As Centrais Sindicais

A PARTICIPAO
DAS CENTRAIS
SINDICAIS NO
MERCOSUL
(1991-2001)
KARINA LILIA PASQUARIELLO MARIANO
A PARTICIPAO DAS
CENTRAIS SINDICAIS NO
MERCOSUL
(1991-2001)
CONSELHO EDITORIAL ACADMICO
Responsvel pela publicao desta obra
Lucila Scavone
Leila de Menezes Stein
Jos Antonio Segatto
Elisngela de Jesus Santos
KARINA LILIA
PASQUARIELLO MARIANO
A PARTICIPAO DAS
CENTRAIS SINDICAIS NO
MERCOSUL
(1991-2001)
2011 Editora UNESP
Cultura Acadmica
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M286p
Mariano, Karina Lilia Pasquariello
A participao das centrais sindicais no Mercosul (1991-2001) /
Karina Lilia Pasquariello Mariano. - So Paulo : Cultura Acad-
mica, 2011.
192p.
Inclui bibliograa
ISBN 978-85-7983-219-2
1. MERCOSUL (Organizao). 2. Sindicatos - Amrica do Sul.
I. Ttulo.
11-8075. CDD: 331.88098
CDU: 331.105.44(8)

Este livro publicado pelo Programa de Publicaes Digitais da Pr-
-Reitoria de Ps-Graduao da Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho (UNESP)
Editora aliada:
SUMRIO
Apresentao 7
Introduo 11

1 Integrao regional: por que e para qu? 19
2 As centrais sindicais do Cone Sul 67
3 A participao das centrais sindicais no
Subgrupo de Trabalho 11 103
4 A interveno sindical a partir do SGT-10 145
5 Balano de uma dcada de participao
sindical no Mercosul 163
Referncias bibliogrfcas 177
APRESENTAO
Este livro uma verso ampliada, modifcada e atualizada de
minha dissertao de mestrado, Mercosul e sindicatos: a participao
das centrais sindicais no subgrupo 11, defendida junto ao Programa de
Ps-graduao em Cincia Poltica da Faculdade de Filosofa, Le-
tras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo.
Na ocasio deste trabalho de pesquisa, o processo de integrao
regional ainda estava em seu incio e as expectativas eram grandes
em relao aos seus desdobramentos. Foi nesse contexto promissor
que as centrais sindicais do Cone Sul decidiram participar de forma
ativa na criao do Mercosul.
Embora os processos de integrao regional sejam impulsiona-
dos pelos governos, seu sucesso depende do envolvimento da socie-
dade. Esse envolvimento pode ocorrer de muitas maneiras, sendo
uma delas a experincia do Subgrupo de Trabalho 10 (antigo Sub-
grupo de Trabalho 11) como no caso do Mercosul.
A escolha por acompanhar a atuao dos sindicalistas foi moti-
vada por dois fatos. Primeiro, esse grupo no foi contemplado pelo
Tratado de Assuno (1991), que no estipulou um espao para a
participao dos representantes sindicais na defnio da estrutura
institucional inicial do Mercosul. Em resposta a essa situao adver-
sa, as centrais sindicais do Cone Sul se mobilizaram e conseguiram
8 KARINA LILIA PASQUARIELLO MARIANO
fazer que os governos criassem o Subgrupo de Trabalho 11 (SGT-11)
para atender sua demanda por participao.
Outro elemento que pesou nessa escolha foi o fato de esses re-
presentantes sindicais apresentarem uma proposta de agenda alter-
nativa para as negociaes do Mercosul. A participao deles foi
estimulada desde o incio pela preocupao em impulsionar um pro-
jeto de integrao regional mais amplo, que fosse capaz de superar
os limites dos acordos comerciais e voltar-se para a superao dos
problemas sociais presentes na regio.
Este trabalho analisa a forma como as centrais sindicais dire-
cionaram, em certa medida, a agenda de discusso do Mercosul ao
longo do tempo, demonstrando os avanos obtidos e as particula-
ridades de sua atuao. Esta anlise contribui para entender como
so incorporados os interesses presentes na sociedade, por meio de
seus representantes, e quais so os mecanismos de participao e
de democratizao no processo de integrao no Cone Sul.
Diversas pessoas colaboraram na execuo desta pesquisa. Em
primeiro lugar, o professor doutor Jos lvaro Moiss, com sua ines-
timvel orientao, cuja participao contribuiu muito para a melho-
ria deste trabalho. No Cedec (Centro de Estudos de Cultura Con-
tempornea) tive, e ainda tenho, o privilgio e o prazer de fazer parte
da equipe de pesquisadores sobre relaes internacionais coordenada
pelo professor doutor Tullo Vigevani, o que foi fundamental para o
meu desenvolvimento como pesquisadora. Parte desta pesquisa con-
tou com o fnanciamento do CNPq (Conselho Nacional de Desenvol-
vimento Cientfco e Tecnolgico), que concedeu a bolsa de mestrado
que possibilitou a elaborao de minha dissertao. No posso deixar
de agradecer a contribuio de meu marido, Marcelo Passini Maria-
no, nas observaes sobre meu texto e nas interminveis discusses
sobre integrao que compartilhamos nas ltimas duas dcadas.
