MANUAL DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Manual de Presupuesto Participativo

Eco. CARLOS GREY FIGUEROA ASOCIACIN ECOCIUDAD

INDICE
MDULO 1 GOBIERNO LOCAL Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO. DESCENTRALIZACIN Y ESPACIOS LOCALES. GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA LOCAL. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA EL DESARROLLO LOCAL MDULO 2. EXPERIENCIAS DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EXPERIENCIAS INTERNACIONALES. EXPRIENCIAS NACIONALES MDULO 3. ORIENTACIONES PARA EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EL DESARROLLO SOSTENIBLE PLANES DE DESARROLLO LOCALES Y AGENDA 21 LOCAL BASES INSTITUCIONALES DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES CONDICIONES BSICAS PARA EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO. MDULO 4. METODOLOGA PARA LA ELABORACIN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PASOS PARA LA ELABORACIN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO INSTITUCIONALIZAR LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS Y LA VIGILANCIA SOCIAL 59 91 39 42 49 55 11 28 4 6 8

Introduccin
Dentro de las grandes transformaciones producidos en el mundo por efectos de la globalizacin y los modelos econmicos vigentes, se han experimentado cambios en los conceptos de desarrollo y democracia, como una respuesta para paliar los efectos negativos de la globalizacin en la calidad de vida de la poblacin. Creemos que el Presupuesto Participativo es un instrumento para impulsar el desarrollo con equidad y sostenibilidad, al facilitar que se complemente la democracia representativa con la democracia participativa; es decir, permite asignar a los diversos actores sociales un rol insustituible en la gestin de su desarrollo, como ciudadanos con plenos derechos y facultades para decidir, en todo momento, sobre su futuro. Este manual se basa en experiencias y metodologas para construir una ciudadana plena en la gestin. Se analizan experiencias, propias y ajenas, con el fin de plantear una alternativa de trabajo para los miles de gobiernos locales , y los millones de ciudadanos del Per, siempre desde la perspectiva del desarrollo sostenible. En ese sentido este manual contiene un anlisis de las experiencias exitosas de Presupuesto Participativo y una propuesta metodolgica para hacer posible estos procesos en nuestro pas, cuya idea central es la de entrelazar este instrumento a los procesos de planificacin del desarrollo sostenible local. Slo queda agradecer la confianza depositada en esta consultora a la OTI y el AID, as como al Foro Ciudades Para la Vida, organizador de los eventos nacionales e internacionales que fueron un insumo para este trabajo. Tambin queremos reconocer la participacin del Congreso de la Repblica que permiti darle a estos eventos la relevancia que se merecan. Ms personalmente, mis agradecimientos a la Arq. Liliana Miranda Sara, instigadora de este trabajo, al Dr. Julio Daz Palacios por sus comentarios y aportes conceptuales contenidos en buena parte de este manual y a Oscar Butteler Hernndez quien hizo la asistencia al proceso de elaboracin de este manual.

MODULO 1: GOBIERNO LOCAL Y PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO.

1.

DESCENTRALIZACIN Y ESPACIOS LOCALES.

La presente dcada viene siendo escenario de un debilitamiento de los Estados Nacionales centralistas, que trae como contrapeso un significativo resurgimiento de la institucin municipal en varios pases de Amrica Latina. Esta es una tendencia descentralizadora del aparato del Estado, que busca transferir poder de decisin, responsabilidades y funciones, tanto al sector privado como a los gobiernos regionales y locales. Este hecho plantea nuevas posibilidades y desafos para la gestin local, ms an cuando el Per vive un proceso de acelerada urbanizacin que no est acompaado con la provisin de infraestructura, servicios y equipamiento bsico para el sostenimiento de la poblacin. Es una urbanizacin en condiciones de pobreza. En este sentido, el fortalecimiento del municipio, como representante de los intereses de las comunidades y agente promotor de la satisfaccin de sus necesidades bsicas, constituye una tarea de primer orden de la gobernabilidad local, en la medida que su gestin viabilice soluciones reales a los problemas de calidad de vida de los ciudadanos. En este escenario, la gestin de las ciudades tiene en mejores posibilidades que cualquier otro nivel de gobierno para atender las demandas locales mediante la realizacin de programas y proyectos de inversin. En el contexto de globalizacin, el desafo es an mayor. En la actualidad, entrar y sostenerse en los mercados internacionales implica que las economas cuenten con la capacidad financiera, tecnolgica y cientfica para asumir una demanda cada vez ms sofisticada de bienes y servicios y el desarrollo de procesos productivos mucho ms complejos. En este sentido, es pertinente entender a los espacios locales desde una perspectiva estratgica. Desde un slido cimiento econmico productivo y desde un firme tejido social en la base local, lo nacional ser resultado de una gran movilizacin de energas creativas y sinnimo de unidad superior de la diversidad; es decir, lo nacional se construye desde lo local sumando fuerzas desde la base hacia la cima. Las ventajas del fortalecimiento de los espacios locales son mltiples y se puede apreciar en el siguiente recuadro:

 Permite adecuar las dimensiones y contenido de Desarrollo Humano a las realidades locales, que muestran recursos, potenciales, limitaciones y oportunidades diferenciadas. Posibilita el protagonismo de la poblacin como factor catalizador y de potenciacin de las capacidades, recursos y potencialidades de los espacios, e imprimindole calidad superior al proceso y no slo a sus resultados. Permite conocer en detalle las potencialidades como los factores limitantes de cada espacio, para tramitar respuestas sencillas, de bajo costo y manejables, as como la flexibilizacin y ajustes en los procesos de gestin de los proyectos. Posibilita interrelacionar el desarrollo local con la gestin ambiental. Hace posible complementar la planificacin y gestin del desarrollo local entre la institucionalidad pblica y privada, los gobiernos locales y la sociedad civil; superando la cultura de la confrontacin, el paralelismo y la dispersin propios de la realidad peruana. Hace posible esfuerzos de concertacin y alianzas estratgicas entre las instancias de promocin del desarrollo y las poblaciones organizadas, con las grandes empresas privadas que actan en la minera, la energa, la industria, etc., facilitando compromisos de aportar al equilibrio en el desarrollo y a la reinversin social en sus espacios de accin. El encuentro superior de nuestra diversidad cultura la posibilidad de reconocer, respetar y adaptar parte de los conocimientos y sabidura de las culturas locales. La incorporacin de los pequeos productores en los mercados locales y regionales. Frente a las tradicionales visiones que segmentan y sectorializan lo local, nos permite trabajar la integralidad de los territorios, con sus relaciones urbano rurales, sus corredores econmicos y ciudades y tanto lo econmico productivo como lo socio cultural institucional. Mas all de la institucionalidad estatal concebida para accin sectorial o de los organismos no gubernamentales actuando la promocin del desarrollo desde una perspectiva todista, lo local ofrece la oportunidad de innovarlas para trabajar como centros de servicios para el desarrollo local, que acten como faros de difusin e innovacin tecnolgica, de acceso a la informacin de mercados y la identificacin de oportunidades de negocios para los productores de la localidad. La posibilidad de aprovechar gradualmente nuestro gigantesco potencial turstico, mediante circuitos y gestin empresarial familiar.

La tendencia a la descentralizacin y transferencia de competencias de los gobiernos nacionales hacia los gobiernos locales tambin favorece la 5

participacin, porque acerca las decisiones cada vez ms a la gente. En ese sentido, los espacios locales, por su dimensin y escala, son los espacios donde es posible generar esta participacin. Por ello, la gobernabilidad democrtica local es un reto de la nueva gestin municipal orientada al desarrollo sostenible.

2.

GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA LOCAL.

Hay dos maneras de entender el concepto de gobernabilidad. Una, que otorga a la lite poltica el protagonismo de la gobernabilidad; y otra, que amplia las tareas de la gobernabilidad ms all de las posibilidades de los gobernantes. Segn la perspectiva elitista, es la ampliacin de la democracia la que hace compleja la gobernabilidad de la sociedad. Se entiende que la sobrecarga de demandas sociales al Estado, torna al gobierno en ineficiente para responder a estas exigencias sociales, generando, de otro lado, desconfianza de la poblacin en el rgimen democrtico al no ver resueltas sus demandas. La consecuencia lgica que se desprende de este razonamiento es que la extensin de la democracia supone la ampliacin de las demandas sociales hacia el Estado, desligitimndose el rgimen de gobierno. La salida de este estilo de gobernabilidad apunta a que sea la elite gobernante la protagonista en establecer las condiciones de gobernabilidad, para lo cual, en trminos de estrategias de gobierno, se exacerban los dispositivos de coercin y control de la sociedad con el propsito de reducir sus capacidades de exigencia. Esta lgica de gobernabilidad coloca a las decisiones estatales en el centro de la dinamizacin, de manera casi excluyente, de los dispositivos de legitimidad, eficiencia y eficacia, dejando de lado los diversos factores sociales y del entorno internacional gravitantes en la configuracin de la gobernabilidad. La otra perspectiva, conocida como gobernabilidad democrtica, se fundamenta en la participacin de los diversos actores sociales como generadores de la gobernabilidad; es decir, sobre la base del ejercicio activo de la democracia y la ciudadana. Esto supone que la gobernabilidad democrtica incluye las relaciones del Estado con los poderes pblicos, el mercado y la sociedad civil, necesarias y fundamentales para lograr consensos. La gobernabilidad democrtica no es cuestin de reingeniera en la cspide del Estado, a modo de cambios gerenciales y administrativos. Es ms un proceso de interlocucin, de concertacin, acuerdos y compromisos entre actores con intereses y lgicas similares y diferenciadas. En ese sentido, es desarrollar la capacidad de los actores polticos y sociales para coordinar sus acciones en 6

medio de reglas claramente concertadas y con la firme conviccin de respetarlas. Por esa razn, la gobernabilidad democrtica requiere poner en accin modos diferentes de participacin social y poltica, distintas o complementarias a los canales representativos, de tal manera que facilite el ejercicio de la ciudadana plena. La eficiencia y la eficacia de las acciones del Estado no estn reidas con la gobernabilidad democrtica si las entendemos en dos sentidos. De un lado, como la idoneidad tcnica y administrativa para que el uso de los recursos y las decisiones de gobierno se basen en cierta racionalidad. De otro lado, como el acatamiento de los compromisos del gobierno con la resolucin a las demandas sociales, expresado en la voluntad de atender los derechos econmicos, sociales, polticos y culturales en la perspectiva de superar la inequidad y la exclusin social. Ahora bien, en el terreno de la gestin municipal, est se ha desarrollado en nuestro pas de acuerdo con un modelo de gobernabilidad de lite, que a lo largo del tiempo mantiene estructuras administrativas burocrticas, no contemplando de manera genuina los requerimientos de la participacin ciudadana, ni generan los consensos necesarios para administrar la ciudad. Para que la gobernabilidad genere las condiciones del buen gobierno es necesario que exista una gestin democrtica de recursos, de tal manera que se responda a las exigencias del bienestar ciudadano, aumentando los mecanismos de participacin en las decisiones de poltica, as como la transparencia, la rendicin de cuentas, el imperio de la ley, la eficacia y la justicia social. En efecto, la participacin ciudadana en los asuntos pblicos es un imperativo actual de nuestro pas, ya que es necesario fortalecer la democracia participativa para contrarrestar el autoritarismo del estado. La mejor forma de hacerlo es generar nuevas condiciones en la relacin entre el Estado y la sociedad civil, entre autoridades y ciudadanos que impliquen algo ms que el simple ejercicio del voto; sino que vayan hacia la efectiva participacin popular, de manera concertada, en las decisiones del gobierno.

3. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA EL DESARROLLO LOCAL.

El presupuesto participativo surge como una herramienta innovadora para facilitar que la ciudadana participe en la elaboracin y control de la ejecucin del presupuesto del Gobierno Local, en el marco de promover la gobernabilidad democrtica local.

Tradicionalmente en el Per, la participacin social ha sido entendida como una accin individual, impulsada y estructurada desde agentes externos, por lo general, el Estado, quienes son los que definen las necesidades a satisfacer en la personas. Esto supone que la poblacin participa sin necesariamente tener una motivacin propia, toda vez que no son consientes de sus necesidades ni tienen la posibilidad de encontrar los mecanismos para satisfacerlas. As, se concibe que la poblacin carece de una participacin efectiva en la vida nacional, y por la tanto estn por fuera de los beneficios del desarrollo. En general, en las polticas pblicas, el elemento de la participacin es incorporada como un elemento importante en sus estrategias. Son decisiones que surgen desde el centro de poder tcnico y poltico y no de las demandas y propuestas de la poblacin, en tanto ciudadanos. Pese a que en el discurso de preconiza la participacin en diferentes niveles de decisin de estas polticas y programas, en la mayora de las experiencias latinoamericanas, sta es prcticamente insignificante, y en el mejor de los casos se reduce a aspectos de ejecucin o dotacin de mano de obra como forma de cofinanciamiento. A diferencia de este enfoque tradicional, el Presupuesto Participativo se sustenta en entendimiento que la participacin social es una accin de la poblacin que consiste en intervenir activamente en las decisiones y acciones relacionadas con la planificacin, la actuacin y la evaluacin de las polticas pblicas. Esta nace del derecho consustancial de los ciudadanos a construir de manera libre y responsable, como protagonistas, la realidad en la que viven. En el Presupuesto Participativo, la participacin no se reduce a una dimensin tcnica. Esta tiene que ver, en lo fundamental, con el compromiso social, de los involucrados en los procesos de participacin, con la gobernabilidad como asunto pblico; es decir, de todos los ciudadanos y no solo de los gobernantes. En este sentido, el Presupuesto Participativo se define como un espacio pblico no estatal, en el cual el gobierno y la sociedad se renen para ponerse de acuerdo acerca de cmo definir las prioridades de los ciudadanos hacia la "agenda" de las polticas pblicas, adems de poner en manos de la poblacin un mecanismo de control sobre el uso que el gobierno local hace de los fondos pblicos. En el Presupuesto Participativo se establecen las demandas locales, las prioridades de gasto e inversin de la ciudad, los criterios de asignacin de fondos y el programa de inversiones del municipio. Cada una de estos elementos contienen mecanismos que permiten la circulacin de informacin entre los autoridades polticas del gobierno, sus tcnicos y profesionales y la ciudadana.

El Presupuesto Participativo tiene los siguientes principios: 1 Reglas claras de juego La representacin del conjunto de intereses de los ciudadanos El acceso de los ciudadanos a las fuentes informativas y foros de discusin de carcter general y temtico El sinceramiento de las cifras La promocin del debate y la participacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones La neutralidad municipal en la utilizacin de los mecanismos de participacin La flexibilidad de los procedimientos La asistencia tcnica a los actores involucrados El control social y la rendicin de cuentas El compromiso de las autoridades municipales de respetar los consensos

La idea central, es que el Presupuesto Participativo debe ir amarrado con otro instrumento clave en la gobernabilidad democrtica del desarrollo local: la Planificacin Participativa. La tendencia internacional y nacional es redefinir el rol de las Municipalidades. Se busca transitar de un rol casi exclusivo de entregar servicios urbanos habituales hacia uno que promueva y cree las condiciones necesarias para alcanzar el desarrollo local. En esta perspectiva, los gobiernos locales requieren manejar nuevos instrumentos de gestin que sean capaces de combinar las acciones que den respuesta a las apremiantes urgencias de la emergencia y el corto plazo con la necesidad de planificar, de manera armnica e integral , el futuro desarrollo local. Pero adems, deben ser instrumentos de gestin que faciliten la concertacin democrtica entre los diferentes actores locales, de tal manera que los diversos intereses se encuentren reflejados en las decisiones del gobierno local. En este marco, la planificacin del desarrollo local, no puede seguir siendo diseado ni impulsado por un solo actor: la municipalidad. Es preciso que la mayora de actores locales, especialmente los provenientes de la sociedad civil, estn involucrados en trazar una visin compartida del futuro de la ciudad,
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Oyhanarte, M. Proyecto de Ley sobre Presupuesto Participativo. Poder Ciudadano. Buenos Aires. 2001.

de tal manera que se sienten las bases para definir las prioridades de poltica y las estrategias del desarrollo a largo plazo. Esta participacin de los actores en la definicin de las rutas del desarrollo, significa la concrecin de una nueva gobernabilidad democrtica local, y de una mayor y mejor eficiencia y eficacia de la gestin, toda vez que las diversas demandas sociales encuentren en el gobierno local un espacio en el que se expresen y sean atendidas. Por esta razn, la Planificacin Participativa, como instrumento del desarrollo local, se constituye en la mejor herramienta de gestin democrtica y eficiente del gobierno local, en vista de que le posibilita que las decisiones se tomen, tanto desde una perspectiva que combina el corto y largo plazo, como a partir del debate y la concertacin de diversos intereses presente en las demandas locales.

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MDULO 2: EXPERIENCIAS DE PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO
1.
1.1

DOS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES.

EL CASO DE LA CIUDAD DE PORTO ALEGRE, BRASIL.

La experiencia pionera en el Presupuesto Participativo proviene de Porto Alegre, una gran ciudad del sur de Brasil. Se inici en 1989, cuando el Partido de los Trabajadores gan las elecciones municipales. El nuevo Concejo Municipal elegido, junto con varias asociaciones de la ciudad, decidieron, de comn acuerdo, emprender un estudio de las necesidades de la ciudad. Los primeros resultados mostraron que la acumulacin de demandas sociales era mayor que la capacidad presupuestaria y administrativa del gobierno local. Ante esta realidad, las autoridades municipales idearon un mecanismo de participacin que permita formular un orden de prioridad y decidir la asignacin de una parte importante del presupuesto municipal . La ciudad de Porto Alegre est ubicada en el estado de Ro Grande do Sul en el sur de Brasil. Esta ciudad tiene ms de 80 barrios que hoy entre 5 a diez barrios forman parte de las 16 zonas o regiones que fue divido el territorio, de forma participativa para realizar este proceso. Tiene una poblacin de 1.300.000 hab. Predominan las actividades econmicas son de servicios y comercio, con un PBI de la ciudad de unos U$S 8.000 millones, y articula una regin metropolitana de unos 27 municipios que tiene unos 3.500.000 hab. A. EL CONTEXTO DE LA EXPERIENCIA.

Para tener una idea ms general del contexto en que se realiza esta experiencia es necesario conocer ciertos aspectos como el presupuesto y el rgimen tributario. Situacin del presupuesto. El presupuesto municipal es de US $ 592 millones, con una transferencia del gobierno federal, que es una facultad que tienen los gobiernos del Brasil de asumir el gerenciamiento de la salud pblica. No todos aceptan esto. Lo hacen aquellos que buscan un convenio con el gobierno federal para que la municipalidad pueda controlar la salud pblica y gratuita que se presta en el distrito. Por esa razn, obtiene US $ 142 millones ms que viene del gobierno federal slo para la salud pblica. La administracin directa e indirecta es poco ms o menos de U$S 450 millones. La recaudacin propia es aproximadamente de un 52% y la 11

asignacin de la coparticipacin del 48%. Pero esta no es la realidad de la mayora de las ciudades brasileas. Cuanto menor es el municipio, mayor es la participacin de la recaudacin federal, teniendo una dependencia fuerte a la transferencia de fondos federales. Acerca de los impuestos Los municipios en Brasil pueden cobrar impuestos sobre servicios de cualquier naturaleza con excepcin de la energa elctrica y la telefona. Se cobra impuestos de diferentes naturaleza, tales como de vivienda, de propiedad territorial y urbana o las tasas de limpieza y alumbrado. Adems, cuenta con el 25% del IVA (equivalente al IGV peruano) del gobierno del estado (recordemos que el sistema brasilero es un sistema federal de gobierno) y la mitad de las patentes de los autos, que cobra el Estado. El gobierno federal Central slo recibe el 5% del presupuesto total Sobre el control del presupuesto La Constitucin brasilera seala que la soberana popular se ejerce por el sistema representativo y directamente. En la Ley Orgnica de la Municipalidad queda garantizada la participacin a partir de las regiones del municipio, en la elaboracin, definicin y ejecucin de Plan de Directrices Plurianuales del Presupuesto. Por lo tanto, existe la base legal para hacer el presupuesto de forma autnoma. En el caso de Porte Alegre, se intentaba crear un Presupuesto Programa, con la identificacin de las reivindicaciones que eran decididas por la ciudadana. Sin embargo, algunos diputados y concejales acudieron a los tribunales para desactivar el presupuesto participativo, por anticonstitucional, alegando que el sistema representativo estaba siendo atacado. Este incidente fue superado, ya que logr demostrar que la Carta Orgnica seala que el Intendente (alcalde) est comprometido a hacer consultas a la ciudadana. Las bases del presupuesto Son tres las bases del presupuesto: - Una es la base territorial, donde la ciudad est dividida en 16 regiones. - La segunda son la que constituye la base temtica que se desarrolla en plenarias, que son reuniones que se dan no por zona sino por temas. - En tercer lugar est la base institucional, que es el conjunto de secretaras y departamentos del gobierno de la ciudad que proponen sus presupuestos de manutencin, de gasto de personal y de proyectos institucionales.

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Como vemos, la ciudad esta dividida en 16 regiones, pero adems se puede participar en las reas temticas (que pueden variar en cada proceso) y que son las siguientes: Transporte y circulacin. Salud y Asistencia Social. Educacin, Deporte, Esparcimiento y Cultura. Desarrollo Econmico. Organizacin de la ciudad y desarrollo urbano. Hay que sealar que si hay una regin que ya tiene satisfechas sus necesidades, por ejemplo de infraestructura, en este caso se puede tambin crear mayores mecanismos de participacin temtica. B. EL PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.

