sul mostra valores compromissados que somam R$ 230 milhes, superados pelo Sudeste (R$ 1,22 bilho), pelo Norte outra regio que se destaca, e cujos recursos totalizam R$ 460 milhes em trs anos e pelo Nordeste, com R$ 278 milhes. O Centro-Oeste, em comparao com o perodo anterior, mostra queda do investimento, com R$ 104 milhes.
512
Os recursos para drenagem urbana encontram-se nos mbitos da Fundao Nacional de Sade e dos Ministrios da Integrao Nacional e das Cidades. Tomando-se somente este ltimo, relevante observar a participao do Programa Drenagem Urbana Sustentvel entre os demais programas que possuem aes de saneamento bsico desse ministrio, executados, todos eles, com recursos no onerosos, conforme est no grfico adiante, que aborda os valores empenhados e liquidados no perodo mais recente.
GRFICO 3
Valores empenhados e liquidados, por ano e por programa sob gesto do Ministrio das Cidades e com aes de saneamento bsico
(Em R$ correntes)
1.600.000.000,000
1.400.000.000,000
1.200.000.000,000
1.000.000.000,000
8.000.000.00,000
6.000.000.00,000
4.000.000.00,000
2.000.000.00,000
0 2007 Servios Urbanos de gua e Esgoto Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano Fortalecimento da Gesto Urbana Drenagem Urbana Sustentvel 2008 2009
Integrao de Bacias Hidrogrficas Resduos Slidos Urbanos Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios
Fonte: Sidor dados fornecidos pela SNSA/MCidades. Obs.: F oram includas as aes Apoio implantao e ampliao de sistemas de drenagem urbana sustentveis e Gesto e administrao, esta do Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto ambas funo urbanismo. Tambm foram computados os recursos das aes dos programas Servios Urbanos de gua e Esgoto e Resduos Slidos Urbanos com a funo sade. A partir de 2008, o Programa Drenagem Urbana Sustentvel passou a ser especificado como Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial mas todas as aes abrangidas pelo programa fazem meno apenas drenagem urbana e ao manejo de guas pluviais.
513
O Programa Drenagem Urbana Sustentvel possui o terceiro maior montante de recursos entre todos os referentes a saneamento bsico: no trinio analisado, foram empenhados e liquidados recursos da ordem de R$ 668 milhes, com crescimento notvel no fim do perodo, e com promessa de manuteno de nvel alto de investimento em 2010, uma vez que o atual oramento exibe dotao de R$ 545 milhes. Por outro lado, a Drenagem Urbana respondeu por 10,4% dos recursos, o que pouco se comparado ao Programa Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios, cujas aes de saneamento integrado em urbanizao de favelas passaram a ter grande prioridade e visibilidade na atual gesto, pois esto associadas ao PAC, concentrando 36,1% dos recursos para saneamento bsico do MCidades. Mas a maior parte dos recursos est englobada no programa Servios Urbanos de gua e Esgoto, cujas aes envolveram 50,9% dos recursos para saneamento. J os demais programas tiveram, em conjunto, apenas 2,6% dos recursos do MCidades para saneamento.14 Detalhando-se a natureza das aes compreendidas no Programa Drenagem Urbana Sustentvel, verifica-se que elas contemplam tanto medidas estruturais como no estruturais. Ambas as aes so voltadas ao apoio a estados e municpios e, com relao s primeiras, h que destacar a diretriz de que as intervenes propostas devam, preferencialmente, privilegiar a reduo, o retardamento e o amortecimento do escoamento das guas pluviais. Assim, as obras de canalizao somente sero admitidas nos casos em que as solues preferenciais se mostrarem inviveis, e quando for comprovado que os impactos gerados pela interveno so de baixa magnitude, e que sero mitigados. Quanto s segundas, alm do financiamento de planos diretores e projetos de drenagem, prev ainda o apoio a iniciativas de capacitao e desenvolvimento institucional e de recursos humanos, fortalecimento social e avaliao.15 Finalmente, cabe destacar que, no momento, encontra-se em elaborao o Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB), o qual dever ser o principal instrumento da poltica do setor de saneamento. A Resoluo Recomendada no 62, de 3 de dezembro de 2008, do Conselho das Cidades, denominada Pacto pelo Saneamento Bsico, traz o delineamento da concepo do PLANSAB e as definies em termos de contedo, pressupostos, grandes desafios, eixos estruturantes, temas e objetivos prioritrios do Plano.
14. So os programas: Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano, compreendendo aes de reordenamento institucional e operacional do setor de saneamento; Integrao de Bacias Hidrogrficas, com aes de saneamento localizadas em municpios das bacias receptoras da integrao com o Rio So Francisco; Fortalecimento da Gesto Urbana, que apoia a realizao de estudos e projetos de saneamento; e Resduos Slidos Urbanos. 15. Conforme pgina do MCidades: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/saneamento-ambiental/programase-acoes-1/drenagem-urbana/apoio-a-estados-e-municipios-para-elaboracao-de-projetos-de-drenagem-urbana-sus>.
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Conforme as diretrizes para investimentos no setor saneamento expressas no pacto, o PLANSAB dever definir claramente as fontes de recursos para os seus programas, tendo em vista a continuidade no curto, mdio e longo prazo dos investimentos necessrios a que os objetivos e metas sejam alcanados, e j orientar a elaborao do Plano Plurianual 2012-2015. Somando-se a iminncia de sua concluso observao do crescimento e da permanncia da aplicao de recursos para saneamento, em geral, e para drenagem urbana, em particular, pode-se inferir que h, de fato, a configurao de uma poltica nacional de drenagem urbana, com a particularidade de que sua efetivao institucional d-se paralelamente ao estabelecimento de uma nova ordem de grandeza para os investimentos no setor, haja vista o j referido advento do PAC e a ampliao de sua abrangncia, com o PAC 2, em que esto destinadas rea de drenagem R$ 10 bilhes no quadrinio 2011-2014. Quanto natureza dos investimentos, tomando-se novamente as diretrizes do Programa Drenagem Urbana Sustentvel, pode-se afirmar que essas esto alinhadas com as concepes tcnicas mais atualizadas as quais, tambm, devero ser incorporadas pelo PLANSAB, como j prev o Pacto pelo Saneamento Bsico.
Captulo 15
Resduos Slidos Urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivos apresentar de forma sinttica um diagnstico sobre a situao atual da gesto de resduos slidos no Brasil, comentar sobre algumas iniciativas de polticas pblicas federais que tentam aprimorar essa gesto e apresentar algumas propostas para superar os desafios identificados. Este estudo tem como foco a gesto dos resduos slidos domsticos; dessa forma, no sero feitas consideraes especficas sobre resduos de construo e demolio, resduos de servio de sade ou resduos industriais. O texto encontra-se organizado em trs sees principais, alm desta introduo. A seo 2 apresenta um diagnstico da gesto de resduos slidos no Brasil, considerando questes ligadas gerao e coleta de resduos, sua disposio final, bem como reciclagem e ao papel dos catadores de material reciclvel nas atividades de coleta seletiva. Esta seo tem um carter mais descritivo e utiliza dados retirados principalmente de trs fontes de informao: Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB),1 Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS)2 e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).3 A partir desse conjunto de dados, a PNAD foi utilizada especialmente para verificar a evoluo da taxa de cobertura de coleta. Os dados da PNSB e do SNIS serviram para avaliar questes ligadas s formas de tratamento e disposio final, ao financiamento e ao custeio e presena de catadores de lixo. Entretanto, os dados das duas pesquisas no so comparveis, uma vez que a amostra do SNIS ainda no considerada representativa para todo o pas. Alm disso, esta vem aumentando a cada ano, para garantir a consistncia temporal, ao invs de se utilizar toda a amostra, somente foram analisados dados dos municpios que participaram das edies de 2002 e de 2007.
1. Pesquisa sem periodicidade definida, realizada pelo IBGE em todos os municpios do pas, por meio de aplicao de questionrio junto a empresas e rgos pblicos que prestam servios de saneamento. 2. Pesquisa anual feita pelo Ministrio das Cidades, iniciada no mbito do Programa Nacional de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), que obtm informaes para uma amostra de municpios do pas, extrada junto a empresas e rgos pblicos que prestam servio de saneamento. 3. Pesquisa domiciliar feita anualmente pelo IBGE, em 10 regies metropolitanas e municpios autorepresentativos e no autorepresentativos, tendo como fonte de informao a populao de forma geral.
516
A seo 3 analisa as principais iniciativas e aes federais com relao aos resduos slidos urbanos. Nessa seo, so discutidos o projeto de lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) e a Lei do Saneamento, bem como algumas das premissas que esto por trs dessas iniciativas, como a responsabilidade ps-consumo e a cobrana por servios de gesto de resduos. Essa seo ainda discute outras iniciativas do Poder Executivo, como as diferentes aes previstas no Plano Plurianual (PPA) e algumas estratgias para a insero social dos catadores. Por fim, a seo 4 apresenta algumas consideraes finais e prope reflexes para pesquisadores e elaboradores de polticas pblicas.
2 Diagnstico da situao atual dos resduos slidos
Tradicionalmente, a gesto de resduos slidos no Brasil tem sido adotada a partir do paradigma o que os olhos no veem; o corao no sente, que se verifica tambm no esgotamento sanitrio. Existe uma forte atuao do poder pblico na coleta e transporte dos resduos para longe dos centros populacionais, porm o tratamento e a disposio final ocorrem de forma bastante deficiente. Em parte, isto se deve ao fato de que uma gesto adequada de resduos slidos ainda no foi colocada como foco das demandas da sociedade para com o poder pblico municipal (LAYARGUES, 2002). No caso dos resduos slidos, esse comportamento bastante visvel nos altos nveis de cobertura de coleta domiciliar e no pequeno nmero de aterros sanitrios existentes no pas. Assim como a disposio final, o tratamento dos resduos slidos tambm feito de forma bastante rudimentar. Historicamente a coleta seletiva foi ignorada pelos governos locais e a reciclagem somente ocorreu devido ao trabalho dos catadores, atividade que apenas recentemente vem recebendo apoio do poder pblico e da iniciativa privada. Estes pontos so discutidos em maiores detalhes ao longo desta seo.
2.1 Gerao e coleta
Conforme mencionado anteriormente, a coleta e o transporte dos resduos slidos tm sido o principal foco da gesto de resduos slidos, especialmente em reas urbanas, a tabela 1 apresenta esta evoluo desde 1989. Apesar de alguma oscilao para os dados de cobertura da coleta nas reas urbanas (1992 e 2001) a taxa de cobertura vem crescendo, j alcanando em 2007 quase 90% dos domiclios do pas e se aproximando da totalidade dos domiclios urbanos.
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TABELA 1
(Em %)
Cobertura da coleta direta e indireta de resduos slidos 1989-2007

1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007
Cobertura geral Brasil 62,9(1) 66,5(1) 72,0 Urbano Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 78,3 55,4 62,2 85,2 83,4 74,7 81,4 56,0 65,9 88,0 89,8 77,6 86,7 64,1 73,7 91,9 94,7 86,0 Rural Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 3,2(1) nd 3,5 2,8 5,1 3,3 6,7(1) nd 6,0 9,7 6,6 2,2 10,4(1) nd 7,5 15,2 12,5 7,3 17,5(1) nd 10,5 25,8 22,9 20,9 15,7(1) nd 8,7 27,9 20,5 11,3 21,7 16,7 11,4 38,2 30,7 20,5 28,6 22,5 16,9 45,0 44,5 21,6 92,4 77,3 83,7 96,1 97,4 94,1 94,9 85,3 88,4 97,8 98,1 95,7 96,3 89,0 90,8 98,7 98,8 97,4 97,9 95,3 94,2 99,3 99,4 98,6 78,3 83,2 84,8 87,4
Fontes: IBGE (1990, 1993, 2010). Nota: 1 Exclusive os domiclios da rea rural da regio Norte. Obs.: nd = No disponvel.
Apesar do elevado ndice, essa cobertura distribuda de forma desigual ao longo do territrio. Existem diferenas entre as taxas de cobertura nas vrias regies do pas, sendo as regies Norte e Nordeste aquelas com menor taxa. Porm, as maiores discrepncias ocorrem quando se comparam os domiclios urbanos com os domiclios rurais; enquanto a coleta aproxima-se do ndice de 98% nas cidades,4 a coleta em domiclios rurais dificilmente alcana metade da taxa de cobertura das reas urbanas nas regies Sudeste e Sul, estando ainda abaixo dos 25% de cobertura nas demais regies. Devido disperso dos domiclios rurais, no se defende aqui que se reproduza nesses locais o modelo de coleta urbana, entretanto, avanos so necessrios. Tradicionalmente, os resduos slidos produzidos nas propriedades rurais eram
4. Deve-se levar em conta que as altas taxas de cobertura em rea urbana incluem tanto coleta direta quando os resduos so coletados diretamente por servio de limpeza pblica quanto indireta quando os resduos so colocados em caamba e coletados posteriormente. O segundo caso mais sensvel a uma m gesto pblica, pois se o material ficar acondicionado nas caambas por muito tempo, pode se tornar um foco de vetores de doenas. Entretanto, o indicador quantitativo de cobertura no permite uma anlise da qualidade do servio, devendo ser complementado por outros estudos.
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tratados e dispostos no prprio domiclio: a frao orgnica era utilizada para alimentar animais ou disposta diretamente no solo, onde se degradava naturalmente. Ao mesmo tempo, a parte no orgnica, gerada em pequena quantidade, era reaproveitada e transformada em utenslios domsticos, por fim o que no pudesse ser reutilizado era queimado, enterrado ou disposto diretamente ao solo. Porm, o acesso aos bens industrializados vem aumentando e, consequentemente, tambm vem crescendo a presena de resduos no orgnicos. Nesse sentido, a participao de produtos que geram resduos perigosos como baterias, lmpadas fluorescentes, embalagens de produtos qumicos etc. tambm vem se ampliando. Por esse motivo, importante que os governos locais desenvolvam estratgias de coleta e tratamento, mesmo com baixa frequncia, para atender aos domiclios localizados em reas rurais.
2.2 Disposio final
A tabela 2 apresenta a evoluo das formas de tratamento e destino final entre 1989 e 2000. Nessa tabela, lixes e aterros controlados so classificados conjuntamente, por ambos serem considerados formas inadequadas de disposio final. Lixes, de forma geral, so terrenos onde apenas ocorre a deposio dos resduos, enquanto os aterros controlados recebem algum tratamento mnimo tal como cobertura peridica com terra ou isolamento da rea. Aterros sanitrios, por sua vez, consistem em reas que, antes de receber o lixo, passam por um processo de impermeabilizao do solo e recebem infraestrutura para coleta e tratamento de chorume e gases. Sua operao tambm distinta, uma vez que h cobertura diria do material e do plano de encerramento, quando do fim de sua vida til. Aterros para resduos especiais so mais sofisticados que os aterros sanitrios, pois recebem materiais txicos, inflamveis ou corrosivos resultantes, principalmente, de atividades industriais. Usinas de compostagem e de reciclagem so unidades que recebem os resduos da coleta regular e realizam atividades de separao dos materiais reciclveis e tratamento da frao orgnica para a produo de composto. Os dados apresentados dizem respeito ao nmero de instalaes de tratamento disposio e quantidade de material recebido. A maior participao dos aterros sanitrios na aferio em quantidade de resduos deve-se ao fato de a maioria destes tipos de aterros estar localizada em municpios de maior porte, com maior populao, gerao de resduos e capacidade tcnico-financeira. Ao mesmo tempo, os lixes so mais frequentemente encontrados em pequenos municpios (CAMPOS, 2009). Apesar de ter havido uma sensvel melhora da disposio final dos resduos slidos no perodo entre 1989 e 2000, a situao apresentada pela ltima PNSB era ainda bastante negativa. Em 1989, apenas 9,3% dos resduos coletados eram
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encaminhados para aterros sanitrios, tendo este percentual sido ampliado para 36,2% em 2000. Da mesma forma, houve um pequeno aumento da quantidade de resduos encaminhados para usinas de compostagem, reciclagem e incineradores. Essa mudana esteve relacionada ao aumento da abertura de novos aterros sanitrios ao longo desse perodo, uma vez que eles aumentaram sua participao no total de unidades de 2,2% para 12,8%. De forma semelhante houve um aumento do nmero de aterros para resduos especiais e de unidades de tratamento.
TABELA 2
(Em %)
1989 Unidades Aterros sanitrios Aterros para resduos especiais Usinas de compostagem, reciclagem e incineradores Lixes e aterros controlados1 Fontes: IBGE (1992, 2002). Obs.: nd = no disponvel. Nota: 1 Lixes e aterros controlados so considerados instalaes distintas. Lixes, de forma geral, so terrenos em que apenas ocorre a deposio dos resduos; enquanto que os aterros controlados recebem algum tratamento mnimo tal como cobertura peridica com terra ou isolamento da rea. Apesar dessa diferena, ambas as solues so consideradas inapropriadas do ponto de vista da sade coletiva ou da proteo ambiental e, por esse motivo, foram agrupadas na tabela. Quantidade de resduos 9,3 0,0 2,1 88,5 Nmero de instalaes 2,2 0,5 2,9 94,4 Quantidade de resduos 36,2 nd 4,3 59,5 2000 Nmero de instalaes 12,8 7,1 10,4 69,7
Tratamento e destino final dos resduos slidos 1989 e 2000
Entretanto, esse avano ainda se mostra muito abaixo do necessrio para que a disposio de resduos deixe de contaminar solo e corpos dgua, ou de ameaar a sade da populao. Os avanos tm ocorrido de forma irregular, uma vez que no h um esforo coordenado para fechamento dos lixes ativos, dependendo em algumas situaes, da boa vontade dos prefeitos, em outras de aes do Ministrio Pblico (MP) ou da presso de rgos estaduais ou federais de controle ambiental. Para garantir aes coordenadas e continuadas entre os diferentes rgos pblicos ainda necessrio que a construo de aterros sanitrios seja includa na agenda pblica e que seja criado um plano de erradicao dos lixes (MAGALHES, 2009). Uma das foras motivadoras do fechamento de alguns lixes tem sido o financiamento do Ministrio das Cidades (MCidades), Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e da Fundao Nacional de Sade (Funasa) para a implantao de aterros. Porm, no incomum que ao longo dos anos esses aterros se transformem em lixes (BRASIL, 2008a), uma vez que, aps as obras, as prefeituras no preveem recursos humanos e financeiros para sua operao e manuteno.
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Uma das alternativas propostas para minimizar esse problema, ao menos nos pequenos municpios, tem sido a criao de consrcios intermunicipais. Os defensores deste tipo de arranjo argumentam que os consrcios permitem um compartilhamento dos tcnicos, um aumento da economia de escala e reduo dos custos fixos do aterro, alm de uma maior segurana institucional da continuidade do investimento (CAMPOS, 2009). Por outro lado, no incomum a resistncia dos municpios a esta soluo, seja por questes poltico-partidrias, seja por dificuldades de se encontrar um local consensual para a implantao dos aterros. Portanto, apesar dos potenciais benefcios dos consrcios ainda parece ser necessrio disseminar a proposta e organizar exemplos de experincias exitosas.
2.3 Catadores, coleta seletiva e reciclagem
De forma geral, a gesto dos resduos slidos pode ser definida como problema a partir de dois enfoques: um ambiental tecnolgico e outro social. Na primeira perspectiva, a argumentao gira em torno de questes de sade pblica, finanas ou uso de recursos naturais. Nesse sentido, o principal objetivo a reintroduo dos materiais no ciclo produtivo. Por outro lado, o enfoque social busca debater a questo da excluso social, a partir do debate sobre o papel e a realidade dos catadores de material reciclvel (OLIVEIRA, 2009). No Brasil, a coleta seletiva e a reciclagem foram reivindicadas, tradicionalmente, a partir da perspectiva ambiental tecnolgica. Estas demandas surgiram a partir do movimento ambientalista, principalmente devido sua origem urbana, bem como inspirao nos equivalentes europeus e norte-americanos. Apesar de mais de 30 anos na agenda ambiental, as iniciativas municipais para lidar com estes problemas foram incipientes at meados da dcada de 1990, quando o problema foi redefinido a partir de uma perspectiva social. Desde ento, importantes mudanas vm ocorrendo nas decises polticas sobre coleta seletiva e incluso social dos catadores, bem como sobre o monitoramento e o levantamento de estatsticas sobre essas atividades. Embora, historicamente, a maior parte dos materiais reciclveis tenha retornado s indstrias devido ao trabalho dos catadores, o enfoque na perspectiva ambiental manteve estes atores invisveis, condenando-os informalidade e mantendo-os margem das tomadas de deciso e das polticas pblicas (OLIVEIRA, 2009). O excedente de mo de obra pouco qualificada nas reas urbanas serviu de base para a construo do setor de reciclagem no Brasil. Por estes trabalhadores sujeitarem-se a baixos pagamentos, eles tornaram possvel s indstrias obterem materiais reciclveis a baixo custo. Ao mesmo tempo, devido informalidade dos catadores, o preo domstico da sucata pde ser sempre ajustado de acordo com a variao de preo das commodities e das sucatas no mercado internacional, dando s indstrias a flexibilidade necessria para optar entre sucatas domsticas, sucatas
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importadas ou matria-prima virgem (BOSI, 2008). Tal situao somente foi possvel devido estrutura oligopsnica do setor de reciclagem no Brasil. Muitos dos produtos normalmente reciclados so intensivos em capital e tm na economia de escala um importante fator de competitividade, tanto em sua fase de produo quanto de reciclagem.5 Por esse motivo, h um pequeno nmero de empresas que realiza a reciclagem, quase sempre em larga escala, exigindo o fornecimento de grande quantidade de material reciclvel. Este fator, alm da possibilidade de importar matria- prima, d a estas poucas e grandes empresas um poder de barganha elevado. Essa estrutura desce de forma piramidal ao longo da cadeia de comercializao de material reciclvel. Assim, as empresas compram de grandes comerciantes de sucatas, que compram de pequenos e mdios comerciantes, que compram dos catadores. Em cada passagem, normalmente o poder do comprador maior que do fornecedor, sendo esta caracterstica reforada pela vulnerabilidade social dos catadores (BOSI, 2008; GIOVANNINI; KRUGLIANSKAS, 2008; OLIVEIRA, 2009). Essa situao foi uma das principais caractersticas do mercado de reciclagem. Como o setor se estruturou, em grande parte, na informalidade e margem das polticas pblicas, a condio dos catadores foi consolidada como base de todo o setor (LAYARGUES, 2002). As polticas para este pblico somente comearam a surgir de forma mais consistente a partir de meados da dcada de 1990. Esta mudana, entretanto, no ocorreu espontaneamente, mas foi consequncia de uma sequncia de episdios retratados pela mdia, da mobilizao de uma srie de atores e de campanhas bem estruturadas de formao de opinio pblica. Socilogos e analistas polticos j reconheceram o importante papel da mdia para chamar ateno para problemas sociais e coloc-los na agenda da sociedade e dos tomadores de deciso (HANNIGAN, 1995; KINGDOM, 1984; SOLESBURY, 1976; SPECTOR; KITSUSE, 1973, 1998). No caso dos catadores de material, isto ocorreu em 1994, quando jornais do pas inteiro descreveram o caso de crianas que foram intoxicadas aps comerem alimentos retirados do lixo de Aguazinha, em Pernambuco. A notcia chamou ateno da populao, no apenas pelas vtimas serem crianas, mas tambm por indcios de que resduos de servio de sade estavam misturados aos alimentos que as crianas consumiram (ABREU, 2001). A notcia sobre as crianas de Aguazinha chamou ateno do escritrio do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) no Brasil, motivando-o a criar um programa que demandasse por melhores condies de vida para as crianas que moravam e trabalhavam nos lixes do pas. Em sua campanha, o
5. De forma geral, essa caracterstica se aplica para os setores de alumnio, metais ferrosos, vidro e papel. No caso dos plsticos, normalmente a produo de matria-prima virgem exige grande capital, mas a reciclagem pode ser feita em pequenas unidades.
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UNICEF buscou influenciar tanto a agenda social quanto a poltica. Envolver a sociedade foi uma deciso de estratgia, uma vez que a gesto dos resduos slidos uma responsabilidade municipal e o UNICEF no teria capacidade para mobilizar mais de 5.000 municpios. Como forma de tentar influenciar a agenda do governo, o UNICEF optou por criar, ainda em 1994, uma nova arena de debate poltico: o Frum Nacional Lixo e Cidadania (FNLC). Alm do UNICEF, integravam este frum rgos do governo federal Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Sade (MS) e Ministrio Pblico Federal (MPF) e representantes de movimentos sociais. De forma a definir o problema, em 1999, o FNLC identificou mais de 45 mil crianas e adolescentes morando e trabalhando em lixes (ABREU, 2001). Nesse mesmo ano, foi criada a campanha Criana no Lixo Nunca Mais e foram estabelecidos Fruns Lixo e Cidadania nos estados e nos municpios. Nesse contexto, a mobilizao poltica permitiu que, a partir de 2000, as crianas catadoras fossem includas no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). Estas crianas foram no apenas incorporadas ao programa, como tambm consideradas casos prioritrios. A iniciativa permitiu, entre 2000 e 2002, a cesso de mais de 40 mil bolsas para estas crianas, condicionada a sua retirada dos lixes. As crianas beneficiadas encontravam-se principalmente no Nordeste, que recebeu 49% das bolsas, participao bastante superior ao Sudeste (18%), Norte (14%), Sul (12%) e Centro-Oeste (7%) (ABREU, 2002). medida que os fruns foram sendo consolidados, introduziram-se novas questes ao debate, como o fechamento e a recuperao de lixes, e o aumento da renda e apoio organizao dos catadores de material reciclvel. A capilaridade dos Fruns Lixo e Cidadania foi uma estratgia fundamental para a consolidao da situao dos catadores e da coleta seletiva como um problema social. Aps quatro anos do programa, 2,4 mil prefeituras assumiram o compromisso de retirar crianas dos lixes e mais de 46 mil crianas deixaram de trabalhar com lixo (ABREU, 2002). Diferentes instituies do governo federal, que participavam do FNLC, foram importantes catalisadoras do financiamento desses programas, destacandose o MMA, a Funasa e a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (Sedu), da Presidncia da Repblica (PR), que foi incorporada posteriormente ao Ministrio das Cidades. Entretanto, um dos principais desdobramentos do FNLC foi a criao do Movimento Nacional dos Catadores e Materiais Reciclveis (MNCR). O MNCR comeou a se formar ainda em 1999, no I Encontro Nacional de Catadores de Papel e foi fundado em 2001, durante o I Congresso Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis, em Braslia, onde se encontraram cerca de
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1.700 catadores (MNCR, 2008). Esta mobilizao de diferentes atores sociais, e dos prprios catadores, comeou a influenciar decises de polticas, bem como o monitoramento de sua situao. Em 1989, apenas 58 municpios possuam sistemas de coleta seletiva (IBGE, 1992), por outro lado, em 2000, havia 451 programas em atividade, alm de 50 interrompidos. Apesar desse aumento no nmero de municpios, a abrangncia ainda era limitada, pois somente 178 (39,5%) prestavam o servio em todo o municpio. O destino dos resduos na maioria desses municpios (71%) era a comercializao, sendo comerciantes de materiais reciclveis, indstrias recicladoras e depsitos aparistas, os principais receptores, uma vez que recebiam o material coletado em 84% desses municpios (IBGE, 2002). Com relao quantidade coletada de resduos recuperados, dados da PNSB de 2000 indicam que os programas de coleta seletiva existentes em todo o pas coletaram aproximadamente 4.290t de resduos por dia. Considerando que naquele ano foram coletados de forma no seletiva 228,4 mil t por dia, a coleta seletiva conseguiria recuperar 1,8% dos resduos coletados no pas. Alm desta quantidade, as coletas regulares de resduos slidos sem separao domiciliar encaminharam 2.265t para usinas de triagem e 6.549,7t para usinas de compostagem. Dessa forma, pode-se estimar que os sistemas municipais recuperaram, naquele ano, 13.104,7t, o que representou apenas 5,6% de todo o lixo coletado no pas. Todavia, a eficincia real da recuperao de resduos foi inferior a este ndice, uma vez que as usinas tm uma taxa de recuperao de material muito pequena e o composto produzido a partir de lixo misturado tem tambm uma utilizao muito restrita, devido sua m qualidade (IBGE, 2002).
GRFICO 1
250 200 Mil t / dia 150 100 50 0
Disposio final de resduos slidos Brasil, 2000
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co m po st ag em Co le ta Se le tiv Es a ta o de tr ia ge m
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Fonte: IBGE (2002).
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Apesar dessa baixa eficincia, a ao dos catadores sempre garantiu um fluxo relativamente alto de materiais reciclveis para as indstrias, porm, o governo federal no possui dados oficiais do nmero de catadores atuando no Brasil. Segundo a PNSB, em 2000 existiam 24.340 catadores de material reciclvel trabalhando em locais de disposio final de lixo este nmero no inclui aqueles que trabalham nas ruas. Estes catadores estariam distribudos em 1.548 municpios, dos quais apenas 250 teriam algum programa de apoio, e somente 49 os envolviam em atividades de coleta seletiva (IBGE, 2002). Os dados do SNIS oferecem informaes mais recentes sobre a coleta seletiva no pas, porm devem ser observados com bastante cautela devido a um vis de amostragem. Como um questionrio de resposta voluntria, h maior chance que municpios que tenham mau desempenho no participem da pesquisa. De qualquer forma, considerando os 100 municpios que responderam questo de existncia de coleta seletiva nas edies de 2002 e de 2007, percebe-se um aumento de 54 para 72 respostas positivas, sugerindo para os ltimos anos uma tendncia de aumento no nmero de municpios que realizam coleta seletiva (BRASIL, 2009b).6 Utilizando a amostra do SNIS 2007, apenas 60 municpios declararam a quantidade diria de resduos coletados seletivamente e a quantidade de resduos coletados pelo sistema tradicional. Considerando a coleta seletiva realizada apenas pelo poder pblico, empresas terceirizadas e outras entidades sem contar catadores o total coletado correspondia a 0,9% de todo o lixo coletado; por outro lado, se fosse includo o material recolhido por catadores organizados, este percentual aumentaria para 1,8% do total (BRASIL, 2009b). Esta amostra, apesar de restrita, sugere a importncia dos catadores na coleta seletiva, porm ainda indica que existe a necessidade de se estimular a coleta seletiva no pas, uma vez que a eficincia do sistema, mesmo com a participao dos catadores organizados, continua prxima mdia nacional de 2000. Com relao aos catadores, o SNIS procurou caracterizar melhor sua atuao do que a PNSB. Segundo esta pesquisa, no questionrio aplicado em 2007, 248 (81%) prefeituras afirmaram haver catadores atuando de forma dispersa, 167 (54,6%) confirmaram a existncia de catadores atuando de forma organizada e formalizada. Embora apenas 131 (42,8%) destas prefeituras ofeream algum tipo de apoio aos catadores, a pesquisa indicou que havia entidades associativas de catadores em 153 (50%) (BRASIL, 2009b).
6. A pesquisa do SNIS realizada anualmente com o envio de questionrios diretamente aos rgos pblicos municipais responsveis pela rea de saneamento. Como a participao voluntria, o total de municpios consultados varia a cada edio; da mesma forma, no necessariamente, municpios que responderam ao questionrio em um ano, voltam a responder no ano seguinte. No ano de 2002, 108 municpios responderam o questionrio, tendo este nmero aumentado para 306, em 2007. Alm disso, nem todos os municpios respondem a todas as perguntas. Por este motivo, anlises temporais tornam necessrio uma subamostragem daqueles municpios que participaram da pesquisa nos anos em questo.
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Entre os municpios que responderam ao questionrio do SNIS 2007, 97 foram capazes de calcular ou estimar a contribuio de diferentes atores para a coleta seletiva, em mdia, 23,5% do material era recolhido por agentes pblicos, 25,8% por agentes privados contratados pelas prefeituras e 50,6% por catadores organizados, que atuavam em parceria com o poder pblico. A participao dos catadores, porm, tende a ser ainda maior, se for contabilizada a contribuio dos catadores individuais, que atuam independente da ao da prefeitura (BRASIL, 2009b). Dessa forma, pode-se perceber que, apesar de avanos significativos na coleta regular de resduos slidos nas reas urbanas, a disposio final e a coleta seletiva ainda apresentam resultados muito aqum do necessrio para garantir um baixo impacto sobre a sade da populao, a qualidade ambiental e a gesto dos recursos naturais. De forma a tentar melhorar este cenrio, algumas iniciativas tm sido tomadas pelo governo federal, conforme ser discutido na prxima seo.
3 Iniciativas institucionais e aes federais para resduos slidos 3.1 A questo da responsabilidade ps-consumo (RPC) e a evoluo das propostas da poltica nacional de resduos slidos 3.1.1 Responsabilidade ps-consumo: algumas questes conceituais
O conceito RPC definido como uma estratgia de poltica ambiental na qual a responsabilidade do produtor estendida at o estgio ps-consumo do ciclo de vida do produto (OECD, 2001, p. 9). Ele foi desenvolvido por alguns governos da Europa Ocidental no incio da dcada de 1990 como tentativa de aplicar o princpio do poluidor pagador (PPP) aos resduos slidos urbanos. Este princpio propunha que, uma vez identificado o agente poluidor, diferentes instrumentos taxas, licenas e cotas de poluio poderiam ser usados para que este arcasse com os custos da preveno ou remediao dos impactos ambientais. Instrumentos baseados no PPP se mostraram bastante eficazes em algumas situaes, mas alguns formuladores de polticas perceberam suas limitaes para lidar com situaes em que o maior impacto ambiental ocorria durante ou aps o consumo do produto, e os poluidores, individualmente, tinham pouca capacidade de reduzir seus impactos ambientais. A questo dos resduos slidos urbanos ganhou maior destaque na Europa a partir do incio dos anos 1990, quando alguns pases se depararam com restries de locais para disposio de resduos e altos custos de coleta e reciclagem destes materiais. Como os paradigmas existentes no pareciam solucionar o problema, novos conceitos foram propostos, entre eles a RPC. Tambm colaborou para o surgimento da RPC o contexto poltico-econmico daquele momento.
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Na dcada de 1980, muitos pases europeus passaram por dificuldades financeiras, sendo os governos criticados por sua ineficincia. As propostas ento apresentadas pressionavam pela privatizao de empresas pblicas e pela desregulamentao do mercado. O paradigma da RPC tambm foi influenciado por estas ideias, uma vez que propunha a diminuio da participao pblica na gesto dos resduos e a transferncia de algumas de suas responsabilidades para o setor privado (LAUBER; INGRAM, 2000; LIEFFERINK; MOL, 2000). Dessa forma, o conceito da RPC surgiu no apenas pela motivao ambiental, mas tambm devido ao momento econmico pelo qual passava a Europa Ocidental. Ao longo da dcada de 1990, a RPC foi implantada em diversos pases europeus, para tratar de itens, como embalagens, carros no fim de sua vida til e lixo eletrnico (MAYERS, 2007). Este paradigma obteve melhores resultados em locais que apresentavam algumas caractersticas particulares, tais como: elevada capacidade ambiental dos rgos pblicos; movimentos sociais e associaes empresariais organizadas; e slida infraestrutura de desenvolvimento tecnolgico (MILANEZ; BHRS, 2004). Sendo assim, tanto o momento ideolgico quanto as caractersticas contextuais contriburam para o desenvolvimento da RPC. Nesta seo, argumenta-se que polticas desenhadas seguindo esse preceito devem obedecer a trs pressupostos principais: i) os fabricantes devem assumir responsabilidade pelo impacto ambiental de seus produtos; ii) novas solues devem utilizar tecnologias preventivas; e iii) as empresas devem ser motivadas por meio de instrumentos econmicos ou acordos voluntrios, discutidos em processos participativos. A transferncia da responsabilidade pelo impacto ambiental dos produtos para os fabricantes a essncia da RPC. Esta responsabilidade, que pode ser legal, fsica ou econmica aplica-se a todos os estgios do ciclo de vida do produto (DAVIS, 2000). O foco nos fabricantes devido ao fato de serem eles os que decidem sobre as caractersticas dos produtos forma, composio, matriaprima etc. e os que tm maior grau de influncia sobre os demais elementos da cadeia produtiva, isto , fornecedores de matria-prima, atacadistas, varejistas e consumidores (OECD, 2001). O segundo elemento da RPC sua preocupao em motivar produtores a adotar tecnologias preventivas. Isto um desafio para os elaboradores de polticas pblicas, uma vez que muitas empresas ainda tendem a preferir solues de fim de tubo (GEHIN; ZWOLINSKI; BRISSAUD, 2008). O paradigma da RPC considera o projeto do produto como a etapa mais crtica para melhorar o desempenho ambiental e, portanto, defende que os instrumentos utilizados devam induzir fabricantes a redesenhar seus produtos de forma a minimizar ou evitar os impactos ambientais (DAVIS, 2000; OECD, 1996; THORPE; KRUSZEWSKA, 2003).
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Por fim, a RPC se ope definio tecnocrtica das polticas ambientais e defende a negociao com as partes interessadas. Alm disso, prope que tais polticas sejam, preferencialmente, implantadas por meio de instrumentos econmicos ou acordos voluntrios (OECD, 1998a, 1998b, 2001). Embora a escolha dos instrumentos econmicos para gesto de resduos deva, em geral, levar em considerao critrio de precificao (DA MOTTA; SAYAGO, 1998), os instrumentos econmicos mais comumente usados pela RPC so: sistemas de coleta pelo produtor, padres para incorporao de material reciclado, taxas para disposio em aterros sanitrios, impostos sobre matria-prima virgem e sistemas de depsito e retorno (THORPE; KRUSZEWSKA, 2003).
3.1.2 Experincias de RPC no Brasil
Vem-se tentando implantar o princpio da RPC no Brasil por meio de resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). O Conama foi um dos principais fruns de debate sobre a RPC no Brasil. Apesar da PNRS no ter passado no Congresso, o conselho, aprovou duas resolues baseadas no Resoluo no 257/1999 posteriormente substituda pela Resoluo no 401/2008 para resduos de pilhas e baterias e a Resoluo no 258/1999 substituda pela Resoluo no 416/2009 para resduos de pneus.7 Devido ausncia da PNRS, criou-se um impasse legal quanto validade das resolues. As empresas alegavam que somente leis aprovadas pelo Congresso poderiam criar obrigaes e questionavam o poder do Conama para implantar a RPC. Por outro lado, o setor ambiental, argumentava no ser necessria uma lei especfica, uma vez que a Lei no 9.605/1998 define como crime ambiental (...) instalar ou fazer funcionar (...) estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores (...) contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes (BRASIL, 1998). Segundo esta interpretao, as resolues para resduos slidos seriam mais uma norma ambiental e no necessitariam ser regulamentadas por lei especfica. Entretanto, em termos prticos, o resultado dessa dupla interpretao foi um acordo de cavalheiros entre empresas e setor ambiental do governo. Esse entendimento foi aceito por diferentes grupos de interesse e as normas aplicadas com base nessa percepo. Essa foi, inclusive, a interpretao da Procuradoria Geral do Ibama, ao afirmar que
() o texto usa com frequncia a expresso os fabricantes e importadores devero no lugar de ficam obrigados, deixando de impor conduta determinada para prestigiar o caminho da orientao ambiental. [...] Porm, se de um lado, normas com
7. Esta seo resume duas pesquisas anteriores sobre o tema: Milanez e Bhrs (2009a, 2009b).
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este contedo, afasta [sic] eventual crtica de violao do princpio da legalidade, de outro, corre-se o risco de no ser cumprida por conduzir raciocnio e interpretao no viz [sic] de regra facultativa (DA SILVA, 2006).
Independente da existncia da PNRS, a redao e a aplicao das resolues baseadas na RPC apresentaram uma srie de limitaes que, pelo que foi analisado nos Projetos de Lei (PLs), no sero superadas aps a aprovao da poltica nacional. Esses problemas esto relacionados falta de clareza na definio de metas, na limitada capacidade de monitoramento e no controle do cumprimento das resolues e ao isolamento das iniciativas frente a outras polticas. Um dos grandes problemas da resoluo sobre resduos de pilhas e baterias (257/1999) o fato de ela no definir objetivos e metas. Da forma como foi redigida, a resoluo apenas obriga empresas a criarem sistemas de coleta, transporte e tratamento das baterias usadas, sem definir padres mnimos para o desempenho desse sistema. Esta falha foi transferida para a instruo tcnica que regulamenta a norma, uma vez que ela obriga as empresas a informarem o tipo e quantidade de baterias produzidas ou importadas, mas no a quantidade de pilhas que foram recolhidas (IBAMA, 2000).
O que ns observamos, depois de trs anos e dois-trs meses de implementao da Resoluo, que ela apresenta algumas falhas que no necessariamente dizem respeito imputao da indstria ou a falhas da indstria, e sim falhas de redao na Resoluo. [...] Controla-se... Consegue-se controlar pelo texto da Resoluo como ela est muito pouco e, em termos prticos, com exceo de alguns setores j estabelecidos que recolhem, que destinam, que tratam esse tipo de resduo. [...] Mas ela [Resoluo 257/99] como est nos tem causado, no IBAMA, um trabalho brutal, faranico de controle, de inmeros papis, exigncias disso e daquilo, que, na prtica, ns vemos como um resultado muito pequeno [...]. (Representante do IBAMA) (CONAMA, 2003).
Sendo assim, h brechas para que as empresas possam cumprir a regulamentao sem precisar melhorar seu desempenho ambiental, ou seja, a criao formal de sistemas de coleta e tratamento suficiente para que as empresas estejam em conformidade com a resoluo, mesmo que, na prtica, elas no recolham uma s pilha ou bateria. Esta mesma falha foi mantida na Resoluo no 401/2008, que veio substituir a Resoluo no 257/1999. A Resoluo no 258/1999 por sua vez, definia no apenas a responsabilidade dos produtores e importadores pela gesto como tambm metas quantitativas de coleta. Entretanto, como os rgos ambientais no haviam feito um inventrio da quantidade de pneus j dispostos de forma irregular no pas, as metas no foram estipuladas de forma precisa, tendo sido estipuladas com percentual da produo anual e no da venda de reposio. Esta base de clculo levou a uma
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srie de contestaes por parte dos fabricantes de pneus, que decorreu na reviso da resoluo e sua substituio pela Resoluo no 416/2009. A existncia de metas quantitativas e at de um sistema de monitoramento quer dizer uma avano significativo com relao resoluo para resduos de pilhas e baterias; porm, devido ausncia de um sistema efetivo de controle, as metas vm sendo desrespeitadas repetidamente pelos fabricantes de pneus e importadores de pneus usados, conforme apresentado na tabela 3.
TABELA 3
Percentual de atendimento s metas de coleta e de disposio alcanadas por fabricantes e importadores de pneus 2002-2008
Perodo 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fonte: Ibama (2009). Os perodos referentes aos importadores de pneus usados so apenas referncias indicativas, pois o relatrio do Ibama Nota: 1 no organiza esses dados de acordo com o calendrio civil, sendo os nmeros referentes aos seguintes perodos: agosto 2003 a dezembro 2003, janeiro a dezembro 2004, janeiro 2005 a outubro 2005, novembro 2005 a agosto 2006, setembro 2006 a dezembro 2007, janeiro 2008 a junho 2009. Obs.: nd = no disponvel. Importadores de pneus usados1 nd 51,12 13,47 1,87 11,45 14,60 22,04 Importadores de pneus novos 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fabricantes de pneus 117,67 35,38 35,62 28,61 30,30 27,37 34,72
Dessa forma, um dos limitantes mais significativos da aplicao de qualquer poltica baseada na RPC no Brasil a reduzida capacidade institucional dos rgos ambientais brasileiros. Esta limitao se reflete na falta de infraestrutura, de recursos humanos e no isolamento poltico do setor ambiental. Este isolamento ocorre tanto com relao a outros setores governamentais como entre as prprias agncias ambientais. Um exemplo desse isolamento foi o descolamento da Resoluo no 257/1999 de medidas tomadas pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior para estimular a modernizao do parque industrial de pilhas, tornando-o capaz de produzir pilhas com menor concentrao de alguns metais pesados. Da mesma forma, existem conflitos entre Ibama e rgos ambientais estaduais sobre a responsabilidade do monitoramento do cumprimento das metas de coleta e disposio de resduos de pneus. Esta anlise sugere que a importao do paradigma da RPC pelo Brasil sem o desenvolvimento da necessria capacidade institucional corre risco de gerar resultados abaixo do esperado. Conforme afirmou Weidner (2002),
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mesmo que pases perifricos adotem propostas e componentes de polticas ambientais semelhantes queles utilizados em pases industrializados, as diferenas em termos de interaes e relaes contextuais so suficientes para gerar resultados muito distintos. Da mesma forma, Jnicke (1992) alerta que as capacidades material, institucional e sociocultural de um pas so mais relevantes na determinao dos resultados de polticas ambientais do que os instrumentos escolhidos. Portanto, a opo de se buscar solucionar problemas ambientais pela importao de normas internacionais complexas e desconectadas do contexto institucional e social do pas em muitos casos torna-se uma escolha equivocada.
3.1.3 Os desafios da poltica nacional de resduos slidos
O debate federal sobre a regulamentao dos resduos slidos se iniciou em 1991, com um projeto de lei sobre o acondicionamento, coleta, tratamento e destinao final dos resduos de sade. Posteriormente, foram apensados a ele mais 78 projetos de lei, que tratavam sobre diferentes aspectos da questo dos resduos slidos. Entre estes projetos, nove buscavam criar de forma geral a responsabilidade ps-consumo dos produtores, enquanto outros buscavam definir esta responsabilidade para alguns resduos especficos, em particular embalagens 14 PLs , resduos eletrnicos cinco PLs e baterias quatro PLs. Outro resduo que vem recebendo especial ateno dos legisladores so os resduos de pneumticos, uma vez que h 13 projetos de lei que propem diferentes medidas para o setor, entre elas responsabilidade ps-consumo, proibio da importao de resduos de pneus e compra, pelo poder pblico, de pneus reformados (BRASIL, 2009a). Entre os projetos de lei debatidos nos ltimos anos, quatro propunham a construo de uma Poltica Nacional de Resduos Slidos para o pas. A primeira proposta nesse sentido foi feita pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente em 1999. Tal preocupao por parte do Conama foi consolidada como um desdobramento indireto da Conferncia das Naes Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992. A partir de um contato mais prximo com as experincias europeias, alguns atores polticos preocupados com problemas ambientais passaram a demandar uma legislao especfica para os resduos slidos. No contexto, uma das principais motivaes de um grupo do Conama era adotar no Brasil a RPC. Em 1996, o Conama criou um grupo de trabalho especfico para propor diretrizes para a gesto de resduos slidos no pas. As entidades envolvidas esperavam enviar essas diretrizes ao Congresso Nacional para servirem de base para a PNRS. Este GT reuniu-se por mais de dois anos e a proposta de resoluo foi aprovada pelo plenrio do Conama em 1999. O projeto discutido pelos
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membros do Conama criava a RPC no pas e definia que tipos especficos de resduos teriam tratamentos diferenciados, cabendo ao prprio rgo deliberar sobre esses procedimentos. Os conselheiros esperavam que o respaldo do Conama fosse suficiente para garantir a aprovao do projeto da PNRS no Congresso, e o enviaram para a Casa Civil para que fosse apresentado como Projeto de Lei do Executivo. Entretanto, naquele momento, a documentao no foi encaminhada ao Congresso. Como estratgia alternativa, o mesmo projeto de lei foi encaminhado por um deputado federal, como PL no 3.603/2000. Este projeto de lei definia que fabricantes, importadores e distribuidores de produtos ficariam obrigados a criar e instalar centros de recepo para o recolhimento e armazenamento dos resduos. Entre esses produtos estavam includas baterias, pneus, embalagens, medicamentos entre outros algumas dessas iniciativas so discutidas mais adiante nessa seo. Uma nova tentativa foi proposta trs anos mais tarde, por meio do PL no 121/2003. Nesta nova verso, foi reduzida a presso sobre fabricantes e criado o conceito de corresponsabilidade entre poder pblico e empresas. Alm disso, essa proposta propunha o Fundo Nacional de Resduos Slidos, como uma forma de financiar atividades de gerenciamento de resduos slidos. Outra inovao presente nesse projeto de lei foi a definio do fomento a cooperativas e associao de catadores como um dos objetivos da poltica nacional. Uma terceira verso de poltica nacional foi elaborada na forma do PL no 7.047/2006. Neste documento foi mantida a incluso dos catadores de material reciclvel como uma das diretrizes da poltica. Alm disso, tambm foi estabelecido que fabricantes, importadores e comerciantes de determinados produtos deveriam no s manter sistema de retorno ps-consumo, como tambm manter procedimento de recompra aps uso de produtos e embalagens. A iniciativa mais recente de construo da PNRS ocorreu na forma de um projeto de lei do Executivo PL no 1991/2007. Esta proposta mantm a integrao dos catadores como uma de suas diretrizes; alm disso, ela traz o conceito de logstica reversa, definido como conjunto de aes destinadas a facilitar a coleta de resduos e sua restituio aos fabricantes. Diferente da forma como o conceito a RPC foi adotada na Europa e originalmente trazido para o Brasil , nesta nova leitura a responsabilidade da gesto do resduo ps-consumo no exclusiva dos fabricantes, mas compartilhada com consumidores e comerciantes. O PL no 1991/2007 foi aprovado na Cmara dos Deputados em 10 de maro de 2010, tendo sido, ento, encaminhado para apreciao no Senado Federal.
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3.2 A Lei Federal no 11.445/2007 e a cobrana pelo manejo de resduos slidos
O sistema de resduos slidos urbanos (RSU), devido sua complexidade e estrutura, apresenta grande necessidade de recursos financeiros, seja para investimentos compra de caminhes, instalao dos aterros sanitrios etc. , seja para custeio das operaes pagamento de pessoal, aquisio de material de consumo etc. Em muitos locais, comum a oferta do servio populao, sem cobrana direta. Normalmente taxas de limpeza pblica so embutidas nos impostos territoriais e acumuladas no tesouro municipal, embora nem sempre sejam coerentes com os gastos reais. Seu uso, portanto, decidido durante a votao do oramento pelas cmaras municipais, o que nem sempre garante que esses recursos tenham a utilizao prevista originalmente. Alm de gerar receita, a cobrana pelos servios poderia servir como meio de transmitir mensagens sociedade e educar a populao quanto necessidade de se reduzir a quantidade de resduos gerados. Entretanto, essa aparente gratuidade do custo da limpeza pblica que raramente explcito para a sociedade pouco contribui nesse sentido. O sentimento de que gerenciar o lixo no custa nada, permite o aumento inconsequente da gerao dos RSU. Alm disso, o custo marginal inexistente, gerando ou no os resduos as pessoas pagam o mesmo valor. Existem importantes crticas a esse posicionamento, uma vez que informar aos cidados os custos da coleta e disposio dos resduos, pelos quais j pagam, poderia incentivar a reduo da gerao de resduos (DENISON; RUSTON, 1990). Nesse sentido, existem pessoas que defendem no apenas a cobrana pelos servios de coleta de resduos, mas a cobrana por forma de tarifa. Uma vez que ela no apenas mais transparente sobre o uso do dinheiro, como tambm tem a capacidade de induzir menor gerao de resduos, no caso de se aplicar a cobrana progressiva pela gerao de resduos (MAGALHES, 2009). Com esse objetivo, diversos pases, como: Alemanha, Blgica, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Holanda, Inglaterra, Itlia, Luxemburgo e Nova Zelndia cobram pela coleta de resduos. Tais cobranas visam no apenas financiar o sistema, mas tambm incentivar a populao a produzir menos resduos (FENTON; HANLEY, 1995). Esta cobrana, usualmente, feita apenas para os resduos que sero encaminhados para aterros ou incineradores, enquanto que os resduos coletados para posterior reciclagem no so cobrados. Esta arrecadao diferenciada tambm procura incentivar as pessoas a participarem dos programas de coleta seletiva. Todavia, embora a cobrana pelo servio de coleta de resduos gere benefcios financeiros e educativos, ela tambm apresenta alguns riscos e problemas. Primeiramente, dado o cenrio de baixa capacidade institucional e limitada estrutura de monitoramento, a cobrana pela coleta de resduos aumentaria a
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disposio ilegal, uma vez que isso reduziria os valores pagos na forma de tarifa (FULLERTON, 1998; MIRANDA; ALDY, 1998). Embora experincias internacionais demonstrem que uma fiscalizao inicial efetiva diminua a chance de disposio ilegal (DEWEES; HARE, 1998), a experincia da gesto de resduos slidos no Brasil demonstra que o controle muito frgil no pas para se esperar resultados semelhantes. Em segundo lugar, a cobrana de tarifas tende a tornar o gerenciamento mais complexo e a aumentar o custo administrativo do sistema. Alm disso, pode haver maior irregularidade no fluxo de caixa. Na projeo deste, deve-se levar em considerao que o objetivo dos programas reduzir a quantidade de resduos, o que significa reduo da receita. Por fim, outra dificuldade encontrada diz respeito aos domiclios multifamiliares. A soluo mais prtica e utilizada em outros pases o uso de contineres coletivos cujo custo rateado entre as pessoas (WIEDEMANN, 1999). Entretanto, a possibilidade de free riders nesse caso grande, como ocorre no caso da cobrana de gua em edifcios, em que a conta paga pelo condomnio. Independente das experincias internacionais, a implantao de sistemas de cobrana pela gesto de resduos slidos no Brasil vinha, historicamente, sendo dificultada por questes legais. Principalmente devido dificuldade de criar novos impostos ou de caracterizar a coleta de resduos como servio passvel de cobrana por taxas ou tarifas. Segundo a legislao, existem critrios bem definidos com relao instituio de impostos, taxas e tarifas. Os impostos se distinguem dos demais tributos pela inexistncia de uma atividade especfica da administrao ligada exigncia da prestao pecuniria, o imposto arrecadado em benefcio de toda a coletividade (MEIRELLES, 2001). Nesse sentido, o imposto deve ser adotado para financiar atividades que no podem ser divididas ou atribudas a um grupo especfico. Para a definio de taxas ou tarifas, por sua vez, necessrio que o servio seja especfico e divisvel. O Cdigo Nacional Tributrio (CNT) define como servio especfico, aquele que pode ser destacado em unidade autnoma de interveno, de utilidade ou de necessidade pblica. Dessa forma, ela deve ser vinculada ao pblico ao qual se destina: Deve-se entender por especficos os servios destinados a determinada categoria de usurios, diversamente dos genricos, que so prestados, ou postos disposio, em carter geral para toda a coletividade (MEIRELLES, 2001, p. 147). Ainda segundo o CNT, divisvel seria o servio suscetvel de utilizao, separadamente, por parte de cada um dos usurios.
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A diferenciao entre taxa e tarifa, por sua vez, se daria pela obrigatoriedade da utilizao. Uma vez que a taxa impositiva para todos quantos possam usufruir tais servios, ainda que no o desejem (MEIRELLES, 2001, p. 146), a tarifa o preo pblico que a administrao fixa, prvia e unilateralmente, por ato do executivo, para as utilidades [] sempre em carter facultativo para os usurios (MEIRELLES, 2001, p. 151). Santos (1998) diferenciou, de uma forma resumida, taxa e tarifa pelo fato da primeira ser decorrente de um servio pblico necessrio, tipicamente estatal, posto disposio da populao, sendo de pagamento compulsrio, enquanto a segunda consiste na contrapartida de uma prestao contratual voluntria, sendo paga somente por quem a utiliza. Com relao s experincias brasileiras, o PNSB de 1989 no apresenta dados sobre a cobrana por coleta de resduos. Na edio de 2000, a pesquisa indica que 2.484 municpios cobravam pelo servio de limpeza pblica ou coleta de resduos, desses 2.310 (93%) faziam a cobrana junto ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), 129 (5%) por taxa especfica, 13 (0,5%) por tarifa. Entre aqueles que cobravam tarifa, quatro se localizavam em Minas Gerais e nove no estado de So Paulo, o que caracterizava esse instrumento como uma soluo fundamentalmente das cidades do Sudeste (IBGE, 2002). De forma a tentar estimular a criao de sistemas de cobrana, a Lei n 11.445/2007 define a possibilidade de remunerao pela cobrana dos servios de saneamento bsico, incluindo limpeza urbana e manejo de resduos slidos, na forma de taxas, tarifas e outros preos pblicos. Como forma de garantir que diferentes formas de tributao fossem experimentadas, o texto da lei define que as taxas e tarifas podero considerar nvel de renda, caractersticas dos lotes urbanos, o peso ou o volume mdio coletado por habitante ou domiclio (BRASIL, 2007a).
o
Apesar dessa iniciativa, ainda necessrio verificar se somente a mudana legal ser suficiente para mudar o cenrio de pequena cobrana e de baixo uso de tarifas no Brasil. Os dados do SNIS ainda so muito preliminares para verificar o impacto da nova legislao, mas comparando dados dos 212 municpios que responderam a ambos os questionrios de 2006 e 2007 ano da aprovao da Lei do Saneamento , houve uma pequena reduo do nmero de municpios que cobravam taxa junto ao IPTU passando de 53% para 49%; ao mesmo tempo aumentou a participao daqueles que no exerciam nenhum tipo de cobrana de 38% para 42% e no houve alterao do nmero que cobrava tarifa ou taxa em boleto. Ainda considerando os dados do SNIS, existe o desafio de os municpios conseguirem utilizar a cobrana de forma a cobrir todos os custos envolvidos com a gesto dos resduos slidos. No ano de 2007, dos 122 municpios que declararam tanto o valor da receita com impostos, taxas e tarifas quanto das despesas com a gesto dos resduos slidos, 112 (92%) apresentaram resultados deficitrios, tendo despesas superiores s receitas (BRASIL, 2009b).
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Portanto, apesar de a cobrana pela gesto de resduos slidos parecer equacionada do ponto de vista legal, existe uma srie de desafios prticos a serem superados. Primeiramente, parece ainda ser necessrio criar e divulgar modelos de cobrana que possam ser adotados por municpios que vivam realidades diversas. Em segundo lugar, seria necessrio desenvolver formas de motivar os municpios a criarem sistemas de financiamento separados para a gesto de resduos slidos. Por fim, existe a necessidade de capacitar os gestores municipais para o gerenciamento dos custos de tais servios, para garantir que as atividades relacionadas aos resduos slidos no sejam deficitrias.
3.3 Outras aes federais
As questes debatidas nas sees anteriores possuem um carter institucional e tm como principal funo promover mudanas estruturantes no mbito da legislao do pas. Paralelamente a tais iniciativas, h uma srie de aes que vm sendo adotadas pelo governo federal relacionadas aos resduos slidos, principalmente no contexto de programas e aes previstas dos planos plurianuais. No PPA de 2000-2003, foi lanado o Programa Brasil Joga Limpo, que buscava estimular aes relativas coleta seletiva, reciclagem, instalao de aterros sanitrios e elaborao de Planos de Gerenciamento Integrado de Resduos Slidos. No PPA seguinte, foi criado o Programa Nacional de Resduos Slidos, que alm dessas questes ainda trazia entre seus objetivos a eliminao dos lixes, do trabalho infantil no lixo e a incluso social dos catadores de material reciclvel. Este programa foi mantido para o perodo seguinte, mantendo as mesmas linhas gerais. O programa vem sendo transformado em diferentes aes desempenhadas por diversos ministrios e agncias. O MMA vem atuando na questo dos resduos por meio da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU) e do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA). A SRHU atua por meio de apoio direto construo de infraestrutura para gesto dos resduos slidos por prefeituras e governos estaduais. Alm disso, ela coordena o Programa Nacional de Resduos Slidos, que tem por objetivos principais a articulao junto ao Legislativo pela aprovao da PNRS e o apoio construo de Planos Estaduais de Gesto Integrada de Resduos Slidos. No contexto do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), a SRHU apoia institucionalmente a Companhia de Desenvolvimento do So Francisco para anlise de projetos em municpios da bacia do So Francisco, bem como subsidiando tecnicamente a formao de consrcios pblicos para unidades de disposio final. Por fim, a secretaria vem ainda colaborando para a elaborao e implementao de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL) aplicados a resduos slidos (BRASIL, 2008b, 2009d).
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Em uma segunda frente, o MMA vem tambm atuando na gesto dos resduos slidos por meio do FNMA. Este fundo tem focado suas atividades, principalmente ao apoio a municpios com populao entre 30 mil e 250 mil habitantes disponibilizando recursos para inventrios de resduos urbanos, planos de gerenciamento integrado, erradicao de lixes, implementao de tratamento e disposio de resduos, bem como capacitao de catadores de resduos. O FNMA tambm apoia projetos que busquem mitigar a emisso de gases de efeito estufa por resduos slidos (BRASIL, 2007c, 2008c, 2009e). Tambm o Ministrio da Sade, por meio da Funasa, tem tido uma importante atuao no apoio implementao do Programa de Resduos Slidos. A Funasa vem apoiando a implantao e ampliao de sistemas de coleta, tratamento e disposio final de municpios com populao inferior a 30 mil habitantes, incluindo unidades de triagem e compostagem, erradicao de lixes e recuperao de reas degradadas. At 2006, ela tambm apoiava estudos, implantao ou ampliao dos sistemas de gesto de resduos slidos nos municpios com mais de 250 mil habitantes, porm depois dessa data, esta atividade passou a ser desenvolvida pelo Ministrio das Cidades (FUNASA, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009). O Ministrio das Cidades vem atuando junto a essa faixa de municpios tanto na parte de infraestrutura quanto no desenvolvimento de iniciativas de desenvolvimento institucional. Em 2006, por meio de uma doao do governo japons, o Ministrio das Cidades foi incumbido de coordenar o projeto Mecanismo de Desenvolvimento Limpo com o objetivo de reduzir as emisses de gases de estufa ligadas disposio de resduos slidos (BRASIL, 2006, 2007b, 2009c). Alm dos ministrios que atuam diretamente na construo de infraestrutura, a Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e a Secretaria Nacional de Economia Solidria do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) vm desempenhando diferentes aes de apoio organizao e formao de cooperativas de catadores de material reciclvel. As iniciativas com relao gesto de resduos slidos e aos catadores no tm sido tomadas pelos ministrios de forma isolada, havendo tentativas de coordenar tais atividades. Em 2006, foi a criado o Comit Interministerial da Incluso Social de Catadores de Material Reciclvel, tendo por finalidade articular e acompanhar a implementao de programas e polticas voltados para os catadores. Fazem parte desse comit, entre outros, a Casa Civil/PR, o MDS, o MTE, o MMA, o MS, o MCidades, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e a Caixa Econmica Federal (CEF). Uma de suas atribuies o acompanhamento do cumprimento do Decreto no 5.940/2006 que instituiu nos rgos da administrao pblica federal a separao dos resduos reciclveis e
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sua destinao para cooperativas de catadores. Outra atribuio do comit verificar como as prefeituras municipais vm respondendo Lei do Saneamento (Lei no 11.445/2007), que dispensou de licitao a contratao de associao e cooperativas de catadores para coleta, processamento e comercializao de resduos slidos reciclveis. Apesar da existncia do comit e das diferentes atividades que ele vem realizando, devido pulverizao das aes, no h dados consolidados disponveis sobre os efeitos de tais iniciativas.
4 consideraes finais
Este texto teve como principal objetivo avaliar a atual situao da gesto de resduos slidos urbanos no pas, alm de identificar alguns dos obstculos a serem enfrentados pelo setor nos prximos anos. Embora a coleta domiciliar em reas urbanas j tenha atingido um ndice prximo a 98% dos domiclios, as reas rurais ainda apresentam ndices muito baixos, sendo a melhor cobertura a da regio Sudeste, que atinge apenas 45% dos domiclios. Esse ndice de cobertura sugere que se deve iniciar o debate sobre um modelo de gesto de resduos para as reas rurais. Embora no haja necessidade de coletas dirias nessas regies, importante que haja sistemas para que, ao menos, os resduos no biodegradveis ou perigosos sejam levados para uma disposio segura e adequada. As atividades de disposio mostraram um avano significativo, porm muito menor que o necessrio, ao longo da dcada de 1990. No fim desse perodo, embora 36% dos resduos coletados fossem dispostos em aterros sanitrios, eles s estavam presentes em menos de 13% dos municpios. Existem diversas explicaes para a baixa taxa de implantao de aterros sanitrios, entre elas, a baixa visibilidade social da disposio adequada, o limitado controle das agncias de controle ambiental ou a presso insuficiente do Ministrio Pblico. Historicamente, a principal atuao dos rgos do governo federal tem sido na forma de financiamento, o que se mostrou pouco eficaz, pois muitos dos aterros sanitrios construdos se tornaram lixes devido operao inadequada. Como forma de tentar reverter esse cenrio, mas ainda atuando na forma de estmulos, o governo federal vem atuando por meio do fortalecimento institucional de consrcios intermunicipais e do estmulo criao de sistemas de autofinanciamento. Alm disso, a possibilidade de recebimento de recursos financeiros a partir de projetos de MDL pode reduzir os custos operacionais dos aterros sanitrios. Segundo Pereira e Gutierrez (2009), os aterros sanitrios possuem alto potencial para captar recursos de MDL devido ao tamanho dos projetos, experincia j acumulada pelo setor e existncia de uma metodologia de linha de base. Entretanto, no est claro se somente estas aes, independentes de
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iniciativas de maior controle, sero suficientes para elevar de forma significativa a implantao e a correta operao dos aterros sanitrios. Uma alternativa para reduzir custos fixos dos aterros seria o estmulo de sistemas de coleta seletiva que tem por consequncia, diminuir a quantidade de resduos encaminhados para os aterros, ampliando sua vida til. Todavia, ao se considerar esta opo, necessrio incluir os custos de tal servio. Os dados disponveis sobre os sistemas de coleta seletiva no permitem ainda uma avaliao global da situao do pas, mas sugerem algumas tendncias. Como a disposio final de resduos sempre foi uma questo marginal na gesto de resduos, os custos de disposio nunca foram muito preocupantes e a reciclagem de matrias no se propunha como uma estratgia interessante de minimizao. Ao mesmo tempo, sistemas de coleta seletiva sempre pareceram como um gasto extra para os oramentos municipais. Dessa forma, enquanto esteve na agenda ambiental, a questo da coleta seletiva e da reciclagem nunca preocupou os governos locais. Entretanto, como a reciclagem permite ganhos expressivos na economia de energia do processo produtivo, alguns setores industriais sempre tiveram interesse nessa atividade e permitiram o surgimento de um mercado consumidor por esses materiais. A ausncia da coleta seletiva dificultava a entrada de empresas privadas para coletar esses materiais, o que permitiu que o mercado fosse ocupado pelos catadores de materiais reciclveis, pessoas que j eram marginalizadas e que no teriam nada a perder ao se envolver com esse mercado. Dessa forma, historicamente, a coleta de materiais reciclveis sempre foi realizada em sua maior parte pelos catadores. Apenas nos ltimos anos, esse grupo passou a receber apoio de instituies pblicas, o que vem gerando uma mudana na forma como a atividade vem sendo realizada. Entretanto, algumas reflexes se fazem necessrias sobre o apoio ao trabalho dos catadores. Em primeiro lugar, necessrio considerar a condio de trabalho dos catadores. A descrio sumria da ocupao define o catador como algum que cata, seleciona e vende materiais reciclveis (BRASIL, 2002). Entretanto, essas atividades, em especial a catao e separao, tm uma natureza muito precria. Mesmo excluindo o trabalho nos lixes, a catao nas ruas, independente do uso de equipamentos de proteo individual e de carros eltricos (FARIAS, 2009), e nas usinas de separao oferecem uma srie de riscos para a sade das pessoas que o realizam (GUTBERLET; BAEDER, 2008). Alm disso, o trabalho de coleta de resduos slidos reciclveis ou no uma responsabilidade dos governos municipais, portanto os catadores deveriam ser remunerados por desenvolv-las. Todavia, deve-se avaliar, por exemplo, at que ponto contratar pessoas para realizarem a p a coleta de resduos a forma mais
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eficiente de se prestar este servio e de se gerar emprego e renda. Alternativamente se pode considerar a coleta feita por catadores em caminhes o que j feito em algumas cidades , nestes casos, porm, o trabalho dos catadores ser menos intensivo em mo de obra, gerar menos empregos e ir se aproximar daquele realizado por empresas prestadoras de servio. Do ponto de vista social, pode-se argumentar que o trabalho em cooperativas estimularia a cooperao, a autogesto, a economia solidria e outras formas de organizao sendo, portanto, mais desejvel do que a contratao de empreiteiras, mesmo que essas empregassem (ex-)catadores de acordo com a Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT). Ao mesmo tempo, a organizao em cooperativas teria um efeito positivo na criao de laos interpessoais e aumento da autoestima (BORTOLI, 2009; VELLOSO, 2005). Entretanto, parece ser necessrio verificar at que ponto as cooperativas de catadores tm conseguido incorporar os princpios cooperativistas, uma vez que este um desafio comum para as cooperativas populares devido elevada vulnerabilidade de seus associados (MILANEZ; ALEXANDER; SANTANNA, 1999). Alm disso, a dita autonomia dos catadores precisa ainda ser relativizada, uma vez que a ausncia de um trabalho formalizado em contratos que fixam jornada e salrio, sua subordinao a sucateiros ou empresas recicladores no impede que tenham seu trabalho explorado (BOSI, 2008). Nesse sentido, mais dados parecem ser necessrios para verificar at que ponto, trabalhadores em cooperativas conseguiram alcanar melhor qualidade de vida, ou de bem-estar, do que aqueles que trabalham para as empresas. Talvez estes estudos sejam possveis a partir dos dados do Censo 2010, uma vez que ser possvel obter informaes dos catadores que se declararem como tal no questionrio da amostra. Alm da organizao das cooperativas, outro aspecto que merece maior ateno por parte dos pesquisadores e dos formuladores de poltica pblica a estrutura do mercado de materiais reciclveis. Conforme discutido na seo 2, as empresas so os atores mais fortes na cadeia da reciclagem, definindo preos de compra para os comerciantes de sucata e, consequentemente, para os catadores. Apesar desse controle, no incomum que as indstrias sejam vistas como aliadas dos catadores, devido a alguma prtica de responsabilidade social ou facilidade concedida a grupos especficos de catadores (OLIVEIRA, 2009). Considerando essas questes, necessrio avaliar at que ponto o desenvolvimento de polticas que consolidem o trabalho do catador devem ser consideradas desejveis. A importncia da atividade e de sua relevncia para a sociedade devem realmente ser reconhecidas publicamente. Entretanto, devido aos problemas mencionados anteriormente, no parece desejvel que se cristalize a ocupao de catador como nica alternativa para essas pessoas, mas sim que, por meio
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das organizaes, associaes e cooperativas, os catadores sejam treinados para desenvolver outras atividades menos precrias e que possam, assim, aumentar sua renda, bem-estar e qualidade de vida. Por fim, ainda parece ser necessrio superar o modelo institucionalista que vem sendo adotado historicamente pelo setor ambiental brasileiro (HOCHSTETLER, 2002). Nesse sentido, a existncia da Lei do Saneamento e a aprovao da Poltica Nacional de Resduos Slidos podem contribuir para reduzir inseguranas jurdicas ou subsidiar decises de polticas locais, mas pouco contribuem para uma melhoria efetiva da situao da gesto dos resduos slidos no pas. Ainda, a elaborao dos Planos de Gesto Integrada de Resduos Slidos, por parte dos estados e municpios, no so suficientes para uma real melhoria da qualidade da coleta e disposio final de resduos. Os planos diretores municipais podem ser importantes instrumentos de planejamento desde que haja vontade de polticos eleitos de coloc-los em prtica, estando dependente desse conjunto de atores. Sendo assim, to ou mais importante que as mudanas institucionais, o aumento da capacidade dos rgos pblicos municipais responsveis pelos servios de gesto de resduos slidos, bem como das agncias estaduais e federais de controle ambiental. Portanto, aes dedicadas a essa questo, como as de desenvolvimento institucional realizadas por alguns rgos do governo federal, apesar de pouca visibilidade, so talvez as ferramentas mais estratgicas para a construo de uma gesto de resduos slidos que no ameace a sade da populao, garanta a preservao ambiental e estimule a incluso social.
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CAPTULO 16
A MOBILIDADE URBANA NO BRASIL
1 INTRODUO
Os problemas relacionados mobilidade das pessoas e das mercadorias nos centros urbanos afetam diretamente a qualidade de vida da populao, com as externalidades geradas na produo do transporte e, tambm, o desempenho econmico das atividades urbanas. Mais do que isso, sistemas de mobilidade ineficientes pioram as desigualdades scioespaciais e pressionam as frgeis condies de equilbrio ambiental no espao urbano, o que demanda, por parte dos governantes, a adoo de polticas pblicas alinhadas com o objetivo maior de se construir uma mobilidade urbana sustentvel do ponto de vista econmico, social e ambiental. Diante dessa importncia do tema, procurou-se desenvolver um estudo abordando as principais transformaes da mobilidade urbana ocorrida no pas nos ltimos anos, destacando-se as principais consequncias sobre a coletividade (diagnstico); um estudo sobre polticas federais que vm afetando o padro de mobilidade nos centros urbanos brasileiros nos ltimos anos; por fim, procurouse discutir alguns cenrios futuros e os grandes desafios dos agentes pblicos e privados para melhoria das condies de mobilidade urbana no Brasil.
2 DIAGNSTICO DA MOBILIDADE URBANA NO BRASIL
O atendimento das necessidades sociais e econmicas das pessoas requer seu deslocamento no espao, que pode ser feito a p ou por meio de veculos de transporte motorizados ou no motorizados. Em economias em desenvolvimento como o Brasil, as pessoas que moram nas cidades realizam, em mdia, dois deslocamento por dia, valor correspondente metade dos deslocamentos de pessoas em pases desenvolvidos (VASCONCELLOS, 2002). Estes deslocamentos so feitos com maior ou menor nvel de conforto, conforme as condies especficas em que se realizam, e implicam consumos de tempo, espao, energia e recursos financeiros e a gerao de externalidades negativas, como a poluio do ar, os acidentes de trnsito e os congestionamentos. Devido ao intenso crescimento urbano no Brasil a partir da dcada de 1950, muitas cidades e regies metropolitanas (RMs) passaram a apresentar sistemas de mobilidade de baixa qualidade e de alto custo, com impactos negativos na
550
vida das pessoas e nos custos econmicos e ambientais para a sociedade. Assim, o estudo das condies efetivas de mobilidade por extrato social, dos consumos e das externalidades a elas associadas fundamental para avaliar a qualidade da vida nas cidades no pas e identificar aes de polticas pblicas que possam reduzir os problemas urbanos de mobilidade, dando maior eficincia na movimentao de indivduos e mercadorias e garantindo s pessoas o seu direito cidade.
2.1 As transformaes na mobilidade nas cidades brasileiras entre 1950 e 1980
A grande transformao na mobilidade das pessoas nas cidades brasileiras comeou a ocorrer na dcada de 1950 do sculo passado, quando o processo intenso de urbanizao se associou ao aumento do uso de veculos motorizados, tanto os automveis quanto os nibus, resultado de uma poltica de Estado que priorizou o investimento na indstria automobilstica. Uma descrio significativa desta transformao pode ser vista por meio do exemplo do Rio de Janeiro. O grfico 1 mostra as caractersticas da mobilidade da populao desta cidade em dois momentos distintos, 1950 e 2005.
GRFICO 1
Distribuio das viagens urbanas na cidade do Rio de Janeiro
Fontes: Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP) e Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT).
O grfico 1 mostra duas mudanas essenciais no perfil da mobilidade da populao. No mundo do transporte pblico, nota-se o desaparecimento do bonde e o grande aumento do uso de nibus e, na rea do transporte individual, aparece a ampla utilizao do automvel. Assim, a cidade mudou de uma mobilidade essencialmente pblica e movida eletricidade (o bonde e o trem) para
A Mobilidade Urbana no Brasil
551
outra que mistura a mobilidade pblica e privada e depende essencialmente de combustveis fsseis. Isto vale at mesmo para as metrpoles que implantaram servios metroferrovirios desde os anos 1970, j que estes respondem por uma pequena parcela das viagens urbanas. Mesmo em So Paulo e no Rio de Janeiro, onde so mais expressivas, as viagens por metr e trem respondem por uma parcela minoritria dos deslocamentos urbanos. Os grficos 2 e 3 mostram uma mudana mais recente ocorrida entre 1977 e 2005 nas grandes RMs do Brasil. Observa-se a queda no uso do transporte pblico (de 68% para 51% do total de viagens motorizadas) e o aumento no uso do automvel (de 32% para 49%). Essas mudanas estruturais tiveram enormes consequncias nos gastos dos usurios, no consumo de energia e na gerao de externalidades negativas como a poluio, o congestionamento e os acidentes de trnsito.
GRFICO 2
Mobilidade nas reas metropolitanas do Brasil 1977
1% 4% 1% 1%
29%
3% 61%
Automvel
Txi
nibus
Trolebus
Trens
Barcas
Outros
Fonte: GEIPOT; reas: So Paulo, Rio, B. Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza.
552
GRFICO 3
Mobilidade nas reas metropolitanas do Brasil 2005
49%
51%
T pblico
T individual
Fonte: Sistema de informaes da ANTP.
2.2. Caractersticas atuais de mobilidade
Atualmente, o sistema de mobilidade urbana dos grandes centros urbanos brasileiros se caracteriza pelo intenso uso do transporte individual motorizado com todos os efeitos que isso representa na vida da populao. Nas cidades com populao acima de 60.000 habitantes, por exemplo, a frota circulante no ano de 2007 era de 20 milhes de veculos, sendo 15,2 milhes automveis e veculos comerciais leves (75,2%). Nas reas urbanas desses municpios, so realizadas por dia cerca de 148 milhes de deslocamentos. O grfico 4 mostra que as pessoas fazem em mdia 38% dos deslocamentos a p, 30% por transporte coletivo e 27% por automvel. No transporte coletivo, os nibus atendem maior parte dos deslocamentos (89%) (Sistemas de informaes da ANTP).
GRFICO 4
Diviso modal 2007
(Em municpios com mais de 60 mil habitantes)
5% 3%
27% 21%
3% 3%
38% Auto Moto Bicicleta A p nibus municipal nibus metropolitano Trilhos
Fonte: ANTP (2008).
553
Esse padro de mobilidade baseado no uso intensivo de transporte motorizado individual acarreta uma srie de externalidades negativas paras as cidades, com destaque para os problemas ambientais, as perdas de tempo com os congestionamentos urbanos e o aumento dos acidentes de trnsito.
2.2.1 Os problemas ambientais e o gasto de energia
O uso crescente de combustveis fsseis e o crescimento da demanda do transporte rodovirio vm aumentando muito as emisses de poluentes pelos veculos motorizados. Este aumento tem sido em parte compensado pelo fato dos novos veculos produzidos pela indstria nacional emitirem menor quantidade de poluentes por quilmetro rodado, em consequncia da regulamentao estabelecida desde 1986 pelo Programa de Controle da Poluio Veicular (Proconve) e de controles estabelecidos em algumas cidades brasileiras, sobre a emisso de poluentes por veculos nas ruas. Apesar desses avanos, o problema da poluio atmosfrica grave, principalmente nas RMs com grandes frotas de veculos automotores, e se expressa pelos prejuzos sade da populao em geral e de idosos e crianas em particular. Uma estimativa da emisso de poluentes pelos veculos usados nas cidades com mais de 60 mil habitantes, para o transporte das pessoas, pode ser vista na tabela 1. Pode-se observar que o transporte privado emite 15 vezes mais poluentes locais e quase duas vezes mais CO2 do efeito estufa do que o transporte pblico. Ao contrrio da repartio igualitria das viagens motorizadas entre o transporte pblico e o individual, quando se calcula as emisses de poluentes, essa igualdade no se confirma, pois o transporte privado responde por mais de 90% das emisses dos poluentes locais e 63% dos poluentes globais (CO2) (ANTP, 2008).
TABELA 1
Emisso de poluentes por modo de transporte 2007
Emisses (milhes tonelada/ano) poluentes locais1 0,1 1,5 1,6 CO2 9,5 16,3 25,8 Total 9,6 17,8 27,4
(Em municpios com mais de 60 mil habitantes)

Transporte Pblico Privado Relao privado/pblico Fonte: ANTP (2008). Nota:1 CO, NOx, SOx, HC e MP.
Quanto ao uso de energia, o grfico 5 permite ver que os automveis consomem 68% da energia total usada nos deslocamentos realizados nas cidades com mais de 60.000 habitantes (8,9 milhes de TEP-tonelada equivalente de petrleo por ano), cabendo apenas 32% ao transporte coletivo (ANTP, 2008).
554
GRFICO 5
Consumo de energia na mobilidade, cidades com mais de 60 mil habitantes 2007
Fonte: ANTP (2008).
2.2.2 Congestionamentos urbanos e perdas de tempo
O aumento das frotas de automveis e de motocicletas se constitui em uma tendncia bastante forte no Brasil nos ltimos anos. O grfico 6 mostra que em 2008 foram vendidos no Brasil cerca de 2,2 milhes de automveis e 1,9 milho de motocicletas. Este aumento decorre tanto da elevao do poder aquisitivo das pessoas quanto das deficincias do transporte pblico e do apoio crescente do governo federal, na forma de isenes de impostos e facilidades financeiras de aquisio de veculos individuais. A continuar estas condies, as frotas de automveis e motos devero dobrar at o ano de 2025.
555
GRFICO 6
Vendas de automveis e motos no Brasil
Fonte: Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea) (2008) e Abraciclo disponvel em: <www. abraciclo.com.br>.
Um dos principais sintomas do aumento da frota de veculos privados se refere ao aumento dos congestionamentos urbanos e. consequentemente, dos tempos de deslocamento da populao. Essa tendncia pode ser claramente observada nas principais metrpoles brasileiras pelos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Entre 1992 e 2008, o tempo mdio de deslocamento casa trabalho da populao nas dez principais RMs do pas subiu aproximadamente 6%, a despeito dos investimentos realizados nos sistemas de transporte (tabela 2). O percentual de pessoas que gastam mais de uma hora no seu deslocamento casa trabalho tambm subiu, passando de 15,7% para cerca de 19% do total de pessoas que realizam esse tipo de deslocamento.
Deslocamentos casa-trabalho nas dez principais regies metropolitanas brasileiras1 1992-2008
Ano Tempo mdio do deslocamento casa trabalho (minutos) Percentual de pessoas com deslocamento casa trabalho superior a uma hora (%) 1992 37,9 15,7 2008 40,3 19,0
TABELA 2
Fonte: Dados da PNAD 1992 e 2008/IBGE. Elaborao prpria. Nota: 1Consideradas apenas as dez RMs oficiais identificadas na PNAD, o que inclui Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto Alegre e Braslia.
Esses dados mostram que as polticas de mobilidade adotadas no esto sendo suficientes para conter a degradao das condies de trnsito urbano. Vrios investimentos foram feitos na melhoria dos sistemas de transporte e na expanso dos sistemas ferrovirios nas metrpoles brasileiras, mas mesmo assim a populao sofre os impactos negativos do aumento dos tempos de deslocamentos com o acirramento dos congestionamentos urbanos.
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2.2.3 Acidentes de trnsito
Na rea da segurana de trnsito na qual o Brasil ainda tem um dos maiores ndices de mortalidade entre os pases em desenvolvimento, a promulgao do novo Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB) em 1997 trouxe melhorias, mas h indcios claros de permanncia de taxas elevadas de mortes por cem mil habitantes, principalmente devido ao aumento exponencial do uso de motocicleta (grfico 7). No perodo entre 1996 e 2006, as 7,6 milhes de novas motocicletas que entraram em trnsito estiveram associadas cerca de 8 mil mortes adicionais de seus usurios.
GRFICO 7
Taxa de mortalidade no trnsito Brasil, 1996-2005
Fonte: Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus) do Ministrio da Sade (MS).
Segundo os dados do Datasus, entre 1997 e 2007, houve um ligeiro aumento do nmero de mortos em acidentes de transporte urbano (5%) no Brasil, o que um resultado positivo se for considerado que a frota de veculos mais que dobrou nesse perodo. Sem dvida, a promulgao de um novo cdigo de trnsito mais rgido em 1997, aliada intensificao de polticas de fiscalizao e educao de trnsito, contribuiu com esse resultado.
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GRFICO 8
Nmero de mortes em acidentes de trnsito Brasil, 1997 e 2007
Fonte: Datasus/MS.
Mas nem todos os modos de transporte tiveram resultados positivos. Os motociclistas, por exemplo, que nas dcadas passadas tinham estatsticas de mortes residuais, responderam em 2007 por cerca de 22% do total de mortes por acidentes de trnsito, o que equivale mesma quantidade de mortes dos automveis, sendo que sua frota equivale a um tero da de automveis no Brasil. Por outro lado, os pedestres que j responderam por cerca de 40% das mortes de trnsito no pas, em 2007 representaram cerca de um quarto do total de mortes. Apesar da queda, os pedestres continuam representando a parte vulnervel do trnsito urbano, pois a quantidade de mortes ainda muito grande e faltam polticas pblicas que assegurem maior segurana aos transeuntes das nossas cidades.
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GRFICO 9
Nmero de mortes em acidentes de trnsito por modo de transporte Brasil, 2007
Fonte: Datasus/MS.
2.3. O Transporte pblico urbano no Brasil
Os sistemas de nibus urbanos e metropolitanos so a modalidade de transporte pblico predominante no Brasil, operando em cerca de 85% dos municpios. Os sistemas de transportes alternativos por vans e mototxis, que proliferaram nos ltimos 15 anos no pas, tambm apresentam altos nveis de ocorrncia. Mais da metade dos municpios brasileiros apresentam ocorrncia dessas modalidades. Os sistemas de alta capacidade de trens e metrs demonstram baixa ocorrncia entre as cidades, se restringindo a poucas RMs do pas, assim como o transporte hidrovirio, que somente tem certa importncia nas cidades da regio Norte do pas.
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GRFICO 10
Ocorrncia de transporte pblico nas cidades brasileiras
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros (MUNIC)/IBGE.
A alta dependncia do transporte rodovirio associada com a degradao das condies de trnsito vem causando problemas de mobilidade graves para a populao brasileira, traduzidos no ciclo vicioso de perda de competitividade do transporte pblico urbano rodovirio em relao ao privado. Estmulos a este ltimo associados a aumentos de custos e ausncia de polticas de priorizao do transporte coletivo acabam gerando perdas de demanda e receitas para os sistemas pblicos, impactando a tarifa cobrada, que, por sua vez, gera mais perda de demanda, retroalimentando o ciclo vicioso. A figura 1 retrata a dinmica de perda de produtitvidade e atratividade do transporte pblico urbano.
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FIGURA 1
Ciclo vicioso da perda de competitividade do transporte urbano
Fonte e elaborao prprias.
Como resultado desse ciclo vicioso, as tarifas dos sistemas de nibus urbanos aumentaram cerca de 60% acima da inflao medida pelo INPC1 desde 1995, fortalecendo ainda mais a tendncia de perda de demanda pagante dos sistemas de nibus houve cerca de 30% desta perda nesse perodo. Dessa forma, pode-se inferir que as principais causas para o aumento da tarifa dos sistemas de nibus urbanos nos ltimos 15 anos foram a perda de produtividade e demanda pagante dos sistemas, retroalimentada pelo prprio aumento gradual da tarifa, e tambm o aumento de custo dos principais insumos do setor. Vale destacar que a tarifa de nibus urbano serve de referncia para fixao das demais tarifas de transporte pblico, j que respondem pela maior fatia de demanda. Analisando a evoluo dos preos dos itens que compem a estrutura de custos dos sistemas de nibus pode-se perceber que alguns itens vm pressionando fortemente a tarifa para cima. O leo diesel, por exemplo, com a poltica de retirada de subsdios e alinhamento com o preo internacional implementada desde a abertura do mercado de combustveis no fim da dcada passada, teve um aumento real de preo superior a 70% nos ltimos 15 anos. O resultado que esse item que sempre respondeu por cerca de 10% dos custos do servio, hoje j responde por 25% do total.
1. O ndice Nacional de Preos ao Consumidor calculado mensalmente pelo IBGE e possui representatividade territorial para as RMs de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto Alegre e Braslia e o municpio de Goinia.
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O grfico 11 apresenta a evoluo dos preos dos principais insumos do transporte em comparao com o IPCA. Com exceo dos salrios dos trabalhadores que praticamente permaneceram no mesmo patamar, os demais insumos tiveram aumentos acima da inflao. Como os sistemas no tinham controle sobre as variveis de custos exgenas, eles atuavam fortemente sobre as variveis endgenas para tentar reequilibrar financeiramente o sistema, como a remunerao dos trabalhadores, o dimensionamento da oferta e a taxa de renovao de frota.
GRFICO 11
Variao real1 dos preos dos principais insumos das tarifas de nibus urbano Brasil metropolitano, 1999-2009
Fonte: D ados do INPC/IBGE e da Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte (BHTrans) e notcias de jornais sobre a renovao da frota. Elaborao prpria. Nota: 1Deflacionado pelo IPCA.
2. 3. 1 Gratuidades nos sistemas de transporte pblico
No Brasil, apenas a gratuidade dos idosos (pessoas acima de 65 anos) prevista na Constituio Federal de 1988 (CF/88). As demais gratuidades e benefcios so regulamentados pelas autoridades locais, variando de sistema para sistema. Na maioria dos sistemas de transporte, como no h formao de fundos extratarifrios para cobrir os gastos dos beneficiados, os custos de prestao dos servios para os beneficirios dessas gratuidades so repassados para o resto da sociedade pelo valor geral da tarifa. Segundo a Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), esse custo gira em torno de R$ 4 bilhes por ano, fazendo que a gratuidade tenha um impacto de cerca de 20,8% sobre o preo das tarifas de nibus.
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TABELA 3
(Em %)
Impacto das gratuidades nos sistemas de nibus municipais