As contribuies recebidas dessas vrias infuncias ao longo do
meu mestrado permitiram-me realizar um trabalho que, em 1997,
recebeu da Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em
Cincias Sociais (Anpocs) a Meno Honrosa de Dissertao de Mes-
trado (defendida em 1996).
A PARTICIPAO DAS CENTRAIS SINDICAIS NO MERCOSUL 9
Compartilho agora uma verso revista e atualizada desse tra-
balho, com a qual espero contribuir na discusso sobre a impor-
tncia da atuao de atores sociais nos processos de integrao re-
gional, para que estes possam ir alm das meras trocas comerciais
e signifcar uma melhora real na qualidade de vida das sociedades
envolvidas.
INTRODUO
O Mercosul (Mercado Comum do Cone Sul) uma proposta
para a criao de um mercado comum entre Argentina, Brasil, Para-
guai e Uruguai. Ele resultou da maior aproximao entre Argentina
e Brasil a partir de 1985. Nessa poca, os dois pases se encontravam
em situao muito similar, pois ambos estavam se redemocratizando
aps um perodo de regimes autoritrios e sofriam os impactos das
novas tendncias da economia internacional, que realimentavam os
desequilbrios macroeconmicos internos.
Visando melhorar sua insero no mercado internacional, essas
naes viram a integrao regional como uma boa alternativa, prin-
cipalmente porque a experincia europeia demonstrava-se bem-
-sucedida. Muito embora o Mercosul no seja uma reproduo da
Comunidade Europeia (atual Unio Europeia), pois os governos e os
pases envolvidos possuem caractersticas e interesses prprios, esta
ltima serviu de exemplo para o desenvolvimento e balizamento do
primeiro.
preciso, contudo, ter em mente que enquanto na Europa o
processo de integrao se iniciou como uma forma de consolidao
da paz e de reconstruo das economias no ps-guerra, no Cone Sul
o processo foi impulsionado pelas necessidades econmicas em um
contexto de globalizao e pela preocupao com a manuteno da
democracia.
O fator tempo outro aspecto que diferencia o Mercosul da
Unio Europeia, pois enquanto esta se desenvolveu ao longo de d-
cadas e de acordo com os interesses de seus membros, o Mercosul ti-
nha por necessidade bsica acelerar o processo de adaptao ao novo
cenrio internacional, marcado por forte competio econmica e no-
vas formas de produo, alm do fenmeno da globalizao.
Nessa nova conjuntura internacional, os pases tentaram con-
solidar sua participao no comrcio mundial por meio dos benef-
cios resultantes dos mercados regionais. Essa foi a estratgia seguida
pelos quatro pases do Cone Sul, com vistas a criar um mercado
comum semelhante ao que fez a Amrica do Norte, onde Estados
Unidos, Canad e Mxico buscaram melhorar sua efcincia produ-
tiva aumentando as economias de escala, com maior participao na
produo regional e consequente diminuio nos custos de insumos,
para obter mais competitividade internacional (Vega, 1992).
Realizar uma integrao regional afgurou-se, portanto, como
uma das formas de reduzir os custos excessivos da adequao
competitividade e produtividade mundial, mediante uma comple-
mentao entre os setores produtivos dessas economias. Pensava-se,
principalmente, nos benefcios do investimento conjunto na rea de
pesquisa tecnolgica.
At o momento, o Mercosul serviu como instrumento de forta-
lecimento nas negociaes internacionais para os pases que o inte-
gram e de incremento no comrcio intrarregional. Para o Brasil em
particular, representou voltar-se para o mercado latino-americano,
que em pouco tempo se tornou importante para as exportaes na-
cionais, principalmente por ter sido um mercado pouco explorado
historicamente. O aumento das exportaes brasileiras para a regio
uma demonstrao dessa afrmao, uma vez que se tornou o prin-
cipal parceiro comercial de alguns pases.
A anlise desses processos de integrao econmica regional
pode ser realizada sob vrios ngulos. Pode-se analisar a estrutura
institucional da integrao, o seu processo de tomada de deciso,
entre outras abordagens. Aqui optamos pela anlise da participao
das centrais sindicais.
A preocupao neste livro voltou-se, por conseguinte, para
a identifcao dos contedos das estratgias de interveno das
centrais sindicais e suas motivaes, na tentativa de entender os me-
canismos que permitiram a esses atores nacionais participar do pro-
cesso de negociao do Mercosul.
As centrais sindicais so atores nacionais por excelncia, e cujo
marco jurdico-institucional corresponde, tradicionalmente, s
fronteiras nacionais. Normalmente no participam das negociaes
internacionais promovidas pela diplomacia nacional, porque o seu
referencial de discusso est mais adequado ao contexto interno e
no tem relao direta ou natural com as temticas discutidas na es-
fera internacional.
O Mercosul representa uma mudana nesse aspecto porque
criou um mbito de participao para o setor sindical, apesar de no
o ter incorporado desde o incio. A negociao transnacional no fa-
zia parte da agenda interna tradicional do movimento sindical, o que
exigiu das centrais sindicais uma adaptao lgica da cooperao e
da integrao regional.
Essa adequao sindical ao processo de integrao no foi au-
tomtica e dependeu da capacidade de cada central de ajustar-se s
realidades e necessidades embutidas nessa nova esfera de partici-
pao, pois a lgica de negociao no Mercosul diferente da que
existe nas relaes entre os sindicatos e os governos sobre os assun-
tos domsticos.
