Vous êtes sur la page 1sur 26
Réunion plénière des contrôleurs de gestion des programmes «Les dispositifs voisins du contrôle de gestion

Réunion plénière des contrôleurs de gestion des programmes

«Les dispositifs voisins du contrôle de gestion concourant au contrôle et au pilotage de la gestion publique la performance»

Frank Mordacq

Contrôleur Budgétaire et Comptable Ministériel

30 mars 2012

I. Quelques notions de base sur le contrôle Trois grandes fonctions (référentiel européen et anglo-saxon)

I. Quelques notions de base sur le contrôle

Trois grandes fonctions (référentiel européen et anglo-saxon)

Le contrôle interne («(financial) management and control system»)

L’audit interne («internal audit»)

L’inspection (lutte contre la fraude) : contrôle externe

Les 3 = PIFC «public internal financial control»

audit») L’inspection (lutte contre la fraude) : contrôle externe Les 3 = PIFC «public internal financial

2

1. Le contrôle interne Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs choisis par l’encadrement et

1. Le contrôle interne

Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs choisis par l’encadrement et mis en œuvre par les responsables de tout niveau pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités. Ces dispositifs sont destinés à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs de l’organisation et des managers sont responsables.

Le contrôle interne est l’ensemble des moyens (quels qu’ils soient) utilisés par la gestion elle-même (interne) pour s’assurer de la maîtrise (control) de son fonctionnement en vue de réaliser ses objectifs : «maîtrise de la gestion»

de la maîtrise (control) de son fonctionnement en vue de réaliser ses objectifs : «maîtrise de

3

Le référentiel international du COSO Le Committee Of Sponsoring Organization de la Commission Treadway est

Le référentiel international du COSO

Le Committee Of Sponsoring Organization de la Commission Treadway est un groupe de réflexion constitué aux Etats-Unis. Ce groupe a développé un référentiel méthodologique d’analyse du contrôle interne, dénommé “le COSO” publié en

1992.

Le C.O.S.O. structure l’analyse du contrôle interne selon cinq composantes :

L’environnement de contrôle, L’évaluation des risques, Les activités de contrôle, c’est-à-dire la définition des mesures de contrôle interne L’information et la communication Le pilotage (du contrôle interne).

4 4
4 4
Le contrôle interne (maîtrise de la gestion) Les moyens : Les procédures (et documents écrits

Le contrôle interne (maîtrise de la gestion)

Les moyens :

Les procédures (et documents écrits de travail) Les systèmes (informatiques) : pour le budget, la comptabilité, la trésorerie … Les contrôles eux-mêmes : contrôle ex ante ou ex post

Deux domaines :

Le champ financier : budgétaire et comptable Le champ gestionnaire : dont le « contrôle de gestion »

Les objectifs :

La maîtrise des activités La gestion des risques La performance (efficacité, efficience)

» Les objectifs : La maîtrise des activités La gestion des risques La performance (efficacité, efficience)

5

Contrôle interne de gestion et contrôle interne financier (budgétaire et comptable) OBJECTIFS Programmes Besoins
Contrôle interne de gestion et contrôle interne
financier (budgétaire et comptable)
OBJECTIFS
Programmes
Besoins
Stratégie
opérationnels
Elaboration
du budget
et mise à
disposition
des crédits
Engagement
Exécution
des
des
Réalisations
Résultats
Impacts
dépenses
dépenses
Contrôle interne
financier
Contrôle interne
comptable
CONTRÔLE INTERNE
Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ
6
Un exemple : l’organisation des tâches La séparation des tâches , le contrôle mutuel, la

Un exemple : l’organisation des tâches

La séparation des tâches, le contrôle mutuel, la supervision, des règles de rotation sur les fonctions sensibles sont des mesures de contrôle d’ordre organisationnel souvent utilisées pour garantir la sécurité dans le maniement des fonds publics.

Elles sont intégrées aux procédures par tous les agents (du manager aux agents d’exécution)

Le risque “0” n’existe pas. L’enjeu de cette démarche est donc de trouver un équilibre entre le besoin de sécurité et une gestion efficiente des moyens dont disposent les managers publics.

un équilibre entre le besoin de sécurité et une gestion efficiente des moyens dont disposent les

7

2. L’audit interne La définition de l’audit « L’audit interne est une activité indépendante et

2. L’audit interne La définition de l’audit

«L’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de pilotage, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité».

Définition de l’IFACI (institut français de l’audit et du contrôle interne)

«Audit is not control».

». Définition de l’IFACI (institut français de l’audit et du contrôle interne) «Audit is not control».