Categoria Estudantes1 Gratuitos em geral Total Ocorrncia mdia nas cidades 18,7 15 33,7 Fonte: NTU (2009). Nota: 1A gratuidade dos estudantes apenas no desconto de meia tarifa. Impacto sobre as tarifas 7,8 13 20,8
Assim, podem-se identificar basicamente dois segmentos que pagam efetivamente os benefcios tarifrios concedidos no Brasil. Os empregadores que fornecem vale-transporte aos seus funcionrios2 e os usurios no beneficirios por este e que pagam integralmente a tarifa. Segundo dados da NTU (2009), o valetransporte responde por cerca de 40% da receita dos sistemas, o que indica que os demais usurios do sistema (prestadoras autnomos de servios, pessoas ocupadas no mercado informal de trabalho ou at mesmo desempregadas) cobrem os 60% dos benefcios concedidos nas gratuidades. nesse ponto que reside a grande iniquidade dessa poltica. Quem acaba pagando a maior parte do benefcio concedido so pessoas de mdia e baixa renda, usurios cativos do transporte pblico. Considerando ainda que no h requisitos de renda na poltica de concesso de gratuidades e benefcios, h situaes nas quais pessoas de baixa renda subsidiam pessoas de segmentos sociais mais altos, gerando uma poltica arrecadatria regressiva (GOMIDE, 2003). Como a gratuidade uma poltica de proteo social a segmentos desfavorecidos, o certo que toda a sociedade arque com esse custo, evitando que o maior nus recaia sobre os segmentos de menor poder aquisitivo.
2.3.2 Tarifa de transporte e capacidade de pagamento dos usurios
O transporte pblico coletivo urbano atende majoritariamente a pessoas de mdia e baixa renda no Brasil, o que torna o valor da tarifa desses servios um instrumento importante na formulao de polticas de incluso social e tambm na gesto da mobilidade urbana. A tendncia de aumento real das tarifas teve forte impacto sobre os gastos da populao usuria at meados de 2003, quando havia contrao na renda desta, impactando a demanda de transporte pblico. Nos ltimos seis anos, em funo
2. Esse benefcio tarifrio, regulamentado pelas Leis nos 7.418, de 1985, e 7.619, de 1987, constitui um direito do trabalhador em que seu empregador deve cobrir a parcela de seus gastos de deslocamento residncia trabalho residncia que exceder a 6% de seu salrio bsico.
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do aumento de renda e nvel de emprego da populao em geral, houve um arrefecimento do efeito negativo dessa elevao de preo sobre a demanda, que resultou na inverso da tendncia de queda de demanda do transporte pblico. O transporte pblico estaria em uma crise de demanda sem precedentes se no tivesse ocorrido esse fato, o que deveria preocupar os gestores pblicos e privados quanto possibilidade de inverso da conjuntura de aumento de renda e emprego. Pode-se observar no grfico do grfico 12 que, em funo do aumento real das tarifas, em perodos de queda de renda das famlias, houve tambm retrao nas viagens de transporte pblico, at mesmo para os trabalhadores que recebem vale-transporte apesar de terem garantidas suas viagens casa trabalho, que deixam de realizar outros deslocamentos em funo do alto preo das passagens. Observa-se que o aumento de renda da populao, principalmente a dos mais pobres, foi um fator importante para a inverso da tendncia de queda do uso do transporte pblico coletivo por nibus iniciada em meados da dcada de 1990.
GRFICO 12
Evoluo da renda domiciliar per capta, das tarifas de nibus urbanos e do volume de passageiros pagantes nos sistemas de nibus urbanos Brasil metropolitano, 1994-2008 nmero ndice (1995=1)
Fonte: D ados do INPC e da PNAD/IBGE, Anurio da NTU 2008, e ndice de Desempenho do Transporte (IDET)/CNT. Os dados de renda obtidos pela PNAD/IBGE no abrangem Goinia. Elaborao prpria.
O efeito de amortecimento do impacto do aumento das tarifas sobre a renda dos usurios pode ser observado tambm na relao de tarifas compradas por salrio mnimo (grfico 13), que vem aumentando nos ltimos anos. Esse fenmeno se observa tambm com relao renda mdia dos 40% mais pobres, obtida na
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PNAD. Aps um longo perodo de queda, houve um crescimento na capacidade de consumo de transporte pblico dos mais pobres nos ltimos anos, at mesmo com a tarifa subindo mais que a inflao. Vale ressaltar que uma grande parte da populao brasileira no tem garantia de recebimento de salrio mnimo e nem de qualquer benefcio tarifrio, como vale-transporte, por exemplo. Segundo o IBGE, 58% dos trabalhadores em 2008 se encontravam ocupados no setor informal da economia e, neste caso, o alto valor da tarifa se constitui em uma barreira considervel na busca de melhores oportunidades de trabalho para esse segmento.
GRFICO 13
Quantidade mdia de passagens de nibus urbano compradas pelo salrio mnimo e pela renda mdia per capita dos 40% mais pobres Brasil metropolitano, 19952008 nmero ndice
Fonte: Dados do INPC e da PNAD/IBGE. Elaborao prpria.
Para a maioria da populao, aquela parcela que no possui carteira de trabalho assinada, a variao do preo na tarifa de transporte coletivo urbano tende a pesar bastante na escolha do modo de transporte, levando supresso de viagens ou realizao de deslocamentos a p ou de bicicleta ainda que sejam inadequados em caso de grandes distncias a percorrer. Nesses casos, o alto valor da tarifa de nibus urbano costuma se colocar como mais uma barreira na sustentao do nvel de demanda do transporte pblico urbano, implicando menos deslocamentos realizados por esse modo devido sua substituio por modos
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no motorizados ou pela supresso de viagens.3 De acordo com a pesquisa de origem destino de So Paulo, realizada em 2007, por exemplo, cerca de 635 mil viagens por dia em um tpico dia til do ms eram realizadas a p porque o custo da conduo era considerado alto. Por outro lado, tarifas altas estimulam a substituio de viagens de transporte coletivo por outros modos individuais, deteriorando a situao de trnsito nas cidades. Isto j acontece, por exemplo, com as vendas de motocicletas, que crescem a uma taxa de 20% ao ano (a. a.), sustentadas principalmente nas vendas de motocicletas populares a usurios de transporte pblico, com prestaes de financiamento prximas ao gasto mensal deles com passagens.
2. 3. 3 Transporte metro-ferrovirio
Ao contrrio do transporte coletivo rodovirio, o transporte metro-ferrovirio est vivendo uma fase positiva nos ltimos dez anos, com grandes investimentos federais na expanso dos servios e, consequentemente, ganhos de demanda. Os sistemas atualmente gerenciados pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU),4 por exemplo, tiveram um aumento do nmero de passageiros transportados superior a 63% nos ltimos dez anos, com tendncia a crescer, j que h vrias obras se encontram em andamento. A deteriorao do trnsito urbano outro fator que favorece o aumento de passageiros para os sistemas metro-ferrovirios, ao contrrio dos sistemas de transporte pblico rodovirios, que na sua maioria trafegam em vias no segregadas, tendo seu desempenho e sua atratividade comprometidos em situaes de lentido no trfego. No toa que enquanto a demanda dos sistemas ferrovirios urbanos aumentou mais de 30% nesta dcada, os sistemas de nibus urbanos perderam esse percentual em termos de volume de passageiros pagantes. O problema que os sistemas metro-ferrovirios esto restritos a apenas 13 RMs, respondendo por um percentual de viagens muito baixo, com exceo dos de So Paulo e do Rio de Janeiro, onde eles assumem uma maior participao na matriz modal.
2.3.4 A gesto integrada do transporte pblico
Um aspecto importante a ser considerado quando se estuda os problemas de mobilidade refere-se gesto metropolitana dos servios de transportes, principalmente quando se observa a tendncia de crescimento acelerado dos municpios perifricos em relao aos municpios ncleos dos grandes aglomerados urbanos.
3. Essa relao em que situaes de extrema pobreza comprometem as condies de mobilidade das pessoas pela cidade aprofundada no estudo do Instituto de Desenvolvimento e Informao em Transporte (Itrans) (2004) e constitui o que se poderia chamar de imobilidade pela excluso social. 4. Nas cidades de Recife, Belo Horizonte, Natal, Joo Pessoa e Macei.
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As RMs brasileiras, exceo de algumas situaes especficas como Curitiba ou Recife, possuem os rgos gestores de transporte pouco integrados entre si, voltados exclusivamente para gesto e planejamento do servio de sua competncia, mesmo sofrendo interferncias de outros sistemas. Essa falta de integrao do planejamento leva a vrios problemas estruturais da oferta de transporte, como: nveis de servios diferenciados; superposio de linhas; concorrncia predatria; preos assimtricos; falta de integrao fsica, tecnolgica e tarifria; aumento dos tempos de deslocamentos; desequilbrios financeiros dos sistemas perifricos etc. Todos os elementos citados contribuem para a reduo da eficincia dos sistemas de transporte e comprometer o nvel de mobilidade da populao. A CF/88 estabelece as atribuies de cada ente federativo, em que cabe ao municpio organizar e/ou prestar os servios pblicos de transporte coletivo, conforme previsto no Art. 30. De acordo com o Art. 25 da Constituio, os estados tm a prerrogativa de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum nas RMs constitudas nos seus limites, fazendo o transporte parte desse escopo. Cabe ao estado ainda a gesto dos servios de transportes intermunicipais em seu territrio, onde se destacam os servios metropolitanos de caractersticas urbanas. Embora a criao das RMs seja fato conhecido no Brasil desde a dcada de 1970 e previsto constitucionalmente, at recentemente a questo da gesto metropolitana pairava em certa falta de regulamentao jurdica sobre os instrumentos de gesto compartilhada. Somente em 2005, foi publicada a Lei dos Consrcios Pblicos (Lei no 11.107/2005), mais tarde regulamentada pelo Decreto no 6.017, em de 17 de janeiro de 2007. At ento, as poucas experincias em gesto partilhada vinham ocorrendo graas elaborao de convnios e consrcios pblicos com pouca sustentao legal, conforme observam Gonalves e Couto (2007). Aps o marco legal, esse cenrio foi modificado pelo estabelecimento das normas gerais de contratao de consrcios pblicos. O surgimento desse novo marco, contudo, no tem se mostrado eficaz na alterao dos modelos de gesto do transporte urbano nos grandes aglomerados urbanos. O carter voluntrio da adeso dos diferentes atores envolvidos evidencia como a falta de acordo poltico entre as partes significa a inviabilizao do consrcio.
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3 POLTICAS PBLICAS E A MOBILIDADE URBANA 3.1 O papel do governo federal na mobilidade urbana 3.1.1 Histrico das polticas federais de mobilidade urbana no Brasil
Nesta seo, apresenta-se um sucinto panorama do histrico da Poltica Federal de Transporte Urbano desde a dcada de 1960. Recuperar a trajetria histrica desta no apenas contribui para se compreenderem as atuais condies do transporte urbano nas cidades, como tambm ajuda a entender como se deu o processo de construo e desenho da atual Poltica de Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades (MCidades). At meados da dcada de 1960, a Poltica de Desenvolvimento Urbano como um todo e, em particular, a Poltica Federal de Transporte Urbano levadas a cabo no Brasil caracterizavam-se por aquilo que Francisconi e Souza (1976, p.16) chamam de poltica de fato, no se distinguindo de uma multiplicidade de iniciativas e aes desarticuladas aplicadas por diferentes setores do governo, sem diretrizes ou estratgias bsicas de ao no meio urbano. Entre meados das dcadas de 1960 e 1980, quando se observa um esforo mais coeso embora com algumas incoerncias de construo de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano, com uma ativa participao federal sobre o transporte das cidades brasileiras. Particularmente no setor de transporte urbano, esse perodo possui como marco inicial a criao de algumas instituies que se tornariam as referncias tcnicas e financeiras do setor. A primeira dessas instituies foi a GEIPOT, cuja criao em 19655 teria colocado pela primeira vez na histria o transporte urbano (...) no rol das preocupaes do Governo Central, viabilizando uma srie de iniciativas que, se no resolveram de forma mais sistmica os problemas dos deslocamentos, sobretudo das classes mais populares, provocaram melhoras sensveis (...) (NETO, 2001, p. 384). Nesse perodo, destacam-se tambm a proposio da Lei no 6.261/1975, que criava toda uma nova concepo institucional para o setor com a criao do Sistema Nacional de Transporte Urbano (SNTU), da Empresa Brasileira de Transporte Urbano (EBTU) e de um fundo setorial, o Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos (FDTU), todos eles vinculados ao Ministrio dos Transportes. Tambm data de 1975 aquilo que seria uma das primeiras solues institucionalizadas do governo federal para os trens urbanos de passageiros: a criao na Rede Ferroviria Federal S/A (RFFSA) da Diviso Especial de Subrbios do Grande Rio
5. O GEIPOT foi criado inicialmente em 1965 como Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes (pelo Decreto no 57.003/1965) e somente em 1973 seria convertido na Empresa Brasileira de Planejamento de Transporte pela Lei no 5.908/1973, assumindo o papel de rgo do governo federal responsvel pelo planejamento e pela integrao de transportes.
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e da Diviso Especial de Subrbios de So Paulo, e que anos mais tarde, em 1984, daria origem a criao da CBTU (BITTENCOURT; BRIZON, 2006, p. 19). Essas instituies constituiriam o ncleo duro da Poltica Federal de Transporte Urbano. E, durante esse perodo, entre meados das dcadas de 1960 e 1980, esta se caracterizava por atuar fundamentalmente com programas de financiamento e de assessoramento tcnico prestado pela GEIPOT e pela EBTU aos municpios sobre questes de planejamento e gerenciamento de seus sistemas de transporte urbano (PEIXOTO, 1977; BARAT, 1978; SANTANNA, 1991; GOMIDE, 2008). Em grande medida, so frutos dessa poca uma srie de estudos, os planos de transporte urbano, a proposta de lei do vale-transporte6 e os primeiros sistemas metroferrovirios de algumas grandes capitais do pas como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador etc., cuja elaborao contou com importante atuao daqueles rgos tcnicos e de fundos federais de financiamento. Um terceiro perodo a se destacar no histrico da Poltica Federal de Transportes Urbanos, e na Poltica Federal de Desenvolvimento Urbano como um todo, localiza-se entre meados da dcada de 1980 e fins da de 1990, perodo marcado por um contexto de crise econmica internacional, observando-se um claro processo de desmobilizao das polticas setoriais urbanas, com sensvel instabilidade institucional para a poltica urbana e reduo de seus recursos disponveis (SOUZA, 1992; NETO, 2001; GOMIDE, 2008). Entre 1985 e 1995, a responsabilidade sobre o tema urbano passou caoticamente por mais de cinco ministrios. Com a poltica de reduo do Estado, por exemplo, foram encerradas as atividades de instituies chave como o BNH em 1986 e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) em 19907. A EBTU perde seus recursos vinculados a partir de 1982, tendo de recorrer captao de recursos externos, sobretudo do Banco Mundial (BIRD), at sua extino em 1989 pelo Decreto no 97.455/1989 (NETO, 2001). Em meio a esse perodo de fragilizao da poltica federal de transportes urbanos durante a dcada de 1980, surgem como excees a esse processo: i) a manuteno das atividades da GEIPOT at o ano de 20028; e ii) a criao da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (TRENSURB) em 1980 e da
6. Criado pela Lei n o 7.418, de 1985. 7. A anlise do estudo de Souza (1992) permite inferir que, a partir dessa onda de reforma administrativa, nenhum rgo da administrao federal ficaria encarregado do tratamento abrangente da questo urbana at 2003, quando foi criado o MCidades. 8. Antes de entrar oficialmente em processo de liquidao pelo Decreto no 4.135/2002, a GEIPOT realizou uma srie de estudos tcnicos. Entre eles, se destacam a planilha e as instrues para clculo de tarifas de nibus urbanos que se tornariam referncia nacional (LIMA, 1992; NETO, 2001).
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CBTU em 1984,9 respectivamente, com as misses de planejar e operar os sistemas ferrovirios urbanos na Regio Metropolitana de Porto Alegre e em outras nove capitais brasileiras (Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Recife, Joo Pessoa, Natal, Macei, Fortaleza e Salvador).10 Outra exceo a esse perodo foi a promulgao da CF/88 que, como fruto da conquista dos movimentos pela reforma urbana, criara um captulo especfico sobre a poltica urbana, estabelecendo as bases para a retomada de uma poltica federal mais consistente e de um marco legal mais adequado ao tratamento da questo urbana nacional a partir do fim dos anos 1990 e do incio dos 2000. A partir da extino da EBTU em 1991, a ao federal sobre o transporte urbano ficaria sob a responsabilidade compartilhada de um departamento na estrutura organizacional da GEIPOT, da Secretaria Nacional dos Transportes do Ministrio da Infra-Estrutura (Minfra) (NETO, 2001; SOUZA, 1992) e da CBTU, que vem, desde ento, gerenciando os sistemas de trens urbanos de passageiros em acordo com as diretrizes da poltica federal. As diretrizes para a Poltica Federal de Transporte Urbano, contudo, passaram por algumas mudanas e refletem a abordagem desta poltica e suas prioridades acerca do transporte urbano em cada momento histrico. Conforme a CF/88, compete Unio estabelecer as diretrizes e legislar sobre a poltica nacional do setor. Nas diretrizes colocadas pela Secretaria Nacional dos Transportes do Minfra para o perodo 1991-1995, por exemplo, h clara abordagem focada nos sistemas de transporte e no na circulao das pessoas , com prioridade para o transporte coletivo e a reviso institucional e financeira do setor.11 O quarto perodo que pode ser destacado no histrico da Poltica Federal de Transportes Urbanos se estende do fim dos anos 1990 at os dias atuais. Esse ltimo perodo marcado tanto por um processo de retomada da estabilidade institucional da poltica urbana federal como pela utilizao de uma nova abordagem no tratamento do transporte urbano, inserida em concepo de desenvolvimento urbano que se prope mais integrada, sustentvel e construda democraticamente.
9. A CBTU foi criada pelo Decreto no 89.396/1984, a partir da juno da companhia de projetos ferrovirios Empresa de Engenharia Ferroviria S/A (Engefer) e de uma das diretorias da RFFSA. Ver a respeito o site disponvel em: <www. cbtu.gov.br/acbtu/acompanhia/historico/historico_cont.htm>. 10. Cabe lembrar que, em larga medida, as aes tomadas no setor ferrovirio de passageiros urbanos partiram do aproveitamento da malha ferroviria de carga existente que se encontrava ociosa a partir de meados da dcada de 1980 (BITTENCOURT; BRIZON, 2006). 11. Conforme Souza (1992, p. 22-23), as diretrizes eram: i) promover o aprimoramento dos sistemas existentes e a consolidao daqueles em fase de implantao, conferindo propriedade ao transporte coletivo; ii) proceder progressiva reduo de custos e subsdios governamentais alocados s atividades de operao e manuteno; e iii) promover a reviso institucional do setor, destacando-se a reordenao do uso do sistema virio e a reviso dos mecanismos de financiamento, transferindo, gradualmente, os sistemas operados pelo governo federal para as administraes locais.
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Aps longo perodo sem uma atuao federal que fosse mais sistemtica no tratamento do transporte urbano, o cenrio que se construa da mobilidade nas cidades brasileiras se tornava cada vez mais preocupante. Durante esses anos, se observou forte crescimento dos transportes individual e coletivo informal, queda da demanda pelos servios de nibus urbanos, sobrecarga do sistema virio das cidades e suas diversas consequncias em termos de aumento dos congestionamentos e deteriorao dos servios de transporte coletivo (GOMIDE, 2008). Reconhecendo esses problemas, o governo federal inicia um processo de retomada da estabilidade institucional da poltica federal de transporte urbano que se apresentava desmobilizada desde meados da dcada de 1980. Nesse contexto, se inserem a criao da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu/PR) em 1999 como um esforo para a retomada das polticas setoriais urbanas em geral (habitao, saneamento e transporte urbano) sob a responsabilidade de um mesmo rgo12 e a criao, nessa secretaria, do Grupo Executivo de Transporte Urbano (GTrans) pela Portaria no 19, de 17 de maio de 2000 (GOMIDE, 2008). Tambm se destaca nesse processo: i) a promulgao da Lei n o 10.257/2001 (conhecida como Estatuto da Cidade), que avanaria na criao de novos instrumentos de gesto urbana e instituiu a obrigatoriedade de um plano de transporte urbano integrado para as cidades com mais de 500 mil habitantes; ii) a criao em 2003 do MiCidades como novo rgo da Poltica Urbana Federal,no qual se insere a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMob); iii ) o avano do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) como o principal rgo de financiamento do transporte pblico urbano no Brasil; iv ) a criao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT) pela Lei no 10.683/2003 e regulamentado posteriormente pelo Decreto n o 6.550/2008; e, por fim, v ) a criao do Projeto de Lei (PL) no 1.687, que busca instituir as diretrizes da poltica de mobilidade urbana.13 Pouco tempo aps sua criao, em 2003, o MCidades lana um conjunto de publicaes (os Cadernos MCidades), que apresentariam oficialmente o conjunto da poltica de desenvolvimento urbano pretendida pelo ministrio. Pelo novo tratamento dado ao trnsito como questo de cidadania e pela apresentao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, ficava evidenciado a mudana que ocorrera no tratamento que a Poltica Federal de Transporte Urbano daria questo.
12. A Sedu foi criada pela Lei no 2.982/1999, a partir da Secretaria de Poltica Urbana que ento se encontrava vinculada ao Ministrio do Oramento e Gesto. 13. Gomide (2008) aponta ainda a criao em 2003 do Grupo de Trabalho de Transporte Urbano no Comit de Articulao Federativa da Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil, buscando a construo de um pacto federativo entre os governos federal, estaduais e municipais para lidar com a questo de maneira mais ampla.
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Se, at meados dos anos 1990, as polticas federais tratavam o transporte nas cidades enquanto uma questo eminentemente de infraestrutura viria, a anlise dos documentos oficiais do governo federal indica que a partir desse perodo, gradualmente, a abordagem das polticas pblicas nesse setor passou a lidar com a mobilidade urbana enquanto funo social e econmica essencial para o desenvolvimento urbano (SOUZA, 1992; BRASIL, 2002, 2004b). Essa abordagem da mobilidade urbana fica evidenciada, por exemplo, com as diretrizes gerais propostas pelo PL no 1.687/2007, que j se encontravam no documento do MCidades acerca da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel. So algumas dessas diretrizes: i) priorizar os modais de transporte coletivos e os no motorizados; ii) pautar polticas pblicas para pessoas com restrio de mobilidade sob o princpio de acesso universal cidade; iii) fortalecer os poderes locais em sua capacidade da gesto da mobilidade urbana nos municpios; iv) reconhecer a necessidade de um desenho institucional e regulatrio mais adequado para a questo do transporte urbano e que seja capaz de promover a cidadania e a incluso social por meio da expanso do acesso da populao aos servios pblicos de transporte coletivo; e v) reconhecer a necessidade de maior articulao entre as polticas da mobilidade e as demais de desenvolvimento urbano e de meio ambiente. de se ressaltar, contudo, que, gradualmente, essas diretrizes j vinham sendo construdas desde o fim da dcada de 1990, por meio das aes e dos programas da Poltica Federal de Transportes Urbanos realizados pela Sedu/PR e, em seguida, pelo MCidades. Exemplo disso so as questes levantadas pela secretaria acerca da desonerao do setor de transporte urbano e que mais tarde seria retomada pela proposta do ministrio para o barateamento das tarifas do transporte pblico urbano (BRASIL, 2006a).
3.1.2. Polticas de acessibilidade e controle de emisses
A participao do governo federal nas questes de transporte urbano tambm fica ntida por meio da promulgao do conjunto de leis da acessibilidade14 que regulamentam os Arts. 227 e 244 da Constituio Federal, que tratam de grandes benefcios para os sistemas de transporte ao estabelecerem limite de dez anos, desde o fim de 2004, para que os sistemas de transporte estejam totalmente acessveis. Isto significa que os veculos, as instalaes e os equipamentos urbanos tm que estar em acordo com as normas de acessibilidade da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), as Normas Brasileiras (NBRs) nos 14.022 e 9.050, entre outras, at o fim de 2014. A partir dessas regulamentaes, a expectativa a de que os investimentos em infraestrutura urbana de transporte, geralmente
14. O Decreto da PR no 5.296/2004 e as Leis n os 10.048/2000 e 10.098/2000.
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sob responsabilidade do poder pblico, e os investimentos em material rodante de maior valor agregado, sob os cuidados principalmente das empresas, comecem a ser realizados desde j para que no haja impactos financeiros acentuados no oramento pblico e presses tarifrias concentradas no futuro. O governo federal tambm responsvel pela execuo de polticas de controle da poluio do transporte motorizado. Os limites de emisses dos principais poluentes locais (CO, HC, NOx e MP)15 dos veculos automotores so definidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que est ligado ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA). A fiscalizao fica a cargo dos estados e dos municpios. At o momento, apenas os municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo realizam a inspeo tcnica nos veculos em circulao para verificar o nvel das emisses, mas o Conama soltou resoluo em outubro de 2009 obrigando as cidades e os estados com populao superior a 3 milhes de habitantes a realizarem a inspeo ambiental dos veculos. Nesse sentido, ainda no h uma poltica de controle da emisso de gases de efeito estufa (poluentes globais). O sucesso do Prolcool poderia ser levantado como uma das poucas aes federais que tiveram importante impacto sobre a reduo dos nveis de emisso do setor,16 embora esse programa tenha sido implementado pelo governo no passado, mais por questes mercadolgicas (substituio da gasolina) do que por questes ambientais. Aos poucos, parece ficar mais claro que as polticas de reduo dos gases de efeito estufa no setor de transporte devero passar obrigatoriamente pela reduo do uso do transporte individual e pelo aumento do transporte coletivo, utilizando, para isso, medidas de qualificao do transporte pblico e restries do transporte privado.
3.2 Financiamento dos sistemas de transporte
Historicamente, os investimentos na infraestrutura do transporte pblico urbano sempre ficaram a cargo do poder pblico, enquanto os investimentos em equipamentos e garagens eram responsabilidades das empresas operadoras. No caso das companhias metrovirias no privatizadas, o poder pblico se responsabiliza por todos os investimentos. Recentemente, com a ocorrncia de vrios processos de licitao de sistemas de transporte pblico coletivo no pas, houve em alguns casos a exigncia das empresas concessionrias realizarem investimentos em infraestrutura urbana tambm, como corredores, pontos de parada, estaes de transbordo e terminais. A lgica, nesse caso, que os recursos da outorga, pagos pelas empresas vencedoras, sejam internalizados no sistema via melhoria da infraestrutura, ao contrrio do
15. Monxido de carbono, hidrocarbonetos, xido de nitrognio e material particulado, respectivamente. 16. Estima-se que, no ciclo completo de vida, as emisses de CO2 do lcool sejam cerca de 70% menores do que as da gasolina.
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pagamento da outorga em espcie, que quase sempre se dilua no caixa pblico e no retornava ao setor sob a forma de melhoria das condies de operao. O principal rgo de financiamento do transporte pblico urbano no Brasil o BNDES, financiando veculos e equipamentos para as empresas e tambm projetos de melhoria da infraestrutura para prefeituras e estados. Destacam-se tambm os organismos de fomento internacionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o BIRD. No caso de financiamento da frota, as empresas operadoras no encontram muita dificuldade para realizar as operaes, geralmente utilizando linhas do Finame/BNDES com alienao fiduciria (o prprio bem torna-se a garantia da operao financeira). Quando as operaes envolvem investimentos em infraestrutura ou tecnologia de informao, as dificuldades so maiores. Por parte da administrao pblica, as exigncias quanto ao nvel de endividamento, alm do cumprimento da lei de responsabilidade fiscal, pode inviabilizr o acesso s linhas de financiamento especiais. Para as empresas privadas, a dificuldade maior so as garantias patrimoniais exigidas no contrato, pois o maior patrimnio das empresas so os veculos, que geralmente j esto alienados, e muitas vezes os bens pessoais dos scios no so suficientes para garantir a operao financeira. As empresas de transporte de Goinia esto estreando uma modalidade nova de captao de recursos para investimentos em infraestrutura e tecnologia: os Fundos de Investimento em Diretos Creditrios (FIDC), tambm conhecidos como fundos de recebveis. Esses papis so lanados no mercado financeiro com a nica garantia de retorno e remunerao do capital baseada na arrecadao do sistema de transporte local. A grande vantagem dessa operao justamente a garantia se basear nos recebveis futuros, com prioridade de pagamento para os investidores, alm de possibilitar prazos mais longos na operao. Com a municipalizao do trnsito e do transporte urbano estabelecida no Cdigo Nacional de Trnsito e posteriormente consolidada na CF/88 (MORAIS et al., 2009), o governo federal deixou de investir diretamente nos projetos de melhoria da mobilidade nos centros urbanos, com exceo dos sistemas metroferrovirios da CBTU, que continuavam sob sua competncia. Os recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), direcionados para a mobilidade urbana, inclusive, se concentraram apenas nos sistemas da CBTU (Belo Horizonte, Recife, Salvador e Fortaleza), com exceo do projeto Expresso Tiradentes de So Paulo, que um sistema sobre pneus gerenciado pela prefeitura e que recebeu recursos do programa. Para corrigir esse problema, o MCidades j anunciou o lanamento do PAC da mobilidade, com vista melhoria da mobilidade nos principais centros urbanos
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brasileiros, atendendo s exigncias da Fifa, nesse quesito, para a realizao da Copa do Mundo de 2014. O governo federal tambm possui, alm das aes de repasse de recursos a fundo perdido, linhas de financiamento para a mobilidade urbana por meio de um programa de financiamento de infraestrutura para a mobilidade urbana, o Programa de Infra-estrutura para a Mobilidade Urbana (Pr-Mob). Esse programa uma ao no oramentria (financiamento) componente do Programa de Mobilidade Urbana. O Pr-Mob foi regulamentado pelo MCidades por meio de sua Instruo Normativa (IN) n o 24, de 23 de agosto de 2005. Nela, constava como objetivo o apoio ( sic ) intervenes virias que promovam a melhoria da mobilidade urbana atravs da implementao de projetos de pavimentao e infra-estrutura para o transporte coletivo que agreguem os preceitos da acessibilidade universal, do apoio da circulao no-motorizada (pedestre e bicicleta) e da priorizao dos modos de transporte coletivo. A implementao do programa feita com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), envolvendo o MCidades como gestor do programa, os governos dos municpios como proponentes, o BNDES como agente operador e os bancos credenciados junto ao agente operador como agente financeiro.
3.2.1 A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
A Emenda Constitucional (EC) no 33/2001, foi uma iniciativa de criar na CF/88 uma fonte de recursos para investimento no setor de transporte, seja ele urbano ou regional. Essa emenda estabelece que os recursos arrecadados pela cobrana da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide)17 ficam vinculados a trs possibilidades de gasto, entre elas: i) pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo; ii) financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e iii) financiamento de programas de infraestrutura de transportes (Art. 177, 4o, II). Apesar do potencial avano que a EC no 33/2001 pode representar em termos de financiamento para o setor de transporte, cabem duas ressalvas. A primeira delas alerta para o fato de que os recursos arrecadados com a Cide no so necessariamente investidos no setor de transportes, e tampouco no setor de transporte urbano coletivo. A segunda ressalva alerta para a questo da pulverizao de recursos para polticas de transporte urbano e, em especial, para financiamento da poltica
17. Relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel.
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municipal de transportes. Conforme o prprio MCidades e o Ministrio da Fazenda (MF) reconheceram, (...) cerca de 7% dos recursos totais da CIDE so distribudos entre os mais de cinco mil municpios brasileiros, contudo sem uma vinculao especfica ao transporte coletivo (EM Interministerial no 7/2006). Uma anlise da importncia e da utilizao dos recursos da Cide pode ser feita com uso da classificao oramentria e de dados extrados do Sistema de Acompanhamento do Senado Federal (Siga Brasil). Com base nesses dados, foram combinados alguns programas federais para obter o que se considera nesse texto como gastos relacionados a transporte e transporte urbano tendo a Cide como fonte de recursos. A participao da Cide como fonte de recursos nos gastos com transporte em geral urbano e no urbano 18 foi de 51,33% (R$ 29,18 bilhes em R$ 56,86 bilhes) no perodo 2001-2009. Portanto, apesar de no ser uma fonte de recursos to significativa para os valores pagos totais do governo federal, a contribuio bastante importante para o setor de transporte e mobilidade. Dos investimentos (GND) totais em transporte e mobilidade que foram pagos at 2009, a Cide representou 61,10% (R$ 25,54 bilhes em R$ 41,80 bilhes) das fontes de recursos utilizadas. Esse percentual ainda aumenta para 65,12% (23,17 bilhes em R$ 35,58 bilhes) quando se trata do elemento de despesa obras e instalaes. Com a Proxy utilizada (seleo de programas considerados como relacionados diretamente a transporte e mobilidade), percebeu-se ainda que dos quase R$ 42,66 bilhes gastos dos recursos da Cide, R$ 29,18 bilhes foram gastos com transporte e mobilidade em geral (68,42%). Deste montante, apenas 6,91% (ou sela, 4,73% de todo o recurso da Cide gasto no perodo) foram destinados ao transporte urbano e mobilidade urbana (R$ 2,02 bilhes). Portanto, pode-se concluir a partir da anlise dos programas selecionados at 2009 que 63,69% da
18. Para determinao dos gastos vinculados a transporte e mobilidade foram considerados como Proxy 60 programas no perodo analisado. Destes, 46 foram relacionados a transporte no urbano (adequao de rodovias federais; complementao e ampliao de portos; construo de meios-fios; construo de rodovias federais; corredor Araguaia-Tocantins; corredor Fronteira Norte; corredor Leste; corredor Mercosul; corredor Nordeste; corredor Oeste-Norte; corredor So Francisco; corredor Sudoeste; corredor Transmetropolitano; descentralizao de rodovias federais; desenvolvimento da aviao civil; desenvolvimento da infraestrutura aeroporturia; execuo do plano rodovirio; explorao da infraestrutura de transportes rodovirio e ferrovirio; gesto da poltica de transportes; gesto da poltica porturia; infraestrutura de transportes; manuteno da malha rodoviria federal; manuteno de hidrovias; manuteno de rodovias em regime de gesto terceirizada; navegao interior; pavimentao asfltica; proteo ao voo e segurana do trafego areo; qualidade dos servios de transporte; qualidade e fomento ao transporte aquavirio; segurana da navegao aquaviria; segurana de voo e controle do espao areo brasileiro; segurana e proteo ao trafego aquavirio; segurana nas rodovias federais; segurana pblica nas rodovias federais; servios de transporte aquavirio; servio de transporte ferrovirio; servios de transporte ferrovirio de carga; servios de transporte rodovirio; transporte escolar; Vetor Logstico Amaznico; Vetor Logstico Centro-Norte; Vetor Logstico Centro-Sudeste; Vetor Logstico Leste; Vetor Logstico Nordeste Meridional; Vetor Logstico Nordeste Setentrional; e Vetor Logstico Sul). Os 14 programas restantes foram relacionados a transporte e mobilidade urbana (abertura e duplicao de vias urbanas; construo de acostamento e ciclovia; construo de passeio pblico; construo de quatro trevos nas entradas das cidades; descentralizao dos sistemas de transporte ferrovirio urbano de passageiros; educao e segurana no trnsito; manuteno do transporte coletivo; melhoria de estradas municipais; mobilidade urbana; nacional de acessibilidade; segurana e educao de trnsito; transporte ferrovirio urbano de passageiros; transporte rodovirio urbano; e trilhos urbanos).
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Cide foi destinada a transporte no urbano, 31,58% no foi destinada a transporte diretamente e apenas 4,73% o foi para o transporte e a mobilidade urbanos.
3.2.2 Financiamento da operao de transporte na Europa
O financiamento do transporte pblico nos pases desenvolvidos inclui, alm de recursos oramentrios, subsdios operacionais que cobrem os dficits existentes. Em grandes cidades da Europa, os subsdios podem corresponder a at 69% dos custos (tabela 7).
TABELA 7
Sistemas de transporte pblico em cidades europeias custo total, arrecadao tarifria e subsdios pblicos recebidos anualmente 2009
Cidade Amsterdam Barcelona Berlin Bruxelas Budapeste Londres Madrid Paris Viena Custo anual (milhes de US$) 454,3 978,6 1772 566,2 636 4433 1742 7000 62,3 Arrecadao (milhes de US$) 173,6 546,6 931 174 233,5 2252 744,5 2763 23,7 Subsdios (milhes de S$) 280,7 432 841 392,2 402,5 2181 997,5 4237 38,6 Subsdios (% do custo) 62 44 47 69 63 49 57 61 62
Fonte: European Metropolitan Transport Authorities (EMTA) (2009) Barometer of public transport in european metropolitan areas (2006).
O grande aporte de recursos na forma de subsdios est relacionado s polticas de proteo ambiental e urbanstica, bem como valorizao dos grandes sistemas de transporte pblico existentes. Estes subsdios so acompanhados da cobrana dos custos causados pelos usurios de transporte individual (poluio e congestionamento), que se expressam na forma de impostos sobre a gasolina, taxas elevadas de licenciamento de veculos e penalizao do estacionamento de automveis em reas centrais. No caso dos Estados Unidos, o subsdio ao transporte pblico tambm elevado (da ordem de 50%), mas no h cobrana dos custos causados pelos automveis, porque a deciso apenas de manter operante um sistema de transporte pblico de expresso muito limitada (cerca de 3% da demanda diria), mas que essencial para jovens e idosos sem acesso ao automvel e para o deslocamento da pequena parcela da populao com renda muito baixa. Na maioria dos pases, o subsdio vem de recursos oramentrios. A exceo mais conhecida a da Frana, na qual as empresas pagam uma taxa para ajudar a manter operante o transporte pblico. Este pagamento, chamado de versement
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de transport foi criado em 1971 para cidades a partir de 300 mil habitantes, mas foi sendo progressivamente alterado, de forma que em 2000 j era obrigatrio para cidades a partir de 10 mil habitantes. A taxa cobrada de pessoas jurdicas com mais de nove empregados e tem valores definidos pela lei, dependendo do tamanho das cidades. Em geral, o valor da cobrana varia entre 0,5% a 2% sobre sua folha de pagamentos. No caso especfico da Regio Metropolitana de Paris a maior do pas , a arrecadao anual chegou, nos ltimos anos, a cerca de 2,5 bilhes. Ver o site disponvel em: <www.transports.developpement-durable.gouvern.fr>. H outras duas formas de financiamento do transporte pblico que vm sendo utilizadas em outros pases. A primeira a concesso da construo da infraestrutura, com posterior pagamento via recursos tarifrios. A segunda a possibilidade de construo de equipamentos especiais junto aos sistemas de transporte pblico (edifcios de escritrios e centros de compras), mediante pagamento pelo direito de construir a mais, alm de um pagamento a ser feito aps as construes, proporcional aos ganhos dos novos negcios. Muito comum na histria do sistema de trens do Japo, em Hong Kong e na maioria dos pases europeus, esta modalidade de financiamento vem sendo associada mais recentemente a projetos mais complexos de renovao urbana, quando o governo altera a lei de uso e ocupao do solo e cria uma srie de incentivos visando gerao de uma demanda adicional que venha a utilizar o transporte pblico. Esta nova modalidade chamada em lngua inglesa de Transit Oriented Development (TOD) (desenvolvimento urbano orientado para o transporte pblico) vem sendo intensamente promovida nos Estados Unidos, com os objetivos de aumentar a demanda hoje muito reduzida dos sistemas de transporte pblico e reduzir o uso do automvel, com ganhos ambientais.
3.3 Incentivos governamentais ao transporte individual
Uma das causas para o crescimento do transporte individual no Brasil so as polticas pblicas de incentivos ou subsdios desbalanceados entre os diferentes modais, priorizando frequentemente o transporte por automveis e motocicletas. Muitas vezes, essas polticas no so percebidas claramente pela populao por envolver omisso do poder pblico, quando, por exemplo, este abre mo de taxar reas pblicas para estacionamento privado ou adota medidas de renncia fiscal para beneficiar determinada categoria.
3.3.1 Subsdios diretos
Nos ltimos anos, os automveis tm desfrutado de dois subsdios diretos concedidos pelos governos federal e locais. O primeiro tipo de subsdio a reduo pelo governo federal da alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
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para a aquisio de veculos novos de baixa cilindrada, a maioria do mercado nacional. Enquanto os veculos acima de 2.000 cilindradas (cc) pagam 25% de IPI e aqueles entre 1.000cc e 2.000cc pagam 13%, os veculos de at 1.000cc pagam 7% e os comerciais leves, 8%. Considerando uma base de tributao do IPI de 25%, estimou-se em cerca de R$ 7 bilhes os subsdios recebidos pela indstria automobilstica em 2004 referentes a esse item. Considerando uma base de 13% (veculos entre 1.000cc e 2000 cc), o subsdio seria de R$1,5 bilho. Outro tipo de subsdio refere-se ao estacionamento gratuito nas vias pblicas. Nas cidades com mais de 60 mil habitantes, estima-se que sejam realizadas em torno de 27 milhes de viagens dos veculos automveis (ocupao mdia de 1,5 pessoa por veculo) por dia (ANTP). Em uma abordagem conservadora, metade destas viagens termina com estacionamento livre na casa dos proprietrios e a outra metade precisa de lugar para estacionar (13,5 milhes de viagens desprezando as viagens intermedirias). Assumindo-se que 50% dos que estacionam fora de casa o fazem gratuitamente nas vias pblicas (6,75 milhes), que a mdia de tempo de estacionamento seja de quatro horas e que o custo para estacionar em local privado durante este tempo seja de R$ 3,00 valor conservador , obtm-se o valor de R$ 7 bilhes que deixam de ser arrecadados todo ano pela cobrana de estacionamento em reas pblicas.
TABELA 4
Principais subsdios dados aos automveis no Brasil 2004
Tipo de subsdio Aquisio Estacionamento gratuito na via pblica Total R$ bilhes/ano 1,5 a 7,1 7,0 8,5 a 14,1
Outro aspecto relevante do apoio ao uso do automvel o baixo preo do licenciamento e do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), definidos no mbito estadual. Considerando o valor mdio do IPVA pago em So Paulo, em torno de R$ 400,00 como referncia, que, somado ao valor do licenciamento (R$ 50,00), gera um total anual de R$ 450,00/veculo. Esse valor corresponde a R$ 1,20 por dia/veculo. Como apenas a metade deste valor vai para o governo municipal, cada proprietrio est pagando apenas R$ 0,60 por dia para utilizar as vias urbanas. O transporte pblico tambm recebe alguns subsdios, principalmente na aquisio de veculos (nibus) e na operao (ferrovias). O subsdio governamental, relativo ao vale-transporte via abatimento no imposto de renda pago pelo empregador, no pode mais ser realizado, tendo-se transformado apenas em um pagamento extra por parte do empregador.
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Quanto aquisio de veculos, os nibus tm iseno de IPI e reduo do Programa de Integrao Social (PIS) e do Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) (diferena de 12,6% quando comparados com automveis de 1.000cc e de 18,6% quando comparados automveis entre 1.000 e 2.000cc). A venda de nibus urbanos no mercado interno do Brasil em 2004 foi de cerca de 15.100 unidades (Technibus, ano 13, n. 64). O preo mdio estimado, considerando a diviso de mercado entre nibus comum, micro-nibus e mininibus, foi de R$ 176.000. Assim, o subsdio para a compra dos nibus urbanos foi, em 2004, de R$ 384 milhes quando comparado aos automveis de 1.000 cc e de R$ 608 milhes por ano quando comparados aos automveis entre 1.000 e 2.000cc. Subsdios operacionais diretos no so comuns no sistema de nibus que, na maior parte dos casos, vivem exclusivamente da receita arrecadada dos passageiros. Mas no caso da operao de ferrovias urbanas, observa-se que a maioria declara ter custos superiores arrecadao (ANTP, 2003). O montante dos subsdios diretos, no caso, de cerca de R$ 600 milhes por ano.
TABELA 5
Subsdios dados ao sistema de transporte pblico 2003
Tipo de subsdio1 Aquisio de nibus novos Custos operacionais das ferrovias urbanas1 Total Subsdio (R$ 106/ano) Caso A 384 596 980 Caso B 608 596 1.204
Nota:1Declarados pelos operadores (sistema de informao da ANTP); sabe-se que a maioria dos sistemas de nibus tem sua remunerao baseada apenas nas tarifas cobradas dos usurios, com poucos sistemas recebendo subsdios do governo mas no h informaes disponveis; A impostos de aquisio comparados com aqueles pagos por automveis at 1000 cc. B impostos de aquisio comparados com aqueles pagos por automveis entre 1000 e 2000 cc.
TABELA 6
Subsdios de operao e aquisio de veculos dados ao transporte urbano 2003

Modo de transporte Mnimo Automvel Transporte pblico Total 8,50 0,98 12,2 Subsdio (R$ bilhes/ano) Mximo 14,1 1,20 18,02 Mnimo 85,9 9,9 100 Parcela (%) Mximo 89,7 7,6 100
Pode ser observado pela tabela 6 que os automveis recebem at 90% dos subsdios dados ao transporte de passageiros no pas, 12 vezes mais que o transporte pblico.
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3.3.2 Poltica de combustveis
Alm dessas polticas fiscais, o governo federal tambm conduz outras polticas setoriais de mbito nacional que acabam impactando a mobilidade nos grandes centros. A poltica de combustveis, por exemplo, que promoveu o encarecimento do preo do diesel em relao ao preo da gasolina, desde a quebra do monoplio estatal sobre a explorao e a venda de petrleo e derivados no fim da dcada passada, vem estimulando o aumento de viagens por transporte individual. Segundo os dados do IBGE, o preo do diesel subiu 50% a mais do que o preo da gasolina em termos reais nos ltimos dez anos. No caso dos servios metroferrovirios, o problema a poltica de tarifao da energia que penaliza os grandes consumidores nos horrios de maior demanda, que justamente coincide com o perodo em que as operadoras metroferrovirias tm que trabalhar com carga mxima para atender a populao.
Evoluo de preos da gasolina e do leo diesel Brasil metropolitano, 1999-2009 nmero ndice
GRFICO 14
Fonte: Dados do INPC/IBGE. Elaborao prpria.
Nessa linha de estmulo ao transporte individual, tambm se podem citar as polticas de incentivo produo de motocicletas na Zona Franca de Manaus, a instalao de fbricas de automveis no Brasil com grandes incentivos fiscais, alm das polticas anticclicas de reduo tributria para motos e automveis adotadas periodicamente em pocas de crise. Polticas de estimulo ao uso de transporte individual associadas com medidas de encarecimento do transporte pblico coletivo resultam no agravamento dos problemas de mobilidade nos grandes centros, como aumento de congestionamentos, poluio,
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acidentes de trnsito e at reforo da excluso social para aqueles que no podem adquirir um veculo privado e veem o transporte pblico perdendo qualidade e ficando cada vez mais caro. Diante das externalidades geradas por polticas nacionais, mesmo a mobilidade urbana sendo de competncia local, torna-se legtima e necessria a implementao de programas federais que venham a mitigar os impactos negativos dessas polticas.
4 PERSPECTIVAS E DESAFIOS DA MOBILIDADE 4.1 Cenrios para a mobilidade urbana nas metrpoles
A discusso sobre o futuro do transporte pblico nas reas metropolitanas brasileiras passa pela discusso sobre a mobilidade futura das pessoas e a quantidade de viagens que elas faro nos vrios modos de transporte disponveis. Atualmente, o ndice de mobilidade mdio da populao das metrpoles brasileiras de 1,86 viagens/habitante/dia (ANTP, 2008). Se esse ndice for mantido, o nmero total de viagens em 2025 ser de 156 milhes por dia. Por outro lado, considerando-se que a mobilidade da populao suba para um valor elevado (2,5), baseado na premissa de melhoria das condies de vida da populao e maior desenvolvimento scioeconmico das metrpoles, o total de viagens dirias subiria para cerca de 220 milhes em 2025. No primeiro caso, o acrscimo seria de 29 milhes de viagens/dia; no segundo caso, ele seria de 93 milhes de viagens. Mas em quais modos de transporte essas viagens adicionais seriam feitas? Esta uma pergunta difcil de responder dada a grande quantidade de fatores que podero interferir na escolha modal feitas pelas pessoas. Seguindo as tendncias atuais, quando as polticas de incentivo ao uso de transporte pblico so escassas, estima-se que a maior parte dessas viagens ser feita em motocicletas e automveis, o que tornar o trnsito nas RMs bastante catico.
TABELA 8
Estimativa das viagens futuras nas RMs analisadas 2010-2025
Populao total (milhes) 67,3 75,5 80,0 84,1 87,8 Viagens para nveis de mobilidade (IM) (total) IM atual 1,86 126,4 133,8 141,7 148,9 155,6 IM = 2 151,1 160,0 168,2 175,7 IM= 2,25 170,0 180,0 189,2 197,6 IM= 2,5 188,9 200,0 210,2 219,6
Ano 2005 2010 2015 2020 2025
Fontes: Vasconcellos (2007) e Populao/IBGE (2007). Disponvel em: <www.ibge.gov.br>.
Considerando as tendncias recentes de queda de participao do transporte pblico, verificada entre 1997 e 2005, quando houve uma perda de demanda a
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uma taxa de 2,8% a. a., haveria uma perda de 10 milhes de viagens por dia no transporte pblico em 2025 no cenrio de manuteno do ndice de Mobilidade atual (1,86). Caso a participao se mantenha nos nveis atuais, o transporte pblico teria um acrscimo de nove milhes de viagens por dia. Considerando-se um crescimento do ndice de Mobilidade individual para duas viagens/hab./dia em 2010 e para 2,25 viagens/hab./dia a partir de 2015, a fatia de mercado do transporte pblico seria elevada a valores de 45 milhes de viagens ao dia na primeira hiptese (queda de participao) e para 76 milhes na segunda (estabilidade). Implcito nestes aumentos e quedas da participao do transporte pblico nas viagens totais est um grande conjunto de fatores causais, como o custo da tarifa frente aos salrios e inflao, a velocidade dos nibus, a qualidade dos servios, o custo relativo de usar motocicleta ou automvel, entre outros. A anlise das duas sries de curvas nos mostra que a gama de possibilidades do mercado futuro do transporte pblico nas RMs analisadas se situaria entre 29 a 76 milhes de viagens ao dia, representando participaes no total de viagens de, respectivamente, 18% e 39%. No primeiro caso (pessimista), o cenrio desastroso e representar um grande aumento dos custos social, econmico e ambiental para a sociedade. No segundo caso (otimista), o volume de viagens no transporte pblico possvel de ocorrer, mas representa um valor difcil de ser alcanado nas tendncias atuais que so de queda contnua, mesmo que suave; mais ainda, um valor dificilmente encontrado em grandes cidades dos pases desenvolvidos que tm bons sistemas de transporte pblico, como na Europa. Isto mostra que o mercado futuro do transporte pblico no promissor, a no ser que polticas muito favorveis a ele incluindo restries ao uso do automvel sejam implantadas.
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GRFICO 15
Estimativa da participao do transporte pblico no total de viagens das RMs em 2025
Fonte e elaborao prprias.
GRFICO 16
Estimativa da participao do transporte pblico no total de viagens das RMs
Fonte: ANTP.
4.2 Mobilidade e qualidade de vida: desafios estratgicos
A superao das condies historicamente construdas pelas polticas pblicas de transporte e trnsito no sentido de gerar cidades mais sustentveis exige o enfrentamento de dois desafios estruturais: 1. Transporte pblico como servio essencial e seu financiamento Sendo o transporte pblico um servio essencial, a viso do seu financiamento deve ser especial e no ficar submetida a enfoques monetaristas rgidos, como o da sustentabilidade financeira a qualquer custo. Dada sua relevncia para a sociedade, o aporte de recursos para garantir operaes aritmeticamente deficitrias
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deve ser visto como investimento, e no como desperdcio, desde que seja feito com critrios claros de justificativa e com controle social eficaz. Paralelamente, a cobrana das externalidades negativas provocadas pelo uso do automvel e da motocicleta deve ser feita extensamente, para compensar as desvantagens causadas para o transporte pblico e para os pedestres e os usurios de bicicleta. Esta cobrana pode ser feita tanto na forma operacional por exemplo, com restries circulao de automveis quanto na forma econmica, de aumento dos custos de aquisio e operao de automveis. 2. Inverter prioridades de uso do espao e de escolha modal As polticas pblicas de transporte e trnsito tm, ao longo da histria, investido mais recursos no apoio ao deslocamento por automveis, tornando precrias as condies de circulao a p, em bicicleta ou em nibus. O grfico 17 o retrato do resultado destas polticas para os habitantes das grandes cidades. Neste, podese verificar que o uso da motocicleta muito mais conveniente do que o uso do nibus, em termos de custo direto e tempo de percurso. Mesmo o uso do automvel muito atraente quando comparado com o uso do nibus. Estas vantagens no esto ligadas apenas s caractersticas tecnolgicas e de conforto dos veculos individuais, mas tambm a decises de polticas pblicas que favorecem estes modos e prejudicam o transporte pblico.
GRFICO 17
Tempos e custos relativos entre modos de transporte
Fonte: Sistema de informao da mobilidade da ANTP. Obs.: O custo para o nibus a tarifa mdia paga pelo usurio; o custo para o automvel o consumo de gasolina, mais uma frao de custo de estacionamento para 10% dos veculos; o custo da moto o custo da gasolina usada.
4.2.1 Transporte pblico
Na rea especfica do transporte pblico, h vrios desafios a enfrentarem-se, resumidos a seguir.
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1. Regulamentao e forma de contratao: Nem todos os municpios e RMs possuem um sistema de regulao da oferta de transporte pblico que estimule a qualidade, produtividade e integrao do servio. Muitos problemas do transporte pblico podem estar associados ausncia de um modelo regulatrio adequado e tambm falta de contratos e instrumentos jurdicos que permitam um melhor controle da atividade por parte do poder pblico e, ao mesmo tempo, assegurem um ambiente favorvel para a realizao dos investimentos necessrios, sejam pblicos ou privados. 2. Gesto metropolitana: Outro problema no campo regulatrio a se enfrentar refere-se integrao metropolitana dos servios. Essa integrao deve incorporar no somente aspectos relativos operao do servio de transporte coletivo, como tambm s dos nveis de planejamento de transportes e da gesto financeira, jurdica e institucional. Em razo da complexidade decorrente dos diferentes nveis federativos envolvidos e dos interesses dos atores intervenientes, alm das diferentes estruturas urbanas e econmicas dos municpios envolvidos, necessrio o desenvolvimento de um processo de construo de uma poltica de transporte pblico vlida para toda a RM, e no somente para o ncleo central. Um aspecto que deve ainda ser considerado e fomentado nesse esforo de integrao dos sistemas de mobilidade nas RMs a integrao do planejamento urbano em escala metropolitana, de forma que o ordenamento e o crescimento sejam orientados em razo da complementaridade dos ncleos urbanos integrantes. Para tanto, desempenha importante papel o desenvolvimento dos planos de transportes urbanos integrados, obrigatrios para aqueles municpios acima de 500 mil habitantes, conforme o Estatuto da Cidade (Lei no10.257, de 10 de julho de 2001). Ampliar a escala de observao do territrio e ultrapassar os limites do municpio desempenha papel-chave para o sucesso da efetiva implantao desses planos. Esses planos estabelecem os princpios, as diretrizes, os programas e as aes para implantao de um sistema de transporte inclusivo e eficiente nessas localidades. Assim, a realizao desses planos em ambiente de convergncia poltico-administrativa entre o Estado e os municpios potencializa chances de incremento do nvel de integrao e das condies de mobilidade da populao. 3. Barateamento das tarifas do transporte pblico: O acesso de usurios de baixa renda ao transporte pblico est cada vez mais difcil em funo do encarecimento das tarifas. Este problema de excluso, embora no
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dependa apenas do sistema de transporte pblico em si, de extrema gravidade para o desenvolvimento social e econmico das metrpoles. Alm do mais, tarifas caras so um dos principais fatores de estmulo ao uso do transporte individual. 4. Integrao: A deficincia de integrao entre os servios de transporte pblico muito grande, afetando enormemente sua eficincia e sua atratividade como forma de transporte. A nova tecnologia disponvel para a programao e o controle dos servios permite que sejam organizadas quaisquer formas de integrao, no havendo mais os obstculos que o sistema encontrava h 20 anos. 5. Produtividade geral e prioridade no sistema virio: O ndice de Passageiros por Quilmetro (IPK) registrado em 2007 nos sistemas locais de nibus gira em torno de 1,9, valor bastante inferior ao que era registrado h dez anos pelas pesquisas da ANTP. Os valores dos sistemas metropolitanos so ainda mais reduzidos. No setor metro-ferrovirio, a alta produtividade do metr de So Paulo contrasta fortemente com a baixa produtividade de vrios sistemas ferrovirios, em que os carros transportam, por dia, menos passageiros que os nibus da cidade em que operam. Todo o sistema de transporte pblico precisa rever seus ndices de produtividade e encontrar formas de melhor-los, seja pela reprogramao dos servios, pela oferta de servios diferenciados, seja pela substituio de tecnologias. No caso dos nibus, que transportam 90% dos passageiros do transporte pblico, a prioridade efetiva na circulao nfima na maior parte das cidades, gerando velocidades muito baixas, cerca de 30% inferiores s que seriam praticadas com sistemas adequados de prioridade. Garantir condies adequadas de operao essencial para reverter as tendncias de queda de confiabilidade e competitividade. Isto pode ser feito utilizando projetos fsicos por exemplo, faixas, canaletas exclusivas e corredores e/ou de controle eletrnico do uso do espao virio, associados a restries ao uso do automvel nas situaes em que isto for essencial. 6. Equilbrio econmico-financeiro: A maior parte dos sistemas municipais de nibus apresenta equilbrio econmico, mas os sistemas de nibus intermunicipais e os sistemas metro-ferrovirios no esto na mesma situao, principalmente os ltimos. Do ponto de vista da implementao de grandes sistemas integrados existncia de equilbrio econmico financeiro na maior parte dos sistemas locais de nibus, devem-se propiciar boas oportunidades, mas as eventuais integraes com nibus metropolitanos e sistemas metro-ferrovirios podem alterar este equil-
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brio. Portanto, ser necessrio trabalhar para equilibrar adequadamente o aumento do custo proveniente da maior qualidade da infraestrutura e da participao de sistemas deficitrios, com o potencial de reduo dos custos operacionais pelas medidas de racionalizao e controle. A gesto da circulao de pessoas uma atividade essencial para a sustentabilidade das metrpoles e tem relao direta com a qualidade do transporte pblico e da circulao de seus usurios. Os maiores desafios esto resumidos a seguir. 1. Recursos humanos e materiais: O maior desafio da operao de trnsito dotar os municpios de recursos humanos e materiais adequados. Muitos municpios j dispem de recursos, mas h uma grande quantidade de casos em que estes so limitados. 2. Informao tcnica com qualidade: Um grande desafio do Brasil a obteno de informaes tcnicas de qualidade sobre o trnsito. Muitos municpios tm dificuldades de organizar sistemas permanentes de coleta, o que agravado no caso de acidentes de trnsito, que representam um fenmeno complexo. Uma forma de superar o problema organizar processos de capacitao dos rgos locais para obter dados, com o apoio do governo federal na sugesto de normas gerais para o Brasil. O objetivo deve ser tornar disponvel para a sociedade dados confiveis, completos e atualizados sobre acidentes de trnsito. 3. Insuficincia da fiscalizao: Apesar do grande avano ocorrido com a criao dos fiscais municipais de trnsito e com a utilizao de equipamentos de controle da velocidade excessiva, o nmero de acidentes continua elevado. Parte disto deve-se falta de fiscalizao e tambm s dificuldades inerentes mudana na diviso de responsabilidades entre a Polcia Militar e as novas polcias municipais. A este respeito, um dos desafios o aumento da coordenao de esforos de fiscalizao destes dois nveis de governo, principalmente por meio de convnios especficos. Outro desafio a organizao completa e definitiva dos cadastros nacionais de condutores e de infraes. 4. Impunidade: Um dos maiores desafios a vencer-se a reao de parte da sociedade atuao dos agentes de fiscalizao. Parte desta reao est ligada imagem negativa historicamente formada a respeito do Estado, dadas suas notrias deficincias na prestao de bons servios. Outra parte est ligada viso equivocada a respeito da chamada indstria de multas. O desafio, no caso, mostrar para a sociedade as vantagens de um sistema eficaz de fiscalizao, no que tange principalmente defesa da vida e melhoria das condies de circulao para todos. Isto s se consegue com programas permanentes de comunicao, aliados a um trabalho competente por parte dos que realizam a fiscalizao de trnsito.
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5. Financiamento dos programas de educao e segurana de trnsito: O contingenciamento dos recursos do FUNSET, feito pelo governo federal, tem prejudicado os investimentos em segurana e educao de trnsito, assim como a reteno dos recursos da Cide tem prejudicado o investimento na infraestrutura de trnsito e transporte. 6. Inexistncia de inspeo veicular (IV) completa: As condies de segurana dos veculos em circulao so reconhecidamente importantes para propiciar um risco menor de acidentes de trnsito. Os nveis de emisso de poluentes pelos veculos tm forte impacto na sade das pessoas. Aps a promulgao do CTB em 1997, vrias tentativas foram feitas para implantar a IV, mas at o momento nada ocorreu na prtica, salvo excees localizadas, inclusive pela existncia de uma divergncia quanto responsabilidade pelo programa.
4.2.2. Educao para o trnsito
O CTB tem um captulo exclusivo da educao para o trnsito, considerada um direito de todos e um dever prioritrio de rgos e entidades componentes do SNT, sendo obrigatria a existncia de uma coordenao de educao em cada um desses rgos. Tambm so exigidas a obrigatoriedade da realizao de campanhas educativas anuais e a adoo de currculo multidisciplinar com contedo programtico de segurana no trnsito em todos os nveis de ensino, em especial no ensino do magistrio. A maioria dos municpios com mais de 1 milho de habitantes tm vrios programas de educao de trnsito em andamento e no se pode negar que houve avanos nesta rea. Apesar dos avanos conseguidos, pode-se afirmar que no h um processo generalizado de educao continuada. Nada foi feito, por exemplo, com relao Escola Pblica de Trnsito, cujas conceituao e regulamentao ainda no foram baixadas pelo Contran, nem com relao ao desenvolvimento de programas multidisciplinares, no se constatando qualquer ao de envolvimento com o Ministrio da Educao (MEC) ou com o Conselho Nacional da Educao (CNE). Programas como aquele introduzido pela Resoluo Contran no 120, que permite a adoo de temas transversais de trnsito no ensino mdio, encontram-se, ainda, na estaca zero, carecendo de regulamentao e detalhamento.
4.2.3 Desafio social: a segurana dos usurios mais vulnerveis
Um dos nossos maiores desafios continua sendo a segurana dos usurios historicamente mais vulnerveis pedestres e ciclistas , que recentemente vm sendo acompanhados dos usurios de motocicletas. Mais da metade das vtimas fatais de trnsito no Brasil pertencem a essas categorias, demandando polticas pblicas eficazes no intuito de reduzir essas fatalidades.
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Os desafios para se melhorar as condies de vida e mobilidade das pessoas nos centros urbanos so enormes. medida que o transporte pblico vai perdendo competitividade e aumentando suas deficincias, o transporte individual motorizado vai crescendo em um ritmo acelerado, com todas as consequncias negativas para a qualidade de vida da populao que isso pode significar. A adoo de polticas pblicas eficazes no objetivo de se aumentar a participao do transporte pblico na matriz de deslocamentos urbanos brasileirosse faz cada vez mais necessria, sob pena deas crises nos sistemas de mobilidade das metrpoles brasileiras se tornarem crnicas, com grandes impactos nas vidas das pessoas.
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Parte III
Planejamento Territorial, Rede de Cidades e Gesto Urbana
CAPTULO 17
REDE URBANA DO BRASIL E DA AMRICA DO SUL: CARACTERIZAO E TENDNCIAS
1 INTRODUO
O acelerado processo de urbanizao verificado, a partir da dcada de 1950, no Brasil consiste em um dos fatos relevantes da histria recente do pas. At a primeira metade do sculo passado, o grau de urbanizao do pas era inferior a 40%: o pas era predominantemente rural. A partir da industrializao e da modernizao das estruturas econmicas e polticas do pas, verificou-se a transferncia, em larga escala, da populao do campo em direo s reas urbanas. O crescimento da populao urbana intensificou-se e, durante a dcada de 1960, o Brasil passou a ser um pas de populao predominantemente urbana. O crescimento urbano do pas no foi exclusivo de uma ou duas grandes metrpoles. Ao contrrio, caracterizou-se pela emergncia de diversas metrpoles e cidades mdias no vasto territrio brasileiro, por meio de um processo de urbanizao complexo e diversificado, que, apesar de suas especificidades, reproduz a tendncia mundial de migrao campo cidade e de avano da urbanizao. Cada pas guarda peculiaridades quanto estruturao de sua rede de cidades e dos sistemas urbanos, bem como quanto ao grau de complexidade do seu processo de urbanizao. Devemos destacar, porm, que a cidade o foco principal de comando da economia global e que estudar o urbano no apenas dedicar-se anlise de uma rea territorial pr-definida e claramente delimitada. O estudo da rede urbana de um pas ou das diferentes redes nacionais e internacionais de cidades se apresenta, assim, como um desafio a ser enfrentado. As cidades apresentam diferentes tipologias, algumas so pequenas e de economia deprimida e instvel, outras esto em acelerado processo de crescimento e diversificao, algumas apresentam dinmicas metropolitanas e configuram verdadeiros ns da economia global, com extensas reas integradas por redes de infraestrutura, de equipamentos de consumo coletivo, interligadas por meio de novas redes tcnicas a um espao mundial cada vez mais fragmentado do ponto de vista social e econmico. A anlise da rede urbana do Brasil relativamente recente. Os primeiros estudos foram realizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), na dcada de 1960. Posteriormente, outras instituies realizaram estudos com enfoques variados.
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Atualmente, a expanso da economia global, a emergncia de novas economias dinmicas como o caso do BRIC , a constituio de acordos de livre comrcio, de blocos geoeconmicos, de cidades mundiais e a integrao cada vez maior entre pases no contexto do comrcio mundial leva a necessidade de realizar pesquisas alm das fronteiras nacionais. Essa nova linha de pesquisas visa compreender como esto as relaes entre as cidades na Amrica do Sul, como interferem no processo de integrao territorial, como est organizada a sua hierarquia e quais os vnculos entre os respectivos sistemas urbanos.1 Partimos, neste captulo, portanto, do entendimento de que o estudo da rede urbana permite compreender as especificidades e as peculiaridades dos processos de formao socioeconmica de um pas em suas articulaes e interaes com processos econmicos e de conformao espacial mais amplos. Nesse sentido, o estudo, ou seria melhor dizer os estudos da rede urbana podem favorecer a compreenso de diferentes aspectos dos processos nacionais e subnacionais de formao socioeconmica, sendo admitidos diferentes recortes temporais e espaciais e diferentes perspectivas analticas. E podem ainda compreender tais processos no contexto da Diviso Internacional do Trabalho e de seus processos, dinmicas e transformaes mais recentes. Considerando, portanto, as diversas possibilidades de enfoques e temticas que compem os estudos da rede urbana que sero parcialmente exploradas nos quatro captulos seguintes deste livro , este captulo introduzir as discusses que sero apresentadas posteriormente, trazendo, alm dessa introduo, na seo 2 uma breve sistematizao de alguns dos principais e mais recentes estudos sobre a rede urbana do pas. E, na sesso 3, algumas anlises exploratrias e ainda preliminares acerca da rede urbana da Amrica do Sul. A seo 2 deste captulo, portanto, traz uma sntese dos principais estudos sobre a rede urbana do Brasil e suas tendncias recentes. Mais especificamente, apresenta um diagnstico fundamentado nos estudos: Caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil (IPEA; IBGE; NESUR/UNICAMP, 2001), Estudo da dimenso territorial para o planejamento (BRASIL, 2008) e Regies de influncia das cidades 2007 (IBGE, 2008). Na sequncia, a seo 3 aborda as questes relativas caracterizao da rede urbana na Amrica do Sul, a partir de dados preliminares de pesquisa
1. Esse desafio de pesquisa constitui-se em projeto de pesquisa estratgico desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, em parceria com a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe CEPAL, e o Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social IPARDES, sob o ttulo de Rede Urbana e Integrao Produtiva na Amrica do Sul.
Rede Urbana do Brasil e da Amrica do Sul...
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que ainda se encontra em andamento. Faz-se uma breve reviso tericoconceitual, trazendo aportes e elementos que podem subsidiar os estudos nessa linha de pesquisa e so apresentados alguns dados que permitem uma primeira caracterizao da rede de cidades do subcontinente. Essa seo ainda uma aproximao preliminar ao tema, porm, j aponta para aspectos que merecem ateno, considerando a importncia da integrao dos sistemas urbanos nacionais na integrao subcontinental. Finalmente, nas consideraes finais, so apresentados alguns apontamentos relativos importncia dos estudos da rede urbana para a formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas, notadamente daquelas orientadas para a promoo do desenvolvimento territorial.
2 ESTUDOS SOBRE A REDE URBANA DO BRASIL 2.1 Caracterizao e tendncias da rede urbana no Brasil
O projeto: Caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil representou o resgate dos estudos sobre rede urbana no Brasil, aps a desarticulao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano e do Ministrio do Interior na dcada de 1980. Foi coordenado pelo Ipea, no mbito de sua Coordenao Geral de Poltica Urbana (CGPUR), agregando importantes instituies de pesquisa como o IBGE, por meio do Departamento de Geografia (Degeo), e a Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), por meio do Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional (Nesur). O trabalho foi desenvolvido entre 1998 e 2001. Seus resultados foram publicados em uma srie de seis volumes, baseados em vasto referencial bibliogrfico e em pesquisas desenvolvidas pelas instituies integrantes do projeto. Seu objetivo geral foi caracterizar a rede urbana brasileira e suas principais transformaes, ao longo das dcadas de 1980 e ao fim dos anos 1990. Para tanto, o foco da pesquisa era identificar e compreender as principais transformaes ocorridas nas estruturas social, econmica e espacial do pas. O escopo privilegiou trs vertentes de anlise: 1. Os processos econmicos estruturadores da rede urbana do Brasil. 2. As estruturas produtivas regionais e seus impactos na constituio da rede de cidades nas macrorregies brasileiras (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul). 3. A dinmica caracterstica da prpria tipologia da rede urbana tamanho, forma e funo no pas e por macrorregio.
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A partir da definio dessas vertentes de anlise, quatro produtos foram obtidos como resultado preliminar: 1. A estrutura das redes urbanas das macrorregies brasileiras. 2. A hierarquia das cidades na rede urbana brasileira. 3. Os sistemas urbano-regionais. 4. O quadro de composio das aglomeraes urbanas. O volume 1, Configurao atual e tendncias da rede urbana, apresentou questes sobre as transformaes recentes na rede urbana brasileira, considerando as dcadas de 1980 e 1990, e a classificao da rede urbana no Brasil, segundo as funes desempenhadas pelas cidades. Igualmente, encontram-se nesse volume a identificao das aglomeraes urbanas, a configurao da dinmica espacial dos sistemas urbanos regionais e apontamentos sobre o papel desempenhado pelas assim qualificadas cidades globais do pas: Rio de Janeiro e So Paulo. Destacam-se, nas reflexes desenvolvidas no primeiro volume da srie, as tendncias evolutivas das macrorregies e sua importncia para a formulao de polticas pblicas. O volume 2, Estudos bsicos para a caracterizao da rede urbana, reuniu os trabalhos do IBGE acerca das regies de influncia das cidades, as aglomeraes urbanas, a tipologia urbana dos municpios e a configurao da rede urbana brasileira. O volume 3, Desenvolvimento regional e estruturao da rede urbana, apresentou o referencial conceitual e metodolgico que possibilitou a formulao de hipteses sobre as tendncias evolutivas e seus desdobramentos na estruturao espacial da rede urbana brasileira. Os volumes seguintes trataram da caracterizao das economias regionais e de suas respectivas redes urbanas, avaliando seus impactos sobre o conjunto da rede urbana brasileira. A composio do quadro regional inicia-se com o volume 4 Redes urbanas regionais: Norte, Nordeste e Centro-Oeste; seguindo-se de Redes urbanas regionais: Sudeste e, finalizando a srie com o volume 6 Redes urbanas regionais: Sul. A caracterizao da rede urbana do Brasil demonstrou a articulao entre o desenvolvimento econmico e o processo de urbanizao, identificando as principais tendncias de transformao dos sistemas urbanos brasileiros. Destacaram-se as principais alteraes ocorridas nos setores industrial e agropecurio, entre os anos de 1980 e 1990, e o modo como essas transformaes impactaram o processo de urbanizao. A descrio dos novos arranjos espaciais indicou que o desempenho regional do perodo recente caracterizou-se por um aumento da heterogeneidade econmica e social inter e intrarregional, com o
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surgimento de reas e polos dinmicos, as chamadas ilhas de produtividade, independentemente do desempenho agregado da economia regional e do grau de articulao das reas dinmicas com a economia do resto do pas (IPEA; IBGE; NESUR/UNICAMP, 2001, v. 1, p. 34). Da hiptese central, desdobraram-se as quatro outras questes que nortearam o estudo: 1. O surgimento de novos padres de localizao de atividades produtivas induzidas pelo comrcio exterior ou por novos condicionantes locacionais da atividade produtiva. 2. A necessidade de adoo de novos modos de apreenso dos fenmenos de homogeneidade, hierarquia e polarizao, redefinidos em conseqncia dos processos econmicos recentes que criaram novos espaos e novas configuraes territoriais. 3. A emergncia de novas espacialidades da economia brasileira, que exigem categorias de anlise territoriais diferenciadas, tais como aglomeraes de fronteira territorial, fronteiras econmicas internas, polos dinmicos, reas estagnadas, novos espaos rurais, novas centralidades, cidades globais, entre outros. 4. A alterao significativa na mobilidade espacial interna, com o surgimento de novos padres migratrios tais como: migrao intrarregional e de curta distncia; reduo dos fluxos em direo s fronteiras econmicas e reas metropolitanas; baixo dinamismo dos mercados de trabalho urbanos com novas formas de marginalidade nos mercados de trabalho metropolitanos. O estudo indica que a crise dos anos 1980 e o maior grau de abertura da economia brasileira contriburam para redefinir as articulaes regionais. Foi identificado o surgimento de ilhas de produtividade, em grande parte, voltadas para o comrcio exterior, ampliando a heterogeneidade da estrutura produtiva nacional, em um processo que contribuiu para o aprofundamento das desigualdades inter e intrarregionais no Brasil. O setor industrial sofreu de forma mais intensa os impactos da crise econmica, na dcada de 1980, principalmente nas metrpoles. A descentralizao da atividade industrial possibilitou a diversificao das atividades econmicas de outros estados, alm de So Paulo. Entretanto, no houve desconcentrao econmica, o que significa dizer que no ocorreram melhorias significativas na correo das disparidades nacionais, especialmente nos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Pas.
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A modernizao da agroindstria teve implicaes na intensificao da migrao de curta distncia e intrarregional e, ao mesmo tempo, na manuteno da populao nos municpios de pequeno porte, especialmente, os da regio Sudeste. Em consequncia dessa nova dinmica, observou-se a reduo na migrao em direo s metrpoles do Sudeste e, por outro lado, intensificou-se o crescimento populacional nas aglomeraes metropolitanas e capitais estaduais nordestinas. A nova configurao regional da indstria no Brasil afetou as regies metropolitanas de So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte e do Rio de Janeiro e foi responsvel pela desacelerao no crescimento demogrfico de Recife, Salvador, Rio de Janeiro e da Baixada Santista. De outro lado, intensificou-se o crescimento do setor industrial no interior de So Paulo, nas regies Norte e Centro-Oeste, e nos estados da Bahia, Paran e Minas Gerais. Como consequncia dessa desconcentrao das atividades econmicas, fortaleceram-se as cidades mdias brasileiras e as aglomeraes urbanas dotadas de relativa infraestrutura, principalmente na regio Sudeste, e em especial no interior de So Paulo. O rearranjo das atividades econmicas em So Paulo, entre as dcadas de 1980 e 1990, manteve as linhas de produo de maior contedo tecnolgico ou que demandam mo de obra mais qualificada na regio Metropolitana de So Paulo e a realocao de centros administrativos ou de atividades de pesquisa e controle de qualidade para o seu entorno. Nesse contexto, com as mudanas nos programas de investimentos apoiados pelo governo federal, o Nordeste passou a ser uma regio cada vez menos beneficiada pelo que foi chamado de desconcentrao econmica seletiva, que privilegiou o Sul, o Sudeste e o Centro-Oeste. Nos anos 1990, foram criados novos padres locacionais no uniformes para o setor industrial, no sendo possvel identificar uma tendncia geral de re-aglomerao, a no ser para o Nordeste, onde houve incremento de indstrias intensivas em mo de obra, especialmente a txtil, a caladista e a de vesturio. As mudanas na agricultura constituram-se em outro fator a favorecer a desconcentrao econmica, sobretudo pelo crescimento superior ao do setor industrial, no que tange participao no produto interno bruto (PIB) nacional. O estudo do Ipea aponta como causa para isto a programa de ampliao das lavouras de exportao e, principalmente, do programa do lcool. Exemplo dessa ampliao foi observado no Centro-Oeste, e nos estados da Bahia, Maranho, Piau, Rondnia e So Paulo neste caso, exclusivamente, em funo do Prolcool e do cultivo da laranja. Observe-se que a comparao de censos agropecurios indicou o crescimento significativo da rea cultivada entre 1970 e 1985. Em termos de indicadores de mecanizao, contudo, no referido perodo, houve crescimento no Sul, Sudeste e Centro-Oeste, enquanto no Norte e Nordeste, exceto na Bahia, houve reduo.
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Na pecuria, evidenciou-se o crescimento concentrado do efetivo bovino no Norte e Centro-Oeste, e de reas de pastagem no Norte. No Nordeste, as alteraes mais significativas no setor se deram na Bahia e no Maranho. Conforme o estudo, as transformaes econmicas abordadas ao longo do perodo analisado acarretaram nas seguintes alteraes espaciais nas cidades brasileiras: Crescimento populacional mais elevado das antigas periferias econmicas nacionais, formando novas aglomeraes urbanas. Criao de padres de crescimento proporcionalmente mais baixos para as regies metropolitanas, sobretudo suas sedes, com exceo da regio Nordeste. Maior peso, no tocante participao na economia nacional, das cidades mdias. Tais alteraes trouxeram, para o incio dos anos 1990, uma fase em que a reduo do crescimento econmico e deteriorao das relaes de trabalho salrios, vnculos jurdico institucionais, etc. favoreceram a migrao de retorno e as migraes de curta distncia, com destaque para as intrarregionais.
Foram identificados, ento, os seguintes impactos na nova conformao da rede urbana brasileira: Crescente peso das 12 aglomeraes urbanas metropolitanas que renem 201 municpios e apresentam concentrao de 32,3%, 33% e 33,6% da populao brasileira nos anos de 1980, 1991, e 1996, respectivamente e centros urbanos de mdio porte, e espraiamento das aglomeraes urbanas no metropolitanas; As aglomeraes urbanas metropolitanas, So Paulo Rio de Janeiro e Belo Horizonte perderam populao para aglomeraes urbanas como Campinas e Vitria. Na Regio Norte, Belm perde sua primazia para Manaus. As 37 aglomeraes urbanas no metropolitanas, que concentram 178 municpios, vinham aumentando sua participao no percentual da populao nacional 11,1%, 12,7% e 13,1%, respectivamente, em 1980, 1991 e 1996. As aglomeraes urbanas concentravam 47% da populao nacional, conforme dados da Contagem de 1996. Entre 1991 e 1996, os 62 centros urbanos de mais de 100 mil habitantes aumentaram sua participao no total da populao nacional: de 7,2%, em 1980, para 8,5%, em 1996.
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Aglomeraes urbanas como Braslia, Curitiba, Goinia, Fortaleza, Belm, Campinas, Cabo Frio, Itaja, Petrolina/Juazeiro, Joinville, So Lus, So Jos do Rio Preto, Aracaju e os centros urbanos de mais de 100 mil habitantes que no constituem aglomeraes urbanas Macap, Rio Branco, Barreiras, Foz do Iguau apresentaram, entre 1991 e 1996, taxas de crescimento em mdia 4 vezes superiores mdia nacional. Em praticamente todas as regies brasileiras, os pequenos municpios em tamanho populacional apresentam saldos migratrios negativos, retratados pelo crescimento abaixo da mdia nacional, muito prximo ao crescimento vegetativo do pas.
O estudo do IPEA utilizou, para a definio de critrios de classificao das aglomeraes urbanas, o estudo do IBGE: Aglomeraes Urbanas para Fins Estatsticos, que considerava como aglomerao urbana como um espao urbanizado contnuo. Para a delimitao do entorno das aglomeraes, utilizou-se como indicador de concentrao populacional a densidade mnima de 60 hab./km, e, como indicador de predominncia de atividades urbanas, um mnimo de 65% da populao economicamente ativa (PEA) ocupada nos setores secundrio e tercirio. No quadro definitivo das aglomeraes urbanas brasileiras, foram considerados ncleos metropolitanos, ou ncleos urbanos centrais, aqueles com tamanho populacional mnimo de 800 mil habitantes em 1991; aos quais foram agregados os municpios situados no entorno de algumas aglomeraes, mesmo que no preenchessem tais critrios; e fez-se, ainda, a juno de aglomeraes urbanas vizinhas, resultando um conjunto maior, a exemplo da aglomerao de Campinas que incorporou a de Santa Brbara dOeste/ Americana. Para classificar as aglomeraes urbanas foram utilizados critrios variados: centralidade, existncia de processo de conurbao e/ou intensa interrelao, integrao de atividades e funes. Somaram-se a estes, informaes quantitativas sobre densidade, PEA ocupada em atividades urbanas, tamanho populacional e grau de urbanizao. Para classificao da rede urbana brasileira e sua hierarquia foram levados em conta aspectos como os impactos espaciais das transformaes econmicas regionais; a evoluo do perfil da rede urbana do Brasil, a tipologia de cidades e a caracterizao das funes urbanas dos principais centros e aglomeraes urbanas, nos respectivos subsistemas regionais e para o conjunto do sistema de cidades do pas por exemplo: centros de servios, cidades-dormitrio, industriais, entre outros.
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Buscou-se evidenciar elementos que indicassem as funes e sinalizassem as transformaes socioeconmicas e na urbanizao, nas dcadas de 1980 e 1990, utilizando a agregao de variveis do censo capazes de explicitar o peso do emprego urbano na PEA gesto no setor financeiro, atividades pblicas, percentual de ocupaes relacionadas a servios mdicos e educacionais. Em algumas situaes, foram usados dados sobre migrao a fim de construir indicadores acerca dos fluxos migratrios entre regies e municpios brasileiros. A caracterizao da rede urbana brasileira levou em considerao, principalmente, dois aspectos: a intensidade dos cinco aspectos que qualificam a posio dos centros urbanos e as formas espaciais que configuram a rede urbana aglomeraes urbanas metropolitanas, aglomeraes urbanas no metropolitanas, centros urbanos que no constituem aglomeraes urbanas. A classificao da rede contemplou os seguintes critrios: Centralidade dimenso com que o centro urbano estrutura uma rea de influncia no contexto de uma rede de cidades abrangncia regional de fluxos de bens e servios; utiliza o REGIC do IBGE. Centros decisrios/relaes internacionais presena de centros decisrios centros financeiros, sedes de grandes corporaes, redes de servios modernos, movimentao nos aeroportos e a intensidade do intercmbio de informaes entre esses centros urbanos e o conjunto da rede urbana brasileira, bem como suas relaes com uma rede mundial de cidades. Escala da urbanizao dimenso do processo de urbanizao tanto em relao ao conjunto da rede urbana brasileira, como no que se refere aos diversos nveis regionais, sendo identificada pelo tamanho da populacional dos centros urbanos populao, percentual de populao urbana, ndice de infraestrutura urbana, ndice de consumo de bens. Complexidade e diversificao da economia urbana presena de setores econmicos diferenciados e com elevado nvel de articulao inter e intrassetorial percentual da PEA urbana sobre PEA total nos centros urbanos. Diversificao do tercirio/funcionalidade grau de diversificao das atividades de servios dos centros urbanos e a presena de atividades tercirias complexas e sofisticadas, bem como salienta funes urbanas especficas centro administrativo, educacional, hospitalar, comercial, etc. por meio do perfil ocupacional da populao ocupada no tercirio.
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Para a identificao das diferentes espacialidades, foram utilizados elementos tais como dados de populao total, urbana e rural; taxas de crescimento populacional dos perodos 1980-1991 e 1991-1996; densidade demogrfica de 1996 (dados de populao compatibilizados com a diviso territorial bsica de 1991); o percentual da PEA em atividades urbanas (Censo 1991); renda mdia familiar per capita (Censo 1991); estrutura ocupacional (Censo 1991); ndice de Condies de Domiclio (Censo 1991); e a posio da cidade no estudo Regies de influncia das cidades 1993 (IBGE, 2000). A pesquisa considerou que a estrutura da rede urbana brasileira, tal como identificada, apresentava especificidades e diferenas de renda e produtividade regionais, desarticulao intra e inter-regional, centros urbanos modernos com periferias pobres (vide infraestrutura de servios), e desequilbrio do processo de urbanizao, tendo em vista a concentrao de pobreza nas aglomeraes. Na definio de aglomeraes urbanas de carter internacional, foi identificada a necessidade de integrao das cidades de fronteira com os pases do Mercado Comum do Sul (Mercosul), visto que o crescimento urbano das cidades e dos pases vizinhos, em alguns casos, chegava a constituir conurbaes. Desse modo, a rede urbana brasileira foi classificada considerando os seguintes aspectos: tipologia e tamanho dos centros urbanos, tipologia ocupacional e dependncia funcional dos centros urbanos e tipologia da forma urbana assumida pelos centros urbanos que constituem aglomeraes urbanas. Ao fim da anlise de todos esses critrios, o estudo apresentou um conjunto de quadros que contm a classificao da rede urbana brasileira, composta pelas seguintes categorias (e subcategorias) espaciais: 1. Metrpoles globais, nacionais e regionais 13 centros urbanos, sendo 12 localizados em aglomeraes urbanas Manaus a exceo; a maioria dos quais se desenvolveu a partir de um ncleo capital de estado, exceto Campinas; apresentando complementaridade funcional entre os centros e as periferias, com funes polarizadas; as aglomeraes articulam-se espacialmente, apresentando algum grau de contigidade em geral ao longo de eixos virios; 2. Centros regionais 16 centros urbanos, dos quais 13 constituem aglomeraes urbanas no metropolitanas e trs no constituem aglomerao urbana; em alguns casos, as aglomeraes urbanas so centros que dividem funes polarizadoras com subcentros da prpria aglomerao. A maioria das aglomeraes urbanas nucleadas por centros regionais possui contiguidade espacial formando conjuntos de cidades articuladas.
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3. Centros subregionais 1 e 2 82 centros urbanos, sendo 31 subregionais do tipo 1 e 51 subregionais do tipo 2, que polarizam apenas municpios de seu entorno pequeno alcance , desempenhando papel de centros locais. Essa classificao refere-se aos pontos centrais da rede urbana brasileira: municpios, que capazes de polarizar uma srie de outros municpios, devido s suas caractersticas s funes que desempenham. A pesquisa considerou que o cruzamento dos critrios quantitativos e qualitativos foi de suma importncia para evitar distores na classificao. Em seguida, foram identificadas, 49 aglomeraes urbanas distribudas em 12 aglomeraes metropolitanas, 12 centros regionais, 15 centros subregionais tipo 1 e 10 centros subregionais tipo 2. Nelas concentravamse cerca de 60% da populao urbana e 47% da populao total do pas (1998). O estudo indicou ainda que a maior concentrao populacional estava nas aglomeraes de nvel metropolitano. Foram, ento, categorizadas quatro tipos de aglomeraes urbanas, de acordo com o tamanho do ncleo e da periferia: 1. Aglomeraes urbanas cuja populao do ncleo maior que a da periferia (31). 2. Aglomeraes urbanas cuja populao do ncleo prxima da periferia (8). 3. Aglomeraes urbanas cuja populao da periferia maior que a do ncleo (6). 4. Aglomeraes urbanas constitudas por dois ou mais ncleos e sem periferia (4). Para classificar as categorias analticas fundamentais do estudo em cada regio geogrfica brasileira, observou-se a distribuio do conjunto de aglomeraes urbanas, de acordo com o processo de ocupao territorial do pas, desde a dcada de 1960, o que determinou processos econmicos que conduziram urbanizao de cada regio. Tais categorias esto descritas a seguir: Regies de influncia de cidades so pores do espao submetidas influncia de centros urbanos, cujos fluxos de pessoas, mercadorias e informaes permitem a conformao de estruturas territoriais relativamente estveis no decorrer do tempo. Foram identificadas 33 regies de influncia 2 no Norte; 9 no Nordeste; 12 no Sudeste; 8 no Sul; e 2 no Centro-Oeste. Sistemas urbano-regionais definidos com base na agregao das regies de influncia das cidades, que foram agrupadas segundo os critrios de contigidade espacial e de dependncia funcional. Compreendem sistemas territoriais organizados, a partir de metrpoles e centros regionais
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que possuem encadeamento funcional, seja recproco, seja hierrquico. Foram identificados 12, nomeados a partir das cidades que os encabeam ou ao territrio polarizado pelo sistema. Estruturas urbanas procuram expressar a coexistncia de tempos diferenciados em um mesmo espao territorial integrado. Diferenciam-se segundo trs categorias espaciais bsicas: i) o ritmo da urbanizao; ii) o nvel de adensamento da rede de cidades; e iii) o grau de complementaridade entre centros urbanos que a compem, alm do nvel de desenvolvimento humano atingido pelos habitantes das cidades que a integram, conforme indicadores de renda, alfabetizao e acesso a servios urbanos bsicos.
Considerando tais categorias, a rede urbana nacional compreendia o conjunto das cidades que polarizavam o territrio nacional e os fluxos de bens, pessoas e servios que se estabeleciam entre elas e com as respectivas reas rurais. A rede, assim, era composta por centros urbanos com dimenses variadas, que estabeleciam relaes dinmicas entre si, como campos de foras de diferentes magnitudes a interagir no decorrer do tempo. So essas interaes que no respondiam apenas pela conformao espacial da rede, mas tambm por sua evoluo futura, cuja compreenso faz-se fundamental para o estabelecimento de metas de polticas pblicas de desenvolvimento. Foram identificadas, na rede urbana brasileira, as seguintes estruturas: Centro-Sul compreendia os sistemas urbano-regionais de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre, que se caracterizavam por altas taxas de concentrao populacional, graus de urbanizao e metropolizao. o espao territorial brasileiro que corresponde ao cinturo urbano-industrial do pas, e onde se localizam as metrpoles globais e grandes metrpoles consolidadas e outras em processo de consolidao Florianpolis, Londrina, Maring, Baixada Santista, Campinas e Vitria. Nordeste formada pelos sistemas urbano-regionais de Salvador, Recife, Fortaleza e Meio Norte (So Luiz e Teresina), que se encontravam em um sistema urbano-industrial em fase de consolidao. Havia, em geral, elevadas taxas de incremento populacional urbano que, porm, possuam caractersticas que as distinguiam: a rede de Recife era mais densa e consolidada; Salvador tinha a sua rede mais direcionada para o litoral; a rede de Fortaleza apresentava primazia urbana, apesar de sua urbanizao ainda estar incompleta; o Meio Norte tinha uma rede ainda instvel, pois sofria alteraes bruscas em funo de suas relaes com as demais redes do Nordeste e do Centro-Norte.
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Centro-Norte compreendia os sistemas urbano-regionais de Braslia-Goinia, Cuiab e Norte, reas nas quais o processo de urbanizao vem se acelerando nas ltimas dcadas, e onde as cidades se mostravam, j naquele momento, fundamentais para a abertura de novas reas explorao econmica, no mbito de uma estrutura que possua centros urbanos em diversos nveis hierrquicos. As redes de Manaus e Belm, ento, podiam ser classificadas como emergentes e no consolidadas, enquanto Goinia e Braslia tinham nveis de polarizao alto e mdio.
No que dizia respeito ao alcance global das metrpoles de So Paulo e do Rio de Janeiro na hierarquia das cidades brasileiras, considerou-se que essas duas aglomeraes atendiam aos critrios definidos por Friedmann (1986), em seu trabalho The world city hypothesis, que estabelece ordenamento/hierarquizao para os centros urbanos em escala mundial, envolvendo critrios como sediar empresas multinacionais, constituir centros financeiros modernos e de grande porte, dispor de parque manufatureiro inovador e com escala internacional. So Paulo a nica cidade brasileira que pode ser classificada como cidade mundial de primeira ordem e, juntamente com Cingapura, a nica em pases fora do chamado primeiro mundo. O Rio de Janeiro, por seu turno, a nica que est entre as cidades mundiais de segunda ordem, juntamente com Buenos Aires, Cidade do Mxico, Johanesburgo, Hong Kong, Taipe, Manila, Bangcoc e Seul. Tais cidades podiam, assim, serem consideradas como metrpoles que se destacavam no cenrio nacional por possurem em suas sedes estruturas que delineiam decises financeiras, mercadolgicas e tecnolgicas no pas, alm de articularem fluxos nacionais e internacionais de comrcio, informao e conhecimento. Os pesquisadores consideraram que o estgio da urbanizao no Brasil daquele momento refletia um processo de interiorizao da rede urbana, disseminao de aglomeraes e a existncia de trs grandes estruturas urbanas CentroSul, Nordeste e Centro-Norte , constitudas, por sua vez, por 12 subsistemas regionais comandados por 13 metrpoles. Para a caracterizao dos sistemas regionais, foram considerados trs aspectos fundamentais: densidade (relao entre nmero de centros e territrios), topologia (nmero de ligaes que representam fluxos de bens e servios entre as cidades) e configurao hierrquica da rede de cidades (ordenamento espacial das funes urbanas). A proposta do estudo Caracterizao e tendncias da rede urbana brasileira era de, a partir de seus resultados finais, subsidiar a formulao de polticas pblicas de abrangncia nacional e internacional. De modo geral, a anlise da estrutura
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urbana brasileira de ento apontava, de um lado, para a ampliao de articulaes entre os centros metropolitanos, incorporando cada vez mais territrios e implantando empreendimentos capazes de tornar as cidades mais modernas e capazes de atender s novas demandas impostas pela nova estrutura produtiva. Por outro lado, verifica-se cada vez mais a deteriorao das relaes de trabalho e o aprofundamento das desigualdades sociais que, por sua vez, rebatem na questo da segurana pblica e contribuem para padres de urbanizao socialmente excludentes. Foi identificada, ainda, tendncia conformao espacial em eixos para os quais se deveria pensar estratgias de desenvolvimento. Alm disso, o estudo sugeria que fossem estudadas as reas de baixo dinamismo influenciadas pelos centros mais dinmicos, de modo a se criar estratgias de desenvolvimento que revertessem o processo de concentrao populacional em centros dinmicos concentrados. Foram feitas, a partir dessas concluses, as seguintes recomendaes com o objetivo de orientar a formulao de polticas pblicas: 1. Definir e implementar planos, programas e projetos baseados em planejamento regional, aproveitando as estratgias e vantagens comparativas que possam beneficiar centros urbanos articulados em uma subregio. 2. Estabelecer e institucionalizar polticas de desenvolvimento dirigidas, prioritariamente, gesto das aglomeraes urbanas metropolitanas e centros urbanos de grande e mdio porte, que levem em considerao a integrao das competncias dos trs nveis de governo e de todos os segmentos sociais locais. 3. Criar e fortalecer mecanismos de gesto compartilhada entre os setores pblico e privado, com participao da sociedade, visando convergncia de aes e atuao de longo prazo. 4. Aumentar a eficincia dos centros urbanos por meio de polticas que os tornem mais competitivos pelo incentivo estruturao de novas atividades e aumento da capacidade de atrair investimentos, regulamentando, contudo, polticas que no comprometam a coeso regional ou nacional. 5. Criar polticas pblicas que considerem peculiaridades espaciais e funcionais dos sistemas urbano-regionais e seus integrantes nos diversos nveis. 6. Aumentar a competitividade das metrpoles brasileiras mediante investimento em infraestrutura e na produo de bens e servios. 7. Adotar polticas compensatrias voltadas para os municpios perifricos, devido fragilidade de sua capacidade financeira e crescente demanda populacional.
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8. Implementar um processo de planejamento que defina prioridades setoriais e locacionais articuladas com polticas territoriais. 9. Definir polticas de incorporao das reas de baixo dinamismo ou estagnadas no processo de desenvolvimento regional, buscando reverter indicadores sociais negativos. O estudo do Ipea foi denso em termos de informaes e esclarecedor no que diz respeito s causas das mudanas nas configuraes da urbanizao brasileira nas duas dcadas estudadas (1980-1990). E defendeu a tese da formulao e implementao de polticas pblicas que favorecessem a integrao dos centros urbanos em suas regies de influncia, demonstrando que a preocupao com o desenvolvimento regional fundamental para a reduo das presses sofridas pelos centros metropolitanos, alm de ser o caminho para o desenvolvimento das cidades mdias e melhorias sociais das cidades de menor porte. Aps o lanamento do estudo do Ipea, em 2001, dois outros estudos propuseram novas leituras e atualizaes da dinmica urbana regional brasileira. Esses estudos, publicados em 2008, so objeto das prximas subsees.
2.2 Estudo da dimenso territorial para o planejamento
O Estudo da dimenso territorial para o planejamento foi coordenado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos, em parceria com o Centro de Gesto de Estudos Estratgicos, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), e apresenta propostas que buscam subsidiar a abordagem da dimenso territorial no planejamento nacional. O estudo insere-se no esforo do governo federal de instrumentalizar o debate acerca da necessidade de se olhar o territrio como base do desenho das polticas pblicas de mdio prazo, dialogando com a viso de longo prazo e apresenta alternativas de aes para se alcanar a organizao do territrio nacional, promovendo o desenvolvimento sustentvel de suas diversas regies e a reduo das desigualdades sociais e regionais. Nessa perspectiva, o estudo explicita uma viso estratgica para o territrio nacional, no horizonte de 2027, coincidindo os referenciais temporais intermedirios de 2011 e 2015 com os anos de concluso dos prximos Planos Plurianuais (PPAs) 2008/2011 e 2012/2015. O estudo formula algumas questes centrais para se pensar o desenho de polticas pblicas de desenvolvimento territorial: Como estaro distribudas a capacidade produtiva, a rede de oferta e servios e a infraestrutura ao longo do territrio nacional daqui a 20 anos?
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Onde estaro as pessoas, para onde se daro os fluxos migratrios? Quais os impactos territoriais das novas tecnologias?
Partindo-se dessas indagaes, foram estabelecidas sete grandes diretrizes para orientar o projeto de pesquisa: 1. Superao das desigualdades sociais e regionais. 2. Fortalecimento da unidade (coeso) social e territorial. 3. Promoo do potencial de desenvolvimento das regies. 4. Valorizao da inovao e da diversidade cultural e tnica da populao brasileira. 5. Promoo do uso sustentvel dos recursos naturais encontrados no territrio brasileiro. 6. Apoio integrao sul-americana. 7. Apoio insero competitiva e autnoma do pas no mundo globalizado. O estudo divide-se em duas partes: uma associada s definies de contexto e aos referenciais bsicos de suporte da operao de montagem da Carteira de Investimentos e outra dedicada s atividades de estruturao e tratamento dos investimentos selecionados para a carteira, abordando-se os produtos e atividades a ela associados. Para estruturar a base terica metodolgica foram utilizadas como referncias: as orientaes estratgicas do PPA 2004-2007; as diretrizes apresentadas pela Agenda Nacional de Desenvolvimento, construda, de forma participativa, no mbito do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES); os elementos de futuro identificados no mbito do Projeto Brasil 3 Tempos; documentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR); e o Plano da Amaznia Sustentvel (PAS). Considerando-se esses trabalhos e partindo-se de um conjunto de variveis sociais e econmicas, foi possvel identificar seis grandes espaos homogneos no pas. Para cada um desses espaos, foram identificados cinco vetores estratgicos de desenvolvimento, os quais, por hiptese, permitiriam gerar impulsos dinmicos de desenvolvimento para as diversas regies, de forma a possibilitar uma convergncia dos nveis de renda per capita e de qualidade de vida da populao (quadro 1 e figura 1).
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QUADRO 1
Vetores de desenvolvimento
Revoluo tcnico-cientfica associada biodiversidade, para valorizar decisivamente os produtos da floresta e de suas guas Empreendedorismo regional, que abre espao para novas fronteiras da inovao social e gerar atividades que valorizem a cultura regional Implantao de uma logstica integrada e adequada s especificidades da rea Transformao das dbeis redes de cidades em um sistema urbano, capaz de melhorar a proviso de servios bsicos populao Fortalecimento da presena do Estado e dos instrumentos de ordenamento territorial Oferta de uma malha logstica adequada em transporte e energia. Consolidao da ocupao agroindustrial contempornea, diversificando e ampliando suas bases de sustentao tecnolgica e financeira Desenvolvimento de iniciativa que aponte caminhos para superar os problemas fundirios e ambientais Fortalecimento dos elos que se estruturam no arco Braslia Anpolis Goinia, o que ajudar a regio a se tornar um polo de atrao de empreendimentos de base cientfica e tecnolgica e servios de alta complexidade Integrao sulamericana baseada em complementaridade de recursos e projetos conjuntos, capazes de embasar uma agenda de desenvolvimento Ampliao intensiva da logstica disponvel com a estruturao de uma economia minero-agroindustrial ativa na rea florestal desmatada localizada na confluncia dos estados do Par, Maranho e Tocantins Aproveitamento de grandes extenses de terras degradadas e/ou abandonadas pela antiga frente de expanso Modificao da estrutura da ocupao produtiva dos cerrados e ofertas de alternativas tecnologicamente densas de explorao agrosilvopastoril Desenvolvimento da conectividade interna da regio a partir das cidades que cresceram com a nova dinmica, como Barreiras e Balsas, ou mesmo Palmas Montagem de uma competncia tcnico-cientfica dedicada, voltada s questes das atuais formas produtivas Promoo de amplo acesso gua e seu uso sustentvel Apoio e impulso a atividades regionais adequadas ao ambiente e cultura regionais Renovao e ampliao da logstica para ampliar a acessibilidade, a integrao e a revitalizao dos ncleos urbanos Adensamento da base cientfico-tecnolgica na rea, com reforo ao ensino tcnico profissionalizante Esforo decisivo em educao, sade, saneamento, habitao e resgate social por mecanismos de transferncia de renda que o territrio demanda Fortalecimento das competncias em CT&I do territrio, mobilizando-as para que contribuam diretamente na formao mais intensa de competncias em outras partes do pas Consolidao das articulaes das cidades mundiais do pas com as redes estabelecidas e polos do Cone Sul, ampliando as condies de insero global autnoma Desenvolvimento das possibilidades de articulao da estrutura socioprodutiva com pases vizinhos Mudana das condies de vida nos grandes centros urbanos, com maior integrao social, acesso a servios pblicos e reduo da violncia Explorao sustentvel dos recursos do mar e dos ambientes costeiros, incluindo pesca, transporte, lazer, explorao mineral e aspectos ligados defesa Promoo de setores competitivos com alto poder de gerao de emprego e renda Diversificao econmico-produtiva de zonas dedicadas secularmente s monoculturas Distribuio ampla de ativos estratgicos pela populao e pelas subregies Fortalecimento e intensificao das relaes que o territrio mantm com o mar e os ambientes costeiros Adensamento tecnolgico e comercial de suas novas e velhas cadeias produtivas
Territrio 1
Territrio 2A
Territrio 2B1
Territrio 2B2
Territrio 3A
Territrio 3B
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FIGURA 1
Organizao Territorial do Brasil
Fonte: BRASIL, 2008.
No mdulo III do estudo do MPOG, foi construda uma proposta, ento, uma regionalizao em duas escalas macrorregional e subregional , para o territrio brasileiro, o que permitiu subsidiar a escolha e localizao de projetos de investimentos, bem como a articulao de polticas pblicas. Foram considerados critrios econmicos, ambientais e sociopolticos na definio das regies, que tm em conta o papel desempenhado pelas cidades na organizao do territrio, dada a fora de polarizao em sua rea de influncia. A estratgia de desconcentrao e desenvolvimento mais equilibrado do pas levou escolha de novos polos, vrtices de uma rede policntrica de cidades, estrutural para a nova organizao territorial pretendida. A delimitao das regies nas duas escalas macrorregional e subregional foi realizada utilizando-se o modelo gravitacional proposto por Isard e Bramhall
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(1960). De acordo com essa proposio, foi feita a hierarquizao dos centros urbanos brasileiros, por meio da comparao de seus ndices de terceirizao calculado com base na relao entre a renda do setor servios e a renda total do centro urbano , e interao corresponde relao entre a massa de rendimentos totais de uma determinada regio i e da distncia entre a regio i e a regio j desses centros e entre as demais localidades geogrficas. O uso desse modelo permitiu a definio da regio de interao de um polo, ou seja, a demarcao de sua rea de influncia, levando em conta o poder de atrao, determinado pela densidade do setor servios e dos fluxos migratrios, tomando as distncias reais, ajustadas pelos tempos de acesso entre os plos, segundo a malha rodoviria e fluvial. Os resultados apontados pelo modelo foram ainda analisados luz de critrios ambientais, sociais e institucionais, o que permitiu a realizao de alguns ajustes regionalizao. No caso da Amaznia, a definio de subregies no pode obedecer aos mesmos critrios ou mesmo subordinar-se aos mesmos modelos analticos que orientaram a regionalizao nas demais regies do pas. Isto porque sua heterogeneidade e sua baixa densidade de ocupao, acompanhadas de bolses de concentrao urbano-industrial, no permitem que a lgica da polarizao urbanoregional pelos servios seja o principal elemento de organizao do espao. Assim, a equipe responsvel pela elaborao do presente estudo, em acordo com o IBGE, realizou a quebra das microrregies oficiais naquela rea. Desconsideradas as microrregies, ficaram os municpios. Uma vez identificados os plos e suas respectivas reas de influncia, os trabalhos voltaram-se para a identificao e seleo dos chamados novos polos, nas escalas macro e subregional. O propsito dessa etapa foi fundamentar uma poltica de desconcentrao policntrica, base para uma organizao territorial futura que fosse mais equilibrada do que a atualmente existente. O resultado dos clculos de polarizao, com o ajuste ambiental e de identidade cultural e poltica, levaram diviso do pas em onze macrorregies Rio de Janeiro, Belo Horizonte; Fortaleza; Manaus; Recife; Salvador; So Paulo; Belm e So Luiz; Goinia e Uberlndia; Porto Alegre e Curitiba; Campo Grande e Cuiab, com seus respectivos macropolos. A natureza distinta da capacidade dos macropolos e os ajustes realizados em funo da rede de cidades ali localizadas levaram definio de trs macrorregies como bipolarizadas: ao Norte, uma dupla polarizao de Belm e So Luiz sobre o espao amaznico e pr-amaznico oriental; e, ao Sul, uma competio entre Porto Alegre e Curitiba por suas regies complementares; e, no caso dos cerrados ocidentais, dada sua dimenso e distncia aos macropolos consolidados e a no existncia de centros.
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Observa-se que, em uma perspectiva de um projeto de nao guiado pelos objetivos de coeso econmica, social, territorial e poltica, o pas deveria ser pensado na dimenso de uma maior integrao interna, com reduo das desigualdades regionais e sociais e uma maior insero internacional (BRASIL, 2008, p. 37). Nesse sentido, o sistema de planejamento deveria ser guiado pela busca ideal de um pas policntrico. Prope-se, ento, o fortalecimento de novos macropolos, que se situam na rea centro-ocidental do pas (Palmas/TO, Cuiab/MT, Campo Grande/MS, Uberlndia/MG, Porto Velho/RO, Belm/PA e So Luiz/MA), onde se devem reforar as cidades para que sejam capazes de polarizar o grande espao econmico do Centro-Oeste brasileiro e frear a concentrao urbana e econmica no Sul-Sudeste. Essa escolha se associou, basicamente, s capitais dos estados, que j tem uma estrutura econmica minimamente consolidada, mas precisam ser reforadas, enquanto vrtices de uma rede policntrica de cidades capaz de desconcentrar e interiorizar o desenvolvimento do pas no mdio e longo prazo. A nica exceo Uberlndia, que tem o importante papel de contribuir para frear a concentrao tanto de So Paulo, quanto de Braslia. No foram escolhidos novos macropolos no territrio litoral Sul-Sudeste, pois esses j so fortemente consolidados por meio de seus grandes ncleos Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre. O mesmo ocorre, por razes distintas, nos territrios Bioma Amaznico e Semirido. No primeiro caso, por conta da necessidade de evitar uma maior antropizao da floresta e, no segundo caso, pelo fato de constituir uma rea em que os macropolos predominantes esto situados no litoral. Ao mesmo tempo, evitou-se selecionar subpolos no Sul-Sudeste do pas, exceo de trs subpolos com o objetivo precpuo de facilitar a integrao com os pases limtrofes do Cone Sul. Nesse particular, encontram-se as cidades de Santa Maria/RS, Chapec/SC e Cascavel/PR, pontos-chave para a consolidao da integrao sulamericana ao sul do subcontinente. Com relao ao Semirido, entendeu-se que Montes Claros/MG, Tefilo Otoni/MG e Vitria da Conquista/BA formariam uma rede urbana triangular com o objetivo de integrar os semiridos do Norte de Minas, da Bahia e os vales do Jequitinhonha e Mucuri. Para o Semi-rido Central, foram selecionados os subpolos de Juazeiro-Petrolina/BA-PE, Cear Meridional (Crajub-Crato, Juazeiro do Norte e Barbalha), e Souza/PB. No Centro-Norte, foram selecionados os subpolos de Araguana/TO, Imperatriz/MA e Marab/PA, a chamada regio do Bico do Papagaio e suas adjacncias, integrando os estados de Tocantins, Maranho e Par em uma nica
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regio articulada que ter, nos sistemas multimodais de transporte j parcialmente implantados ou em implantao, seu principal eixo indutor de ocupao e desenvolvimento, sob o comando bipolarizado de Belm e So Luiz. Alm desses, foram selecionados Eliseu Martins (Floriano-Urucu/PI) e Barrreiras/BA. Embora a cidade de Eliseu Martins seja de pequena escala e no tenha, atualmente, capacidade de polarizao, o traado da Ferrovia Transnordestina a colocar como ponto inicial da ferrovia. Foram selecionados, ainda, subpolos que formariam um contorno da floresta amaznica. So eles: Rio Branco/AC, Cruzeiro do Sul/AC, Boa Vista/RR e Macap/AP. Alm desses, por sua fora e posio estratgica, foram selecionados os subpolos de Santarm/PA e Sinop/MT, nos dois extremos do eixo Cuiab Santarm, ora em implantao. Por fim, dois outros subpolos interiores floresta tornaram-se indispensveis: Itaituba, no j mencionado eixo virio Cuiab-Santarm (BR-163) e Tabatinga/ AM, na calha central do Amazonas, tendo a cidade de Letcia como contraparte colombiana do outro lado do rio. No caso de Tabatinga, trata-se de uma cidade de porte razovel, distante em muito do macropolo regional de Manaus e posto avanado para uma srie de servios e atividades ligadas floresta amaznica. Como cidade da floresta, Tabatinga pode reunir instituies de vanguarda e desempenhar papel importante na pesquisa e construo de um modelo de desenvolvimento inclusivo para a Amaznia. No caso de Itaituba/PA, trata-se de um processo intenso de ocupao j em andamento, com uma dinmica marcada pelo Norte de Mato Grosso (Peixoto de Azevedo, Guarant do Norte, Matup e quatro outros municpios j atuam como um complexo urbano-local) e sua expanso em direo ao Par, ao porto de Santarm. Itaituba, tradicional cidade amaznica e importante plo garimpeiro, deveriam ser tratados e fortalecidos como cidade da floresta, tendo Manaus como referncia. No mdulo dedicado aos Estudos Prospectivos Escolhas Estratgicas, dos estudos do MPOG, foram realizadas anlises prospectivas em 42 setores produtivos. Foram elaboradas notas tcnicas, as quais apresentavam o setor sob trs aspectos: 1. Territrio: estudou-se a distribuio espacial dos insumos com a configurao da cadeia setorial de cada estado ou regio. 2. Futuro: procurou-se identificar os principais gargalos e oportunidades para o desenvolvimento do setor no pas. 3. Investimento: propunha-se um conjunto de diretrizes para cada setor, tendo em vista a mobilizao de recursos financeiros, humanos, tecnolgicos etc.; necessrios para fazer frente aos desafios e oportunidades mapeados pelo estudo de futuro, baseados nas especificidades territoriais do setor.
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Em seguida, essas notas foram agrupadas em sete dimenses, a fim de identificar e analisar os aspectos mais relevantes para a construo da viso de futuro e os elementos de futuro especficos, tendo por referncia os macro-objetivos do Estado. Nessa etapa, tambm foram construdos indicativos de linhas de aes para compor a Carteira de Investimentos, abarcando as dimenses infraestrutura econmica; base produtiva industrial; base produtiva rural; meio ambiente; rea social; infraestrutura urbana e; temas transversais. Partindo-se dessas consideraes, foram estabelecidas 14 escolhas estratgicas: 1. Cincia, tecnologia e inovao. 2. Competitividade sistmica. 3. Multimodalidade e opes integradoras de logstica. 4. Telecomunicaes e incluso digital. 5. Usos mltiplos da gua. 6. Restaurao de servios de ecossistemas e adaptao a mudanas ambientais. 7. Agriculturas territoriais. 8. Padro de financiamento e gesto de riscos agronmicos e de preos. 9. Qualidade de produtos e processos da base agrcola. 10. Agroenergia. 11. Segurana alimentar e nutricional. 12. Assentamentos e reforma agrria. 13. Reduo das desigualdades via polticas urbanas. 14. Reduo das desigualdades via polticas sociais. Para cada estratgia, foram identificadas linhas de ao para investimentos, traduzidas em uma Carteira de Investimentos estruturada em 11 setores: telecomunicaes, energia, transporte, desenvolvimento urbano, infraestrutura hdrica, cincia e tecnologia, base produtiva industrial, base produtiva rural, meio ambiente, sade e educao, conformando as principais linhas de ao que apiam a construo de uma nova trajetria de organizao territorial do desenvolvimento nacional. A Carteira de Investimentos foi construda em dois momentos: 1. O primeiro momento baseou-se na identificao dos investimentos j previstos no mbito do governo federal e da iniciativa privada. Como esses investimentos ocorreriam no momento de implantao
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da estratgia planejada, eles deveriam ser considerados avaliando-se o seu grau de convergncia para com os objetivos do estudo. Nesse momento, o Programa de Acelerao do Crescimento(PAC), lanado em janeiro de 2007 pelo governo federal, ocupou lugar central no rol de investimentos identificados. 2. Em um segundo momento, aps a avaliao dos impactos econmicos em base territorial e da avaliao de sustentabilidade dos investimentos da Carteira Preliminar, seguiu-se a uma reviso da carteira, tratando de aproxim-la dos objetivos de organizao territorial do estudo. Assim, identificaram-se alguns novos investimentos complementares, propondo-se a relocalizao de investimentos j previstos e/ou novas estimativas de investimentos necessrios em projetos j considerados. Aps a identificao e reviso da Carteira de Investimentos estruturada no estudo, foram construdos trs cenrios que visavam projetar o impacto de investimentos propostos sobre a economia brasileira e suas regies. Para tanto, utilizou-se modelo de equilbrio geral computvel, multiregional, ao qual ainda agregou-se modelo georreferenciado de transportes, com o qual foi possvel mensurar a reduo de custos de transportes, alcanada com as intervenes rodovirias, por meio da alterao da velocidade mdia disponvel ps-implantao do investimento. Foram trabalhados trs cenrios: 1. O primeiro deles referiu-se s tendncias do comportamento da economia brasileira, tanto para seus indicadores macroeconmicos como as projees de crescimento do PIB de cada unidade da Federao (UF), cada microrregio do IBGE e, da, as regies de referncia do estudo. 2. No segundo cenrio avaliaram-se os impactos incrementais na economia que seriam gerados com a implantao dos investimentos previstos na Carteira Preliminar do estudo. Da mesma forma, foram feitas estimativas para os agregados macroeconmicos e para cada uma das seis regies do estudo e unidades da Federao. 3. No terceiro cenrio, avaliaram-se os impactos incrementais na economia brasileira que seriam gerados com a implantao dos investimentos previstos na Carteira Final de Investimentos. Dessa forma, foi possvel avaliar a evoluo que a Carteira Final apresentada com relao aos investimentos identificados preliminarmente no que se refere organizao territorial pretendida. Em resumo, os resultados apontaram para uma evoluo da desconcentrao e interiorizao do crescimento da economia brasileira com a implantao dos investimentos previstos na Carteira Final em relao Carteira Preliminar.
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Apontaram, ainda, que o PAC, parte considervel da Carteira Preliminar identificada, destaca-se no apenas pelo seu potencial de acelerar o crescimento da economia brasileira, denotando um incremento anual de crescimento em cerca de 1% do PIB nacional, como tambm um elemento que auxilia, ainda que timidamente, reteno da tendncia de reconcentrao econmica na sua poro mais Sul-Sudestina. A metodologia adotada no estudo permitiu analisar os impactos socioeconmicos da Carteira de Investimentos nas regies de referncia, alm de faz-lo tambm para as unidades federativas. As estratgias usadas para a gerao de cenrios setoriais e regionais articulou modelos de Equilbrio Geral Computvel nacional, insumo produto interestadual e mdulos de decomposio microrregionais. As simulaes consideraram que os investimentos sero realizados em um perodo de quatro anos (2008-2011), e que estaro concludos a partir de 2012. Assim, a anlise se d em dois perodos distintos: i) curto prazo, correspondente ao perodo de implantao dos empreendimentos (2008-11); e ii) longo prazo, correspondente ao perodo em que os empreendimentos j esto operando e, portanto, tm impacto geral na competitividade dos territrios (2012-2015). Ao fim do estudo, tem-se a Avaliao e Sustentabilidade da Carteira de Investimentos por regio de referncia, feita por meio da construo de um modelo de avaliao de sustentabilidade como processo simplificado de Avaliao Ambiental Estratgica. Partiu-se da anlise da situao atual de sustentabilidade de todas as unidades da Federao e foram estimados os impactos provenientes da implantao e operao dos diferentes agrupamentos setoriais da Carteira de Investimentos nos territrios. Para tanto, foi estabelecido o ndice de Equidade Ambiental, para o qual foram considerados 28 indicadores, em quatro dimenses especficas natureza, economia, sociedade e instituies. Na anlise, foram considerados os coeficientes de impactos dos investimentos previstos at 2011 que incidiam sobre a projeo dos indicadores para os horizontes considerados, 20011 e 2015. J em relao Carteira Final de Investimentos, a metodologia de avaliao de sustentabilidade aplicada foi diferente da utilizada na Carteira Preliminar, porque a Carteira Final apresenta menor nvel de detalhamento dos investimentos previstos. Deve-se observar que, tanto a Carteira Preliminar como a Final, no se constituram efetivamente em carteiras de projetos, mas sim em carteiras de intenes de investimentos. O cotejamento entre as Carteiras de Investimentos Preliminar e Final permitiu dimensionar as principais mudanas quantitativas e explicitar suas orientaes estratgicas centrais.
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O volume total de inverses apresenta diferenas significativas: a Preliminar, contava com R$ 3,6 trilhes; e a Final atinge R$ 6,1 trilhes. Com esse estudo, espera-se, segundo os autores, construir uma nao tropical, democrtica e desenvolvida, de maneira sustentada e sustentvel, em que os cidados exercem sua liberdade, em condies de segurana e vida digna, e valorizam a diversidade ambiental, cultural e tnica, no qual a coeso territorial prevalece, superando-se as desigualdades sociais e regionais, e que atua soberanamente na integrao com os pases sul-americanos e na sua insero no mundo globalizado, como uma economia densa e dinmica (BRASIL, 2008, p. 20). Entre os trs estudos mais recentes acerca da rede urbana brasileira, o estudo do MPOG o nico que prope investimentos que podem alterar o ordenamento territorial do pas, propondo a estruturao de uma rede urbana policntrica. Trata-se, portanto, de uma contribuio de peso que no apenas prope uma anlise da estrutura e da dinmica da rede urbana do pas, mas que traz uma proposta que visa transformao direcionada do ordenamento territorial do pas.
2.3 Regies de influncia das cidades, 2007
Com o lanamento da publicao Regies de influncia das cidades 2007, da Diretoria de Geocincias, o IBGE d continuidade a sua tradicional linha de pesquisa sobre a rede urbana brasileira, cuja primeira referncia o estudo Diviso do Brasil em regies funcionais urbanas, realizado, em 1966, por meio de pesquisa de campo, com o objetivo de conhecer os relacionamentos entre as cidades brasileiras com base na anlise dos fluxos de bens e servios. Nessa linha de pesquisa, visando retratar o novo quadro da rede urbana brasileira e permitir comparaes intertemporais, novos levantamentos foram efetuados, em 1978 e 1993, utilizando, tambm a pesquisa de campo. Disso resultou o estudo Regies de influncia das cidades, que trouxe importantes contribuies para a compreenso das diferentes formas de organizao espacial da sociedade ao longo do tempo. A pesquisa Regies de Influncia das Cidades 2007 est estruturada em trs grandes partes. A primeira dedicada apresentao da rede urbana existente em 2007. Nessa parte, encontram-se a hierarquia dos centros urbanos brasileiros, as suas regies de influncia, as relaes entre as redes e entre os centros de mais alto nvel e as principais diferenas em relao aos quadros anteriores. Por fim, esta parte apresenta as alteraes na hierarquia e no alcance das redes em relao aos anos anteriores e construdo o quadro da rede urbana, composto da Matriz das regies de influncia.
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Na segunda parte, tem-se a apresentao da metodologia do trabalho. So feitos relatos acerca do processo de elaborao dos estudos anteriores e do atual e se descreve como foram realizados os estudos da pesquisa sobre as regies de influncia e a hierarquia dos centros urbanos. Essa pesquisa foi executada em trs etapas. Na primeira, evidenciou-se a classificao dos centros urbanos; na segunda, a delimitao das reas de atuao dos centros, ou das suas regies de influncia; e, na terceira, a hierarquizao dos centros e suas redes de influncia. importante verificar que, como resultado final da aplicao dos procedimentos e critrios definidos pelos autores da pesquisa, estabeleceu-se uma hierarquizao dos centros urbanos em cinco grandes nveis e alguns subnveis: i) metrpoles; ii) capital regional; iii) centro subregional; iv) centro de zona; e v) centro local. Detalhando-se mais as informaes acima, no primeiro nvel esto as metrpoles, representadas pelos 12 principais centros urbanos do pas, que se caracterizam por seu grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de, em geral, possurem extensa rea de influncia direta. As metrpoles foram classificadas em trs nveis, a saber: 1. Grande metrpole nacional em que o nico representante foi So Paulo, o maior conjunto urbano do pas, com 19,5 milhes de habitantes, em 2007, e alocado no primeiro nvel da gesto territorial do pas. 2. Metrpoles nacionais categoria em que se enquadravam Rio de Janeiro e Braslia, com 11,8 milhes de habitantes e 3,2 milhes, em 2007, respectivamente, tambm no primeiro nvel da gesto territorial. 3. Metrpoles regionais da qual faziam parte Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goinia, Porto Alegre, as quais integram o segundo nvel da gesto territorial. No segundo nvel da hierarquia esto 70 capitais regionais, subdivididas tambm em trs nveis: 1. As capitais regionais A 11 cidades, com medianas de 955 mil habitantes e 487 relacionamentos. 2. As capitais regionais B: 20 cidades, com medianas de 435 mil habitantes e 406 relacionamentos. 3. As capitais regionais C: 39 cidades, com medianas de 250 habitantes e 162 relacionamentos.
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No terceiro nvel da hierarquia esto 169 centros urbanos definidos como centros subregionais, dos quais 85 foram classificados como centro subregional A e com medianas de 95 mil habitantes e 112 relacionamentos. No quarto nvel da hierarquia, esto 556 centros de zona de menor porte. Esses tm atuao restrita sua rea imediata e exercem funes de gesto elementares. Os centros de zona esto estruturados em dois nveis: centro de zona A, composto por 192 cidades, com medianas de 45 mil habitantes e 49 relacionamentos, dos quais predominam os nveis 5 (94 cidades) e 6 (72 cidades) da gesto territorial; e os centros de zona B, 364 cidades, com medianas de 23 mil habitantes e 16 relacionamentos, entre os quais predominam os nveis 5 (94 cidades) e 6 (72 cidades) da gesto territorial. Finalmente, no quinto e ltimo nvel, esto 4.473 centros locais, cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos seus habitantes. Os centros locais tem populaes inferiores a 10 mil habitantes. Observa-se que nas relaes entre as redes e os centros de mais alto nvel na conformao da rede urbana coexistem redes hierrquicas e redes no hierrquicas, caracterizadas por ligaes horizontais, sendo as noes de integrao, especializao, complementaridade e sobreposio, necessrias para compreender a hierarquia urbana. Os centros que comandam as 12 redes urbanas nacionais se destacam pelas relaes de controle e comando sobre os centros de nvel inferior ao propagar decises, determinar relaes e destinar investimentos, especialmente pelas ligaes da gesto federal e empresarial. Entre as concluses do estudo, destaca-se que em relao aos estudos anteriores sobre a rede urbana brasileira, so verificadas algumas alteraes, tais como: A rede urbana apresenta notvel estabilidade, principalmente nos nveis hierrquicos mais altos. As principais alteraes evidenciadas acompanham o processo de ocupao do territrio no perodo e as mudanas mais freqentes nos nveis de hierarquia intermediria e baixa. Comparando-se com os centros urbanos identificados em 1966, verifica-se que os centros que emergiram esto localizados, predominantemente, nos estados de Mato Grosso, Rondnia e Tocantins, no oeste do Amazonas e no sul do Par. Em menor intensidade no Maranho e Piau.
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A tendncia estrutural estabilidade no estrato superior da rede ao longo do tempo comprovada pelas relaes dos 12 centros identificados como metrpoles, no topo da hierarquia. Registram-se, fundamentalmente, apenas duas diferenas em relao ao quadro apresentado ao incio dos estudos do IBGE sobre as regies de influncia das cidades h 40 anos, a ascenso de Braslia e Manaus. No estudo de 1978, Braslia classificada como capital regional, mantendo-se subordinada Goinia. J em 1993, foi considerada como cabea-de-rede, por seu papel poltico-administrativo, como Capital Federal, por representar um centro de poder e deciso. Manaus, subordinada Belm no estudo de 1966, teve sua emergncia como metrpole regional reconhecida no estudo de 1978. No segundo nvel, o das capitais regionais, encontram-se alguns centros que, em 1966, eram classificados como centros subregionais como Porto Velho (RO), Rio Branco (AC), Barreiras (BA), So Jos dos Campos (SP), Dourados (MS), etc. Os casos mais extremos so os de Boa Vista (RR), Araguana (TO), de Ipatinga Coronel Fabriciano Timteo (MG) e do Novo Hamburgo So Leopoldo (RS), que saltam do quarto nvel para o segundo, e o de Palmas, criada em 1989, e tambm no segundo nvel. Na direo inversa, h centros que estavam em segundo nvel da classificao em 1966, e esto no terceiro nvel, em 2007: Floriano (PI), Garanhus (PE), Jequi (BA), Muria (RJ), Ourinhos (SP), Pato Branco (PR), Lages (SC), Santa Rosa (RS), Cruz Alta (RS) e Anpolis (GO). No quarto nvel, nos dois perodos, a flutuao grande: dos 556 centros de nvel 4, em 2007, 238 centros estavam no nvel 4 em 1996 e 254 no eram classificados como centro. Em relao a 1996, dos 507 centros de nvel 4, 218 no se mantm como centros, em 2007. Foram observadas tambm alteraes no alcance da rede, que as principais mudanas devem-se ao adensamento, ou mesmo emergncia de redes em territrios de ocupao anteriormente rarefeita, e o fortalecimento do papel das capitais estaduais.
Esse ltimo processo, j sinalizado em 1978, tende a fazer com que as redes acompanhem os limites estaduais. O surgimento de novos centros de nvel intermedirio provoca subdiviso das reas de influncia dos grandes centros, no perodo entre 1966 e 2007. Como decorrncia dessas alteraes, grandes transformaes ocorrem, principalmente, nas regies Norte e Centro-Oeste e consistem tanto no fracionamento, quanto em alteraes, nas articulaes das redes.
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Manaus, que, no perodo anterior, j dividira a extensa rea abrangida por Belm, tem sua rea dividida pela ascenso de Porto Velho, que, incorporando a rede de Rio Branco, passa a se vincular no mais a Manaus, mas a So Paulo e a Braslia. A rede de Manaus perde territrio e novos centros consolidam-se, adensando-se as ligaes pelo fracionamento municipal. Com a criao do Estado de Tocantins e de sua capital , foi alterada a estruturao da rede de Goinia. Palmas, alm de assumir a funo de capital do novo estado, demonstrou forte centralidade e, embora se mantenha na regio de influncia de Goinia, efetivamente articula sua prpria rede, na qual Araguana divide a regio de influncia com Marab, no sul do Par, na rea de Redeno, antes diretamente ligada Belm. Balsas, no sul do Maranho, que est ligada a trs centros, Imperatriz, Teresina e Araguana, em padres que evidenciam a permanncia de certa fluidez naquela rea. Nas redes mais consolidadas, as transformaes so mais restritas e sublinham o crescente comando das capitais estaduais. Observe-se que: Recife tem sua regio de influncia reduzida, perdendo a rea do sul do Piau, assumida por Teresina, e passando a dividir a rede de Natal com Fortaleza. O alcance da rede de Fortaleza amplia-se tanto a leste, pela rede de Natal, como pela expanso das redes de So Luiz e de Teresina. Florianpolis assume total controle de quase todo o Estado de Santa Catarina (excetuando-se a rede de Joinvile, no norte, que continua diretamente ligada a Curitiba) e passa a ter dupla vinculao, participando das regies de influncia de Curitiba e da de Porto Alegre. No norte do Paran, as redes de Maring e Londrina passam a integrar a rede de Curitiba, no mais a de So Paulo. A rede de Uberaba passa a ter dupla vinculao com So Paulo e Belo Horizonte. A rede de Juiz de Fora passa a ter vinculao com o Rio de Janeiro dividida com Belo Horizonte. A capital mineira assume as redes de Varginha e de Passos, antes pertencentes a So Paulo, e as de So Loureno e de Caxambu, subordinadas, anteriormente, ao Rio de Janeiro.
No captulo dedicado aos resultados intermedirios, so apresentados os estudos de centralidade, por meio da anlise da gesto federal (Executivo e Judicirio), gesto empresarial e os equipamentos e servios dos 711 centros urbanos pesquisados.
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Em relao s reas de influncia, essas foram analisadas luz dos seguintes indicadores: transporte coletivo, compras, ensino superior, lazer, sade, jornais, aeroportos e agropecuria, os quais demonstram a centralidade das metrpoles brasileiras, lideradas, pelo Rio de Janeiro e Braslia metrpoles nacionais e por So Paulo, a grande metrpole nacional. A exemplo dos outros estudos analisados nessa seo, a REGIC-2007 apresenta informaes que podem contribuir para o desenho de polticas pblicas orientadas para a reduo das desigualdades socioespaciais brasileiras. Igualmente, serve para observar como as alteraes econmicas incidiram sobre a distribuio de pessoas, servios, equipamentos e instncias de poder poltico e econmico no pas. O conjunto formado pelos trs estudos aqui sintetizados conforma um importante acervo tcnico que inspira e influncia estudos especficos no campo da compreenso da estrutura e dinmica das redes urbanas nacional e subnacionais e, em uma perspectiva mais ampla, traz desafios para compreender as relaes existentes entre a rede urbana brasileira ou entre subsistemas dessa rede com as redes urbanas dos pases vizinhos e, em uma outra direo, podem orientar a realizao de estudos mais amplos, que abarquem a rede urbana do subcontinente. Nesse sentido, a seo seguinte, traz algumas referncias terico-conceituais iniciais sobre o tema da rede urbana da Amrica do Sul e prope uma breve caracterizao dessa rede, em um esforo preliminar que, antes de qualquer pretenso, lana as bases do que se configura como uma nova linha de pesquisa.
3 REDE URBANA DA AMRICA DO SUL: UMA BREVE REVISO CONCEITUAL E UMA CARACTERIZAO PRELIMINAR
A urbanizao, entendida como o processo de crescimento das cidades, a partir da transformao de uma sociedade rural em uma sociedade majoritariamente urbana, resultado de diversas mudanas que atingem, em um primeiro momento, a Europa Ocidental sculo XVIII os Estados Unidos sculo XIX e, mais recentemente, outras pores do mundo, como a Amrica Latina e a sia sculo XX. O processo de urbanizao pressupe, em um primeiro momento, a transformao da estrutura econmica, induzindo a processos de migrao campocidade. No mundo atual, a tendncia observada a predominncia de populao urbana em nmeros bem superiores populao rural em grande parte dos pases, em especial aqueles que j se industrializaram ou que passam por processos recentes de industrializao e modernizao econmica.
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A anlise das taxas de urbanizao permite compreender de forma mais abrangente o atual momento histrico atual. Segundo Egler (2001, p. 4). No incio do sculo XIX, a populao urbana mundial no atingia 85 milhes de pessoas. Um sculo depois, o efetivo total de 250 milhes. Entre 1900 e 1950, enquanto a populao urbana crescia 240%, a populao total do planeta crescia cerca de 49%. Mais recentemente, essa posio se confirmou. O nmero total de habitantes em cidades passou de 733 milhes para mais de 2 bilhes entre 1950 e 1990. Segundo o banco de dados Gepolis, elaborado por Moriconi-Ebrard, no incio dos anos 1990, 2,27 bilhes de pessoas viviam em cidades de pelo menos 10 mil habitantes espalhadas pelo mundo. Esse valor representava o efetivo total da populao mundial nos meados do sculo XX. E o processo continua, pois a estimativa da Organizao das Naes Unidas (ONU) para 2025 de cerca de 5 bilhes de pessoas vivendo em cidades. Dessa maneira, quase a metade dos habitantes do planeta vive em cidades. A segunda metade do sculo XX marcou uma ruptura radical na histria plurissecular da urbanizao mundial. Podemos quase falar de uma inflao urbana que alterou profundamente a distribuio da populao no planeta. A maioria, cerca de 60% do total, vive em cidades de pases em desenvolvimento. A pobreza constitui o horizonte quotidiano da maioria desses cidados. Isso significa uma outra ruptura com o imaginrio da cidade como locus de ascenso social, que vigorava quando a urbanizao era um processo que atingia os pases industrializados ocidentais. O quadro 02 destaca a distribuio de populao entre o urbano e o rural em alguns pases selecionados. Entre eles, destacam-se as quatro maiores economias europias Alemanha, Frana, Reino Unido e Itlia , os Estados Unidos, o Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC) e alm do Brasil, cinco pases da Amrica Latina Argentina, Colmbia, Chile, Venezuela e Mxico e mais cinco pases da frica, sia e Oceania frica do Sul, Nigria, Japo, Coria do Sul e Austrlia. Nota-se que os pases industrializados apresentam ndices elevados de populao urbana. No grupo do BRIC, o Brasil apresenta o maior ndice de populao urbana, 86,12%, seguido pela Rssia com 72,79%. ndia e China apresentam a maioria de sua populao em reas rurais, porm a modernizao econmica desses pases leva a um aumento considervel da migrao campo-cidade e reestruturao de suas redes urbanas.
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QUADRO 2
Pas Alemanha Frana Reino Unido Itlia Estados Unidos Brasil Rssia ndia China Argentina Colmbia Chile Venezuela Mxico frica do Sul Nigria Japo Coreia do Sul Austrlia
Distribuio da populao urbano rural, por grupos de pases selecionados 2009

