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CADERNO 1

Contextualizao:
1. Dados histricos: fenomenologia e caracterizao da populao em situao de rua. 2. Fundamentos do modelo de Seguridade Social brasileiro

1. Dados

histricos:

fenomenologia

caracterizao

da

populao em situao de rua.


da pesquisadora Maria Lcia Lopes da Silva a descrio que tem sido utilizada como base para o texto das leis para a populao em situao de rua:

Grupo populacional heterogneo, mas que possui, em comum, a pobreza extrema, os vnculos familiares interrompidos ou fragilizados e a inexistncia de moradia convencional regular, em funo do que as pessoas que o constituem procuram os logradouros pblicos (ruas, praas, jardins, canteiros, marquises e baixios de viadutos), as reas degradadas (dos prdios abandonados, runas, cemitrios e carcaas de veculos) como espao de moradia e sustento, por contingncia temporria ou de forma permanente, podendo utilizar albergues para pernoitar e abrigos, casas de acolhida temporria ou moradias provisrias.1

Entre 1995 e 2005, esta autora viajou por vrios lugares do Brasil, pesquisando e se aprofundando sobre o tema, discutindo com os movimentos da populao de rua, vendo e refletindo sobre suas reivindicaes e interesses. Os resultados da sua pesquisa foram publicados no livro Trabalho e Populao em Situao de Rua no Brasil em 2009. Silva acredita que uma mudana conjuntural seja possvel e, em entrevista cedida jornalista paulista Camila Caringe sobre o lanamento do livro, afirma que com a experincia de articular sade, trabalho e assistncia, a gente consegue fazer com que as pessoas retomem um novo projeto de vida. Em 2010, no momento da construo da Poltica Nacional para a Populao em Situao de Rua e no auge das discusses sobre Diretos Humanos, em funo da terceira edio do Programa Nacional de Diretos Humanos, o Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais editou a Cartilha Direitos dos Moradores de Rua Um Guia na Luta pela Dignidade e Cidadania2.
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SILVA. Maria Lcia Lopes da. Trabalho e Populao de Rua no Brasil. So Paulo: Cortez Editora, 2009, p. 136

A Cartilha pode ser acessada e baixada no seguinte endereo eletrnico: < http://www.mp.mg.gov.br/portal/public/interno/repositorio/id/16874 >

Esta publicao, elaborada por vrias entidades e movimentos sociais, redefine o morador de rua como um novo sujeito poltico [...] que lana sobre a cidade um outro olhar, atribui novas funes aos espaos pblicos e s instituies, expressa seu desejo de viver com dignidade e de ser respeitado; e nos brinda com asseres muito simples, diretas e com um realismo pungente, que pode resumir nosso trabalho aqui:
[...] Toda pessoa que mora na rua tem direito vida com sade, trabalho, educao, segurana, moradia, assistncia social e lazer. Em 1948, esses direitos foram reconhecidos por vrios pases, na Declarao Universal de Direitos Humanos. Essa Declarao afirma que: - Todas as pessoas nascem livres e iguais, ou seja, ningum melhor que ningum. Todos ns formamos uma nica famlia, a comunidade humana: negro ou branco, homem ou mulher, rico ou pobre, nascido em qualquer lugar do mundo e membro de qualquer religio. Assim, todos ns temos direito liberdade e segurana pessoal. A Declarao Universal garante que todos devem ser reconhecidos e protegidos por lei, sem discriminao. [...] No Brasil, esses direitos, mesmo queles que no tm moradia, esto assegurados na Constituio Federal, lei que est acima de todas as outras leis. O Estado, por meio de seus governantes, deve assegurar os direitos garantidos na Constituio brasileira. Todas as pessoas maiores de 16 anos podem escolher seus representantes, por intermdio do voto, e participar de todas as decises polticas. importante, ento, que a populao de rua se organize com o objetivo de lutar por esses direitos e conquistar polticas pblicas. Elas so o

caminho para a realizao de aes governamentais que ajudem na garantia dos direitos de todas as pessoas em situao de rua. [...] Todo cidado tem direito garantia de sua promoo social, e por meio da Poltica Nacional de Assistncia que voc garante o direito de ser atendido por uma rede de acolhida e servios: abordagem de rua, centros de referncia, casas de acolhimento (repblicas, penso), encaminhamento para retirada de documentos e projetos de incluso produtiva. Os servios da rede de acolhida devem respeitar a realidade das pessoas e suas necessidades: flexibilizao de horrios, caracterstica de grupos (familiares, deficientes, crianas, etc.). Os servios devem oferecer ainda qualidade e conforto no atendimento [...]. As pessoas com deficincia e os idosos carentes tm direito ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC), no valor de um salrio mnimo mensal. Todo morador de rua tem direito a tirar sua documentao, mesmo sem comprovante de residncia. importante saber que existe na assistncia uma lei chamada de LOAS (Lei Orgnica da Assistncia Social). De acordo com a LOAS, os atendimentos devem ser oferecidos sem discriminao e com o devido respeito dignidade e autonomia das pessoas. Essa lei tambm garante, expressamente, a criao de programas de amparo s pessoas em situao de rua (art. 23).

Reconhecendo os usurios
Texto e compilao de Adauto Leite Coordenador do Programa Bahia Acolhe

Consideramos dois referenciais para abordar este universo da situao de rua. Recortamos alguns trechos do trabalho de Silva (op. cit.), trazendo uma base sciohistrica desse fenmeno, enquanto que utilizamos Santos (2009)3 para complementar o entendimento sobre os fatores que levam as pessoas a, segundo Melo (2011)4, adentrar na situao de rua.
Caracterizao do fenmeno e da populao em situao de rua (Maria Lucia Lopes da Silva) [...] O fenmeno social populao em situao de rua constitui uma sntese de mltiplas determinaes, cujas caractersticas, mesmo com variaes histricas, o tornam um elemento de extraordinria relevncia na composio da pobreza nas sociedades capitalistas. Sua histria remonta ao surgimento das cidades pr-industriais da Europa. A partir dessa poca, passou a compor o cenrio da vida urbana, em vrias partes do mundo. Com o desenvolvimento do capitalismo, tem momentos de expanso e outros de retrao. Esta pesquisa no pretendeu fazer uma retrospectiva histrica deste fenmeno, nem tampouco de tipologias e perfis de pessoas em situao de rua identificadas ao longo da histria da humanidade ou mesmo do Brasil. Assim, no se estudou os "mendigos" ou os "vagabundos" da era pr-industrial e incio da industrializao europeia, ou ainda os "andarilhos tradicionais" americanos do final dos anos 1800 e incio dos anos 1900, ou mesmo os "hippies" de tempos mais recentes. A ateno voltou-se para o fenmeno populao em situao de rua que emerge no Brasil, em anos recentes, vinculado s mudanas no mundo do trabalho, no contexto das transformaes societrias promovidas pelo capitalismo contemporneo. Condies histrico-estruturais de origem e reproduo do fenmeno populao em situao de rua nas sociedades capitalistas (Maria Lucia Lopes da Silva)
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SANTOS, Daiane dos Santos. O Retrato do Morador de Rua da Cidade de Salvador-BA: Um Estudo de Caso. Monografia (Ps-Graduao Lato Sensu em Direitos Humanos e Cidadania) Fundao Escola do Ministrio Pblico. Universidade Federal da Bahia, 2009. 4 MELO, Toms Henrique de Azevedo Gomes. A Rua e a Sociedade: Articulaes Polticas, Socialidade e a Luta por Reconhecimento da Populao em Situao de Rua. Dissertao (Mestrado em Antropologia Social) - Setor de Cincias Humanas, Letras e Artes, Universidade Federal do Paran. Curitiba, 2011.

O sistema capitalista pressupe a separao entre os trabalhadores e a propriedade dos meios de produo. Deste modo, a produo capitalista s aparece quando as condies para transformar o dinheiro em capital estavam dadas, isto , quando o possuidor dos meios de produo e subsistncia pode encontrar o trabalhador livre no mercado vendendo sua fora de trabalho. Livre por dispor como pessoa livre de sua fora de trabalho como mercadoria, e livre porque dispunha apenas desta mercadoria para vender, estando inteiramente despojado dos meios necessrios sua concretizao. Dessa forma, a libertao da servido e da coero corporativa foi um dos movimentos histricos que transformou produtores rurais e camponeses em assalariados. Mas eles s comearam a vender a sua fora de trabalho no mercado depois que lhes foram roubados todos os meios de produo e foram privados das garantias e seguranas que as instituies feudais afianavam sua existncia. Essa "histria da expropriao que sofreram foi inscrita a sangue e fogo nos anais da humanidade" (Marx, 1988b:830). O processo histrico que dissociou o trabalhador dos meios de produo foi denominado por Marx (ibidem) de acumulao primitiva exatamente por constituir, em sua viso, a pr-histria do capital e do modo de produo capitalista. Para o autor, embora os prenncios da produo capitalista j tivessem aparecido nos sculos XIV e XV, em algumas cidades mediterrneas, a era capitalista propriamente dita s surge no sculo XVI. 5 A expropriao do produtor rural e dos camponeses que ficaram privados de suas terras constitui a base da histria da acumulao primitiva que deu origem produo capitalista. uma histria com caractersticas diversas de pas para pas, que percorre fases em sequencias e pocas histricas diferentes. Em suas reflexes sobre o assunto, Marx (1988b) referencia-se na Inglaterra, por consider-la a forma clssica dessa expropriao. Para compreender o processo de expropriao e suas consequncias na formao da classe trabalhadora importante considerar que "em todos os pases da Europa, a produo feudal se caracterizava pela repartio da terra pelo maior nmero possvel de camponeses" (Marx, 1988b:833). A
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A determinao de quando o capitalismo surgiu depende da definio que se tenha dessa poca histrica e modo de produo. H divergncias entre os autores sobre o assunto. Sobre as divergncias ver CANOY, Marin. Estado e Teoria Poltica. 4 ed. Campinas-SP: Papirus, 1994, p. 21.

viso marxista sugere que, mesmo aqueles que eram assalariados da agricultura, por utilizar o seu tempo livre trabalhando para os grandes proprietrios, dispunham de habitao e uma rea para cultivar. Alm disso, usufruam as terras comuns aos camponeses, nas quais pastavam seus gados e de onde retiravam combustveis, como a lenha. Esses trabalhadores tiveram suas prprias terras roubadas e tambm as terras comuns foram confiscadas por meio de mtodos violentos. O crescimento da manufatura e a elevao dos preos da l impulsionaram essa expropriao violenta na Inglaterra. H que se registrar tambm que a igreja catlica era proprietria feudal de grande quantidade de terras e nelas trabalhavam moradores hereditrios pobres, que por lei tinham direito a uma parte do dzimo da igreja. A reforma no sculo XVI provocou saques violentos aos bens da igreja. Nesse contexto, as terras da Coroa ou do Estado tambm foram privatizadas. Foram presenteadas, vendidas a preos insignificantes ou mesmo roubadas mediante anexao a propriedades de particulares. Esses e outros processos de expropriao por meio da violncia e fraudes constituram a chamada acumulao primitiva, que expulsou os trabalhadores rurais de suas terras, compelindo-os venda da nica mercadoria que lhes restou, a sua fora de trabalho. Essa venda deu-se, sobretudo, nas cidades onde se localizava o ncleo industrial, que comea a nascer. Como diz Marx:
O roubo dos bens da Igreja, a alienao fraudulenta dos domnios do Estado, a ladroeira das terras comuns e a transformao da propriedade feudal e do cl em propriedade moderna, levada a cabo com terrorismo implacvel, figuram entre os mtodos idlicos da acumulao primitiva. Conquistaram o campo para a agricultura capitalista, incorporaram as terras ao capital e proporcionaram indstria das cidades, a oferta necessria de proletrios sem direitos (Marx, 1988b:850).

Os que foram expulsos de suas terras no foram absorvidos pela indstria nascente com a mesma rapidez com que se tornaram disponveis, seja pela incapacidade da indstria, seja pela dificuldade de adaptao repentina a um novo tipo de disciplina de trabalho. Dessa forma, "muitos se transformaram em mendigos, ladres, vagabundos, em parte por inclinao, mas na maioria dos casos por fora das circunstncias" (ibidem, p.851). Foi o incio de um

fenmeno que se generalizou, atingindo toda a Europa Ocidental, no ltimo quartel do sculo XVIII, o pauperismo. Essa situao, ainda no final do sculo XV e todo o sculo XVI, fez surgir nos pases da Europa, uma legislao rgida contra a vadiagem. Essas leis foram utilizadas com o fim de forar os trabalhadores a aceitarem empregos de baixos salrios e de inibir seu deslocamento em busca de melhores condies. Como dizem Snow e Anderson, "na essncia, as leis funcionaram como um substituto da servido" (Snow & Anderson, 1998: 30). Assim, a populao rural, expropriada e expulsa de suas terras, compelida vagabundagem, foi submetida rgida disciplina do sistema de trabalho assalariado por meio de legislao selvagem, cuja implementao contou com os poderes e a estrutura material do Estado. Dessa forma, pode-se dizer que essas so as condies histrico-estruturais que deram origem ao fenmeno do pauperismo, no qual se insere, o que hoje se denomina populao em situao de rua. Tm como base a expropriao dos produtores rurais e camponeses e a sua transformao em assalariados, no contexto da chamada acumulao primitiva e da indstria nascente. Portanto, o fenmeno populao em situao de rua surge no seio do pauperismo generalizado vivenciado pela Europa Ocidental, ao final do sculo XVIII, compondo as condies histricas necessrias produo capitalista. Essa populao pode ser considerada, a parcela da classe trabalhadora caracterizada por Marx (1988b), ao falar sobre o pauperismo oficial na Inglaterra, no perodo entre 1846 e 1866, "aquela parcela da classe trabalhadora que perdeu a condio de sua existncia, a venda da fora de trabalho, e vegeta na base da caridade pblica" (Marx,1988b:759). A condio de trabalhadores, que s dispunham de sua fora de trabalho para vender - e nem essa foi absorvida pela produo capitalista, compeliu essa populao situao de absoluta pobreza, vulnerabilidade social e degradao humana. [...] Entre as pessoas em situao de rua no Brasil, no perodo entre 1995 e 2005, h sempre a presena daqueles que, antes de vivenciarem esta condio, possuam as caractersticas de populao latente. O percentual varia de cidade para cidade e, de poca para poca, de acordo com as caractersticas socioeconmicas e os ciclos migratrios campo-cidade

experimentados pelas cidades nas quais foram realizadas as pesquisas, cujos dados e informaes serviram de base neste estudo. Destaca-se que no perodo entre 1930 e 1970, no processo de destruio de um padro de acumulao fundado em atividades econmicas de base agrrioexportadoras para um padro de acumulao, sustentado em uma estrutura produtiva de base urbano-industrial, a rea rural contribuiu com um grande contingente populacional na constituio de um exrcito industrial de reserva nas cidades brasileiras, especialmente naquelas localizadas no eixo sul-sudeste do pas, nas quais o processo de industrializao foi mais acelerado. Assim, no processo desencadeado a partir da dcada de 1980, intensificado na segunda metade da dcada de 1990, sustentado na reestruturao produtiva em que as ocupaes no setor industrial foram reduzidas, grande parte da populao de origem rural que estava ocupada nesse setor ficou ociosa. Isso se reflete nas pesquisas censitrias de populao em situao de rua que constituem fontes privilegiadas de dados e informaes neste estudo. Por exemplo, em Porto Alegre-RS, a pesquisa realizada nos anos 1994 -1995 indicou um percentual de 9,40% de pessoas de origem rural, j na pesquisa de 1998 -1999, esse percentual foi elevado para 31,60%. Em Belo Horizonte-MG, o censo realizado em 1998 apontou que 43,12% da populao entrevistada originria de outras cidades do interior de Minas Gerais, sem registrar se a mesma tinha origem urbana ou rural. J no segundo censo, realizado em 2005, o percentual dos recenseados originrios de cidades do interior de Minas Gerais caiu para 41,20% dos entrevistados e foi identificado que 84, 90% do total de recenseados nasceram em rea urbana e apenas 15,10% tm origem rural. No Recife, o censo de 2005 apontou que 82, 46% das pessoas em situao de rua so procedentes de zona urbana e 16,15% da rural. Esses dados revelam que nos anos recentes h uma reduo da participao da populao procedente da rea rural, na composio da populao em situao de rua, mostrando relao com o declnio deste segmento rural na Populao Economicamente Ativa - PEA, ocupada no setor industrial e na formao do exrcito industrial de reserva nas cidades, a partir dos anos 1980. O pauperismo a parte da superpopulao relativa composta dos aptos para o trabalho, mas que no so absorvidos pelo mercado; dos rfos e filhos de indigentes e dos incapazes para o trabalho (as pessoas com

deficincias, que as incapacitam para o trabalho, pessoas idosas, enfermos, etc.). a camada da superpopulao relativa que vive em piores condies. Destarte, pode-se inferir que este fenmeno, que possui mltiplas determinaes imediatas, tem origem no contexto do processo violento e sanguinrio de expropriao dos produtores rurais e camponeses que ficaram privados de suas terras e foram compelidos a vender sua fora de trabalho no mercado de trabalho em formao, no incio da industrializao europeia, sem que todos tivessem sido absorvidos pela produo capitalista. Os que foram absorvidos transformaram-se em assalariados sem direitos e os que no o foram, transformaram-se em mendigos, vagabundos e ladres (Marx, 1988b). Sua reproduo ocorre no processo de criao de uma superpopulao relativa ou exrcito industrial de reserva, cujo movimento de expanso e retrao condicionado pelas necessidades de expanso do capital. Deste modo, as condies histrico-estruturais que deram origem e reproduzem continuamente o fenmeno populao em situao de rua nas sociedades capitalistas so as mesmas que originaram o capital e asseguram a sua acumulao, resguardadas as especificidades histricas, econmicas e sociais. No Brasil, no se tem conhecimento de estudos sobre a origem e o resgate histrico do fenmeno, o que no permite comparaes entre os perodos anteriores dcada de 1990. Entretanto, a realizao dos primeiros estudos sobre o fenmeno no curso dos anos 1990 e a ampliao das iniciativas de enfretamento da problemtica em algumas cidades brasileiras so reveladores da dimenso alcanada pelo fenmeno, neste perodo recente da histria do pas, coincidente com as mudanas provocadas pelo capitalismo, em escala mundial, a partir da segunda metade do decnio de 1970, manifestas no Brasil, mais especificamente, na segunda metade da dcada de 1990. Nesse perodo, percebeu-se a enorme expanso da superpopulao relativa no mundo e no Brasil, particularmente em sua forma flutuante, devido reduo de postos de trabalho na indstria; estagnada, em decorrncia do crescimento do trabalho precarizado, e do pauperismo (sobretudo a parte constituda dos indivduos aptos ao trabalho, mas no absorvidos pelo mercado), o que ajuda a explicar a expanso do fenmeno populao em situao de rua. O esforo em recuperar particularidades do

processo de formao do mercado de trabalho no Brasil, no contexto da mudana do padro de acumulao de agrrio-exportador para o urbanoindustrial e outros aspectos das mudanas recentes no mundo do trabalho, no quarto captulo, visa favorecer a compreenso dos fatores de expanso, as caractersticas e o perfil da populao em situao de rua a partir da dcada de 1980, sobretudo de 1995 no pas. Caracterizao do fenmeno populao em situao de rua O fenmeno populao em situao de rua, como todo fenmeno, abriga um conjunto de indagaes. O esforo em caracteriz-lo propiciou a identificao de seis aspectos considerados, neste trabalho, como caractersticos do mesmo. O primeiro aspecto so suas mltiplas determinaes. A literatura corrente sobre o tema traz como um dos poucos consensos neste debate o reconhecimento da multiplicidade de fatores que conduzem situao de rua. Fala-se em fatores estruturais (ausncia de moradia, inexistncia de trabalho e renda, mudanas econmicas e institucionais de forte impacto social, etc.), fatores biogrficos, ligados histria de vida de cada indivduo (rompimentos dos vnculos familiares, doenas mentais, consumo frequente de lcool e outras drogas, infortnios pessoais - mortes de todos os componentes da famlia, roubos de todos os bens, fuga do pas de origem, etc.) e, ainda, em fatos da natureza ou desastres de massas - terremotos, inundaes etc. Os fatores mais enfatizados pela literatura contempornea so as rupturas dos vnculos familiares e comunitrios, a inexistncia de trabalho regular e a ausncia ou insuficincia de renda, alm do uso frequente de lcool e outras drogas e problemas atinentes s situaes de desabrigo. Certo que o fenmeno no se explica a partir de um nico determinante. Entretanto, existem fatores que se destacam no conjunto dessas determinaes. O segundo aspecto caracterstico a distino do fenmeno como uma expresso radical da questo social na contemporaneidade. Para compreend-lo como tal necessrio retomar o debate sobre a questo social na contemporaneidade, ainda que de modo sucinto.

O esforo em compreender e configurar o contexto contemporneo propicia um debate profcuo sobre a questo social. Autores como Castel (1998) e Rosanvallon (1998) anunciam uma "nova questo social" na contemporaneidade. O primeiro a relaciona com o crescimento do desemprego e o surgimento de novas formas de pobreza no contexto do que denomina crise da sociedade salarial. O segundo a vincula no adaptao de antigos mtodos utilizados para gerir o social, em face da crise do Estado Providncia, a partir dos anos 1970. Outros autores, como Netto (2004) e Iamamoto (2004; 2005) reconhecem que as condies sociais e histricas so diferentes daquelas em que o termo surgiu na Inglaterra, por volta de 1830, porm, sustentam que no existe uma "nova questo social", o que se presencia na contemporaneidade uma renovao da "velha questo social", sob outras roupagens. So muitas as indagaes que se forjam nesse debate, entre elas destacamse: Que conceitos ou noes explicam a questo social? Que caractersticas bsicas marcaram o contexto histrico em que este termo foi utilizado pela primeira vez? Que fundamentos sustentam a defesa da existncia de uma "nova questo social" na contemporaneidade? Que bases tericas sustentam os argumentos dos que a negam? Quais as estratgias de enfrentamento da questo social nos tempos atuais, defendidas pelos autores que a reconhecem na atualidade? A esse leque de questes acrescenta-se outra mais especfica: Por que o fenmeno populao em situao de rua constitui uma expresso radical da questo social na contemporaneidade? Para Rosanvallon, a expresso questo social, "criada no fim do sculo XIX, refere-se s disfunes da sociedade industrial emergente" (Rosanvallon, 1998:23). Em sua anlise sobre o assunto, o autor ressalta que o crescimento econmico e as conquistas das lutas sociais permitiram mudanas expressivas na condio dos operrios naquele perodo. Na Frana, o desenvolvimento do Estado Providncia promoveu uma maior distribuio de renda e segurana social at meados dos anos 70 do sculo passado, quando o crescimento do desemprego e o surgimento de novas formas de pobreza interromperam esse processo. Neste contexto, surge uma "nova questo

social", vez que os fenmenos que lhe deram origem "no se enquadram nas antigas categorias da explorao do homem" (ibidem. p.23). Para Rosanvallon, o surgimento desta "nova questo social" "traduz-se pela inadaptao dos antigos mtodos de gesto do social" (ibidem, p.23), em decorrncia dos resultados da crise do Estado. Em relao crise do Estado Providncia, Rosanvallon, entre outros aspectos, critica a gesto das polticas de sade e seu carter universalizante que resultou em gastos elevados, ao mesmo tempo em que elogia os modelos de gesto ingls e alemo: "os controles financeiros de um servio de sade centralizado e estatal, moda inglesa ou de um sistema enquadrado rigorosamente, como na Alemanha, revelam-se mais eficientes do que a frmula francesa, que busca a universalidade sem limites" (Rosanvallon,1998: 24). [...] Percebe-se que o olhar de Rosanvallon (1998) sobre a questo social na contemporaneidade o conduziu apresentao de estratgias especficas para o seu enfrentamento. Embutida na negao das polticas universais h uma crena nas polticas residuais, centradas na ateno s situaes particulares, como respostas crise. Robert Castel, para quem "a questo social pode ser caracterizada por uma inquietao quanto capacidade de manter a coeso de uma sociedade" (Castel, 1998:41), considera que a questo social j se apresentava nas sociedades pr-industriais da Europa Ocidental, antes de sua primeira formulao explcita no sculo XIX. Desde sua explicitao at o decnio de 1960, teve feio distinta da que assume na contemporaneidade. Para o autor, a combinao entre o crescimento econmico, o quase plenoemprego, o desenvolvimento dos direitos do trabalho e da proteo social, ocorridos no ps-segunda guerra mundial, possibilitaram sociedade salarial promover maior repartio da riqueza socialmente produzida e a eliminao de parte expressiva das vulnerabilidades de massa, de modo que a questo social parecia ter desaparecido. Mas, o desemprego, a precarizao do trabalho e a desestabilizao dos estveis, a partir do decnio de 1970, provocaram o ressurgimento dos "supranumerrios", que se encontram no

ncleo da questo social contempornea, caracterizada por ele como uma " nova questo social", diz Castel:
Assim como o pauperismo do sculo XIX estava inserido no corao da dinmica da primeira industrializao, tambm a precarizao do trabalho um processo central, comandado pelas novas exigncias tecnolgicoeconmicas da evoluo do capitalismo moderno. Realmente, h a uma razo para levantar uma "nova questo social" que, para espanto dos contemporneos, tem a mesma amplitude e a mesma centralidade da questo suscitada pelo pauperismo na primeira metade do sculo XIX (Castel, 1998: 530-531).

A principal explicao de Castel, para qualificar esta situao como "nova" o fato do trabalhador explorado, em pocas anteriores, ser ligado estrutura de trocas da sociedade capitalista, "mas "os supranumerrios" nem sequer so explorados. Para o autor, nesse aspecto "h uma profunda metamorfose relativa questo social anterior que era saber como um ator social subordinado e dependente poderia tornar-se um sujeito social pleno. A questo, agora, sobretudo, amenizar essa presena, torn-la discreta a ponto de apag-la" (Castel,1998:33). Ao falar das estratgias de enfrentamento da crise, do que ele chama, "sociedade salarial" e, da "nova questo social", enfatiza que o Estado Social, em anos recentes na Frana, foi fiador da "coeso social" e continua sendo a sua perspectiva. Por isso, defende:
[...] um Estado at mesmo protetor porque numa sociedade hiperdiversificada e corroda pelo individualismo negativo, no h coeso sem proteo social. Mas esse Estado deveria ajustar o melhor possvel suas intervenes, acompanhando as nervuras do processo de individualizao" (ibidem p. 610).

Numa perspectiva de anlise terica e poltica distinta das anlises de Rosanvallon e Castel encontram-se Netto (2004) e Iamamoto (2004;2005), cujas reflexes so baseadas nas anlises de Marx sobre a sociedade capitalista tendo o socialismo como horizonte. Netto (2004) no faz uma anlise da questo social na contemporaneidade, mas procura delimitar o que

entende como questo social, na tradio marxista. Assim, fala sobre a utilizao do termo pela primeira vez, por volta de 1830, para dar conta do pauperismo como fenmeno generalizado, no incio do capitalismo industrial. Mas, ressalta que "a designao desse pauperismo pela expresso 'questo social' relaciona-se diretamente com os seus desdobramentos sociopolticos" (Netto, 2004:43), ou seja, os pauperizados no aceitaram a situao e sob vrias formas, protestaram contra ela, da primeira dcada metade do sculo XIX, ameaando as instituies existentes, "foi a partir da perspectiva efetiva de uma reverso da ordem burguesa que o pauperismo designou-se como 'questo social' " (ibidem, p. 43). De acordo com o autor, a partir da segunda metade do sculo XIX, a expresso questo social deixa de ser usada indistintamente por crticos sociais e passa a compor o vocabulrio do pensamento conservador para designar fenmenos, como o desemprego e a desigualdade, como resultantes naturais da sociedade moderna, que deveriam ser amenizados, sem comprometer a ordem burguesa. Porm, o autor diz que o conjunto das anlises de Marx n'O Capital revela que a questo social est determinada pela relao capital/trabalho. Assim, a questo social nada "tem a ver com o desdobramento de problemas sociais que a ordem burguesa herdou ou com traos invariveis da sociedade humana; tem a ver, exclusivamente, com a sociabilidade erguida sob o comando do capital" (Netto, 2004:46). Esse aspecto da abordagem do autor extremamente significativo por vincular a questo social ordem social capitalista e no aos traos especficos da condio humana, como comumente mencionada. Sob essa tica, a questo social inerente ao capitalismo. Esse, a cada estgio de seu desenvolvimento gera expresses do fenmeno consoante conformao assumida. Portanto,
[...] inexiste qualquer "nova questo social". O que devemos investigar , para alm da permanncia de manifestaes "tradicionais" da "questo social", a emergncia de novas expresses da "questo social" que insuprimvel sem a supresso da ordem do capital. (...) a caracterizao da "questo social" em suas manifestaes j conhecidas e em suas

expresses novas, tem de considerar as particularidades histrico-culturais e nacionais (Netto, 2004:48).