A anlise dessa participao sindical est concentrada no Sub-
grupo de Trabalho 11
1
do Mercosul (SGT-11), que trata especi-
fcamente das relaes de trabalho. A determinao desse recorte
justifcvel, uma vez que, antes da criao do SGT-11, as cen-
trais sindicais no participavam da institucionalidade do bloco, e
tambm porque nos demais subgrupos o movimento sindical no
ofcialmente reconhecido como negociador, apesar de poder par-
ticipar como ouvinte.
1 Aps o Protocolo de Ouro Preto, de 1994, o Subgrupo de Trabalho 11 passou a ser
denominado Subgrupo de Trabalho 10 (SGT-10).
Esta anlise se concentra principalmente no chamado perodo
de transio do Mercosul, iniciado em 1991 e que durou at 31 de
dezembro de 1994, e nos seus desdobramentos at o fnal de 2001.
O texto, de modo geral, centra sua ateno na CUT (Central
nica dos Trabalhadores) brasileira e na CGT (Confederacin
General del Trabajo) argentina, uma vez que essas centrais foram,
dentro do movimento sindical no perodo analisado, os atores mais
ativos no Mercosul. As demais centrais sindicais contempladas na
anlise tiveram um papel secundrio.
A anlise, por conseguinte, expe as motivaes e as propostas
do sindicalismo do Cone Sul durante a primeira dcada da integra-
o, mediante a comparao das atuaes das diferentes centrais
sindicais envolvidas no Mercosul, e apresentando a lgica das dis-
paridades existentes.
Julgo que a motivao inicial de todos os grupos sociais que op-
taram por discutir e tomar parte nas negociaes do Mercosul foi a
percepo de que seria mais prejudicial a no participao do que
participar, mesmo sem possuir real poder de deciso. Isso signifca
que as centrais sindicais optaram por uma estratgia poltica bsica
de incorporar-se ao processo integracionista e reivindicar maior par-
ticipao nas negociaes do Mercosul, apesar de ainda no serem
claros os efeitos da integrao sobre elas mesmas.
Desse modo, buscaram abrir espao dentro do processo decis-
rio sem antes defnir com preciso seus objetivos e interesses, tam-
pouco o papel que desejavam e poderiam ter no mbito da integra-
o regional.
Essa deciso poltica do movimento sindical foi estimulada pelo
processo de democratizao contemporneo integrao regional,
que proporcionou melhores canais de reivindicao e tornou os ato-
res no governamentais em elementos importantes nas negociaes
polticas no mbito nacional.
O espao de participao, no entanto, no determina a capa-
cidade de atuao dos atores no governamentais dentro do proces-
so, pois o grau de infuncia de um membro dentro de uma negocia-
o tende a ser proporcional sua mobilizao interna. Neste caso,
por exemplo, o grau de mobilizao interna da CUT em relao
sua atuao no Mercosul pode ser considerado diretamente propor-
cional sua preocupao com o processo.
Pressupus que o fato de as centrais no possurem, naquele mo-
mento, uma percepo clara sobre o signifcado do Mercosul era um
elemento inibidor de sua mobilizao, porque difcultava a visualiza-
o dos possveis ganhos. Diante desse panorama incerto, a escolha
do movimento sindical voltou-se na direo de seguir os parmetros
aplicados nas suas negociaes no plano nacional: garantir sua capa-
cidade negociadora por meio da obteno de espaos cada vez mais
amplos para canalizar suas demandas.
Seguindo esse raciocnio, a hiptese central desta anlise foi a
de que a ao sindical no Mercosul teria um carter fortemente rea-
tivo, o que implica que sua atuao se ligaria ao Estado, porquanto
no se fundamentaria em uma estratgia propositiva prpria ante
os impactos da integrao. As centrais sindicais no participariam
do Mercosul por tal medida ser parte de sua estratgia poltica com
vistas a atingir determinados objetivos, mas sim porque os Estados
haviam tomado uma deciso que exigia respostas da sociedade.
A iniciativa de integrao econmica dos governos dos quatro
pases desencadeou uma reao no sindicalismo da regio, que se viu
atropelado por um processo do qual no fazia parte e que at ento
no lhe despertara interesse. No podemos esquecer que a maior
aproximao e cooperao entre esses Estados teve incio anos antes
da assinatura do Tratado de Assuno.
Em vista disso, as centrais sindicais reivindicaram um espao
de interveno nas negociaes do Mercosul, baseando seu pedido
na necessidade de participao dos atores sociais, enfatizando que o
processo, da forma como estava sendo desenvolvido, era antidemo-
crtico e exclua a sociedade.
Contudo, essa reivindicao sindical estava distante de uma
proposta capaz de infuenciar as negociaes. A atuao e a estrat-
gia do sindicalismo pautaram-se na prpria ao do Estado, ou seja,
as decises tomadas pelos governos foram os parmetros usados pe-
las centrais para defnir suas opes e polticas.
A partir dessa hiptese bsica, outras questes foram analisa-
das no decorrer do livro, tais como: se a motivao central para a
participao sindical foi realmente a iniciativa do Estado, como esta
afetou internamente as centrais sindicais? Em que medida participar
do processo acabou se convertendo em uma reavaliao da forma de
participao, inclusive no que tange s suas prprias reivindicaes
e propostas?