Primera Ronda de Plenarias. El proceso se inicia en los meses de marzo y abril, desarrollndose la Primera Ronda de plenarias. Esta empieza con la rendicin de cuentas del ao anterior. Cada ao produce un documento de divulgacin pblica, que es el Plan de Inversiones, el cual contiene todo lo que fue decidido el ao anterior. As, el Intendente o los funcionarios tienen que explicar, si es el caso, porqu razn alguna obra an no se ha realizado. Tambin se hace una presentacin de los criterios y mtodos del funcionamiento, expresados en el Reglamento Interno. Las Rodas Intermedias Esta Ronda ( o conjunto de plenarias) se desarrolla hasta el mes de junio, la cual se lleva a cabo sin la participacin del gobierno local. En este momento es cuando la poblacin establece sus prioridades. Cada regin tiene sus delegados, sus consejeros, los dirigentes de asociaciones vecinales, los amigos de barrios, de cooperadoras escolares, etc. Todas las formas de participacin de la gente se incluyen en los Consejos Regionales que generan su propia forma de establecer las jerarquas de sus decisiones. La segunda vuelta son encuentros en donde la poblacin ya cuenta con sus prioridades: ya estn indicadas las calles que tienen que ser pavimentadas, la nueva escuela o la ampliacin de una escuela, o el tratamiento de desages, etc. En ese momento el gobierno presenta su estimado de recaudacin y de gastos, lo cual se busca concordar con los proyectos que la poblacin ha definido. En este punto es clave que la informacin sobre los gastos corrientes y otros de necesidad para el mantenimiento de los servicios sea bien entendida para evitar falsas expectativas en cuanto a la realizacin de obras pblicas definidas por la poblacin. 13

Segunda Ronda: la Matriz Presupuestaria. Este es el momento ms importante porque se puede establecer cuales son las prioridades de toda la ciudad. Con la suma de la columna donde cada regin establece sus prioridades, se obtiene las prioridades de la Ciudad establecidas por la poblacin. Por ejemplo, para el ao 2001 en Porto Alegre, la primera prioridad votada por la ciudadana fue "Pavimentacin Comunitaria". Aunque hay regiones donde no se voto esta prioridad, porque no hay calles sin pavimentar, como en los barrios del centro, en el conjunto de la ciudad la prioridad ms votada fue pavimentacin. La segunda prioridad ms votada fue la vivienda, algo que no es competencia de la intendencia, pero que el problema del desempleo, que bordea el 15% en las regiones metropolitanas, lo pone a la orden del da, ya que la gente no puede comprar ni alquilar una vivienda. En tercer lugar est "Saneamiento Bsico". En cuatro "Educacin" y en as sucesivamente siguen los dems temas guan a una serie de prioridades. El consejo del presupuesto participativo Tambin en la Primera Ronda se eligen los delegados, uno de cada 10 de los presentes. Lo importante es que estos delegados no deciden por los otros; estos son elegidos slo para organizar el proceso, en la regin y en las microregiones, junto con los consejeros y con otros que quieran colaborar, tales como dirigentes barriales y personalidades reconocidas por la gente. El objetivo es disminuir al mximo la delegacin, es decir, intentar hacer la menor delegacin posible de poder. As se elige el Consejo del Presupuesto. Forman parte de este Consejo 16 miembros por las regiones, ms 22 de las reas temticas, 2 consejeros, adems del representante del sindicato de los trabajadores municipales y el representante de la Unin de las Asociaciones de Vecinos. Por lo tanto el Consejo Popular del Presupuesto esta formado por 46 personas, y dos representantes del gobierno que no tienen derecho a voto. En base a las prioridades temticas y regionales el gobierno le propone al Consejo del Presupuesto un esquema base de los montos de los cuales dispone en una posible distribucin. Esta distribucin debe respetar las tres primeras prioridades elegidas por el conjunto de las regiones. De esta manera, hay una prioridad general, una prioridad de cada regin y entran otras variables en la distribucin, tales como cantidad de poblacin y carencias de servicios pblicos. En esta decisin prima un criterio de solidaridad, entendiendo que hay zonas que estn peor que otras. Se considera que esas zonas algunos temas deben tener prioridad. 14

De esta manera se construye una matriz que tiene la prioridad general, la prioridad de la regin, el nmero de habitantes y la carencia de la regin. Estos cuatro elementos son bsicos para llegar a la matriz tributaria. Elaborar esto es la tarea del Consejo del Presupuesto. En este cuadro se explican las prioridades: 1 Indicador: Prioridades En la Matriz se le asigna a la primera prioridad 4 puntos a la segunda 3, y as sucesivamente. Si vemos las prioridades temticas ellas se determinan segn la mayor votacin. En el documento entregado por las plenarias temticas se tienen las directrices y montos de servicios y obras indicadas por ellas. Esto es segundo indicador que se tienen para asignacin de recursos financieros de modo de atender las demandas bsicas de la ciudad. En este caso se plantean los trminos de los gastos corrientes institucionales, como son los de personal y mantenimiento bsico de los servicios. Estos montos son tambin considerados.

2 Indicador: Directrices de Plenarias Temticas

3 Indicador: Propuesta Institucional

Estos criterios permiten elaborar la primera matriz presupuestaria que pasa a ser discutida por la gente. Aqu la puntuacin esta correlacionada con los recursos econmicos. Entonces se une la prioridad de la gente con un destino de los montos presupuestarios. Puede darse el caso de una prioridad que tenga un alto puntaje, pero no tenga un monto correspondiente. Por ejemplo, educacin tuvo 22 puntos. El gasto en inversin no es el problema mayor. Hacer una escuela nueva es lo ms fcil, pero la misma precisa una cantidad de recursos corrientes con el que no se cuenta. Tener un edificio nuevo es lo ms barato, pero luego hay que tener profesores, mobiliario, materiales, mantenimiento, etc. Lo mismo ocurre con una unidad de salud. Por eso es necesario precisar que en la matriz se tienen exclusivamente gastos en inversiones. Finalmente, se realiza un acto formal, donde los consejeros en la segunda vuelta entregan al Intendente y a los secretarios esta propuesta, firmada por los consejeros y delegados.

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Los criterios de asignacin de recursos. Como se ha sealado una matriz tendr una asignacin de puntaje por prioridad, por poblacin y por carencias que determinaran un porcentaje del presupuesto asignado a la regin. Una poblacin de 25,000 habitantes tiene 1 punto, hasta 50,000 habitantes 2 puntos, as en adelante. El criterio de carencia tiene el mismo formato. As, por ejemplo, a la regin que tiene la prioridad de pavimentacin, puede obtener una prioridad con puntaje 4; por cantidad de poblacin recibir 2 puntos, y por solidaridad obtener 4 puntos. Para una regin que est a 30 kms del centro, tendr un puntaje alto de solidaridad para recibir un porcentaje importante en esta prioridad. Todo esto definir el monto que recibir la regin en ese tema. Los Delegados. Este sistema de delegados fue reglamentado por la misma poblacin participante y es necesario sealar que los funcionarios pblicos del gobierno no pueden ser delegados. Las normas del Reglamento de funcionamiento son modificadas ao a ao para dinamizar el funcionamiento del Presupuesto Participativo. Adems, existe un criterio de proporcionalidad. Si bien en los primeros aos nadie quera ser consejero o delegado, porque esto llevaba tiempo y no se saba la efectividad del mismo, en los aos siguientes, ante las evidencias que efectivamente funcionaba, aument la demanda por participar. La participacin ha ido en aumento. Observamos que en 1991 slo participaron aproximadamente 1500 personas; en contraste, en los ltimos aos hay un promedio de 20.000 personas en la primera vuelta (que hace una relacin de proporcionalidad para elegir los delegados y consejeros); y en las reuniones intermedias se estima una participacin de unas 30.000 personas. C. LOS RESULTADOS.

En la actualidad, la alcalda de Porto Alegre, coloca en inversiones nuevas cerca de 364 millones de dlares. Se han cuadruplicado los gastos de educacin, salud, asistencia social y vivienda por decisin popular. En el caso de la pavimentacin se pas de 4 km a 20 km al ao. La inversin en las escuelas municipales se ha duplicado. Para Brasil esto es importante, porque tiene un 15% de analfabetos. La mortalidad de nios tambin cay al 12 por mil. En el IDH (ndice de desarrollo humano) muestra que entre las grandes ciudades brasileas Porto Alegre tiene el principal indicador de desarrollo humano de la ONU. Tambin en hay encuestas que colocan a Porto Alegre como la capital con mejor calidad de vida.

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Asimismo, la experiencia es exitosa en la medida que ya va por el tercer ao haciendo el presupuesto participativo en 497 municipios de Ro Grande do Sul. Y en 7 de las 11 mayores ciudades del Estado. Cabe sealar que el presupuesto del Estado de Rio Grande tambin ha pasado a ser definido por Presupuesto Participativo desde 1999. En el 2001, 378 mil personas participaron en Asambleas populares en los 497 municipios del Estado. Sin embargo, es un proceso distinto, con representaciones regionales, que eligen delegados al Consejo que no es igual al de la ciudad. El Presupuesto Participativo de Porto Alegre es ahora un ciclo en el cual se cuenta con varios pasos. A manera de ilustracin presentamos el cuadro correspondiente al proceso de Presupuesto Participativo para el ao 2003 2:

CICLO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2003 PORTO ALEGRE

Tomado de www. portoalegre.rs.gov.br

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EL CASO DE CRDOVA-ARGENTINA3
A. ELCONTEXTO

El ayuntamiento de la Ciudad de Crdova, Argentina, evaluando al experiencia de Porto Alegre, consider que la puesta en marcha de un proceso de Presupuesto Participativo requera de una organizacin y estructura transparente que permita que la informacin fluya en todas direcciones y que todos los agentes implicados se sientan partcipes del proceso. Se estableci un proceso que puede sealarse como con muchas similitudes con el de Porto Alegre, pero adaptado a las necesidades y realidades de esta provincia argentina y consta de tres fases. B. EL PROCESO

La asamblea de distrito (I y II fase). La Asamblea de Distrito es el rgano principal de los Presupuestos Participativos. A lo largo de un ao, tiene lugar dos Asambleas en cada distrito de la ciudad. En la primera fase, al principio de ao, se desarrolla la primera Asamblea. En ella se evalan los Presupuestos Participativos del ao anterior. En esta primera Asamblea se elegirn a los Agentes de los Presupuestos Participativos. Los Agentes no tienen potestad para tomar decisiones con respecto a la configuracin de los Presupuestos Participativos, ya que su funcin principal e la de facilitar y coordinar la elaboracin de la segunda fase (las Asambleas de Barrio). En la tercera fase, en Junio, tendr lugar la segunda Asamblea de Distrito, despus de que los ciudadanos hayan establecido las prioridades con las que elaborar el Presupuesto Participativo. En esta segunda Asamblea se unifican todas las prioridades de los barrios en una sola priorizacin del distrito. Igualmente, en la Asamblea sern elegidos los representantes de cada distrito que formarn parte de la Mesa de Representantes de los Presupuestos Participativos, lo que inicia la tercera fase del proceso. La mesa de distrito La mesa de distrito est compuesta por los siguientes miembros: a. Los Agentes electos en cada una de las Asambleas de Distrito. b. Los Tcnicos de Relaciones Ciudadanas .
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Tomado de la pgina WEB oficial del Ayuntamiento de Crdova

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c. Las organizaciones sociales presentes en cada uno de los distritos. El objetivo de la mesa de distrito ser organizar y coordinar la elaboracin de las Asambleas de Barrio en cada distrito, para facilitar y posibilitar que la poblacin de los barrios pueda establecer las prioridades dentro de los Presupuestos Participativos. Las asambleas de barrio (II fase). Las Asambleas de Barrio tendrn lugar una vez se finalicen las primeras Asambleas de Distrito. En ellas, con el apoyo y coordinacin de la mesa de distrito, los ciudadanos y ciudadanas de cada barrio establecern los problemas y necesidades de infraestructura que tienen as como los criterios necesarios para priorizar, posteriormente, las necesidades del distrito con relacin a los Presupuestos Participativos. En cada distrito se realizan las Asambleas de Barrio que se consideren necesarias por parte de la mesa de distrito. La mesa de representantes de los presupuestos participativos (III fase) . La mesa de representantes de los Presupuestos Participativos estar compuesta por los representantes ciudadanos que sean elegidos por la segunda Asamblea de Distrito de los Presupuestos Participativos. El objetivo de la mesa de representantes de los Presupuestos Participativos ser consensuar el Presupuesto Participativo a nivel de toda la ciudad, teniendo en cuenta siempre el orden y prioridad marcada en cada Asamblea de Distrito, el cual no se podr modificar. Los miembros de la mesa podrn requerir el apoyo y asesoramiento de los tcnicos municipales que estimen conveniente, para facilitar el proceso de toma de decisiones en relacin al presupuesto participativo. La mesa de apoyo y seguimiento . La mesa de apoyo y seguimiento est formada por personas de diferentes perfiles, todas ellas relacionadas con los Presupuestos Participativos. El objetivo de la mesa de apoyo y seguimiento ser evaluar el proceso de los Presupuestos Participativos, para mejorar la gestin del propio proceso.

Los integrantes de la mesa de apoyo y seguimiento son: 19

a. Dos Representantes. b. Tres Tcnicos Municipales: un tcnico del rea Relaciones Ciudadanas, un tcnico del rea de Economa y Hacienda y un tcnico del rea de Infraestructuras. c. Jefe del rea de Alcalda o Jefe del Departamento. de Relaciones Ciudadanas. d. Un representante del Consejo del Movimiento Ciudadano. e. Un representante de la Federacin de AA.VV.

El cronograma que se desprende de este organigrama es el siguiente: I. FASE: ENEROFEBRERO Realizacin de Asambleas Ciudadanas en cada uno de los distritos de la ciudad para: Presentacin e informacin de los Presupuestos Participativos, en las que se resumirn las actuaciones y conclusiones del ao anterior y se iniciar el proceso del ao en curso. Eleccin de Agentes, en nmero proporcional a los asistentes. Los Agentes son las figuras que junto a los tcnicos coordinarn el proceso de debate y la II Fase de los Presupuestos Participativos. Jornada de capacitacin para los agentes elegidos en las Asambleas de Distrito II. FASE: MARZOABRIL-MAYO Constitucin de la Mesa de Distrito, integrada por los agentes elegidos, los colectivos del distrito que quieran sumarse a ella y un tcnico del Dpto. de Relaciones Ciudadanas. La funcin de la Mesa de Distrito es coordinar el trabajo de los Presupuestos Participativos en cada uno de los distritos, tratando de difundir el proyecto e implicar al mayor nmero de personas en las Asambleas. Realizacin de Asambleas de Barrio en la ciudad coordinadas por los agentes, donde se recogern las necesidades del barrio con relacin a la parte del presupuesto que se proponga para ese ao y se votarn 20

los criterios que ayudarn con posterioridad a dar prioridad y ordenar las necesidades expuestas en el Distrito. III FASE: JUNIO Realizacin de 14 nuevas Asambleas de Distrito con el fin de informar sobre: La marcha del proceso de Presupuestos Participativos en cada Distrito con las Asambleas de barrio realizadas y la Mesa de Distrito. Explicacin del mtodo seguido para ordenar las obras y presentacin de la matriz general de las obras ya valoradas y ordenadas segn los criterios del distrito en cuestin. Eleccin de dos Representantes titulares y dos suplentes para continuar el proceso a nivel de la ciudad. Constitucin de la mesa de Representantes de los Presupuestos Participativos a nivel de toda la ciudad. III FASE SEPTIEMBRE: La Mesa de Representantes, a partir de la ordenacin de las obras de cada distrito, que no podrn modificar, tienen que concertar una propuesta de obras para toda la ciudad. Para ello contarn con el siguiente material: Informe tcnico sobre las primeras obras de cada distrito, con el objeto de que tengan conocimiento de su valor econmico, viabilidad financiera, complejidad de la obra, poblacin afectada, etc. Fotografas acerca de la situacin actual de las primeras obras demandadas. La propia ordenacin de las obras elaborada en cada distrito. FASE FINAL A partir del 15 de septiembre los representantes de los Presupuestos Participativos debern entregar al Gobierno Municipal una propuesta consensuada de realizacin de obras del rea de Infraestructuras para el ao 2002.

21

De todo lo expuesto se gener un organigrama que refleja los elementos bsicos de los Presupuestos Participativos, con el fin de que la ciudadana pueda conocer y comprender su estructura, as como las funciones y objetivos de cada uno de los elementos que forman parte de l. El organigrama que resume la propuesta es el siguiente:

MESA DE APOYO Y SEGUIMIENTO

MESA DE DISTRITO

ASAMBLEA DEL DISTRITO (AGENTES)

ASAMBLEA DEL BARRIO

ASAMBLEA DEL DISTRITO (REPRESENTANTE S) 22

MESA DE REPRESENTANTE S DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

C, LOS RESULTADOS Como resultados del proceso de Presupuesto Participativo, el ayuntamiento de Crdova seala los siguientes: En la primera fase se realizaron las Asambleas Ciudadanas en cada uno de los distritos de la ciudad (poblacin organizada y poblacin no organizada)., donde se hizo la presentacin de la iniciativa de los Presupuestos Participativos, por parte de los tcnicos y la concejales de Participacin Ciudadana, Tambin se seleccion Agentes, en nmero proporcional a los asistentes. Los Agentes son las figuras que junto a los tcnicos coordinarn el proceso de debate y la II Fase de los Presupuestos Participativos. En total asistieron a las Asambleas de distrito alrededor de 600 personas y fueron elegidos 87 Agentes, entre agentes titulares y agentes suplentes. Adems hubo la realizacin de dos cursos sobre participacin y Presupuestos Participativos a los tcnicos del Ayuntamiento del rea de Hacienda e Infraestructuras y a los tcnicos del rea de Relaciones Ciudadanas y el proceso de capacitacin para los 87 agentes elegidos en las Asambleas de distrito. En la segunda fase ( marzo-abril-mayo) se efectuaron 43 asambleas de barrio, asistiendo alrededor de 1600 personas. Adems, se conform la Mesa de Distrito, integrado por los agentes elegidos, los colectivos del distrito que quisieran sumarse a ella y un tcnico de Relaciones Ciudadanas. Las funciones de la Mesa de Distrito han sido, fundamentalmente, coordinar el trabajo de los Presupuestos Participativos en cada uno de los distritos, de forma consensuada con los colectivos organizados. De este modo, se acordaron en ella el nmero de Asambleas de barrio a realizar, el lugar y la fecha, as como la realizacin explcita de cada Asamblea. En trminos generales, cada Asamblea de barrio ha seguido los siguientes pasos:

Informacin a los asistentes de los Presupuestos Participativos. Puesta en comn y luego escrita de las demandas de los asistentes con relacin al rea de Infraestructuras. Presentacin de una propuesta de criterios (previamente consensuada en la Mesa de distrito) a tener en cuenta con el objeto de efectuar la ordenacin de dichas obras al nivel del distrito. Se pueden sumar otros criterios o quitar los propuestos. 23

Una vez concluidas las Asambleas de barrio, se convoc la Mesa de Distrito para ordenar las demandas de las obras realizadas en cada una de las Asambleas y confeccionar una lista nica para todo el distrito:

Se sumaron todas las puntuaciones dadas a los criterios en las distintas Asambleas, obteniendo una lista de criterios en orden jerrquico. Cada una de las demandas que los asistentes a las Asambleas expresaron fueron valoradas a partir de los criterios obtenidos para todo el distrito. As, cada obra fue valorada y puntuada con el objeto de ordenar todas ellas en orden jerrquico.

En la tercera fase (junio-septiembre) se realizacin de 14 Asambleas de Distrito, a las que asistieron alrededor de 1200 personas. La coordinacin de las Asambleas dependi de los agentes de cada distrito y los tcnicos de Relaciones Ciudadanas. Cada Asamblea de Distrito se llevo a cabo de la siguiente manera:

Presentacin a los asistentes de los Presupuestos Participativos. Informacin, por parte de los Agentes, del proceso realizado en dicho distrito con las Asambleas de barrio y la Mesa de Distrito. Explicacin del mtodo seguido para ordenar las obras y presentacin de la matriz general de las obras ya valoradas y ordenadas segn los criterios del distrito. Los asistentes no podan refutar la lista ordenada, pero s podan cuestionar la valoracin establecida a las obras. Eleccin de dos Representantes titulares y dos suplentes para continuar el proceso a nivel de la ciudad. Se eligieron 56 Representantes. Constitucin de la Mesa de Representantes, la cual, a partir de la ordenacin de las obras de cada distrito, que no pueden modificar, tuvieron que concertar una propuesta de obras para toda la ciudad .

Para el proceso de toma de decisiones, adems del material que el Ayuntamiento pudo aportar, present a los Representantes una propuesta metodolgica para facilitar la toma de decisiones. El mes de septiembre, los Representantes elaboraron la propuesta de obras para toda la ciudad, con el objeto de entregarla al consistorio dentro de los plazos legales y estipulados por la normatividad vigente.

