PRIVATIZAO,TERCEIRIZAOEPARCERIANOSSERVIOSPBLICOS: CONCEITOSETENDNCIAS AgnaldodosSantos PesquisadordoObservatriodosDireitosdoCidado/EquipedeParticipaoCidaddo InstitutoPlis Apresentao OObservatriodosDireitosdoCidado,atravsdeseucolegiadodegestoedepesquisas produzidasaolongodos ltimosanos,vemdiscutindotemas,conquistasedesafiosimportantes para a atuao dos movimentos sociais na participao

ticipao e no controle social sobre as polticas pblicas. Com o intuito de provocar discusses sobre temas centrais que desafiam a atuao dos movimentos hoje, definidos pelo colegiado de gesto, elaboramos pequenos textos como este, discutindo conceitos, questes e prticas dos movimentos sociais e buscando caminhos para a intervenonaspolticaspblicas. Estes textos sero discutidos nas reunies mensais do colegiadoetambmpoderoserutilizadospelosmovimentos,frunseorganizaesinteressadas paralevantardiscussesedebatesentreseuspares.Nomsdejulhopropusemosumadiscusso sobreotemacontrolesocial.Nomsdeoutubro,discutimosarelaodosmovimentossociais comoscanaisinstitucionais.Emnovembro,discutimosotemadareformapoltica.Todosostextos estodisponveisnostiodoInstitutoPlis,nainternet(www.polis.org.br). Paraomsdedezembro,apresentamosotemadaprivatizaoedasparceriasnaspolticas pblicas, processo que foi implementado pelos gestores pblicos principalmente nas ltimas dcadasdosculopassadomasqueaindadespertamuitapolmica,principalmentenoscontextos eleitorais.Longedeesgotaroassunto,essepequenotextopropealgunspontosdereflexoaos movimentossociaiseaoscidadosdeumamaneirageral. Boadiscusso! DiscutindoConceitos Nosltimosanos,otemadachamadaprivatizaoeterceirizaodosserviospblicos vemdespertandoumfortedebateentreosatorespolticoseospesquisadoresdauniversidade,mais particularmente sobre o papel do Estado e das chamadas organizaes sociais na oferta e execuodaspolticaspblicas.Emgeral,essetemageramuitasimpreciseseconfusesquanto aosseusreaissignificados,aindamaisquandoconsideramosquesempreexistiuumarelaoentrea administraopblicaeentidadesprivadaspormeiodoscontratosdeparceria.Essepequeno textoprocuracontribuirparatornarmaisclarostaisconceitosetentarapontaralgumaspossveis tendnciasdessarelao,queno novamasvemmudandosignificativamentedenaturezadesde meadosdosanos1990,tantonoBrasilquantoemoutrospases. Primeiramente,devemostomarosignificadooriginaldessesconceitos.Oqueest sendo privatizado,terceirizadoeobjetodeparceria? Privatizaovemdotermoprivado,logofazrefernciadimensonopblicaenoestatal deumasociedade,aosinteressesdeordemparticularvoltadas(ouno)aolucro.Logo,essetermo 1

