Implicaes administrativas da natureza jurdica das agncias reguladoras e executivas

Ivan Antnio Pinheiro Paulo Cesar Delayti Motta

RESUMO

Apresentado na forma de um ensaio crtico e analtico, este artigo traz ao debate a seguinte questo: as Agncias Reguladoras (ARs) possuem as necessrias independncia e autonomia para o pleno exerccio das suas atividades? Uma tentativa de resposta surge a partir da anlise e da discusso dos elementos da arquitetura (a natureza jurdica, a designao e atuao do corpo dirigente, a questo oramentria e os contratos de gesto) que os autores acreditam configurarem a condio de autarquia sob regime especial que identifica as Agncias Reguladoras com atuao no mbito nacional. O estudo demonstra que so mltiplos os desenhos abrigados sob a denominao genrica de autarquia sob regime especial, impedindo, assim, qualquer tentativa de inferncia generalizada quanto eficincia, eficcia e efetividade das ARs, seja quanto qualidade da gesto interna, seja no que se refere atuao externa dessas entidades. Por um lado, a forma de designao e de atuao da equipe dirigente das ARs, considerando a sua estabilidade e a no-coincidncia de mandatos, pode ser vista como um instrumento efetivo de suavizao das transies polticas. Por outro lado, quando o foco de ateno recai sobre a questo oramentria, verifica-se que no h entre as ARs um padro uniforme tanto em relao origem quanto aos graus de liberdade para utilizar os seus recursos financeiros.

Recebido em 07/janeiro/2002 Aprovado em 30/junho/2003

Palavras-chave: administrao pblica brasileira, autarquias sob regime especial, Agncias Reguladoras, Agncias Executivas.

1. INTRODUO A designao autarquia traz na sua raiz as expresses auts (prprio) e arquia (comando, governo), caracterizando, assim, na denominao, a independncia que a essas entidades, por lei, (ou deveria ser) conferida. Foram, pois, como autarquias criadas todas as Agncias Reguladoras (ARs), uma vez que delas se espera grande independncia e liberdade de ao, condies ne-

Ivan Antnio Pinheiro Professor Adjunto no Programa de Ps-Graduao em Administrao da Escola de Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (CEP 90010-460 Porto Alegre/RS, Brasil). E-mail: iapinheiro@ea.ufrgs.br Endereo: Universidade Federal do Rio Grande do Sul Escola de Administrao Rua Washington Luiz, 855 Sala 434 90010-460 Porto Alegre RS Paulo Cesar Delayti Motta Professor Adjunto no Programa de Ps-Graduao em Administrao da Escola de Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (CEP 90010-460 Porto Alegre/RS, Brasil). E-mail: pcdmotta@ea.ufrgs.br

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cessrias, se no indispensveis, ao pleno exerccio das suas competncias. Entre essas se alinham, por exemplo, a mediao, na esfera administrativa, de interesses conflitantes que tm como protagonistas o Governo, entidade com a qual as ARs devem manter certo alinhamento, os prestadores de servios pblicos, ou concessionrios, que so organizaes cuja continuidade e qualidade das operaes as ARs devem assegurar, e os usurios, cidados e clientes, cujos interesses e necessidades so apontados como a causa primeira e a justificativa para a existncia do prprio aparelho do Estado. Alm disso, no deve ser esquecido que todos esses atores so dotados de enorme densidade e influncia poltica. Num outro plano, as ARs devem ainda, com freqncia, administrar conflitos que tm na varivel tempo um dos principais intervenientes, uma vez que, muitas vezes, os seus dirigentes tm de assumir decises que tm como certo algum sacrifcio no presente em troca de benefcios incertos no futuro. Invariavelmente, as decises das ARs podem ser vistas, e so apontadas pelos interesses contrariados, como parciais e facciosas, quando no se levantam contra elas suspeitas de comprometimento, como se tivessem sido capturadas por um dos atores. A imparcialidade respaldada na boa tcnica e na independncia poltica constitui-se, pois, em fator de legitimidade e, por conseguinte, da institucionalizao e da aceitao social das Agncias Reguladoras. A questo que ora se levanta : as Agncias Reguladoras tm, de fato, a necessria independncia para o pleno exerccio das suas atividades? A questo relevante, pois, conforme destaca Moraes (2002, p.25), a grande novidade das Agncias Reguladoras consiste em sua maior independncia em relao ao Poder Executivo, apesar de fazer parte da Administrao Pblica Indireta. Por outro lado, no obstante Arajo, E. (2002, p.46) afirmar que realmente, quando se fala em autonomia, no se pode ampliar esse conceito para equipar-lo a soberania, independncia ou outros sentidos inadequados para caracterizar o regime jurdico das autarquias, na maior parte dos textos as expresses autonomia e independncia intercalam-se como se fossem sinnimas. Neste artigo, tem-se como foco as ARs federais, e defendese a tese de que as ARs no gozam da independncia pressuposta na sua denominao a propsito, questionamentos semelhantes tm sido desenvolvidos por outros autores, a exemplo de Arajo, E. (2002), Ferreira Filho (2002), bem como de Menezello (2002). Mais ainda, sequer possvel falar da existncia de um modelo institucional que caracterize as ARs federais. Por isso, acredita-se que essas condies tenham profundos impactos na qualidade da ao dessas entidades. Para demonstrar a sua tese, os autores analisaram criticamente os elementos, tal como descritos na legislao, que acreditam sejam indispensveis construo dessa independncia: a natureza jurdica das Agncias Reguladoras; a designao e a atuao do corpo diretivo; a questo oramentria; e a possibilidade de as ARs atuarem como Agncias Executivas (AEs).

No tpico a seguir feita uma breve contextualizao do ambiente e do momento que marcam o surgimento das Agncias Reguladoras no Pas. Na seqncia discutido, tambm brevemente, o entendimento atribudo expresso servios pblicos, bem como o da responsabilidade e das formas da sua prestao no ambiente da Reforma do Aparelho do Estado. No quarto tpico, so apresentadas as ARs j criadas, bem como so referenciados alguns dos estudos j realizados sobre o tema a partir da experincia brasileira. Dando incio prova que se pretende, desdobra-se esse tpico em trs subitens: a natureza jurdica das agncias reguladoras, a designao e a atuao do corpo diretivo das ARs, e a questo oramentria. Ao trazer ao texto a condio das Agncias Executivas (AEs), bem como estabelecer os vnculos que mantm com as ARs, questo central tese, os autores concluem, na quinta seo, a demonstrao pretendida. Considerando que, ao longo do texto, o argumento foi sendo construdo passo a passo, no ltimo tpico feito um resumo conclusivo do trabalho. 2. O CENRIO Se os anos 1980 se destacam pelas profundas e amplas mudanas ocorridas no quadro poltico e institucional brasileiro, a dcada de 1990 no menos expressiva, tendo-se verificado mudanas estruturais no ambiente econmico, sem que, no entanto, se possa afirmar que tenham sido finalizadas as iniciativas na esfera do marco poltico-institucional. poca, como de sorte ainda hoje, constava da agenda dos debates o questionamento acerca do papel do Estado e dos governos diante do novo contexto que, circunscrito pelo movimento de expanso do capitalismo industrial e financeiro, sobretudo este ltimo difundido como globalizao , observa tambm a disseminao de polticas pblicas identificadas como neoliberais. No seio dessas polticas surgiram iniciativas que, no conjunto, tm sido referenciadas como Consenso de Washington, e cujos objetivos so o equilbrio fiscal e o rgido controle inflacionrio. Nesse contexto, o cmbio flutuante, a oferta ilimitada de moeda forte aos demandantes internos, a abertura dos mercados concorrncia externa, a flexibilizao dos contratos trabalhistas, as privatizaes e o estabelecimento de um novo marco regulador surgem como estratgias para atingir aqueles objetivos, o que significou, para muitos, a reduo do tamanho do Estado. Importa destacar, como salientam Vizentini & Carrion (1998), Pereira (1998) e Pereira & Spink (1999), que o processo de reorientao do papel do Estado ante a Sociedade Civil no ocorre exclusivamente no Brasil. Ademais, o clssico de Osborne & Gaebler (1998), focado na realidade norte-americana, tambm chama a ateno para o fato de que o repensar sobre o papel e as formas de atuao do governo no est circunscrito s economias emergentes. Forjaz (2000) promove uma interessante anlise dos elementos da Crise do Estado Moderno que, se no exclusiva para o Estado brasileiro, a ele tam-