OTRAS EXPERIENCIAS: MAS ALL DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Muchos son los gobierno locales del Brasil que entienden que, si bien el Presupuesto Participativo es una forma de lograr la participacin de la gente en el espacio pblico, tambin es una forma de radicalizar la democracia, es decir 24

de transitar participativa.

de

la

democracia

representativa

hacia

una

democracia

Se entiende al Presupuesto Participativo como una forma de enfrentar el centralismo del Estado y las posturas neoliberales, como seala Edmilson Brito, alcalde de Belem do Par (Brasil) en la siguiente cita: 4 Existe un combate entre dos proyectos de ciudad y de gobierno. De un lado, el de los que quieren mantener la sumisin de las ciudades a los dictmenes de la acumulacin capitalista, cabiendo a los gobiernos la tarea de ofrecer infraestructura a los mercados (verdaderos dueos de la ciudad!), apartar la pobreza de las reas nobles, y gestionar las secuelas sociales. De otro lado, el de aquellos que gobiernan las ciudades buscando la construccin del poder popular a travs de la afirmacin de una concepcin antagnica a la lgica capitalista. Eso se orienta en elementos estratgicos, tales como soberana nacional (pues un gobierno de izquierda debe ser instrumento de la lucha anti-neoliberal), radicalizacin democrtica (como necesidad y posibilidad de que el pueblo experimente la profundizacin de formas de control social del Estado). Este proyecto de ciudad, del que habla el alcalde de Belem, y en el que se instaura el Presupuesto Participativo como un instrumento ms de participacin social, se une con otros instrumentos de participacin como los debates sobre polticas pblicas que reunieron a la sociedad civil de esta ciudad, as como las experiencias de control social y de cogestin como las Comisiones de Fiscalizacin y Control Social (COFIS) vinculadas al Presupuesto Participativo, los Consejos Escolares, los Consejos Gestores en las Unidades de Salud, y los Comits Ambientales. De esta gama de instrumentos se fue gestando la idea del llamado Congreso de la Ciudad como un gran instrumento de planificacin que encauzara y ordenara la participacin. En ese sentido, el Congreso de la Ciudad se constituye en un espacio pblico no estatal de planificacin de la ciudad. Es el intento de superar los lmites del Presupuesto Participativo ampliando el debate ms all del marco del presupuesto municipal. 5. As nace el Congreso de la ciudad de Belem. Se rene cada dos aos, participando miles de ciudadanos, presentando demandas localizadas en asambleas, participando en conferencias deliberativas y a travs de representacin de los diversos espacios de control social. Incluso, participan ciudadanos que deseen contribuir en la definicin de directrices y metas para la
4

Mas all del Presupuesto Participativo tomado de www. espaimarx.com

Edmilson Brito Rodrgues, alcalde de Belem, Jurandir Santos de Novaes, secretaria de Planificacin, Raimundo Luiz Silva, secretario de Educacin. Tomado de www. espaimarx.org 2002 25

ciudad. Es una instancia deliberativa del planeamiento de la ciudad, lo que equivale a un proceso de elaboracin de un Plan Integral de Desarrollo y sus mecanismos de gestin . El Congreso de la ciudad cuenta con varias instancias. Una primera, en orden de importancia y jerarqua es el Consejo de Belem. Es un espacio de debate, cuyos miembros son elegidos por el Congreso; tiene carcter permanente y capacidad de decisin sobre los recursos financieros del municipio. Representa una redefinicin y ampliacin del actual Consejo del Presupuesto Participativo, ampliando el universo de su representacin social. Sus funciones son acompaar la ejecucin de las directrices aprobadas en el Congreso de Belem y coordinar el proceso de elaboracin de demandas de inversin. En ese sentido podemos decir que es la forma en que se institucionaliza el Congreso de la Ciudad y sus acuerdos Tambin existen los Congresos distritales y temticos, instancias que representan la ampliacin de las Plenarias Temticas del Presupuesto Participativo y sirven para profundizar el debate de las directrices y la formulacin de propuestas y demandas. De igual modo, hay las Asambleas de micro-regiones, que preceden a los congresos distritales, se organizan en base a la participacin directa de los ciudadanos que presentan demandas localizadas por regin. Finalmente estn los Consejos distritales, que son instancias deliberativas a nivel distrital, cuyas tareas son deliberar sobre las directrices, metas y proyectos estructurantes para el distrito y presentarlas al Consejo de la Ciudad, y estimular la creacin de mecanismos de control social. Adems este esquema cuenta con los Foros consultivos de corte temtico, las Campaas de sensibilizacin y accin ciudadana y los muy importantes Espacios de control social , donde se agrupan las experiencias de control social de los servicios pblicos, a partir del modelo experimentado por las COFIS, que son elegidas por los vecinos, tienen reglamento, sus mandatos pueden ser revocados, presta cuentas y tiene poderes para interferir en la marcha de los servicios. El caso de Belem es ilustrativo de que el Presupuesto Participativo es una herramienta de intervencin ciudadana, no slo de la decisin del gasto, sino que tambin puede ser el motor de la planificacin del desarrollo de la ciudad en todas sus dimensiones. Por otra parte, si en el caso de Belem se pas del Presupuesto Participativo a la planificacin local, en el caso de Bogot Colombia, el caso es a la inversa, como seala J. Sudarsky, concejal de Bogot, en una entrevista:

26

En este momento lo que queremos es seguir el ejemplo de Porto Alegre, en Brasil, que tiene una experiencia muy interesante de lo que llamamos el Presupuesto Participativo. Que no sea slo el Plan de Desarrollo sino el presupuesto. El Distrito hizo un esfuerzo muy grande, los concejos locales de planeacin, los alcaldes locales, para que los planes de desarrollo salieran de acuerdo con los encuentros ciudadanos, con todos los ajustes que eso requiere. Pero creo que la diferencia va a estar en que la ciudadana no se deje quitar estos instrumentos.6 LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES A partir de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre en Brasil y de sus rplicas en Amrica latina, es posible identificar algunos aspectos comunes en la implementacin de esta modalidad de Participacin Pblica, que consideramos pueden sintetizarse en : La participacin del ciudadano est garantizada, sin necesidad de pertenecer a ninguna organizacin social de base que lo represente, en la medida que las plenarias son abiertas. Esta es una forma de democracia directa que difiere notablemente de la democracia representativa. La metodologa se adapta a las normas legales y conductas sociales de cada regin en particular. Esto implica, por un lado, la necesidad de una regulacin legal que establezca quines son los actores polticos de la consulta, las fechas del ao en que deben realizarse, el efecto de las opiniones vertidas por los consultados, etc.; pero por otro lado, que el procedimiento se de con la flexibilidad suficiente para permitir que cada comunidad o regin lo adapte a sus caractersticas propias, y se vaya modificando a travs del tiempo. La apertura del proceso de participacin es amplia en cuanto a los temas, abarcando desde cmo se deben gastar los recursos del Estado hasta las diferentes formas de financiamiento de dicho gasto, con recursos propios o por va de deuda pblica. La participacin ciudadana comprende, en algunos casos, tambin, el control de la gestin y la rendicin de cuentas. Sin embargo, las opiniones vertidas por la poblacin en el proceso de presupuesto participativo no son vinculantes para el decisor. Por ello, debe establecerse para el mismo la obligatoriedad de fundamentar las razones por las que la municipalidad, si es el caso, se ha apartado de lo expresado en las diferentes consultas pblicas. Sin embargo, en los casos sealados se aprecian diferencias marcadas entre s:

Tomado de www.colombiacivica.org.co 2001

27

 La tradicin de movilizacin popular puede ser un factor determinante para la eleccin de la metodologa del proceso. Se han dado casos como en Buenos Aires que los niveles de participacin fueron escasos y se tuvo que cambiar la metodologa, por la de una consulta indirecta La legislacin de cada pas, sobre temas presupuestales, es diferente y el proceso debe ajustarse a ella, si es que no existe una normatividad especfica para este tipo de procesos. En algunos casos puede apreciarse la existencia de Planes de Desarrollo participativos como prerrequisito para un proceso de PP; sin embargo, otras experiencias aplican criterios elaborados de manera tcnica por los propios gobiernos locales. En varias ocasiones, se observa que el Presupuesto Participativo es un inicio de los Planes de Desarrollo; es decir, que a partir de estas experiencias se genera la necesidad de planificar el desarrollo local. El liderazgo del proceso est en algunos casos exclusivamente en el gobierno local y los niveles de participacin efectiva de la ciudadana en la toma de decisiones varan desde la existencia de una instancia elegida desde las bases, y que acompaa todo el proceso, hasta una simple consulta popular.

2.

EXPERIENCIAS NACIONALES.

EL CASO DE VILLA EL SALVADOR7

Villa el Salvador es un distrito periurbano ubicado al sur de Lima, cuyos orgenes datan desde 1971, cuando miles de pobladores invaden tierras y luego son trasladados a arenales, lugar donde se asentaron y organizaron el trazado de una trama urbana con el apoyo del gobierno militar de entonces. En 1973 se realiza la Primera Convencin de Villa El Salvador, con gran participacin de los pobladores, dando origen a lo que hoy es la Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador, CUAVES. Su signo participativo y autogestionario ha permitido un pujante desarrollo de su territorio. En 1982 esta poblacin elabora su primer plan integral de desarrollo y en 1984 se eleva a la categora de distrito. Villa fue sacudida por la violencia terrorista durante los aos 80 y 90; pero su actitud de rechazo a la violencia le ha valido ser galardonada con el premio Prncipe de Asturias de la Paz.

Informacin proporcionada por la Arq. Gina Chambi E. Ex jefe de catastro de la Municipalidad de VES

28

En la actualidad Villa el Salvador cuenta con 360,000 habitantes, una red social bastante organizada y un parque industrial consolidado y una zona agropecuaria En su tercer Plan de Desarrollo Integral se ha redefinido el modelo de distrito que aspira ser. Este Plan, por su carcter tcnico y participativo, cuenta con la legitimidad de sus pobladores, aprobado va un referndum. Como un siguiente paso para implementar el Plan, se puso en prctica un proceso de preparacin del Presupuesto Participativo, segn el cual se determina un porcentaje del presupuesto municipal, para que la poblacin decida que obras prioritarias son necesarias en cada zona del distrito. Este proceso de preparacin contempl las siguientes medidas: REFORMA DEL APARATO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL Para instaurar el orden, salir de las crisis econmica de la municipalidad y estar a la altura de los retos del desarrollo y los cambios que este requiere. Esto implic, adems, realizar una zonificacin del distrito tomado en cuenta aspectos sociales, econmicos y geogrficos homogneos. Para fortalecer la organizacin social y mejorar su credibilidad ante el gobierno local, haciendo de estas un espacio de creacin de la paz, educacin y cultura. Promover el Presupuesto Participativo Municipal, donde se pone a discusin los ingresos de la Municipalidad transferidos por el gobierno central, para definir los proyectos que sern en el presente ao. Se trata de generar un compromiso de todos donde los vecinos y la municipalidad aportan al desarrollo del distrito definiendo criterios de inversin segn cantidad de poblacin, necesidades insatisfechas, aporte tributario, impacto distrital, beneficio comn y la prctica de la solidaridad.

TRABAJAR CON LAS ORGANIZACIONES DE BASE

ORGANIZAR EL PROCESO PARA DISCUTIR

DEFINIR LOS CRITERIOS DE INVERSIN

Los tres primeros pasos han requerido un sostenido trabajo de promocin por parte de la Municipalidad. Si embargo, el ltimo, es decir, la definicin de los 29

criterios de inversin, ha sido un trabajo poltico y de gabinete para determinar cunto del presupuesto global de la municipalidad tendra que ser distribuido entre las zonas del distrito, sin afectar las obligaciones propias del funcionamiento municipal. Los criterios que se usaron fueron: Nivel de Morosidad (peso 20) que implica cunto de compromiso financiero tienen los vecinos con la Municipalidad, es decir cunto aportan por concepto de impuesto predial y arbitrios. Nmero de predios (peso 30) Para establecer la poblacin total de cada una de las siete zonas de planificacin. Nivel de NBI (50) Que define las necesidades bsicas insatisfechas de cada zona.

Con estos indicadores se elabor el ndice de distribucin (como se ve en el cuadro subsiguiente) que se dividi entre el importe del presupuesto asignado para su distribucin (que en este caso fueron 2 millones de nuevos soles) para hacer una asignacin por cada zona, como vemos en el cuadro siguiente: Indicadores para la distribucin del presupuesto participativo Municipal Parmetro Sector Nivel de Morosid ad (peso 20) 18.50 18.34 17.57 16.80 15.15 Nmero de predios (peso 30) 16.83 16.98 14.31 30.00 3.42 Nivel de NBI (peso50 ) 27.87 29.51 31.15 31.15 30.00 Total puntaj e acumu lado 63.20 64.83 63.03 77.95 68.57 Indice Importe s de por distrib asignar ucin % 11.87 12.18 11.84 14.64 12.88 237,384.2 7 243,506.8 8 236,745.4 5 292,786.4 5 257,554.4 2

Sector I Sector II Sector III Sector III Pachacamac, Parque

30

Metropolitano y AA.HH. Sector IV Sector Oasis VII 18.04 y 16.56 20.00 y 10.26 5.36 5.82 40.98 42.62 35.25 69.28 64.54 61.07 13.01 12.12 11.47 260,221.2 3 242,417.4 1 229,383.8 2

Zona Agropecuaria playas TOTAL

100%

2,000.000

Los montos asignados para cada zona fueron sometidos a consulta con los representantes vecinales, los cuales definieron las prioridades en obras y proyectos sociales. Los resultados del Presupuesto participativo en Villa todava estn en proceso de evaluacin. Si bien la participacin en el proceso fue masiva y ordenada, su aplicacin como gasto se ha tenido que posponer debido a varias urgencias en el distrito. Esto ha generado desencuentros entre el gobierno local y los representantes de la poblacin, quienes ven sus expectativas frustradas, no slo por la no construccin de las obras sino por la poca efectividad de su participacin en las decisiones del presupuesto municipal.

OTRAS EXPERIENCIAS Existen 8 experiencias de Presupuesto Participativo estudiadas en el pas (Villa El Salvador, Limatambo, Canchis, San Martn, Ilo, Snchez Carrin, Santo Domingo, y Chulucanas) que nos sealan diferentes formas y maneras de realizar el proceso. Hemos visto estas experiencias a la luz de algunos indicadores como son los indicadores de gestin, los indicadores econmicos y las metodologas empleadas, para poder hacer una sistematizacin que nos seale cules son las tendencias en la aplicacin del Presupuesto Participativo en la realidad nacional y nos permita plantear una propuesta metodolgica. EXPERIENCIAS DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN EL PER

31

CASO

VILLA EL SALVADOR (LIMA)

ILO (MOQUEGUA)

SNCHEZ CARRIN (LA LIBERTAD)

INDICADOR
EXISTENCIA DE PROCESOS DE PLANIFICACIN LOCAL PARTICIPATIVA MODELOS DE GESTIN PARTICIPATIVA PROCESO METODOLGICO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
3 Planes de Desarrollo de Villa el Salvador de carcter participativo Existencia de Plan de Desarrollo Sostenible Programa de desarrollo Rural -

PROV. MORROPON SANTO DOMINGO (PIURA)

Plan estratgico Provincial, el Plan Estratgico Distrital y el Plan de Accin Zonal PAZ

Agencias Municipales de Desarrollo.

Consejos de Desarrollo y los Comits de Gestin.

Juntas vecinales

Comits distritales de concertacin

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Asignacin presupuestal. Convocatoria Concertacin temtica y territorial. Definicin de prioridades y decisin. Elaboracin de proyectos y ejecucin. Evaluacin y rendicin de cuentas.

1. 2.

3. 4. 5.

Aprobacin de reglamentos Presentacin del informe de resultados del ao anterior. Priorizacin de ejes estratgicos. Asignacin de recursos para cada barrio o sector. Seleccin y priorizacin de proyectos. Plenaria: aprobacin del presupuesto participativo.

1. 2. 3. 4.

Se determina en los planes estratgicos de desarrollo. Esperar las propuestas de la ciudadana. Se rinde cuentas a la poblacin Se ha formado su comit de fiscalizacin de obra.

1. 2.

3. 4. 5. 6.

Se define los techos presupuestales por eje estratgico Se identifica y prioriza los proyectos por zonas. tcnicas) Aprobacin del Plan de Inversin Monitoreo y evaluacin participativa

ASIGNACIN DE RECURSOS

El 35% del FONCOMN se destina al Presupuesto Participativo . El 20% es aporte comunal que puede ser en trabajo de los propios vecinos. NBI Poblacin. Tributacin

Proyectos Barriales: 20% Proyectos Sectoriales: 55% A favor de toda la localidad : 25%

Se destina el 25% de gasto de inversiones. (FONCOMN)

El 20% del FONCOMN es priorizado y ejecutado por los distritos

CRITERIOS PARA LA DISTRIBUCIN DE RECURSOS

A mayor cumplimiento de obligaciones tributarias, mayor puntaje. A mayor inversin ejecutado en el territorio menor puntaje. A mayor organizacin mayor puntaje.

Se prioriza las obras que tienen impacto y/o estn acorde con los objetivos del Plan Estratgico de Desarrollo. Se toma en cuenta adems la poblacin beneficiaria, la cobertura de servicios bsicos, el aporte comunal y la tributacin.

Transversal al mbito geogrfico. Que beneficie a la mayor cantidad de poblacin. Que complemente obras iniciadas anteriormente Que respete el marco presupuestal aprobado. Prioridad a los caseros no favorecidos con inversiones anteriores

32

CASO INDICADOR

LIMATAMBO, PROV ANTA (CUZCO)

CANCHIS (SICUANICUZCO

PROV. MORROPONCHULUCANAS (PIURA)

Asamblea de Alcaldes con objetivos de concertar prioridades y orientar las inversiones al desarrollo. Existe un Plan estratgico provincial Asamblea de alcaldes distritales. Comits de desarrollo distrital de lucha contra la pobreza.

SAN MARTN (AMRESAM)

EXISTENCIA DE PROCESOS DE PLANIFICACIN LOCAL

La planificacin es constante y anual de comn acuerdo entre la Municipalidad y el CCV. En este caso el proceso de concertacin es anterior al proceso de planificacin La participacin ciudadana se inicia con la creacin del consejo comunal y vecinal CCV, que viene a ser un rgano de alto gobierno. El CCV esta conformado por los delegados de todas las comunidades campesinas del distrito (6 por c/u). En el mes de diciembre de cada ao se realiza el Consejo Comunal Vecinal para ejecutar el presupuesto participativo de la Municipalidad. Los delegados deciden sobre el total del presupuesto Municipal. Previamente a la elaboracin del presupuesto los miembros del Consejo y la oficina tcnica informan y discuten en cada 1. -

Cuenta con Plan estratgico de Desarrollo desde 1998

AMRESAM agrupa a 77 municipalidades de la regin. Cuenta con una institucionalidad y ayuda al fortalecimiento de los gobiernos locales.

MODELOS DE GESTIN PARTICIPATIVA

Los dirigentes de la zona urbana y rural toman decisiones en conjunto.

AMRESAM Trabaja en apoyo tcnico y facilitacin a al organizaciones sociales

PROCESO METODOLGICO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

1.

2.

2.

3.

3.

Terminado el plan de desarrollo estratgico, se inician una serie de seminarios, talleres orientados a elaborar el presupuesto participativo con la ayuda de ONGs En el proceso y luego de elaborarse el calendario de trabajo de campo, participan 1000 organizaciones y se hacen talleres, Mesas de Concertacin, etc. Modificaron el presupuesto

1. 2.

3.

4. 5. 6.

Distribucin espacial de techos espaciales. Consulta publica municipal identifican proyectos. Presentacin de avances en la inversin nivel provincial y aprobacin de la matriz de proyectos. Priorizacin de proyectos. Programacin de los proyectos aprobados. Aprobacin. Ejecucin y

1.

2.

3.

4.

El Consejo Directivo del AMRESAM coordina y convoca a las 77 municipalidades Se capacitan a facilitadores para el proceso de planificacin en los mbitos rural y urbano. Consolidan los planes priorizando a nivel de caseros, distritos nivel provincial y luego regional. En su organizacin disponen de un Comit Consultivo y tienen el Comit

33

4. 5.

comunidad y en la capital distrital sobre los montos y posibilidades econmicas del Gobierno local se les hace conocer los reportes que emite la DNPP del MEF y los de la propia municipalidad. Cada 3 meses se hacen directivas comunales. No se hace gasto fuera de los reglamentos.

4.

heredado. Se inici en el ao 1999 perfeccionndose en el 2000. Las instancias de decisin se toman junto a los lideres barriales y comunales en los diferentes territorios (urbano y rural).

evaluacin.

Ampliado Importante: Guardan distancia de la aplicacin de las Mesas de Concertacin, sustentan en las facultades que pudieran estar transfirindose

ASIGNACIN DE RECURSOS

No hay un porcentaje asignado de manera explcita; pero en el ejercicio 200 fue de: FONCOMUN : S/. 762,000 CANON MIN. : S/. 1,260 INGRESOS PROPIOS: S/. 60,000 TOTAL ANUAL : S/. 823,260 a)

Del total del presupuesto aprobado para la municipalidad, el 20.76% se destina al presupuesto participativo.

FONCOMUN.- El 20% de este fondo se presenta y ejecuta en inversin regional y para apalancamiento financiero.

Tienen un monto asignado de 2 millones de dlares, de diversas fuentes

CRITERIOS PARA LA DISTRIBUCIN DE RECURSOS

b)

c) d)

e)

Las obras que a) Cumplimien a) tienen que estar tos de dentro de los obligacione ejes temticos s tributarias. del Plan de Desarrollo b) Inversin Distrital. Municipal b) Satisfacer en los necesidades ltimos 3 c) bsicas de aos. servicios y de c) Poblacin produccin. que se Se prioriza beneficia obras de con la obra mancomunidad. y/o Que la proyecto. comunidad no d) Necesidade haya sido s bsicas beneficiaria en insatisfecha el anterior s. ejercicio Compromisos y ofertas de presupuestal los vecinos. cualquiera sea el origen de los fondos. Los que el Consejo Comunal

El 44% del monto total asignado a los proyectos se destina a infraestructura comunal. El 13% para sistemas de agua. El 8% para parques y plazas.

a) Infraestructura y salud b) Infraestructura productiva c) Infraestructura vial d) Infraestructura educativa

34

considere que por emergencia debe priorizarse.

