Los rganos del Estado en sus relaciones internacionales.

La organizacin jurdica e institucional de un Estado la encontramos en su carta fundamental que es lo que se conoce como su Constitucin Poltica. El territorio es un elemento muy importante. Una gran parte de los diferendos que a travs de la historia se han planteado entre los Estados se refieren a discrepancias sobre sus fronteras y territorios. Todo Estado determina, para su accin internacional, lo que se conoce como su "Poltica Exterior", que es el conjunto de objetivos que se fija el pas para su accin internacional. La accin que el Estado desarrolla para alcanzar tales objetivos se conoce como su "diplomacia". El Derecho Diplomtico es la "ciencia" dentro de la cual se enmarca esta actividad y la "prctica" es el "arte" de la conduccin de las relaciones internacionales respetando los principios del "Derecho Diplomtico". Esta "ciencia" y este "arte" son los elementos que dan fundamento a la idea de que la diplomacia debe estar siempre en manos de profesionales que hayan dedicado su vida a profundizarlos y conocerlos. La diplomacia constituye el medio tradicional y normal a travs del cual los Estados se relacionan entre s, ya sea directamente o mediante las organizaciones internacionales. Los medios a travs de los cuales se desarrollan las relaciones diplomticas son de gran amplitud. Las relaciones diplomticas se desarrollan dentro de lineamientos de general aceptacin. La diplomacia es una de las funciones ms nobles y honrosas que puede emprender un ser humano.

Para cualquier individuo, ser su pas y representarlo en el extranjero conlleva una serie de importantes obligaciones. A lo largo de la historia, la comunidad internacional se ha empeado en fortalecer y reglamentar las prcticas diplomticas y consulares codificando los usos consuetudinarios hasta llegar a la creacin de las convenciones mundiales sobre relaciones diplomticas y relaciones consulares. Esos aspectos prcticos, sin embargo, deben entenderse enmarcados en los principios establecidos por la costumbre internacional y por los tratados internacionales que se negociaron fundamentalmente en la segunda mitad del S. XX y que dan adecuado sustento a las actividades diplomticas. La poblacin la define Charles Rousseau como "el conjunto de individuos que se encuentra unidos al Estado por un vnculo jurdico y poltico". El territorio, que es un elemento muy importante, se refiere al espacio fsico que se encuentra definido dentro de los lmites que separan un Estado de sus Estados vecinos. En ese territorio se ejerce plena soberana. Esa soberana se extiende hasta los antes indicados lmites - que son establecidos mediante procedimientos de "delimitacin " y "demarcacin". Hay lmites terrestres, martimos, areos, etc. La organizacin poltica de un Estado est considerada en la carta fundamental o Constitucin Poltica del Estado. La Constitucin Poltica establece los Poderes del estado, los que son tradicionalmente: a) Ejecutivo; b) Legislativo, y c) Judicial. La independencia significa que el estado tiene potestad para darse la organizacin poltica que desee y para manejar sus asuntos en forma libre, sin intervencin de poderes forneos.

En cuanto a vincularse con el resto de la comunidad internacional, Naciones Unidas ha consolidado el principio de que "todo Estado tiene el deber de conducir sus relaciones con otros Estados de acuerdo con el Derecho Internacional y con el principio de que la soberana de cada Estado est sujeta a la supremaca del Derecho Internacional. El jefe de Estado. El Jefe del Estado es la mxima autoridad de ste en sus relaciones con el exterior. Es, al mismo tiempo, la mxima autoridad en materia de poltica exterior, diplomacia y relaciones exteriores. Lo anterior, cualquiera que sea el ttulo que detente. Puede ser: - Presidente de la Repblica, - rey, - emperador, - sultn, - emir. En las monarquas constitucionales y en los regmenes parlamentarios, las funciones internacionales del Jefe del Estado son principalmente protocolares y la direccin de las relaciones internacionales corresponde al Jefe del Gobierno, que normalmente es el Primer Ministro. El Ministerio de Relaciones Exteriores. Los Agentes Diplomticos. Entendemos por diplomtico aquel agente que enva un Estado (acreditante) ante otro Estado (receptor) para desarrollar las relaciones entre ambos. Las normas de regulacin de la actividad fueron, en su mayora, de origen consuetudinario, cristalizndose en la Convencin de Viena sobre Relaciones Diplomticas del 18 de abril de 1961. De acuerdo a este elemento del derecho internacional pblico, las funciones del agente diplomtico son: a) Normales