Aqui, dois aspectos relevantes so destacados pelo autor. O primeiro a caracterizao da questo social como sendo imanente ao capitalismo, o que altera o contedo das anlises e das estratgias de enfrentamento, possibilitando inferir que estratgias residuais so incapazes de alterar as relaes sociais capitalistas e, consequentemente, de corroer as bases da questo social. O segundo o carter histrico, sugerindo que, em cada pas, a questo social manifesta-se de modo especfico, suas expresses guardam relaes com as condies scio-histricas desse pas. Iamamoto (2004; 2005) faz uma anlise ampla da questo social, com a qual tenho inteira concordncia. Na essncia, sua anlise no diverge da anlise de Netto (2004), apenas mais abrangente. Entretanto, conflita com as de Rosanvallon (1998) e Castel (1998). Para a autora, a anlise da questo social inseparvel das conformaes assumidas pelo trabalho e localiza-se no campo das disputas de projetos societrios, apoiados em distintos interesses de classes, no que se refere s concepes e propostas de polticas econmicas e sociais. Destarte, faz crticas s vises da questo social como "disfuno" e "ameaa" ordem social, aos fundamentos utilizados pelos defensores da "nova questo social", bem como s estratgias propostas de enfrentamento da questo social, no formato de programas centralizados no combate pobreza. De forma consistente, a autora demarca sua perspectiva de anlise, em campo inteiramente distinto das perspectivas que critica:
[...] a questo social enquanto parte constitutiva das relaes sociais capitalistas apreendida como expresso ampliada das desigualdades sociais: o anverso do desenvolvimento das foras produtivas do trabalho social. Sua produo/reproduo assume perfis e expresses historicamente particulares na cena contempornea. Requer, no seu enfrentamento, a prevalncia das necessidades da coletividade dos trabalhadores, o chamamento responsabilidade do Estado e afirmao de polticas sociais de carter universais, voltadas, aos interesses das grandes maiorias,

condensando

um

processo

histrico

de

lutas

pela

democratizao da economia da poltica, da cultura na construo da esfera pblica (Iamamoto, 2004:10 -11, grifos da autora).

Com essa demarcao, Iamamoto oferece significativos elementos ao debate. Em primeiro lugar, ao inserir a questo social como "parte constitutiva das relaes sociais capitalistas" e defini-la, nessa condio, como "expresso ampliada das desigualdades sociais: o anverso do desenvolvimento das foras produtivas do trabalho social", a autora sugere que a sua feio, em cada poca histrica, resulta de processos de lutas em torno de direitos relativos ao trabalho. Pois, se expresso das desigualdades resultantes das relaes capitalistas, que se processam a partir do eixo capital/trabalho, expressa tambm luta e resistncia, no sendo uma consequncia natural da sociedade humana, antes uma reao s desigualdades impostas pela ordem social capitalista. o que a autora reafirma em outra passagem de sua obra: "questo social que, sendo desigualdade tambm rebeldia, por envolver sujeitos que vivenciam as desigualdades e a ela resistem e se opem" (Iamamoto, 2005:28). Assim, as lutas por direitos relativos ao trabalho, contra a explorao capitalista so constitutivas da questo social. Outro aspecto relevante da primeira parte da demarcao analtica da autora a distino das desigualdades sociais como desigualdades de classes sociais, vez que resultam da contradio basilar da sociedade capitalista. Essa distino inibe as confuses conceituais entre desigualdades sociais e diferenas entre indivduos. Este ngulo de abordagem e o comentado anteriormente so retomados pela autora nos seguintes fragmentos de sua anlise:
A gnese da questo social encontra-se enraizada na contradio fundamental que demarca esta sociedade, assumindo roupagem distinta em cada poca (...) assim, dar conta da questo social, hoje, decifrar as desigualdades sociais - de classes - em seus recortes de gnero, raa, etnia, religio, nacionalidade, meio ambiente etc. Mas decifrar, tambm, as formas de resistncia e rebeldia com que so vivenciadas pelos sujeitos sociais (Iamamoto, 2004:114).

Ao meu ver, este o mais relevante distintivo na anlise da questo social,

pois, se vincula diretamente ao formato das estratgias para o seu enfrentamento. So recorrentes as anlises que tendem a naturalizar a questo social, desconectando suas diversas expresses, de sua origem comum: a organizao social capitalista, a relao capital/trabalho. As anlises desconectadas, fragmentadas, conduzem responsabilizao dos indivduos pelos seus prprios problemas, isentando a sociedade de classes na produo das desigualdades sociais e, geralmente, conduzem a estratgias de enfrentamento tambm fragmentadas, focalizadas e muitas vezes repressivas, como diz Iamamoto (2004:17):
[...] a tendncia de naturalizar a questo social acompanhada da transformao de suas manifestaes em objeto de programas assistenciais focalizados no "combate pobreza" ou em expresses da violncia dos pobres, cuja resposta a segurana e a represso oficiais (grifos da autora).

o que tem ocorrido, por exemplo, em relao populao em situao de rua no Brasil, que frequentemente responsabilizada pela situao em que se encontra, vtima de massacres e perseguies policiais. E quando se busca conhecer as estratgias do Estado, nas trs esferas de governo, para o enfrentamento desse fenmeno, no so encontradas polticas sociais acessveis a esse segmento, mas apenas alguns programas de natureza residual, como abrigos e albergues. A anlise da questo social como imanente ao capitalismo no elimina a exigncia de se apreender suas mltiplas expresses e formas concretas, como o caso da populao em situao de rua. Essa apreenso subsidia a definio de polticas de enfrentamento. Quanto s estratgias de enfrentamento da questo social, em sua demarcao analtica, Iamamoto destaca dois itens de suma importncia. O primeiro, trata-se do "chamamento responsabilidade do Estado", que, em verdade, uma das marcas da anlise da autora sobre o tema, como se pode conferir, em mais este trecho de sua obra (Iamamoto, 2004: 17):
[...] a questo social diz respeito ao conjunto das expresses das

desigualdades sociais engendradas na sociedade capitalista madura, impensveis sem a intermediao do Estado (...) Foram as lutas sociais que romperam o domnio privado nas relaes entre capital e trabalho, extrapolando a questo social para a esfera pblica, exigindo a interferncia do Estado para o reconhecimento e a legalizao de direitos e deveres dos sujeitos sociais envolvidos. Esse reconhecimento d origem a uma ampla esfera de direitos sociais pblicos atinentes ao trabalho - consubstanciado em servios e polticas sociais -, o que, nos pases centrais, expressou-se no Welfare State, Estado Providencia ou Estado Social (todos os grifos so da autora).

O Estado aparece como instrumento poltico qualificado na mediao entre as classes sociais. Seu perfil reflete a correlao de foras na sociedade determinada pela luta de classes. A viso sobre o papel central do Estado no enfrentamento da questo social compartilhada por outros autores, como o caso de Gomes (1979), ao fazer uma anlise da questo social no Brasil, a partir do processo de elaborao da legislao social:
Num nvel mais restrito, mas no menos fundamental, a constituio de uma legislao social est no cerne das relaes capital/trabalho, tanto na rbita da sociedade civil, o que coloca o problema das relaes diretas entre patronato/trabalhadores, quanto na rbita do prprio Estado, que vai assumindo papel cada vez mais destacado na questo, colocando-se como terceiro elemento decisivo, com o qual cada um dos outros ter que entrar em contato (Gomes, 1979:23).

O outro item de grande importncia da demarcao analtica de Iamamoto (2004), no que se refere ao enfrentamento da questo social, " a prevalncia das necessidades da coletividade dos trabalhadores" e a "afirmao de polticas sociais de carter universais, voltadas, aos interesses das grandes maiorias." Coerente com a sua anlise, a autora defende as polticas sociais de carter universal como reforo perspectiva da cidadania. Assim sendo, este fenmeno constitui expresso radical da questo social

na contemporaneidade, que materializa e d visibilidade violncia do capitalismo sobre o ser humano, despojando-o completamente dos meios de produzir riqueza para uso prprio e submetendo-o a nveis extremos de degradao de vida. O terceiro aspecto caracterstico do fenmeno a sua localizao nos grandes centros urbanos. Atualmente, facilmente perceptvel a concentrao de pessoas em situao de rua nos grandes centros urbanos. Mas essa no uma caracterstica nova do fenmeno. Ele j surge nas cidades pr-industriais, conforme se mencionou na primeira seo deste captulo e, como diz Bursztyn (2000:19), "viver no meio da rua no um problema novo. Se no to antigo quanto a prpria existncia das ruas, da vida urbana, remonta, pelo menos, ao renascimento das cidades, no incio do capitalismo". Mas, que fatores explicam esta caracterstica deste fenmeno? Por que as grandes cidades so mais atrativas para se adotar as ruas como espao de moradia e sustento?
A populao que se encontra na rua (...) usa de estratgias prprias de subsistncia, sendo que a principal delas recorrer s chamadas bocas de rango, locais de distribuio gratuita de comida, feita predominantemente em espaos pblicos: praas, viadutos e parques. Concentram-se no centro da cidade, na maioria das vezes nos finais de semana, e so feitas por instituies filantrpicas de carter assistencial (Vieira, Bezerra & Rosa [orgs.], 2004:106). Alm das Casas de Convivncia conveniadas com a Prefeitura, que oferecem servios de banho, barba e lavagem de roupas, (...) muito procuradas pela populao de rua, as demais alternativas so solues improvisadas: bicas, chafarizes, represas ou postos de gasolina (ibidem, p.108).

Portanto, a conjugao da maior circulao do capital, da infraestrutura, arquitetura e a geopoltica dos grandes centros ajuda a explicar porque este fenmeno essencialmente um fenmeno urbano. Os municpios, pouco urbanizados, no oferecem as possibilidades alternativas de moradia na rua e sustento da rua que os grandes centros urbanos oferecem.

O quarto aspecto caracterstico o preconceito como marca do grau de dignidade e valor moral atribudo pela sociedade s pessoas atingidas pelo fenmeno. Em todas as pocas e lugares sempre se presenciou discriminaes negativas relacionadas s pessoas em situao de rua. As diversas denominaes, pejorativamente utilizadas pela sociedade para design-las, so exemplos do preconceito social existente: "mendigos", "vagabundos", "maloqueiros", "desocupados", "bandidos", "contraventores", "vadios", "loucos", "sujos", "flagelados", "nufragos da vida", "rejeitados", "indesejveis", "pedintes", "encortiados", "toxicmanos", "maltrapilhos", "psicopatas", "carentes", "doentes mentais", entre outros. Ao fazer a sistematizao das histrias de vida de quatorze pessoas com trajetria de rua e refletir sobre elas, Rosa (2005) registra uma srie de depoimentos referentes ao assunto, revelando a dor e a indignao de seus entrevistados em decorrncia dos preconceitos e discriminaes que sofrem. Sobre o assunto, a autora afirma:
Um problema frequentemente lembrado pelos entrevistados a humilhao que sofrem quando confundidos com maloqueiro, mendigos, vagabundos, ou seja, com os que j se entregaram, desistiram de lutar e de trabalhar. Diante disso, a fora dos preconceitos e estigmas, em relao populao de rua, atua como reforo dessa identidade negativa (Rosa, 2005:122).

muito comum que as pessoas em situao de rua sejam responsabilizadas pela situao em que se encontram, por suas "imperfeies" ou "falhas" de carter. Muitas vezes tambm so tratadas como uma ameaa comunidade. Como diz Borin, "os moradores de rua so muito estigmatizados pelos cidados da cidade. Eles despertam medo, nojo e descaso" (Borin, 2003:122). As prticas higienistas, direcionadas para camuflar o fenmeno, mediante massacres, extermnios ou recolhimento forado dessas pessoas das ruas, continuam presentes nos tempos atuais, nos grandes centros urbanos do pas, inclusive conduzidas por rgos do poder pblico. Essas prticas so impregnadas de preconceitos e estigmatizam as pessoas a quem so dirigidas. Um exemplo recente de prticas dessa natureza foi o massacre de pessoas em situao de rua realizado entre os dias 19 e 22 de agosto de

2004, no centro da cidade de So Paulo, que resultou na morte de sete pessoas e nove gravemente feridas (Frum Centro Vivo, 2006:141). Este massacre, amplamente denunciado pela imprensa nacional e estrangeira, foi repudiado pela sociedade, porm, at a concluso deste trabalho, no ocorreu a punio dos culpados. O preconceito como marca do grau de dignidade e valor moral atribudo pela sociedade s pessoas em situao de rua um trao tpico do fenmeno em todos os pases em que o mesmo se manifesta. No Brasil no diferente. Embora esse fenmeno seja mundial e guarde caractersticas comuns, no importando as cidades em que est presente, um dos seus aspectos caractersticos so as particularidades vinculadas ao territrio em que se manifesta. So particularidades decorrentes dos hbitos, dos valores e das caractersticas socioeconmicas, culturais e geogrficas predominantes no territrio. Essas especificidades se refletem no perfil socioeconmico, no tempo de permanncia nas ruas e nas estratgias de subsistncia utilizadas pelas pessoas em situao de rua. No Brasil, um pas com dimenso continental, os estudos existentes revelam que algumas particularidades regionais do fenmeno, vinculadas ao territrio em que o mesmo se manifesta, so bem definidas. Por exemplo, em perodos de inverno rigoroso no sul e sudeste do pas h uma menor percepo do fenmeno porque as pessoas por ele atingidas utilizam estratgias para se protegerem do frio, recolhendo-se em albergues ou outros espaos e, algumas vezes, se deslocando, temporariamente, para outras cidades ou regies. Esta caracterstica comentada por Escorel (2000). Segundo a autora:
O espao urbano interfere significativamente nos grupos que se formam na rua - nos tipos de agrupamento, nas possibilidades de fixao, nas atividades de subsistncia que podem ser realizadas,- e, em contrapartida os moradores de rua marcam o tecido urbano. Essas interferncias recprocas podem ser observadas nas diferenas entre os

perfis das populaes de rua, segundo a cidade em que moram. Em particular, as especificidades do espao urbano de Braslia contrastam significativamente com as das demais cidades - Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre - sobre cujos moradores de rua obtivemos dados (Escorel, 2000:147).

O sexto aspecto caracterstico, bem acentuado na realidade brasileira, a tendncia naturalizao do fenmeno. uma tendncia que se faz acompanhada da inexistncia de polticas sociais universalizantes, capazes de reduzir a pobreza e as desigualdades sociais na perspectiva de alargar a cidadania, que assegure cobertura s pessoas que se encontram em situao de rua. acompanhada tambm da quase inexistncia de dados e informaes cientficas sobre o fenmeno, bem como da convivncia inconteste com ele, nos grandes centros urbanos. Essa tendncia conduz ao enfrentamento do fenmeno como um processo natural da sociedade moderna, que deve ser amenizado, controlado, para no comprometer a ordem burguesa, ou ainda como resultante dos traos invariveis da sociedade humana e no como um produto das sociedades capitalistas. , portanto, uma tendncia que atribui aos indivduos a responsabilidade pela situao em que os mesmos se encontram, isentando a sociedade capitalista de sua reproduo e o Estado da responsabilidade de enfrent-lo. Em face do exposto, pode-se dizer que o fenmeno populao em situao de rua vincula-se estrutura da sociedade capitalista e possui uma multiplicidade de fatores de natureza imediata que o determinam. Na contemporaneidade, constitui uma expresso radical da questo social, localiza-se nos grandes centros urbanos, sendo que as pessoas por ele atingidas so estigmatizadas e enfrentam o preconceito como marca do grau de dignidade e valor moral atribudo pela sociedade. um fenmeno que tem caractersticas gerais, porm possui particularidades vinculadas ao territrio em que se manifesta. No Brasil, essas particularidades so bem definidas. H uma tendncia naturalizao do fenmeno, que no pas se faz acompanhada da quase inexistncia de dados e informaes cientficas sobre o mesmo e da inexistncia de polticas pblicas para enfrent-lo.

Fatores que levam os indivduos situao de rua (Daiane dos Santos Santos) A ruptura entre os moradores de rua e seus familiares ou pessoas com as quais convivem, nem sempre definitiva, irreversvel; em geral se d de forma processual e muitas vezes as famlias nem chegam a tomar conhecimento de sua situao. Eles conseguem viver na rua em segredo, sem manter contato com familiares que os do como desaparecidos ou mantendo contato com os familiares e dizendo que esto dormindo em penses.
O afastamento da famlia, elemento fundamental de apoio material, de solidariedades e de referncia no cotidiano, permite uma primeira e basilar configurao da populao de rua: um grupo social que apresenta vulnerabilidade nos vnculos familiares e comunitrios. (ESCOREL, 1999, p. 103).

A dimenso scio-familiar merece destaque especial, pois os conflitos nesse mbito permeiam as decises de sada do lar. As causas do conflito em geral so a orientao sexual do morador de rua, o alcoolismo, o consumo ou trfico de drogas que influenciam no s a unidade familiar pelos conflitos, mas pelo desequilbrio do oramento domstico; o envolvimento em assaltos ou outros crimes, conflitos de valores, a violncia ou abuso sexual por parte de algum parente pai, irmo, padrasto. Existem ainda aqueles que so expulsos de casa ou abandonados pela famlia por representarem um empecilho, um estorvo para os parentes. Dentre os quais esto os doentes mentais, alguns idosos e deficientes fsicos que representam a parcela inativa da sociedade, portanto a famlia no tem perspectiva de que eles venham a contribuir nas despesas da casa, os custos com sua sade so altos, alm de, em certos casos, colocarem seus familiares em situaes de risco. Ocorrem tambm situaes em que os moradores saem de casa e se perdem, passando a habitar as ruas da cidade.

Daiane dos Santos Santos (opus citatum).


Continuao pela organizadora Eu j morei com maluco, velho, criana, adulto, gente de todo tipo. Os velhos do pena, a famlia abandona, no quer gastar dinheiro e os doido nem o manicomo quer... (risos), tem um bocado de gente do interior que entrou no nibus e veio parar aqui. Jos.

Os moradores de rua so quase que exclusivamente provenientes das camadas mais pobres da populao, geralmente so pessoas de baixa escolaridade e qualificao profissional, cujos vnculos estabelecidos com o mundo do trabalho j eram frgeis mesmo antes de se encontrarem na rua e, como constatou Neves (1995):
Na sociedade capitalista, se no se vive da apropriao do resultado do trabalho de outrem, no se pode ter a liberdade de viver sem trabalhar. Ou seja, essa liberdade no pode ser a de negar o trabalho. Decorrem ento todos os contedos morais que do positividade ao trabalho e ao trabalhador que valoriza o fato de trabalhar. Ao final, o trabalho empresta virtude liberdade. (NEVES, 1995, p. 65).

Para os homens que mantm o iderio de referncia em suas famlias assumindo a obrigao de sustentar os seus dependentes, quando no lhes possvel prover, sentem sua autoridade destituda, auto-negativam sua imagem. O poeta GONZAGUINHA deixou registrado em uma de suas msicas esse sentimento de impotncia e falta de legitimidade social que permeia a vida dos homens sem trabalho:
[...] Um homem se humilha / Se castram seu sonho / Seu sonho sua vida / E a vida trabalho / E sem o seu trabalho / Um homem no tem honra / E sem a sua honra / Se morre, se mata / No d pra ser feliz /No d pra ser feliz. (GONZAGUINHA, 1983, faixa 05)

Para Escorel (1999) o cair na rua dos homens tem muitas vezes por pa no de fundo a pobreza enfrentada cotidianamente no seio familiar e mais ainda, a vergonha que sentem por no conseguirem reverter essa situao.

No possvel obter uma taxa de desemprego junto populao de rua nem tampouco estabelecer uma correlao direta e mecnica entre desemprego, ou extrema vulnerabilidade do vnculo laboral, e a moradia nas ruas. No entanto, os depoimentos dos prprios moradores de rua e algumas pesquisas indicam que o desemprego um dos principais motivos que conduzem as pessoas a viverem nas ruas. Relacionar processos de vulnerabilidade e desvinculao na dimenso do trabalho e rendimentos com a condio de morador de rua buscar estabelecer at que ponto so originrios da esfera ocupacional os estmulos que podem levar o indivduo a atingir o ponto zero, definido como esgotamento dos recursos socioeconmicos suscetveis de manter sua sobrevivncia (ESCOREL, 1999, p. 175).

Embora a falta de emprego formal caracterize o morador de rua, no se constitui como fator primordial da ocupao das ruas, em geral o desemprego motiva a desavena familiar considerando a lgica capitalista apresentada por Neves (1995) e algumas migraes, podendo advir como circunstncia desse processo o residir nas ruas, seja por fracasso das migraes, seja pela falta de aceitao familiar da condio do indivduo que por vergonha resiste em voltar para casa sem emprego ou at mesmo lhe imposto esta condio. Dessa forma, ser inserido no mercado de trabalho antes uma necessidade imposta pela ruptura com o ncleo familiar do que uma vontade ou um objeto de desejo. Muitas vezes a situao de rua associa mltiplos fatores dentre os quais quase sempre um de ordem emocional, tal qual o divrcio, o adultrio, que combinados com o alcoolismo, o desemprego levam o indivduo a esse modo de vida. Os desastres, as grandes tragdias pessoais que fazem com que as pessoas percam a casa e tambm a famlia podem levar o indivduo a habitar as ruas, entretanto a maioria nem chega a integrar a populao de rua, conseguem em pouco tempo, um barraco em alguma rea de ocupao, favela. No Brasil alguns trabalhos tais como os escritos por Alba Zaluar e Maria Conceio DIncao colocam a questo da opo ou no-opo por viver na rua, como se pode observar nas passagens a seguir.

preciso abandonar a retrica romntica de apont-los como pessoas livres que escolheram estar na rua como um exerccio de liberdade e ouvir o que tm a dizer sobre o seu sofrimento e a vontade que alguns ainda expressam de sair dessa situao de absoluta penria. A ideia de defender o direito dessas pessoas ficarem na rua, expondo-se violncia fsica e simblica de todos, inclusive dos prprios companheiros, ou de considerar essa situao como chaga da sociedade que precisa continuar a ser vista cotidianamente deve ser repensada. At porque ser tratado como chaga e obrigado a ser visto assim talvez no seja o desejo dos moradores da rua, cuja nica organizao conhecida em So Paulo foi autodenominada sofredores de rua. (ZALUAR, 1995: 57) Tenho observado que as relaes sociais iguais ou transparentes s quais j nos referimos so em si mesmas transformadoras. Porque essas pessoas foram socializadas nas perversas relaes de dominao que caracterizam nossa histria e, na oportunidade de uma relao igual ou de respeito mtuo, comeam a romper a paralisia das relaes sociais que lhes foram impostas e a se pensar como capazes de algum tipo de deciso sobre suas prprias vidas. Mas, da a pensar as alternativas de vida ou de trabalho que os homens de rua vm desenvolvendo em seu cotidiano, penso que existe uma grande distncia. Proclamar a liberdade implcita nesses novos modos de vida me parece, no mnimo, inocncia. (...) E tenho receio dessa valorizao ingnua de suas formas ou modos de vida como espao de contestao social ou de exerccio de liberdade. Sou tentada a pesar que essas leituras das populaes de rua correspondem muito mais a desejos de liberdade reprimidos em ns mesmos, a projees de nossas prprias frustraes. Mas isso j uma outra histria. (DINCAO, 1995:52-53)

As passagens de ambas as autoras provocam uma intensa reflexo acerca da rua como moradia ser uma opo na vida de indivduos, que se submeteriam a situaes precrias de vida, mesmo lhe sendo oportunizada uma relao de igualdade; em nome de uma identificao moral, de um manifesto social ou uma possvel forma de expressar sua liberdade. Essa posio combatida pelas autoras que apontam essa forma de encarar a situao dos moradores de rua como romntica, ingnua. De fato, nos caminhos percorridos para o desenvolvimento do presente trabalho, dos depoimentos obtidos, em nenhum ficou evidenciado o estar nas ruas por opo, por militncia, diante

da possibilidade de um destino diferente, que no o apresentado na forma de abrigos; ao contrrio, viver nas ruas sempre apontado como a ltima alternativa de sobrevivncia. A insuficincia de renda nas lavouras, a falta de oferta de trabalho nas cidades, principalmente para trabalhadores com baixa qualificao profissional, provoca a migrao de pessoas de cidade em cidade em busca de melhores condies de vida. Entretanto, a insero no mercado de trabalho, especialmente nos grandes centros urbanos, depende de alguns requisitos que so raros entre os migrantes de baixa renda: escolaridade, profissionalizao ou especializao em certos tipos de servio, compatveis com as necessidades urbano industriais; documentao em ordem, cartas de referncia e residncia fixa. Dessa forma, essas pessoas que j ao deixar seu territrio apresentam poucas possibilidades de serem absorvidas pelo mercado, apresentam grandes chances de insucesso e, em alguns casos, quando no possuem suporte para retorno cidade de origem, ou mesmo lhes falta coragem para enfrentar a famlia, resulta numa reterritorializao [grifo nosso] nmade, seja por processos de errncia entre as cidades, seja pela fixao dessa populao na rua. Ou seja, um migrante que no consegue trabalho na cidade para onde se deslocou, parte em busca de trabalhos temporrios em vrias cidades, com a escassez desses trabalhos temporrios ele continua a viajar porque no pode voltar para casa de mos abanando, passa a aceitar qualquer tipo de servio para garantir sua sobrevivncia e no se fixa nas cidades tempo suficiente para encontrar um trabalho melhor, se tornando um trecheiro, at perder ou ter seus documentos roubados o que obriga a fixao temporria numa cidade pela espera da nova documentao, provocando o improviso de um local para passar alguns dias, ou seja, uma maloca, aonde eles precisam estabelecer laos sociais para se manter, implicando no desenvolvimento de prticas tais como o alcoolismo que pode levar o indivduo completa mazela. A possibilidade de estabelecer uma continuidade com o comportamento do migrante que o leve a situao de rua faz com que muitas explicaes para a existncia da populao de rua tenham como ponto de partida a migrao.