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bm se aplica, devendo, nesse caso, serem consideradas as suas singularidades, a exemplo da concomitncia do processo de redemocratizao. A anlise desses fenmenos, bem como das relaes que mantm, est amplamente documentada (KLIKSBERG, 1992; JESUS, 1998; RAUSP, 1999) e, apesar dos vnculos que mantm com o tema deste artigo, escapa ao seu foco, j que pretende avanar em consideraes sobre os desdobramentos desse processo, ou seja, a Reforma do Estado Brasileiro e, em particular, a institucionalizao de uma das suas novas entidades: as Agncias Reguladoras (ARs), algumas tambm Agncias Executivas (BRASIL, 1997a; 1998c; 1998d). Entretanto, antes das consideraes sobre as ARs, importa destacar o contexto especfico do seu surgimento: o processo de privatizao que teve incio com a eleio do Presidente Fernando Collor de Melo. Alm das condies de fundo j mencionadas, a crise (falncia) fiscal do Estado tambm apontada como um dos principais motivos que levaram os governos da Unio e dos estados-membros a se desfazerem dos seus ativos, total ou parcialmente. Eis que, alm do reconhecido dficit social acumulado at aquele momento, o Estado, at ento o acionista majoritrio das empresas provedoras de infra-estrutura (comunicaes, energia, entre outras), no apresentava, tambm, condies de realizar os investimentos indispensveis manuteno, modernizao e ampliao do parque instalado, condies sem as quais a economia do Pas no poderia apresentar as taxas de crescimento necessrias sustentabilidade da gerao de emprego e renda demandados pela sociedade. Assim, o parque instalado apresentava-se como um duplo bice: porque obsoleto, pressionava a matriz de custos, reduzindo a competitividade e, por conseqncia, a maior insero do Pas na economia internacional, um dos objetivos do governo federal; e porque sem condies de ser ampliado, limitava o prprio crescimento econmico. Em face desse quadro, o Programa Nacional de Desestatizao, criado pela Lei Federal n 8.031/90 (BRASIL, 1990) e modificado pela Lei Federal n 9.491/97 (BRASIL, 1997d), afigurava-se, por outro lado, como uma dupla soluo: contribua para reduzir as presses sobre a questo fiscal interna e atendia s recomendaes do Consenso de Washington. Na primeira fase da privatizao, dentre as vendidas, algumas empresas no resistiriam a qualquer questionamento contra o fato de estarem sob o controle estatal. Afinal, quem defenderia a tese de que um pequeno comrcio ou at mesmo um motel deveria ser propriedade estatal? Na maioria dos casos, essa situao ocorreu como conseqncia do encontro de contas promovido entre antigos devedores e o credor estatal representado por empresas pblicas ou de economia mista, notadamente os bancos estatais estaduais que, aps terem sido federalizados e saneados, foram tambm privatizados (BNDES, 2001). Essas so, pois, as condies de fundo que circunscrevem a reconfigurao da prestao dos servios pblicos no Brasil e o surgimento das Agncias Reguladoras.

3. A PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS De acordo com Alves, F. (2000), no h na doutrina qualquer conceituao precisa e uniforme do que sejam servios pblicos. O autor busca auxlio em Gasparini (apud ALVES, F., 2000, p.107) para ressaltar que: Essa dificuldade mais se acentua na medida em que os servios variam segundo as necessidades e contingncias polticas, sociais e culturais de cada comunidade e poca. Os servios religiosos j foram tidos como pblicos, e os servios de explorao de cassinos so, em certos pases, servios pblicos, a exemplo do que ocorre em Mnaco. No Brasil, os servios de loterias (loteria federal, esportiva, sena e loto) so pblicos. Contudo, define servio pblico como sendo toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade fruvel preponderantemente pelos administrados, prestada pela Administrao Pblica ou por quem lhe faa s vezes (ALVES, F., 2000, p.107). Ampla, a definio abarca o oferecimento de utilidades materiais (energia eltrica, telecomunicaes), jurdicas (servios cartoriais), servios de usufruto direto (coleta de lixo, transporte coletivo), ou indireto, a exemplo da segurana pblica. O Art. 175 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) estabelece que: Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre: I o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso;... Assim, por opo, ou por falta de condies, o Estado pode cumprir, delegando para terceiros, as suas funes constitucionais de prestao de servios pblicos. Em 13 de fevereiro de 1995 foi promulgada a Lei Federal n 8.987/95 (BRASIL, 1995c), conhecida como Lei de Concesso dos Servios Pblicos. Ainda no mesmo ano, em julho, foi promulgada a Lei Federal n 9.074 (BRASIL, 1995d) que estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos e d outras providncias. Estavam, pois, criadas as condies de fundo para a concretizao da segunda etapa do processo de privatizao da economia brasileira. Outros instrumentos legais viriam juntar-se a esses, a exemplo da Emenda Constitucional n 8 (BRASIL, 1995b) que estabeleceu o atual sistema jurdico que regulamenta a prestao e a concesso de servios pblicos no Brasil. Assim, tendo repassado ao setor privado os ativos e as atividades dedicadas produo de bens e servios contra os quais no havia questionamentos quanto sua transferncia, dado que regulados com eficcia pelo mercado, teve incio a priva-

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tizao da prestao de servios pblicos. Alguns, at ento mantidos sob o monoplio do Estado, a exemplo do suprimento dos servios de telecomunicaes de longa distncia, de energia eltrica e da manuteno de rodovias, enquanto outros j h tempo o setor pblico compartilhava com o setor privado, como o caso dos transportes coletivos e urbanos. A privatizao total ou parcial, sobretudo a ltima, porque o Estado continua atuando como ofertante, sendo, portanto, mais um competidor no mercado, deu origem a uma situao que, seno de todo inusitada, porquanto pr-existente, indesejvel porque, se ampliada, colocar em xeque o funcionamento do novo arranjo funcional e institucional iniciado poca. o caso dos efeitos nocivos que resultam a mdio e a longo prazos, para a sociedade, da convergncia, em um mesmo ente estatal, de funes que, para as melhores eficcia e eficincia do sistema, devem ser distribudas por entre instituies pblicas e privadas, a exemplo do exerccio do poder concedente, da ao reguladora, da oferta dos servios, das atividades de fiscalizao, bem como do planejamento das necessidades, das condies de oferta, entre outras. So funes que, se reunidas em uma mesma entidade, se tem como certo que sero grandes as possibilidades de surgirem conflitos que podero, no limite, desequilibrar as relaes e, por conseqncia, as estruturas industriais. Tome-se, por exemplo, a possibilidade de a organizao ofertante (uma empresa pblica), porque mais prxima do crculo de decises governamentais, ter acesso a informaes privilegiadas quando da discusso, ainda interna, sobre mudanas nas disposies reguladoras. Da mesma forma, sobre o ente governamental responsvel pela fiscalizao pode ser levantado questionamento quanto ao tratamento isonmico conferido s organizaes fiscalizadas, se independente ou no da titularidade, pblica ou privada, da organizao. A histrica administrao das tarifas pblicas, ora condicionada aos resultados da poltica econmica (sintetizada no ndice de inflao), ora submetida ao calendrio eleitoral, era tambm questo que deveria, institucionalmente, ser afastada na origem. Esses, entre outros, se alinham como motivos para o surgimento de uma nova entidade no quadro institucional do setor pblico brasileiro: a Agncia Reguladora. Igualmente relevante e motivo de preocupao, tendo em vista a desestruturao e as assimetrias que poderia trazer ao mercado, seria a transformao, em razo do Programa de Desestatizao, dos monoplios estatais em oligoplios privados. Por fim, para uma anlise mais ampla e profunda sobre as transformaes no quadro de referncia da prestao de servios pblicos, iniciado no Brasil nos anos 1990, sugere-se a leitura do documento Infra-estrutura: perspectivas de reorganizao, coordenado por Rezende & Paula (1997). 4. AS AGNCIAS REGULADORAS Antes de tecer consideraes sobre as Agncias Reguladoras (ARs), faz-se oportuno resgatar a clssica estrutura da ad-

