REA TEMTICA: Globalizao, Poltica e Cidadania

Polticas Ambientais em Portugal processos e insucessos entre o global e o nacional

SCHMIDT, Lusa Doutoramento, Sociologia do Ambiente, Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa schdmit@ics.ul.pt

Resumo Num pas que conta 20 anos de adeso UE, no possvel reconhecer em matria ambiental o efeito dessa integrao. Apesar do crescente edifcio administrativo e da acumulao de um notvel corpo legislativo, o persistente insucesso das polticas ambientais revela razes de natureza social e em grande parte comunicacional. Esta comunicao incide sobre os resultados de uma pesquisa continuada ao longo de 10 anos no mbito do OBSERVA sobre ambiente, sociedade e opinio pblica. No quadro deste programa, tm sido acompanhadas as dinmicas da sociedade civil em torno de vrias polticas pblicas, quase sempre lanadas escala europeia. Este trabalho tem permitido identificar para alguns temas, o sistema de obstculos sociais que mais contribuem para a ineficcia das polticas, mesmo quando acompanhas de uma situao favorvel em termos legislativos e financeiros. Sero apresentados alguns exemplos elucidativos, em particular o caso das polticas de saneamento bsico e das polticas de energia.

Palavras-chave: Ambiente; Poltica ambiental; Histria ambiental; Ambientalismo internacional NMERO DE SRIE:

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Polticas Ambientais em Portugal processos e insucessos entre o global e o nacional 1. Introduo

Neste texto comea por se equacionar a gnese do ambientalismo internacional nas suas trs principais razes: tradio conservacionista, tradio humanista e tradio do perigo atmico. Depois, demonstra-se como Portugal constitui um caso parte no contexto dos pases ocidentais, com os seus ritmos muito prprios e, em geral, descompassados das questes internacionais. Com a adeso UE, em 1986, o pas foi acertando o passo, mas no conseguiu reunir ainda os ingredientes necessrios para a construo de uma poltica ambiental consistente. A saber, uma dimenso internacional com preocupaes simultaneamente locais e globais; uma dimenso cvica com uma sociedade civil conhecedora, activa e empenhada; e uma dimenso oficial com uma administrao pblica capaz de aplicar as polticas ambientais. Por fim, avana-se com alguns contributos que ajudam a compreender o modo como persistentemente se tem verificado um grande desfasamento entre polticas e leis ambientais e respectiva passagem prtica.