Mas antes de atribuir aos processos migratrios existncia de moradores de rua nas grandes cidades importante considerar os dois principais componentes que fariam desses processos as causas desse fenmeno: o fator econmico, que o desemprego, e os possveis choques culturais a que esto sujeitos os migrantes. Portanto, muito embora a populao de rua seja composta por pessoas sem emprego formal, provenientes de famlias de baixa renda e com baixa escolaridade, a pobreza, o desemprego e a baixa escolaridade no so razes suficientes para explicar a existncia desse contingente de pessoas que ocupam as ruas da cidade ou teria que se explicar porque milhares de pessoas desempregadas, provenientes de famlias de baixa renda e com pouca escolaridade no esto vivendo nas ruas e sim em suas casas, com suas famlias. Apesar do desemprego ser um componente importante na vida dos moradores de rua, no exclusividade dos migrantes, como tambm no pode ser considerado o fator preponderante para que as pessoas abandonem suas famlias para viver nas ruas. Segundo Durham (1984), as estratgias criadas pelos migrantes para se adaptar vida nas metrpoles passam antes por uma soluo de compromisso entre o modo de vida que levavam no meio rural e as exigncias apresentadas pela vida metropolitana do que por uma mudana abrupta de valores ou pela ruptura dos vnculos afetivos e familiares. O choque cultural entre o campo e a cidade e dificuldade de adaptao no necessariamente obrigam a fixao dos indivduos nas ruas, tendo em vista a existncia de indivduos provenientes de outras regies que no se encontram morando nas ruas. Alm disso, nem todo morador de rua que no natural de Salvador advm do meio rural, pelo contrrio, h muitos moradores de rua em Salvador que vieram das grandes cidades ou capitais brasileiras. Assim, considerando a perspectiva de Durham (1984), percebe-se que o que acontece aos migrantes o contrrio do que acontece aos que se tornam moradores de rua e aos trecheiros: enquanto moradores de rua e trecheiros rompem com os laos familiares e no os recompem mesmo no momento

em que passam por dificuldades pessoais, os migrantes procuram estreitar ou, at mesmo, recriar laos familiares para superar as dificuldades que encontram na vida das grandes cidades. O fracasso no mercado de trabalho no , pois, suficiente para fazer de um migrante um trecheiro ou um morador de rua. Porm, uma vez atingido a situao de rua, as possibilidades de retorno cidade natal se tornam cada vez menores. Ningum quer voltar para casa pior do que saiu e a volta sempre adiada para quando a situao melhorar. Em depoimentos extrados do livro de Escorel (1999) pode-se perceber claramente a dificuldade de encarar a famlia aps a tentativa frustrada de melhorar a qualidade de vida: Eu no posso voltar pra casa do jeito que eu t, por isso eu queria arrumar um quarto pra mim, estabilizar-me de novo, [...]; vou chegar na minha casa de bermuda e uma mochila nas costas? (ESCOREL, 1999, p. 147) Quem se dispe a sair de sua terra natal para enfrentar o novo, rene todas as suas foras e reservas econmicas e emocionais para trazer o melhor para casa, portanto, voltar fracassado para a famlia uma dor para a qual no se tem mais reservas.

s vezes eu penso em voltar, sabe? Mas voltar da forma que eu t no posso no... eu tenho a maior vergonha de voltar pra minha casa da forma que eu t, destrudo, tinha que tar bem melhor, sabe? s, vou falar um coisa... sem dente, sem roupa, sem nada, sei l, destrudo totalmente, no volto no. (ESCOREL, 1999, p. 147)

Se a maior proporo de moradores de rua em relao populao total encontrada nas cidades com maior contingente populacional, talvez seja porque as condies de existncia da populao de rua estejam mais presentes nas cidades grandes do que nas pequenas. As cidades menores costumam desenvolver polticas mais eficientes de deportao de potenciais moradores de rua, alm do fato das grandes cidades produzirem mais lixo, propiciando a catao de lixo que se

apresenta como importante fonte de renda para quem habita as ruas; um mercado mais intenso que demanda mais caminhes para descarga de materiais, possibilitando a realizao de bicos. Ou seja, nas grandes cidades, a populao de rua encontra mais recursos para a sua sobrevivncia. Nessa perspectiva a populao de rua tem suas origens no desenvolvimento do capitalismo e no crescimento das cidades. Mas, mesmo considerando que essa populao recrutada nas camadas mais baixas da populao, no no desemprego ou no pauperismo em que se encontram as causas de sua existncia, e sim nas prprias condies desse desenvolvimento que fazem da insero no mercado formal de trabalho uma condio primordial para a insero social e que leva as administraes municipais a adotar polticas de afastamento, acolhimento ou represso desta populao que no se adqua aos modos de vida apresentados como desejveis ou, pelo menos, aceitveis pelo poder pblico e pelos demais moradores das cidades.

Um Retrato da Desigualdade
Texto e compilao pela organizadora

Os indicadores do Radar Social, pesquisa desenvolvida pelo IPEA/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com o objetivo de monitorar as condies de vida no Brasil, anualmente, demonstram um pas com profundos paradoxos e desigualdades. Em 2006, apenas 1% da populao (aproximadamente 1,7 milhes de pessoas), se apropriava da mesma soma de rendimentos familiares distribuda entre os outros 50% (aproximadamente 86,5 milhes de brasileiros). O restante da populao se subdividia entre 31,7% (equivalente a aproximadamente 53,9 milhes de brasileiros) de pobres e 12,9% (21,9 milhes de brasileiros) de extremamente pobres e indigentes que sobreviviam com uma renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo (IPEA, 2005; Behring &Boschetti, 2006).

Do patamar de pobres e indigentes, 44,1% era composto pela populao negra, em relao a 20,5% de brancos; 61% eram mulheres em ocupao precria, em relao a 54% de homens nas mesmas condies. Neste caso, as mulheres negras representam 41%. Em relao ao desemprego, a mulher negra apresentava uma desvantagem, com 13,6% em relao aos 10% das mulheres brancas, o que se agravava brutalmente em relao mulher jovem e negra, alcanando patamares de 25% esta diferena6. Diante desse contexto, a pobreza no Brasil apresentou uma identidade: urbana; feminina, jovem e negra, e, como se no bastasse o elenco de elementos complexos envolvidos, tambm familiar e geracional7. A consolidao das desigualdades, o aumento da pobreza nos centros urbanos, as disparidades nos padres de vida quanto aos acessos a bens e servios, direitos, cidadania, e incluso social so resultantes expressivas da questo urbana na qual o Brasil se insere. Esta questo se agravou na segunda metade do sculo XX, pelo processo de verticalizao das cidades e, nas ltimas dcadas, pelos problemas oriundos do desenvolvimento industrial, ocasionando o aumento da populao em situao de rua. Este grupo populacional, como sabemos, heterogneo e diversificado, misturando famlias, homens, mulheres, crianas e adolescentes, formando diferentes combinaes sociais.
Dentre os fatores que interferem na constituio e estabilidade dos grupos de moradores de rua, encontram-se, intrinsecamente associados, o tecido relacional interno ao grupo e o espao urbano ocupado, sua territorialidade. Os grupos estabelecem um cotidiano onde so compartilhadas estratgias de sobrevivncia fisiolgicas e rendimentos (o
6

Os dados aqui apresentados podem ser encontrados nos seguintes documentos: IPEA. Radar Social. Braslia, IPEA, 2005; Senado Federal. Relatrio da Comisso Externa da Feminizao da Pobreza e esto disponvel em http://www.senado.gov.br/anodamulher/destaques/relatorio_cd.asp; Behring & Boschetti. Poltica Social: Fundamentos e Histria. Cortez, SP. 2006:185-1886.
7

Para esta reflexo sobre a face da pobreza e o papel das transferncias de renda, ver estudo de Dornelles D.F, intitulado Polticas Sociais Compensatria ou Emancipatria - enviado e aprovado para apresentao no Frum de Polticas Sociais das Universidades do Mercosul FOMERCO (Aracaj, set.2006).

produto da esmola, alimentos, informaes sobre locais propcios ao pedido, repouso, obteno de documentos e assistncia em geral), por sua vez, condicionadas ao tipo de espao urbano ocupado. A populao de rua distribui-se na geografia das cidades segundo as possibilidades de obteno de rendimentos e de resoluo de suas necessidades bsicas. Entre estas, verifica-se que, num primeiro momento, que segurana e cobertura (abrigo ou teto) so os principais requisitos. Em seguida, para sobreviver nas ruas, os locais so escolhidos segundo as possibilidades de oferta de gua, alimentos e/ou doaes e rendimentos. O mais difcil conseguir um local onde possam, de maneira regular, tomar banho, lavar a roupa e limpar seus pertences. A dificuldade de acesso gua e higiene relativamente homognea em todo o territrio urbano. (ESCOREL. 2000, p. 147.)

As pessoas em situao de rua, em sua maioria, so vitimadas pela pauperizao e vulnerabilidade social, vivendo no limite da pobreza. A maior parte possui trabalho no assalariado, tendo a rua como modo de vida ou de sobrevida e dependendo de doaes recebidas por entidades filantrpicas ou dos equipamentos da assistncia social. Esta populao vive na problemtica da sociedade contempornea, reproduzindo as desigualdades sociais, denunciando as condies miserveis em que buscam assegurar suas vidas, com seus direitos constitucionais violados. No relatrio IPEA de 2011, entretanto, anlises do progresso social demonstram queda da desigualdade no pas, muito mais ampla do que ocorrida apenas com distribuio de renda, incluindo os avanos expressivos no acesso a diversas oportunidades bsicas.

Quem a populao em situao de rua no Brasil de hoje?


Compilao por Adauto Leite e pela organizadora

A partir dos dados obtidos atravs da Pesquisa Nacional sobre a populao em situao de rua8, realizada em 2007-2008 pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, se tem um retrato da populao de rua adulta do pas.
Foram identificadas 31.922 pessoas em situao de rua nas cidades pesquisadas vivendo em caladas, praas, rodovias, parques, viadutos, postos de gasolina, praias, barcos, tneis, depsitos e prdios abandonados, becos, lixes, ferro-velho ou pernoitando em instituies (albergues, abrigos, casas de passagem e de apoio e igrejas). Conforme destacado na apresentao deste sumrio, o nmero relatado diz respeito aos resultados da pesquisa realizada em 71 municpios. Assim, o total de pessoas em situao de rua vivendo no Brasil mais elevado. O contingente ora descrito equivale a 0,061% da populao dessas cidades. Em outros levantamentos realizados (So Paulo, Belo Horizonte e Recife) foram encontrados ndices semelhantes. Do total das entrevistas, 27,5% foram realizadas em instituies. O restante (72,5%) ocorreu em locais caracterizados como rua (caladas, praas, parques, viadutos, entre outros). A taxa de recusa dos entrevistados em responder o questionrio foi muito baixa (13,4%), inferior obtida no Censo de Populao de Rua de Belo Horizonte de 2005 (20,4%). Quando houve recusa, os principais motivos foram:

BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao. Meta Instituto de Pesquisa de Opinio. Braslia, 2008.

A negativa do entrevistado em responder a pesquisa (36,6%), seja por no acreditar que esse tipo de levantamento de dados possa benefici-lo, por indisposio, por no gostar de responder pesquisas etc.; O fato de o entrevistado no ter acordado para responder (18,0%); Embriaguez (14,3%); Aparente transtorno mental (14,0%). Perfil dos entrevistados Caractersticas socioeconmicas A populao em situao de rua predominantemente masculina (82%). Mais da metade (53%) das pessoas adultas em situao de rua entrevistadas (somente foram entrevistadas pessoas com 18 anos completos ou mais) possui entre 25 e 44 anos. 39,1% das pessoas em situao de rua se declararam pardas. Essa proporo semelhante observada no conjunto da populao brasileira (38,4%). Declararam-se brancos 29,5% (53,7% na populao em geral) e pretos 27,9%, (apenas 6,2% na populao em geral). Assim, a proporo de negros (pardos somados a pretos) substancialmente maior na populao em situao de rua. Os nveis de renda so baixos. A maioria (52,6%) recebe entre R$ 20,00 e R$80,00 semanais. Formao escolar 74% dos entrevistados sabem ler e escrever. 17,1% no sabem escrever e 8,3% apenas assinam o prprio nome. A imensa maioria no estuda atualmente (95%). Apenas 3,8% dos entrevistados afirmaram estar fazendo algum curso (ensino formal 2,1% e profissionalizante 1,7%).

Tabela : Populao em situao de rua segundo escolaridade, 2007-8

Escolaridade Nunca estudou 1 grau incompleto 1 grau completo 2 grau incompleto 2 grau completo Superior incompleto Superior completo No sabe / No lembra No informado Total

F 4.175 13.385 2.854 1.045 881 190 194 2.136 2.787 27.647

% 15,1 48,4 10,3 3,8 3,2 0,7 0,7 7,7 10,1 100

%a 15,1 63,5 73,8 77,6 80,8 81,5 82,2 89,9 100

Fonte: Pesquisa Nacional sobre a Populao em Situao de Rua, Meta/MDS, 2008. *Nota: %a expressa a porcentagem acumulada, ou seja, o somatrio da participao das categorias j apresentadas dentro do total.

Um detalhe: a mulher na situao de rua


Texto e compilao pela organizadora

As dcadas de 70 e 80 tiveram muita relevncia para o movimento das mulheres no Brasil. Alm da luta pela redemocratizao do pas, o movimento se amplia e se diversifica, alcana partidos polticos, sindicatos e associaes comunitrias. Com a acumulao das discusses e das lutas, o Estado reconhece a especificidade da condio feminina, acolhendo propostas do movimento na Constituio Federal e na elaborao de polticas pblicas voltadas para o enfrentamento e superao das privaes, discriminaes e opresses sofridas pelas mulheres. Tambm foram criados os Conselhos dos Direitos da Mulher, as Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher, e programas especficos de Sade Integral e de Preveno e Atendimento s Vtimas de Violncia Sexual e Domstica.

As conquistas previstas legalmente, entretanto, no so condies suficientes para garantir o direito igualdade de gnero, sendo as mulheres ainda profundamente discriminadas em todos os espaos da vida social. Como exposto, de acordo com os dados censitrios do Sumrio Executivo da Pesquisa Nacional sobre a Populao em Situao de Rua, em 2008, o perfil dos moradores em situao de rua predominantemente adulto e masculino. E o confronto de gnero apresenta-se bastante presente na populao em situao de rua. , de fato, notvel o quanto o preconceito neste segmento fortssimo. O que o agrava no somente a situao de vulnerabilidade das ruas por si, mas o fato de derivar de uma sociedade com um histrico de desvalorizao da mulher. Neste contexto, a relao de gnero vivida nas ruas pela populao de rua feminina se configura como uma das maiores dificuldades que estas mulheres enfrentam cotidianamente, no apenas com o preconceito da excluso da sociedade, mas tambm pelo fato de serem desvalorizadas, simplesmente, por serem mulheres. As mulheres em situao de rua so, portanto, obrigadas a criar estratgias prprias de sobrevivncia, para conviverem com as adversidades da rua. De acordo com Tiene (2004), essas mulheres nunca esto sozinhas. Buscam conviver em grupos de modo a se sentirem protegidas, procurando companheiros para se sentirem seguras, tendendo, na maioria das vezes, a serem submissas sexualmente com o propsito de garantir sua segurana. Essas relaes se tornam essenciais em seu cotidiano, para que possam sobreviver nas ruas. A maioria das mulheres em situao de rua abandonaram seus filhos, o que reflete em suas vidas como sentimento de nostalgia e culpabilidade. A lembrana da famlia muito marcante na memria dessas mulheres e segundo Tiene (2004), as mes so as figuras mais enfatizadas por esta populao. A mulher em situao de rua, pela sua condio feminina e por ser minoria neste espao, torna-se submissa ao domnio masculino que se afirma e prevalece

diante destes fatos. E, na busca pela sobrevivncia sem maiores danos, ela busca neste homem algum tipo de proteo para vencer mais um dia de luta. Diariamente, as mulheres sofrem com a superioridade masculina e as relaes de gnero so presentes em todos os momentos e atividades realizadas. Todas tm seu valor individual e cada uma delas cria suas prprias estratgias de como manter a boa relao com o gnero mais presente nas ruas. A populao feminina ainda passa pela questo de generocdio. Consideradas mais vulnerveis, muitas mulheres so acometidas pela violncia sexual praticadas pela mesma populao, marcando-as profundamente fsica e psicologicamente, obrigando-as a manter submisso sexual em troca de proteo, pela sua fragilidade, pelas suas caractersticas comportamentais de subservincia e obedincia frente populao de rua masculina. Alm de passarem por privaes no dia a dia, correm riscos em relao violncia da rua, havendo poucos servios e equipamentos para atendimento de suas necessidades.

2. Fundamentos do modelo de Seguridade Social brasileiro

O artigo a seguir da pesquisadora Ivanete Boschetti, ps-doutora em Sociologia e Professora Associada da Universidade de Braslia. Boschetti realiza pesquisas nas reas de Polticas Sociais e Servio Social, com nfase em formao profissional em servio social, trabalho, seguridade social, assistncia social, proteo social, direitos sociais e oramento pblico. Foi escrito em 2007. A autora descreve um quadro que revela a seguridade social brasileira como fruto das lutas e conquistas da classe trabalhadora, mas tambm como espao de fortes disputas de recurso e de poder, constituindose em uma arena de conflitos.

Conclui que a defesa e ampliao dessas conquistas e o posicionamento contrrio s reformas neoliberais regressivas so desafios permanentes e condies para consolidao da seguridade social pblica e universal.

Seguridade social no Brasil: conquistas e limites sua efetivao (Ivanete Boschetti) Introduo Nos marcos dos pases capitalistas da Europa ocidental e da Amrica Latina, a Seguridade Social se estrutura tendo como referncia a organizao social do trabalho, apesar de constituir-se de forma bastante diferenciada em cada pas, em decorrncia de questes estruturais, como o grau de desenvolvimento do capitalismo e de questes conjunturais, como a organizao da classe trabalhadora. A instituio da seguridade social, como ncleo central do Estado social aps a Segunda Guerra Mundial, foi determinante na regulao das relaes econmicas e sociais sob o padro keynesiano-fordista9. Os direitos da seguridade social, sejam aqueles baseados no modelo alemo bismarckiano, como aqueles influenciados pelo modelo beveridgiano ingls, tm como parmetro os direitos do trabalho, visto que desde sua origem, esses assumem a funo de garantir benefcios derivados do exerccio do trabalho para os trabalhadores que perderam, momentnea ou permanentemente, sua capacidade laborativa. Historicamente, o acesso ao trabalho sempre foi condio para garantir o acesso seguridade social. Por isso, muitos trabalhadores desempregados no tm acesso a muitos direitos da seguridade social, sobretudo a previdncia, visto que essa se move pela lgica do contrato, ou do seguro social. A seguridade social brasileira, instituda com a Constituio brasileira de 1988, incorporou princpios desses dois modelos, ao restringir a
9

Sobre o modelo keynesiano-fordista, ver o texto de Elaine Behring

previdncia aos trabalhadores contribuintes, universalizar a sade e limitar a assistncia social a quem dela necessitar. Em um contexto de agudas desigualdades sociais, pobreza estrutural e fortes relaes informais de trabalho, esse modelo, que fica entre o seguro e a assistncia, deixa sem acesso aos direitos da seguridade social uma parcela enorme da populao. Princpios Estruturantes da Seguridade Social 10 As primeiras iniciativas de benefcios previdencirios que vieram a constituir a seguridade social no sculo XX nasceram na Alemanha, no final do sculo XIX, mais precisamente em 1883, durante o Governo do Chanceler Otto Von Bismarck, em resposta s greves e presses dos trabalhadores. O chamado modelo bismarckiano considerado como um sistema de seguros sociais, porque suas caractersticas assemelham-se s de seguros privados: no que se refere aos direitos, os benefcios cobrem principalmente (e s vezes exclusivamente) os trabalhadores, o acesso condicionado a uma contribuio direta anterior e o montante das prestaes proporcional contribuio efetuada; quanto ao financiamento, os recursos so provenientes, fundamentalmente, da contribuio direta de empregados e empregadores, baseada na folha de salrios; em relao gesto, teoricamente (e originalmente), cada benefcio organizado em Caixas, que so geridas pelo Estado, com participao dos contribuintes, ou seja, empregadores e empregados11 (BOSCHETTI, 2003). Esse modelo orientou e ainda sustenta muitos benefcios da seguridade social, sobretudo, os benefcios previdencirios. Em outro contexto econmico e poltico, durante a Segunda Guerra Mundial, mais precisamente em 1942, formulado na Inglaterra o Plano Beveridge, que apresenta crticas ao modelo bismarckiano vigente at ento, e prope a instituio do welfare state. No sistema beveridgiano, os direitos tm carter universal, destinados a todos os cidados incondicionalmente ou
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Este item se fundamenta nas anlises da autora, desenvolvidas no captulo 1 do livro Assistncia Social no Brasil: um Direito entre originalidade e Conservadorismo, Braslia, 2003. 11 Na Alemanha e na Frana ainda predomina este tipo de gesto, com Caixas por modalidade de seguros. As centrais sindicais gerem as caixas, mas com forte interveno e regulao estatal. No Brasil, essa conformao esteve na origem da previdncia social, com as caixas de aposentadorias e penses (CAPs), organizadas por empresas. Essas foram substitudas pelos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), organizados por ramo de atividades, durante o governo Vargas. Os IAPs foram unificados no INPS em 1966. Os trabalhadores e empregadores foram sendo gradativamente excludos da gesto, que se tornou estatizada e centralizada, embora continuem sendo os principais financiadores da previdncia social.

submetidos a condies de recursos, mas garantindo mnimos sociais a todos em condies de necessidade. O financiamento proveniente dos impostos fiscais, e a gesto pblica, estatal. Os princpios fundamentais so a unificao institucional e uniformizao dos benefcios (BEVERIDGE, 1943; CASTEL, 1998). Enquanto os benefcios assegurados pelo modelo bismarckiano se destinam a manter a renda dos trabalhadores em momentos de risco social decorrentes da ausncia de trabalho, o modelo beveridgiano tem como principal objetivo a luta contra a pobreza (BEVERIDGE, 1943). As diferenas desses princpios provocaram o surgimento e instituio de diferentes modelos de seguridade social nos pases capitalistas, com variaes determinadas pelas diferentes relaes estabelecidas entre o Estado e as classes sociais em cada pas. Hoje, difcil encontrar um modelo puro. As polticas existentes e que constituem os sistemas de seguridade social em diversos pases apresentam as caractersticas dos dois modelos, com maior ou menor intensidade. No Brasil, os princpios do modelo bismarckiano predominam na previdncia social, e os do modelo beveridgiano orientam o atual sistema pblico de sade (com exceo do auxlio doena, tido como seguro sade e regido pelas regras da previdncia) e de assistncia social, o que faz com que a seguridade social brasileira se situe entre o seguro e a assistncia social (BOSCHETTI, 2006). Assim, um dos pilares de estruturao da seguridade social sua organizao com base na lgica do seguro social. Essa a lgica que estrutura os direitos da previdncia social em praticamente todos os pases capitalistas. Em alguns pases como Frana, Inglaterra e Alemanha, a lgica do seguro sustenta tambm a poltica de sade. No Brasil, a lgica do seguro estruturou e estabeleceu os critrios de acesso da previdncia e da sade desde a dcada de 1923 at a Constituio de 1988. O princpio dessa lgica garantir proteo, s vezes exclusivamente, e s vezes prioritariamente, ao trabalhador e sua famlia. um tipo de proteo limitada, que garante direitos apenas quele trabalhador que est

inserido no mercado de trabalho ou que contribui mensalmente como autnomo ou segurado especial seguridade social. Nesta lgica, s tem acesso aos direitos da seguridade social os chamados segurados e seus dependentes, pois esses direitos so considerados como decorrentes do direito do trabalho. Assim, se destinam a quem est inserido em relaes formais e estveis de trabalho e possuem duas caractersticas centrais. Primeiro so condicionados a uma contribuio prvia, ou seja, s tm acesso aqueles que contribuem mensalmente. Segundo, o valor dos benefcios proporcional contribuio efetuada. Essa a caracterstica bsica da previdncia social no Brasil, que assegura aposentadorias, penses, salrio-famlia, auxlio doena e outros benefcios somente aos contribuintes e seus familiares. Essa lgica impe um limite estrutural para a universalizao da seguridade social, em todos os pases em que se efetivou. O acesso seguridade social pela via do trabalho pde garantir uma proteo mais universalizada nos pases que garantiram uma situao de quase pleno emprego entre as dcadas de 1940 e 1970. Sabe-se que nem os pases nrdicos e nem os pases da Europa Central garantiram o pleno emprego para todos os seus trabalhadores, de modo que esse padro de seguridade social, fundado na lgica do seguro, s universaliza direitos se universalizar, igualmente, o direito ao trabalho, j que os benefcios so condicionados ao acesso a um trabalho estvel que permita contribuir para a seguridade social. Mas, alm dessa caracterstica securitria, que estruturante na seguridade social, ela pode ter outra lgica, que a lgica da universalizao dos direitos sem estabelecimento de contrato de seguro contributivo. Nessa perspectiva, os benefcios podem romper com a lgica do seguro e assumir uma lgica social12. Romper de que forma? Assegurando direitos com

12

Em trabalhos anteriores (BOSCHETTI, 2003 e BOSCHETTI, 2006), designei essas lgicas de lgica do seguro e lgica da assistncia e de complexo previdencirio-assistencial, referindo-me relao existente entre previdncia e assistncia no mbito da seguridade social. Mas, tendo em vista que o que designei como lgica da assistncia pode ser confundida

base nas necessidades sociais, que no sejam condicionados a uma contribuio direta prvia, que no sejam proporcionais a uma contribuio efetuada anteriormente. A introduo e expanso dessa lgica na seguridade social nos pases do capitalismo central vm permitindo a ampliao de direitos e benefcios tambm para aqueles trabalhadores que no esto inseridos no mercado de trabalho estvel, ou que no contribuem diretamente para a seguridade social, em decorrncia de desemprego ou de impossibilidade de trabalhar. A seguridade social pode garantir mais, ou menos, acesso a direitos, quanto mais se desvencilhar da lgica do seguro e quanto mais assumir a lgica social. De todo modo, ambas so profundamente dependentes da organizao social do trabalho. Nos pases em que as duas lgicas convivem no mbito da seguridade social, elas estabelecem entre si uma relao que venho designando como sendo de atrao e rejeio. a ausncia de uma dessas lgicas que leva necessidade e instaurao da outra lgica. Por exemplo, aqueles trabalhadores que no esto inseridos no mercado de trabalho, que no tm acesso ao seguro, ou previdncia social, acabam caindo em uma situao de ausncia dos direitos derivados do trabalho. Muitos deles, por no terem contribudo para a seguridade social, chegam aos 65 anos (essa idade varia de pas para pas) e no tm direito aposentadoria. A exigncia da lgica do seguro e a impossibilidade de sua manuteno para todos os trabalhadores, sobretudo para os desempregados, empurram esse trabalhador para demandar a outra lgica, a lgica social, do direito no contributivo. Assim, aqueles que no contribuem, que no esto inseridos em uma relao de trabalho estvel e que no tm direito ao benefcio contributivo, tornam-se potenciais demandantes da lgica social, do benefcio no contributivo. Essa relao de atrao e rejeio intrnseca concepo de seguridade social que se instituiu e se desenvolveu nos pases capitalistas centrais e perifricos. Basta observar para constatar que essa mesma lgica est presente na seguridade social brasileira, nos pases da Amrica Latina e nos
com a poltica de assistncia social implementada no Brasil a partir de 2004, passo a designar a lgica da assistncia como lgica social, para evitar essa confuso, pois no se trata do mesmo fenmeno.

pases europeus. Por outro lado, a primazia da lgica do seguro, sobretudo nos pases que no instituram uma situao de pleno emprego, ou de quase pleno emprego, limita a lgica social e restringe a universalizao da seguridade social, instituindo, muitas vezes, uma incompatibilidade entre trabalho e direitos sociais, em especial o direito assistncia social. Conforme j apontado em trabalhos anteriores (BOSCHETTI, 2003), existe uma antiga tenso entre assistncia social e trabalho, que no deve ser compreendida como incompatvel ou excludente. Esse debate importante para balizar o sentido de trabalho e de assistncia social que referencia as anlises aqui desenvolvidas. Isso porque o trabalho no capitalismo no , em si, um bem. Ao contrrio, o trabalho, sob relaes capitalistas de explorao, produz alienao, destitui o homem da propriedade de sua fora de trabalho, obriga o trabalhador a submeter-se a atividades ignbeis a qualquer preo (MARX, 1984). preciso, assim, discutir a relao entre trabalho, assistncia social e previdncia, para entender, inclusive, se o padro de seguridade social institudo em determinado pas (ou no) capaz de impor limites desigualdade social no capitalismo. Reconhecer o direito assistncia social no mbito da seguridade social no significa defender ou desejar que essa poltica seja a referncia para assegurar o bem-estar ou satisfazer s necessidades sociais no capitalismo, pois adotar essa posio seria ter como horizonte uma sociedade de assistidos. No esse o projeto de sociedade e de direitos que orienta nossa anlise13. Reconhecer o papel do trabalho e do emprego estvel na estruturao da vida e na construo das identidades profissionais e sociais tambm no significa defender qualquer tipo de trabalho. Nesse sentido, a mera contraposio de trabalho e assistncia pode ser simplificadora dos complexos processos sociais.
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A anlise aqui realizada se refere s possibilidades de reduzir as desigualdades nos marcos da sociedade capitalista, que existem, mas so limitadas. Nos pases capitalistas europeus, a expanso de direitos e polticas sociais, entre as dcadas de 1940 e 1970, teve a funo de atendimento s necessidades bsicas e reduo de desigualdades, mas no significou sua extino. Para aprofundar essa perspectiva, ver Behring e Boschetti, 2006.