Populao total 82.166.671 62.342.668 61.565.422 59.870.123 314.658.780 193.733.795 140.873.647 1.198.003.272 1.345.750.973 40.276.376 45.659.709 16.970.265 28.583.366 109.610.036 50.190.820 154.728.892 127.156.225 48.332.820 21.292.893 Populao urbana (%) 73,73 77,55 90,05 68,18 82,01 86,12 72,79 29,76 44,04 92,21 74,77 88,75 93,76 77,53 61,22 49,08 66,64 81,71 88,93 Populao rural (%) 26,27 22,45 9,95 31,82 17,09 13,88 27,21 70,24 55,96 7,79 25,23 11,25 6,25 22,47 38,78 50,92 33,37 18,29 11,07
Fonte: <http://www.ibge.gov.br/paisesat/>.
O Brasil possui a rede urbana mais complexa e com o maior nmero de cidades da Amrica do Sul. O pas j desenvolveu diversos estudos institucionais e acadmicos que acompanham a evoluo dessa rede, porm os processos de integrao econmica e poltica como o Mercosul e a crescente intensificao das relaes com os pases vizinhos exigem a compreenso da rede urbana do subcontinente. Compreender a rede urbana do Brasil e as suas relaes com as redes urbanas dos pases vizinhos na atualidade um desafio a ser cumprido e nessa direo que o Ipea, desde 2009, vem desenvolvendo pesquisas que apresentam interfaces sobre esse tema, incluindo, por exemplo, a questo da urbanizao e das transformaes da rede urbana da Amaznia em suas interaes com os pases vizinhos e suas cidades e regies e ainda as aglomeraes urbanas em reas de fronteira, temas que sero abordados em outros captulos deste livro. A rede urbana tem importncia decisiva para a dinmica espacial e, portanto, para o desenvolvimento regional, nacional e internacional, valorizando a
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dimenso territorial. A manifestao mais concreta dos nveis de integrao territorial em uma determinada regio a estruturao de seu sistema urbano. Pode-se afirmar que, o estgio de desenvolvimento da rede urbana revela os nveis de integrao produtiva e financeira entre as regies em mbito nacional e internacional. A recente publicao das REGIC-2007 (IBGE, 2008), abordada na seo anterior, traz, como vimos, uma metodologia que busca valorizar as estruturas urbanas formadas pela gesto pblica. A metodologia adotada pelo estudo refora o papel dos centros de gesto do territrio (CORREA, 1995; OLIVEIRA, 2005, 2007), reafirmando a importncia da territorialidade, como um aspecto fundamental para a compreenso dos processos espaciais no mundo atual (HAESBAERT, 2004) e que assume papel decisivo no estabelecimento das relaes entre as economias nacionais que se integram em escala supranacional, no que Sassen denomina de conjuntos globais (SASSEN, 2006). A importncia das relaes entre cidades em escala supranacional foi originalmente apontada por Hall (1966), que em trabalho pioneiro destacou o papel das world cities na configurao de um sistema de fluxos que se propagam alm das fronteiras nacionais. Antes disso, foi Friedmann (1986) quem traou o contorno de uma agenda de pesquisas sobre as cidades mundiais, baseando-se nas formulaes de Wallerstein (1985) que partilham o mundo em centro, semiperiferia e periferia. Friedmann afirmava que as cidades mundiais constituem a espinha dorsal do sistema-mundo na atual fase de desenvolvimento do capitalismo e que sua formao ocorria no centro e na semiperiferia, excluindo os pases perifricos de um papel relevante no circuito mundial. No incio da dcada de 1990, o debate se ampliou com a publicao do livro de Sassen (1991) sobre as cidades globais, nominando explicitamente Nova Iorque, Londres e Tquio enquanto sedes da trade global que emerge aps o fim da Guerra Fria. Taylor (1997) procura diferenciar a noo de cidade mundial de cidade global reforando a importncia da concentrao dos servios especializados nas cidades globais, o que intensificaria os fluxos intangveis entre os megacentros da economia mundial. A emergncia de uma nova Diviso Internacional do Trabalho, baseada em um sistema global de circulao de informaes em tempo real configuraria a essncia da sociedade informacional (CASTELLS, 1999a, 1999b, 1999c) ou, segundo Santos, a consolidao do meio tcnico-cientfico-informacional (SANTOS, 1994, 1996) em que as metrpoles desempenham o papel central enquanto loci de inovao e destruio criativa. a partir do papel das metrpoles que se abre o painel de debate sobre a territorialidade do processo de emergncia das cidades globais.
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Scott (2000, 2001) amplia as dimenses das cidades globais ao defini-las como cidades-regies, incluindo a estrutura territorial que as confere poder geoeconmico e geopoltico para projetar sua influncia para alm das fronteiras nacionais. Para Scott, tanto Nova Iorque, como a Terceira Itlia conformam cidades-regies globais. Sassen explica a diferena entre os conceitos definindo as cidades-regies globais como uma escala territorial e como um construto analtico que envolve a cidade global naquilo que usualmente est contido pela regio (2001, p. 78). justamente essa a dimenso territorial, que est presente na relao entre cidade e regio, que forma o substrato da concepo de rede de cidades formada pela escola francesa de geografia, cujo principal expoente sobre essa temtica Michel Rochefort, cuja produo cientfica marcou toda uma gerao de gegrafos brasileiros. Rochefort (1998, 2007) jamais separou a noo de rede urbana de sua dimenso territorial, isto , da regio por ela definida. Na sua concepo, redes e sistemas urbanos so escalas de anlise que se interpenetram, considerando a dimenso regional e nacional. No que diz respeito anlise das redes de cidades em escala supranacional, a principal contribuio da geografia francesa est nos trabalhos de Pumain (2006) em que a autora procura definir uma tipologia dos sistemas urbanos no mundo aproximando-se da metodologia proposta por Abbott (1991, 1997) que chama ateno para a importncia das relaes da cidade com sua regio, lembrando que a insero de uma determinada cidade nos circuitos globais no explica totalmente o seu processo de desenvolvimento, nem a sua efetiva posio, tanto no contexto nacional, como internacional. Tambm merece destaque a concepo de Veltz (1996) que ressalta a dimenso territorial expressa na proximidade geogrfica, na estruturao do sistema de cidades em escala global. Os estudos geogrficos brasileiros j possuem uma tradio consolidada na anlise das redes de cidades. Desde os trabalhos de Santos (1959) e Geiger (1963) at a publicao atual da REGIC-2007 h um longo percurso em que se destacam os estudos realizados conjuntamente pelo IPEA, IBGE e Nesur/UNICAMP (2001) que envolveram diversas instituies de pesquisa configurando um vasto painel da rede urbana no Brasil, com especial destaque para sua dimenso regional, que tambm est expressa nas contribuies de Meirelles da Motta e Ajara (2001), Moura e Kleinke (1999) e Moura e Werneck (2001). Essa dimenso est tambm presente nos textos da coletnea organizada por Gonalves, Brando e Galvo (2003) que traa um abrangente painel da questo urbana e regional no Brasil.
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Em trabalhos recentes, a importncia das pesquisas sobre rede de cidades para as polticas pblicas de gesto do territrio tem sido destacada (EGLER, 2006a, 2008a) e Corra (2004) enfatiza a importncia do tema, embora, como mostre o autor, seja muitas vezes negligenciado pelos gegrafos. Por outro lado, trabalhos de economistas regionais como Diniz (2002) avanaram na direo de novas propostas de regionalizao, utilizando como critrio bsico a rea de influncia dos centros urbanos. Se os trabalhos relativos rede de cidades e aos sistemas urbanos no pas so ricos e multifacetados, no que diz respeito Amrica do Sul e ao Mercosul, poucos estudos buscam compreender o processo de conformao da rede de cidades em escala supranacional e sua influncia no processo de integrao regional. Em trabalhos anteriores (EGLER, 2001, 2006b), procurou-se destacar o papel das redes logsticas no processo de integrao regional, destacando-se a conectividade entre os sistemas tcnicos de transportes, energia e telecomunicaes. Estudos pioneiros, como o de Meneghetti Neto (2005), destacam o papel de coeso supranacional e as limitaes institucionais da Rede Mercocidades na Amrica do Sul. A coletnea organizada por Castells (1973) foi um marco importante na anlise das cidades latino-americanas e uma avaliao sumria da situao nos dias atuais pode ser encontrada em Montoya (2005). Estudos sobre as redes de cidades nacionais dos pases sulamericanos tambm foram realizados por pesquisadores, alguns deles aplicando a metodologia da escola francesa de geografia, como o caso de Goueset, Mesclier e Deler (2007) sobre a evoluo da rede de cidades na Colmbia. A unidade institucional da Amrica do Sul uma construo que est sendo iniciada (EGLER, 2008b) que se caracteriza no s pelas suas dimenses continentais, mas principalmente pelas acentuadas transformaes econmicas e sociais, pela forte dinmica migratria e pela existncia de amplas fronteiras de recursos em fase de ocupao. No Brasil, observa-se, o rpido crescimento das regies Norte e Centro-Oeste, em funo da ocupao de novas fronteiras agrcolas e da criao e expanso de cidades. Esse fenmeno aproxima pases vizinhos a essas regies do pas, modificando o carter da fronteira e contribuindo por redefinir a rede de cidades em escala continental. Estudo recente realizado pelo Ilpes/Cepal (2009) discute o papel das cidades latino-americanas na distribuio territorial de renda e na reproduo das desigualdades em escala continental e um importante esforo de sistematizao de informaes sobre as cidades latino-americanas foi realizado por Gonzalez e Rodriguez (2005) que lanou as bases da base de dados DEPUALC.
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Considerando as bases terico-conceituais e os trabalhos j realizados, nota-se claramente que h ainda um longo caminho a ser trilhado no que diz respeito aos estudos da rede de cidades e ao sistema urbano sulamericano. Esse breve resgate dos esforos de pesquisa j empreendidos no subcontinente confirma a importncia do tema, mas evidenciam a necessidade de se aprofundarem tais estudos, sobretudo no contexto atual de transformao econmica e socioespacial das sociedades da Amrica Latina, em geral, e, em particular, da Amrica do Sul. Nesse sentido, e ainda de forma preliminar e como forma de estimular o desenvolvimento de investigaes no mbito dessa linha de pesquisa , a subseo seguinte traz, ento, uma caracterizao inicial da rede urbana da Amrica do Sul.
3.1 Caracterizao preliminar da rede urbana da Amrica do Sul
O objeto desta subseo propor uma caracterizao preliminar dos aglomerados urbanos sul-americanos de mais de 100.000 habitantes, conforme levantamentos preliminares de pesquisa em curso no Ipea. Conforme levantamentos preliminares realizados com os dados da base DEPUALC Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe da Celade-Cepal, estima-se que o universo do estudo envolva entre 270 e 300 cidades sulamericanas. Esse conjunto representa cerca de 50% da populao total e 65 % da populao urbana da Amrica do Sul (tabela 1).
TABELA 1
Populao por tamanho urbano (Circa 2000) Amrica do Sul
Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Equador Guiana Fr. Guiana Paraguai Peru Suriname Uruguai Venezuela Amrica do Sul Cidades > 1 milho habitantes N
o
Cidades >500 e <1 milho habitantes N

o
Cidades >100 e<500 mil habitantes N

o
pop. (mil) 14.575,4 2.533,9 61.111,2 5.392,4 11.685,3 3.559,3 0,0 0,0 1.612,8 7.454,0 0,0 1.535,2 7.962,0 117.421,6
pop. (mil) 2.810,7 517,0 5.907,2 1.482,1 2.956,4 0,0 0,0 0,0 0,0 1.119,0 0,0 0,0 3.065,6 17.858,1
pop. (mil) 4.252,9 663,9 16.689,3 2.733,8 7.692,2 1.776,5 75,7 134,5 222,1 1.539,1 223,8 0,0 3.157,1 39.160,9
Populao urbana 32.804,7 5.165,8 137.954,0 13.090,1 31.525,1 7.405,2 145,0 216,2 3.040,7 15.458,6 361,0 2.974,7 20.860,7 271.001,7
Populao total 36.260,1 8.273,3 169.799,2 15.116,4 41.468,4 12.070,1 192,0 772,3 5.183,1 22.048,4 481,3 3.241,0 23.054,2 337.959,8
3 2 16 1 4 2 0 0 1 1 0 1 4 35
3 1 8 2 4 0 0 0 0 2 0 0 4 24
24 4 96 16 22 11 1 1 1 13 1 0 24 214
Fonte: DEPUALC/Celade/Cepal Total de cidades de mais de 100 mil habitantes (circa 2000 = 273).
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A anlise dos dados apresentados na tabela anterior mostra que a rede urbana sulamericana, em um primeiro esforo de caracterizao, apresenta um conjunto de 35 cidades com mais de 1 milho de habitantes. Desse nmero, praticamente 46% das aglomeraes urbanas com mais de 1 milho de habitantes encontramse no territrio brasileiro e 54% nos outros pases. Venezuela e Colmbia apresentam quatro cidades com mais de 1 milho de habitantes Venezuela: Caracas, Maracabo, Valencia, Barquisimeto e Colmbia: Bogot, Medelln, Cali e Barranquilla; a seguir a Argentina com trs cidades Buenos Aires, Crdoba e Rosrio; Equador e Bolvia com duas Equador: Quito e Guayaquil e Bolvia: La Paz e Santa Cruz; Chile, Paraguai, Peru e Uruguai com apenas um centro urbano com mais de 1 milho de habitantes Santiago, Assuno, Lima e Montevidu, respectivamente. Guiana Francesa, Guiana e Suriname no apresentam nenhuma cidade nessa categoria. Essas aglomeraes urbanas com mais de 1 milho de habitantes configuram-se como os principais ns da estrutura urbana dos pases onde se localizam e do subcontinente. So cidades que desempenham o papel de centros do poder poltico capital de pas, estado, provncia e ou departamento , centros industriais e de servios, cidades porturias, entre outros servios mais complexos. A dinmica econmica presente em seus aglomerados configura-se como fator de atrao de populao e de investimentos nacionais e internacionais. Em relao a outras tipologias relacionadas ao tamanho populacional das cidades, verifica-se tendncia relacionada ao fato do Brasil apresentar a rede urbana mais complexa e com maior nmero de centros urbanos nas categorias entre 500 mil e 1 milho de habitantes e entre 100 e 500 mil habitantes cidades mdias. Em uma primeira anlise, os pases que apresentam redes urbanas com maior nmero de aglomeraes urbanas com mais de 100 mil habitantes, alm do Brasil (120 cidades), so: Venezuela (32 cidades), Argentina e Colmbia (30 cidades), Chile (19 cidades), Peru (16 cidades), Equador (13 cidades), Bolvia (7 cidades), Paraguai (2 cidades), Guiana Francesa, Guiana, Suriname e Uruguai (1 cidade).
TABELA 2
Estrutura da populao por tamanho urbano em porcentagem do total (Circa 2000) Amrica do Sul
Pases Argentina Bolvia Brasil Chile Mais de 5.000 mil 33,2 0,0 16,6 35,7 Mais de 1.000 e menos de 5.000 mil 7,0 30,6 19,4 0,0 Mais de 500 e menos de 1000 mil 7,8 6,2 3,5 9,8 Mais de 100 e menos de 500 mil 11,7 8,0 9,8 18,1 Mais de 100 mil 59,7 44,9 49,3 63,6 Populao urbana 90,5 62,4 81,2 86,6 (Continua)
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(Continuao) Pases Colmbia Equador Guiana Francesa Guiana Paraguai Peru Suriname Uruguai Venezuela Amrica do Sul Mais de 5.000 mil 17,5 0,0 0,0 0,0 0,0 33,8 0,0 0,0 0,0 17,7 Mais de 1.000 e menos de 5.000 mil 10,7 29,5 0,0 0,0 31,1 0,0 0,0 47,4 34,5 17,0 Mais de 500 e menos de 1000 mil 7,1 0,0 0,0 0,0 0,0 5,1 0,0 0,0 13,3 5,3 Mais de 100 e menos de 500 mil 18,5 14,7 39,4 17,4 4,3 7,0 46,5 0,0 13,7 11,6 Mais de 100 mil 53,9 44,2 39,4 17,4 35,4 45,9 46,5 47,4 61,5 51,6 Populao urbana 76,0 61,4 75,5 28,0 58,7 70,1 75,0 91,8 90,5 80,2
Fonte: DEPUALC/Celade/Cepal.
A distribuio da populao entre campo e cidade demonstrada na tabela acima indica que na maioria dos 16 pases que compem a Amrica do Sul as populaes so predominantemente urbanas, exceo apenas da Guiana. Alguns dos pases apresentam taxas de populao acima de 90% da populao, como Argentina, Uruguai e Venezuela, e 80% da populao, como Brasil e Chile. A mdia geral dos pases coloca a Amrica do Sul como predominantemente urbana, com 80,2% da populao vivendo em cidades. Com a finalidade de promover uma aproximao mais detalhada com a estrutura urbana da Amrica do Sul, o subcontinente pode ser compreendido a partir de dois grandes conjuntos regionais e urbanos, histrica e geograficamente diferenciados: o Cone Sul, de um lado, e o Arco Andino e o Caribe Sul-Americano, de outro. Os pases que integram esses conjuntos so: Cone Sul Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Chile e Bolvia, sendo que essa ltima embora tambm possa integrar o conjunto andino, sugere-se que seja tratada preferencialmente com suas ligaes com o Cone Sul, por meio da Bacia do Prata. Arco Andino e Caribe Sul-Americano Peru, Equador, Colmbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa
Ainda que se possa interpretar e analisar a formao socioeconmica da Amrica do Sul a partir desses dois conjuntos, sua identificao no deve ser confundida com a delimitao de conjuntos estanques e desarticulados. O Brasil, por exemplo, faz parte do Cone Sul, mas possui uma extensa fronteira com os pases do Arco Andino e tem estreitado suas relaes e intensificado a realizao de projetos com vrios desses pases.
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Considerando a existncia de grandes centros urbanos e de redes nacionais importantes nos diversos pases da Amrica do Sul e o avano de processos de integrao produtiva e de ampliao das redes de infraestrutura econmica e social, avalia-se como estratgico para o pas o aprofundamento desses estudos, visando melhor caracterizar as relaes existentes entre o Brasil e seus vizinhos, seja no Cone Sul, seja no Arco Andino; a conformao do que pode vir a ser qualificado como um sistema urbano sulamericano; e a configurao de uma rede de cidades que v alm das relaes e interaes que se do na faixa de fronteira ou das relaes diretas existentes entre as grandes metrpoles do subcontinente. Nesse sentido, o aprofundamento das investigaes nessa linha de pesquisa mostra-se estratgico e traz diversas interaes com temas relevantes para o estudo da prpria rede urbana brasileira, como o caso dos estudos voltados para compreender a dinmica dos espaos de fronteira, dos estudos voltados para o espao amaznico, e dos estudos que tratam da integrao da infraestrutura econmica da Amrica do Sul tratados neste livro e em outros volumes desta publicao.
Os estudos sobre a estruturao da rede urbana do Brasil e a hierarquizao de seus centros urbanos se fornecem informaes necessrias compreenso do fenmeno da urbanizao no Brasil e formulao de polticas pblicas que possam contribuir para o desenvolvimento do pas. A compreenso da estrutura da rede por meio dos conceitos de tipologia e tamanho de cidades e da configurao de sistemas urbanos constitui elemento fundamental para a compreenso da realidade urbano-regional do pas, e indispensvel para as diferentes instncias de governo e para a iniciativa privada. O tamanho e a funo desempenhados pelas cidades, assim como o grau de interao mantido entre os diversos centros que compem a rede urbana brasileira, constituem elementos essenciais das dimenses econmica, polticoinstitucional, ambiental e sociocultural do pas. A configurao atual e as tendncias de evoluo da rede urbana so expresso e condio das lgicas e polticas que determinam a dimenso territorial do planejamento de um pas, bem como a reflexo sobre os desdobramentos das dinmicas que envolvem o urbano, o regional e a conformao de territorialidades. A rede urbana do Brasil se submete a dinmicas internas e externas, com maior ou menor intensidade, guardando as especificidades de cada regio. A compreenso da rede urbana do Brasil e os desdobramentos sobre outros pases parte integrante de contexto socioespacial, em dilogo com o atual momento vivido pelo pas no cenrio mundial e com o papel que vem desempenhando no subcontinente.
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A compreenso da rede urbana do Brasil, em um primeiro momento, e das suas inter-relaes com as redes de pases vizinhos, no que pode ser chamado, ainda que de forma exploratria, como sendo a rede urbana da Amrica do Sul, cumpre o papel de entender as lgicas de apropriao, formao, estruturao e diferenciao que impem padres especficos relacionados criao, expanso e emergncia de novas realidades. Nesse sentido, devemos entender que a rede urbana fruto das relaes e processos construdos historicamente que se rearticulam, dinamicamente, em novas configuraes socioespaciais, de acordo com as novas dinmicas, resultando em novos padres, sistemas e tipologias. Essa complexa dinmica, capitaneada por investimentos de capitais de empresas e governos nos diversos ns que compem a rede, assume maior destaque nas chamadas localidades centrais, nas metrpoles, por essas terem maior concentrao demogrfica, por serem centros de controle e gesto do territrio (campo e cidade) e se tornam o que Corra (2006) chama de centros de acumulao de capitais e poder, difusores de valores e idias, controlando vastas extenses dentro e fora do territrio nacional. Nos diversos estudos da rede urbana brasileira, a importncia das metrpoles encontra-se remarcada e um elemento de convergncia. Em um certo sentido, o fenmeno da urbanizao vai assumindo, no planeta como um todo, e no Brasil, em especial, as feies de um processo de metropolizao, no qual so reforadas e constitudas metrpoles, em seus diferentes nveis hierrquicos. De certa forma, partindo da constatao da importncia desses centros urbanos de comando sobre o territrio, que o estudo do MPOG dedica-se a propor investimentos, ou seja, intervenes dirigidas para o ordenamento do territrio, visando a transformao do perfil ainda extremamente centralizado da rede urbana do Brasil, que se reflete seja na importncia da metrpole de So Paulo em termos de concentrao populacional e econmica, seja no papel da rede urbana litornea do pas para a sua formao socioeconmica e conformao territorial. V-se, portanto, que o tema das metrpoles emerge como um tema importante e estratgico no que diz respeito ao planejamento e gesto do territrio e, por extenso, de sua rede de cidades. nesse sentido que, no prximo captulo, apresentada uma discusso sobre uma das facetas do processo de metropolizao do pas, procurando entender as condies jurdico-institucionais atuais para a gesto desses espaos. Mas a questo das metrpoles, a despeito de sua centralidade, no esgota o campo das possibilidades dos estudos relacionados rede urbana. No caso do Brasil, por sua extenso territorial e por sua posio estratgica no contexto do
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subcontinente sulamericano, outros temas emergem como importantes e devem ser aprofundados, no sentido da construo de polticas pblicas que favoream o desenvolvimento do pas. Alguns desses temas sero objeto de outros captulos deste livro e outros se encontram, ainda, em outros livros desta publicao acerca das Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Neste volume, destacamos como temas emergentes ou relevantes a questo das cidades transfronteirias, a partir da anlise do caso da trplice fronteira Brasil-Argentina-Paraguai; abordamos tambm a questo das especificidades da formao socioeconmica e das particularidades e transformaes recentes da rede de cidades da Amaznia, explorando, com mais detalhe, o caso do estado do Par; e trazemos ainda uma reflexo acerca da rede de cidades do Brasil Colnia e de como, hoje, essa rede fundadora da rede urbana do pas e, portanto, elemento importante do patrimnio cultural do pas tem sido protegida e gerida no mbito do marco legal da proteo do patrimnio cultural brasileiro. A pluralidade e centralidade desses temas para o desenho e para a implementao de polticas pblicas no pas mostra-se, portanto, evidente e sofre as influncias do que se qualifica como uma complexificao do sistema urbano global, com o nmero crescente de especializaes produtivas, relacionadas a diferentes setores da economia agroindstria, energia, indstria automotiva, comrcio internacional, servios, entre outros , que relacionadas a um conjunto de cidades dispersas pelo continente resultam em novas dinmicas articuladas em um cenrio global. As dinmicas recentes da rede urbana brasileira permitem identificar alteraes significativas nessas estruturas, reflexo das transformaes polticas, econmicas, socioculturais e geoestratgicas e isso ser parcialmente explorado nos demais captulos deste livro. Sendo a rede urbana resultado de diferentes processos que envolvem a produo do territrio nacional em diversos momentos histricos, cabe ressaltar, a necessidade crescente de se compreender a rede urbana da Amrica do Sul como um conjunto de redes complexas que resultam de diferentes processos histricos pretritos. Nesse movimento reflexivo, no se pode analisar as tendncias futuras dessa rede subcontinental sem considerar os processos atualmente em curso, o que diz respeito principalmente a chamada integrao produtiva do continente. fato, que a Amrica do Sul passa por transformaes comandadas por diferentes setores metal mecnico, ao, petrleo e gs, agronegcio, turismo, entre outros , os quais apresentam variaes de um pas para outro de acordo com as polticas
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locais e com a atuao de grandes empresas. Portanto, ressalta-se que a complexidade da rede urbana da Amrica do Sul fruto de uma estrutura socioeconmica que a cada momento se torna mais integrada e complexa. A constituio da rede urbana e suas especificidades so fundamentais para a compreenso do mundo atual e o pensar estratgico no futuro. A rede urbana e sua hierarquia compreendem os centros de financiamento, controle e gesto do territrio, as regies produtoras de matrias-primas, bens e servios, as redes de logstica, os centros industriais, de distribuio e comercializao, cada vez mais dispersos pelas vastas extenses dentro e fora do Continente Sulamericano, integrados, em maior ou menor intensidade, Diviso Internacional do Trabalho. Avanar nas investigaes e na produo de conhecimento e de anlises relacionadas a esse campo temtico uma tarefa, portanto, relevante e necessria para a construo de polticas pblicas, que dizem respeito ao regional, ao urbano e tambm dimenso ambiental. A rede urbana do Brasil j possui um importante conjunto de estudos produzidos no pas, a partir dos anos 1960, por diversas instituies de pesquisa. A anlise da evoluo e dinmica dessa rede e de suas tendncias j se encontra no plano de trabalho de diversas instituies governamentais e, certamente, com a prxima publicao do Censo Demogrfico 2010, pelo IBGE, ser possvel produzir anlises e informaes relevantes para a compreenso da rede urbana do Brasil, nas primeiras dcadas do sculo XXI. Esse trabalho de anlise e de reflexo deve conformar um movimento investigativo e reflexivo que no pode estar circunscrito apenas anlise da realidade brasileira, de forma desconectada do processo de integrao produtiva que se verifica com os pases vizinhos, mas deve se valer do estabelecimento de interaes, trocas e dilogos com os investigadores, pesquisadores e gestores pblicos dos pases vizinhos muitos dos quais se encontram, tambm neste ano de 2010, envolvidos na realizao de seus censos para a produo de um conhecimento que seja til e relevante para o pas, e para a construo de suas polticas pblicas, e para o subcontinente como um todo, em uma perspectiva de construo de uma integrao que no se esgote nas relaes comerciais e que contemple outras dimenses da construo sociocultural.
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Captulo 18
Faces da Metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das Regies Metropolitanas
1 INTRODUO
Este captulo aborda a metropolizao institucional vivida no Brasil a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e discute alguns dos elementos relativos gesto das regies metropolitanas (RMs) do pas, buscando apontar os desafios e as perspectivas relativos organizao destes territrios, expressos nas vrias faces da metropolizao no Brasil: o avano do processo socioespacial de metropolizao, a ampliao do nmero de RMs, a fragmentao da gesto metropolitana e o relativo abandono/fragilizao dessa questo, ausente da agenda poltica nacional. Na seo 2, alguns aportes terico-conceituais sobre a questo metropolitana so utilizados para explicitar, de forma mais precisa, as diferenas no entendimento acerca do que seja o processo de constituio das metrpoles, notadamente no capitalismo contemporneo, e do que pode ser qualificado como sendo o fenmeno de metropolizao institucional, observado na histria recente do Brasil. Na seo 3, apresenta-se um histrico institucional da criao das RMs no pas, em que se enfatizam: i) as alteraes ocorridas com a gesto metropolitana a partir do marco da CF/88; e ii) a fragmentao institucional da gesto metropolitana decorrente do arranjo federativo estabelecido pela nova Carta, notadamente no que diz respeito questo da definio das competncias relativas ao planejamento e gesto urbana e regional, em geral, e metropolitana, em particular. Na seo 4, faz-se uma caracterizao preliminar das RMs atualmente existentes no pas, realizando-se a partir da anlise de algumas variveis socioeconmicas elementares (populao e produto interno bruto PIB), uma anlise comparativa das RMs existentes antes de 1988 com as atuais, na qual se constata o peso da participao das RMs federais1 no que diz respeito populao e produo de riqueza do pas.
1. Neste captulo, entende-se por RMs federais as nove RMs criadas por lei complementar federal (LCF) na dcada de 1970; para maiores informaes, ver seo 2 deste captulo. So elas, as RMs de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro instituda aps as primeiras , So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.
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Na seo 5, a partir das discusses e dos elementos crticos apresentados no texto, so apresentadas as consideraes finais, que procuram informar acerca dos desafios e das perspectivas da gesto metropolitana no pas, em uma discusso que passa, necessariamente, pelo debate em torno do modelo de federalismo brasileiro.
2 A constituio das metrpoles e a instituio de Regies Metropolitanas
A metropolizao no consiste, a rigor, em um fenmeno, trata-se de um processo histrico que expressa a estrutura, a forma e a dinmica socioespacial e assume algumas feies particulares no capitalismo, especialmente em sua periferia. Compreender a metropolizao, nesse sentido, e em particular no Brasil de hoje, compreender um pouco mais do funcionamento e da dinmica do capitalismo contemporneo, notadamente a partir da forma como nele se produz o espao social urbano. As transformaes por que passa o capitalismo causam efeitos importantes sobre as RMs2: maior velocidade dos fluxos financeiros e de mercadorias, em um mercado cada vez mais internacionalizado; reestruturao produtiva da atividade industrial, que permite a fragmentao de sua produo; e a dinmica do setor de servios, que se transforma e contribui, seja para a velocidade dos fluxos financeiros e comerciais, seja para a reestruturao produtiva. Estas transformaes geram maiores incertezas quanto localizao das atividades no territrio e, assim, reforam a centralidade e o papel atual das metrpoles no mundo. Por outro lado, a unicidade da tcnica (SANTOS, 1996), base material do capitalismo contemporneo e da globalizao, permite que, pela primeira vez na histria, o mundo seja reconhecido em sua totalidade, alavancando infinitesimamente a importncia dos meios e dos lugares que concentram as possibilidades para que sejam feitas as escolhas, tomadas e repercutidas as decises das firmas, organizaes e pessoas. As metrpoles, as principais cidades do mundo, assumem ento posio de destaque na diviso internacional do trabalho. Enquanto tal, o processo de metropolizao no pode ser traduzido somente a partir da perspectiva das economias de escala associadas urbanizao em geral. Consiste em processo cuja compreenso no se esgota nas anlises e nas contribuies tericas de nenhum campo particular de investigao cientfica e de reflexo crtica. Ao contrrio, o entendimento do que motiva, do que caracteriza e das implicaes desse processo demanda o esforo do dilogo interdisciplinar, mesmo que no se acredite na possibilidade da construo de consensos no que diz respeito compreenso do que seja esse processo.
2. O conceito de RM relativamente fluido na literatura internacional, mas como ponto comum traz em sua definio territrios densamente povoados, com grandes malhas urbanas, integrao de atividades econmicas e fluxos de comunicaes e transporte. Do ponto de vista institucional, pode ser agrupamentos de municpios, ou at mesmo a configurao de uma provncia.
Faces da Metropolizao no Brasil...
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Nesse sentido, um amplo conjunto de autores tem como objeto de pesquisa e reflexo a questo metropolitana, tratando de entender o processo de formao das metrpoles e das relaes que se do nos territrios sob sua influncia direta e indireta; de qualificar as metrpoles e suas regies em decorrncia do papel que exercem no comando de suas regies e no interior de seus pases; ou ainda de categorizar estas em termos de tipologias que informam sobre sua importncia em termos da economia no mundo, seja em termos de identificao do que seriam os diversos nveis de metrpoles globais, regionais, locais etc. , seja na proposio de hierarquias que expressam a constituio de redes urbanas globais ou, em uma escala reduzida, de redes urbanas nacionais e subnacionais. Esse no o objetivo deste captulo, assim como no o a caracterizao das condies de vida e de reproduo da vida social nas metrpoles brasileiras, ainda que se parta do reconhecimento de que no espao metropolitano que se encontra expresso de forma mais viva o conjunto de contradies e tenses produzidas pelo capitalismo, medida que a constituio e o desenvolvimento das metrpoles so estimulados e refletem, ao mesmo tempo, o avano das foras produtivas e da produo de riquezas possibilitado pelo desenvolvimento capitalista e os processos socioespaciais de segmentao, fragmentao e excluso que so seu corolrio.
As metrpoles contemporneas so os maiores objetos culturais jamais construdos pelo homem. Nas ultimas dcadas no importa onde se situem , elas trabalham em compasso com o ritmo do mundo, na medida em que a realidade da globalizao se impe sobre o processo secular de internacionalizao. Desse modo, essas metrpoles funcionam e evoluem segundo parmetros globais. Mas elas tm especificidades, que se devem histria do pas onde se encontram e sua prpria histria local (SANTOS, 1990, p. 9).
Neste captulo, o que se pretende discutir so algumas especificidades da questo metropolitana no Brasil, muito particularmente no que tangem gesto metropolitana vis--vis o processo de institucionalizao das RMs. Analisam-se as relaes existentes entre o processo metropolitano que pode ser identificado e caracterizado a partir de diferentes abordagens, complementares ou mesmo divergentes, dependendo da perspectiva terico-conceitual que embasa esta qualificao e a constituio legal de RMs, a partir das condies institucionais que regulam esse reconhecimento jurdico e que possibilitam a adoo de solues de gesto de funes pblicas de interesse comum.3
3. As funes pblicas de interesse comum constituem um conjunto de atividades e servios que so compartilhados pela populao dos municpios metropolitanos. Do ponto de vista institucional, h um reconhecimento legal dessas funes. A partir da CF/88, a definio das funes pblicas de interesse comum passou a variar de estado para estado. Ver mais informaes na seo 3 deste captulo.
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Salienta-se, com isso, a possibilidade de haver distores entre a existncia de uma metrpole e seu reconhecimento jurdico-institucional. Ou seja, h, de fato, metrpoles que no so reconhecidas como RMs, assim como pode haver RMs que, a rigor, no constituem metrpoles. Ainda que o presente captulo no pretenda explorar o debate relativo ao processo de formao e consolidao das metrpoles, faz-se necessrio explicitar alguns entendimentos simples sobre a questo. Parte-se, aqui, do reconhecimento de que a formao das metrpoles decorre da intensificao do processo de urbanizao e reflete o desenvolvimento de pelo menos um ncleo urbano (uma cidade nuclear), em torno do qual se desenvolvem outros ncleos urbanos a ele articulados, integrados e, finalmente, conurbados.4 A metropolizao consiste em um processo de integrao de territrio a partir de uma cidade-ncleo, configurando um territrio ampliado, em que se compartilha um conjunto de funes de interesse comum. A metropolizao expressa, portanto, a concentrao de pessoas, investimentos, atividades e poder em uma cidade ampliada ou em ampliao que pode comandar um territrio maior do que o da cidade-ncleo e desempenhar papis de comando e de poder importantes no ordenamento regional e no territrio nacional, constituindo ns de uma rede de cidades que pode, em uma perspectiva ampliada, inserir-se na prpria hierarquia da rede mundial de cidades. Embora vrias correntes tericas divirjam em muitos aspectos, em todas elas as metrpoles possuem um papel fundamental. No caso do espao de fluxos de Castells (1995, 1999), que remeteria a uma sociedade ps-industrial, liberada de condicionantes geogrficos, alguns ns nessa rede de fluxos informacionais seriam necessrios, e estes ocorreriam ou teriam seu controle situado justamente nas metrpoles, dadas suas condies tcnicas e cientficas e informacionais. Da mesma forma, para os tericos das world cities (HALL, 1997), ou global cities (SASSEN, 1991, 1994), as metrpoles so pontos essenciais na economia contempornea, tendo em vista a concentrao de servios especializados e de grande porte, que permitem a conexo com outras metrpoles, em um mundo globalizado. Allen Scott assim, como Michael Storper, Edward Soja e John Agnew, todos da Universidade da Califrnia, ver Scott et al. (1999) , por sua vez, define o conceito de city region, que pode ser desde uma rea metropolitana como at um conjunto de regies que se integram produtivamente. Para os autores citados, ao contrrio dos anteriores, a concentrao espacial das atividades favorece
4. A expresso conurbao teria sido cunhada por Patrick Geddes, em 1915, para descrever o fenmeno de urbanizao e metropolizao de Londres e das regies industriais inglesas.
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a atividade industrial ainda o motor da economia , ao diminuir os custos de transao em um mundo de produo em que a tecnologia joga um papel crucial. Para Veltz (1996, 2002), as metrpoles no permitem apenas o acesso a mercados de trabalho qualificados, a uma demanda numerosa, diversa e sofisticada e boa infraestrutura. O fundamental, alm do futuro previsvel dos clculos racionais, seria o que a dimenso metropolitana oferece como garantia para um futuro incerto, muito mais que outros tipos de territrio. Ainda que possa haver um debate em torno do que caracteriza o processo de formao das metrpoles, alguns elementos de consenso permitiriam que pesquisadores e tericos de diferentes perspectivas analticas partilhassem do reconhecimento da existncia de algumas metrpoles. o caso de Nova Iorque, Londres e Paris, no plano internacional, assim como de So Paulo e Rio de Janeiro, no plano nacional. Assim, h um conjunto de metrpoles quase unanimemente reconhecidas como tal, tanto a partir da escala de ao quanto quando analisadas enquanto fenmeno social e espacial. Mas no Brasil, em particular, como se ver a seguir, h um conjunto de aglomeraes urbanas que no so reconhecidas por todos como metrpoles, ainda que se reconhea que algumas aglomeraes destas, tanto quanto algumas metrpoles, desempenhem um papel importante no desenvolvimento de seus territrios e de suas regies de influncia, conquanto sejam polos de desenvolvimento. No Brasil, esse descolamento entre o reconhecimento de uma metrpole ou seja, a identificao e a caracterizao do processo de metropolizao e a instituio de uma RM tem se aprofundado, desde as alteraes trazidas pela CF/88. As metrpoles brasileiras, em especial as definidas como tal nos anos 1970, tm seu estatuto de RM acoplado ao processo histrico que levou produo do espao metropolitano.5 No entanto, diversas aglomeraes urbanas e um conjunto expressivo de microrregies, que sequer apresentam a ocorrncia de ncleos urbanos conurbados e que partilhem um conjunto expressivo de funes pblicas de interesse comum, possuem o estatuto de RM, ainda que no constituam territrios reconhecidos como metropolitanos. So regies metropolitanas sem metrpoles.6
5. No se quer aqui afirmar que isto tenha se dado sem conflitos e/ou assimetrias. A prpria regionalizao que criou as metrpoles, em 1973, assumiu critrios ao menos bastante flexveis ao definir Belm entre as primeiras oito RMs. Sobre esse histrico, ver Souza (2006a). 6. Vale salientar que a acelerao do processo de metropolizao institucional observada nos ltimos anos no espelha, de forma acurada, este tipo de processo no pas, havendo um claro descolamento entre um e outro. Para ilustrar esse descolamento, ver, na seo 3 deste captulo, quadro que observa a classificao dos principais municpios das RMs atuais no estudo Regio de Influncia das Cidades (REGIC) do Instituto Barsileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
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O descolamento entre o processo metropolitano e seu reconhecimento jurdico-institucional configura um elemento chave para: i) contribuir para o debate sobre o que so as RMs no Brasil, sua formao e como esse reconhecimento relaciona-se ou no a projetos de desenvolvimento regional e nacional; e ii) identificar e caracterizar o que seriam os desafios e as perspectivas para a gesto das RMs legalmente institudas, o que remete ao debate sobre a questo federativa e a cooperao entre os entes federados. Assim, de um lado, ser feito um breve histrico institucional das RMs no pas, a partir da criao das primeiras destas, em 1973, por meio da LCF no 14, de 8 de junho de 1973, passando pelas alteraes na institucionalizao e gesto metropolitana da CF/88, at o quadro atual, em que so reconhecidas 36 RMs e trs regies integradas de desenvolvimento (Rides), o equivalente da RM quando se abarca municpios de mais de uma unidade da Federao. Ser feita, neste sentido, uma breve caracterizao dessas RMs e Rides, ainda que, conforme fora salientado anteriormente, no se pretenda aqui apresentar um quadro detalhado das condies sociais e econmicas destes territrios. De outro, considerando o que legalmente uma RM, o captulo pretende investigar como est hoje, de modo geral, a gesto das funes pblicas de interesse comum nesses territrios, quais arranjos e desenhos institucionais esto sendo empregados na gesto dessas funes e quais desafios e perspectivas se colocam para esta gesto.
3 Histrico institucional das Regies Metropolitanas no Brasil 3.1 As primeiras regies metropolitanas do Brasil e o modelo inicial de gesto metropolitana
As primeiras oito RMs foram institudas no Brasil pela LCF no 14.7 Naquele momento dos anos 1970, no perodo de maior centralizao e concentrao de poder e de recursos no nvel da Unio, durante a ditadura militar, as RMs eram compreendidas como parte de uma estratgia de desenvolvimento nacional, remetendo-se ao projeto centralizado e tecnocrtico de planejamento que culminaria com o lanamento do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), no fim de 1974. A partir dos anos 1960, o Estado brasileiro sofre profundas mudanas, muitas delas em decorrncia da centralizao do poder com o golpe militar de 1964. Inaugura-se, assim, um perodo de forte interesse e crena no planejamento
7. A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) viria a ser criada por meio da LCF no 20, de 1o de julho de 1974, que determinou, entre outras normativas, a fuso dos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro, que vigorou a partir de 15 de maro de 1975.
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tecnocrtico e centralizado como forma de induzir desenvolvimento. O crescimento do pas, desacelerado apenas com a crise do petrleo em 1973, determina os cursos da ao do governo federal na integrao do territrio, na criao de fluidez para pessoas e mercadorias, sendo que as grandes cidades, aladas em 1973 condio institucional de RMs, tm papel fundamental nessa estratgia por serem as reas do territrio que concentram os meios e os modos de efetivao do projeto nacional em curso. Nesse perodo, so inauguradas as estruturas de planejamento formal de longo prazo, at ento precrias no pas. Oramento, planejamento e estruturas tcnicas capazes de projetar a interveno do Estado de maneira articulada e continuada, se existiam nos pases desenvolvidos, ainda eram novidades no Brasil. Em 1964, foi criado o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea), transformado no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), em 1967, e que elaborou, junto ao Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, o Plano Decenal 1967-1976, que, no implementado, deu referncias para os PNDs que se seguiram. Em 1966, foram criados setores de desenvolvimento urbano no mbito do Ministrio do Planejamento e do Ipea. E em 1967, o Ministrio do Interior criou um setor voltado exclusivamente para assuntos municipais. Desde 1964, h uma forte presena do governo federal na poltica urbana. Efetivamente e pela primeira vez no pas, passa a existir uma poltica habitacional com a criao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), do Banco Nacional da Habitao (BNH) e do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), este ltimo tendo como um de seus objetivos a implantao de um sistema nacional de planejamento local integrado, com financiamento para o desenvolvimento dos planos diretores locais. Os PNDs (I PND Lei no 5.727/1971 e II PND Lei no 6.151/1974) inauguraram a ao concertada do Estado na integrao de todo o territrio nacional, sendo o II PND mais explcito no que se refere cidade ao dedicar um captulo especial ao desenvolvimento urbano. O II PND reconhece que o Brasil se torna um pas urbano e, com isto, vincula a questo urbana a uma estratgia de desenvolvimento e integrao nacional. As metrpoles nacionais, definidas concomitantemente, passam a ser um meio e instrumento da poltica do Estado central para desenvolver o pas, por meio da canalizao de investimentos para esses territrios. Alm disso, os intensos movimentos migratrios para estas cidades e o crescimento do milagre econmico implicavam no aumento da demanda por investimentos em infraestrutura social e urbana nessas metrpoles.
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nesse contexto que surgem as primeiras RMs, em 1973, seguidas da instituio da Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU) (Decreto-Lei no 74.156, de 6 de junho de 1974), que tem como finalidade implantar o sistema de RMs e propor diretrizes, estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, alm de elaborar as normas para sua implementao. Sua extino s aconteceu com a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), em 1979, que deveria propor a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano com base no desenvolvimento nacional, algo que culminou na edio do Decreto-Lei no 91.248, de 15 de maio de 1985. Ele define a finalidade, a estrutura e a competncia do CNDU, formado por diversos representantes de rgos pblicos e da sociedade civil, tendo particularmente forte a representao das RMs, contando cada uma delas com trs representantes definidos pelo conselho deliberativo da RM. O estabelecimento das primeiras RMs brasileiras foi, portanto, promovido pela Unio, em uma perspectiva de planejamento que, de alguma forma, inseria a questo metropolitana na agenda de desenvolvimento nacional, como o Sistema de Regies Metropolitanas,8 em uma perspectiva integradora do territrio. A LCF no 14/1973 determinava a criao, para cada RM, de um conselho deliberativo, com membros nomeados pelo governador do Estado o qual, por seu turno, era nomeado pelo presidente da repblica , e de um conselho consultivo, formado por representantes dos municpios que compunham a RM em questo. O conselho deliberativo tinha como atribuies: promover a elaborao do plano de desenvolvimento integrado da RM e a programao dos servios comuns; e coordenar a execuo de programas e projetos de interesse desta. A lei previa a unificao da execuo dos servios comuns, por meio de concesso, seja para uma entidade estadual, seja pela constituio de uma empresa metropolitana, seja mediante o estabelecimento de convnios que permitissem tal unificao da execuo dos servios comuns. O conselho consultivo, por sua parte, tinha como atribuies: opinar, por solicitao do conselho deliberativo, em questes de interesse metropolitano; e sugerir ao conselho deliberativo a elaborao de planos regionais e a adoo de providncias relativas execuo dos servios comuns.
8. O Sistema de Regies Metropolitanas foi estabelecido pelo Decreto no 74.156, de 6 de junho de 1974, que criava a CNPU. Em seu Art. 1o consta: Fica criada a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana-CNPU, com a finalidade de acompanhar a implantao do sistema de regies metropolitanas e de propor as diretrizes, estratgia e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como de acompanhar e avaliar a sua execuo (grifo nosso).
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A LCF no 14/1973 trazia a definio dos servios comuns de interesse metropolitano, a saber: o planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; o saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e rede de esgotos e servio de limpeza pblica; o uso do solo metropolitano; os transportes e o sistema virio, a produo e a distribuio de gs combustvel canalizado; o aproveitamento dos recursos hdricos e o controle da poluio ambiental; e os outros servios, includos na rea de competncia do conselho deliberativo, que viessem a ser definidos por lei federal. Finalmente, trazendo um elemento que, posteriormente, viria a se constituir em um dos mais importantes se no o principal estmulos instituio de RMs, a LCF no 14/1973 estabelecia que os municpios inseridos em RMs que participassem da execuo do planejamento integrado e dos servios comuns teriam preferncia na obteno de recursos federais e estaduais, seja sob a forma de financiamentos, seja sob a forma de garantias para emprstimos. Alguns autores que participaram do momento em questo defendem a tese de que, mesmo neste momento de planejamento tecnocrtico e fortemente centralizado, h um forte descolamento entre as definies tcnicas acerca da institucionalizao das RMs, o fato poltico e a realidade do processo de metropolizao em si. Maria Adlia de Souza, que trabalhou na elaborao das pesquisas para a definio das RMs, relata que a LCF no 14/1973 foi elaborada revelia do grupo de estudos incumbidos desta tarefa. A prpria regionalizao que inclua Belm entre as primeiras oito RMs foi definida nos gabinetes do Ministrio da Justia (MJ). Segundo a professora,
() houve uma gritaria geral por parte de governadores e prefeitos das cidades que no foram consideradas no bojo da regionalizao de metrpoles. As cidades escolhidas pelo governo militar receberam aes e destinao de recursos. Desse modo, o desenvolvimento da institucionalizao das regies metropolitanas no Brasil sempre seguiu margem de todas as reflexes sobre a poltica urbana brasileira, e at hoje segue margem das polticas territoriais (SOUZA, 2006a, p. 30).
Ainda que naquele momento inicial, a discusso em torno da criao das RMs tenha sofrido evidentes interferncias decorrentes de definies polticas, a criao das RMs pelo governo federal fazia parte de um projeto de desenvolvimento nacional e as RMs federais podiam ser, efetivamente, consideradas metrpoles nacionais ou regionais. Para sua gesto, foram criados instrumentos e mecanismos capazes de efetivar esta institucionalidade, ou seja, os mecanismos que buscavam possibilitar a gesto das regies, em um projeto nacional, alm de serem destinados recursos para que estas cumprissem o papel designado no contexto do desenvolvimento.
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3.2 A Constituio Federal de 1988 e o federalismo brasileiro
A CF/88, no contexto da crise econmica e poltica dos anos 1980, consiste em uma tentativa de, no processo de reestruturao do Etado brasileiro, repactuar a Repblica agora em bases democrticas e estabelecer novas bases para a (re) construo da nao. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unidade indissolvel dos estados, dos municpios e do Distrito Federal (DF), passa a ser regida por uma nova Carta Magna que traz uma combinao de reformulao do pacto federativo, de descentralizao poltica e de valorizao da participao social na gesto pblica. Muitos dos tericos do federalismo estabelecem uma correlao entre o federalismo e a descentralizao. A distribuio de competncias entre os entes federados, visando promoo da cooperao e da solidariedade entre eles, caminha pari passu com a descentralizao, entendida como a transferncia de atribuies, capacidades, recursos e condies tcnicas para os entes subnacionais gerirem, de forma autnoma, suas polticas (COSTA, 2008). Federao e descentralizao so percebidas como formas mais eficientes e democrticas de promover o planejamento e a gesto territorial, como sustentam Zimmermann (2005), Castro (2005), Merlin (2004), Souza (2006b) e Rocha (2006). Na prtica, contudo, experincias concretas como a brasileira mostram como possvel a convivncia do federalismo formal com a centralizao polticoadministrativa. No por acaso, os crticos da excessiva centralizao do Estado brasileiro chamam ateno para o fato de que apenas a partir da CF/88 salvo, talvez, o curto perodo de vigncia da Constituio Federal de 1946 que o Brasil se estrutura, efetivamente, como uma Federao. Conquanto a CF/88 tenha promovido a repactuao da Federao brasileira, reafirmando o federalismo cooperativo, Zimmermann observa que:
() o federalismo cooperativo brasileiro tornou o nosso Estado federal muito mais orgnico e de poderes superpostos. Neste tipo de realidade, com os entes estaduais organizando-se cada vez mais imagem e semelhana da Unio, inclusive nos detalhes mais secundrios e igualmente danosos autonomia destes entes federativos, pouco nos resta daquilo que poderamos conceber como uma verdadeira Federao (2005, p. 60-61).
Propondo um federalismo distinto do modelo dual americano, a Constituio Federal prope um federalismo por cooperao jurdica (MERLIN, 2004), que reconhece os municpios como entes da Federao, nos termos dos Arts. 1o e 18, embora esse reconhecimento no seja plenamente aceito pelos tericos do Direito Constitucional.
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Castro (2005) considera que os municpios no fazem parte da Federao, seja por poderem ser extintos ou criados por deliberao das Assembleias Legislativas, obedecidos os dispositivos constitucionais, por no terem representao no Senado Federal, por no poderem propor emendas Constituio Federal, ou ainda por no possurem Poder Judicirio. Merlin (2004) e Zimmermann (2005) tendem a reconhecer o municpio como ente da Federao, mas fazem crticas ao federalismo brasileiro, considerado como inovador para alguns e como um extico sistema federativo tridimensional para outros. A polmica em torno do pacto federativo brasileiro apenas se fez acirrar com a nova Constituio. Autores que trabalham na avaliao de polticas sociais, como Arretche (2000), Melo (1999) e Sposati e Falco (1990), para citar alguns, reconhecem que o pacto se fez acompanhar por um movimento de descentralizao da gesto das polticas sociais, assumindo, em alguns casos, a forma da municipalizao e, em outros casos, a da estadualizao. No caso brasileiro, em que a refundao da Federao assumiu o perfil de uma descentralizao em termos polticos, reconhece-se a combinao da descentralizao poltica e administrativa, reforada pelos programas voltados para a descentralizao das polticas sociais, como o caso da sade, da educao e da assistncia social. Em relao questo tributria, reconhece-se a descentralizao dos recursos propiciada pela Constituio Federal, fazendo elevar a participao de estados e municpios no bolo das receitas governamentais e garantindo uma autonomia relativa para estes no que diz respeito sua gesto tributrio-financeira. No entanto, para autores como Zimmermann (2005), a CF/88, embora funde nosso federalismo tridimensional, refora de forma acentuada o papel da Unio no mbito de nossa Federao e reduz, excessivamente, as possibilidades de instaurao de um verdadeiro federalismo. J para autores como Castro (2005), embora a descentralizao seja uma forma assumida por nosso federalismo, exemplos de uma recentralizao se multiplicam. Em um balano sobre a questo do federalismo, da descentralizao e das questes regionais, Rocha (2006, p. 47) observa que a desigualdade regional (...) exige mecanismos de coordenao por parte do governo central como forma de estabelecer polticas compensatrias. Como efeitos negativos da descentralizao, considerando as dificuldades encontradas para fazer valer seu projeto, observa-se, ento, o fortalecimento de elites regionais pouco republicanas, competio predatria entre entes federados e falta de cooperao e coordenao intergovernamentais (2006, p. 49).
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Esse quadro agravado por questes poltico-partidrias que impem desafios para um planejamento territorial descentralizado. Na medida em que os trs nveis de governo esto submetidos a eleies, a existncia de rivalidades interterritoriais, sobretudo nos planos regional e local, torna ainda mais difcil a coordenao vertical e horizontal entre os nveis de governo, ficando o planejamento territorial e, em particular, a gesto metropolitana submetidos lgica poltico-eleitoral. Observadas as crticas aqui apontadas, o reconhecimento do municpio como ente federado no contexto do novo pacto federativo, associado s polticas de descentralizao das polticas sociais, promoveu a valorizao da esfera municipal de poder, ainda que o balano entre o repasse de recursos para os cofres municipais e a transferncia de competncias para os governos locais apresentassem uma dinmica de desequilbrios que se alternaram ao longo dos anos 1990 e 2000 (ARRETCHE, 2000). O arranjo federativo ensejado pela CF/88, no entanto, se valorizou a esfera municipal ainda que tenha reservado a maior parte das competncias legais Unio (Art. 21 e 22 da CF/88, em especial) , tambm ensejou a superposio de atribuies entre os entes federados e promoveu a desvalorizao dos Estados-membros da Federao, sobretudo no que diz respeito ao planejamento regional (CASTRO, 2005), ainda que lhes tenha atribudo competncia para a instituio de RMs. A CF/88 atribui Unio a competncia pela elaborao e execuo dos planos regionais de gesto do territrio e de desenvolvimento econmico e social, assim como pela definio das diretrizes do desenvolvimento urbano incluindo a questo da infraestrutura socioambiental e de transporte (Art. 21). J o 3o do Art. 25 delega aos estados a instituio de RMs, de aglomeraes urbanas e microrregies, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum, enquanto o inciso VIII do Art. 30 estabelece que cabe ao municpio a gesto de seu territrio, por meio do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. A coordenao entre os trs nveis governamentais mostra-se especialmente complexa. Nesse sentido,
() a crise do federalismo brasileiro deve ser encarada com um olhar atento a esse sistema de repartio de competncias e ao seu funcionamento (ou no funcionamento), pois dele decorrem as principais deficincias nas relaes intergovernamentais, que tm comprometido, de uma forma geral, a eficcia das polticas pblicas no Brasil (SOUZA, 2006b, p. 68).
Especificamente em relao ao planejamento e gesto territorial, a CF/88 no s fortaleceu os municpios e promoveu, ao mesmo tempo, uma valorizao
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da esfera e do poder local, concorrendo para a descentralizao poltica e do planejamento e da gesto do territrio, mas tambm produziu um enfraquecimento do planejamento regional e da gesto metropolitana, mesmo tendo repassado para os estados a competncia de instituir as RMs, o que poderia ser interpretado como um movimento descentralizador. No entanto, com a valorizao concomitante do poder municipal e, principalmente, as falhas de articulao entre as trs esferas de governo e as deficincias nas relaes intergovernamentais, expressando os problemas do federalismo brasileiro, a gesto metropolitana no Brasil entra, a partir de 1988, em um processo de enfraquecimento e desarticulao. Essa desarticulao e esse enfraquecimento da questo metropolitana contrastam com os desdobramentos institucionais da poltica urbana no Brasil a partir de 1988, que culminaram na aprovao unnime do Estatuto da Cidade, no Congresso Nacional, em 2001, e na criao do Ministrio das Cidades (MCidades), em 2003. Esses avanos institucionais so resultantes da articulao social em torno das questes urbanas locais, no que concerne s necessidades de habitao, saneamento e acesso cidade, e expressam uma diretriz importante de valorizao do planejamento, que entendido como um instrumento da luta pela reforma urbana, orientado para o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana. A gesto metropolitana, por sua vez, perdeu importncia em termos do papel que lhe fora atribudo nos anos 1970 e teve sua eficincia, sua eficcia e sua efetividade colocada em xeque pelo fortalecimento no apenas do poder municipal, mas tambm do local como lcus da luta poltica, e pelas deficincias nas relaes intergovernamentais no mbito do federalismo tridimensional brasileiro. As mudanas de carter legal-normativo da CF/88, que esvaziaram a institucionalidade da RM, desarticularam o sistema de regies metropolitanas constitudo at ento e possibilitaram a criao de novos e diferentes formatos metropolitanos em cada um dos estados, no necessariamente acoplados s estratgias nacionais, foram acompanhadas do esvaziamento dos instrumentos de gesto nacional, identificados com o poder central; logo, com o autoritarismo precedente. Essa realidade, que tem no municpio e na descentralizao do poder a identificao com a redemocratizao que move o perodo, ganha contornos agudos com as graves e cclicas crises macroeconmicas e a perda de outros instrumentos importantes de efetivao das polticas nacionais, como a falncia do BNH, em 1986, e a descontinuidade institucional do tema da habitao que vai se verificar at o incio dos anos 2000.
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As crises econmicas foram acompanhadas por profundas indefinies institucionais no cenrio poltico e na poltica urbana em especial; neste ltimo caso, ao menos at o fim de 1995, quando foi criada a Secretaria de Poltica Urbana no Ministrio do Planejamento e Oramento, depois substituda pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, ligada Presidncia da Repblica (PR). Se, no campo das lutas sociais a questo urbana, tem papel relevante e mobiliza a sociedade na proposio de polticas, aes e mesmo de legislao ver proposio do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), por meio de iniciativa popular, em 1992, e institudo pela Lei Federal no 11.124, de 16 de junho de 2005 , no caso da questo metropolitan, as discusses ficam restritas s reas tcnicas dos governos, sendo o maior apelo social da questo algo extremamente errtico e pontual que a discusso do valor das passagens no transporte pblico intermunicipal. Nesse contexto, surge o Frum Nacional de Entidades Metropolitanas (FNEM), criado em 1995, quando da comemorao dos 20 anos da Fundao Metropolitana de Planejamento (Metroplan), em Porto Alegre, o qual vem concentrando, desde ento, as discusses acerca da institucionalidade e da gesto metropolitana no Brasil. A criao do FNEM trazia em seu bojo uma srie de crticas ao esvaziamento do papel do planejamento nas polticas pblicas. Na primeira reunio do FNEM, estavam representadas nove RMs, alm da PR e do Ministrio do Planejamento. Esta primeira reunio apontou a finalidade do frum constituir um espao privilegiado de discusso e intercmbio sobre processos metropolitanos e polticas pblicas correlatas (FNEM). A atuao do FNEM se divide em trs momentos. Da sua criao, no fim de 1995 at o incio de 1999, aconteceram oito reunies com relativa periodicidade e continuidade dos trabalhos. Em seguida, h um perodo de esvaziamento, para, apenas em 2008, haver seu ressurgimento com trabalhos peridicos. Interessanos, em especial, esse primeiro momento, visto que o segundo de esvaziamento e o terceiro ainda se inicia. Em sua terceira reunio, em 29 de outubro de 1996, a entidade lana a Carta de Braslia, colocando-se como um frum articulador de polticas nos nveis federal e municipal com o compromisso com o planejamento e a gesto. Esta reunio, que parece ter contado com a maior representao de RMs 12 ao todo , teve um forte posicionamento poltico, ao redigir a citada carta, lev-la ao Congresso Nacional, apontar rgos, entidades e setores da sociedade estratgicos para a legitimao da entidade; entre eles, o prprio Congresso Nacional e o Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU).
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A anlise das atas do frum em seu primeiro momento deixa claro certas dificuldades de instituio de um frum de entidades profundamente assimtricas, vivendo momentos e contextos polticos completamente distintos. Alguns temas, entretanto, parecem se consolidar nas discusses: definio das funes de interesse comum, financiamento dos rgos metropolitanos, critrios para definio de municpios metropolitanos, centralismo do governo federal, parcelamento urbano e transporte em RMs, entre outros. No fim de 1998, j se apontavam a preocupao com o calendrio polticoeleitoral de 1999 e a mudana dos governos estaduais. Fica claro, nesse momento, que o frum, enquanto entidade de natureza espontnea, sofre da mesma descontinuidade de outras formas de cooperao na Federao brasileira. Propostas estratgicas so feitas para a sua permanncia em atividade, mas, aps a reunio de abril de 1999, o frum apenas foi se reagrupar em duas ocasies, a saber, no fim de 2001 e no incio de 2002. Autores, como Cardoso (2003), De Grazia (2003), Ribeiro (2003) e Ribeiro e Cardoso (2003), ao fazerem um relato do planejamento urbano no Brasil e de seus principais instrumentos, argumentam que o Estatuto da Cidade deve ser percebido como uma conquista dos movimentos populares e dos setores empenhados em tornar possvel a reforma urbana. Pode-se, ento, fazer um contraponto ao que vem se dando com a gesto metropolitana, questo pouco enfatizada no mbito da administrao federal e que encontra srios obstculos e desafios no sentido de superar as falhas do arranjo federativo brasileiro. Mais que isto, fica evidente que a questo metropolitana no motiva o cidado metropolitano, que se identifica com questes locais, municipais, de sua cidade, ainda que haja profunda interao e interdeterminao de temas relevantes como os servios pblicos de interesse comum.
3.3 O fenmeno da metropolizao institucional no Brasil: criao de regies metropolitanas em um quadro de esvaziamento institucional e de crise financeira
A partir da vigncia da CF/88, a criao das RMs deixa de ser feita pela Unio e passa a ser competncia dos estados. Inicia-se, ento, o aumento no nmero de RMs institudas legalmente no Brasil, um processo de metropolizao institucional que culmina, hoje, com a existncia de 39 regies, entre RMs e Rides, que envolvem um total de 476 municpios, alm do DF. Comparativamente, em 1973, eram oito RMs, somando 113 municpios.9
9. Essas oito primeiras RMs a do Rio de Janeiro seria instituda apenas em 1974 somam, hoje, 177 municpios, resultado da incluso de novos municpios e da subdiviso de antigos.
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O quadro 1, apresentado nas pginas seguintes, traz a relao das RMs atualmente existentes no Brasil.10 Nele, consta a referncia da lei complementar (LC) responsvel pela criao da RM/Ride, o nmero de municpios relativo ltima alterao de sua composio na data de referncia a saber, 31 de janeiro de 2010 e a legislao que trata da gesto metropolitana, envolvendo a definio das funes pblicas de interesse comum, o desenho institucional da gesto metropolitana e seu modelo de financiamento.
QUADRO 1
Caracterizao institucional das RMs no Brasil
Regies Metropolitanas (RMs) Instrumento legal e data de criao Nmero de municpios (31 de janeiro de 2010) Lei especfica que trata da gesto metropolitana
Regio Norte 3 RMs e 15 municpios RM de Belm (PA) LCF n 14, de 8 de julho de 1973
o
LCE1 no 27, de 19 de outubro de 1995 (institui a RM e cria conselho e fundo) LCE no 52, de 30 de maio de 2007, complementada pelas LCEs no 60, de 3 de maro de 2008, e no 61, de 29 de abril de 2008 No h lei especfica. Sequer a LCE trata da questo metropolitana
RM de Manaus (AM)
LCE no 52, de 30 de maio de 2007 LCE no 21, de 26 de fevereiro de 2003
RM de Macap (AP)
Regio Nordeste 12 RMs e 166 municpios RM do Recife (PE) RM de Salvador (BA) LCF n 14, de 8 de julho de 1973
o
14 13
LCE no 10, de 6 de janeiro de1994 No foi encontrada LCE relativa gesto metropolitana LCE no 18, de 29 de dezembro de 1999, alterada pela LCE no 34, de 23 de maio de 2003 LCE no 78, de 26 de junho de 2009 LCE no 69, de 23 de dezembro de 2003 LCE no 89, de 17 de novembro de 2005 LCE no 152, de 16 de janeiro de 1997, e alteraes posteriores LCE no 59, de 30 de dezembro de 2003 LCE no 92, de 15 de dezembro de 2009 (Continua)
LCF no 14, de 8 de julho de 1973 LCF no 14, de 8 de julho de 1973 LCE no 78, de 26 de junho de 2009 LCE no 38, de 12 de janeiro de 1998 LCE no 89, de 17 de novembro de 2005 LC no 152, de 16 de janeiro de 1997 LCE no 59, de 30 de dezembro de 2003 LCE no 92, de 15 de dezembro de 2009
RM de Fortaleza (CE)
15
RM do Cariri (CE) RM da Grande So Lus (MA) RM do sudoeste maranhense (MA) RM de Natal (RN) RM de Joo Pessoa (PB) RM de Campina Grande (PB)
9 5 8 10 13 23
10. As informaes sobre as RMs existentes no Brasil tm como referncia aprovao de criao e definio de composio e estrutura de RMs em 31 de janeiro de 2010. Por ser matria de competncia estadual, o acompanhamento da composio atualizada das RMs brasileiras exige a consulta permanente s leis complementares estaduais de todos os estados brasileiros. Trata-se, portanto, de um dado que varia muito, exigindo um trabalho cuidadoso na produo e na publicao de informaes e dados sobre as RMs do pas.

(Continuao) Regies Metropolitanas (RMs) Instrumento legal e data de criao LCE no 18, de 19 de novembro de 1998 LCE no 27, de 30 de novembro de 2009 LCE no 25, de 29 de dezembro de 1995 LCF no 113, de 19 de setembro de 2001 LCF no 112, de 19 de setembro de 2001 Nmero de municpios (31 de janeiro de 2010) 11 20 4 8 13 Lei especfica que trata da gesto metropolitana
657
RM de Macei (AL) RM do Agreste (AL) RM de Aracaju (SE) Ride do Polo de Petrolina e Juazeiro (PE/BA) Ride da Grande Teresina (PI/MA)
LCE no 18, de 19 de novembro de 1998 LCE no 27, de 30 de novembro de 2009 LCE no 29, de 29 de dezembro de 1995 (lista as funes pblicas comuns) A LCE no 113 remete gesto da Ride regulao posterior A LCE no 112 remete gesto da Ride regulao posterior
Regio Sudeste 7 RMs e 129 municpios2 RM de So Paulo (RMSP) LCF no 14, de 8 de julho de 1973 39 LCE no 94, de 29 de maio de 1974, complementada pela LCE no 760, de 1o de agosto de 1994 LCE no 815, de 30 de julho de 1996, e LCE no 853, de 23 de dezembro de 1998 cria a Agncia Metropolitana da Baixada Santista (AGEM) LCE no 870, de 19 de junho de 2000, e LCE no 946, de 23 setembro de 2003 (cria a Agncia Metropolitana de Campinas AGEMCAMP) LCE no 87, de 16 de dezembro de 1997, e alteraes posteriores LCEs no 88 e 89, de 12 de janeiro de 2006, e LCE no 107, de 12 de janeiro de 2009 (Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte Agncia RMBH) LCE no 88, de 12 de janeiro de 2006 (gesto RMs em MG), e LCE no 90, de 12 de janeiro de 2006 LCE no 318, de 17 de janeiro de 2005, alterada pela LCE no 325, de 23 de junho de 2005
RM da Baixada Santista (SP)
LCE no 815, de 30 de julho de 1996
RM de Campinas (SP)
LCE no 870, de 19 de junho de 2000 LCF no 20, de 1o de julho de 1974
19
RM do Rio de Janeiro (RMRJ)
17
RM de Belo Horizonte (MG)
LCF no 14, de 8 de julho de 1973
34
RM do Vale do Ao (MG)
LCE no 90, de 12 de janeiro de 2006 LCE no 58, de 21 de fevereiro de 1995
RM da Grande Vitria (ES)
Regio Sul 12 RMs e 127 municpios RM de Porto Alegre (RS) RM de Curitiba (PR) LCF n 14, de 8 de julho de 1973
o
31 26
LCE no 11.740, de 13 de janeiro de 2002 LCE no 111, de 11 de agosto de 2005 (gesto das RMs no PR) LCE no 81, de 17 de junho de 1998, e LCE no 111, de 11 de agosto de 2005 (gesto das RMs no PR) LCE no 83, de 17 de julho de 1998, e LCE no 111, de 11 de agosto de 2005 (gesto RMs no PR) (Continua)
LCF no 14, de 8 de julho de 1973 LCE no 81, de 17 de junho de 1998 LCE no 83, de 17 de julho de 1998
RM de Londrina (PR)
RM de Maring (PR)
13
658 (Continuao) Regies Metropolitanas (RMs) RM da Grande Florianpolis (SC) RM de Chapec (SC) RM do Vale do Itaja (SC) RM do Norte/Nordeste Catarinense (SC) RM de Lages (SC) RM da Foz do Rio Itaja (SC) RM Carbonfera (SC) RM de Tubaro (SC) Instrumento legal e data de criao LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE no 377, de 17 de abril de 2007 LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE no 495, de janeiro de 2010 LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010
Nmero de municpios (31 de janeiro de 2010) 9 16 5 2 2 5 7 3
Lei especfica que trata da gesto metropolitana LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas) LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas) LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas) LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas) LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas) LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas) LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas) LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas)
Regio Centro-Oeste 3 RMs e 39 municpios, alm do DF RM de Goinia (GO) RM do Vale do Rio Cuiab (MT) Ride do DF e Entorno (DF/ GO/MG) LCE no 27, de 30 de dezembro de 1999 LCE no 359, de 27 de maio de 2009 LCF no 94, de 19 de fevereiro de 1998 13 LCE no 27, de 30 de dezembro de 1999, e alteraes posteriores LCE no 340, de 17 de dezembro de 2008 (gesto das RMs no MT), e LCE no 359, de 28 de maio de 2009 A LCF no 94 remete gesto da Ride regulao posterior.
22 e o DF
Fontes: CF/88, constituies estaduais e legislaes complementares.

1 Notas: Lei Complementar Estadual.
2 Trs municpios mineiros fazem parte da Ride do DF e Entorno, situada na regio Centro-Oeste do pas.
A metropolizao institucional, intensificada a partir da segunda metade dos anos 1990 e ao longo da primeira dcada deste sculo, se d em um contexto em que os estados passam a legislar sobre a questo metropolitana, com entendimentos e solues/arranjos institucionais muito diversos expressos nas legislaes das diversas unidades federativas (UFs) , configurando o que pode ser qualificado de fragmentao institucional da gesto metropolitana. A fragmentao ocorre porque a gesto metropolitana passa a se dar de forma dispersa pelas diversas legislaes estaduais existentes no pas e tambm porque no h legislao especfica, no plano federal, para orientar/regular esta gesto. Outra faceta da fragmentao da gesto metropolitana que a inexistncia de um reconhecimento federal exceo do caso das Rides , faz que a esta obedea exclusivamente aos interesses e s motivaes dos estados, enfraquecendo-se o tema metropolitano enquanto questo nacional.
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medida que novas RMs so criadas, em um quadro institucional de descentralizao da gesto metropolitana, assiste-se fragmentao da gesto metropolitana, ensejando a ocorrncia de diversos arranjos, modelos e solues para a gesto metropolitana, e tambm de omisses. Nesse sentido, a legislao estadual pode abranger: i) o processo de criao e instituio das RMs e sua composio; ii) a definio das funes pblicas de interesse comum; iii) a indicao do modelo e/ou desenho institucional para a gesto metropolitana e de forma articulada a esse modelo; iv) a criao de conselhos consultivos e/ou deliberativos que iro apoiar esta gesto; e v) a questo do financiamento da gesto metropolitana, que, em alguns casos, passa pela criao de um fundo metropolitano. O quadro 2, a seguir, condensa a anlise da legislao complementar dos 26 estados brasileiros no que diz respeito gesto metropolitana.11
QUADRO 2
Painel comparativo do marco jurdico-institucional da gesto das RMs brasileiras por UF legislaes complementares estaduais em 31 de janeiro de 2010
UF AC AL AM AP BA CE ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI Criao/ instituio ou composio das RMs Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim, o poder de instituir Definio das funes pblicas de interesse comum Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Instituio de sistema de gesto Sim Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim Criao de conselho(s) especfico(s) Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim Sim Criao de fundo especfico Prev Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim (Continua)
11. A especificidade do Distrito Federal no permite que a legislao distrital seja comparada s legislaes estaduais das outras 26 UFs do pas. O DF configura um ente singular da Federao, ainda que possua status equivalente aos estados.
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(Continuao) UF PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Criao/ instituio ou composio das RMs Sim Sim Sim Sim, o poder de instituir Sim Sim Sim Sim Definio das funes pblicas de interesse comum Sim Sim Sim Revogada Sim Sim Sim Instituio de sistema de gesto Sim Sim Criao de conselho(s) especfico(s) Sim Sim Sim Sim Sim Criao de fundo especfico Sim Sim
Fontes: Constituies e legislaes complementares estaduais. Obs.: O smbolo () informa que, na legislao analisada, no foi encontrada referncia normativa relativa matria.
Percebe-se, claramente, que o quadro institucional da gesto metropolitana no pas de expressiva diversidade, o que, complementado pela omisso da legislao federal no que diz respeito matria, faz que as RMs brasileiras configurem territrios institucionalmente muito distintos, criados e implementados por meio de prticas e motivaes que: i) no guardam, necessariamente, relao com o processo de formao das metrpoles; ii) no refletem, obrigatoriamente, polticas ou estratgias de desenvolvimento territorial seja no plano nacional, seja no plano estadual ou regional; e iii) no se atrelam, forosamente, gesto das funes pblicas de interesse comum. No que diz respeito ao poder de criao de RMs, a maioria das constituies estaduais contempla esta competncia, ainda que apenas no nvel formal e sem maiores diretrizes que pudessem indicar elementos relativos gesto metropolitana, replicando, apenas, a competncia de instituir esses territrios tal como estabelecida na CF/88. Nas constituies estaduais, entre os critrios empregados na instituio e na delimitao de uma RM, so citados, com maior frequncia, os indicadores demogrficos (volume e ritmo de crescimento populacional e densidade demogrfica), a ocorrncia ou a tendncia conurbao, a necessidade de organizao, planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum e as atividades econmicas regionais e seu grau de integrao. Em alguns estados, os fatores de polarizao so citados tambm como requisitos bsicos para a instituio e/ou ampliao das RMs.
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Apenas as constituies do Acre, do Amap, de Roraima e do Tocantins estados da regio Norte do pas no tratam, de forma explcita, da instituio das RMs, o que no configura uma falha legislativa destes estados. O Amap, por exemplo, ao criar a RM de Macap, em 2003, remete-se CF/88 para afirmar seu poder legal de instituir esta que consiste em uma das menores RMs do pas. Por outro lado, estados como o Amazonas e o Cear vo alm da mera reafirmao da atribuio da competncia para legislar sobre a questo metropolitana e estabelecem normas gerais sobre a matria, seja por meio da definio do que deve ser entendido como funo pblica de interesse comum, seja na definio da forma como a criao das RMs ir ser proposta e validada pelas cmaras municipais, seja no estabelecimento de normas para a instituio de um processo de planejamento e gesto do territrio metropolitano que promova a articulao das aes das esferas estadual e municipal de governo. No que diz respeito definio das funes pblicas de interesse comum, observa-se que h um entendimento menos heterogneo do que sejam estas, em que o saneamento bsico, o uso do solo, o transporte pblico e o sistema virio constituem funes pblicas de interesse comum definidas por todas as normas estaduais consultadas. Contudo, h de se registrar que apenas 15 estados brasileiros explicitam seu entendimento sobre o que so estas funes. Mas so os elementos relativos caracterizao dos sistemas de gesto metropolitana que iro melhor ilustrar a diversidade de arranjos, solues e omisses no que diz respeito gesto metropolitana no pas. No quadro 2, vemos que apenas dez estados brasileiros instituem, por meio de legislao complementar, o que poderamos qualificar como sendo sistemas de gesto metropolitana. Estes ltimos envolvem a definio das regras para se criar e incorporar municpios s RMs, dos objetivos envolvidos na institucionalizao e na implementao das RMs, dos instrumentos de planejamento e gesto e das competncias e instncias decisrias relativas gesto metropolitana, abrangendo, por seu turno, a definio, composio e delimitao das atribuies de rgos deliberativos, consultivos e de execuo de polticas, planos, programas e projetos relativos ao desenvolvimento metropolitano, assim como de seus modos de financiamento. Portanto, o que a terceira coluna do quadro informa que a despeito da ocorrncia de um intenso processo de metropolizao institucional, tal processo no se fez acompanhar pela instituio de sistemas de gesto metropolitana, ainda que sob formas e arranjos distintos. Nesse sentido, o caso do estado de Santa Catarina emblemtico: o estado concentra o maior nmero de RMs do pas, mas no possui uma legislao que trate, especificamente, da instituio de um sistema de gesto metropolitano. Para alm das disputas e
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tenses polticas locais/regionais, a motivao para a criao de RMs atrela-se possibilidade de se ter acesso privilegiado a recursos da Unio priorizados para estas areas, em funo da compreenso amplamente difundida que associa RMs com intenso processo de urbanizao. Apesar do reduzido nmero de estados que propem ou prevem a instituio de sistemas de gesto, nota-se que a criao dos conselhos metropolitanos, consultivos e/ou deliberativos, uma prtica mais disseminada entre os estados, ainda que a observao desse montante no informe muito sobre a estrutura, as atribuies, as atividades e a efetividade destes conselhos. Ao todo, 16 estados instituram e um outro previu a instituio dos conselhos metropolitanos, o que sugere um empenho maior por parte dos gestores e legisladores em criar fruns consultivos e deliberativos, atendendo expectativa participativa de atores polticos locais/regionais, do que em estabelecer, de forma clara, as regras para a gesto metropolitana. Observa-se a existncia de conselhos descasados da instituio de sistemas mais bem desenhados de gesto metropolitana. A existncia dos conselhos metropolitanos pode refletir a influncia da LCF no 14/1973, que previa a existncia de conselhos consultivos e deliberativos para a gesto das RMs federais e, de certa forma, responde pelo anseio de atores polticos que se ressentem e, em alguma medida, podem resistir instituio de outra esfera de poder, em um quadro institucional marcado por um arranjo federativo tridimensional que apresenta tenses e fissuras. Em relao questo do financiamento do desenvolvimento metropolitano, o quadro 2 traz a informao de que apenas nove estados instituram seus fundos metropolitanos, os quais esto associados, na maioria dos casos, mas no necessariamente, instituio dos sistemas de gesto. Para alm dos fundos metropolitanos de perfil mais geral, o que se observa nas maiores RMs do pas a existncia de alguns fundos e/ou cmaras de compensao setoriais, associados, sobretudo, gesto do transporte metropolitano. Nesse sentido, o captulo sobre mobilidade urbana explora a questo da gesto metropolitana dos servios de transporte, chamando ateno para os desafios ainda remanescentes, no campo regulatrio, no que tange integrao metropolitana dos servios de transporte pblico. Na medida em que a estadualizao do controle sobre o processo de criao e gesto das RMs se deu em meio a um cenrio marcado pela crise econmicofiscal das dcadas de 1980 e 1990, com o enfraquecimento fiscal-oramentrio da esfera estadual de governo e o agravamento da situao das finanas pblicas estaduais, envoltas em crises de endividamento e comprometimento de
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suas receitas com o custeio da mquina administrativa, a gesto metropolitana, no perodo ps-1988, fragiliza-se. Esse ocorrido com razes na crise econmico-fiscal ressente-se das dificuldades observadas nas relaes intergovernamentais entre os entes federativos do pas e da ausncia de normas federais no que diz respeito gesto metropolitana, ainda que os critrios para a alocao de recursos federais, sobretudo no mbito dos investimentos em infraestrutura social e urbana, privilegiem os municpios metropolitanos. Decerto, arranjos institucionais cooperativos baseados na Lei dos Consrcios Pblicos (Lei Federal no 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto no 6.017, de 17 de janeiro de 2007), contribuem para dar maior legalidade e viabilidade gesto metropolitana. As solues observadas na rea dos servios de transporte em Recife e Curitiba, ou, como se observou no caso do Cear, a instituio do Consrcio Pblico de Cooperao entre os municpios de Caucaia, Fortaleza, Maracana e Maranguape, que autoriza a gesto associada de servios pblicos para desenvolver e controlar as condies de saneamento e uso das guas da bacia hidrogrfica do rio Maranguapinho, alm da criao do Fundo Intermunicipal do Consrcio do Rio Maranguapinho, so exemplos de solues que procuram superar as dificuldades e as deficincias do arranjo federativo brasileiro. Contudo, a fragilizao da gesto metropolitana e a ausncia desse tema na agenda pblica federal e de diversos estados brasileiros configuram elementos graves em face da ocorrncia dos processos de fragmentao associada metropolizao institucional anteriormente descritas. Nesse sentido, ao refletir sobre tais processos e avaliar as condies de governana, o planejamento e a gesto metropolitana no pas emergem como um tema central, seja para se pensar nas perspectivas do desenvolvimento brasileiro, refletindo sobre o papel que as metrpoles podem desempenhar na sua promoo, seja para se buscar solues para superar os dficits de infraestrutura social e urbana e melhorar a qualidade dos servios disponibilizados para os cidados brasileiros, especialmente aqueles que vivem nas atuais metrpoles/RMs do pas.
4 Perfil demogrfico e econmico das Regies Metropolitanas do Brasil: UMA ANLISE COMPARATIVA ENTRE AS REGIES METROPOLITANAS FEDERAIS E AS ATUAIS
A recente urbanizao brasileira tem como uma de suas principais marcas a forte ampliao do nmero de municpios, a partir de 1988. Esse processo se d pela criao de pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes, e pela consolidao de aglomeraes urbanas formadas por diversos municpios autnomos em todas as regies e os estados do pas.
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As nove RMs federais viram o nmero de seus municpios integrantes passar de 117, em 1980, para 189, em 2003, e alcanando o nmero de 194 municpios, em 2009. Segundo o Censo Demogrfico 2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), nessa data, existiam 23 RMs estabelecidas. Em 2002, foram criadas mais duas Rides (Petrolina Juazeiro e Teresina) e Santa Catarina criou mais trs RMs. Em 2003, foi criada ainda a RM de Joo Pessoa. Ao todo, conta-se hoje com 36 RMs no pas, alm de trs Rides, somando 476 municpios.12 As questes associadas s metrpoles brasileiras so fortemente marcadas pelo modelo centro periferia de expanso das cidades, segundo o qual a maior parte da populao, que mora nas reas perifricas distantes, irregulares e ambientalmente frgeis, no tem acesso cidade e urbanidade e a suas infraestruturas e seus equipamentos. Esse modelo foi tratado por Santos (1987) como de segregao socioespacial e que ganha contornos especficos na metrpole corporativa e fragmentada (SANTOS, 1990). O crescimento por expanso horizontal, e no por adensamento associado ocupao de reas perifricas distantes e/ou ambientalmente frgeis, ope realidades completamente distintas entre o centro dos municpios sede das RMs e as reas perifricas e os demais municpios. Nas metrpoles, vastas reas so constitudas por espaos completamente desprovidos de urbanidade, oportunidades e possibilidades, sobretudo nos demais municpios que no a sede, que apresentam dinmicas socioespaciais muitas vezes completamente distintas dos demais municpios. A integrao da dinmica urbana, princpio contido na ideia de metropolizao, restrita e exclusiva com a sede, como o caso de vastas reas que poderiam ser qualificadas como periferias-dormitrios ou cidades- dormitrios. O resultado que, de maneira geral, as metrpoles concentram parcela importante tanto da riqueza quanto da pobreza do pas, ambas as realidades convivendo em nica cidade dividida por vrias administraes. O papel das RMs fundamental para o desenvolvimento social e produtivo no capitalismo contemporneo. Resta saber como isto ocorre nas metrpoles brasileiras. Nesse caso, optou-se por analisar as RMs consolidadas por lei especfica, que sofreu alteraes a partir da promulgao da CF/88. Se, anteriormente a ela, a definio de uma RM era dada por uma lei federal, a partir de 1988, esta definio passa a ser uma atribuio das unidades federativas. Assim sendo, as anlises sobre as RMs do Brasil sero feitas sempre em dois nveis: um para as de definio anterior a 1988 e outro para seu conjunto.
12. Incluindo-se suas reas de expanso, entorno metropolitano e colares metropolitanos, o total chega a 632 municpios.
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Os dados que sero apresentados a seguir mostram dois elementos principais: de um lado, o peso expressivo das RMs no pas e, de outro, a profunda heterogeneidade entre elas. Uma anlise do quadro 1, da seo 3, mostra que o total de municpios das RMs do Brasil de 432 correspondente a 7,8% dos municpios brasileiros; ao somar-se os municpios das Rides, esse total chega a 476 alm do Distrito Federal , ou seja, 8,6% do total nacional. Existem ainda 155 municpios que se encontram em regies consideradas de expanso ou colar metropolitano, e a se atinge 11,4% dos municpios do Brasil. Essas regies so bastante heterogneas, variando de dois municpios como em Macap, Norte-Nordeste Catarinense e Lajes at 39, como no caso de So Paulo, passando por Porto Alegre (que possui 31 municpios) e Belo Horizonte (34 municpios). A configurao das RMs federais mostra que exceo de Belm, que possui apenas cinco municpios a diferena entre o nmero de municpios das demais oito RMs apresenta menor amplitude, variando de 13 (Salvador) a 39 (So Paulo). Seus 194 municpios nmero maior que o da configurao original representam 3,4% dos municpios brasileiros. Se o nmero de municpios das RMs representa uma parcela muito pequena do total nacional, a anlise de seus dados populacionais mostra como a populao brasileira concentrada nessas regies: representava 41% do total nacional, em 1991, passou a representar 42,3%, em 2000, e alcanou 42,9%, em 2009. Quando se analisam as RMs criadas nos anos 1970, contudo, verificase que, embora elas sejam apenas nove contra 27 das criadas posteriormente CF/88 , representam 70,1% da populao das RMs (71,9% da populao urbana). Seu crescimento, no entanto, se aproxima desse do Brasil; de fato, entre 1991 e 2000, a populao brasileira cresceu ao ritmo de 1,63% ao ano (a.a.), enquanto as RMs federais, 1,77% a.a. As demais RMs e, em especial, as Rides tiveram aumentos muito mais expressivos: 2,46% e 3,03% a.a., respectivamente. No perodo 2000-2009, o ritmo de crescimento arrefeceu-se em todas as regies, mas ainda assim o crescimento nestas duas ltimas substancialmente maior: o Brasil tem um incremento de 1,34% a.a., as RMs federais, 1,39%; as RMs ps-1988, 1,77%; e as Rides influenciadas sobretudo pela de Braslia , 2,35% a.a. O grfico 1 ilustra a variao da participao da populao das RMs e das Rides desde 1991 at 2009.
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GRFICO 1
(Em %)
80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 10,0 0,0
Evoluo da participao das regies metropolitanas e das Rides no Brasil 1991-2009
1991
2000
2009(1) Participao das RMs + RIdes no Brasil Participao das Rms Originais no Brasil
Participao da RMs originais nas RMs Participao da RMs na populao do Brasil
Fonte: Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC)/MCidades (2009). Nota: Dados da contagem populacional de 2007 e projeo do IBGE para 2009.
Verifica-se certa estabilidade na evoluo da participao da populao das RMs e Rides no total do pas. Nota-se uma evoluo mais acentuada no total das RMs hoje do que nas datadas dos anos 1970, que tm um crescimento muito pequeno (de 29,6% a 30,1%), enquanto as demais RMs evoluem de 11% a 17% do total do pas. Ainda assim, a participao das RMs federais no total das demasi ainda bastante grande, embora decrescente: de 72,1%, em 1991, ela passa a 71,9%. As tabelas 1 e 2, a seguir, apresentam os dados absolutos de populao das 36 RMs e das trs Rides, alm dos dados de grau de urbanizao e taxas de crescimento entre 1991 e 2009. A disparidade em termos de populao se mostra de forma acentuada: enquanto a RMSP conta com aproximadamente 20 milhes de habitantes, a de Tubaro como tinha tem pouco mais de 120 mil habitantes, em 2009. Se olharmos o tamanho mdio das cidades que compem as RMs (populao dividida pelo nmero de municpios), estas discrepncias aumentam ainda mais: o tamanho mdio de Rio de Janeiro, So Paulo e Belm , respectivamente, 679.427, 507.106 e 421.124 habitantes, enquanto o mesmo indicador para as RMs de Agreste, Campina Grande e Chapec de 30.253, 29.893 e 13.913 de habitantes, respectivamente. A relao entre a maior delas (Rio de Janeiro) e a menor (Chapec) de quase 49 vezes.
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Se forem analisados esses dados somente para as RMs federais, a relao entre a maior (Rio de Janeiro) e a menor (Curitiba, com 127.229 hab./municpio), de 5,3, ou quase nove vezes menor que a relao anterior, mostrando maior uniformidade entre estas RMs.
TABELA 1
RMs e Rides do Brasil posio em 31 de janeiro de 2010 leis publicadas at 3 de fevereiro de 2010
Populao total Regies 1991 Total geral (RM+Ride) Total das regies metropolitanas RM de Manaus RM de Belm RM de Macap RM da Grande So Lus RM do Sudoeste Maranhense RM de Fortaleza RM do Cariri RM de Natal RM de Joo Pessoa RM de Campina Grande RM do Recife RM de Macei RM do Agreste RM de Aracaju RM de Salvador RM de So Paulo RM da Baixada Santista RM de Campinas RM do Rio de Janeiro RM de Belo Horizonte RM do Vale do Ao RM da Grande Vitria RM de Curitiba RM de Londrina 63.702.390 60.237.545 1.192.100 1.401.305 231.228 839.724 349.272 2.460.827 421.407 892.134 870.665 600.679 2.919.979 786.643 503.246 530.200 2.586.366 15.444.941 1.220.249 1.866.025 9.750.104 3.522.908 325.806 1.136.842 2.101.681 582.703 2000 76.288.593 71.756.322 1.645.832 1.795.536 363.747 1.091.979 325.229 3.056.769 497.782 1.124.669 1.019.646 636.315 3.337.565 989.182 556.602 675.667 3.120.303 17.878.703 1.476.820 2.338.148 10.792.518 4.357.942 399.580 1.438.596 2.768.394 678.032 20092 87.648.313 82.061.068 2.042.185 2.105.621 463.704 1.288.386 334.899 3.655.259 560.325 1.322.984 1.173.577 687.545 3.768.902 1.160.393 605.057 794.475 3.866.004 19.777.129 1.668.428 2.770.862 11.550.251 5.451.215 454.053 1.686.045 3.307.945 766.682 Populao urbana 2000 72.315.659 68.295.398 1.523.264 1.740.054 346.477 883.052 267.396 2.935.535 370.871 947.272 939.599 461.958 3.234.647 955.173 285.510 671.105 3.050.282 17.119.400 1.470.774 2.269.718 10.730.458 4.247.949 395.657 1.412.517 2.524.175 640.607 Grau de urbanizao 2000 94,8 95,2 92,6 96,9 95,3 80,9 82,2 96,0 74,5 84,2 92,1 72,6 96,9 96,6 51,3 99,3 97,8 95,8 99,6 97,1 99,4 97,5 99,0 98,2 91,2 94,5 Taxa de crescimento 19912000 2,02 1,96 3,65 2,79 5,16 2,96 -0,79 2,44 1,87 2,61 1,77 0,64 1,50 2,58 1,13 2,73 2,11 1,64 2,14 2,54 1,14 2,39 2,29 2,65 3,11 1,70 20002009 1,55 1,50 2,43 1,79 2,73 1,85 0,33 2,01 1,32 1,82 1,57 0,86 1,36 1,79 0,93 1,82 2,41 1,13 1,36 1,90 0,76 2,52 1,43 1,78 2,00 1,37 (Continua)
668 (Continuao) Populao total Regies 1991 RM de Maring RM de Porto Alegre RM da Grande Florianpolis Ncleo RM de Chapec Ncleo RM do Vale do Itaja Ncleo RM do Norte/Nordeste Catarinense Ncleo RM de Lages Ncleo RM da Foz do Rio Itaja Ncleo RM Carbonfera Ncleo RM de Tubaro Ncleo RM de Goinia RM do Vale do Rio Cuiab Total das Rides Ride do DF e Entorno Ride do Polo Petrolina e Juazeiro Ride da Grande Teresina 423.173 3.230.732 530.621 253.497 320.374 363.149 168.327 222.515 234.611 103.334 1.259.546 590.632 3.464.845 2.161.709 449.851 853.285 2000 517.490 3.718.778 709.407 291.933 399.901 453.249 174.708 319.389 289.272 117.830 1.672.589 726.220 4.532.271 2.958.196 565.877 1.008.198
Populao urbana 20092 592.816 4.064.186 845.472 334.757 467.913 520.411 182.647 411.542 325.089 128.381 2.102.097 823.831 5.587.245 3.732.230 727.344 1.127.671 2000 489.409 3.551.672 673.185 222.605 355.422 436.972 165.628 307.475 246.038 91.225 1.635.068 697.249 4.020.261 2.759.849 383.436 876.976
Grau de urbanizao 2000 94,6 95,5 94,9 76,3 88,9 96,4 94,8 96,3 85,1 77,4 97,8 96,0 88,7 93,3 67,8 87,0
Taxa de crescimento 19912000 2,26 1,58 3,28 1,58 2,49 2,49 0,41 4,10 2,35 1,47 3,20 2,32 3,03 3,55 2,58 1,87 20002009 1,52 0,99 1,97 1,53 1,76 1,55 0,49 2,86 1,31 0,96 2,57 1,41 2,35 2,62 2,83 1,25
Fontes: IBGE, legislaes complementares federais e legislaes complementares estaduais. Notas: As RMs so criadas por leis estaduais e as que esto listadas aqui so aquelas criadas at a data de 31 de janeiro de 2010. Contagem populacional de 2007 e projees do IBGE para 2009.
TABELA 2
Indicadores demogrficos das RMs brasileiras RMs federais, RMs e Rides atuais 1991-2000
Populao total Regies 1991 Brasil Total das RMs federais RM de Belm RM de Fortaleza RM do Recife RM de Salvador RM de Belo Horizonte 146.825.475 43.418.843 1.401.305 2.460.827 2.919.979 2.586.366 3.522.908 2000 169.799.170 50.826.508 1.795.536 3.056.769 3.337.565 3.120.303 4.357.942 20091 191.472.735 57.546.512 2.105.621 3.655.259 3.768.902 3.866.004 5.451.215 Populao urbana 2000 110.990.990 49.134.172 1.740.054 2.935.535 3.234.647 3.050.282 4.247.949 Grau de urbanizao 2000 65,4 96,7 96,9 96,0 96,9 97,8 97,5 Taxa de crescimento 19912000 1,63 1,77 2,79 2,44 1,50 2,11 2,39 20002009 1,34 1,39 1,79 2,01 1,36 2,41 2,52 (Continua)