2. A gnese da poltica ambiental escala internacional

Se as questes ambientais enquanto preocupao generalizada surgiram no sculo XX entre finais dos anos 60 e incio de 70, as razes do ambientalismo e os movimentos pioneiros, sobretudo ingleses e norteamericanos, remontam ao sculo XIX. As primeiras organizaes e leis de cariz ambiental surgem em Inglaterra, como reaco aos estragos da revoluo industrial, e dizem respeito aos fumos poluentes provocados sobretudo pela combusto do carvo - respectivamente, a Manchester Association for the Prevention of Smoke (1843) e a Britains Alkali and Public Health Acts (1863), que foi a primeira legislao visando regular os problemas de sade resultantes das actividades produtivas (McCormick, 1995:18). Os movimentos pioneiros de proteco da natureza do sculo XIX so ingleses - Commons, Open Spaces and Footpaths Preservation Society (1865); East Riding Association for the Protection of Sea Birds (1867); Association for the Protection of British Birds (1870) - e tinham como objectivo principal proteger o campo da expanso urbana (Buller, 1997). Nos EUA surgiram tambm organizaes pioneiras como a American Ornithologists Union (1883) e a Audubon Society (1986), e criaram-se os primeiros parque nacionais dos quais se destaca o Yellowstone, em 1872. Vinte anos depois nasceria a associao norte americana Sierra Club (1892), cujo objectivo era igualmente preservacionista - conservar a floresta e outros recursos naturais nas serras da Califrnia - mas com uma vocao muito mais activista do que era habitual nos movimentos conservacionistas ingleses (Markham, 1994). Ficaram clebres, j no incio do sculo XX, as primeiras lutas lideradas pelo seu primeiro presidente, John Muir, contra o abate da floresta, nomeadamente das sequias, a campanha a favor do alargamento do Parque Yosemite e a sua ltima luta contra a construo de uma grande barragem no vale Hetch Hetchy na Califrnia, a qual, alis, no conseguiu impedir. O primeiro Congresso Internacional para a Proteco da Natureza, realizado em Paris, data de 1909; e a tradio colonialista europeia deixaria as suas marcas, no incio do sculo XX, com as primeiras convenes para proteger a fauna de frica - Conveno para a Preservao de Animais, Pssaros e Peixes em frica, assinada em Londres em 1900 - lanando as razes para a criar posteriormente os primeiros Parques - a qual Portugal tambm subscreveria (Flores, 1937). A maioria destes movimentos, convenes, leis e causas inscrevem-se numa perspectiva restrita e complacente, de tradio marcadamente conservacionista, revelando uma preocupao dominante ora com a gesto dos recursos naturais, ora com a simples preservao da natureza em si prpria.
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Uma outra linha de preocupaes, embora menos marcante, na origem da conscincia ecolgica, tambm no sculo XIX, decorre de uma tradio humanista europeia ligada aos efeitos desastrosos da industrializao sobre as populaes operrias urbanas recrutadas nos campos ingleses. Villerm e Engels traam esse testemunho severo de um quadro de vida e de trabalho em condies de extrema insalubridade, e a medicina do trabalho desenvolver-se-, em parte, para lhes dar resposta (Beaud et al, 1993). Tambm nos EUA, questes como o risco de manuseamento do radium por parte das operrias que levaria dezenas de trabalhadoras doena e morte no incio do sculo XX; bem como das primeiras utilizaes do chumbo como aditivo da gasolina - que vitimou vrios operrios nos anos 20 - seriam objecto de preocupao com a sade pblica (mdica), gerando mesmo processos judiciais com alguma projeco na imprensa (Neuzil e Kovarik, 1996). Contudo, no ser nem sob o impulso destas preocupaes humanistas, nem mesmo pela continuidade do pensamento e movimento naturalista, que o campo temtico do Ambiente ganha projeco e se instala nas preocupaes pblicas, sociais e polticas. Ele emergir sobretudo pela presso de factos polticos, nomeadamente a mediatizao pblica de depoimentos cientficos - seja individuais, seja organizados em conferncias - e que encontram um terreno de acolhimento que se vinha preparando desde o final da Segunda Grande Guerra. Por um lado, com os problemas da fome/demografia que afectavam o 3 Mundo e com os programas desenvolvidos pela ONU, FAO, e UNESCO; e, por outro lado, com a questo determinante do nuclear e a inquietao civil desencadeada na sequncia da exploso da bomba de Hiroshima-Nagasaki, geradora dos movimentos civis pelo desarmamento. Assim, embora a pr-histria das questes ambientais tenha na sua gnese razes importantes sobretudo nos movimentos de conservao da natureza, que j vm do sculo XIX e que vo perdurar sempre e at reforar-se, o ps-guerra - com a fundao da ONU e sequentemente da FAO e da UNESCO - foi uma poca crucial para preparar aquelas que viriam a constituir as primeiras questes ambientais na sua vertente mais global. Na genealogia das