Anlisis realizado por Carlos Grey a partir del cuadro comparativo desarrollado por el Eco. Ney Miranda, diseada con la informacin proporcionada por las municipalidades ponentes del 1 Seminario-Taller Nacional de Presupuesto Participativo, Lima noviembre 2001. Foro Ciudades para la Vida

LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS NACIONALES En el caso peruano, si bien se siguen los principios del Presupuesto Participativo que se gest en Porto Alegre, existen diferencias en la medida que la caracterstica central es que hay varios procesos que nacen de un Plan de Desarrollo Integral hecho y validado de forma participativa. Hay pues una tendencia mayoritaria a que los procesos de presupuesto participativo en el Per son producto de experiencias de planificacin del desarrollo local; aunque no podemos decir que en todos los casos esta planificacin fue estrictamente tcnica-participativa (encontramos Planes Integrales, Planes estratgicos y otros) ; pero s podemos sealar que, a diferencia de las experiencias extranjeras, estos procesos nacen como una herramienta para viabilizar los Planes de Desarrollo. Es necesario destacar que en todos los casos, la elaboracin de estos procesos de planificacin se hace con el apoyo de agentes externos8, los que facilitan el enfoque, la metodologa y el componente tcnico para la elaboracin de los planes. Otros aprendizajes que encontramos en las experiencias nacionales del Per son: Existen instancias o modelos de gestin local participativa; es decir procesos de concertacin, ya sea en las formas de mesas de concertacin, juntas vecinales u otras 9, que suponen espacios de concertacin permanentes y que son producto de los procesos de planificacin del desarrollo local. De igual manera, los actores del presupuesto participativo son mayormente representantes de las organizaciones sociales de base, lo que no niega la participacin directa de los ciudadanos de manera individual, pero que s afirma el carcter democrtico-representativo de las experiencias peruanas.
8

Entre los agentes externos que se sealan en estos procesos encontramos agencias de Cooperacin como la AID y ONGDs como CARITAS, Escuela Mayor de Gestin Municipal, CARE PER, CIPCA, A.C.S. Calandria, DESCO, Proyecto PAEN, entre otros 9 El caso de Limatambo es aleccionador, ya que en esa zona, el proceso de concertacin de las organizaciones de base fue previo a la planificacin, es decir que all la iniciativa fue tomada por la propias organizaciones de la zona.

35

 El tejido social en nuestro pas ha demostrado ser, a pesar del quiebre de los aos 90, lo suficientemente consolidado en estas zonas como para asumir la participacin en estos procesos. Esto hace ms viables las convocatorias; se percibe un inters de los actores sociales y su participacin es ordenada y constante. En ese sentido podemos decir que cuando existe un proceso de planificacin del desarrollo local, que es acompaado por un proceso de concertacin, o modelo de gestin, entre municipalidades y actores sociales (de forma sostenida), se dan mejores condiciones para una mayor democratizacin en las decisiones del gobierno local, facilitando la aplicacin de instrumentos como el Presupuesto Participativo. Por ello es comprensible ver que, a pesar de que existen en el pas numerosos procesos de planificacin local, no en todos ellos se producen o elaboran presupuestos participativos. Se debe entender que para que ello ocurra se requiere de este segundo componente, es decir, de los espacios de concertacin o modelos de gestin participativa: PLANIFICACIN DEL DESARROLLO LOCAL MODELO DE GESTIN PARTICIPATIVA Y/O ESPACIOS DE CONCERTACIN

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

En el Per existen las condiciones bsicas para poner en prctica el ejercicio de los Presupuestos Participativos. Sin embargo, esto se debe expresar en una voluntad poltica de las municipalidades y los agentes sociales, sin la cual el proceso es inviable. Pero adems, se requiere de cierta madurez de los procesos participativos para avanzar hacia mayores niveles de democratizacin. En cuanto a los aspectos metodolgicos, debemos indicar que los procesos de Presupuesto Participativo en el Per tienen su punto de partida en una asignacin presupuestal por zona; es decir, que se usa un criterio de distribucin con equidad y con un referente geogrfico. De otra parte, se observa que la estructura de los ingresos de las municipalidades peruanas marcan los criterios de asignacin de los recursos, ya que en la mayora de los casos podemos apreciar que el principal componente de recursos que se asignan al Presupuesto Participativo provienen del FONCOMN. 36

 Se percibe una priorizacin de los proyectos de alcance distrital o provincial que se desprenden a los procesos de Planificacin del desarrollo, es decir que se busca priorizar lo definido por el plan. Se usan varios criterios para la asignacin de los montos por cada zona, siendo los ms recurrentes los vinculados a satisfacer necesidades bsicas, la cantidad de beneficiarios (medido por el nmero de predios de la zona) , y el comportamiento tributario de los pobladores de la zona sealada.

BALANCE DE LAS EXPERIENCIAS DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.

APORTES

LIMITACIONES

Movilizacin de los actores sociales locales y regionales Ampliacin de la esfera pblica y revaloracin y mayor prestigio de la poltica Articulacin y racionalizacin de procedimientos administrativos Estricto control de las finanzas publicas, a travs de la participacin y fiscalizacin social Distribucin ms eficiente de los recursos pblicos Creacin de nuevos patrones distributivos que revierte las prioridades tradicionales, permitiendo atender a los ms pobres, reduciendo la corrupcin y el clientelismo Produccin de cambios en el sistema de recaudacin, posibilitando el aumento de los recursos y la formulacin de una reforma tributaria que busca la justicia social

37

Las estructuras municipales no estn preparadas para los procesos participativos Slo se involucra una mnima parte de la poblacin. Por lo general no participan la clase media ni los grupos empresariales La estructura participativa es meramente consultiva y no resolutiva, porque al final quienes toman la decisin son las autoridades Los procesos son lentos y exigen demasiado tiempo Se tiende a congelar los sueldos de los empleados pblicos Los movimientos populares corren el riesgo de burocratizarse Los espacios de consulta son controlados casi siempre por el Estado Los medios de comunicacin no abordan la esencia de los procesos Los partidos de oposicin se

Aumento de la legitimidad de la administracin municipal Mejora de las condiciones de vida a travs de la inversin en infraestructura y servicios Afirmacin de una nueva cultura poltica que favorece la resolucin de conflictos a travs del dilogo Compartir el poder entre gobernantes y poblacin Enfrentamiento ms eficiente de las prcticas de corrupcin y de clientelismo Descentralizacin del poder a travs de procesos locales o regionales en la toma de decisiones Fortalecimiento de la ciudadana y de la democracia

sienten debilitados, cuestionan el supuesto vaciamiento de competencias de las municipalidades, particularmente de los rganos de gobierno; se hacen opositores quienes creen que el mercado debe asignar los recursos Mientras no se produzcan grandes cambios estructurales del modelo econmico, del modelo centralista, los PP administrarn apenas una pequea parte de los recursos; mucho cuidado con caer en la venta de ilusiones.

Fuentes: Grazia de Grazia. Presupuesto Participativo y Construccin de la Gestin Democrtica en la Ciudad de Ro de Janeiro. 2000.

38

MDULO 3: ORIENTACIONES PARA EL PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO
1. EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Tradicionalmente, el concepto de desarrollo est asociado al crecimiento econmico, a los indicadores del PBI y la balanza de pagos. En la actualidad, este concepto ha sido superado largamente. En efecto, estudiosos, polticos y promotores del desarrollo han constatado que la riqueza no genera necesariamente bienestar para todos, ya que las naciones ms desarrolladas no han podido erradicar la pobreza de muchos de sus individuos. En este sentido, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD nos propone que el desarrollo es un proceso conducente a la ampliacin de las opciones de que disponen las personas para alcanzar, principalmente, una vida larga y saludable, poder adquirir conocimientos y poder tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decorosa. Estas opciones pueden ser infinitas y cambiar a lo largo del tiempo. A nuestro entender, el desarrollo requiere, adems, otras condiciones: en el plano poltico, la existencia de seguridad y paz social, la generacin de mecanismos de participacin ciudadana y construccin de regmenes democrticos; en el plano social, el incremento equitativo de los ingresos de las personas y de los hogares en funcin del crecimiento de la economa, la satisfaccin de las necesidades bsicas del conjunto de la poblacin (incluyendo prioritariamente el acceso a la educacin y a la salud); finalmente, la existencia de polticas de preservacin de los recursos naturales, especialmente de los no renovables de un pas. En ese sentido se ha dado tambin en llamarlo Desarrollo Sostenible.

Una definicin del desarrollo sostenible ms sinttica es la siguiente:

Es aquel desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometerse la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias10 Esto quiere decir que el desarrollo sostenible es un proceso de cambio en el cual los recursos naturales, la direccin de las inversiones, la orientacin del
10

Informe dela Comisin Brundtland (1976)

39

desarrollo tecnolgico y el cambio institucional, todos estn en armona entre ellos, y aumentan la actual y la futura posibilidad para satisfacer a las necesidades y aspiraciones humanas.11 El Desarrollo Sostenible contiene tres dimensiones: Ambiental.- que implica el medio ambiente fsico y los recursos naturales Social y cultural.- que incluye los aspectos sociales, polticos, culturales y educativos Econmica. Que implica la produccin, la generacin de empleo, los ingresos y la distribucin de la riqueza. En estas tres dimensiones se engloba todo el quehacer humano y es el punto de partida para la planificacin del desarrollo. Estas dimensiones no se excluyen entre s; ms an, su integralidad nos permiten tener una visin completa de la realidad.

AMBIENTAL SOCIO CULTURAL ECONMICA

INDIVIDUO

11

Ibidem

40

A partir de esta concepcin del desarrollo se reuni en 1992 en la ciudad brasilera de Ro de Janeiro, la Cumbre de la Tierra sobre el Medio Ambiente, tambin llamada Ro 92, donde se suscribi la llamada Agenda 21, un acuerdo firmado por la gran mayora de naciones del mundo, donde se comprometen a establecer polticas y tomar medidas para conservar el ambiente dentro de la ptica del desarrollo sostenible. Los caminos hacia el desarrollo sostenible hoy se estn abriendo a travs de los procesos de Agenda 21 Local, que responden creativamente a los enfoques aprobados en Ro de Janeiro en 1992. Qu es la Agenda 21? La Agenda 21 se basa en la premisa que el desarrollo sostenible no es slo una opcin sino un imperativo, tanto en temas ambientales como econmicos, y que, a pesar de que la transicin hacia un desarrollo sostenible ser difcil, es totalmente factible. Requiere un gran cambio en las prioridades de los gobiernos y de las personas, debido a que implica integracin plena de la dimensin ambiental dentro de polticas econmicas y sociales y la toma de decisiones en todos los campos de la actividad, y un gran despliegue de recursos humanos y financieros a escala nacional e internacional. Esta alianza global es esencial para que la comunidad mundial emprenda un nuevo camino hacia un futuro sostenible, seguro e igualitario a medida que avanzamos hacia el siglo XXI. La responsabilidad principal de nuestro futuro comn se encuentra, estrictamente hablando en nuestras propias manos12. El Per fue uno de los firmantes del acuerdo, ratificado por el Congreso de la Repblica, con lo cual se compromete a promover el desarrollo sostenible a nivel de gobierno central y gobiernos locales. Esto se plasma en la construccin de Agendas 21 Locales o planes de accin para el desarrollo local sostenible13. Funciones municipales en el marco del desarrollo sostenible. En ese sentido analizando e interpretando la Constitucin Poltica de 1993, la Ley Orgnica de Municipalidades (ley 23583) y otras normas complementarias, podemos decir que dentro de las funciones municipales se encuentran las siguientes14:

12

Maurice F. Strong, Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo. Abril 1992. 13 Julio Daz Palacios, Manual de direcciones de Gestin Ambiental Municipal PEGUP 2001 14 Ibidem

41

Planificar el Desarrollo Sostenible Local. Coordinar la poltica ambiental. Proteger el medio ambiente. Regular el uso del suelo en armona con el medio ambiente. Proteger el abastecimiento y la calidad de agua. Manejo ambiental de los residuos slidos. Prevencin de riesgos. Control y monitoreo de la calidad del aire. Desarrollo de la educacin ambiental. Evaluacin de la situacin del ambiente. Proteccin y manejo de cuencas y tierras agrcolas.

Estas funciones constituyen la base de la gestin del desarrollo local que debe realizarse en cada gobierno municipal. Como podemos ver, estas funciones son elementales para sentar las bases para mejorar la calidad de vida de la poblacin y permitir que las nuevas generaciones tengan recursos suficientes para mantener o mejorar su bienestar en el futuro.

2.

PLANES DE DESARROLLO LOCALES Y AGENDA 21 LOCAL

El concepto de planificacin estratgica para el desarrollo local est referido principalmente a la capacidad de observacin y anticipacin frente a desafos y oportunidades que se generan en ese mbito, tanto de las condiciones externas como de su realidad interna. Como ambas fuentes de cambio son dinmicas, este proceso es tambin dinmico. La planificacin estratgica para el desarrollo local no es una enumeracin de acciones y programas, detallados en costos y tiempos, sino que involucra la capacidad de determinar un objetivo, asociar recursos y acciones destinados a acercarse a l y examinar los resultados y las consecuencias de esas decisiones, teniendo como referencia el logro de metas predefinidas. De este modo, podemos comenzar a definir la planificacin estratgica local como un proceso y un instrumento. En cuanto proceso se trata del conjunto de acciones y tareas que involucran a los miembros de la organizacin en la bsqueda de claridades respecto al que hacer y estrategias adecuadas para su perfeccionamiento. En cuanto instrumento, constituye un marco conceptual que orienta la toma de decisiones encaminada a implementar los cambios que se hagan necesarios. Por que planificar en una realidad local? Hay razones de orden poltico, tcnico y hasta tico: 42

Permite orientar el desarrollo local Es necesario para un mejor desempeo de la ciudad. Permite concertar objetivos entre los diferentes actores sociales. Descentraliza las decisiones de la autoridad poltica Puede genera un mejor uso de recursos limitados. Permite la participacin de la poblacin en los proyectos Provee enfoque para actividades de diferentes actores sociales.

Fuente: Grey Figueroa, C. Manual de Desarrollo Local, Aprisabac , Cajamarca 2002 A nuestro juicio, la planificacin local, adems de las razones arriba expuestas, permite que la poblacin convierta la tradicional actitud reivindicativa en una actitud propositiva, lo que a su vez la involucra en las acciones y proyectos de desarrollo porque los siente propios.

2.1

Estructura y metodologa de los planes de desarrollo locales o Agenda 21 Local.

La planificacin estratgica del desarrollo local va ms all de la tradicional enumeracin de acciones y programas, detallados en costos y tiempos. Involucra la capacidad de determinar un objetivo, asociar recursos y acciones destinados a acercarse a l y examinar los resultados y las consecuencias de esas decisiones, teniendo como referencia el logro de metas predefinidas. A este tipo de planificacin corresponden los Planes de Agenda 21 y los Planes de Desarrollo Integral. Estos son planes de carcter Plan TcnicoParticipativo porque son elaborados con un fuerte componente participativo, combinando las herramientas tcnicas con un proceso participativo de elaboracin y consultas con los actores y agentes sociales y culmina con la instalacin de espacios de concertacin para la ejecucin del Plan. Para su elaboracin requieren ciertas condiciones que son: Existencia de un Ncleo Promotor dinmico Voluntad Poltica manifiesta Equipo Tcnico multidisciplinario Capacidad de Convocatoria, sensibilizando a los actores y agentes sociales.

43

En cuanto a su metodologa se distinguen tres procesos, como lo seala el Instituto Metropolitano de Planificacin de Lima 15: EL PROCESO TCNICO El proceso tcnico es una dinmica de trabajo compleja e integral de medicin y anlisis de la realidad, as como de diseo de propuestas por parte de especialistas. Incluye el diagnstico de tendencias (positivas y negativas), as como los conflictos centrales y factores externas e internos que condicionan el desarrollo del espacio local que estamos planificando. Este proceso de construccin de espacios de consulta, consenso y concertacin sobre aspectos estratgicos para el desarrollo, los que permitan el aprovechamiento de las oportunidades que el entorno ofrece, sobre la base de las fortalezas que poseemos. Este proceso es denominado empoderamiento. El proceso poltico es una dinmica que directamente tiene que ver con el poder local, con las decisiones que se tejen y ejecutan en las esferas pblicas gubernamentales de mbito local (Municipalidades, Agencias Descentralizadas de Ministerios y Organismos Pblicos); pero a la vez con los intereses de las agencias privadas locales desenvuelven (Iglesias, ONGs, partidos o movimientos polticos).

EL PROCESO PARTICIPATIVO

EL PROCESO POLTICO

Estos tres procesos se desarrollan en los diferentes momentos de elaboracin del Plan de Desarrollo Local o Agenda 21. Son las fases del proceso de planificacin, ya que son consecutivas y concatenadas: 1. ELABORACIN DE LA VISIN DE DESARROLLO Es el primer momento de la elaboracin del Plan de Desarrollo Local. La elaboracin de la Visin de Desarrollo se realiza sobre la base de un anlisis prospectivo de construccin de tres escenarios: El escenario DESEABLE,

15

Instituto Metropolitano de Planificacin, Plan de Desarrollo Integral de Villa Mara del Triunfo, Tomo 1, enero 2001

44

El escenario PROBABLE El escenario POSIBLE

En el escenario deseable se identifican los deseos, anhelos y sueos, que la poblacin del distrito/provincia tiene sobre su futuro en un determinado horizonte temporal (5 a 10 aos). El escenario probable, identifica las tendencias o procesos que caracterizan el desarrollo del distrito /provincia. En l se ubica el diagnstico tcnico-participativo de cada una de las dimensiones del desarrollo, priorizadas como insumo para su elaboracin. Finalmente, el escenario posible surge de la confrontacin entre el escenario deseable y el probable, convirtindose en la visin de Desarrollo. La Visin es la apuesta que la localidad asume para orientar su futuro.

2. ELABORACIN DE LAS LNEAS DE DESARROLLO Y SUS OBJETIVOS ESTRATGICOS

Este es un segundo momento, que tiene como caracterstica definir las grandes rutas por las cuales debe transitar la localidad para alcanzar la realizacin de la visin. En esta fase, el diagnstico estratgico o anlisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) se aplica a los diferentes componentes de la Visin a fin de medir los factores y xito o fracaso (internos y externos a lo local) y definir los objetivos locales

Esta fase sirve para ir generando espacios de concertacin temticos y gestin ciudadana por cada lnea, para la posterior gestin del Plan.

3. FORMULACIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

En esta fase se identifican y formulan las iniciativas ms especficas para dar

Asimismo, se consolidando espacios

van los de

45

cumplimiento a los objetivos formulados en la fase anterior. Se elaboran perfiles de proyectos sinrgicos y fichas de proyectos especficos en funcin a las lneas y objetivos. La tarea posterior es que se organicen comits de proyectos y se vea su implementacin y seguimiento

concertacin temticos o por Lneas de Desarrollo de manera que estos puedan estar funcionando antes de pasar a la fase de implementacin del Plan. En estos espacios participan el gobierno local, los actores y agentes sociales.

4. INSTITUCIONALIZACI N Y EJECUCIN DEL PLAN

Este es el momento de viabilizar las propuestas del Plan, en este momento todo el proceso debe ya estar sistematizado y convertido en un documento. La institucionalizacin consiste en que el plan sea legitimado por las diferentes instancias y organizaciones pblicas y privadas de la localidad, es decir, que se convierta en un instrumento de gestin tcnico, poltico y de promocin de la participacin ciudadana. La institucionalizacin se inicia con la presentacin del documento del plan y continua con la implementacin de los mecanismos de gestin que el Plan defina

Se institucionalizan los espacios de concertacin por lneas, las cuales tienen a su cargo la ejecucin y el seguimiento de los proyectos y programas de desarrollo y su evaluacin. Se generan los instrumentos de gestin bajo un modelo que convierta la administracin municipal en un verdadero gobierno local participativo y se aplican los instrumentos de control ciudadano como son el Presupuesto participativo y otros.

Estos son los procesos y las fases de la elaboracin de una planificacin estratgica para el desarrollo local. Ambos, procesos y fases, interactan entre s. 46

2.2

Presupuesto Participativo y sostenibilidad para el desarrollo.

Generalmente, estos procesos son conducidos por la legitimidad que pueda alcanzar el gobierno local como entidad que representa a la ciudadana, provocando el nacimiento de nuevas instancias de dilogo y nuevos espacios pblicos, dando lugar a la gobernabilidad democrtica. Las estrategias de concertacin suponen una actitud activa en la identificacin de consensos y acuerdos en torno al desafo del desarrollo. La gobernabilidad democrtica, entonces, deriva de una manera de construir decisiones de forma negociada, generando compromisos desde la sociedad. Existen varias relaciones entre desarrollo sostenible, gobernabilidad y Presupuesto Participativo como seala Daz Palacios 16 : 1. El desarrollo sostenible necesita del Presupuesto Participativo

El desarrollo sostenible busca posibilitar el acceso gradual a una mejor calidad de vida, lo que requiere de cambios en la poltica econmica interna, en el mbito local, regional y nacional, as como una inversin fuerte en salud, educacin, investigacin cientfico-tecnolgica, el fomento de nuevas empresas con tecnologas innovadoras ambientalmente limpias, y la promocin de una conciencia ecolgica en la poblacin. El Presupuesto Participativo, como lo hemos sealado, constituye una importante herramienta de gestin democrtica porque permite a la ciudadana decidir y fiscalizar la ejecucin de estos proyectos de inversin, de tal manera que se orienten hacia sus intereses de mejorar la calidad de vida. 2. El Presupuesto Municipal es un medio para Profundizar la Participacin

El Presupuesto Participativo, contribuye al empoderamiento, es decir al cambio de las relaciones de poder a favor de aquellos que anteriormente han tenido escasa autoridad sobre sus propias vidas (Sen, 1997). Recordemos que el poder comprende dos aspectos: Control sobre los recursos (fsicos, humanos, financieros, y el propio ser) Control sobre la ideologa (creencias, valores y actitudes)

Siendo el presupuesto participativo un sistema de formulacin y seguimiento del presupuesto mediante el cual la poblacin determina, a travs de debates y consultas, donde sern hechas las inversiones, cules son las prioridades,

16

Daz Palacios, J. Coordinador Nacional de REDAL 21 EL DESARROLLO SOSTENIBLE LOCAL Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO, Ponencia en el Seminario Taller Internacional sobre Presupuesto Participativo, Congreso de la Repblica, Lima febrero 2002

47

obras y acciones a ser desarrolladas por el gobierno; entonces permite que la participacin se ms activa y democrtica. 3. El Presupuesto Participativo y los Derechos Humanos

Sin ejercicio o sin acceso a los derechos humanos no hay posibilidades de desarrollo y si el desarrollo sostenible tiene como centro principal de sus preocupaciones y propuestas a hombres y mujeres, debe ser mucho ms coherente con la plena realizacin de los derechos humanos. A partir de esta premisa, el Presupuesto Participativo debe facilitar el acceso a ellos, segn lo permitan los ingresos municipales y las aportaciones de otros actores. Resulta evidente que a mayor volumen de ingresos, a ser destinados con criterios participativos, mayor ser la posibilidad de realizacin de los derechos humanos y por tanto de calidad de vida. 4. El Presupuesto participativo y los stocks de capital del desarrollo sostenible

El desarrollo sostenible local requiere de la produccin de la riqueza y obviamente de su adecuada redistribucin. No hay produccin de riqueza sin crecimiento econmico, el que ser mayor si mayores son los volmenes de capital disponibles. En lneas generales, una estrategia sostenible de desarrollo es aquella que permite que a lo largo del tiempo y del espacio los stocks de estos capitales se mantengan dentro de mrgenes razonables, que no se destruyan. El Presupuesto Participativo permite conservar los stocks al darles un uso planificado y racional. 5. Un ejemplo de proceso abierto e innovador: Escuela de aprendizaje El Presupuesto Participativo, debe ser asumido como una va de construccin compartida del desarrollo, en la que se discute el presupuesto en su integralidad. Los procesos deben ser abiertos y evolutivos, pudiendo modificarse cada ao, por lo que resulta conveniente alejarse de estructuras rgidas y definitivas, mientras los procesos de Presupuesto Participativo no estn consolidados como prcticas democrticas validadas. Debe ser abierto, no slo a propuestas innovadoras sino tambin a nuevos sectores o grupos sociales, reconocindose la pertinencia de multiplicidad de participantes y toda la red de fuerzas sociales. En el Presupuesto Participativo los participantes educan y son educados al mismo tiempo. Es esta interaccin lo que permite aprender: Que la toma de decisiones participativa en la administracin de los recursos pblicos garantiza la mejora de las condiciones de vida y la promocin de la justicia social.