Defender a seguridade social em sentido amplo, onde a lgica social se sobreponha lgica securitria, requer reconhecer o espao da assistncia social em seu mbito, sem superestim-la e tampouco sem discrimin-la como um direito incompatvel com o trabalho. A ttulo de exemplo, nos pases capitalistas do norte e centro da Europa, a situao de quase pleno emprego vivida aps a Segunda Guerra Mundial, at os anos 1970, garantiu direito ao trabalho para a maioria dos trabalhadores. A seguridade social ampliada, alm de garantir os direitos derivados do trabalho, como seguro desemprego, aposentadorias, penses e seguro sade, tambm instituiu diversos benefcios assistenciais, com intuito de reduzir desigualdades e responder satisfao de necessidades bsicas e especficas, como por exemplo: prestaes assistenciais mensais para famlias monoparentais, para pessoas com deficincia, para idosos de baixa renda, para pagamento de aluguel a famlias de baixa renda, entre outras. Nesse caso, os sistemas de seguridade social foram introduzindo a lgica social de direitos no contributivos, que a lgica da assistncia. A seguridade social passa a ter outra lgica de funcionamento: os trabalhadores que recebem rendimentos abaixo de um determinado teto tm direito a receber, mensalmente, benefcios da seguridade social (mesmo aqueles que no contriburam diretamente), destinados a reduzir o seu gasto com moradia, sade, educao. O trabalhador desempregado, ou mesmo aquele que tem emprego e salrio, mas precisa pagar aluguel, recebe da seguridade social, como direito assistncia social, uma prestao mensal na forma auxlio moradia, calculado em funo de seu salrio, do valor do aluguel e da composio familiar. Nesse caso, a seguridade social possui uma lgica social no securitria que torna seus benefcios compatveis com o trabalho/emprego. Trata-se de um direito complementar que contribui para a reduo da desigualdade social, no sendo incompatvel com o trabalho, e que no deve substituir o trabalho. Com a crise vivida pelo capitalismo no incio da dcada de 1970, a implementao de medidas neoliberais e a incapacidade estrutural de garantir trabalho para todos, esses pases passaram a abrandar a lgica do

seguro no mbito da seguridade social e passaram a instituir benefcios desprovidos da exigncia de prvia contribuio, sobretudo na modalidade de programas de transferncia de renda. Na situao predominante at a dcada de 1970, os benefcios assistenciais no so incompatveis com o trabalho, caracterizando-se como complemento importante na reduo das desigualdades sociais e satisfao de necessidades especficas. Por outro lado, na situao contempornea, os benefcios assistenciais, sob a forma de programas de transferncia de renda permanentes, passam a ter um papel de substitutos dos rendimentos dos empregos inexistentes. Essa situao atual no resolve, ao contrrio, agudiza a histrica tenso entre trabalho e assistncia social, pois a ausncia de trabalho/emprego que provoca a demanda pela expanso da assistncia, sem que essa seja capaz de resolver a questo do direito ao trabalho e o direito a ter direitos, nos marcos do capitalismo. Assim, a assistncia social no pode e no deve substituir o trabalho, mas pode ser um elemento intrnseco de um sistema maior de proteo social, complementar aos direitos do trabalho, podendo contribuir para transferir renda do capital para o trabalho. A Seguridade Social (no) Implementada no Brasil No Brasil, estamos longe desse padro de seguridade social. O capitalismo brasileiro implantou um modelo de seguridade social sustentado predominantemente na lgica do seguro. Desde o reconhecimento legal dos tmidos e incipientes benefcios previdencirios com a Lei Ely Chaves em 1923, predominou o acesso s polticas de previdncia e de sade apenas para os contribuintes da previdncia social. A assistncia social manteve-se, ao longo da histria, como uma ao pblica desprovida de reconhecimento legal como direito, mas associada institucionalmente e financeiramente previdncia social. Foi somente com a Constituio de 1988 que as polticas de previdncia, sade e assistncia social foram reorganizadas e reestruturadas com novos princpios e diretrizes e passaram a compor o sistema de seguridade social brasileiro. Apesar de ter um carter inovador e intencionar compor um sistema amplo de proteo social, a seguridade social acabou se

caracterizando como um sistema hbrido, que conjuga direitos derivados e dependentes do trabalho (previdncia) com direitos de carter universal (sade) e direitos seletivos (assistncia). Conforme j indicado anteriormente (BOSCHETTI, 2004), aquelas diretrizes constitucionais, como universalidade na cobertura, uniformidade e equivalncia dos benefcios, seletividade e distributividade nos benefcios, irredutibilidade do valor dos benefcios, equidade no custeio, diversidade do financiamento e carter democrtico e descentralizado da administrao (C.F, artigo 194)14, no foram totalmente materializadas e outras orientaram as polticas sociais de forma bastante diferenciada, de modo que no se instituiu um padro de seguridade social homogneo, integrado e articulado. Esses princpios poderiam redirecionar as polticas de sade, previdncia e assistncia social, no sentido de articul-las e formar um sistema de seguridade social amplo, coerente e consistente, com predomnio da lgica social e no da lgica contratual do seguro. Isso, contudo, no ocorreu, em funo de uma srie de elementos conjunturais e estruturais. A onda neoliberal que assolou o pas a partir da dcada de 1990 foi determinante para o desenvolvimento de uma poltica econmica voltada para a rentabilidade econmica em detrimento dos avanos sociais. A crise econmica vivida no pas foi conduzida por um Estado que no assumiu compromissos redistributivos e o conceito retardatrio, hbrido, distorcido ou inconcluso da seguridade social brasileira, conforme apontam importantes pesquisadores do tema15, encontrou dificuldades antigas e novas ainda maiores para se consolidar (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 158). Os direitos conquistados pela classe trabalhadora e inseridos na carta constitucional foram submetidos ao ajuste fiscal, provocando um quadro de retrocesso social com aumento da extrema e da nova pobreza, conforme apontou Soares (2000). Na anlise da autora, em toda a Amrica Latina,
14 15

Para detalhamento destes princpios, consultar Boschetti, 2003; Vianna, 1998 e 1999, entre outros. Sobre o nosso conceito tmido de Seguridade Social em comparao com o de Beveridge, consultar o texto de Boschetti (2000 e 2006). Na mesma direo, conferir Pereira, 1996, e tambm a ideia de seguridade social hbrida que est presente em nosso conceito de seguridade, segundo Fleury, 2004. J a caracterizao de uma seguridade social tardia ou retardatria pode ser encontrada em Soares (2000) e a de sua inconcluso encontra-se em Teixeira (1990) e Fleury (2004).

ocorreu um aumento de demanda por benefcios e servios, o que se explica pela permanncia de Estado de mal-estar, em funo da no implantao ou mesmo destruio dos incipientes sistemas de seguridade social, que vivem um processo de conteno, limitao ou desintegrao (SOARES, 2000). Assim, estabeleceu-se um sistema de seguridade social que, teoricamente, manteve o princpio de universalidade e integralidade no mbito da sade com Sistema nico de Sade (SUS), que passou a reestruturar, a partir de 2004, a poltica de assistncia social, com base no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), e que fortaleceu a lgica do seguro no mbito da previdncia, sobretudo com as reformas de 1998 e 2003. A seguridade social brasileira, desse modo, no avanou no sentido de fortalecer a lgica social. Ao contrrio, caminhou na direo do fortalecimento da lgica do contrato, o que levou Vianna (1998) a caracteriz-la como americanizao perversa, visto que, em sua anlise, o sistema pblico foi se especializando cada vez mais no (mau) atendimento dos muito pobres, ao mesmo tempo em que o mercado de servios mdicos, assim como o de previdncia, conquista adeptos entre a classe mdia e o operariado (VIANNA, 1998, p. 142)16. Essa imbricao histrica entre elementos prprios assistncia e elementos prprios ao seguro social poderia ter provocado a instituio de uma ousada seguridade social, de carter universal, redistributiva, pblica, com direitos amplos fundados na cidadania. No foi, entretanto, o que ocorreu, e a seguridade social brasileira, ao incorporar uma tendncia de separao entre a lgica do seguro (bismarckiana) e a lgica da assistncia (beveridgiana), e no de reforo clssica justaposio existente, acabou materializando polticas com caractersticas prprias e especficas que mais se excluem do que se complementam, fazendo com que, na prtica, o conceito de seguridade fique no meio do caminho, entre o seguro e a assistncia. A no instituio de uma sociedade salarial no Brasil, que se caracterizaria pela generalizao de empregos assalariados estveis e garantidores de direitos, faz com que aproximadamente metade da populao
16

Sobre o sistema norte-americano, consultar Vianna (1998), p. 143 e 144.

economicamente ativa permanea fora do mercado formal de trabalho e, portanto, sem garantia de acesso aos direitos decorrentes do trabalho, tais como salrio regular, seguro-desemprego e seguro acidente de trabalho, e tambm daqueles da seguridade social condicionados a um emprego ou a uma contribuio como autnomos, tais como aposentadorias e penses, 13o salrio, salrio-famlia e auxlio-sade17. De acordo com a PNAD/IBGE, em 2002, entre os 40,6 milhes de no contribuintes para a Seguridade Social, que no tm e no tero acesso aos direitos previdencirios, o correspondente a 20,4 milhes (50,12%) no possua rendimentos ou recebia menos de um salrio mnimo. Esses dados expressam a dramtica condio de desigualdade e pobreza, bem como o limite desse modelo de seguridade social, e a perversidade da estrutura econmico-social que produz e concentra riqueza, ao mesmo tempo em que exclui os trabalhadores pobres de seu acesso e os confina a relaes de trabalho precrias, incertas, eventuais, de baixo rendimento e no garantidoras de direitos. Apesar de reconhecer as conquistas da Constituio no campo da seguridade social, impossvel deixar de sinalizar seus limites estruturais na ordem capitalista. Esses se agravam em pases com condies socioeconmicas como as do Brasil, de frgil assalariamento, baixos salrios e desigualdades sociais agudas. A situao do mercado de trabalho brasileiro, em que metade da populao economicamente ativa possui relaes informais de trabalho, faz com que a seguridade social, alm de contribuir para a produo e reproduo da fora de trabalho, deixe fora do acesso previdncia a populao no contribuinte e, ainda, exclui do acesso aos direitos assistenciais aqueles que podem trabalhar. O programa de transferncia de renda, que abrange trabalhadores adultos (bolsa-famlia), no possui carter de direito e seus valores, condicionalidades e forma de gesto o colocam na rbita das polticas compensatrias.

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Os dados aqui apresentados e sua anlise foram desenvolvidos em Boschetti, Assistncia Social no Brasil: um Direito entre Originalidade e Conservadorismo, 2003a, p. 65-68. Essa condio no se modificou. Como mostra o trabalho de Dias (2006).

A assistncia social e a previdncia, no mbito da seguridade social, constituem um campo de proteo que no restringem e nem limitam a lgica de produo e reproduo do capitalismo. No Brasil, sua lgica securitria determinante a aprisiona no rol das polticas, que agem mais na reiterao das desigualdades sociais que na sua reduo. E mesmo essa parca conquista vem sofrendo duros golpes, que esto provocando seu desmonte, e no sua ampliao. [...]

Sobre o desmonte da seguridade social, a autora afirma que, naquele momento histrico, os princpios constitucionais - universalidade, uniformidade e equivalncia dos direitos, a diversidade de financiamento [...] e a gesto democrtica e descentralizada, estavam sendo diludos em medidas de natureza aparentemente tcnicas, que, na verdade, tinham um sentido poltico de desestruturao da seguridade social. Refere-se s contrarreformas da previdncia (1998, 2002 e 2003) como restritiva de direitos, redutora de benefcios e reforadora da lgica do seguro e das privatizaes. Sobre a poltica de sade, a autora critica a ausncia de oramento, condies de trabalho e capacidade de absoro das demandas. E sobre a poltica de assistncia social, Boschetti critica a abrangncia restritiva dos benefcios, servios e programas, que no atingiam mais do que 25% da populao de direito. Cita, exceo, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Bolsa-Famlia, que, segundo a autora, revelavam uma tendncia de poltica de transferncia de renda. Critica a caracterstica, na poca, de gesto da escassez do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e a reduo dos os repasses para realizao dos servios socioassistenciais. O outro ponto que a autora debate sobre o desmonte a fragilizao e desestruturao dos espaos de participao e controle democrtico previstos na Constituio, referindo-se, poca, extino do Conselho Nacional de Seguridade Social (com a funo de articular as trs polticas) e dos Conselhos locais de Previdncia Social.

Aponta a relao ntima do desmonte da seguridade social (reduo dos direitos, restrio dos espaos de controle democrtico e contenes dos recursos) com a poltica econmica, via oramento. Constitucionalmente, as fontes de recurso devem ser diversificadas, mas, predominantemente, incorrem sobre a folha de salrios. Traduzindo: quem financia a seguridade social a contribuio de trabalhadores e empregadores (as contribuies sociais baseadas no lucro e faturamento das empresas acabam sendo transferidas para as mercadorias, onerando os consumidores). Do ponto de vista das fontes de financiamento, podemos afirmar que a seguridade tem carter regressivo, pois no transfere renda do capital para o trabalho. Alm disso, ocorre que 20% dos recursos da seguridade social vo para o pagamento da dvida pblica por meio da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU). A autora aponta que, desde a criao deste mecanismo, em 1994, recursos do Oramento da Seguridade Social so retidos pelo Oramento Fiscal da Unio e canalizados para a esfera financeira, transformando receitas destinadas aos direitos sociais em superavit primrio, ou, de acordo com a autora, na fonte de sustentao da poltica monetarista.
[...] Foi a que se criou a DRU, que nada mais do que uma regra que estipula que 20% das receitas da Unio ficariam provisoriamente desvinculadas das destinaes fixadas na Constituio. Com essa regra, 20% das receitas de contribuies sociais no precisariam ser gastas nas reas de sade, assistncia social ou previdncia social.18

Sistemas de proteo social um breve olhar A pennsula escandinava tem os pases mais ricos do mundo, com taxas baixssimas de desemprego e se beneficiam com os mais generosos sistemas de proteo social. No entanto, tem sido recentemente sacudida por uma onda de
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<http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/12/05/o-que-e-e-para-que-serve-a-desvinculacao-dereceitas-da-uniao-dru/> Acesso em mar./2013.

crimes violentos que levantam muitas questes sobre a complacncia das sociedades submetidas ao Estado de bem-estar ou Providncia (welfare state), indispostas autoavaliao e, eventualmente, com um passado cheio de contradies. Na Sucia e na Noruega, particularmente, surgiu uma nova gerao de escritores de romances policiais que exploram os aspectos da sociedade ultramoderna em face s profundas mudanas sociais, incluindo o crescimento da populao em situao de rua e o afloramento de perverses como o racismo, a xenofobia, a homofobia, a violncia sexual contra crianas e adolescentes e o antissemitismo. As polticas sociais do welfare state so montadas nos pilares da educao, sade e previdncia. Pesquisas nacionais e acadmicas nos 3 maiores pases escandinavos, Noruega, Sucia e Dinamarca, conduzidas para monitorar estatsticas e caractersticas da populao em situao de rua, vm considerando as polticas de habitao e equipamentos de acolhida, alm das estruturas dos servios sociais para modelar as intervenes e polticas para esta populao, com foco nas estratgias de flexibilizao dos servios e em esforos preventivos. Os sistemas de descentralizao dos governos escandinavos, entretanto, permitem que os municpios desenvolvam estratgias e polticas locais para a populao em situao de rua, o que eventualmente entra em conflito com a implementao das polticas nacionais de aumento dos servios de atendimento no nvel municipal. Mas o principal obstculo para realizar as metas dos projetos de preveno e mitigao do problema a deficincia em abrigos e outros equipamentos sociais de acolhimento. Porque as polticas habitacionais dos pases escandinavos, mesmo muito diferentes entre si, tm em comum a lgica de mercado.19

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BENJAMINSEN, Lars; DYB, Evelyn. The Effectiveness of Homeless Policies Variations among the Scandinavian Countries. European Journal of Homelessness. Comisso Europeia: European Observatory on Homelessness, Volume 2, 2008. [Interpretao da organizadora]

O artigo a seguir20 foi escrito pela pesquisadora, doutora em Cincias Sociais, Ana Paula Ornellas Mauriel e resume as bases dos regimes de welfare de forma bem simplificada: o Plano Beveridge e a concepo clssica de cidadania de Theodore Marshall. Ao mesmo tempo, comenta a crise do modelo escandinavo de proteo social, em cima do texto de Peter Abrahamson, doutor em Sociologia, professor associado da Universidade de Copenhague / Dinamarca. interessante para reforar os conceitos do texto de Maria Lcia Lopes da Silva, da primeira parte deste Caderno e para o aprofundamento das questes inerentes aos modelos de proteo social em diferentes contextos socioeconmicos e culturais.
Impactos da crise no modelo escandinavo de proteo social: Apontamentos acerca do texto de Peter Abrahamson

( Ana Paula Ornellas Mauriel)


O texto de Abrahamson (2012) abrangente e envolve a caracterizao da histria da formao do que conhecemos como modelo de Estado de bemestar escandinavo, segundo a famosa tipologia de Esping-Andersen (1991). Chamando ateno para caractersticas especficas dos pases nrdicos como principal fundamento explicativo para o desenvolvimento da dimenso universal da proteo, o autor situa historicamente a experincia escandinava e suas principais alteraes diante da crise contempornea. O objetivo desse breve comentrio ser, contudo, debruar com mais acuidade sobre as reformas recentes do modelo escandinavo, que vem sendo realizadas nos anos 1990 e 2000, ressaltando alguns elementos pscrise 2008-2009.

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MAURIEL, Ana Paula Ornellas. Impactos da crise no modelo escandinavo de proteo social: Apontamentos acerca do texto de Peter Abrahamson ARGUMENTUM. Vitria: Universidade Federal do Esprito Santo, v. 4, n.1, p. 52-59, jan./jun. 2012

Nesses pases, em perodo anterior, j fora desenvolvido um sistema de cobertura universal, com variada gama de benefcios destinados preservao da renda real, cuja base de financiamento composta por impostos. Na base desse sistema esto os princpios do welfare state socialdemocrtico, a saber: ideais igualitrios, crescimento e pleno emprego, minimizao da dependncia em relao poltica social. Suas aes de proteo social e promoo de bem-estar baseiam-se na proviso pblica, majoritariamente via servios de alta qualidade, com altos ndices de compensao, tendo por base igualitria os ganhos de renda, com alto grau de participao da populao (de ambos os sexos) no mercado de trabalho. Segundo Abrahamson, as caractersticas especficas dos pases nrdicos (aqui includos Dinamarca, Finlndia, Noruega, Sucia e Islndia, mais recentemente incorporada) so peas fundamentais para construo histrica dos sistemas de proteo social escandinavos tal como existem hoje. Todos so Estados pequenos, de industrializao tardia, com alto teor intervencionista nas economias e criaram polticas pblicas sociais numa fase ainda inicial de desenvolvimento do capitalismo nas respectivas economias nacionais. Ademais, possuem uma longa tradio democrtica e estruturas sociais relativamente homogneas em termos de cultura, religio, etnia e lngua, fator que aparece como preponderante em vrias anlises para explicar o desenvolvimento de programas sociais universais. A origem da proteo social escandinava est ligada, assim como em quase toda a Europa, preocupao com o pauperismo. Mas foram as aes desenvolvidas durante a primeira metade do sculo XX que solidificaram as bases polticas para a construo daquilo que viria a se tornar o modelo escandinavo de proteo social: grandes acordos entre classes foram realizados em relao implementao de polticas sociais, envolvendo no apenas um movimento trabalhista forte (com relaes trabalhistas autnomas entre patres e empregados, nvel de organizao poltica alto), mas diversas fraes da burguesia e partidos polticos. Cabe ressaltar que o modelo de seguro social adotado por Bismark na Alemanha havia se difundido por toda a Europa. E, na medida em que o direito ao voto se ampliava e desembocava na chegada dos partidos

socialdemocratas no Parlamento, os esquemas de seguros sociais passavam a cobrir parcelas cada vez maiores de trabalhadores. Esses benefcios, no mais voltados especificamente aos pobres, mas ao trabalhador contribuinte, retirava da poltica social seu aspecto meramente assistencialista, embutindo, embora com carter meritocrtico e contributivo, a ideia de direito social (WERNECK VIANNA, 2002). Os pases escandinavos vivenciaram esse tipo de formulao at as reformas promulgadas entre 1946 e 1960, quando o novo sistema de penses deixa de ter referncia ligada ocupao para se tornar um sistema de seguridade universal, com igual acesso e penses fixas para todos os cidados. Essa, considerada por Abrahamson, talvez a mais importante reforma do modelo nrdico, comps parte de um contexto mais amplo de transformaes histricas da poltica social, quando a ideia de seguro substituda pela de seguridade social, e o princpio da universalizao torna-se o principal fundamento da poltica social em toda a Europa. E, embora a experincia real de sistemas pblicos universais estatalmente regulados tenha sido restrita ao conjunto de pases da Escandinvia (ESPING-ANDERSEN, 1995), o iderio de garantir amplos direitos sociais a todos os cidados passa a compor parte do que se convencionou chamar welfare state. Desde o final dos 1970, um quadro de austeridade permanente tem se apresentado para os welfare states das economias afluentes (PIERSON, 2001). Os processos de substituio de empregos qualificados e melhor remunerados na indstria por empregos menos qualificados e pior remunerados em servios, de priorizao para o trabalho em tempo parcial e para o emprego em temporrio, a precarizao das relaes de trabalho, a tendncia informalizao do mercado de trabalho, o subemprego e o desemprego estrutural, enfim, colocaram a questo do emprego no s no centro do debate, mas como ponto central na implementao de polticas pblicas. Tudo isso num quadro em que o prprio baixo dinamismo da acumulao produtiva, a acumulao financeira e a natureza defensiva da reestruturao produtiva, ao amplificar os problemas fiscais e financeiros dos governos, passaram a desafiaras bases de financiamento do welfare state. Ademais,

para grande parte dos pases do centro capitalista, o processo de consolidao dos sistemas de proteo e a consagrao dos direitos sociais haviam gerado elevados comprometimentos do governo com os gastos sociais, em especial os benefcios previdencirios, o seguro desemprego e a assistncia mdica. Abrahamson sinaliza que desde o incio dos anos 1980 at 2007 a parcela total de gastos sociais no PIB se mantm estvel em todos os pases escandinavos. Contudo, quando se considera o gasto social per capita, observa-se que mais que dobraram nesse mesmo perodo, indicando uma manuteno da presena do Estado como principal ente organizador da proteo social. Mas onde se tem concentrado esses gastos? Os benefcios relacionados ao desemprego, normalmente calculados como taxas de compensao, particularmente quando se considera a proviso para trabalhadores ativos, veio se tornando paulatinamente mais importante dentro dos sistemas de proteo social europeus desde as crises desencadeadas nos anos 1970, quando se iniciaram reestruturaes em larga escala nas economias industriais, resultando em aumento dos nveis de desemprego estrutural, de longa durao. Em todos os pases a necessidade de compensao aumentou, embora com nveis diferenciados. Uma novidade encontra-se no desenvolvimento dos benefcios de assistncia social, que vem se ampliando desde o final dos anos 2000 nos pases europeus, tanto como forma de prevenir a pobreza para trabalhadores no segurados, quanto como compensao da eroso dos nveis dos benefcios previdencirios ou dos salrios (PFEIFER, 2012). Abrahamson demonstra que o seguro desemprego para solteiros sem filhos, em 1995, significava cerca de dois teros do salrio mdio na Dinamarca, Finlndia e Noruega, e cerca de quatro quintos no caso dos Suecos, mas que a tendncia tem sido um decrscimo no valor das transferncias - em 2009 os valores desses mesmos benefcios variavam entre 50% e 60% do salrio mdio. Quando se trata de benefcios de assistncia social para os desempregados, ou seja, para cobrir segmentos no qualificados ao seguro desemprego, o valor dos benefcios cai para 40% a 45% do salrio mdio. Os percentuais aumentam consideravelmente quando existem filhos tanto para

trabalhadores segurados quanto no segurados. A tendncia geral, contudo, declara Abrahamson, de menos generosidade nos anos mais recentes. Esping-Andersen (1995), examinando as diferentes respostas dadas crise do welfare pelos pases centrais, observa a partir de sua tipologia e identifica que, no caminho escandinavo, o enfrentamento da questo do desemprego vem se dando, durante toda a dcada de 1990, pela ampliao do emprego no setor pblico, por meio da expanso dos servios oferecidos pelo prprio welfare. Na verdade, tais polticas integram uma estratgia de tentativa de manuteno dos objetivos do pleno emprego. O recorte de gnero fator fundamental para entender a dinmica do mercado de trabalho na Escandinvia, onde os homens trabalham predominantemente no setor privado e as mulheres no setor pblico, na tentativa de favorecer ndices de fertilidade relativamente altos (para o padro europeu) e um alto ndice de participao da populao economicamente ativa no mercado de trabalho. A manuteno de aes como licena parental, abonos por filho e assistncia s crianas e idosos se manteve presente como parte da estratgia de resposta questo do emprego na atual conjuntura de crise. Para Esping-Andersen (1995), os resultados dessas aes so ambguos. Os aspectos positivos dizem respeito : harmonizao entre vida profissional e vida familiar, para as mulheres, por meio de empregos pblicos de meio expediente; reduo das diferenas salariais entre homens e mulheres; predominncia de famlias com dois assalariados; reduzida incidncia de pobreza em famlias chefiadas por mulheres; e, principalmente, elevado nvel de emprego, o que garante arrecadao tributria elevada e reduo da dependncia em relao aos esquemas de transferncia (particularmente o seguro desemprego). Mas tambm h aspectos negativos, principalmente a segregao por gnero, com concentrao de mulheres nos empregos pblicos de meio expediente, caracterizados por baixos requerimentos de qualificao e alto absentesmo, e preferncia do setor privado por trabalhadores do sexo masculino, para evitar o absentesmo do trabalho feminino.