- proteger los intereses del Estado acreditante en el Estado receptor- fomentar las relaciones amistosas - ejercer (ciertas) funciones consulares b) Excepcionales - representar los intereses de un 3 Estado en el Estado receptor - representar a un 3 Estado, el cual no posea representacin en el Estado que lo recibe Para la consecucin de estos objetivos, los medios de los cuales se sirve son: - Representar al Estado del cual es originario. - Negociar con el Estado receptor. - Informar a su Estado, por todos los medios lcitos. LOS AGENTES CONSULARES. I) El cnsul: su entidad actual. Definicin: rgano que un Estado enva -agente del Estado, segn Oppenheim-Lauterpacht; agente oficial, segn Fauchille y Rousseau; agente administrativo y comercial, segn Tras y Bes; funcionario pblico, segn Diena,.- y otro Estado recibe, para ejercer -residiendo en este ltimo Estado- atribuciones de la soberana y proteger los intereses de los miembros del Estado que los enva en el que los recibe (Verdross), con misiones de diversa ndole, singularmente en funciones de orden econmico, en inters del comercio y de la navegacin del Estado que los nombra. 2) Trayectoria histrica de la institucin consular. a) En primer lugar, se trata de una institucin que perpeta -a travs de los tiempos- el ttulo que llevaban los ms altos magistrados de la Repblica romana (Zourek). b) En segundo lugar, estamos ante una institucin de gran tradicin.

I.- En la Edad Antigua, dos aspectos principales: - Existencia de relaciones consulares entre los pueblos desde hace siglos (cfr. prembulo de la Convencin de

Viena de 1963). Como dice el prof. Rousseau, la institucin consular es de origen muy antiguo. Con una particularidad: la institucin consular es ms antigua que la de las misiones diplomticas permanentes (Dek). l3) La relacin institucin consular-comercio. El cnsul es tan antiguo como el comercio (Castel). II.- En conclusin, durante siglos, hubo personas especialmente encargadas de representar los intereses de los extranjeros en las Ciudades soberanas o en los Estados. Sistema firmemente establecido en las Ciudades helenas hace ms de 2.400 aos. En este sentido, se habla de los proxenes de la antigua Grecia y de los patronos existentes en Roma. Tomando el ejemplo de los proxenes, vemos que se trata de personas escogidas entre los ciudadanos de la Ciudad cuya proteccin se buscaba y encargados de representar a los extranjeros en sus relaciones con los rganos de la Ciudad y con la justicia local. La realidad es que -como consigna el citado Zourek- los proxeni eran ya agentes oficiales cuyas funciones se asemejan, en varios aspectos, a las de los cnsules honorarios modernos. Ahora bien; a juicio de autores como Diena, tanto en el caso de los proxenes como en el de los patronos romanos, se trata de simples analogas. FUNCIONES CONSULARES Las funciones consulares consistirn en: a) proteger en el Estado receptor los intereses del Estado que enva y de sus nacionales, sean personas naturales o jurdicas, dentro de los lmites permitidos por el derecho internacional; b) fomentar el desarrollo de las relaciones comerciales, econmicas, culturales y cientficas entre el Estado que enva y el Estado receptor, y promover adems las relaciones amistosas entre los mismos, de conformidad con las disposiciones de la presente Convencin;
c) informarse por todos los medios lcitos de las condiciones y de

la evolucin de la vida comercial, econmica, cultural y cientfica del Estado receptor, informar al respecto al gobierno del Estado que enva y proporcionar datos a las personas interesadas;