ministrao pblica, dividida entre os rgos da administrao direta e as entidades da administrao indireta, da qual fazem parte as autarquias, as fundaes, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, conforme estabelecido pelo Decreto-Lei n 200/67 (BRASIL, 1967). Enquanto a administrao direta formula, decide e coordena as polticas pblicas, a administrao indireta implementa-as, cabendo ainda administrao direta, durante e aps a implementao dos programas e projetos governamentais, a sua superviso e fiscalizao, fechando, assim, o tambm clssico ciclo de gesto: planejamento, organizao, direo, coordenao e controle. Ao j mencionado conflito funcional (regulao, oferta e fiscalizao), mais evidenciado na segunda etapa do Programa de Desestatizao, devem ser acrescidas as dificuldades de a administrao indireta atender adequadamente a todas as demandas da sociedade. Entre outras, devem ser sublinhadas como causas dessas dificuldades: o rpido e desordenado crescimento dessas entidades, fazendo com que os custos e as disfunes da burocracia superassem, com larga margem, as suas vantagens; a autonomia adquirida por algumas entidades que, ao longo dos anos, passaram da condio de meio para atingir os fins desejados, no caso o interesse pblico, para a condio de entidades voltadas para si, com finalidades autnomas, nem sempre consoantes com as expectativas da hierarquia superior. notrio o poder paralelo, no passado, exercido pelas estatais brasileiras; o uso dessas entidades como moeda poltica nos acordos e alianas partidrias, notadamente pela oferta de cargos de direo e de assessoramento superior, bem como na conduo da execuo oramentria. Tal prtica trouxe grandes desgastes imagem dessas entidades, assim como classe poltica e ao setor pblico em geral; e, a rigidez dos estatutos legais que regulamentam as questes referentes gesto dos recursos humanos e do processo de compras (via licitaes), mormente aps a Constituio Federal de 1988 que, se no impedia, dificultava as aes, tornando lentas as modificaes entendidas como necessrias para aumentar a eficincia e a eficcia da atuao dessas entidades. Castor & Jos (1998, p.3), em anlise retrospectiva sobre a administrao indireta, especificamente sobre as autarquias, caracterizam a transfigurao dos objetivos e do funcionamento desses rgos. Segundo os autores: Pagando salrios generosos e operando com grande flexibilidade, as autarquias logo atraram uma elite intelectual e se transformaram em centros de excelncia e emprestaram ao Estado uma agilidade que a mquina administrativa tradicional no era capaz de promover. Porm, encantados pela facilidade com que passaram a gerir o Estado, os governantes multiplicaram as organizaes dotadas de autonomia finan-

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ceira e operacional de maneira indiscriminada. Como subproduto quase que inevitvel da liberdade operacional sem controle de que desfrutavam, as autarquias e outros rgos autnomos rapidamente se transformaram em cabides de empregos e alvo da cobia clientelstica dos polticos. Portanto, as entidades que viessem a surgir no processo de Reforma do Estado deveriam ser dotadas de instrumentos que, se no impedissem, pelo menos dificultassem a ocorrncia daqueles desvios apontados por Castor & Jos (1998). estrutura e ao breve histrico do aparelho do Estado cabe acrescer uma expresso que, embora no seja nova, cada vez mais freqente na prtica e no estudo do setor pblico brasileiro: a regulao que, de acordo com Krause (2001, p.19), corresponde ao ... somatrio de atos contnuos referentes prestao dos servios pblicos delegados que se suportam numa relao contratual entre delegante e delegatrio, bem como na aproximao de todas as partes envolvidas, buscando o conhecimento, a convivncia e a conciliao. Distanciando-se, porm, quando exaurida a mediao, para decidir com absoluta autonomia, iseno e eqidistncia. A regulao no to somente um ato econmico ou jurdico. Est no seu cerne o equilbrio dos contratos, a qualidade dos servios prestados e a conseqente satisfao dos usurios.

Conforme se percebe, trs agentes integram a definio de Krause (2001): o delegante, com maior freqncia denominado de poder concedente; o delegatrio, tambm identificado como concessionrio; e o usurio do servio concedido e regulado. Depreende-se, ainda, da definio do autor, um sentido dinmico e de continuidade da atividade reguladora que no se exaure em um ato regulamentar. Portanto, o papel precpuo das entidades reguladoras deve ser a conciliao entre os interesses desses agentes, no raro conflitantes, requerendo da entidade uma postura independente, tcnica, isenta e de perspectiva de longo prazo. Surgem, pois, na dcada de 1990, as Agncias Reguladoras no quadro instituQuadro 1 cional brasileiro (MORAES, 2002). No mbito federal foram criadas agncias Agncias Reguladoras no mbito Federal cuja rea de competncia abrange todo o territrio nacional, a exemplo da AgnDenominao Sigla Lei de Criao cia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL Lei n 09.427, de 26/12/1996 e da Agncia Nacional de TelecomuniAgncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL Lei n 09.472, de 16/07/1997 caes (ANATEL), que se caracterizam Agncia Nacional do Petrleo ANP Lei n 09.478, de 06/08/1997 pela atuao unissetorial, especializada. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA Lei n 09.782, de 26/01/1999 J nas unidades federadas predominam Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS Lei n 09.961, de 28/01/2000 as agncias cujas competncias so limiAgncia Nacional de gua ANA Lei n 09.984, de 17/07/2000 tadas s suas fronteiras, e que so caracAgncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT Lei n 10.233, de 05/06/2001 terizadas pela atuao multissetorial, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ Lei n 10.233, de 05/06/2001 exemplo da Agncia Estadual de Regu-

lao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), devendo-se registrar, por exceo, o caso da CSPE, constituda no Estado de So Paulo, responsvel pela regulao do setor de energia e gs canalizado (PECI, 1999, p.8). Se h similaridades que aproximam as Agncias Reguladoras federais das estaduais, h tambm diferenas, algumas substantivas, cuja anlise, todavia, foge ao escopo deste trabalho. Ademais, as diferenas, tanto nas estruturas industriais prregulao quanto nas estruturas projetadas pelo governo, so determinantes para que os respectivos marcos reguladores sejam tambm diferentes, no cabendo aqui ser exaurido o tema. No quadro 1 constam as ARs de mbito federal criadas at este momento, ainda que nem todas tenham sido institudas. Desde a criao da ANEEL em 1996, o papel e a repercusso das ARs no quadro institucional do setor pblico tm sido objeto de vrios estudos, como foi o caso da edio de um nmero especial da Revista de Administrao da Universidade de So Paulo (RAUSP, 1999), em que todos os sete trabalhos abordam as diversas perspectivas e instrumentos para a Reforma do Estado, assim como o j mencionado relatrio coordenado por Rezende & Paula (1997), entre outros. Peci (1999) faz uma retrospectiva da formao econmica do Brasil no sculo XX para justificar o surgimento das ARs no curso do processo de privatizao ocorrido no final do perodo. A autora, considerando as condies de estruturao das ARs e com amparo terico no conflito que se estabelece entre o agent (identificado com a burocracia dirigente da autarquia) e o principal (o cidado), alerta para o risco do retorno da autonomia plena. Discute, ainda, o surgimento das primeiras agncias federais (ANEEL, ANATEL e ANP) e de algumas das estaduais, analisando os seus recursos, as restries, os espaos de competncias, bem como os conflitos estabelecidos a partir do surgimento dessas entidades. Em trabalho posterior, Peci & Cavalcanti (2001) analisam o papel, at o momento negligenciado, de um dos vrtices do tringulo da regulao: o cidado-usurio, um dos principais stakeholders. A ateno dos autores concentra-se, a partir dessa constatao, em como envolver esse cidado-usurio no processo, respeitando os seus