Alm do aumento da oferta de emprego no setor pblico, outras polticas ativas para o mercado de trabalho vm sendo tentadas: oferta de treinamento, subsdios para contratao pelo setor privado, auxlio para os que se estabelecem por conta prpria. A expresso [...] polticas ativas [...] usada pelos estudiosos para designar as medidas que visam atuar diretamente sobre a oferta ou a demanda de trabalho, em contraposio s [...] polticas passivas [...], que procuram apenas assistir financeiramente o desempregado, considerando o nvel de emprego como um dado (AZEREDO, 1998,p.15-16). Tais [...] medidas de ativao [...] tm subjacente a ideia de que as polticas sociais precisam superar prticas compensatrias voltadas aos desempregados e propor aes que visem manter os trabalhadores ocupados, em atividade. Entre os objetivos dessas iniciativas esto o combate dependncia do Estado, a promoo de autossuficincia, a responsabilizao dos assistidos pela sua prpria situao e a garantia de reserva de mo de obra (MOSER, 2011, p.73). Essas medidas baseiam-se em uma relao da [...] contrapartida [...]ou na promoo de um [...] percurso integrado de retorno ao emprego [...] por diversas vias e apoios por parte do Estado. A Dinamarca tem sido alardeada como um caso bem sucedido dessa modalidade de ativaes, que integra a chamada flexisecurity. Um pas pequeno de economia aberta, cuja insero na diviso internacional do trabalho garantida pela produo de bens e servios altamente qualificados, com alto valor agregado, com um aparato produtivo composto por pequenas e mdias empresas, com grande mobilidade no emprego majoritariamente voluntrias e, por isso, com regras flexveis regendo de forma predominante os contratos de trabalho. A flexibilidade, nesse caso, deve ser entendida como princpio organizador da regulao econmica, onde a indenizao do desemprego e a qualidade do servio do emprego esto articuladas e desempenhavam um papel funcional positivo, dando maior oportunidade de escolhas no mercado (LEFRESNE; SAUVIAT, 2010).

o prprio Abrahamson (2009a e b)21 que denuncia os reveses dessa estratgia, ressaltando o nvel alto de cobranas obrigatrias, forte sistema de monitoramento e disciplinamento sociais onde a mobilidade deixa de ser uma escolha e passa a ser uma imposio, sinalizando a marginalizao de parcelas expressivas da populao ativa e a incapacidade do esquema flexide oferecer oportunidades iguais, criando um mercado de trabalho secundrio (MOSER, 2011). Tais medidas de ativao aparecem como prioridade nas agendas de todos os welfare states europeus, que apesar de revelarem ainda um forte compromisso com o bem-estar, tem sido testemunhas de que um sistema dual vem se estruturando ao longo dos anos 2000, onde a classe mdia goza de generosa proteo e os segmentos mais atingidos pela crise so submetidos ao aumento de obrigaes e redues de direitos. Concomitantemente, uma forma mais pluralista de gerenciamento dos riscos foi sendo desenvolvida a partir da incluso do setor privado e da sociedade civil na execuo e gesto dos servios pblicos, configurando o que vem sendo chamado de welfaremix, mas o Estado se mantm no comando da regulao e no financiamento do gasto social (ABRAHAMSON, 2010). Para Abranhamson essas estratgias plasmam um novo sentido ao conjunto de atribuies do Estado, configurando um welfare state mais produtivista, onde os governos devem promover a competitividade nacional num mercado cada vez mais internacionalizado, abandonando a ideia de um Estado provedor em direo a um que fortalea a auto-atividade e autoresponsabilidade entre os cidados. Nesse Estado de investimento social a poltica social muda de proviso social para investimento em capital humano para formar um cidado produtivo, tal como defendida na perspectiva da maior parte das organizaes internacionais: onde o investimento nas pessoas, particularmente via sade e educao, deve ser priorizado em funo de um mercado mundial que necessita de uma fora de trabalho saudvel e bem educada sob os novos parmetros de competitividade (ABRAHAMSON, 2009b, 2010).
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1 The Danish case is illustrative: at any given time since the mid 1980s roughly one quarter of the population in working ages have been supported outside of labor market via various welfare programs. It is, of course a good thing that they received some support, but they are being marginalized from the most important institution of integration in modern society, which is active labor market participation (ABRAHAMSON, 2009b, p. 10).

com esse policymix que os pases escandinavos chegam aos anos 2000 e reforando essas tendncias da poltica social que buscaram enfrentar a crise aguda mais recente, ocorrida em 2008-2009, quando os Estados nacionais europeus, na tentativa de restaurar a confiana econmica, socializaram as perdas do setor privado e autorizaram emprstimos pblicos para socorrer os bancos, acarretando numa nova onda de crescimento vertiginoso dos dficits pblicos. Desde ento, a presso dos grandes conglomerados por taxas de juros mais altas muito varivel segundo os a situao econmica dos Estados e fazem presses diferenciadas sobre os governos para obrigar os cidados a aceitar cortes oramentrios sem precedentes. Com o cuidado de no fazer presso excessiva - o que poderia desembocar numa moratria -, os investidores aliados aos organismos internacionais reforam a necessidade de que alguns Estados socorram outros mais ameaados como forma de evitar uma alta geral das taxas de juros (STREECK, 2012). Ademais, as economias nacionais ainda tem que lidar com a exigncia de crescimento econmico. A essa realidade os estados escandinavos vem enfrentando com uma nova remessa de reformas no sistema de proteo social, tal como caracteriza Abrahamson nas experincias nacionais mencionadas no texto. Na Islndia, devido ao alto ndice de desemprego (9,1%) atingido em 2009 comparado com os outros pases escandinavos, o governo fez alteraes na legislao do desemprego no sentido de tornar o mercado de trabalho mais flexvel, alterou as regras do seguro-desemprego, ampliando as possibilidades de acesso e fortaleceu as medidas de ativao, particularmente para quem tem menos de 24 anos. A novidade est nas iniciativas para aliviar as pessoas dos encargos das dvidas. A Finlndia, que ainda no havia se recuperado de crise anterior, tem priorizado o apoio aos cidados mais vulnerveis, tendo estabelecido, desde o final de 2009, um comit para reformas na proteo social e definio de diretrizes prioritrias, com a reduo da pobreza e medidas de segurana bsica devendo ser asseguradas. Na Sucia, onde o ndice de desemprego mantm-se crescente, o governo tem reduzido a tributao sobre o trabalho e penses, para tentar aumentar a

empregabilidade e diminuir a dependncia das transferncias, mas houve cortes de alguns programas. Na Noruega, apesar do nvel relativamente baixo do desemprego, o governo tambm est buscando reforar os esquemas de ativao. Para isso, tem reformado o sistema de penses e feito parcerias sociais para tornar o mercado mais inclusivo, com medidas como aumento da idade de aposentadoria, aumento do trabalho entre deficientes ou reduo das ausncias por doena. Na Dinamarca dos anos ps 2008, as iniciativas tem sido mais de natureza fiscal e menos voltadas poltica social, mantendo a mesma lgica anterior no que se refere flexisecurity. Se compararmos com os outros regimes de welfare, o sistema de proteo social escandinavo continua sendo o que apresenta o mais alto grau de proviso pblica, qualidade dos servios, os mais altos nveis de compensao, a despeito dos recuos recentes. Porm, as reformas trazem tona um novo perfil de welfare para esses pases ou, como afirma Abrahamson, no existe mudana paradigmtica? O prprio autor nos brinda com a resposta em outro texto ao afirmar que uma inflexo nos regimes de welfare pode ser vista pela transformao da forma de proteo em que a cidadania no mais definida em termos de status adquirido, mas a partir de sua possvel ou real contribuio sociedade, ou o que chamou de [...] cidado produtivo [...] (ABRAHAMSON, 2009b,p.9). Ademais, o questionamento sobre se justo que as pessoas recebam benefcios do Estado sem trabalhar, se afina com uma noo de justia que difere da tradicional justia distributiva calcada na socialdemocracia europeia do ps II Guerra. Ora, na modalidade institucional-redistributiva (ESPING-ANDERSEN, 1991) de proteo social, identificada com o padro social democrata, compete ao Estado a produo e distribuio de bens e servios extramercado, financiados por impostos e dirigidos a toda a populao, pressupondo universalismo e desmercadorizao dos direitos sociais e promoo da igualdade com alta qualidade nos padres de proteo.

As bases da universalidade e desmercadorizao esto associadas s referncias contidas no Plano Beveridge e concepo clssica de cidadania de Theodore Marshall. O Plano Beveridge foi uma referncia paradigmtica de uma [...] nova concepo [...] de proteo social, fundada nos princpios de unidade e universalidade, em que a [...] preveno da misria, a diminuio e o alvio das enfermidades objetivo especial dos servios sociais constituem, de fato, interesse comum a todos os cidados [...], funcionando [...] fundamentalmente como um meio de redistribuir a renda (BEVERIDGE apud WERNECK VIANNA; BARTHOLO JR, 2001, p.155)22. Para Marshall (1967), bem-estar o objetivo de qualquer esquema de proteo social e, em ltima instncia, de todas as polticas e do sistema econmico. Os servios sociais passam a ser encarados como partes permanentes do sistema social, cujos benefcios so concebidos como direitos, concedidos a todos pela sociedade e pelo Estado, o seu agente promotor. As polticas de bem-estar se foram desenvolvendo pelo acmulo de direitos, no sentido de construir igualdade social ou aquilo que Marshall (1967) considera como cidadania plena. Karl Polanyi, em sua famosa obra A Grande Transformao: origens de nossa poca, publicada em 1944, demonstra que em todas as demais pocas da histria da humanidade, a sociedade desenvolveu instrumentos polticos de proteo contra a desagregao que um mercado livre poderia realizar no seu tecido, tanto que as relaes mercantis sempre foram circunscritas pelos limites das relaes sociais reciprocidade, solidariedade, hierarquia, etc. Porm, embora em todas as sociedades anteriores a construo de formas de regulao social sempre tenha sido prioridade, no capitalismo industrial o sistema econmico tornou-se desideratum bsico, e o mercado assumiu a condio de regulador absoluto da vida social, trazendo como consequncia a desagregao, expressa em crises, depresses e guerras. Nesse sentido, o surgimento do Estado de Bem-Estar Social pode ser considerado a grande transformao do sculo XX, pois se concretiza como um poderoso instrumento de proteo, circunscrevendo a interao de mercado, baseada na ideia utilitarista de competio atomizada, em princpios de cooperao,
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BEVERIDGE, William. Social Insurance allied services. RELATRIO apresentado ao Parlamento por Ordenao de Sua Majestade, 1942, apud WERNECK VIANNA&BARTHOLO JR, 2001: 155.

com a proteo social sendo a pedra de toque para se entender que as relaes econmicas se devem embutir nas sociais (POLANY, 2000). Tais assertivas no se encontram mais no mago das respostas configuradas pelos estados escandinavos s tenses a que so submetidos na conjuntura contempornea. A agudizao recente da crise fez aparecer os limites dos sistemas de proteo escandinavos em responder equao entre competitividade e manuteno do alto valor agregado e a qualidade do padro de bem-estar oferecido, haja vista que as polticas ativas de emprego parecem relativamente impotentes perante o aumento repentino do desemprego aps 2008.
Referncias ABRAHAMSON, Peter. O modelo escandinavo de proteo social. In: Argumentum, Vitria, v. 4, n. 1, 2012. p. 7-36. ABRAHAMSON, Peter. O retorno das medidas de ativao na poltica de bem-estar dinamarquesa: Emprego e Proteo Social na Dinamarca. Ser Social, Braslia, v. 11, n. 25, p. 244-273, jul./dez. 2009 (a). ___. Belonging in the context of the Welfare State.In: INTERNATIONAL SEMINAR A SENSE OF BELONGING IN TWENTY-FIRST CENTURY: LESSONS WITH A GLOBAL PERSPECTIVE FOR AND FROM LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN, Santiago de Chile, november 23th and 24th, 2009. Presentation. CEPAL, 2009(b). Disponvel em: <http://www.cepal.org/dds/noticias/paginas/8/37518/texto-PeterAbrahamson.pdf>. Acesso em: jun. 2012. ___. European Welfare States beyond neoliberalism: toward the Social Investment State. In: Development and Society, v. 39, n. 1, p.61-95, jun.2010. AZEREDO, Beatriz. Polticas pblicas de emprego: a experincia brasileira. So Paulo: ABET, 1998. ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do WelfareState. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 24, 1991.

Em 2009, o Centro Brasileiro de Estudos de Sade do Rio de Janeiro organizou o volume da Coleo Pensar em Sade: Seguridade Social, Cidadania e Sade 23 para tratar do tema da seguridade social, convidando diversos especialistas para discutirem as bases conceituais da noo de seguridade social e os desafios contemporneos sua concretizao24. importante observar o quanto se tem avanado nos processos de gesto e nas articulaes interinstitucionais, nas esferas governamentais e sociais de 2009 at 2013. Fica aqui, de antemo, uma proposta de atividade de fixao aps leitura e anlise dos 2 textos a seguir. O primeiro de Adaza Sposati, seguido pelo de Maria Lcia Werneck Vianna: o que mudou em termos da institucionalizao da seguridade social e das polticas sociais no Brasil nesses ltimos 4 anos?
Seguridade e Incluso: bases institucionais e financeiras da assistncia social no Brasil (Aldaza Sposati 25) Apesar de que j tenham se completado 20 anos da introduo oficial da seguridade social em uma constituio brasileira, no se pode afirmar considerando-se as contingncias de uma sociedade de mercado como a brasileira que ela tenha sido plenamente institucionalizada, efetivamente pactuada, ou mesmo, incorporada no senso comum. Pode-se afirmar, no caso brasileiro, que nesses 20 anos a seguridade social no se consolidou como rea de gesto, como forma de discusso e participao democrtica. No se trata de um retrato desanimador, mas da constatao de que o reconhecimento das polticas sociais no Brasil um processo fragmentado e
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Organizadores: Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato e Sonia Fleury O volume est dividido em 2 partes: Desafios cidadania e coeso social: direitos sociais, universalidade e integralidade , com Sonia Fleury, Joan Subirats, Eva Alfama, Anna Obradors, Anlia Mara Minteguiaga e Maria Lucia Werneck Vianna Roger Rios; e Conflitos e contradies na institucionalizao da seguridade social no Brasil, com Marcio Pochmann, Jos Roberto Afonso e Gabriel Gdalevici Junqueira Sulamis Dain, Eli Ila Gurgel, Pedro Paulo de Salles Dias Filho, Aldaza Sposati e Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato.

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Doutora em Servio Social. Professor titular da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Coordenadora do Nepsas - Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistencia Social e do Cedest - Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais. Foi secretria das Administraes Regionais (1989/1990) e da Assistncia Social da cidade de So Paulo (2002/2004). Vereadora da Cidade por 3 mandatos consecutivos (1993-2004).

setorial e que, em contraponto, a noo de seguridade social intersetorial, exigindo interrelaes no processo de gesto. O processo de gesto setorial marcado por interesses especficos, corporaes determinadas, fora de movimentos sociais e sindicais que se expressam de forma variada, histrica e conjunturalmente. O nascedouro da concepo de seguridade social, agregador de polticas sociais, no campo da proteo social nasce e se impe na lateralidade das lutas dos movimentos sociais pr-constituintes e, por consequncia, a eles estranho ou de traduo limitada ao mbito da poltica em que esto inseridos. A institucionalizao da concepo da seguridade social se d aps 60 anos da presena da previdncia social, no pice das lutas pelo direito sade dos anos 1980 e durante uma incipiente discusso na sociedade e na academia sobre a assistncia social como dever do Estado e direito de cidadania. A aplicao no Brasil do conceito de seguridade social, cujo nascedouro um espanholismo atribudo ao discurso de Bolvar foi palco de crticas, at irreverentes, de deputados durante a redao da Constituio Federal de 1988. O ponto nodal da questo a frgil pactuao do contedo da seguridade social na sociedade brasileira. Sua fora aparece mais por extenso da poltica de previdncia social para a qual, no raramente, tomada como sinnimo. A seguridade social permanece mais como conceito referenciado por analistas, pesquisadores, militantes do que uma efetiva aplicao na institucionalidade governamental. O contedo e a inclusividade do conceito varivel, tomado por vezes como sinnimo de seguro e referido legislao social do trabalho. Nesse caso, e nos termos de Esping-Andersen (1991), discutir seguridade social no Brasil ainda no tratar de um campo de ao desmercadorizado, condio essencial para constituir uma poltica social pblica.

A previdncia social na forma de seguro pblica e privada, vinculada aos direitos do trabalho. A sade pblica e privada e vinculada a direitos de cidadania, humanos e sociais. A assistncia social proteo social pblica e no lucrativa. Nesse sentido enfrenta o embate em se constituir no campo do direito em marcos diferenciais da filantropia, benemerncia, gratuidade, etc. preciso ressaltar, de sada, que estabelecer o campo da seguridade social no Brasil, embora explcito na Constituio, significa agregar mltiplas institucionalidades e dispositivos que no aplicam princpios similares e nem tm prticas integradas. A seguridade social, constitucionalmente definida, no encontrou ainda regncia institucional no Estado brasileiro que instale sua unidade de gesto ou de alcance de direitos. Os marcos de cobertura social que interferem na seguridade social no Brasil so diferenciados em conceito e condicionalidades, o que no permite afirmar que sua institucionalidade no Brasil tenha alcanado o princpio da universalidade, ainda que o inciso I do artigo 194 da Constituio afirme que a base organizativa da seguridade social seja a universalidade de cobertura e do atendimento. Aqui repousa o principal significado de seguridade social para as polticas sociais que lhe so afetas: a aplicao da concepo de universalidade e que, antes de mais nada, supe conhecer, incorporar, considerar a totalidade da demanda. Mesmo que a ao ainda no oferea cobertura para todos, preciso reconhecer quem so esses todos, onde esto, quais suas caractersticas, necessidades e demandas. O processo de incluso do cidado no alcance de uma poltica implica o seu anterior reconhecimento como demandatrio de atenes a determinadas necessidades e acessos. A taxa de cobertura de uma poltica social face demanda um clculo de construo contnua que exige capacidade e o conhecimento institucional e acadmico que permitam formul-lo. A

presena do clculo da taxa de cobertura j em si um passo para a universalidade, pois exige o reconhecimento da totalidade da demanda. Trata-se de uma medida inclusiva, ainda que concretamente nem todos demandantes j estejam efetivamente includos no acesso. Nessa perspectiva a previdncia social deveria considerar no s os trabalhadores j segurados, mas a totalidade dos trabalhadores formais e informais como seu universo. As tcnicas de georreferenciamento permitem dispor no s de ndices mdios de cobertura, mas ndices territorializados desde a microescala equivalente ao setor censitrio, isto , 200 famlias. Portanto, pode-se conhecer de forma localizada os ndices de seguridade pela cobertura efetiva das polticas sociais. No caso da assistncia social ainda esto em desenvolvimento estudos sobre: incidncia de situaes e demandas; registro de servios instalados e sua capacidade de ateno. No h ainda conhecimento instalado de cobertura das atenes em benefcios e servios. Essa capacidade tem sido de difcil introduo na poltica de assistncia social, pois sua lgica nunca foi a da universalidade ou do compromisso com a demanda, mas de ateno a quem a solicitava individualmente. Propor polticas de massa para coletivos populacionais e sair do mbito de atenes limitadas a indivduos ou clientes uma meta cujo alcance ainda depende da instalao de uma nova cultura de gesto. A primeira tese aqui defendida a de que no Brasil cada uma das polticas sociais tem trajetria prpria para sua incluso e permanncia na agenda pblica; por consequncia, no se tem um referencial unitrio do conjunto de direitos sociais a compor o patamar brasileiro de seguridade social.

As polticas pblicas e sociais no Brasil tm sua institucionalidade marcada por trajetrias isoladas de incluso na agenda pblica a partir de conjunturas e interesses de foras sociais em disputa. Partindo desse pressuposto empiricamente registrado, afirma-se que o fato de ter sido instalado no Brasil, para efeito de controle de receitas e de gastos (o oramento da seguridade social OSS), a realidade institucional da gesto da seguridade no traduz essa unidade, ou integrao, para produzir a ateno aos usurios e o acesso a seus direitos. Cabe ainda chamar a ateno heterogeneidade dos princpios que orientam as respostas sociais de cada poltica social que constitui a seguridade social no Brasil. A natureza dos direitos atribudos a cada uma delas distinta. A previdncia social traz cena o direito do contribuinte. A sade e a assistncia social se apoiam no direito de todos como direito humano e social, mas tambm como condicionado. O direito de todos desde que: tenham tal idade, tal molstia, tal renda, etc. A noo de direitos de todos atravessada por determinadas condies que podem fragilizar o alcance do direito e que, sem dvida, reconstroem com novos elementos a noo de universalidade. Crticos da seguridade social brasileira assinalam seu carter restrito, na medida em que abrange trs polticas sociais, no se estendendo a outras reas como habitao. Considera-se que se trata de uma leitura baseada no alargamento da seguridade social. Essa crtica tem fundamento, dado o carter abrangente da proteo social, mas preciso ter presente que ainda no se consolidou, entre as trs polticas sociais, o dilogo de operadores da seguridade social para os brasileiros. Para a previdncia social, a assistncia social um brao auxiliar destinado a gerir benefcios no contributivos que dela nasceram como o caso da Renda Mensal Vitalcia. Com isso, h uma relao utilitria da previdncia para a assistncia social. Para a sade, a assistncia social vista como produtora de atenes a segmentos mais precarizados, completando o acesso a medicamentos, prteses, etc., isto , acessando pela assistncia social

mercadorias que deveriam ter capacidade de consumir. Nesses modos de entender, a assistncia social caracterizada como brao auxiliar e no poltica de proteo social federativa que opera atravs de benefcios e rede de servios. A regulao de direitos de segmentos sociais como os de crianas e adolescentes e de idosos acrescentam novos elementos seguridade social brasileira, todavia, essa inter-relao no foi ainda construda. O grande desafio que se coloca, aps essa ordem de argumentos, para efetivar a relao entre seguridade social e incluso social no Brasil, pe em questo a viabilidade (ou no) de se superar a ausncia de inclusividade entre as trs polticas sociais que compem a seguridade social brasileira: previdncia social, assistncia social e sade. Um primeiro resgate dos elementos a serem enfrentados para superar o desafio da ausente inclusividade institucional do modelo de seguridade social brasileira permite identificar: diversidade no processo de institucionalizao das polticas que compem a seguridade social no aparato organizacional do Estado e nos entes federativos; diversidade de critrios de incluso de usurios entre as trs polticas que compem a seguridade brasileira: previdncia social, sade e assistncia social; diversidade de trajetria de alcance e o modo de desmercadorizao de cada uma das trs polticas que compem a organicidade social brasileira, distinguindo-as entre o campo pblico, privado e a mediao do filantrpico; diversidade do modelo de gesto de cada poltica em um estado de modelo federativo o que resulta em graus diversos de institucionalidade em regies, estados e cidades; diversidade do campo de institucionalizao dos direitos dos usurios que flui entre direitos trabalhistas, direitos humanos e direitos sociais;

diversidade de modos de operao de cada poltica entre servios, benefcios e seus modelos de cobertura; natureza fluida dos nexos e insuficincia de pontes entre as trs polticas no ambiente do direito seguridade social. A relao heterognea de fora entre as trs polticas que compem a seguridade social brasileira constatvel no volume de financiamento de cada uma delas, pela dimenso de suas demandas e interesse que provocam na economia de mercado. A previdncia social a forte poltica dentre as trs em contraponto e, a assistncia social seu antnimo pela fragilidade. A trajetria de institucionalizaes e relao de pertencimento seguridade social Embora a Constituio Federal de 1988 tenha colocado o tema da seguridade social como abertura temtica do ttulo VIII Da ordem social, estabelecendo princpios orientadores comuns para as trs polticas (sade, previdncia social e assistncia social), o tempo e o modo de institucionalizao de cada uma delas no interior do Estado, gerou densidades diversas de pertencimento/inclusividade no mbito da seguridade social. Essa diversidade fragiliza e refora ao mesmo tempo, a concepo de seguridade social brasileira. A institucionalizao da previdncia social, ainda na primeira repblica (1923), demarca a regulao estatal da fora de trabalho como insumo para a industrializao emergente e, ao mesmo tempo, a aliana do Estado com a burguesia em trnsito da produo agrcola para industrial, o assentamento do populismo varguista em meio s lutas e greves operrias no contexto do movimento anarquista. O formato inicial de seguro, segundo o tradicional modelo bismarckiano, que no perodo orientava as polticas sociais de carter liberal, marca o nascedouro dessa poltica no Brasil. Nasce aqui o que at hoje persiste, a mistura entre poltica social e poltica trabalhista ou da legislao social do trabalho com a legislao social no campo da cidadania. Diga-se de passagem, que o artigo 193 da Constituio, o primeiro do captulo Da ordem social, mantm esse emaranhado de fios e tramas ao

considerar que a ordem social tem como base o primado do trabalho e, como objetivo, o bem-estar e a justia social. Ainda que objetivando o welfare e a justia social a porta de entrada parece ser o trabalho que, na linguagem vulgar identifica-se com a carteira assinada do trabalhador formal. Reproduz-se aqui a concepo de cidadania regulada. Primeiro preciso ter a carteira de trabalho assinada para depois ser cidado. A trajetria de institucionalizao da sade segue caminho diverso. De incio ela exigiu o trnsito do cuidado da sade do mbito familiar privado para o pblico, o que implicou no redirecionamento da instituio hospitalar, antes voltada para males genricos, de uso exclusivo da sade. Em seguida, o avano do conhecimento cientfico para o trato das epidemias e pandemias e a evoluo da cultura preventista levaram construo da concepo de sade pblica e coletiva. O desenvolvimento da responsabilidade estatal para com a sade pblica constitui a base do modelo brasileiro de ateno pblica sade com respectiva hierarquizao e descentralizao de servios. Esse processo provocou a passagem do conceito de proteo sade de corporaes, fruto da cultura das mutualidades, para a sade da populao. A incorporao da presena dos movimentos de luta pela sade, como interlocutores coletivos desenvolveu as bases para noo da sade como direito do cidado e no s do trabalhador, ampliando a concepo de sade coorporativa das antigas mutualidades ou das caixas de aposentadoria. Esse conjunto de trnsitos, aqui extremamente resumidos, destaca uma segunda grande marca. Trata-se de uma trajetria que atravessa sculos desde o Brasil Colnia. Ela sempre foi dividida entre atenes privadas, pblicas e filantrpicas. A previdncia social, em contrapartida, s aparece como rea depois da abolio da escravatura e do surgimento do trabalho sob contrato. Ela foi precedida tambm pelas mutualidades das corporaes, mas no propriamente na forma de seguro e sem a presena de Estado. A primeira Carta Magna de 1824, em seu inciso XXXI, fala do Estado garantidor de socorros pblicos. A segunda Constituio, de 1891 (ps Proclamao da Repblica), assinala a aposentadoria de funcionrios pblicos em caso de invalidez (artigo 75). A iniciativa de Eloy Chaves de 1923

aparece na Constituio de 1937 como seguro social, sendo substituda em 1946 pela concepo de previdncia social. A previdncia social de gesto federal quando pblica, portanto, sua construo no federativa, assim como as duas outras polticas que compem a seguridade social no incorporam em sua gesto os trs entes: unio, estados e municpios. No caso da sade, a Constituio Federal contm princpios que orientam claramente sua gesto atravs de sistema nico nacional, o que introduziu no pas a estratgia de pactuao entre entes federativos num processo de modelo nico entre os gestores estatais. No processo de institucionalizao do novo modelo de poltica de sade como direito para todos, alguns Estados ou municpios anteciparam sua adoo ao Ministrio da Sade, cujo reordenamento institucional foi mais lento face s suas novas atribuies perante o Sistema nico de Sade (SUS). O trnsito do campo da assistncia social para a seguridade social tem suas peculiaridades. A primeira delas a constatao histrica de que a via de entrada da assistncia social na seguridade social se deve mais necessidade de dar previdncia social o carter homogneo de uma poltica contributiva de seguro social. Benefcios no contributivos, nascidos no mbito da previdncia social, como a Renda Mensal Vitalcia, deveriam ser apartados do seu calculo atuarial. Essa racionalidade enquanto medida de gesto correta, mas, do ponto de vista poltico, no ocorreu como resultante de uma pactuao socialmente construda. A presena da assistncia social na seguridade social alarga o alcance da proteo social brasileira para a forma no contributiva. Outro destaque que a introduo da assistncia social na seguridade social se deu pelo campo dos benefcios e no dos servios. Esse legado trouxe para a assistncia social uma diacronia denominada poltica de seguridade social sem ter, ainda, providas as efetivas concepes e condies para ser uma poltica setorial e de seguridade social. Muitas decorrncias podem ser destacadas:

incapacidade da ao direta do Governo (federal, estadual, municipal) no campo da assistncia social no desenvolvimento de polticas de massa e pr-ativas direcionadas universalidade, j que sua tradio sempre foi agir mediante solicitaes selecionadas por teste de meios individuais; incapacidade institucional em reconhecer e instalar uma rede de servios, j que sempre se pensou e operou por iniciativas pontuais, em geral desencadeadas por organizaes doutrinrias e financiamento de projetos sociais, portanto, aes descontinuas sem perspectiva de rede; ausncia de informaes sobre o conjunto das aes dos trs nveis de governo nesse campo e, por consequncia, alta heterogeneidade ao se dar consistncia ao contedo da ao do Estado na assistncia social; a tradio desde o Brasil colnia de incorporar a benemerncia e a filantropia como assistncia social. Essas marcas resultam em mltiplos retardos: s em 1993 foi promulgada a lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), cinco anos aps a Constituio; s em 1996 foi iniciada a concesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC) para o idoso e pessoa com deficincia (oito anos aps a Constituio); s em 2004 um decreto presidencial afirmou que o financiamento anual dos servios de assistncia social deveria ter carter continuado (15 anos aps a Constituio); s em 2005 foi aprovada uma norma tcnica regulando o Sistema nico de Assistncia Social (Suas) (16 anos aps a Constituio); s em 2008 (70 anos aps a criao do CNSS em 1938 e 20 anos aps a Constituio) foi alterado o carter do Conselho Nacional de Assistncia Social, retirando-se dele a competncia equivocada em dar Certificado de Organizao Beneficente (Cebas) a instituies de educao, sade, cultura, esporte e assistncia social (70 anos aps a criao do CNSS em 1938 e 20 anos aps a Constituio) para que elas obtivessem iseno junto ao INSS. O processo de institucionalizao da assistncia social enquanto poltica social de construo muito recente e ainda titubeante, j que existem correntes de pensamento que resistem a aceit-la como poltica pblica. O

mosaico dessas resistncias, de matizes ideolgicas diferenciadas, retarda a transio da assistncia social do campo de aes de ajuda e amparo para o da poltica pblica de direitos. Alguns no aceitam a assistncia social como poltica setorial e, para eles, essa seria uma rea de atendimento auxiliar ou processante das demais polticas sociais. Essa corrente, de um lado, segrega os pobres como os que devem ser atendidos pela assistncia social enquanto uma poltica que processa acessos a bens em espcie ou materiais fora do mercado e sob a justificativa da pobreza. Esse mesmo movimento considera de forma utilitria a assistncia social como linha de apoio ou auxiliar que permite preservar padres tcnicos de polticas sociais como: sade, educao, habitao, entre outros, pensados para setores mdios da populao e sua capacidade de automanuteno atravs do mercado. Por exemplo, o acesso ao material escolar indicado pela escola pblica depende da capacidade de consumo no mercado dos pais que devem compr-lo, para que o filho possa frequentar o ensino pblico. Incluir a merenda, o material escolar ou o uniforme como parte do processo divulgado, equivocadamente, como assistencialismo. De fato, a completude da ateno pelo Estado de uma necessidade desmercadoriza alguns meios para alcance de resultados. Vale dizer o material escolar, a alimentao na escola, o uniforme escolar, o medicamento ou a prtese na sade. A ausncia da completude da ateno permite tambm a presena da poltica do favor que tem feito da assistncia social a distribuidora de culos, cadeiras de rodas, roupas para o nascituro e, assim por diante. O carter no universal do acesso que combina atenes pblicas com consumo de bens no mercado considera a assistncia social linha auxiliar ou processual, enquanto provedora de bens aos mais pobres, que ficam de fora do mercado. Ao invs de as polticas de educao e de sade serem provedoras de tais bens, prprios ao seu trabalho e resultados, usam da assistncia social para apartar um conjunto da populao que utiliza os seus servios. Assim, no alteram o padro tcnico da ateno que proporcionam, para que no tenham que estend-la a todos os usurios de seus servios. Nem todos os cidados no Brasil tm as pr-condies pessoais ou familiares para proceder a uma dada ateno. Incluir essas condies objetivas do cidado de vida precarizada sob tal concepo seria precarizar a poltica social. Cada poltica social, ao incluir o cidado nos limites de sua vida

concreta, precisa rever e ampliar o alcance objetivo do respectivo processo de ateno. Uma segunda concepo da assistncia social preserva o Estado da responsabilidade sobre essa poltica. Prope a permanncia do princpio da subsidiariedade, defendido pela Democracia Social Crist, desde a Encclica Rerum Novarum. Desenvolve uma crtica ao crescimento da assistncia social dentre as responsabilidades estatais. Considera-se que o caminho do Estado deveria ser o repasse de recursos financeiros para as entidades sociais e essas realizarem a ateno populao. Trata-se, no caso, de impedir que a assistncia social se constitua em uma poltica de ateno social que pudesse gerar direitos sociais. Cada entidade social produz a quem entende, e no a todos que dela necessitem uma dada ateno. No se aplica o princpio da universalidade, portanto, nem o princpio da seguridade social aplicado. Essas formas de compreenso da assistncia social rompem com a concepo que a vincula seguridade social, sem que haja a preocupao com a isonomia que exige estender essa ateno a todos que dela necessitem, isto , em direo universalidade. Uma terceira corrente, que se pretende crtica, de fato fortalece as anteriores de trao conservador e considera a assistncia social uma estratgia da regulao neoliberal. Considera-se negativa a presena da assistncia social e desenvolvem um slogan da assistencializao das polticas sociais referindo que o crescimento do campo de ao da assistncia social negativo. As trs concepes terminam por conceber o campo de ao da assistncia social de forma segregada a segmentos sociais. Sob tais vises ela deveria apartar para cuidar e atuar somente quando forem poucos aqueles a serem cuidados. A partir de 2005 foi institudo o Suas que reproduz o modelo de pactuao entre os agentes estatais das trs instncias de governo. Como no caso da sade, municpios articulados com lutas sociais locais, protagonizaram experincias de nova institucionalidade para a assistncia social. Diferentemente da sade foi a grande alterao do rgo Gestor Nacional a

Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) que, em 2004, impulsionou a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social, sustentadora do Suas em resposta s deliberaes da 4 Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2003. A efetivao do Suas se baseia no contedo da Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 (PNAS-04) que estabelece o campo da proteo socioassistencial com centralidade na capacidade protetiva da famlia. As fragilidades do ciclo de vida, as vitimizaes, as excluses, so objeto da ao a partir da anlise de riscos e vulnerabilidades sociais a que esto sujeitos os indivduos e as famlias. A direo da poltica afianar seguranas sociais de acolhida, convvio e capacidade bsica de auto-manuteno que possibilitem incluso e emancipao. As polticas de assistncia social tm sua organizao direcionada para a realizao de trs funes: proteo social, vigilncia social e defesa de direitos. A proteo social hierarquizada em bsica e especial opera atravs de benefcios em pecnia e e em bens e uma rede de servios de acolhida, convvio e de desenvolvimento socioeducativo. mais conhecida pelos benefcios em pecnia que tm carter massivo, com destaque ao programa de transferncia de renda nominado Bolsa Famlia e que cobre cerca de 44 milhes de habitantes, e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) que beneficia 3,2 milhes de famlias ou cerca de 12 milhes de habitantes. Tempos e processos bastante diferenciados, em modelos e burocracias significativamente distintos acompanham as trs reas da seguridade social brasileira. Essa diferenciao registra sensvel distncia no conhecimento acumulado entre os agentes institucionais, bem como na base cientfica, pesquisa, produo de indicadores, dados, estudos comparativos de cada uma delas. Isso tudo produz forte distino na estabilidade e modo de incluso de cada rea na agenda e institucionalidade estatal.