significa processos de tornar privado propriedades e/ou servios que antes possuam carter estataloupblico,geralmentepormeiodavendadepatrimniopblico/estatalaagentesprivados. Aquivaleumarpidadistinodessesdoistermos.Estataltudoaquiloregidopelodireitopblico epeloEstatutodoServidorPblico,conformeosprincpiosdatransparncia,dalegalidade,da impessoalidade,damoralidade,dapublicidadeedaeficincia.Isso garantidopormeiodeforte regulao, com legislao que possa garantir tais princpios. Pblico tudo aquilo que est disposio dos cidados, mas que pode ser regulado por meio do direito privado, seguindo os princpiosacimacitadosmascomumalegislaomaisflexvel,poisdizrespeitoainstituiesno estatais,noestatutrias. Terceirizaovemdeterceiros,portantofazreferncia execuodeatividadeseservios prestadosporalgumaspessoasouorganizaesparaoutrasinstituies.Tornouseumtermomuito usado no final do sculo XX entre administradores, pblicos e privados, pois se referia precisamente subcontrataodeserviosconsideradosmeioequenoconstituamaatividade fim.Assim,emumamontadoradecarrosporexemplo,oserviodelimpezaeraterceirizado (subcontratado)aumaempresaespecializadanessefuno,enquantoaatividadefimouprincipal (amontagemdocarro)permaneciacomostrabalhadoresdiretamenteligadosempresa. Temos,porfim,oconceitodeparceria.Essetermofazrefernciaaalgumtipoderelao entreiguais,pautadoemcontratoscomprazoseresponsabilidadesmtuas,portantoquedevem ser respeitados por ambos. Vemos desde j que no se trata de uma relao de contratao meramente comercial, como a terceirizao, nem de transferncia completa de patrimnios e responsabilidades,comonocasodaprivatizao.Emgeralnocrianaspartesenvolvidasnenhuma relaodelucratividade,sendomaiscomumtrocasdeexperinciaoudeexecuodeatividadespor preosdecusto.Detodomodo,estamosfalandoaquiderelaesdecurtaemdiadurao,comos prazosdeterminadosnocontratodesdeoinciodoprocesso. Tendo esses conceitos em mente, vale perguntar: como esses processos aparecem na elaboraoeexecuodaspolticaspblicas?Elessocontraditrioscomaidiadepolticapblica ouexistemmodalidadeselimitesparaessasrelaes? ServiosPblicosePrivatizao Vamosagoratrabalharcomoutradefinio,polticaspblicas.Elasugereatividadese/ou serviosoferecidosaopblicodeumasociedade,ouseja,aosseuscidados.Notemosquenoha apalavraestatal,esimpblica.QuandoosEstadosmodernospassaramaassumiraexecuo depolticasorientadasparaobemestardosseuscidados(educao,sade,seguridadesocial), principalmentenasegundametadedosculoXX,adotaramomodelodeexecuodireta(estatal) dessesservios,poiseramcompreendidoscomoatividadesforadalgicadomercado,semabusca por lucratividade. Todos os recursos necessrios para sua execuo (infraestrutura, recursos humanos,materialdeuso)deveriamportantosergarantidospordotaesoramentrias,quetem como origem a cobrana de impostos e taxas de seus cidados e empresas. E as normas que deveriamguiartaisserviosera,portanto,adodireitopblicoestatutrio. Aampliaodonmerodeusuriosdosserviospblicos,nofinaldosculopassado(enocaso brasileiroapsaConstituiode1988),somadocrisefiscaldosEstados(suadificuldadecrescente 2

dearrecadarimpostosemeconomiasqueestavamemrecesso),levou quiloquealgunsautores chamaramdeconflunciaperversa:maiorprocuraporserviospblicosemenorcapacidadede oferecer tais servios com qualidade, principalmente pela administrao pblica direta. Alguns setoresdasociedadepassaramadefenderqueosrecursospblicosdeveriamseradministradoscom maioreficincia,oqueimplicavaentreoutrascoisasflexibilizarasnormasqueregemasrelaesde trabalho, processos de licitao para compra de materiais etc. Para justificar essa reduo do Estado, floresceram diversas anlises produzidas por polticos, economistas e demais gestores pblicosequeficaramconhecidascomo neoliberalismo,umareleituradasdoutrinaspolticase econmicasdoliberalismoclssico,reafirmandoanecessidadedeintensificarastrocasentrepases eempresaseasupremaciadaeconomiademercado,livredasregulaesestatais.Essaplataforma polticalevoudiversospartidosconservadoresaopodernofinaldosanos1970einciodosanos 1980,naEuropaenosEstadosUnidos,influenciandoosdemaispases. nesse panorama que ocorrem, principalmente desde meados da dcada de 1990, os processosdeprivatizaodeempresaspblicasedeservios,sendoocasodatelefoniaomais conhecido.Nessecaso,anecessidadedeatrairinvestimentosprivados,comadegerarlucrosaos investidores,ficouevidentedesdeoincio.Maseraprecisotambmterumoutroinstrumentoparaa execuo deserviospblicossemalgicadolucroguiandoessaatividade.Aconcepo que orientavaessapropostaeraadequeaadministraodiretadeveriaseenvolvercom atividades exclusivas suanatureza(formulaoeexecuodeleis,aplicaodajustia,planejamentodas polticaspblicas,seguranainternaeexterna).Asdemaispassariamaserconsideradasatividades noexclusivas, como a prestao de servios sociais, de sade, ensino, pesquisa cientfica,
desenvolvimentotecnolgico,proteoepreservaodomeioambiente,cultura.