(Continuao) Populao total Regies 1991 RM do Rio de Janeiro RM de So Paulo RM de Curitiba RM de Porto Alegre Demais RMs Rides 9.750.104 15.444.941 2.101.681 3.230.732 16.818.702 3.464.845 2000 10.792.518 17.878.703 2.768.394 3.718.778 20.929.814 4.532.271 20091 11.550.251 19.777.129 3.307.945 4.064.186 24.514.556 5.587.245 Populao urbana 2000 10.730.458 17.119.400 2.524.175 3.551.672 19.161.226 4.020.261 Grau de urbanizao 2000 99,4 95,8 91,2 95,5 91,5 88,7
669
Taxa de crescimento 19912000 1,14 1,64 3,11 1,58 2,46 3,03 20002009 0,76 1,13 2,00 0,99 1,77 2,35
Fontes: IBGE, legislaes complementares federais e legislaes complementares estaduais. Nota: Contagem populacional de 2007 e projees do IBGE para 2009.
Em relao atividade econmica, a anlise se concentrou nos dados provenientes do PIB dos municpios brasileiros, calculado pelo IBGE e por instituies estaduais de estatstica. Isto porque ele deriva diretamente do clculo do PIB nacional, que, aps 2002, incorpora um nmero maior de variveis, captando mais adequadamente a vida econmica do pas. No grfico 2, encontra-se a evoluo da participao no PIB nacional entre 2003 e 2007, com a base do PIB dos municpios brasileiros, do IBGE.
GRFICO 2
(Em %)
80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 10,0 0,0 2003 2007 Participao das RMs + RIdes no Brasil Participao das Rms Originais no Brasil
Participao do PIB das RMs e das Rides no PIB do Brasil 2003-2007
Participao da RMs no PIB do Brasil Participao da RMs originais nas RMs

Fonte: SNIC/MCidades (2009).
670
Pelo grfico, h uma reduo da participao das RMs no total nacional, entre 2003 e 2007, embora elas ainda representem quase metade do PIB do pas (48,8%, em 2007), percentuais bem superiores aos de populao, o que mostra maior concentrao de atividades nessas regies. interessante notar que essa reduo se deu de forma igual para todas as regies, uma vez que a proporo das RMs federais em relao ao total das RMs pouco se alterou de 74,9, em 2003, a 73,5%, em 2007. A tabela 3 mostra o valor corrente do PIB para 2003 e 2007, para cada RM e as trs Rides. A tabela 4, mostra estes dados, mas somente para as RMs definidas por lei nos anos 1970.
TABELA 3
RMs e Ride do Brasil posio em 31 de janeiro de 2010 leis publicadas at 3 de fevereiro de 2010
(Em R$ mil do PIB)
Regies Total geral (RM+Ride) Total das regies metropolitanas RM de Manaus RM de Belm RM de Macap RM da Grande So Lus RM do Sudoeste Maranhense RM de Fortaleza RM do Cariri RM de Natal RM de Joo Pessoa RM de Campina Grande RM do Recife RM de Macei RM do Agreste RM de Aracaju RM de Salvador RM de So Paulo RM da Baixada Santista RM de Campinas RM do Rio de Janeiro 2003 992.306.446 916.574.412 21.415.673 10.771.896 2.793.718 7.445.446 1.130.288 20.140.344 1.547.617 7.232.217 7.075.686 2.733.051 25.572.963 5.669.933 1.394.234 4.857.363 34.276.713 322.730.834 20.162.201 43.492.994 136.569.231 2007 1.406.357.100 1.299.537.255 33.426.619 15.680.141 4.129.970 11.830.134 1.670.240 29.807.041 2.151.508 10.691.993 10.044.034 3.788.001 36.123.988 8.303.572 2.035.243 7.365.132 49.611.297 450.604.633 30.230.031 62.656.619 185.226.071 (Continua)

(Continuao) Regies RM de Belo Horizonte RM do Vale do Ao RM da Grande Vitria RM de Curitiba RM de Londrina RM de Maring RM de Porto Alegre RM da Grande Florianpolis (Ncleo) RM de Chapec (Ncleo) RM do Vale do Itaja (Ncleo) RM do Norte/Nordeste Catarinense (Ncleo) RM de Lages (Ncleo) RM da Foz do Rio Itaja (Ncleo) RM Carbonfera (Ncleo) RM de Tubaro (Ncleo) RM de Goinia RM do Vale do Rio Cuiab Total das Rides Ride do DF e Entorno Ride do Polo Petrolina e Juazeiro Ride da Grande Teresina Fonte: IBGE e PIB dos municpios brasileiros. 2003 49.170.715 5.005.107 18.981.316 41.645.214 7.510.235 5.294.924 53.907.883 7.993.023 4.088.786 6.364.180 6.783.571 1.602.882 5.294.632 3.124.435 1.042.198 14.951.359 6.801.550 75.732.034 67.802.288 3.026.949 4.902.797 2007 74.163.707 7.602.706 33.399.499 55.829.011 9.229.203 7.077.296 71.913.070 11.906.165 5.273.007 8.928.188 10.910.180 2.236.174 8.566.814 4.269.148 1.412.492 21.941.110 9.503.218 106.819.845 95.661.411 4.230.501 6.927.933
671
TABELA 4
PIB das RMs brasileiras 2003-2007

(Em R$ mil do PIB)
Regies Brasil Total das RMs federais RM de Belm RM de Fortaleza RM do Recife RM de Salvador RM de Belo Horizonte RM do Rio de Janeiro 2003 1.699.947.694 686.082.041 10.771.896 20.140.344 25.572.963 25.572.963 49.170.715 136.569.231 2007 2.661.344.525 955.471.650 15.680.141 29.807.041 36.123.988 36.123.988 74.163.707 185.226.071 (Continua)
672 (Continuao) Regies RM de So Paulo RM de Curitiba RM de Porto Alegre Demais RMs Rides Fonte: IBGE e PIB dos municpios brasileiros. 2003 322.730.834 41.645.214 53.907.883 230.492.371 75.732.034
2007 450.604.633 55.829.011 71.913.070 344.065.605 106.819.845
Nota-se que a discrepncia aqui ainda maior que na estrutura populacional: o PIB da RM de So Paulo 319 vezes maior que o da RM de Tubaro; ao se fazer esta proporo para as metrpoles federais, verifica-se que a RM de So Paulo 29 vezes maior que a de Belm, a que tem o menor PIB em valores de 2007. Isto mostra o quanto o processo de metropolizao est presente nas RMs federais e, pelo contrrio, as dimenses de populao e de PIB fazem que, em vrias das RMs criadas por lei estadual, o aspecto institucional esteja desvinculado de processos efetivamente metropolitanos.
5 Consideraes finais: DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL
A metropolizao consiste, provavelmente, no processo socioespacial que melhor traduz o estgio atual do desenvolvimento do planeta. A constituio e a ampliao das metrpoles configuram um processo vigoroso e dinmico, baseado na transformao e na construo de espaos urbanos que trazem desafios ampliados para a sociedade e o Estado medida que condensam um amplo conjunto de demandas e desafios que expe a lgica da gesto fragmentada dos territrios sejam municpios, vilas ou cidades. A lgica e a dinmica da metropolizao sobrepem-se estrutura e organizao polticoadministrativa de planejamento e gesto do territrio e trazem questes que no so apenas de uma escala ampliada, mas tambm de um escopo alterado, na medida em que a metrpole mais do que a soma de suas partes. Sendo um processo histrico e social multifacetado, a metropolizao demanda um esforo de investigao e reflexo interdisciplinar. Neste captulo, enfatizou-se a anlise de aspectos relacionados gesto metropolitana no Brasil, por meio da qual algumas questes foram suscitadas e discutidas, ainda que no necessariamente respondidas. Uma primeira questo que pde ser observada neste captulo foi a identificao, no Brasil ps-1988, de um fenmeno paralelo ao processo socioespacial da metropolizao, a saber, a metropolizao institucional, que consiste
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na instituio de RMs, a partir dos estados da Federao, em territrios que no possuem, a rigor, aquilo que pode ser reconhecido como o processo socioespacial da metrpole. A Unio se mostrou completamente ausente desse debate, ainda que o Art. 21 da CF/88 deixe claro que compete exclusivamente a esta elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. Nesse sentido, a nica iniciativa de regulao da questo tomada at o momento a proposio do Projeto de Lei (PL) no 3.640/2004, chamado de Estatuto da Metrpole em tramitao. O PL se prope a uma regulamentao das unidades regionais urbanas, que organize a ao dos entes federados nos territrios em que funes pblicas de interesse comum devam ser compartilhadas. No entanto, o PL no avana na definio das RMs, tratando exclusivamente da continuidade da urbanizao entre municpios e da dimenso populacional destes. Pode-se entender que nessa matria o legislador foi cauteloso ao no avanar na definio de lei de critrios e indicar a necessria elaborao de pesquisas que apontassem quais fossem, efetivamente, as regies metropolitanas no Brasil. O Art. 5o define como de competncia da Unio a elaborao destes estudos, a serem revisados a cada dez anos, sendo que o primeiro deveria ser concludo no prazo de trs anos aps a promulgao da lei em discusso. Por outro lado, o legislador cria uma situao curiosa ao arrolar, no Art. 6o, critrios simples (contiguidade, demografia e empregos nos setores secundrio e tercirio) e extremamente restringentes para a definio de RMs que vigorariam at o momento da concluso das pesquisas especficas pela Unio. Aplicados poca os critrios de definio de RMs constantes do PL, apenas So Paulo poderia ser classificada como uma metrpole. Parece que o legislador quis, como se refere comumente, colocar o bode na sala, chamando ateno necessidade de definio clara das RMs. Entretanto, o projeto ficou parado at 20 de junho de 2009, quando a cmara criou uma comisso especial para sua discusso.13 Em funo da retomada das discusses do PL, entende-se ser necessrio reforar que este no colabora com a prpria discusso em torno da definio de RMs. Ao restringir os critrios para a definio de RMs s simples questes anunciadas anteriormente, o PL deixa de lado a oportunidade de reafirmar aquilo que vrios estudos j apontaram, no Brasil e em outros pases: que as metrpoles
13. O deputado Marcelo Melo, do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro de Gois (PMDB/GO), foi eleito presidente da comisso, ao lado dos deputados Fernando de Fabinho do Democratas da Bahia (DEM/BA), Manuela D'vila do Partido Comunista do Brasil do Rio Grande do Sul (PCdoB/RS) e Leandro Sampaio do Partido Popular Socialista do Rio de Janeiro (PPS/RJ), eleitos, respectivamente, primeiro, segundo e terceiro vice-presidentes. Para a relatoria, foi designado o deputado ndio da Costa do DEM (RJ). A comisso realizou um encontro de discusso e no avanou, at a data de elaborao deste artigo, na definio de quaisquer outras proposies.
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se definem muito mais por suas dinmicas do que por suas dimenses. Ou seja, parece haver um debate reconhecido, inclusive em estudos do prprio Estado,14 quanto importncia dos critrios de grandeza e dimenso quando comparados aos critrios que buscam abarcar as dinmicas e as relaes de interdependncia existentes em determinado territrio e os meios que viabilizam a integrao de suas diversas funes. J no que tange gesto do territrio, no apresentado nenhum instrumento que possa colaborar na superao dos impasses metropolitanos amplamente conhecidos no pas. Verifica-se, atualmente, que na ausncia de qualquer instrumento legal nacionalmente aceito para a definio de RMs, o governo federal aceita qualquer definio feita pelos seus estados-membros, ocasionando ao menos certa dificuldade de adaptao e destinao das aes, polticas e investimentos pblicos que tendem a priorizar as RMs em funo da importncia relativa destes territrios no cenrio nacional. Se se contrape o atual quadro resultante da metropolizao institucional aos resultados dos estudos mais recentes sobre a rede urbana brasileira, poder se atestar, claramente, a existncia do descolamento entre os processos de metropolizao socioespacial e institucional que vem sendo apresentado neste captulo e se ratificar a observao feita anteriormente acerca da ausncia de qualquer instrumento legal nacionalmente aceito para a definio de uma RM. Com efeito, o estudo REGIC (IBGE, 2008) sustenta, em sua tipologia de cidades, que o pas possui 12 metrpoles, sendo uma grande metrpole nacional (So Paulo), duas metrpoles nacionais (Rio de Janeiro e Braslia) e outros nove espaos metropolitanos, a saber, Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Fortaleza, Salvador, Recife, Belm, Manaus e Goinia.15 O quadro 3 apresenta uma comparao entre a classificao deste estudo com a institucionalidade das RMs, procurando, assim, verificar o grau de homogeneidade ou no entre elas. Observou-se a classificao da principal cidade em termos demogrficos das RMs e Rides, identificando sua classificao na REGIC.
14. Ver estudos sobre a rede urbana brasileira desenvolvidos pelo Ipea e captulos sobre essa questo neste livro. 15. As tipologias da REGIC contam ainda com as capitais regionais (70, divididas em trs subtipos), que tambm so parte do estrato superior da rede urbana e possuem capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior ao das metrpoles, tendo rea de influncia de mbito regional e sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por grande nmero de municpios; os centros subregionais (169, subdivididos em dois nveis), configurando centros que possuem atividades de gesto menos complexas, tm rea de atuao mais reduzida e seus relacionamentos com centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as trs metrpoles nacionais; os centros de zona (556, tambm subdivididos em dois nveis), constituindo-se em cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea imediata, em que so exercidas funes de gesto elementares; e, por fim, os centros locais, constitudos pelas demais 4.473 cidades, cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos seus habitantes.
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QUADRO 3
Rede urbana, regies metropolitanas e regies integradas de desenvolvimento no Brasil

Classificao da REGIC Nvel Subnvel Grande metrpole nacional Metrpole nacional Metrpole Metrpole Regies metropolitanas e regies integradas de desenvolvimento So Paulo Rio de Janeiro e Braslia (Ride) Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goinia e Porto Alegre So Lus, Teresina (Ride), Natal, Joo Pessoa, Macei, Aracaju, Vitria, Campinas, Florianpolis e Cuiab Campina Grande, Londrina, Maring Blumenau (RM do Vale do Itaja), Chapec e Joinville (RM do Norte-Nordeste Catarinense) Santos (RM da Baixada Santista), Macap, Petrolina-Juazeiro (Ride), Arapiraca (RM do Agreste), Ipatinga-Coronel FabricianoTimteo (RM do Vale do Ao) e Cricima (RM Carbonfera), Crato (RM do Cariri) e Imperatriz (RM do Sudoeste Maranhense) Itaja (RM da Foz do Rio Itaja), Lages e Tubaro Nmero de ocorrncias
1 2 9
Capital regional A
10
Capital regional B Capital regional
Capital regional C
Centro sub-regional
Centro sub-regional A
Fonte: IBGE (2008).
Da leitura desse quadro, observa-se que todas as nove RMs federais encontram-se enquadradas no nvel metrpoles da REGIC, incluindo-se a, das demais RMs, apenas as de Goinia e Manaus e a Ride de Braslia, esta ltima considerada uma das metrpoles nacionais. Das demais RMs e Rides, verifica-se que 24 RMs e duas Rides so capitais regionais, das quais dez so de nvel A, seis de nvel B e oito de nvel C. Vale ressaltar ainda que trs RMs (Foz do Rio Itaja, Lages e Tubaro) nem chegam a ser classificadas como capital regional, sendo classificadas como centro sub-regional A. As informaes apresentadas e a anlise desse quadro comparativo corroboram para os argumentos desenvolvidos at aqui e reforam o que pode ser qualificado como um paradoxo da questo metropolitana no pas: se, de um lado, se observa a ampliao relativa da importncia das RMs federais como visto na sesso anterior , de outro, a questo metropolitana encontra-se fragmentada e fragilizada como visto na seo 3. Ou seja, o avano do processo socioespacial de metropolizao se faz acompanhar de um intenso processo de metropolizao institucional que, contudo, no traduz um efetivo fortalecimento ou valorizao da questo metropolitana no pas.
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Nos atuais 39 territrios metropolitanos, entre RMs e Rides, moram cerca de 88 milhes de pessoas, ou seja, 46% da populao brasileira, correspondendo a quase dois teros da populao urbana do Brasil. Vale notar, como visto na sesso anterior, que quase 45% da populao urbana brasileira vive nas RMs federais. A participao relativa da populao das RMs federais no total da populao brasileira registrou avanos mesmo que pequenos ao longo das ltimas dcadas, o que atesta a importncia dessas RMs para o pas, a despeito e apesar do fenmeno da fragmentao institucional da gesto metropolitana e do seu enfraquecimento em termos da agenda poltica brasileira. A metropolizao institucional se iniciou com as alteraes propostas pela CF/88, alimentando-se da transferncia da competncia de criao das RMs para os estados e, no menos importante, da relativa ausncia da Unio no que diz respeito a esta questo. Ela assume um papel protagonista apenas quando se trata de instituir uma Ride, ainda que pouco se tenha avanado, do ponto de vista institucional e gerencial, na gesto destes territrios. O reconhecimento do descolamento entre esas faces distintas da metropolizao no implica, necessariamente, em uma reprovao ou avaliao negativa desse fato. Nesse sentido, podemos mesmo questionar em que momento se deve transformar um aglomerado urbano ou uma conurbao em uma RM, ou seja, podemos arguir sobre os critrios que poderiam permitir o reconhecimento de uma RM e a existncia de uma metrpole. Indo um pouco mais alm, legtimo saber se a metropolizao institucional descolada ou no do processo metropolitano faz diferena para a promoo do desenvolvimento urbano e regional. Na histria brasileira, reconhece-se a existncia, em um primeiro momento, de um conjunto de RMs federais, institudas pela Unio que alguma forma ainda que possamos questionar a objetividade e a racionalidade dos critrios que culminaram com sua criao dialogavam com uma poltica de desenvolvimento nacional; este, em alguma medida, ancorava-se no desenvolvimento dessas metrpoles, o que se traduziu na criao de formas de gesto, chegando a se propor o Sistema de Regies Metropolitanas, e na alocao de recursos e investimentos, notadamente de infraestrutura econmica, social e urbana, privilegiando as condies de produo e de reproduo nesses territrios. No perodo ps-CF/88, a transferncia da competncia de criao e gesto das metrpoles para o nvel estadual de governo coincidiu com o enfraquecimento dessa esfera de poder. Isto, associado ao fortalecimento relativo dos governos municipais, implicou o esvaziamento da questo metropolitana, em um momento em que o processo socioespacial da metropolizao manteve-se concentrado nas RMs federais, o que se torna ainda mais expressivo caso se inclua a Ride de Braslia.
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Nas reflexes apresentadas neste captulo, a discusso da dimenso polticoinstitucional mereceu destaque, especialmente no que diz respeito questo do federalismo brasileiro. Nesse sentido, a questo da autonomia municipal, expressa na CF/88, e o fato de haver um elevado grau de liberdade para a construo de desenhos institucionais de gesto metropolitana, com pouca ou nenhuma interferncia do governo federal, condicionou a cooperao dos entes federados que partilham a competncia da gesto metropolitana das funes pblicas de interesse comum. As contradies entre a metropolizao e a organizao e estrutura poltico-administrativa do Estado foram ampliadas, no caso brasileiro, pelo tipo de federalismo tridimensional existente. A gesto da questo metropolitana, com todas suas ambivalncias e paradoxos, passa a depender, fundamentalmente, da cooperao de entes municipais pouco estimulados ao estabelecimento de solues cooperativas e pouco habituados a estas prticas que, em tese, pretendem, em alguma medida, superar os condicionantes poltico-partidrios apontados por Rocha (2006). Da dcada de 1970 at meados dos anos 1980, quando houve a implantao das RMs a partir do Estado central, seguiuram uma poltica e um planejamento urbano centralizado, tecnocrtico e autoritrio. As RMs criadas eram vistas como entes estratgicos do projeto nacional, fortes investimentos foram feitos para a modernizao dos circuitos da produo comandados pelas metrpoles e os conflitos federativos eram amainados pela simples inexistncia de dilogo ou qualquer cooperao entre municpios e esfera metropolitana. A poltica metropolitana era centralizada, partindo das definies da Unio para o comando dos estados sobre o conjunto de municpios. Aps a CF/88, a instituio das RMs marcada pela redemocratizao do Estado, pela descentralizao poltica e pela autonomia municipal, crticas aos modelos centrais e autoritrios de poltica e planejamento urbano; pela transferncia das incumbncias da poltica metropolitana aos estados; pela criao de diferentes formatos institucionais para as RMs no pas; e pela falta completa de meios e recursos necessrios para a efetiva implementao das RMs. Em suma, h um esvaziamento institucional, poltico e financeiro dos rgos metropolitanos, que se soma ao acirramento dos conflitos de interesses entre municpios e entre municpios e estado. O cenrio formado nesses dois momentos distintos caracteriza a atualidade da poltica metropolitana no Brasil. A fragilidade dos aspectos polticos, financeiros e institucionais da gesto contribui para a inexistncia de um efetivo e necessrio pacto poltico, social e territorial para a efetivao das RMs.
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O maior ou ao menos o primeiro obstculo a ser enfrentado o de natureza poltica, do ponto de vista do poder e da organizao institucional. Afinal, a criao e a gesto metropolitana, conforme o desenho constitucional de 1988, so uma atribuio dos estados que adotaram critrios e modelos distintos para todo o pas, sendo que, na maior parte das RMs, a participao estatal est assentada em estruturas tericas de paridade, vinculadas a fundos metropolitanos que no chegaram a existir, criados apenas no papel, ou que se tornaram figuras frgeis e no utilizadas. O desenho que surge com a CF/88 de autonomia dos municpios e definio das RMs como incumbncia exclusiva dos estados revelou um paradoxal arranjo poltico que, necessariamente, deve ser equacionado. Esse paradoxo est assentado em uma ordem poltica incompleta, marcada pela gesto metropolitana esvaziada de efetivo poder, autonomia e recursos; por incumbncias concorrentes e compartilhadas que ainda devem ser arranjadas entre os entes federados; e pela necessidade de se instituir um marco legal e pblico que d conta da associao entre os entes federados. Os arranjos que necessariamente devem ser pensados para solucionar os problemas apontados so da ordem da pactuao federativa do pas. A gesto de servios de interesses comuns em territrios compartidos e o prprio planejamento e produo desse territrio implicam tanto o respeito autonomia de cada um dos entes, quanto a partilha entre tais envolvidos de responsabilidades e, sobretudo, de poder. No h, at o momento, qualquer modelo desenhado no pas que consiga dar conta dessa dualidade. O estado lana mo de alguns instrumentos, como os consrcios pblicos, para implementar aes setoriais concertadas entre municpios e at mesmo entre municpios e estado, sobretudo nas reas de saneamento e de transportes e no uso dos recursos hdricos. Com efeito, recentemente aprovada, a Lei dos Consrcios, que veio suprir uma lacuna no que diz respeito relao de cooperao entre entes governamentais distintos, mesmo que no especificamente desenhada para a gesto metropolitana, pode contribuir para a superao de alguns desafios que se colocam para a gesto metropolitana no Brasil atual. Exemplos na gesto de algumas funes pblicas de interesse comum, notadamente na rea da mobilidade,16 confirmam esta possibilidade, mas algumas funes pblicas de interesse comum no constituem objeto ideal destes consrcios, sobretudo aquelas relativas ao planejamento integrado e gesto do uso do solo.
16. Ver, a propsito, desta publicao, o captulo A mobilidade urbana no Brasil.
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O desafio aqui colocado , pois, contribuir na definio de arranjos institucionais e instrumentos de concertao e cooperao entre os entes federados, possibilitando o efetivo planejamento e a gesto compartilhada de cidades que ocupem o territrio de mais de um municpio. Tal meta tange pactuao federativa ao ponto de questionar-se a necessidade de estabelecimento de novos marcos de cooperao, conforme prevista a regulamentao no Art. 23 da CF/88. Alm disso, a participao popular em instncias regionais algo inovador e que est em marcha rumo a um novo modelo de gesto democrtica. Nesse sentido, questes sobre a eficcia e a efetividade das experincias e dos modelos de gesto metropolitana atualmente existentes no pas e sobre o controle social na gesto metropolitana mostram-se legtimas e confluem para um amplo campo de investigao que passa pela prpria avaliao da gesto das funes pblicas de interesse comum nas diversas tipologias de RMs atualmente existentes no pas. Finalmente, e no menos importante, cabe refletir sobre qual papel tem a Unio nesse processo e qual, em face da situao apresentada, deveria assumir, inclusive no que diz respeito ao eventual papel das RMs face promoo/facilitao dos processos de desenvolvimento regional/nacional. A esfera federal se distanciou da discusso metropolitana, ainda que continue, em termos de investimentos em infraestrutura social e urbana, privilegiando esse espao. Melhor e mais precisamente falando: h um distanciamento da Unio da gesto metropolitana, o que reflete tanto as condicionantes institucionais do federalismo brasileiro quanto a dimenso poltica da questo. Nesse sentido, cabe salientar que a persistir a omisso do governo federal da questo metropolitana, e a permanecerem as dificuldades e as tenses no campo das relaes intergovernamentais, de se esperar o agravamento de alguns problemas sociais, econmicos e ambientais existentes nas RMs e nas metrpoles brasileiras, sobretudo aqueles decorrentes de uma gesto ineficaz das funes pblicas de interesse comum, afetando de forma negativa a vida do cidado metropolitano, ou seja, da maioria dos cidados brasileiros que vivem nas reas urbanas do pas.
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CAPTULO 19
AGLOMERAES TRANSFRONTEIRIAS NO SUL DO BRASIL: ENTRE A POROSIDADE E O CONTROLE OSTENSIVO
1 A LINHA DE FRONTEIRA E A PRESENA DE AGLOMERADOS URBANOS
Nos ltimos anos, a faixa de fronteira do Brasil tem sido alvo de estudos e pesquisas. Em 2005, da parceria entre a Secretaria de Programas Regionais do Ministrio da Integrao Nacional e a Universidade Federal do Rio de Janeiro resultou a iniciativa de sistematizao e anlise de informaes concernentes Faixa de Fronteira Internacional do Brasil, consubstanciada no Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) (BRASIL, 2005).1 Com o objetivo de conhecer a riqueza e a complexidade da diversidade econmica e cultural dessa regio, as pesquisas realizadas apontam que as faixas contguas dos pases fronteirios apresentam vantagens comparativas para promover o fortalecimento regional, a partir de caractersticas polticas e propsitos comuns. O Brasil faz fronteira com dez pases da Amrica do Sul entre os 12 existentes, o que refora o carter estratgico desta regio para a integrao do continente. No PDFF, a regio da faixa de fronteira compreende uma extenso de 150 km de largura ao longo de 15.719 km da fronteira brasileira, que representa 27% do territrio nacional Lei no 6.634/1979, regulamentada pelo Decreto 85.064, de 26 de agosto de 1980 , percorrendo 11 unidades da Federao, das quais engloba 588 municpios lindeiros e no lindeiros, e rene aproximadamente 10 milhes de habitantes (figura 1). Nessa faixa, do Oiapoque ao Chu, so inmeras as cidades que se posicionam exatamente na linha de fronteira, compondo com cidades dos pases vizinhos uma intensa dinmica de relaes e fluxos e, em alguns casos, espaos de ocupao contnua. A maioria situa-se na regio Sul do pas, onde h um significativo nmero de aglomeraes transfronteirias, com variados portes, por vezes cortadas por cursos dgua, articuladas por pontes, por vezes formando fronteiras secas, cortadas meramente por uma rua. Entre elas, destaca-se pelo porte a aglomerao transfronteiria de Foz do Iguau/Ciudad Del Este/Puerto Iguaz objeto de anlise mais detalhada no decorrer deste captulo.
1. O programa tem como objetivos: i) promover a convergncia das polticas pblicas setoriais na faixa de fronteira para o enfrentamento das desigualdades intra e inter-regionais, considerando a diversidade socioeconmica e cultural da regio; ii) Articular a questo da soberania nacional com o desenvolvimento regional, em sua dimenso econmica, social, institucional e cultural; iii) formular e promover a implementao das potencialidades endgenas, em diversas escalas espaciais, visando insero social e econmica das populaes locais; iv) articular investimentos em infraestrutura econmica para apoiar o processo de integrao nacional; e v) estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas prioritrios para o desenvolvimento sustentvel de regies menos dinmicas, buscando a otimizao dos benefcios sociais deles decorrentes, o desenvolvimento local e a integrao da Amrica do Sul.
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FIGURA 1
Municpios da faixa de fronteira 2000
Fonte: Base especial (IBGE, Esri, DCW); base estatstica (IBGEX). Obs.: Figura retrabalhada pelos autores.
No que tange s relaes internacionais, se por um lado se tem historicamente a construo da ideia de fronteira como pea essencial de defesa do territrio nacional e de definio de limites nas relaes com os pases vizinhos, por outro essa preocupao com a segurana nacional, no tem sido acompanhada de uma poltica pblica sistemtica e atenta s especificidades regionais, seja do ponto de vista econmico, seja da cidadania na regio de fronteira. A ampliao dessa discusso busca, de acordo com o prprio PDFF superar a viso da fronteira como espao-problema em favor de uma concepo que privilegia a regio como um espao pleno de oportunidades de desenvolvimento, de unio com os nossos vizinhos e de valorizao da cidadania.
Aglomeraes Transfronteirias no Sul do Brasil...
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Por meio de um olhar mais atento s formas de relacionamento da populao com o territrio fronteirio, dos modos de explorao de suas riquezas econmicas e enfrentamento dos desafios efetivao de suas potencialidades, fica evidente a importncia do desenvolvimento regional e da integrao com os pases vizinhos como estratgia para a soberania nacional e a integrao continental. Como forma de contribuir a que se priorize na agenda de pesquisa, debate e formulaes polticas, em consonncia com os objetivos postos pelo PDFF, este captulo dedica-se s aglomeraes transfronteirias do estado do Paran, tecendo contudo uma reflexo que pode ser generalizada s demais existentes em territrio brasileiro.
2 A LINHA DE FRONTEIRA PARANAENSE
Como citado, ao longo da fronteira do Brasil com os demais pases da Amrica do Sul muitos so os espaos que configuram aglomerados urbanos transfronteirios com significncia e impacto social, poltico e econmico sobre seu entorno, algumas, com dimenso e relevncia que extrapolam seus limites imediatos. Nesses espaos, as relaes so diferenciadas e singulares, dado um cotidiano conflituoso vivenciado por aqueles que neles residem e os que a eles se dirigem, motivados pelos mais diferentes interesses. Os embates nas relaes entre as populaes locais dos diferentes pases que se avizinham conflituam com os interesses gerais desses pases, seja pela inexistncia de polticas integradas para reas de fronteiras, seja pela ausncia de participao das populaes locais nas decises relativas a essas polticas, quando elas existem, seja ainda porque os interesses gerais pelas reas fronteirias no incorporam as relaes cotidianas nesses espaos. Fato que pode ser associado distncia fsica e ao relativo isolamento destas pores do territrio nacional em relao ao poder central e aos grandes centros urbanos, e rara insero dessa temtica na agenda governamental. A presena de tais espaos na grande mdia se faz espordica e de forma pontual, quase nunca pela positividade das relaes permitidas por essa geografia, repleta de uma diversidade criativa, mas sim, pela ameaa eminente a qualquer ordem, instigando frequentes aes repressivas, punitivas e a exacerbao do controle. As razes desse imbricado relacionamento, ainda que no de forma exclusiva, remetem a distintos perodos histricos da ocupao do territrio brasileiro, em muito justificados pela interiorizao do desenvolvimento. Obras de infraestrutura, guardada sua proporcionalidade e temporalidade, tambm provocam grande impacto sobre a realidade dessas reas transfronteirias. Caracterizadas por frentes de trabalho, atraem grandes contingentes humanos, em uma relao de trabalho de natureza pontual e efmera, que se encerra com a concluso da obra. A implantao de tais infraestruturas, principalmente aquelas ligadas ao transporte de pessoas e mercadorias, representa um marco na integrao interna e externa dessas pores territoriais, com desdobramentos e repercusses em seus tecidos polticos, econmicos e sociais.
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Partindo destes pressupostos, o trabalho objetiva fazer uma reflexo sobre os aglomerados urbanos transfronteirios do estado do Paran, que faz fronteira com o Paraguai e a Argentina: aglomerado urbano de Foz do Iguau (Brasil), Ciudad del Este (Paraguai) e Puerto Iguaz (Argentina), entre outras de menor porte, como Guaira (PR)/Mundo Novo (MS)/Salto del Guair (Paraguai), Barraco (PR)/Dionsio Cerqueira (SC)/Bernardo Irigoyen (Argentina), ou simplesmente passagens fronteirias como Santo Antonio do Sudoeste (PR)/ San Antonio (Argentina) e Capanema (PR)/ Andrezito (Argentina) figura 2. Sinteticamente, busca historiar o processo de ocupao desse espao regional, a escala das relaes locais/regionais/globais, a diversidade cultural e a presena do outro como condio que transforma material e simbolicamente esses espaos, colocando em maior destaque a aglomerao de Foz do Iguau, por sua dimenso e importncia no mbito das aglomeraes transfronteirias.
FIGURA 2
Aglomeraes transfronteirias Paran
Fonte: Google Earth (2009). Obs.: Figura retrabalhada pelos autores.
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3 DA COLONIZAO CONFIGURAO DE AGLOMERADOS URBANOS
Um dos primeiros esforos, por parte do governo brasileiro, no sentido de atrair populao para o extremo Oeste do Paran ocorreu na dcada de 1930, com o movimento denominado marcha para o Oeste, durante o governo do presidente Getlio Vargas, com o intuito de incentivar a ocupao do territrio brasileiro. No Paran, essa iniciativa governamental deu continuidade ao processo de explorao da madeira, ampliando a oferta de terras disponveis de excelente qualidade, diga-se de passagem para prticas agrcolas e pecurias. A explorao do estoque madeireiro foi realizada por companhias colonizadoras, simultaneamente voltadas ao comrcio de terras, estabelecendo assim, vnculos entre a supresso da cobertura florestal e a entrada de atividades agropecurias. No Paraguai, at os anos 1950, a fronteira oriental era uma regio ainda no ocupada, porm cobiada. Um movimento natural de pioneiros, levado por paraguaios e brasileiros, estes, particularmente ps anos 1960, intensificou a ocupao, desencadeando um processo que adentra os limites de um espao comum que se constitui com a expanso das fronteiras agropastoris dos dois pases (SOUCHAUD, 2007). Porm, do lado brasileiro, ao considerar os registros censitrios da poca, a efetiva contribuio governamental para a ocupao dessa regio foi bastante discreta, de certa forma devido quase total inexistncia de infraestrutura viria interligando-a ao restante dos respectivos pases, contribuindo assim para manter seu isolamento e suas baixas densidades populacionais (IPARDES, 2004). Os investimentos em infraestruturas e logstica tiveram incio a partir da dcada de 1950, impulsionando de forma decisiva a expanso da ocupao, dando suporte ao crescimento populacional e consolidao das atividades agropecurias no oeste paranaense, sendo que a qualidade dos solos e a capacidade tcnica dos produtores, aliadas possibilidade de escoamento, viabilizaram a produo de excedentes para comercializao. Assim, no apenas as reas rurais experimentaram incrementos substantivos de populao, ao longo desse perodo, mas tambm inmeros ncleos urbanos foram se formando para dar suporte agricultura em expanso (MAGALHES, 2003, p. 15-16). O grande impulso de crescimento adveio nos anos posteriores a 1970, devido construo da usina hidreltrica de Itaipu, quando Foz do Iguau, Ciudad del Este (ento Puerto Presidente Stroessner) e, de forma menos intensa, Puerto Iguaz vivenciaram a intensificao da dinmica de ocupao de sua rea urbana, iniciada por trabalhadores da construo civil, conhecidos como barrageiros, entre outros trabalhadores e prestadores de servios, fornecedores, comerciantes etc. Igualmente intensa e veloz, a ocupao urbana se expandiu territorialmente dando inicio configurao de uma aglomerao na fronteira dos trs pases.
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As obras de Itaipu marcam o incio de um novo momento histrico na ocupao dessa poro do territrio, com repercusso na orientao dos vetores de expanso da ocupao nos limites desses espaos de fronteira, estabelecendo progressivamente novas relaes com os principais centros urbanos nacionais e internacionais. Alm da construo de Itaipu, outras obras e alguns fatos histricos, ocorridos ou gestados durante o regime militar brasileiro, foram importantes para a formao do aglomerado transfronteirio entre Brasil, Paraguai e Argentina, bem como, o descolamento de Foz do Iguau em relao ao prprio oeste paranaense. Destacam-se entre outros, a construo da Ponte Internacional da Amizade, unindo Brasil e Paraguai em 1965; a integrao do municpio de Foz do Iguau s reas de segurana nacional do territrio brasileiro em 1968, fazendo com que seus prefeitos passassem a ser nomeados pelo governo estadual, com anuncia do presidente da Repblica, salvaguardando interesses comuns aos trs governos, representados ento por ditaduras militares; e a construo da ponte Tancredo Neves, ligando Brasil e Argentina em 1985. Interesses nacionais comuns foram salvaguardados e as comunicaes entre os pases facilitadas pela implantao de infraestrutura viria. Essas infraestruturas impactaram diferentemente as cidades fronteirias do Paran. Enquanto em Foz do Iguau desencadeou-se um processo de elevado crescimento, Guara se viu depreciada pela presena do lago de Itaipu, cujas guas encobriram um dos principais pontos tursticos paranaenses e patrimnio natural: o Salto das Sete Quedas. O municpio enfrentou sucessivas perdas populacionais e econmicas, comeando a se recuperar apenas no ano de 1998 aps a construo da ponte Ayrton Senna, que liga o Paran ao Mato Grosso do Sul e ao Paraguai. Se no caso da aglomerao de Foz do Iguau a usina hidreltrica de Itaipu se desponta como uma obra superlativa, no caso de Guara, a ponte Ayrton Senna considerada a maior ponte fluvial em curva com tobog do Brasil, com aproximadamente 3,6 km de extenso e mais de 10 m de altura. Inaugurada em 1998, possibilitou a ligao entre o Norte e o Sul do pas, como um prolongamento da rodovia BR163. J Barraco e Santo Antonio do Sudoeste, municpios situados noutro vetor de comunicao transfronteiria, pouco se valeram dessas obras, mantendo um crescente movimento de fluxos, porm em volume incomparavelmente menor ao da aglomerao de Foz do Iguau. De um conjunto de efeitos gerados, os mais evidentes foram os relacionados ao incremento populacional e configurao do aglomerado que fizeram com que o municpio de Foz do Iguau saltasse de uma populao de 33.966 habitantes em 1970, para 136.321 ao fim de 1980, segundo o IBGE,
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e desse incio configurao de um aglomerado urbano denso e extenso (figura 3). Nesse perodo, a populao total de Foz do Iguau quadruplicou, ao mesmo tempo em que sua taxa de urbanizao passou de 59%, em 1970, para 74% em 1980. Esse ritmo de crescimento decaiu na dcada seguinte, porm se mantm ainda expressivo perante o conjunto dos municpios paranaenses. Em 2007, a populao estimada para o municpio, pelo IBGE, de 309.113 habitantes. Ciudad del Este, por sua vez, reproduziu crescimento similar. Dados da Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (DGEEC), do Paraguai, apontam que, em 1972, a municipalidade tinha 26.485 habitantes, que se elevou para 62.328, em 1982, revelando tambm intenso ritmo de crescimento, que prosseguiu chegando a uma populao total, em 2005, de 260.594 habitantes. Embora partindo de uma base populacional bastante inferior ao das duas cidades vizinhas, a municipalidade de Puerto Iguaz tambm impactada pelas obras de infraestrutura, mesmo que a Argentina no tenha feito parte do acordo binacional. Sua populao triplicou aps 1970, quando detinha 3.001 habitantes, para 10.250 em 1980 e em 2001, apresentou uma populao total de 31.515 habitantes, conforme dados do Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), da Argentina.
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FIGURA 3
Imagem noturna da aglomerao transfronteiria Brasil, Paraguai, Argentina
Fonte: Google Earth (2009). Obs.: O s pontos azuis so a iluminao pblica das cidades de Foz do Iguau, Ciudad Del Este e Puerto Iguaz, o que permite uma melhor visualizao dos corredores rodovirios e da concentrao urbana.
Tal ordem de crescimento causou ainda impactos relevantes sobre as administraes municipais, com diversificao e acrscimos de volumes de demandas sobre a gesto local. Alm dessa crescente populao fixa, um tambm crescente volume de populao flutuante passou a ter acesso regio em busca de turismo, do comrcio e de outras atividades e que se repetem em todas as aglomeraes , cuja condio de passagem provoca demandas particulares e distintas aos j fragilizados poderes locais.
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Como acontece em regies de fronteira, a mobilidade humana trao caracterstico tanto no que se refere aos movimentos cotidianos de trabalhadores e consumidores, quanto na diversidade tnica, fazendo com que os prprios limites fronteirios se tornem fluidos, transparentes no feixe de relaes. Os movimentos pendulares para trabalho e/ou estudo so frequentes nessas reas e, medidos com dados do Censo de 2000, do IBGE, bastante significativos em relao s sadas de Foz do Iguau, majoritariamente para o Paraguai (aproximadamente 12.900 pessoas) (IPARDES, 2008). O mesmo ocorre nas demais aglomeraes, por menores que paream, como se constatou entre Barraco e Dionsio Cerqueira (SC), com fluxos significativos para a Argentina (IPARDES, 2009), e entre Guara e Mundo Novo (MS), ou Guara e o Paraguai. O fato de essa informao estar limitada ao territrio brasileiro no permite estimar quantas pessoas com origem nos pases limtrofes buscam esses municpios para trabalho e/ou estudo, mas se infere que sejam tambm volumes expressivos. De fato, com exceo de Santo Antonio do Sudoeste/San Antonio e Capanema/Andrezito, essas aglomeraes configuram manchas de ocupao em continuidade, com cursos dgua servindo como elemento separador e grandes pontes servindo como elementos unificadores, no caso de Foz do Iguau/Ciudad del Este/Puerto Iguaz e Guara/Salto del Guair (figura 4). No caso de Barraco/ Dionsio Cerqueira/Bernardo Irigoyen apenas uma pequena ponte, quase invisvel, serve de passagem sobre pequeno curso dgua em meio a uma mancha de ocupao que no distingue os limites poltico-administrativos entre estados e pases (figura 5).
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FIGURA 4
Guara/Mundo Novo/Salto Del Guara
Fonte: Google Earth (2009).
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FIGURA 5
Barraco/Dionsio Cerqueira/Bernardo de Irigoyen
Fonte: Google Earth (2010). Obs.: Figura retrabalhada pelos autores (a linha de fronteira BR/AR foi estilizada).
Essas trs aglomeraes devem ser consideradas como os contatos transfronteirios mais importantes do Paran, demarcando a presena de escalas territoriais mltiplas. Escalas essas que resultam tanto dos limites poltico-administrativos dos pases e dentro deles dos estados federados e municpios (ou provncias e municipalidades); que incluem unidades territoriais decorrentes de pactos transfronteirios, estabelecidos em acordos bi ou tripartites; aquelas que surgem das intermediaes pela presena de outras unidades da Federao, particularmente as decorrentes de projetos ambientais ou sociais; alm das mais variadas escalas resultantes de mobilizaes e articulaes de segmentos da sociedade ou da ao de grandes corporaes que se instalam na regio. Tais aglomeraes resultam, pois, de projetos governamentais de ocupao e da implantao de grandes infraestruturas, principalmente quelas ligadas ao transporte e circulao de pessoas e mercadorias, e representam um marco na integrao, real ou virtual, interna e externa dessas pores territoriais, com desdobramentos e repercusses em seus tecidos urbanos, polticos, econmicos e sociais.
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4 A DENSIFICAO DO COMRCIO TRANSFRONTEIRIO ENTRE BRASIL PARAGUAI ARGENTINA
Na aglomerao transfronteiria de Foz do Iguau, Ciudad Del Este e Puerto Iguaz, Foz do Iguau se destaca como centro de comrcio e servios de maior complexidade, sendo espao de localizao de importantes infraestruturas, assim como exercendo a funo de polo internacional de turismo. Essa funo compartilha com Puerto Iguaz, que tambm oferece servios e infraestrutura ao turismo, porm em menor escala, concentrados em sua pequena rea central. Ciudad del Este caracteriza-se pela atividade comercial que mescla grandes galerias especializadas em eletroeletrnicos e informtica, pequenos negcios e um amplo comrcio informal de rua, conduzido pelos chamados mesiteros. Os produtos importados, livres de impostos, constituem o grande atrativo de turistas e, particularmente, de sacoleiros, que conferem maior densidade aos fluxos formais e informais estabelecidos entre a aglomerao, os consumidores dos trs pases e os fornecedores, particularmente os asiticos. A atividade comercial de Ciudad del Este assume algumas especificidades em relao s demais cidades, em especial, por estar vinculada a circuitos comerciais transnacionais que articulam esse espao a centros distantes de produo e comrcio.
Su configuracin espacial difiere de la vecina Foz do Iguau, mientras en la primera el centro de la ciudad dista del Puente de la Amistad, en Ciudad del Este el centro est en la propia desembocadura del puente, como si se tratase de una prolongacin del mismo. (...) El centro es una aglomeracin laberntica de miles de pequeos negocios, grandes galeras comerciales especializadas en electrnicos e informtica y puestos de venta informal, a cargo de los llamados mesiteros que exponen su mercadera en las veredas. Los productos importados libres de impuestos atraen a los compradores de ambos lados de la frontera, en el llamado turismo de compra destinado a la reventa. Tambin turistas atraviesan el puente en busca de productos a bajo precio (MONTENEGRO; BLIVEAU, 2006, p. 20).
A dinmica dos anos 1970 influenciada pela infraestrutura fsica instalada e da construo da Hidreltrica de Itaipu intensificou o crescimento populacional das trs cidades e seus respectivos entornos, com maior peso em Foz do Iguau e Ciudad del Este. Intensificou tambm o rol de atividades do setor tercirio e sua importncia relativa perante outros aglomerados urbanos dos respectivos pases, movimentando um expressivo contingente de pessoas/dia que passam pela aglomerao, constituindo uma categoria peculiar de populao flutuante, caracterizada pela renovao diria de visitantes. Esse adicional no repete a sazonalidade das cidades tursticas, particularmente as balnerias, e agrega ao cotidiano uma populao que no estabelece vnculos de posse, tampouco de identidade. Desse contingente de populao flutuante, a grande maioria permanece na cidade o
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suficiente para o percurso de compras. Trata-se de um cenrio que exige maior ateno do administrador local na gesto dos interesses, muitas vezes antagnicos, de uma populao que no habita na cidade e daqueles que nela residem. Alm de ponto de interseo entre trs pases, culturalmente distintos, um intenso movimento migratrio se processou atrado pelas oportunidades econmicas e da construo civil, ampliando a diversidade de origens e a complexidade de relaes, particularmente de mbito identitrio. A diversidade cultural dos moradores nativos, com forte presena indgena, particularmente no Paraguai, adquiriu ainda maior relevncia pela presena de imigrantes internacionais de origens menos comuns nas demais cidades dos respectivos pases, como rabes, chineses e coreanos. populosa a colnia rabe instalada a partir dos anos 1960 em Foz do Iguau (a segunda maior do Brasil) e em Ciudad del Este, constituindo-se majoritariamente de libaneses, alm de srios, egpcios, palestinos e jordanianos. tambm notvel a presena de chineses e sul coreanos, estes tendo chegado mais recentemente. A principal vinculao desses migrantes com a regio est na atividade comercial. Como observam Montenegro e Beliveau (2006, p. 21),
En Ciudad del Este se torna visible la multiplicidad de lenguas y nacionalidades, en las calles del centro es posible escuchar hablar rabe, guaran, portugus y espaol, entre otras lenguas. La multiculturalidad se hace tambin evidente en vestimentas, oferta de comida tnica y otros diacrticos de la yuxtaposicin de culturas. Mientras Foz do Iguau podra parecerse a cualquier ciudad del interior de Brasil, Ciudad del Este es un espacio singular, visiblemente marcado por la actividad comercial.
Neste espao, a singularidade tnica amplia a diversidade religiosa, dando maior complexidade sua qualificao de fronteira. A presena muulmana, significativa no Paran, est concentrada em Foz do Iguau, com 1.873 muulmanos dados de 1991 (WANIEZ; BRUSTLEIN, 2001). No Paran, a participao proporcional superior do estado de So Paulo em 1991, havia nesse estado 516 muulmanos por um milho de habitantes, contra 313 no estado de So Paulo. Conforme os autores, dois fatores, o tamanho mdio da cidade e sua posio geogrfica ante a infraestrutura viria implantada, contriburam como atrativos a esses migrantes e, consequentemente, com o dinamismo da comunidade muulmana em Foz do Iguau. cones dessa comunidade passam a marcar a paisagem urbana da cidade, como a mesquita inaugurada em 1983, o Centro Cultural e de Beneficncia Islmica, entre outros, buscando por intermdio da arquitetura uma aproximao com as razes, a identidade e a cultura muulmana. Tabatinga (Brasil), Santa Rosa (Peru) e Letcia (Colmbia) so outros exemplos de fronteira tripla onde similar complexidade se revela. Nela, a migrao envolve dois problemas fundamentais: a xenofobia dissimulada e a ausncia de polticas internacionais de migrao (OLIVEIRA, 2006). So cidades de pequeno
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porte, distantes de outras cidades dos respectivos pases, apresentando-se como portas de sada ou de entrada no territrio. Convivem com problemas, como o narcotrfico, o desemprego e o trabalho informal. Desde meados do ano 2000, quando o governo dos Estados Unidos aprovou o Plano Colmbia, os conflitos armados se acirraram e o fenmeno migratrio desse pas vem sofrendo o drama do crescente nmero de desplazados ou desalojados pelos conflitos, e que adentram a fronteira brasileira em busca do direito vida. Essas configuraes acabam por constituir territorialidades particulares, compondo, assim, um espao de mltiplas fronteiras, dada a quantidade de atores, interesses, pactos formais e informais, que fazem com que, por se tratar de um espao de todos, parea no pertencer a ningum. So fronteiras de ordem econmica, social, antropolgica, cultural, tnica e, principalmente, do desejo de usufruto das oportunidades que oscilam entre os trs pases e de suas peculiaridades. Fronteiras que demarcam territorialidades a serem identificadas, reconhecidas e compreendidas como agentes intervenientes na produo do espao transfronteirio e em suas relaes com o exterior. Evidncia formal est na criao de territorialidades especficas, onde os regulamentos internos ao pas so relaxados e modificados (MACHADO, 1998, p. 3). o que se observa na criao das zonas de livre-comrcio, como territrios especiais, sujeitos legislao especfica no interior dos Estados Nacionais.
Esses lugares de comunicao, ao estarem sujeitos legislao especial, permitem a realizao de operaes comerciais e cambiais no sujeitas regulamentao especfica dos estados respectivos. A fluidez dos limites e a conseqente possibilidade de driblar os circuitos oficiais podem beneficiar os habitantes da faixa de fronteira, mas existem indicadores de que o maior beneficirio a economia paralela dos pases limtrofes. No Brasil bastante conhecida a centralidade de Foz do Iguau para os circuitos de sacoleiros, assim como Ciudad del Este se transformou em lugar central para operaes de evaso fiscal e lavagem de dinheiro atravs do circuito bancrio (MACHADO, 1998, p. 4).
A presena dessa rea de comrcio aberto atrai uma populao oriunda dos mais diversos estados brasileiros, os chamados sacoleiros, que para l se direcionam na busca de viabilizar renda, estabelecendo, em um segundo momento, conflitos com o comrcio formal em seus locais de origem. Este movimento de despossudos, transeuntes, empresrios de si prprios, transfere para o aglomerado urbano uma presena instvel que no cria raiz, mas faz sombra sobre o cotidiano local. Um caldo de cultura sem firmar compromisso, fazendo girar uma economia pouco formal, embora consolidada. Esse comrcio informal, rotineiro, por vezes tensiona as relaes bilaterais, particularmente no caso do Brasil/Paraguai. Porm, de modo geral, dinamiza as relaes comerciais locais.
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A partir de uma publicao na revista Forbes, datada de 1996, que apontava Ciudad del Este como terceiro centro internacional em importncia comercial (depois de Miami e Hong Kong), tornaram-se inmeras as especulaes a respeito da superioridade desse espao em relao a outras aglomeraes, particularmente dos respectivos pases. Essa informao merece ser confirmada, antes de se tecerem concluses. De qualquer modo, por mais representativa que seja a movimentao comercial e financeira nessa cidade, ela em grande parte est apoiada na ocupao informal, que ainda a principal forma de atividade econmica da populao na rea (TORRES, 2007). A cidade tornou-se uma vitrine de produtos de qualidade questionvel, eletroeletrnicos, na maioria das vezes, obsoletos nos principais mercados consumidores mundiais. Porm, a diversidade desses produtos e a aceitao garantida pelo consumidor final compensam os riscos de burlar o controle da fiscalizao, ou dos assaltos a nibus, comuns no lado brasileiro. Os produtos atraem pela similaridade com as marcas de renome internacional e so oferecidos na forma de cpias, duvidosas, mas com preo competitivo; ofertam mercadorias recorrentes, da moda, que prescindem de um aparato de marketing local, pois se apropriam e usufruem da publicidade dos prprios fabricantes.
Ningum exige certificado de garantia: la garanta soy yo. A imitao barata e a ameaa que esse consumo consciente vem provocando no mercado de produtos de primeira linha fazem com que seus fabricantes reajam por meio de campanhas institucionais objetivando fixar suas marcas e ressaltando a qualidade e a durabilidade expressas em certificados de garantia por redes autorizadas de atendimento ao consumidor. Como num filme classe B, fachadas se transformam em lojas, e grifes ligeiramente alteradas confundem os consumidores apressados. Alteraes sutis em marcas consagradas do nome a produtos de segunda linha: o Mac Donalds virou Mac Dolands. O resultado visual deste cenrio uma reproduo quase fiel; no entanto, a frgil fidelidade da falsificao no se sustenta devido baixa qualidade da estruturao urbana. Paradoxalmente, a aquisio de produtos quase sempre descartveis passa a assumir a importncia de uma compra de bens duradouros (KLEINKE et al., 1996, p. 30-31).
Assim, fronteiras se rompem e se acentuam com o livre trnsito de produtos piratas, mas tambm com o contrabando, a fuga, o lcito e o ilcito, pela desigualdade econmica, pelas mazelas sociais, e ainda pela difusa ordem de competncias entre pases, estados/provncias e municpios, deixando fluir perversos impactos sociais e ambientais. Em suas relaes interiores, o espao fronteirio tambm particularizado por um convvio interdependente, e este, pouco conflituoso, entre variadas origens tnicas, que peculiarizam as mutaes espaciais e a dinmica das relaes sociais, assim como pelas relaes entre os mbitos local, regional, nacional e transnacional, alm dos interesses extralocais que, de certa forma, tambm interferem sobre ele.
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Como resultado, a espacialidade resultante desse conjunto de relaes e interaes define um contexto geopoltico de elevada importncia, desenhando uma posio de centralidade geogrfica na regio e favorecendo sua funo como ponto de interseo entre os trs pases.
5 A INSTITUCIONALIDADE PARADOXAL DA FRONTEIRA
A fronteira estabelece uma relao entre Estados Nacionais separados por limites fsicos ou abstratos em contraposio s relaes cotidianas de convivncia decorrentes da expanso do povoamento e da dinmica econmica. Em sntese, uma linha material ou imaginria, historicamente institucionalizada, que se esmaece diante dos movimentos de produo/construo real deste mesmo espao. Embora ostensivamente cercadas pelos mais diversos aparatos de controle, as fronteiras e limites refletem e propiciam interdependncias e dinmicas inter-relacionais que extrapolam a formalidade, em uma ao capaz de suplantar, de forma legal ou no, as barreiras de sua existncia. Conforme Machado (1998, p. 1), a palavra fronteira implica historicamente o que sua etimologia sugere: aquilo que est na frente. Essa origem mostra um uso associado no a um conceito legal, poltico ou intelectual, mas a um fenmeno da vida social espontnea, indicando a margem do mundo habitado. Com o desenvolvimento dos padres de civilizao acima do nvel de subsistncia, as fronteiras tornaram-se lugares de comunicao e, por conseguinte, adquiriram um carter poltico. Apesar disso, no tinham a conotao de limite. Na realidade, o sentido de fronteira era no de fim, mas do comeo do Estado, o lugar para onde ele tendia a se expandir (MACHADO, 1998, p. 1-2). Contrape-se a limite, que significa o fim daquilo que mantm coesa uma unidade poltico-territorial (op.cit., p. 2). Segundo essa autora, tal conotao poltica foi reforada pelo moderno conceito de Estado, em que a soberania corresponde a um processo absoluto de delimitao territorial, legitimando o uso da fora fsica, as normas, a moeda, os impostos, a existncia de uma lngua nacional, entre outros elementos constitutivos do Estado, correspondendo ao territrio cujo controle efetivo exercido pelo governo central (o estado territorial) (p.2). Assim, a fronteira est orientada para fora, podendo ser um fator de integrao, por constituir-se em uma zona de interpenetrao, enquanto os limites esto orientados para dentro. Da, enquanto a fronteira pode desenvolver interesses distintos aos do governo central, o limite jurdico do Estado criado e demarcado por ele enquanto um polgono abstrato que funciona como fator de separao, pois separa unidades polticas soberanas e permanece como um obstculo fixo, no importando a presena de certos fatores comuns, fsico-geogrficos ou culturais (MACHADO, 1998, p. 3).
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Fazendo uso indistintamente dos dois conceitos, os limites e o controle fronteirio so acionados segundo conjunturas, ora no sentido amplo de fronteira, permitindo o traspasse, acenando com a integrao dos povos, ora no sentido restritivo de limite, impondo barreiras ou sumariamente excluindo a possibilidade de cruzamentos em uma ou em qualquer direo. Machado (1998, p. 1), buscando diferenciar o sentido entre limite e fronteira, argumenta que o limite jurdico do territrio uma abstrao, gerada e sustentada pela ao institucional no sentido de controle efetivo do Estado territorial, portanto, um instrumento de separao entre unidades polticas soberanas, a fronteira lugar de comunicao e troca. Porm, a inflexibilidade e a rigidez dos limites territoriais a serem respeitados pelos povos da Nao ou por aqueles que a ela se dirigem vivenciam relaes de troca essenciais a sua existncia. Pautada no intercmbio de pessoas e mercadorias, a fronteira, cuja transposio deveria obedecer s exigncias impostas por mecanismos de controle formal do limite territorial, proporciona a expanso dos povos para alm do limite jurdico do Estado, desafiando a lei territorial (MACHADO, 1998). s vezes, criando uma situao potencialmente conflituosa, obrigando a reviso dos acordos diplomticos, outras vezes, com mais flexibilidade, criando zonas de nacionalidade hbrida cabe lembrar expresses cunhadas pelo senso comum, como: brasiguayos ou brasilguaios, portunhol ou portuol, nas fronteiras brasileiras com pases de lngua espanhola, ou o texmex, na fronteira mexicana com o Texas. Machado (1998) chama ateno para o desafio ao conceito de lei territorial, representado pela situao de fluidez e imprevisibilidade nas faixas de fronteira, onde pouca lei e pouco respeito lei desafiam os limites de cada Estado. Esse processo de diluio dos limites nacionais se deve multiplicao de redes transfronteirias e competio entre diferentes sistemas de normas, induzidas pelos prprios Estados e por grandes organizaes, legais e ilegais.
Frente a essa instabilidade, a circulao informal, organizada em torno de relaes de parentesco, amizade, e mesmo etnicidade, reforada em detrimento da circulao regulada pela lei. Nesse contexto, os nichos de corrupo se multiplicam, envolvendo desde o tradicional bastio da corrupo que a burocracia das aduanas, grupos sociais com negcios na faixa de fronteira, at organizaes sediadas fora da faixa, mas que se aproveitam, de forma permanente ou intermitente, das oportunidades de lucrar com os diferenciais de legislao, de moeda ou de risco (MACHADO, 1998, p. 5).
Esses movimentos e apropriaes dos espaos fronteirios reforam a histrica e permanente preocupao dos Estados Nacionais no sentido do controle, do vnculo e do estmulo coincidncia entre os significados de limite e fronteira,
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em uma convergncia conceitual, atribuindo-lhes sinonmia. Em um cenrio de mudanas rpidas e de difcil assimilao, emerge a sensao nostlgica de um pas como um sistema fechado, protegido por seus prprios limites. Nesses casos, a permeabilidade presente nas fronteiras passa a ser entendida como algo nocivo, ameaador integridade da Nao; uma metfora na qual a porosidade das fronteiras resume tudo de negativo que se identifica em um pas (MACHADO, 1998). No caso brasileiro, as aes do Estado, valendo-se do seu aparato de polcia, fazem-se menos no sentido da garantia ou afirmao de uma identidade nacional, e muito mais na defesa de segmentos especficos presentes do capital no pas lembrando que o capital no tem ptria , bem como dos anseios de uma maior arrecadao fiscal calcada em uma imagem de eficcia do poder pblico. Entre a porosidade e o limite, a autora conclui que h uma simbiose que se manifesta na manipulao e na ambiguidade do estatuto de legalidade/ilegalidade das transaes, seja por meio dos Estados, seja por parte dos circuitos do capital/ comrcio ou dos indivduos. Muitos estudos discutem que as reas fronteirias podem funcionar como espaos de criao de possibilidades de desenvolvimento, reas de transio, contato, articulao, com especial vivacidade e dinamismo prprio. As cidades contguas que se estendem entre pases e exercem, muitas vezes, atividades econmicas similares e funes urbanas complementares poderiam dar origem a estruturas bi/trinacionais com articulao produtiva e transformao territorial (CICCOLELLA, 1997; OLIVEIRA et al., 1999). Entretanto, contrapondo-se ao espao nico de ocupao, prevalecem ainda tenses histricas fronteirias e, mais que tudo, assimetria entre as partes, levando a quadros de expressiva desigualdade, que potencializam os mais diversos tipos de conflitos. Tais compreenses reforam a importncia da presena do Estado no planejamento e na gesto (mediao) desses espaos, a partir da conscincia de suas particularidades e das dificuldades de controle da mobilidade econmica e populacional, de modo a desconstruir a noo de um mosaico de pedaos de pases independentes que se avizinham, e formular e efetivar polticas integradoras. Enfim, que o Estado assuma no planejamento e na gesto o enfrentamento das restries mobilidade dos fatores de produo que ocorrem nessas regies peculiares, e supere as dificuldades que tais limitaes impem concretizao de um espao econmico articulado. Romper fronteiras e limites significa a abertura para fluxos que no s aproximam lugares como ampliam possibilidades de sua insero em uma mesma dinmica econmico-social. Essa perspectiva de extenso para fora da sua esfera de influncia pode reorientar a posio e a abrangncia da polarizao do aglomerado urbano transfronteirio, com reforo sua centralidade em um amplo raio que interpenetra os pases.
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6 UMA CONSTRUO SIMBLICA: DAS TRS FRONTEIRAS TRPLICE FRONTEIRA
Por muitos anos, o smbolo dessa regio transfronteiria eram os marcos das Trs Fronteiras: obeliscos situados na confluncia dos rios Paran e Iguau, posicionados em pontos estratgicos dos territrios de onde podem ser avistados dos trs pases. cone de um perodo de entrelaamento de relaes amistosas, esses marcos deixaram de ser objeto de visitao obrigatria. A prpria expresso que os denomina Trs Fronteiras aos poucos foi sendo substituda por trplice fronteira. Se, em princpio, essa mudana aparenta ser uma simples recorrncia sinonmia, buscando suas origens percebe-se que ela decorre de uma sutil, lenta e elaborada construo simblica, provavelmente menos ligada concepo dos moradores da regio sobre ela mesma e mais afeta a uma construo exgena, introjetada no imaginrio local. Rabossi (2004) e Montenegro e Bliveau (2006) exploram essa construo do imaginrio coletivo, no processo de produo social do espao em torno da ideia da trplice fronteira, como uma ao deliberada recente, situada ao fim dos anos 1990. Segundo os autores, essa denominao emerge a partir da suspeita da presena de terroristas islmicos na regio, aps atentados Embaixada de Israel, em Buenos Aires, em 1992, e Associao de Muturios Israelitas Argentinos (Amia), em 1994. Mostram que em maro de 1996 a denominao incorporada oficialmente pelos governos dos respectivos pases no Acordo dos Ministros do Interior da Repblica Argentina, da Repblica do Paraguai e de Justia da Repblica Federativa do Brasil, assinado em Buenos Aires. Dois anos depois, em janeiro de 1998, assinado o Plano de Segurana para a Trplice Fronteira, que cria comisses e aes especficas para a rea. Montenegro e Bliveau (2006), a partir de investigao emprica, analisam a emergncia de tenses e conflitos em torno da integrao cultural, alguns dos quais articulados externamente regio, recebidos e contestados pelos atores locais. Trabalham a justaposio diversidade e conflito, indagando sobre as representaes da alteridade nacional, tnica e religiosa que resultam dos fluxos culturais e simblicos, alm dos comerciais ou econmicos; chamam ateno para o fato de que a aparente fluidez acaba por reforar identidades fechadas religiosas, nacionais, regionais. Tais identidades, em determinados momentos, assumem uma expresso de plasticidade, hibridez e compatibilidade; em outros, de recproca desconfiana, da inveno do perigo do estrangeiro. Para as autoras, a regio se converteu em uma metfora das zonas cinzentas e dos espaos sob a ameaa imprevisvel do terrorismo global. Aps 2001, a regio torna-se alvo de notcias na imprensa nacional e internacional, sob um discurso jornalstico que a relaciona a um espao transnacional que escapa aos controles estatais, e com vnculos a eventos como os atentados ao World Trade Center, em Nova York. Tais notcias baseiam-se em circunstncias locais, como
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a concentrao de imigrantes rabes e o descontrole existente sobre os fluxos comerciais realizados na confluncia dos pases. Alm da imprensa, as autoras apontam que a construo simblica da trplice fronteira teve subsdios tambm do Departamento de Estado dos Estados Unidos. Publicao de origem militar (ABBOTT, 2005) afirma que a rea ideal para o surgimento de grupos terroristas, dada a falta de fiscalizao, que contribui para o acesso ilegal a armas e tecnologias avanadas, assim como para a movimentao e esconderijo de criminosos; tambm para a abundncia de atividades ilcitas, como lavagem de dinheiro, vendas de armas, trfico de drogas, falsificao de dinheiro e documentos, pirataria. A publicao refere-se ainda ao apoio de uma populao compassiva de onde recrutam novos membros e disseminam mensagens globais, e admite que, embora essa rea no seja atualmente o centro de gravidade para a guerra total contra o terrorismo, ela tem um lugar importante na estratgia contra o mesmo (ABBOTT, 2005, p. 18). Essa afirmao, de certa forma, vem para justificar a presena da base militar americana na regio. A publicao aponta diretamente a grupos terroristas islmicos, supostamente articulados em redes, que estariam usando a regio para criar base de ataques aos Estados Unidos. Por cierto, miembros, facilitadores y simpatizantes de organizaciones terroristas islmicas estn presentes en nuestra regin afirma o almirante Jim Stavridis, chefe do comando sul dos Estados Unidos, em artigo publicado na revista Americas Quarterly (apud EXCELSIOR, 2007, p. 2). O almirante afirma ainda que a organizao libanesa Hizbol o grupo mais ramificado na Amrica Latina, e que h indicadores de uma presena operacional e de potencial para ataques. Essa presena, enquanto uma fora-tarefa multinacional, estaria estabelecida na trplice fronteira. Tal convico no confirmada por autoridades brasileiras, prevalecendo um exerccio de representaes. A questo do terrorismo segue em um nvel similar do narcotrfico.
Para la poltica norteamericana es uno de los problemas fundamentales de la seguridad de Amrica Latina. Lo digo con absoluta seguridad de conocimiento de que esto es as, ste es un tema delicadsimo, ellos estn absolutamente seguros de que el problema de la AMIA y la embajada israel en Buenos Aires est vinculado con el terrorismo, que all hay narcotrfico, lavado de dinero, trafico de arma, y dems (TORRES, 2007).
Enquanto a presena terrorista contestada por moradores da regio, os demais atos ilcitos so frequentemente noticiados pela mdia e presenciados luz do dia por esses mesmos moradores. Mais que sobre o espao transfronteirio como um todo, as observaes a respeito dos ilcitos recaem intensamente sobre Ciudad del Este. A informalidade na circulao ilegal de cigarro, armas e componentes eletrnicos, e as falsificaes
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de marcas acabam sendo uma condio de crescimento, cuja superao exige uma alternativa econmica e formas de controle ausentes na atual poltica econmica dos pases. Segundo Torres (2007), Ciudad del Este es un territorio ingobernable y por lo tanto, si uno quiere hacer algo ilegal, es el lugar ms propicio para poder hacer cualquier cosa. O autor afirma ainda que Ciudad del Este no es Paraguay, y Paraguay no es Ciudad del Este, dado que finalmente es una amenaza para el propio Paraguay tambin. Sin embargo, los EE.UU. no necesitan traer a sus militares al territorio. E acrescenta, tampoco se puede estigmatizar a los pobres rabes. Para concluir, concorda-se com Montenegro e Bliveau (2006, p. 15-16), que admitem que:
Construida como regin la TF parece participar de los aspectos simblicos que permean el concepto, aquellos que sealara Pierre Bourdieu: aparece como una unidad fsica y social delimitada por el conjunto de agentes que aspiran al monopolio de imponer una definicin legtima de las divisiones del mundo social. (...) Como rea de intersecciones, ms all de las fronteras, muestra justamente lo que al decir de Bourdieu son en realidad las fronteras, vestigios de actos de autoridad, que consisten en acciones de circunscribir los territorios, en imponer definiciones que realizan el sentido de consenso sobre la unidad o identidad de un espacio.
A soma desses processos refora manifestaes de um imaginrio de medo e insegurana. Sob a alcunha outorgada da trplice fronteira, da zona de guerra do Cone Sul (CARNEIRO, 2007), a visibilidade adquirida pela regio confundese e sobrepe-se ao cotidiano dos moradores locais. Por mais convincentes que se tornem os argumentos, um contradiscurso se articula na regio, aglutinando mobilizaes em defesa da diversidade cultural e da biodiversidade, assim como referentes responsabilidade social dos governos diante das desigualdades. Organizaes ecologistas, mdia ou agncias de notcias alternativas, organizaes sociais, lideranas religiosas e fruns sociais regionais vm configurando uma constelao ideolgica que comea a questionar as definies da imprensa e dos organismos oficiais, e a definir a trplice fronteira, mais propriamente, como objeto de cobia de recursos naturais, por parte de interesses de outros pases estrangeiros (MONTENEGRO; BLIVEAU, 2006). Dessa forma, no caso da poro transfronteiria, a construo social da ideia de trplice fronteira introduz novos elementos discusso conceitual.
Como espacio de fronteras muestra un estado anterior de relaciones de fuerzas, el producto histrico de las determinaciones sociales, fabricadas por autoridad y, como otras clasificaciones naturales, nada tiene de natural. De all que esas mismas definiciones estn siempre sujetas a ser contestadas en el campo de lucha de las definiciones legtimas en el que intervienen actores con intereses diversos (MONTENEGRO; BLIVEAU, 2006, p. 16).
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7 O ILCITO EXPLCITO: NOTAS SOBRE A ECONOMIA INFORMAL NA FRONTEIRA
Devido baixa capacidade de controle por parte das autoridades oficiais sobre o vai e vm de pessoas e mercadorias em reas de fronteira, costuma-se dizer que essas regies so dotadas de certa porosidade. Ciudad del Este exemplifica bem essa porosidade no livre comrcio de produtos eletrnicos, qumicos e blicos que configura uma das principais atividades econmicas da cidade, sendo responsvel por milhares de empregos diretos e indiretos. A legio de brasileiros, autodenominados microempresrios, que para l cotidianamente se dirige, oriunda das mais diversas regies do Brasil, busca na fronteira a realizao de suas expectativas de gerao de renda. Tal atividade econmica movimenta alguns milhares de reais por dia que, por circularem, majoritariamente, no ciclo informal ou ilegal da economia, envolvem tambm uma srie de riscos aos comerciantes no transporte e na negociao das mercadorias. Esses riscos vo desde ludibriar o controle disciplinar do Estado at enfrentar o banditismo presente nas rodovias, no percurso de ida e volta. A despeito das dificuldades, a distribuio e o consumo dos produtos oriundos da fronteira nas mais diversas cidades brasileiras no cessam. A popularidade desses produtos no s viabiliza a gerao de renda para aqueles que os comercializam, como possibilita o acesso a tais mercadorias por parte de um consumidor de menor renda. Para os consumidores de maior renda, cassinos localizados nos dois pases fronteirios atraem turistas e visitantes para a regio. Proibidas as casas de jogos em territrio brasileiro desde os anos 1950, esses cassinos se apresentam como importante fator na atividade econmica daquelas cidades.
Los casinos, uno en Argentina y dos en Paraguay, reproducen algo del glamour de los grandes centros de juegos de Las Vegas, Atlantic City, Caribe y del Principado de Mnaco, con salones con espejos, iluminados y climatizados, shows musicales de artistas brasileros, argentinos y paraguayos y croupier elegantes. El ms sofisticado es el casino argentino, pero los paraguayos no dejan nada que desear (FRONT, 2004).
Associa-se presena dos cassinos a lavagem de dinheiro, fruto de outros ilcitos. Tambm de enorme gravidade, no caso de Foz do Iguau, algumas anlises sobre violncia, explorao sexual, entre outras, reforam o tom de terra de ningum de sua posio fronteiria. Segundo Carneiro (2007), percepes coletivas de insegurana, medo e desconfiana emergem associadas violncia na cidade de Foz do Iguau, favorecidas por uma trama especfica de relaes fronteirias que singulariza a questo. Um discurso do medo do crime tem sido incorporado s prticas locais e vem alterando o modo de vivncia cotidiana, comportamentos, atitudes e relaes com o espao pblico. No mbito dessas fronteiras internacionais, a incidncia tanto da chamada violncia difusa como do crime organizado vem apresentando incremento significativo e diversificado.
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Indicadores confirmam esse incremento, colocando Foz do Iguau na primeira posio no ranking das taxas de homicdio entre os municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes: 107,8 homicdios por 100 mil habitantes em 2005 em 1998, correspondia a 76,59 e em 2001 a 82,84 , ou um total de 325 homicdios em 2005, conforme dados da SENASP, segundo Carneiro (2007). No caso de Foz do Iguau, recorrente o discurso criminalizador das fronteiras e em particular cidade paraguaia Ciudad del Este. Em relao quele lugar concreto, a rea da trplice fronteira, o discurso corrente nos meios de comunicao parece condensar todos os problemas: narcotrfico, contrabando, terrorismo islmico, mfias transnacionais, crime organizado, criminalidade financeira, e violncia em geral. Os bairros pobres tambm so citados como lugares problemticos e que se caracterizam pela ausncia do poder pblico, de recursos, de controles e ordem (CARNEIRO, 2007, p. 6). Exacerbando o espectro da contraveno,
O comrcio de drogas ilcitas tem o carter de atividade transnacional, opera em escala global, mas seus lucros dependem do risco que representam as diferenas de legislaes e o controle de limites de cada estado nacional. O comrcio de drogas e o comrcio de dinheiro (moeda, papel ou crdito) compartilham a mesma ambigidade a de potencializar os lucros, ao atuar de forma transnacional e, ao mesmo tempo, de se beneficiar das diferenas jurdicopoltico-econmicas entre os estados nacionais (MACHADO, 1998, p. 6).
todo esse conjunto de particularidades que torna essas cidades de fronteiras to peculiares e suas dinmicas cotidianas to complexas marcadas por situaes de conflito. A complexidade dos problemas ali existentes faz com que a gesto desses espaos exija um amplo dilogo entre as partes envolvidas, bem como criatividade na elaborao de propostas alternativas para o enfrentamento do limite entre o legal e o ilegal.
8 O DESAFIO DA GESTO DO ESPAO TRANSFRONTEIRIO
A gesto de aglomerados urbanos per se um processo de difcil articulao, dado que estas se constituem em cidades localizadas sobre muitas unidades polticoadministrativas autnomas. Da, um grande desafio a romper de ordem escalar. No Brasil, a grande maioria dos aglomerados urbanos enfrenta as dificuldades criadas pela autonomia municipal, por fragmentar decises que deveriam ser tomadas em unssono. Em algumas, maiores dificuldades resultam ainda da sobreposio de outras escalas de autonomia s j existentes, como a dos estados federados e a dos pases, com legislaes distintas e com polticas macroeconmicas tambm distintas, como ocorre nas aglomeraes transfronteirias. Nelas, o fenmeno urbano, o espao econmico e os aspectos culturais, por mais que
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possuam similaridades, sofrem a limitao de barreiras polticas, financeiras e legais no fluxo de pessoas e mercadorias, acentuando as diferenas nos traos das vrias identidades. No caso de aglomerao transfronteiria, Rolim (2004) descreve a situao de legalidade, mediante relaes de cooperao ou coexistncia pacfica entre os pases, que se caracterizam por certa mobilidade de bens, pessoas, servios e capitais, condicionadas pelas barreiras alfandegrias e por outras restries legais mobilidade dos recursos, bens e servios. Afirma tambm que o Mercosul, se por um lado facilitou o fluxo de mercadorias entre os pases, por outro colocou maior rigor nas regras dessa comercializao, estabelecendo controles mais detalhados das mercadorias em circulao, e atribuiu s negociaes diplomticas a regulamentao administrativa desses fluxos. Essas negociaes nem sempre contemplam as exigncias ou as urgncias de um espao cuja dinmica no obedece aos rigores dos acordos, tampouco aguarda a vagarosa tomada de decises. A dinmica transfronteiria de Foz do Iguau, Puerto Iguaz e Ciudad del Este exige que se discuta a viabilidade da integrao do planejamento e gesto dessas unidades poltico-administrativas, posto que a presena fsica dos limites territoriais encontra-se cada vez mais intermitente: desaparece em relao ao fato urbano, mas persiste pela imposio poltico-administrativa. Nessa aglomerao, que se constri fundamentalmente segundo interesses externos ao espao urbano ocupado, os componentes exgenos dificultam a ao do gestor pblico municipal. Metas e prioridades locais so submetidas a controles e decises decorrentes de diversos interesses, sejam eles nacionais, macroeconmicos, de grandes grupos do comrcio e servios, de grandes indstrias internacionais, da populao flutuante e de acordos do Mercosul. Assim, oportunidades e interesses diversos passam a ser o elemento formatador da estruturao urbana desse aglomerado, tendendo a privilegiar os interesses externos e no os do cidado-morador. evidente, pois, que se estabelece uma disputa entre uma cidade para moradores e uma cidade para visitantes/consumidores. A integrao que ocorre de fato resulta dos diferentes usos realizados pelos diversos agentes que atuam nesse espao, de forma pontual e mais dirigida queles que dispem de recursos para adquirir os servios, usufruir de determinada funo ou ter acesso infraestrutura urbana. Se, por um lado, necessidades geram integraes pontuais, situaes emergenciais tambm contribuem para que servios e infraestruturas das trs cidades sejam apropriados indistintamente pela populao dos trs pases. Servios pblicos especializados em sade, por exemplo, a despeito de suas limitaes, so usados muitas vezes independentemente do pas de origem do paciente.
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Assim, definitivamente o que mais conforma a integrao e a que essa poro transfronteiria se distingue de outros aglomerados urbanos so as oportunidades apropriadas no importando o lado da fronteira em que so ofertadas, criando a ideia de parasos efmeros. Paraso para os moradores do complexo que conseguem se apossar das oportunidades que so territorialmente mutantes, e paraso para os habitantes de fora do complexo que, apesar de muitas vezes trazerem impactos negativos, geram empregos e renda por meio de turismo, compras e negcios. Conscientes ou inconscientes da integrao, as populaes residentes e flutuantes cruzam a fronteira e, buscando oportunidades efmeras, formatam, igualmente, uma integrao efmera. Diante dessa dinmica, constituda por avanos pontuais, por situaes emergenciais e pela busca de oportunidades, ainda maior o desafio do planejamento e gesto como instrumentos capazes de redirecionar ocupaes, constituir relaes ou mesmo ordenar a integrao. No sentido inverso, outra questo pendente avaliar a condio de enclave da aglomerao transfronteiria em relao aos espaos regionais onde se insere nos respectivos pases, ou seja, se existem ou no vnculos entre as atividades desenvolvidas por ela e suas pores vizinhas (ROLIM, 2004). Em situaes de enclave, um imperativo que a atividade de planejamento busque a integrao destes com as regies do entorno em ambos os lados da fronteira dado que possibilitariam alavancar economias de aglomerao no conjunto todo. A presena de Itaipu pode contribuir para reforar esse tipo de configurao, em uma condio ainda mais pontual, restrita prpria empresa. Contribui tambm para a constituio de um conjunto de municpios cujas receitas so acrescidas de recursos provenientes de royalties, e cuja performance, no que concerne formulao e implementao de aes que otimizem os recursos agregados, restrita esfera municipal, podendo ampliar as assimetrias na regio. Um contnuo bom relacionamento entre os fragmentos das aglomeraes transfronteirias se efetiva independentemente da constituio de sistemas formais de gesto compartilhada do espao. A velocidade do exerccio cotidiano na busca da viabilidade social e econmica por moradores ou consumidores passageiros se manifesta na construo, destruio e reconstruo do espao, para alm do poder institudo. Mesmo que se feche a passagem de um pas para outro, o que frequentemente acontece, os atalhos surgem na periferia do formal, na transgresso dos limites; a obsolescncia das aes gestoras se manifesta nos primeiros conflitos. Convivendo com esse anacronismo entre o aparato legal fragmentado e as alternativas s exigncias de um cotidiano limitado por ofertas e barreiras, a aglomerao transfronteiria passa a usufruir de um jogo de oportunidades que vagueiam de um a outro pas. Oscilaes cambiais ativam ou revertem as direes
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do fluxo de consumo e de negcios; a conjuntura de preos favorece ou desfavorece determinados produtos; as alteraes de mercado beneficiam ou privam o consumidor, fortalecem o negcio ou impem o redirecionamento das atividades, s vezes implicando mudana de territrio; polticas nacionais trabalhistas com maior ou menor rigidez tornam os mercados de trabalho ora mais ora menos atraentes, e fazem com que os trabalhadores enfrentem maior mobilidade.
Outras oportunidades institucionais, como diferentes alquotas de impostos, legislao e controles mais ou menos rgidos, incentivos fiscais, disciplinas de uso do solo, etc., podem constituir vantagens que so ao mesmo tempo diversas e efmeras, garantindo ganhos temporrios populao residente nessas cidades. A temporalidade, quase uma sazonalidade, passa a ser importante, construindo um cenrio contnuo de oportunidades que, ao se deslocarem entre as fronteiras, provocam mudanas nas respectivas dinmicas urbanas, ora positivas, ora negativas (KLEINKE et al., 1996, p. 34).
Tais oscilaes que alternam as oportunidades reforam e/ou esvaecem a demarcao das fronteiras. As relaes cotidianas estabelecem pactos menos instveis, ainda que informais, de cooperao e parcerias, no propriamente entre os pases, mas entre os atores que continuamente perpassam as trs fronteiras. Um espao que no pertence a ningum, embora georreferenciado por todos, um paraso dos outros que compele as competncias locais para o exerccio do poder. Isto significa a prpria negao da fronteira (KLEINKE et al. p. 35) um espao dos homens, dos trabalhadores, ainda que por vieses informais, clandestinos ou bandidos no exerccio de sua reproduo. A quem pertence um pas, ou a interseo de trs pases, quando o Estado Nao parece no fazer muito sentido e a mercadoria tem no indivduo que a comercializa a sua garantia? E, assim, perpetua-se a velha frase: la garanta soy yo! .
9 ALGUNS PONTOS INCONCLUSOS
Inmeras so as questes remanescentes que envolvem a discusso das aglomeraes transfronteirias. Entre elas, permanecem latentes aquelas relacionadas ao (des)equilbrio entre a legalidade e a ilegalidade nas prticas econmicas e sociais que materializam esses espaos fato que pode ser associado distncia fsica e ao relativo isolamento destas pores dos territrios nacionais. Sinnimos de uma permissividade consentida, que historicamente funcionou como atrativo a sua ocupao, os espaos de fronteira tm sido cotidianamente associados s prticas ilcitas, consideradas notadamente pela grande mdia desagregadoras e negativas, em uma clara contradio ao significado original, posto que em tal razo histrica representaram a positividade da conquista e de um consolidar do territrio e da soberania nacional.
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Assim, o trfico, o contrabando, a impunidade, a clandestinidade compem territorialidades particulares, formatando mltiplas fronteiras internas. Dada a quantidade de atores e seus diversos pactos formais e informais, o espao de todos, na medida de seus interesses, aparenta no pertencer a ningum. So fronteiras de ordem econmica, social, cultural, tnica e principalmente do desejo de usufruto das oportunidades que oscilam entre pases. Fronteiras que demarcam territorialidades a serem identificadas, reconhecidas e compreendidas como agentes intervenientes na produo do espao transfronteirio e em suas relaes com o exterior. Tambm permanece como questo se essas aglomeraes contribuiriam para a integrao regional ou se elas se fechariam enquanto enclaves? Os estudos realizados para o oeste paranaense (IPARDES, 2008) concluem por essa condio de enclave no caso de Foz do Iguau/Ciudad del Este/Puerto Iguaz e deixam aberta outra questo: como reverter tal posio de enclave da aglomerao transfronteiria em relao aos espaos regionais onde se insere nos respectivos pases?, ou seja, como efetivar vnculos entre as atividades ali desenvolvidas e suas pores vizinhas, buscando alavancar economias de maior alcance? No caso da aglomerao de Foz do Iguau, a presena de Itaipu, por um lado contribui para reforar esse tipo de configurao, j que, em uma condio ainda mais pontual, restrita empresa, funciona tambm como um enclave na prpria aglomerao. Por outro lado, contribui para a constituio de um conjunto de municpios privilegiados, em relao aos demais, cujas receitas so acrescidas por recursos provenientes de royalties, como compensao s reas inundadas pela formao do lago, e cuja performance, no que concerne formulao e implementao de aes que otimizem os recursos agregados, restrita esfera municipal, ampliando as assimetrias na regio. A condio de enclave torna ainda mais difcil a j complexa tarefa de gesto do espao transfronteirio: a difcil articulao da aglomerao como um todo, por constituir uma cidade localizada sobre muitas unidades poltico-administrativas autnomas pases, estados/provncias e municpios, com legislaes e estratgias de desenvolvimento prprias. Da, um grande desafio a romper, na busca de estratgias que priorizem aes para o territrio aglomerado enquanto uma unidade, de ordem escalar, e exige compreenso e pactuao entre decises fragmentadas ou superpostas. Nessas aglomeraes, o fenmeno urbano, o espao econmico e os aspectos culturais, por mais que possuam similaridades, sofrem a limitao de barreiras polticas, financeiras e legais no fluxo de pessoas e mercadorias, acentuando as diferenas nos traos das vrias identidades. Ao mesmo tempo, formas alternativas de trocas e contatos superam tal limitao e fazem com que, no cotidiano, as relaes transfronteirias se efetivem independentemente da constituio formal
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de sistemas de gesto do espao. Criam um espao que se coloca alm dos aparatos legais e que sugere a forte sinergia pronta para ser otimizada na possibilidade de uma verdadeira integrao. Como sintetiza Souza (2009, p. 2), as regies de fronteira so:
(...) espaos nos quais o local e o internacional se entrelaam, estabelecendo vnculos e dinmicas prprias, construdas e reforadas pelos povos fronteirios. Neles esto presentes as identidades e as culturas nacionais de cada um dos pases envolvidos, que constri, reelabora e constitui uma outra cultura e uma identidade diferenciada, capaz de recriar um novo lugar, com aspectos regionais. So regies que no respeitam as barreiras existentes, j que h ao e interao dos agentes fronteirios, estimulando dinmicas fronteirias informais.
Assim, necessrio compreender a dinmica dessas aglomeraes peculiares porm similares a tantas outras que se localizam entre tantos pases , pela insero de seus atores na diviso internacional do trabalho, por suas iniquidades socioespaciais, pela incessante mobilidade de pessoas e mercadorias, pela natureza de sua condio transfronteiria, permeada pelos embates nas relaes entre as populaes dos diferentes pases que se avizinham. Assumir que essas espacialidades definem um contexto geopoltico de elevada importncia, desenhando uma posio de centralidade geogrfica na regio, que favorece sua funo como ponto de interseo entre os pases, representando interfaces econmicas e sociais que extrapolam sua condio de limite territorial entre o Brasil e os pases vizinhos. Lo importante es que lleven y traigan. Que mezclen. Que cambien. Que no se detenga el movimiento del mundo (FUENTES, 1995, p. 125).
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CAPTULO 20
FORMAO E TRANSFORMAES RECENTES DA REDE URBANA DA AMAZNIA O CASO DO ESTADO DO PAR
1 Introduo
Este captulo fruto das anlises realizadas no mbito da pesquisa Dinmica Urbana dos Estados Rede Urbana do Brasil e da Amrica Latina, coordenada nacionalmente pelo Ipea, por meio da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (DIRUR) e, no estado do Par, pelo Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP). O conhecimento da configurao espacial e das transformaes estruturais dos centros urbanos representa hoje um fator de grande relevncia, haja vista as novas propostas surgidas a partir dos recentes paradigmas que definem um sistema de aglomerados de cidades em que tende a sobressair dinmicas especficas que refletem a importncia demogrfica, social, econmica e ambiental de cada regio. Dessa forma buscou-se apresentar a realidade socioespacial da regio amaznica por meio de breve contextualizao sobre sua rede urbana, dando enfoque, posterior, dinmica da rede urbana no estado do Par, devido sua importncia no contexto da Amaznia e das novas dinmicas socioespaciais que esto ali ocorrendo.
2 FORMAo E EVOLUO da rede urbana da Amaznia
O fato novo que se apresenta no processo de urbanizao da Amaznia nesse incio de sculo XXI a reduo da primazia histrica desempenhada por Belm e Manaus na regio e, associada a ela, a maior presena de metrpoles extrarregionais e o aparecimento de cidades de porte mdio, o que acabou por contribuir para romper, em algumas reas da regio, com o tradicional padro dendrtico da rede urbana.1 Os processos que provocaram a metamorfose da urbanizao na Amaznia tm incio a partir dos anos 1960 do sculo XX , especialmente depois da
1. Esse rompimento com o padro dendrtico de organizao espacial da Amaznia verdadeiro, principalmente, quando se toma como referncia a chamada Amaznia oriental ou mesmo a Amaznia como um todo, pois para os casos especficos como o da Amaznia ocidental, este o padro que ainda predomina, como destacou Oliveira (2000).
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construo da rodovia Belm Braslia, por meio de poltica que direcionou o avano da fronteira econmica na regio e que se estruturou de modo a permitir a integrao desta ao mercado nacional e acumulao do capital. Foi por meio de mecanismos explcitos de incentivos empresariais, a exemplo da Lei de Incentivos Fiscais, que o Estado procurou atrair capital e empreendedores para os variados setores da economia da regio (CASTRO, 2001). Nesse contexto de expanso da fronteira econmica que se insere a produo do espao urbano na regio, expresso nem sempre pela presena fsica da cidade na paisagem regional urbanizao do territrio , mas principalmente pela difuso da sociedade urbana, sistema de valores e de contedos expressos na constituio da fronteira urbana (TRINDADE JR., 2005; OLIVEIRA, 2000). Essa fronteira, na Amaznia, funcionou como a base logstica para o projeto de rpida ocupao da regio, acompanhando ou at mesmo antecipando a difuso de vrias frentes econmicas, pois, uma vez que a urbanizao no se constitua enquanto uma decorrncia da expanso agrcola, a fronteira j nascia urbana e cumpria trs papis fundamentais na dinmica econmica: atrao dos fluxos migratrios, organizao do mercado de trabalho e controle social (BECKER, 1998; MACHADO, 1999). No perodo atual, segundo aponta Becker (2005), em que novas dinmicas se impem regio, expanso da atividade madeireira moderna no leste do Par, agroindstria em Mato Grosso, ao garimpo, criao de novos municpios, ao crescimento de pequenas e mdias cidades, entre outras, verificam-se novos padres urbanos contemporneos, que necessitam ainda de estudos mais detalhados: como a colonizao dirigida em Rondnia deu origem a adensamento de cidades que formou um subsistema espacial de Vilhena a Porto Velho, ncleos urbanos com base na economia madeireira e leiteira; no Par, houve adensamento de cidades no sudeste do estado, de Marab Redeno, interiorizando urbanizao antes restrita Belm Braslia; a emergncia de subsistemas urbanos adensados em torno de So Luiz e Palmas. Diante dessas novas dinmicas econmicas apresentadas por Becker (2005), a participao de Belm parece se alterar gradativamente no cenrio regional, juntamente com nova configurao da rede urbana da Amaznia e do estado do Par, em particular. Para Trindade Jr. (1998), essa mudana na participao de Belm no significa, necessariamente, perda de sua importncia, pois a metrpole passa a assumir o papel de centro urbano relacional coleta de informaes, armazenamento, classificao, manipulao e utilizao a servio dos atores econmicos , alm de se tornar o destino final de grande parte da mo de obra mvel e polivalente que se desloca no espao regional. Ainda com base nesse autor, pode-se dizer que Belm continua mantendo um
Formao e Transformaes Recentes da Rede Urbana da Amaznia...
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papel concentrador, porm preciso considerar na anlise as transformaes que vem ocorrendo na dinmica urbana regional, principalmente depois do aparecimento de cidades que passam ao patamar de cidades mdias, tais como Castanhal, Marab e Santarm.
2.1 A Amaznia e a constituio de uma rede urbana dendrtica notas sobre a formao socioeconmica e espacial da Amaznia
Para Corra (1987), a gnese das cidades na Amaznia est relacionada ao contexto da defesa territorial pela ao geopoltica do Estado portugus. A prpria fundao da cidade de Belm est diretamente relacionada a esse processo de conquista do territrio amaznico. Tratava-se de assegurar a defesa do territrio contra possveis invases estrangeiras, alm de vislumbrar a possibilidade de seu controle e de sua valorizao econmica. Para este autor, considerando o papel que Belm passaria a desempenhar na dinmica regional, sua localizao deveria ser de carter defensivo, o que justifica, em grande parte, seu stio inicial em rea plana, situada entre 8 e 10 metros acima da Baa de Guajar. Ainda segundo esse autor, Belm se originou em um
() promotrio cujos limites escarpados descem sobre o rio Guam, a baa de Guajar e uma pequena enseada. Separando o promotrio do conjunto da superfcie de terraos achava-se a baixada alagadia do Piri, hoje saneada e incorporada ao espao urbano (CORRA, 1987, p. 44).
Alm desse carter defensivo, de domnio territorial e de apropriao e expropriao das riquezas das cidades amaznicas do incio da colonizao, Vicentini (2004) destaca ainda sua vinculao como construo idealizada da cristandade, como tarefa missionria junto aos nativos, s cidades jesuticas e s cidades coloniais barrocas. Dessa forma, a autora afirma que nesse perodo nascia o urbano colonial barroco na regio como lgica de penetrao, como presena no alm mar das metrpoles do colonizador, o urbano da soberania dos estados absolutistas. Em outros termos, o ideal de penetrao no territrio amaznico, relacionado sua necessidade de ocupao e defesa, expressou-se do ponto de vista socioespacial no surgimento de cidades beira dos rios principais que davam acesso regio e, alm disso, reproduziu-se nas paisagens por meio de seus traados urbansticos (TRINDADE JR; SILVA; AMARAL, 2007). Segundo Oliveira (2000), outra caracterstica importante dessas cidades amaznicas a influncia indgena na alimentao, nos instrumentos de pesca e nas habitaes com a presena do terreiro batido entre a casa e a rua. Ao destacar essa influncia indgena em sua anlise, Oliveira (2000) mostra na verdade a importncia metodolgica de se trabalhar no apenas com a dinmica econmica dos processos espaciais, mas tambm com a dimenso do vivido. Com isso,
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ele acaba por destacar a importncia do sujeito e da cultura na histria e por no cair na armadilha das anlises fundadas na economia e nos produtos chefe dessa economia. Do ponto de vista mais da produo econmica, cabe destacar a forte economia com base no trabalho indgena e no sistema de aviamento, cujo controle econmico e social era realizado pelas ordens religiosas, principalmente os jesutas, que desenvolviam na regio economia voltada explorao das chamadas drogas do serto. De acordo com Machado (1999), o vale do rio Amazonas foi dividido entre diversas ordens religiosas que asseguravam o controle sobre os ndios e o territrio, de maneira que nessas condies os religiosos procuraram empreender uma explorao da floresta economicamente bem-sucedida, complementada por culturas comerciais e de subsistncia ao longo do vale do rio Amazonas. Depois desse primeiro momento da gnese das cidades na Amaznia, em que a estratgia defensiva e a presena das atividades missionrias se fizeram muito significativas, pode-se destacar um segundo perodo, em meados do sculo XVII, na produo do espao urbano, o perodo Pombalino. Como diz Gonalves (2001), logo depois da fase caracterizada pela cruz e pela espada, foi implantado um segundo perodo, fundando na lgica da espada e do dinheiro. Nesse perodo do governo do Marqus de Pombal (1750-1777), Portugal adotou srie de medidas que modificaram o processo de colonizao da Amaznia, colocando no lugar do controle das ordens religiosas, o poder da Companhia Geral do Gro-Par e Maranho e da Capitania de So Jos do Rio Negro. Entre essas medidas pode-se destacar: i) doao de terras para colonos e soldados; ii) introduo do trabalho escravo (1756), procurando reforar a agricultura comercial (cacau, fumo, caf, cana, arroz e etc.); iii) implantao da pecuria nos campos de Rio Branco (Roraima), baixo Amazonas e nas Ilhas (Maraj); iv) criao e reativao de numerosos fortes, visando a proteo da regio contra interesses externos, principalmente espanhis e franceses; v) elevao de 46 aldeias missionrias categoria de vila, entre 1755 e 1760; vi) reforo ao sistema de aviamento importao de produtos manufaturados e importados (OLIVEIRA, 2000; CORRA, 1987; GONALVES, 2001). O que se verificou nesse perodo pombalino foi uma verdadeira tentativa de romper com a condio extrativista da regio, at agora fundada na explorao das drogas do serto, e implantar modelo agrcola e pecurio. Tal tentativa se refletiu, segundo Marin (2005), em uma forte produo da rizicultura no delta do rio Amazonas sob o controle da companhia mercantil do Gro-Par e Maranho, principalmente, nas colnias de Macap e Mazago. Alis, esta ltima foi deslocada do Marrocos, devido guerra contra os mouros, e totalmente reconstruda na Amaznia. Como diz Vidal (2008), tratou-se de uma cidade que atravessou o Atlntico.
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De uma perspectiva mais urbanstica, Vicentini (2004) destaca o aperfeioamento da administrao colonial, com a consolidao da ao municipal e a forte influncia da engenharia militar na estruturao urbana das cidades da Amaznia. Passa a triunfar nas cidades um traado urbano regular, de desenho reticulado e s vezes centralizado, e um ordenamento voltado s necessidades pragmticas. Do fim do sculo XVIII at a primeira metade do sculo XIX, a Amaznia passou por perodo de forte estagnao econmica que afetou a estrutura da rede urbana regional (CORRA, 1987). Para esse autor, dois eventos externos prpria regio so responsveis por esta estagnao econmica e urbana: a extino da Companhia Geral do Gro-Par e Maranho (1778) e o panorama internacional que no estava favorecendo os produtos tropicais. Esses dois eventos afetaram a vida urbana regional, no mais embrionria, porm tambm ainda no solidamente estabelecida. De um lado, observou-se o arrefecimento da expanso agrcola que afetou as reas do baixo Tocantins e do vale do rio Negro, as mais importantes reas agrcolas da regio. De outro lado, verificou-se diminuio do crescimento urbano, perda de populao urbana e desateno da administrao pblica com os servios urbanos (CORRA, 1987). Nessa primeira metade do sculo XIX, perodo que antecedeu a expanso da borracha na regio amaznica, a rede urbana estava estruturada da seguinte forma:
(...) proeminncia de Belm, e por um padro espacial predominantemente ribeirinho, centrado no eixo do rio Amazonas. No litoral havia alguns poucos ncleos urbanos, outros poucos na zona guajarina e na ilha de Maraj. Nos afluentes do Amazonas a presena de ncleos urbanos limitava-se aos baixos cursos do Tocantins, Xingu, Tapajs e Madeira, sobressaindo em importncia o vale do rio Negro, com uma rede relativamente mais densa, porm, em profunda decadncia (CORRA, 1987, p. 48-49).
O extrativismo da borracha ocorrido na Amaznia entre 1850 e 1920 foi responsvel por diversas modificaes tanto na regio, quanto no espao urbano das suas principais cidades, Manaus e Belm. um momento de muita riqueza, em que h forte e crescente demanda externa pela borracha no mercado internacional, o que vai ser fundamental na superao do problema do transporte e da mo de obra, uma vez que se tem maior oferta de capitais para financiar a produo e reforo do sistema de aviamento, elemento viabilizador da produo, da circulao, do consumo e da estrutura de poder (CORRA, 1987; SARGES, 2002). A produo de borracha se fazia por meio do sistema de aviamento, em que os bancos e as casas exportadoras europeias e norte-americanas colocavam capitais disposio das casas aviadoras localizadas em Belm e Manaus, que, por sua vez, incentivavam os donos ou arrendatrios de reas de extrao de seringa os seringalistas a criarem postos comerciais ou mesmo barraces no
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interior, operados por pequenos comerciantes. A partir destes pontos de intercmbio comercial, localizados ao longo das vias fluviais, os aviadores adiantavam alimentos ou ofereciam emprstimos aos seringueiros pequenos coletores de borracha para que pudessem comprar vveres e utenslios necessrios extrao de borracha mediante a obrigao destes entregarem em troca toda sua produo. Quando os trabalhadores agenciados chegavam aos seringais, alm das dvidas de custos da viagem, ainda tinham que arcar com o pagamento dos utenslios e dos alimentos que eram antecipados pelos seringalistas, que o recebiam de comerciantes vinculados s casas aviadoras (CORRA, 1987; GONALVES, 2001; BROWDER; GODFREY, 2006). No que se refere rede urbana regional nesse perodo, Corra (1987) mostra que funcionava com articulao dendrtica das localizaes cujo papel era viabilizar a extrao de excedentes que, no plano regional, garantiria o poder econmico e poltico de uma elite mercantil localizada em Belm e Manaus e, no plano internacional, viabilizaria, a baixo custo, novos empreendimentos indstrias nos Estados Unidos, na Inglaterra, na Frana e na Alemanha. Indo mais a fundo, Browder e Godfrey (2006), apontam seis elementos bsicos que, ligados hierarquicamente pelo poder econmico-poltico, pelo fluxo de capital, pelas trocas internacionais e pelos padres de migrao de trabalhadores, ajudam a compreender esse regime mercantil de aviamento extrativo. No topo da rede, apontam as metrpoles globais que so fontes de capital internacional e de influncia poltica estrangeira, a exemplo de Londres, Paris e Nova York. Nacionalmente, destacam as elites comerciais e as do poder poltico, localizadas principalmente no Rio de Janeiro e em So Paulo, e que competiam com o capital estrangeiro pelo controle do comrcio da Amaznia. Regionalmente, destacam-se Belm e Manaus, onde figuram as grandes casas comerciais e os interesses financeiros especializados na exportao de materiais bsicos e recursos naturais para o mercado internacional. Alm disso, esses grupos regionais forneciam bens de consumo e instrumentos de trabalho para pequenos mercadores localizados no interior da regio. Ao nvel intrarregional, no interior, tm-se as cidades regionais, que funcionam como entrepostos comerciais, portos fluviais localizados estrategicamente em cidades como Santarm, Porto Velho e Marab, que serviam como cidades intermedirias, ligando os centros metropolitanos regionais aos produtores locais na economia mercantilista extrativista. Tais cidades serviam em geral como moradia dos interesses agrrios das elites regionais, os seringalistas, que dominavam as reas de extrao da floresta, e como pontos de ligao com as vilas de menor porte. Nos povoados, acessados pela via fluvial rios Amazonas, Negro, Solimes, Madeira e Tocantins , os pequenos aviadores comerciais operavam
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postos de coleta locais, os barraces, em que os pequenos produtores primrios trocavam produtos da floresta por mercadorias importadas. Esses povoados so tambm pontos de partida para viagens em pequenos tributrios e trilhas da floresta que conduzem s reas de produo na economia mercantilista extrativa. Por fim, na outra ponta esto as vilas, onde residiam famlias caboclas e nordestinas em barracas ou pequenas cabanas espalhadas por todo interior e dedicavam-se agricultura de subsistncia2 e coleta do ltex e de outros produtos florestais (BROWDER; GODFREY, 2006). Para Machado (1999), nessa fase da borracha que se localiza a origem da urbanizao regional. Antes desse perodo, as misses religiosas e as pequenas vilas e fortificaes concebidas pelos portugueses e construdas com o trabalho indgena ainda que fossem funcionais ao domnio territorial, quase nada tinham a ver com a gnese do urbano na regio.3 Segundo ela, o surgimento de novas aglomeraes e o desenvolvimento, ainda que precrio, da forma urbana esto relacionados espacialmente extensiva cadeia comercial de exportao da borracha natural e importao de bens de consumo: a hierarquia urbana regional dada pela posio dos ncleos na rede de comrcio, constituindo, assim, uma proto-urbanizao, em que as interaes espaciais eram inteiramente dependentes dessa cadeia produtiva da borracha. O perodo imediatamente posterior euforia da borracha marcado por forte crise decorrente da concorrncia sofrida pela produo racionalizada de seringa na sia. Na verdade, algumas tentativas de produo racionalizada haviam sido tentadas na Amaznia por brasileiros e estrangeiros a experincia mais conhecida a do famoso magnata Henry Ford. No entanto, problemas de ordem tcnica dificuldade em obter espcies com alta resistncia a doenas e produtividade e problemas derivados das tentativas de introduzir o trabalho assalariado nos seringais impediram o sucesso dessas tentativas (CORRA, 1987; GONALVES, 2001). Entre as consequncias da crise, Corra (1987) destaca a estagnao econmica decorrente da crise da borracha, o aumento da dvida interna e externa, a relativa autonomia dos seringais, o refluxo populacional e a diminuio absoluta da populao das pequenas cidades. Alguns autores consideram, porm, que preciso discutir melhor o sentido da crise da borracha para regio amaznica, pois para os seringueiros e a populao local esta crise deve ser relativizada. Gonalves (2001), por exemplo,
2. Ainda que os autores usem o termo economia de subsistncia, na verdade, trata-se daquilo que Martins (2004) chama de economia de excedentes. 3. Nesse ponto, a autora diverge de outros analistas do processo de urbanizao da Amaznia, principalmente, Corra (1987) e Vicentini (2004).
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mostra que para que os seringais pudessem se manter produtivos durante essa fase de crise foi necessrio que os novos gerentes e administradores fizessem uma srie de concesses aos seringueiros para conseguir mant-los dentro da floresta: tolerncia com a prtica da agricultura, uma vez que no existia mais condies de abastecer os seringais com as importaes do exterior; permisso para os seringueiros constiturem famlia, o que antes era proibido, uma vez que at mesmo as prostitutas faziam parte do abastecimento. Uma espcie de substituio de importaes comeou a ser colocada em prtica nos espaos dos seringais. Dentre as conseqncias imediatas dessa combinao da agricultura com o extrativismo (agroextrativismo), segundo esse autor, tem-se um maior enraizamento das populaes no interior da floresta e uma melhoria na qualidade da alimentao, a qual, por sua vez, levou a uma queda nos ndices de doenas e de mortalidade. Quanto rede urbana, pode-se dizer que a derrocada da estrutura comercial de exportao a atingiu de modo diferenciado. De um lado, o refluxo migratrio produziu verdadeiras cidades-fantasmas e cidades estagnadas; de outro, acabou provocando o aparecimento de novas aglomeraes em funo do xodo rural ocorrido nas reas em que estavam as maiores unidades de explorao da borracha. Essa crise econmica regional estimulou a rede urbana a assumir uma direo diferente daquela que estava seguindo. Enquanto o boom da borracha promoveu a dependncia dos aglomerados pequenos ou grandes de recursos e bens produzidos em outras regies, a crise estimulou a explorao de recursos locais e tambm a reduo no ritmo das trocas entre os aglomerados (MACHADO, 1999). Alm disso, impossibilitou o surgimento de novas vilas e algumas daquelas existentes entraram em fase de estagnao (OLIVEIRA, 2000).
2.2 A fronteira urbana e as transformaes na rede urbana regional
Depois da dcada de 1960, a Amaznia atingida por organizao espacial denominada por Gonalves (2001) de estrada-terra-firme-subsolo, como forma de diferenci-la de outro modelo que perdurou desde o incio da ocupao do territrio, o modelo rio-vrzea-floresta. Neste, o rio teve papel decisivo como eixo da circulao e como meio para conquista do territrio, por meio da explorao de produtos extrativos da floresta ou mesmo de uma agricultura realizada nas vrzeas dos rios. Naquele, o rio perde essa importncia na organizao da vida das populaes amaznicas e as estradas passam a assumir cada vez mais esse papel, como meio de integrao territorial, como mecanismo de ocupao do espao regional e como forma de acessar os recursos minerais, presentes no subsolo, e os recursos madeireiros, presentes na terra-firme. Neste estudo importante fazer ressalva em relao a essa abordagem de certa forma dualstica de Gonalves (2001), pois as cidades com economia fundada no extrativismo e que funcionavam como entreposto comercial, como base
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da atividade porturia, como localizao estratgica margem dos rios e como suporte das casas aviadoras, localizadas em Belm e Manaus, principalmente, continuaram tendo importncia depois do processo de transformao que atingiu a regio, devido infraestrutura que possuam e capacidade que tinham de oferecer servios diversificados. Na verdade, a essas cidades Marab, Tucuru e Imperatriz (rio Tocantins), Altamira, Vitria do Xingu e So Flix do Xingu (rio Xingu), Santarm e Itaituba (rio Tapajs) e Porto Velho e Humait (rio Madeira) que hoje so elos da ao poltica e do mercado, vieram se somar outras, surgidas no movimento de expanso da fronteira, a exemplo de Parauapebas, Sinop, Vilhena e Paragominas (CASTRO, 2008). Alguns antecedentes dessa nova estratgia de integrao territorial da Amaznia j podem ser encontrados no governo de Getlio Vargas com a chamada marcha para o oeste. Por meio do famoso Discurso do rio Amazonas, ele deixou clara a importncia que tem o desenvolvimento da regio Norte para o Brasil e que no apenas os brasileiros em geral devem participar desse esforo, mas tambm tcnicos e homens de negcio, mesmo que sejam estrangeiros. Esse esforo deve promover a unificao nacional, alinhando o desenvolvimento da Amaznia aos polos industriais dominantes no pas, e transformar a fora cega e extraordinria das grandes torrentes equatoriais em fertilidade e energia. Com Vargas, foi criada em 1953 a primeira grande agncia de desenvolvimento regional da Amaznia, a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), com o objetivo de promover o desenvolvimento da sua infraestrutura de transporte, da comunicao e de sade. Ainda que no tenha conseguido ter sucesso nessa empreitada, o governo Vargas conseguiu estabelecer as bases dessa ideologia nacionalista que mais tarde vai impulsionar a expanso de frentes econmica e populacional sobre a Amaznia (BROWDER; GODFREY, 2006).4 No perodo em que Juscelino Kubitschek esteve no poder (1956-1961), as estratgias do desenvolvimento focavam a industrializao do pas, a ampliao do mercado interno e a expanso para o interior. Nesse governo, houve a transferncia da capital federal para Braslia, em um esforo geopoltico de colocar o poder no centro geogrfico do territrio, e a construo da rodovia Belm Braslia, a primeira grande estrada a integrar fisicamente a regio amaznica, por via terrestre, ao restante do pas. A rodovia Belm Braslia no apenas uma estrada, mas a materializao geogrfica de um projeto de desenvolvimento e modernizao territorial. Com ela ocorre a viabilizao dos interesses de uma frao da burguesia nacional, as empreiteiras, e a produo de um rompimento profundo com parcelas das
4. Para Machado (1999), as premissas de modernizao da Amaznia so devedoras das teorias e modelos de desenvolvimento econmico elaborados pela Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL)/ONU.
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elites dominantes tradicionais da Amaznia que detinham como base de sua sustentao o modelo mercantil e o sistema de aviamento (GONALVES, 2001). Como demonstraram Browder e Godfrey (2006), ao longo dessa rodovia vai se estabelecer um processo muitas vezes catico de delimitao e ocupao das terras cujo fundamento ser a apropriao privada desta por grandes proprietrios de latifndio apoiados ou mesmo incentivados por agncias governamentais de desenvolvimento regional. Para se ter uma ideia desse processo, basta dizer que entre 1959 e 1963, aproximadamente 5,4 milhes de hectares de terras foram transferidos das mos do poder pblico para os grupos privados, somente no estado do Par. O resultado dessa ocupao foi o conflito violento pela posse da terra, a produo de ttulos fraudulentos e a violncia rural que ainda impera na regio e que impediram que pequenos agricultores e colonos pudessem acessar ttulos de terras e crdito rural, ficando muitas vezes submetidos a uma lgica itinerante ou tendo que se empregar como mo de obra barata nos grandes projetos implantados, ento, na regio. Ainda segundo esses autores, pode-se afirmar que a lgica de ocupao do espao agrrio ao longo da Belm Braslia acabou por produzir uma forma especfica de urbanizao que est diretamente associada ao mundo rural. Em suas palavras:
A eventual consolidao de pequenas reivindicaes de terras em grandes latifndios ao longo da rodovia Belm-Braslia promoveu uma forma especfica de urbanizao: as vilas de migrantes pobres que pareciam, inicialmente, favelas rurais. Desprovidos do acesso terra, muitos migrantes tinham pouca escolha alm de congregar-se em uma srie de povoados espontneos ao longo da rota da rodovia Belm-Braslia nos estados de Gois, Maranho e Par (BROWDER; GODFREY, 2006, p. 86).
Depois da dcada de 1960, com os militares no poder, a Amaznia ser concebida como fronteira e sua ocupao ter como base a estratgia de ocupao desenhada pelo governo federal. De acordo com Becker (1998), o prprio governo federal que passa a viabilizar e subsidiar a ocupao das terras frente da expanso pioneira. Para isso, vai impor regio uma malha de duplo controle, tcnico-poltico, sobre o espao preexistente. Entre as principais estratgias esto: i) implantao de redes de integrao espacial; ii) superposio de territrios federais sobre os estaduais; e iii) subsdios ao fluxo de capital e induo dos fluxos migratrios (BECKER, 1998; MACHADO, 1999). A primeira estratgia se refere cobertura extensiva do territrio por redes tcnicas, em que os investimentos pblicos so direcionados i) para a construo de estradas pioneiras rede rodoviria , a exemplo da Transamaznica, da Perimetral Norte, da Cuiab-Santarm e da Porto Velho-Manaus (12 mil quilmetros em cinco anos); ii) para a implantao de um moderno sistema de
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telecomunicao rede de telecomunicaes comandadas por satlites 5.100 quilmetros, em trs anos; iii) para a construo de redes de distribuio de energia eltrica associadas usinas hidreltricas de grande e mdio porte (rede hidreltrica); iv) para a implantao de uma rede de cidades que funciona como sede das instituies estatais e das organizaes privadas (rede urbana); e v) para os investimentos em levantamentos por radar dos recursos naturais existentes na regio (Projeto Radam 1971). A segunda estratgia se refere federalizao dos territrios, em que o governo central sobreps sua jurisdio sobre parte das terras pblicas estaduais, com o objetivo de inicialmente distribu-las entre os imigrantes pobres, alocados nos programas de colonizao, ou vend-las a baixo custo para possveis compradores (MACHADO, 1999). O primeiro grande territrio, criado em 1966, foi a Amaznia Legal, superpondo-se regio Norte. Nela, a SPVEA foi substituda pela Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), que associada ao Banco da Amaznia (Basa), passou a direcionar fundos e a promover incentivos fiscais e crditos para regio. O segundo territrio, construdo entre 1970-1971, refere-se apropriao pela esfera pblica de uma faixa de 100 quilmetro de cada lado das estradas federais existentes na regio, com a justificativa de desenvolver projetos de colonizao agrcola para famlias camponesas. O terceiro territrio (1974) est relacionado estratgia de implantao seletiva de 15 polos de desenvolvimento, denominado de Polamaznia, voltados para a canalizao de investimentos em atividades especializadas segundo a vocao de cada uma das reas selecionadas acompanhando o raciocnio das vantagens comparativas. Tratou-se de desestimular os projetos de colonizao voltados aos pequenos agricultores e de incentivar grandes grupos corporativos (empresas agropecurias e de minerao). Por meio desse programa, o governo colocou como prioridade os programas de explorao minerao Trombetas (baixuta), Carajs (ferro, ouro, mangans, tungstnio), Rondnia (estanho), Juruena/Tapajs (ouro) e de estimulo s atividades agrcolas Rondnia e sul do Par (BECKER, 1998; MACHADO, 1999). O quarto territrio se refere aos dois grandes programas em reas especficas e com reduo dos gastos pblicos, o Programa Grande Carajs (PGC) e o Projeto Calha Norte (PCN). Por fim, a terceira estratgia faz aluso aos investimentos voltados ao capital privado e induo do fluxo migratrio para a regio amaznica. Por meio de mecanismos fiscais e creditcios o Estado subsidiou o fluxo de capital do Sudeste
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e do exterior para Amaznia, por meio de bancos oficiais, especialmente o Basa. Ao mesmo tempo, induziu a migrao para regio por meio de diferentes mecanismos, com o intuito de formar uma mo de obra para os projetos ali desenvolvidos (BECKER, 1998). De acordo com Machado (1999), dos 950 projetos aprovados pela Sudam, 631 estavam voltados para a pecuria, para fazendas com o tamanho mdio de 24 mil hectares; e, em segundo lugar, estavam os projetos voltados para a explorao madeireira. Essa autora chama ateno para o fato de que o Estado permitiu que pessoas fsicas e jurdicas direcionassem at 50% do imposto sobre a renda em projetos agropastoris e minerais na Amaznia legal, aprovados pela Sudam. Por cada investimento realizado, o Basa contribua com trs unidades monetrias, sendo que os lucros estavam isentos de tributao por dez anos. Na prtica, conclui a autora, os projetos agropastoris da Sudam investimentos pblicos acabaram por beneficiar interesses privados localizados em outras regies que no a Amaznia. O resultado de todas essas polticas direcionadas para Amaznia foi o estabelecimento de uma fronteira urbana, entendida por Becker (1998) como a base logstica para o projeto de rpida ocupao regional, acompanhando ou mesmo antecipando vrias frentes. Como j foi dito na introduo deste captulo, na Amaznia, a urbanizao no deve ser vista como sendo consequncia da expanso agrcola, pois a fronteira aqui j nasceu urbana e com ritmo de urbanizao mais rpido que no restante do pas. Ainda segundo ela, o processo de urbanizao deve ser visto como instrumento de ocupao regio e desempenha trs papis fundamentais: i) um poderoso fator de atrao de migrantes; ii) a base da organizao do mercado de trabalho; iii) o lcus da ao poltico-ideolgica do Estado. Para Machado (1999), a novidade na experincia da urbanizao da Amaznia no necessariamente a interveno direta do Estado nos processos, mas a gnese quase instantnea de um sistema urbano que , ao mesmo tempo, condio e produto do sistema de povoamento da regio. Para ela, urbanizao e povoamento esto associados no conceito de sistema de povoamento, entendido como conjunto de ndulos (vilarejos, vilas e cidades), as redes de comunicao que os interligam e os equipamentos e a informao que permitem essa conexo em determinado territrio. Dois quadros, apresentados a seguir, sintetizam bem o processo de urbanizao regional e a diversidade de tipos de cidades existentes na Amaznia a partir desse contexto da fronteira urbana. O quadro 1 procura demonstrar uma tipologia das cidades existentes na regio.
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QUADRO 1
Cidade e histria na Amaznia uma tipologia