O dilogo entre a produo do conhecimento sobre cada uma dessas polticas e sua articulao no mbito da seguridade social ainda campo em construo. Os nexos entre as trs polticas como modelo de seguridade social ainda so refm da diferenciao do conhecimento sobre cada uma delas em particular. Enquanto a gesto da previdncia social poltica federal que se relaciona com empresas, empresrios e segurados, a sade e a assistncia social so polticas federativas que se relacionam com os entes de cada esfera estatal e sujeitos coletivos da sociedade. O grau da organicidade de interlocutores coletivos bastante diferenciado como de estimulao diversa no modelo de gesto de cada uma dessas polticas. A sade revela maior consolidao de conselhos participativos desde os municpios. O modo de gerenciamento da sade e da assistncia social exige capacidades de relacionamento com os 5.564 municpios, 26 Estados e um distrito federal para construo da isonomia nacional. As trs polticas mantm o papel de regulao das atividades privadas em seu campo de ao. A previdncia social e a sade mantm relaes complementares no campo dos seguros sociais, que exigem da sade forte demanda perante os seguros privados de sade que, em quase sua totalidade, vinculam-se mais a empresas e menos a segurados individuais. A gesto da sade e da assistncia social guarda modelos similares de democratizao da gesto atravs dos conselhos paritrios de gesto. A presena desses conselhos obrigao legal para habilitao de municpios e estados no Suas. So realizadas Conferncias regulares para deliberao coletiva no mbito de cada esfera de governo com presena de delegados da sociedade. Isso no ocorre no caso da Previdncia Social. A previdncia social retraiu-se em suas formas participativas atravs de conselhos, utilizando-se espordica e conjunturalmente de fruns de debates. O Conselho de Seguridade Social, locus de interlocuo entre as trs reas, teve curto espao de funcionamento, sendo extinto pouco aps sua

instalao. No h espao institucional regular para o debate sobre a seguridade social. importante ressaltar a complexa relao filantrpica existente entre as trs reas de ao e que ainda objeto de polmica discusso no Congresso Nacional no que diz respeito ao formato de relao entre Estado e organizaes no lucrativas26. A assistncia social pela anterioridade da prtica de entidades sociais na prestao de servios e cuidados sociais tem baixa presena de servios estatais com gesto direta e forte presena de ao atravs de convnios com a filantropia privada, em grande parte de natureza doutrinria e religiosa. Essa relao mediada por convnios e bastante diferenciada entre os trs entes federativos. A sade com tradio de prestao direta atravs de servios pblicos vem expandindo uma nova forma de gesto conveniada de servios, principalmente com hospitais geridos por organizaes sociais (fundaes, Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico Oscip, entidades sociais), na maioria das vezes quebrando o vnculo de direito dos usurios perante o Estado. Enquanto a previdncia social opera atravs de benefcios regulados pela legislao trabalhista que vincula os usurios atravs de uma rede bancria, a sade mantm relao face a face com os usurios atravs de seus servios. Os postos da previdncia social tm funo cartorial para o estabelecimento de vnculo entre o trabalhador e a previdncia social na condio de segurado ou a verificao do cumprimento de requisitos e condicionalidades para a incluso do segurado nos benefcios. A assistncia social, por sua vez, opera no mbito dos servios e dos benefcios. No caso dos servios, sua relao direta reduzida pela mediao das entidades sociais. No caso dos benefcios, preciso distinguir os benefcios continuados e de transferncia de renda de mbito federal,
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Trata-se do debate da MP 446/08 sobre o processo de institucionalidade de concesso de iseno de contribuio previdenciria a entidades consideradas beneficentes e filantrpicas.

que utilizam a rede bancria para transferir o valor financeiro ao usurio, e os benefcios eventuais de mbito local, que utilizam da relao face a face entre o tcnico municipal e o usurio. A relao dos usurios com as trs polticas de seguridade social brasileira diferenciada, com tendncia a maior presena indireta atravs da rede bancria privada e de casas lotricas ou, mediada por tcnicos de organizaes sociais. O exame da inclusividade institucional dos brasileiros na seguridade social brasileira tarefa complexa que exige a adoo de mecanismos de registros ainda inexistentes. No se sabe dizer quantos previdencirios e no previdencirios usam das atenes de sade e assistncia social e vice-versa. A condicionada incluso dos usurios O complexo quadro da institucionalidade brasileira da seguridade social ganha tambm contornos especficos quando examinados a partir das caractersticas de seus usurios. A previdncia social, como se sabe, vincula beneficirios a partir de sua situao de trabalho e contribuio mensal, integral ou partilhada com empregados. A universalidade da previdncia social vinculada condio de efetivao do pleno emprego para todos aqueles em perodo ativo, dos 16 aos 60 anos. O Brasil, em janeiro de 2008, de acordo com o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e com base nos sistemas de Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) registrava aproximadamente 37 milhes de empregos formais (36.915.562) com incremento de 29% nos ltimos cinco anos (Tabela 1). Apesar do carter ascendente da oferta de empregos (que marcou o ano de 2008) ainda se est longe da plena incluso de todos em idade ativa no

emprego formal. Trata-se de uma meta de quase impossvel alcance, quer pelo modelo produtivo, quer pela distncia entre as caractersticas da fora de trabalho disponvel e os requisitos de vagas a serem ocupadas ou criadas. A cobertura previdenciria, como se sabe, voltada para a reposio, a menor, do valor do salrio nos momentos em que o trabalhador impedido de exercer sua funo. Estar protegido significa ter salrio ou seu substituto. Trata-se, no caso, da concepo de proteo filiada ao mercado, isto , capacidade de adquirir mercadorias ofertadas na relao compra e venda. Portanto, a seguridade para a previdncia social baseia-se no acesso a renda que habilita o segurado a adquirir produtos e servios no mercado. Para a sade a incluso se concretiza pela oferta em quantidade e qualidade de servios e atenes a todos. Acrescenta-se que essa incluso depende tambm da capacidade tcnica e operativa dos servios de sade de possibilitar a cobertura s necessidades diferenciadas dos ciclos de vida humana e da particularidade de segmentos e sndromes. necessria a presena do alcance das iniciativas de carter preventivo e fomentadores do desenvolvimento humano sadio e sua distribuio pelos territrios. o intervalo entre caractersticas da demanda e oferta em cada territrio das atenes que estabelece o perfil de incluso na poltica de sade. A assistncia social tem perfil ainda pouco delineado quanto sua demanda e por dois motivos principais. Primeiro, pelo modo como vem sendo gerida por rgos pblicos ou privados, caracterizando-a pela mera presena de atendimento ocasional, em geral de baixa continuidade e ateno individual. Segundo, pelo fato de que o campo de ao dessa poltica no alcanou consenso. Para aqueles que entendem a assistncia social como poltica destinada ao alvio da pobreza, seu campo o da distribuio de bens materiais ou em espcie (dinheiro) aos mais pobres, que se encontram sob situao de agravamento. Para tanto, deveria operar sempre atravs de teste de meios, selecionando as piores situaes. O nvel de precarizao da renda seria o critrio de incluso.

Trata-se aqui da ocorrncia do que h duas dcadas Fleury (1989) nominou como cidadania invertida revs de um direito de incluso social. Primeiro preciso que o cidado informe que nada tem para que, ento, tenha acesso a um benefcio. A poltica de transferncia de renda fundamentalmente baseada nesse critrio. Ela vem atingindo maior volume de beneficirios e recursos financeiros. Incluem-se aqui mais de 11 milhes de famlias (11,1 em julho de 2008) alcanadas pelo Programa Federal Bolsa Famlia, que cobre 99% das famlias categorizadas como pobres, isto , com renda per capita de at R$ 120,00 (cento e vinte reais) por membro da famlia27. Para esses 11 milhes de famlias beneficirias foram destinados 12 bilhes de reais do Oramento Federal em 2008. Os resultados desse investimento social vm apresentando significativo impacto na alterao da situao de miserabilidade dos brasileiros nele inclusos. Dados oficiais assinalam que 9,7 milhes de brasileiros (2003 a 2006) saram da misria, ou seja, cerca de 20% das famlias beneficirias. Registra-se ainda que cerca de 2 milhes de famlias deixaram o programa pelo aumento de renda ou por auditoria realizada. O Benefcio de Prestao Continuada (BCP) direcionado ao idoso e pessoa com deficincia independentemente da idade, com renda per capita familiar, que no pode ser superior a do salrio mnimo. um benefcio alcanvel por testes de meios e sua distribuio chegou em dezembro de 2008 a 3,2 milhes de beneficirios, o que inclui os 362 mil beneficirios do Programa Renda Mensal Vitalcia, extinto em 1996. Seu valor de um salrio mnimo, com impacto financeiro em dezembro de 2008 de 15,4 bilhes de reais. estimado que em dezembro de 2006, o gasto com BCP correspondia a 0,41% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. A incidncia do BPC sobre a populao idosa, acima de 65 anos, de quase 7% e cerca de 5% da estimativa da populao brasileira com deficincia. A Tabela 2 demonstra esses percentuais. Em sua totalidade o benefcio cobre
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2 Est previsto ampliar esse per capita para R$ 138,00 (cento e trinta e oito reais) a partir de maio de 2009 por ter sido o Bolsa Famlia considerado uma poltica anticclica face a crise financeira.

cerca de 1,5% da populao brasileira. No se tem dados censitrios sobre toda a populao brasileira com deficincia e seus meios de vida. O exame dos meios e qualidade de vida da populao acima de 65 anos no possui ainda dados censitrios. O idoso rural dispe tambm da cobertura do Benefcio Rural de acesso individual e independente da renda per capita da famlia. Por consequncia, o BPC tem maior aplicabilidade para o idoso urbano. Esse conjunto de benefcios tem forte dilogo com os benefcios da previdncia social, sendo por vezes confundido o seu vnculo entre a rea da assistncia social e a da previdncia social. O site da previdncia social os apresenta como parte de sua ao. Alguns menos avisados consideram que a Loas tem por nico disposto esse benefcio e tratam-no equivocadamente de o Loas. No se dispe de estudos que permitam, comparativamente, estabelecer o grau de distncia da seguridade social e suas polticas efetivao da universalidade.

A assistncia social na seguridade social As bases institucionais para a gesto da poltica de assistncia social so ainda bastante difusas entre os governos municipais e estaduais. No caso dos Governos Estaduais, tm sido assinados pactos de aprimoramento de gesto entre governo federal e Estados da federao. Os municpios tm se vinculado ao Suas atravs de um processo de habilitao que registra graus crescentes de cumprimento das exigncias da implantao desse sistema. O gasto com a Poltica de Assistncia Social compreende 1% do PIB (0,82% em 2005). Corresponde, ainda, a cerca de 6% do Oramento da Seguridade Social (OSS) e percentual semelhante do gasto social direto. Algumas questes merecem destaque no financiamento da poltica de assistncia social. Entre elas, a reduo do percentual de gastos de estados e municpios medida que crescem os investimentos, como mostram os Grficos 1, 2 e 3 e a Tabela 3. O conjunto de informaes mostra que o financiamento da assistncia social ainda instvel.

No mbito federal, o maior volume de recursos destinado a benefcios. Estes ocupam mais de 90% dos recursos oramentrios federais para a assistncia social. nos municpios que os servios so mais demandados, assim como ocorre na rea da sade ou mesmo da educao. Essa questo gera a polmica da ampliao dos quadros municipais de servidores para prover tais servios. Tal ampliao bate a frente com a Lei de Responsabilidade Fiscal e o percentual a ser gasto com o funcionalismo municipal. O processo de trabalho social procede em grande parte de profunda cultura artesanal e inicia sua alfabetizao na informatizao da gesto. Estudo realizado pelo Nepsas/PUCSP, a pedido do CNAS construiu indicadores sobre a gesto municipal da assistncia social (Sposati, 2007). Assusta o ndice de 40% de rgos de assistncia social geridos por primeiras-damas.

Consideraes finais Muito h, ainda, por ser analisado sobre os processos de gesto e, em particular, sobre o que ocorre no campo da assistncia social nas trs esferas de governo. A anlise aqui procedida destaca uma questo principal: a ausncia de locus contnuo para o debate sobre a seguridade social brasileira. Fica o forte desejo de realizao de um Grande Frum, um Congresso sobre o tema antes que a nica pea de resistncia institucional, o OSS, se dissolva no redemoinho da Reforma Tributria.

Referncias Esping-Andersen, G. As trs economias polticas de welfare state. Revista Lua Nova, So Paulo, Cedec, n. 24, p. 85-115, 1991. Fleury , S. Assistncia na previdncia social: uma poltica marginal. In: Fleury, S.; Sposati, A.; Falco, M.C. (Org.). Os direitos (dos desassistidos) sociais. So Paulo: Cortez, 1989. p. 31108. Sposati, A. (Coord.). Indicadores da gesto municipal da poltica de assistncia social no Brasil, 2005/2006. Braslia, DF: MDS/CNAS, 2007.

O ttulo do prximo artigo : A Nova Poltica Social no Brasil: uma prtica acima de qualquer suspeita terica? 28 E foi escrito pela doutora em Cincia Poltica, professora do Instituto de Economia da UFRJ e coordenadora do Laboratrio de Economia Poltica da Sade e Proteo Social da UFRJ Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna. um texto denso, que vai analisar com mais profundidade conceitos, princpios, natureza e papis das polticas sociais modernas, identificando polaridades clssicas e suas relaes com diferentes ideologias. Vai passar pelas questes dos direitos, da liberdade e da igualdade. Vai retornar aos modelos de Beveridge e Marshall, com outro olhar.
Introduo H exatos 20 anos a Assembleia Nacional Constituinte finalizava seus trabalhos. A Carta, aprovada em outubro de 1988 e aclamada pelo ento presidente do Congresso Nacional como Constituio Cidad, traria mudanas significativas no que concerne proteo social no Brasil. Direitos
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VIANNA, Maria Lcia Werneck. Revista Praia Vermelha. Rio de Janeiro, vol.18 n 1. Escola de Servio Social/UFRJ,, 2008.

individuais e coletivos foram ento expandidos. Em especial, a introduo da expresso Seguridade Social e do sentido que emprestava s polticas que designava mostrou-se claramente inovadora e sugestiva. Tratava-se, afinal, de um passo importante, a consigna constitucional, para o ingresso do pas no universo civilizado dos Estados de bem-estar social. A definio de seguridade social impressa no artigo 19429 revela sua semelhana com o modelo Beveridge30. Os dois princpios contidos no famoso relatrio que deu origem reforma do sistema de proteo social no Reino Unido, em 1946 (e que influenciou decisivamente a implantao do Welfare State no mundo desenvolvido), ali esto enunciados: a integrao das polticas destinadas a assegurar direitos sociais e o carter universalista do provimento dos mesmos. Nem um nem outro conheceu existncia efetiva em solo brasileiro. Esse artigo no tem, contudo, a inteno de discorrer sobre os descaminhos da seguridade social no Brasil. Razes e mecanismos usados para anuviar o desenho constitucional j foram bastante (embora talvez no o suficiente) explorados na literatura31. Antes, se prope a discutir um processo que ocorreu paralelamente ao desmonte da seguridade social32: o esmorecimento do debate, sobretudo do debate acadmico, em torno dos princpios implcitos na concepo inscrita na Constituio. Pois tal debate no s animou vivamente a agenda de profissionais e estudiosos envolvidos com a chamada questo social por um largo perodo como teve presena fundamental na elaborao do captulo que consagrou a noo de seguridade na Carta. O retraimento das discusses sobre as premissas subjacentes ao conceito de seguridade social atinge em particular o princpio da universalidade, porque,
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A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
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. O nome do economista britnico Sir William Beveridge ficou associado ao modelo de proteo social sugerido no relatrio cuja elaborao coordenou, em 1942. Ver, a respeito, WERNECK VIANNA (1998), cap.1.
31 32

Ver, por exemplo, WERNECK VIANNA, 2001 e 2003; GENTIL (2006).

Desmonte que se deu de fato, no de direito, na medida em que o termo seguridade foi preservado a despeito das inmeras emendas constitucionais que reformaram o sistema.

diversamente do princpio da integrao, que foi interpretado e regulamentado por legislao ordinria em desacordo com o desgnio constitucional33, manteve-se inclume. O sistema de proteo social no Brasil continua universal na letra da Lei. No entanto ganha cada vez mais foros de unanimidade a ideia de que poltica social , por excelncia, algum tipo de ao voltada para os excludos (os pobres) e, por definio, focalizada. Em torno dessa ideia, o debate se tornou insosso, permanecendo restrito ora fria refutao de dados empricos, ora a uma morna queda de brao entre opinies diferentes, prisioneiras, todas, da indefectvel meno s prticas correntes no pas. A controvrsia entre universalismo e focalizao como desenho apropriado para as polticas sociais, contudo, no se resume a escolhas que governantes fazem diante de recursos finitos e demandas infindveis no contexto atual. Tambm no traduz apenas posies divergentes num espectro ideolgico cada vez mais confuso. Fundamenta-se, outrossim, em concepes tericas distintas acerca da natureza e do papel das polticas sociais nas sociedades modernas. O texto que se segue tem como objetivo apontar as premissas analticas subjacentes a tais conceitos, procurando requalificar as relaes que guardam com diferentes posturas poltico-ideolgicas. A primeira sesso consiste em tentativa, muito simplificada, de resgatar um veio caro s cincias sociais, qual seja, o de identificar os laos que unem polarizaes contemporneas, como universalismo versus focalizao (no que concerne s polticas sociais), a antinomias clssicas na teoria poltica, como a cannica contradio entre liberdade e igualdade; o intuito to somente o de realar a complexidade (terica) do tema. Na segunda, a ateno se volta para um duplo processo em curso: o de naturalizao de um modelo de poltica social (que passou a dominar no Brasil) e o de esvaziamento do debate sobre a questo social no meio acadmico. A motivao para expor ilaes que no se encontram suficientemente amadurecidas e esse o caso - reside na convico de que o confronto entre postulados rivais

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5 Desgnio que, na verdade, no est verbalizado literalmente na Constituio

continua a ser de grande relevncia para o entendimento do real e, sobretudo, para a formulao de aes que visem transform-lo.
Em torno da questo social como objeto terico: antinomias e concepes

O pensamento social moderno, seja na forma de cincia as cincias sociais -, seja na forma de ideologia, formas ambas legtimas com que vem se expressando atravs dos tempos, rico em antinomias. Universalismo versus focalizao uma das que no momento frequentam, com assiduidade, as agendas da reflexo, das propostas e de prticas no universo das polticas pblicas. Sua atualidade, relacionada que est ao renovado imperativo de enfrentamento da questo social tambm esta reatualizada no cenrio contemporneo de reestruturaes vrias -, no exangue as imbricaes que mantm com outras antinomias. Em particular, com a antinomia clssica que, desde o alvorecer da modernidade, consome esforos dos pensadores: igualdade versus liberdade34. Por pensamento social moderno entende-se aquele que comea a se formar l pelos fins do sculo XVI, num cenrio de transformaes que vai permitir e estimular explicaes laicas do funcionamento do mundo dos homens, explicaes cientficas tanto quanto proposies ideolgicas e substantivas. ento que as ideias de liberdade e igualdade galgam destaque, assumindo contornos preservados at hoje. Liberdade como ausncia de restries escolha individual o livre arbtrio que Romeu e Julieta tentam exercer, na conhecida pea de Shakespeare -, e igualdade como condio da prpria humanidade (todos os seres humanos so, por natureza, igualmente indivduos). Os pensadores no sculo XVII (Hobbes e Locke, por exemplo), vo considerar esses atributos como direitos naturais dos indivduos, o que mostra a relevncia que conferem a eles35.

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O redescobrimento dos valores da igualdade e da liberdade (ou sua redefinio moderna) pelos clssicos da Filosofia Poltica vem lastreado na reconsiderao dos conceitos de pblico e privado, tanto em termos dos seus significados enquanto domnios singulares da vida social, quanto em termos das fronteiras que devem ser mantidas entre os mesmos (outra antinomia clssica, portanto). A elaborao tambm clssica dessa redefinio se encontra na famosa conferncia proferida por Benjamin Constant de Rebecque em 1818 no Ateneu Real de Paris Da liberdade dos antigos comparada dos modernos. A traduo para o portugus est em ZARCA (1985). Ver, a respeito, entre outros comentadores, MERCHIOR (1991).
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Ver a respeito, BOBBIO & BOVERO (1987). As obras de Thomas Hobbes e John Locke que explicitam com nitidez esses postulados so, respectivamente, Leviat (de 1652) e Segundo Tratado de Governo (de 1690).

E como conciliam teoricamente liberdade com igualdade? Concebendo a igualdade como igualdade formal, ou abstrata: a igualdade em termos do exerccio do livre arbtrio (todos tm o direito natural de exerc-lo) e, para que seja possvel a convivncia entre esses iguais que desejam coisas diferentes (e so livres para faz-lo), concebendo tambm a igualdade como igualdade de todos perante a Lei e a Justia. Ou seja, igualdade na esfera pblica 36. Essa a igualdade que o liberalismo clssico vai consagrar como compatvel com a liberdade. E essa a ideia elaborada pelos precursores do liberalismo clssico, como os contratualistas Hobbes e Locke, que ressaltam, ademais, as especificidades da esfera pblica (a cujas regras todos igualmente se submetem por espontnea vontade) que possibilitam e legitimam o exerccio desigual da liberdade privada. No sculo XVIII, e cada vez mais, medida que o Ocidente caminha celeremente para o capitalismo industrial e se adensa o caldo de cultura que alimentaria a Revoluo Francesa, tal forma de conciliar liberdade com igualdade perde consistncia. Rousseau o pensador tpico do difcil dilema que se impe. A igualdade j no pode ser concebida apenas como igualdade natural ou abstrata. Opresso e injustias denunciam desigualdades concretas que a igualdade natural no previne nem apaga. Rousseau identifica na propriedade desigual a origem das desigualdades (ttulo de seu livro-libelo de 1755)37. E como restringir a propriedade sem ferir a liberdade? A soluo rousseuniana, demasiado complexa para ser aqui abordada, vai passar pelo conceito de vontade geral, uma espcie de virtude cvica que o povo incorpora pelo contrato social, quando abandona sua condio de aglomerado amorfo e torna-se verdadeiramente um povo, ou seja, um eu coletivo capaz de decidir em nome do interesse geral mesmo que a deciso se afaste do interesse particular de cada um38.

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Tanto em Hobbes quanto em Locke a esfera pblica, o campo da poltica, distingue-se do domnio privado (o campo dos interesses individuais inerentes aos seres humanos) e (ou porque) consiste numa construo dos homens, possvel apenas na medida em que estabelecem entre si o pacto social. Ver MACPHERSON (1970)
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Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens . Coleo Os Pensadores, Abril Cultural, 1976.
38

Ver O Contrato Social [1762], livro I, cap. VI. Edio Os Pensadores, Abril Cultural, 1976.