48

 Que las autoridades municipales dejan de lado sus roles tradicionales en el mismo grado en que los ciudadanos dejan de ser simples electores para transformarse en protagonistas activos del gobierno de la localidad. Que la hegemona poltica no se impone, sino que se construye, se conquista. Que el ejercicio del gobierno local por la gente, requiere necesariamente de la capacitacin creciente y de la asistencia tcnica. Que la democracia directa es capaz de complementarse con la representativa y, an ms, que puede convertirse en un factor de eficiencia de la administracin pblica. Que en la gestin del desarrollo importan no slo los procedimientos, la metodologa, sino tambin las formas de gobernar. Que la participacin ciudadana debe estar garantizada, sin necesidad de pertenecer a ninguna organizacin particular. Que es de primera importancia conocer la realidad para gobernarla mejor, pues el gobierno es el arte de hacer lo posible dentro de escenarios muy concretos. Que las autoridades municipales aprendan que es positivo no imponer sus criterios y prioridades y que no siempre tienen la razn. Que los ciudadanos adquieran la visin de conjunto sobre las precariedades de recursos y que las ilimitadas demandas sociales que se presentan, no pueden ser atendidas con la urgencia con que se plantean.

3.
3.1

BASES INSTITUCIONALES DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES

Acerca del presupuesto municipal.

El presupuesto municipal es la previsin de ingresos y gastos debidamente equilibrada. Segn las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Publico, la formulacin, aprobacin y presentacin del presupuesto de cada gobierno local es obligatorio. El presupuesto municipal se basa en la siguiente normatividad: Ley No 27209 Ley de Gestin Presupuestaria del Estado Ley No 23853 Ley Orgnica de Municipalidades y sus Modificatorias. Ley Anual del Presupuesto del Sector Publico Decreto Legislativo No 776 Ley de Tributacin Municipal y Normas Modificatorias. Directiva Anual del Ministerio de Economa y Finanzas para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales. 49

El presupuesto municipal es un ciclo que consta de 6 fases: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Programacin, Formulacin. Debate y aprobacin Ejecucin Supervisin Evaluacin.

El ciclo se inicia en el mes de septiembre de cada ao, cuando el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) emite una directiva especifica donde se establecen los procedimientos, conceptos, disposiciones, responsabilidades y cronogramas para la programacin, formulacin y aprobacin de los presupuestos municipales. El cronograma tpico de tareas a ser cumplidas que se pueden ver en el siguiente cuadro: .
CRONOGRAMA PARA LA PROGRAMACIN, FORMULACIN Y APROBACIN DE LOS PRESUPUESTOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES

MES
SETIEMBRE OCTUBRE

ORGANISMO ENCARGADO
Min. Economa y Finanzas rea de Planificacin y Presupuesto Cada rea de la municipalidad

ACCIONES A REALIZAR
Emisin de la directiva para la programacin, formulacin y aprobacin de los presupuestos. Elaboracin de los objetivos estratgicos que deben tomarse en consideracin para disear los objetivos especficos de todos las reas de la Municipalidad Elaboracin del Plan de Accin y determinacin de las actividades, proyectos y gastos. Todos las reas remitan sus Planes de Accin y sus requerimientos de gastos al rea de Planificacin y Presupuesto. Procesamiento y consolidacin de la informacin para elaborar el Presupuesto Institucional de Apertura. (PIA). Se eleva al Alcalde el Anteproyecto de Presupuesto para su revisin. Aprobacin u observacin para su correccin y ajustes. Correccin y ajustes correspondientes si fuera el caso.

rea de Planificacin y Presupuesto

NOVIEMBRE

Alcalda rea de Planificacin Y Presupuesto

50

Alcalda Concejo Municipal rea de Planificacin Y Presupuesto DICIEMBRE Concejo Municipal Alcalda ENERO Alcalda Oficina de Planificacin de la alcalda provincial

Aprobacin del Anteproyecto del PIA y puesta en consideracin del Concejo Municipal Formulacin de las observaciones considere pertinentes. que

Absolucin de las observaciones del Concejo Municipal. Suscripcin del Acuerdo de Concejo que aprueba el PIA Promulgacin del PIA mediante Resolucin de Alcalda. Remisin del PIA distrital a la Municipalidad Provincial. La Alcalda Provincial consolida los presupuestos distritales y presentan a la Comisin de Presupuesto del Congreso de la Repblica, a la Contralora General de La Repblica y a la Direccin Nacional del Presupuesto Publico.

Este cronograma es referencial ya que las fechas exactas se publican con la circular del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en el diario Oficial El Peruano. De otro lado, las tareas concernientes a la ejecucin, supervisin y evaluacin se llevan a cabo en momentos distintos. Tenemos as que la ejecucin dura todo el ejercicio fiscal y la supervisin del cumplimiento de los objetivos y las metas presupuestales se hace trimestralmente, mientras que la evaluacin es anual, es decir, al final del periodo, la cual se establece a partir del consolidado de la supervisin. Los presupuestos estn estructurados de tal forma que deben tomarse en cuenta los propsitos y objetivos generales, parciales y especficos. Para su manejo se les convierte en categoras presupuestarias, es decir, en tems en las que deben y pueden contenerse todos los elementos que la Municipalidad ha contemplado dentro de su estrategia de desarrollo institucional. Las categoras presupuestarias, por orden jerrquico son: funcin programa 51

subprograma actividad proyecto

Esta forma de categorizar el presupuesto es una herramienta til para que en su formulacin prevalezca el criterio de planificacin del desarrollo. De esta manera, cada lnea y objetivo determinados en el Plan, estarn ubicados en una categora presupuestal determinada.

52

3.2

Acerca de los impuestos municipales.

La Constitucin Poltica de 1993, en su Ttulo III Del Rgimen Econmico, Captulo IV Del Rgimen Tributario y Presupuestal, seala en su art. 74 que los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. El artculo mencionado establece, tambin, que los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la ley. Pero, la legislacin seala que las municipalidades no pueden crear impuestos; slo lo puede hacer el gobierno central. En tanto, en su Ttulo IV De la Estructura del Estado, Captulo XIV De la Descentralizacin, las Regiones y las Municipalidades, el art. 193 determina que son bienes y rentas de las municipalidades: Los bienes e ingresos propios. Los impuestos creados por ley a su favor. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos de su competencia, creados por su Concejo. Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Municipal que se crea por ley segn los tributos municipales. Las transferencias presupuestales del Gobierno Central. Los recursos que les corresponden por concepto de canon. Los dems recursos que determine la ley.

Si bien es frondosa la cantidad de tems sobre los que se sustentan los ingresos municipales, en trminos reales, en el Per, las municipalidades son las que menos dinero perciben del tesoro pblico. El recorte indiscriminado que hizo el gobierno de la dcada anterior de las prerrogativas y derechos municipales, confiscando sus rentas y limitando las transferencias del gobierno central hacia los gobiernos locales, las pauperiz 17. Las municipalidades slo reciben dos transferencias directas e importantes del gobierno central. La primera es la del Programa del Vaso de Leche, cuyos fondos son intangibles; y la segunda, del Fondo de Compensacin Municipal, que se constituye con el 2% del total recaudado por concepto del Impuesto General a las Ventas (IGV) la fuente ms importante de recaudacin del Estado.
17

Un dato que es til para comprender el estado actual de la institucin municipal peruana, es que mientras las municipalidades de Bolivia y Colombia perciben el 20% de los ingresos del Estado, en el Per no se llega al 3%. Asimismo en Brasil, cuna del Presupuesto Participativo, los municipios perciben ingresos del gobierno estadual y del gobierno central.

53

3.3

Acerca del control del presupuesto.

El control del presupuesto en los gobiernos locales lo ejercen las autoridades y los funcionarios encargados de su supervisin. Asimismo, existe un nivel externo de control que es el que realiza la Contralora General de la Repblica, sobre lo que son el adecuado uso de las normas administrativas. La legislacin contempla un nivel participativo en el control del presupuesto cuando seala que los Alcaldes deben hacer de conocimiento pblico el estado de las finanzas municipales con una frecuencia trimestral. Sin embargo, no se especifica cul es el alcance de esta difusin y menos la existencia de otros canales de participacin. Lo importante, desde la perspectiva del fomento al Prepuesto Participativo es que no existe normatividad alguna que impida que un gobierno local consulte sobre su presupuesto a la ciudadana. Es decir, que s es factible, dentro del marco legal vigente, realizar consultas y establecer mecanismos de vigilancia ciudadana a los servicios y al presupuesto mismo. 3.4 El plan de Desarrollo Local como base del presupuesto municipal.

Tradicionalmente, la formulacin del presupuesto municipal es abordado desde una perspectiva eminentemente burocrtica y las decisiones se toman en la cpula del gobierno local. La concepcin y prioridades del presupuesto estn por tanto, desarticuladas de cualquier propuesta de desarrollo y de las exigencias de la ciudadana. Sin embargo, sabemos que la problemtica del desarrollo local es la conjuncin de numerosos aspectos de la realidad que requieren de cambios de corto, mediano y largo plazo , complejizndose por la presencia de diversas y contradictorias propuestas de solucin que levantan los distintos actores locales. Esta realidad exige modos distintos de formulacin y gestin del presupuesto local que transciendan los espacios elitistas restringidos. En este marco, la tendencia en los ltimos aos, es que la formulacin de los presupuestos municipales giran en torno de la planificacin del desarrollo local. Incluso, la ltima directiva de presupuesto, en uno de sus primeros artculos, es taxativa al decir que los presupuestos de los gobiernos locales deben basarse en sus planes de desarrollo o documentos anlogos, bajo responsabilidad del titular del pliego. Hoy en da, existe la normatividad segn la cual, en el ao 2003 todos los gobiernos locales deben contar con un Plan de Desarrollo, aunque no se seala expresamente que estos planes sean elaborados de manera participativa. Sin embargo, creemos que en el Per de alguna manera se abre un campo para la implementacin de un proceso de Presupuesto Participativo. 54

As, la concepcin y la gestin del presupuesto municipal, desde una perspectiva de la gobernabilidad democrtica, se deben fundamentar en la participacin ciudadana, que recoja los puntos de vista, opiniones y experiencias existentes en la localidad, de tal manera que facilite el entendimiento compartido de los asuntos del desarrollo en debate, donde no solo los especialistas participan sino toda persona capaz de expresar su opinin, contribuyendo de esta manera a la reflexin pblica sobre el desarrollo, mediante la crtica, la defensa y la educacin, ya que permite constituir al ciudadano informado y al experto o la autoridad como alguien capaz de dialogar con los dems. En este sentido, el Presupuesto Participativo es un mtodo de anlisis crtico y democrtico, apropiado para la reflexin y el debate pblico alrededor de las prioridades del desarrollo. De esta manera, considerando que el proceso de Presupuesto Participativo es una herramienta que abre espacios pblicos de debate sobre el manejo de los fondos para el desarrollo local, es importante sealar como primer requisito la necesidad de un previo proceso de planificacin del desarrollo local , expresado en la Agenda 21 o el Plan de Desarrollo Local. Es necesario tener esto en cuenta para que lo procesado en el Presupuesto Participativo sea concordante y est en la lgica del desarrollo local. De no ser as, slo sera un ejercicio de distribucin del gasto, muy participativo, pero sin asegurar que ste sirva a los objetivos del desarrollo local. Adems este proceso de planificacin del desarrollo debe haber sido lo suficientemente difundido e internalizado en las autoridades municipales, los funcionarios y los actores sociales, de tal manera que se pueda partir de una base comn y concertada sobre los objetivos del desarrollo.

En otras palabras, el proceso de presupuesto participativo debe ser la conclusin lgica de un proceso de planificacin participativo, concertador y democrtico

4.

CONDICIONES BSICAS PARTICIPATIVO.

PARA

EL

PRESUPUESTO

Para la elaboracin de un Presupuesto Participativo tenemos que considerar las siguientes condiciones mnimas:

55

1. Oportunidad: que es el hecho de determinar cul es el momento pertinente para poner en marcha la formulacin del Presupuesto Participativo. Para esto debemos preguntarnos lo siguiente: Existe una voluntad poltica de la autoridad local o de algunas actores sociales para llevar adelante el proceso de Presupuesto Participativo? El gobierno local cuenta con un equipo tcnico que conduzca el proceso, o por lo menos es posible lograr el concurso de profesionales de diferentes instituciones que formen un equipo para compatibilizar el proceso con la normatividad presupuestal vigente ? La capacidad de gestin del gobierno local est lo suficientemente preparada para asumir un proceso de elaboracin de Presupuesto Participativo? Los actores y agentes sociales participaran de una convocatoria para elaborar el presupuesto participativo? Si la mayora de respuestas a estas interrogantes son afirmativas , entonces las condiciones estn maduras para iniciar y sostener el proceso. Sin embargo, consientes de la escasa tradicin participativa en nuestro pas, se necesitan grandes esfuerzos para hacer madurar estas condiciones, especialmente aquella que tiene que ver con la voluntad poltica. Como lo anota Daz Palacios18, para que la ciudadana participe activamente en las decisiones fundamentales del presupuesto (poltica tributaria, polticas de servicios y de obras, fiscalizacin en la ejecucin presupuestal), es indispensable la voluntad poltica de los gobernantes; es decir: voluntad de redistribuir el poder, de trasladar el poder, de facilitar el crecimiento de la sociedad civil y de sus organizaciones, de respetar sus decisiones. (Zabalza: 2001). Pero si al lado de este factor no tenemos mecanismos institucionalizados que expresen la voluntad de la ciudadana, los procesos de Presupuesto Participativo se hacen vulnerables, por que estarn supeditados a la voluntad de los gobernantes, en cuanto a su continuidad, velocidad, profundidad y alcances. La experiencia seala que esta voluntad es indispensable para desatar el proceso; las dems pueden estar poco maduras, pero slo la voluntad poltica a ampliar la democracia es la garanta de generacin de procesos participativos en la gobernabilidad local. 2. Estabilidad: es decir que deben haber una mnima estabilidad de quienes van a elaborar el presupuesto y que adems deben continuar con su ejecucin, ya sea desde la estructura municipal as como desde la sociedad civil. Muchos cambios de personas y equipos en el proceso generan conflictos evitables, y peligrosos entrampamientos en el proceso. 3. Competencia tcnica: esto quiere decir que el gobierno local debe dotarse de una competencia profesional mnima que asegure la eficiencia, eficacia y
18

Daz Palacios, J. Ob. Cit.

56

democracia en el proceso. Por ello, el equipo conductor no se debe limitar a estar constituido por tcnicos vinculados al campo de las finanzas o la economa; debe ser un equipo multidisciplinario , para facilitar el proceso participativo y plasmar sus resultados de acuerdo con las normas legales vigentes de manejo presupuestal. En todos los procesos de presupuesto participativo del pas se encuentran agentes externos, especialistas y profesionales de Ongs y otras instituciones, que han ayudado a su formulacin y elaboracin. 4. capacidad de convocatoria: es decir, que motive y promueva la participacin de los ciudadanos en el proceso, es decir deben ser sensibilizados a participar en l. Esta convocatoria debe ser lo ms amplia posible sin distincin de sexo, raza, credo u otra opcin. Daz Palacios19, sostiene, por su parte, que para que las iniciativas de Presupuesto Participativo tengan cursos positivos y contribuyan a la sostenibilidad del desarrollo, es bueno considerar varios aspectos, algunos de los cuales sealamos:

La necesidad de construir una agenda para el desarrollo local

Ante la multiplicidad de necesidades y demandas sociales, el Presupuesto Participativo debe gestionarse como una gua para la accin en lo econmico, social, ambiental, que refleje la planificacin estratgica y participativa del desarrollo, as como las prioridades concertadas. As, la agenda local de prioridades debe plasmarse va el Presupuesto Participativo.

Un emparejamient o necesario: La asignacin de recursos y la calidad del gasto pblico

Tan urgente es institucionalizar una mejor asignacin de los recursos pblicos, como asegurar la mejor calidad del gasto. El seguimiento del presupuesto por parte de la ciudadana constituye una de las herramientas ms eficaces para mejorar la eficiencia y la calidad del gasto. El proceso aporta opiniones, crticas, sugerencias, propuestas, contribuyendo a tomar decisiones democrticas y eficaces. La discusin sobre los ingresos ( qu ingresos, cunto y quin paga) y de los egresos (quin ser beneficiado, con cunto y en qu momento) en un contexto de escasez de recursos, facilita que con el tiempo la ciudadana perciba los lmites y potencialidades del gobierno para promover el desarrollo.

19

Ibidem.

57

Impulsarlo como canal de movilizacin y de eficiencia y eficacia social del gasto pblico

La experiencia del Presupuesto Participativo implica la movilizacin de diversos factores interdependientes, relacionados con la generacin de procesos democrticos. No hay Presupuesto Participativo sin movilizacin ciudadana. La apertura de la administracin municipal hacia otros actores de la sociedad civil permite generar y ejecutar estrategias concertadas de desarrollo a escala humana. Se fortalecen objetivos e intereses conjuntos y se maximizan los resultados territorialmente. La participacin ciudadana es un proceso lento, pero de fecundos resultados para fortalecer los objetivos de los gobiernos locales y ofrece a la poblacin la posibilidad de involucrarse en la construccin de un entorno saludable y un bienestar econmicamente factible, socialmente equitativo y solidario. El dficit de tica pblica es clamoroso. Se refleja en privilegios, prcticas excluyentes, clientelismo, corrupcin, nepotismo, autoritarismo, el copamiento partidario de la administracin pblica, gasto de psima calidad, adquisicin amaada de bienes y servicios, los sistemas de control ineficientes, etc. (Carrillo, 2001). Estas acciones alejadas de la tica, inciden en la insostenibilidad de los procesos de gestin y del desarrollo mismo. En ese plano, el Presupuesto Participativo como vehculo de reflexin, de debate, de cambio de la cultura cvica y poltica, puede convertirse en una herramienta valiosa para producir el encuentro de la tica con la gestin pblica. Cada obra o servicio priorizado y ejecutado, sobre la base de las opiniones y decisiones ciudadanas, vale tanto por el beneficio concreto que aporta como por la ampliacin de la democracia y de la sostenibilidad. Es decir, que su valor reside, tambin, en su carcter potencializador y organizador de los ciudadanos para decidir los asuntos de su comunidad. La sinergia resultante de la participacin es la principal herramienta de aprendizaje para la transferencia efectiva de reas decisionales y el nico factor capaz de asegurar una viabilidad del proceso de descentralizacin. Con el presupuesto participativo los gobiernos locales salen ganando mucho, pues a travs del consenso legitiman la seleccin de polticas; entablan una relacin ms armnica con los ciudadanos; sus decisiones se hacen ms efectivas. 58

Vehculo para introducir la tica en la gestin pblica

Realizar acciones con valor estratgico

Buscar la ganancia de todos, que nadie pierda

Pero ganan tambin los ciudadanos. Est demostrado que slo promoviendo las decisiones desde abajo y no por la va cupular, desde arriba, se podr avanzar en la definicin de polticas pblicas con un enfoque de Estado, es decir, que respondan a los intereses y necesidades de todos los ciudadanos. En cada localidad, la metodologa del Presupuesto Participativo debe adaptarse a las normas legales, valores y conductas sociales vigentes. Esto significa, por un lado, la necesidad de una normatividad legal que defina quines son los actores del proceso y qu deben hacer cada uno de ellos; debe fijar las maneras de relacionarse, las fechas de inicio y trmino, el efecto de las opiniones canalizadas; y de otro lado, fijar los procedimientos formales e informales ( identificacin de necesidades, cmo incorporar a los actores excluidos, informacin, etc.) con la flexibilidad suficiente, para permitir su adaptacin en el tiempo y en el espacio.

Los alcances de la metodologa

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MODULO 4: METODOLOGA PARA LA ELABORACIN

DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
En este contexto planteamos una propuesta de metodologa de 12 pasos que, a nuestro juicio, permite profundizar la promocin del desarrollo, generar canales de participacin constantes y una forma de compartir las responsabilidades de la gestin entre el gobierno local y la ciudadana de manera concertada y cogestionada. Queremos reafirmar que el Presupuesto Participativo debe ser parte, y consecuencia, de un nuevo modelo de gestin local que permita una mayor participacin de la ciudadana, es decir la democratizacin de la conduccin del desarrollo local.