questes ambientais germinam pois trs ordens de problemas dominantes que, por sua vez, marcaram a gnese das diferentes tradies ambientais: a velha questo conservacionista/natureza selvagem sempre presente mas nunca muito incisiva; a fome/demografia; e a bomba atmica/nuclear os quais, nos anos 70, iro dar origem ao ambientalismo moderno reunindo vrias bases de apoio. Na linha de preocupao conservacionista/naturalista, os movimentos conservacionistas encontraro no ps-guerra um novo impulso devido ao desenvolvimento dos lazeres e necessidade crescente de usufruto em reas de beleza natural e selvagem por parte das populaes (Dunlap e Mertig, 1992). Em Inglaterra, por exemplo, as polticas de proteco e gesto da natureza tomavam agora o campo como lugar recreativo e saudvel - com ar limpo - para uma populao essencialmente urbana (Buller, 1997:144). Ao mesmo tempo, a preocupao com a natureza e conservao dos recursos desloca-se progressivamente para uma perspectiva mais centrada na aco do homem sobre a Natureza em termos da sua poluio e degradao (Jamison, 1996). Por seu lado, a preocupao com a fome que acometia os pases subdesenvolvidos est, ela prpria, na origem da formao da FAO em 1945. Claro que, nessa altura, a fome era um problema que estava longe de ser considerado ambiental, no se articulando inicialmente com a exploso demogrfica e sendo tratado basicamente como problema de economia e de justia social. , alis, ainda nesta perspectiva que Josu de Castro, primeiro presidente da FAO, aborda o problema da fome em duas obras fulcrais - a Geografia da Fome ( 1946 , 1975) e a Geopoltica da Fome (1951) - embora j a equacionasse, contudo, como uma questo tambm de geografia fsica e ecolgica, ao pr a descoberto o carcter artificial da subalimentao e o papel nefasto das monoculturas. Opondo-se s teses neo-malthusianas, o mdico e investigador apontou as contradies insustentveis do tipo de desenvolvimento para que o mundo caminhava. Um modelo de desenvolvimento que se havia imposto e tambm j se tornara um desafio para
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a parte da humanidade que o economista Alfred Sauvy qualificou em 1952 como "Terceiro Mundo" alertando para aquele quinto da populao mundial que no dispunha ento nem de um dlar por dia para viver. Foi com base nestes dados que o Clube de Roma, uns anos mais tarde, chamou a ateno para o problema, sublinhando que a questo da fome no Terceiro Mundo - articulada agora ao exponencial salto demogrfico - iria acabar por vitimar o prprio Ocidente. A ltima vtima quem d o algoz, era tambm o alerta de Ren Dumont nos livros que redige depois do seu prolongado circuito pelos pases pobres e subdesenvolvidos (A Fome, 1969 e Utopia ou Morte, 1972). O problema da fome articulado sobre-populao - mediatizado com dramatismo no Biafra nos finais de 60 - um dos factores que estar na gnese da ideia de "catstrofe ambiental", embora s muito mais tarde se equacione enquanto tal. Uma catstrofe, no entanto, bem longnqua para as sociedades ocidentais (ento em intenso processo de desenvolvimento) e bem diferente de outra catstrofe que corre em paralelo - a bomba atmica que, essa sim, vai marcar uma das mais fortes preocupaes ambientais no ocidente. atravs da bomba atmica que pela primeira vez se constata a capacidade auto-destrutiva do Homem; ou seja, que este tem meios para produzir uma catstrofe que o vitima. A partir do momento em que se ganhou conscincia das potencialidades do novo engenho, inaugurou-se um ciclo de pavores e de contestaes que nada nem ningum conseguiriam mais estancar - nem mesmo a bem montada mquina propagandstica do Pentgono (aliada a outra mquina ainda mais eficaz, a de Hollywood) conseguira arrefecer aquela que constitui uma das razes mais empenhadas das lutas ambientalistas no mundo ocidental (Shain, 1989). nela que muito autores situam o efectivo desenvolvimento do movimento ecologista. Como escreve D. Simmonet: o movimento ecologista no se teria talvez expandido sem as centrais nucleares (1981, p.120). De facto, os movimentos pelo desarmamento e contra as experincias nucleares e respectivas manifestaes pblicas comearam logo nos anos 50, em Inglaterra, criando-se em 1958 a Campaign for Nuclear Disarmament (CND) que ficou clebre pela mobilizao de grandes manifestaes, nomeadamente de marchas entre Londres e os locais de fabrico e armazenamento das armas nucleares. Mais tarde, seria contra as experincias nucleares francesas, no atol de Muroroa, e americanas, na ilha de Amchitka, no 1 Alasca, que se constituiria o Greenpeace em 1971-72 . Em sntese, poder-se- dizer que a gnese das preocupaes ambientais, parte de trs razes principais: a tradio conservacionista articulada proteco da natureza, a tradio humanista articulada s questes da fome e demografia e a tradio do risco articulada questo do nuclear desencadeada pela bomba atmica (Schmidt, 1999).