d) extender pasaportes y documentos de viaje a los nacionales del

Estado que enva, y visados o documentos adecuados a las personas que deseen viajar a dicho Estado; e) prestar ayuda y asistencia a los nacionales del Estado que enva, sean personas naturales o jurdicas;
f) actuar en calidad de notario, en la de funcionario de registro civil, y

en funciones similares y ejercitar otras de carcter administrativo, siempre que no se opongan las leyes y reglamentos del Estado receptor;
g) velar, de acuerdo con las leyes y reglamentos del Estado receptor,

por los intereses de los nacionales del Estado que enva, sean personas naturales o jurdicas, en los casos de sucesin por causa de muerte que se produzcan en el territorio del Estado receptor;
h) velar, dentro de los lmites que impongan las leyes y reglamentos

del Estado receptor, por los intereses de los menores y de otras personas que carezcan de capacidad plena y que sean nacionales del Estado que enva, en particular cuando se requiera instituir para ellos una tutela o una curatela; i) representar a los nacionales del Estado que enva o tomar las medidas convenientes para su representacin ante los tribunales y otras autoridades del Estado receptor, de conformidad con la prctica y los procedimientos en vigor en este ltimo, a fin de lograr que, de acuerdo con las leyes y reglamentos del mismo, se adopten las medidas provisionales de preservacin de los derechos e intereses de esos nacionales, cuando, por estar ausentes o por cualquier otra causa, no puedan defenderlos oportunamente; j) comunicar decisiones judiciales y extrajudiciales y diligenciar comisiones rogatorias de conformidad con los acuerdos internacionales en vigor y, a falta de los mismos, de manera que sea compatible con las leyes y reglamentos del Estado receptor;
k) ejercer, de conformidad con las leyes y reglamentos del Estado que

enva, los derechos de control o inspeccin de los buques que tengan la nacionalidad de dicho Estado, y de las aeronaves matriculadas en el mismo y, tambin, de sus tripulaciones;
l) prestar ayuda a los buques y aeronaves a que se refiere el apartado

k) de este artculo y, tambin, a sus tripulaciones; recibir declaracin sobre el viaje de esos buques, encaminar y refrendar los documentos de a bordo y, sin perjuicio de las facultades de las autoridades del Estado receptor, efecta encuestas sobre los incidentes ocurridos en la travesa y resolver los litigios de todo

orden que se planteen entre el capitn, los oficiales, los marineros, siempre que lo autoricen las leyes y reglamentos del Estado que enva; m) ejercer las dems funciones confiadas por el Estado que enva a la oficina consular que no estn prohibidas por las leyes y reglamentos del Estado receptor o a las que ste no se oponga, o las que le sean atribuidas por los acuerdos internacionales en vigor entre el Estado que enva y el receptor. Asilo Diplomtico. El asilo es una institucin muy antigua dentro del Derecho Internacional. Siempre ha existido conciencia de que se justifica la proteccin de la persona perseguida por motivos o delitos polticos. Hay coincidencia en que corresponde hablar solamente de "asilo" y dejar de lado la expresin "derecho Se distingue entre el asilo: a) territorial; y, b) diplomtico. Una y otro persiguen, en definitiva, el mismo objetivo, que es la proteccin que dispensa un Estado a una persona que es nacional de otro pas y que se encuentra perseguida por motivos polticos por las autoridades o nacionales de su nacin. ASILO TERRITORIAL. El territorial es el que se presta cuando ingresa el individuo que se ve afectado por una situacin o es perseguido en el territorio de otro Estado y all solicita proteccin. El diplomtico es el que se solicita en una Misin Diplomtica . En muchas etapas se le confundi y se trat dentro de las consecuencias de la inviolabilidad de las misiones. En el caso de Chile, en la recopilacin de directivas conocida como "Instrucciones Generales al Cuerpo Diplomtico Chileno", existe una orientacin muy clara acerca de lo que hay que hacer en ese tipo de situaciones: El caso del asilo territorial no tiene "follow up" reglamentado por la costumbre internacional. El diplomtico si lo tiene. En cambio, en el asilo diplomtico, que es una institucin que no ha contado con un alto grado de