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precipitada, com reduzido dilogo entre os poderes Executivo direitos de consumidor e de cidado diante das dificuldades e e Legislativo; a poltica de regulao carece de aperfeioamenda complexidade que envolvem o tema. tos, em especial quanto aos critrios para a criao e o funcioBasso & Silva (1999), reconhecendo que o tema da regulanamento das ARs; e, embora existam vcios na execuo, as agno uma novidade no Brasil, abordam os aspectos econmicias possuem um modelo de gesto adequado. Por outro lado, a cos da regulao, apresentando os setores classicamente idenmaioria dos entrevistados de opinio que as agncias reguladotificados como monoplios naturais (questo que, alertam, ras dos setores estudados tm atuado com imparcialidade. no aglutina a unanimidade dos estudiosos) e discutindo as Conforme visto, pela complexidade da sua natureza, o tema suas caractersticas em termos de altos custos fixos e de ganhos comporta mltiplos enfoques, exigindo que as anlises perpasde escala. Os autores ressaltam, ainda, o papel da mudana sem vrios domnios do conhecimento, como Economia, Ditecnolgica ao modificar os padres tcnicos que historicamente reito, Cincia Poltica e Administrao. amparavam os setores regulados, as formas de interveno Na seqncia, esta anlise privilegiar, em particular, o asgovernamental, e discutem os principais vetores crticos regupecto administrativo no que se refere estrutura e ao funcionalao: a crtica de Demsetz, a Teoria dos Mercados Contestmento das ARs federais. Em vista das limitaes intrnsecas veis e a Teoria da Captura. A anlise de Vinhaes (1999) tamaos trabalhos desta natureza, o estudo tem o seu foco dirigido bm combina aspectos de polticas pblicas com a abordagem para quatro elementos da arquitetura das ARs que se acredita econmica da regulao. A autora inicia observando que tm possam vir a contribuir para melhorar a qualidade da gesto ocorrido freqentes confuses conceituais, a exemplo do empblica: a natureza jurdica das novas entidades; a designao prego, sem distino, das expresses regulao e regulamentae a atuao do corpo diretivo; a questo oramentria; e a poso, bem como dos seus correlatos re-regulamentao e sibilidade de as ARs adquirirem a condio de Agncias Exe(des)regulamentao, para expressar certas prticas governacutivas (AEs). mentais contemporneas. Finalmente, Vinhaes resgata, contrasta e esclarece os posicionamentos de diferentes autores sobre o 4.1. A natureza jurdica das agncias reguladoras tema, a exemplo dos representantes das escolas Francesa e Americana. Quanto natureza jurdica, todas as ARs integram a estruEnquanto Alves, B. (2000) discute a abertura e a regulao tura da Administrao Indireta na condio de autarquias sob do setor de petrleo e de gs natural no Brasil, e tem como regime especial e vinculadas a um ministrio supervisor. No foco a criao da Agncia Nacional do Petrleo (ANP), suas quadro 2 mostra-se o regime jurdico e as respectivas vinculaprincipais funes, desafios, obstculos e limites, e Cavalcanes Administrao Direta. te (1999) analisa o processo de privatizao do setor de telecoEnquanto Di Pietro (2000, p.354), para esclarecer sobre a municaes, Fachin (1998) e Pinheiro, Aguzzoli & Monteggia sua natureza constitutiva, conceitua a autarquia como uma pes(2000) centram a sua anlise exclusivamente na criao, nas caractersticas, nas dificuldades etc. da Agncia Estadual de Regulao dos SerQuadro 2 vios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), tendo os ltimos A Personalidade Jurdica das Agncias Reguladoras e o acrescentado as questes polticas s diMinistrio de Vinculao menses estudadas pelo primeiro, bem como os entendimentos que perpassam Lei Agncia Descrio do Artigo a escolha do corpo diretivo da agncia. Federal n Entre as anlises setoriais, cabe, igualANEEL 09.427/96 Art 1- ... autarquia sob regime especial vinculada ao MME mente, meno a de Filardi (2000), foANATEL 09.472/97 Art 8- ... submetida a regime autrquico especial vinculada ao MC calizada sobre o setor de energia eltrica ANP 09.478/97 Art 7- ... submetida a regime autrquico especial vinculada ao MME e tendo como objeto de estudo o caso da ANVISA 09.782/99 Art 3- ... autarquia sob regime especial vinculada ao MS Light Servios de Eletricidade. ANS 09.961/00 Art 1- ... autarquia sob regime especial vinculada ao MS Silva, Guimares & Souza (2001), ANA 09.984/00 Art 3- ... autarquia sob regime especial vinculada ao MMA aps entrevistarem onze representantes ANTT 10.233/01 Art 21- ... submetida ao regime autrquico especial vinculada ao MT distribudos entre o Poder Executivo FeANTAQ 10.233/01 Art 21- ... submetida ao regime autrquico especial vinculada ao MT deral, o Tribunal de Contas da Unio e o Congresso Nacional, cujas atividades se Legenda: MME = Ministrio das Minas e Energia relacionam com os setores de energia elMC = Ministrio das Comunicaes trica e de telecomunicaes, concluem MS = Ministrio da Sade que: o processo de privatizao dos seMMA = Ministrio do Meio Ambiente tores estudados foi realizado de forma MT = Ministrio dos Transportes

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soa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de auto-administrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei, Alves, F. (2000, p.44) esclarece a conceituao ao mostrar que diz a boa doutrina que o que posiciona a autarquia de regime especial so as regalias que a lei criadora lhe outorga, para o pleno desempenho de suas finalidades especficas. Com efeito, a ttulo de exemplo, o 2, do Art. 8, da Lei n 9.472/97 (BRASIL, 1997b), que criou a ANATEL, estabelece que a natureza autrquica especial conferida Agncia caracterizada por independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira. Redao anloga tm o nico do Art. 3 da Lei n 9.782/99 (BRASIL, 1999) que criou a ANVISA, o nico do Art. 1 da Lei n 9.961/00 (BRASIL, 2000a) que criou a ANS, bem como o 2 do Art. 21 da Lei n 10.233/01 (BRASIL, 2001a) que criou a ANTT e a ANTAQ. Contudo, afirmativas to explcitas no so encontradas na Lei n 9.427/96 (BRASIL, 1996) que criou a ANEEL, na Lei n 9.478/97 (BRASIL, 1997c) que criou a ANP, nem tampouco na Lei n 9.984/00 (BRASIL, 2000b) que criou a ANA. Assim, em que pese o fato de todas as ARs serem autarquias sob regime especial, permanecem, por iniciativa do proponente e endosso do legislador, a falta de homogeneidade e, portanto, a de clareza conceitual que at hoje envolvem a expresso. No obstante as razes etimolgicas de autarquia (auts = prprio + arquia = comando, governo, direo), a prtica configura uma situao que, se por um lado contraditria, por outro tambm lgica, pois, como acentua Alves, F. (2000, p.41), a faculdade de autogoverno de que desfruta a autarquia no a promove categoria de ente autenticamente autnomo, uma vez que deve observar as polticas e determinaes da entidade supervisora que lhe deu origem. J sobre a questo da autonomia, Ferreira Filho (2002, p.140) aponta ... que se trata de instituto anmalo (...) no fcil conciliar tudo isso com o Direito Constitucional e, sobretudo, com o Direito Administrativo brasileiro. Ademais, sem o amparo de fontes de recursos e oramentos prprios, reduzida a eficcia do estatuto da autonomia, sendo sabido que a posse da chave do cofre para a liberao financeira, em que pese existir autorizao oramentria (econmica), um dos mais eficazes mecanismos de controle na administrao, independentemente se a organizao pblica ou no. Alm desses aspectos, a possibilidade de demisso ad nutum dos dirigentes pblicos mais um elemento que condiciona e submete a gesto e os rumos da entidade autrquica aos desgnios da hierarquia supervisora. Cabe ressaltar que, nesse caso, se configura o problema oposto ao da autonomizao, qual seja, o da falta de autonomia. A referncia clssica o Banco Central do Brasil, latu sensu tambm uma AR, que, em que pese a sua condio de autarquia especial, alvo de freqentes pro-