3. Poltica ambiental em Portugal outras tradies

Portugal no tem verdadeiramente inscrito no cdigo gentico da sua politica ambiental moderna, nenhuma das razes do ambientalismo internacional. Quando muito vislumbra-se na sua curta histria ambiental, uma raz conservacionista sobretudo devido aos trabalhos da LPN (Liga para a Proteco da Natureza). A LPN, fundada em 1948 e que se enquadrava de facto nos movimentos conservacionistas internacionais da poca, produziria inmeras pesquisas, bem como os primeiros inventrios do patrimnio 2 natural, que iriam estar na origem de muitas das actuais reas protegidas . Manteve, no entanto, um perfil muito discreto ao nvel da sua interveno poltica e pblica, tendo, nas suas trs primeiras dcadas de existncia, uma tarefa quase estritamente cientfica e acadmica. As questes ambientais entre ns tiveram, assim, um percurso muito prprio. O pas chegou poltica ambiental, ou, melhor dizendo, a poltica ambiental chegou ao pas, marcada sobretudo pela influncia externa, primeiro de efemrides, e depois atravs das leis e directivas europeias.

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Vrios so os exemplos que mostram como, desde cedo, as medidas de poltica ambiental oficial nos chegaram de fora, impulsionados por acontecimentos ou presses externas (Soromenho Marques, 2007) Apesar do momento crucial ser o da adeso UE, j antes podemos identificar factos e momentos em que se verificou o dito impulso externo, embora apenas a partir da Primavera Marcelista. Nessa altura, o Ano Europeu da Conservao da Natureza, em 1970, desencadeou a primeira Legislao da Conservao da Natureza (Lei 7/70). Esse diploma levaria, por sua vez, no ano seguinte criao do Parque Nacional da Peneda-Gers, marcado pela contestao abafada das populaes locais e pela indiferena geral das elites nacionais (Castro Caldas, 1991). Por outro lado, foi a necessidade de preparao da participao portuguesa na Conferncia de Estocolmo que esteve na origem da Comisso Nacional do Ambiente (CNA). Esta, criada em 1971 no mbito da Junta Nacional de Investigao Cientfica e Tecnolgica (JNICT), produziu em 1971 o primeiro Relatrio Nacional sobre os Problemas Relativos ao Ambiente em Portugal. A CNA integrava-se no conjunto de tentativas marcelistas de aproximar Portugal de questes e organizaes internacionais, quebrando o isolamento do pas devido poltica colonial. Passado o perodo da revoluo com as suas especificidades prprias, entre as quais, a desvalorizao das questes polticas ambientais, foi de facto a adeso Unio Europeia (1986), quase coincidente com o Ano Europeu do Ambiente (1987), que constituiu um marco crucial na poltica ambiental do pas, trazendo-lhe novas exigncias, reforando-lhe a legislao e intensificando as medidas. A UE trouxe ainda claras vantagens de apoio financeiro para infra-estruturas bsicas e consequente melhoria das condies de vida. Os finais dos anos 80 foram, pois, anos charneira em que se conjugaram alguns factores e acontecimentoschave para o protagonismo das questes ambientais. Ao nvel legislativo destaca-se a aprovao da Lei de Bases do Ambiente (LBA), em 1987. Na sua sequncia surgiram leis sobre os mais diversos problemas ambientais: gesto da poluio da gua, do ar e do rudo e dos resduos, defesa do litoral, e proteco das espcies. Entre 1987 e 1992 foram publicados quase 70 diplomas implicando directamente a gesto dos recursos naturais e a proteco do ambiente (Melo e Pimenta, 1993). parte os primeiros instrumentos estruturantes, mas avulsos, visando a conservao da natureza, aprovados durante a vigncia de Ribeiro Telles (1974-76; 1982-83), esta foi a grande fase arranque da produo legislativa sobre ambiente em Portugal, e, embora muitos dos decretos tivessem de esperar vrios anos at serem regulamentados, seria a partir das directivas europeias que todo o quadro jurdico administrativo nacional se construiria. A partir de ento, o pas, enquanto membro da UE, seguiria todos os tratados, protocolos e convenes, tal como as conferncias que lhes deram origem Contudo, toda esta parafernlia de leis e directivas transpostas produziram poucos resultados efectivos face s expectativas criadas. Quando, mais tarde, os sucessivos diagnsticos foram fazendo a avaliao do impacto das politicas, leis e medidas que nos vieram de fora, verifica-se que esta influncia externa acabou por ter frgeis reflexos internos no sendo suficiente para implementar e, menos ainda, para consolidar, uma politica do ambiente (Schmidt, 2007). Os exemplos conhecem-se e so vrios. Os casos do saneamento bsico e dos RIP so dos mais eloquentes, evidenciando com clareza a incapacidade interna de resolver problemas bsicos, mesmo que abundantemente financiados. Quanto ao saneamento bsico, ao cabo de 4 mil milhes de euros de investimento nos trs Quadros Comunitrios de Apoio (QCA), entre 1986 e 2006, em esgotos e em Estaes de Tratamento de guas Residuais (ETAR), o resultado do levantamento do estado dos rios feito em 2000, mostrava como 70% dos cursos de gua estavam ainda gravemente poludos (ainda hoje cerca de 35% o esto, sendo que, apenas 23% das guas superficiais se podem considerar boas).