8

Le champ d’intervention de l’audit Les natures d’audits internes Audit de régularité (ou de conformité)

Le champ d’intervention de l’audit

Les natures d’audits internes

Audit de régularité (ou de conformité) Audit de système (efficacité du contrôle interne)

Audit

de

performance

(appréciation

des

résultats,

efficacité, efficience)

Plusieurs

champs

audités

:

informatique,

budgétaire,

comptable, gestion des RH, sécurité, etc…

Un audit très spécifique : l’audit financier (qui est un audit de régularité) = certification des comptes : AUDIT EXTERNE

très spécifique : l’audit financier (qui est un audit de régularité) = certification des comptes :

9

Focus sur l’audit de performance Le CIAP, comité interministériel d’audit des programmes : qualité de

Focus sur l’audit de performance

Le CIAP, comité interministériel d’audit des programmes : qualité de la performance

Les indicateurs de performance :

Les réalisations / produits (output) : éléments physiques constatés Les résultats (outcome) : la satisfaction des objectifs poursuivis Les impacts (outreach) : les conséquences de long terme

Les ratios de performance

Exemples

Ressources allouées / réalisations (productivité) Nombre de logements construits

Résultats

obtenus /

ressources allouées

Nombre de mal logés satisfaits

Résultats obtenus / objectifs fixés

Réduction de la fracture sociale ou renforcement de l’intégration

À distinguer de «l’évaluation des politiques publiques» :

fonction plus globale et politique : le Parlement ? La Cour des Comptes ? Organisme ad hoc ?

politiques publiques » : fonction plus globale et politique : le Parlement ? La Cour des

10

En résumé : les trois types de contrôle   Inspection Audit Contrôle interne 1. Périodicité

En résumé : les trois types de contrôle

 

Inspection

Audit

Contrôle interne

1. Périodicité

Ponctuelle, voire improviste (secret)

Périodique et systématique (plan accepté)

Permanente

2. Position

Extérieure au service, voire supérieure

Interne

Intégrée

3. Objet

Opérations

Système

Gestion

Personnes

Résultats

Risques

4. But (préoccupation majeure)

La régularité (voire découvrir des irrégularités)

Efficacité

Maîtrise

5. Méthodologie

Guides

Standards

Référentiels de Cl (piste d’audit)

6. Conséquences

Sanctions

Recommandations

Régularisations (plan d’action)

7. Responsabilité

Garantie

Opinion Assurance raisonnable

Accountability

8. Métiers

« Policier »

Consultant

Manager

Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ

Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion

11

II. Les évolutions des contrôles avec la LOLF Passage d’un strict contrôle de régularité à

II. Les évolutions des contrôles avec la LOLF

Passage d’un strict contrôle de régularité à un contrôle de conformité et de performance

Allégement

et

des

contrôles

du

ministère

des

finances

développement des contrôles des ministères gestionnaires

Côté Finances :

Un contrôle financier recentré sur le contrôle budgétaire

Un contrôle de la dépense allégé

Un contrôle comptable renforcé pour la certification des comptes

Côté gestionnaires :

La mise en place d’un contrôle de gestion et d’un contrôle interne au sein de chaque ministère

Le développement de l’audit interne

contrôle de gestion et d’un contrôle interne au sein de chaque ministère Le développement de l’audit

12

1. Les contrôles du ministère des finances L’organisation Le rôle central du ministère des finances/budget

1. Les contrôles du ministère des finances

L’organisation

Le rôle central du ministère des finances/budget

Une nouvelle organisation financière du contrôle au niveau central : les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (12 CBCM) – décret du 18 décembre 2005 :

Le département de contrôle budgétaire (contrôle financier) –

Le

département

comptable

(paye

la

dépense

tient

la

comptabilité)

L’organisation déconcentrée : le directeur régional ou départemental des finances publiques (ex TPG) : fonction de contrôleur financier, de payeur et de comptable

ou départemental des finances publiques (ex TPG) : fonction de contrôleur financier, de payeur et de

13

Les attributions traditionnelles du contrôle financier (loi de 1922) Un contrôle contradictoire et a priori

Les attributions traditionnelles du contrôle financier (loi de 1922)

Un contrôle contradictoire et a priori des engagements et de nature «juridico-financière» :

L’imputation de la dépense La disponibilité des crédits L’évaluation de la dépense

Un contrôle exhaustif ( visa préalable et bloquant) portant sur les engagements juridiques et les ordonnances

Un contrôle s’exerçant sur la mise à disposition de la ressource : validation des engagements comptables (réservations de crédits), gel de crédits et préparation des mouvements réglementaires

Un contrôle chargé également d’une fonction de conseil à l’égard des ordonnateurs

mouvements réglementaires Un contrôle chargé également d’une fonction de conseil à l’égard des ordonnateurs 14

14

Du contrôle financier au contrôle budgétaire Les éléments de contexte Avant la LOLF : le

Du contrôle financier au contrôle budgétaire

Les éléments de contexte

Avant la LOLF : le décret du 16 juillet 1996 instaure pour les services déconcentrés un contrôle sélectif et modulé des engagements selon la qualité des gestionnaires et la nature de la dépense.