Cidades Metrpole contempornea Cidades dos grandes projetos econmicos Company Towns Cidades da colonizao Vnculos/vinculao Novos processos de ocupao Grandes projetos minero-metalrgicos implantados na regio (Barcarena, Tucuru e Carajs, principalmente) Processos de colonizao do fim da dcada de 1960 e eixos de penetrao rodovirios (agrovilas e agrpoles) Atividades e servios complementares, informais e no institucionalizadas, relativas aos grandes projetos de carter provisrio Transformaes recentes, decorrentes dos impactos social, cultural e ambiental promovidos pela introduo de novos modelos de produo e de inovaes tecnolgicas na regio
Cidades espontneas
Cidades tradicionais
Fonte: VICENTINI 2004 apud TRINDADE JR., SILVA, AMARAL (2007).
Para Trindade Jr., Silva e Amaral (2007), o quadro apresentado demonstra uma complexidade no processo de urbanizao da regio, em que este reflete as novas formas de organizao do espao regional que acabaram por produzir, tanto formas urbanas novas, quanto contedos que apontam para a diferenciao no processo de produo do espao amaznico. Os autores fazem questo de deixar claro que no se trata de tipos isolados de urbanizao, mas muitas vezes da combinao de diferentes tipos na mesma regio, ou mesmo de faces diferenciadas em um mesmo meio urbano. Na interpretao desses autores, tal complexidade fruto de processo de transformao recente, que provoca profundas alteraes na paisagem urbana regional, mas que tambm nos revela resduos de urbanizao anterior que no foi definitivamente aniquilada. Assim sendo, faz-se necessrio pensar, por um lado, a difuso da cidade no territrio, que muitas vezes, na Amaznia, at bem recentemente, guardava pouco da vida urbana; e, por outro lado, pensar a difuso da vida urbana nas formas espaciais, seja nas cidades, seja para fora delas, adentrando, inclusive, no campo (TRINDADE JR.; SILVA; AMARAL, 2007). No que se refere aos padres de urbanizao regional para o contexto da fronteira urbana, possvel apontar, conforme mostra o quadro 2, diversos padres e suas caractersticas. possvel concluir que o resultado dessas polticas voltadas integrao territorial foi marginalizao das antigas aglomeraes situadas nas margens das vias fluviais pelas ondas migratrias recentes, com exceo daquelas vias cortadas pelos novos eixos de circulao terrestre (MACHADO, 1999). Essas mudanas na estrutura urbana regional tem significado, na prtica, algumas transformaes no papel assumido por Belm. De acordo com Trindade Jr.
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(2005), essas transformaes na urbanizao amaznica podem ser compreendidas por duas categorias de anlise utilizadas para o entendimento do Brasil: urbanizao do territrio (SANTOS, 1994) e metropolizao do espao (LENCIONI, 2003, 2004). A primeira refere-se no apenas ao aumento no tamanho da populao urbana do pas, ao grande percentual de pessoas vivendo em cidades, mas sim pela expanso do meio tcnico-cientfico e informacional com suas variveis e nexos modernos por todo o territrio nacional. A segunda faz aluso a nova maneira de entender a relao entre cidade e regio, em que as caractersticas do espao metropolitanas, so impressas nas cidades do seu entorno.5
QUADRO 2
Modelos
A fronteira urbana e os padres de urbanizao

Caracterizao Muito presente na Amaznia oriental, resulta em grande parte da ao indireta do Estado na produo do espao quando incentiva apropriao privada da terra por empresas, grupos econmicos ou agentes individuais como principais agentes de expanso de frentes econmicas. Nesse processo surgem ou expandem-se cidades que acompanham essas mesmas frentes que mobilizam igualmente grande quantidade de mo de obra com forte mobilidade e que acabam incrementando a dinmica dos ncleos urbanos recentes ou em expanso Direcionadas por companhias colonizadoras, um tipo de urbanizao comandada por relaes econmicas baseadas em trabalho familiar e cuja configurao territorial assemelha-se ao urbanismo rural do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e que articula um sistema de ncleos urbanos configurados em localidades centrais hierarquizadas e em que os agentes principais so os colonos, funcionrios das companhias, comerciantes e investidores. Trata-se do modelo de urbanismo rural do Incra e que articula um sistema de ncleos urbanos configurados em localidades centrais hierarquizadas, aproveitando a estrutura urbana prexistente para a configurao desse sistema de cidades, que por sua vez baseado em estrutura social complexa: colonos, funcionrios, comerciantes (bens, terras, fora de trabalho), extrativistas, antigos moradores, burocracia, fazendeiro., migrantes etc. Trata-se de um processo de urbanizao ligado a projetos de grande escala os grandes projetos econmicos e de infraestrutura cuja dependncia de uma base urbana para a instalao, residncia de pessoal tcnico, trabalhadores permanentes, atendimento de uma massa de trabalhadores temporrios, faz desses espaos verdadeiros enclaves urbanos na rede de cidades da Amaznia, que mesmo originando novos ncleos no desconsidera em definitivo a rede urbana regional ao gerar ou fazer crescer ncleos subespontneos que do apoio s atividades dos grandes projetos como espaos segregados, mas funcionalmente articulados a esses empreendimentos. Com pouca repercusso da expanso das frentes econmicas, trata-se de cidades que apresentam configurao com pouca alterao do padro tradicional beira do rio e com forte ligao a um centro regional que no prescinde do padro dendrtico.
Urbanizao espontnea
Urbanizao dirigida pela colonizao particular
Urbanizao dirigida pela colonizao oficial
Urbanizao dos grandes projetos
Urbanizao tradicional
Fonte: BECKER 1990b apud TRINDADE JR., SILVA, AMARAL (2007).
Para a Amaznia, conforme prope Trindade Jr. (2005), esses dois processos assumem uma determinada especificidade considerando a dinmica econmica e urbana da regio. A expanso do meio tcnico-cientfico e informacional nessa
5. Ainda que no exista uma proximidade territorial entre a metrpole e as cidades do entorno, possvel verificar proximidade relativa, possvel pelas redes. Na verdade, esse processo est relacionado s mudanas na industrializao no estado de So Paulo que promove a desconcentrao territorial da indstria, localizando as plantas industriais em diferentes municpios do interior e mantendo a gesto e o controle empresarial em So Paulo.
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regio se faz de maneira diferenciada quando considerada a dimenso da tecnoesfera sistema tcnico e da psicoesfera sistema de valores. A dimenso da tecnoesfera na Amaznia se faz presente de maneira descontnua e pontual, em apenas alguns espaos luminosos, caracterizados pela dinamizao econmica e pela modernizao. Dessa forma, alm das capitais estaduais e das cidades ligadas a grandes empreendimentos econmicos, a urbanizao do territrio se faz presente no sudeste do Par, no Mato Grosso, no Tocantins e no centro-sul de Rondnia (MACHADO, 1999; BECKER, 2005). Quanto ao processo de metropolizao do espao na Amaznia, Trindade Jr. (2005) afirma que ela se manifesta na regio muito mais pela presena das metrpoles nacionais e extrarregionais do que pelas metrpoles regionais. Assim, como mostra o autor e confirma Becker (2005), o papel de centro urbano relacional enfraquecido em grande parte por centros metropolitanos extrarregionais, como o caso de Goinia/Braslia e de So Paulo.
3 A dinmica da rede urbana no Estado do Par
Antes de falar especificamente sobre o estado do Par, interessante fazer breve percurso acerca da regio Norte, no sentido de demonstrar a posio do estado no contexto regional. No perodo analisado (2000-2007), a regio Norte apresentou crescimento populacional de 1.722.512 habitantes, passando de uma populao total de 12.900.704 para 14.623.316 habitantes. Durante esse perodo, o estado do Par foi o mais dinmico da regio Norte, tendo incremento populacional da ordem de 873.266 habitantes, o que representa leve aumento de sua participao no percentual total da populao da regio que de 48% passou para 48,3%. O crescimento do Par foi superior soma total do crescimento de todos os demais estados dessa parte do Brasil, que foi de 749.136 habitantes. Deve-se chamar ateno para o fato de que o segundo estado que mais cresceu foi o Amazonas (com acrscimo de 309,372), seguido dos demais: Amap (com 110,279), Acre (97,759), Tocantins (86,529), Rondnia (73,969) e Roraima (71,228). Esse destaque assumido pelo estado do Par em termos de populao vivendo em cidades no novidade histrica, pois quando se observa os dados da populao da regio Norte publicados no Censo 1970, verifica-se que de total de 1.626.275 habitantes, que moravam em reas consideradas urbanas, 1.021.195 (62,8%) estavam no Par, e destes 633.374 em Belm. interessante notar que nesse perodo, o Par apresenta a maior parcela de sua populao urbana localizada em cidades que esto margem dos rios, com exceo de Castanhal e Capanema que tm suas dinmicas associadas presena da antiga Estrada de Ferro Belm Bragana, uma rea destinada colonizao agrcola com uso do migrante nordestino e com base na agricultura familiar no perodo ureo da borracha.
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Na verdade, nesse contexto de 1970, Belm era responsvel pela grande maioria da populao urbana (59,03%), acompanhada em grande medida pelos municpios da regio do nordeste paraense e por Santarm e Alenquer, cidades do oeste do estado. Deve-se destacar que nesse perodo o peso da populao rural ainda muito forte na regio amaznica (apenas 37% da populao da Amaznia Legal viviam em reas urbanas em 1970), tanto que no Par o peso da populao rural maior que a urbana em, praticamente, todos os dez maiores municpios do estado exceo feita Belm, Castanhal, Marab. Segundo as anlises de Hogan, DAntona e Carmo (2008), entre 1970 e 1980, a populao rural crescia em todos os estados da Amaznia Legal, o que no significa dizer que esse crescimento fosse homogneo, em alguns estados esse crescimento foi de 17% (caso de Rondnia) e em outros que foi de 0,44% (Amazonas). No perodo de 1980 e 1991, o crescimento da populao rural permanece na Amaznia Legal, sendo menos vigoroso nos demais estados, e apresentando perda de populao nos estados do Acre, do Amap e do Tocantins. Por fim, entre 1991 e 2000, a Amaznia perdeu populao rural, principalmente em estados populosos como Par, Maranho e Tocantins, porm, destaca-se a recuperao dessa populao no Acre e no Amazonas. Nota-se, portanto, a importncia relativa do estado do Par no que diz respeito dinmica demogrfica da regio Norte. Mas a importncia do estado no se restringe dimenso demogrfica. Como se ver adiante, o estado tambm apresenta aspectos que lhe conferem relativa singularidade no que diz respeito dinmica recente de sua rede urbana, motivada, sobretudo, por investimentos pblicos e privados que tm alterado o perfil demogrfico, econmico e dos servios, como se ver nesta seo.
3.1 Dinmica populacional e rede de cidades no estado do Par
Na tabela 1, pode-se verificar a dinmica da populao urbana do estado do Par e de seus principais municpios nos anos de 1970, 1980, 1991, 2000 e 2007. Se em 1970 a maior parcela da populao do estado vivia em reas rurais (52,9%), na atualidade, os dados mostram que esse nmero foi reduzido para 29,9%, ao passo que a populao urbana atingiu a casa dos 70,1%. Mas preciso dizer que as principais mudanas no tm apenas natureza demogrfica, sendo necessrio refletir sobre sua espacialidade, pois se no passado as cidades que se destacavam eram aquelas localizadas margem dos rios e, principalmente, aquelas do nordeste paraense, hoje destacam-se, alm de algumas cidades da Regio Metropolitana de Belm (Belm, Ananindeua e Marituba), cidades que funcionam como polo regional (Marab, Santarm e Castanhal) e ainda cidades dinamizadas por eixos rodovirios e/ou por grandes empreendimentos econmicos (grandes projetos).
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Quando se observa a participao de Belm na dinmica urbana do estado (tabela 1), chama ateno a diminuio de seu peso demogrfico, que de 59,0% passa para 28,3%. Mesmo considerando a participao de Ananindeua e Marituba, essa participao no chega a 40%, o que demonstra processo de desconcentrao relativa da populao urbana (SANTOS, 2005). Pode-se dizer que no estado do Par, a regio tem crescido mais do que a metrpole, o que tem levado ao crescimento de cidades mdias e pequenas, como nunca antes na histria regional. Isso, porm, no deve ser interpretado como perda de importncia da metrpole, pois como tem demonstrado Amaral (2009) e os prprios dados da tabela 1 reforam; Belm continua mantendo seu ritmo de crescimento desde os anos de 1970, inclusive com transbordamentos para as demais cidades da sua regio metropolitana. Esse crescimento das cidades mdias e pequenas do Par est relacionado forma difusa e dispersa com que foram feitos os investimentos em seu interior, conforme ser discutido na subseo sobre a dinmica econmica. Por enquanto, destaca-se que com exceo das trs cidades da regio metropolitana, todas as demais tiveram sua dinmica econmica atingida por grandes empreendimentos econmicos e/ou por polticas territoriais.
TABELA 1
Local de Residncia Brasil Estado Belm Santarm Castanhal Bragana Abaetetuba Capanema Marab Vigia Alenquer Camet Demais municpios 1970 52.097.260 1.021.195 602,829 59,03 Belm 61.324 25.667 20.098 19,785 16,670 14.569 11.681 11.367 10.981 6,00 Santarm 2,51 Castanhal 1,97 Marab 1,94 Bragana 1,63 Abaetetuba Conceio 1,42 do Araguaia 1,14 Capanema 1,11 Tucuru 1,07 Altamira
Populao urbana residente Brasil e estado do Par, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2007
1980 80.437.327 1.666.993 824.405 49,45 Belm 111.493 6,68 Santarm 53.317 41.752 35.949 33.748 33.189 29.541 27.308 26.905 3,19 Marab 2,50 Castanhal 2,15 Ananindeua 2,02 Itaituba 1,99 Abaetetuba 1,77 Altamira 1,63 Bragana 1,61 Tucuru 1991 110.990,990 2.596.388 849.187 180.018 102.435 92.852 74.051 62.186 56.389 50.145 49.600 46.014 32,7 Belm 6,93 Ananindeua 3,94 Santarm 3,57 Marab 2,85 Castanhal 2,39 Abaetetuba 2,17 Marituba 1,93 Itaituba 1,91 Altamira 1,77 Tucuru 2000 137.925.238 4.122.101 1.272.354 30,87 Belm 392.627 186.297 134.373 121.249 70.843 64.884 64.486 62.285 60.918 1.691,79 9,52 4,52 3,26 2,94 1,71 1,57 1,56 1,51 1,47 Ananindeua Santarm Marab Castanhal Paraupebas Tucurui Itaituba Marituba Abaetetuba 2007 189.335.191(1) 4.949.502 1.399.689 28,27 483.116 242.652 175.020 137.226 118.847 85.426 82.495 81.420 77.792 9,76 4,9 3,53 2,77 2,4 1,72 1,66 1,64 1,57
Demais 262,643 25,72 municpios
Demais 449,386 27,01 municpios
Demais 1.033,51 39,84 municpios
Demais 41,04 municpios
2.065,82 41,78
Fonte: Censo Demogrfico 1970, 1980, 1991 e 2000/IBGE e Contagem da Populao (2007). Nota: (1) Dados Contagem Populao 2007, no desagregado urbano e rural.
Ainda em relao aos dados da tabela 1, resta ainda falar daquelas cidades que no esto entre as dez mais importantes em termos de populao urbana. Nesse sentido, interessante notar que sua participao no estado passou de
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25,7% para 41,8%, o que refora a hiptese levantada anteriormente de que as transformaes que levaram a maior dinamizao econmica do Par ocorreram de maneira dispersa por todo o estado e no somente concentrado na metrpole, a exemplo de Manaus. Uma das formas de verificar ainda mais esse dinamismo da populao urbana no estado do Par analisando sua taxa geomtrica de crescimento. Na tabela 2, pode-se observar essa taxa para o estado e para os dez municpios que apresentaram a maior taxa de crescimento no perodo de 2000 a 2007.
TABELA 2
Municpios com taxa de incremento superior ao do estado do Par 2000-2007
Municpios Cana dos Carajs Santa Maria das Barreiras Faro Anapu Anajs Ulianpolis Parauapebas Ipixuna do Par So Flix do Xingu Trairo Par Populao 2000 3.924 1.457 4.918 3.083 4.613 11.909 59.260 4.991 12.530 3.008 4.120.693 Populao 2007 18.153 4.768 12.995 7.548 9.988 24.760 118.847 9.934 24.837 5.906 4.949.502 Taxa de incremento 2000-2007 24,46 18,46 14,89 13,65 11,67 11,02 10,45 10,33 10,27 10,12 2,65 Saldo Populacional 14229,00 3311,00 8077,00 4465,00 5375,00 12851,00 59587,00 4943,00 12307,00 2898,00 828.809,00
Fonte: Censo Demogrfico 2000/IBGE e Contagem da Populao (2007).
interessante notar que os municpios que tiveram a maior taxa de incremento no so aqueles pertencentes regio metropolitana ou mesmo os que so polos regionais. Entre os dez maiores pode-se encontrar: os municpios que cresceram em funo da presena de atividades minerais, por exemplo, Cana dos Carajs, Parauapebas e Ipixuna do Par; os municpios que tem seu crescimento relacionado ao processo de emancipao poltico-administrativo (fragmentao territorial), que antes no existiam enquanto cidade, mas que depois da emancipao tiveram incremento populacional urbano, a exemplo de Santa Maria das Barreiras; e municpios cujas dinmicas esto associadas expanso da fronteira agrcola, das atividades de explorao madeireira e/ou da produo de carvo vegetal, por exemplo, Anapu, Ulianpolis, So Flix do Xingu e Trairo.
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Os dados dessa tabela acabam por confirmar argumento que vem sendo desenvolvido desde o incio da presente anlise, de que a forma difusa como o capitalismo se expandiu no estado do Par, fez que houvesse crescimento de mdias, mas principalmente, de pequenas cidades, localizadas em geral fora do eixo metropolitano e dinamizadas pela minerao e pelas atividades relacionadas agricultura, pecuria, minerao e ao carvoejamento. Ao mesmo tempo que ocorre incremento populacional nos municpios dinamizados pelas atividades econmicas que atingiram a regio depois dos anos de 1970, especialmente os que esto localizados no sul e sudeste paraense, verifica-se tambm diminuio da importncia demogrfica daqueles municpios localizados no nordeste paraense, com exceo de Curionpolis e Almerim, que esto no sudeste e oeste do Par, respectivamente, conforme dados da tabela 3, apresentados a seguir.
TABELA 3
Municpios com taxa de incremento inferior ao do estado do Par 2000-2007
Municpios Populao 2000 Populao 2007 Taxa de Incremento 2000-2007 -1,45 -1,29 -0,93 -0,88 -0,64 -0,52 -0,36 -0,35 2,65 Saldo Populacional
Magalhes Barata Curionpolis Nova Timboteua So Francisco do Par Maracan Terra Santa Marapanim Almeirim Par
3978 13250 4985 4907 11712 10965 9490 18916 4.120.693
3592 12101 4669 4612 11199 10569 9256 18458 4.949.502
-386,00 -1149,00 -316,00 -295,00 -513,00 -396,00 -234,00 -458,00 828.809,00
Fonte: Censo Demogrfico 2000/IBGE e Contagem da Populao (2007).
No caso de Curionpolis, importante ressaltar que essa diminuio da populao est relacionada ao fim das atividades do garimpo de Serra Pelada e ao incio de outras atividades em municpios vizinhos, tais como Parauapebas, Cana dos Carajs, Ourilndia do Norte etc. Os dados da tabela 3 so relevantes tambm porque permitem constatar uma mudana no padro de organizao do espao regional. Antes das grandes transformaes que atingiram a regio, as cidades estavam estruturadas entorno dos rios ou mesmo das ferrovias, como no caso de algumas cidades do nordeste
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paraense, mas, com as transformaes que ocorreram depois de 1970, observouse uma reorganizao do espao regional com a maior relevncia assumida pelas cidades que esto s margens das rodovias.
3.2 Aspectos da dinmica econmica do estado do Par
A anlise da dinmica urbana do estado do Par rene elementos que qualificam as mudanas dos processos espaciais, orientadas, principalmente, pelas foras atrativas das atividades econmicas, entre as quais os investimentos pblicos e as alocaes privadas em setores estratgicos. Essas foras permitem identificar reas que se destacam em termos de concentrao dos equipamentos e servios, configurando polos econmicos de atrao para novos investimentos e fluxos migratrios. A dinmica urbana est associada, entre outros aspectos, aos deslocamentos populacionais entre as determinadas reas que, em grande medida, contribuem para marcar significativamente a configurao de espaos de atrao ou de repulso do estado. A captao de suas tendncias pode ajudar a compreender novas configuraes espaciais. Os mapas temticos da produo (produto interno bruto PIB) que sero apresentados permitem compreender onde esto localizadas estas reas e qual sua influncia espacial em determinadas localidades.
3.2.1 Distribuio e configurao espacial do PIB 2002
A configurao espacial do PIB do estado do Par, ilustrada pelo mapa 1, oferece algumas leituras importantes sobre a dinmica produtiva. O mapa temtico do PIB 2002 revela que, no ano base dessa anlise, a distribuio do PIB na escala apresentada e para o intervalo adotado segue distribuio no to homognea, e que possvel identificar a polarizao econmica que alguns municpios exercem em certa localidade, fato ser reforado a posteriori com a anlise consolidada. Na participao do PIB, a mesorregio metropolitana de Belm concentra trs dos quatro maiores PIBs, representada pela capital do estado, Barcarena e Ananindeua, estes com forte influncia de polarizao em toda a regio do nordeste paraense. Outro conjunto de municpio que se destacam fica situado na mesorregio do sudeste paraense, entre os quais respondem pelo destaque: Cana dos Carajs, Marab, Parauapebas e Tucuru.
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MAPA 1
Distribuio espacial do PIB do estado do Par 2002
Fonte: IDESP 2009/IBGE.
Em 2002, a mesorregio do sudeste paraense j apresentava forte especializao na criao de bovinos e nas atividades relacionadas pecuria, como a fabricao de produtos de laticnios, a comercializao de medicamentos veterinrios e o comrcio varejista de insumos (pesticidas, fertilizantes e corretivos de solo); no cultivo de gros, como arroz e soja; no desdobramento de madeira e na gerao e distribuio de energia eltrica. Na configurao espacial da Calha Norte ou mesorregio do Baixo Amazonas, trs grandes municpios exercem forte atratividade naquela regio: Santarm, situado mais ao sul da regio, Oriximin e Almerim.
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Em Santarm, predominam as atividades ligadas expanso da cultura de gros e atividade porturia. Nos municpios mais ao norte, predominam atividades ligadas extrao de minerais no metlicos, fabricao de celulose e fabricao de mquinas, aparelhos e equipamentos de sistema eletrnico, em Almerim; e, no municpio de Oriximin, predominam as atividades relacionadas extrao de minrio de alumnio e transporte martimo de cabotagem. Na mesorregio do sudoeste do estado do Par, os municipios de Itaituba e Altamira so os mais representativos em relao ao PIB. A dinmica de atratividade desses polos em sua regio se deve a um grande peso de participao do setor de servios na composio do PIB municipal. As atividades associadas a esses resultados so oriundas da prestao de servios ligados agricultura, pecuria, explorao florestal, aquicultura e servios relacionados, e administrao pblica, entre outros. Esta grande diversidade de atividades desenvolvidas no estado revela, de um lado, a intensiva explorao de recursos naturais, e, de outro, significava concentrao da pauta de exportaes representadas pelas atividades de minerao, extrao madeireira e pecuria com criao extensiva. Isso contradiz com uma atratividade para os municipios que polarizam esta atividade sem o necessrio suprimento de equipamento e servios para a rede urbana. Outro agravante se percebe ao se comparar o crescente uso dos recursos e a participao do estado no PIB do pas. Em 2002, o Par contribuiu com apenas 1,7% do PIB nacional, ocupando a 13a posio, o que representou moderado ganho na comparao com 2000, quando ocupava a 15a posio (IBGE, 2007).
3.2.2 Distribuio e configurao espacial do PIB 2006
Para 2006, a anlise agregada do PIB revela distribuio mais homognea entre os municpios polarizadores. Geograficamente, essa distribuio se revela segura na medida em que uma mesma regio tem-se a maior presena de municpios que dividem a atratividade econmica, mesmo em escalas menores, puxada por municpios com populao abaixo de 20 mil habitantes. No entanto, possvel identificar algum tipo de desconcentrao de atividades, mesmo que relacionadas ao esgotamento de recursos ligados s atividades intensivas na explorao da natureza, ou mesmo a substituio por outras mais lucrativas e de maior potencial para o mercado, como as culturas de exportao. Observa-se que algumas vantagens comparativas da potencialidade municipal esto sendo aproveitadas por investimentos privados e conformam o principal indutor do crescimento do estado. possvel observar o aparecimento de alguns novos polos, conforme ilustra o mapa 2, a seguir. Ainda que modestos em relao mdia do estado, esses polos desenvolvem forte poder de atratividade nas suas meso e microrregies, o caso dos municpios de Breves e Camet, os quais assumiram dinmicas hegemnicas nas suas reas de influncia.
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MAPA 2
Distribuio espacial do PIB do estado do Par 2006
Fonte: IDESP 2009/IBGE.
Com relao ao municpio de Breves, o setor de servios teve a maior representatividade e ofereceu incrementos positivos na comparao com a mdia do estado. As atividades ligadas aos servios de transporte de mercadorias, s linhas
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privadas de passageiros, s telecomunicaes e ampliao de bancos mltiplos aliada a financiamento privado para ampliao de obras de usinagem foram responsveis pelo processo de atratividade. Isso permitiu destacada centralidade em servios em relao mesorregio do Maraj, principalmente aos municpios de Gurup, Melgao, Anajs, Bagre e Curralinho. Na mesorregio do nordeste paraense, os municpios de Bragana e Capanema aparecem como destaque pela produo interna bruta entre R$ 200 e R$ 400 milhes, e com maior predominncia para o municpio de Bragana, que j ultrapassa nesse mesmo ano a marca de 100 mil habitantes, com elevada taxa de urbanizao. As atividades que caracterizam esse avano so explicadas pelo polo pesqueiro e comercializao de produtos e subprodutos do pescado, impulsionadas pela grande variedade de peixe em gua salgada. Do lado industrial, a fabricao do acar e a fundio de ferro e ao tambm usados como matriaprima para a fabricao de esquadrias de ferro ajudaram a alavancar o municpio a assumir funo de polo na microrregio Bragantina e Guam. Na configurao espacial do PIB, em 2006, cabe um destaque para a mesorregio do sudeste paraense por sua maior homogeneidade na participao do PIB: 12 municpios figuram com PIB entre R$ 200 e valores acima de R$ 600 milhes. Estes resultados atestam uma relativa especializao da regio na agropecuria e o fortalecimento da cadeia da bovinocultura em setores especficos como o do gado de corte, dos lacticnios, do couro e tambm a presena, no predominante para toda a regio, da explorao mineral. As mesorregies do Baixo Amazonas e sudoeste do Par continuam sendo polarizadas por esses mesmos municpios. No Baixo Amazonas, Santarm continua polarizando com PIB de R$ 1,4 bilhes, seguida por Oriximin que, em 2006, em funo da expanso das atividades ligadas ao setor mineral destaque para a extrao de alumnio que apresentou PIB acima de R$ 600 milhes e, por ltimo, Almerim, com atividades tambm ligadas extrao mineral e fabricao de celulose. No sudoeste do estado do Par, os municpios de Altamira e Itaituba continuam polarizando a regio, com especializao em servios, apesar da forte presena do setor agropecurio, representado pela pecuria extensiva, com especialidade de corte e leite. O setor de servios responde por 61,9% do PIB de Altamira e por 60,7% do PIB do municpio de Itaituba. Outro fato que no sofreu alterao, em temos de estado, foi a participao relativa do PIB do Par na contribuio do PIB do Brasil: em termos percentuais, a participao atingiu 1,9% da produo nacional, ganho abaixo de 0,5%, percentual em quatro anos, mas o estado do Par permanece na 13a posio no quadro nacional.
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3.2.3 Anlise consolidada do PIB do estado do Par 2002-2006
Para obter ganhos nesta interpretao, ser feito o cruzamento dos itens j apresentados anteriormente, de forma a caracterizar os municipios polos ou apontar novas reas dinmicas. Com relao configurao espacial do PIB, para a escala e para os intervalos analisados, houve significativos ganhos para as mesoregies, entre perodos. Mas precisamente, eles se revelaram por meio do surgimento de novas reas dinmicas e do processo de intensificao de polarizao, com perda relativa em favor deste ltimo. Nas mesorregies do Baixo Amazonas e sudoeste paraense, o efeito comparativo identificou processo de fortalecimento dos municipios polos, cuja dinmica produtiva foi intensificada. Isso ocorreu em Santarm, Oriximin e Almerim que, juntos, determinam a dinmica urbana regional. Em outras mesorregies, o efeito foi de surgimento de novas reas dinmicas, como o caso do Maraj, que tem em Breves um grande ponto de apoio para a demanda por servios pblicos, notadamente nas reas da sude e da educao. A dinmica produtiva da mesorregio do Sudeste apresenta configurao mais homognea. Tendo em vista a melhoria na distribuio espacial da participao em valor do PIB, municpios que tinham produo inferir a R$200 milhes, predominavam em 2002. No quadro atual, aparecem novas reas dinmicas, representadas por So Flix do Xing, Santana do Araguaia, Conceio do Araguaia e Agu Azul do Norte, despontando para a dinmica produtiva do estado do Par. Ainda em relao mesorregio do sudeste do estado, dois municpios esto em fase de consolidao de sua dinmica produtiva, ao menos na comparao entre 2002 e 2006: os municpios de Redeno e Cana dos Carajs entraram no intervalo acima de R$ 600 milhes de produo interna bruta. Na mesoregio do nordeste paraense, os efeitos tambm se multiplicaram. Houve melhoria na distribuio qualitativa em torno da incluso de municipios com PIB de intervalo maior na comparao entre os perodos, o que explica a incluso de Tom-A, Camet, Capanema e Bragana. De outro lado, municpios como Castanhal reforaram sua condio de dinamismo e urbanizao com maiores incrementos no PIB e o setor de servios foi o grande responsvel, respondendo por 65,6% da produo.
3.3 Dinmica espacial de equipamentos e servios
A hierarquia das redes urbanas e as relaes de interao da infraestrutura urbana exigem, diante dos processos de globalizao do capital e da nova geografia econmica, uma gesto de planejamento do territrio em que se defina, eficientemente, uma maneira de gerenciar e de organizar o crescimento da oferta de equipamentos
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e de servios. As transformaes econmicas regionais lideradas pelos novos setores do agronegcio e da minerao, no estado do Par, tm contribudo para promover e para direcionar projetos de integrao de servios especializados nas reas de transporte, energia, comrcio, educao e sade. A nova dinmica da rede urbana paraense, identificada em IBGE (2008), mostra novo modelo na subordinao da hierarquia da rede urbana, no qual, a histrica primazia da metrpole de Belm alterada, ao perder a amplitude de sua centralidade, em decorrncia da interiorizao da atividade produtiva e econmica, durante os ltimos dez anos. Esse processo, entretanto, no tem sido acompanhado por adaptao e melhoramento dos espaos urbanos necessidade de nova infraestrutura urbana e regional. Partindo dessa contextualizao da infraestrutura urbana, objetiva-se aqui, identificar as tendncias que configuram a realidade da dinmica e alocao da distribuio espacial de equipamentos e servios no estado do Par, durante o perodo de 2000 a 2007. A disponibilidade de informaes sobre a oferta de equipamentos e servios, em nvel estadual, aponta apenas para os setores da educao e da sade. Outras informaes importantes como as referentes ao comportamento do comrcio e servios, instituies financeiras e internet no esto disponveis para todos os municpios, impossibilitando, portanto, anlise mais completa sobre a disponibilidade e qualidade da infraestrutura urbana do estado.
3.3.1 Dinmica espacial dos equipamentos e servios de sade
A rede urbana de sade do Brasil tem estado sob fortes crticas decorrentes dos contnuos problemas no atendimento demanda por servios de sade e das amplas disparidades regionais na disponibilidade desses servios para a sociedade. No estado do Par, a situao no diferente e tende a se complicar em funo da significativa centralidade que a metrpole de Belm ainda exerce nos servios relacionados sade pblica. As estatsticas disponveis mais completas sobre a oferta de servios de sade no estado so as referentes distribuio de hospitais e a disponibilidade de leitos por mil habitantes nos perodos de 2000 a 2007. A distribuio de equipamentos e servios responde, em geral, a uma estruturao hierrquica na qual prevalece a centralidade da metrpole de Belm e alguns municpios prximos capital do estado. Essa concentrao espacial da demanda por servios de sade, no entorno da metrpole de Belm, tem contribudo para causar srias deficincias no atendimento de servios de sade no interior do estado. A municipalizao da sade continua sendo o principal desafio da administrao estadual.
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A deficincia e a carncia de servios de hospitais no estado do Par so evidentes. Por motivos oramentrios, vrios municpios contemplados com prestao de servios de sade tiveram seus hospitais desativados ou transformados em centros de sade, ao longo do perodo entre 2000 e 2007. Surpreende o aumento no nmero de municpios que em 2007 deixaram de ter servios para atendimento mdico. Nesse grupo, destacam-se as regies do Maraj e do nordeste paraense, que por dependerem dos servios da capital, apresentam maior carncia na distribuio regional de hospitais. A desigualdade intrarregional na oferta de servios de sade, no estado do Par, notria. Em 2000, dos 219 hospitais existentes, 58 ou 26,5% estavam localizados nos municpios de Belm (26), Santarm (10), Itaituba (8), Ananindeua (8) e Conceio do Araguaia (6). Nesse mesmo perodo, 47 ou 33,3% dos municpios no apresentavam recursos adequados para o atendimento da sade da populao. Em 2007, dos 229 hospitais disponveis para atendimento pblico, 74 ou 32,3% estavam localizados nos municpios de Belm (41), Ananindeua (11), Santarm (8), Parauapebas (7) e Itaituba (7). Por outro lado, de um total de 143 municpios no estado do Par, 55 ou 38,5% deles no apresentavam equipamentos e servios de sade em 2007. O nmero de leitos hospitalares por mil habitantes est bastante correlacionado com a disponibilidade e com a distribuio de hospitais nas diferentes regies. A presena de baixa quantidade de leitos, na maior parte dos municpios do estado, contribui para mostrar a pouca capacidade dos programas federais e estaduais de sade em reduzir a dependncia da metrpole de Belm, na oferta de equipamentos e servios, prejudicando o desenvolvimento e o avano social dos demais municpios do estado. A organizao da rede urbana da oferta de servios de sade no estado do Par apresenta srios problemas ao no ter a eficincia necessria para atender a populao e, principalmente, por no apresentar dinmica de crescimento nos servios ao longo do perodo analisado. As informaes existentes indicam tendncia de pouco dinamismo da rede urbana de servios mdicos, cuja gesto depende das foras centralizadoras da metrpole de Belm. Vrias tm sido as tentativas do governo estadual em estabelecer instalaes mais modernas com infraestrutura fsica adequada para o atendimento bsico nas regies mais afastadas e carentes do estado. Contudo, os projetos tm encontrado dificuldades oramentrias para sua viabilizao regional. A partir desse quadro suscintamente apresentado, possvel traar perfil da rede urbana da oferta de servios de sade no estado do Par, na qual as necessidades de sade da populao e as aes de ateno bsicas no esto sendo atendidas em sua totalidade. A concentrao dos equipamentos e servios na
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metrpole de Belm tem sido fator importante para reduzir a capacidade de crescimento de programas alternativos de base social e atendimento mdico nas diversas regies do estado.
3.3.2 Dinmica espacial dos equipamentos e servios de educao
A educao exerce importante papel na organizao do complexo sistema das redes urbanas em que as oportunidades so definidas em termos de acesso s atividades econmicas, sociais e institucionais. O estado do Par possui ampla rede de estabelecimentos de ensino fundamental e mdio. Em geral, houve aumento na disponibilidade de instituies no perodo de 2000 a 2007. A regio Sul do estado concentra o maior nmero de municpios em que houve aumentos substanciais na participao de estudantes no ensino fundamental e no ensino mdio. A regio do nordeste paraense aparece, tambm, com indicadores positivos no aumento de escolas de ensino. Pode-se concluir que no setor de educao bsica, o estado do Par tem mostrado bastante eficcia na ampliao do quadro de escolas. A metrpole de Belm, nesse caso, exerce pouca centralidade em relao aos demais centros urbanos do estado. A disponibilidade regional de centros de ensino superior apresenta quadro bastante diferente da situao do ensino fundamental e mdio. A situao do estado do Par bastante deficitria quando se considera a importncia da qualificao em nvel de graduao para seu desenvolvimento econmico e social. Observa-se, em geral, uma significativa carncia regional do ensino superior nesse estado. Em 2000, o estado possua apenas dois municpios com instituies de ensino superior: Santarm e Belm, que por ser a capital do estado, concentra maior parte dos seus centros de ensino superior. Essa lgica de concentrao do ensino superior na capital reflete o que vinha sendo observando no pas como todo: o estudo do IBGE (2008) mostra que, em 2004, das 27 unidades da Federao, 22 tinham em suas capitais mais da metade dos alunos matriculados em cursos de nvel superior de seus estados. Ao analisar 2007, em relao a 2000, pode-se observar a existncia de cursos de nvel superior nos municpios de Itaituba, no Sudoeste, Tucurui, Marab e Redeno, na regio Sul, e Castanhal e Capanema, no Nordeste do estado. Essa ampliao da rede de ensino superior decorre do fato que a Universidade Federal do Par e a Universidade do Estado do Par abriram, a partir de 2003, os cursos de graduao, presenciais e distncia, para a populao residente nessas regies. Contudo, apesar das novas instalaes de educao superior no interior do estado, maior parte dos cursos de ensino superior ainda est localizada na
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metrpole de Belm. Essa concentrao torna-se ainda mais evidente se se considera os cursos de ps-graduao strictu-sensu, ainda disponveis, quase que exclusivamente, na capital.
4 Consideraes finais
Ao analisar a dinmica da rede urbana do estado do Par a partir da dinmica populacional, econmica e do comrcio e servios possvel inferir algumas consideraes a respeito de aspectos mais tericos, concernentes s discusses a respeito da rede urbana. Em primeiro lugar, os dados permitem falar da consolidao de uma rede urbana complexa dentro do estado do Par, em que alm da metrpole de Belm, passam a ter destaque cada vez mais algumas cidades mdias, principalmente, Marab, Santarm e Castanhal, e as pequenas cidades dinamizadas por grandes empreendimentos econmicos, a exemplo de Parauapebas, Tucuru, Oriximin, Cana dos Carajs etc. Diferente de outros estados da regio, a exemplo do Amazonas, em que se verificou concentrao econmica, demogrfica e de equipamentos e servios na metrpole de Manaus, revelando a permanncia de rede urbana dendrtica e de urbanizao da populao e da sociedade, no estado do Par, devido forma dispersa e pulverizada que foram realizados os investimentos, principalmente, por meio de grandes projetos minerais, hidreltricos e agropecurios, observa-se maior nvel de desconcentrao da urbanizao, revelado pela importncia econmica e demogrfica das cidades mdias e de porte mdio e de algumas cidades pequenas. Do ponto de vista econmico, observou-se intensificao na dinmica produtiva dos municpios polos dentro das Mesorregies do estado, por meio da concentrao de populao e da ampliao da rede de servios. Os novos municpios dinmicos, caracterizados, no perodo, por forte variao do PIB, ainda apresentam elevadas carncias de infraestrutura urbana mantendo significativa dependncia dos municpios polos. Em termos populacionais, verificou-se que os municpios mais dinmicos no foram aqueles que pertencem Regio Metropolitana de Belm ou mesmo os polos regionais, mas os maiores incrementos populacionais ocorreram, com exceo de Parauapebas, em pequenos municpios que cresceram influenciados pela presena de atividades minerais, pela expanso da fronteira agrcola e madeireira e por processos de emancipao poltico-administrativa. Por outro lado, observou-se alguns municpios que apresentaram incremento demogrfico inferior a mdia estadual, entre eles, Marapanim, Magalhes Barata, Nova Timboteua, e So Francisco do Par, no nordeste paraense, que tem
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suas atividades produtivas ainda relacionadas produo agrcola familiar e extrativista, com baixo nvel de modernizao tecnolgica; e Curionoplis (sudeste do Par), cujo crescimento negativo est relacionado ao enceramento das atividades minerais de Serra Pelada. Deve-se ressaltar, porm, que apesar dessa maior importncia econmica e demogrfica das cidades do interior do estado do Par, mostrando no apenas uma urbanizao da populao e da sociedade, mas tambm uma urbanizao do territrio, nos termos de Santos (1994), observa-se ainda forte concentrao de equipamentos e servios na metrpole de Belm, especialmente naqueles mais avanados, entre os quais, o ensino superior e as especialidades mdicas, que revelam a permanncia, ainda, de uma urbanizao concentrada. Considerando o volume de investimentos previstos para o estado do Par nos prximos anos, estimados em mais de 50 bilhes de dlares, segundo dados da Fiepa/PDF entre recursos do setor privado, sobretudo na rea de minerao, mas tambm investimentos pblicos em infraestrutura; e levando-se em conta que quase dois teros desses investimentos concentram-se nas regies Sul e Sudeste do estado, notadamente nos polos de Carajs, Tapajs, mas tambm na Regio Metropolitana de Belm, a expectativa, para os prximos anos, de continuao das transformaes na rede urbana do estado, com aumento da importncia dos centros urbanos ali localizados, como o caso de Carajs. De certa forma, o relativo enfraquecimento da metrpole de Belm e a consolidao de alguns centros urbanos em decorrncia, sobretudo, dos grandes projetos de investimentos, refletem-se nas recentes propostas de criao de novas unidades federativas para o pas, a partir do territrio do estado do Par. A dinmica e a complexidade da rede urbana do estado associada ao dficit de infraestrutura social e urbana ali presente colocam-se, ao mesmo tempo, como desafios e chaves interpretativas desses movimentos de reforma poltico-administrativa, sendo alimentados, em parte, pela prpria concentrao dos investimentos em algumas regies mais dinmicas, resultando no enfraquecimento relativo de Belm que, contudo, ainda concentra parcela importante da infraestrutura social e urbana do estado.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 21
REDE DE CIDADES NO BRASIL COLNIA E POLTICAS DE PRESERVAO DO PATRIMNIO CULTURAL
1 INTRODUO
Este captulo tem por objeto comprender quais foram os principais imperativos econmicos na formao da rede de cidades brasileiras reconhecidas como patrimnio cultural, com destaque para as cidades representativas do Brasil Colnia e as polticas de preservao do patrimnio material. Um dos motivos para tal recorte temporal deve-se ao fato desse perodo corresponder a 51% do total de bens tombados em nvel federal e apresentar a maior representatividade em termos de distribuio espacial no territrio brasileiro. Tem como objetivo geral entender o papel destas cidades na formao territorial do pas e como este patrimnio cultural pode ser considerado como ativo econmico e social para a formulao de polticas integradas de desenvolvimento local e reduo de desigualdades regionais. A abordagem adotada busca, em primeiro momento, captar os processos econmicos e a formao das cidades no Brasil Colnia, procurando analisar a conformao das atividades econmicas no territrio relacionadas com o surgimento dos ncleos urbanos como seu suporte espacial. Em segundo momento, procura entender como a trajetria das polticas federais de preservao atuou para a manuteno dos espaos e ambincias urbanos e como estas mesmas polticas ainda enfrentam desafios para permitir, em cenrio de desenvolvimento econmico, aes efetivas de valorizao, de qualificao e de reabilitao de conjuntos urbanos e stios histricos. O debate sobre a rede de cidades do Brasil Colnia tombadas e as polticas de preservao ser feito a partir do entendimento do patrimnio cultural como bem comum, objeto de polticas pblicas, no qual o Estado agente que afeta o bem material, conferindo-lhe qualidades de patrimnio cultural nacional e coordenando aes de preservao e fomento, articuladas com os demais agentes polticos e sociais. Para Oliveira (2010, p. 179), a coisa afetada pelo ato administrativo do tombamento passa a ser coisa pblica, possuidora de valores culturais enquanto propriedade do povo brasileiro, o que sujeita o bem tombado tutela do Estado, normatizao e aes, por meio de polticas pblicas, de preservao do bem cultural.
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No contexto deste captulo, no se adentrar nos aspectos intraurbanos das cidades, como o caso dos estudos tradicionais de teoria e histria da arquitetura sobre as caractersticas dos traados urbanos e da localizao dos principais tipos de edifcios. Privilegiar-se-, sobretudo, os aspectos interurbanos ligados aos ciclos econmicos e seus impactos sobre a constituio de uma rede de cidades que resulta da e condiciona a penetrao das atividades econmicas no territrio, constituindo simultaneamente valioso legado de obras de infraestrutura e patrimnio histrico e cultural construdo. Em termos metodolgicos, procedeu-se inicialmente anlise de dados de carter histrico, iconogrfico e leituras sobre os aspectos de formao econmica do Brasil. Foram utilizadas basicamente fontes secundrias de grande utilidade para a compreenso dos fenmenos e do estado da arte da reflexo sobre os processos econmicos e a formao da rede urbana brasileira. Com isso, as leituras amplas sobre o territrio ficaram concentradas na contribuio fundamental dos tratados clssicos sobre a histria econmica do Brasil, especialmente os trabalhos realizados pelos economistas Prado Jr. (2006), Furtado (2007) e Simonsen (2005), dos quais se pode apreender a periodizao dos processos econmicos e sua ocorrncia no territrio brasileiro em formao. Um dos desafios aqui expostos foi a adoo de esquemas tericos que pudessem explicar o momento histrico do surgimento das cidades em relao aos processos de formao da rede urbana brasileira. Como forma de dar consistncia a este esboo adotou-se o esquema terico recorrente em diversos estudos sobre o tema, destacando-se os trabalhos de Goulart (1968), Prado Jr. (2006) e Santos (2008). Para estes autores, a urbanizao processo social e econmico. Seu aparecimento provoca mudanas na diviso social do trabalho, na constituio de uma economia urbana, contribuindo para a concentrao demogrfica, de atividades religiosas, culturais, educacionais e militares, entre outras atividades derivadas da interao humana e da atuao antrpica sobre o territrio. A compreenso do processo de urbanizao em escala nacional corresponde a nvel de organizao territorial complexo, entendendo-as como processo regional e nacional de urbanizao, embora com fortes caractersticas locais. A extenso do territrio brasileiro e a diversidade de atividades econmicas que nele se instalaram, como foram a agroindstria do acar no Nordeste, do caf, do bandeirismo, a pecuria extensiva, a minerao nas regies Sudeste, Centro-Oeste e Sul, a produo de erva-mate no Sul e parte do Centro-Oeste, da borracha no Norte, entre tantas outras atividades, demandam estudos que considerem a formao histrica da rede urbana brasileira em seus mais diversos nveis de complexidade.
Rede de Cidades no Brasil Colnia...
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O captulo foi organizado em duas partes. Na primeira, h uma tentativa de compreenso das relaes entre os processos econmicos e a formao do territrio brasileiro a partir de esboo do surgimento das cidades no Brasil Colnia, examinados em sua organizao mais ampla, isto , ao nvel da rede urbana. A anlise desta primeira parte considera o legado da poltica de organizao do territrio brasileiro luz da poltica urbanizadora de Portugal no Brasil. Na segunda parte, far-se- breve anlise sobre as cidades consideradas patrimnio cultural brasileiro representativas do perodo colonial e como estas se apresentam como potencialidades de alavancar uma reflexo sobre a atual poltica regional brasileira e a sua possvel articulao com as polticas de preservao cultural e fomento ao turismo. Para isso traar-se- um esboo da trajetria das polticas pblicas de preservao dos conjuntos urbanos e stios histricos a partir do perodo de constituio das mesmas pelo Estado brasileiro. Por fim, apresentam-se as principais concluses e desafios.
2 A FORMAO DA REDE DE CIDADES NO BRASIL COLNIA
As cidades presentes no nosso cotidiano foram estratgicas na luta pela posse dos territrios conquistados pelos portugueses na Amrica do Sul. O maior desafio na Amrica Portuguesa foi a conquista de territrios antes completamente desconhecidos, em que a posse e a descoberta eram praticamente simultneas, exigindo o controle dos ns geogrficos encontrados, que passavam a ser os pousos mais seguros em meio a uma terra inspita, capazes de garantir o j desbravado e permitir as futuras incurses no territrio brasileiro. Para Pssoa (2007) o esforo lusitano em conquistar as terras descobertas foi amparado na criao de uma rede de cidades que tinha nas caractersticas prprias da geografia dos stios a origem dos seus nomes, tal como os indgenas o faziam, atuando muito mais como gegrafos, associando nomes dos arraiais, das vilas e das cidades s caractersticas geogrficas do lugar (PSSOA, 2007, p. 18). A histria das cidades no Brasil se inicia efetivamente em 1532, com a fundao da vila de So Vicente atual So Vicente por Martim Afonso a beira-mar e a vila de Piratininga atual So Paulo, primeiro ponto de conquista do planalto paulista. As vilas surgiram em primeiro lugar da iniciativa privada, entre tantas outras obrigaes que o rei delegou aos donatrios (PRADO JR., 2006). Este primeiro momento representou esforo de fixao de um polo administrativo e a organizao do Estado e da igreja de forma muito prxima. Enquanto os espanhis descobriam em 1545 as minas de Potos na Amrica Espanhola, os colonos portugueses ainda se dividiam entre suas terras no continente africano e as terras de Vera Cruz nome dado ao Brasil pelos portugueses.
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As crescentes disputas entre Portugal, Frana e Espanha exigiram a tomada de uma poltica por parte de D. Joo III que colocaria o processo de ocupao das terras brasileiras como projeto de defesa territorial mais do que aquele empreendido com a explorao do pau-brasil. Para Simonsen
() a perda da colnia representava risco para a navegao portuguesa das ndias Orientais e golpe nas suas esperanas de encontrar metais preciosos, cujas possibilidades se acentuaram com a descoberta das minas do Peru e Mxico e as notcias do acesso ao rio da Prata. Estava em jogo, ainda, o prestgio do imprio colonial portugus, em pleno fastgio do poder e em franca competio de empreendimentos martimos com a Espanha. Da a deciso das cortes portuguesas de estabelecerem as donatrias como meio de garantir a posse das terras de Santa Cruz, sem maior nus para a Coroa portuguesa (...)1(SIMONSEN, 2005, p. 78).
Capitanias hereditrias no Brasil Colnia
MAPA 1
Fonte: IBGE (2010).
At ento, a explorao do novo territrio era esparsa e basicamente individual, a exemplo da donatria concedida pelo rei D. Manuel a Fernando de Noronha visando ao arrendamento do comrcio de pau-brasil. Foi por meio desse sistema de capitanias que os primeiros ncleos de ocupao e de colonizao portuguesa no Brasil foram estabelecidos, a exemplo de So Vicente, concedida a Martim Afonso de Sousa, em 1532, e de Pernambuco, concedida a Duarte Coelho, em 1534.2
1. A estratgia de feitorias comerciais era prtica comum da poltica colonial portuguesa, j observada em suas colnias asiticas e africanas. Com isso os portugueses asseguravam domnio territorial e organizavam simultaneamente seu comrcio. 2. Para Simonsen (2005, p. 105), o aspecto jurdico da concesso das terras se assemelha s instituies feudais, pois o regime dominial das minas encontradas caracteriza-se pela concesso ao possuidor, que dela se utiliza, exercendo funo social.
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O governo portugus j estava convencido da necessidade de criao de ncleos populacionais ao longo do litoral brasileiro como medida de conter o avano de franceses e de espanhis sobre seus domnios. Dessa forma, foi enviada nova expedio a cargo de Martim Afonso de Sousa na funo de governador da terra do Brasil com o objetivo de afastar os franceses, fazer reconhecimento do litoral, desde o Maranho at o Rio da Prata, buscar metais preciosos e estabelecer mais ncleos de povoamento ao longo da costa. Em So Vicente, Martim Afonso fundou, em 1532, a primeira vila em terras brasileiras e transpondo a serra de Paranapiacaba, estabeleceu a povoao de Santo Andr da Borda do Campo3 em que deu incio ao plantio da vinha, do trigo e da cana-de-acar trazida da Ilha da Madeira. Na primeira metade do sculo XVI foram fundadas poucas vilas nas capitanias destacando-se: Igarau (1536), Goiana e Olinda (1537) na capitania de Pernambuco, vila de Vitria (1550) na capitania do Esprito Santo, Porto Seguro e Santa Cruz (1535), na capitania da Bahia e So Vicente (1532), Santos (1543) e So Paulo de Piratininga (1554), na capitania de So Vicente. Na segunda metade do sculo XVI, o Brasil j contava com 16 vilas e povoados que ofertavam metrpole produtos primrios como o fumo, o acar, o algodo e o pau-brasil. Enquanto os espanhis estavam absorvidos pela conquista e pela explorao de metais em suas minas de ouro e de prata, os portugueses promoviam poltica colonizadora baseada na ocupao, no povoamento e na explorao das indstrias extrativas vegetais e agrcolas. Nesse mesmo perodo, o governo portugus aboliu a capitania da Bahia, fundando em 1549 o governo geral do Brasil na cidade de Salvador criada para ser centro militar, administrativo, fazendrio e judicirio de toda a Colnia. Os investimentos para a consolidao da cidade de Salvador como sede do governo geral como a construo da S, arruamentos, entre outros equipamentos e benfeitorias, lanou as bases para a constituio da indstria da cana-deacar no Brasil (mapa 1). No perodo de 1567-1620 outras capitanias foram posteriormente criadas, a favor da Coroa, em territrios conquistados pelos governadores, e mais seis outorgadas a particulares (1537-1674) de acordo com as necessidades que a utilizao da terra ia apontando. O movimento de reverso das capitanias ao poder central, por falta de herdeiros legtimos, por confisco ou por compra de direitos, salvo casos fortuitos, s decisivo no sculo XVIII. Todos esses elementos comprovam o valor do sistema idealizado por Portugal para a definitiva ocupao da terra.
3. Trata-se de vila situada nas matas na regio do Planalto de Piratininga. Em 1553, para proteger a populao dos constantes ataques indgenas, a populao da vila de Santo Andr da Borda do Campo para o Ptio do Colgio.
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MAPA 2
Mapa urbano da cidade alta de Salvador Bahia
Fonte: Reis Filho (1964).
O esforo sistemtico de ocupao e de defesa territorial do Brasil pode ser observado na fundao de diversas vilas ao longo da costa. Ao norte, no atual estado do Piau, fundou-se Mocha (que posteriormente mudou para Oeiras) em 1718, e a vila Nova Lisboa atual Fortaleza no estado do Cear. Na poro leste-oeste, tendo em vista as ocupaes de franceses e de holandeses, a Coroa Portuguesa determinou a fundao das vilas de So Lus (1615), Belm do Par (1616) e, na foz do rio Amazonas, a Fortaleza de Cama, reconstruda em 1688 com o nome de Santo Antnio de Macap. No extremo-sul, igualmente estratgico para a defesa do territrio, fundou-se a vila de Paranagu em 1653, So Francisco e Santa Catarina em 1649 e a Colnia de Sacramento em 1680. A expanso da capitania de Pernambuco para a Paraba, onde se fundou Filipia em 1585 atual Joo Pessoa, depois na conquista do Rio Grande do Norte e a construo do forte dos Reis Magos na vila de Natal em 1598, ltimo reduto francs-potiguar e entre outras conquistas tem-se, a partir da Bahia, a fundao da vila-forte de So Cristvo em Sergipe. Em linhas gerais, observou-se lento processo de urbanizao no Brasil com a elevao de Salvador a sede do governo geral em 1549 e a consolidao do traado regular da cidade de So Sebastio do Rio de Janeiro em 1565, quando se mudou de lugar o povoado do Morro do Co para So Janurio, fundada no alto refletindo as preocupaes com a defesa. O sculo XVI foi marcado por urbanizao fragmentada e dispersa no territrio, com concentrao em algumas regies do pas, muito em virtude das atividades econmicas calcadas na oferta de produtos agrcolas para exportao e no esforo sistemtico de defesa territorial.
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A partir do sculo XVIII o territrio da Amrica Portuguesa passou a apresentar organizao econmica mais estruturada, onde surgiu uma srie de vilas em que a atividade econmica e a poltica passaram a denomin-las como o caso do Curral Del Rey, Feira de Santana, Minas do Rio de Contas, Minas Novas. Na segunda metade do sculo XVIII, Portugal passou a intensificar sua poltica sistemtica de ocupao dos territrios, com a constituio de uma rede de vilas e de povoados melhor estruturada. As riquezas derivadas da tinturaria do pau-brasil, da minerao ainda incipiente e, principalmente, do acar fizeram que Portugal mantivesse uma poltica de defesa calcada na ocupao das terras da Colnia.
2.1 Ciclo da cana-de-acar
Para Simonsen (2005, p. 137), foi a cultura do acar que constituiu a base econmica da ocupao territorial definitiva no Brasil. Segundo o autor, a crescente valorizao dos produtos agrcolas na Europa impulsionou a indstria da canade-acar, j em produo nas colnias portuguesas de Funchal nos Acores e da Ilha da Madeira, que passou a ser incentivada pelo governo Portugus. A cultura aucareira j se desenhava de forma concentrada na capitania de Martim Afonso de Sousa que, em 1533, j dispunha de um engenho. O Brasil tornou-se o maior produtor de acar nos sculos XVI e XVII. As principais regies aucareiras eram Bahia, Pernambuco, parte do Rio de Janeiro e So Vicente (atual So Paulo). O sucesso desse projeto agroindustrial teve no papel das vilas o elemento fundamental para o controle do processo de ocupao, defesa do territrio e suporte s atividades econmicas e sociais que se utilizavam das vantagens fsicas e locacionais destas para garantir a rede de fluxos de pessoas e mercadorias. Vilas e cidades como Olinda em Pernambuco, Marechal Deodoro em Alagoas, Cachoeira, Maragogipe e So Flix no Recncavo Baiano so exemplos urbanos da lgica de ocupao do territrio, prpria deste perodo econmico. A consolidao da cidade de Salvador como sede do governo geral, associada s aes de fomento do governo portugus tais como a renncia fiscal por dez anos, alm de ttulos de nobreza e ao crescente valor que o acar obtinha no mercado europeu, ampliou a cultura da cana e permitiu a constituio de extensas reas de plantio e processamento coordenadas pela sede do governo geral. Para se ter ideia da escala que tal cultura alcanou, menos de quatro dcadas depois da fundao de Salvador, observava-se a ocorrncia, no Recncavo Baiano, de 16 freguesias, 62 igrejas, trs mosteiros religiosos, oito casas de cozer meles, 36 engenhos moentes e correntes, dos quais 15 eram movidos por bois (IPAC, 1980).
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No fim do sculo XVI, o Rio Paraguau, desde o Iguape at seu trecho encachoeirado, estava povoado em ambas as margens. Ao passo que as vilas e os engenhos aproveitavam-se da terra massap do vale do Paraguau, observa-se processo de interiorizao das atividades econmicas e da ampliao das funes administrativa e militar de Salvador para com a exportao do acar e a importao de escravos africanos a funo porturia. Segundo estudos do IPAC (1980), a comunicao de Salvador com seu hinterland se fazia exclusivamente pela baa e seus prolongamentos, os rios e riachos. No fim do sculo XVII, so elevados categoria de vila os principais portos da regio: Jaguaripe, em 1697 e, em 1698, Cachoeira e S. Francisco do Conde. Com isso surge entre tantas outras regies, o Recncavo Baiano como rea interiorizada cuja economia estava fundamentalmente vinculada cultura aucareira.4 Com a dominao espanhola de Portugal, os holandeses procuram restabelecer o fornecimento de acar, tentando controlar as reas produtoras brasileiras. Em 1624 ocupam Salvador, mas so expulsos no ano seguinte. Voltam-se ento para Pernambuco, onde permanecem de 1630 a 1654. Em represlia perda de Salvador, os holandeses saqueiam e incendeiam os engenhos do Recncavo seis vezes no perodo que vai de 1627 a 1648. Em 1654, quando a economia regional se recuperava, a Europa invadida pela produo de acar das Antilhas, desenvolvida pelos holandeses com a experincia adquirida no Brasil. Em 1758, ainda existiam no Recncavo Baiano quase 180 engenhos, que retomaram a produo com a criao da Mesa de Inspeo, a poltica de fixao dos preos do acar e dos fretes e a regularizao dos transportes com a eliminao das frotas. Para se ter ideia do boom da economia regional do Recncavo Baiano, as cidades como Santo Amaro, Cachoeira e Nazar, localizadas nos limites de navegao dos principais rios do Recncavo e escoadouros das zonas de produo de acar, fumo e caf, respectivamente, dotaram seus territrios de infraestrutura logstica, com seus prprios recursos, como as ferrovias e as linhas regulares de navegao a vapor com a capital. O quadro econmico do acar explica a avidez que a Companhia Holandesa das ndias Ocidentais procurou se apossar da parte mais rica do Brasil. As cinco capitanias que ocupou, de 1630 a 1650, Pernambuco, Itamarac, Paraba, Sergipe e Rio Grande do Norte, eram suas grandes produtoras.
4. A frente aucareira ao se deparar com solos imprprios cultura do acar aproveitou-os para o plantio do tabaco, que era trocado por escravos na costa africana. Uma legislao de 1688, reforada em 1701, proibia a criao de gado em uma faixa de 10 lguas (60 quilmetros) da beira-mar e rios para que o gado no competisse com aquelas lavouras.
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A regio de Pernambuco foi um dos maiores centros aucareiros da Colnia. No perodo possua 66 engenhos de acar, enquanto Bahia apenas 36, sendo que em 1630, segundo Santos (2008) Pernambuco concentrava cerca de 150 engenhos. Sob esse contexto os holandeses ocupam o territrio pernambucano e fundam a vila de Mauricia atual Recife, reproduzindo no traado da cidade as experincias das ocupaes urbanas holandesas de Amsterd, Batvia na Ilha de Java e Nova Amsterd na Ilha de Manhattan. A necessidade de conquista e posse das terras na costa atlntica levou os portugueses fundao de uma srie de vilas, consolidando uma rede de vilas e povoados no litoral nordeste e sul do Brasil. No litoral sul, So Vicente capitaneou a fundao de vilas voltadas para o suporte s atividades das entradas e bandeiras, alm das atividades do tropeirismo. Destacam-se Paranagu (PR), Canania (SP), So Francisco do Sul, Desterro (atual Florianpolis), Laguna, Rio Grande, Pelotas. Ao norte de So Vicente destacam-se as vilas e os povoados estrategicamente dispostos nos esturios e portos naturais como So Sebastio, Cubato, Ubatuba, Angra dos Reis e Parati, garantindo o fluxo das mercadorias, as amenidades do pouso e a defesa do territrio pela ocupao humana. As tropas tinham como objetivo principal o abastecimento dos territrios como hoje ocupados pelos estados de Minas Gerais, Gois e Mato Grosso onde haviam sido descobertas ricas jazidas aurfera. O governo da capitania de So Paulo ordenou, em 1727, a abertura de () hua estrada de terra, do Rio Grande de So Pedro da Costa do mar para poder tranzitar nella os gados e cavalgaduras que do Continente do Sul, se transportarem aos campos de Coritiba (). Com a abertura e a primeira passagem de tropas (1731-1732) conduzidas por Cristvo Pereira de Abreu, foi estabelecida a comunicao terrestre entre as provncias do Sul e o centro administrativo e econmico da colnia chamada de Estrada Geral, Caminho do Viamo ou simplesmente Caminho das Tropas.
2.2 A pecuria e o povoamento do Nordeste e Sul
Enquanto a ocupao litornea limitava-se s atividades do acar e da formao do governo geral e locais de defesa do territrio, a rede de vilas e de povoados derivada dos locais de plantio e do processamento consolidou-se tambm com as atividades econmicas secundrias, como foi o caso da pecuria, do fumo e do tabaco. Diversos caminhos se formaram ao longo dos principais cursos dgua como o caso do Rio So Francisco e dos vales dos seus rios formadores.
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A expanso dos engenhos pelo litoral nordestino vinha acompanhada da expanso da criao de gado, utilizado para o fornecimento de couro, de carne e de animais de trao nos engenhos. Tendo como pontos de expanso as capitanias da Bahia e de Pernambuco, os currais foram se estendendo, tanto para o norte quanto para o sul. O rio So Francisco, neste sentido, teve importante papel ao servir de referncia geogrfica e local para abastecimento das vilas, dos campos de plantio e de terras com grande valor. Foi uma estrada natural para o transporte de gado. Para Velloso e Matos (1997), na ltima dcada do sculo XVI, a penetrao da pecuria alcanava o serto baiano e o norte de Minas Gerais. J no sculo XVII, o gado alcanou o Maranho e o Cear, ao norte, originando-se diversas fazendas no interior, nas vilas e nas cidades (VELLOSO, MATOS, 1997, p. 74). As capitanias de So Vicente, Bahia e Pernambuco foram os principais centros de criao de gado, irradiando sua rea de influncia para a regio central e para o nordeste do Brasil. O caminho do gado no Brasil estendeuse do Nordeste at a regio dos Pampas conformando reas de influncia do tropeirismo, que transportavam gado e mercadorias da regio Sul at os mercados urbanos de Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro. Tal atividade acabou por gerar povoados e vilas que interligavam a ainda incipiente rede de vilas e de povoados na Amrica Portuguesa por meio dos Caminhos das Tropas. Pode-se afirmar que Lapa e Morretes, no atual estado do Paran, e Ic no atual estado do Cear, so exemplos do carter pragmtico e funcional que fundamentava o ordenamento territorial em termo de localizao e estrutura intraurbana. Os assentamentos derivados deste tipo de atividade econmica caracterizam-se pela rua larga, onde irradia a configurao longilnea das cidades. Destacam-se os caminhos que partiam do curral de Sorocaba (SP) a Viamo (RS), campos tidos como referncia para pouso e comercializao, chegando a So Borja (RS) destacando-se os campos de Curitiba (PR), Lapa (PR), Chapec (SC), Vacaria (RS), Passo Fundo (RS), So Borja (RS) conforme aponta o mapa 3. Alm dos caminhos originados na capitania de So Vicente destacaram-se os caminhos originados na Bahia, que partia de Salvador passando por todo o Recncavo Baiano, chegando s vilas e aos povoados de Minas Gerais. Este caminho compreendia cidades da minerao, do acar e aqueles campos, que de pouso passaram a povoado e com a dinmica econmica a vilas e cidades.
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MAPA 3
Caminho das tropas na regio Sul do Brasil
Fonte: Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan) 2007.
2.3 A minerao e a ocupao do Centro-Sul
Nos sculos XVII e XVIII foi observada a ampliao da rede de vilas e dos povoados e a constituio da primeira estruturao de uma rede urbana no Brasil Colnia. Segundo Furtado (2005, p. 73), vinha-se formando a ideia de que no se podia esperar outro milagre similar ao do acar vindo da agricultura. Houve, nesse momento, a mudana de objetivos das bandeiras paulistas, que de apresadoras de ndios passaram a ser de pesquisas de metais. Com a consequente descoberta das primeiras jazidas de ouro de aluvio, o estado geral de decadncia do resto da Colnia provocou um influxo demogrfico considervel para a regio das minas partindo do Nordeste, ento estruturada na pecuria e acar e da regio das Capitanias de So Vicente. O avano demogrfico em direo s minas propiciou o surgimento, a partir da, de trama urbana complexa e efervescente at ento nunca antes vista na Colonizao Portuguesa da Idade Moderna. (PRADO JNIOR, 2006, p. 49).
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A descoberta do ouro e a consequente ocupao do serto de Minas Gerais, Gois, Mato Grosso e regio Sul do pas mudou o eixo econmico e populacional de todo o Brasil Colnia, confirmando a atividade mineradora de ouro e diamantes como a soluo para a crise do acar.5 Para Furtado, em Formao Econmica do Brasil, o ciclo da minerao abriu fluxo migratrio europeu nunca antes visto na Colnia (FURTADO, 2005, p. 74). A descoberta do ouro data de 1560 na capitania de So Vicente, na regio de Jaguar. Mas foi somente no fim do sculo XVII e ao longo de todo o sculo XVII que a atividade mineradora passou a predominar como principal produto do Brasil Colnia. Segundo Simonsen (2005, p. 175) entre 1741 e 1761 foram extradas, em mdia 14,6 toneladas de mineiros. Em um clssico trabalho sobre Vilas e cidades do Brasil colonial, Azevedo (1956), registra as modificaes substanciais no desenvolvimento das cidades, ao longo do sculo XVIII. Segundo o autor, a urbanizao liberta-se de uma vez por todas da orla atlntica, dada a expanso povoadora e a conquista de larga poro do interior do territrio colonial. A capitania de Minas Gerais exemplo do processo de urbanizao e da estruturao de uma rede urbana no Brasil Colnia. Observa-se na rede urbana das Minas Gerais o adensamento populacional de vrios povoados e vilas, a criao de outros, as relaes de troca estabelecidas com mercados de outras capitanias e tambm internacional, o desenvolvimento de um mercado interno com alto grau de dinamismo e a profuso de caminhos de circulao de mercadorias e pessoas capitaneados pela tropa de mulas.6 Relatos de Antonil, de 1711, destacam o crescimento populacional na capitania de Minas Gerais, apontando que mais de 30 mil almas se dirigiram para as reas mineradoras. Segundo Moraes (2007, p. 64) em mais ou menos 70 anos o contingente populacional apresentado por Antonil decuplicou, chegando a 319.769 habitantes, em 1776. A expresso territorial desse processo materializada pela profuso de fazendas, currais, povoados e vilas nos caminhos que desciam o Rio So Francisco, tambm conhecido como rio dos currais.7
5. Para Furtado (1977, p. 76-77) as principais caractersticas da economia mineira eram a mobilidade capital e populacional e a alta especializao das atividades econmicas. Se por um lado a incerteza da capacidade de produo de minrio das lavras caracteriza a elevada mobilidade populacional, por outro a grande lucratividade levava a fixao de grandes levas populacionais e especializao na atividade mineradora. 6. Para Furtado (2006, p. 76) a tropa de mulas configurou-se como verdadeira infraestrutura de transportes para o Brasil Colnia, criando mercados acessrios atividade mineradora e propriciando a circulao de mercadorias e de pessoas nos mais diversos tipos de relevos, minimizando os impactos logsticos da disperso da rede de vilas de cidades, povoados e cidades no Brasil Colnia. 7. Diversos caminhos do perodo do ciclo da cana-de-acar foram reaproveitados como o caso do Caminho do Novo Gado dando continuidade ao Velho Caminho de So Paulo , passava por Vila Rica, atravessava o rio So Francisco, alcanava os sertes do Piau, do Cear, do Maranho, chegando aos seus principais portos. Aps percorrer os sertes, esse caminho seguia para a vila de Nossa Senhora do Rosrio de Cachoeira, pela freguesia de Maragogi (atual Maragogipe) na Bahia, passando pelos arraiais de Santo Antonio e Rio de Contas em direo ao sul, chegando at o entrocamento do Caminho Novo do Gado, na atual cidade de Curvelo em Minas Gerais.
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Com o crescimento populacional e a profuso de povoados e vilas decorrentes da atividade mineradora, a demanda por gneros alimentcios acabou por incentivar a ampliao das lavouras e a multiplicao das manufaturas. Nesse contexto, o porto de Santos constitui-se na porta de entrada de artigos advindos da metrpole (sedas, armas, ferro, tecidos e escravos, entre outros). Com o crescente comrcio de muares para o transporte de cargas, os paulistas estabeleceram currais nos campos de Paranagu e Curitiba, ampliando tambm as ligaes mercantis com as reas criadoras do sul e da regio do Prata, com consequncias no povoamento da fronteira sulina. Para se ter uma ideia da intensidade do processo de urbanizao da atividade mineira , ao longo do sculo XVIII foram fundadas 13 vilas, que atualmente constituem, em sua maioria, sob o estatuto do tombamento, cidades patrimnio cultural brasileiro, com forte influncia simblica sobre as regies onde esto inseridas e algumas delas listadas como destinos indutores do turismo (tabela 1).
TABELA 1
Vilas originadas no ciclo de minerao Minas Gerais, sculo XVIII
Data de fundao 1711 1711 1711 1712 1714 1714 1715 1718 1730 1789 1790 1791 1798 Denominao Original Vila Real de Nossa Senhora do Carmo Vila Real de Sabar Vila Rica Vila de So Joo Del Rei Vila do Prncipe Vila Nova Rainha do Caet do Mato Dentro Vila Nova do Infante Vila de So Jose Del Rey Vila de Nossa Senhora Do Bom Sucesso das Minas do Fanado Vila de Itapecerica Vila Real de Queluz Vila de Barbacena Vila Paracatu do Prncipe Mariana Sabar Ouro Preto So Joo Del Rei Serro Caet Pitangui Tiradentes Minas Novas Itapecerica Conselheiro Lafaiete Barbacena Paracatu Denominao atual
Fonte: Azevedo (1956, p. 39-41). Elaborao prpria.
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Neste mesmo perodo, observou-se a consolidao de uma srie de povoados e currais na regio do Vale do Jequitinhonha que tiveram papel fundamental na estruturao urbana observada na regio central de Minas Gerais.8 Ao longo do sculo XVIII, duas vilas destacaram-se como cabeas de rede: i) Vila Rica; e ii) Vila do Prncipe. A primeira destacou-se como principal ocupao humana da capitania, chegando a ser capital desta, principalmente pela proximidade geogrfica com o Rio de Janeiro, pela intensidade da circulao de mercadorias e a elevada produo de minrio. J a Vila do Prncipe, teve importante papel na regio norte da Capitania, articulando uma srie de povoados e currais formados pelos caminhos do gado e do ouro. Um dos motivos que levaram a Vila do Prncipe e, por consequncia, da regio norte a um protagonismo secundrio na capitania das Gerais deve-se localizao geogrfica com redes de acesso precrias impostas pelo meio geogrfico, como o relevo e as condies climticas adversas e as de natureza econmico-social. Apesar das adversidades ocupao humana, a estrutura em rede dos currais, vilas e povoados no vale do rio Jequitinhonha era articulada internamente e integrada a outras localidades fora da regio. As trocas comerciais, entre as localidades e as cidades mineradoras da regio central de Minas Gerais e do litoral, de grande importncia econmica para os tropeiros e para os comerciantes, foram fator fundamental para a especializao da regio como fornecedora de produtos agrcolas e pecurios, inicialmente voltados para a subsistncia e posteriormente inseridos em um circuito comercial que visava o mercado interno e mesmo o externo ao Vale.9 Apesar da Vila do Prncipe ter sido a principal vila da regio norte da Capitania, o Arraial do Tijuco (atual Diamantina), fundado em 1713, nas margens do riacho do Tijuco, teve um intenso comrcio de pedras de diamante, explorao esta clandestina at a comunicao Coroa Portuguesa em 1729 e proibida sua explorao em 1734.10 A importncia do Arraial passou a ser considerada em 1740 quando se cria o Distrito Diamantino e onde se ergue a atual cidade de Diamantina.11
8. Prado Jr. define a rea de maior adensamento populacional poca em Minas Gerais como sendo aquela localizada numa faixa que se estende de sul a norte, da bacia do rio Grande s proximidades das nascentes do Jequitinhonha, mais ou menos entre os pontos em que se formam a vila de Lavras e o arraial do Tejuco (PRADO JR., 2006, p. 57). 9. importante notar que a relevncia do povoado na rede de cidades pode no estar diretamente relacionada sua posio na hierarquia jurdico-administrativa existente, embora esta posio seja indicador da sua maior complexidade no que se refere aos servios administrativos. Assim, o Tejuco (Diamantina), premido pelo Regimento da Demarcao Diamantina, continuou arraial durante todo o perodo colonial, sendo elevado a vila, em 1831. 10. O crescente afluxo de pessoas e a intensidade das atividades econmicas refletidas espacialmente na criao de vilas e de cidades levaram a Coroa Portuguesa instalao de agentes da coroa junto aos ncleos de povoamento e extrao mineral, como forma de controle e de fiscalizao dos direitos reais. 11. Para se ter ideia das riquezas minerais dali extrada, no fim do sculo XVIII, foi encontrada uma pedra de diamante de 100 quilates, nomeada de Imperatriz Eugnia.
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TABELA 2
Povoados e vilas originadas no ciclo de minerao na regio do Vale do Jequintinhonha Minas Gerais, sculo XVIII
Perodo de fundao (sculo XVIII) Denominao original Tejuco ou Tijuco Incio do sculo Sucuri Santo Antonio Gouveia Serra do Gro Mogol Conceio de gua Suja Primeira metade do sculo Serrinha Barreiras Fim do sculo Fonte: Velloso e Matos (1997). Elaborao prpria. Santo Antonio de Itacambira Denominao atual Diamantina Francisco Badar Gouveia Gro Mogol Berlio Botumirim Carbonita Itacambira
No sculo XVIII o processo de urbanizao se intensificou e novas inseres regionais na estrutura produtiva do territrio se delinearam. A primeira metade do sculo XIX foi marcada pelo processo de expanso e de descentralizao da rede urbana mineira, o que pode ser observado tanto pela rediviso das comarcas quanto pela criao de novas vilas, implicando em sucessivas divises dos territrios municipais. Nesse perodo, no qual se destaca a independncia do pas em 1822, onde a fronteira mineira atingiu praticamente sua expanso mxima. Com a descoberta de ouro e de diamantes na regio do Brasil central abriram-se novas frentes de povoamento a oeste, com articulaes expressivas com o territrio mineiro e, deste, para o restante da Colnia. Em 1736, diferentes caminhos faziam a conexo com a regio de Vila Paracatu do Prncipe, na chamada Picada de Gois. Observou-se, nessa poca, dinamismo populacional considervel. Com o incio das atividades de minerao, j haviam se instalado na regio do atual estado do Gois cerca de 20 mil pessoas, abrindo caminhos e fundando arraiais e locais de lavra como o caso de Pilar, Crixs, Meia-Ponte, gua Quente, Ouro Fino, S. Flix, Cocal, Bonfim, entre outros. Em 1728, os colonizadores j exploraram os depsitos aluviais no rio das Almas e fundaram o arraial de Meia Ponte (atual Pirenpolis), elevado a vila em 1736, passando a configurar-se como ponto de apoio para o caminho do ouro de Cuiab. Neste mesmo perodo, em 1729, foi fundado o arraial de SantAnna, elevada a vila em 1739 com o nome de Vila Boa de Gois, que com a criao da capitania de Gois, passa a ser capital em 1755.12
12. Nesse perodo surgiram os povoados Santa Luzia (1746), hoje Luzinia e Santo Antnio do Descoberto (1750). A ocupao do territrio intensificou-se no sculo XIX, com a expanso dos povoados j existentes e por meio da criao de novos ncleos urbanos, tais como Mestre dArmas posteriormente Planaltina (BRASIL, 2003).
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A criao das capitanias de Mato Grosso e Gois, em 1748, foi uma resposta do governo colonial portugus descoberta de ouro e de diamantes e ao estabelecimento de tratados diplomticos de delimitao de fronteiras.13 Os caminhos abertos pelos bandeirantes aconteciam por terra e via fluvial. Destaca-se o varadouro para Cuiab, caminho fluvial conformado pelos rios e principais pelos afluentes dos rios Tiet, Paran e Paraguai. J em 1720, as jazidas do rio Coxip e Cuiab eram exploradas, sendo ali fundado o Arraial da Forquilha. Em 1721, o sorocabano Miguel Sutil descobriu novas jazidas prximas ao rio Cuiab, o que acabou por gerar a fundao da Vila Real do Nosso Senhor Bom Jesus de Cuiab. A descoberta deu grande impulso para a economia da regio e os processos de defesa do territrio do Brasil Colnia. As constantes investidas dos ndios paiaguases, guaicurus e aras levaram ao estabelecimento de comunicaes terrestres com a sede da capitania a Gois, ento Vila Boa, em 1737 (mapa 4).
MAPA 4
Caminhos internos terrestres e fluviais que ligavam a capitania de Mato Grosso ao restante do Brasil Colnia
Fonte: Garcia (2001).
13. A capitania de Mato Grosso, juntamente com a de Gois, foi criada por Carta Rgia em 1748, ambas desmembradas da Capitania de So Paulo. A localizao geogrfica das capitanias fez de Mato Grosso e Gois locais estratgicos na geopoltica colonial portuguesa, por se localizar na fronteira ocidental do territrio do imprio espanhol. A criao das capitanias foi uma resposta do governo colonial portugus descoberta de ouro e de diamantes e ao estabelecimento de tratados, em que se fazia prevalecer o princpio do Utis Possidetis. A fundao da Vila Bela da Santssima Trindade em 1752 foi uma medida de consolidao da fronteira ocidental do Brasil Colnia na regio do vale do Guapor, assim como a construo da Fortaleza do Prncipe da Beira, na atual Roraima. Outra medida de defesa territorial foi a construo de pequenos povoados fortificados ao longo do rio Paraguai, como foi o caso da construo do Forte de Coimbra em 1791 e de Miranda em 1797, o que deu origem a pequenos povoados de Corumb e Miranda.
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Apesar da concentrao da atividade aurfera na regio Centro-Sul do Brasil Colnia e a penetrao das atividades econmicas em direo fronteira ocidental, observa-se a ocorrncia, na regio da Chapada Diamantina, capitania da Bahia, de vrias minas na regio das lavras do rio de Contas. Em 1720, foi criada casa de fundio no povoado de Jacobina e Rio de Contas. A empresa mineradora empreendida no sculo XVIII permitiu a primeira estruturao urbana do Brasil Colnia. A organizao dos povoados, currais, vilas e cidades com as linhas de comrcio, contrabando de minrios, os locais de pouso e as fazendas que foram se instalando medida que a extrao do ouro progredia, permitiram o povoamento efetivo das zonas mais prximas aos locais de minerao. As bandeiras mineradoras tinham carter eminentemente urbano, diferentemente do processo histrico do acar observado nas capitanias de Pernambuco e Bahia. Uma das principais consequncias foi a mudana do eixo econmico e populacional do Nordeste para o Centro Sul e, em 1763, a capital da Colnia foi transferida de Salvador para o Rio de Janeiro. Os sertes do Planalto Central foram povoados por diversos currais, povoados, vilas e cidades, conformando uma fragmentada e dispersa rede de cidades conectadas por caminhos que permitiam o escoamento da produo e a circulao de pessoas e mercadorias entre as cidades de So Paulo e Rio de Janeiro, as zonas produtoras e os portos da regio Norte, de onde emergia a atividade econmica das drogas do serto. Luzinia, Pirinpolis, Gois Velho, Cuiab, Vila Bela da Santssima Trindade, Corumb, Miranda, entre outros lugares, so testemunhas do processo de penetrao das atividades econmicas no Brasil central. No serto de Minas observou-se um dos maiores processos de urbanizao e consolidao de cidades e de reas de influncia, denotando uma rede de fluxos de pessoas e de mercadorias sem precedentes no Brasil Colnia. Cidades como Ouro Preto, Diamantina, Mariana, e tantas outras cidades mineiras, ostentam vestgios de um passado grandioso e curto, demonstrando pelas obras de arte remanescentes do perodo aurfero e urbano nascente no Brasil. A volatividade e a intensidade da indstria aurfera no sculo XVIII levou decadncia de diversas regies e cidades, mergulhando o Centro-Sul na primeira crise de produo e circulao de mercadorias levando a deslocamento da produo mineradora para a agrcola intensiva em algumas regies e em outras de subsistncia. Se o sculo XVIII foi o sculo da primeira estruturao de rede urbana no Brasil, por outro foi o momento de consolidao da fronteira norte com aes de ocupao por parte da Coroa Portuguesa, destacando-se a atividade missioneira das ordens religiosas e das fundaes pombalinas.
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2.4 A borracha e a colonizao do Vale Amaznico
O processo de ocupao da regio norte do pas est diretamente vinculado s estratgias de defesa e expanso territorial dos portugueses. A poltica colonial de Marqus de Pombal de promover a ocupao com vilas e lugares aps a retirada dos missionrios em 1757 assegurou no apenas a continuidade da posse do territrio como tambm as comunicaes terrestres e interfluviais, permitindo o controle da ocupao desde a Vila Real do Bom Jesus de Cuiab at os portos da atual cidade de Belm. Uma das principais caractersticas do processo de ocupao foi a construo de diversas fortificaes em reas geoestratgicas no apenas para a posse territorial como tambm para o controle do fisco da Coroa Portuguesa. A fundao de vilas e povoados foi a base da constituio de rede de trocas significativa para a regio no sculo XIX. Para Reis Filho (1968), o processo de urbanizao no Brasil Colnia pode ser compreendido em duas etapas bsicas. A primeira compreende o perodo de 1530 a 1570 em que se observou intensa urbanizao nas capitanias da costa leste. O perodo compreendido entre 1580 a 1640, equivalente ao perodo de dominao espanhola de Portugal, se inicia com a instalao de Filipia em 1585 e corresponde ao perodo de ocupao e povoamento da costa norte, obtida mediante expulso dos franceses (conquista da Paraba em 1854 ocupao do Par em 1616). Em 1615, partindo da capitania do Gro-Par e Maranho, o processo de ocupao da regio amaznica iniciou-se com a implantao do Forte do Prespio, marco inaugural da cidade de Santa Maria de Belm do Para, atual cidade de Belm. A estratgia de criao e localizao dessas cidades tinha como premissa a defesa territorial e a comercializao, em um primeiro momento, das drogas do serto (castanha-do-par, cacau etc.) e, posteriormente, da borracha. Segundo Reis Filho (1968), mesmo que pensada estrategicamente para defender o territrio de estrangeiros, a conquista da Amaznia, foi impulsionada por motivos econmicos na busca pelas drogas do serto (REIS FILHO, 1968, p. 17-18), voltando-se para a abundante fora de trabalho disponvel dos indgenas e a grande quantidade de produtos naturais comercializveis oferecidos pela regio.14 Articulada s aes de ocupao da Ordem de Cristo, ordem religiosa e militar, com a poltica expansionista de Pombal, a regio amaznica caracteriza-se tambm pela consolidao da rede de fortificaes construdas pelos portugueses de forma estratgica. A leitura da localizao destes fortes delineia o que constitui as atuais fronteiras poltico-administrativas do Brasil. Observam-se fortes desde a Ilha de
14. A descoberta das especiarias no vale do Amazonas e a possibilidade de sua explorao pelas misses permitiram nova feio aos processos de ocupao na regio Norte do pas, mudando os centros principais de produo para o interior do Vale e despertando o anseio de maior avano para o oeste, por parte dos portugueses. A criao das redues e a explorao da indstria extrativa no Amazonas representaram reao repovoadora nos sertes amazonenses, o papel que as bandeiras colonizadoras e de minerao paulistas representaram, no ciclo povoador, nos sertes da Capitania de So Paulo.
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Florianpolis, ento conhecida como do Desterro, passando por reas intensamente urbanizadas como caso de cidades do Rio de Janeiro, Salvador, Recife, passando por Belm, Macap, chegando a Corumb no atual estado de Mato Grosso do Sul. Neste sistema de fortificaes, destacam-se as fortificaes do Macap, no atual estado do Amap; a Fortaleza dos Pauxis, atual Obidos (PA); Santarm no rio Tapajs, o Forte de Marabitanas ou Cucu, o Forte de S. Gabriel da Cachoeira, a fortaleza de Tef, no rio Japur. Destaca-se tambm o Forte de Tabatiga e o de Marabitenas como importantes marcos na delimitao da atual fronteira territorial do Brasil.
MAPA 5
Sistema de fortificaes construdas pelos portugueses no Brasil
Fonte: Fundao Cultural Brasil Portugal.
Os esforos sistemticos de ocupao da poro norte da Colnia levou o governo portugus, em 1669, a fundar o fortim de So Jos do Rio Negro. Nas proximidades, fundou-se o lugarejo denominado Lugar da Barra atual Manaus. Em 1615, partindo da capitania do Gro-Par e Maranho, o processo de ocupao da regio amaznica teve como principal evento a implantao do Forte do Prespio, marco inaugural da cidade de Santa Maria de Belm do Par, atual cidade de Belm (PA). Em 1755, com a criao, em 1755, da capitania de So Jos do Rio Negro, subordinada ao Gro-Par, cuja capital foi elevada vila de
766
Barcelos, em 1758 observou-se o avano do processo de ocupao do interior da regio norte do pas. Neste mesmo perodo, criou-se a Companhia Geral de Comrcio, consolidando novo eixo econmico conformado pela exportao de produtos agrcolas como o caso das drogas do serto. Neste contexto, Belm destaca-se sobre a cidade de So Lus do Maranho, conformando atividades como a presena de estaleiros e o plantio da Hevea Brasiliensis. Aps 1850 observou-se processo de desconcentrao das reas de plantio da borracha na regio de Belm e suas ilhas fluviais para uma ampla rea envolvendo os povoados de Camet, Gurup, Santarm, Monte Alegre e bidos. Segundo relatos de Spix e Martius (1976) pode-se observar a configurao de uma rarefeita rede de vilas e de cidades. De acordo com os autores, em Censo 1814 observaram-se mais de 15 povoados com populao de at 2 mil habitantes, quatro povoados de at 10 mil habitantes e a Ilha de Maraj, com mais de 10 mil habitantes, conforme se pode observar na tabela 3.
TABELA 3
Levantamento populacional elaborado por Spix e Martius 1814
Vila ou povoado Vila de Tomar Vila de Barcelos Vila Carvoeiro Vila Serpa Oeiras Vila Moura Vila Nova da Prainha Cintra Vila Silces Franca Maria de Deus de Mazago Vila de Melgao Monte Alegre bidos Vila Barra (atual Manaus) Bragana Povoado Maus Macap Santarm Ilhas do Maraj Fonte: Spix e Martius (1976). Elaborao prpria. Populaao (1814) 348 695 734 746 760 818 894 1185 1197 1200 1736 1750 1820 1850 1872 2015 2015 2240 2360 10.500
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No sculo XIX observou-se a consolidao de dois eixos de expanso e ocupao da regio amaznica: i) o primeiro desenvolveu-se nas proximidades com o litoral, com os portos de So Lus e Belm; e ii) o segundo eixo, tambm conhecido como vetor sul, desenvolveu-se a partir das comunicaes interfluviais de Cuiab Belm, articulado aos caminhos delineados pela Comisso Construtora das Linhas Telegrficas. Para Correa (1987) o processo de configurao de uma rede de cidades na regio amaznica pode ser compreendido por seis perodos significativos, quatro destes compreendidos no perodo colonial: 1. Perodo de implantao da ocupaes: marcado pela implantao da cidade de Belm e o incio de uma conquista do territrio. 2. Perodo de expanso: marcado pela expanso dos fortes e criao de aldeias missionrias, embries de futuras cidades no sculo XVII e XVIII conforme demonstrado no mapa 6. 3. Perodo de desenvolvimento econmico; marcado pela criao da Cia Geral do Grao-Par. 4. Perodo de estagnao econmica e urbana: se estende do final do sculo XVIII a metade do sculo XIX. 5. Perodo do primeiro boom da borracha: marcado pela expanso urbana da metade do seculo XIX ao fim da Primeira Guerra Mundial. 6. Perodo de estagnao econmica ps-borracha: marcado pela estagnao aps a crise da borracha que se estende at 1960.
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MAPA 6
Cidades e vilas na Amaznia fundadas nos sculos XVII e XVIII
Nsa. Sra da Conceio S. Joaquim do Rio Branco Nsa. Sra. do Carmo Boa Vista Macap Vigia Belm Ega S.J. do Javari Tabatinga Manaus Serpa Borba Bragana Alcantra Viana So Lus
Mazago Japur Barcelos bidos
Mono
Cidades e Vilas fundadas no sculo XVII fundadas no sculo XVIII
Fonte: Miranda e Elis (2007).
3 PROTEO DO PATRIMNIO HISTRICO E CULTURAL NO BRASIL ABRANGNCIA TEMTICA E TERRITORIAL
O processo de formao do Brasil est diretamente vinculado ao legado cultural e histrico materializado em nossos conjuntos urbanos e stios histricos e nos vestgios das obras de arte de engenharia e infraestrutura construdas para a penetrao das atividades econmicas no territrio. A presena desses stios histricos vai alm da reconstruo das memrias locais, dado que sua existncia implica na organizao regional do linguajar, dos hbitos, dos costumes, das indumentrias, da culinria e das crenas. A importncia dessas cidades se d pela densidade cronolgica, construtiva e paisagstica que contm em si uma srie de valores histricos significativos para o Brasil. Segundo Oliveira (2010), no Brasil a questo da preservao do patrimnio cultural surgiu em decorrncia dos postulados dos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM), que buscavam, por meio da escolha de smbolos nacionais, a expresso da cultura genuinamente brasileira. Em 1933, surgiu a primeira lei federal de proteo ao patrimnio cultural, o Decreto no 22.298, que elevou o distrito sede de Ouro Preto a Monumento Nacional (OLIVEIRA, 2010, p. 185).
769
A Constituio Federal de 1934, em seu Art. 10, inciso III, estabeleceu que a proteo das belezas naturais e dos monumentos de valor histrico ou artstico atribuio concorrente Unio e aos Estados. Em 1937, o Decreto Lei no 25 introduziu no Brasil o tombamento15 como forma de proteo do patrimnio cultural. O mesmo decreto criou o Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (SPHAN), atual Iphan. Segundo esse decreto, em seu Art. 1o, o patrimnio histrico e artstico nacional constitudo pelo conjunto dos bens mveis e imveis existentes no pas e cuja conservao seja do interesse pblico, quer por sua vinculao a fatos memorveis da histria do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico, bibliogrfico ou artstico. O Decreto Lei no 25 uma das legislaes de preservao e proteo do patrimnio cultural e natural mais antigas das Amricas e destaca-se por colocar o interesse pblico, com base no conceito de direito difuso, acima do interesse privado, como tambm destaca Oliveira (2010). Pode-se dizer que uma das primeiras leis que legislam sobre a funo social da propriedade com base no seu valor cultural e histrico. Para se ter uma ideia da atualidade do instrumento, em 1938, o SPHAN realizou o tombamento de seis conjuntos no estado de Minas Gerais, inaugurando uma prtica de defesa e de conservao de stios histricos que consolidou ao longo de mais de 70 anos de atuao uma centena de conjuntos arquitetnicos e urbansticos protegidos em todo o pas, alm das centenas de monumentos, bens mveis e integrados, monumentos naturais, stios e paisagens naturais. Com a Constituio Cidad de 1988, o conceito de patrimnio cultural foi ampliado e as aes de proteo e de preservao passaram a ser compartilhadas entre a Unio, os estados e os municpios. No Art. 216, o conceito de patrimnio cultural brasileiro compreende todos os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. As atribuies de proteo e de preservao tambm passaram a fazer parte das polticas municipais (Art. 30) de maneira suplementar s aes da Unio e dos estados (Art. 30, incisos X e XI).
15. Pode-se definir o tombamento como sendo umprocedimento administrativo,vez que no se realiza em um s ato, mas em sucesso de atos preparatrios, conforme consta na Portaria Iphan no 11/1986, essenciais validade do ato final que somente seefetivaaps oregistro do objeto tombado no Livro do Tombo. Para Gasparini (2001), o tombamento nada mais que uma servido administrativa, porm, com outro nome, instituda sempre que o poder pblico deseja preservar determinado bem, seja pblico ou particular. O autor aponta que a afetao dada pelo tombamento recebe tratamento diferenciado em razo de sua relevncia, mas isso no significa qualquer nova espcie de interveno na propriedade.
770
No que se refere ao patrimnio cultural de natureza material, o Brasil dispe de mais de 1.125 bens tombados pelo governo federal, entre eles igrejas, terreiros, jardins histricos, paisagens naturais, lugares sagrados, conjuntos urbanos ou stios histricos entre tantos outros bens e manifestaes culturais. O grfico 1 demonstra que do total de bens tombados, 81% encontram-se localizados nas regies Sudeste e Nordeste do pas. Observa-se que as histricas desigualdades econmicas existentes entre as regies do Brasil tambm so observadas no reconhecimento do valor do patrimnio cultural nacional, pois somadas as regies Sul, Norte e Centro-Oeste equivalem a apenas 19% do total de bens tombados pelo governo federal.
GRFICO 1
Percentual de bens culturais de natureza material tombados pelo Iphan, segundo macrorregio geogrfica Brasil, 2008
v
34% 3% 5%
11%
47% Nordeste Norte Centro-Oeste Sul Sudeste
Fonte: Iphan (2009). Elaborao prpria.
No que se refere representatividade dos perodos artsticos e histricos no estoque patrimonial cultural, o Brasil apresenta uma considervel desigualdade, pois 51% do total de bens tombados, em nvel federal, so representativos do perodo do Brasil Colnia (sculos XVI, XVII e XVIII). Os demais perodos somados equivalem a 26% do total. Contudo, a no representatividade em termos quantitativos dos demais perodos histricos no equivale a ausncia de produo artstico e cultural de bens de interesse nacional, pois o que se observou nestes perodos foi importantes processos econmicos, de grande desenvolvimento cultural e social. Desta forma, pode-se afirmar que as polticas de preservao do patrimnio cultural, em termos de reconhecimento e proteo, ainda refletem os processos histricos de fragmentao do desenvolvimento e desigualdades regionais.
771
GRFICO 2
Percentual de bens culturais de natureza material tombados pelo Iphan, segundo perodo histrico Brasil, 2008
36
24 19
11 5
4 1 Pr-Histrico SculoXVI Sculo XVII Sculo XVIII Sculo XIX
Sculo XX
Sem classificao
No que se refere proteo e preservao de conjuntos urbanos e stios histricos, atualmente o Brasil apresenta mais de 92 conjuntos urbanos histricos tombados pelo Iphan. Estima-se que no interior destas reas urbanas tombadas tem-se cerca de 40 mil imveis protegidos, entre residncias, edificaes religiosas, institucionais, militares, educacionais, hospitalares entre outros tipos de arquitetura de relevante interesse histrico e arquitetnico. Desse total, sete localizam-se em municpios sede das principais regies metropolitanas (RMs).16 Se analisadas luz das polticas federais de turismo, 62 conjuntos urbanos ou stios histricos tombados foram classificados como Destinos Indutores do Turismo, ficando os demais como Destinos Induzidos.17 Com relao s aes de integrao de polticas, do total de conjuntos urbanos ou stios histricos tombados, 70% (57) deles fazem parte dos Territrios da Cidadania.18 No contexto de preservao cultural das agncias multilaterais, o Brasil apresenta nove conjuntos urbanos ou stios histricos tombados chancelados pela Unesco como patrimnio cultural da humani16. Refere-se s regies metropolitanas federais criadas pela Lei Complementar no 14, de 8 de junho de 1973 (So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza), acrescidas da RM do Rio de Janeiro. 17. A classificao de Destinos Indutores e Induzidos faz parte do Estudo de Competividade dos Destinos Indutores do Desenvolvimento Turstico Regional elaborado pela Fundao Getlio Vargas e pelo Ministrio do Turismo, em 2009. 18. Os Territrios da Cidadania tem como objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. A participao social e a integrao de aes entre governo federal, estados e municpios so fundamentais para a construo dessa estratgia.
772
dade (tabela 4).