A democracia liberal que se afirma como sistema poltico e como objeto de reflexo, j no sculo XIX, retoma o carter formal da igualdade para compatibiliz-la com o ideal expandido e cultuado de liberdade individual. Com a seguinte diferena: os pensadores, ento (ou pelo menos os pensadores liberais progressivistas, como Stuart Mill), vo ampliar o escopo da igualdade, adicionando sua natureza civil (a antiga igualdade natural de exercer o livre arbtrio) a qualificao de igualdade poltica. A cada um, um voto ser o lema propositivo dos liberal-democratas39. Liberdade e igualdade so conciliadas, portanto, porque so ambas concebidas como situaes em que no h restries sua consecuo. A ausncia de impedimentos formais ao exerccio da liberdade (de expresso, de credo, de trnsito, de propriedade, de trabalho, etc.) se complementa com a ausncia de impedimentos formais igual possibilidade de participao de todos no campo da poltica, ou seja, na esfera pblica (pelo voto, pela elegibilidade para cargos pblicos, pela constituio de partidos polticos). Essa conciliao, denunciada por Marx desde o Manifesto de 1848, e que j assustava liberais mais conservadores como Tocqueville, no se sustentou no sculo XX. Duas guerras mundiais, a expanso colonialista, o acirramento dos conflitos distributivos, entre outros fatores, tornaram explcito o paradoxo: a liberdade , por definio, desigualizadora no plano da vida real se a liberdade no permite que desigualdades se concretizem, no liberdade -; e, pois, o ideal de igualdade, para deixar de ser um ideal abstrato, requer freios ao exerccio da liberdade. Outrossim, no mesmo passo em que desnudam o paradoxo, aqueles e outros fatores que incidem sobre as transformaes caractersticas do sculo XX acabam impondo , no Ocidente, uma outra soluo conciliatria: o chamado Estado de bem-estar social. Com algum sacrifcio de ambas as partes. Um pouco menos de liberdade sob a ao interventora do Estado e um certo recuo do ideal de igualdade, expresso em menos desigualdades. Justificada teoricamente pela revoluo keynesiana, a concepo socialdemocrata de
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Stuart Mill, Consideraes sobre o Governo Representativo [1861], Ibrasa, So Paulo, 1964.

compatibilizao da igualdade com a liberdade remarca, de novo, as fronteiras entre os domnios pblico e privado, reformulando os encargos e responsabilidades de cada um40. Todavia, como ocorreu com todas as solues de conciliao entre liberdade e igualdade, ao longo do tempo, essa soluo (o Estado de bemestar social, momento histrico em que pela primeira vez polticas sociais se configuram como instrumentos de concretizao de direitos) tambm se torna alvo de acirradas controvrsias. O quanto menos de liberdade? Em que dimenses se aplicam freios liberdade (e que freios) requeridos para o aumento da igualdade? Que grau e que tipo de igualdade podem ser alcanados sem que a liberdade seja ameaada?41 Duas concepes de igualdade (tanto no campo da reflexo quanto no campo das proposies) vo se confrontar nos debates em torno da soluo conciliatria representada pela poltica social: a concepo de igualdade como resultados mais igualitrios e a concepo de igualdade como iguais oportunidades para todos. No que concerne aos processos de formulao e implementao de polticas pblicas, primeira concepo se associam, grosso modo, adeptos do papel robusto do Estado como produtor de bens e servios para todos e aos quais todos tm direito sistemas de sade pblicos universais, por exemplo, ou de educao, e, tambm, fortes investimentos pblicos para que todos possam gozar de benefcios como saneamento, moradia, transporte, etc. do que resulta, ou se espera que resulte, uma maior igualdade substantiva. segunda, se associam os adeptos do papel do Estado como regulador das foras ou garantidor da pujana do mercado, fonte de iguais oportunidades para todos; algumas aes sero aceitas como precpuas a esse papel do Estado aes negativas, destinadas a no permitir que encargos trabalhistas onerem (ou desestimulem) as atividades empresariais, e aes positivas, como as que proporcionam educao (ou sade) gratuita queles que se encontram em situao precria, a fim de incrementar a igualdade de oportunidades.
40 41

PRZEWORSKI (1985), cap. 1.

Os debates em torno da crise do Estado de bem-estar social , a partir dos anos 70, sistematizados e comentados por vrios autores, evidenciam os argumentos em pugna. Ver DRAIBE & HENRIQUES (1988), WERNECK VIANNA (1998) entre outros.

Duas noes de liberdade tambm se distinguem. Na primeira, a liberdade vista como ausncia de restries ao exerccio do livre arbtrio; e entre essas restries enquadram-se certas incapacidades dos prprios indivduos, como o analfabetismo ou a extrema penria, que agem como obstculos livre escolha e que podem ser reduzidas42. A segunda entende a liberdade como exerccio positivo do livre arbtrio, como liberdade positivada, para o que estipula como necessria a presena de capacidades, ou melhor, a presena de elementos propiciadores de tais capacidades, ou, melhor ainda, a presena de direitos substantivos e palpveis. Direitos que no se contentam apenas com a vigncia de um slido marco legal (como o caso do acesso justia e do voto), mas que exigem estruturas concretas de positivao: escolas, hospitais, etc. No difcil perceber que a antinomia liberdade versus igualdade se imbrica com a antinomia universalizao versus focalizao. Mas no se trata de uma mera polaridade a situar, de um lado o conjunto liberdade subsumida pela igualdade assegurada por direitos substantivos universais, e, de outro, o conjunto liberdade incrementada pela igualdade de oportunidades promovida por aes focalizadas. Ao contrrio, a complexidade aumenta quando mais antinomias so introduzidas. Pois elas se cruzam, oferecendo, em termos de solues reflexivas ou propositivas, sanduches mistos dos mais variados sabores. Em seu enunciado original, a frmula de compatibilizao entre liberdade e igualdade expressa nos regimes de welfare disseminados pelo mundo no ps-guerra j embutia diferentes modalidades de cruzamento entre esses valores liberdade e igualdade - e entre eles e a dupla forma de conceber a poltica social (para todos ou para os pobres). Tanto que sistemas variados de proteo social se constituram pelos pases do Ocidente, desde os mais liberais, tipo Estados Unidos, aos mais igualitaristas, tipo Escandinvia43. O
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No custa lembrar que o entendimento do analfabetismo como obstculo ao exerccio da liberdade j fora formulado por Stuart Mill, em Princpios de Economia Poltica [1848], livro IV, cap. VII e em Consideraes sobre o Governo Representativo [1861], cap. VIII. Ver MACPHERSON (1977), cap. III.
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Classificaes dos Estados ou regimes de bem-estar encontram-se em vrios autores. Ver, por exemplo, ESPINGANDERSEN(1991). Em WERNECK VIANNA (1998) h uma breve resenha dessas classificaes.

prprio modelo Beveridge continha o germe da discrdia, uma vez que estabelecia, como princpios basilares, a universalidade dos benefcios e a integrao das polticas, e, como objetivo principal, a eliminao da necessidade (ou seja, da pobreza). No obstante, a concepo que se afirmou, nos anos subsequentes, foi a de que a universalidade da poltica social como frmula de compatibilizao entre igualdade e liberdade, no tinha a ver apenas com a reduo da pobreza. Tinha a ver sobretudo com a expanso substantiva da cidadania (o famoso texto de Marshall em que define a cidadania como conjunto de direitos acumulados historicamente, direitos civis, polticos e sociais, de 194944). E cidadania entendida como medida de igualdade aplicada sobre uma sociedade de livres desiguais45. At porque pobreza e desigualdades conheceram paralelamente substancial reduo, em pases europeus, mediante polticas econmicas de crescimento, pleno emprego e alterao do sistema tributrio. Essa concepo, com efeito, se afirmou fortemente. Qual seja, a concepo de que liberdade e igualdade se compatibilizam mediante a noo ampliada e substantivada de cidadania, o que se d por via de polticas sociais universais. ela que inspira, no Brasil dos anos 80, o movimento em prol da universalizao da poltica social, movimento que vem articulado com a luta pela democratizao do pas. Contudo, embora tenha se afirmado, essa concepo nunca reinou sozinha. provvel que sequer tenha sido hegemnica. Sempre concorreu com outras. A concorrente mais ntida e antiga a mais bvia . Fundamenta-se no suposto de que a poltica social como via de efetivao de direitos substantivos e universais no logra conciliar liberdade e igualdade porque obsta a liberdade, reduz o espao do livre-arbtrio, produzindo uma falsa (ou ameaadora) igualdade. A poltica social, portanto, deve ser concebida como alvio ou como compensao pelos prejuzos que a desigualdade, inevitavelmente, causa a alguns. Ou seja, estritamente focalizada sade
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MARSHALL (1967). Medida no duplo sentido: critrio de mensurao e forma de ao.

pblica para os pobres, educao gratuita para quem precisa, medidas assistenciais com alvos delimitados, enfim. Essa a concepo liberal por excelncia , minimalista, na qual a noo de igualdade guarda as caractersticas bsicas com que foi formulada desde o sculo XVI (igualdade formal e abstrata) ainda que atualizada ao sculo XX (e ao XXI) - na arena poltica pelo voto universal e, no mundo da vida, pelas dotaes seletivas aos necessitados46. Competindo com a concepo Estado de bem-estar universal como soluo conciliatria entre liberdade e igualdade se imps outra, de certo modo uma variante da anterior embora dela se diferencie em aspectos no triviais. Segundo essa concepo, aqui nomeada de liberal revisitada, os ideais de igualdade e liberdade s podem ser compatibilizados se a igualdade for entendida como igualdade de oportunidades para que todos possam ser efetivamente livres e, pois, cidados autnomos por escolha prpria. A cidadania no pode ser produzida e distribuda como vestimenta para cobrir indivduos desnudados pela precariedade. O direito a que todos tm o direito de aprender a pescar, ou seja, o direito a um ponto de partida que a oportunidade igualitrio47. Nessa concepo, sistemas universais tm lugar. Mas somente aqueles que propiciam a capacitao dos indivduos para o exerccio da autonomia48. Assim, um sistema pblico e gratuito de educao relevante, mas de educao fundamental, para crianas, que assim estaro, no futuro, capacitadas para exercerem a cidadania. Um sistema de sade pblico para todos tambm acatado. Mas um sistema prioritariamente voltado para a promoo da sade. Sistemas pblicos, nessa concepo, no se destinam aos
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A postura terica que preside essa concepo, em sua radicalidade, na verdade descarta qualquer ao positiva do Estado. FRIEDMAN (1984) propunha a substituio da mixrdia de programas existentes por um nico, global, de suplementao em dinheiro da renda um imposto de renda negativo vinculado ao imposto de renda positivo. Para NOZICK (1991), a justia distributiva destituda de sentido, j que a nica funo do Estado compatvel com a liberdade dos indivduos a de proteger o que lhes pertence.
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A abordagem mais elaborada dessa concepo , sem dvida, a de Amarthya Sen que, a partir de conceitos como capability (capacidade no sentido de ability mais oportunidade), functioning (funcionamento, entendido como parte da realizao de uma pessoa) e achievement (realizao, a categoria geral de avaliao da potencialidade dos dotes individuais), constri a teoria do desenvolvimento humano, ou desenvolvimento como liberdade (SEN, 2000). Uma anlise dos postulados tericos de Sen est em MAURIEL (2006).
48

Para Sen preciso levar em conta no apenas os bens primrios que as pessoas possuem, mas tambm as caractersticas pessois relevantes que governam a converso de bens primrios na capacidade da pessoa promover seus objetivos (SEN, 2000). A noo de bens primrios formulada por RAWLS (1993 ).

pobres somente. So para todos, como o so, tambm, os sistemas privados. A salutar competio entre oferta pblica e privada permite que os melhores sejam premiados pela escolha (livre) dos indivduos. As diferenas entre essas duas concepes de compatibilizao entre liberdade e igualdade (concorrentes da concepo Estado de bem-estar universal como soluo conciliatria entre liberdade e igualdade) so sutis. Ambas enfatizam a prioridade da liberdade sobre a igualdade, ou subordinam a igualdade intocabilidade do ideal de liberdade. Distinguemse mais visivelmente, porm, em dois pontos relacionados com a antinomia universalidade versus seletividade. Um ponto crucial o reconhecimento, mais ntido e coerente na segunda que na primeira concorrente, de que sistemas universais tm um papel importante a desempenhar na soluo conciliatria entre igualdade e liberdade. Na concepo liberal revisitada, a primazia da liberdade no se associa indiscriminadamente ao primado da seletividade; ao contrrio, pode conviver com sistemas universais. O outro ponto distintivo justamente a convivncia, que a segunda concorrente v como natural (e recomenda), entre polticas sociais universais e polticas sociais focalizadas49. Rejeitando em parte o minimalismo de sua matriz, a concepo liberal revisitada postula a coexistncia de polticas universais e polticas focalizadas, apontando como objetivo primordial da ao pblica a ampliao das oportunidades para que todos possam caminhar pelas prprias pernas. A nova poltica social no Brasil (e alhures): a redefinio do princpio da universalidade e sua imunizao contra a suspeio terica No Brasil, como sugerido antes, a inspirao do movimento de ideias que, convergindo com outros vetores, culminou na Constituio Federal de 88, veio da concepo Estado de bem-estar social. Por razes que no caberia aqui enunciar, essa foi, na letra da Lei, a concepo vitoriosa. A Carta estabelece um sistema universal de seguridade social, universal e integrado, o

49

Ver os documentos do Banco Mundial examinados por PASTORINI & GALIZIA (2006) que recomendam a combinao de sistemas universais bsicos com formas individualizadas de proteo.

que tem implicaes simblicas e prticas50. Simplificadamente, as implicaes simblicas podem ser resumidas na vinculao da proteo social ao conceito de cidadania positivada; as implicaes prticas decorrem do princpio do financiamento compartilhado de benefcios contributivos e no contributivos51. Ora, essa concepo e tambm no haveria espao aqui para discorrer sobre possveis razes no chegou sequer a se por em p52. Nos anos 80, quando ela integrava a pauta de demandas na luta pela democratizao no Brasil, parecia tornar-se dominante, no resto do mundo, a concorrente minimalista, a concepo liberal por excelncia, ainda que essa dominncia tenha sido mais alardeada do que praticada53. A partir dos anos 90, entretanto, e sobretudo a partir da segunda metade da dcada final do sculo XX, a concepo liberal revisitada vai ocupar espaos cada vez mais slidos e amplos. No custa lembrar que nessa ocasio, nos anos 90, que a legislao regulamentadora dos preceitos constitucionais comea a ser produzida no Brasil. Desde ento, inicia-se concomitantemente o desmonte institucional, oramentrio e conceitual da seguridade social. Cada uma das reas previstas para compor organicamente o sistema sade, previdncia e assistncia social encastela-se em seu prprio ministrio. Cada uma das reas ter suas fontes vinculadas de financiamento: as variadas receitas constitucionalmente estabelecidas em conjunto para a seguridade sero setorializadas e ao mesmo tempo centralizadas num rgo externo seguridade, o Tesouro. E, no rastro do discurso oficial de que o mundo havia mudado, o abandono do princpio da universalidade, embora jamais explicitado, se cristalizaria no enaltecimento dos novos preceitos liberais.
50

A universalidade explcita no caso da sade mas ntida tambm nos casos da assistncia social e da previdncia. Universalidade diz respeito abertura do sistema e no exclui o estabelecimento de critrios para usufruto do benefcio. Sobre o ponto, ver argumentao desenvolvida em WERNECK VIANNA (2003 e 2005).
51

Sobre o sistema de seguridade social implantado pela CF 88 no Brasil ver TEIXEIRA (1990), WERNECK VIANNA (1998), GENTIL (2006), entre outros.
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Ver WERNECK VIANNA (2001).

A retrica minimalista, nos pases desenvolvidos, que levou ao poder conservadores como Tatcher e Reagan, no chegou a se concretizar em mudanas de peso nos sistemas de proteo social. Na Amrica Latina, foi a ditadura de Pinochet que deu forma operacional concepo liberal por excelncia, em 1981.

O contexto dos anos 90 se mostra propcio ao avano da concepo liberal revisitada, por razes que, mais uma vez, sero dadas como supostas54. O fato a sublinhar que ela ganha terreno, se sofistica, aparece como oponente da concepo liberal por excelncia e passa a comer pelas beiradas a concepo Estado de bem-estar social. Torna-se (ou apresenta-se como) a grande inovao do milnio. A aparncia inovadora que a concepo liberal revisitada confere poltica social constitui uma das faces da moeda, hoje corrente, da unanimidade. Assim como teriam se dissipado conflitos histricos e ideolgicos (certamente na poeira que a derrubada do muro de Berlim espalhou), assim tambm um consenso, afinal, teria sido forjado em torno da frmula de conciliar liberdade com igualdade. A outra face desse dlar (ou euro) filosfico, aceito e valorizado mundialmente, a atribuio de inexorabilidade s transformaes em curso na realidade. Como cara ou como coroa, a unanimidade expressa o empobrecimento dos debates sobre a questo social e sobre as formas de enfrent-la. No Brasil, atualmente, a ntida ausncia de alternativas quanto proposio de polticas alarmante. Tudo se passa como se a controvrsia entre universalismo e focalizao estivesse inteiramente superada na medida em que a verdade tivesse, enfim, sido revelada: poltica social poltica para os pobres. Mais alarmante ainda, porm, talvez seja o vazio terico que prevalece no mbito das discusses acadmicas, praga que atinge em cheio os cientistas sociais que lidam com o tema. Embora o objetivo aqui se resuma a denunciar o tom pasteurizado adquirido pela cincia social brasileira no trato da questo social e das formas de enfrent-la, cabe uma citao fornea que, com iseno, introduz o problema, em suas linhas gerais:
(...) prprio da sociologia reivindicar um ngulo de observao e anlise, um ngulo que, no estando fora do que observa ou analisa, no se dissolve
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Ver, a respeito, as teses de doutorado de ANTUNES (2001), COND (2004) e GENTIL (2006) que abordam o tema de um ponto de vista prximo ao aqui adotado.

completamente nele. Qual , pois, esse ngulo e como mant-lo nas condies presentes e prximas futuras? A rapidez, a profundidade e a imprevisibilidade de algumas transformaes recentes conferem ao tempo presente uma caracterstica nova: a realidade parece ter tomado definitivamente a dianteira sobre a teoria. Com isso, a realidade torna-se hiper-real e parece teorizar-se a si mesma. Essa autoteorizao da realidade o outro lado da dificuldade das nossas teorias em darem conta do que se passa e, em ltima instncia, da dificuldade em serem diferentes da realidade que supostamente teorizam55.

Socilogos - e demais cientistas sociais, obviamente esto curvados diante de uma realidade que se mostra inelutvel. A rapidez e a intensidade das mudanas operadas na realidade social, o objeto precpuo de todas as cincias sociais, a tornam autoexplicvel, hiper-real, e por isso mesmo, naturalizada, banalizada, sem capacidade para nos surpreender ou empolgar56. O resultado, para o autor, que teoria e realidade se confundem. A teoria passa a ser a prpria realidade, na medida em que esta se autoexplica. Como se a realidade prescindisse de teorias explicativas, deixando os cientistas sociais a seu reboque. Perplexos, os cientistas sociais correm atrs da realidade e pedem carona na sua autoteorizao, ao invs de, como no passado, se sobreporem a ela, decodificando-a no plano da reflexo. A provocao parece adequada para pensar o estatuto que tm, hoje, os temas correlatos da poltica social e da questo social no mbito das cincias sociais. Com efeito, em matria de polticas sociais, a realidade brasileira oferece um universo de prticas diversificadas que constituem um manancial extremamente rico para estudos e anlises. Um exemplo se encontra no banco de dados e projetos de experincias inovadoras do programa Gesto Pblica e Cidadania que a Fundao Getlio Vargas mantm. O programa, promovido pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da FGV em conjunto com a Fundao Ford e com o apoio do BNDES, selecionou anualmente, entre 1996 e 2005 (o ltimo ano da premiao), os vinte
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SANTOS, 1995, pg. 18. O autor um socilogo portugus que, no Brasil, tem recebido aplausos pelas consideraes que tece sobre as transformaes em curso na atualidade, tanto no sentido de delatar suas mazelas quanto no empenho de apontar as novas formas de sociabilidade que suscita Em Pela Mo de Alice nomeia a si prprio um ps-modernista de oposio, com o que tem a inteno de apaziguar as angstias daqueles que no se sentem confortveis com o majoritrio silncio do que chama o ps-modernismo de celebrao.
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Idem, pg. 19.

melhores projetos de polticas pblicas entre centenas que foram apresentados por municpios e estados e que tiveram, em sua maioria, o enfrentamento da questo social como propsito57. A publicao regular dos volumes que expem as experincias ilustra bem a ideia de hiperrealidade: o registro de inmeras iniciativas locais, - entendidas como inovadoras na medida em que, entre outros diferenciais, introduzem mudanas significativas em relao a prticas anteriores; tm impacto positivo sobre a qualidade de vida das comunidades; ampliam ou consolidam o dilogo entre a sociedade civil e os agentes pblicos visa dar ao leitor um panorama da diversidade brasileira, apresentando ao mesmo tempo a complexidade dos problemas do pas e a riqueza das solues encontradas por seus governos subnacionais58. Em resumo, uma realidade autoexplicvel. Polticas sociais, de mbito municipal, estadual ou federal, so ademais, objeto de dissertaes e teses de ps-graduao, de artigos em revistas especializadas, de vasta produo, enfim, nas vrias reas das cincias sociais e dos chamados campos multidisciplinares do conhecimento. Da mesma forma (ou simultaneamente), a questo social tornou-se ponto de convergncia de expressiva quantidade de anlises acadmicas. Na maior parte dos trabalhos, contudo, a tendncia que sobressai, tanto nos que versam sobre polticas sociais quanto nos que examinam a questo social, a de superestimar a descrio emprica (e os mtodos para realiz-la) em detrimento da elaborao terica. A cincia social assume, assim, um carter de cincia-fotografia, permitindo que a hiper-realidade de seu objeto a ultrapasse. Contentar-se em descrever os fenmenos no significa abdicar do rigor. Ao contrrio, a fotografia de alta definio. Tcnicas para observar e fornecer evidncias vm se aperfeioando crescentemente Diagnsticos sofisticados, estatsticas, indicadores, modelos, todos complexos e consistentes, so usados para desvelar a realidade. Desvendam-se os mltiplos aspectos e dimenses da questo social renda, educao, sade, religio, condies de moradia de diferentes segmentos da populao, etc. Levantamentos
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Coleo 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania. Ver http:/inovando.fgvsp.br Coleo 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, Ciclo de Premiao 2005, Apresentao.

censitrios e pesquisas por amostragem possibilitam no apenas medir o tamanho e identificar as caractersticas dos problemas como tambm inferir resultados das intervenes sobre os mesmos59. meritrio e til, sem dvida, o esforo investigativo da cincia social que se pratica hoje no Brasil com vistas a subsidiar o debate em torno do palpitante tema do enfrentamento da questo social. , porm, insuficiente. Pois, a despeito de tornar a realidade mais visvel, porque quantificada e mensurada, bem como as polticas destinadas a operar sobre ela passveis de avaliao a partir de instrumentos precisos, destitui de validade e importncia as grandes interpretaes (tentativas e controversas, por suposto). As polmicas em torno dos fundamentos e da capacidade explicativa de teorias rivais, que sempre mobilizaram os pensadores, desbotaram60. Consequente a essa tendncia empiricista emerge um (aparente) consenso entre os estudiosos no que concerne questo social e, portanto, maneira de enfrent-la, vale dizer, poltica social. Consenso (aparente) que mais ainda debilita a cincia social. A concepo de poltica social que hoje prevalece se apresenta como (ou adquiriu o status de) a poltica social, no pressuposto implcito de que a realidade (que alm de autoexplicativa se tornou impositiva) assim o demonstra. E a realidade assim o demonstra porque h uma (tambm pressuposta) concordncia a respeito da natureza da questo social uma vez que essa natureza , de igual modo, revelada pela realidade. Dispensveis passam a ser, portanto, as fundamentaes tericas, e suprfluas as discusses acadmicas sobre elas. O mito do fim da histria, da ideologia se aplicaria aos antagonismos na esfera da teoria econmica, social, poltica, etc.

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Resultados quantificveis no curto prazo, naturalmente.

No s no Brasil, obviamente. Fugiria ao escopo do presente texto, breve por natureza, estender consideraes mais profundas e/ou abrangentes sobre os rumos que tm tomado as cincias sociais, mundo afora, no tratamento dos temas relacionados questo social. Mas irresistvel a meno a SCHRAM (1995), quanto mais no seja pelo sugestivo ttulo de seu livro: The Poverty of Social Science and the Social Science of Poverty . Para esse autor, a maior parte das pesquisas atualmente se limita a subsidiar aes governamentais com informaes tcnicas sobre como regular o comportamento das pessoas que vivem na pobreza. MAURIEL (2006) reproduz com muita propriedade a argumentao de SCHRAM (1995).

Essa predominante concepo de poltica social possui dois traos que a tipificam como inovadora, no sentido acima referido, e que a enquadram na categoria de legtima representante da concepo liberal revisitada. Um o estmulo empreendedora atividade empresarial como instrumento de incluso social. O outro consiste no novo assistencialismo, caracterizado por transferncias de renda aos pobres com condicionalidades. O empreendedorismo, especialmente quando adjetivado de social, transformou-se na panaceia universal para as sequelas da globalizao financeira61. Em 2006, o Prmio Nobel da Paz coube ao economista bengals, Muhammad Yunus, fundador do Banco Grameen, o banco do povo, tido como uma experincia altamente inovadora e criativa para o enfrentamento da questo social. O carter inovador sublinhado pelos entusiastas dessa experincia estaria na aptido do microcrdito razo de ser do Grameen para combinar prticas do setor de cidadania com elementos do universo empresarial, que unem atuao competitiva, sustentabilidade financeira e maximizao dos benefcios sociais62. Permitindo a experimentao de produtos e servios voltados para nichos de mercado na base da pirmide onde haja demandas no atendidas63, o microcrdito viabilizaria o pequeno negcio, elevaria a autoestima, desenvolveria responsabilidade individual e, assim, incluiria o pobre no universo da liberdade que o mercado. No Brasil. essa estratgia de enfrentamento da questo social norteia vrios programas federais o PROGER, o PROGERJovem Empreendedor, o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO), o ProJovem (Programa Nacional de Incluso de Jovens) e outros tantos programas estaduais e municipais64. A criao, em 2003, da Secretaria Nacional de Economia Solidria, no Ministrio do Trabalho e Emprego, denota a

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Inmeros concursos, promovidos por entidades privadas e rgos pblicos, premiam cooperativas, lideranas associativas, empresas e pessoas que desenvolvem iniciativas em prol do empreendedorismo, evidenciando o incentivo que vem sendo dado a essa prtica.
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Rodrigo Baggio, Um Nobel para a incluso social dos negcios, em O Globo, 20 de outubro de 2006. Idem.

Em 1996 foi elaborado, no mbito do Ministrio do Trabalho, o Plano Nacional de Educao Profissional (PLANFOR), substitudo, em 2003, pelo Plano Nacional de Qualificao (PNQ), ambos com objetivos de treinar trabalhadores desempregados para voltar, mais produtivos e competitivos, ao mercado, s custas do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador). FERREIRA DE SOUZA (2004) e CAVALCANTI (2004) examinam com rigor crtico tais programas de preparao para o empreendedorismo como estratgia de incluso.

importncia atribuda estratgia como forma de combate pobreza65 Alm de apresentada de maneira recorrente como a poltica social destinada a promover a incluso social de certos grupos, a estratgia do empreendedorismo vista quase como uma decorrncia natural das mudanas que acontecem na realidade66. Com isso se afirmam vitoriosas as teses gmeas do empirismo e do consenso, suportes da cincia socialfotografia que assume a realidade como auto-explicvel. Desempenho anlogo tem o segundo trao da dita concepo predominante, o assistencialismo condicionado. Desde 2004, os programas federais de transferncia de renda que passaram a proliferar no Brasil principalmente a partir de 1995 esto unificados no Programa Bolsa Famlia67. O Programa se prope a alcanar seu principal objetivo (possibilitar a conquista da cidadania pela parcela mais vulnervel da populao68) articulando trs dimenses: promoo do alvio imediato da pobreza, reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao69 e coordenao de programas complementares70. Distribuindo benefcios que variam de R$ 18,00 a R$ 172,00, de acordo com a renda da famlia cadastrada e o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos, essa estratgia, embora primeira vista estranha do empreendedorismo guarda com ela coerncia e complementaridade71. Como ela, aposta no
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A Senaes est empenhada em promover o combate pobreza mediante as oportunidades que o programa Fome Zero, a reforma agrria e outras polticas sociais do governo oferecem (...) O governo brasileiro est empenhado em reformas do sistema financeiro que o abram s camadas de baixa renda, que hoje esto excludas dele. Outra alternativa a criao de um outro sistema financeiro solidrio, popular, comunitrio que diferentes empreendimentos da economia solidria j esto desenvolvendo em vrias partes do Brasi l (Paul Singer, Secretrio Nacional de Economia Solidria do MTE, IPEA, Polticas Sociais acompanhamento e anlise, agosto de 2004).
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Segundo Paul Singer, com a criao da Senaes, o Estado brasileiro reconheceu um processo de transformao social em curso, provocado pela ampla crise do trabalho que vem assolando o pas desde os ano s 1980. A relao natural entre a difuso do empreendedorismo e as contingncias do contexto atual sublinhada, por exemplo, por DEMO (2002) e OLIVEIRA (2004).
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O marco inicial da adoo dessa estratgia foi a criao da Comunidade Solidria em 1995. Ver MAURIEL (2000) e (2006).
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http://www.mds.gov.br. O programa beneficia famlias com renda mensal per capita at R$120,00.

O que implica as condicionalidades (vacinao de crianas, acompanhamento pr-natal de gestantes, matrcula e frequncia escolar na faixa 6 a 15 anos), que contribuem para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes (http://www.mds.gov.br/bolsafamilia).
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Programas de gerao de trabalho e renda, de alfabetizao de adultos, de fornecimento de registro civil e outros.