postas que visam atribuir a ele maior autonomia em relao ao Governo ou, mais apropriadamente falando, ao Poder Executivo. Isso posto, no estaria o legislador, ao instituir as ARs como entidades autrquicas especiais, favorecendo as condies de reproduo dos mesmos erros do passado? primeira vista, a resposta no. Ciente dos desvios cometidos no passado, o legislador, ao atribuir s ARs tal personalidade, ao mesmo tempo que elevou ao limite o exerccio da autonomia, procurou cercar-se de instrumentos que, se no impedissem, pelo menos dificultassem a reproduo dos erros cometidos no passado. Contudo, uma anlise mais detalhada pode levar a outros entendimentos. Em defesa do argumentado, ser agora analisado o segundo elemento da arquitetura das ARs: a designao e a atuao do corpo diretivo. 4.2. A designao e a atuao do corpo diretivo das agncias reguladoras Ao contrrio do que se verificou no tpico anterior, a anlise comparada da legislao permite identificar mais pontos em comum do que divergncias no que tange designao e atuao do corpo diretivo das ARs, o que leva a crer que essa estruturao reflete uma estratgia deliberada do proponente, endossada pelo legislador, ainda que sejam constatadas variaes entre os respectivos textos legais. Em relao designao e atuao do corpo diretivo, regra geral (a ANA, por exemplo, apresenta excees), a legislao pertinente determina que: a nomeao dos dirigentes, de trs a cinco, feita pelo Presidente da Repblica, seja antecedida da prvia aprovao pelo Senado; os mandatrios, aps os quatros meses iniciais de gesto, tero assegurado a estabilidade durante o perodo (de trs a cinco anos) para o qual foram nomeados; os mandatos dos dirigentes da AR no so coincidentes, isto , iniciam e terminam em datas diferentes; a reconduo, quando permitida, limitada a um perodo de gesto; a Direo ser exercida em regime de colegiado. Quais as implicaes dessas caractersticas da arquitetura das ARs para a melhoria da qualidade da gesto interna e, por extenso, da prpria prestao do servio pblico que regula e fiscaliza? O quadro 3 apresenta e contrasta algumas expectativas formuladas a partir das caractersticas do desenho institucional no que se refere designao e atuao do corpo diretivo das Agncias Reguladoras. Desnecessrio enfatizar que as possibilidades enumeradas no quadro 3 no so condies intrnsecas ao desenho institucional, no se auto-impem, necessitando, antes, de atitudes e comportamentos dos seus dirigentes. Assim, para que seja criada a memria tcnica institucional, to ou mais importante do

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Quadro 3 Expectativas Acerca do Funcionamento das Agncias Reguladoras a Partir dos seus Elementos Estruturais
Elementos Positivas Forma de nomeao dos dirigentes Reduo do voluntarismo da hierarquia superior. Estmulo negociao e busca do consenso entre os Poderes. Tendncia a prevalecer, na escolha dos dirigentes, o critrio tcnico sobre o poltico e o doutrinrio. Possibilidade de reduo de divergncias quando do encaminhamento de proposies da AR para a apreciao do Congresso. Maior capacitao e construo da memria tcnica institucional. Melhores condies para a continuidade das aes e planejamento de longo prazo. Reduo do poder de coao da hierarquia sobre os dirigentes da AR. Maior distanciamento das crises polticas e de natureza conjuntural. Renovao controlada (arejamento institucional). Continuidade de gesto. Ponte entre governos. Renovao continuada da gesto. Rompimento da inrcia interna. Reduo da possibilidade de captura. Reduo da possibilidade de captura do dirigente. Decises consideradas a partir de mltiplos enfoques. Maior transparncia. Expectativas Resultantes do Desenho Institucional Negativas Possibilidades de impasses, imobilismo e eventual acefalia institucional. Dependncia da agenda poltica (prioridades de pauta, eleies, barganhas etc.).

Estabilidade

Tendncia manuteno da inrcia, independentemente se boa ou ruim, isto , se convergente ou no com o interesse pblico. Possibilidade de afluncia do corporativismo. Risco de endogenia. Eventual desestmulo inovao e melhoria continuada.

Mandatos nocoincidentes Reconduo limitada Direo colegiada

Reduo temporria e cclica do ritmo (produtividade) dos trabalhos. Eventual perda de lideranas fortes e significativas para a Agncia. Eventuais impasses diante de decises relevantes. Vazamento acerca das divises internas, com possibilidade de fragilizar a atuao da AR.

que a inteno do legislador a vontade dos dirigentes e o emprego de ferramentas de gesto, como o trabalho em equipe, o rodzio funcional, a transparncia nas informaes etc., que conduzam ao fim pretendido; da mesma forma, o estatuto da estabilidade perde significado diante da possibilidade de renncia que, embora apresentada como motivada por questes pessoais, pode encobrir compromissos no explicitados, quando no enfaticamente negados, envolvendo as coligaes partidrias. Na figura da pgina seguinte toma-se como exemplo o caso da ANATEL para destacar o efeito resultante da combinao entre a estabilidade e a no-coincidncia dos mandatos dos dirigentes. A ilustrao chama a ateno para o fato de que a maioria dos dirigentes da AR trabalhar sob a orientao de polticas pblicas formuladas por dois governos, atuando, assim, como elo de integrao, desenvolvimento, implementao e, por conseqncia, de melhoria dos respectivos Planos Plurianuais

(PPAs), que so os documentos de maior hierarquia legal e aglutinadores das iniciativas governamentais. Sem dvida, a coordenao interna, bem como a externa, com os demais atores (governos estaduais, concessionrios, entre outros), ficam tambm fortalecidas. Se os olhares se voltarem para a possibilidade de a cada eleio serem alteradas as bancadas no Congresso, a estabilidade do corpo diretivo e a no-coincidncia de mandatos podem ser vistas como instrumentos de suavizao das transies polticas. Essa situao, se no elimina, pelo menos reduz os impactos negativos, a exemplo do imobilismo, da descontinuidade e do realinhamento doutrinrio muitas vezes identificado na raiz das mudanas nas prioridades, bem como nos procedimentos internos das instituies, entre outros aspectos que h muito caracterizam a gesto pblica brasileira. Cabe esclarecer que a crtica reorientao doutrinria no traz, em si, um juzo de valor absoluto. Antes, justifica-se pelas dificuldades que, observa-se, emergem das condies de governa-

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Mandatos Presidenciais

Plano Plurianual (PPA)