TABELA 4
Conjuntos urbanos ou stios histricos brasileiros chancelados pela Unesco como patrimnio cultural da humanidade, segundo ano de chancela, critrios e valores representados
Ano de chancela Conjuntos Urbanos ou Stios Histricos chancelados Ouro Preto Critrios Valores representados i-representa uma obra-prima do gnio criativo humano e iii-aporta um testemunho nico ou excepcional de uma tradio cultural ou de uma civilizao ainda viva ou que tenha desaparecido ii. ser a manifestao de um intercmbio considervel de valores humanos durante um determinado perodo ou em uma rea cultural especfica, no desenvolvimento da arquitetura, das artes monumentais, de planejamento urbano ou de paisagismo e iv-ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas iv- ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas e iv. ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas significativas da histria da humanidade. vi. estar associados diretamente ou tangivelmente a acontecimentos ou tradies vivas, com idias ou crenas, ou com obras artsticas ou literrias de significado universal excepcional (o Comit considera que este critrio no deve justificar a inscrio na Lista, salvo em circunstncias excepcionais e na aplicao conjunta com outros critrios culturais ou naturais). i-representa uma obra-prima do gnio criativo humano e iv-ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas i-representa uma obra-prima do gnio criativo humano e iv-ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas iii-aporta um testemunho nico ou excepcional de uma tradio cultural ou de uma civilizao ainda viva ou iv-ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas que tenha desaparecido e v. constituir um exemplo excepcional de habitat ou estabelecimento humano tradicional ou do uso da terra, que seja representativo de uma cultura ou de culturas, especialmente as que tenham se tornado vulnerveis por efeitos de mudanas irreversveis. ii. ser a manifestao de um intercmbio considervel de valores humanos durante um determinado perodo ou em uma rea cultural especfica, no desenvolvimento da arquitetura, das artes monumentais, de planejamento urbano ou de paisagismo e iv-ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas ii. ser a manifestao de um intercmbio considervel de valores humanos durante um determinado perodo ou em uma rea cultural especfica, no desenvolvimento da arquitetura, das artes monumentais, de planejamento urbano ou de paisagismo e iv-ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas i-representa uma obra-prima do gnio criativo humano e iv-ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas
1980
C i, iii
1982
Olinda
C ii,iv
1985
Salvador
C iv, vi
1985
Santurio de Bom Jesus de Matosinhos em Congonhas do Campo-MG Braslia
C i,iv
1987
C i,iv
1997
So Lus
C iii,iv,v
1999
Diamantina
C ii,iv
2001
Centro Histrico da Cidade de Gois
C ii,iv
2010
Praa de So Francisco na cidade de So Cristvo-SE
C i,iv
Fonte: Iphan e Unesco (2010).
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Em termos de distribuio regional, as cidades consideradas patrimnio da humanidade localizam-se, em sua maioria, na regio Sudeste (3) e Nordeste (4), o que equivale a 80% do total. Tal quadro no difere do que observado na espacializao da proteo federal do patrimnio cultural em reas urbanas. A maioria das cidades tombadas localiza-se nas regies Sudeste e Nordeste do pas. Na regio Sudeste os estados que mais concentram cidades tombadas so Minas Gerais (14) e Rio de Janeiro (12). J na regio Nordeste, a distribuio demonstra concentrao de conjuntos urbanos ou stios histricos tombados no estado da Bahia (11) e maior homogeneidade nos demais estados, ficando Maranho (6), Pernambuco (4) e Cear (4) com o mesmo nmero de cidades tombadas (grfico 3).
GRFICO 3
Conjuntos urbanos e stios histricos tombados pelo Iphan segundo grandes regies (nmeros absolutos) Brasil
92
33
31
11
Norte
Sul
Centro-Oeste
Nordeste
Sudeste
Total Brasil
Se analisar a insero regional dos conjuntos urbanos e stios histricos tombados segundo a tipologia de microrregies desenvolvida pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional19 pode-se observar que do total de cidades tombadas 43% esto situadas em microrregio estagnada ou de baixa renda, 54% das cidades em microrregio classificadas como de alta renda e dinmica, e 3% em
19. Para a construo da tipologia foram utilizados dados dos Censos Demogrficos do IBGE (1991 e 2000) e das estimativas de PIB municipais, realizadas pelo Ipea. As variveis utilizadas objetivaram detectar padres e dinmicas recentes da distribuio da populao no territrio, caractersticas da populao no que tange a rendimento mdio, local de residncia (rural ou urbana) e nvel de educao; e dinamismo econmico, captado por meio da variao do PIB per capita. Os dados foram agregados por microrregio, escala considerada a mais adequada para os propsitos da anlise (BRASIL, 2007).
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Regio de Desenvolvimento Integrado do Entorno (Ride). Pode-se dizer que as cidades tombadas localizadas em regies com baixo ou com nenhum dinamismo econmico representam potenciais para uma poltica de desenvolvimento regional por meio de foras endgenas, cujo capital cultural pode ser aproveitado como elemento motriz do desenvolvimento. Neste caso, a preservao dos conjuntos arquitetnicos demanda uma ao de aproveitamento do estoque imobilirio e de qualificao dos espaos pblicos, com a ampliao da oferta para usos do solo diferenciados para melhorar a qualidade de vida da populao residente e ofertar infraestrutura adequada para as atividades de turismo cultural.
GRFICO 4
Conjuntos urbanos e stios histricos tombados pelo Iphan segundo tipologia da PNDR (nmeros relativos) Brasil
3 35
9 45
Alta renda
Baixa
Dinmica
Estagnada
RIDE
Fonte: Iphan (2009) e Brasil (2007). Elaborao prpria.
Para as cidades localizadas em microrregies dinmicas ou de alta renda, o que se observa sua relao direta com os problemas metropolitanos. Os conjuntos urbanos encontram-se associados aos problemas derivados do crescimento urbano desordenado ocupaes irregulares e aumento da presso pela descaracterizao do patrimnio , da existncia de infraestrutura urbana instalada subaproveitada, da subutilizao e risco de arruinamento do estoque de imveis e, por fim, do subaproveitamento do potencial econmico e simblico como elementos para a gerao de renda, de novos empregos, como elementos materiais para polticas de coeso social e afirmao identitria.
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MAPA 7
Stios histricos tombados pelo Iphan segundo tipologia sub-regional PNDR
3.1 A trajetria das polticas federais de preservao cultural e a especificidade dos conjuntos urbanos e stios histricos
O governo federal, os Estados e os municpios tm responsabilidade direta pela proteo e pela preservao do patrimnio cultural brasileiro. No que se refere preservao de conjuntos urbanos e stios histricos, a atribuio constitucional concorrente enseja a ao de fiscalizao e normatizao compartilhada entre os entes federativos e a gesto do territrio prpria da municipalidade. Diversos autores apontam para a necessidade de uma ao efetiva de alinhamento entre as polticas de desenvolvimento urbano, local e regional com as de preservao do patrimnio cultural. Para Vieira Filho (2010), as reas centrais das cidades histricas so uma fatia estratgica para o planejamento urbano e para o desenvolvimento local. Para o autor, os conjuntos urbanos e os stios histricos representam os testemunhos do processo de ocupao e de consolidao do territrio, pois materializam os modos de urbanizao tpicos dos grandes processos econmicos, polticos e sociais formadores da histria do pas. A forma urbana e as estratgias de adaptao s condies fsicas do stio, a esttica urbana peculiar seja pela presena de edificaes monumentais, pela relao com a paisagem natural circundante ou pela presena de arquitetura popular de elevado valor cultural fazem destas cidades territrios urbanos e culturais que ajudam a compreender a sociedade brasileira (VIEIRA FILHO, 2010).
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Os conjuntos urbanos e stios histricos tambm tm seu valor e interesse pelas prticas socioespaciais ali desenvolvidas, pelos modos de fazer e saber que constituem o seu contedo humano e cultural, proporcionando no apenas a fruio dos espaos e ambincias, mas permitindo outros valores simblicos e afetivos muitas vezes expressos e reconhecidos como patrimnio imaterial. Assim, pode-se afirmar que os conjuntos urbanos e stios histricos brasileiros constituem a expresso material da narrativa da aventura da modernidade no territrio brasileiro. A presena de um acervo arquitetnico, urbanstico, artstico (bens mveis e integrados), arqueolgico e paisagstico nos conjuntos urbanos e stios histricos que merece ser preservado e apropriado pela populao, pois conecta os brasileiros de hoje com as histrias e cultura de seus antecessores, permite narrativas espaciais de estimado valor cultural e potencial para a compreenso das lutas de defesa do territrio por meio de suas fortificaes, das formas de governo observadas nos diversos exemplares de monumentos, do idealismo religioso cristo representado pelas igrejas, conjuntos monsticos, Casas de Misericrdia e Seminrios, entre outros. Outro fator de interesse na preservao desses conjuntos urbanos e stios histricos a presena de vestgios da infraestrutura e engenharia urbana que so testemunhas do processo de ocupao do territrio com suas pontes, aquedutos, arrimos, chafarizes, fontes, estaes de transporte ferrovirio e rodovirio etc. A tessitura dessas narrativas enreda um tecido que se conforma em stios histricos representativos das vises de mundo e de homem. Conjuntos urbanos e stios histricos representativas do perodo colonial como Ouro Preto, Belm, So Lus, entre tantas outros, foram preservados pela contnua ao das polticas de preservao do Iphan e dos governos locais, mantendo na memria do povo brasileiro os mitos de origem de seu pas, com toda carga mtica e utpica que essa aventura da modernidade nos trpicos tem apresentado (VIEIRA FILHO, 2010). Conhecer e aproveitar as potencialidades desses lugares para o desenvolvimento local e regional reconhecer a integrao das diferentes culturas vivenciadas no territrio brasileiro. Para Vieira Filho (2010), Reis Filho (1968) e Santanna (2000) a rea urbana de valor patrimonial um fato histrico, cultural, esttico, social e econmico produzido coletivamente em longo processo de construo. Se se admitir que sua forma testemunha e sintetiza todas as mais importantes dimenses desse processo, deve-se reconhecer que as aes de interveno fsica (restaurao, obras de infraestrutura, entre outras) necessitam lev-las em conta e considerar todos os elementos que constituem sua expresso material (SANTANNA, 2000). As polticas federais de proteo e de preservao do patrimnio cultural brasileiro, no que se refere a conjuntos urbanos e stios histricos desde a dcada de 1930 obedecem aos dispositivos legais existentes nas Constituies Federais e dos postulados
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da Conveno das Naes Unidas para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural de 1972, do qual o Brasil signatrio. importante recordar que os primeiros bens a fazerem parte de uma poltica pblica de proteo e preservao do patrimnio cultural foram os conjuntos urbanos e os stios histricos, o que demonstra sua importncia na programtica dos investimentos pblicos na rea do patrimnio cultural. Em linhas gerais pode-se compreender a trajetria da poltica pblica federal de preservao e de proteo do patrimnio cultural em quatro momentos:20 1. Perodo fase herica: marcado pela atuao centralizada do rgo federal de preservao do patrimnio ento SPHAN com tombamento e aes de preservao voltadas para o patrimnio cultural de origem colonial (sculos XVI, XVII e XVIII). 2. Perodo PCH: marcado por aes sistemticas em reas urbanas e com foco na descentralizao da poltica de preservao. 3. Perodo Fragmentao da poltica pblica de preservao: marcado pela atuao pontual e desarticulada. 4. Perodo Sistema Nacional de Proteo Cultural: marcado pela retomada da ao sistemtica com foco na descentralizao e na participao comunitria.
TABELA 5
Quadro-sntese dos perodos histricos em relao aos aspectos das polticas de preservao do patrimnio cultural urbano
Perodo 01 Fase Herica (1930 a 1970) Centralizao da poltica Forte ao de reconhecimento e proteo Aes Pontuais de proteo e preservao Perodo 03 Fragmentao da poltica pblica de preservao (1988 a 1995) Centralizao da poltica de preservao e baixa capacidade de investimento Perodo 02 "PCH" (1970 a 1988) Descentralizao da poltica voltada para as Unidades da Federao Fraca ao de reconhecimento e proteo Aes Pontuais de proteo e preservao Perodo 04 "Retomada das polticas de preservao e Sistema Nacional de Patrimnio Cultural" (1995 aos dias de hoje) Subperodo "Retomada de investimentos e ao fragmentada" (1995 a 2006): programas e aes desarticulados, retomada da capacidade de investimento, esvaziamento da ao estatal Subperodo "Retomada de investimentos e ao SNPC" (2006 aos dias de hoje): Tentativas de articulao de programas, descentralizao voltada para os municpios, participao comunitria e desenvolvimento institucional
Fraca ao de reconhecimento e proteo
Aes Pontuais de proteo e preservao Fonte: Fonseca (1997); Santanna (2000), Vieira Filho (2010) e Oliveira (2010). Elaborao prpria.
20.A periodizao foi elaborada a partir dos estudos e das pesquisas realizados por Fonseca (1997); Santanna (2000), Vieira Filho (2010) e Oliveira (2010).
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O primeiro momento pode ser caracterizado como a fase herica, que conforme Fonseca (1997) marca a atuao centralizada e pioneira dos intelectuais do ento SPHAN na constituio de servio pblico federal de proteo e preservao. Essa fase muito importante, pois marca a ao do Estado na institucionalizao da poltica pblica de preservao e de proteo do patrimnio cultural coordenado por Rodrigo Franco Mello de Andrade desde a criao do SPHAN at 1967. J o segundo momento das polticas pblicas de preservao dialoga com o processo de urbanizao brasileiro, a modernizao do Estado e a necessidade de descentralizao das aes de proteo cultural. Nesse perodo o foco da ao de preservao e de proteo foram os conjuntos urbanos, em decorrncia do cenrio macroeconmico de desenvolvimento e de profundas mudanas na sociedade brasileira. Os conjuntos urbanos de valor histrico e cultural existentes nas cidades brasileiras mdias e grandes passaram a sofrer fortes presses pela alterao de sua configurao urbana, com mudanas no uso e na ocupao do solo, o que acabou por gerar conflitos entre os conjuntos arquitetnicos, geralmente de origem setecentista ou oitocentista, com as necessidades de modernizao dos espaos urbanos e arquitetnicos. Com os indicativos postulados nas Cartas de Braslia, de 1970, e de Salvador, no ano de 1971, foi estabelecida como meta das polticas pblicas de preservao do patrimnio cultural a descentralizao por meio da criao de rgos federais, estaduais buscando desenvolver e implementar polticas locais e com isso descentralizando-as do poder pblico federal. Para tal foram criados os Departamentos de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Dphan) em vrios estados brasileiros como rgos locais e atuantes de forma suplementar ao SPHAN atual Iphan. Em 1973, criado o Programa Integrado de Reconstruo de Cidades Histricas (PCH). Em um primeiro momento os recursos foram destinados s cidades da regio Nordeste e, em 1975, o projeto expandiu-se para as cidades tombadas dos estados de Minas Gerais, Espirto Santo e Rio de Janeiro. No mbito do Programa de Restaurao e Preservao de Imveis, os gestores do PCH atuaram de forma a descentralizar os recursos e tambm as escolhas dos monumentos a serem restaurados. Dessa forma, alm do maior comprometimento dos estados objetivou-se a garantia das contrapartidas e dos programas de capacitao e de formao de recursos humanos para a questo do patrimnio cultural. O PCH atuou principalmente nas cidades da regio Nordeste do Brasil. Ao longo de dez anos financiou 193 projetos, entre os quais dez intervenes em conjuntos urbanos e 15 planos urbansticos e de desenvolvimento urbano.
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Segundo Santanna (2000), o PCH deflagrou a montagem do primeiro sistema nacional de preservao do patrimnio cultural no Brasil, pois ao provocar a criao de rgos estaduais de preservao permitiu uma ao conjugada por meio do Fundo de Desenvolvimento Integrado do governo federal. O fundo provia os recursos, e os projetos, analisados e aprovados pela coordenao central do programa, eram propostos e elaborados pelas entidades estaduais (SANTANNA, 2000). O terceiro momento marcado pela crise econmica da dcada de 1980 e o processo de retomada do crescimento a partir da segunda metade da dcada de 1990. Nesse perodo, o ritmo dos processos de tombamento dos conjuntos urbanos e stios histricos caram vertiginosamente. Em parte, isto pode ser atribudo ao enfraquecimento da atuao estatal e, em parte, ao momento de reviso de conceitos e formas de valorao do patrimnio cultural urbano. Nesse momento, aspectos que antes eram considerados como critrios de valor patrimonial passaram a ser revisados, e o conceito de patrimnio cultural urbano passou a ser mais amplo e a considerar no apenas os valores estticos e arquitetnicos como tambm os valores da histria e da morfologia urbana. No fim da dcada de 1970 criada a Fundao Nacional Pr-Memria (FNPM) como objetivo de reestruturar o SPHAN na estrutura do Ministrio de Educao e Cultura (MEC). A FNPM manteve os mesmos marcos legais de atuao do SPHAN e passou a atuar de forma a articular uma poltica nacional de preservao do patrimnio cultural. Contudo, a criao da FNPM foi inserida em um contexto macroeconmico de crise em meio a um regime militar. Dessa forma, os programas e as aes desenvolvidas foram caracterizados por sua ao difusa, fragmentada e com resultados pontuais em termos de localidade e eficcia no retorno do investimento. Nesse perodo, diversos agentes passaram a operar a poltica pblica de preservao, por vezes de forma articulada FNPM e muitas das vezes de forma totalmente desarticulada. Pode-se citar como exemplo as aes do Banco Nacional da Habitao (BNH), rgo absorvido pela Caixa Econmica Federal (CEF) em 1986, de financiamento das obras de infraestrutura urbana no Pelourinho, Salvador (BA). Na cidade de Olinda, o BNH financiou a execuo da recuperao de imveis de uso habitacional, com participao da comunidade local e voltada para a preservao do patrimnio cultural como elemento de desenvolvimento local. Nesse perodo, o tema de preservao e requalificao das reas urbanas de valor histrico era pulverizado e com atuao pontual e difusa. No havia uma poltica nacional de preservao, apenas iniciativas pontuais como as observadas nas cidades do Rio de Janeiro (RJ) e Olinda (PE), e Salvador (BA), sem contudo, constituir um sistema de proteo nacional dos conjuntos urbanos e stios histricos.
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A poltica pblica federal de preservao do patrimnio cultural foi errtica ao longo de todo o terceiro momento. Foi marcada pela criao da FNPM, sua extino em 1985 com o surgimento da Secretaria de Patrimnio Histrico Artstico Nacional SPHAN vinculada ao gabinete da presidncia da Repblica. Em 1990, no governo Collor, o Ministrio da Cultura (MinC), criado em 1985, e o SPHAN so extintos. A poltica pblica de preservao passa a ser exercida pelo Instituto Brasileiro de Patrimnio Cultural (IBPC) vinculado presidncia da Repblica. Em 1986 criada a Lei Sarney21 e em 1995 a Lei Rouanet22 que retoma os princpios e instrumentos. No governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) o Ministrio da Cultura foi retomado e criado o IPHAN, com a mesma estrutura e dotao oramentria do governo Itamar Franco. Neste perodo, o principal financiamento das polticas de preservao do patrimnio cultural era derivado da Lei Rouanet e dos contratos com agncias multilaterais, como o caso do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Neste momento, as polticas pblicas eram esvaziadas da capacidade de articulao com os outros entes federativos e os recursos investidos no conseguiam atender demanda por obras de restaurao dos monumentos e dos espaos pblicos.23 Com a retomada da capacidade de investimentos do governo brasileiro, criado, em 1995, um programa de preservao do patrimnio cultural do pas com o objetivo de preservar reas prioritrias do patrimnio histrico e artstico urbano e estimular aes que aumentem a conscincia da populao sobre a importncia de se preservar o acervo existente. Em 2000, o Programa Monumenta financiado com recursos do BID, do governo federal, e contrapartidas locais inicia suas atividades, a partir de uma lista de prioridades de 101 stios histricos passveis de atuao. As prioridades foram definidas a partir dos seguintes critrios: Pluralidade: deve-se considerar a diversidade de aspectos sociais, tnicos e religiosos da cultura brasileira, evidenciada nos bens do patrimnio histrico e artstico nacional. Descentralizao dos investimentos: parte-se do pressuposto que os marcos histricos significativos esto distribudos por todo o territrio nacional formando diferentes identidades regionais.
21. Trata-se da Lei no 7.505, de 2 de julho de 1986, que dispe sobre benefcios fiscais na rea do imposto de renda concedidos a operaes de carter cultural ou artstico. 22. Trata-se da Lei no 8.313, de 23 de dezembro de 1991, que restabelece princpios da Lei no 7.505, de 2 de julho de 1986, e institui o Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac). 23. O estatuto do tombamento deu ao Iphan a oportunidade de garantir a preservao do patrimnio cultural, contrapondo-se a fortes presses locais para a demolio, alterao das caractersticas morfolgicas das cidades por parte de grupos polticos e proprietrios imobilirios locais, existentes em boa parte das cidades tombadas brasileiras. Nesse sentido, a presena do governo federal em um momento histrico de enfraquecimento da atuao estatal preservou conjuntos urbanos de elevado valor cultural.
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Homogeneidade/diversidade: deve-se considerar os lugares que apresentem homogeneidade, tanto sob o aspecto cronolgico, quanto a unidade morfolgica e estilstica. Inversamente, e sob os mesmos critrios, considerar os lugares onde a diversidade tenha expressiva significao histrica e cultural. Singularidade: mesmo que, em princpio, todos os bens tombados sejam valorizados enquanto singulares, outros acumulam caractersticas de rara ocorrncia no conjunto que lhes confere preponderncia desse ponto de vista. Risco ao bem tombado: deve-se considerar os fatores de risco (biolgicos, humanos, fsicos) quanto permanncia do stio/conjunto e a ocorrncia de processos de degradao dos monumentos.
O programa foi estruturado a partir de investimentos na recuperao de imveis e espaos pblicos e financiamento de imveis privados para as aes de reforma e/ou restaurao. O programa tambm tinha em seu escopo aes de fortalecimento institucional desenvolvimento institucional, atualizao de legislao urbana e educao patrimonial alm de formao de mo de obra para restauro e fomento de atividades econmicas. Ao longo de mais de dez anos de atuao, o Monumenta atuou em 26 conjuntos urbanos e stios histricos tombados pelo Iphan. Os avanos observados na atuao do Programa foram o fortalecimento nos governos locais da importncia e do papel estratgico da preservao do patrimnio cultural urbano e a mudana do foco dos investimentos, que antes eram voltados para a restaurao de monumentos e suas ambincias imediatas. Neste mesmo perodo, a CEF passa a atuar nos conjuntos urbanos e stios histricos com algum tipo de proteo, seja ele federal, estadual ou municipal. criado, em 2000, o Programa de Revitalizao de Centros Histricos (PRSH).24 O programa teve como foco as reas protegidas pelo Iphan como patrimnio cultural. A principal estratgia do PRSH foi a de promover a revitalizao de stios histricos, por meio de investimentos em habitao, infraestrutura urbana, atividades comerciais, culturais e de servios, equipamentos comunitrios, gerao de trabalho e renda e educao patrimonial, integrando assim todas as aes
24. O PRSH construiu diversas parcerias nacionais e internacionais. No Brasil, os principais interlocutores foram o MinC e o Iphan. No mbito internacional, destaca-se a cooperao tcnica com o governo Francs, firmada em maro de 2001 que, no tema reabilitao de stios histricos, realizou estudos nas cidades de Recife, So Lus e Belm (estudos de viabilidade de reabilitao das habitaes). H tambm pesquisas de demanda habitacional, patrocinadas pela CEF e realizadas por universidades locais, cujo objetivo identificar o potencial de demanda habitacional para os centros histricos, beneficiando inicialmente Recife e Rio de Janeiro.
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necessrias revitalizao completa desses ncleos. Para tal, procurou disponibilizar financiamento e firmar parcerias para a reabilitao de imveis desocupados, destinando-os para o uso habitacional. Um dos critrios de avaliao de adeso das reas para o PRSH era a existncia de legislao de preservao do patrimnio histrico, artstico e cultural em qualquer dos trs nveis de governo e de uma parte significativa de moradias em condies precrias, habitadas por famlias de baixa renda (CEF, 2010). Em termos de financiamento, o PRSH estimulou o uso residencial e misto, por meio da concesso de crdito individual para aes de reconstruo de imveis em runas; aquisio ou recuperao de imveis antigos degradados, vagos ou ocupados e construo em terrenos vazios ou subutilizados. Para tais aes, os financiamentos permitiam a utilizao de imveis desapropriados, com imisso de posse registrada.25 O PRSH no tem fundo especfico de financiamento e conta apenas com recursos do Programa de Arrendamento Familiar (PAR). A engenharia econmica do PRSH articulava recursos federais com aqueles advindos da lei federal de incentivo cultura, via renncia fiscal, como forma de complementar os custos da recuperao de imveis histricos que abrangem obras de restauro que, muitas das vezes, ultrapassam os tetos de financiamento estabelecidos pelo PAR. O PRSH atuou em diversas frentes de requalificao urbana e restaurao de monumentos, na maioria das vezes, como agente suplementar de aes que o Iphan ou os governos locais j desenvolviam. Destacam-se as aes nos stios histricos de So Lus (recuperao de casaro antigo para uso multifamiliar e financiamento de estudos), Salvador (revitalizao da rea do Bairro do Comrcio), So Paulo (recuperao de imveis para uso residencial no Quadriltero da S), Rio de Janeiro (recuperao de imveis nos bairros da Sade, Gamboa, Estcio, Lapa, Morro da Conceio e Santo Cristo), Recife e Belm (projeto Feliz Lusitnia). De forma complementar ao PRSH e ao Programa Monumenta, o Iphan desenvolveu o Programa Urbis. O programa teve como objetivo contribuir para a preservao do patrimnio cultural brasileiro considerando-o como recurso para o desenvolvimento das cidades por meio da recuperao das condies de habitabilidade dos stios histricos, do estimulo da sua revitalizao socioeconmica e cultural e valorizao do patrimnio cultural enquanto fator de cidadania e recurso efetivo para o desenvolvimento sustentvel das comunidades detentoras desse patrimnio. O programa foi desenhado para um universo de trabalho poca de 80 stios histricos tombados em nvel federal, mais as cidades que estabelecem um tecido urbano importante em funo do encontro de reas envoltrias de
25. Nos casos em que o valor do financiamento fosse insuficiente para custear as obras de recuperao, a engenharia econmica adotada permitia o aporte de outras fontes de recursos estaduais, municipais ou da iniciativa privada mecenato.
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monumentos tombados. Em primeiro momento foram instalados laboratrios urbanos de preservao nas cidades de Mariana, no estado de Minas Gerais; Pirenpolis, no estado de Gois; Sobral, no estado do Cear; e Laguna, no estado de Santa Catarina. Contudo, sem oramento nem padres de financiamento especficos, o Programa Urbis destacou-se no cenrio das polticas federais de preservao mais como um exemplar modelo de gesto do que propriamente um programa com reais investimentos nas cidades escolhidas. Em uma breve anlise, pode-se afirmar que neste perodo o que se observou foram diversas iniciativas de constituio de uma poltica nacional de preservao dos conjuntos urbanos e stios histricos e seus stios de forma desarticulada, por vezes sobreposta e fragmentada. A maioria dos recursos investidos reproduz as desigualdades de proteo j observadas, dado que ficaram concentrados nas grandes cidades das regies Nordeste e Sudeste do pas. A exceo a esta regra foram os programas voltados para as reas urbanas tombadas em nvel federal, em que os recursos investidos foram melhor descentralizados em termos regionais e porte demogrfico das cidades. A fragmentao dos recursos investidos e, por vezes, a sobreposio temtica e territorial dos programas podem ser visualizados a partir dos critrios de elegibilidade. Cada programa tinha seu critrio, alguns semelhantes outros no, o que ocasionava sobreposio e concentrao da atuao estatal em reas urbanas de grandes cidades deixando ao largo uma mirade de conjuntos urbanos e stios histricos de pequeno e mdio porte, que caso fossem objeto de investimento e ateno estatal, poderiam representar atualmente uma das melhores respostas em termos de preservao e oferta de estoque imobilirio de elevado valor cultural e localizao central como resposta aos crescentes dficits habitacionais hoje observados.26 O que se observou das aes estatais foi a constituio de cenrio de desarticulao institucional na rea de preservao dos conjuntos urbanos e stios histricos que marcou o terceiro perodo das polticas de preservao das reas urbanas de valor histrico. Salvo algumas experincias esparsas e difusas no territrio observadas no Programa Monumenta, a descrio sumria da trajetria das polticas federais de preservao dos conjuntos urbanos e stios histricos mostra que, at o fim da dcada de 1990, nenhuma das polticas implementadas conseguiu aliar fatores de preservao e desenvolvimento local. Os programas no conseguiram reunir os meios operacionais e polticos que permitissem uma ao sistemtica e duradoura no campo dos conjuntos urbanos e stios histricos. Se por um lado o PCH foi a experincia com melhor estrutura administrativa e conceitual e o Urbis pode ser
26. Exceo regra pode ser observada na atuao do Programa Monumenta nas cidades mdias e pequenas, que conseguiu aliar investimentos no patrimnio cultural urbano com fortalecimento institucional e promoo de atividades econmicas como o caso de Natividade (TO) recuperao de imveis pblicos e privados mais investimento na cadeia produtiva de ourivesaria em filigrama.
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considerado como modelo de gesto exemplar, os recursos pblicos ali investidos no conseguiram gerar um crculo virtuoso de reapropriao social dos espaos urbanos e investimentos privados nas reas histricas. J o quarto momento caracteriza-se como perodo de transio entre a desarticulao e as tentativas, cada vez menos fragmentadas, de criao de um sistema nacional de preservao e requalificao dos conjuntos urbanos e stios histricos. No escopo da reforma urbana e com a criao do Ministrio das Cidades e como uma resposta ausncia de um programa federal que desse conta de articular as diversas iniciativas em andamento em vrios mbitos do governo nacional e subnacional foi criado, em 2003, o Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, com a Secretaria Nacional de Programas Urbanos. O programa tem como objetivo coordenar as aes nos centros urbanos, subsidiando a elaborao de estratgias de interveno, por meio do estabelecimento de parcerias e acordos de cooperao. Diferentemente dos programas voltados para as reas protegidas, o Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais voltou-se para as tradicionais centralidades de regies metropolitanas, independente do seu status enquanto bem tombado. Segundo o Ministrio das Cidades, o programa atua em trs principais frentes: apoio direto por meio de recursos financeiros, disponibilizao de imveis pblicos e coordenao setorial e fomento s aes federativas (Brasil, 2010). Com recursos da Unio, disponibilizados a fundo perdido, o programa apoia estados e municpios em duas aes: i) apoio elaborao de planos de reabilitao de reas urbanas centrais; e ii) apoio a projetos de infraestrutura e requalificao de espaos de uso pblico em reas centrais. Como forma de atuar em reas protegidas, foi criado de maneira complementar, o Programa de Revitalizao de Bens do Patrimnio Histrico Nacional. O programa atua basicamente na ao de Obras de Adequao Urbana e de Revitalizao de Bens do Patrimnio Histrico Nacional. A ao busca apoiar estados, Distrito Federal e municpios na elaborao e na execuo de projetos que resultem na melhoria dos espaos pblicos e das edificaes dos bens do patrimnio histrico nacional, por meio da sua recuperao e adequao ao uso contemporneo. Em ambos os programas, a requisio dos recursos no onerosos por parte dos municpios tambm feita por meio de emendas parlamentares, o que pode gerar difuso das aes de acordo com os interesses locais, ocasionando a pulverizao dos recursos e completo esvaziamento de uma poltica articulada. A atuao do Programa de Reabilitao das reas Centrais ficou extremamente focada nas cidades capitais estaduais e nas regies metropolitanas. As centralidades beneficiadas pelo programa no consideraram as realidades das cidades mdias e pequenas. A ao estatal sobre as reas protegidas pelo seu valor cultural
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historicamente atribuio do Iphan, que ao longo dos anos tem se responsabilizado pelo reconhecimento e pela gesto dos conjuntos urbanos e stios histricos. Ao longo dos ltimos dez anos, as polticas federais de preservao do patrimnio cultural foram marcadas, em primeiro momento pela ao sistemtica de programas e projetos como o Programa Monumenta e pelos investimentos, principalmente na recuperao de monumentos por parte do Iphan. Com vista a estabelecer marco regulatrio e um sistema de gesto do patrimnio cultural com foco na questo urbana o instituto vem desenvolvendo nos ltimos quatro anos o Sistema Nacional de Patrimnio Cultural (SNPC)27 ao mesmo tempo em que se desenvolvem aes de requalificao de reas centrais e promovia-se uma releitura das formas de atuao do Iphan na questo urbana. No perodo de 2006 a 2009, a ao estatal de gesto dos conjuntos urbanos e stios histricos ficou definida a partir da estratgia de ampliao da significncia do patrimnio cultural urbano nas polticas pblicas. Para Vieira Filho (2010), a ao do Iphan sobre as cidades deve ter como foco no a preservao do passado, mas a proteo daquilo que precisa ficar para o futuro. Essa ideia parte do princpio de que o patrimnio, na contemporaneidade, qualifica espaos urbanos, amplia autoestimas, confere valor, distingue excepcionaliza e identifica cidades e lugares, tornando-se parte integrante dos atributos e dos potenciais de desenvolvimento dos pases, das cidades, dos lugares e das sociedades. Para operacionalizar este pressuposto, a ao do Iphan no que se refere aos centros urbanos ficou definida, basicamente em quatro eixos principais:28 1. Ampliao da significncia do patrimnio cultural urbano nas polticas pblicas: aumento do nmero de bens e conjuntos urbanos e stios histricos tombados, principalmente no que se refere ao enfrentamento das desigualdades regionais de proteo e de reconhecimento do patrimnio cultural urbano. 2. Articulao institucional: fortalecimento das interfaces com as reas de educao tecnolgica, turismo e poltica de desenvolvimento urbano com o objetivo de tornar os conjuntos urbanos e os stios histricos como o lcus ideal para a integrao das polticas pblicas.
27. Em novembro de 2007, foi promovida pelo Iphan a reorganizao da Associao Brasileira de Cidades Histricas, que contou com a presena de mais de 40 prefeitos de 13 estados da Federao. Ainda em dezembro de 2007, o instituto apresentou sua proposta de construo do SNPC ao Frum Nacional de Secretrios e Dirigente Estaduais de Cultura e pactuou com o Frum a estratgia para a construo do Sistema Nacional de Patrimnio Cultural e, em maro de 2008, e foi promovida a primeira reunio entre o Iphan e os rgos estaduais de gesto do patrimnio cultural desde 1971. Estiveram presentes 23 rgos estaduais e vrias superintendncias regionais do Iphan, bem como a direo nacional do instituto. 28. Estes eixos so uma tentativa de sntese focada nas formas de gesto das cidades histricas colocadas em curso no perodo de 2006 a 2009. Tais aes so objeto do Plano de Trabalho do Departamento de Patrimonio Material e Fiscalizao (DEPAM) do Iphan.
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3. Trabalhar com as cidades segundo seu porte demogrfico e insero regional: diferenciao da poltica pblica de preservao para cidades pequenas, mdias e grandes. Para aquelas inseridas nos grandes centros, alm de aes de recuperao de imveis e articulao com o Programa Monumenta e governo local, optou-se pela realizao de estudos e diagnsticos multidimensionais com vistas elaborao de propostas de desenvolvimento de trechos de conjuntos urbanos e stios histricos com foco na requalificao dos espaos pblicos, mobilidade e acessibilidade e oferta de estoque imobilirio para polticas locais de habitao e animao cultural. 1. Para as cidades pequenas e mdias a proposta est baseada na oferta de espaos culturais, albergues e cinemas. Estas cidades historicamente no so objeto de polticas pblicas federais de oferta de equipamentos culturais e incentivos ao turismo e desenvolvimento local. Como resultados tem-se a cooperao com o Ministrio da Cultura, especificamente com a Secretaria de Audiovisual, que propiciou a abertura de mais de 30 salas de cinema, no formato cineclube, onde no existia espaos e equipamentos, como o caso das cidades de Pirinpolis (GO), Fernando de Noronha (PE) e Diamantina (MG). Contudo, esta ao inovadora passou por momento de ampliao do escopo e mudana de lgica operacional. Pode-se dizer que houve processo de reformulao ampla com foco na convergncia entre a proposta de desenho do SNPC com o processo de gesto dos conjuntos urbanos e stios histricos. Nesse sentido foi criado em 2009 o Plano de Ao para as Cidades Histricas (PAC-CH), definido como instrumento de planejamento integrado para a gesto do patrimnio cultural com enfoque territorial. Para operacionalizar este novo momento da poltica de preservao do patrimnio cultural, os Planos de Ao fizeram uma chamada pblica para os municpios que tem bens tombados ou so objetos de interesse do Iphan para que participem. Do total de 260 municpios onde o Iphan tem algum tipo de atuao por meio de proteo dos bens de natureza material ou registro das manifestaes culturais, 150 cidades aderiram chamada pblica. A metodologia de desenvolvimento tem como pressuposto a participao popular e a delimitao de reas de interesse de preservao, foco das aes e investimentos. A estratgia desenhada era a de alinhar os interesses e recursos federais com os de governos subnacionais, de forma articulada e compartilhada. O instrumento criado para formalizar o contrato entre governo nacional e subnacionais foi o Acordo de Preservao Cultural (APPC), espcie de termo de cooperao. Um dos grandes avanos observados nesta ao do Iphan a articulao interinstituies e intrainstitucional, o que significa tentativa de integrar todas as
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aes e os recursos voltados para as reas onde incide algum tipo de proteo do patrimnio cultural. Ao mesmo tempo, a proposta do PAC-CH objetiva integrao das aes de proteo e fomento dos bens culturais de natureza material e as manifestaes culturais de natureza imaterial no territrio urbano. possvel afirmar que este plano tem no seu escopo uma forte vertente de descentralizao e empoderamento local, o que pode ser observado no seu desenho bsico de compartilhamento de recursos e prioridades de investimento e negociao com os agentes locais representativos da proteo cultural. Ao mesmo tempo em que tal ao inova no escopo temtico e na presena da participao popular, a proposta mostra-se frgil por no se ter efetivamente uma poltica nacional de preservao dos conjuntos urbanos e stios histricos tombados com diretrizes gerais e especificas para todas as linhas de ao dispostas pelo PAC-CH.29 Em linhas gerais, pode-se comparar as propostas do PCH e do PAC-CH e observar que ambas tem matrizes conceituais muito prximas. O conceito de descentralizao e de ao sistemtica com vista constituio de um sistema nacional de preservao do patrimnio cultural recorrente em ambos os casos. Contudo, uma das principais diferenas a tnica da integrao de polticas pblicas no territrio e a relevncia da participao popular.30 Outro ponto de similaridade com os programas j existentes a delimitao de reas de projeto, tal como observado no regulamento operativo do Monumenta. Destaca-se tambm que o PAC-CH foi desenhado sem a existncia de fundo de preservao especfico nem com recursos oramentrios definidos para o mdio e longo prazos, o que fragiliza sua atuao enquanto poltica pblica de preservao do patrimnio cultural tal como observado nos demais programas aqui j mencionados. Assim, por mais que se tenha em curso um desenho de poltica de preservao dos conjuntos urbanos e dos stios histricos protegidos muitos desafios ainda se apresentam ao IPHAN no campo da preservao e reabilitao de reas urbanas, entre eles destacando-se a necessidade de insero, efetiva, no horizonte econmico e cultural dos conjuntos urbanos e stios histricos do conceito de requalificao de reas urbanas protegidas como ao permanente e rentvel. Outro desafio a consolidao de sistema de gesto que integre os trs nveis de governo, o setor privado e a comunidade com foco no desenvolvimento local e fomentos das atividades produtivas de acordo com as tipologias do PNDR.
29. As linhas de ao definidas pelo Iphan para o PAC-CH so: i) produo de conhecimento e gesto da informao; ii) fortalecimento institucional; iii) formao de tcnicos; iv) desenvolvimento de instrumentos de gesto integrada; v) recuperao e uso do patrimnio cultural; vi) requalificao urbanstica; vii) infraestrutura urbana e social; viii) financiamento para a recuperao e promoo de usos imveis privados; ix) fomento s atividades produtivas locais; e x) difuso e promoo do patrimnio cultural. 30.A questo da participao popular ficou restrita etapa de definio das aes e territrios passveis de interveno e ainda carece de maior amadurecimento pelos gestores do PAC-CH.
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Por fim, os desafios das polticas pblicas de preservao do patrimnio cultural dos conjuntos urbanos e stios histricos devem responder s seguintes questes: 1. Como compatibilizar a preservao do patrimnio cultural com o desenvolvimento econmico? 2. Como manter vivas e dinmicas as cidades do passado, transformando o patrimnio em motor do desenvolvimento local? 3. Como integrar as polticas de conservao com as de desenvolvimento rural, turstico e regional? A qualificao das cidades histricas e a preservao do seu patrimnio cultural oferecem populao opo diferenciada quanto qualidade de vida com espao de vivncia e convivncia. As anlises aqui ensejadas apontaram para cenrio, nos ltimos 30 anos, de investimentos pblicos difusos e fragmentados nos conjuntos urbanos e stios histricos, mas com efetividade relativamente baixa. Uma das hipteses levantadas a histrica e persistente concentrao dos investimentos nos mesmos conjuntos urbanos e stios histricos, que ao longo da dcada de 1970 foram beneficirios dos recursos do PCH e, na dcada de 1990, dos recursos oriundos do Programa Monumenta . Outro fator de baixa efetividade pode ser vinculado utilizao dos recursos para, em sua maioria, a recuperao dos imveis tombados, sem uma vinculao com a sustentabilidade financeira e social da comunidade. Soma-se a estes fatores o baixo cumprimento dos preceitos constitucionais do Art. 216 por parte dos governos subnacionais. Apesar dos investimentos e dos esforos institucionais por parte do governo federal, o que se verifica que no foi possvel alcanarestratgia de gestoque favorea a dinamizao dessas reas e sua sustentabilidade socioeconmica. Ao contrrio, o que se observa nos conjuntos urbanos de cidades grandes, alguns deles inscritos na Lista do Patrimnio Mundial, um esgotamento das medidas deconservaoconcentradas basicamente narecuperao fsica de edifcios. Por outro lado, nas cidades pequenas e mdias com economia dinmica, a realidade urbana observada de um centro vitalizado, mas com fortes presses por mudanas de uso e ocupao do solo, que requerem aes de preservao dos imveis e espaos pblicos especficos. Nos conjuntos urbanos e stios histricos tombados localizados em microrregies estagnadas ou de baixa renda, o desafio da gesto do patrimnio cultural a recuperao no apenas do conjunto arquitetnico, muitas vezes abandonado ou em runas, mas tambm fomentar a vitalidade econmica e social, no apenas do stio urbano, mas tambm da microrregio em que este se encontra inserido. O enfraquecimento da ao estatal tambm est vinculado ao esvaziamento do
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quadro de servidores pblicos e agentes locais para o tema de preservao do patrimnio cultural urbano, o que acaba por dificultar a efetiva implementao da poltica pblica, requerendo forte investimento em desenvolvimento institucional. Dessa forma, o que se observa a necessidade de se considerar na formulao dos programas e das aes relativos preservao do patrimnio o quadro social, econmico e humano das cidades, seu porte demogrfico, insero regional e dinmica socioeconmica. As polticas pblicas de proteo e preservao do patrimnio cultural demandam diferentes formas e intensidades de investimentos para a preservao do acervo arquitetnico, urbanstico e das obras de arte ali existentes. A ao estatal deve considerar as velocidades de mudana do uso do solo e as prticas territoriais, bem como as desigualdades regionais e intrarregionais que compem o contedo cultural urbano do territrio brasileiro. Possivelmente uma soluo para lidar com esta problemtica seja a adoo dos preceitos de desenvolvimento econmico e social com base na economia do conhecimento, no turismo cultural e na valorizao das economias regionais. Por fim, importante destacar que a articulao de polticas pblicas no territrio dos conjuntos urbanos e dos stios histricos poder auxiliar o Brasil a alcanar desenvolvimento econmico e territorial diferenciado, pautado pela riqueza e pela diversidade de seu contedo cultural, social, regional e ambiental.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 22
LICENCIAMENTO AMBIENTAL E OFERTA HABITACIONAL NO BRASIL
1 INTRODUO
O licenciamento ambiental da implantao e regularizao de parcelamentos de solo urbano um procedimento obrigatrio para a construo de novas habitaes e a regularizao de assentamentos j implantados. Portanto, um requisito essencial para aumentar a oferta habitacional. Porm, antes de ser uma exigncia legal, tem como objetivo melhorar a qualidade ambiental urbana e proporcionar condies adequadas de habitabilidade, segurana e bem-estar populao. O licenciamento ambiental visa exigir dos empreendedores que instalem toda a infraestrutura urbana nos parcelamentos, no ocupem reas de preservao permanente, garantam percentual mnimo de reas verdes e protejam reas de reserva natural, entre outros aspectos. Procura-se, assim, evitar que, especialmente populaes de baixa renda encontrem-se em situaes de risco ambiental na ocorrncia de desastres naturais. Contudo, o que deveria ser condio naturalmente almejada pela sociedade e pelo poder pblico foco de conflitos entre os que reivindicam a prioridade do direito moradia sobre questes ambientais e os que exigem que esse direito seja exercido sem ferir os requisitos para melhor qualidade ambiental urbana. No cerne desse conflito est a condio de informalidade que caracteriza grande parte da produo habitacional nas cidades brasileiras. Informalidade em funo da precariedade das habitaes construdas e da infraestrutura urbana que a cerca, que quando existe deficiente e incompleta. Essa dupla precariedade afeta as condies de salubridade das habitaes e produz degradao do meio ambiente. Portanto, informalidade urbana, precariedade de infraestrutura e problemas ambientais so questes relacionadas entre si nas reas urbanas do pas. No Brasil, estima-se que um tero da populao urbana esteja submetida a algum tipo de informalidade na sua situao de moradia. Nas favelas e loteamentos sem autorizao legal, em funo da irregularidade das ocupaes nessas reas, a infraestrutura urbana inexistente ou muito precria. A condio de informalidade tambm faz que a maior parte destas ocupaes estejam instaladam em reas naturalmente descartadas para o uso imobilirio, como encostas, terrenos alagados ou sujeitos a inundaes, regies de nascentes e margens de cursos dgua. Essas so reas ambientalmente frgeis e que possuem atributos naturais
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que devem ser preservados para a manuteno das suas funes ecolgicas e para a segurana ambiental urbana. Portanto, no poderiam ser ocupadas por razes legais, ambientais e de risco. A ocupao urbana de reas sensveis ambientalmente, de forma irregular e precria quanto instalao de infraestrutura, provoca degradao ambiental que combina perversamente com a degradao social, acentuando ambas mutuamente. Dessa forma, na medida em que se agravam os problemas da informalidade urbana, tambm se agravam os problemas ambientais e vice-versa, em um crculo vicioso que s pode ser enfrentado por aes integradas nas reas de urbanismo, da infraestrutura e do meio ambiente. O licenciamento ambiental para fins urbanos, que envolve tanto a implantao quanto a regularizao de parcelamentos de solo, lida com as duas vertentes desta problemtica, embora muitas vezes de forma conflituosa. necessrio aumentar a oferta de reas habitacionais formais e esta deve ser feita obedecendo aos requisitos da boa qualidade ambiental. Porm, as exigncias da legislao ambiental, com rigor compatvel com os pases desenvolvidos, nem sempre se coadunam com as condies sociais e urbanas prprias dos pases que ainda no superaram suas desigualdades sociais histricas, como o Brasil. Este texto aborda a problemtica do licenciamento ambiental para fins urbanos como questes chaves da infraestrutura social e urbana para enfrentar o dficit habitacional, regularizar a situao dos assentamentos informais, prover a carncia de infraestrutura urbana e melhorar a qualidade ambiental nas cidades brasileiras. Para tanto, apresenta-se um breve panorama da informalidade urbana vis--vis com a degradao ambiental; a relao entre a oferta habitacional e a regulao urbanstica e ambiental; o processo de licenciamento ambiental no pas; e sua base legal, etapas e principais entraves e a interface da poltica habitacional com o licenciamento ambiental para parcelamento e regularizao urbana.
2 O CONTEXTO DA INFORMALIDADE URBANA, DA PRECARIEDADE DE INFRAESTRUTURA E DA DEGRADAO AMBIENTAL
As desigualdades socioambientais se expressam espacialmente nas cidades e suas consequncias esto espelhadas nas estatsticas oficiais. Segundo dados da Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclio (PNAD) 2007, processados pelo Ipea (2008, p. 19), 54,6 milhes de pessoas vivem em situao inadequada1 nas cidades, correspondendo a 34,5% da populao urbana do pas. A populao residente em domiclios improvisados e em aglomerados subnormais favelas e assemelhados aumentou em dois milhes de pessoas entre 1992 e 2007,
1. Considerou-se situao inadequada neste caso, a conjugao da falta de acesso a servios de saneamento com precrias condies de habitabilidade dos domiclios.
Licenciamento Ambiental e Oferta Habitacional no Brasil
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correspondendo a um acrscimo de 42% em 15 anos. A maior parte dessa populao (quatro milhes de pessoas) ainda est concentrada no Sudeste, especialmente nas Regies Metropolitanas (RMs) de So Paulo e Rio de Janeiro, mas se expandiu especialmente nas cidades acima de 100 mil habitantes. Os problemas que moldam o quadro da carncia habitacional no pas so: i) o adensamento excessivo; ii) a coabitao familiar; iii) o nus excessivo com o pagamento de aluguel; e iv) a proliferao de assentamentos precrios. Os dados a seguir demonstram essa situao: 12,3 milhes de pessoas ou 7,8% da populao urbana ainda habitam em moradia com superlotao domiciliar,2 mais de 3,1 milhes de famlias vivem em situao de coabitao familiar nas reas urbanas e 5,4 milhes de pessoas, correspondendo a 3,4% dos moradores urbanos, despendem mais de 30% da sua renda apenas com o pagamento pelo aluguel da moradia. Com o crescimento dos assentamentos precrios, esses dados configuram a medida do dficit habitacional brasileiro (IPEA, 2008). A precariedade da infraestrutura instalada nas reas urbanas tem como seus exemplos mais significativos o dficit absoluto nos servios de esgotamento sanitrio, principal fator de inadequao de moradia no pas. A ausncia de qualquer tipo de coleta e a destinao adequada dos esgotos domsticos foi reduzida nos ltimos anos, mas ainda atinge mais de 30 milhes de pessoas nas reas urbanas. Do esgoto coletado somente 30% recebe algum tipo de tratamento, o que implica grande impacto na qualidade dos recursos hdricos e aumento das doenas de veiculao hdrica. Alm disso, h grandes disparidades regionais no acesso aos servios de rede de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo. Na regio Norte somente 43,3% da populao tem acesso ao saneamento bsico adequado,3 enquanto no Sudeste este percentual chega a 90,6%. Na regio Norte se tem as piores condies de moradia em termos relativos no pas (IPEA, 2008, p. 4-19). Contraditoriamente nessa regio, inserida no bioma amaznico, a ocorrncia de stios com alta sensibilidade ambiental deveria requerer os maiores cuidados com a degradao provocada por ocupao urbana. Outros dados evidenciam os problemas ambientais urbanos. A stima edio da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) (IBGE, 2008), que investigou a gesto pblica, o meio ambiente, a habitao e o transportes revelou que em 2008, 90,6% dos municpios brasileiros informaram a ocorrn-
2. A superlotao domiciliar caracterizada por um nmero superior a trs pessoas por cmodo servindo como dormitrio. 3. Considera-se domiclio com saneamento bsico adequado aquele que tem, no mnimo, abastecimento por rede de gua, coleta de esgotos ou fossa sptica e coleta de lixo, direta ou indireta.
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cia frequente de alteraes ambientais.4 Esta pesquisa constatou que 33% dos municpios declararam ter favelas e que este percentual chega a 84,7% nos municpios com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes e a praticamente 100% nos municpios com populao acima de 500 mil habitantes.5
QUADRO 1
Problema
Informalidade urbana e degradao ambiental no Brasil

Indicador 34,5% da populao urbana em situao habitacional inadequada (54,6 milhes de pessoas) 33% dos municpios com favelas Sete milhes de pessoas em domiclios improvisados e em aglomerados subnormais (favelas e assemelhados) 19% da populao urbana com dficit absoluto nos servios de esgotamento sanitrio (30 milhes de pessoas) 70% do esgoto coletado no tm nenhum tipo de tratamento 56,7% da populao sem acesso ao saneamento bsico adequado na regio Norte 90,6% dos municpios com ocorrncia frequente de alteraes ambientais Apenas 37, 4% dos municpios brasileiros dispem de recursos financeiros especficos para aes ambientais Menos de 20% das prefeituras possui estrutura adequada para realizar a gesto de problemas ambientais
Informalidade urbana
Precariedade de infraestrutura
Degradao ambiental
Fontes: PNAD/IBGE 2007, MUNIC/IBGE 2008 e Ipea 2008. Elaborao prpria.
Os indicadores sintetizados no quadro 1 confirmam o que est explcito na paisagem urbana nacional: as reas habitacionais mais pobres, informais e com grande precariedade de infraestrutura esto localizadas, em geral, em stios com grande sensibilidade ambiental que, degradados por este tipo de ocupao, tornam-se reas de risco ecolgico e social. Como constatam Hogan e Marandola (2004), especialmente nas grandes cidades, as reas de degradao ambiental coincidem com as reas de degradao social. Ou seja, pessoas ou grupos sociais expostos a riscos ambientais, na maior parte dos casos, tambm so vulnerveis do ponto de vista social e vice-versa. A figura 1 mostra a relao entre a degradao social e a degradao ambiental. Informalidade urbana e precariedade de infraestrutura acentuam a degradao ambiental que provocam, por sua vez, marginalizao econmica e social, agravando a degradao social. O mercado informal de habitao um exemplo desta situao.
4. A MUNIC considera alterao ambiental os impactos causados nos recursos ar, gua e solo, alterao que tenha prejudicado a paisagem no municpio, e degradao de reas legalmente protegidas (IBGE, 2008, p. 91). 5.. Apenas Cuiab declarou no possuir favelas. A discrepncia em relao s outras aglomeraes urbanas com mais de 500 mil habitantes se deve, provavelmente, ao critrio utilizado para caracterizar favela. Se for considerado o critrio, adotado pelo IBGE, segundo o qual os aglomerados habitacionais so considerados favelas quando no h neles qualquer tipo de estrutura mnima de urbanizao, como esgoto, abastecimento de gua, energia eltrica, vias pblicas e servio de transporte, a declarao da prefeitura quanto a no existncia de favelas no municpio possvel. No entanto, Cuiab possui reas consideradas como aglomerado subnormal o que significa que existem reas precrias na cidade. Outros municpios provavelmente consideraram favela, inclusive, os aglomerados subnormais, como deveria ser de fato.
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Sem capacidade econmica de entrar no mercado habitacional formal, a populao de menor renda acaba por se instalar e construir suas habitaes de maneira informal em reas marginalizadas economicamente. Em funo da condio de irregularidade desse tipo de ocupao, perante a legislao urbanstica, essas reas no podem receber benfeitorias pblicas e encontram grandes barreiras jurdicas e burocrticas para serem regularizadas, o que aumenta sua condio de marginalidade econmica. A condio de marginalizao econmica das reas informais as transforma em reas de risco ambiental, pois esto situadas geralmente em encostas, morros e regies alagveis. Isto provoca ou intensifica a degradao ambiental dessas reas informais, que associada precariedade construtiva das habitaes, potencializa os riscos para os que nelas se instalam, alm de gerar conflitos com a legislao ambiental. A precria condio ambiental urbana resultante reflete-se na deteriorao econmica da populao que ali habita e no aumento da sua vulnerabilidade socioambiental (JATOB, 2006, p. 22). Exemplos da vulnerabilidade socioambiental de populaes que vivem em condies de informalidade habitacional so os recorrentes casos de desmoronamentos e enchentes que todos os anos vitimam fatalmente centenas de pessoas e afetam outras milhares no Brasil. Informaes constantes da base de dados sobre desastres internacionais do Centro de Pesquisas em Epidemiologia de Desastres (CRED) da Universidade Catlica de Louvain em Bruxelas na Blgica do conta de que no perodo de 2001 a 2009 no Brasil, 605 pessoas morreram e 3.896.465 foram afetadas por enchentes, causando prejuzos estimados em 2 bilhes de dlares.
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FIGURA 1
O crculo vicioso da degradao ambiental e social
Degradao Social
Marginalizao Social
Informalidade Urbana
Marginalizao Econmica
Precariedade da Infraestrutura
Degradao Ambiental
Elaborao prpria.
Para agravar a relao perversa, que une degradao ambiental e vulnerabilidade social nos assentamentos urbanos informais, a capacidade institucional do Estado para enfrentar essa situao muito precria e pior no nvel municipal. A MUNIC de 2008 (IBGE, 2008) reafirma que apenas pouco mais de um tero dos municpios brasileiros dispe de recursos financeiros com destinao especfica para aes ambientais e menos de 20% das prefeituras possui estrutura adequada para realizar a gesto de problemas ambientais. Estes indicadores so desiguais por regio e por porte do municpio. A regio Centro-Oeste apresenta a melhor condio quanto aos recursos (57,3% dos municpios) e a regio Nordeste a pior condio (20,4% dos municpios). Esta situao tambm melhora em funo do porte do municpio, abrangendo somente 29,6% dos municpios com at 5 mil habitantes e atingindo 97,3% dos municpios com mais de 500 mil habitantes. Contudo, deve-se ressaltar que quanto mais populoso o municpio mais complexa, em geral, a gesto dos seus problemas ambientais.
Figura 1 o crculo vicioso da degradao ambiental e social
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Outro aspecto que relaciona informalidade urbana, infraestrutura e questo ambiental, o da oferta habitacional e sua relao com a regulao urbanstica e ambiental, que ser enfocado a seguir.
3 OFERTA HABITACIONAL E A REGULAO URBANSTICA E AMBIENTAL
O problema habitacional no Brasil crnico e possui desafios estruturais que no dependem exclusivamente de vontade poltica para serem vencidos. A questo bsica combinar a oferta de moradias com a adequao das habitaes. Ou seja, habitaes acessveis s classes de menor renda geralmente no possuem infraestrutura adequada e habitaes adequadas muitas vezes no so acessveis para todas as classes de renda, especialmente para a populao menos abastada. A origem do problema est na insuficincia de renda da populao das cidades brasileiras, mas tambm nas determinantes econmicas que condicionam a oferta habitacional e o acesso s terras urbanas. O agente econmico na sua deciso de investimento pondera suas expectativas de retorno em relao ao custo do empreendimento. No mercado habitacional, o retorno do investimento depende basicamente da demanda habitacional e dos fatores que nela influem, como a renda permanente e os fatores demogrficos, por exemplo. O custo do empreendimento funo dos tributos, do preo das matrias primas e dos insumos bsicos, do custo de oportunidade do capital em relao taxa de juros e do ambiente regulatrio. O empreendimento s ser economicamente rentvel se as expectativas de retorno do investimento superarem s de custo (VILA; DA MATA, 2007). Nos ltimos anos do governo Lula, alguns fatores foram relevantes para alavancar e suportar a elevao da expectativa de retorno dos investimentos habitacionais, como o aumento do crdito imobilirio, a elevao da taxa mdia de crescimento econmico e o maior nvel de formalizao do emprego. Do lado dos custos, outras medidas foram importantes como a desonerao das matrias primas e dos insumos da construo civil e a trajetria declinante dos juros entre 2005 e 2009. Em 2009 foi lanado pelo governo federal, o programa Minha Casa Minha Vida, tratado mais frente neste texto, com o objetivo de alavanar os investimentos em habitaes populares. Essas medidas, contudo, ainda no foram suficientes para inserir plenamente a populao de baixa renda no mercado habitacional formal. Evidencia-se a necessidade de ampliar as polticas voltadas oferta habitacional, incluindo o debate sobre o ambiente regulatrio, outro importante fator vinculado oferta imobiliria. Legislaes restritivas impedem que a formalizao do mercado habitacional atinja maior contingente populacional. Morosidade nos processos de licenciamento ambiental, aprovao e registro de novos parcelamentos urbanos
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e regularizao de parcelamentos existentes impactam negativamente na expectativa de retorno dos agentes e empresas do mercado imobilirio, em funo da insegurana jurdica, incerteza e custo do capital imobilizado. Isto especialmente importante para empreendimentos no segmento da habitao popular, em que as margens de retornos so mais exguas e a necessidade de economias de escalas so evidentes (VILA; DA MATA, 2007). Os conflitos e dificuldades para reduzir o dficit habitacional, promover a regularizao de assentamentos informais, provendo-os de adequada infraestrutura urbana e ao mesmo tempo melhorar a qualidade ambiental se explicitam nos processos de licenciamento ambiental para fins urbanos. Para melhor entender esse tipo de licenciamento ambiental nos tpicos seguintes se apresenta sua fundamentao legal, o procedimento administrativo e respectivas etapas e ainda as questes legais e institucionais a ele associadas.
4 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA O PARCELAMENTO E A REGULARIZAO DO SOLO URBANO NO BRASIL
A implantao de parcelamentos do solo para fins urbanos disciplinada pela Lei no 6.766, de 10 de dezembro de 1979, alterada pela Lei no 9.785, de 29 de janeiro de 1999. Esta lei uniformizou no nvel federal os procedimentos para parcelar o solo urbano e substituiu dois outros legais anteriores, o Decreto-Lei no 58, de 10 de dezembro de 1937 e o Decreto-Lei no 271, de 28 de fevereiro de 1967. A Lei no 6.766/79 j define minimamente alguns requisitos ambientais para a implantao de parcelamentos urbanos, exigindo uma srie de cuidados por parte do empreendedor, que visa garantir adequadas condies de saneamento ambiental, estabilidade geolgica e proteo ao meio ambiente nos parcelamentos. Desta forma, probe o parcelamento urbano em: i) terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias para assegurar o escoamento das guas; ii) terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente saneados; iii) terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigncias especficas das autoridades competentes; iv) terrenos onde as condies geolgicas no aconselham a edificao; e v) reas de preservao ecolgica ou naquelas em que a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo. Alm disso, exige a reserva de faixa non-aedificandi com 15 metros de largura de cada lado ao longo de guas correntes e dormentes, salvo maiores exigncias da legislao especfica, o que na prtica amplia esta faixa para 30 metros, no caso de cursos dgua at 10 metros de largura, para atender ao Cdigo Florestal, Lei no 4.771/65.
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Com o advento da Poltica Nacional de Meio Ambiente, instituda pela Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos potencialmente poluidores passou a ser obrigatrio. Contudo, os parcelamentos de solo urbano, mesmo considerados como atividade potencialmente poluidora e utilizadora de recursos naturais (box 1), s passaram a ser regularmente licenciados ambientalmente aps a publicao da Resoluo no 1, de 23 de janeiro de 1986 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama). Esta resoluo estabeleceu que os parcelamentos de solo com dimenses acima de 100 hectares (um milho de metros quadrados) deveriam apresentar Estudos de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto de Meio Ambiente (EIA/Rima) nos processos de licenciamento ambiental.
o
Posteriormente, a resoluo do Conama no 237, de 19 de dezembro de 1997, que definiu os procedimentos de licenciamento ambiental no pas, em seu anexo I, explicitou a exigncia de prvio licenciamento ambiental para parcelamento do solo, sem definir dimenso mnima para tal. Entretanto, por ser o licenciamento ambiental de parcelamentos do solo urbano uma atividade tipicamente dos estados e municpios,6 alguns rgos estaduais e municipais de meio ambiente definiram alguns parmetros prprios para este tipo de licenciamento. De acordo com as dimenses do parcelamento, combinados ou no com sua densidade populacional, algumas legislaes ambientais estaduais estabelecem o tipo de estudo de impacto ambiental a ser elaborado pelo empreendedor, a dispensa do estudo ambiental ou at mesmo a dispensa do licenciamento ambiental nos casos de parcelamentos de pequeno porte.7 Excees a essa regra podem ocorrer, a critrio dos rgos ambientais, quando o parcelamento de solo estiver localizado em rea particularmente relevante sob o aspecto ambiental.
6. O princpio da subsidiariedade dos entes federativos em matria legislativa e administrativa ambiental est estabelecido na Constituio Federal de 1988 (CF/88) e disciplinado na Resoluo Conama no 237/97. Por ele cabe ao municpio, em primeiro lugar, licenciar empreendimentos com impacto local. Na ausncia de condies do municpio para tal, o estado licencia de forma supletiva esses empreendimentos. 7. Os parmetros variam de acordo com a legislao ambiental do estado ou municpio. O substitutivo ao Projeto de Lei no 3057/2007 comentado a seguir, prope como parcelamento de pequeno porte aquele com rea inferior a 10 mil metros quadrados, um hectare (ha), ou que o desmembramento resulte em at cinco unidades. Em Minas Gerais, so dispensados de licenciamento ambiental parcelamentos do solo com rea inferior a 25 ha (250 mil metros quadrados) e densidade populacional inferior a 70 habitantes/ha (Deliberao Normativa no 74/2004 do Copam).
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BOX 1
Impactos ambientais relacionados aos empreendimentos habitacionais
Os impactos ambientais decorrentes de empreendimentos habitacionais que envolvem a implantao e a regularizao de parcelamentos do solo urbano tm amplo espectro que abrange alteraes nos meios fsico, bitico e antrpico. A seguir se relacionam alguns desses impactos e alteraes ambientais, que podem variar conforme as caractersticas do empreendimento e sua localizao. Meio fsico: Supresso de vegetao; Maior impermeabilizao do solo com reduo da infiltrao de gua no solo e aumento do escoamento superficial; Acelerao de processos erosivos; Aumento de reas inundveis e pontos de alagamento; Contaminao do solo; Assoreamento de corpos dgua; Poluio e contaminao das guas superficiais e subterrneas. Poluio sonora; Poluio atmosfrica. Meio bitico: Degradao de reas de preservao permanente; Degradao da vegetao pelo efeito de borda; Danos e incmodos fauna. Meio antrpico e infraestrutura urbana: Aumento do consumo de gua e energia; Gerao de esgotos sanitrios; Gerao de resduos slidos; Ampliao das redes de infraestrutura; Aumento da demanda por servios pblicos; Aumento da demanda por equipamentos pblicos; Alteraes no sistema virio Aumento do trfego de veculos; Aumento da oferta de empregos; Aumento da arrecadao de impostos; Regularizao fundiria.
A legislao de parcelamento de solo est sendo revisada por projeto de lei em tramitao no Congresso Nacional que dispe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos e sobre a regularizao fundiria sustentvel de reas urbanas e d outras providncias. O substitutivo ao Projeto de Lei (PL) no 3057/2007, que vem sendo chamado de Lei de Responsabilidade Territorial Urbana, estabelece novos requisitos urbansticos e ambientais para o parcelamento do solo urbano e revogar a Lei no 766/79.
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Entre as suas proposies, o PL no 3057/2007 prev a unificao dos processos de licenciamento urbanstico e ambiental de parcelamentos urbanos por meio de uma nica licena integrada. Esta licena urbanstica e ambiental integrada seria um ato administrativo vinculado pelo qual a autoridade licenciadora estabelece as exigncias de natureza urbanstica e ambiental para o empreendedor implantar, alterar, ampliar ou manter parcelamento do solo para fins urbanos e para proceder regularizao fundiria (Art. 2, Inciso XXI). A autoridade licenciadora definida como o Poder Executivo municipal responsvel pela concesso da licena urbanstica e ambiental integrada do parcelamento do solo para fins urbanos ou do plano de regularizao fundiria, assegurada, nos casos expressos nesta lei, a participao do Estado no licenciamento ambiental (Art. 2, Inciso XX). Alm da licena urbanstica e ambiental integrada, expedida previamente implantao do parcelamento ou regularizao fundiria, ao fim da implantao seria expedida a licena final integrada, ato administrativo vinculado pelo qual a autoridade licenciadora declara que o empreendimento foi fisicamente implantado e executado de forma regular, com atendimento das exigncias urbansticas e ambientais estabelecidas pela legislao em vigor ou fixadas na licena urbanstica e ambiental integrada (PL 3.057/2007, Art. 2, Inciso XXII). O PL 3.057/2007 ainda prope outros dispositivos que afetaro o processo de licenciamento ambiental de parcelamentos para fins urbanos, como: i) a exigncia de EIA para parcelamentos urbanos com rea superior a um milho de metros quadrados (100 ha) ou com significativo impacto ambiental, reiterando o disposto na Resoluo do Conama no 1/86; ii) a permisso para utilizao de reas de Preservao Permanente (APP) como espaos livres de uso pblico ou de lazer, desde que seja observado o limite mximo de 10% de impermeabilizao do solo e 15% de ajardinamento, a utilizao da rea no gere degradao ambiental e seja aprovada previamente pela autoridade licenciadora; iii) a reduo da faixa de preservao permanente para 15 metros em cursos d gua at dois metros de largura e a interveno ou supresso de vegetao em APP por utilidade pblica ou interesse social. Uma das propostas do PL no 3057/2007 que o licenciamento urbanstico e ambiental integrado de parcelamentos urbanos seja feito no municpio, como regra, exceo dos municpios sem gesto plena,8 nos quais se exigiria, adicionalmente, o licenciamento ambiental do estado. O Estado tambm faria o licenciamento ambiental de empreendimentos com rea superior a 1 milho de metros quadrados, localizados em dois ou mais municpios, com impactos ambientais supralocais ou supresso de vegetao no bioma Mata Atlntica. Em todos os demais casos, o municpio seria o responsvel pela licena urbanstica.
8. Municpio com gesto plena o que possui simultaneamente pelo menos trs requisitos: plano diretor, conselhos municipais de meio ambiente e urbanismo e secretarias municipais de meio ambiente e urbanismo.
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Por pretender abarcar o mximo de aspectos relativos ao licenciamento urbanstico, ao licenciamento ambiental e regularizao fundiria de parcelamentos urbanos, o PL no 3.057 se tornou uma proposta de lei muito extensa, totalizando 136 artigos. Alm disso, suas propostas tm suscitado muita polmica, o que tem dificultado as negociaes para a sua aprovao no Congresso Nacional. Os problemas que envolvem o licenciamento urbanstico e ambiental de parcelamentos urbanos ou sua regularizao, contudo, continuam e esto a requerer procedimentos integrados e que proponham solues conciliatrias entre requisitos ambientais e urbansticos. Desta forma, se atenderia a necessidade crescente de produo e a regularizao de imveis urbanos, no negligenciando aspectos ambientais que objetivam a melhoria da qualidade ambiental urbana e o bem-estar coletivo. Cabe comentar o Estatuto da Cidade, Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana no pas. Embora no estabelea procedimentos especficos para o licenciamento ambiental de parcelamento urbano, como lei geral o Estatuto da Cidade tem como uma de suas diretrizes a garantia do direito a cidades sustentveis. Este entendido na lei como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (Lei no 10257/01, Art. 2, Inciso I). Fica ressaltado nessa diretriz o cumprimento da funo social da propriedade, princpio constitucional regulamentado pelo estatuto, e o atendimento simultneo e concertado dos aspectos sociais, econmicos e ambientais na poltica urbana. Os instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade visam ordenar o crescimento urbano das cidades brasileiras e aumentar a oferta habitacional, especialmente para as populaes sem acesso moradia adequada. O parcelamento disciplinado do solo um desses instrumentos. Prieto (2006) ressalta o papel da aplicao da legislao de parcelamento de solo na soluo do problema dos loteamentos irregulares, s vezes localizados em reas de proteo ou interesse ambiental. Por outro lado, o instrumento do parcelamento compulsrio de solo, utilizado para coibir a sua subutilizao ou no utilizao com fins especulativos, tambm contribui para a melhoria da qualidade ambiental urbana na medida em que otimiza o uso das infraestruturas, racionaliza o transporte e aumenta a oferta de imveis. Como se v, o disciplinamento do parcelamento do solo um instrumento fundamental no ordenamento urbano e para a ampliao da oferta habitacional. Para que isto ocorra com a garantia de condies adequadas de habitabilidade e segurana para a populao, o licenciamento ambiental elemento essencial. No entanto, o processo de licenciamento ambiental da implantao de
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parcelamentos do solo e regularizao de parcelamentos implantados de forma irregular tem sido criticado pelo excesso de exigncias e morosidade na emisso das licenas. Isto provoca, por um lado, o desincentivo para investimentos em empreendimentos habitacionais, especialmente para a baixa renda, e por outro lado, o agravamento de problemas ambientais pela demora na implantao de solues mitigadoras de problemas ambientais em parcelamentos irregulares. Alm disso, as dificuldades para atender e se adequar s exigncias da legislao ambiental incentivam perversamente o crescimento de empreendimentos clandestinos provocando danos ambientais muito maiores dos que, em geral, so encontrados nos empreendimentos que procuram se regularizar. Esta situao gera conflitos entre dois grupos. De um lado, os que defendem que o direito moradia no pode ser prejudicado pelos rigores de uma legislao ambiental que no se coaduna com as condies sociais e urbanas do pas. Do outro, ambientalistas e defensores da aplicao da legislao ambiental como forma de coibir abusos na implantao de empreendimentos em desrespeito s normas de proteo ambiental. Freitas (2009) cita autores, como Ancona, dos Santos, Compans, Vale e Arajo, que identificam efeitos sociais regressivos nas regulaes ambientais. Para estes autores, os avanos da regulao urbanstica no sentido de reconhecer direitos sociais como o direito moradia e terra infraestruturada tm sido dificultados pela legislao ambiental. Entretanto, Freitas (2009, p. 53) ressalta que no se pode afirmar que o ambientalismo seja necessariamente contrrio aos projetos de distribuio social e que a regularizao fundiria s pode ocorrer se for acompanhada de polticas de interrupo do crculo vicioso da informalidade urbana. Para entender melhor as razes desse conflito, que se manifesta no licenciamento ambiental, explana-se a seguir o procedimento bsico para a obteno de uma licena ambiental para parcelamento ou regularizao urbana, comentando-se os seus pontos crticos.
5 PROCEDIMENTO BSICO PARA EMISSO DAS LICENAS AMBIENTAIS E PARCELAMENTOS PARA FINS URBANOS E SEUS PONTOS CRTICOS
O procedimento administrativo bsico para o licenciamento ambiental possui, de acordo com a Resoluo do Conama no 237 /97, trs etapas correspondentes s: i) Licena Prvia (LP); ii)Licena de Instalao (LI); e iii) Licena de Operao (LO). A LP solicitada na fase de planejamento do empreendimento. Autoriza a localizao, concepo e viabilidade ambiental do parcelamento e as condies a serem observadas na elaborao dos projetos executivos. Seu prazo de validade estabelecido em funo do cronograma apresentado pelo empreendedor para elaborao dos projetos executivos, no podendo ser superior a cinco anos.
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A LI autoriza a implantao do empreendimento de acordo com projetos aprovados, incluindo toda a infraestrutura urbana e os dispositivos de controle ambiental especificados. Seu prazo de validade definido em funo do cronograma de implantao do parcelamento e das obras de infraestrutura, no podendo exceder seis anos. A LO concedida aps a realizao de vistoria que confirme a instalao da infraestrutura e o funcionamento dos sistemas de controle ambiental exigidos nas licenas anteriores. Seu prazo de validade pode variar entre quatro e 10 anos. Nos parcelamentos j implantados e em processo de regularizao, Salgado (2006) argumenta que no h sentido em exigir as trs licenas (LP, LI e LO) tendo em vista que os empreendimentos j existem, estando, de certa forma, consolidados. Nesses casos, apenas a LO deveria ser emitida. Na prtica, porm, as trs licenas tm sido exigidas na regularizao de parcelamentos j implantados. H tambm um entendimento de que a LO, que se justifica no licenciamento ambiental de uma fbrica, por exemplo, no se aplica a um parcelamento urbano, em funo da instalao progressiva da infraestrutura na medida em que o parcelamento ocupado, ou seja, a instalao completa de toda a infraestrutura em um parcelamento, antes que este seja ocupado, acaba no ocorrendo na prtica, o que implica renovaes sucessivas da LO. A LP a mais importante das licenas, pois nesta fase que so realizados os estudos ambientais, entre eles o EIA/Rima, e so definidas as exigncias que devem ser cumpridas para a concesso das licenas seguintes. As etapas bsicas da LP so apresentadas na figura 2, podendo apresentar variaes conforme o rgo ambiental licenciador.
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FLUXOGRAMA DAS ETAPAS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE FIGURA 2 Etapa 1 - Licena Prvia LP