O governo federal naquele momento prope ao Congresso Nacional a criao de duas qualificaesparataisatividades:asOrganizaesSociais(OS)easOrganizaesdaSociedade CivildeInteressePblico(OSCIP).Aprimeirapassouaexistirdefatoapsalei9.637/98,que possibilitouaoEstadoqualificarumaorganizaocomoOS,epoderiaassimassumiraexecuo deatividadesnoexclusivas,pormeiodecontratosdegesto.AsOSCIPpassaramaexistirapsa lei9.790/99,queestabeleceuoTermodeParceriacomoinstrumentoregulador,einstituiuqueos conselhos de polticas pblicas deveriam acompanhar e fiscalizar seus servios. At aquele momento,opoderpblicoutilizavaduasmodalidadesparaserelacionarcomentesprivadosos contratoseosconvnios.Enquantoessessoeramcelebradosprincipalmentecomentidadesdarea deAssistnciaSocial,osprimeirosexigemalgumtipodelicitao.Portanto,asleisdaOSeda OSCIP procuram criar formas mais flexveis para completar a legislao que regula esse relacionamento. As reas de atuaodeumaOSCIP so assistnciasocial,cultura,educao,sade,segurana alimentar e nutricional, meio ambiente, voluntariado, desenvolvimento econmico e social e combate pobreza.Tantoelasquantoasorganizaessociaisseriaminstituiesqualificadaspara realizarastaisatividadesnoexclusivasdoEstado.Aprincipaldiferenaentretermodeparceria daOSCIPecontratodegestodaOSquenesseltimooEstado,quequalificouumainstituio comoOS,podecelebrarocontratocomoschamadosprpriosautarquias,fundaeseserviosde administraodireta,nos comsuainfraestruturamaseventualmentecomrecursoshumanos. Esseumdospontosmaispolmicosdacelebraodessetipodecontrato. Outro instrumentoutilizadopelopoderpblico aParceriaPblicoPrivado(PPP), que envolveaconcessodeserviosportempodeterminado,inclusivecomcobranaaosusurios,para 3