PASO 1: LANZAMIENTO DE LA PROPUESTA DE DESARROLLO.

Para ello es necesario contar con una firme voluntad poltica del gobierno local , orientada a la democratizacin de la gestin y la planificacin local. Este punto debe ser propuesto por la autoridad municipal conjuntamente con grupos de actores y agentes sociales. Como ejemplos, podemos ver que en distritos limeos de Villa Mara del Triunfo y Villa El Salvador, fueron sus alcaldes los que lanzaron la propuesta de desarrollo y realizaron las convocatorias a los procesos de planificacin del desarrollo. Pero en el caso de Canchis (Sicuani Cuzco) fue un grupo de profesionales los que se constituyeron en un ncleo promotor . En el caso del distrito Comas, fue un grupo de ONGs quienes plantearon al alcalde la realizacin de un Plan de Desarrollo. En todos estos casos de maneras diferentes las autoridades municipales han estado fuertemente involucradas en este primer paso.. Pero no basta con una voluntad poltica o los esfuerzos de un ncleo promotor para dar inicio al proceso. Se debe partir por definir de desarrollo, porque de este depender el tipo de desarrollo que queremos. Podemos decir que existe un enfoque donde lo que prima es la economa: este es el enfoque de competitividad. Se basa en el anlisis de ventajas econmicas del territorio para posicionar determinadas actividades que permitan un crecimiento econmico. Otro enfoque el que prioriza el territorio: es el enfoque espacial, segn el cual se plantea el ordenamiento de los usos del suelo y planifica el crecimiento de los espacios urbanos residenciales, productivos y de recreacin.

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Existe tambin un enfoque social, que asume la planificacin desde la construccin que hacen los imaginarios colectivos, es decir que se planifica en funcin a las imgenes que tiene la poblacin de su desarrollo. Otro es el enfoque ambiental que prioriza en su anlisis el uso de los recursos naturales y su manejo. Finalmente existe un enfoque de sostenibilidad, que integra los diferentes enfoques (ambiental, social, espacial y econmico) desde una perspectiva de sostenibilidad, es decir, pensando en que el desarrollo debe ser proyectado en el tiempo para que se satisfagan las necesidades actuales sin afectar las necesidades futuras. En cuanto a los instrumentos ms adecuados para este enfoque tenemos, como hemos visto, las Agendas 21 y los Planes de Desarrollo Local y una conjuncin de estos instrumentos nos permite llegar a un Plan de Desarrollo Sostenible, lo que se considera ideal. Una vez determinado el enfoque de desarrollo, se requieren de algunos elementos claves para formular la propuesta de desarrollo, tales como: El proceso que queremos iniciar debe tener un liderazgo claro, entendindose como una conduccin que sea concertadora; y que marque los tiempos y los ritmos de trabajo, ya que hacer un Plan de Desarrollo o Agenda 21 implica tiempo y esfuerzos que no siempre tiene productos tangibles. El liderazgo debe empujar y poner en marcha el proceso. Antes de iniciar cualquier tipo de planificacin es necesario contar con un equipo tcnico competente y multidisciplinario, ya que si vamos a tratar con varios aspectos de la realidad y del desarrollo local se necesitan las visiones de varias disciplinas. Para que estas no sean incoherentes deben tener en comn el manejo de la metodologa que se quiere aplicar. Este equipo puede pertenecer a instituciones diferentes a la corporacin municipal, como son la ONGs, consultores, universidades, y otros. Se deben generar condiciones para que la participacin sea efectiva. No basta con poder convocar y tener canales de comunicacin. Para ello es tambin necesario que la participacin sea eficiente, es decir que tenga propuestas y contenidos y no sea simplemente reivindicativa.

EL LIDERAZGO DEL PROCESO

EL EQUIPO TCNICO

GENERAR LAS CONDICIONES DE PARTICIPACIN DE LOS ACTORES Y AGENTES SOCIALES

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Sobre este ltimo punto, es necesario sealar que una buena prctica es la de realizar una campaa de sensibilizacin con los actores y agentes sociales para contar con su participacin. Es necesario difundir los alcances de la propuesta y el enfoque, tanto en forma masiva como de manera personalizada. Por ejemplo, en el Plan de Desarrollo de Villa Mara, se inici una serie de reuniones con los dirigentes de base para explicar los alcances del Plan que se iba a elaborar. Lgicamente muchos pensaron que era la oportunidad de decirle al gobierno local cules eran sus demandas. Sin embargo, al trabajar con ellos la sensibilizacin, muchos dirigentes cambiaron su forma de participacin-reivindicacin, por una participacin-propuesta. Tambin hay que precisar con claridad a quines tenemos que convocar: AUTORIDADES Alcalde Regidores. Prefecto Sub-prefecto Gobernadores ACTORES SOCIALES Dirigentes de organizaciones barriales Dirigentas de organizaciones de Comedores Dirigentas del Programa del Vaso de Leche Dirigentes de asociaciones o clubes deportivos Dirigentes de grupos culturales Sindicatos. Asociaciones de profesionales. Gremios empresariales AGENTES SOCIALES Iglesias (de todas las denominaciones) Polica Nacional Representantes del Ministerio de Salud Representantes del sector educacin. Representantes de otras entidades pblicas que existen en la localidad. ONGs Empresas privadas

Pero una propuesta de desarrollo no puede arrancar sin una informacin de partida para definir los caminos del desarrollo local a travs de un plan, y por ello es importante contar con un diagnstico local. El diagnstico es como una fotografa dinmica de la realidad; sin embargo no es un simple retrato, sino que adems caracteriza y trata de explicar que ocurre en la realidad, que procesos se desarrollan en ella, cules son las particularidades de esta realidad local e indagando las siguientes variables: Anlisis de los procesos de desarrollo realizados Tendencias positivas y negativas al desarrollo Papel de los actores y agentes sociales. 62

Marco institucional Iniciativas en curso

Para muchos planificadores, el diagnstico es un anlisis de los problemas que sirve para determinar el estado de la situacin y los problemas que sta presenta a fin de realizar correcciones a travs de una intervencin o proyecto. Sin embargo, para los que trabajan temas de desarrollo local, el diagnstico es importante en la medida que busca darnos una visin de conjunto de la problemtica, no slo para resolver problemas sino para, adems, mejorar la situacin en todos sus aspectos potenciando sus fortalezas y minimizando sus debilidades. El diagnstico debe ser producto de un trabajo tcnico y participativo. Decimos esto porque lo comn es que varios especialistas se renan y en base a su observacin, y a los datos encontrados, establezcan un diagnstico. Pero cuando es participativo se incorpora un elemento importante, que es la opinin y el sentido de los actores sociales. Este diagnstico puede ser realizado por el mismo equipo tcnico que va a conducir el proceso del Plan. Este es una prctica frecuente, como lo fue en los casos de los distritos de Lince, San Borja y Villa Mara del Triunfo en Lima cuyos planes elaborara el Instituto Metropolitano de Planificacin (IMP). El diagnstico debe realizarse por dimensiones del desarrollo 20. Estas dimensiones son los grandes temas que involucran las actividades de la vida local y son: Tambin llamada Dimensin Urbana. Es aquella que trata todos los elementos que tienen que ver con el territorio, su ordenamiento e infraestructura. Esta dimensin tiene como ejes centrales lo espacial y su distribucin en la localidad, as como su orden y posibilidades de expansin. Tambin ve el ordenamiento de las actividades para que stas sean palanca del desarrollo y ve los problemas urbanos y territoriales existentes, as como su proyeccin a futuro. Trata sobre los procesos y las actividades econmicas, de servicios y productivas dentro del mbito local y sus relaciones de intercambio y dependencia con la economa externa. Esta dimensin busca evaluar los procesos econmicos de lo local, sus potencialidades, su

DIMENSIN TERRITORIAL, URBANA, ESPACIAL O INFRAESTRUCTURA

DIMENSIN ECONMICA

20

En este caso usamos las dimensiones que considera el Instituto Metropolitano de Planificacin dela Municipalidad Metropolitana de Lima

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grado de competitividad, su capacidad de posicionamiento y sobre todo las posibilidades que sirvan para una mayor generacin de riqueza para el mbito de nuestra intervencin, as cmo detectar las debilidades y amenazas existen para ello. Es la referida a los aspectos y procesos de la cultura y la sociedad dentro de la localidad. Esta dimensin es importante en la medida que muchos de los procesos existentes dentro de lo local son expresin de una cultura y una forma de estructuracin social. Asimismo, esta dimensin busca investigar sobre los grupos sociales dentro de la comunidad, con referencia a temas de ndole educativa, cultural, recreativa y otros que conforman las bases sociales sobre las cuales se asienta la comunidad. Se ocupa de la situacin del medio ambiente en lo local. Sus principales temas son la sostenibilidad de los recursos, su aprovechamiento y sus impactos en la calidad de vida de los pobladores. Ve los equilibrios entre lo humano y su entorno y los problemas que se generan por una falta de previsin ambiental. Esta dimensin trata sobre las relaciones entre los diferentes actores sociales (poblacin y sus organizaciones) con los agentes sociales (instituciones pblicas y privadas, municipalidad), en funcin al funcionamiento poltico administrativo del mbito local.

DIMENSIN SOCIALCULTURAL

DIMENSIN AMBIENTAL

DIMENSIN POLTICOINSTITUCIONAL.

PASO 2: ELABORACIN DEL PLAN DE DESARROLLO LOCAL O AGENDA 21

Hemos sealado como idea central que para que el Presupuesto Participativo sea un instrumento til para el desarrollo local, es necesario que sea precedido por un Plan de Desarrollo. Esto implica realizar un proceso de elaboracin de un plan de desarrollo local o una Agenda 21 Local, que tome en cuenta tanto los aspectos tcnicos de la planificacin, as como la decisin de los actores y agentes sociales. 64

Un Plan es tcnico y participativo cuando se desarrolla un proceso de debate en cada paso de su elaboracin. En estos espacios deliberativos trabajan juntos los tcnicos y los actores sociales, intercambiando opiniones, reflexionando y arribando a conclusiones. En este caso el equipo tcnico acta como facilitador de los procesos, planteando la metodologa a seguir y sistematizando lo acordado En este Plan se concerta una Visin de Desarrollo (el horizonte de desarrollo al que se quiere llegar en un determinado tiempo), se definen lneas y objetivos estratgicos del desarrollo (que son las rutas por las que debe caminar el plan para hacer posible la visin), se establecen Espacios de Concertacin por cada una de las lneas estratgicas (que son los espacios de encuentro entre la Municipalidad y la sociedad civil para gestionar y ejecutar los proyectos del Plan), y se definen programas y proyectos, es decir las intervenciones puntuales para que el plan se haga realidad.

DIAGNSTICO TCNICO Y PARTICIPATIVO

VISIN DE DESARROLLO COMPARTIDA

LNEAS O EJES DE DESARROLLO

OBJETIVOS ESTRATGICOS

COMPONENTE PARTICIPATIVO los actores y agentes sociales participan en el diseo se involucran en la ejecucin y monitorean los resultados en todo el proceso; logrando su empoderamiento

PROGRAMAS Y PROYECTOS DE DESARROLLO LOCAL

Lo ideal es que este proceso sea liderado por la Municipalidad, en la medida que como gobierno local tiene la responsabilidad de promover el desarrollo 65

local. Incluso, como se seal anteriormente, existe normatividad presupuestal que refiere que los presupuestos municipales deben ser basados en los planes de desarrollo o documentos anlogos. Es importante sealar que dentro de las nuevas leyes aprobadas por el Congreso de la Repblica, existe un mandato expreso de que todos los gobiernos locales hayan elaborado, para el ao 2003 su Plan de Desarrollo.

PASO 3: REINGENIERA DE LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL

El modelo de gestin municipal que esta sumamente burocratizado, rgido, dificultando las innovaciones necesarias para incorporar la participacin ciudadana en las decisiones. Para que este modelo cambie es necesario hacer un proceso de reingeniera en la estructura del gobierno loca, lo cual se puede lograr con dos componentes: La asistencia Tcnica. La capacitacin a autoridades y funcionarios.

La asistencia tcnica es el apoyo que reciben las municipalidades de agentes externos, tales como ONGs, universidades, consultoras, los cuales proporcionan herramientas para mejorar procedimientos en la gestin municipal. Pero esta asistencia tcnica es puntual y tiene sus costos que no son bajos. Por ello es necesario que las municipalidades desarrollen las capacidades del equipo de gestin y los funcionarios municipales, para democratizar su gestin, mejorar su eficiencia, racionalizar su trabajo y poder aplicar el Plan de Desarrollo y sus herramientas. Es muy recomendable involucrar en este proceso a algunas personas que participan en los espacios de concertacin. Un proceso de capacitacin de gerencia municipal debe desarrollar, al menos, los siguientes contenidos: Gestin local para el desarrollo: conocimiento de herramientas de desarrollo, diseo y ejecucin de proyectos. Manejo de gerencia en redes: formacin de equipos de trabajo multidisciplinarios, gerencia de espacios de concertacin, manejo de proyectos consorciados. Comunicacin: mecanismos de comunicacin inter y extra municipales para la gestin del Plan, manejo de elementos de imagen institucional.

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Contenidos del plan de desarrollo integral: Se realiza en simultneo con la elaboracin del Plan y permite su conocimiento, internalizacin de la visin, lneas y objetivos21

Estas acciones de capacitacin deben tener como resultados tangibles la mejora de las capacidades municipales para el manejo de los procesos de concertacin y de los proyectos que se desprendan del Plan. Asimismo la Municipalidad debe realizar acciones que permitan su flexibilizacin y a su vez permite la puesta en prctica de las nuevas capacidades de trabajo. Estas acciones pueden ser 22: Organizacin de actividades conjuntas con los espacios de concertacin. Esta se deben realizar como complemento de las actividades de capacitacin anteriormente reseadas, buscando la compenetracin de los responsables municipales con los otros actores y agentes sociales que estn comprometindose con el Plan. De esta manera, se ir desarrollando en la prctica las nuevas capacidades del equipo de gestin y los funcionarios, particularmente en impulsar, fortalecer y legitimar los espacios de concertacin y generar una mayor confianza para trabajos en conjunto con las instituciones. Elaboracin de una estrategia de Informacin, Educacin y Comunicacin (IEC) para el posicionamiento de la Municipalidad. Es necesaria la elaboracin y puesta en prctica de una estrategia que permita a la institucin municipal revertir cualquier tendencia negativa en cuanto a su confiabilidad, para lograr ser el actor ms importante del proceso de desarrollo. Como producto se obtendr una poltica de imagen institucional acorde a los requerimientos del plan y una serie de instrumentos, herramientas y producto comunicacionales. Reajuste de la estructura orgnica de la Municipalidad. En este caso se requiere la revisin y el reajuste de la estructura orgnica municipal a fin de adecuar el actual organigrama a las lneas estratgicas del Plan de Desarrollo Integral (PDI) Este nuevo organigrama debera estar acompaado de los instrumentos de gestin correspondientes como son el MOF y el CAP. Esto se puede hacer incorporando las lneas estratgicas del Plan a las diferentes direcciones, o tambin creando nuevas direcciones con programas que correspondan a stas. Por ejemplo en la Municipalidad de Villa Mara del Triunfo se cre la Direccin de Desarrollo Humano, donde se incorporaron los programas de gnero y equidad, medio ambiente, desarrollo econmico local, promocin de la juventud y se adscribi la jefatura de promocin del deporte y la cultura, con las lneas bsicas del Plan. Este reajuste producir un organigrama

21

Instituto Metropolitano de Planificacin. Plan de Desarrollo Integral de Villa Mara del Triunfo, Lima, 2001 22 Ibidem

67

ms funcional, sinttico y realista en la medida que determine las instancias que asumiran los roles de conduccin del PDI. Lo ideal es que la estructura de los rganos de lnea correspondan a las lneas temticas del Plan. Incorporacin de Proyectos del PDI al Plan Operativo Institucional de la Municipalidad. En este aspecto debemos indicar que la manera de viabilizar los proyectos del PDI, es que la Municipalidad los asuma como propios y los incorpore dentro de su programacin de actividades. Esto permite que los proyectos elaborados participativamente sean acogidos y ejecutados, o al menos considerados por la municipalidad. Para ello se requiere incluirlos dentro de la elaboracin del Plan Operativo Institucional (POI), asignarles los recursos posibles, cronogramarlos y presupuestarlos para su ejecucin. Es importante considerar que proyectos son factibles de ser considerados como de pre-inversin para que sus costos sean asumidos con los recursos del Fondo de Compensacin Municipal. El producto de este trabajo ser tener un POI con proyectos y actividades concordadas con el PDI y permitir el apalancamiento de fondos de otras instituciones pblicas y privadas. Generar alianzas para la gestin de proyectos. Con esta medida se busca que la Municipalidad asuma una poltica de alianzas que permita su relacionamiento con las instituciones y los actores locales para la gestin de los proyectos. Se debe elaborar una estrategia para el acercamiento interinstitucional y realizar un trabajo de equipo a nivel de funcionarios para concretar estas alianzas. Como producto, la municipalidad obtendr nuevos socios que faciliten y aporten a la gestin de los proyectos, logrando que las iniciativas de las instituciones estn ligadas al PDI y a la Municipalidad. Generar instrumentos normativos que permitan la institucionalizacin del PDI. Para asegurar el marco normativo donde se desarrollara el PDI se requiere la emisin de los dispositivos legales municipales necesarios para que el proceso de viabilidad y sostenibilidad sea factible. La generacin de decretos de alcalda, resoluciones y acuerdos de Concejo son la garanta legal y normativa que permita la continuidad del Plan.

PASO 4: ALCANCE, DEFINICIN PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.

ORGANIZACIN

DEL

En esta fase comienza el presupuesto participativo en s mismo. Hay que sealar nuevamente que el Presupuesto Participativo es una herramienta de gestin til para la ejecucin del Plan de Desarrollo o Plan de Agenda 21. Para la realizacin de este paso hay que tomar en cuenta algunos aspectos:

68

Si ya existe un proceso de Presupuesto Participativo previo, esta fase se realizar con la participacin de los miembros del Consejo de Presupuesto Participativo (como se seala ms adelante), las autoridades y los tcnicos de la Municipalidad. Si no existe un proceso anterior de Presupuesto Participativo, pero s se ha culminado el Plan de Desarrollo Integral o Agenda 21, se puede hacer participar de este paso a los representantes de los espacios de concertacin temticos (creados por el PDI o A21) junto a los funcionarios municipales. Si no existen previamente un proceso de Presupuesto Participativo, ni Plan de Desarrollo, la organizacin la definirn las autoridades, junto con los funcionarios y en lo posible con dirigentes representativos de los vecinos.

Luego hay que determinar los alcances financieros del Presupuesto Participativo. Esto implica definir entre dos cosas. Si el 100% del Presupuesto municipal ser sometido a discusin en el Presupuesto Participativo . Si slo una parte del presupuesto municipal ser incluido en el Presupuesto Participativo .

En el caso brasilero se opta por la primera premisa, generando una consulta sobre el ntegro del presupuesto, es decir sobre gastos corrientes (administracin y servicios) y las inversiones en obras pblicas. Esto es lo ideal a lo que habra que llegar para una total transparencia y control de la gestin. En las experiencias de Presupuesto Participativo en el Per se opta por la segunda opcin, como en Canchis (Cuzco) que pone al Presupuesto Participativo el 56.54% del presupuesto de inversiones, equivalente al 20.76% del presupuesto total de la municipalidad. En el caso de Morropn-Chulucanas se asigna el 20% del ingreso por Foncomn provincial. En la provincia de Snchez Carrin, La Libertad, asigna el 25% del gasto en inversiones. Por su parte, Villa El Salvador compromete el 35% del Foncomn. Podemos observar que en estos casos se habla de un rango de entre el 20% y 35% de lo presupuestado para inversiones, las cuales tienen como fuente principal el Foncomn, el canon y otras transferencias del gobierno central, que se encuentran definidas como intangibles en su mayor porcentaje para obras de infraestructura, equipamiento y gastos de capital. El monto restante de estas fuentes es invertido en obras de carcter distrital, priorizadas por el gobierno municipal

69

Hay que sealar que este ltimo caso puede revisarse en la medida que la principal fuente de transferencias, el Foncomn, ser de libre disponibilidad para las municipalidades a partir del siguiente ejercicio fiscal 23, es decir el 2003. Esto podra permitir la realizacin de programas de diverso tipo, tales como apoyo a Demunas, seguridad ciudadana, limpieza pblica y otros, que no son factibles de subsidiar totalmente con estos fondos, siempre y cuando haya un acuerdo de Concejo en ese sentido. Si asumimos el criterio de asignacin de fondos al Presupuesto Participativo aplicado en el pas, corresponde al rea tcnica de la municipalidad determinar los ingresos por diversas fuentes (IDF) tales como el FONCOMN, rentas de aduana, vigencia de minas, canon y sobrecanon, donaciones e ingresos propios, as como los costos fijos de administracin (CFA) y servicios municipales (CFSM) para determinar la diferencia que puede pasar a programas e inversiones para ser definidas en el presupuesto participativo. La siguiente frmula precisa esta idea: IDF- (CFA +CFSM)= Inversin en programas y obras

EJEMPLO: Si una Municipalidad recibe 5 millones de nuevos soles por ingresos de toda fuente y tiene como costos fijos de administracin (salarios, materiales y otros) un 1 milln, pero adems los costos fijos de los servicios municipales suman 2 millones al ao, podemos decir entonces que existe un saldo para inversiones de 2 millones: IDF CFA CFSM INVERSIN 5 MILLONES -1 MILLN -2 MILLONES 2 MILLONES

Para hacer ms claro este clculo debemos determinar tambin tres aspectos adicionales:

23

La presente legislatura del Congreso de la Repblica ha modificado el D.L. 776 permitiendo que los porcentajes del FONCOMN asignados a gastos corrientes y obras de infraestructura se puedan modificar, por lo cual ya no existen topes para usar estos fondos para gastos corrientes, siempre y cuando esto sea sustentado con un acuerdo de Concejo, es decir que ahora un municipalidad puede usar hasta el 100% de estas trasferencias para sus gastos corrientes o la prestacin de servicios. Esto empezar a regir desde el ao 2003

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Revisar si los ingresos por diversas fuentes, excluyendo los ingresos trasferidos por el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMN), permiten cubrir los egresos por costos fijos de administracin y costos por servicios municipales, de acuerdo a los promedios histricos revisados. Determinar que porcentaje de las trasferencias del FONCOMN deberan de pasar como gastos corrientes para cubrir posibles dficits, sobre todo en la prestacin de servicios pblicos.24 . Asimismo, se debe contar con el criterio de definir que proyectos u obras son de inters distrital o provincial y que se encuentran en el Plan de Desarrollo Local o A21 Local.