Mandatos dos Dirigentes da AR

Os Perodos de Mandatos e o PPA

bilidade e governana no Brasil, resultado de um sistema presidencialista com mltiplos partidos polticos, o que torna instvel a base de sustentao governamental e obriga a freqentes barganhas e realinhamentos, bem como a existncia de uma legislao partidria que no obriga fidelidade e tampouco penaliza os partidos polticos com a perda da representao em decorrncia das infraes cometidas pelos seus filiados. Essas caractersticas, entre outras, algumas com elementos regionais, outras eivadas de casusmos, outras ainda s entendidas enquanto partes de um processo histrico, no raro conspiram para reduzir a eficcia e a efetividade de qualquer arquitetura institucional planejada para atingir as finalidades ltimas do Estado (BAQUERO, 1995; TAVARES, 1998; ARAJO, V., 2002). Finalmente, a anlise volta-se para a questo dos recursos financeiros que tornam possvel s ARs executar as atribuies que lhes so imputadas. 4.3. A questo oramentria Conforme j mencionado, um dos principais obstculos efetiva autonomia das autarquias a ausncia de uma fonte de recursos da qual seus dirigentes possam lanar mo para o pleno desempenho institucional. Como essa questo foi tratada no mbito das ARs? No caso da ANEEL, o tema considerado no Captulo II da Lei n 9.427/96 que a instituiu(*) (BRASIL, 1996). Entre outras fontes, como doaes, convnios, rendimentos de operaes financeiras, recursos ordinrios do Tesouro Nacional, consignados no Oramento Fiscal da Unio, merece ser destacada a Taxa de Fiscalizao de Servios de Energia Eltrica recolhida diretamente Agncia. A Lei n 9.472/97 criadora da ANATEL (BRASIL, 1997b) tratou do assunto no Ttulo V Das Receitas, ficando estabelecido que o produto da arrecadao das taxas de fiscalizao de instalao e de funcionamento ser destinado ao Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (FISTEL), em parte aplicado para o atendimento de outras despesas correntes e de capital por ela [a Agncia] realizadas no exerccio de sua competncia (Art. 51). O custeio das atividades da ANP (Lei n 9.478/97 BRASIL, 1997c) ser financiado com os recursos recebidos em pagamento pela ocupao ou reteno de rea (Art. 45). O Captulo V Do Patrimnio e Receitas, da Lei n 9.782/99 que criou a ANVISA (BRASIL, 1999), define que, entre outras fontes, cabem Agncia os recursos oriundos da Taxa de Fiscalizao de Vigilncia Sanitria, recolhida em conta bancria a ela vinculada. Ao criar a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) (Lei n 9.961/00 BRASIL, 2000a), o legislador instituiu tambm a Taxa de Sade Suplementar cujo fato gerador o exerccio, pela ANS, do poder de polcia que lhe legalmente atribudo (Art. 18). Finalmente, o Art. 21 da Lei n 9.984/00 (BRASIL, 2000b) que criou a Agncia Nacional de guas (ANA) estabelece que as receitas provenientes

* O leitor mais atento observar que ora utilizado o verbo criar, ora o verbo instituir, para expressar o surgimento das Agncias Reguladoras. Ainda que regra geral possam ser utilizados como sinnimos, na dinmica do setor pblico freqente corresponderem a dois momentos: primeiro, o da efetiva criao da entidade que se d por ocasio da promulgao da Lei que lhe d origem; e segundo, o da sua instituio, que ocorre quando a entidade dotada da estrutura e dos recursos necessrios e indispensveis para dar, efetivamente, incio s suas atividades, em geral por ato formalizado por um Decreto da autoridade competente. Tendo firmado esse entendimento, vale dizer que nem todas as Agncias criadas foram, de fato, institudas. Contudo, conforme pode ser observado nas Referncias Bibliogrficas, o prprio legislador no observou a boa norma, padronizando os procedimentos, pelo que neste documento, para se manter fiel aos textos legais citados, tambm se alterna a utilizao dos verbos criar e instituir como se fossem sinnimos.

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da cobrana pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio sero mantidas disposio da ANA, na Conta nica do Tesouro Nacional, enquanto no forem destinadas para as respectivas programaes. Tem-se, pois, que a ANEEL, a ANATEL, a ANP, a ANS, a ANVISA, assim como a ANA, renem as condies sine qua non para serem caracterizadas como autarquias sob regime especial por terem estabilidade do corpo diretivo e recursos especficos que no podem ser deslocados para aplicao em outra atividade estatal. Contudo, mesmo nesse grupo, h diferenas que podem refletir-se na eficincia, na eficcia e na efetividade da gesto, como o caso, por exemplo, da Taxa de Fiscalizao de Servios de Energia Eltrica que recolhida diretamente ANEEL (Art. 13), enquanto os da ANP ficam depositados na Conta nica do Tesouro Nacional at serem transferidos para as respectivas programaes ( 2 do Art. 45). E quais so os procedimentos relativos ANTT e ANTAQ? Sobre esse aspecto a Lei Federal n 10.233/01 (BRASIL, 2001a) omissa, subentendendo-se que os recolhimentos sero Conta nica do Tesouro e, posteriormente, transferidos para as respectivas Agncias. Tais circunstncias induzem ao estabelecimento de uma hierarquia baseada nos graus de liberdade das autarquias; as mais autnomas seriam a ANATEL, a ANVISA e a ANS; em um segundo plano situam-se a ANTT e a ANTAQ e, por fim, a ANEEL, seguida da ANP e da ANA; ratificando o que afirma, em tese, Arajo, E. (2002, p. 45): no entanto, essa autonomia (...) mesmo que tratemos dos campos gerencial, oramentrio e financeiro na Carta referidos, bastante relativa. Assim, tomando-se o passado como exemplo, os dirigentes de algumas ARs tm, pelo menos em tese, os seus raios de atuao mais limitados, seja porque no dispem da chave do cofre, seja porque a lei no explicita e, portanto, no autoriza o efetivo e pleno exerccio da condio de autarquia sob regime especial. Verifica-se, ainda, que se h um modelo bsico de configurao das ARs, h tambm variaes de fundo que se admite tero impacto na qualidade da gesto, no autorizando, portanto, a generalizao de expectativas, sejam otimistas, sejam pessimistas. Ainda no mbito das ARs, h uma que merece ateno especial e destacada por causa das circunstncias distintas que deram origem sua forma de funcionamento: a Agncia Nacional do Cinema (ANCINE). Criada em 06 de setembro de 2001 (Medida Provisria n 2.228-1 BRASIL, 2001b), a ANCINE tambm uma AR e, em vrios dos aspectos aqui considerados, semelhante s demais Agncias: uma autarquia especial e vinculada a um Ministrio, o de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; sua Direo colegiada, sendo os membros escolhidos pelo Presidente e, aps a aprovao do Senado, por ele nomeados; e possui, alm das dotaes consignadas no Oramento Geral da Unio, fontes prprias, a exemplo da Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacio-

nal, da, tambm, a sua condio de autnoma administrativa e financeiramente. Por outro lado, h tambm grandes diferenas: o quadro de referncia para o surgimento da ANCINE diverso do que deu origem s demais Agncias; enquanto as primeiras, conforme visto, surgiram no curso da privatizao das provedoras de servios pblicos at ento sob o monoplio do Estado, a ltima sob todos os aspectos mantm-se distncia desse contexto. Portanto, luz das justificativas enumeradas, no haveria razo de ser dessa Agncia que, no obstante, tambm denominada de reguladora; a criao da ANCINE no ocorreu pela via de uma lei, mas por uma Medida Provisria (MP), a de n 2.228-1, de 06/09/ 2001 (BRASIL, 2001b), portanto, por um ato especfico do Poder Executivo em termos de uma poltica de governo, traduzindo, mais especificamente, uma opo de fomento setorial. Chama a ateno, por exemplo, que enquanto nas leis que deram origem s demais ARs as expresses regular e regulao alternam-se enquanto competncia primeira da entidade criada, no caso da ANCINE, de acordo com o Art. 5 da MP, trata-se de um rgo de fomento, regulao e fiscalizao da indstria.... Coerentemente, na seqncia, todos os incisos do Art. 6 iniciam com verbos que acentuam a caracterstica de fomento da Agncia, a exemplo de promover, aumentar, estimular, garantir, para somente no Art. 7 ser feita meno funo regulatria da Agncia: aplicar e regular; o corpo diretivo no possui a estabilidade conferida s suas congneres, e tampouco h a previso, porque desnecessrio, por razes que adiante ficaro mais claras, de a Agncia firmar Contrato de Gesto, adquirindo, tambm, a condio de Agncia Executiva. O caso da ANCINE ilustrativo de outras iniciativas em andamento e que tm por objetivo a criao de novas Agncias Reguladoras com atuao nacional: a de Fiscalizao das Instituies Financeiras, a Postal, a Espacial Brasileira e a de Aviao Civil (ANAC). Trata-se aqui, na viso dos autores, do uso equivocado de uma expresso Agncia de Regulao Nacional , que s vem a contribuir para a falta de clareza conceitual j mencionada, posto que tanto as condies de contorno quanto a finalidade precpua dessas agncias no so a regulao, mas o fomento. Da, melhor seria se fossem denominadas de Agncias de Desenvolvimento Setorial, anlogas s de Desenvolvimento Regional que, a exemplo da ANCINE, tambm foram criadas por Medidas Provisrias. Observa-se que mais relevantes do que a denominao de Agncias Reguladoras so as caractersticas reunidas por essas entidades, algumas aqui sequer mencionadas, mas que configuram um todo consistente com as diretrizes firmadas no Projeto de Reforma do Estado, a saber, entre outras, a flexibilizao das relaes contratuais com o quadro de pessoal (os novos contratos so firmados sob o regime da CLT) e a criao de fontes de recur-