A pesquisa verifcou que as centrais acabaram, ao longo do tem-
po, defnindo uma estratgia de participao, mesmo que a partir da
ao do Estado, porque foram foradas pela prpria necessidade de
responder ao processo decisrio estatal. Isso correspondeu ao supos-
to de que a interao nas negociaes da integrao gera demandas e
permite uma melhor avaliao do fenmeno.
Tal constatao gerou a necessidade de analisar qual foi o grau
de compreenso das centrais sindicais durante o perodo de transi-
o inerente ao processo de formao do Mercosul, tendo em vista
que, no primeiro momento, graas sua ao reativa, aparentemente
no existiu uma defnio clara sobre o que elas buscavam dentro do
Mercosul, tampouco de como deveriam participar para se tornarem
atores mais efetivos.
O passo seguinte desta anlise foi entender onde estava centrada
a mudana e se ela rompia com a vinculao dos sindicatos ao gover-
no. Se o rompimento existisse, a hiptese central teria sido recusada,
porm, confrmar-se-ia se, apesar das alteraes, a permanncia do
Estado como o eixo da formulao estratgica sindical.
Para entender a participao sindical, confrmando ou no as hi-
pteses aqui levantadas, optei por dividir a anlise em duas partes:
na primeira, apresento os elementos necessrios compreenso do
tema e os pressupostos tericos utilizados que, neste caso, basea-
ram-se na teoria intergovernamentalista liberal, juntamente com os
aspectos histricos da prpria formao do Mercosul (captulo 1),
e a caracterizao das centrais sindicais que dele participaram (ca-
ptulo 2).
Essa caracterizao, como tambm as informaes histricas,
situa o problema no seu contexto nacional e regional, uma vez que
importante para a anlise o conhecimento da situao das centrais
sindicais dentro de suas esferas nacionais e das motivaes que leva-
ram os Estados a optar pela participao num processo de integrao
econmica.
A segunda parte do estudo concentrou-se especifcamente na
atuao sindical dentro do Mercosul e na verifcao das hipteses.
Isso foi feito mediante a anlise dos posicionamentos das centrais ao
longo da integrao e de como foram defnidos, ou seja, se a partir de
interesses internos ao movimento sindical e fundamen tados numa
viso de longo prazo ou se reativos e seguindo a atuao do Estado.
1
INTEGRAO REGIONAL:
POR QUE E PARA QU?
Para fornecer um quadro adequado ao entendimento do tema
deste livro, seja qual for a interveno do movimento sindical no
Mercosul e a prpria lgica da integrao regional, necessrio
compreender o processo de integrao regional, levando em conta o
contexto no qual se desenvolveu.
Como primeiro passo desta anlise, preciso esclarecer que
existem vrias formas de integrao regional e que cada uma delas
possui caractersticas e implicaes especfcas. De modo geral, po-
de-se considerar a integrao regional como uma forma de institui-
o multilateral que visa cooperao entre seus membros.
As instituies multilaterais servem para promover a coopera-
o entre os governos (elemento essencial para a ao efetiva sobre
problemas supranacionais), a fm de melhorar a capacidade que cada
um deles tem de lidar com um conjunto de problemas que indivi-
dualmente no conseguiriam solucionar. Tais instituies estabele-
cem normas e criam estruturas no seio das quais acordos entre go-
vernos podem ser concretizados. Alm disso, facilitam a cooperao
entre um grande nmero de Estados mais fracos e ajudam na adoo
descentralizada de regras, estabelecendo padres de desempenho
que os Estados podem supervisionar.
Quando funcionam satisfatoriamente, elas podem favorecer a
cooperao ao reduzir o grau de incerteza do ator em relao ao com-
portamento dos outros e oferecer mltiplas estruturas, no interior
das quais acordos mutuamente vantajosos podem ser negociados.
Seguindo a tipologia elaborada por Balassa (1980), que serve de
base s anlises feitas acerca dos processos de integrao econmica
regional, existem quatro diferentes estgios bsicos de integrao:
a) rea de livre-comrcio: pressupe a extino completa de ta-
rifas entre os pases que participam da integrao, mantendo, cada
um deles, total soberania com relao a pases ou naes terceiros,
no participantes da integrao.
b) Unio aduaneira: uma ampliao da zona de livre-comrcio,
com a eliminao de tarifas alfandegrias e outras medidas conside-
radas barreiras comerciais. Pressupe a criao de uma tarifa comum
entre pases que dela tomam parte em relao aos demais. Esse tipo de
integrao requer, por princpio, certa delegao de soberania. Ela faz
parte de um processo gradual, iniciado por uma agenda comum com
vistas ao estabelecimento de tarifas comuns e progressivas entre todos.
c) Mercado comum: pressupe tudo o que foi citado anterior-
mente, acrescido de uma livre circulao de bens de capital e fato-
res de produo. O nvel de homogeneizao e de legislao comum
nessa categoria exige algum tipo de institucionalizao, com certo
grau de supranacionalidade. Sua negociao muito complexa e exi-
ge alguma coordenao das polticas macroeconmicas, permitindo
uma unifcao limitada destas.
d) Unio econmica: compreende o mercado anterior, acrescida
de uma unifcao das polticas macroeconmicas dos pases, pois
as diferenas entre elas so problemticas para o aprofundamento
desse tipo de integrao, exigindo uma forma de soluo. Atingir
este nvel signifca chegar a uma integrao econmica completa. A
unio econmica tenderia diluio da identidade econmica das
naes e poderia resultar numa integrao poltica, em que os pases
se tornariam regies de um Estado maior.