La LOLF permet de passer d’un budget de moyens un budget tourné vers les résultats. Les gestionnaires ont plus de libertés :

programmes globaux, fongibilité des crédits et des emplois.

La prise en compte des nouveaux outils informatiques : les PGI rendent inutiles certaines fonctions de contrôles

La réforme

Le contrôle budgétaire rénové : le décret du 27 janvier 2005

certaines fonctions de contrôles La réforme Le contrôle budgétaire rénové : le décret du 27 janvier

15

Le contrôle est désormais recentré sur la soutenabilité budgétaire La soutenabilité budgétaire : c’est la

Le contrôle est désormais recentré sur la soutenabilité budgétaire

La soutenabilité budgétaire : c’est la capacité d’un budget à faire face aux dépenses obligatoires et inéluctables de l’année et des années ultérieures

Un visa amont sur la programmation budgétaire initiale (PBI) et des avis sur les budgets opérationnels de programme (BOP)

Le suivi de la soutenabilité de l’exécution : comptes-rendus de gestion trimestriels

Le contrôle a priori sur les engagements est recentré sur les principaux enjeux : un champ fortement restreint : environ 5% des actes dont de personnel (mais environ 80% des crédits)

enjeux : un champ fortement restreint : environ 5% des actes dont de personnel (mais environ

16

De nouvelles évolutions du contrôle budgétaire? La RGPP expérimente la suppression du visa préalable et

De nouvelles évolutions du contrôle budgétaire?

La RGPP expérimente la suppression du visa préalable et son remplacement par un comité financier partagé entre le gestionnaire et le contrôleur.

Le dispositif tend à rendre le contrôle de soutenabilité moins procédural et plus stratégique s’appuyant sur la mise en place d’un contrôle interne budgétaire chez les gestionnaires qui nécessite une cartographie des risques budgétaires

Expérimentation en cours au ministère de la Culture avec un arrêté spécifique

Définition d’un référentiel d’audit budgétaire

cours au ministère de la Culture avec un arrêté spécifique Définition d’un référentiel d’ audit budgétaire

17

Le contrôle des comptables Les règles classiques du contrôle du comptable En vertu du décret

Le contrôle des comptables Les règles classiques du contrôle du comptable

En vertu du décret du 29 décembre 1962 (art.11-12-13), un contrôle de régularité des ordres de recettes et de dépenses émis par les ordonnateurs :

La disponibilité des crédits L’exacte imputation de la dépense La validité de la dette Le caractère libératoire du règlement

Un

le

décaissement effectif fondé sur le principe de la séparation

classique des ordonnateurs et des comptables

contrôle

a

priori

avant

l’encaissement

ou

La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable

des comptables contrôle a priori avant l’encaissement ou La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable 18

18

L’allégement du contrôle du paiement de la dépense Les objectifs Responsabiliser l’ordonnateur Accélérer les

L’allégement du contrôle du paiement de la dépense

Les objectifs

Responsabiliser l’ordonnateur Accélérer les délais de paiement

L’esprit

Proportionner les contrôles en fonction des risques et des enjeux

Le périmètre

Les dépenses à faibles enjeux

Les modalités

Le contrôle hiérarchisé Le contrôle partenarial

Le périmètre Les dépenses à faibles enjeux Les modalités Le contrôle hiérarchisé Le contrôle partenarial 19

19

Le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) Modulation : des moments du contrôle : a

Le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD)

Modulation :

des moments du contrôle : a priori et a posteriori du champ du contrôle : exhaustif ou par sondage de l’intensité du contrôle : tout ou partie des contrôles réglementaires

Une analyse du risque fondée sur la nature de la dépense, son montant et la pratique des ordonnateurs

Un plan de contrôle local

Un échantillonnage de contrôle dans la limite maximum de 10 % des montants pour les dépenses à faible risque

Les anomalies détectées lors des contrôles sont analysées afin d’évaluer le risque, de le caractériser (risque partenarial, erreurs sur l’imputation comptable …) et de moduler le contrôle en fonction de son évolution.

partenarial, erreurs sur l’imputation comptable …) et de moduler le contrôle en fonction de son évolution.