Passo 1
PARCELAMENTOS DO SOLO URBANO Etapas do licenciamento ambiental de parcelamentos do solo para fins urbanos/LP
Requerimento LP
Passo 2
Definio do Estudo Ambiental LP Termo de Referncia TR Estudo Ambiental
Passo 3
Passo 4
Passo 5
Anlise do Estudo
Passo 6 Passo 7
Consulta Pblica Audincia Pblica
Passo 8
Parecer Tcnico
Passo 9
Emisso de LP
No Emisso de LP
Passo 10
Cumprimento de Exigncias
Elaborao prpria.
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Os passos para emisso da LP (figura 2) so, de forma resumida e em geral, os seguintes: 1. Requerimento da licena prvia pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, pertinentes, com a sua devida publicidade. 2. Definio pelo rgo ambiental do tipo de estudo ambiental a ser elaborado pelo empreendedor. 3. Entrega ao empreendedor, pelo rgo ambiental, do Termo de Referncia (TR) para elaborao do estudo ambiental. 4. Elaborao do estudo ambiental pelo empreendedor. 5. Anlise pelo rgo ambiental dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias. 6. Consulta pblica aos afetados pelos empreendimentos e demais interessados e realizao de audincia pblica do estudo ambiental, caso exigida. 7. Solicitao pelo rgo ambiental de esclarecimentos e complementaes ao estudo. 8. Emisso de parecer tcnico conclusivo. 9. Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade. 10. Cumprimento das exigncias elaboradas pelo empreendedor para solicitao da LI. Alguns aspectos do licenciamento ambiental para fins urbano tm sido visto como questes crticas do procedimento administrativo. A seguir apresentam-se alguns deles.
5.1 Estudos ambientais
O estudo ambiental pea fundamental no licenciamento ambiental. Nele so apresentados o diagnstico ambiental da rea do empreendimento; a identificao, previso, anlise e mensurao dos impactos ambientais; a definio das medidas mitigadoras; os programas de acompanhamento e monitoramento dos impactos, entre outros aspectos. A partir do estudo ambiental o rgo ambiental define as exigncias que iro constar nas licenas prvia, de instalao e de operao. Para parcelamentos de solo urbano com rea superior a 100ha (um milho de metros quadrados) a legislao federal exige obrigatoriamente a elaborao de EIA/Rima. Nas legislaes de alguns estados e municpios, esta exigncia
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pode ocorrer tambm para parcelamentos urbanos com rea inferior a 100ha. Em muitos casos, o EIA/Rima tambm exigido no licenciamento ambiental para regularizao de parcelamentos implantados revelia da legislao. Segundo a avaliao de Salgado (2006), o EIA/Rima, como instrumento de Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), tem auxiliado os rgos de meio ambiente na tomada de deciso quanto concesso de licenas ambientais e nas negociao entre os agentes envolvidos nos projetos propostos. No entanto, avaliado sob a perspectiva da concepo dos projetos e da gesto ambiental no seu todo, o EIA/Rima contribui pouco e no tem atendido de forma plena aos objetivos para os quais foi criado, especialmente na implantao de projetos urbanos. Instrumento de carter preventivo e de subsdio tomada de deciso, o EIA/RIMA, em muitos casos, basicamente um documento burocrtico para constar dos processos de licenciamento ambiental (JATOB, 2000, p. 37). Conforme Bursztyn (1994), a AIA, para ser bem-sucedida, deve estar integrada ao processo de planejamento e no ser apenas mais uma exigncia para obteno de autorizaes do governo. Jatob (2000, p.37) acrescenta que nos casos em que o EIA/Rima exigido na regularizao de parcelamentos, este no cumpre o preceito constitucional de ser um estudo prvio, como tambm no plenamente explorado enquanto instrumento de planejamento urbano. Na verdade utilizado apenas para cumprir uma exigncia da legislao ambiental, limitando-se a justificar o empreendimento tal como j est implantado. No so discutidos, a fundo, os aspectos locacionais do projeto e praticamente so nulos os casos em que os estudos concluem pela no viabilidade de execuo do empreendimento. Alm de no cumprir efetivamente seu papel na preveno dos impactos ambientais dos empreendimentos licenciados, o EIA/Rima um estudo caro e demorado, motivando crticas tanto por parte dos empreendedores quanto dos defensores do licenciamento ambiental como instrumento eficaz de controle ambiental. Sua banalizao, por um lado, e as presses para simplificao do processo de licenciamento, por outro, fizeram surgir estudos ambientais alternativos ao EIA/Rima. Previstos na Resoluo Conama no 237/97 nas hipteses de dispensa do EIA/Rima, so exemplos de estudos ambientais simplificados, adotados para parcelamentos urbanos, o Relatrio Ambiental Simplificado (RAS), o Relatrio Ambiental Preliminar (RAP) e o Relatrio de Impacto Ambiental Complementar (RIAC). Estes so exigidos pelos rgos de meio ambiente para empreendimentos de interesse social, de menor porte ou localizados em reas j submetidas a estudo ambiental anteriormente.
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5.2 Termo de referncia para elaborao do estudo ambiental
O termo de referncia (TR) o documento, expedido pelo rgo ambiental, que estabelece o contedo mnimo a ser observado na elaborao do estudo ambiental definido para o empreendimento. A elaborao do TR uma das questes crticas do processo de licenciamento ambiental. Nem sempre os rgos ambientais dispem de modelos especficos de TR para cada tipo de atividade a ser licenciada. Adota-se um modelo padro, que segue a regulamentao federal (Resoluo Conama no 1/86), por sua vez genrica, deixando de contemplar as especificidades dos estudos requeridos frente ao tipo do empreendimento e sua localizao. Nesse caso, um TR para o estudo ambiental de um empreendimento de extrao mineral pode ser idntico a um TR para o estudo ambiental de um parcelamento do solo, por exemplo. De acordo com Salgado (2006, p. 32), nos casos em que o termo muito genrico e no especfico para o empreendimento, o estudo tende a ser desnecessariamente extenso, pouco objetivo e frgil nas suas concluses e recomendaes.
5.3 Anlise do estudo ambiental pelo rgo ambiental
Recebido o estudo ambiental, cuja elaborao contratada pelo empreendedor, o rgo ambiental realiza sua anlise e aprovao. Esse processo pode envolver a participao de outros rgos, no caso do licenciamento de parcelamentos urbanos. Em geral, constitui-se uma comisso com representantes de rgos pblicos que devem se manifestar sobre aspectos do estudo, como a concessionria de gua e esgoto, o rgo de desenvolvimento urbano, o rgo responsvel pela obras de drenagem urbana e, quando o caso, o rgo do patrimnio histrico e o rgo estadual ou federal de meio ambiente, nas situaes exigidas por lei. Por meio da anlise, o rgo ambiental pode exigir modificaes e adequaes no estudo ambiental. Realizados os ajustes, o empreendedor reapresenta o estudo, que aprovado nessa primeira fase dever ser submetido audincia pblica, se exigida na legislao ambiental estadual ou municipal. De acordo com a Resoluo Conama no 237/97, o rgo ambiental poder estabelecer prazos de anlise diferenciados para cada modalidade de licena (LP, LI e LO), em funo das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a formulao de exigncias complementares, desde que observado o prazo mximo de seis meses a contar do ato de protocolar o requerimento at seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/Rima e/ ou audincia pblica, quando o prazo ser de at 12 meses. No entanto, estes prazos so interrompidos se o rgo ambiental solicitar esclarecimentos ou complementaes aos estudos at o momento em que estas solicitaes so respondidas pelo empreendedor. A solicitao de complementaes aos estudos ambientais uma das principais razes de retardamento na anlise de
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processos de licenciamento ambiental, j que no h prazo determinado por lei para isto. So motivadas, em muitos casos, pelas deficincias nos estudos apresentados, mas tambm por critrios diferenciados de anlise entre os tcnicos. Em outras vezes, o prprio empreendedor que no responde ou demora a responder s solicitaes de informaes complementares contribuindo para o atraso nos processos.
5.4 Consulta pblica e audincia pblica
A legislao estabelece que se deva dar publicidade ao estudo ambiental nos processos de licenciamento ambiental. O Rima, parte integrante do EIA/Rima o resumo do EIA apresentado em informao clara e objetiva, acessvel ao pblico em geral. Como especifica a Resoluo Conama no 1/86, no Rima as informaes devem ser traduzidas em linguagem acessvel, ilustradas por mapas, cartas, quadros, grficos e demais tcnicas de comunicao visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as conseqncias ambientais de sua implementao (Art. 9, Pargrafo nico). A publicidade do estudo ambiental permite que os afetados pelo empreendimento e os demais interessados possam consult-lo e se manifestar sobre as suas concluses. Outra forma de manifestao pela audincia pblica, que no obrigatria pela legislao federal, mas pode ser pela legislao estadual ou municipal ou se solicitada formalmente por entidade civil, Ministrio Pblico (MP) ou grupo de 50 ou mais pessoas (Inciso V, Art. 10 da Resoluo do Conama no 237/97). As manifestaes de interessados em audincias pblicas implicam que o rgo ambiental solicite ao empreendedor novos esclarecimentos e complementaes nos estudos e podem resultar em alteraes nos projetos e mudanas na sua localizao. H casos em que as manifestaes contrrias ao projeto podem retardar e mesmo paralisar os processos de licenciamento ambiental. Porm, em muitos casos, as audincias pblicas so meras formalidades com pouca participao de interessados ou a participao quase exclusiva de grupos com interesse especfico nos empreendimentos sem representantes dos interesses difusos da sociedade.
5.5 Emisso das licenas e monitoramento dos empreendimentos licenciados
As obrigaes do empreendedor no se encerram na emisso da LP. Na verdade, a partir dela iniciam-se as providncias a serem tomadas para que seja expedida a LI. At ento se discutiu a concepo geral do projeto. A partir da LP, o empreendedor comea, de fato, a preparar a instalao do seu empreendimento. As obras s podem iniciar, contudo, aps a expedio da LI e no aps a LP, como s vezes entendido. No caso dos parcelamentos urbanos j existentes, em processo de regularizao, a LO deveria ser a nica a ser exigida, pois se trata de empreendimentos j instalados. Porm, como esses parcelamentos geralmente so implantados sem autorizao do
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poder pblico, estudos ambientais, projetos executivos e planos de controle ambiental so exigidos para se proceder adequao dos parcelamentos legislao urbana e ambiental, bem como para recuperar e mitigar os danos j causados ao meio ambiente. Quanto aos parcelamentos urbanos novos, o ideal seria que eles tivessem toda a infraestrutura urbana implantada antes da ocupao dos lotes e construo de edificaes. Na prtica isto no ocorre porque os empreendedores geralmente precisam vender os lotes para obter recursos para a instalao da infraestrutura. Esta, por sua vez, instalada na medida em que os lotes so ocupados e no de uma s vez. Essas distores fazem que as exigncias da LI nunca sejam completamente atendidas, o que implica em renovaes constantes da validade da LO. Ao rgo ambiental cabe fiscalizar o cumprimento das exigncias de licena e a implantao dos programas de monitoramento e controle ambiental pelo empreendedor. No caso dos parcelamentos urbanos, deve ser exigida especialmente a instalao das infraestruturas de saneamento ambiental redes de gua, esgoto, drenagem pluvial e coleta de lixo , dos equipamentos pblicos coletivos escola, unidades de sade, posto policial, entre outros e a implantao de praas e reas verdes antes da ocupao do loteamento. Tambm deve ser fiscalizada a implantao de programas ambientais previstos, como os de delimitao e conservao de reas protegidas, de recuperao de reas degradadas, o plano de coleta e a destinao de resduos slidos, o monitoramento da qualidade da gua, a recarga de aquferos, o monitoramento da qualidade do ar, entre outros. A experincia emprica tem demonstrado, no entanto, que aps a expedio das licenas ambientais, os rgos de meio ambiente no realizam a contento o monitoramento dos empreendimentos licenciados. A principal razo alegada a falta de pessoal e apoio logstico para as vistorias de fiscalizao, alm do acmulo de novos processos que precisam ser analisados. Como consequncia, os empreendimentos tendem a no instalarem todos os equipamentos propostos nos projetos aprovados e no implantar os programas ambientais previstos.
6 A POLTICA HABITACIONAL E SUA INTERFACE COM O LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA PARCELAMENTOS URBANOS
A poltica habitacional brasileira passou por vrios estgios de maior e menor intensidade da ao do Estado na produo direta de habitaes ou no incentivo produo habitacional por agentes privados. Destacam-se as primeiras aes do governo brasileiro, ainda no Estado Novo, por meio dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), para prover habitao aos trabalhadores de menor renda, a criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), do Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e do Banco Nacional de Habitao (BNH) em 1964.
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Atuando de 1964 a 1986, o BNH, com recursos da caderneta de poupana e do Fundo de Garantia por Tempo de Servios (FGTS), promoveu no s a construo de habitaes prontas, mas tambm financiou obras de infraestrutura urbana. A produo de conjuntos habitacionais padronizados, geralmente localizados em periferias distantes e o financiamento de um nmero expressivo de obras, especialmente habitaes para a classe mdia, tiveram papel determinante na estruturao do espao urbano brasileiro nas dcadas de 1960 a 1980. O SFH, por meio de um engenhoso sistema de captao de poupana interna que estimulava e beneficiava simultaneamente a construo civil e o sistema bancrio, atuou como eficiente mecanismo de reproduo do capital e ainda rendeu dividendos polticos ao Regime Militar. Todo esse dinamismo construtivo ocorreu, contudo, em poca em que as preocupaes ambientais eram inexistentes ou incipientes e no havia exigncia de licenciamento ambiental de obras habitacionais e de infraestrutura urbana. Este passou a ser cobrado sistematicamente a partir da dcada de 1990, coincidindo com perodo de recesso econmica que reduziu substancialmente a produo habitacional formal no pas. A produo informal de habitaes cresceu em ritmo acelerado na mesma poca, acentuando problemas de degradao urbana e ambiental. A retomada do crescimento econmico nos primeiros anos do sculo XXI fez ressurgir o papel dinamizador da construo civil na economia e a oportunidade poltica de alavanc-lo para estimular a produo de moradias para as classes de menor renda, que sempre ficaram a margem dos programas de financiamento habitacional por sua baixssima capacidade de pagamento. A melhoria de renda dessa populao, favorecida pelo crescimento do nvel de emprego e pelas polticas sociais implementadas a partir de 2003, aumentou o seu poder de compra tornando-a interessante para o mercado imobilirio. A combinao desses fatores fez que o governo federal lanasse em 2009 o programa habitacional Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), objeto da Medida Provisria (MP) no 459, de 25 de maro de 2009, convertida na Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009. O PMCMV pretende promover a construo de um milho de moradias para famlias com renda de at 10 salrios mnimos, em parceria com estados, municpios e iniciativa privada. A meta ambiciosa e o transforma em um dos maiores programas habitacionais j gestados no Brasil. O PMCMV tem como objetivo estimular a atividade econmica do pas e ao mesmo tempo reduzir o dficit habitacional por meio da construo de novas habitaes e da regularizao de parcelamentos urbanos, especialmente para a populao de menor renda. A iniciativa recoloca o Estado frente da promoo habitacional e com claro direcionamento para as populaes de menor renda, pouco assistidas pelos programas do BNH no passado. Contudo, um dado novo a ser considerado em
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relao aos programas habitacionais do BNH a necessidade de licenciamento ambiental das obras. Portanto, para que a falta de agilidade nos processos de regularizao urbanstica e ambiental no comprometesse o cumprimento das metas do PMCMV, alguns procedimentos especiais foram estabelecidos para empreendimentos habitacionais de interesse social. Um deles a transferncia para os municpios da responsabilidade sobre o procedimento de regularizao fundiria no seu territrio. Desta forma, na regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social, assim considerados os parcelamentos informais ou irregulares ocupados, predominantemente por populao de baixa renda, poder ser dispensada a expedio das licenas urbanstica e ambiental. Outro dispositivo permite que o municpio proceda regularizao fundiria de interesse social em APPs ocupadas at 31 de dezembro de 2007 e inseridas em reas urbanas consolidadas, desde que estudo tcnico comprove que esta interveno implica melhoria das condies ambientais em relao situao de ocupao irregular anterior. Sob o aspecto ambiental, esses dispositivos foram regulamentados pela Resoluo Conama no 412, de 13 de maio de 2009, que estabelece critrios e diretrizes para o licenciamento ambiental simplificado de novos empreendimentos destinados construo de habitaes de interesse social. Embora aplicvel somente a empreendimentos habitacionais de interesse social com at 100 ha de rea, esta resoluo altera substancialmente os procedimentos normais para licenciamento ambiental. A Resoluo Conama no 412 estabelece uma nica licena ambiental, compreendendo localizao, instalao e operao e define o prazo mximo de 30 dias para anlise conclusiva do rgo ambiental. Tambm institui o RAS e o Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais como os nicos estudos ambientais exigidos, o que na prtica elimina a exigncia obrigatria de EIA/ Rima. A resoluo impe, contudo, que para obter a licena ambiental, os empreendimentos tenham implantados sistemas de abastecimento de gua potvel, coleta e tratamento de esgoto sanitrio, bem como coleta e disposio adequada de resduos slidos e manejo de guas pluviais. Prev tambm a destinao de reas para circulao, equipamentos urbanos e comunitrios, reas verdes e espaos livres de uso pblico em consonncia com o plano diretor e lei municipal de uso e ocupao do solo para a zona em que se situar o empreendimento. O licenciamento ambiental simplificado no ser aplicado nos casos em que o empreendimento implicar em interveno em APP, exceto nos casos previstos na Resoluo Conama no 369, de 28 de maro de 2006. Essas medidas tm gerado polmica e apontam para a contradio, j comentada neste texto, entre a necessidade de ampliar a oferta habitacional, especialmente nas classes de menor renda, sem deixar de atender as condicionantes
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ambientais que garantam equilbrio ecolgico, salubridade e reduo de riscos para a populao. Alguns ambientalistas tm razo em temer que a flexibilizao do processo de licenciamento ambiental pode ser um pretexto para se aprovar projetos sem atender aos requisitos mnimos de controle ambiental. Outros, no entanto defendem que a reduo das exigncias e da burocracia no trmite dos processos de licenciamento se justificaria em projetos de interesse social. Nestes casos, estaria melhorando as condies de precariedade dos assentamentos informais, que a continuar na situao em que se encontram, geram maior prejuzo ambiental e social. O desafio, portanto, compatibilizar a maior oferta habitacional e a regularizao de habitaes informais com a melhoria da qualidade ambiental, fazendo que o licenciamento ambiental seja efetivo neste papel.
Esse texto apresentou alguns aspectos da relao entre habitao e meio ambiente, abordando especificamente o instrumento do licenciamento ambiental para implantao e regularizao de parcelamentos urbanos. Considerando que a oferta habitacional, especialmente para as populaes de menor renda, ocorre por meio de loteamentos regulares ou no, empreendidos pelo poder pblico e por agentes privados, o licenciamento ambiental pode ser um instrumento eficaz na reduo tanto da informalidade urbana quanto da degradao ambiental. Utilizado como instrumento de planejamento urbano, o licenciamento ambiental tem o papel de disciplinar as ocupaes urbanas quanto ao atendimento de requisitos ambientais. Entre eles, evitar que se ocupem reas sensveis ambientalmente, como encostas ngremes, entorno de mananciais, fundos de vales e demais reas de preservao permanente, prevenindo desmoronamentos, enchentes e poluio hdrica. Alm disso, cuida que os empreendedores, privados ou pblicos, no ofertem lotes sem que esteja implantada a infraestrutura urbana mnima, especialmente a de saneamento ambiental, que inclui abastecimento de gua, coleta de esgotos e de lixo, pelo menos. Tambm cobrado no licenciamento ambiental, a destinao de espao para implantao de equipamentos coletivos, praas, reas verdes e a delimitao de reas ambientalmente protegidas. Combinado com outros instrumentos de planejamento urbano, o licenciamento ambiental pode ter o seu espectro ampliado, exigindo, por exemplo, que a construo nos loteamentos de habitaes seja feita com menor nvel de consumo energtico, reuso de gua e emprego de materiais certificados quanto a critrios ambientais. Outros aspectos, mais ligados ao zoneamento urbano, podem ser valorados no licenciamento ambiental, como a localizao de loteamentos mais prximos s reas centrais e de emprego, reduzindo a disperso urbana e a extenso no otimizada de redes de infraestrutura, bem como os custos com transporte.
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Contudo, para que o licenciamento ambiental seja visto como instrumento que gere benefcios sociais preciso torn-lo mais eficiente e menos burocrtico. necessrio agilizar a anlise dos processos de licenciamento ambiental e reduzir o tempo para expedio de licenas ambientais. Isto no deve significar, porm, a reduo do rigor das anlises ou a eliminao de exigncias essenciais. Os estudos ambientais devem ser menos redundantes nos seus diagnsticos e mais eficazes na indicao de medidas mitigadoras. As causas de retardamento na emisso de licenas no podem ser imputadas exclusivamente aos rgos ambientais. Aos empreendedores cabe contratar estudos ambientais consistentes, cumprir as exigncias das licenas e implantar as medidas mitigadoras determinadas. Enfim, quanto mais a sociedade, em geral, se conscientizar de que os investimentos em maior controle ambiental tm retorno muito maior na reduo de desastres ambientais e dos custos com sade pblica e mitigao de problemas ambientais, mais o licenciamento ambiental tende a se tornar mais eficiente. Na melhoria da qualidade ambiental urbana ele um instrumento que ao invs de ser acusado de ser um entrave ao desenvolvimento, deve ser valorizado e aperfeioado na busca da almejada conciliao entre desenvolvimento econmico, incluso social e proteo ambiental no meio urbano.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 23
AS POLTICAS PARA A REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA NO BRASIL
1 INTRODUO
Mesmo considerando que o rpido processo de urbanizao brasileiro foi promovido, basicamente por contingentes populacionais de baixa renda, as polticas pblicas de planejamento urbano e habitacional foram incapazes de promover a produo de moradias apropriadas em tipo, quantidade e localizao para essa populao ou de criar as condies para facilitar o seu acesso ao mercado habitacional formal. As condies restritas de acesso a esse mercado por parte dos segmentos de menor renda no se deram apenas pela baixa capacidade financeira dessas populaes. Essas restries tambm foram agravadas pelas disfunes dos mercados de solo urbano das cidades brasileiras que resultaram em preos de moradias elevados at mesmo para as camadas de renda mdia. A inexistncia de mecanismos adequados de financiamento produo e aquisio de moradias de baixa renda, a captura dos recursos para financiamento habitacional pelas camadas de mdia e alta renda, a hegemonia de um planejamento urbano eivado por tecnicismos e muitas vezes elitista, mais preocupado com aspectos fsico-espaciais da cidade que se omitia diante das demandas habitacionais dos segmentos de baixa renda e uma legislao que protegia a propriedade urbana como ativo financeiro especulativo, na ausncia de mercados financeiros mais desenvolvidos, so alguns dos elementos que impedem o acesso moradia legal pela maioria da populao. Para se ter uma ordem de grandeza de quo distorcidos so os preos das moradias no Brasil, Dowall (2006) indica que a relao entre os preos mdios das moradias e a renda mdia domiciliar em 1998 no Brasil foi de 12,5. Essa relao, comparada entre 27 pases de renda mdia em estgio de desenvolvimento, variou entre 1,7 (Polnia) e 20 (Litunia). A relao apresentada pelo Brasil foi muito maior do que todos os pases na Amrica Latina e Central, sendo menor apenas que o Panam, Srvia, Montenegro, Letnia, Costa do Marfim e Litunia. Por outro lado, 11 pases dos 27 apresentaram uma relao abaixo de seis, considerada uma boa performance.
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A impossibilidade de acesso pelas populaes de baixa renda ao mercado habitacional formal fez surgir uma cidade que se desenvolveu margem da legislao urbanstica ao longo de todo o sculo XX. Como trao marcante da paisagem dos principais centros urbanos brasileiros observa-se a ocupao pela populao de baixa renda de encostas ngremes, margens de rios, reas de mangues, reas insalubres ou poludas que oferecem inmeros riscos aos ocupantes que, por sua vez, geram degradao ambiental que ampliam esses riscos. Outra faceta da ciso scio-espacial da cidade so as periferias ocupadas por loteamentos desprovidos de infraestrutura, equipamentos e servios urbanos, cuja reas sem qualidade espacial so igualmente ocupadas pela populao mais pobre. Assim, as ocupaes informais urbanas que do origem s favelas e aos loteamentos irregulares ou clandestinos,1 em vrias cidades brasileiras, tm origem em diversos mecanismos que relacionam a demanda e a oferta de moradias no mercado formal. Em especial, cita-se a no utilizao de instrumentos de regulao que reduzam o custo de oportunidade social a partir de incentivos eficientes aos agentes econmicos privados para elevar a oferta habitacional para as camadas de baixa renda. Um exemplo a escassez artificial de reas para oferta de novas moradias provocada, basicamente, pela reteno de terrenos mantidos desocupados ou subutilizados espera de valorizao imobiliria em espaos urbanos consolidados. A escassez de reas bem localizadas para urbanizao, assim gerada, eleva o preo da terra que faz aumentar o preo da habitao impedindo o acesso das camadas de menor renda ao mercado habitacional formal nessas reas. Tal mecanismo gera um crculo vicioso que empurra as populaes de menor renda para as periferias ou estimula a ocupao informal das reas subutilizadas nas reas com maior centralidade, marcando no tecido urbano a estratificao da sociedade. Alm da inadequao da legislao para regular os mecanismos econmicos de precificao do solo urbano, os instrumentos normalmente utilizados para o controle do uso e da ocupao do solo urbano terminam por produzir mais distores. Padres urbansticos muito exigentes elevam o preo final dos terrenos ofertados para a demanda de baixa renda, por causa da elevao do consumo de solo por unidade imobiliria para atendimento dos parmetros de desenho urbano, ou pelos investimentos para proviso de infraestrutura exigidos. O aumento do custo de produo do lote urbanizado desestimula o cumprimento da lei, ao mesmo tempo em que a ao negligente do poder pblico estimula a continuidade do processo de gerao da informalidade.
1. Neste artigo, informalidade se refere indistintamente aos assentamentos urbanos tipificados como favelas ou loteamentos irregulares/clandestinos. Enquanto as favelas so assentamentos que podem surgir espontaneamente ou a partir de movimentos organizados de ocupao, os loteamentos irregulares so, em geral, parcelamentos do solo que no cumprem a legislao urbanstica no sendo, por este motivo, aprovados e registrados. Estes esto localizados, em grande parte, nas reas perifricas das cidades, enquanto os primeiros surgem, principalmente, nas reas vagas ou subutilizadas em estruturas urbanas consolidadas.
As Polticas Para a Regularizao Fundiria Urbana no Brasil
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Sobre esse assunto, deve-se mencionar que a gesto pblica tem sido arbitrariamente e seletivamente aplicada nas reas urbanas. Vrios autores, como Maricato (1999), Rolnik (1999) e Verssimo (2005) examinam a informalidade como subproduto da legislao e no como desvio do planejamento, uma vez que aplicada de acordo com as circunstncias em uma sociedade marcada por relaes de favorecimento e privilgios. A legislao de uso e ocupao do solo estaria atrelada informalidade pelo fato de que, historicamente, no Brasil ela busca padres urbansticos inalcanveis pela populao de menor renda estando, muitas vezes, atrelada ao atendimento de interesses imobilirios (ROLNIK, 1997; MARICATO, 1996). Nela estaria definida a estratificao do espao urbano na qual os interesses imobilirios estabeleceriam as estratgias de mais-valias da renda do solo urbano e o uso, consentido, da informalidade para maximizao destas. Outros autores demonstram com uso de dados empricos, que leis de zoneamento com dispositivos de uso e ocupao do solo muito exigente e restritivo aumentam os custos de produo das habitaes elevando seus preos no mercado (BERTAUD; MALPEZZI, 2001; GLAESER; GYOURKO, 2002). Por vezes, tais dispositivos so utilizados para filtragem de grupos sociais ou tnicos no acesso a determinadas reas (PENDALL, 2000), porm em muitos casos as distores geradas nos mercados de solo esto mais atreladas ao estabelecimento de padres urbansticos que buscam formas ideais para os espaos urbanos, cujos planejadores pensam apenas nos benefcios a serem alcanados e menos nos provveis efeitos negativos deles decorrentes (BERTAUD; MALPEZZI, 2001). Alm da legislao, a atuao do setor pblico na urbanizao brasileira se d de forma assimtrica. Enquanto investimentos pblicos e um rigoroso controle do uso do solo so aplicados s reas, em que predominam os grupos de maior renda, preservando as caractersticas que fazem dessas reas as melhores das cidades, as reas perifricas empobrecidas so marcadamente negligenciadas pelos investimentos pblicos, em que o descumprimento da legislao urbanstica no s tolerado como tambm estimulado. Tanto no caso das favelas quanto dos loteamentos irregulares, a falta de segurana da posse das casas, edifcios e terrenos est ligada a uma larga cadeia de efeitos que reproduzem e agravam as condies de vulnerabilidade e pobreza dessas populaes. A falta do registro de uma ocupao decorre do no reconhecimento legal de um assentamento, o que se traduz na falta de um endereo oficial e o no reconhecimento dos seus moradores como cidados. A partir da, se desencadeia uma corrente de discriminao dos moradores dessas reas no acesso ao mercado formal de trabalho, a servios pblicos diversos e s oportunidades de desenvolvimento disponveis nas cidades, sobretudo, devido ao estigma que eles carregam por morarem em reas plenas de todo tipo de problemas sociais, criminalidade, degradao ambiental e outros.
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A falta da segurana da posse que expe as famlias ao risco de expulso de suas casas restringe o investimento na melhoria das condies habitacionais e obriga os responsveis pelos domiclios a permanecerem em suas casas, muitas vezes impedindo que um membro da famlia se insira no mercado de trabalho. Tambm a falta de um endereo oficial e da impossibilidade de se obter alvars de funcionamento so fatores que podem impedir a formalizao de pequenos negcios que geram renda e emprego nas reas de assentamentos informais. A informalidade econmica bloqueia o acesso a linhas de financiamento para ampliao dos negcios que poderiam gerar mais empregos. Alm disso, impedem que os eventuais empregados sejam registrados, estendendo a cadeia de informalidade tambm s relaes trabalhistas nessas reas. importante citar que a questo econmica no secundria nos assentamentos informais. Na medida em que esses assentamentos se consolidam, sejam favelas ou loteamentos irregulares, cresce os investimentos privados, levando comrcio e servios, o que tem um papel importante na melhoria dos bairros, inclusive na sua segurana e na valorizao dos imveis (GUEDES; OLIVEIRA, 2006). Isso faz que as atividades econmicas nessas reas, gerem empregos na localidade reduzindo a dependncia em relao a outras reas da cidade para a busca de trabalho, bens de consumo e servios, e seja fator importante para a sustentabilidade desses assentamentos, sendo necessrio que se removam os obstculos que impedem que tais atividades sejam ampliadas e gerem empregos de qualidade. Por outro lado, a casa prpria para muitas famlias a principal forma de poupana e mobilidade social (GUEDES; OLIVEIRA, 2006). O padro de construo nessas reas a autoconstruo, no qual a casa progressivamente melhorada a partir dos pequenos investimentos das famlias ao longo dos anos. Dessa forma, importante que a moradia seja, efetivamente, convertida em ativo financeiro das famlias, capacitando-as economicamente na busca de fontes de recursos na forma de crdito, seja para a ampliao ou melhoria de suas moradias, seja para a aplicao em outros investimentos. Como salienta De Soto (2001) uma vez que os direitos de propriedade no so adequadamente registrados, empresas que no possuem constituio legal e famlias que no possuem um endereo verificvel no conseguem transformar os seus ativos em capital, no podendo ser trocados fora dos estreitos crculos locais, no servindo tambm como garantia a emprstimos e participao em investimentos. Como resultado, nos assentamentos informais, empresas e famlias so subcapitalizadas e no conseguem romper o crculo de insegurana que caracteriza as relaes locais dominados pela informalidade, baixa capacidade financeira e relaes econmicas e de trabalho precrias.
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Assim que, faz-se necessrio resgatar o passivo social, urbanstico, ambiental e econmico resultante do crescimento urbano excludente que marcou o desenvolvimento das cidades brasileiras. Nossas cidades apresentam como trao dominante uma dicotomia estrutural que divide a cidade entre uma parte formal e outra informal em que a primeira conta com a presena macia do Estado, enquanto a segunda, negligenciada de ateno dos governos, apresenta uma srie de carncias e problemas que, longe de atingir apenas os segmentos populacionais de baixa renda, embora os atinja majoritariamente, limita o desenvolvimento de toda a sociedade. Dessa forma, a resoluo da questo fundiria que caracteriza principalmente grande parte das moradias urbanas da populao de baixa renda deve ser encarada como pilares da poltica habitacional do pas sendo condio fundamental para o resgate da cidadania das populaes urbanas mais pobres, o combate pobreza urbana e a plena integrao dessas populaes cidade e sociedade. Paralelamente s aes de regularizao fundiria indispensvel que os mecanismos de produo de moradias adequadas para a populao de baixa renda e de acesso dessa populao ao mercado habitacional formal sejam ampliados por meio de programas especficos, como forma de quebrar o ciclo de gerao da cidade informal. Muito j se avanou no pas na remoo de obstculos legais que impediam aes de regularizao fundiria urbana mais efetiva e tambm na formulao de polticas federais de apoio s aes de regularizao fundiria descentralizadas, em estados, municpios e organizaes no governamentais. Tais avanos foram, em grande medida, fruto da mobilizao e da presso de diversos segmentos da sociedade que cobravam ao mais ativa do governo federal para enfrentar o problema da informalidade urbana, papel este que coube ao Ministrio das Cidades (MCidades) a partir de sua criao em 2003. No entanto, em que pese experincia acumulada ao longo dos ltimos anos de forma pioneira pelo MCidades e dos avanos alcanados, muito ainda deve ser feito, dada a magnitude e a diversidade dos problemas relacionados a essa questo. Sendo assim, importante que as intervenes de regularizao fundiria dos assentamentos informais para serem efetivas tenham uma abordagem ampliada que contemple aes na esfera jurdica, urbanstica, ambiental, social e econmica. Esse texto pretende mostrar um panorama da evoluo da regularizao fundiria no Brasil nos ltimos anos e oferecer alguns pontos de reflexo para conduzir o debate sobre o que ainda precisa ser feito.
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2 O QUADRO DE IRREGULARIDADE FUNDIRIA NO BRASIL
Uma questo que antecede a regularizao fundiria definir o que est sendo abordado, uma vez que tal definio j traz no seu bojo as indicaes para as polticas pblicas que sero formuladas. A regularizao fundiria de uma propriedade est vinculada, a princpio, a como dar garantias sobre o domnio do solo em que j existe uma ocupao a quem de fato o ocupa, evitando-se remoes, despejos forados e invases de terceiros. Trata-se, antes de mais nada, de garantir a segurana da posse como forma de se garantir o direito de moradia de quem, de fato, exerce o domnio de determinado cho. Hoje o pas conta com diversos instrumentos para efetivar a proteo da posse de um imvel, como ser visto adiante. No entanto, como visto na seo anterior, os problemas relacionados questo fundiria no se encerram na resoluo da questo patrimonial, mas envolvem tambm aspectos urbansticos e ambientais que decorrem do modo como tais assentamentos so produzidos pelos mercados informais de solo. A regularizao fundiria urbana, portanto, deve abordar o problema de forma sistmica exigindo aes amplas que passam por diversas dimenses, como a jurdica, a administrativa, a urbanstica, a ambiental, a social e a econmica. Nesse sentido, a mensurao da magnitude do problema dos assentamentos informais, ou irregulares, no fcil, dada a lacuna de levantamentos especficos que retratem a situao nacional em todos os possveis aspectos da irregularidade. Em um primeiro momento, alguns nmeros da pesquisa do perfil dos municpios do Brasil, realizada em 2008 pelo IBGE, permitem enxergar um pouco o cenrio de irregularidade fundiria no pas. Dos 5.564 municpios brasileiros em 2008, 33% afirmaram possuir favelas e 53% de ter loteamentos irregulares ou clandestinos. Considerando a totalizao dos municpios com assentamentos informais temos que cerca de 59,8% deles revelaram ter alguma ocorrncia de favelas ou loteamentos irregulares ou ambos. A ocorrncia de favelas e assentamentos irregulares se torna mais crtica quanto maior a populao urbana. Nos 1.014 municpios com populao de 20 mil habitantes em reas urbanas ou mais, aquelas propores alcanaram, respectivamente, 67% e 78%. Destes municpios, 861 anunciaram possuir favelas ou loteamentos irregulares ou ambos. J nos municpios que apresentavam mais de 100 mil habitantes, segundo a contagem da populao realizada em 2007 pelo IBGE, 87% deles afirmaram possuir favelas e 92,5% possuam loteamentos irregulares, conforme mostra o grfico 1. Esses municpios, que totalizavam 227 em 2007, representavam apenas 4,7% dos municpios brasileiros, mas concentravam cerca de 60,5% da populao urbana
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do pas ou 92,7 milhes de pessoas.Desses municpios, 214 confirmaram a ocorrncia de favelas ou loteamentos irregulares ou ambas formas de ocupao informal.
GRFICO 1
(Em %)
Proporo dos municpios com favelas e loteamentos irregulares
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros 2008/IBGE.
Por outro lado, o censo demogrfico que traa um perfil dos domiclios brasileiros, no apresenta dados precisos do total de domiclios com situao fundiria precria que permita o dimensionamento real do problema. exceo de cadastros municipais, quando existentes, o levantamento nacional no mede objetivamente se uma moradia est regular quanto ao seu registro imobilirio. O Censo Demogrfico 2000, por exemplo, no mximo questiona quanto condio de ocupao do domiclio, isto , se a moradia ou o terreno prprio ou no. Nesses casos, as respostas podem refletir a percepo que os respondentes dos questionrios tm em relao posse do imvel ou a quem tem o domnio real do imvel, no ficando esta questo muito clara. Mesmo no havendo registro, os respondentes podem considerar licitamente que tanto sua casa quanto o respectivo terreno so prprios, uma vez que adquiridos de boa f por compra ou ocupados pacificamente por dcadas. Esses levantamentos tambm no trazem uma classificao clara da situao ou localizao dos domiclios quando situados em favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos.
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Assim, os dados censitrios do ano 2000 referentes s condies de ocupao do domiclio ou do terreno apontavam cerca de 2,6 milhes de domiclios em reas urbanas cuja condio de ocupao fosse incerta moradias prprias em terrenos no prprios, moradias com outra condio de ocupao. Esses dados, muito provavelmente, subestimam o total de moradias irregulares no pas. Um estudo desenvolvido pelo Centro de Estudos da Metrpole em 2007, utilizando dados do Censo Demogrfico 2000 agregados em setores censitrios especiais em aglomerados subnormais e setores censitrios no especiais, cujos domiclios particulares permanentes guardam entre si caractersticas fsicas e scio-econmicas semelhantes, totalizou cerca de 3,27 milhes de domiclios ditos precrios (IBGE, 2007). Entre as variveis includas no modelo foram considerados os domiclios sem acesso infraestrutura, renda, escolaridade e cuja posse da moradia ou do terreno no estivesse claramente definida outras formas de posse da moradia e do terreno. A Fundao Joo Pinheiro, com base nos nmeros da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2007, estima que o dficit habitacional no Brasil seja da ordem de 6,27 milhes de moradias, sendo que nas reas urbanas este nmero de cerca de 5,19 milhes (BRASIL, 2009a). Por outro lado, este estudo aponta que em 2007 existiam por volta de 10,5 milhes de domiclios urbanos que no dispunham de um ou mais servio de infraestrutura (gua, esgoto, coleta de lixo ou rede eltrica) e cerca de 1,88 milho com inadequao fundiria. No clculo dos domiclios urbanos inadequados no so includos aqueles classificados em situao de dficit habitacional (BRASIL, 2009a). Desse modo, muitos domiclios em situao de dficit tambm so inadequados em relao ao acesso aos servios bsicos de infraestrutura ou sua situao fundiria; e ainda, um domiclio pode ser inadequado segundo mais de um critrio. Assim, o fato que a situao de moradias sem registro no pas , provavelmente, muito superior ao dficit habitacional, se sobrepondo ao mesmo. Esta constatao tem implicaes importantes para a poltica habitacional. Dadas as caractersticas da produo de moradias da populao de baixa renda, basicamente efetuada pela melhoria gradativa das construes ao longo do tempo pelos prprios moradores, uma parcela importante do dficit poderia ser enfrentada a partir das aes de regularizao fundiria, especialmente quela parcela referente s moradias precrias ou reposio do estoque devido depreciao. Nesses casos, a segurana da posse e a preservao do direito de moradia seria o elemento a dar a segurana necessria para que os moradores investissem na melhoria de suas residncias, com recursos prprios ou a partir da aquisio de materiais de construo subsidiados ou pelos incentivos fiscais que desoneram de impostos os materiais de construo.
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3 HISTRICO DA REGULARIZAO FUNDIRIA NO BRASIL E EVOLUO DO MARCO LEGAL
Faz parte do histrico de intervenes urbanas promovidas no pas ao longo do sculo XX as aes de higienizao, corrente predominante no contexto urbanstico do perodo, que primava pela retirada das populaes mais pobres e suas moradias precrias das reas centrais no mbito dos projetos de melhoramentos e embelezamento das cidades brasileiras. Vrios so os exemplos dessas aes, sendo emblemticas as reformas urbansticas de Pereira Passos, no Rio de Janeiro, no incio do sculo XX e as intervenes derivadas do Plano de Avenidas de Prestes Maia para So Paulo, apresentado na dcada de 1930. Nesses planos, raramente a populao pobre retirada das reas centrais era contemplada com aes de reassentamento, mesmo havendo aqui ou ali projetos para a criao de parques proletrios. A partir das dcadas de 1950 e 1960 do sculo passado, quando a industrializao e o rpido processo de urbanizao tinham mudado radicalmente a paisagem urbana das principais cidades do Brasil dando origem a grandes reas metropolitanas, o problema dos assentamentos informais e favelas atraram maior ateno dos governos e pesquisadores. Nesse perodo, vrias propostas foram apresentadas por governos para a soluo do problema das favelas e obedeciam, basicamente, a duas linhas de ao: a urbanizao das favelas, como meio de melhorar as condies de vida dos moradores da favela, integrando-a gradativamente na cidade; e outra linha, que propunha a remoo dos seus moradores para outro local e a utilizao das reas desocupadas para outros fins. Os defensores dessa linha acreditavam que no seria possvel aos moradores das favelas serem integrados na sociedade em um ambiente degradado, e enquanto uma pessoa morasse e vivesse daquele modo sempre seriam vistos como favelados (PEREZ, 2007). Do primeiro enfoque surgem aqueles que defendem a fixao dos moradores nos locais das favelas, seja por meio da urbanizao das favelas, efetuando melhoramentos nas reas pblicas e nas casas, seja por meio da construo de conjuntos habitacionais para a populao pobre no prprio local da favela ou em suas imediaes. Data da segunda metade da dcada de 1950 a experincia levada a cabo pela igreja, por Dom Hlder Cmara, na poca arcebispo-auxiliar do Rio de Janeiro, que criou a Cruzada So Sebastio no bairro do Leblon, um conjunto de 10 edifcios de apartamentos que abrigou os moradores removidos da favela da praia do Pinto, localizada no mesmo bairro. Do segundo enfoque, que prope a limpeza das reas urbanas mais visadas e valorizadas pelo mercado decorre as aes que foram realizadas no incio dos anos 1960 pelo governo de Carlos Lacerda no Rio de Janeiro (Guanabara) removendo diversas favelas da zona sul carioca, criando para os seus moradores assentamentos em reas perifricas distantes.
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Em meio ao processo de redemocratizao do pas, a partir do fim da dcada de 1970, ganham fora os movimentos de defesa da populao das favelas e o enfoque que defendia a consolidao e a urbanizao dos assentamentos precrios.
3.1 Primeiras experincias efetivas de regularizao fundiria
Os movimentos de defesa da populao das favelas influenciaram experincias pioneiras de regularizao de assentamentos informais e favelas a partir do incio da dcada de 1980, como o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) em Recife (1983), ou o Programa de Regularizao de Favelas (Profavela) em Belo Horizonte (1984). Outras cidades tambm implementaram programas semelhantes, como Diadema e Rio de Janeiro por meio da Procuradoria do Estado. A posse da terra e o direito de permanncia nos locais eram os principais pontos defendidos pelos movimentos de defesa das favelas (BRASIL, 2005). Essas intervenes contemplavam basicamente a incorporao urbanstica do assentamento cidade por meio da sua delimitao em reas especiais de interesse social (Zeis, Aeis etc.), reconhecendo suas caractersticas particulares, o que tornava possvel a sua regularizao segundo critrios especficos, apesar das restries e da rigidez dos parmetros de uso e ocupao do solo definidos para as cidades de modo geral. Tais instrumentos se tornaram viveis a partir da Lei de Parcelamento do Solo para fins urbanos, de 19 de dezembro de 1979. A lei de parcelamento do solo no tratava diretamente da regularizao fundiria, mas trazia no seu Art. 4 o a possibilidade de flexibilizar os parmetros mnimos de parcelamento estabelecidos pela lei quando o loteamento se destinasse a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais de interesse social. Tambm estabelecia em seus Arts. 40 e 41 que o governo local poderia assumir a regularizao de loteamentos ou desmembramentos no autorizados ou executados em desconformidade com o projeto aprovado e os lotes registrados em nome dos adquirentes. A lei de parcelamento do solo de 1979 era parte de uma tentativa de implantao de um marco regulatrio para o desenvolvimento urbano do pas proposto pelo Executivo, por meio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, com a criao de duas leis nacionais que definiriam o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano: A Lei Nacional de Parcelamento do Solo e a Lei Nacional de Desenvolvimento Urbano. Enquanto a primeira foi aprovada em 1979, dando origem Lei no 6.766, a segunda, apresentada pelo Executivo como Projeto de Lei (PL) no 775 no Congresso em 1983, foi cercada de polmica e de forte resistncia de diversos setores. Conhecida como Lei de Uso do Solo, o PL estabelecia alguns dos instrumentos que viriam a compor o Estatuto da Cidade quase 20 anos depois, porm nunca entrou na pauta de votao do Congresso Nacional.
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Posteriormente, a Lei no 9.785, de 1999, que alterou a lei de parcelamento do solo admitiu a possibilidade de um zoneamento especfico zonas habitacionais de interesse social (ZHIS) que flexibilizava ainda mais as exigncias para parcelamento, especialmente no que tange proviso da infraestrutura bsica para novas habitaes de interesse social e regularizao de assentamentos precrios (Art. 2o, 6). A nova lei tambm reconheceu o interesse pblico das aes de regularizao fundiria, promovidas pelos governos locais (Art. 53-A). A regularizao, ento, se dava pelo reconhecimento e aprovao do parcelamento do solo de acordo com critrios particulares a cada assentamento, da definio individual de cada lote ou moradia, sendo ento garantida a posse das moradias a cada famlia, na maior parte das vezes, por meio da Concesso do Direito Real de Uso (CDRU), com base no Decreto-Lei 271, de 1967 (BRASIL, 2005). A regularizao do assentamento, via de regra, tambm era acompanhada de intervenes do poder pblico na proviso de infraestrutura e construo de equipamentos pblicos escolas, centro de atividades, assistncia social, posto policial, quadras de esportes e outros , para atendimento das demandas sociais das populaes dessas reas.
3.2 O captulo da poltica urbana na Constituio Federal de 1988
Decorrente das experincias exitosas depois da Lei no 6.766, de 1979, e, especialmente, do esforo dos movimentos de defesa da reforma urbana na Constituinte, foi a incluso do Captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal de 1988 (CF/88), Arts. 182 e 183, no ttulo que trata da Ordem Econmica e Financeira. Esses artigos estabelecem em linhas gerais instrumentos para ordenar o desenvolvimento das cidades segundo os princpios da funo social da propriedade e da cidade, definindo o Plano Diretor como o instrumento bsico do desenvolvimento e da expanso urbana. Importante na garantia do direito de moradia, o Captulo 183 estabelece a usucapio especial urbana. A instituio deste dispositivo por via constitucional fundamental para a efetiva proteo do direito de moradia, uma vez que garante a posse de rea urbana de at 250 m2 quadrados utilizada para sua moradia ou de sua famlia, quele que a ocupa, de forma mansa e pacfica, sem oposio ou interrupo pelo prazo mnimo de cinco anos. Mesmo tratando-se antes de uma possibilidade, uma vez que a aquisio do domnio dever ser declarada em juzo, ele abre a possibilidade de se adquirir o direito de propriedade pela posse do imvel, forma original de aquisio desse direito antes da Lei de Terras (1850). Esta lei estabeleceu a compra como forma de aquisio de uma propriedade, surgindo da a necessidade do registro imobilirio de modo a dar segurana jurdica s transaes de terras.
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A instituio da usucapio especial urbana vem no bojo da introduo da funo social da propriedade, estabelecida no Art. 5o da Constituio. A funo social da propriedade supera a viso civilista do direito de propriedade que o considerava como direito absoluto e ilimitado, perptuo e exclusivo, pelo qual uma coisa fica submetida vontade de uma pessoa que decide, quando bem lhe aprouver, quando usar, fruir e dispor de um bem. Assim, se o direito de propriedade exclusivo e ilimitado, o proprietrio tambm teria o direito de no usar, no gozar e no dispor da sua propriedade. No caso da propriedade fundiria, e mais especificamente do solo urbano, a propriedade concretiza uma centralizao individual dos direitos sobre a terra, por oposio a uma grande diversidade ou multiplicidade de relaes jurdicas da terra com aspectos sociais e econmicos de uma sociedade. Assim, enquanto a propriedade , de fato, um direito individualizado garantido pela Constituio em seu Art. 5, o exerccio desse direito depende do contexto histrico e do sistema jurdico e normativo vigente, como bem define as palavras do jurista Celso Bandeira de Mello:
O direito de propriedade o resultado do regime constitucional e legal da propriedade. Nisto nada h de particular, posto que a noo de direito postula a idia de limitaes, de contenes. O direito de propriedade, ento, a expresso jurdica da propriedade, o que equivale a dizer que a propriedade tal como configurada em um dado sistema normativo.
Decorrncia deste entendimento a forma de tratamento da propriedade urbana e a separao entre direito de propriedade e o direito de construir. A edificabilidade no algo natural ao terreno, mas uma criao da atividade urbana limitada ou condicionada pelo sistema de normas que regulam o desenvolvimento das cidades, estabelecido em Planos Diretores e outros dispositivos normativos. Isto leva vinculao do direito de propriedade funo por ele exercido e sua funo social. A funo social da propriedade est vinculada a obrigaes positivas do exerccio do direito de propriedade diante dos demais, prevalecendo-se o interesse pblico sobre os interesses individuais e abandonando a ideia de que o direito de construir decorrncia direta do direito de propriedade. Dessa forma, o papel que a propriedade urbana ir cumprir na cidade e, portanto, as limitaes e direitos que so impostos ao proprietrio, estaro predeterminado nos dispositivos urbansticos de acordo com o interesse social. A partir da CF/88 a propriedade passa a ser vista como complexo de normas de direito pblico e de direito privado, notadamente de direito constitucional, em que o princpio da funo social incidir diferentemente em cada categoria da propriedade pblica, privada, agrcola, industrial, rural e urbana.
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Em 2000, por meio da Emenda Constitucional (EC) no 26, o direito de moradia passa a pertencer ao rol dos direitos sociais constitucionais, estabelecidos no Art. 6o. Diferentemente dos direitos individuais, que para sua concretizao exige apenas que o Estado se abstenha de algo; os direitos sociais, ao contrrio, para se efetivarem exigem interveno direta do Estado. Assim, a constitucionalizao de direitos sociais um forte elemento de presso para que governos, por meio de polticas pblicas garantam a efetividade desses direitos. Isso se aplica, por exemplo, na questo da regularizao fundiria posto que passa a ser um poder-dever do Estado no mbito da garantia e efetivao do direito constitucional de moradia aos ocupantes de determinadas reas. A interveno na regularizao fundiria se coloca tambm como fundamental no cumprimento da funo social da propriedade.
3.3 O estatuto da cidade e o novo cdigo civil
Ao longo dos anos 1990, a questo da regularizao fundiria e da urbanizao de assentamentos precrios ganha corpo e as experincias se tornam mais robustas. Os programas de Recife, Belo Horizonte e Diadema se consolidam, surgem novas experincias em Santos e Natal, o Favela-Bairro, programa de grande abrangncia na urbanizao das favelas do Rio de Janeiro, alm de outras cidades. Paralelamente, o marco legal que d sustentao s aes de regularizao fundiria aperfeioado com o Estatuto da Cidade, Lei no 10.257, de 2001, que regulamenta os Arts. 182 e 183 do captulo referente poltica urbana da Constituio Federal, compilando, em nvel nacional, diversos instrumentos de planejamento e desenvolvimento urbano, incluindo a regularizao fundiria; alm de outras leis especficas no nvel federal, estadual e municipal. Assim que o Estatuto da Cidade estabelece nas diretrizes gerais para o desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao. Tal flexibilizao viabilizada por meio da instituio pelo estatuto das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) como instrumento jurdico e poltico. Tal interveno deveria ser precedida da apresentao pelo poder pblico municipal de plano de regularizao fundiria sustentvel que apresente, entre outros elementos, a comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental e de habitabilidade dos moradores, as medidas necessrias para a preservao, a conservao e a recuperao da rea de Preservao Permanente (APP) no passvel de regularizao e a no ocupao de APP remanescentes.
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Em 2001, visando ajustar o texto que originalmente havia sido proposto pelo Estatuto da Cidade, mas que foi vetado por ocasio da sano presidencial, a Medida Provisria (MP) no 2.220, de 2001 instituiu a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia (Cuem). Diferentemente da Usucapio Especial Urbana individual e coletiva institudas pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade, respectivamente, que se aplicam s reas privadas, o novo instrumento aplica-se, basicamente com as mesmas regras, s reas pblicas. O ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia obtido por via administrativa perante o rgo competente da administrao pblica, ou em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial. Outro avano importante ocorrido aps o Estatuto da Cidade o novo Cdigo Civil, Lei no 10.406, de 2002 que coloca o direito de propriedade como exclusivo e pleno (Art. 1.228), mas no mais ilimitado, estando o exerccio deste direito em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e tambm em conformidade com o estabelecido em lei especial no que tange preservao ambiental e do patrimnio histrico e artstico (Art. 1.231). O Art. 1.228 tambm estabelece que o proprietrio pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem como no de requisio, em caso de perigo pblico iminente; e tambm quando um imvel de extensa rea estiver na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas as quais, em conjunto ou separadamente, tiverem realizado nele obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante. Tal dispositivo d respaldo ao instrumento da Usucapio Especial Coletiva, institudo pelo Art. 10 da Lei no 10.257, de 2001, o Estatuto da Cidade. Este instrumento importante na regularizao de reas maiores que 250 m2 estabelecido pela Constituio e pelo prprio Estatuto da Cidade em seu Art. 9o, como limite para a usucapio especial urbana; nos casos em que no for possvel individualizar os terrenos ocupados por cada possuidor. A instituio de Zeis permitiu tambm a flexibilizao das normas ambientais visando a regularizao de assentamentos em APPs, por meio da Resoluo Conama no 369, de 2006. Esta resoluo admitiu a interveno ou supresso de vegetao em APP para a regularizao fundiria de ocupaes de baixa renda predominantemente residenciais localizadas em rea urbana declarada como Zeis no plano diretor ou outra legislao municipal.
3.4 Avanos recentes
Em 2007, a Lei no 11.481 introduziu medidas voltadas regularizao fundiria que alteram alguns dispositivos legais que dispem sobre a regularizao, a administrao, o aforamento e a alienao de bens imveis de domnio da Unio.
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Sob diversas formas, como cesso ou autorizao de uso, doao, aforamento e outros instrumentos o Servio de Patrimnio da Unio (SPU) poder regularizar ocupaes em reas pertencentes Unio. As regularizaes a cargo da Unio, por intermdio do SPU, podem ser realizadas sob o regime de concesso de direito real de uso resolvel (CDRU), previsto no Art. 7o do Decreto-Lei no 271, de 28 de fevereiro de 1967. A aplicao deste dispositivo se d especialmente nas reas inalienveis, como os terrenos da marinha, e acrescidos ilhas, margens de rios federais e outras reas, dispensandose o procedimento licitatrio. Um importante dispositivo apresentado por essa lei o auto de demarcao, pelo qual a SPU delimita, nos seus imveis, as reas ocupadas com base no levantamento da situao existente nos casos de regularizao fundiria de interesse social. A partir deste levantamento, a rea a ser regularizada matriculada em nome da Unio sendo registrado o auto de demarcao. A partir do registro da rea procedida a regularizao das reas individuais por meio dos dispositivos previstos na legislao especfica. Em 2009 apresentam dois novos marcos legais para a regularizao fundiria no pas. A Lei no 11.952 define critrios especficos para a destinao de terras sob a jurisdio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) para a regularizao fundiria rural e urbana nos municpios dos estados da Amaznia Legal. No que tange questo urbana nestes estados, cidades inteiras ou bairros se desenvolveram em terras antes destinadas implementao de assentamentos rurais da reforma agrria. Ao longo do tempo, alguns ncleos se desenvolveram como reas urbanas, perdendo a sua vocao rural. Nessas reas, que hoje se caracterizam como ocupaes urbanas, no s os efetivos ocupantes no possuem ttulo de propriedade de suas moradias, como tambm os governos locais ficam impossibilitados de executar suas polticas urbanas diante desse quadro. Sem a clareza quanto ao domnio dos imveis, as prefeituras no podem investir recursos pblicos em infraestrutura, equipamentos comunitrios e promover suas polticas habitacionais. A nova lei, portanto, ao permitir e facilitar a transferncia dessas reas para o domnio do municpio com o compromisso de realizar a regularizao fundiria, a favor dos seus efetivos ocupantes, cria um marco para propiciar a segurana da posse fundamento do direito moradia a milhes de moradores em uma regio em que a questo da terra um dos pontos crticos do controle ambiental. Essa iniciativa se enquadra em uma ampla ao que busca o ordenamento territorial da Regio Amaznica, pela ao integrada de vrios entes federais, governos estaduais e municpios, visando reduo dos conflitos fundirios, o desmatamento ilegal e a ocupao desordenada desse importante bioma.
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Finalmente, em 2009 a lei que institui o programa habitacional do governo federal, Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), traz o primeiro marco legal ao nvel federal que estabelece um conjunto de normas compreensivas que trata especificamente da regularizao fundiria urbana, definindo conceitos e procedimentos para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos informais. A Lei no 11.977, de 2009, basicamente composta de trs partes. O Captulo I refere-se diretamente ao PMCMV, cujo objetivo criar uma srie de mecanismos para produo, aquisio e reforma de unidades habitacionais de interesse social. Segundo a lei os recursos e subsdios sero destinados s famlias com renda de at 10 salrios mnimos (SMs), com um volume de recursos na ordem de 34 bilhes de reais, distribudos em vrias linhas de subveno econmica. O Captulo II trata do registro eletrnico de imveis, que possibilitar a formao de um banco de dados nacional com os atos registrais praticados antes e depois da vigncia da Lei de Registros Pblicos no 6.015/73. Tambm institui a gratuidade do registro do primeiro imvel residencial adquirido no mbito do PMCMV, para os beneficirios com renda familiar mensal de at trs SMs. O Captulo III da nova lei define os conceitos, as regras, e as diretrizes para a promoo da regularizao fundiria, buscando construir, pela primeira vez, um marco legal adequado para enfrentar o desafio de legalizar as moradias urbanas no pas, auxiliando a superar as atuais lacunas da legislao em vigor. Esse captulo, em verdade, constitua parte da reformulao da Lei no 6.766, de 1979, que trata do parcelamento do solo para fins urbanos, em discusso no Congresso Nacional por meio do PL no 3.057, de 2000. Com a maturao do texto referente regularizao fundiria durante as discusses do PL, o mesmo foi agregado nova lei por ocasio da edio da MP no 459 que apresentou originalmente o PMCMV. Entre os principais pontos da nova lei que se refere regularizao fundiria destacam-se: Define a regularizao fundiria como um conjunto de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visa efetiva integrao dos assentamentos informais cidade. Reconhece que o municpio o responsvel pela regularizao fundiria em seu territrio e que ele pode disciplinar, por lei, os procedimentos de regularizao. Estabelece que o projeto de regularizao fundiria contemple no mnimo os aspectos urbansticos, ambientais, de controle de riscos e dominiais envolvidos na regularizao plena.
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Determina que o projeto de regularizao seja aprovado diretamente pelo municpio, evitando complexos e demorados processos de licenciamento urbanstico e ambiental. Estabelece que a aprovao do projeto de regularizao nos casos de regularizao fundiria de interesse social vale como licenciamento urbanstico e ambiental, desde que o municpio tenha rgos ambientais estruturados. Admite a regularizao fundiria das ocupaes em APPs inseridas em reas urbanas consolidadas, desde que estudo tcnico comprove as melhorias das condies ambientais e de habitabilidade da populao. Permite que o poder pblico realize obras de infraestrutura antes que a situao dominial esteja resolvida. Procedimentos simplificados para regularizao dominial de parcelamentos implantados anteriormente a 19 de dezembro de 1979. Criao dos instrumentos da demarcao urbanstica e legitimao da posse, que permitem agilizar processos de usucapio quando o antigo proprietrio no mais existe ou no se ope regularizao. Estabelece critrios gerais para o registro da regularizao e a gratuidade do primeiro registro da regularizao fundiria de interesse social.
A Lei no 11.977, de 2009, se constitui em importante marco legal sobre a questo da regularizao fundiria para todo o pas, em conformidade com os princpios do Estatuto da Cidade e em defesa do direito de moradia de milhes de brasileiros.
4 INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA E GARANTIA DA POSSE
Os marcos legais relativos regularizao fundiria expostos anteriormente, oferecem um menu extenso de instrumentos para se proceder garantia da segurana da posse das moradias situadas em assentamentos informais ou irregulares. As aes implementadas pelas cidades para a regularizao fundiria contemplam extenso rol de intervenes que atuam em diversas frentes. de entendimento geral que no bastam aes que cuidam apenas da questo patrimonial, para garantir a posse segura das moradias, mas tambm um conjunto de medidas urbansticas, ambientais e sociais que visam garantir tambm o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana, a integrao dos assentamentos cidade formal, o resgate da cidadania dos moradores dos assentamentos e a sustentabilidade ps-regularizao dos assentamentos e de suas populaes.
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O quadro 1 apresenta um conjunto de medidas necessrias em um cenrio ideal para que isso ocorra. As intervenes esto reunidas segundo as diversas dimenses a que pertence cada ao, devendo-se ter em mente que estas possuem vrias interfaces entre si, no se esgotando apenas no alcance do seu objetivo.
QUADRO 1
Dimenso Jurdica
Dimenses e aes de interveno para regularizao fundiria

Objetivos Garantir a segurana da posse e o direito de moradia Criar condies para reconhecimento oficial dos assentamentos informais irregulares Ao Utilizao de instrumentos que permitem a titulao definitiva ou a concesso de direito real de uso das reas ocupadas. Reformulao de ndices e parmetros urbansticos e de procedimentos de aprovao e licenciamento dos projetos de parcelamento. Implantao de redes de infraestrutura; Implantao de equipamentos pblicos; Melhoria da acessibilidade e adequao do sistema virio; Qualificao dos espaos pblicos; Controle das reas de risco; Recuperao das reas ambientais degradadas. Construo de novas unidades habitacionais; Requalificao das moradias precrias existentes. Habite-se e averbao das construes no registro do imvel Polticas de gnero; Fortalecimento do capital social; Garantia de participao e gesto urbana democrtica Qualificao profissional; Polticas de gerao de renda Regularizao dos pequenos negcios e empresas.
Administrativa
Urbanstica e ambiental
Integrar o assentamento cidade legal e melhorar as condies de habitabilidade do assentamento
Habitacional
Melhoria das condies de habitabilidade das moradias e regularizao das moradias
Social
Resgate da cidadania e integrao das populaes marginalizadas sociedade Permanncia das populaes nas reas regularizadas, gerao de emprego e renda.
Econmica
A regularizao dominial o componente fundamental da regularizao fundiria que garante a segurana da posse protegendo o direito de moradia dos ocupantes e dos assentamentos informais. A seguir so apresentados os principais dispositivos normalmente utilizados para a regularizao da propriedade das reas ocupadas pelos assentamentos e as condies para sua utilizao.
4.1 Usucapio especial urbana individual e coletiva
As aes de usucapio s so utilizadas quando esto configurados direitos reais dos moradores aquisio dos lotes, sendo que s aplicam s reas particulares. O seu uso indicado nos casos de ocupao ou posse de terrenos privados para uso como moradia pelo prazo mnimo de cinco anos, de forma mansa e pacfica e sem oposio do proprietrio. No caso de usucapio individual exige-se que o terreno tenha no mximo 250 m nas reas urbanas, enquanto na forma coletiva no h esse limite. No entanto, para ambos os casos os beneficirios no podem ser proprietrios de outro imvel, urbano ou rural.
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A modalidade de usucapio especial urbana foi criada pelo Art. 183 da Constituio Federal enquanto o Estatuto da Cidade previu que a usucapio especial urbana poderia ser reconhecida tanto da forma individual, quanto na forma coletiva ,isto , quando uma rea ocupada por vrias pessoas ou famlias no sendo possvel identificar as posses individualmente. Por meio de sentena judicial, a usucapio passa para quem detm a posse do imvel, nas condies que a lei estabelece o domnio pleno da propriedade. No caso da usucapio coletiva institudo um condomnio no qual cada possuidor deter uma frao ideal da gleba. O condomnio poder ser extinto posteriormente quando o projeto de regularizao definir as unidades individuais, que sero tituladas separadamente.
4.2 Concesso especial de uso para fins de moradia
A CF/88 proibiu que a usucapio, sob qualquer modalidade, pudesse ser aplicada nas ocupaes localizadas em reas pblicas. Para esses casos, a Constituio previu a possibilidade de concesso, onde no h a transferncia do domnio pleno da rea, apenas o direito real de uso da rea. A Cuem, disciplinada pela MP no 2.220, de 2001, se aplica para a regularizao fundiria em reas pblicas urbanas, da Unio, estados, municpios e Distrito Federal. Para a sua aplicao valem os critrios utilizados para a usucapio, ou seja, a posse de forma mansa e pacfica, ininterrupta, por cinco anos anteriores data de 30 de junho de 2001 e que o beneficirio da concesso no seja proprietrio ou concessionrio de outro imvel urbano ou rural. Tambm pode ser concedida na forma individual (terrenos de at 250 m) ou coletiva, desde que cada frao ideal no seja superior a 250 m2. A Cuem gratuita e deve ser requerida administrao pblica por via administrativa, que tem o prazo de at um ano para conced-la. Em caso de resposta negativa ou de omisso, deve ser requerida em juzo. Como direito real, o ttulo de Cuem pode ser registrado no cartrio de registro de imveis, podendo ser transferida pela cadeia sucessria ou por herana, pode ser vendida ou doada, e pode ser oferecida como garantia para financiamentos habitacionais (Lei Federal no 11.481, de 2007).
4.3 Concesso de direito real de uso
A CDRU possibilita que o proprietrio de um imvel (pblico ou privado) transfira o domnio til deste a um terceiro interessado. Trata-se de direito real sobre coisa alheia, em que o proprietrio outorga por meio de contrato gratuito ou oneroso, o direito para que terceiros usem o seu imvel por prazo determinado ou indeterminado, da forma estipulada no contrato. O direito assim concedido resolvel, tanto pelo descumprimento das condies contratuais quanto pelo decurso do prazo.
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Originalmente a concesso de uso de terrenos pblicos ou privados foi instituda pelo Decreto-Lei no 271, de 1967, sendo alterada para fins de regularizao fundiria em reas pblicas pela Lei no 11.481, de 2007. No caso de cesso pelo poder pblico, a outorga do direito pode ser feita por meio de termo administrativo que dever ser lavrado nos termos previstos na legislao. O Estatuto da Cidade tambm revitalizou este instrumento ao estabelecer, em seu Art. 48, que quando utilizados pelo poder pblico em programas para fins habitacionais de interesse social, os contratos de CDRU tero carter de escritura pblica e constituiro ttulo de aceitao obrigatria para financiamentos habitacionais, desde que registrados no cartrio de registro de imveis. A Lei no 11.481, de 2007, consolidou a possibilidade de utilizao da CDRU como garantia para financiamentos habitacionais.
4.4 Direito de superfcie
O direito de superfcie foi includo no conjunto de instrumentos de regularizao fundiria do Estatuto da Cidade (Arts. 21 a 24) e previsto em ttulo especifico no Cdigo Civil (Arts. 1.369 a 1.377). Trata-se de um direito real em que o proprietrio do imvel cede, a ttulo oneroso ou gratuito, por tempo determinado ou indeterminado, o direito de uso do solo, subsolo e espao areo do terreno a um superficirio. Este direito pode ser transferido a terceiros, respeitadas as estipulaes contratuais, pela cadeia sucessria ou por herana. O contrato deve ser feito por escritura pblica registrada no cartrio de registro de imveis. Pode ser dado em garantia, para fins de financiamentos habitacionais, desde que respeitado o seu prazo de vigncia. A extino do contrato dever ser averbada no registro imobilirio, voltando ao proprietrio o domnio pleno sobre o imvel.
4.5 Alienao e doao
A alienao e a doao dos bens pblicos imveis s so admitidas para os bens que integram a categoria dos bens dominicais. Assim, para fins de regularizao fundiria se a rea pblica ocupada pelo assentamento estiver afetada a um determinado uso, por exemplo, uma rea de uso comum do povo (como so as praas e ruas), necessria a aprovao de lei de desafetao da rea. Alm disso, a Lei de Licitaes (Lei Federal no 8.666, de 1.993, Art. 17) exige autorizao legislativa para a doao ou alienao de imveis pblicos, alm de avaliao prvia. Em 2007, a alterao implementada pela Lei no 11.481 dispensou a exigncia de licitao para alienao, doao, concesso de direito real de uso, aforamento, locao ou permisso de uso para imveis utilizados
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no mbito de programas habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social desenvolvidos pela administrao pblica.
4.5 Adjudicao compulsria
Aplica-se quando o morador possui documento que comprova que adquiriu e pagou pelo imvel, mas no possui a sua escritura. A partir desta comprovao proposta ao judicial e o juiz decide pela adjudicao compulsria e o registro do imvel em nome do comprador. A adjudicao s pode ser registrada se o imvel adquirido for regular, isto , se previamente existir matrcula ou transcrio em nome do vendedor.
4.6 Aforamento enfiteuse
A enfiteuse um instituto jurdico de origem portuguesa, que possibilita que se estabelea uma separao, no direito de propriedade, entre o domnio ou a propriedade indireta, e o uso, gozo e fruio ou a propriedade direta. Aquele que usa o imvel (quem detm a propriedade direta) paga urna taxa o foro ao senhorio (quem detm o domnio), de onde vem o termo aforamento. O novo Cdigo Civil retirou esta figura do direito civil, mas a manteve na esfera do direito pblico. Na regularizao fundiria em terrenos de marinha, a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU), rgo responsvel pela gesto do patrimnio da Unio, utiliza o aforamento visando manter o domnio sobre as reas, consideradas de segurana nacional ou de interesse estratgico. Pode ser rescindido, no caso de interesse pblico, desde que indenize as benfeitorias, ao fim do prazo contratual, ou quando no forem cumpridas as clusulas do contrato. O aforamento passvel de alienao e transmisso, inclusive por morte (herana) e penhor das benfeitorias edificadas.
4.7 Inscrio de ocupao
Aplicvel especificamente a imveis da Unio, a figura da ocupao foi criada pela Lei no 9.636, de 1998 visando regularizao dos imveis e o cadastramento das ocupaes em reas da Unio. A ocupao uma situao temporria, at que a SPU regularize a rea atravs de algum dos instrumentos disponveis. A inscrio de ocupao ato administrativo precrio outorgado pela administrao, podendo ser revogado a qualquer tempo, que pressupe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento. A Unio cobra uma taxa de ocupao que calculada sobre o valor do imvel. Os ocupantes at junho de 1997 podem exercer o direito de preferncia na compra do imvel, caso a Unio venha a oferecer esta possibilidade. As pessoas carentes so dispensadas das taxas de ocupao.
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4.8 Auto de demarcao
Criada pela Lei no 11.841, de 2007, nos Arts. 18-A a 18-F a demarcao de terrenos para regularizao fundiria de interesse social se aplica regularizao de ocupaes em parte de imveis da Unio. Por este instrumento a Unio poder lavrar auto de demarcao nos seus imveis, com base no levantamento da situao da rea a ser regularizada. O auto de demarcao instrudo com uma srie de documentos que delimitam e descrevem a rea a ser regularizada e comprova que a rea pertence ao patrimnio da Unio, indicando o Registro Imobilirio Patrimonial (RIP) e o responsvel pelo imvel. Inexistindo matrcula ou transcrio anterior na rea a ser regularizada e estando a documentao em ordem, o oficial do registro de imveis abre matrcula do imvel em nome da Unio e registra o auto de demarcao. Aps o registro do auto de demarcao, a administrao proceder emisso dos ttulos de concesso ou doao aos ocupantes em conformidade com os casos previstos em lei.
4.9 Zonas especiais de interesse social
As Zeis so includas pelo Estatuto da Cidade como instrumentos de implementao da poltica urbana no Art. 4o, Inciso V, alnea f, mas, no entanto, no foram detalhadas no corpo da lei. Talvez esse detalhamento no tenha sido includo devido as diferentes formas de uso permitidas pelo uso de Zeis para a regularizao fundiria de assentamentos informais e para a implementao de polticas habitacionais de interesse social podendo, cada municpio, formatar o instrumento conforme suas necessidades. O instrumento se utiliza, como qualquer outra forma de zoneamento utilizado no planejamento urbano, da definio de padres de uso e ocupao do solo. No entanto, a sua especificidade est no fato de que no mbito da regularizao fundiria o zoneamento especial se destina para garantir o direito de moradia das populaes que ocupam de forma irregular reas que, pelo zoneamento original, estavam destinadas para outros fins ou utilizavam outros parmetros de ocupao. Diferentemente dos instrumentos vistos anteriormente, que atuam na esfera jurdica na legalizao da posse, este instrumento atua na esfera urbanstica e se destina a reconhecer um parcelamento do solo existente, assumindo as suas peculiaridades. Dessa forma, a instituio de um zoneamento especial, admite a flexibilizao das diversas normas que disciplina o uso e a ocupao do solo para a cidade em geral adotando parmetros urbansticos diferenciados, de acordo com o contexto da ocupao real.
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A partir do reconhecimento da ocupao de assentamentos produzidos por fora da necessidade das populaes de baixa renda excludas dos mercados habitacionais formais, na maioria das vezes em desconformidade com as normas vigentes, estas reas podem ser reintegradas cidade e a partir do seu registro os ocupantes podem ter os seus direitos de moradia tambm reconhecidos.
4.10 Demarcao urbanstica e legitimao de posse
A Lei no 11.977, de 2009, que no seu Captulo III, Arts. 46 a 68, traz conceitos, regras e diretrizes para a promoo da regularizao fundiria a nvel nacional, buscando construir o primeiro marco legal para enfrentar o desafio de legalizar as moradias urbanas no pas. A referida lei apresenta, ento, dois novos instrumentos destinados a agilizar a regularizao fundiria de interesse social instituindo a demarcao urbanstica e a legitimao de posse. A demarcao urbanstica definida como um procedimento administrativo pelo qual o poder pblico, no mbito da regularizao fundiria de interesse social, demarca imvel de domnio pblico ou privado, definindo seus os limites, a rea, a localizao e as confrontantes com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses. A legitimao de posse o ato do poder pblico destinado a conferir ttulo de reconhecimento de posse de imvel objeto de demarcao urbanstica, com a identificao do ocupante e do tempo e natureza da posse. A aplicao desses instrumentos se d quando o poder pblico responsvel pela regularizao fundiria de interesse social lavra auto de demarcao urbanstica, com base no levantamento da situao da rea a ser regularizada e na caracterizao da ocupao. As peas que compem o auto de demarcao urbanstica so encaminhadas ao registro de imveis, devendo o oficial do registro proceder s buscas para identificao do proprietrio da rea a ser regularizada e de matrculas ou transcries que a tenham por objeto. A partir da notificao do proprietrio e da sua no manifestao, e da no impugnao da demarcao pelos confrontantes, o oficial proceder averbao do auto de demarcao na matrcula do imvel. Aps a averbao, o poder pblico dever elaborar o projeto de regularizao fundiria, submetendo o parcelamento dele decorrente a registro. Uma vez registrado o parcelamento o poder pblico conceder ttulo de legitimao de posse aos ocupantes cadastrados. Sem prejuzo dos direitos decorrentes da posse exercida anteriormente, o detentor do ttulo de legitimao de posse, aps cinco anos de seu registro, poder requerer ao oficial de registro de imveis a converso desse ttulo em registro de propriedade, tendo em vista sua aquisio por usucapio, nos termos do Art. 183 da Constituio Federal.
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A demarcao urbanstica e a legitimao de posse so instrumentos inovadores na regularizao fundiria, pois criam um rito sumrio administrativo para a consolidao do direito de moradia de ocupaes informais de baixa renda nas reas em que no existem bices para a regularizao. A no judicializao do reconhecimento desse direito, como na usucapio especial urbana, permite maior agilidade na conduo da regularizao evitando conflitos e problemas decorrentes da demora da expedio das sentenas de usucapio. Finalmente, cabe afirmar que a misso no se encerra ao fim da regularizao fundiria na concesso dos ttulos de propriedade aos moradores. Para que as aes sejam efetivas no tempo e para que se garanta a sustentabilidade dos assentamentos regularizados, estratgias de ao ps-regularizao e de monitoramento so fundamentais. Nesse sentido, o estado deve se manter presente nessas reas, dando continuidade s aes e polticas implementadas, especialmente as de cunho social, deve garantir a continuidade e a qualidade dos servios urbanos oferecidos, uma vez que, devido s prprias condies do assentamento isso exige formas especiais de fornecimento e manuteno destes, monitoramento das reas que oferecem risco populao e das reas de preservao permanente, coibindo novas ocupaes destas.
5 AS POLTICAS PARA A REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA NO BRASIL
O enfrentamento da questo da regularizao fundiria no Brasil tem sido conduzido com muitas dificuldades por prefeituras, governos estaduais e representantes de diversas entidades pblicas. Essas dificuldades decorrem desde da falta de recursos materiais e tcnicos por parte das prefeituras para conduzir as aes de regularizao fundiria, at dificuldades impostas pela prpria legislao que, mesmo oferecendo diversos instrumentos que garantem o direito de moradia e permitem a regularizao dos assentamentos informais, ainda omissa em vrios aspectos e cria entraves em outros. Decorrente da reivindicao dos movimentos que discutem a reforma urbana e a ampliao do acesso a terra urbanizada para a populao de baixa renda foi criado em 2003 o MCidades que, entre outras aes, est encarregado de apoiar aes de regularizao fundiria em reas urbanas no pas. A atuao do MCidades se d por meio do Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios (UAP), centralizado na Secretaria Nacional de Habitao (SNH). Esse programa destina-se a apoiar estados, Distrito Federal e municpios nas intervenes em reas de assentamentos precrios visando promoo da regularizao fundiria e da melhoria das condies de segurana, salubridade e habitabilidade da populao neles localizada. Promove por meio da execuo de aes integradas
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de habitao, saneamento ambiental e incluso social a permanncia da populao no local dos assentamentos ou a relocao das populaes em reas em situaes de risco, utilizando recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), da unidade oramentria do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), acrescidos das contrapartidas obrigatrias de estados, municpios e Distrito Federal. Deve-se mencionar que anteriormente ao UAP-FNHIS, aes de regularizao fundiria foram implementadas pelo Programa Habitar-Brasil (HBB)/Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), criado em 1999. O HBB aplicou recursos da Unio, financiados pelo BID em aes contratadas em dois subprogramas: Desenvolvimento Institucional dos Municpios (DI); e Urbanizao de Assentamentos Subnormais (UAS). Neste ltimo, que tratava da implantao e execuo de projetos integrados para a urbanizao de assentamentos subnormais, a regularizao fundiria foi um item obrigatrio. Os resultados alcanados pelo HBB ainda esto em avaliao, mas se sabe que muitas das obras previstas pelo programa para a urbanizao dos assentamentos precrios enfrentaram problemas devido questo fundiria. Alm disso, poucos contratos conseguiram completar a regularizao fundiria das moradias por meio do registro definitivo dos ttulos. Outras aes de regularizao fundiria tambm so implementadas pela Secretaria do Patrimnio da Unio sobre as ocupaes incidentes em reas pblicas de domnio da Unio. Em muitas dessas reas no possvel conceder ttulos de propriedade, mas apenas a CDRU, uma vez que muitas delas so reas inalienveis.2 A SPU possui legislao prpria, a Lei no 11.481, de 2007, que define diversos instrumentos alm da CDRU para viabilizar a regularizao fundiria nessas reas. A SPU tem atuado principalmente na regularizao fundiria de reas ocupadas por populao quilombola, ribeirinha e tradicional, mas tambm atua na regularizao de reas da Unio ocupadas por outras populaes.
5.1 O Programa Papel Passado
Embora centralizado na SNH do MCidades, o UAP-FNHIS possui duas aes coordenadas pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU): apoio preveno de riscos em assentamentos precrios e apoio regularizao fundiria sustentvel de assentamentos informais em reas urbanas.
2. So reas da Unio aquelas previstas no Art. 20 da Constituio Federal, entre as quais os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal, os terrenos de marinha e seus acrescidos. Muitas dessas reas no so passveis de alienao, sendo utilizados outros instrumentos para a regularizao fundiria das ocupaes.
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A ao de apoio regularizao fundiria sustentvel de assentamentos informais em reas urbanas, tambm chamado de Programa Papel Passado, tem como objetivo geral apoiar estados, municpios, o Distrito Federal, entidades civis sem fins lucrativos e defensorias pblicas da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos Territrios a implementar atividades de regularizao fundiria de assentamentos urbanos informais. Tem como objetivo especfico prover apoio tcnico, capacitar agentes pblicos e dar apoio financeiro por meio da transferncia de recursos OGU para elaborao de planos municipais de regularizao fundiria e implementao de programas e aes especficas de regularizao fundiria sustentvel, visando ampliar o acesso da populao de baixa renda terra regularizada e urbanizada. Diferentemente de aes de regularizao fundiria implementadas em outros pases da Amrica Latina como o Mxico, a Colmbia ou o Peru, por exemplo, em que o governo central atua diretamente na regularizao fundiria, no Brasil a atuao do MCidades descentralizada. No mbito do pacto federativo brasileiro o municpio o ente que possui a atribuio de executar as polticas de alcance local, em que a poltica urbana est inserida. Sendo assim, a esfera federal atua apenas no apoio e na complementao da ao municipal, atrelada a ideia da cooperao entre os entes federados. Tal fato um fator de dificuldade na implementao das aes de regularizao uma vez que esbarra na falta de capacidade tcnica e financeira dos municpios. Na maior parte das vezes, a ao do governo federal no pode se estender por sobre a autoridade municipal, substituindo o poder local na implementao das polticas de gesto do seu territrio, sem um embasamento legal que legitime tal ao. Mesmo assim, o MCidades constantemente cobrado no sentido de assumir mais diretamente algumas atribuies de competncia das municipalidades. No entanto, mesmo que desejasse ter uma ao mais direta, o Ministrio esbarra na sua falta de estrutura. Diferentemente de outros rgos da administrao pblica direta, ele no conta com unidades descentralizadas no que tange regularizao fundiria, o que dificulta um apoio mais direto na ponta, especialmente aos municpios mais carentes. Por tal motivo, os contratos de repasse do Programa Papel Passado, so operados pela Caixa Econmica Federal (CEF), que contratada no s para liberar os recursos destinados aos municpios, mas tambm para avaliar tecnicamente os produtos encaminhados pelos municpios. Outra forma que o Ministrio encontrou para contornar essas dificuldades foi a celebrao de convnios com os estados, uma vez que estes esto mais capacitados para prestar o apoio direto aos municpios.
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Em que pese grande carncia tcnica e de recursos dos municpios, e na ausncia de uma poltica nacional de regularizao fundiria unificada, em que a regularizao fundiria se encontra dividida e sobreposta entre diferentes rgos do governo federal e entre secretarias do prprio MCidades, o papel deste se define apenas na prestao de apoio aos municpios. Tal no poderia deixar de ser, considerando que um dos objetivos das polticas implementadas pelo Ministrio recai sobre a capacitao dos poderes locais, por meio de aes de apoio tcnico e de capacitao direta das equipes locais, para a implementao de suas prprias polticas de desenvolvimento urbano e gesto do territrio. Desde a sua criao at 2009, o MCidades destinou pouco mais de 50 milhes de reais do OGU para municpios, Estados, defensorias pblicas e entidades da sociedade civil para o desenvolvimento de aes de regularizao fundiria por meio de contratos de repasse do Programa Papel Passado, operado pela CEF. Este montante de recursos representou apenas 0,6% da dotao oramentria empenhada no mesmo perodo ao Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios ao qual est vinculado. A maior parte das aes apoiadas pelo programa, ou quase 60% delas se destinaram implementao de medidas tcnicas, administrativas e/ou jurdicas necessrias efetivao da regularizao patrimonial das moradias. Outras atividades tambm apoiadas com o repasse direto de recursos foram: elaborao de projetos de regularizao fundiria, formulao ou implementao de programas e planos de regularizao fundiria, identificao de reas, mapeamento, levantamento e cadastramento de moradores. O monitoramento do Programa Papel Passado indica, ainda, que foram beneficiados diretamente com recursos 143 municpios em 25 estados da Federao, para atuao em 624 assentamentos. Nesses assentamentos, foram atendidas cerca de 277 mil famlias que tiveram o processo de regularizao de suas moradias iniciado, tendo sido concedidos 49,5 mil ttulos. Destes, foram registrados apenas 25,4 mil ttulos, ou seja, cerca de 51% dos ttulos emitidos. Esses nmeros dizem respeito aos contratos ativos ou concludos. importante destacar que o nmero de municpios apoiados maior do que o informado, mas, mesmo contando com recursos do programa, muitos no conseguiram executar as aes de regularizao at o fim, tendo os seus contratos cancelados. Os motivos da no execuo dos contratos podem ser atribudos aos fatores j relacionados anteriormente como a deficincia da capacidade tcnica das equipes locais, e tambm as dificuldades operacionais, desinteresse da continuidade das aes quando da mudana de governos, problemas jurdicos que paralisaram as aes, entraves nos cartrios de imveis para o registro dos ttulos e outros problemas. Outro aspecto que tem dificultado o registro dos ttulos o seu alto custo para famlias de baixa renda ou para municpios pequenos, que no conseguem arcar com os mesmos.
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O MCidades tambm monitora, as aes de regularizao fundiria urbana desenvolvidas no pas pelos estados e municpios, mas no apoiadas diretamente pelo Programa Papel Passado. Uma dificuldade que se coloca nesse monitoramento o acesso s informaes dos estados e municpios, nas aes no apoiadas diretamente pelo Ministrio. Dessa forma, a implementao de um monitoramento das aes de regularizao fundiria no pas que seja confivel fundamental para avaliar a efetividade das polticas implementadas pelo governo federal e demais entes da Federao, associaes e organizaes no governamentais. Assim, considerando os nmeros reunidos pelo MCidades que totalizam as informaes disponveis para as aes diretas e indiretas de regularizao fundiria no Brasil, temos que at 2009 cerca de 472 municpios no pas desenvolveram aes de regularizao fundiria em reas urbanas, atendendo cerca de 1,7 milho de famlias em 2,6 mil assentamentos informais. Como resultado, cerca de 370 mil ttulos foram concedidos, sendo que 137 mil foram registrados nos cartrios de registro de imveis, ou apenas 37% dos ttulos emitidos. Se tomarmos por base os dados da Pesquisa do Perfil dos Municpios Brasileiros de 2008, realizada pelo IBGE, os nmeros apresentados pelo programa ainda esto aqum da real necessidade de regularizao fundiria no pas. Segundo a pesquisa do IBGE, cerca de 3.329 municpios informaram possuir favelas ou loteamentos irregulares. Desses, cerca de 861 so de municpios que possuem mais de 20 mil habitantes em reas urbanas e 214 com cidades com mais de 100 mil moradores. A grande maioria de municpios com problemas fundirios so de municpios pequenos, que no possuem muitas vezes recursos para desenvolver aes de regularizao. Apesar da questo da regularizao fundiria estar cada vez mais presente nas agendas municipais, ainda so poucos os municpios que promovem aes continuadas nessa rea. A grfico 2 mostra que apenas 27% dos municpios com favelas ou loteamentos irregulares, ou ambos, desenvolvem aes de regularizao fundiria. Essa proporo reduzida quando avaliado se estas aes tm suporte em legislaes municipais de regularizao fundiria ou de programas destinados a atacar essa questo de forma continuada. A proporo da existncia de leis especficas ou programas de regularizao cai, respectivamente para 20% e 14,4% na totalidade dos municpios com problemas fundirios. Embora as aes de regularizao fundiria aumente nos centros urbanos mais desenvolvidos do pas, em que a informalidade da ocupao do territrio mais crtica, o mesmo padro se repete, ou seja, falta legislao especfica que d suporte s aes de regularizao e de programas estruturados de regularizao fundiria, como mostrado no grfico 2.
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GRFICO 2
(Em %)
Proporo dos municpios com aes de regularizao fundiria
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros 2008/IBGE.
Esta constatao talvez explique um pouco a reduzida quantidade de ttulos efetivamente registrados em cartrio, uma vez que esse registro depende de um conjunto de normas de mbito nacional e local que regulem desde o processo de regularizao fundiria, a aprovao dos parcelamentos oriundos da regularizao e o seu licenciamento ambiental e, finalmente, a resoluo de questes registrrias vinculadas regularizao. A falta de leis que regulamentem o processo de regularizao fundiria localmente tambm deixa espao para que especificidades locais possam servir de pretexto para se levantar dvidas sobre a legitimidade das aes de regularizao, travando todo o processo conforme os interesses locais em jogo. Da a importncia da Lei no 11.977, aprovada em 2009, que definiu o primeiro marco legal nacional para a regularizao fundiria urbana, estabelecendo, mesmo que de maneira geral, os papis dos agentes participantes, os princpios, as regras e os procedimentos que orientam e do suporte s aes de regularizao fundiria nas cidades.
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6 CONSIDERAES FINAIS 6.1 Perspectivas de evoluo e desafios
fato que muito j se avanou na construo de mecanismos para viabilizar a regularizao fundiria e garantir o direito constitucional de moradia a milhes de brasileiros. No entanto, dada a complexidade do processo de regularizao que envolve diversos procedimentos em diversas reas e da prpria diversidade do fenmeno da informalidade, muito ainda tem que ser feito para alterar o atual cenrio de informalidade. No que tange legislao federal duas questes se colocam como de necessria alterao. Em primeiro lugar h que se definir um conjunto de normas ambientais que se apliquem especificamente questo ambiental urbana, resolvendo omisses e sobreposies de leis que, no tendo sido pensadas para as reas urbanas, so nelas aplicadas desconsiderando as particularidades e as funes ambientais desempenhadas pelos espaos naturais nas cidades. Nesse sentido, um dos itens que merece destaque da pauta de reviso da legislao federal a considerao da questo ambiental urbana em suas especificidades e o papel das APPs nas reas urbanas consolidadas na reviso do Cdigo Florestal, Lei n o 4.771, de 1965. 3 Deve-se considerar que o papel das APPs nas reas urbanas diferente daquele desempenhado nas reas rurais, sendo importante compatibilizar, nos processos de regularizao fundiria, a garantia do direito de moradia com o direito a um meio ambiente sustentvel. Um segundo ponto que merece ateno a reviso da lei de registros pblicos, a Lei no 6.015, de 1973, no que tange ao registro imobilirio. Embora vrios dispositivos tenham garantido gratuidades e descontos no registro de imveis decorrentes de programas habitacionais e da regularizao fundiria de interesse social, e simplificado alguns procedimentos para o registro de imveis, algumas lacunas e conflitos ainda persistem. A exigncia de peas tcnicas complexas para o registro da regularizao fundiria por parte do Poder Judicirio Estadual, que quem define os procedimentos a serem seguidos pelos cartrios, tem gerado entraves intransponveis para o registro. importante que se considere o interesse social da regularizao fundiria e se elimine dispositivos e exigncias que so incuas para garantir maior segurana nas transaes imobilirias que muitas vezes, de fato, impedem registro.
3. Atualmente, o Cdigo Florestal Brasileiro encontra-se em reviso no Congresso Nacional por meio do PL no 1.876, de 1999. A este projeto foram apensados diversos outros que tratam da questo das APPs, reserva legal, do licenciamento e da gesto ambiental urbana.
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Os altos preos muitas vezes cobrados de custas e emolumentos no registro da regularizao fundiria tm impedido o registro dos ttulos concedidos a famlias de baixa renda. Em muitos casos tambm prefeituras de cidades pequenas no tm como arcar com esses custos. H de se compatibilizar a necessidade de se conceder descontos ou mesmo a gratuidade dos registros considerando a urgncia de garantir o direito de moradia nos assentamentos informais, com a necessidade de manter o equilbrio financeiro da prestao dos servios notariais em cartrios. Muitos dos avanos alcanados na regularizao fundiria no pas decorrem da criao do MCidades e da sua atuao na remoo de obstculos jurdicos e da formulao de aes direcionadas para a resoluo desse passivo nas cidades brasileiras. No entanto, uma questo que se coloca a necessidade de se definir claramente os papis dos vrios rgos envolvidos na regularizao fundiria, sem sobreposies ou atuaes concorrentes. A criao de unidades descentralizadas do MCidades, ou mesmo uma estrutura autrquica com autonomia de recursos e com unidades descentralizadas deve ser considerada para melhorar o apoio aos municpios nas diversas reas de atuao do ministrio. Nesse sentido, na prpria estruturao das aes do MCidades deve ser avaliada, sendo importante considerar que, no s a regularizao fundiria, mas tambm a questo do planejamento e gesto das cidades devem ter um tratamento estratgico, uma vez que as aes vinculadas a estas questes afetam as demais reas de atuao do Ministrio, isto , a mobilidade urbana, o saneamento e a habitao. importante que as polticas dessas reas se articulem com a agenda do Ministrio na construo de cidades sustentveis e socialmente inclusivas, inclusive para no esbarrem, na sua execuo, em entraves gerados pela irregularidade fundiria. Na esfera municipal desejvel a construo de leis especficas de regularizao fundiria, que incorpore os avanos alcanados pela legislao federal adequando-os s especificidades locais e s determinaes do plano diretor local. No entanto, importante que no ocorra o mesmo que aconteceu por ocasio da edio da Lei de Parcelamento do Solo em 1979, quando muitos municpios criaram leis de parcelamento por vezes mais restritivas e exigentes que a prpria lei federal, um dos fatores que pode ter contribudo para o aumento da irregularidade fundiria. Finalmente, vale ressaltar que alm de se criar um marco legal adequado para a regularizao fundiria nas esferas federal e municipal, a necessidade de se ampliar o acesso terra urbanizada e ao mercado habitacional formal pelas famlias de baixa renda condio fundamental para que as cidades brasileiras reduzam o seu grau de informalidade. Incentivos ao aumento da oferta de moradia para os segmentos de baixa renda, melhoria da renda e das condies de
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financiamento para as famlias de baixa renda, implementao de instrumentos de recuperao das mais-valias de modo a regular o preo do solo nas reas urbanas, por exemplo, so os grandes desafios da agenda de desenvolvimento urbano do pas que os governos no podem se furtar de enfrentar. Alm disso, a efetividade das aes de regularizao fundiria passa tambm pela continuidade das polticas formuladas em nvel federal e local, que devem ser ampliadas e melhoradas constantemente. Nesse sentido, a formulao dessas polticas e a sua implementao dependem no s da disponibilidade de recursos materiais, equipes tcnicas capacitadas, mas tambm de um arcabouo jurdico adequado, sistemas de informao estruturados que permitam a constante avaliao das aes so partes fundamentais da capacidade de gesto dos governos.
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CAPTULO 24
USO DOS INSTRUMENTOS TRIBUTRIOS E DOS INSTITUDOS PELO ESTATUTO DA CIDADE PARA FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA
1 INTRODUO
O processo de urbanizao e crescimento demogrfico brasileiro tem ocasionado um inchao das metrpoles brasileiras e uma segregao espacial visvel, onde coexistem ncleos de imveis legais, que obedecem ao plano diretor e as demais leis de ordenamento urbano e a cidade informal e invisvel a administrao local. Logo h uma dualidade no espao urbano, o qual se pode chamar aqui de cidade legal e cidade ilegal. Na cidade legal, as propriedades contam com uma proteo ao direito de propriedade, aproveitando-se do processo de valorizao imobiliria, j que nessa parte da cidade em que se concentra o investimento pblico, gerando mais valias fundirias1 com baixa ou nula tributao. Nesse contexto, a cidade ilegal cresce mais rapidamente e se distancia cada vez mais da cidade legal. A cidade ilegal formada por um conjunto de habitaes adensadas, sem nenhuma referncia legal aos aspectos construtivos e sem a preocupao com a densidade, luminosidade, acesso aos servios pblicos, mobilidade e ao impacto na vizinhana. Geralmente ocorrem em reas no interessantes do ponto de vista imobilirio ou em zonas no permitidas para a construo pela legislao municipal. Predomina o ponto de vista individual nas construes e loteamentos, que costuma ser realizado pelo prprio morador autoconstruo, como tambm por loteadores ilegais, que tambm costumam monopolizar determinados servios oferecidos nessas localidades, as vezes de maneira compulsria. Em muitas cidades, o que tem ocorrido uma menor oferta de imveis legalizados aliados ao pouco crdito para as classes mais pobres, gerando o crescimento dos imveis ilegais que deterioram, em muito, o ambiente coletivo das cidades, j que no obedecem a nenhum tipo de regra urbana, sendo predominante apenas o bem-estar privado. A questo da mobilidade urbana tambm um aspecto crucial no processo de construo da urbe, pois a falta de uma poltica pblica eficiente e abrangente implica um transporte sem eficincia e de sobremaneira oneroso para
1. Segundo Furtado e Smolka (2001), mais valias fundirias a apropriao individual da valorizao imobiliria gerada por ato pblico, seja realizao de obras pblicas, seja alterao na legislao urbanstica.
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a populao, o que resulta em um aumento da densidade habitacional em bolses de pobreza prximos aos setores de servios, empregos e diverses que o municpio oferece e concentra, e que esto localizados em sua zona legal. A diviso entre cidade legal e cidade ilegal tambm ocorre entre municpios, onde o municpio metrpole concentra toda a rede de servios e empregos e os municpios perifricos ao redor muitas vezes se constituem em verdadeiras cidades dormitrios, possuindo populao com baixa renda e com alta demanda por servios pblicos. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) derrogou ao ente municipal o papel de regular a poltica urbana das cidades. Apesar da grande responsabilidade dos municpios, a CF/88 procurou premi-los com uma ampla fonte de receitas, em que se destacam o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), imposto direto inserido sobre imveis localizado na zona urbana, o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS-QN), imposto indireto que incide sobre a prestao de servios. Alm deles, existe o Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI), as taxas urbanas, as contribuies econmicas e a contribuio de melhoria. A CF/88 no apenas incentivou arrecadao prpria municipal, mas tambm ampliou o sistema de transferncias intergovernamentais da Constituio Federal de 1967. Com perfil redistributivo e para reduzir as disparidades entre os municpios, reforou o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), composto por impostos federais, que tem critrios que beneficiam, sobretudo, os municpios com maior populao e menor renda per capita. Por outro lado, desvinculando o sistema de transferncias intergovernamentais de um papel completamente distributivo, aumentou a quota parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), que passou a transferir 25% da arrecadao do imposto estadual ao municpio onde houve o fato gerador do imposto. Alm disso, h as transferncias intergovernamentais vinculadas sade e educao e s diversas formas de convnios celebrados entre Unio, estados e municpios. Perante todos os problemas urbanos elucidados e todos os mecanismos regulatrios, tributrios e de transferncias intergovernamentais permitidos pela CF/88, esses instrumentos deveriam estar sendo utilizados ao seu mximo pelos municpios, mas tal fato no corresponde realidade. A prpria opinio pblica, em sua maioria, no enxerga como positiva o maior papel do municpio na poltica urbana e na tributao, pois o direito ilimitado a propriedade privada algo enraizado na sociedade brasileira h muitas geraes. Alm disso, a parte da cidade legal, onde habita a populao de maior poder de presso poltica e contestao j tem contado com uma rede de servios e investimentos que tanto valorizam as suas propriedades. Um maior pagamento de impostos imobilirios por parte desta classe para financiar a cidade ilegal obviamente leva a atritos polticos e judiciais. A falcia economicista tambm muito relevante, pois os impostos urbanos podem ser vistos falsamente com o poder de inflacionar o preo
Uso dos Instrumentos Tributrios e dos Institudos Pelo Estatuto
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dos imveis, diminurem os investimentos das empresas e onerar o oramento das famlias pobres. Sobretudo os amplos incentivos fiscais concedidos pelas prefeituras s empresas, visando atrair investimentos e empregos, acabam atraindo tambm srios problemas, como poluio, migrao descontrolada, favelizao, criminalidade e demanda por servios de infraestrutura sem contrapartida aos cofres municipais. No obstante os instrumentos clssicos tributrios j presentes no Cdigo Tributrio Nacional desde a dcada de 1970 e expandidos na Constituio de 1988, a aprovao da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade, ampliou a gama de instrumentos urbansticos que tambm possuem carter financeiro, com o qual a municipalidade pode dispor para executar sua poltica urbana, principalmente no financiamento dessa poltica. A ideia do texto teve como base duas obras clssicas do economista Fernando Rezende, publicadas, em 1973 e 1994, intituladas, ambas, Financiamento do Desenvolvimento Urbano. Prope-se discutir, portanto, a participao dos instrumentos clssicos de arrecadao municipal para o desenvolvimento das cidades em contraponto com os recursos diretos do governo federal, pontuando as diferenas regionais decorrentes da capacidade de gesto e porte dos municpios, alm da participao da propriedade privada nesse papel. Um aspecto que merece destaque a distino entre esses instrumentos e aqueles previstos pelo estatuto, destinados exclusivamente ao financiamento da Poltica Urbana, cujos recursos esto vinculados s diretrizes do planejamento urbano municipal. O presente texto se divide em trs sees, alm da introduo. A seo 2 trata da arrecadao prpria municipal, e as posteriores tratam do IPTU, do ISS, do ITBI, das Taxas Municipais, Contribuies Econmicas e de Melhoria e por ltimo dos instrumentos recentes contidos no Estatuto da Cidade. O objetivo na elucidao desses tributos municipais estimular o debate e mostrar o quo rica a fonte de recursos para financiamento do desenvolvimento urbano, ainda pouco exploradas e que podem ser usados no aumento da qualidade de vida das cidades.
2 A ARRECADAO TRIBUTRIA PRPRIA MUNICIPAL
A arrecadao tributria prpria dos municpios compreende basicamente a arrecadao do IPTU, do ISS-QN, do Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI) e das Taxas e Contribuies Econmicas e de Melhoria que financiam atividades estatais especficas. O IPTU o imposto incidente sobre a propriedade imobiliria, edificada ou no, localizada na zona urbana municipal. Para fins tributrios, o Cdigo Tributrio Nacional (CTN) (Lei no 5.172/1966) estabelece em seu Art. 32, que imvel em zona urbana aquele que dispe de pelo menos dois dos cinco servios
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a seguir: calamento com canalizao de guas pluviais, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, iluminao pblica e escola primria ou posto de sade a pelo menos trs quilmetros do imvel considerado. A base de clculo do IPTU o valor venal do imvel, valor que deve ser estabelecido por critrios tcnicos pela administrao municipal e que em tese deveria estar prximo ao valor de mercado do imvel. Evidentemente cidades pequenas e pobres, mesmo possuindo lei de permetro urbano e imveis potencialmente tributveis pelo IPTU, podem no ter oferta de servios pblicos suficiente para enquadrar boa parte dos imveis urbanos aos critrios do CTN. O ISS-QN um imposto de carter cumulativo incidente sobre a atividade de prestao dos servios contidos na Lista de Servios anexa da Lei Complementar Federal no 116/2003. Devido crescente participao do setor de servios na economia, sua base tributria e consequentemente arrecadao, encontra-se em grande expanso nos principais centros urbanos do pas a partir de 2004 devido ampliao dos servios tributveis pelo imposto com a Lei no 116/2003. Por outro lado, a guerra fiscal entre municpios de uma mesma regio tem se mostrado bastante forte e sem perspectivas atuais de soluo o que pode atenuar o grande potencial arrecadatrio do imposto. O ITBI incide sobre o valor da propriedade imobiliria transmitida e altamente dependente da dinmica do mercado imobilirio local formalizado. Alm disso, em momentos de expanso econmica, com o crescimento dos empreendimentos e do crdito imobilirio, aumentam-se as quantidades de transmisses de propriedade, bem como o valor de mercado das mesmas e com isso o municpio tende a ter uma arrecadao maior do tributo. importante enfatizar que o imposto tambm incide sobre a transmisso da propriedade imobiliria rural, sendo muitas vezes em municpios predominantemente rurais uma fonte de recursos maior que a do IPTU. Em oposio ao IPTU que tributa o estoque de imveis urbanos do municpio ao valor avaliado pela administrao municipal, o ITBI tributa o fluxo de transaes imobilirias, urbanas e rurais, ao valor declarado da transao imobiliria ao cartrio local. Os municpios tambm podem introduzir Taxas de Prestao de Servios, Taxas de Poder de Polcia e Contribuies Econmicas, alm da Contribuio de Melhoria. Em tese, as taxas e as contribuies econmicas so uma contrapartida atividade estatal plenamente vinculada quela atividade, e a Contribuio de Melhoria seria a compensao financeira sociedade da valorizao imobiliria particular decorrente de obras pblicas. Como exemplos das taxas de prestao de servios, tm-se a Taxa de Coleta de Lixo e a Taxa de Limpeza Pblica. J as taxas de poder de polcia englobam a Taxa de Fiscalizao e Funcionamento de Atividade Comercial (Alvar), a Taxa de Fiscalizao de Obras e a Taxa de Vigilncia Sanitria,
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entre outras taxas de fiscalizao da ordem econmica. Entre as Contribuies Econmicas destaca-se a Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica, que remunera o municpio com o gasto da conta de iluminao pblica da cidade e que pode ser cobrado diretamente na fatura de energia eltrica. Somando-se o IPTU, o ISS, o ITBI, as Taxas e as Contribuies Econmicas, chega-se Arrecadao Tributria Prpria Municipal. J a receita lquida compese basicamente da soma das receitas tributrias, das receitas com transferncias e das receitas patrimoniais entre outras. Comparando-se com indicadores internacionais, a participao da receita lquida dos municpios brasileiros no PIB est em nveis similares se comparados a outros pases, conforme mostra a tabela 1, porm isso ocorre devido ao alto volume de transferncias governamentais e no arrecadao tributria prpria. No Brasil, a arrecadao tributria prpria representou em mdia a apenas 20,3%2 das receitas correntes dos municpios entre 2002 e 2007.
TABELA 1
(Em %)
Pas Argentina Brasil Colmbia Chile frica do Sul Espanha Frana
1
Participao no gasto pblico consolidado no PIB por ente subnacional pases, mdia 2002-2007
Local 2,37 7,02 6,17 2,89 6,68 6,00 10,57 Fonte: FMI (2009) e Finbra (2002-2007). Nota: 1Mdia de 2002 a 2004. Estadual 5,35 12,89 4,19 nd 12,45 13,91 nd Blgica Alemanha Itlia Polnia Reino Unido Canad Austrlia Pas Local 5,58 7,19 14,55 12,95 12,50 7,34 2,32 Estadual 11,74 12,04 nd nd nd 21,46 14,09
Como o Brasil apresenta 5.564 municpios heterogneos, h elevadas diferenas (desvio-padro) nas arrecadaes entre eles, mesmo em nveis regionais. A tabela 2 mostra a evoluo da arrecadao tributria e das transferncias em termos per capita (valores reais de dezembro de 2008, indexados ao IPCA) por ranking de arrecadao,3 faixa populacional e grupo de grande regio.
2. Esse indicador representa a mdia entre 2002 e 2007 da razo entre o somatrio das receitas tributrias e o somatrio das receitas correntes. 3. O ranking do indicador de arrecadao per capita foi utilizado para se enfatizar a heterogeneidade das arrecadaes, que em termos mdios podem gerar falsas concluses. De fato, quando se analisar as frequncias de arrecadao prpria ou de tributos especficos, a partir do percentil 70 comea haver um aumento exponencial dos indicadores.
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Arrecadao tributria prpria (ATP) per capita e receitas no tributrias (RNT) per capita por ranking de arrecadao per capita, faixa populacional e grupo de grande regio Brasil, 1999-2008
(Em R$ de dez./2008, IPCA)
Classe Indicador 80% piores em arrecadao ATP RNT ATP RNT ATP RNT ATP RNT ATP RNT ATP RNT ATP RNT ATP RNT Fonte: Finbra (STN). 1999-2001 19,35 533,54 324,92 810,18 44,98 635,82 100,61 609,23 266,63 645,97 55,53 474,10 201,05 729,23 151,49 655,29 2002-2004 33,26 668,80 355,32 930,14 54,67 829,40 119,62 746,74 303,37 750,10 65,18 612,23 235,21 868,74 174,58 777,31 2005-2007 45,73 849,24 436,90 1.126,15 76,85 1.067,73 156,98 957,36 369,53 898,31 90,57 799,13 296,53 1.061,62 218,90 968,71 2008 57,39 1.066,44 544,71 1.373,88 96,37 1.335,16 191,74 1.196,49 439,84 1.072,94 113,22 993,76 355,83 1.287,33 272,31 1.186,27
TABELA 2
Ranking
5% melhores em arrecadao
At 50 mil
Populao (hab.)
50-200 mil
Acima 200 mil
N/NE Regio S/SE/CO
Brasil
Como se observa na tabela 2, os municpios pertencentes classe dos 80% com piores indicadores de arrecadao prpria cresceram de uma mdia real de R$ 19,35 per capita no trinio 1999-2001 para acima de R$ 50 a partir de 2008. J na classe dos 5% municpios com melhores indicadores, ele cresceu de uma mdia real de R$ 325 per capita no trinio 1999-2001 para pouco mais de R$ 544 a partir de 2008. Observa-se uma elevada diferena entre as duas classes citadas, onde a classe dos 5% melhores municpios obtiveram uma mdia de 10 vezes superior classe dos 80% piores no perodo. Esse fato preocupante e mostra que h espao para o incremento da arrecadao prpria em boa parte dos municpios brasileiros, se seguirem o exemplo dos 5% melhores. O argumento de que os municpios brasileiros no incrementam sua
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arrecadao prpria devido preguia fiscal4 no vlido analisando esses dados, pois foram os municpios mais eficientes em arrecadao prpria que recebem um maior volume de transferncias incluindo as transferncias federais, estaduais e as voluntrias. Obviamente montar uma estrutura fazendria e jurdica para a cobrana efetiva dos impostos municipais exige economias de escala, alto investimento e capital humano. Logo cidades pequenas e com poucos recursos tm elevada dificuldade em implantar essas medidas. Alm disso, uma boa parte das transferncias constitui-se de quotas partes de ICMS e IPVA, significando que essas cidades tm uma base tributria mais ampla na cobrana do ISS, do IPTU e das taxas urbanas. J por faixa populacional, a tabela 2 mostra que as cidades com mais de 200 mil habitantes obtiveram uma arrecadao prpria per capita cerca de cinco vezes superior s cidades com at 50 mil habitantes, no obstante o recebimento de transferncias per capita das cidades menos populosas terem sido um pouco superior ao das cidades mais populosas. Em termos regionais, a disparidade alta, com o Centro Sul arrecadando quase trs vezes mais que o Norte Nordeste no perodo analisado. O indicador de recebimento de transferncias tambm foi maior no Centro Sul devido quota parte do ICMS, j que o FPM tende a ser bem mais isonmico no seu critrio de rateio , embora no Norte Nordeste tenha havido um maior crescimento no fluxo de transferncias, devido ao aumento da arrecadao federal. No trinio 1999-2001, o Centro Sul tinha em mdia 155% das transferncias per capita do Norte Nordeste, mas em 2008 foi de 130%. Comumente na anlise de finanas municipais, ao invs de se utilizar os dados de arrecadao prpria deflacionados, utiliza-se a participao da arrecadao prpria nas receitas correntes. Esse indicador, porm, pode gerar uma falsa concluso em relao ao dinamismo das arrecadaes municipais, visto que houve um elevado aumento aps o Plano Real da arrecadao dos impostos federais e do ICMS, aumentando em sobremaneira o nvel das transferncias. Logo, a participao da arrecadao prpria nas receitas municipais tem se mantido constante e at caiu levemente a partir de 1999, mas isso no quer dizer que no houve um grande incremento nos tributos municipais. A tabela 3 mostra melhor esses dados. At mesmo os 5% melhores municpios em arrecadao prpria, a participao dos tributos prprios nas receitas manteve-se constante, ao redor de 30% das receitas. Nas cidades acima de 200 mil habitantes, tambm houve uma maior participao dos tributos prprios nas receitas.
4. Preguia Fiscal o termo segundo a qual a descentralizao apoiada fortemente em transferncias implicaria desestmulo explorao de bases prprias de arrecadao, uma vez que estas possuem um elevado custo poltico perante o eleitorado local, conforme Rui Affonso (1996) e Mendes (2006).
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Participao da arrecadao municipal prpria na receita lquida municipal por ranking de arrecadao prpria, faixa populacional e grupo de grande regio Brasil, 1999-2008
(Em%)
Classe Ranking Arrecadao Indicador 80% piores 5% melhores At 50 mil Populao (hab.) 50-200 mil Acima 200 mil N/NE Regio S/SE/CO Total Fonte: Finbra (STN). 21,9 19,3 22,0 19,0 21,8 18,9 21,7 18,7 1999-2001 4,0 30,2 6,3 14,9 29,5 10,6 2002-2004 5,2 31,2 6,5 14,5 29,6 10,0 2005-2007 5,6 31,5 6,7 14,1 29,1 10,2 2008 5,6 31,8 6,7 13,8 29,1 10,2
TABELA 3
interessante analisar alguns casos isolados para se ver a grande heterogeneidade da base tributria, pois municpios, como Santos, Paulnia, Maca e So Caetano do Sul apresentaram indicador de arrecadao acima de R$ 900 per capita, porm so cidades com alta atividade industrial ou porturia, possuindo grande base tributria em ISS e do IPTU que tambm incide sobre a propriedade imobiliria no residencial. Alm disso, h casos como Bertioga, Xangri-l e Rio Quente que so cidades com alto nvel de hotis e imveis de veraneio, possuindo no caso alta tributao pelo IPTU e ISS, vis--vis a pequena populao residente o que torna o indicador per capita mais alto. Deixando-se esses casos de lado, So Paulo e Vitria so capitais estaduais bastante heterogneas, mas com alto indicador de tributao prpria. Por outro lado, tem-se Fortaleza, Belm e Teresina capitais estaduais com indicador per capita abaixo de R$ 200. Destoam ainda os municpios das regies metropolitanas do Rio de Janeiro e do Nordeste, que apresentam alta populao e baixa arrecadao prpria, devido caracterstica de cidades dormitrios que apresentam e que ser abordado adiante. Na regio Norte, houve um grande aumento das receitas prprias municipais, em que os 80% municpios com piores indicadores aumentaram sua arrecadao tributria per capita (em termos reais) de cerca de R$ 4,5 entre 1999 e 2001 para R$ 43 em 2008. Entre os 5% com maiores indicadores, passou-se de R$ 92 per capita para R$ 660. Destacam-se Parauapebas, Coari e Barcarena, cidades mdias, mas com arrecadao per capita superior a R$ 400. Por outro lado,
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cidades importantes, como Rio Branco, Belm e Porto Velho obtiveram arrecadao per capita inferior a R$ 180. Na regio Sul, houve uma maior homogeneidade entre os municpios, onde os 80% com piores arrecadaes aumentaram sua arrecadao real per capita de cerca de R$ 18 entre 1999 e 2000, para mais de R$ 80 em 2008. Nos 5% melhores, esse indicador passou R$ 200 para mais de R$ 450. Entre as grandes cidades sulistas, destacam-se os municpios de Porto Alegre, Florianpolis, Balnerio Cambori, Curitiba, Caxias do Sul e Itaja com arrecadaes prprias per capita acima de R$ 400 em 2008. Por outro lado, municpios importantes, como Pelotas, Foz do Iguau, Viamo e Alvorada obtiveram arrecadaes prprias per capita menor que R$ 170. O Centro-Oeste apresentou elevado dinamismo no crescimento de suas receitas prprias, chegando ao mesmo nvel da regio Sudeste. Entre 1999 e 2000, os 80% com piores arrecadaes prprias per capita se situavam em cerca de R$ 14, indicador que subiu para R$ 86 em 2008. Entre os 5% melhores, houve um incremento de R$ 160 para mais de R$ 600 no perodo analisado. Entre as maiores cidades do Centro-Oeste, os municpios do entorno do Distrito Federal destacam-se por apresentar uma arrecadao per capita abaixo de R$ 100 em 2008, mostrando-se o perfil de cidades dormitrios, com elevada populao e baixa base tributria. Entre os melhores, destacam-se alguns pequenos municpios abaixo de 10 mil habitantes do Gois e Mato Grosso do Sul,5 com arrecadao per capita superior a R$ 400. Isso se deve ao ITBI, referente transao de terras rurais e ao ISS, possivelmente referente a servios do setor de agronegcios. Os dados de arrecadao apresentados nos permitem vrias afirmaes. Verifica-se que h uma grande concentrao geogrfica espacial dos indicadores de arrecadao, mostrando o forte impacto regional. Os municpios da regio Nordeste apresentam desempenho fraqussimo do ponto de vista arrecadatrio, mesmo se comparados com outros municpios de mesma populao, renda e PIB, mas em regies diferentes. Provavelmente a guerra fiscal e o custo poltico de uma poltica tributria ativa dentro de um municpio rodeado por outros que de fato no cobram seus impostos eficientemente um fator muito significativo que explica a baixa arrecadao do Nordeste.
2.1 Os tributos municipais 2.1.1 Imposto Predial e Territorial Urbano
O IPTU o imposto que possui uma ampla base tributria, apesar da sua baixa arrecadao no Brasil. Ele incidente sobre o valor da propriedade imobiliria situada em zona urbana, englobando residncias, estabelecimentos comerciais,
5. Rio Quente, Campinorte, Barro Alto, Apor, Alto Horizonte, Chapado do Sul, entre outros.
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indstrias e terrenos no edificados. Para seu lanamento e cobrana, necessria a aprovao de uma Lei Municipal, denominada Planta Genrica de Valores que estabelece o valor venal (avaliado) do metro quadrado do solo urbano de cada diviso urbana adotada pelo municpio geralmente por logradouro ou quadra de logradouro nas cidades maiores. Por meio dos dados do valor do metro quadrado do solo urbano contidos na lei, chega-se ao valor do terreno urbano multiplicando-se pelo seu respectivo tamanho, o qual pode ser inserido eventuais fatores de correo que podem aumentar ou diminuir este valor.6 Pelos critrios avaliatrios da maior parte dos municpios brasileiros, que utilizam o sistema de avaliao baseado no custo de reproduo,7 aps o clculo do valor do terreno livre de edificao, calcula-se o valor da parte edificada do imvel, o qual a lei municipal tambm estabelece critrios de valorizao, desvalorizao e depreciao da edificao.8 Ao final, soma-se o valor do terreno com o valor da edificao e chega-se ao valor venal do imvel que ser a base de clculo do imposto. Eventuais descontos na base de clculo tambm costumam ser aplicados e aps o complexo processo de clculo de valor venal do imvel, aplicada a alquota do IPTU, que pode ser progressiva ou seletiva conforme localizao e uso do imvel, de acordo com o Art. 156 da CF/88. Devido complexidade do processo de clculo do valor venal, na maioria das vezes, este se torna bastante destoante do valor de mercado e quanto maior o valor do imvel a ser tributado maiores so os erros e maior costuma ser a defasagem em relao ao mercado.9 Um fato que influencia muito o valor venal do imvel so os critrios de depreciao adotados. Por exemplo, no Rio de Janeiro, imveis residenciais com mais de 50 anos sofrem uma depreciao de 50% do seu valor integral10 e em So Paulo os imveis com mais de 60 anos sofrem uma depreciao de 80% na sua parte edificada. Por isso, pode-se dizer que em So Paulo os proprietrios de imveis antigos, mesmo que reformados, com alto padro e localizados em reas nobres da cidade, o IPTU incide basicamente sobre o valor do terreno. Por outro lado, imveis mais novos, localizados em zonas de expanso e periferia urbana, no so beneficiados por tal incentivo. No Rio de Janeiro, se v um fato bastante
6. Tais como: proximidade do litoral, a inclinao, a situao em encosta ou fundos, entre outros fatores. 7. O sistema de avaliao imobiliria baseado no Custo de Reproduo ou Mtodo Evolutivo segundo a Norma ABNT NBR 14653-2 aquele onde o valor do terreno e o valor da edificao calculado separadamente. O custo da edificao calculado com base no custo de reproduo de uma unidade idntica nova com sua respectiva depreciao. 8. Esses fatores de correo so baseados em planilhas de custos de reproduo de imveis. Os critrios adotados costumam ser os mesmos presentes em manuais de engenharia civil e as leis municipais em que constam esses critrios costumam ser bem antigas. Como exemplo de aumento do valor da edificao, tem-se a presena de varadas, condomnios, uso comercial entre outros. Como exemplo de diminuio do custo da edificao, tem-se o acabamento mais precrio, o tamanho, entre outros. Uma exceo seria o Distrito Federal, cuja planta de valores avalia cada lote de maneira singular atribuindo separadamente o valor do terreno e da edificao existente no mesmo. 9. Ibam (2008). 10. O municpio do Rio de Janeiro calcula a parte edificada e no edificada do imvel conjuntamente.
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regressivo: imveis antigos na Zona Sul carioca, regio com um dos solos urbanos de preo mais alto no pas pagam menos IPTU que imveis novos na Zona Oeste da cidade, devido ao critrio de depreciao aplicado. Como dito, o valor venal do imvel o resultado da soma do valor da edificao com o valor do terreno urbano. Os valores venais dos terrenos costumam estar muito abaixo dos valores de mercado dos imveis avaliados, defasagem esta que tende a ser maior quanto mais valorado for o imvel e quanto maior for o lapso temporal da promulgao da ltima PGV. No tocante a PGV, outro problema em questo o custo poltico e a baixa iniciativa do poder municipal em atualiz-las, que comumente passam muitos anos sem serem reavaliadas apenas reajustadas por ndice de preos qualquer, como o IPCA ou o IGP-M. Tem-se o caso de municpios, como Salvador, Rio de Janeiro e Porto Alegre, onde, tendo como base o ano de 2009, as PGVs dessas cidades tiveram sua ltima atualizao em 1998, 1997 e 1991, respectivamente, mesmo com o dinamismo do mercado imobilirio dessas grandes cidades. O custo poltico do reajuste dos valores venais em um processo de crescente valorizao imobiliria tem ocorrido no s no Brasil, mas na Califrnia, nos Estados Unidos. O processo de valorizao imobiliria a partir da dcada de 1990 da Califrnia foi to intenso, que o governo estadual fixou a alquota do imposto imobilirio dos condados locais em 1% e determinou certo congelamento dos valores avaliados dos imveis para fins tributrios.11 Por fatores polticos comum que as Cmaras de Vereadores, como condio para aprovar uma nova PGV, fixem valores percentuais mximos de aumento de valor venal, sob o pretexto de no elevar abruptamente a carga tributria, tanto geral, como individual. Na realidade, tecnicamente o valor venal deveria ser sempre prximo ao de mercado devido a diversas sinergias com outros impostos e demais polticas pblicas, conferindo estrutura de alquotas a responsabilidade de calibrar e distribuir melhor a carga tributria. Em muitas cidades brasileiras, base de clculo do IPTU pode no ser o valor venal do imvel avaliado em si. muito comum o municpio conceder redues ou descontos no valor venal como incentivo fiscal. Como exemplo, tem-se o Rio de Janeiro que concede desconto de 40% na base de clculo para imveis de valor venal at R$ 40 mil e tamanho at 100 metros quadrados esse valor venal na realidade abrange imveis de valores de mercado superiores, devido alta defasagem da PGV carioca. Alm disso, o municpio aplica um desconto a pagar no imposto de R$ 260, R$ 1.030 e R$ 3.636 para imveis residenciais, no residenciais e terrenos, respectivamente, o que acaba isentando cerca de 70% das unidades cadastradas no municpio. Alm das redues por dentro na base de clculo, quase todos os municpios concedem iseno de IPTU por mais diferentes aspectos ou combinao deles, tais como: baixa renda do proprietrio,
11. Haveman e Sexto (2008).
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condio de aposentado ou pensionista do proprietrio, valor venal do imvel, tamanho do imvel, localizao do imvel, patrimnio histrico, entre outros. Esses fatos todos corroboram o baixo dinamismo da arrecadao do IPTU no Brasil, mesmo em grandes cidades. H de se relatar tambm que as caractersticas dos imveis fundamentais para ser realizado o clculo do seu valor venal devem ser inseridas e atualizadas no Cadastro Imobilirio Municipal. Ocorre que por falta tecnologia, de atualizao cadastral ou de recadastramento, muitas mudanas importantes podem ocorrer como o surgimento de loteamentos ilegais, aumento da rea edificada os chamados puxadinhos , nova oferta de servios pblicos, entre outros fatores. O cadastro no tem a funo somente de fornecer elementos para o clculo do valor venal, mas tambm para servir de base informacional para implantao e fiscalizao da poltica urbana do municpio.
As alquotas do IPTU
Carvalho Jr. (2008) analisou a estrutura de alquotas de 365 municpios todos acima de 50 mil habitantes no ano de 2007 e encontrou que apenas 14% desses municpios tinham alquotas progressivas de IPTU isto , aumentavam conforme o valor venal do imvel. J em 6,8% deles, as alquotas variavam conforme localizao do imvel e em 5,5% conforme tamanho do imvel. Alm disso, 26,9% desses municpios previam a possibilidade do IPTU Progressivo no Tempo para terrenos vagos. Com isso, pode-se dizer que cerca de um quarto das cidades brasileiras acima de 50 mil habitantes possuem alquotas progressivas ou seletivas, de acordo com o Art. 156 da CF/88 e tinham a previso em sua legislao municipal do IPTU Progressivo no Tempo. O estudo encontrou tambm alquotas medianas e modais nesses municpios alquotas mais comumente aplicadas , embora tenha havido grande variabilidade entre elas. Naqueles municpios com alquotas nicas de IPTU (sem progressividade ou seletividade), a modal foi 0,8% para imveis edificados e 2% para terrenos vagos, j nos municpios que adotavam alquotas variadas, elas comumente se situavam em um intervalo de 0,5% a 1% no caso de imveis edificados e de 1% a 3% no caso de terrenos vagos. importante enfatizar que a previso na legislao municipal do IPTU Progressivo no Tempo no significa a aplicao de fato da lei, com uma tributao elevada da propriedade ociosa e posterior desapropriao para cumprir a funo social da propriedade. A previso na legislao municipal do instrumento apenas um dos requisitos indispensveis aplicao dos termos do Estatuto da Cidade.
Estoque de capital residencial no Brasil e a tributao do IPTU
O potencial do IPTU imenso, visto que o valor de mercado de todo o patrimnio imobilirio urbano do pas altssimo. Pesquisas de Eustquio et al. (2001)
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e Carvalho Jr. (2009) estimaram o valor do estoque imobilirio residencial brasileiro em aproximadamente um produto interno bruto brasileiro.12 Caso se computasse o valor dos terrenos urbanos, imveis vagos ou de uso ocasional e os imveis comerciais e industriais a base tributria do IPTU seria muito maior que este valor. Obviamente a medida do valor do parque imobilirio residencial no Brasil sofreria uma reduo se o IPTU fosse aumentado drasticamente, porque o IPTU tem a capacidade de reduzir o valor de mercado dos imveis, no valor presente ao fluxo de pagamentos anuais perptuos do tributo.13 Porm, atualmente o imposto no afeta significativamente o preo dos imveis, devido baixa tributao imobiliria no pas. Somente em casos de uma alta tributao imobiliria, como no Reino Unido e em algumas cidades norte-americanas, tal fato pode realmente abalar a estrutura de preos dos imveis. A tabela 4, a seguir, mostra a distribuio regional do parque residencial urbano, a arrecadao do IPTU, o PIB e a populao urbana no Brasil.
TABELA 4
(Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Patrimnio Residencial Urbano 2,8 10,0 63,5 17,3 6,4 100,0 Fonte: PNAD 2003 e POF 2002-2003. Elaborao prpria. Arrecadao IPTU 0,9 6,1 74,3 13,2 5,4 100,0 PIB 4,8 12,8 55,8 17,7 9,0 100,0 Populao Urbana 6,5 23,9 47,5 14,7 7,3 100,0
Distribuio do patrimnio residencial imobilirio urbano e da arrecadao do IPTU, do PIB e da populao Brasil, regies, 2003
De acordo com a tabela 4, tem-se que quase dois teros do estoque de patrimnio imobilirio de uso residencial esto na regio Sudeste, concentrao inclusive maior que a do PIB. Obviamente, caso considerssemos toda base tributria do IPTU, incluindo os imveis de uso comercial e industrial, alm dos terrenos urbanos, a concentrao no Sudeste seria muito maior. Com relao arrecadao do IPTU, a tabela 4 mostra que na regio Sudeste que esto concentrados quase trs quartos de toda a arrecadao nacional, em virtude da maior concentrao de
12. Deve-se salientar que o PIB basicamente o fluxo de bens e servios produzidos no pas e o Patrimnio Residencial Urbano estoque de capital, que maior que o PIB. 13. Furtado e Smolka (2001).
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imveis residenciais, comerciais e industriais. Como os dados de patrimnio so de imveis apenas residenciais e a arrecadao do IPTU est muito concentrada no Sul e no Sudeste, tambm se pode indagar que talvez a arrecadao do IPTU esteja concentrada no Brasil em imveis no residenciais. Sabe-se que o IPTU tem carter direto quando recai sobre contribuintes de imveis residenciais, mas podem ser repassados ao consumidor pelo setor produtivo, como um item de custo fixo, no caso da tributao de imveis comerciais ou industriais. Logo, politicamente, muito mais favorvel que o municpio concentre a arrecadao do IPTU em imveis no residenciais. Alm disso, como abordado anteriormente, o IPTU um imposto que exige elevado investimento inicial tecnolgico e de capital humano e talvez os municpios menores tenham dificuldades em montar uma estrutura arrecadatria efetiva. Com relao aos aspectos distributivos do IPTU, devido aos critrios utilizados pelos municpios para clculo do valor venal dos imveis e as polticas de isenes e descontos, verifica-se alta regressividade da carga tributria quando se analisa somente os contribuintes que realmente pagam o imposto. Porm, existe um fato que ocorre frequentemente na distribuio da carga tributria dos impostos diretos em geral, que a baixa proporo de pagantes nos extratos mais pobres e com isso a carga tributria global costuma ser progressiva. Tal fato ocorre mesmo com uma estrutura de alquotas e uma avaliao imobiliria regressiva, ou seja, quando o prprio sistema tributrio tem perfil regressivo. Como no Brasil apenas 32,6% de domiclios declararam pagar IPTU no ano de 2003,14 tal fato tornou a carga tributria IPTU progressiva no geral, pois os pagantes esto concentrados nos imveis de mais alto valor. As tabela 5 e 6 ajudaro a entender melhor a distribuio da carga tributria e a proporo de pagantes.
TABELA 5
(Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Proporo de pagantes 10,0 12,4 42,9 39,6 26,8 32,6 Fonte: Carvalho (2009) e POF 2002-2003. Tributao mdia do IPTU entre a populao em geral (% do valor imvel) 0,43 0,40 0,58 0,58 0,49 0,55 Tributao mdia do IPTU entre os pagantes do imposto (% do valor do imvel) 2,33 1,29 0,95 1,05 1,19 1,01
Proporo de pagantes e carga tributria do IPTU (global e por pagantes) Brasil e grandes regies, 2003
14. Carvalho Jr. (2009).
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TABELA 6
(Em %)
Regio
Proporo de pagantes e carga tributria do IPTU entre os pagantes Brasil e grandes regies por classe de percentil de valor de imvel, 2003
Percentil de valor de imvel 0-50 4,9 2,67 27,6 2,66 25,9 2,16 15,6 2,41 16,0 3,27 50-90 13,2 1,18 54,2 1,28 49,6 1,50 34,1 1,09 44,2 1,47 90-100 42,2 0,69 74,7 0,59 68,1 0,61 53,7 0,61 68,7 0,66
Indicador Proporo de pagantes tributao IPTU Proporo de pagantes tributao IPTU Proporo de pagantes tributao IPTU Proporo de pagantes tributao IPTU Proporo de pagantes tributao IPTU
Norte/Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Fonte: Carvalho (2009) e POF 2002-2003.
A tabela 5 mostra que, para o ano de 2003, apenas um tero dos domiclios no Brasil foram contribuintes do IPTU. H elevada varincia regional, onde o Norte e Nordeste tm ao redor de 11% de domiclios contribuintes do IPTU, em oposio ao Sudeste que possui 43%. A tributao efetiva sobre a propriedade imobiliria no Brasil se situa em 0,55%, mas no Nordeste esse indicador de apenas 0,40%, devido ao baixo nmero de pagantes da regio. Caso se considere apenas o universo de contribuintes do IPTU, a tributao efetiva mdia se situa em 1% do valor da propriedade.15 J a tabela 6 mostra o perfil distributivo no IPTU, por percentil de valor de imvel e grande regio. Observa-se que entre os 50% dos imveis residenciais de menor valor no Brasil, apenas 16% deles pagam IPTU. J nos 10% mais valorados a proporo de contribuintes chega a 68,7% e nos demais extratos intermedirios 44,2%. Isso demonstra que o prprio fato do imvel ser contribuinte do IPTU, ou seja, legalizado e devidamente cadastrado pela administrao municipal, um elemento importante no seu valor. Isso porque dados apresentados foram retirados da POF 2002-2003, que apresentam uma amostra representativa de todos os domiclios do pas, legalizados ou no. Com relao distribuio da carga tributria somente entre os contribuintes, a regressividade foi elevadssima. Sem diferenas regionais significativas, os
15. Observa-se que muitas vezes o IPTU vem cobrado juntamente com outras taxas urbanas e provavelmente muitos entrevistados da POF 2002-2003 no desmembraram os tributos nas suas declaraes, tornando a carga tributria maior.
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50% dos imveis menos valorados que eram contribuintes do IPTU sofriam uma tributao efetiva de 2,5% a 3% do seu valor e os 10% mais valorados uma tributao de apenas 0,6% do seu valor. Ou seja, entre os 50% dos imveis menos valorados do pas, aqueles 16% que pagavam o IPTU eram tributados a um nvel de quatro a cinco vezes maior que os contribuintes dos 10% mais valorados imveis! Tal fato grave revela que a sistemtica de avaliao de imveis municipais costuma apresentar um piso e um teto, ou seja, valores nem muito baixos nem muito altos tendem a no ser lanados por motivos mais polticos que tcnicos como demonstrado em Ibam (2008). Alm disso, comum que os sistemas de avaliao municipais deem mais peso ao valor da edificao do imvel, do que a sua localizao na cidade. Tal fato demonstrado em trabalho de De Cesare (2004), onde a autora cita o caso de Buenos Aires, em que o valor avaliado do solo representava apenas 2,4% do valor avaliado total do imvel.
A arrecadao do IPTU no Brasil
Com relao arrecadao per capita do IPTU, tem-se que ela aumentou bem menos que os demais tributos, apenas 28% em termos reais, entre 1999 e 2008, tanto em nvel nacional quanto conforme as trs classes populacionais a que foram divididas: at 50 mil habitantes, entre 50 e 200 mil habitantes e acima de 200 mil habitantes. O indicador passou em termos reais mdios per capita de R$ 54 no perodo 1999-2000 para R$ 69 em 2007-2008, mesmo com todos os incentivos financeiros e legais contemplados a partir de 2000. Entre os incentivos, destacam-se a permisso constitucional para a progressividade e a seletividade das alquotas do IPTU (EC no 29/2000), a regulamentao da progressividade no tempo (Lei no 10.257/2001 Estatuto da Cidade), a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC no 101/2000) e o financiamento da melhoria da estrutura tributria local por meio do Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros (PNAFm). Alm disso, mais recentemente houve a regulamentao dos consrcios pblicos por meio da Lei no 11.107/2005. Os consrcios pblicos so instrumentos importantes no ganho de economias de escala na administrao tributria de pequenas cidades. necessrio haver certa economia de escala para que a administrao municipal possa contar com capital fsico e humano, alm de uma estrutura jurdica fortalecida na cobrana de seus impostos, o que s vezes algo impossvel em cidades menores. Alm disso, grande a complexidade da tributao do IPTU, que engloba o cadastramento detalhado de vrias caractersticas dos imveis, avaliao imobiliria por meio de tcnicas estatsticas e constante atualizao desses procedimentos. A tabela 7 mostra que a arrecadao do IPTU beneficia apenas um grupo seleto de municpios.
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TABELA 7
Arrecadao de IPTU per capita por ranking, populao e regio Brasil, 1999-2008
(Em R$ de dez./2008, IPCA)
Classe Indicador 80% piores 1999-2001 3,79 147,56 15,24 36,97 94,93 12,11 75,48 53,92 2002-2004 4,39 157,94 15,42 40,19 106,93 12,21 86,80 60,20 2005-2007 5,25 167,92 17,71 44,12 110,02 14,24 92,09 65,05 2008 5,74 162,45 19,17 47,64 121,12 16,25 100,40 71,43
Ranking
5% melhores At 50 mil
Populao (hab.)
50-200 mil Acima 200 mil N/NE
Regio S/SE/CO Total Fonte: Finbra (STN).
A tabela 7 mostra que a arrecadao per capita de IPTU muito baixa na maioria dos municpios brasileiros. Nos 80% com piores indicadores (4.552 municpios), a arrecadao real per capita se situou entre R$ 3,79 e R$ 5,74. J nos 5% com os melhores indicadores (279 municpios), a arrecadao per capita foi em mdia 30 vezes superior. Por meio dos microdados, verifica-se que apenas 10% dos municpios do Norte e do Nordeste tiveram arrecadao de IPTU per capita maior que R$ 5,00, sendo que no Sudeste e Sul esse indicador foi de 77%. Isso demonstra a alta disparidade regional na arrecadao do IPTU e provavelmente fatores como cultura fiscal e guerra fiscal so significativos para este problema. A menor renda e dinamismo econmico do Norte e do Nordeste no justificam uma disparidade to elevada. J a participao do IPTU nas receitas municipais tambm pouco evoluiu. Para corroborar essa hiptese de que os municpios do Norte e do Nordeste usam pouca a tributao do IPTU vis--vis o seu porte de renda, a tabela 8 mostra a arrecadao do IPTU per capita conforme classe de renda per capita municipal (Censo 2000).
TABELA 8
Arrecadao de IPTU per capita por classe de renda per capita Brasil, 2007
(Em R$ nominal)
Regio Faixa de renda per capita municipal (em R$ de 2000) At 150 Norte e Nordeste 150 300 Acima de 300 Nmero de Municpios 1.887 149 12 Arrecadao mdia per capita do IPTU em 2007 1,71 8,43 40,05 (Continua)
870 (Continuao) Regio Faixa de renda per capita municipal (em R$ de 2000) At 150 Sul, Sudeste e Centro-Oeste 150 300 Acima de 300 Fonte: Finbra (STN) e Censo Demogrfico 2000 (IBGE).
Nmero de Municpios 513 2.170 508
Arrecadao mdia per capita do IPTU em 2007 3,90 18,68 82,29
Apesar das regies Norte e Nordeste terem um nmero elevado de municpios com baixa renda per capita, se comparados com os do mesmo extrato de renda nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, verifica-se mesmo assim a arrecadao do IPTU per capita dessas regies ainda pelo menos duas vezes superior a do Norte e Nordeste. Isso nos faz confirmar ainda mais a hiptese de que a cultura fiscal e os fatores polticos so fortes indcios de mau desempenho.
2.1.2 O Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
O ISS um imposto municipal, inserido no Art. 155, II da CF/88, que incide sobre uma lista dos principais contidos em lei, excetuando os servios telefnicos e de fornecimento de energia eltrica, que so tributados pelo ICMS. Portanto, os municpios s podem tributar aqueles servios contidos na lista de servios anexa a Lei Complementar Federal no 116/2003. Para se beneficiarem dos novos servios introduzidos pela Lei Complementar Federal, os municpios, a partir de 2003, viram-se obrigados a alterar suas legislaes tributrias municipais. J que antes de 2003, o ISS era regulamentado pelo Decreto-Lei no 406/1968, que devido a sua antiguidade no continha uma srie de servios difundidos em uma economia contempornea, como servios de informtica e alguns servios financeiros, por exemplo. A LC no 116/2003 tambm delimitou a alquota mnima e mxima em 2% e 5%, mostrando a inteno do legislador de se evitar a guerra fiscal e a disparidade muito alta das alquotas. Na prtica, a delimitao de uma alquota mnima pouco inibiu a guerra fiscal, pois os municpios que queriam conceder incentivos fiscais passaram a usar o artifcio de conceder iseno completa do ISS ou reduo da base de clculo. J a alquota mxima beneficiou principalmente o setor financeiro e de diverses pblicas, que costumava ser tributado antes da LC no 116/2003 a uma alquota superior a 5% em muitas cidades. Dependendo do tipo de servio prestado, a alquota efetiva do ISS pode ser maior, devido ao fato dele ser um imposto cumulativo, diferentemente do ICMS. Logo, setores com alta participao de servios em sua cadeia produtiva acabam sendo penalizados com uma alquota efetiva maior que os servios destinados ao consumidor final, alm das perdas econmicas ocasionadas pela cumulatividade. Do ponto de vista distributivo, aqueles consumidores que possuem alta
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participao nas suas despesas pessoais com servios servios educacionais, mdicos, beleza, diverses, entre outros so beneficiados com uma tributao mais baixa pelo ISS do que os consumidores que gastam mais o seu oramento com produtos sujeitos ao ICMS imposto que possui em mdia alquota bem mais alta. Esse fato bastante regressivo, pois alimentos e medicamentos so produtos significativos da cesta de consumo das famlias mais pobres e esto sujeitos a uma maior tributao que os servios. J os servios tm maior impacto na cesta do consumo da populao mais rica. A tabela 9, com dados extrados da POF 2002-2003, mostra a importncia de alguns itens de servios tributveis pelo ISS16 na cesta de consumo por extrato de renda da populao.
TABELA 9
(Em %)
Tipo de servios Mdicos Educacionais Esttica e beleza Diverso e lazer Reparos de bens durveis Transporte urbano Outros Total Fonte: POF 2002-2003 (IBGE). Participao na renda domiciliar por percentil (mdia %) 0-50 0,58 0,16 0,68 0,17 0,43 2,76 0,48 5,26 50-90 1,18 1,23 0,82 0,30 0,53 1,84 1,25 7,15 90-100 1,90 4,43 1,02 0,39 0,61 0,59 2,26 11,20 Total (mdia) 0,96 1,01 0,77 0,24 0,49 2,17 0,97 6,61
Participao de alguns servios (tributveis pelo ISS) na renda domiciliar Brasil, 2003, por percentil de renda domiciliar
Observa-se que o consumo de servios tributveis pelo ISS apresenta padro progressivo de acordo com a renda em quatro dos seis tipos de servios listados. Isto , conforme se aumenta a renda, a participao do consumo de servios aumenta mais que proporcionalmente. Servios educacionais, a includos no apenas educao fundamental e superior, mas cursos de idiomas, autoescola, profissionalizantes, entre outros, corresponderam em mdia a 4,43% das despesas dos 10% mais ricos e apenas 0,16% dos 50% mais pobres. Obviamente, apesar de a legislao federal permitir a cobrana de ISS sobre servios educacionais de ensino fundamental, mdio e superior, a maioria
16. Cesta de servios tributveis pelo ISS no quer dizer tributao efetiva do imposto, pois muitos municpios concedem iseno tributria a determinados tipos de servios permitidos pela Lei Complementar no 116/2003, sobretudo servios mdicos e educacionais.
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dos municpios provavelmente isentam tais prestadores, restando apenas os demais cursos de ensino. O mesmo ocorre com servios mdicos, em que os 10% mais ricos dedicam em mdia 1,90% de sua renda no consumo de tais servios17 e os 50% mais pobres, apenas 0,59%. Nesse caso, provavelmente h isenes bem abrangentes de ISS em determinados servios mdicos na maior parte dos municpios brasileiros. Em diverses e lazer, tambm houve um perfil progressivo do consumo, mas, a progressividade no consumo de servios de esttica e beleza no foi to elevada. Isso mostra que a classe mais baixa de renda tambm consome significativamente esse tipo servio, geralmente prestados no mercado informal da economia, como sales de beleza caseiros etc. No caso os 50% mais pobres dedicavam 0,68% de sua renda com servios de esttica e beleza e os 10% mais ricos cerca de 1%. O nico caso em que houve progressividade no consumo de um servio tributvel pelo ISS foi o de transporte urbano que tambm costuma se valer de iseno de ISS na maioria dos municpios. Os 50% mais pobres gastavam em mdia 2,76%18 do seu oramento com transporte urbano e os 10% mais ricos apenas 0,59% (cinco vezes menos). Isso se justifica, porque se verificou que 49,6% das famlias do dcimo mais rico possuam automvel em 2003. A prpria base tributria do ISS altamente concentrada regionalmente, pois servios uma atividade consumida, sobretudo por empresas e consumidores de renda mais alta. Alm disso, local de prestao dos servios mais caros e complexos costumam se localizar nos principais centros urbanos, que pelo modelo de federalismo existente, no transfere os recursos arrecadados aos municpios vizinhos. Por exemplo, o municpio do Rio de Janeiro concentra grande parte do mercado de prestao de servios na regio metropolitana do Rio de Janeiro, apropriando-se de toda a arrecadao do ISS dos servios prestados em seu territrio, mesmo que uma boa parte desses contribuintes (indiretos) resida em outros municpios da regio metropolitana. Logo, os demais municpios metropolitanos no so beneficiados pela arrecadao do ISS carioca, mas seus moradores costumam demandar servios pblicos naquela cidade. O que ocorre que municpios do entorno metropolitano se transformaram em cidades dormitrios, em que seus moradores se deslocam para a capital no consumo de servios mais complexos, tais como servios mdicos, educacionais, lazer etc. A falcia de que no seria justo moradores de outros municpios usufrurem de escolas e postos de sade do municpio central por no serem contribuintes e eleitores municipais, no vlida, porque
17. No est computado no caso o gasto dessas famlias com seguro de sade. 18. O indicador de gasto com transporte pblico representa uma mdia nacional, englobando tanto os domiclios que utilizam transporte pblico para locomoo diria como aqueles que no utilizam. No caso, se considerssemos somente os usurios dirios de transporte pblico, a participao desse item na despesa domiciliar seria muito maior.
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h uma tendncia de concentrao da oferta de servios tributados pelo ISS nesses municpios centrais, bem como da quota parte recebida de ICMS. Com isso, h consumo desses servios por moradores das cidades dormitrios, que pagam indiretamente o tributo e que tambm fazem parte do setor produtivo tributado. Com relao arrecadao do ISS, a tabela 10 resume a evoluo da arrecadao per capita do ISS por perodo, ranking do indicador, populao e grande regio.
Arrecadao per capita do ISS por percentil, faixa populacional e grande regio Brasil, 1999-2008, mdia trinio
(Em R$ de dez./2008 reajustados pelo IPCA)
TABELA 10
Ranking
Populao (hab.)
Analisando a tabela 9 verifica-se que persiste a elevada heterogeneidade na arrecadao do ISS, igualmente a dos outros impostos municipais. At 2004, os indicadores de arrecadao per capita do ISS eram similares aos do IPTU, porm com os efeitos da Lei Complementar no 116/2003 a arrecadao do ISS aumentou enormemente e em 2008 j era quase duas vezes superior ao IPTU. J em 2008, no Norte e Nordeste a diferena entre IPTU e ISS j quatro vezes superior, o que refora o baixssimo dinamismo do IPTU nessas regies. As diferenas regionais de arrecadao do ISS tambm foram significativas, embora a populao do municpio seja um fator muito importante na arrecadao do tributo. Isso se justifica obviamente, pelas grandes cidades concentrarem a maior parte da rede de servios sujeitos a tributao do ISS.
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2.1.3 O Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
O Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI) um imposto de competncia municipal, conforme o Art.156, II, da CF/1988. O ITBI tem como fato gerador a transmisso de propriedade de bens imveis, tanto urbanos quanto rurais, exceto quando a transmisso decorrer de herana ou doao, nesse caso sujeitando-se ao Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doaes (imposto estadual). Apesar de o ITBI ser um tributo com finalidade apenas fiscal e a CF/88 estabelecer autonomia para os municpios definirem as suas alquotas, em geral, estabelecido a alquota de 2% em poucos municpios h casos de alquotas ligeiramente inferiores ou superiores. Isso porque no ordenamento constitucional anterior,19 havia uma delimitao das alquotas para se situar entre 2% e 6%, reduzindo para 0,5% na parte financiada no imvel decorrente do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) Caixa Econmica Federal. Na realidade, os municpios mantiveram o mesmo padro da legislao anterior, mesmo a CF/88 autorizando a aplicao de alquotas maiores.20 O municpio tambm livre para estabelecer se a base de clculo do ITBI o valor venal para fins do IPTU ou o valor declarado da transao geralmente delimitado o maior deles. Apesar do valor da transao imobiliria revelar a capacidade contributiva, o Supremo Tribunal Federal entende que o ITBI no pode ser progressivo.21 A possibilidade de tributao da transao de propriedade rurais um fator muito importante, que poderia ser melhor explorado e que pode beneficiar os municpios pequenos e rurais. Isso porque, para o imvel ser considerado urbano necessrio inseri-lo no permetro urbano, alm da oferta de servios pblicos perto do imvel, como determina o Cdigo Tributrio Nacional. O ITBI possui uma sinergia muito forte com o IPTU, pois os valores das transaes imobilirias declaradas nas guias de pagamento do imposto podem servir de base para atualizao da PGV afim de uma melhor adequao dos valores venais aos de mercado. Por outro lado, uma PGV atualizada impede subdeclaraes de transaes imobilirias para evitar menor pagamento de ITBI e Imposto de Renda, alm de prticas de lavagem de dinheiro, entre outras fraudes. A tabela 11 mostra um panorama da arrecadao do ITBI no Brasil de 1999 a 2008.
19. Regulamentado pelo Art. 8 do Ato Complementar no 27/1966. 20. Observa-se que os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliria no so inflacionrios, logo um incremento do ITBI apenas reduziria o valor de mercado da propriedade tributada, transferindo o excedente do vendedor para a coletividade. 21. No caso do IPTU, foi necessria uma emenda a constituio (EC no 29/2000), para permitir que os municpios pudessem adotar alquotas progressivas ou seletivas somente neste imposto.
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Arrecadao per capita do ITBI por ranking, faixa populacional e grande regio Brasil, 1999-2008, mdia trinio
(Em R$ de dez./2008 reajustados pelo IPCA)
TABELA 11
Ranking
Populao (hab.)
De acordo com a tabela 10, a arrecadao do ITBI entre os 80% dos municpios com menores arrecadaes per capita esto um pouco abaixo ao do IPTU mesmo o IPTU tendo uma base tributria infinitamente maior. Entre os melhores municpios com arrecadao de ITBI per capita, destacam-se os municpios tursticos e de veraneio, j que possuem pequena populao residente, mas um mercado imobilirio aquecido. Porm h casos exitosos de municpios maiores, como Porto Alegre e Niteri, com arrecadao per capita superior a R$ 50, indicando maior eficincia na arrecadao do imposto. Por outro lado, municpios, como Belm, So Luiz e os localizados na Baixada Fluminense, arrecadam menos que R$ 5 per capita do tributo, indicando ineficincia e grande informalidade no mercado imobilirio dessas cidades. Interessante notar que pequenos municpios com grandes extenses territoriais do Centro-Oeste e do Norte do Paran regies de fronteiras agrcolas tem um indicador significativo de ITBI per capita. o caso de Caiapnia e Serranpolis em Gois. O primeiro possui 16 mil habitantes e 602 mil hectares de estabelecimentos agropecurios e o segundo possui 7,3 mil habitantes e 431 mil hectares de estabelecimentos agropecurios. J Cocalinho no Mato Grosso possui 16 mil habitantes e 1,2 milho de hectares em estabelecimentos agropecurios. Essas trs cidades se situam entre os 1% melhores municpios com indicadores de arrecadao de ITBI per capita. Esse fato poderia ser usado como poltica pblica para incrementar a arrecadao prpria de pequenos municpios rurais. Em mdia, nesses pequenos municpios rurais, a arrecadao
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anual do ITBI mais que o dobro do que a Unio arrecada anualmente naquele mesmo municpio com o Imposto Territorial Rural (ITR). Tal fato se ope fortemente ao princpio de que a centralizao da arrecadao tributria mais eficiente. Vejamos, o ITBI tributa em 2% as transaes imobilirias realizadas no municpio ao valor declarado da transao ao cartrio, e o ITR tributa o estoque do patrimnio imobilirio rural a valores declarados pelos contribuintes, sujeito a uma alquota progressiva, de acordo com o uso da propriedade e tendo finalidade extrafiscal. Uma sugesto de reforma tributria para incrementar a arrecadao prpria de pequenas cidades seria dar competncia do ITR aos municpios ou ampliar a base tributria do IPTU para passar a abranger tambm a propriedade rural. Com isso passaria a existir apenas um imposto de competncia municipal sobre propriedade imobiliria. Na maior parte dos pases do mundo no h separao em dois impostos sobre a tributao da propriedade urbana e rural, como acontece aqui. Este imposto imobilirio sugerido poderia ter finalidade apenas fiscal e a Unio permaneceria ainda com a competncia de tributao do ITR com finalidade extrafiscal e de poltica fundiria. Uma das principais justificativas para a constituinte derrogar Unio o ITR o temor que o imposto nas mos municipais sofresse influncia dos grupos dos proprietrios rurais locais. O que na realidade houve, que a Unio est muito distante da poltica fundiria a nvel local e tem dificuldades em fiscalizar as informaes declaradas pelos contribuintes, o que ocasiona um baixo indicador de arrecadao. Alm disso, h baixo interesse federal em um imposto com pouco potencial arrecadatrio. Se cabe aos municpios a implantao da poltica urbana e a aplicao do IPTU com finalidade extrafiscal, sujeitando-se presso poltica dos grupos de proprietrios de imveis urbanos locais, seria justa a transferncia de parte da poltica rural e da tributao da propriedade rural aos municpios.
2.1.4 As taxas municipais de prestao de servios e de poder de polcia e as contribuies para custeio da iluminao pblica e de melhoria Taxas de prestao de servios
Segundo a CF/88, as taxas municipais so institudas para utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio. Por exemplo, o Estado pode cobrar taxa como contrapartida coleta de lixo de cada residncia, fiscalizao de estabelecimentos comerciais, entre outros servios. Essas taxas so divididas em taxas de prestao de servios e taxas de poder de polcia. A primeira financia um servio ofertado diretamente para o contribuinte e a segunda financia a atividade regulatria e fiscalizatria da atividade econmica. As trs principais taxas de prestao de servios municipais so a Taxa de Limpeza Pblica, a Taxa de Coleta de Lixo e
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Taxa de Iluminao Pblica. Esta ltima vinha sendo declarada inconstitucional pelo judicirio desde a dcada de 1990 e foi necessria a promulgao da EC no 39/2002, para permitir expressamente no texto constitucional o tributo, agora sob a forma de contribuio econmica, denominada Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica (COSIP).22 Ainda baixa, mas est ocorrendo um crescimento na arrecadao das taxas municipais, em virtude da base tributria da COSIP e na facilidade de sua cobrana. Nas regies Norte e Nordeste, a arrecadao mdia per capita entre 2005 e 2007 foi cerca de R$ 15 e para as regies Sudeste e Sul foi de R$ 31, nveis semelhantes ao do ITBI. As Taxas de Limpeza Pblica e de Coleta de Lixo remuneram, respectivamente, a atividade estatal de limpeza pblica incluindo a coleta domiciliar de lixo ou somente a atividade de coleta de lixo propriamente dita. Legalmente, as receitas devem ser totalmente vinculadas ao exerccio dessas atividades, no sendo objeto de vinculaes constitucionais para sade e educao como no caso dos impostos. As atividades resultantes dessas duas taxas tm profundo impacto na qualidade de vida das famlias mais pobres. Alm disso, no seria injusto o municpio arrecadar parte da receita em reas da cidade j dotadas desses servios e investir esses recursos nas mais carentes, sob o argumento que as zonas mais valorizadas das cidades j tiveram suas demandas atendidas pelo poder pblico no passado.23 A Taxa de Limpeza Pblica mais abrangente que a Taxa de Coleta de Lixo por englobar outros servios alm da coleta e destinao final do lixo domiciliar, comercial, industrial e hospitalar. Esses servios incluem a varrio, lavagem e capinao de passeios e o desentupimento de bueiros, entre outros servios.24 O contribuinte do imposto o proprietrio do imvel beneficiado pelo servio. Como se observa a referida taxa est diretamente ligada prestao de um servio essencial, de contrapartida direta e altamente visvel, que afeta a qualidade de vida da populao local. Observam-se diferentes valores paras as Taxas de Limpeza e/ou Coleta de Lixo de algumas grandes cidades brasileiras. Os critrios para definio dos valores dessas taxas costumam ser complexos e geralmente levam em considerao a localizao, tamanho e uso do imvel, alm da frequncia mensal ou semanal de
22. Por meio dos dados da base do Finbra da Secretaria de Tesouro Nacional, selecionaram-se as receitas referentes tanto as taxas de prestao de servios como as contribuies econmicas, pois a partir de 2003 houve um grande decrscimo das receitas de taxas em virtude da transferncia da antiga Taxa de Iluminao Pblica para a COSIP. 23. Na verdade, seria socialmente mais benfico que o legislador ao emendar a Constituio para permitir a COSIP, mudasse o seu nome para Contribuio para Custeio e Investimento da Iluminao Pblica. Desse modo, o municpio poderia realmente investir na ampliao da iluminao pblica, no apenas no seu custeio. 24. Esses ltimos servios so considerados juridicamente poucos divisveis, isto , sua utilidade no apropriada exclusivamente pelo proprietrio do imvel em que se localiza a rua e a calada beneficiada, mas tambm pelos pedestres e motoristas passantes em geral. Por isso, o judicirio brasileiro tem considerado que tais servios no podem ser financiados por taxa especfica, mas por impostos gerais e muitos municpios tem institudo apenas a Taxa de Coleta de Lixo.
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coleta de lixo realizada. Em geral nas grandes cidades brasileiras, a Taxa de Coleta de Lixo ou Limpeza Pblica conforme o caso variaram entre R$ 1 a R$ 2 por metro quadrado no imvel residencial estabelecimentos comerciais e hospitais os valores so bem mais altos. Exceo Campinas, que chega a cobrar entre R$ 7 e R$ 9 por metro quadrado residencial, mas Curitiba e Belo horizonte, por outro lado, cobram taxas nicas entre R$ 140 e R$ 240 para as residncias. So Paulo aboliu a taxa em 2006, mas chegou a cobrar no curto perodo de existncia da mesma, at R$ 432 para as residncias de mais alto padro. J em Braslia e Rio de Janeiro o valor mximo da taxa para imveis residenciais foi de R$ 230 e R$ 560, respectivamente. Com relao abrangncia da Taxa de Lixo ou de Limpeza Pblica nos municpios brasileiros, de acordo com a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE de 2005, elas existiam em 52% dos municpios brasileiros. A presena de umas dessas taxas foi bastante escassa nas regies Norte e Nordeste somente 25% dos municpios , mas ela est bastante presente nos municpios do Sul e Sudeste, em que 76% dos municpios declararam ter institudo pelo menos uma das duas taxas.
Taxas de poder de polcia
Segundo o Art. 145 da CF/88, a Unio, os estado e os municpios podem cobrar taxas, em razo do exerccio do poder de polcia. J o CTN em seu Art. 78 considera poder de polcia a atividade da administrao pblica que regula e fiscaliza alguma prtica e que verifica o cumprimento das exigncias legais. Como exemplo, tem-se a construo de um prdio ou a instalao de uma empresa que devem obedecer s leis de zoneamento e de segurana, cabendo administrao pblica verificar o cumprimento das normas e conceder a autorizao, licena ou alvar. Como exemplo de taxas municipais cobradas pelo exerccio do poder de polcia, tm-se as taxas de inspeo sanitria, de obras em locais pblicos, de alvar cobrada em funo da autorizao para a instalao de um estabelecimento comercial , de fiscalizao de funcionamento comercial e de licena para anncios de publicidade, entre outras. Podem-se citar tambm as taxas ambientais diversas inclusive licenciamento ambiental , de parcelamento do solo e de ocupao de vias e logradouros pblicos, entre outras. As principais taxas de poder de polcia em termos de importncia e arrecadao seria a taxa de vigilncia sanitria e a fiscalizao de funcionamento. O valor dessas taxas podem variar com relao a tamanho, localizao, nmero de empregados e principalmente setor de atuao do estabelecimento. A ttulo de ilustrao, a taxa anual de fiscalizao de funcionamento se situou entre R$ 70 e R$ 1.500 por ano em Belo Horizonte, So Paulo e Salvador, salvo em alguns setores especficos e de acordo com o ramo de atividade e o tamanho do imvel
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do estabelecimento. No Recife e no Rio de Janeiro, h uma taxa anual nica de R$ 217 e R$ 500, respectivamente, e em Natal e Braslia, h taxas mximas simblicas de apenas R$ 36 e R$ 68, respectivamente.
A Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica
A Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica est prevista no Art. 149-A da Constituio Federal de 1988 e foi introduzida pela Emenda Constitucional no 39/2002. A principal justificativa para sua insero constitucional era a dificuldade financeira dos muitos municpios com a despesa de iluminao pblica, prejudicando o prprio processo de privatizao das distribuidoras de energia eltrica. Anteriormente emenda, a instituio pelos municpios da denominada Taxa de Iluminao Pblica fora considerada ilegal pelo STF. Assim como a permisso do IPTU com alquotas progressivas, foi necessrio o esforo poltico de uma Emenda Constitucional para legalizar esse instrumento tributrio urbano. Mesmo assim, aproveitando da fragilidade de muitos municpios, entidades de classe e at os prprios ministrios pblicos estaduais tem tentado derrubar judicialmente as leis municipais que instituram a COSIP, utilizando argumentos sobre sua injustia, falta de divisibilidade,25 aumento da carga tributria entre outros motivos. Felizmente, aps a EC no 39/2002 o STF tem confirmado a constitucionalidade da COSIP bem como os critrios de tributao adotados em que presume capacidade contributiva, como o nvel de consumo e o tipo de usurio do servio de energia eltrica.26 O investimento em iluminao pblica em reas carentes de tais servios tende a elevar o valor da propriedade imobiliria e a qualidade de vida das famlias, e por outro lado, gerar uma fonte de receita fcil de arrecadar e vinculada a esse gasto. Em 2005, 68% dos municpios brasileiros j tinham institudo a COSIP, pois como a taxa cobrada diretamente na conta de energia eltrica dos consumidores, h grande facilidade e baixo custo financeiro na sua arrecadao, alm do baixo custo poltico devido ao seu perfil indireto.27 Tambm existe grande heterogeneidade dos valores da COSIP entre os municpios. So Paulo, Curitiba e Porto Alegre cobram valores simblicos para as residncias, entre R$ 3 e R$ 5 por ms e o Rio de Janeiro at fins de 2009 ainda no tinha
25. Argumentam que a COSIP tem natureza de taxa, que s pode ser usada como contrapartida de recebimento de um servio divisvel individualmente e no como para um bem pblico. Alm disso, reclamam que o consumo de energia eltrica j tributado pelo ICMS. 26. RE 573675, julgado em 25 de maro de 2009. 27. Curiosamente o estado de So Paulo aparece com um nvel menor de presena da contribuio apenas 42% dos municpios paulistas , juntamente com Bahia e Amazonas. Uma das hipteses para esse fato pode ser que quando um municpio grande adota um determinado tipo de poltica os municpios menores e vizinhos passam a adotar posteriormente. No caso de So Paulo, a sua capital at 2003 no aplicava a referida contribuio, de forma que o custo poltico dos vizinhos seria alto.
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institudo28 a contribuio. Salvador e Natal j cobram valores bem mais altos, R$ 18 e R$ 56 respectivamente, porm limitam o imposto a 10% e 15% do valor da fatura. Interessante notar que no Nordeste a arrecadao tributria com Contribuies Econmicas que basicamente composta pela COSIP, segundo dados do Finbra superaram a de IPTU em grande parte das cidades. Isso se deve ao baixo custo de sua cobrana se comparado ao IPTU, alm do baixo ndice de inadimplncia, por j estar inserida na fatura de energia eltrica. O IPTU necessita de grande investimento para cadastramento das propriedades e avaliao imobiliria, alm dos custos de cobrana. Alm disso, em muitos municpios do Norte e do Nordeste h poucos recursos para dotar as escassas zonas urbanas de servios pblicos necessrios, de acordo com o CTN, para tornar uma propriedade tributvel pelo IPTU. Alm disso, a COSIP tambm incide sobre imveis rurais.
A Contribuio de Melhoria
A CM um tributo que incide sobre a valorizao imobiliria resultante de obras pblicas e muito importante em termos de equidade, pois um investimento pblico pode valorizar extraordinariamente um imvel e consequentemente enriquecer o proprietrio, sem que ele tenha feito esforo individual para isso. Nesse caso, a cobrana da CM geraria socializao dos custos dos investimentos urbanos que financiado pelos tributos pagos por toda a sociedade e impedindo a privatizao dos benefcios, quando tal investimento valoriza individualmente uma propriedade. A iniciativa de sua cobrana aps um investimento pblico bastante desafiante devido aos critrios legais existentes e ainda ao significativo conflito poltico e distributivo. No tocante aos aspectos legais, em primeiro lugar, segundo o Decreto no 195/1967 que regulamenta a Contribuio de Melhoria, o municpio deve publicar, antes de ser realizado o investimento pblico, um edital descritivo do projeto, com seu custo e a estimativa de valorizao imobiliria gerada futuramente, aps a concluso da obra. Essa regra um grande problema, pois a previso a priori do impacto exclusivo do investimento no valor de mercado futuro dos imveis algo muito difcil de prever, gerando ampla possibilidade de contestao judicial.29 O decreto tambm estipula que o tributo deve ser cobrado em parcelas anuais mximas de 3% do valor venal do imvel, o que torna menos onerosa sua cobrana, mas pode em alguns casos impedir a repo28. At o final da elaborao deste texto em 2009, o municpio do Rio de Janeiro aprovou a COSIP, porm uma liminar judicial suspendeu o tributo. 29. Nesse caso muito importante a participao local no processo de tomada de deciso dos investimentos que gerem valorizao imobiliria. O compromisso de pagamento da Contribuio de Melhoria por parte dos proprietrios beneficiados poderia ser um critrio na tomada de deciso de escolha e de reduo de custo de vrios projetos urbanos.
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sio completa dos custos do investimento30. Como investimentos urbanos podem valorizar exponencialmente uma propriedade, a atual regra de limitao da Contribuio de Melhoria de apenas 3% do antigo valor venal torna quase impossvel a recuperao dessas mais valias fundirias. Alm disso, a atual legislao permite apenas a cobrana da Contribuio de Melhoria mediante investimentos pblicos. Evidentemente mudanas na legislao urbana, que no envolvem gasto pblico diretamente, mas que podem valorizar de sobremaneira a propriedade, nos quais pode-se citar: alteraes no permetro urbano, na frao ideal, na densidade, no tipo de uso, entre outros fatores, no podem ser socializadas por meio da Contribuio de Melhoria. Nesse caso, de maneira menos eficiente, o IPTU poderia socializar esses ganhos com o aumento da sua base de clculo, caso o municpio faa o seu dever de atualizar a sua Planta Genrica de Valores. Considera-se ainda que o Estatuto da Cidade trouxe novos instrumentos que tambm poderiam recuperar parte das mais valias fundirias e que sero abordados na seo 3. A arrecadao do tributo tem sido irrisria para a quase totalidade dos municpios brasileiros entre 2005 e 2007, mas h resultados um pouco melhores no Mato Grosso, Rio Grande do Sul e Santa Catarina e um estudo de casos das cidades exitosas na arrecadao do tributo seria bastante interessante.
A Arrecadao das taxas e contribuies econmicas municipais
A tabela 12 abaixo mostra a arrecadao per capita das taxas e contribuies econmicas municipais por percentil do indicador, faixa populacional e grupo de grande regio. Observa-se que a arrecadao das taxas foi similar arrecadao do IPTU no Norte e Nordeste e em cidades de at 50 mil habitantes. Isso se justifica devido facilidade na cobrana da COSIP como abordado anteriormente e em oposio a grande dificuldade dos municpios menores em cobrar IPTU. No ano de 2008, verificou-se que a arrecadao das taxas e contribuies econmicas municipais, o qual inclui a COSIP era maior que a do IPTU em 61% dos municpios do Brasil.
30. Por outro lado, a legislao no prev se os 3% recaem sobre o novo valor venal valorizado ou o valor venal antigo, sendo necessria uma pesquisa sobre jurisprudncias no tema. Evidentemente, com essa regra, municpios com valores venais muito defasados em relao ao mercado pouco recuperariam do investimento realizado.
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Arrecadao per capita das taxas e contribuies econmicas municipais (includa a COSIP) por percentil, faixa populacional e grupo de grande regio Brasil, 19992008, mdia trinio
(Em R$ de dez./ 2008 reajustados pelo IPCA)
Classe Indicador 80% piores Percentil 5% melhores At 50 mil Populao (hab.) 50-200 mil Acima 200 mil N/NE Regio S/SE/CO Total Fonte: Finbra (STN). 27,88 22,16 33,99 26,13 40,04 32,25 40,64 33,90 1999-2001 5,29 56,51 9,99 23,02 31,83 11,02 2002-2004 5,91 67,29 11,19 26,17 38,44 11,90 2005-2007 10,34 78,06 16,84 31,70 44,38 18,04 2008 12,03 80,29 18,15 33,66 45,47 21,05
TABELA 12
3 OS INSTRUMENTOS URBANOS NO TRIBUTRIOS INSTITUDOS PELO ESTATUTO DA CIDADE
O desenvolvimento no mbito brasileiro de instrumentos alternativos para financiamento do desenvolvimento urbano est calado no processo histrico de construo de uma poltica urbana federal. A evoluo desse tema teve como principal elemento indutor o processo de planejamento exclusivo corrente na dcada de 1970, onde a gesto do uso do solo discriminatrio corrente levou ao desenvolvimento de uma cidade ilegal aquela as margens do planejamento institucional, do provimento de servios e do mercado legal de terras. Essa dicotomia decorrente do processo tecnocrtico de planejamento poca, que muitas vezes levou aplicao de modelos urbanos e de planejamento extrados de casos estrangeiros realidade brasileira (MARICATO; FERREIRA, 2002), culminou no Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Esse movimento buscava promover um planejamento mais participativo e socialmente justo com a participao da sociedade na gesto municipal, com a recuperao da valorizao imobiliria pelo poder pblico, com o plano diretor constituindo-se como principal instrumento do planejamento urbano municipal e do necessrio reconhecimento das questes ambientais (MOTTA, et al, 2009). Esse movimento resultou na proposta de emenda Constituio Federal de 1988, tendo como princpios a funo social da propriedade e da cidade, o direito
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cidadania e gesto democrtica. Pela primeira vez, a questo urbana foi tratada na Constituio, sendo um marco no que tange poltica urbana federal. Os Arts. 182 e 183 da CF/88 definiram, entre outros elementos, a responsabilidade do poder pblico municipal de desenvolver a poltica urbana por meio do seu principal instrumento o Plano Diretor, alm de consagrar no seu texto a funo social da propriedade urbana. A funo social da propriedade constitui-se como uma mudana de paradigma na temtica urbana, apesar da sua meno na Constituio de 1967 (SILVA, 2006). Em suma, o princpio da funo social modifica a natureza da propriedade privada, garantindo que os direitos individuais devam servir de instrumento para a construo do interesse coletivo (SILVA, 2006; MOTTA et al., 2009). O imvel urbano, independente da questo de titularidade, deve cumprir sua funo social para a cidade, de forma que a coletividade seja a principal beneficiria das aes decorrentes do planejamento urbano. Um importante aspecto previsto na CF a definio do Plano Diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, criando a obrigatoriedade para municpios acima de 20.000 habitantes desenvolv-lo. A CF ainda introduziu a aplicao de alguns instrumentos urbansticos de planejamento com a finalidade de garantir a funo social da propriedade urbana, tais como o parcelamento ou edificao compulsrio, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. Apesar de prevista na Constituio, a aplicao dos instrumentos urbansticos foi morosa por razes diversas, ora pela falta de coeso entre os atores atuantes no territrio, ora pela dificuldade de regulamentao e capacidade tcnica no mbito municipal. Dados da pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros: Gesto Pblica 2001 (IBGE, 2003) demonstra que at 2001 apenas 17,63% dos municpios brasileiros apresentavam o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica urbana municipal, 18,8% aplicavam o IPTU Progressivo no Tempo e 6,65% o instituto do Solo Criado outorga onerosa do direito de construir. Ressalta-se que Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (IBGE, 2003) realizada a partir da aplicao de um questionrio aos gestores municipais, sendo passvel a existncia de falhas de preenchimento ou de m compreenso dos temas. Aps 2001, foi aprovada a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que regulamentou o Captulo da Poltica Urbana na CF, e estabeleceu as diretrizes gerais dessa poltica. O estatuto, no seu Art. 4o define uma srie de instrumentos de poltica urbana com objetivos distintos, abrangendo desde aqueles que tratam do planejamento em escala nacional, regional e metropolitana como tambm aqueles que focam a escala territorial municipal.
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A aprovao dessa lei ampliou os instrumentos urbansticos previstos desde a Constituio Federal, podendo classific-los em trs grupos (BRASIL, 2001): i) aqueles destinados a induzir o uso e ocupao do solo; ii) aqueles destinados regularizao de reas urbanas; e iii) aqueles destinados a institucionalizar o processo de gesto. De certo, a relao entre o financiamento da poltica urbana e os instrumentos mais clara para o primeiro conjunto, em que explcita a relao e interao entre a regulao urbanstica com a lgica de formao de preos no mercado imobilirio e o carter de recuperao da mais-valia imobiliria deflagrada pelo processo de planejamento. Com os instrumentos do primeiro grupo se busca no somente conter o processo especulativo, caracterizado sob a forma de reteno de imveis urbanos, como tambm induzir o uso do solo urbano a partir da separao entre o direito de propriedade com o de construir, seguindo o conceito do Solo Criado.31 Os instrumentos que se enquadram nesse conjunto so o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento em ttulos, o direito de superfcie, o direito de preempo, a outorga onerosa do direito de construir, a operao urbana consorciada e a transferncia do direito de construir. Nesse grupo de instrumentos, discriminados no quadro 1.
QUADRO 1
Instrumento
Instrumentos legais destinados induo do uso e ocupao do solo no Brasil