Devemo-nos lembrar de que o Mercosul pressupe a formao
de um mercado comum, cujo processo de formao inicialmente
teria duas etapas: a primeira corresponderia a um perodo de tran-
sio, em que uma rea de livre-comrcio entre os pases se transfor-
maria gradualmente em uma unio aduaneira, enquanto a segunda
representaria um aprofundamento e consolidao da unio aduanei-
ra com o propsito de permitir a constituio do mercado comum.
No caso do Mercosul, o primeiro perodo resultou na forma-
o de uma unio aduaneira imperfeita, com o estabelecimento de
uma Tarifa Externa Comum (TEC) qual no se chegou de forma
plena visto que ela ainda no engloba todos os produtos da regio e
possui listas de excees bastante amplas. Portanto, a concluso da
primeira etapa do processo de construo de um mercado comum foi
postergada em relao previso inicial. Apesar desse aparente fra-
casso, as negociaes e formao do Mercosul obtiveram um sucesso
substancial, com aumento signifcativo das interaes econmicas e
sociais entre seus membros.
O entendimento e anlise de seu desenvolvimento devem se dar
tendo em conta alguns pressupostos tericos adequados a esse fen-
meno. Nesse caso, usei a teoria intergovernamentalista liberal, que
sustenta que os processos de integrao econmica podem ser anali-
sados como regimes internacionais, elaborados com a fnalidade de
permitir que a interdependncia econmica existente entre Estados
seja administrada por meio de uma negociao que resultaria em
uma coordenao poltica.
Essa teoria supe que os Estados so atores dotados de certa
racionalidade e que o seu comportamento refete os interesses inter-
nos, presentes nos grupos organizados da sociedade nacional, bem
como as presses externas criadas pelo ambiente internacional. Os
comportamentos adotados por membros desse sistema so consi-
derados pelos demais como refexos de regras, normas e convenes
estabelecidas anteriormente por todos e representam o reconheci-
mento de uma certa institucionalidade, mesmo que informal.
Como primeiro passo para desenvolver esse raciocnio terico
preciso esclarecer a noo de regime internacional. Segundo Krasner
(1982), os regimes internacionais so princpios, normas, regras e
procedimentos de deciso em relao aos quais convergiriam as ex-
pectativas dos atores. A ideia de regime implica alguma forma de
regulao compartilhada pelos pases, indicando aceitao e obe-
dincia s regras previamente acordadas por eles. Seu pressuposto
terico que um determinado grupo de atores teria a capacidade de
defnir procedimentos a partir de um consenso mnimo, e tambm
que essa negociao faz parte de uma lgica cooperativa, como for-
ma de resoluo de problemas dentro de um mundo crescentemente
interdependente.
No conceito de regime internacional est implcita a ideia de
que os Estados no seriam capazes de resolver ou administrar cer-
tas questes de forma isolada porque a soluo estaria fora de seu
alcance decisrio, seja por terem sua origem fora do territrio nacio-
nal, seja porque os custos de assumir isoladamente uma soluo so
muito altos e prejudiciais.
Um exemplo disso a questo da emisso de CO
2
. Se um pas
decidisse eliminar ou substituir suas emisses de CO
2
teria, inicial-
mente, que reformular toda a produo industrial. Isso represen-
taria um custo econmico alto e uma desvantagem competitiva em
nvel internacional, porque as demais naes continuariam produ-
zindo com emisso de CO
2
. Alm disso, no conseguiria de fato
eliminar de sua atmosfera o CO
2
emitido pelas demais naes. Para
evitar essa assimetria na competitividade e promover, ao mesmo
tempo, um avano na questo ambiental, a sada foi promover uma
cooperao internacional na qual os Estados se comprometeram a
adotar conjuntamente essa poltica, o Protocolo de Quioto.
Os processos de integrao regional criam sempre alguma for-
ma de institucionalizao para coordenar seu desenvolvimento. O
Mercosul no uma exceo. Desde o incio, criou uma estrutura
decisria que proporciona um ambiente permanente de negociao
entre seus participantes, sejam eles representantes do setor governa-
mental ou privado.
Seguindo essa linha de raciocnio, a teoria da interdependncia
considera que as relaes entre os Estados ocorrem dentro de um
conjunto de regras, normas e procedimentos que regulamentam
seus comportamentos e controlam seus efeitos. Esse tipo de regu-
lamentao constitui os regimes internacionais que podem originar
instituies internacionais de carter multilateral.
A expanso dos blocos econmicos pode ser considerada um
refexo das presses da assimetria, que aumentam os riscos econ-
micos dos pases que fcam de fora da estrutura de blocos, bem como
solapam o direito de autonomia poltica dos pases que optem por
permanecer independentes. Com isso, os Estados em desenvolvi-
mento, que geralmente dispem de poucos incentivos para investir
em instituies multilaterais, se vm forados a apoi-las.
O Mercosul se enquadra nessa situao porque os pases que o
constituram encontravam-se, no incio da dcada de 1980, em meio
a uma forte crise fnanceira que se abateu sobre o mercado interna-
cional e teve impactos na Amrica Latina como um todo.