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Quanto ao caso dos resduos industriais perigosos, desde 1985, aquando da primeira legislao, fizeram-se cinco diagnsticos diferentes sobre a situao dos lixos, elaboraram-se cinco diferentes planos e propuseram-se vrias solues tcnicas opostas entre si. O resultado que, ao cabo de 33 anos, a poltica dos RIP comea agora a resolver-se no conseguindo ainda implementar-se consistentemente. O insucesso destes casos escala nacional s se consegue compreender considerando as limitaes e dificuldades nos pressupostos que implicam uma politica ambiental consistente. Considerados os 3 eixos fundamentais que compem uma Poltica Ambiental eixo internacional, eixo cvico e eixo oficial (Dunlap, 2007) - verificamos que, se Portugal adquiriu dimenso internacional/global por via da adeso, est ainda longe de conseguir uma dimenso cvica forte e uma estrutura administrativa oficial com autonomia e capacidade de afirmao. certo que, se externamente, a aco da UE acelerou o quadro jurdico-institucional e trouxe apoios financeiros e tecnolgicos, internamente, foi a inrcia que prevaleceu, criando-se uma espcie de resistncia traduzida a 2 nveis. Por um lado, aquilo que poderemos designar como zigue-zague poltico segundo o qual as polticas ambientais foram pouco assumidas pelos decisores, mudando conforme os responsveis do ministrio, e no se tendo criado linhas de continuidade em decises cruciais, (Soromenho Marques, 1998). A falta de fora poltica da pasta levou assim a que se instalasse uma espcie de consentimento tcito em relao ao incumprimento das leis ambientais. Por outro lado, uma espcie de efeito hierrquico que criou dificuldades ao processo de endogeneizao das polticas. As medidas ambientais e de conservao da natureza foram sendo decididas e impostas de fora para dentro ou de cima para baixo (top-down), sem uma efectiva participao e amadurecimento democrtico, ou seja, sem base social de apoio.

4. Reflexes Finais
Os motivos para explicar o insucesso das polticas ambientais no caso portugus face a um conjunto de influncias globais, esto longe de estar ainda consistentemente analisados. Trs questes cruciais podem, no entanto, ser avanadas para ajudar a explicar esse sistemtico desfasamento entre o quadro legal e a sua aplicao prtica. Em primeiro lugar, a falta de movimentos cvicos e a incultura geral ambiental: do lado da sociedade civil no se criaram os alicerces para a construo de uma literacia ambiental mnima; os ndices de interveno so dos mais baixos da UE 25 (vide European Values Survey, 2007); os do conhecimento tambm (vide Eurobarmetro, 2008). O Estado, continua com uma atitude fechada face sociedade civil, mesmo em matrias cruciais onde est legalmente consagrada a consulta e participao pblicas efectivas, como o caso dos diversos planos para os diversos sectores e/ou das directivas de avaliao de impacto ambiental e da gua. Em segundo lugar, a falta de planeamento efectivo: existem de facto inmeros planos aprovados, sobretudo na segunda metade dos anos 90 e primeira de 2000. Contudo, estes so continuamente ultrapassados pelas dinmicas locais de ocupao territorial. Ou at mesmo pelas decises governamentais que constantemente se sobrepem s leis ambientais, como tem acontecido no caso dos projectos PIN (Potencial Interesse Nacional). As lgicas de ocupao desordenada do territrio tm, assim, minado qualquer quadro legislativo que se aprove ou at medidas concretas de melhoria do nosso desempenho ambiental. Finalmente, a falta de um sistema de justia que actue eficazmente, tanto de uma forma preventiva como processual, acaba por criar uma sensao de impunidade, ela prpria altamente txica para a melhoria da condio ambiental portuguesa.
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Originalmente os membros daquela organizao integravam um grupo de protesto contra as armas nucleares intitulado Comisso No Provoquem Ondas, mas, descontentes com este nome pouco sugestivo resolveram procurar um outro mais apelativo. Surgiu assim Greenpeace (Paz Verde) combinando o verde dos manifestantes ecologistas e a paz dos que se opunham s armas nucleares (Brown, 1994, p. 5). 2 Para uma histria da LPN, ver LIGA PARA A PROTECO DA NATUREZA (2008), 60 Anos pela Conservao da Natureza em Portugal, Lisboa, Ed. LPN.
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