viabilizar obras de infraestrutura que exigem muitos recursos financeiros. Nesse caso tambm temosumarelaoguiadapelabuscadolucrodosagentesprivados,eosexemplosmaisconhecidos soadoMetropolitanodeSoPaulo(Metr)ealgumasmodalidadesdeconcessoparaexplorao depedgiosemrodoviasfederais. Emtodosessescaso,aperguntafeitapormuitosatoresdasociedadecivil :comogarantir quetaisatividadesseroexecutadascomeficinciaeeficcia,complenatransparnciaderecursos ecomoefetivocontrolesocial? TendnciasePerspectivas possvel notar que todas as esferas de governo (inclusive de partidos distintos) esto fazendoamplousodasleisquecriaramasOSCIPeasOS.Nessecaso,bomlembrarqueem1998 forammovidasduasAesDiretasdeInconstitucionalidadecontraaLeiFederalumapelaOAB,e outrapeloPTePDT,maselasaindanoforamjulgadas(ficaram7anosnasmosdoagoraex presidentedoSTF,NelsonJobim).Aleifoiutilizadapelogovernofederalnas reasdecinciae tecnologia, meio ambiente e cultura. Atendendo a uma Deliberao do Conselho Nacional de Sade,oMinistriodaSadenuncacelebroucontratosdegestocomOS.AutorizadopelaLei Complementar n 846/1998, o governo do estado de So Paulo transferiu 13 hospitais para diferentesOS,estendendoastambmaespaosculturais.Emjaneirode2006,aCmaraMunicipal deSoPauloaprovouoProjetodeLeidoExecutivon318/05,inspiradonaleifederal.combase nessa nova lei que foram implantadas no municpio de So Paulo as Assistncias Mdicas Ambulatoriais (AMA). Mas vrios municpios e outros estados aprovaram leis semelhantes, na medidaemqueestemecanismo aceitopelosTribunaisdeContasparacontornaroslimitesde gastoscompessoal,impostospelaLeideResponsabilidadeFiscal. Essetipodeexecuodaspolticaspblicas,comtransfernciaderecursospblicospara organizaesdecarterprivado, essencialmentecontrrioaoespritopblico?Elepodeimpedir, desada,qualquermodalidadedecontrolesocial,tantopelosconselhosgestoreslocaisquantopelos conselhosdepolticasnastrsesferasdegoverno?Elegaranteefetivamenteumusomaisracional dosrecursospblicos,comtransparncia?Elerepresentaumataqueaosdireitostrabalhistasdos funcionrios pblicos estatutrios,cuja transferncia para oRegime Geral da Previdncia pode alterarascondiesdesuasfuturasaposentadorias? Defato,ser precisoodesenvolvimentodeestudosdetalhadosquepossamresponderatais dvidas,masumolharparaasexperinciasrecentespodemindicarastendnciasgeraisdessas dinmicas.Osmovimentossociaisefrunsdasociedadecivilqueatuamempolticasondeexistem OSeOSCIP,comonocasodasade,denunciamqueessasorganizaesnopermitem(ouno facilitam) a presena de conselhos gestores, e que incorrem em irregularidades ao utilizarem recursos humanos da administrao pblica direta. Tambm denunciam a enorme falta de transparnciafinanceira.Poroutrolado,polticascomoadaAssistnciaSocialdesdesuaorigem utilizam amplamente convnios com entidades de carter noestatal para a execuo de suas atividades.Nessecaso,oSistema nicodeAssistnciaSocial(SUAS)prev queaelaboraoeo planejamentodapolticadeveserdecompetnciadaadministraodireta,conjuntamentecomo controle social exercido nos conselhos da poltica. A execuo da poltica pode ser feita indiretamentepelosconvnios.

Osdiversosatoressociaisinteressadosnoaperfeioamentodaspolticaspblicas,incluindo evidentemente os usurios na ponta do sistema, devem se perguntar: elas precisam ser necessariamenteestatais?Comogarantirqueelasnosejamcapturadaspelalgicademercado, transformadasemmerasmercadorias?Comoatenderasexpectativasdos trabalhadoresdosetor pblico, dos gestores pblicos com limitaes oramentrias cada vez maiores e dos cidados usuriosdessaspolticas,preocupadoscomaqualidadedosserviosprestados?

Notasbibliogrficas BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Crise Econmica e Reforma do Estado no Brasil. So Paulo: Editora 34, 1996. KAYANO,Jorge;TATAGIBA,Luciana;TEIXEIRA,AnaCludiaChaves.Sade:controlesociale polticapblica.SoPaulo,InstitutoPlis,2007.(Caderno29doObservatriodosDireitosdo Cidado). SADER.Emir,GENTILI,Pablo(org.).Psneoliberalismo:aspolticassociaiseoEstado democrtico.RiodeJaneiro,PazeTerra,1995.