Altamente endividados, os pases que compem o Mercosul se
depararam com um contexto externo de altas taxas de juros, com en-
carecimento do dlar e desvalorizao de suas moedas, e recesso em
nvel global. Esse cenrio forou as naes da regio a um processo
de reestruturao de suas economias para fazer frente aos servios da
dvida e nova realidade do mercado internacional.
A poltica de substituio das importaes, aplicada durante
dcadas pelos pases da Amrica Latina como forma de promover
o desenvolvimento da regio,
1
estava esgotada na sua capacidade
de resposta s signifcativas mudanas que estavam ocorrendo no
cenrio internacional, tais como a maior interdependncia entre as
naes, os fenmenos da globalizao, da regionalizao e do neo-
protecionismo (Hirst, 1992a).
A soluo apresentada pelo sistema internacional a pases como
o Brasil,
2
que havia aplicado uma estratgia desenvolvimentista al-
1 Tendo em mente que o poder econmico um elemento importante na defnio da
posio de um pas dentro da estrutura hierrquica das relaes internacionais.
2 A poltica de substituio de importaes gerou, no Brasil, durante a dcada de 1970,
o chamado milagre econmico, baseado na concepo cepalina de que o protecio-
nismo promoveria o desenvolvimento industrial e tornaria o pas autnomo em re-
lao ao mercado internacional. De forma geral, apesar da promoo efetiva de seu
desenvolvimento, o parque industrial brasileiro, de forma geral, no acompanhou os
nveis de competitividade existentes no mercado mundial, demonstrando um sinal
da sua fragilidade diante da competio externa e, em certos casos, uma acomodao
resultante das garantias e auxlios do protecionismo.
ternativa para a adequao nova realidade econmica mundial,
era a aplicao de um pacote de polticas econmicas, proposto
pelas instituies multilaterais localizadas em Washington:
3
o FMI
(Fundo Monetrio Internacional), o Banco Mundial e o BID (Banco
Interamericano de Desenvolvimento). Essas polticas enfatizavam a
liberao dos fuxos comerciais, a atrao de investimentos externos,
a desregulamentao da economia, a reduo do papel do Estado, a
renegociao da dvida externa no mbito do Plano Brady e a su-
perviso dessas instituies internacionais sobre a aplicao de tais
polticas econmicas.
Tudo isso representava uma mudana radical nas economias at
ento baseadas no modelo de substituio de importaes, que pre-
gava a aplicao de altas tarifas protecionistas para as mesmas, alm
de um planejamento central substancial, investimento pblico em
infraestrutura e produo amparada por subsdios (recebidos inclu-
sive pelas empresas multinacionais) e levada a cabo por empresas
estatais.
As alteraes do sistema internacional exigiam novos requisitos
para a competio internacional, como maior dinamismo do merca-
do interno, articulao entre progresso tcnico e recursos naturais,
vinculao entre as estratgias de exportao e as polticas nacionais
de industrializao, investimento em infraestrutura social, articula-
o entre os grupos sociais para obter apoio manuteno de um
regime politicamente democrtico, assim como abertura e liberali-
zao do mercado.
Ao mesmo tempo, o novo contexto internacional aumentou
muito a exigncia de investimentos nas reas de pesquisa e desen-
volvimento, necessrios para se acompanhar as inovaes, acumular
conhecimentos e melhorar a qualidade da mo de obra, o que impli-
cava tambm em maior competitividade nas empresas, antes acostu-
madas ao protecionismo.
Como os pases no estavam imunes a essas presses, buscaram,
dentro das tendncias gerais vigentes, novos parmetros para balizar
3 Da ter-se chamado esse conjunto de polticas de Consenso de Washington.
suas opes estratgicas e polticas. Porm, graas s especifcidades
de cada Estado e s difculdades para se fazer tais alteraes, a aplica-
o desse pacote de polticas econmicas teve certa fexibilidade,
ou seja, ela foi realizada, conforme as respectivas realidades nacio-
nais, em processos que incluram polticas de transio entre as duas
fases (da poltica de substituio de importaes para uma de maior
liberalizao comercial). No entanto, esses ajustes e adequaes ini-
ciais no foram sufcientes para dar conta dos problemas criados pela
crise econmica.
O fato de essa nova realidade fazer parte de um sistema interde-
pendente limitava a capacidade dos governos de controlar e respon-
der isoladamente a esse fenmeno. A adoo de planos econmicos
nacionais, que visavam enfrentar de forma autnoma essa nova con-
juntura, mostrava-se uma alternativa insatisfatria. Por isso, alguns
pases optaram por complementar seus planos de ajuste com polti-
cas de cooperao internacional.
Um exemplo disso foram as polticas aplicadas pela Argentina
(Plano Austral) e pelo Brasil (Plano Cruzado) no mbito interno, e a
criao do Pice (Programa de Integrao e Cooperao Econmica),
na esfera externa. Vale lembrar que simultaneamente a esse contexto
de crise econmica e de exploso da infao os pases do Cone Sul
estavam passando por um processo de redemocratizao aps vrios
anos de regime militar.
A Argentina foi a primeira das quatro naes que mais tarde for-
mariam o Mercosul a eleger um presidente civil (Ral Alfonsn), em
1983, seguida pelo Uruguai em 1984 (Luis Alberto Lacalle Herrera)
e pelo Brasil em 1985, com a eleio de Tancredo Neves, que no
chegou a assumir a presidncia e foi substitudo pelo seu vice, Jos
Sarney. O Paraguai foi o ltimo a se democratizar, somente em 1989,
quando um golpe militar acabou com a ditadura de Alfredo Stroess-
ner, convocando as eleies que escolheram Andres Rodrigues para
a presidncia da nao.