aceptacin en el Derecho Internacional moderno, como veremos, existe una sucesin de pasos. La Comisin de Derecho Internacional, al estudiar el proyecto de Convencin sobre Relaciones e Inmunidades diplomticas, dej de lado el problema del asilo. Hubo iniciativas en los trabajos de la Comisin encaminadas a dejar alguna referencia al asilo, como las que procuraban que se agregara algn prrafo en los artculos relacionados con la inviolabilidad, que impedira otorgar refugio en los locales de las Misiones a personas que no fuesen requeridas por razones polticas. La idea no prosper porque hay grandes diferencias en las posiciones de los pases en esta materia. Se trata de un tema que la mayora de los autores vincularon, por lo menos inicialmente, a la inviolabilidad de las Misiones Diplomticas. Los tratadistas concordaron, sin embargo, en que la inviolabilidad no podra cubrir totalmente el tema del asilo, por cuanto no basta con que una persona se refugie en una Misin sino que es necesario abordar un seguimiento para su situacin, ya que de lo contrario su permanencia en esos locales no tendra un trmino previsto previsible. El asilo es una institucin jurdica diferente de la inviolabilidad, debiendo agregarse el hecho de que los principios sobre asilo diplomtico que albergaban con entusiasmo los Estados latinoamericanos, no era compartido por la mayora de los pases que formaban el llamado bloque occidental. El asilo, aunque es una institucin muy antigua en el mbito territorial, ha sido reconocido principalmente en nuestra parte del mundo, en especial en lo que se refiere al asilo diplomtico. Hay referencias al asilo, en lo territorial, en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en especial en sus artculos 3 y 14. En este ltimo, en su inciso primero, se seala que "en caso de persecucin, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de l, en cualquier pas", agregando en el inciso segundo que "este derecho no podr ser invocado contra una accin judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propsitos y principios de las Naciones Unidas". Sin perjuicio de ello, en la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas no se han adoptado acuerdos sobre el asilo diplomtico, pese a tratarse de una institucin jurdica de carcter humanitario.

En Amrica, hay sucesivos e interesantes entendimientos sobre el tema, pudiendo destacarse el Tratado de Derecho Penal Interamericano, de 1889 y el Tratado sobre Asilo y Refugio Poltico de Montevideo de 1939. Las Convenciones especialmente dedicadas a la materia son: - la Convencin sobre Asilo firmada en la Habana en 1928, - la Convencin sobre asilo poltico de Montevideo de 1833 y - la Convencin sobre Asilo Diplomtico de Caracas de 1954. En estos instrumentos y en la costumbre internacional encontramos algunos elementos y definiciones aplicables al tema del asilo, siendo til destacar las siguientes ideas: a) Todo Estado tiene derecho a conceder asilo, pero no est obligado a otorgarlo ni a declarar porqu lo niega; b) No es lcito conceder asilo a personas que al tiempo de solicitarlo se encuentren inculpados o procesados ante tribunales ordinarios competentes y por delitos comunes, o estn condenados por tales delitos y por dichos tribunales, sin haber cumplido las penas respectivas;
c) Corresponde al Estado asilante la calificacin de

la naturaleza del delito o persecucin;

de

los

motivos

de

la

d) El asilo no podr ser concedido sino en casos de urgencia y por el tiempo estrictamente indispensable para que el asilado salga del pas con las seguridades otorgadas por el gobierno del Estado receptor. Se estima que hay urgencia cuando el individuo de que se trate es perseguido por personas o multitudes que hayan escapado al control de las autoridades o por las autoridades mismas cuando se encuentra en peligro de ser privado de la vida o la libertad por razones polticas; e) Corresponde al estado asilante apreciar si se trata de un caso de urgencia; f) Los representantes del Estado asilante deben tomar en consideracin las informaciones que ofrezca el Estado territorial para formarse sus criterios;