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sos que, por serem especficas e vinculadas, a exemplo das taxas e dos Fundos, no so de pronto transferidas para os estados e municpios, circunstncia s verificada em resposta a editais, aps a elaborao de projetos e a assinatura de convnios e contratos. Finalmente, na seqncia, so tecidas consideraes sobre o ltimo tpico deste estudo: a condio de Agncia Executiva. 5. AS AGNCIAS EXECUTIVAS O Projeto Agncias Executivas (AEs) tem seu escopo definido pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995a) que estabelece e distingue as duas funes primordiais do Estado: formular e avaliar diretrizes e polticas pblicas; e implementar as polticas formuladas. Se primordiais, a execuo das aes correspondentes deve ser exclusiva do aparelho do Estado, no podendo ser delegada. Entre essas funes se encontram a arrecadao de impostos, segurana pblica, regulamentao e regulao de mercados e fiscalizao do cumprimento de determinaes legais (BRASIL, 1997a, p.8), estando, portanto, inclusas no rol das atividades exclusivas de Estado as competncias das ARs. A denominao Agncia Executiva uma qualificao a ser concedida, por decreto presidencial especfico, a autarquias e fundaes pblicas, responsveis por atividades e servios exclusivos do Estado (BRASIL, 1997a, p.7). A Lei Federal n 9.649/98 (BRASIL, 1998b) estabelece no seu Art. 51 os requisitos para que as fundaes e autarquias recebam a qualificao de Agncia Especial. Para isso, elas precisam: I ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento; II ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio supervisor. 2 O Poder Executivo editar medidas de organizao administrativa especficas para as Agncias Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gesto, bem como a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gesto. Posteriormente, dois outros documentos regulamentaram o funcionamento das Agncias Executivas no mbito federal: o Decreto n 2.487/98 (BRASIL, 1998c) e o Decreto n 2.488/ 98 (BRASIL, 1998d). Como visto, o que se destaca na legislao referente s Agncias Executivas a obrigatoriedade de haver um Contrato de Gesto em vigor. Contudo, o que vem a ser um Contrato de Gesto? Andr (1999, p.43) define o Contrato de Gesto (CG) como ... um instrumento de compromisso administrativo interno ao Estado, firmado entre o poder executivo e a diretoria de instituies de direito pblico e empresas estatais. Esse compro-

misso com uma administrao pblica por objetivos orientada para a qualidade de servios e a eficincia das instituies que os produzem. A autora ressalta, todavia, que a aplicabilidade dos Contratos de Gesto vem sendo estendida tambm a instituies de direito privado. Alves, F. (2000, p.202-203), cuja anlise do CG focada sobre as Organizaes Sociais, esclarece que ele dever especificar o plano de trabalho, estipular as metas a serem atingidas, os respectivos prazos de execuo, e os critrios objetivos de avaliao de desempenho, inclusive mediante indicadores de qualidade e produtividade. Tambm Martins (2000) avalia o contexto e descreve o surgimento histrico dos CGs no mundo e no Brasil, analisando as causas, as vantagens e as desvantagens, bem como a experincia, ainda incipiente, da gesto pblica brasileira na utilizao dos Contratos de Gesto. Mesmo estando margem das inmeras questes e controvrsias que permeiam os Contratos de Gesto, conforme j analisado por Andr (1999), Alves, F. (2000) e Martins (2000), entre outros, deseja-se enfatizar que o CG o instrumento para a implementao do que veio a ser denominado de Modelo de Administrao Gerencial (BRASIL, 1997a, p.12) e caracterizado por decises e aes orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes e usurios da instituio, baseadas no planejamento permanente e executadas de forma descentralizada e transparente. Tem-se, agora, ento, as condies para estabelecer os vnculos que ligam as ARs s AEs. Conforme se depreende da legislao citada, toda AR, desde que preencha os pr-requisitos, dada a sua condio de autarquia, pode ser qualificada como AE; porm, nem toda AE uma AR. Assim, de acordo com o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (BRASIL, 1997a), a administrao pblica federal vem desenvolvendo, estando em diferentes estgios de implementao, Contratos de Gesto com as seguintes instituies: Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO), Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE) e Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). H, no entanto, pontos que precisam ser destacados, como o caso da existncia de artigos nas leis que criaram/instituram as Agncias Reguladoras que dispem sobre a possibilidade de essas virem a assinar Contratos de Gesto com o ministrio supervisor cujo descumprimento injustificado causa suficiente para a demisso do corpo diretivo. Ora, em que pese o rol dos aspectos positivos enumerados pelos seus defensores, os Contratos de Gesto, combinados clusula de demisso, revelam, tambm, uma condio (inteno) de possibilidade de intromisso na gesto interna das autarquias. Apesar de ser um contrato de adeso, o plano de reestruturao e as metas, entre outros elementos do CG, sero, sobremodo, definidos a partir das diretrizes e dos objetivos do ministrio

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supervisor, o que, no entendimento destes autores, compromete os graus de liberdade da gesto da equipe dirigente da autarquia. Se, por um lado, o mandato e a estabilidade dos dirigentes das AR atuam como uma blindagem protetora contra o assalto poltico aos cargos diretivos, to tpicos do nosso presidencialismo, por outro, impe tambm reconhecer que dificultam a unidade e a necessria coordenao que deve haver entre as entidades que atuam na rea objeto da ateno, em particular o ministrio supervisor e a agncia reguladora. Assim, se o Contrato de Gesto um instrumento de articulao, ele no deixa de ser, tambm, com as ressalvas que a situao requer, um instrumento de interveno. A questo, sem dvida, no escapa controvrsia, sendo mesmo polmica, conforme assinalam Teixeira, Camargo & Salomo (1999). Martins (2000, p.14), por exemplo, ao analisar essa situao, argumenta que: O ideal seria um regime contratual de gesto baseado na idia de waiver, na dispensa de cumprimento e obedincia a preceitos hierrquicos e normativos tendo em vista, como reciprocidade, o comprometimento bilateral, com finalidades e condies pr-estabelecidas. Do ponto de vista do direito administrativo, isto representa uma quebra inaceitvel de paradigmas na medida em que torna-se explcita a necessidade de se quebrar leis para se obter resultados, em vez de se fazer novas leis, que se burocratizam num emaranhado legal indissolvel. importante que no se perca de vista o fato de a AR ser, antes de tudo, uma instituio de Estado e, a exemplo de outras instituies do nosso presidencialismo ou, utilizando a expresso de Arajo, V. (2002), presidencialismo misto, j se observa, possui um comportamento pendular: por vezes alinhado