O contexto semelhante entre os pases do Cone Sul permitiu a
aproximao da Argentina com o Brasil, com vistas a uma consoli-
dao das conquistas obtidas (principalmente a democracia) e cria-
o de uma situao favorvel para a melhor insero de ambos na
economia internacional.
Cabe assinalar que as negociaes iniciadas em 1985 entre Al-
fonsn e Sarney visavam ao fortalecimento das economias nacionais
numa perspectiva desenvolvimentista, considerando que a amplia-
o do mercado interno e a cooperao entre empresas dos dois pa-
ses as fortaleceriam. A preocupao com os temas da abertura co-
mercial ao mundo externo e da competitividade global surgiria mais
tarde. No primeiro momento, a fnalidade dos governos democrti-
cos desses pases era atingir progresso tcnico e econmico, simul-
taneamente consolidao democrtica e promoo do aumen-
to de suas capacidades competitivas dentro do mercado mundial
(Pea, 1992).
Como resultado de longa tradio histrica e da sobrevivncia
de uma lgica geopoltica, Argentina e Brasil disputavam a pre-
ponderncia poltica na regio. Contudo, a partir do momento em
que houve razovel percepo das vantagens que poderiam advir da
unio de seus esforos, seus posicionamentos se alteraram e ambos
os pases adotaram um comportamento mais cooperativo.
Naquele momento, Brasil e Argentina tinham interesses similares
signifcativos que lhes permitiam negociar suas divergncias tendo em
vista a posterior formulao de um interesse comum (Arajo, 1991).
Assim, a criao formal de algum tipo de mecanismo ou instituio in-
ternacional foi vista como um elemento facilitador dessa cooperao.
Como diriam os neofuncionalistas e tambm os intergoverna-
mentalistas liberais, criou-se um ambiente em que prevaleceu, em
alguma medida, a lgica da escolha racional, o que signifcou a iden-
tifcao de interesses comuns positivos e negativos, buscando equa-
cion-los de modo que os positivos prevalecessem. Essas correntes
tericas neofuncionalismo e intergovernamentalismo supem
que, pelo menos aparentemente, os Estados so unidades racionais
que visam a interesses prprios, objetivos defnidos, formulam suas
preferncias e nelas pautam suas aes, enquanto as instituies in-
ternacionais atuam como catalisadoras, facilitando a cooperao en-
tre as naes.
Em 30 de novembro de 1985, foi assinada pelos presidentes dos
dois pases, Ral Alfonsn e Jos Sarney, a Declarao de Iguau,
que enfatizava a consolidao do processo democrtico, a unio de
esforos na defesa conjunta dos interesses de ambos nos foros inter-
nacionais e o aproveitamento dos recursos comuns entre eles.
A dimenso econmica desse novo relacionamento poltico en-
tre Brasil e Argentina foi concretizada em 29 de julho de 1986, com
a assinatura da Ata de Integrao do Pice, cujo objetivo era propi-
ciar um espao econmico comum, mediante a abertura seletiva dos
respectivos mercados e o estmulo complementao em setores
econmicos especfcos dos dois pases. A partir da, 24 protocolos
4

foram formulados, dos quais 12 foram assinados imediatamente e os
demais progressivamente acertados at agosto de 1989.
Na formulao diplomtica do perodo havia a preocupao de
permitir aos setores produtivos de ambos os lados uma adaptao
s novas condies de competitividade, a fm de assegurar resulta-
dos vantajosos e a criao de interesse recproco pelo processo em
andamento. Isto , de parte dos governos ou dos grupos poltico-
-burocrticos mais diretamente envolvidos havia a percepo da ne-
cessidade da adeso e apoio dos setores sociais, particularmente os
empresariais.
4 Os protocolos assinados no mbito do Pice entre Argentina e Brasil foram: 1. Bens de
capital (Buenos Aires, 29/07/1986); 2. Trigo (Rio de Janeiro, 29/07/1986); 3. Com-
plementao de abastecimento alimentar (Buenos Aires, 29/07/1986); 4. Expanso
do comrcio (Buenos Aires, 29/07/1986); 5. Empresas binacionais (Buenos Aires,
29/07/1986); 6. Assuntos fnanceiros (Buenos Aires, 29/07/1986); 7. Fundos de in-
vestimentos (Buenos Aires, 29/07/1986); 8. Energia (Buenos Aires, 29/07/1986);
9. Biotecnologia (Buenos Aires, 29/07/1986); 10. Estudos econmicos (Buenos Ai-
res, 29/07/1986); 11. Informao imediata e assistncia recproca em casos de aes
nucleares e emergncias radiolgicas (Buenos Aires, 29/07/1986); 12. Cooperao
aeronutica (Buenos Aires, 29/07/1986); 13. Siderurgia (Braslia, 10/12/1986);
14. Transporte terrestre (Braslia, 10/12/1986); 15. Transporte martimo (Braslia,
10/12/1986); 16. Comunicaes (Braslia, 10/12/1986); 17. Cooperao nuclear
(Braslia, 10/12/1986); 18. Cultura (Buenos Aires, 15/07/1987); 19. Adminis-
trao pblica (Viedma, 17/07/1987); 20. Moeda (Viedma, 17/07/1987); 21. In-
dstria automotriz (Braslia, 07/04/1988); 22. Indstria de alimentao (Braslia,
07/04/1988); 23. Regional fronteirio (Buenos Aires, 29/11/1988); 24. Planejamen-
to econmico e social (Braslia, 23/08/1989).