g) El gobierno del Estado territorial puede en cualquier momento exigir que el asilado sea retirado de su territorio, para lo cual debe otorgar un salvoconducto y dar garantas de la seguridad del asilado h) El Estado asilante, despus de haber concedido inicialmente refugio provisional, al conceder el asilo puede pedir salvoconducto y garantas de que ser respetada la seguridad del asilado. La costumbre y la prctica internacional han ido estableciendo una serie de ideas bsicas en torno al asilo. Por ejemplo, se considera absolutamente claro que el asilo debe solicitarse. No correspondera que el Estado asilante, o sus representantes, salgan a ofrecer asilo a elementos opositores al rgimen de que se trata. El salvoconducto es una consecuencia del asilo y su tramitacin, cuando no hay vnculos convencionales en la materia, produce algunas situaciones de tensin y dificultades. Igual que en el caso anterior, pases europeos y escandinavos que concedieron asilo a numerosas personas en los das posteriores a la cada del gobierno de la Unidad Popular, solicitaban salvoconductos. Otros aspectos que hay que tener en cuenta es que el asilo se concede exclusivamente en la residencia del Jefe de Misin o en los locales de la Embajada. No se pude asilar una persona en los domicilios del resto del personal diplomtico. Por otra parte, se ha aceptado la tesis de que no procede el asilo respecto a los responsables de actos terroristas. Aunque pueda sealarse que los objetivos de los terroristas son polticos, lo cierto es que en general los actos de ese tipo se traducen en la muerte o mutilacin de personas inocentes y ha habido coincidencia entre la mayora de los Estados en que no se les puede considerar delitos polticos. Ha habido casos que han concitado la atencin de la comunidad internacional, tales como el masivo asilo de personas que tuvo lugar en Espaa, durante la guerra civil; el caso del dirigente poltico peruano Vctor Ral Haya de la Torre, y otros. El caso del dirigente del APRA peruano Vctor Ral Haya de la Torre fue complejo en particular porque el debate se plante entre dos pases latinoamericanos que haban aceptado los principios fundamentales del asilo.

El influyente poltico busc proteccin en la Embajada de Colombia en Lima y hubo de permanecer en ella ms de cuatro aos ya que las autoridades peruanas se negaban a aceptar que era perseguido por motivos polticos, argumentando que lo era por delitos comunes. El problema fue seguido con gran inters y fue llevada la disputa por los pases a la Corte Internacional de Justicia, que emiti consideraciones no particularmente claras sobre el tema, en dos sentencias emitidas en noviembre de 1950 y junio de 1951. Planteaba la CIJ que el asilo deba terminar pero no indicaba los procedimientos para ello, sealando que, en cierta medida, ms que costumbre latinoamericana en materia de derecho de asilo existen usos que no se imponen a los Estados. El caso del Cardenal Mindzenty, de Hungra, fue uno de los ms complicados porque el prelado busc la proteccin de la Embajada de estados Unidos y debi permanecer quince aos en esa Misin Diplomtica. Algunos estudiosos han sealado que el Cardenal no quera inicialmente abandonar el territorio de su pas pero pareciera que una parte importante de ese tiempo corresponde a etapas en que las autoridades -hngaras se negaban a otorgarle una autorizacin de salida. Podramos citar varios casos ms que se han convertido en emblemticos, como el del ex Presidente argentino Hctor Campora, que estuvo varios aos refugiado en la Embajada mexicana en Buenos Aires sin poder abandonar su pas. La prctica diplomtica se remonta hasta la Grecia clsica, dndose su evolucin paulatinamente de acuerdo al proporcional incremento de las relaciones internacionales, proceso que se intensifica en nuestros das. La importancia de la prctica diplomtica radica en la versatilidad de las funciones desempeadas por la figura de los embajadores residentes, cuyas funciones giran en torno a la generacin de informacin fidedigna, la minimizacin de las fricciones potenciales y el fomento de las relaciones amistosas entre los Estados soberanos. Podemos distinguir la prctica diplomtica contempornea en cuatro formas: - la diplomacia bilateral, - la diplomacia. ad hoc, - la diplomacia. directa y - aquella llamada multilateral.