20

Le contrôle allégé en partenariat (CAP) Evaluer d’un commun accord avec l’ordonnateur la fiabilité des

Le contrôle allégé en partenariat (CAP)

Evaluer d’un commun accord avec l’ordonnateur la fiabilité des procédures pour s’assurer de la maîtrise convenable des pratiques financières

Le comptable renonce alors à toute forme de contrôle a priori et se borne à vérifier la qualité des pratiques à partir d’un échantillon de contrôle limité

Le CAP implique des procédures formalisées et auditables

Il est adapté aux dépenses de gestion simples comme les frais de déplacement

Il reste encore marginal

et auditables Il est adapté aux dépenses de gestion simples comme les frais de déplacement Il

21

Le service facturier : une nouvelle forme d’organisation Un centre de traitement et de paiement

Le service facturier : une nouvelle forme d’organisation

Un centre de traitement et de paiement des factures placé sous l’autorité du comptable

En un point unique, ordonnateurs et comptables reçoivent les factures, traitent les dossiers de liquidation, assurent l’ensemble des contrôles (rapprochement des 3 éléments :

engagement – service fait – facture) et mettent en paiement

Application dans la moitié des administrations centrales

Permet d’accélérer les délais de paiement des fournisseurs (fixé par décret en 2008 à 30 jours)

centrales Permet d’accélérer les délais de paiement des fournisseurs (fixé par décret en 2008 à 30

22

2. Les contrôles des ministères gestionnaires Le développement du «contrôle de gestion» : «améliorer le

2. Les contrôles des ministères gestionnaires

Le développement du «contrôle de gestion» : «améliorer le rapport entre les moyens engagés et l’activité ou bien avec les résultats obtenus» («maîtrise de la gestion») (ministériel ou par programme)

Le renforcement du contrôle interne :

Conséquence de la réorganisation des ministères et de l’allégement des contrôles financiers : apparition du contrôle interne budgétaire et amélioration du contrôle interne comptable

Le développement de l’audit interne :

Activité menée par des équipes dédiées indépendantes (le plus souvent des inspections) pour évaluer la qualité du contrôle interne.

des équipes dédiées indépendantes (le plus souvent des inspections) pour évaluer la qualité du contrôle interne.

23

II. Le développement du contrôle interne et de l’audit interne 1. La situation actuelle en

II. Le développement du contrôle interne et de l’audit interne

1. La situation actuelle en France : un audit interne insuffisamment développé et organisé

Contrôle interne :

Comptabilité orientée => qualité des comptes publics => Certification par la Cour des Comptes Très peu d’objectifs opérationnels dans les administrations Certains ministères ont élaboré une culture du contrôle interne à travers le management et le contrôle des fonds européens

Audit interne :

Principalement développé au sein de l’Inspection générale, les inspections ou les services de contrôle Une fonction organisée d’audit interne développée dans quelques ministères (comité d’audit interne et charte de l’audit interne) – Finances et Défense

dans quelques ministères (comité d’audit interne et charte de l’audit interne) – Finances et Défense 24

24

2. Décision du Conseil de modernisation des politiques publiques – Juin 2010 Gérer les risques

2. Décision du Conseil de modernisation des politiques publiques – Juin 2010

Gérer les risques : un enjeu essentiel de la gestion publique en France

L'administration française doit mettre en place un système cohérent de l'audit interne en conformité avec les normes internationales.

Les orientations de la réforme : Assurer un développement pertinentes de la politique de l'État d'audit interne :

Renforcer le système de contrôle interne au sein de chaque ministère, visant à assurer une gestion des risques concernant toutes les politiques publiques.

Organiser l’activité de l’audit interne au niveau ministériel avec, pour dans chaque ministère : un comité d’audit interne et un service d’audit interne.

Mettre en place un comité d’harmonisation central pour assurer la cohérence globale de la politique de l’Etat français d’audit interne et de sa mise en œuvre

pour assurer la cohérence globale de la politique de l’Etat français d’audit interne et de sa

25

La nouvelle réglementation : le décret du 28 juin 2011 Un décret, cadre juridique pour

La nouvelle réglementation : le décret du 28 juin

2011

Un décret, cadre juridique pour gérer tous les risques

Le contrôle interne et d’audit pour gérer tous les risques Définition d’un système de contrôle interne, sous la supervision du secrétaire général de chaque ministère Définition de l’audit interne, fonction indépendante et objective d’activité Comité d’harmonisation de l’audit interne, interministériel

Une circulaire, procédure juridique pour mettre en œuvre, en pratique, la fonction d’audit interne

Comité ministériel d’audit interne : rôle, responsabilités, composition

Mission

fonctionnement Chef de la mission d’audit interne

Charte de l’audit interne

ministérielle

d’audit

interne

:

rôle

et

organisation,

activités

et

d’audit interne Charte de l’audit interne ministérielle d’audit interne : rôle et organisation, activités et 26

26