Descrio Este instrumento visa induzir a ocupao de reas urbanas com reconhecida infraestrutura instalada e que se encontra subutilizada. Para sua aplicao necessrio identificar na cidade quais zonas incidir o instrumento, alm de definir o critrio de subutilizao no Plano Diretor ou em lei dele decorrente. Sua aplicao no deve estar desarticulada com outros instrumentos previstos no estatuto, na medida em que esse instrumento o primeiro ato para a utilizao de instrumentos como o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica. O IPTU progressivo no tempo aplicado quando o prazo estipulado pela aplicao do parcelamento, edificao e utilizao compulsrios no observado. O princpio a majorao das alquotas do IPTU no prazo de cinco anos consecutivos, observado o limite mximo legal de 15%. Caso o proprietrio do imvel no d a utilizao prevista no Plano Diretor no prazo, o municpio poder manter a cobrana at que seja dada utilizao ao imvel ou at a sua desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica. A aplicao do conjunto dos instrumentos parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica no tem finalidade arrecadatria. O Direito de preempo consiste no direito de preferncia do municpio para aquisio de imvel urbano, objeto de alienao entre particulares, em reas indicadas em lei baseada no Plano Diretor, cuja finalidade seja para regularizao fundiria, execuo de programas habitacionais de interesse social, constituio de reserva fundiria, ordenamento da expanso urbana, implantao de equipamentos pblicos comunitrios, de espaos pblicos de lazer, de unidades de conservao ou para proteo de outras reas de interesse ambiental, histrico, cultural ou paisagstico.
Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios
IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica1
Direito de preempo
31. A Carta de Embu (1976) define como solo criado toda edificao construda acima do coeficiente de aproveitamento nico, seja pela utilizao do espao areo como de subsolo. Essa separao, j amplamente utilizada em outros pases, distingue o direito de propriedade do direito de construir, sendo esse ltimo dependente de regulao municipal.
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Direito de superfcie
Consiste no direito de utilizar o solo, subsolo e o espao areo de um dado terreno que pode ser outorgado pelo seu proprietrio a terceiro, na forma de um contrato especfico. O princpio de sua compreenso a distino entre a propriedade do solo e o seu uso, no havendo correspondncia entre a figura do superficirio com a do proprietrio. Aps o trmino do contrato o proprietrio retoma a propriedade plena do seu bem. A outorga onerosa do direito de construir parte do princpio do solo criado consiste na possibilidade de construo acima do coeficiente de aproveitamento bsico estabelecido. Nesse sentido, o Plano Diretor deve definir as reas de incidncia, alm dos limiares de coeficientes pelo qual os proprietrios podem construir mediante contrapartida financeira. Analogamente, possvel a aplicao da lgica deste instrumento alterao de uso do solo, em que a variao do valor do solo do uso correspondente consiste em sua base de clculo. A relao entre o direito de propriedade e o direito de construir base de aplicao desse instrumento. O potencial de construo do lote transfervel e alienvel a outro localizado em determinada zona passvel de recebimento de potencial construtivo. Sua aplicao restringese aos imveis considerados necessrios para fins de implantao de equipamentos urbanos comunitrios, de preservao e destinados a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social. O estatuto ainda prev o benefcio da transferncia aos proprietrios que doem o seu imvel, ou parte dele, ao poder pblico, como forma de incentivo ao ato. O estatuto define a OUC como sendo um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo municpio, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental. Para viabilizar os investimentos pblicos, permitida a modificao de ndices urbansticos e das normas edilcias, alterando o previsto anteriormente em funo da infraestrutura instalada e prevista pelo seu plano de operao, aprovado por lei especfica. O arranjo legal e financeiro est correlacionado com o adiantamento de receita a partir da emisso de ttulos e pela captura da mais valia imobiliria por parte do estado. Nesse sentido, a emisso de Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPAC), alienveis em leilo pelo municpio e controlado pela Cmara de Valores Mobilirios, so responsveis pela gerao de receita a partir de um estoque construtivo definido na operao.
Outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso
Transferncia do direito de construir
Operao urbana consorciada
O controle de vacncias especulativas o grande objetivo deste instrumento pois induz os proprietrios a empreendeNota: 1 rem nos seus imveis, aumentando a oferta e consequentemente na reduo dos valores no mercado imobilirio. Um ponto de destaque o prazo de implantao, o que justifica, em parte, sua baixa aplicao; da notificao majorao da alquota do IPTU so trs anos, segundo o estatuto, alm de cinco anos para desapropriao, o que dificulta seu uso no mbito do municpio.
Um ponto importante no que tange ao financiamento da Poltica Urbana refere-se obrigatoriedade dada pelo estatuto destinao dos recursos municipais advindos da aplicao dos instrumentos urbansticos citados no quadro 1, que devem ser aplicados exclusivamente em aes decorrentes dessa poltica, sendo a diferena bsica para outros instrumentos clssicos de arrecadao citados nesse artigo. Um dilema, no entanto, apresenta-se na natureza da aplicao dos instrumentos dependente dos interesses administrativos municipais: o seu uso pode ter tanto carter de regulao do ordenamento territorial, na medida em que permite o controle do uso e ocupao do solo, como financeiro, caracterizando mais uma forma de arrecadao para o municpio (SILVA, 2006). Compreende-se que esses dois princpios no so excludentes entre si, mas devem ser equalizados para maximizar o seu efetivo uso. A anlise no tem finalidade de ser extensiva a todos os instrumentos previstos no estatuto, tratando-se nesse caso exclusivamente da Outorga Onerosa do Direito de Construir no contexto urbano brasileiro, sendo realizada uma
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descrio dos objetivos e teorias inerentes ao instrumento em tela, alm de uma breve comparao com o IPTU, instrumento tributrio vinculado propriedade responsvel por parte da receita municipal nos grandes municpios brasileiros.
3.1 A outorga onerosa do direito de construir
A outorga onerosa do direito de construir correlacionada com o princpio do Solo Criado citado anteriormente, que determina a possibilidade do proprietrio de construir acima do coeficiente bsico do seu terreno. Para uma melhor compreenso do instrumento, faz-se necessrio analisar a lgica deste princpio a partir dos casos estrangeiros de aplicao. Na Frana (SILVA, 2006), o poder pblico estabeleceu um teto legal de densidade, que consiste no limite mximo de construo para o terreno. Acima deste limite, o proprietrio deve adquirir esse direito da municipalidade, pagando por esse o valor de solo natural. Um aspecto interessante que a Lei Francesa no 72-1.328, de 31 de dezembro de 1975, determinou um coeficiente unitrio para todo o pas, excetuando-se Paris, onde o coeficiente igual a 1,5 possvel construir uma vez e meia a rea do terreno sem o pagamento da contrapartida ao estado. A natureza da aplicao do instrumento perdeu-se no tempo a partir da delegao, a cada localidade, do estabelecimento do limite de densidade e da prerrogativa de sua aplicao ou no. J nos Estados Unidos a experincia teve origem do Plano de Chicago (SILVA, 2006) com a finalidade de preservao do patrimnio histrico. Nesse, o proprietrio aliena o potencial construtivo de seu imvel, que pode ser utilizado em outro local na cidade, o que consiste na Transferncia do Direito de Construir. No Brasil, o instrumento vem sendo aplicado de forma dispersa, com dois perodos distintos: um anterior dcada de 1990 e outro posterior a essa data (BRASIL, 2001). Na primeira fase, a aplicao ocorreu para fins de preservao do patrimnio histrico em So Paulo e Curitiba, com a transferncia do Potencial Construtivo dos imveis assim classificados para imveis situados em outras regies na cidade. O municpio de So Paulo ampliou a aplicao desse conceito para remoo de favelas e criao de unidades habitacionais de interesse social, a partir da parceria com os proprietrios dos terrenos onde as favelas estavam anteriormente inseridas sendo denominadas Operaes Interligadas. Por esse instrumento, os proprietrios teriam os ndices urbansticos modificados/flexibilizados em troca de construes de unidades imobilirias de habitao de interesse social. J para a segunda fase, observa-se a implementao no mbito municipal do instrumento Outorga Onerosa do Direito de Construir, com experincias em Porto Alegre, Curitiba, Braslia e Natal (BRASIL, 2001).
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O instrumento, por sua vez, passa a incorporar as caractersticas intrnsecas sua aplicao ora com objetivo de gerar receita ao municpio, ora com a finalidade de ordenar o uso e ocupao do espao urbano. Um exemplo claro onde houve o desvirtuamento de aplicao ocorreu em parte das Operaes Interligadas em So Paulo citadas anteriormente. No perodo de 1988 a 1998, foram promovidas 328 operaes, rendendo US$ 122,5 milhes (CYMBALISTA; SANTORO, 2006); desse total apenas US$ 22 milhes foram utilizados para habitao de interesse social. A vinculao ao segundo objetivo, que o de ordenamento territorial e reduo das desigualdades socioespaciais, acabou no ocorrendo, sendo o instrumento utilizado para obteno de recursos para um estado carente de receita. Ainda, Cymbalista e Santoro (2006) explicitam que a aplicao da Outorga ou Solo Criado apenas tem efetividade nas cidades com mercado imobilirio dinmico, onde a venda do potencial construtivo adicional ou a flexibilizao de usos maximiza os ganhos do mercado imobilirio. Ainda, h uma necessidade conjunto da aplicao desse instrumento com a criao de fundos destinados ao desenvolvimento urbano, de forma que o recurso captado no seja utilizado para outros fins, estando vinculado s diretrizes da poltica urbana municipal.
Outorga onerosa do direito de construir no estatuto da cidade
O Estatuto da Cidade incorpora os instrumentos urbansticos presentes h tempo nas questes urbanas federais e municipais. A previso legal da Outorga Onerosa do Direito de Construir nessa lei ampliou a possibilidade de sua aplicao para aqueles municpios que tem obrigatoriedade de desenvolvimento do Plano Diretor. O Art. 28 do estatuto estabelece que o Plano Diretor, instrumento bsico da poltica urbana, defina as reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico, mediante contrapartida prestada pelo beneficirio. Esse coeficiente poder ser nico ou diferenciado para todo o territrio. Outro aspecto que merece ateno refere-se possibilidade de alterao de uso via pagamento de contrapartida financeira. Ressalta-se que essa alternativa to importante quanto a prpria alterao do potencial construtivo, j que a mudana de uso do solo implica valorizao do solo em razo dos distintos usos previstos em uma dada rea urbana. O estatuto estabelece ainda as condies e limitaes para a aplicao dos recursos advindos das contrapartidas financeiras obtidas pelo instrumento. O carter de gerao de receita para o municpio fica restrito, j que a aplicao dos mesmos vincula-se legalmente ao fomento da poltica urbana municipal, conforme explicita os incisos I ao VIII, transcritos abaixo:
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I regularizao fundiria; II execuo de programas e projetos habitacionais; III constituio de reserva fundiria, IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana; V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; e VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico. A dicotomia entre a finalidade de arrecadao e a de ordenamento do uso do solo deve ser equalizada no mbito municipal, principalmente avaliando as condies das contas pblicas. Dessa forma, conforme balanceamento dos objetivos polticos, das diretrizes de planejamento urbano e da participao comunitria de acordo com princpio do estatuto pode-se determinar uma melhor aplicao do instrumento. Um aspecto importante relativo ao mesmo refere-se responsabilidade municipal de estabelecer a metodologia de clculo das contrapartidas financeiras. Observa-se uma diversidade de metodologias e valores para clculo das contrapartidas, que podem identificar no somente o nvel de investimento pblico em infraestrutura ou a indicao de reas onde se deseja intensificar a ocupao. importante ressaltar que a aplicao pura e simples deste instrumento desarticulada dos objetivos da poltica urbana ou do planejamento estratgico municipal est fadada ao fracasso, pois dificilmente atender aos objetivos e aos princpios de sua aplicao.
A outorga onerosa do direito de construir e sua aplicao municipal
A efetividade do instrumento no est atrelada exclusivamente uma poltica urbana federal, mas capacidade tcnica e ao interesse poltico municipal para tal. Destarte, observa-se a aplicao do instrumento em alguns municpios brasileiros. Ressalta-se que para o mesmo ser aplicado deve haver respaldo legal municipal, ou seja, o Plano Diretor do municpio deve prev-lo nas suas normativas alm da regulamentao por lei especfica conforme estabelece o estatuto. Segundo o IBGE (MUNIC, 2008), 1.144 municpios possuem legislao referente ao instrumento, no entanto, sabe-se que a previso legal dos mesmos no implica sua aplicao municipal. Comparando com a pesquisa realizada em 2001 (IBGE, 2003), observa-se uma evoluo de aproximadamente 310%, j que naquele perodo apenas 370 municpios declaram que possuam o instrumento.
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Como no existe uma base de dados consolidada relativa aplicao desse instrumento, para efeito dessa anlise, ser realizado um exerccio comparativo, porm no extensivo, da experincia de alguns municpios que possuem o instrumento Outorga Onerosa no seu conjunto normativo urbano como, por exemplo, So Paulo, Natal e Braslia. Vale citar que a anlise no tem como finalidade avaliar a metodologia utilizada para determinar os valores devidos, apenas definir, em um primeiro momento, um panorama geral da aplicao municipal desse instrumento.
3.1.1 O caso de So Paulo
No municpio de So Paulo, a Outorga Onerosa foi criada com a finalidade de ser aplicada para toda a regio urbana, excetuando-se as reas definidas como Operaes Urbanas Consorciadas que possuem regulamentao prpria, conforme legislao federal e municipal. Nesse sentido, a Lei no 13.430, de 13 de setembro de 2001, regulamentado pelo Decreto Municipal de no 43.232, de 22 de maio de 2003, estabelece as regras para aplicao deste instrumento (GAIARSA; MONETTI, 2007), que comumente corresponde a um percentual do valor venal do imvel, necessrio para obteno da licena de construir. Segundo dados da Prefeitura Municipal de So Paulo, entre os anos de 2005 e 2009 houve um captura de valor pela cobrana de outorga onerosa, conforme previsto no Plano Diretor, no valor de R$ 420,4 milhes, enquanto R$ 25,1 milhes foi decorrncia da aplicao da Lei de Anistia, que est vinculada a regularizao de imveis em desconformidade com a legislao edilcia no municpio a compra de potencial construtivo para fins de ajustar as construes desconformes (tabela 13).
TABELA 13
Recursos arrecadados outorga onerosa e IPTU So Paulo
(Em R$ milhes nominais)
Ano 2005 2006 2007 2008 2009 Total Outorga onerosa Plano Diretor 41,07 64,73 99,94 118,13 96,58 420,44 Outorga onerosa Anistia 2,43 4,25 4,49 6,98 6,97 25,13 Total (A) 43,50 68,98 104,42 125,11 103,55 445,57 IPTU Receita Orada (B) 2.332,86 2.826,92 2.925,15 2.964,56 3.161,40 14.210,89 Relao A/B (%) 1,86 2,44 3,57 4,22 3,28 3,14
Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda So Paulo (2010).
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Comparativamente arrecadao do Imposto de Propriedade Territorial Urbano para o mesmo perodo, observa-se que a receita proveniente da aplicao do instrumento Outorga Onerosa equivale a 3,14% do total arrecadado, o que representa um montante considervel tendo em vista a vinculao da aplicao do recurso com as diretrizes de poltica urbana municipal. No municpio de So Paulo, no ano de 2008, por exemplo, as despesas com a Rubrica 15 (Urbanismo), totalizaram R$ 3,11 bilhes, sendo desse total R$ 413 milhes para Investimento Habitacional. Nessa situao, aproximadamente 30% do montante necessrio para habitao passvel de ser financiado com recursos da outorga onerosa. Logicamente, a situao de So Paulo, em decorrncia do porte do municpio dispare em comparao com grande parte da realidade brasileira, no somente em termos de volume arrecado como da organizao dos dados e do histrico de arrecadao pelo municpio.
3.1.2 O caso do Distrito Federal
O caso do Distrito Federal peculiar, pois a aplicao do instituto do solo criado est vinculada a dois instrumentos especficos: ao Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT), aprovado pela Lei Complementar no 803, de 25 de abril de 2009, e ao Plano Diretor Local (PDL), vigente para cada regio administrativa diviso de planejamento interna ao Distrito Federal ; ressalta-se que os atuais PDLs vigentes so os vlidos at a regulamentao do instrumento conforme previso do atual Plano Diretor do Distrito Federal. O PDL determina, entre outros elementos a aplicao da outorga, suas reas de incidncia e mtodo de clculo. Assim, do universo de 29 regies administrativas atualmente existentes no DF, apenas cinco a aplicam, situadas nas reas em que existem PDL. H no DF um histrico de aplicao do instrumento Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso. A diferena bsica entre os dois instrumentos refere-se ao objeto da negociao a primeira faz referncia ao valor equivalente ao potencial construtivo adicional autorizado pela administrao pblica, enquanto o segundo refere-se diferena de valor dos terrenos segundo sua classe de uso residencial, comercial, uso misto ou institucional, por exemplo. Segundo dados fornecidos pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, observam-se dois perodos distintos de arrecadao, um perodo inicial at 2007 e o segundo posterior data. O montante arrecadado no primeiro perodo no que tange a outorga de alterao de uso de R$ 1,01 milho, que comparando com o IPTU do mesmo perodo, corresponde a apenas 0,20% do valor total arrecado. No segundo perodo, h uma elevao do valor arrecado, resultando em R$ 36,73 milhes, valor equivalente a 5,21% do IPTU para o mesmo perodo (tabela 14). No se obteve dados para o ano de 2007, sendo essa a justificativa para o no tratamento dos mesmos.
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TABELA 14
Recursos arrecadados, outorga onerosa e IPTU Distrito Federal

Ano 2005 2006 2007 2008 2009 Total Outorga onerosa de alterao de uso (A) 0,28 0,72 nd 9,80 12,77 Outorga onerosa do direito de construir (B) nd 7,06 7,10 IPTU Receita Orada (C) 235,88 257,60 276,63 340,22 364,85 1.475,18 Relao (A+B)/C (%) 0,12 0,28 4,96 5,45 3,14
Fonte: Secretaria de Fazenda do DF e Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (2010).
A justificativa para disparidade entre os dois perodos refere-se centralizao ps-2007 da cobrana da Outorga Onerosa do Direito de Construir em um nico rgo do governo, pois anteriormente era realizado por cada entidade administrativa responsvel pela gesto da regio administrativa. Os recursos decorrentes da ONALT e Odir so depositados no Fundo de Desenvolvimento Urbano do Distrito Federal (FUNDURB), conforme Lei Complementar no 800, de 27 de janeiro de 2009, cujo recurso destinado exclusivamente s aes decorrentes da Poltica Urbana.
3.1.3 O caso de Natal
No municpio de Natal, a Outorga Onerosa prevista desde o Plano Diretor de 1994 (Lei Complementar no 7/1994), aplicvel em toda a Zona Adensvel do municpio. Com isso, previa-se o adensamento mediante cobrana alm do limite legal estabelecido poca, de 180 hab./ha ou coeficiente de aproveitamento bsico de 1,8, no limite do estoque do potencial construtivo de cada bairro (BENTES; GIS, 2004). O Plano Diretor foi revisado, consubstanciado na Lei Complementar no 82/2007, e neste a outorga vlido apenas para a zona adensvel, sendo o valor da contrapartida correspondente monetarizao da diferena entre o coeficiente de aproveitamento bsico vlido para toda a zona urbana e os coeficientes definidos pontualmente para essa zona. Em termos de arrecadao, observam-se dois perodos distintos na aplicao da outorga onerosa em Natal: o primeiro at o ano de 2004 e o segundo perodo posterior a esse ano. No primeiro, foram arrecadados R$ 1,84 milho (BENTES; GIS, 2004), aproximadamente R$ 184 mil ao ano (tabela 15). Aps esse perodo, observa-se um aumento de volume financeiro arrecadado, com valor anual mdio de R$ 2,3 milhes de reais, e um aumento da quantidade de empreendimentos licenciados que demandam o uso da outorga onerosa.
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TABELA 15
Recursos arrecadados outorga onerosa e IPTU Natal

Ano At 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total Outorga Onerosa Plano Diretor1 (R$) (A) 1,84 1,20 1,26 2,38 3,18 3,85 13,72 Nmero de empreendimentos 63 24 34 36 69 66 IPTU Receita Orada2 (B) 26,04 28,91 32,63 39,29 4,85 8,22 9,76 9,80 Relao A/B (%)
Fonte: Bentes e Gis (2004) e SEMURB (2010).

1 Nota: Os dados provenientes da Outorga Onerosa foram fornecidos pela Secretaria de Urbanismo do Municpio de Natal em fevereiro de 2010. 2 Os dados provenientes da aplicao do Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbano tm como fonte de referncia a Lei Oramentria Anual dos anos de 2006, 2007, 2008 e 2009, Lei no 5.897, de 26 de dezembro de 2008, respectivamente.
O IPTU representa o equivalente a 3,7% da receita total do municpio em 2009 (NATAL, 2008), enquanto o valor arrecadado da outorga representa aproximadamente 10% do total do IPTU para o perodo. Isso demonstra a importncia dos recursos provenientes dos instrumentos urbansticos, tendo em vista a vinculao poltica urbana conforme estatuto. Tome-se como exemplo o valor previsto para o programa Desenho da Cidade, que tem como objetivo estabelecer mecanismos e instrumentos necessrios regulao urbanstica e fundiria, como forma de garantir um adequado uso e ocupao do solo urbano (Lei no 5.897, de 26 de dezembro de 2008). Esse programa prev um gasto de 7,9 milhes de reais para 2009, distribudos em aes desde a adequao e divulgao da legislao urbanstica e ambiental, previsto por R$ 17 mil, construo de unidades habitacionais com previso de R$ 4,23 milhes. Nesse conjunto, o valor da receita decorrente da outorga financia quase metade do oramento previsto para o programa atendendo a finalidade para qual foi criado.
O texto mostrou que h um grande potencial de incremento da arrecadao prpria dos municpios, pois em 5% dos municpios brasileiros a arrecadao tributria per capita dez vezes superior aos 80% dos municpios brasileiros com piores indicadores. Por outro lado, a situao j foi bem pior, considerando que houve um crescimento real mdio de 100% na arrecadao prpria dos municpios brasileiros no trinio 1999-2001 para o trinio 2006-2008. Os municpios
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do Norte e Nordeste tiveram um crescimento real superior a 300% entre 1999 e 2008, mas devido aos seus baixssimos indicadores, os municpios do Sudeste ainda tinham uma arrecadao prpria per capita trs vezes superior em 2008. Essas diferenas regionais foram ainda mais marcantes com relao ao IPTU. Isso denota que no apenas a baixa base tributria e uma elevada dependncia das transferncias nas receitas que explica a baixa arrecadao prpria. Provavelmente fatores como cultura fiscal e a necessidade de capital humano e investimentos para incrementar a arrecadao prpria so fatores muito relevantes. De fato, os municpios com melhores indicadores de arrecadao prpria so aqueles que mais recebiam transferncias governamentais. O IPTU apresentou uma srie de problemas, no obstante o seu grande potencial arrecadatrio e de uso em poltica urbana. Cada municipalidade tem autonomia para determinar o valor e a estrutura de alquotas, mas o excesso de isenes e descontos, a inadimplncia, aliada a Plantas Genricas de Valores defasadas tornaram a arrecadao do IPTU muito baixa na maior parte dos municpios brasileiros. De fato, a POF 2002-2003 constatou que apenas 32% dos domiclios brasileiros pagavam IPTU, estes concentrados nos imveis de maior valor. A carga tributria do IPTU foi globalmente progressiva, porque os contribuintes de fato do imposto eram os que possuam os imveis mais valorados. Porm, quando se analisa somente o universo dos contribuintes, verificou-se que os contribuintes de imveis de valores mais baixos at o percentil 50 sofriam uma tributao cinco vezes superior aos que estavam na classe dos 10% mais valorados imveis do Brasil. A arrecadao do IPTU tambm foi muito concentrada no Centro Sul, concentrao bem maior que os indicadores de PIB, renda per capita e do prprio patrimnio imobilirio urbano residencial que base de clculo do imposto, juntamente com as propriedades imobilirias no residenciais , o que mostra que os municpios do Norte e do Nordeste poderiam aumentar em muito a arrecadao do IPTU e que o fator regional extremamente impactante na arrecadao do imposto. Como regra geral, todos os municpios brasileiros deveriam aumentar a base tributria do IPTU, inserindo mais imveis, antes isentos ou inadimplentes, ao universo de contribuintes. A baixa proporo de contribuintes do IPTU o principal responsvel pelo seu baixo dinamismo. Tentativas de aumento do IPTU, incluindo a alterao das alquotas e as discusses nas cmaras de vereadores locais de alterao nas Plantas Genricas de Valores um processo poltico muito custoso ao Executivo municipal. Sobretudo se as PGVs no so alteradas h muito tempo algumas capitais estaduais no atualizam a PGV h mais de uma dcada , o que no caso de uma readequao dos valores venais aos de mercado, ocasionaria elevaes abruptas no imposto lanado nas zonas da cidade que sofreram valorizao.
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O ISS tem se apresentado como uma grande fonte de receita das grandes cidades brasileiras. De fato, o imposto em 2008 representou cerca de 20% das receitas das cidades com populao acima de 1 milho de habitantes e a regulamentao do imposto pela Lei Complementar no 116/2003 ampliou em muito a lista de servios tributveis pelo ISS, que antes estava inserida no ultrapassado Decreto-Lei no 406/1968. Infelizmente no Brasil, o ISS um imposto de carter cumulativo e assim o ser, pois quase impossvel regular uma sistemtica de dbitos e crditos tributrios para corrigir a cumulatividade em um imposto municipal. Apesar de afetar a cadeia produtiva, a legislao federal, para atenuar essas distores e reduzir a guerra fiscal, estabeleceu um intervalo mnimo e mximo de alquotas entre 2% e 5%, valores bem mais baixos que o ICMS estadual. Na realidade, a alquota mnima de 2% pouco afetou a guerra fiscal, pois os municpios podem conceder redues e isenes tributrias que torna a alquota efetiva do imposto nula ou quase nula. As alquotas dos bens e servios tributveis pelo ICMS bem superior aos servios tributveis pelo ISS o que gera iniquidade, pois servios so um item importante da cesta do consumo da populao mais rica. De fato, o trabalho mostrou que entre os 50% mais pobres os servios representaram 5,3% do oramento e entre os 10% essa participao foi o dobro. Nas discusses sobre reforma tributria, esses fatores deveriam ser levados em considerao, e uma fuso do ISS com o ICMS traria bastantes benefcios do ponto de vista distributivo e de eficincia. No caso, h elevados custos polticos, pois ocasionaria uma perda da autonomia municipal, com a necessidade de implementao de medidas compensatrias. As taxas urbanas, que compreendem principalmente as Taxas de Coleta de Lixo e limpeza pblica, a Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica e as taxas de fiscalizao da atividade econmica (poder de polcia), podem muitas vezes incrementar o investimento de atividades municipais especficas, sem as vinculaes obrigatrias para a sade, educao ou pagamento da dvida pblica. No caso da COSIP, sua arrecadao bastante alta em muitas cidades pequenas, que no conseguem arrecadar IPTU eficientemente, pois um tributo cobrado na conta de energia eltrica. Esse fato realidade at no municpio de Natal, onde a arrecadao de IPTU foi apenas 15% maior que a da COSIP em 2008. Com relao aos instrumentos no tributrios para financiamento da poltica urbana, existe um potencial latente de aplicao dos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade, mais especificamente da Outorga Onerosa, para fins de controle do uso e ocupao do solo e para financiamento da poltica urbana municipal, j que apenas 20% dos municpios brasileiros preveem no seu arcabouo legal esse instrumento, mas o que no implica sua efetiva aplicao. A efetividade de aplicao, e o retorno financeiro desse instrumento esto vinculados ao porte da cidade, do seu mercado imobilirio alm do histrico de
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planejamento urbano, como so, por exemplo, os casos de So Paulo e Braslia. A relao entre o potencial construtivo adicional e o retorno financeiro decorrente um clculo realizado pelos empreendedores urbanos no momento da tomada de deciso sobre a localizao dos investimentos no territrio, estando vinculado, portanto, com a dinmica econmica da cidade. Depreende-se do texto que as experincias de aplicao desses instrumentos ainda so incipientes nacionalmente. Quando os mesmos so aplicados no se constituem como uma fonte financeira relevante para prefeitura, tanto em razo do montante auferido nos casos de So Paulo e Distrito Federal o valor corresponde a aproximadamente 5% do total do IPTU arrecadado, e no caso do municpio de Natal equivale a aproximadamente 10% do IPTU ou da sua previsibilidade, pois o recurso no pode ser contabilizado, a priori, no incio do ano fiscal. De certo, a principal natureza desses instrumentos no financeira, como outros destacados no texto, a exemplo do ISS ou do prprio IPTU, mas uma ferramenta poltica atrelada aos princpios definidos nos planos diretores urbanos municipais, na qual passvel de recuperar parte das mais-valias imobilirias decorrentes dos investimentos pblicos ou orientar o processo de ocupao do territrio. Um aspecto importante a inexistncia de um banco de dados federal das experincias relativas ao uso dos instrumentos urbansticos, o que dificulta o controle e a avaliao da aplicao dos mesmos. Esse fato torna proibitivo o acompanhamento, principalmente referente vinculao das receitas com as despesas previstas para as aes da poltica urbana, que devem ser aplicados para fins especficos conforme estabelece o Estatuto da Cidade, ratificados pelos Planos Diretores de cada cidade. Para formatao desse banco, deve-se buscar uma padronizao da forma de inserir as receitas decorrentes dos instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade na contabilidade pblica. Cada municpio trata essa receita de um modo: em So Paulo a receita decorrente da Outorga Onerosa do Plano Diretor e da Lei de Anistia contabilizada na rubrica 2590.01.13 e 2590.0114, sendo classificada como Outras Receitas (BRASIL, 2007), enquanto no Distrito Federal, utiliza-se a rubrica 1990.12.00 e 1990.11.00 para contabilizar as receitas da Outorga Onerosa do Direito de Construir e da Alterao de Uso, classificadas como Receitas Diversas. Enfim, esse grande conjunto de instrumentos, tanto os aqui denominados clssicos quanto aqueles previstos pelo Estatuto da Cidade, permite definir um panorama, sem ser extensivo, das alternativas municipais para auferir recursos para seu financiamento. Cabe destacar, nesse sentido, que a principal distino entre os dois conjuntos a destinao dos recursos enquanto no primeiro o municpio tem liberdade de uso, o segundo exclusivo para o financiamento da poltica urbana sendo, portanto, mais restritivo, porm mais equitativo.
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NOTAS BIOGRFICAS
Alexandre dos Santos Cunha
Graduado em Direito pela Universidade Federal de Pelotas (UFPEL). Mestre e doutor em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: alexandre.cunha@ipea.gov.br
Alexandre Lalau Guerra
Graduado em Economia na Universidade Paulista. Especialista em Economia do Trabalho e Sindicalismo pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (PNPD/Ipea). E-mail: alexandrelguerra@ig.com.br
Alexandro Rodrigues Pinto
Graduado em Odontologia e mestre em Farmacologia pela Universidade Federal do Cear (UFCE). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Coordenador-Geral de Avaliao de Demanda (CGAD/DA/Sagi/MDS). E-mail: alexandro.pinto@mds.gov.br
Ana Amlia Camarano
Graduada em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Mestre em Demografia pelo Cedeplar/UFMG. Doutora em Demografia pela London School of Economics. Ps-Doutora pela Nihon University. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente, coordenadora de Populao e Cidadania junto Diretoria de Estudos Sociais (Disoc/Ipea). E-mail: ana.camarano@ipea.gov.br
Ana Luiza Machado de Codes
Graduada em Engenharia Civil, mestre em Administraoe doutora em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Especialista em Polticas
900
Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Disoc/Ipea). E-mail: ana.codes@ipea.gov.br
Andrea de Cssia Lopes Pinheiro
Graduada em Arquitetura e Urbanismo e especialista em Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente pela Universidade Federal do Par (UFPA). Coordenadora do Ncleo de Estudos Urbanos do Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP). E-mail: andrea.pinheiro@idesp.pa.gov.br
Antnio Leopoldo Nogueira Neto
Bacharel em Nutrio pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Gesto de Polticas Pblicas de Alimentao e Nutrio pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Especialista em Gastronomia e Segurana Alimentar pelo Centro de Excelncia em Turismo da UnB. Coordenador-Geral de Equipamentos Pblicos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS). E-mail: antonio.leopoldo@mds.gov.br
Aron da Costa Falek
Graduado em Contabilidade pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC RS). Ps-Graduado em Cincias Contbeis pela Fundao Getulio Vargas (FGV). Tcnico engenheiro do Ministrio de Minas e Energia (MME). E-mail: aron.falek@mme.gov.br
Bruno Jansen Medeiros
Bacharel em Nutrio pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Nutrio para o Fitness e o Alto Rendimento pelo Centro Universitrio de Volta Redonda. Especialista em Fisiologia do Exerccio pela Universidade Veiga de Almeida. Coordenador do Programa Restaurantes Populares do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS). E-mail: bruno.medeiros@mds.gov.br
Bruno Milanez
Graduado em Engenharia de Produo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Federal de
Notas Biogrficas
901
So Carlos (UFSCAR). Doutor em Poltica Ambiental pela Lincoln University. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) entre junho/2009 e julho/2010. Professor do Departamento de Engenharia de Produo e Mecnica da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). E-mail: milanez.bruno@gmail.com
Carlos Eduardo Morelli Tucci
Graduado em Engenharia Civil e mestre em Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Doutor em Recursos Hdricos pela Colorado State University (CSU). Atualmente professor colaborador da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e professor titular da Feevale. E-mail: tucci@rhama.net
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
Graduado em Engenharia Civil pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Mestre em Engenharia de Transportes pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (Coope/UFRJ). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: carlos.carvalho@ipea.gov.br
Cludio Antnio Gonalves Egler
Graduado em Geografia e mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor colaborador do Programa de Ps-Graduao em Geografia da UFRJ. E-mail: cegler@terra.com.br
Cleandro Krause
Graduado em Arquitetura e Urbanismo e mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Especialista em Planejamento Urbano Integrado Conservao Urbana pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: cleandro.krause@ipea.gov.br
902
Daniele Fernandes Carvalho
Graduada em Cincias Sociais pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (PNPD/Ipea). E-mail: daniele.fernandes@ipea.gov.br
Denise Helena Frana Marques
Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutora em Demografia pelo Cedeplar/UFMG. Ps-Doutoranda no Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental (Desa/UFMG). E-mail: denise@desa.ufmg.br
Eduardo Alcntara Vasconcellos
Graduado em Engenharia Civil pela Universidade Mackenzie e em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre e doutor em Cincia Poltica pela USP e ps-doutor em Planejamento de Transportes pela Universidade de Cornell, Estados Unidos. Atualmente, consultor em Transportes e diretor do Instituto Movimento de So Paulo. E-mail: eduardo@antp.org.br
Emmanuel Cavalcante Porto
Graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Cear. Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela University of Southern Califrnia, Estados Unidos. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: emmanuel.porto@ipea.gov.br
Enid Rocha Andrade da Silva
Graduada em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Mestre em Economia pelo Cedeplar da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutoranda em Cincias Sociais pelo Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da UNICAMP. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: enid.rocha@ipea.gov.br
Notas Biogrficas
903
Ernesto Pereira Galindo
Graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Mestre em Transportes pela Universidade de Braslia (PPGT/UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: enesto.galindo@ipea.gov.br
Fernando Luiz Arajo Sobrinho
Graduado em Geografia bacharelado e licenciatura pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU). Mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Braslia (UnB). Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU). Foi bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (PNPD/Ipea). Professor adjunto I do Departamento de Geografia da UnB. E-mail: flasobrinho@unb.br
Frederico Augusto Barbosa da Silva
Graduado em Cincias Sociais, mestre e doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente coordenador da Coordenao de Cultura da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc/Ipea). E-mail: frederico.barbosa@ipea.gov.br
George Alex da Guia
Graduado e mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Braslia (UnB). Atualmente, coordena a rea de inventrios e conhecimento e o Programa Nacional de Mobilidade e Acessibilidade Urbana em reas Urbanas Tombadas, do Departamento de Patrimnio Material (Depam) do Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN). E-mail: george.daguia@iphan.gov.br
Heriberto Wagner Amanajs Pena
Graduado e mestre em Economia pela Universidade da Amaznia (Unama). Doutorando em Cincias Agrrias pela Universidade Federal Rural da Amaznia (UFRA). Professor assistente 1 da Universidade do Estado do Par (Uepa). Professor adjunto da Faculdade Ipiranga. Tcnico em Gesto Pblica da Secretria de Estado de Meio Ambiente do Par. E-mail: heripena@yahoo.com.br
904
Herton Ellery Arajo
Graduado em Economia e especialista em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente coordenador do Ncleo de Indicadores Sociais (NINSOC) da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc/Ipea). E-mail: herton.araujo@ipea.gov.br
Jos Aroudo Mota
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Braslia (UCB). Mestre em Administrao Financeira pela Universidade de Braslia (UnB). Doutor em Desenvolvimento Sustentvel pela UnB. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente, coordenador de Meio Ambiente da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur/Ipea) e do Frum Ipea de Mudanas Climticas. E-mail: jamota@ipea.gov.br
Juliana Leito e Mello
Graduada em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (Ence). Doutoranda em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Estado do Rio de Janeiro. E-mail: juliana.leitao@gmail.com
Juliane Helriguel de Melo Perini
Graduada em Odontologia pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Sade Coletiva pela Associao Brasileira de Odontologia (ABO/DF). Mestranda em Desenvolvimento e Polticas Pblicas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e pela Fundao Oswaldo Cruz (Ipea/Fiocruz). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS). E-mail: juliane.perini@mds.gov.br
Jnia Quiroga
Graduada bacharelado e licenciatura em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutora em Demografia pelo Centro de Desenvolvi-
Notas Biogrficas
905
mento e Planejamento Regional da UFMG. Diretora do Departamento de Avaliao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (DA/Sagi/MDS). E-mail: junia.quiroga@mds.gov.br
Katia Francisco de Lima
Bacharel em Nutrio pela Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). Graduanda em Administrao pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Gesto de Negcios e Qualidade em Alimentos pelo Instituto Ponto Crtico de Ensino. Coordenadora do Programa Cozinhas Comunitrias do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS). E-mail: katia.lima@mds.gov.br
Lorreine Santos Vaccari
Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Especialista em Gesto Tcnica do Meio Urbano GTU International pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC PR) e em Gerenciamento Municipal de Recursos Hdricos pela Universidade Federal do Paran (UFPR). E-mail: lorreine2011@yahoo.com.br
Luana Simes Pinheiro
Graduada em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Mestre em Sociologia pela UnB. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente coordenadora-geral de Planejamento e Gesto da Informao da Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) da Presidncia da Repblica. E-mail: luana.pinheiro@spmulheres.gov.br
Luziele Maria de Souza Tapajs
Graduada em Servio Social pela Universidade Federal do Amazonas (Ufam). Mestre e doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Professora adjunta III do Departamento de Servio Social da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Atualmente secretria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). E-mail: luziele.tapajos@mds.gov.br
906
Marcelo Teixeira da Silveira
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Braslia (UCB). Mestre em Gesto Econmica do Meio Ambiente pela Universidade de Braslia (UnB). Assessor tcnico da Coordenao de Energia do Ministrio do Meio Ambiente (Cema/MMA). E-mail: marcelo.silveira@mma.gov.br
Mrcio Douglas Brito Amaral
Graduado em Geografia pela Universidade Federal do Par (UFPA) e em Pedagogia pela Universidade do Estado do Par (Uepa). Especialista em Desenvolvimento de reas Amaznicas (Fipam) pela UFPA. Mestre em Planejamento do Desenvolvimento pela UFPA. Doutorando em Geografia Humana pela Universidade de So Paulo (USP). Professor assistente da UFPA. E-mail: marcioamaral@ufpa.br
Marco Aurlio Costa
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Mestre e doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: marco.costa@ipea.gov.br
Maria da Piedade Morais
Graduada em Cincias Econmicas e mestre em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente coordenadora de Estudos Setoriais Urbanos da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur/Ipea). E-mail: piedade@ipea.gov.br
Marilian Medeiros de Arajo Silva
Bacharel em Nutrio pela Universidade Federal da Paraba (UFPB). Coordenadora do Programa Banco de Alimentos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS). E-mail: marilian.silva@mds.gov.br
Notas Biogrficas
907
Mrio Miguel Amin Garcia Herreros
Graduado em International Agriculture pela California State Polythecnic University, Estados Unidos. Especialista em Poltica Ambiental Internacional, Economia Poltica e Ecolgica de Recursos Naturais e em Fundamentos de Geoprocessamento. Mestre e doutor em Agricultural Economics pela University of Florida, Estados Unidos. Professor titular da Universidade da Amaznia (Unama). E-mail: marioamin@gmail.com
Miguel Matteo
Graduado em Engenharia Civil pela Universidade Mackenzie. Mestre em Administrao Pblica e Planejamento Urbano pela EAESP/Fundao Getulio Vargas (FGV). Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: miguel.matteo@ipea.gov.br
Milko Matijascic
Graduado em Economia pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre e doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Atualmente chefe da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea. E-mail: milko@ipea.gov.br
Natlia Guimares Duarte Styro
Graduada em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Mestre e doutora em Cincia Poltica pelo Instituto de Pesquisa do Rio de Janeiro (IUPERJ/Ucam). Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas (DCP/FAFICH) da UFMG. E-mail: nataliasatyro@fafich.ufmg.br
Nelson Ari Cardoso
Graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Especialista em Coleta e Tratamento Cientfico de Dados e Informaes pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes/UFPR). Pesquisador do Ipardes. E-mail: nelsoncardoso@ipardes.pr.gov.br
908
Paulo Augusto Rego
Bacharel em Cincias Econmicas e mestre em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (PNPD/Ipea). E-mail: paulo.rego@ipea.gov.br
Paulo Coelho vila
Graduado em Arquitetura e Urbanismo e mestre em Planejamento Urbano pela Universidade de Braslia (UnB). Analista em Infraestrutura da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) do Ministrio das Cidades. E-mail: paulo.avila@cidades.gov.br
Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Mestrando em Economia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: pedro.carvalho@ipea.gov.br
Rafael Henrique Moraes Pereira
Graduado em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Mestre em Demografia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: rafael.pereira@ipea.gov.br
Raony Silva Nogueira
Graduando em Geografia pela Universidade de Braslia (UnB). Estagirio do Centro de Integrao Empresa-Escola (CIEE) na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Dirur/Ipea). E-mail: raony.nogueira@ipea.gov.br
Raquel Rolnik
Graduada em Arquitetura e Urbanismo e mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de So Paulo (USP). Doutora pela Graduate School of Arts and Science History Department da New York University (NYU), Estados Unidos. Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e relatora
Notas Biogrficas
909
especial para o Direito Moradia Adequada do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas (ONU). E-mail: raquelrolnik@usp.br
Renato Nunes Balbim
Graduado em Geografia e doutor em Cincias Humanas pela Universidade de So Paulo (USP). Especialista em Reestruturao Urbana pela Universit de Paris I Panthon-Sorbonne. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: renato.balbim@ipea.gov.br
Ronnie Aldrin Silva
Graduado em Geografia pela Universidade de So Paulo (USP). Bolsista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: ronniealdrin@yahoo.com
Rosa Moura
Graduada em Geografia pela Universidade de So Paulo (USP). Doutora em Geografia pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Pesquisadora do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) e do Observatrio das Metrpoles, e integrante da equipe tcnica da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano do Paran. E-mail: rosamoura@ipardes.pr.gov.br
Sergei Suarez Dillon Soares
Graduado em Fsica pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio). Mestre e doutor em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico em Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: sergei.soares@ipea.gov.br
Srgio Ulisses Silva Jatob
Graduado em Arquitetura e Urbanismo e mestre em Meio Ambiente e Desenvolvimento pela Universidade de Braslia (UnB). Doutor em Desenvolvimento Sustentvel pela UnB. Foi pesquisador visitante do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). colaborador do Ncleo de Estudos Urbanos e Regionais (Neur) da UnB e servidor do Governo do Distrito Federal (GDF). E-mail: sj.jatoba@uol.com.br
910
Simone Gueresi
Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Mestre em Planejamento Urbano pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e trabalha, atualmente, no Programa de Regularizao Fundiria da Amaznia Legal, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. E-mail: simone.gueresi@gmail.com
Solange Kanso
Graduada em Estatstica pela Universidade de Braslia (UnB). Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (Ence). Doutoranda em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz). Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (PNPD/Ipea). E-mail: solange.kanso@ipea.gov.br
Sonaly Rezende
Graduada em Engenharia Civil pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Mestre pelo Programa de Ps-Graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG. Doutora em Demografia pelo Cedeplar/UFMG. Professora do Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental (Desa/UFMG). E-mail: srezende@desa.ufmg.br
Tas Cerqueira Silva
Graduada em Psicologia pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Sade Mental pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Mestre em Estudos sobre a Mulher pela Universidade de Lancaster, Inglaterra. Doutora em Polticas Sociais pela Universidade de Bristol, Inglaterra. Psicloga da Secretaria de Sade do Distrito Federal. Atualmente coordenadora-geral da Rede de Atendimento da Subsecretaria de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres da Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) da Presidncia da Repblica. E-mail: tais.silva@spmulheres.gov.br
Notas Biogrficas
911
Vicente Correia de Lima Neto
Graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Mestre em Transportes pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: vicente.neto@ipea.gov.br
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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Alexandre dos Santos Cunha Lorreine Santos Vaccari Alexandre Lalau Pinheiro Guerra Luana Simes Alexandro Rodrigues Pinto Luziele Maria de Souza Tapajs Ana Amlia Camarano Marcelo Teixeira da Silveira Ana Luiza Machado de Codes Mrcio Douglas Brito Amaral Andrea Cssia Lopes Pinheiro Marcode Aurlio Costa Antnio Nogueira Maria Leopoldo da Piedade Morais Neto Aron da Costa Falek de Arajo Silva Marilian Medeiros Bruno Jansen Medeiros Mrio Miguel Amin Garcia Herreros Bruno Milanez Miguel Matteo Carlos Morelli Tucci MilkoEduardo Matijascic Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho Natlia Guimares Duarte Styro Cludio Antnio Gonalves Egler Nelson Ari Cardoso Cleandro Krause Rego Paulo Augusto Daniele Fernandes Carvalho Paulo Coelho vila Denise Frana Marques PedroHelena Humberto Bruno de Carvalho Jnior Eduardo AlcntaraMoraes Vasconcellos Rafael Henrique Pereira Emmanuel Cavalcante Porto Raquel Rolnik Enid Rocha Andrade da Silva Raony Silva Nogueira Ernesto Pereira Renato NunesGalindo Balbim Fernando Luiz Arajo Ronnie Aldrin Silva Sobrinho Frederico Augusto Barbosa da Silva Rosa Moura George da Dillon Guia Soares Sergei Alex Suarez Heriberto Wagner Amanajs Srgio Ulisses Silva Jatob Pena Herton Ellery Arajo Simone Gueresi Jos Aroudo Mota Solange Kanso Juliana Leito e Mello Sonaly Rezende Juliane Helriguel Silva de Melo Perini Tas Cerqueira Jnia Quiroga Vicente Correia de Lima Neto Katia Francisco de Lima
Lorreine Santos Vaccari Luana Simes Pinheiro Luziele Maria de Souza Tapajs Marcelo Teixeira da Silveira Mrcio Douglas Brito Amaral Marco Aurlio Costa Maria da Piedade Morais Marilian Medeiros de Arajo Silva Mrio Miguel Amin Garcia Herreros Miguel Matteo Milko Matijascic Natlia Guimares Duarte Styro Nelson Ari Cardoso Paulo Augusto Rego Paulo Coelho vila Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior Rafael Henrique Moraes Pereira Raquel Rolnik Raony Silva Nogueira Renato Nunes Balbim Ronnie Aldrin Silva Rosa Moura Sergei Suarez Dillon Soares Srgio Ulisses Silva Jatob Simone Gueresi Solange Kanso Sonaly Rezende Tas Cerqueira Silva Vicente Correia de Lima Neto
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Infraestrutura Infraestrutura Social S eno Urbana no Br e Urbana Brasil:

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil Livro 6 | Volume 2 Livro 6 | Volume 2

Projeto Perspectivas do Proje Desenvo Desenvolvimento Brasileiro

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO: MARCO TERICO E TEMAS EMERGENTES

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

1.1  Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento: uma resenha da literatura

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

2 A ESTRUTURA DESTE VOLUME

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

2.3 Planejamento territorial, rede de cidades e gesto urbana

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

A PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO NO TERRITRIO

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

3 ANLISE DA PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO EM REAS SELECIONADAS 3.1 Sade

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Farmcia ou cooperativa 13 15 8 6 9 5 8 7 72 4 75 11 46 136 27 19 10 56 1 5 3 1 10 319

Fonte: Matijascic (2009), com base no CNES/MS.

3.1.1 Atendimento ambulatorial

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

Estabelecimentos de atendimento ambulatorial por municpio abril/2009

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO

ALAGOAS RONDNIA SERGIPE

MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL

No de Estabelecimentos Ambulatoriais 1a2 3a8 9 a 20 Acima de 20 Limite Estadual

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

Elaborao prpria a partir dos dados do CNES/MS.

3.1.2 Atendimento de internao

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

1.1 Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento: uma resenha da literatura

3 ANLISE DA PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO EM REAS SELECIONADAS 3.1 Sade