Es conveniente que esta tarea no recaiga exclusivamente en la Direccin de Planificacin y Presupuesto, sino que sea elaborado por un equipo de tcnicos de las reas de Planificacin, Rentas y Administracin. Esto permite tener una mayor precisin en los clculos y hace que se genere un equipo de trabajo que servir en las otras actividades del proceso. Es necesario abrir la participacin ciudadana, sobre todo si contamos con la presencia de los Consejos de Presupuesto Participativo (s los hubiera) u otras instancias de gestin participativa como Consejos de Desarrollo, Juntas vecinales y otras de la misma ndole. La experiencia nos seala que son las autoridades las que finalmente sealan cunto del monto para las inversiones va al Presupuesto Participativo. El proceso sera ms democrtico si en esta parte se fomenta la participacin de los actores sociales. A partir de estos criterios podemos determinar qu porcentaje del presupuesto puede ponerse en discusin con los actores sociales; que obras o proyectos de carcter distrital o provincial deben ser presentados a la poblacin para validar su implementacin. Si esto es producto de un acuerdo entre autoridades y representantes de la poblacin debe ser refrendado por un acuerdo de Concejo o en la ordenanza correspondiente Como ejemplos podemos decir que en el caso de Anta (Cuzco) para las decisiones y prioridad del gasto del presupuesto participativo se tiene en cuenta lo siguiente:
24

Las obras que deben estar dentro de los ejes temticos del Plan de Desarrollo Distrital. Satisfacer necesidades bsicas de servicios y de produccin. Se prioriza obras de mancomunidad.

71

Que la comunidad no haya sido beneficiaria en el anterior ejercicio presupuestal, cualquiera sea el origen de los fondos. Los que el Consejo Comunal considere que por emergencia debe priorizarse.

Asimismo, es importante incorporar por medio de apalancamiento financiero, recursos de ONGs, sectores del gobierno central, programas de cooperacin, empresas privadas u otros, incluyendo el capital humano como la contraparte de la misma poblacin. Este es el caso de Morropn Chulucanas en donde han logrado hacer alianzas para proyectos provinciales con el Consejo Transitorio de Administracin Regional (CTAR-Piura), la cooperacin alemana (GTZ) y Ongs como el Centro Ideas y otras instituciones. Otro caso es Villa El Salvador donde los vecinos aportan en trabajo y dinero a la ejecucin de sus obras, realizando un trabajo en cogestin. Una vez definido el monto, o la totalidad del presupuesto puesto en discusin, se debe ordenar el territorio a fin de que sea equitativa la distribucin de recursos a ser usados en determinados espacios geogrficos. Esto tiene dos componentes: Divisin del territorio en unidades de gestin. Asignacin de fondos para cada unidad de gestin.

Sobre lo primero, cuando se trata de una provincia el proceso puede ser sencillo, en la medida que existe una divisin administrativa ya fijada y aceptada por la ciudadana. Pero en el caso de un distrito puede ser ms complejo porque no siempre existen divisiones administrativas internas. En este caso se pueden usar los siguientes criterios referenciales: Continuidad territorial. Caractersticas sociales similares. Marco geogrfico.

Esta divisin intenta zonificar el territorio en unidades en las cuales hayan caractersticas similares, sobre todo en cuanto a su continuidad y las caractersticas sociales y culturales de la poblacin. La divisin no debe hacerse artificialmente, sino sobre la base de antecedentes histricos y sociales. Esta tarea debe ser elaborada por el equipo tcnico de la municipalidad contando con la participacin de representantes de las organizaciones sociales de base. Con esta divisin es factible una mejor participacin de los pobladores en el proceso de Presupuesto Participativo , lo cual a su vez sirve para manejar indicadores y poder asignar recursos de manera ms eficiente. 72

El otro tema es el referente a la asignacin de los recursos para cada zona, cuando lo que se quiere es colocar parte del presupuesto de inversiones a disposicin de la poblacin. Luego de determinarse en monto de inversiones de carcter distrital o provincial, se procede a distribuir lo restante en cada zona. Algunos criterios que pueden ser asumidos, todos o parte de ellos, son: Poblacin o nmero de predios. Nivel de necesidades bsicas insatisfechas. (niveles de pobreza) Monto de las inversiones realizadas por la municipalidad en la zona en los ltimos 2 aos. Nivel de cumplimiento de los vecinos de la zona con las obligaciones de impuestos y arbitrios a la municipalidad.

Estos criterios deben ponderarse para obtener un coeficiente, el cual, a su vez, ser dividido entre el monto de dinero a repartir. Esto permite un nivel de mayor equidad en la distribucin, como hemos visto en el anlisis de los casos en el segundo mdulo. Lo que se hace es asignar un coeficiente por cada una de las variables escogidas, de tal manera que sumen el 100%. A manera de ejemplo, se podran asignar puntajes de la siguiente manera: VARIABLE Poblacin o nmero de predios. Nivel de necesidades bsicas insatisfechas. Monto de las inversiones realizadas por la municipalidad en la zona en los ltimos 2 aos. Nivel de cumplimiento de los vecinos de la zona con las obligaciones de impuestos y arbitrios a la municipalidad TOTAL % 25 30 30 15 100

Es preferible que estos criterios sean difundidos de manera amplia, para evitar falsas expectativas de parte de las poblaciones. Por ello, es mejor que esta operacin se haga con la participacin de las mesas de trabajo existentes.

73

Como un ejemplo interesante presentamos el caso de la zonificacin y asignacin de recursos en la provincia de Oyon (Lima) 25
ZONIFICACIN: Los criterios usados fueron de dos tipos. En primer lugar se defini zonificar el distrito capital de Oyn, por su peso poblacional, principalmente, asumiendo que cada uno de lo distritos de la provincia sera entendido como una zona de planificacin, quedando como zonas para el Presupuesto Participativo los distritos de: Andajes Cochamarca Caujul Navn Pachangara

Asimismo, para la zonificacin del distrito capital de Oyn, por su peso demogrfico, los criterios utilizados fueron: Poblacin de cada zona Continuo urbano y organizacin social. Nmero de manzanas (en el caso de la zona urbana de Oyn) Como resultado dieron la determinacin de las siguientes zonas de planificacin:

Zona 1 Zona 2 Zona 3 Zona 4

Barrios de Puente Piedra - Nuevo Horizonte Barrio de Uschnupata Barrios de Ocros, Quirca y Capillapata Centros Poblados Rurales del distrito

En cuanto a la asignacin de recursos , la autoridad Municipal consider que el monto recibido por concepto del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) que ascendi al ao 2001 a la suma de 1088,000.00,l debi ser destinado al distrito capital de la Provincia (Oyn) Por otra parte, los fondos provenientes por el Derecho de Vigencia de Minas (que ascendi a la suma de 135,000 nuevos soles el ao 2001) se invierti en lo otros distritos de la provincia, en la medida que estos distritos tambin tienen una asignacin directa del Foncomn. En el siguiente cuadro de se aprecia mejor lo sealado:

25

MIPRE, Informe final sobre consultora de PP en la provincia de Oyn. Carlos Grey F. Diciembre 2001

74

LUGAR OYON DISTRITO 5 DISTRITOS DE LA PROVINCIA

FUENTE Integro del FONCOMUN Integro de las derechos de vigencia minera

MONTO 1088,000.00 135,000.00

Asignacin de recursos para el distrito capital (Oyon): En el proceso de talleres con autoridades y funcionarios de la Municipalidad, se indic que el monto del FONCOMUN fue del orden de 1088,000 nuevos soles (recibidos el ao 2001). La gestin Municipal divide de esta cantidad los siguientes tems: 30% que se transfiere al Gasto Corriente (por la modificatoria del D.L. 776) 70% que se usa en obras, bienes de capital y estudios de inversin.

De este ltimo monto, y tomando en consideracin que existen compromisos de pago por las maquinarias adquiridas por la Municipalidad al PREBAM, qued el monto de 540,000 nuevos soles para inversiones directas en infraestructura y/o bienes de capital. La asignacin de recursos para este monto final se ponder con los siguientes criterios: Poblacin Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) Tasa de Morosidad calculada en arbitrios y otros tributos municipales. Inversin realizada en por la comuna en los ltimos 2 aos

Asimismo se asignaron pesos especficos a cada uno de estos criterios como se indica en el cuadro siguiente:

CRITERIO Poblacin Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) Tasa de Morosidad calculada en arbitrios y otros tributos municipales. Inversin realizada en por la comuna en los ltimos 2 aos

PESO PONDERADO 25 35 15 25 100

TOTAL

75

Estos criterios fueron asumidos por le equipo municipal de manera concertada. Se defini adems una puntuacin para cada tem de manera proporcional teniendo como valor mximo 10 puntos. La matriz resultante es la siguiente:
CRITERIO POBLACIN PESO PONDERAD O ZONA 1 ZONA 2 ZONA 3 ZONA 4

25
N.B.I. (necesidades bsicas insatisfecha s como son agua potable, desage, energa elctrica) TASA DE MOROSIDAD (inversa al porcentaje real) INVERSIN MUNICIPAL REALIZADA EN LOS DOS LTIMOS AOS PUNTAJE PORCENTAJ E A DESTINAR MONTO APROXIMAD O ****

112.5* 4.5 350 10

112.5 4.5 70 2

100.0 4 70 2

250 10 350 10

35

15

90 6

120 8

120 8

0** 0

25

43,000*** 73,500.00 20,000.00 162.5 100 210 6.5 4 8.4

125,000 0 0

100 100%

715 32%

402.5 18%

500 23%

600 27%

540,000.00 172,800.0 97,200.00 124,200.0 145,800.0 0 0 0

*En rojo se indica el puntaje producto del factor con el peso especfico del criterio ** Dato no disponible porque tributan directamente al Centro Poblado Menor *** Inversin realizada en nuevos soles 76

****Tomando en consideracin la suma de 540,000.00 nuevos soles Asignacin de recursos para los distritos (excepto el distrito capital): En este caso los criterios utilizados fueron los mismos que para el distrito capital, salvo que el criterio de Tasa de Morosidad no fue considerado, en la medida que el cobro de tributos no es competencia de la Municipalidad Provincial (adems no se contaban con datos precisos). Esto se asumi en la siguiente matriz:
PESO POND . 25 50 105,30 0 25 PUNTAJE %A DESTINAR MONTO 100 100% 135,00 0 475.5 16% 21,600.00 632.5 21% 21,600.00 650 21% 21,600.00 645 21% 21,600.00 ANDAJE S 75 3 200 4 13,800.00 182,5 7.3 PACHAN GARA 250 10 200 4 11,200.00 195 7.8 COCHA MARCA 150 6 500 10 51,000.0 0 0 0 650 21% 21,600.0 0

CRITERIO

CAUJUL 62.5 2.5 400 8 16,500.00 170 6.8

NAVN 62.5 2.5 400 8 12,800.00 187.5 7.5

POBLAC. NBI

INVER SIN

Es de destacar que el peso asignado por la Municipalidad a las Necesidades Bsicas Insatisfechas es mayor, en la medida que es evidente que los distritos tienen mayores necesidades sin satisfacer.

77

Otro caso es el de la Provincia de Ilo, que tiene una de los mejores procesos en cuanto a participacin y calidad en la asignacin de sus fondos:

PROVINCIA DE ILO NDICES DE DISTRIBUCIN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO a) En Proyectos Barriales: 20% b) En Proyectos Sectoriales: 55% c) A favor de toda la localidad : 25% CRITERIOS PARA ASIGNACIN DE RECURSOS - A mayor cumplimiento de obligaciones tributarias, mayor puntaje. - A mayor inversin ejecutado en el territorio menor puntaje. - A mayor organizacin mayor puntaje. La formula tcnica de asignacin de presupuesto participativo fue la siguiente: a) Para cada Barrio o Sector Puntaje obtenido x Monto PP=del presupuesto a distribuir Sumatoria del puntaje b) Para cada Comit o Sector Puntaje obtenido x Monto PP=del presupuesto a distribuir Sumatoria del puntaje

Con estos ejemplo, y con el de Villa El Salvador que se incluye en la unidad anterior, podemos apreciar que hay varios procedimientos de hacerlo, segn los criterios seleccionados por los mismos organizadores del proceso. Lo que en todos los casos se busca es que las ponderaciones nos permitan aplicar equitativamente los fondos. Por otra parte, organizar un proceso de Presupuesto Participativo puede considerarse una tarea bastante ardua, pero debe realizarse de manera concertada. Para ello la Municipalidad debera consultar sus propuestas, o elaborarlas conjuntamente, con el Consejo de Presupuesto Participativo, y si no lo hubiera, con los espacios de concertacin que se han generado a travs del Plan o de otras instancias de gestin participativa que se hayan derivado del mismo.

78

Esto es importante, porque en este paso se definen la reglas del juego, en la medida que se debe preparar el reglamento de participacin. Este reglamento debe ser claro sobre los siguientes puntos: Etapas de la formulacin del Presupuesto Participativo. Cronograma Ordenamiento y metodologa de las asambleas. Criterios sobre la participacin de los vecinos. Mecanismos para la discusin de los temas. Mecanismos para la toma de decisiones. Formas de eleccin de delegados o representantes de la poblacin ( si fuera necesario).

Sobre las Etapas de la formulacin del Presupuesto Participativo , debe quedar claro cules son los pasos que se llevan a cabo y su secuencia para poder seguir un orden y no dejar nada al azar o a la simple voluntad poltica de la autoridad. Remarcamos esta idea porque para que el proceso sea confiable y gane legitimidad, la participacin de la ciudadana debe percibir orden y transparencia en el proceso. De lo contrario, se puede tergiversar el proceso cuando a falta de un paso se trata de salvar la situacin apelando al mandato de la autoridad. Respecto al Cronograma, este debe ser planteado en funcin de que el proceso de formulacin del Presupuesto Participativo sea complementario con el cronograma del proceso de elaboracin presupuestal determinado por la directiva de elaboracin de presupuestos municipales del Ministerio de Economa y Finanzas. La idea es que el proceso participativo no transgreda los plazos legales a los cuales tiene que ajustarse necesariamente la municipalidad. Una propuesta de cronograma integrado es la siguiente: MES ACTIVIDAD Alcance, definicin y organizacin del proceso de Presupuesto Participativo (incluye reglamento) E X F X M X A M J J A S O N D

79

Determinacin de los proyectos sinrgicos de alcance distrital y/o provincial Talleres de priorizacin de proyectos por zonas Plenarias zonales Consolidacin de lo resultados de los plenarios y talleres zonales en el presupuesto Emisin de la Directiva para la Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos por el MEF El rea tcnica de la municipalidad, procesa y consolida la informacin para elaborar el Presupuesto Institucional de Apertura. (PIA). Eleva al Alcalde para su revisin el Anteproyecto de Presupuesto. Taller distrital y/o provincial de presentacin y consulta del Presupuesto

X X X

80

El alcalde aprueba el anteproyecto del PIA Plenaria distrital y/o provincial de presentacin del Presupuesto El Alcalde suscribe el Acuerdo de Concejo que aprueba el PIA Accions de ejecucin y seguimiento del presupuesto FUENTE : Elaboracin Propia Todo el ao siguiente

X X

Hay que precisar que en este cronograma no hemos considerado las actividades de planificacin del desarrollo (paso 1, 2 y 3) . Slo nos hemos detenido a sealar lo concerniente a los pasos del Presupuesto Participativo y de la normatividad para hacer presupuestos del MEF. Es importante hacer el ordenamiento y metodologa de las asambleas . Estas deben ser abiertas a todos los ciudadanos sin exclusin, con derecho a voz y voto. El peligro es que se pude caer en el asambleismo, es decir, generar debates interminables que no llegan a conclusiones razonables y tiles. Por ello es recomendable que parte de estos eventos sean trabajados a manera de talleres, fijando de antemano las reglas y procedimientos del debate, lo que permite una participacin ms ordenada y democrtica (porque no se da el monopolio de la palabra de algunos pocos) y ms propositiva a la hora de hacer priorizaciones. No existe una frmula rgida para esto. Pero s es necesario que al inicio de cada asamblea se explique la metodologa y se cuente con la presencia de facilitadores que permitan que el proceso se lleve con mayor orden, que sea posible lograr consensos en la mayora de los casos, teniendo slo como ltimo recurso las votaciones, ya que estas generan mayoras y minoras que pueden ser germen de divisiones y dificultan el proceso.

81

Los criterios sobre la participacin de los vecinos , deben ser bastante amplios. Sin embargo, es necesario que se promueva la participacin de aquellos ciudadanos que forman parte de las organizaciones sociales de base, aunque sin descuidar de hacer una convocatoria amplia y abierta, por medio de una difusin extensa a los ciudadanos no organizados. Con esto se cumplen con criterios de representatividad y de no exclusin. Sobre los mecanismos para la discusin de los temas , algo ya se ha referido en acpites anteriores. Queremos resaltar que lo que se requiere es que en la planificacin del proceso se defina en que partes del mismo, en que reuniones, se llevan de manera expositiva, informativa, tipo taller y tipo asamblea. Tener esto claro desde el principio es importante. Al igual que en el punto anterior, cuando hablamos de los mecanismos para la toma de decisiones, debemos considerar que estas son en dos tipos: las decisiones que se asumen en las asambleas o plenarias y las que se toman en el seno de del Consejo de Presupuesto Participativo o la instancia que haga sus veces. En ambos casos podemos decir que es conveniente que se aplique la bsqueda de los consensos preferentemente, antes que las votaciones. En cuanto a las Formas de eleccin de delegados o representantes de la poblacin, debemos preguntarnos si existen espacios de concertacin por temas, es necesario entonces tener un Consejo de Presupuesto Participativo. Consideramos que si existen se debe buscar integrarlos. Adems, es necesario determinar el nmero mximo de delegados para no generar un cuerpo supernumerario. El sistema brasilero, por ejemplo, elige delegados de la poblacin y de las rondas temticas; esto genera un balance entre lo temtico y lo territorial, lo que parece ser lo ideal. La forma de eleccin de delgados debe ser, en lo que a la representacin territorial se refiere, de manera proporcional al total de la poblacin y a la participacin e las asambleas; es decir, que el nmero de delegados por zona en que se divide nuestro distrito o provincia debe componerse de un nmero fijo proporcional a la poblacin y un nmero variable de acuerdo a la asistencia de ciudadanos a las asambleas plenarias informativas. Por ejemplo, si se definen 50 delegados fijos por zonas de acuerdo al criterio poblacional, se deber elegir un delgado por cada 2% de poblacin que esa zona tenga. Pero adems se debe elegir delegados por participacin. Por ejemplo, supongamos que debe elegirse un delegado por cada 50 personas o fraccin que asista a la plenaria y en una zona que tiene el 30% de la poblacin asisten 150 personas; entonces deben elegirse 15 delegados por la cuota de poblacin y 3 delegados por la cuota de participacin. En el caso de los delegados por temas o espacios de concertacin es factible que se elijan, dentro de sus propios eventos, en un porcentaje tal que debe ser definido para que haya un contrapeso a la representacin territorial. Es 82

recomendable que la presencia de los delegados por espacios de concertacin estn en un rango de entre el 20% y el 40% de la composicin del Consejo de Presupuesto Participativo. El Consejo de Presupuesto Participativo debe tener en su interior no slo la representacin de los ciudadanos; es aconsejable que la Municipalidad cuente con miembros en l; es decir, que los funcionarios responsables de Planificacin y presupuesto, Obras pblicos, Servicios Comunales y Administracin formen parte del Concejo de Presupuesto Participativo. Tambin debe haber un representante de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza ( si la hubiera) . Como asesores se pueden tomar en cuenta a las ONGs y las iglesias que trabajan en el territorio. Todos estos criterios deben estar en la reglamentacin del proceso de Presupuesto Participativo, la cual debe ser bastante exhaustiva, precisa y clara, y estar en concordancia con la normatividad vigente para evitar cualquier problema de tipo juridico. Asimismo, el reglamento debe ser lo suficientemente difundido dentro de la poblacin y con la debida anticipacin. Por ejemplo, en el caso de Porto Alegre, el reglamento tiene una extensin de 60 pginas que se ha venido perfeccionando con el tiempo. Su estructura tiene 4 grandes captulos: composicin y atribuciones, competencias, organizacin interna y delegados. No hay que pretender hacer un reglamento perfecto. Si es un primera experiencia, es necesario que se inicie con criterios generales que se pueden ir perfeccionando en la medida de que hayan nuevas situaciones y nuevos aportes. Pero lo que si debe quedar claro es que este reglamento debe ser una gua para la accin y no un obstculo para la innovacin, siempre con el criterio de poner las reglas de juego necesarias para que el proceso sea llevado a cabo de manera democrtica y eficiente.