O Programa Bolsa famlia tornou-se praticamente o nico programa efetivo da estratgia adotada pelo governo Lula, logo no incio de seu primeiro mandato (2003), denominada Fome Zero. Frei Betto, um dos articuladores da estratgia, definiu o Fome Zero como uma combinao de polticas locais (restaurantes populares, cozinhas comunitrias,

crescimento individual (do pobre) e na melhoria das condies de acesso produo (por conta prpria), ao (micro) crdito, e, pois, mobilidade social72. Como ela, confere glamour ao mundo dos pobres o mundo apartheidzado do banco popular, da agricultura familiar, dos eletrodomsticos de qualidade inferior -, assegurando a seus membros a cesta bsica de sade e educao que os sistemas pblicos (universais) proporcionam nessas reas. Como ela, pretendente a consensual e resultante indiscutvel do que ocorre na autoexplicvel realidade. Premissas tericas (e por suposto controversas), entretanto, sem dvida fundamentam tal concepo predominante de poltica social, bem como suas articulaes com uma tambm predominante concepo da questo social. Sem qualquer inteno de esgot-las, classific-las ou hierarquiz-las, vale arrolar alguns conjuntos de proposies nos quais tais premissas logram nitidez, escapando do ostracismo a que a cincia social-fotografia as vem submetendo. O primeiro se compe justamente a partir da reduo da questo social pobreza. Ora, como observa Castel (1999), a questo social uma aporia fundamental sobre a qual uma sociedade experimenta o enigma de sua coeso e tenta conjurar o risco de sua fratura. Pode ser a pobreza como pode ser o conflito de classes73. Ou seja, adquire formas diversas, no plano da realidade, em diferentes condies histricas, sistmicas, etc.; e demarca-se, no plano da reflexo, sob a gide da adoo de uma dada vertente de anlise. Do entendimento reducionista de que a questo social a pobreza (uma potente premissa terica) decorre a acepo de que poltica social tem por funo proteger os pobres, o que est longe de alinhar em concordncia os cientistas sociais. Para Polanyi, por exemplo premissa que
sacoles, banco de alimentos, etc.); polticas especficas (cesta alimentao, ampliao do programa Alimentao do Trabalhador, estoques de segurana, ampliao da merenda escolar, etc.) e polticas estruturais (reforma agrria, incentivo agricultura familiar, microcrdito, etc.) (BETTO, 2004; os grifos no esto no original e foram adicionados justamente para sublinhar a referida complementaridade).
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Ver os objetivos dos programas complementares ao Bolsa Famlia em http://www.mds.gov.br.

A reconstituio histrica da poltica social no mundo desenvolvido, feita por vrios autores, mostra que, entre outras, a Poor Law elizabethana na Inglaterra do incio do sculo XVII, a Speenhamland Law de 1795 (tambm na Inglaterra), os seguros sociais que Bismarck pioneiramente promulgou na Alemanha dos anos 1880, foram medidas endereadas ameaa representada pela questo social num caso a pobreza, no outro a desruralizao e, no terceiro, o movimento operrio. Ver MARSHALL (1975), POLANYI (1979), TAMPKE (1981).

ratificada por Castel (1999) - as aes governamentais de cunho social (voltadas ou no apenas para os pobres) tm historicamente por funo proteger a sociedade como um todo dos riscos que a expanso do mercado acarreta, em particular das desigualdades que, no limite, ameaam a prpria integridade do tecido social74. Em fina sintonia com aquelas premissas, se insinua, levemente irnica, uma outra: poltica social, como poltica para os pobres e portanto de natureza assistencial, se associa bondade. Esse insidioso entendimento, que obviamente se contrape aos de Polanyi e Castel, enunciados acima e que, alis, contraria todos os clssicos da teoria poltica desde Maquiavel -, possibilita a seus seguidores desconsiderar como sociais outras polticas fundamentais para o enfrentamento da questo social, como transportes, saneamento, e, muito especialmente a previdncia social75. Um segundo conjunto de premissas, intrinsecamente ligado ao anterior, tem por epicentro a definio de pobreza como uma situao em que indivduos se encontram por falta de certos dotes ou assets (Banco Mundial, 2000) que uma vez adquiridos os habilitam a pular a linha da pobreza76. Escolaridade, aprendizado do autocuidado com a sade e outros, entre os quais, claro, o saber lidar com a renda constituem os ativos primordiais que equalizam os indivduos. Definida a questo social como pobreza e pobreza como carncias individuais - definio que teorias rivais refutariam, apondo o papel das estruturas econmicas, sociais e polticas -, descobre-se mais um preceito essencial: polticas sociais de natureza coletiva, universais, no so as nicas nem as mais eficazes para lidar com a questo social. Quando dominam o cenrio da proteo social tendem a desequilibrar o oramento fiscal, desperdiar recursos, penalizar investimentos e a no alcanar devidamente os pobres. Devem, portanto, se restringir quelas que propiciam igualdade de oportunidades para o exerccio da liberdade, como educao fundamental e ateno bsica
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Ver sobretudo os captulos 7,8 e 9 de A Grande Transformao.

A previdncia social passa a ser matria de finanas pblicas, cujos especialistas a apresentam como um saco de maldades que deve ser extirpado. Ver GENTIL (2006).
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Essa definio de pobreza, que remete, como visto acima, aos aportes de Amarthya Sen, est claramente enunciada no Relatrio PNUD 1990. Na literatura brasileira, ver PAES e BARROS et alii (2001), ROCHA (2003). Uma excelente e minuciosa anlise dessa concepo foi recentemente realizada por UG (2008). MAURIEL (2006) tambm a examina com diligncia.

sade e servir como brao auxiliar de aes inovadoras, quais sejam, as que se dirigem a indivduos, a grupos especficos, a segmentos da populao pobre, que merecem ser tratados de modo diverso em respeito s diferenas que guardam entre si77. O conceito de inovao aplicado poltica social ilumina mais um lote de premissas tericas ocultas pela empiria autoexplicativa que a cincia socialfotografia avaliza. Inovadora a poltica social capaz de introduzir mudanas significativas em relao a prticas anteriores e assim diferenciar-se do assistencialismo tradicional porque essas so exigncias incontestveis da atual conjuntura. Tal premissa se desdobra na assertiva de que as novas polticas (assistenciais) para os pobres, ao exigirem condicionalidades, funcionam como mecanismos de empoderamento, isto , ensejam a aquisio dos dotes necessrios ao exerccio das escolhas.. Mediante a promoo do alvio imediato da pobreza (...), o refor o ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao (...), o que contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes78, indivduos se tornam capazes de superar a situao de vulnerabilidade. Induzidos a frequentar cursos nos quais aprendem a pescar e a usar o microcrdito para comprar o anzol -, ganham autoestima; requisitados a participar (de conselhos e atividades comunitrias), auferem os dividendos do capital social79. Nessa chave, faz sentido o uso frequente da terminologia da incluso, substitutiva, por exemplo, da integrao e, sobretudo, da explorao80. Includo no como postulariam teorias rivais o cidado portador de direitos civis, polticos e sociais; o produtor/consumidor de mercadorias, ainda que a mercadoria circule
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Mulheres negras, por exemplo, devem ter programas de sade especificamente destinados a elas. Ver MAIO, RODRIGUES & MONTEIRO (2006).
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Ver o portal eletrnico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

O Relatrio sobre Desenvolvimento Mundial de 2000/2001 caracteriza a pobreza a partir de trs eixos: i) falta de renda e recursos (assets) para atender necessidades bsicas, incluindo educao e sade; ii) falta de voz e de poder nas instituies estatais e na sociedade; iii) vulnerabilidade a choques adversos e exposio a riscos, combinados com uma incapacidade de enfrent-los. Ver BANCO MUNDIAL (2000) e UG (2008).
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UG (2008) cita a advertncia de PROCACCI (1996), segundo a qual, a noo de excluso, ao enfatizar a condio do excludo, obscurece o processo social que a gera. Assim, ao mesmo tempo em que a nfase recai na anlise de trajetrias dos excludos isto , quantifica-se e descreve-se sua condio -, em vez de identidades coletivas, por exemplo, toma-se como pressuposta uma sociedade dual (dentro-fora). Consequentemente, a excluso entendida simplesmente como aquilo que est de fora uma realidade aparentemente autnoma -, e no enquanto resultado de um processo social. (UG, 2008).

somente na informalidade. A marca da incluso deixa de ser o vnculo empregatcio e passa a ser o CPF que habilita o indivduo a transitar numa instituio bancria, ainda que seja um banco somente para pobres. Breves consideraes, guisa de concluso, para (tentar) reavivar o debate Empreendedorismo e assistencialismo condicionado constituem os alicerces da nova concepo de poltica social, tida como capaz de substituir com vantagens o supostamente jurssico Estado de bem-estar social e seu padro universalista de proteo social. Lado a lado, convergem para reforar tendncias como a de desresponsabilizar o Estado pela manuteno da ordem republicana e de delegar tarefas de enfrentamento da questo social ao mercado ou prpria sociedade. Conjugados, outorgam estatuto de verdade absoluta noo discutvel de que possvel incluir segmentos social e economicamente marginalizados via programas pontuais de alvio pobreza e fomento autopromoo importantes, sem dvida, mas incuos na ausncia de projetos de desenvolvimento que gerem empregos sustentveis e que possam alterar as estruturas que reproduzem as desigualdades. Coordenados, por fim, ajudam a disseminar a quimera de que disponibilidade de capital social, linhas de microcrdito e rotas de empoderamento configuram verso popular do acesso ao capital propriamente dito e do ingresso nos crculos dos poderosos por definio, inexequveis para os pobres -, e que, como esses, oferecem oportunidades de mobilidade social81. inquestionvel que programas como os que compem a concepo predominante de poltica social acima descrita cumprem finalidades imediatas, enquanto prticas, no Brasil ou alhures. Todavia, enquanto concepo de enfrentamento da questo social, a concepo predominante de poltica social se mostra bem menos ambiciosa do que aquela que, condenada por inadequao aos tempos, se prope a renovar. Sobretudo, se mostra menos ousada, na medida em se exime da discusso
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Para FOUCAULT (2004) o homo economicus que se quer reconstituir no o homem da troca, no o homem consumidor, mas sim o homem empresarial. Trata-se, como observa UG (2008), de inserir no tecido social a lgica da diferenciao social, dividindo-o e multiplicando-o em indivduos a partir do modelo empresa, ou seja, enfatizando seu lado competitivo e empreendedor como novas necessidades

terica, ocultando-se sob os vus da empiria e do consenso. Ora, a todos os cientistas sociais importa saber quem so e onde esto os pobres, assim como a todos os cidados incomoda a persistncia da pobreza. Nem por isso cabe renunciar tarefa de dar respostas a indagaes mais provocativas sobre causas e determinantes, por exemplo -, e confrontar explicaes erigidas sobre fundamentos rivais. Aceitar que seu objeto seja uma hiperrealidade autoexplicativa desmerece a cincia social, debilitando sua histrica funo crtica, que nunca pareceu to desarmada, no ltimo sculo, quanto nos ltimos anos, seja porque manifesta apenas uma indignao sem acompanhar proposies alternativas, seja porque, mais frequentemente, tem renunciado a exercer a prtica da denncia frente realidade contempornea (Boldanski e Chiapello, 1999). Por trs da cincia social-fotografia est, a presidir as anlises da questo social, a presuno da supremacia de uma concepo terica, a concepo liberal revisitada de compatibilizao entre igualdade e liberdade. Concepo que se traduz plenamente nessa ideia de nova poltica social, imperativo que atenderia aos requisitos de uma realidade modificada. Sofisticada, sugere aposentar por idade (ou invalidez permanente) a concepo Estado de bem-estar e granjeia apoios com a performance de concorrente da concepo liberal por excelncia. No Brasil atrai os descontentes - remanescentes dos anos 80 ou nefitos dos anos 90 - com os rumos tomados pela democratizao. Novos tempos, novas prticas, novos conceitos. O aprendizado da pescaria, expresso apcrifa que vulgarizou a categoria de bens primrios propiciadores de equidade (Rawls, 1993), recebe a sedutora designao de empoderamento; o alargamento das oportunidades suplanta, com a atrativa promessa da liberdade de escolha, a produo de resultados igualitrios; a dotao de capacidades se apresenta como a bandeira que atualiza o ideal dos direitos substantivos e universais. Cidadania torna-se palavra-chave, como se tivesse sido inventada h pouco; e para enfatizar o carter inovador do uso do termo, se ape a ele o adjetivo social: cidadania social82. O Estado, esse ente propenso corrupo, fadado ineficincia, apenado
82

Cabe lembrar que o conceito usado por Marshall e aqui referido cidadania, sem adjetivos, cidadania como conjunto de direitos que inclui, no sculo XX, os direitos sociais.

por no dar conta dos desafios. No que se pense em extingui-lo; sequer em minimiz-lo. H funes importantes a realizar a garantia dos contratos no prescinde de uma entidade monopolizadora da violncia legtima -, mas h, sobretudo, que democratizar (leia-se delegar, descentralizar) a realizao de outras tantas funes. A chamada sociedade civil instada a participar, formar redes horizontalizadas, estabelecer parcerias. O capital social tornase fundamental, junto com o capital humano, o capital financeiro - afinal crdito popular instrumento da cidadania e a democratizao do crdito, mecanismo redistributivo. Mas a reverso mais profunda que essa concepo opera diz respeito ao conceito de universalidade. No mais apenas como direitos universais abstratos, no mais apenas como sistemas legais destinados a alargar as oportunidades no ponto de partida. Agora, como direitos e sistemas substantivos cuja misso incluir os excludos. Sutileza refinada que apunhala tanto a concepo liberal por excelncia quanto a concepo Estado de bem-estar. Direitos e sistemas universais (bsicos) merecem existir porque so formas de incluso, vale dizer, porque so formas de lidar dignamente com os pobres e no porque a eles se atribua qualquer papel de integrao social83. Sutileza que, alm do mais, lhes concede legitimidade diante dos no pobres, que no pagam diretamente por eles nem deles precisam. So, pois - os direitos e sistemas universais acessveis aos pobres -, formas de compatibilizar igualdade com liberdade pelas quais e mediante as quais todos se tornam cidados (sociais), todos podem fazer escolhas. Pretensamente inovadora, essa iluso de compatibilizar igualdade e liberdade, que a concepo liberal revisitada encerra, foi desmistificada por Marx, com sarcasmo, h mais de cem anos: o mundo que imagina se circunscreve esfera da circulao de mercadorias, onde s reinam a liberdade, a igualdade, a propriedade e Bentham84.

83

ESPING-ANDERSEN (1995) assinala que os Welfare States se constituram, no Ocidente desenvolvido, como projetos nacionais de integrao social.
84

Nele [no processo de circulao] s reinam a liberdade, a igualdade, a propriedade e Bentham. Liberdade, pois o comprador e o vendedor de uma mercadoria, a fora de trabalho, por exemplo, so determinados apenas pela sua vontade livre. Contratam como pessoas livres, juridicamente iguais. O contrato o resultado final, a expresso jurdica comum de suas vontades. Igualdade, pois estabelecem relaes mtuas apenas como possuidores de mercadorias e trocam equivalente por equivalente. Propriedade, pois cada um dispe s do que seu. Bentham, pois cada um dos dois s cuida de si mesmo. MARX (1970).

O presente artigo exprime uma posio, cuja tintura, por vezes extremada, no avessa a rplicas. Ao contrrio, pe-se a tapa, na convico, to firme quanto a enunciada no incio, de que os tempos mudaram, desenfronhando inusitadas tramas que esto a clamar o refinamento das ferramentas de agir e pensar. Urge, nesse sentido, retomar o debate no s sobre os tempos e as prticas adequadas aos ventos que sopram como sobre os conceitos e premissas que transladam a empiria, do plano monocrdio da realidade, para o plano polifnico da reflexo.
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O ltimo texto deste Caderno de Daniela Mateus de Vasconcelos, mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e licenciada

em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica (PUC-MG); professora do Centro Universitrio UNA dos cursos de Direito e Servio Social. apenas um recorte do artigo A Globalizao dos Direitos Humanos, publicado pela Revista eletrnica do Centro de Direito Internacional Cedin em 2009. Foi escolhido para pincelar a histria dos direitos humanos em todas as suas geraes, partindo das garantias individuais, s coletivas, at a atualidade, pautados nos princpios da liberdade, igualdade e solidariedade. Para ler o texto na ntegra, acesse e baixe de:
<http://www.cedin.com.br/revistaeletronica/volume4/arquivos_pdf/sumario/art_v4_X.pdf>

(Daniela Mateus de Vasconcelos) Introduo


En Amrica Latina, el poder es un cclope. Tiene un solo ojo: ve lo que Le conviene, es ciego para todo lo dems. Contempla en xtasis la globalizacin de dinero, pero no puede ni ver la globalizacin de los derechos humanos. Eduardo Galeano

A discusso sobre os direitos humanos, cada vez mais presente nos foros internacionais e to cheia de controvrsias e ambiguidades, motivou a elaborao deste artigo. A combinao de uma srie de elementos, s vezes contraditrios, tais como universalidade, multiculturalismo e soberania, faz dos direitos humanos um tema multifacetado e complexo. [...] A construo da ideia de direitos humanos na modernidade: dos direitos naturais aos direitos dos homens e das mulheres Os direitos humanos so uma construo da modernidade. Nascidos no incio da era moderna, juntamente a uma concepo individualista da sociedade, sendo ento denominados como direitos naturais, e gestados durante os

sculos XVIII e XIX, os direitos humanos encontram sua mxima expresso no sculo XX, quando comeam a assumir os contornos ideolgicos que hoje conhecemos. [...] A Declarao francesa dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789 e o Bill of Rigths da Constituio Americana, de 1791, so um marco na construo filosfico poltica da ideia de direitos humanos na modernidade. A inovao destes documentos est no fato de consagrarem, pela primeira vez, os direitos fundamentais, como a vida e a liberdade, e de igualarem a todos perante a lei. Tambm se referem s liberdades de pensamento e de associao, de ir e vir e de imprensa; ao direito propriedade, preservao da honra e da privacidade e inviolabilidade do lar (Carvalho 2001). somente a partir deste momento que os direitos contra a opresso do Estado, considerados naturais e inalienveis, adquirem relevncia poltica e jurdica. Os direitos do homem reconhecidos nesta poca so direitos dos governados (agora cidados e no mais sditos) face ao poder soberano dos governantes e das arbitrariedades da sociedade. So direitos de primeira gerao, inspirados no contratualismo de cunho individualista, e que visam proteger a esfera individual dos cidados contra os abusos do Estado. Tanto a Declarao americana quanto a francesa partem dos homens considerados singularmente; os direitos que elas proclamam pertencem a indivduos considerados um a um, que os possuem antes de ingressarem em qualquer sociedade (Bobbio 1992: 90) As declaraes tinham como referncia valores e ideias universais e tiveram significao especial na medida em que colocaram o homem no centro das suas preocupaes e fizeram dele a medida de todas as coisas. Vemos, assim, uma crescente secularizao e emancipao da sociedade frente aos mandos divinos, afirmao endossada por Hannah Arendt (1989, p.324), quando diz que
As declaraes dos Direitos do Homem, no fim do sculo XVIII, foram um marco decisivo na histria. Significava que, doravante o Homem, e no o comando de Deus nem os costumes da histria, seria a fonte da lei. (...) a declarao era ao

mesmo tempo a mostra de que o homem se libertava de toda espcie de tutela e o prenncio de que j se havia atingido a maioridade. A Declarao dos Direitos do Homem destinava-se tambm a ser uma proteo muito necessria numa era em que os indivduos j no estavam a salvos nos Estados em que haviam nascido, nem - embora cristos - seguros de sua igualdade perante Deus.

A partir do sculo XIX, como resultado da luta dos trabalhadores pela universalizao do voto e pela liberdade de organizao, haver a incorporao de direitos individuais exercidos coletivamente, referentes liberdade de todos de participarem do corpo poltico, ou seja, votar e ser votado, o direito de organizar partidos e fazer demonstraes e reivindicaes polticas. O Estado liberal clssico, no qual a participao poltica era restrita s classes possuidoras, foi posto em crise pelo progressivo processo de democratizao produzido pela gradual ampliao do sufrgio (Bobbio 1992). Todavia, importante lembrar que as mulheres foram incorporadas lentamente, ou mesmo, tardiamente ao processo de ampliao da cidadania poltica nos Estados liberais do sculo XIX. Aos direitos de primeira gerao, se sucedem os direitos de segunda gerao, oriundos da herana socialista e socialdemocrtica e que contemplam a participao do indivduo, atravs de um processo coletivo, no usufruto do bem-estar social. Nas palavras de Marshall (1987: 63-64)
O elemento social se refere a tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade. As instituies mais intimamente ligadas com ele so o sistema educacional e os servios sociais.

Os direitos trabalhistas - a regulamentao do trabalho, a proteo sade do trabalhador, o seguro - desemprego, a penso, a aposentadoria - e, ainda, o acesso educao formal e aos servios de sade e previdncia social foram importantes conquistas da sociedade no sculo XX. Ao contrrio dos direitos civis e polticos, que requer em uma ao negativa, um no agir por parte do Estado (Vilani 2002), o reconhecimento dos direitos sociais diz respeito a uma viso de Estado intervencionista - o chamado Welfare State - capaz de garantir aos seus cidados o acesso ao bem-estar social.

As duas geraes de direitos caracterizam a concepo moderna de cidadania. Este processo de ampliao da cidadania, na modernidade, foi marcado por uma trajetria universalista, que significou uma gradual incorporao da sociedade vida poltica, caracterstica dos Estados liberais democrticos da Europa Ocidental. No obstante, outras sociedades tiveram trajetrias diferentes no que se refere evoluo dos direitos de cidadania. No caso brasileiro, Jos Murilo de Carvalho (2001) defende a tese de inverso histrica dos direitos, no sentido de que a cidadania no Brasil se realiza pelo ltimo momento da lgica liberal democrtica. O reconhecimento dos direitos sociais, a partir da dcada de 30, no foi o resultado de intensas lutas e presses sociais, mas por um Estado paternalista e corporativista. Ocorre a ampliao de direitos sociais em perodos de restrio de direitos civis, como ocorreu no Estado Novo e no perodo militar. O reconhecimento dos direitos polticos e, principalmente, dos direitos civis se d de maneira fragmentada e descontnua ao longo do sculo no Brasil. [...] Uma caracterstica fundamental dos direitos de terceira gerao, apontada por Celso Lafer (1988: 131), que tm como titular no o indivduo na sua singularidade, mas sim grupos humanos como a famlia, o povo, a nao, coletividades regionais ou tnicas e a prpria humanidade. Esta categoria de direitos ainda bastante heterognea e inclui as reivindicaes dos movimentos pacifistas e ecolgicos, como o direito paz e solidariedade internacional e o direito a viver em um ambiente saudvel e protegido; e os direitos de categorias sociais especficas, como as mulheres, os negros, as crianas, os indgenas e os consumidores. O reconhecimento dos direitos coletivos, sejam eles de segunda ou de terceira gerao, resulta das lutas sociais por novos direitos e demonstra que a ideia de direitos humanos j no est centrada essencialmente no indivduo, mas tambm em grupos e coletividades que lutam pelo direito diferena, seja ela de origem cultural, tnica, racial, de orientao sexual ou de gnero. Apesar de nos primeiros momentos da legislao internacional

em matria de direitos humanos, as Naes Unidas terem enfatizado os direitos individuais e negativos dos membros das minorias, fica manifesta, nas ltimas dcadas, sua preocupao com o reconhecimento dos direitos coletivos desses grupos. A Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias Nacionais ou tnicas, Religiosas e Lingusticas (1992), reflete esse avano ao dar um status coletivo s minorias e ao estabelecer obrigaes positivas ao Estado, como a de promover a participao efetiva destes grupos no poder. Os direitos de terceira gerao tambm tm sido chamados de difusos, por se referirem a pessoas indeterminadas, e de republicanos, por se aplicarem coletividade e exigirem uma cidadania ativa (Vilani 2002). A exaltao dos valores republicanos do bem comum e da virtude cvica tem produzido, na modernidade tardia, novas geraes de direitos. O valor da solidariedade, dos interesses coletivos e da participao popular nos assuntos do governo , hoje, inseparvel da ideia de cidadania. Por fim, a quarta gerao de direitos aquela na qual est includo o direito ao patrimnio gentico e sua conservao, tendo em vista os efeitos das recentes manipulaes genticas pela biotecnologia. (Bobbio 1992). Segundo Bielefeldt (2000), os direitos humanos, de todas as geraes, so liberdades bsicas, na medida em que, tanto as liberdades poltico-civis, quanto as liberdades econmico-sociais, so a garantia poltica e jurdica das condies bsicas de um agir livre, solidrio e com direitos iguais. Neste sentido, a trade liberdade, igualdade e solidariedade (grifo nosso), sendo a frmula estrutural de todos os direitos humanos, s faz sentido quando dotada de unidade interna - e neste ponto que reside seu contedo libertrio capaz de constitui-se em um novo ethos de liberdade e em um desafio da era moderna (Bielefeldt 2000). [...]

O Regime Global de proteo dos direitos humanos das Naes Unidas Em 10 de dezembro de 1948, a Assembleia Geral das Naes Unidas aprova, com 48 votos a favor, nenhum contra e oito abstenes (frica do Sul, Arbia Saudita, Bielorssia, Iugoslvia, Polnia,Tchecoslovquia, Ucrnia e Unio Sovitica) a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Este documento adquire fundamental importncia na medida que define, pela primeira vez, um padro comum de realizao para todos os povos e naes no mbito dos direitos e liberdades fundamentais - noes at ento difusas e tratadas sem uniformidade no meio internacional (Alves 1994). A Declarao foi o primeiro passo no sentido de apresentar comunidade internacional um corpo de princpios e diretivas concernente proteo internacional dos direitos humanos. Os direitos humanos, definidos nas categorias de direitos civis e polticos (art. 3 ao 21) e direitos econmicos, sociais e culturais (art. 22 ao 28), so considerados pela Declarao interdependentes, indivisveis e inerentes condio humana em qualquer parte do globo.

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Atividades de Fixao 1. Em grupos de at 10 participantes, pesquise nos textos e debata o tema questo social e sua associao com o fenmeno populao de rua. O objetivo que cada grupo seja capaz de levantar, criar um consenso e defender um nmero determinado de conceitos e pontos de vista sobre os caminhos polticos a serem seguidos. Depois debata abertamente entre os grupos.

2. Novamente em grupos de 10, destaque frases emblemticas dos contedos dos textos e escreva-as numa tira de papel metro, com pincel atmico. importante que as frases contenham informaes genricas, no sejam muito longas e o grupo deve consider-las como representaes simblicas da essncia dos textos de onde foram destacadas. Corte a tira de papel, palavra por palavra ou, a depender, locues de cada frase. Embaralhe. Cada grupo vai frente da plenria e, com uso de fita crepe, cola as palavras e locues desordenadas de cada fase num flipchart ou afim. O objetivo que os demais grupos formem as frases corretamente. 3. Quais so os maiores enfrentamentos da Seguridade Social brasileira? Debata abertamente. 4. Enumere, em ordem decrescente, os 10 principais tpicos abordados nas oficinas de Contextualizao do Mdulo de Formao Bsica. Voluntarie-se para ler em plenria. Debata abertamente.

Concluso Esta seleo de textos, certamente, no encerra o debate acadmico sobre proteo social, seguridade social, polticas sociais, direitos universais, ou questo social. De fato, a inteno aqui , justamente, demonstrar que existem muitas teorias no campo das cincias sociais, que se plasmam e assumem formas, constroem polticas, so experimentadas e se modificam de acordo com a prpria evoluo do homem e das sociedades, organicamente. A escolha desses autores tambm no foi casual. Cada um deles traz na bagagem muitas outras vozes, pensamentos e interpretaes, ou, nas palavras da pesquisadora e doutora em Comunicao e Cultura, Inesita Arajo,

Trabalhar no campo da interveno social nos obriga a afinar constantemente nosso aparato perceptivo da dinmica da sociedade. Teorias vo e vm, tentam explicar, prever, enquadrar o comportamento das pessoas e grupos, em outras palavras, aprisionar o inaprisionvel: volta e meia a realidade da prtica social pe por terra sua arrogncia e necessrio comear tudo de novo, buscar entender de outras maneiras como pensam e agem as pessoas diante de uma ao interventora.85

O desafio da formao estimular a crtica, incentivar a expresso, provocar o debate, fomentar ideias, incorporar as diferenas e, ainda, ser capaz de subtrair objetivos comuns e produzir um imaginrio coletivo para a conformao de estratgias.

85

ARAJO, Inesita. Razo polifnica: a negociao de sentidos na interveno social. In Perspect. cinc. inf., Belo Horizonte, n. especial, p. 46-57, jul./dez. 2003