com as diretrizes do Executivo, e outras acentuando a sua independncia. Os objetivos que levam o Executivo (ministrio supervisor) a assinar um CG, alando a AR tambm condio de Executiva, j foram evidenciados. E a Agncia Reguladora? Que interesses a motivariam a perder, na avaliao destes autores, determinados graus de liberdade de gesto? A resposta, de acordo com o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE BRASIL, 1998a, p.26), estaria na obteno de maior autonomia, sobretudo no que tange gesto dos recursos colocados disposio das instituies, em relao a trs reas: (1) oramento e finanas; (2) gesto de recursos humanos; e, (3) servios gerais e contratao de bens e servios; tese que estes autores, a exemplo de Arajo, E. (2002), contestam. No obstante, de se reconhecer que a partir da publicao da Lei n 9.648/98 (BRASIL, 1998b) a hiptese de dispensa de licitao, tratada no Art. 24 da Lei n 8.666/93 (BRASIL, 1993), no caso das autarquias e fundaes qualificadas como Agncias Executivas, mais elstica. Finalmente, observa-se que no h uniformizao no modelo de AR/AE utilizado pela administrao pblica brasileira, como consta no quadro 4. Como se v, h multiplicidade de aspectos, nem sempre convergentes, que caracterizam, bem como distinguem, as estruturas e o funcionamento da administrao pblica brasileira, no caso em tela, no mbito do Executivo Federal. Nesse contexto, as nicas afirmativas que no cabem so as generalizantes, pois essas sero, necessariamente, simplificadoras da realidade. Se, por um lado, contar com estruturas distintas e especficas para tratar de problemas tambm distintos e especficos se apresenta como a situao ideal para o gestor, que ganha em flexibilidade, por outro, a falta de padronizao tende a favorecer a emergncia do caos conceitual, institucional e operacional, tornando-se mais difceis, medida que se sobe a hie-

Quadro 4 Alguns Elementos Estruturais das AR/AE

Trnsito dos Recursos Exclusivos Agncia Tem explcita, na lei instituidora, a forma de exerccio da autonomia Fonte exclusiva recolhida em conta prpria Fonte exclusiva recolhida Conta nica do Tesouro Nacional Traz explcita, na lei instituidora, a possibilidade de assinar Contrato de Gesto

ANEEL ANATEL ANP ANVISA ANS ANA ANTT ANTAQ

Nota:Todas as Agncias, alm dos recursos exclusivos, contam tambm com recursos do Tesouro Nacional, devendo, portanto, enfrentar a competio de outras prioridades.

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rarquia, as atividades de planejamento, coordenao e controle. Em ambientes assemelhados aumenta o risco da gesto, comprometendo a eficincia, a eficcia e a efetividade das polticas pblicas; por isso, sobreposies ou vcuos de competncias no so possibilidades remotas. Conforme visto, para ficar apenas em um exemplo, no h, hoje, sentido prtico na expresso administrao indireta, tamanha a diversidade das entidades que abrange, ainda que se restrinja, sucessivamente, o subconjunto de anlise, considerando as autarquias, ou at mesmo o das autarquias especiais. 6. CONSIDERAES FINAIS Neste trabalho, teve-se por objetivo discutir alguns elementos que definem o desenho bsico de uma das novas entidades que compem a estrutura da administrao pblica brasileira: as Agncias Reguladoras. O fato de as Agncias at agora institudas no mbito federal serem dotadas de direitos e deveres atribudos s autarquias sob regime especial sugere, primeira vista, um novo modelo institucional, um padro estrutural que autorizaria consideraes quanto s possibilidades e aos alcances da ao gerencial. Entretanto, conforme demonstrado, so mltiplas as estruturas abrigadas sob a denominao genrica de autarquia sob regime especial, impedindo qualquer tentativa de inferncia generalizada quanto eficincia, eficcia e efetividade das ARs a partir dos elementos da arquitetura. Ademais, conforme trazido evidncia, a denominao de Agn-

cia Reguladora encobre competncias tpicas de Agncias de Desenvolvimento, a exemplo das atividades de fomento. At que ponto a estabilidade dos dirigentes, a consignao de uma fonte exclusiva e do acesso direto aos recursos asseguram, de fato, autonomia s Agncias Reguladoras? Essa uma questo ainda em aberto, cuja resposta sair da agenda das pesquisas que o tema, novo na administrao pblica brasileira, tem suscitado. Historicamente, o Executivo sempre identificou as autarquias, sob regime especial ou no, como entidades sempre prontas, pois de confiana eram os dirigentes, a operacionalizar as suas polticas. Se, por um lado, h indcios de que os tempos mudaram, acentuando o papel institucional das organizaes, por outro, a crise no setor eltrico brasileiro, a questo da determinao dos preos dos combustveis derivados do petrleo, assim como as primeiras iniciativas do Governo Lula na rea da regulao, expressas nas declaraes da Ministra das Minas e Energia, Dilma Rousseff, sugerem que o modelo, apesar de novo, em breve sofrer alteraes. A rigor, as supostamente novas estruturas configuradas no binmio AR/AE no so to novas assim; contudo, no tero um novo papel se mantidas as velhas atitudes: as dos dirigentes que, embora proclamem a descentralizao e a autonomia, operam no sentido oposto. No fossem pblicos os recursos e a importncia das Agncias na (re)configurao das estruturas industriais que definiro o ritmo e a qualidade dos desenvolvimentos regional e setorial, no se estaria aqui a levantar essas questes. u

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ABSTRACT RESUMEN

Administrative implications of the regulatory and executive agencies juridic nature Presented as a critical and analytical essay, this study brings forth to the debate the following question: Do the Regulatory Agencies (RAs) have the necessary independence and autonomy to exercise their activities with plenitude? A tentative answer comes from the analysis and discussion of their design elements (their juridical nature, the designation of their directors, the budgetary situation, and the Management Contracts) which the authors believe establish their condition as autarchies under special regime that identifies the existing Regulatory Agencies (RAs) acting at the national level. The study demonstrates that there are multiple designs under the generic caption autarchies under special regime, thus making it impossible to infer about the RAs efficiency, efficacy, and effectiveness, be it regarding the quality of their internal management, be it in relation to the external actions of these entities. The way of their Appointment and how the board of directors act, taking into account their stability and that their mandates do not overlap, may be seen as an effective instrument to make the political transitions less traumatic to the organization. On the other hand, when the budgetary aspects are put under the spot, it is shown that, among the RAs, there is no uniform pattern either concerning the origin of their moneys or the degrees of liberty for their use.

Uniterms: Brazilian public administration, autarchies under special regime, regulatory agencies, executive agencies.
Implicaciones administrativas de la naturaleza jurdica de las agencias reguladoras y ejecutivas Presentado como un ensayo crtico y analtico, este artculo trae al debate la siguiente cuestin: Las Agencias Reguladoras (ARs) poseen las necesarias independencia y autonoma para el pleno ejercicio de sus actividades? Un intento de respuesta surge a partir del anlisis y de la discusin de los elementos de la arquitectura (la naturaleza jurdica, la designacin y actuacin del cuerpo dirigente, la cuestin presupuestaria y los contratos de gestin) que los autores creen configurar la condicin de autarqua bajo rgimen especial que identifica las Agencias Reguladoras con actuacin en el mbito nacional. El estudio demuestra que son mltiples los diseos abrigados bajo la designacin genrica de autarqua bajo rgimen especial, impidiendo, as, cualquier tentativa de inferencia generalizada en cuanto a la eficiencia, a la eficacia y a la efectividad de las ARs, sea en cuanto a la calidad de la gestin interna, sea en lo que se refiere a la actuacin externa de esas entidades. Por un lado, la forma de designacin y de actuacin del equipo dirigente de las ARs, considerando su estabilidad y la no coincidencia de mandatos, puede ser vista como un instrumento efectivo de suavizacin de las transiciones polticas. Por otro lado, cuando el foco de atencin recae sobre la cuestin presupuestaria, se verifica que no hay entre las ARs un modelo uniforme tanto con respecto al origen como a los grados de libertad para utilizar sus recursos financieros.

Palabras clave: administracin pblica brasilea, autarquas bajo rgimen especial, Agencias Reguladoras, Agencias Ejecutivas.

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