PASO 5: DETERMINACIN DE LOS PROYECTOS ESTRATGICOS DE ALCANCE DISTRITAL Y/O PROVINCIAL

El Plan de Desarrollo o A21 Local determina siempre los proyectos sinrgicos, en el sentido que son articuladores de varias lneas temticas. Estos proyectos se pueden implementar a lo largo del tiempo, pero existen algunos que por su necesidad o urgencia deben realizarse de forma inmediata. En ese sentido el rea tcnica de la Municipalidad debe coordinar con el Consejo de Presupuesto Participativo y las mesas temticas de trabajo (formadas para la implementacin del Plan) con la finalidad de plantear un orden de prioridades para la ejecucin de uno o varios de estos proyectos, tomando en cuenta su alcance, ya sea distrital o provincial. Lo que se acuerde en este paso se llevar posteriormente a discusin con la poblacin para su ratificacin o cambio. 83

Por ejemplo, pude ser que en el Plan de Desarrollo se haya planteado un proyecto de construccin de un policlnico de alcance distrital o provincial. Este proyecto debe ser considerado, discutiendo su pertinencia tanto en su construccin como en su implementacin y sostenimiento. Pero la ltima palabra sobre la priorizacin de ste y otros proyectos debe ser llevada con el paquete a debatir en las plenarias o asambleas, que como ya dijimos, deben tener una metodologa coherente para que no se conviertan en factores de conflicto por intereses dispares. Un ejemplo de cmo priorizar encontraremos en el punto 7 de esta misma seccin.

PASO 6: PLENARIAS INFORMATIVAS POR ZONAS

En este momento comienza ya el trabajo de campo, es decir la movilizacin de la poblacin para discutir el presupuesto. Para ello se realizan una serie de plenarias en cada una de las zonas en que se ha divido el territorio. En ese sentido hay que generar las condiciones necesarias para que el proceso sea realmente participativo. Ello requiere lo siguiente: Amplia difusin de las plenarias, usando medios de comunicacin masiva, indicando fecha, hora, lugar y el temario a tratar. Reforzar la convocatoria a las organizaciones sociales de base y a travs de los espacios de concertacin. Asegurar la logstica necesaria para la realizacin de estos eventos por cada una de las zonas en que se haya dividido el municipio. Eleccin de delgados territoriales al Consejo de Presupuesto Participativo

En estas asambleas se tratan tres temas: En primer lugar las autoridades y funcionarios de la Municipalidad hacen una exposicin sobre la gestin econmica de la Municipalidad, es decir informan sobre los ingresos y egresos, las obras terminadas o en ejecucin y los programas sociales. Asimismo, se hace una explicacin del Plan de Desarrollo o A21, sealando que avances o dificultades han encontrado en su implementacin. Finalmente se explica cmo se llevar acabo el proceso de Presupuesto Participativo, sus alcances, su mecanismo de implementacin y los montos asignados por zonas.

Estas asambleas son de carcter informativo, y se hace all la convocatoria a conformar los talleres de definicin de proyectos para incorporar en el siguiente 84

presupuesto. Tambin es materia de estas reuniones informar que monto del presupuesto est asignado a cada zona. El mecanismo de eleccin de delegados se har en esta plenaria y es recomendable que se realice por votacin secreta directa y universal, antes que por voto nominal, a fin de que sean ms transparentes sus resultados. Antes de continuar, es necesario que exista un proceso de capacitacin de los delegados elegidos en estas plenarias. Estos deben ser capacitados para que comprendan mejor el proceso y para que difundan sus implicancias. Esta capacitacin debe comprender los siguientes temas: Plan de Desarrollo o Agenda 21. Estructura del presupuesto. Legislacin sobre administracin municipal. Planificacin estratgica. Otros que se consideren relevantes para el proceso. No se trata de tener un consejo decorativo, sino que sean estos delegados los que se empoderen del proceso, que sean capaces de ayudar a la convocatoria y tengan conocimientos suficientes para afrontar con xito las siguientes etapas.

PASO 7: TALLERES DE PRIORIZACIN DE PROYECTOS POR ZONAS

Luego de esta primera ronda de reuniones informativas la Municipalidad junto con los delegados de cada zona, organizan una serie de talleres abiertos a todos los ciudadanos de cada zona para presentar los proyectos de alcance distrital y/o provincial y determinar los requerimientos o proyectos zonales. El objetivo de estas reuniones es validar los proyectos distritales y/o provinciales en forma participativa. Lo ms importante es que estos talleres definen y priorizan programas y proyectos para la zona, junto con sus montos asignados, en funcin del Plan de Desarrollo o A21 Local. Esto debe hacerse con la participacin de la Municipalidad, dirigentes barriales y de organizaciones de base territoriales, instituciones pblicas y privadas de la zona y con los vecinos en general. La metodologa ms adecuada para llevar a efecto esta ltima parte es la de realizar talleres, los cuales permiten un mayor y ms ordenado debate entre los participantes, y facilita la eliminacin de las votaciones que siempre generan tensiones al interior de los barrios. Los proyectos a priorizar son de dos tipos: Los que son proyectos especficos del Plan de Desarrollo y que se deben ejecutar en esa zona Los proyectos especficos u obras que la poblacin seale. 85

Los facilitadores deben llegar a este taller con las propuestas del primer caso y abrir una ronda de intervenciones para que los pobladores sealen sus proyectos requeridos. Luego de ello, se hace un listado de todos los proyectos y se pasa a la ronda de priorizacin. En esta ronda de priorizacin cada asistente al taller debe pronunciarse, en cada proyecto, tomando en cuenta algunos criterios que proponemos a consideracin: Si es un proyecto del Plan de Desarrollo Si por lo menos se encuentra ligado a un objetivo del Plan A cuantas familias beneficia el proyecto. Si va a mejorar la economa de la poblacin. Si va a mejorar la calidad de vida y del ambiente Si la poblacin (u otra institucin) va a contribuir con mano de obra u otro recurso al proyecto. Si va a beneficiar directamente a los sectores ms pobre o a grupos vulnerables como nios, ancianos, discapacitados.

Con estos criterios se les pide a los participantes que den un puntaje del 1 al 5, de mayor a menor importancia o cumplimiento del criterio. Se colocan los proyectos y cada participante evala en una matriz hecha para tal fin. Por ejemplo.

CALIFICAR DE 1 AL 5 Si es un proyecto del Plan de Desarrollo. Si por lo menos se encuentra ligado a un objetivo del Plan A cuantas familias beneficia el proyecto Si va a mejorar la economa de la poblacin. Si va a mejorar la

PROY PROY PROY PROY PROY PROY PROY 1 2 3 4 5 6 7

86

calidad de vida y del ambiente Si la poblacin (u otra institucin) va a contribuir con mano de obra u otro recurso al proyecto. Si va a beneficiar directamente a los sectores ms pobre o a grupos vulnerables como nios, ancianos, discapacitados. TOTAL Luego se hacen las sumas de todas la matrices y se sacan los promedios, lo que arroja un orden de prioridades. Este orden se concuerda con el monto asignado, ingresando los proyectos hasta cubrir el monto. Si quedaran proyectos sin capacidad de financiamiento se pueden buscar otras formas alternativas con el concurso de agencias del gobierno, proyectos especiales o la cooperacin internacional.

PASO 8: PLENARIAS ZONALES

Luego de haberse discutido los proyectos de alcance provincial y distrital consignados en el Plan o A21 Local, se presentan los programas y proyectos priorizados en la zona y se validan concertadamente, por la va de la aprobacin . A continuacin se elige, entre los delegados al Consejo de Presupuesto Participativo, a los integrantes del Comit de Gestin Zonal. Este comit, que por razones prcticas no debe tener ms de 6 u 8 miembros, coordina con la Municipalidad la ejecucin del Presupuesto Participativo en su zona. LAS funciones de este comit no son las mismas que las del Consejo de Presupuesto Participativo, (no obstante que sus miembros tambin lo son del Consejo de Presupuesto Participativo). Sus tareas se limitan ha hacer el seguimiento de los proyectos de cada zona, mientras que el Consejo en Pleno supervisar la ejecucin total del Presupuesto Participativo en el siguiente ejercicio fiscal

PASO 9: CONSOLIDACIN DE LOS RESULTADOS DE PLENARIOS Y TALLERES ZONALES EN EL PRESUPUESTO .

87

LOS

El presupuesto se elabora tomando en consideracin lo decidido en los pasos anteriores, y asumiendo el presupuesto de ingresos municipales. Esto se hace mediante la conversin de los programas y proyectos a lo estipulado por la directiva presupuestal para Gobiernos locales. Esto debe hacerlo el rea tcnica de la Municipalidad, bajo consulta permanente con el pleno del Consejo de Presupuesto Participativo. El producto final es le documento de presupuesto.

PASO 10: TALLER DISTRITAL Y/O PROVINCIAL DE PRESENTACIN Y CONSULTA DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.
Una vez que los resultados de los talleres han sido concordados y redactados en un documento, se organiza un taller con todos los miembros del Consejo de Presupuesto Participativo, los Comits de Gestin Zonal y los representantes de los Espacios de Concertacin. Esto se hace con la finalidad de presentar y subsanar problemas en el presupuesto. Se puede firmar un acta de aceptacin y compromiso entre los diferentes actores sociales y la Municipalidad. Lo que se discute e incorpora en este ltimo taller se redacta el documento final.

PASO 11: PLENARIA DISTRITAL PRESENTACIN DEL PRESUPUESTO.

Y/O

PROVINCIAL

DE

Consideramos pertinente que se realice un acto pblico de presentacin del presupuesto. Esto puede hacerse en una sesin de Concejo con la presencia de los diferentes organismos sociales e instancias involucradas en el proceso. Esto no es slo una formalidad, ya que implica un compromiso pblico de la autoridad municipal para hacer realidad este presupuesto y compromete a los actores sociales a respetarlo.

PASO 12: ACCIONES DE EJECUCIN Y SEGUIMIENTO DEL PRESUPUESTO.

Una vez concluido el Proceso de formulacin del Presupuesto Participativo, viene una fase de ejecucin y seguimiento. Existen dos aspectos importantes que son: Conversin del Presupuesto Participativo en el Plan Operativo Institucional de la Municipalidad. Establecimiento de los mecanismos de control y seguimiento.

Sobre este primer tema, no es necesario abundar en explicaciones ya que los gobiernos locales conocen este procedimiento; sin embargo, hay que sealar que en esta parte es necesaria la intervencin del Consejo de Presupuesto Participativo para que valide los cronogramas de ejecucin y revise las metas, sobre todo en cuanto a la ejecucin de los proyectos de inversin. En cuanto al control y seguimiento, se debe velar por hacer realidad la vigilancia ciudadana; es decir, la posibilidad de que los ciudadanos, a travs 88

de su Consejo de Presupuesto Participativo, fiscalicen y monitoreen los avances y el cumplimiento de los acuerdos. A manera de resumen, presentamos la matriz que recapitula los pasos de la propuesta metodolgica:
ACTIVIDAD CONTENIDOS Necesaria voluntad poltica del gobierno local para la democratizacin de la gestin. Determinacin del enfoque de desarrollo. Diagnstico local Campaa de sensibilizacin y capacitacin entre los actores locales. La Municipalidad lidera el proceso, apoyado por instituciones pblicas y privadas en la parte tcnica. Con participacin de la ciudadana se establece concertadamente la Visin de Desarrollo, se definen lneas y objetivos estratgicos del desarrollo, se establecen Espacios de Concertacin por lneas estratgicas, y se definen programas y proyectos Asistencia tcnica y capacitacin. Cambio de instrumentos de gestin municipal ACTORES Municipalidad, equipo tcnico y grupos de opinin pblica (dirigentes)

Lanzamiento de la propuesta de Desarrollo

Elaboracin del Plan de Desarrollo Local o Agenda 21 de manera tcnica y participativa

Municipalidad, actores y agentes sociales, pblicos y privados.

Reingeniera de la administracin municipal Alcance, definicin y organizacin del proceso de Presupuesto Participativo

Autoridades y funcionarios municipales, espacios de concertacin Autoridades municipales, rea Tcnica de la Municipalidad (planificacin y presupuesto) Espacios de concertacin

Se determinan lo ingresos por fuentes y los costos fijos de administracin y servicios municipales para determinar la diferencia que puede pasar a programas e inversiones para ser definidas en el presupuesto participativo. Se decide el porcentaje o la totalidad del presupuesto que ser materia de consulta. Buscar incorporar por apalancamiento financiero recursos de ONGs, sectores del gobierno central, programas de cooperacin, empresas privadas u otros; as como el capital

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humano y la contraparte de la misma poblacin Se establece una divisin del territorio en funcin a caractersticas comunes y el continuo urbano y/o la zonificacin rural Se define el reglamento de participacin. Se establece el cronograma. Se contrasta y compatibiliza lo planeado con la normatividad vigente. S establece los criterios de eleccin del Consejo de Prepuesto Participativo Determinacin de los proyectos sinrgicos de alcance distrital y/o provincial Definir los principales proyectos u obras de alcance distrital o provincial determinados en el Plan de Desarrollo o A21. Se establecen los criterios para la distribucin de recursos para cada zona. Se informa sobre la gestin econmica de la Municipalidad (rendicin de cuentas), El Plan de Desarrollo o A21 y el proceso de PP, sus alcances y su mecanismo de implementacin. Asimismo se define el monto del presupuesto asignado a cada zona en funcin a determinados criterios. Se eligen lo s delegados al Consejo de Presupuesto Participativo por mbito territorial Se presentan los proyectos de alcance distrital para su validacin en forma participativa. Se definen y priorizan programas y proyectos para la zona en funcin del Plan de Desarrollo o A21 Municipalidad (rea tcnica) en funcin a as lneas y objetivos del Plan de Desarrollo o A21

Plenarias informativas por zonas

Municipalidad, dirigentes barriales y de organizaciones de base territoriales. Vecinos en general

Talleres de priorizacin de proyectos por zonas

Municipalidad, dirigentes barriales y de organizaciones de base territoriales. Instituciones pblicas y privadas de la zona Vecinos en general

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Plenarias zonales 8

Se presentan los programas y proyectos priorizados en el taller y se validan concertadamente. Se elige un Comit de Gestin Zonal con participacin representativa de las organizaciones de base y territoriales. Este comit coordina con la Municipalidad la ejecucin del PP en su zona

Municipalidad, dirigentes barriales y de organizaciones de base funcionales. Instituciones pblicas y privadas de la zona Vecinos en general. Miembros de los Espacios de Concertacin

Consolidacin de lo resultados de los plenarios y talleres zonales en el presupuesto.

De acuerdo con lo decidido anteriormente y , asumiendo el presupuesto de ingresos municipales y haciendo la conversin de los programas y proyectos a lo estipulado por la directiva presupuestal para Gobiernos locales, se elabora el documento de presupuesto Taller con todos los miembros de los Comits de Gestin Zonal y representantes de los Espacios de Concertacin para presentar y subsanar problemas en el Presupuesto. Se puede firmar un acta de aceptacin y compromiso Se incorporan las observaciones expresadas en el taller del paso anterior y se redacta la versin definitiva del documento Acto pblico de presentacin del presupuesto. Sesin de Concejo para su aprobacin.

rea Tcnica de la Municipalidad, Consejo de PP

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Taller distrital y/o provincial de presentacin y consulta del Presupuesto

Municipalidad, Consejo de PP Comits de Gestin Zonal, Espacios de Concertacin

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Plenaria distrital y/o provincial de presentacin del Presupuesto

Municipalidad, Comits de Gestin Zonal, Espacios de Concertacin. Dirigentes de organizaciones de base. Dirigentes

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barriales. Instituciones pblicas y privadas del distrito Vecinos en general Conversin del Presupuesto Participativo en el Plan Operativo Institucional de la Municipalidad. Autoridades y Establecimiento de los mecanismos de Consejo de PP control y seguimiento. El Consejo de PP asume sus tareas de monitoreo y seguimiento

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Acciones de ejecucin y seguimiento del presupuesto

INSTITUCIONALIZAR LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS Y LA VIGILANCIA SOCIAL26

Esta propuesta metodolgica busca que los procesos de presupuesto participativo se conviertan en una extensin y complementacin de los procesos de planificacin del desarrollo local. En efecto, sin un horizonte claro de desarrollo la participacin slo quedara como un ejercicio de democracia directa que corre el riesgo de convertirse en una forma de populismo por el cual se reparte el dinero y se hacen obras sin una real justificacin para el desarrollo de la localidad. Las experiencias de presupuesto participativo que se han venido dando en otras pases, han comprendido esto y han buscado resolverlo. Consideramos que para institucionalizar los Presupuestos Participativos es necesario contar con ordenanzas, decretos de Alcalda o Resoluciones Directorales que lo avalen. Esta propuesta seala que el proceso se debe desarrollar dentro de los marcos normativos vigentes, como la Ley General de Presupuesto y las Directivas sobre Presupuesto Municipal elaboradas por la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del MEF. Su aplicacin no debe trasgredir la normatividad, sino ms bien complementarla con un proceso social. Por ello, es importante que estos procesos se incorporen en la legislacin con una normatividad precisa, tanto a nivel local, sectorial y nacional, lo que permitir la formalizacin de estas prcticas, aunque sin menoscabar la riqueza que como proceso social tienen.
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Desarrollado en funcin al trabajo de talleres realizado en el Seminario Taller Internacional sobre Presupuesto Participativo. Congreso de la Repblica, febrero 2002.

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Tambin proponemos que, como lo hemos venido reiterando, para lograr una institucionalizacin de los procesos de presupuesto participativo, es necesario que exista como condicin previa. Nos referimos a la existencia de Planes de Desarrollo Local (o Agendas 21 locales). Pero la institucionalizacin de las prcticas de Presupuesto Participativo se tiene que apoyar en dos elementos interrelacionados: un nuevo modelo de gestin municipal y la ampliacin participacin ciudadana . Para construir un modelo de gestin municipal participativo, se debe elevar la capacidad tcnica de los funcionarios y autoridades municipales, pero tambin fortalecer a la ciudadana desarrollando acciones de sensibilizacin, informacin y capacitacin que permitan que la ciudadana realmente se empodere de los procesos, es decir que no slo tenga el poder de decisin, sino que tambin pueda hacerse cargo de l. En ese sentido, una municipalidad que se plantee llevar a cabo un proceso de Presupuesto Participativo debe asumir un nuevo enfoque de las competencias y actuaciones del gobierno local. En este nuevo enfoque la municipalidad : Es una Municipalidad orientada a resolver problemas Prioriza la prestacin de los servicios. Genera los ingresos que necesita produciendo los recursos necesarios para el Desarrollo. Se busca maximizar los recursos para inversin y reducir el gasto de funcionamiento a niveles de eficiencia. Se busca garantizar la prestacin del servicios pblicos, aunque la provisin este en otros. Hace nfasis en los objetivos y las estrategias de gestin de desarrollo local. Control sobre logros de resultados. El logro depende de la capacidad de la gente Tiene una organizacin dinmica y flexible Realiza procesos administrativos eficientes y rpidos

Fuente: Manual del Instructor Gerencia Financiera Municipal. IULA-CELCADEL. 1995

Este es el nuevo modelo de gestin interpela a que la Municipalidad se democratice, que se transforme en un espacio donde los ciudadanos lo sientan

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como propio, interacten entre s y con laautoridad, y dejen de ser vistos como simples contribuyentes. El otro pilar de la institucionalizacin de las prcticas de Presupuesto Participativo es la ampliacin participacin ciudadana . Un presupuesto participativo no termina con su formulacin. Desde all se abre un espacio de participacin diferente que es el que ejerce la poblacin a travs del Consejo de Presupuesto Participativo. La experiencia brasilera nos seala que no se trata slo de discutir los montos y proyectos del presupuesto, sino hacerlo cumplir efectivamente. Esto se puede lograr ampliando los espacios de participacin de los vecinos, generando instancias de consulta permanente en donde las autoridades reciban las opiniones y propuestas ciudadanas. Esta participacin se debe realizar a travs del Consejo de Presupuesto Participativo, instancia que debe monitorear el Plan y el Presupuesto. El Consejo debe tener tambin atribuciones claras para fiscalizar; pero sobre todo para evaluar y proponer medidas en caso necesario, as como debe ser el vnculo que informe a la poblacin. Debemos advertir, que no se trata con este Consejo de hacer un poder paralelo a la autoridad municipal, sino ser un complemento que ayude a viabilizar el Plan y el Presupuesto. Es decir no se debe pensar en el Consejo como un polica que resguarda al alcalde, sino como un asesor que le seala que cosas van bien y que otras se debe mejorar. Para que esto sea posible, este Consejo requiere ser permanentemente fortalecido en sus capacidades, a travs de la capacitacin constante de sus miembros. Para ello los agentes externos (ONGs y otras instituciones) pueden asesorar y capacitarlos. Finalmente, las experiencias de los procesos de planificacin del desarrollo y de PP nos demuestran que si estos logran generar un proceso de movilizacin concertada, logran una legitimidad, la cual crea una institucionalidad al ser asumidas de forma normativa. Hacer un Presupuesto Participativo no es un simple acto poltico de transparencia en los actos de gestin. Tampoco es un ritual administrativo por el cual se valida en asambleas o talleres las decisiones que otros, los tcnicos y polticos municipales, han tomado. Es sobre todo una forma de expresin de gobernabilidad democrtica en la cual el ciudadano es capaz de hacer sentir su voz, plantear sus propuestas y mantenerse informado de lo que se hace con sus aportes al gobierno local.

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BIBLIOGRAFA. Daz Palacios, J. Manual de direcciones de Gestin Ambiental Municipal PEGUP 2001. Daz Palacios, J. El desarrollo sostenible local y presupuesto participativo, Ponencia en el Seminario Taller Internacional sobre Presupuesto Participativo, Congreso de la Repblica, Lima.2002. Grazia de Grazia. Presupuesto Participativo y Construccin de la Gestin Democrtica en la Ciudad de Ro de Janeiro. 2000. Informe dela Comisin Brundtland. 1976 Instituto Metropolitano de Planificacin, Plan de Desarrollo Integral de Villa Mara del Triunfo, Tomo 1. Lima. 2001. Manual del Instructor Gerencia Financiera Municipal. IULA-CELCADEL. 1995. Maurice F. Strong, Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo. Abril 1992. MIPRE, Informe final sobre consultora de PP en la provincia de Oyn. Carlos Grey F. Diciembre. 2001. Oyhanarte, M. Proyecto de Ley sobre Presupuesto Participativo. Poder Ciudadano. Buenos Aires. 2001.

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