Tanto no Palcio San Martn quanto no Itamaraty, tudo era
orientado por quatro princpios: realismo, gradualismo, fexibilida-
de e equilbrio. A observao desses quatro princpios foi o modo
pelo qual os dois governos tentaram resguardar suas economias
dos possveis impactos negativos resultantes da abertura comercial.
Tinha-se conscincia de que essa abertura poderia causar desestabi-
lizao na produo interna e na balana de pagamentos de cada um
dos pases envolvidos.
Ao longo do tempo, esses impactos produziram diferentes po-
sicionamentos na sociedade. Mas durante o perodo de negociao
do Pice e na fase imediatamente posterior a abertura econmica era
ainda restrita e, portanto, os impactos negativos da competitividade
externa, limitados. Por outro lado, o sucesso obtido pelo Pice, verif-
cvel no forte aumento de comrcio bilateral e na cooperao, levou
os presidentes Alfonsn e Sarney a optarem pela criao de uma es-
trutura permanente de negociao, a fm de consolidar a obteno
dos benefcios.
Vislumbrando a possibilidade de que nenhum dos dois presi-
den tes conseguiria eleger seu candidato como sucessor, as crises po l -
ticas existentes nos dois pases, a infao galopante e a aproximao
das eleies presidenciais, foram fatores que aumentaram a preocu-
pao com a criao de mecanismos estveis que garantissem a con-
tinuidade da integrao.
Alguns autores consideram que a democracia foi uma das ra -
zes que motivaram os governos argentino e brasileiro a consoli-
dar a cooperao naquele momento, motivao esta que foi manti-
da mais tarde no Mercosul. Esse tipo de anlise vai ao encontro da
teoria neofuncional, que possui como um de seus principais pres-
supostos para uma integrao bem-sucedida a democratizao do
sistema poltico.
Segundo a teoria neofuncionalista, a democracia permitiria aos
diferentes grupos sociais a participao no processo de integrao
que, no caso, iniciou-se como uma cooperao econmica. Essa par-
ticipao, por sua vez, possibilitaria um aprofundamento do proces-
so e facilitaria a sua propagao e manuteno, sendo essencial para
a ocorrncia do spillover
5
.
O spillover pressupe a existncia de um ncleo funcional que d
origem integrao regional j que possui uma capacidade autno-
ma de provocar estmulos integracionistas, incorporando, ao longo
de seu trajeto, novos atores e setores relevantes (Hirst, 1991). A teo-
ria neofuncional foi largamente utilizada para explicar a integrao
na Europa, principalmente no seu incio. No entanto, o desenrolar
do processo tornou evidente que os pressupostos dessa formulao
terica no se adequavam realidade dos fatos. Portanto, novas for-
mulaes foram feitas com o intuito de estabelecer explicaes mais
precisas.
o caso da teoria intergovernamentalista liberal, que considera
que alguns pressupostos da teoria neofuncional ainda permanecem
vlidos para explicar certos aspectos dos fenmenos de integrao.
O intergovernamentalismo pode ser entendido como uma reviso
do neofuncionalismo, tendo por fnalidade compreender as falhas
deste ltimo e, a partir do mapeamento de seus problemas, realizar
uma nova formulao.
As principais crticas do intergovernamentalismo ao neofun-
cionalismo esto ligadas: 1. ao seu determinismo, porque a ex-
plicao neofuncional entenderia os processos de integrao como
movimentos lineares e progressivos, que deveriam passar neces-
sariamente por determinadas etapas; 2. sua nfase na questo do
spillover, vista como chave dentro da integrao, pois signifcava que
os movimentos iniciais do processo, geralmente promovidos pelos
governos, originavam reaes em alguns grupos dos pases envolvi-
dos que tenderiam a se esparramar para o conjunto da sociedade,
impulsionando a formulao de novas polticas e estimulando a coo-
perao entre esses Estados.
5 O termo spillover no possui uma traduo terica especfca, por isso ser sempre
usado em ingls. Seu signifcado est ligado ideia de derramamento, de algo que
se inicia num determinado ponto e se esparrama.
Contudo, a integrao europeia no mostrou linearidade, es-
tando constantemente permeada por momentos de retrocesso,
que foram acompanhados por negociaes fundamentadas em
bar ganhas intergovernamentais. O spillover tambm no corres-
pondeu s expectativas, pois no foi uma constante no processo e
apenas criou uma estrutura institucional supranacional, que toda-
via no pos sui uma dinmica prpria capaz de evitar retrocessos na
integrao.
Se esses pressupostos neofuncionais no se verifcaram, parte do
seu argumento permanece vlida para o intergovernamentalismo,
principalmente no que se refere interao com um tipo de resposta
poltica produzida pelos Estados modernos ao crescimento da inter-
dependncia econmica.
Partindo dessa constatao, o neofuncionalismo chega a trs con-
cluses que so incorporadas pelo intergovernamentalismo liberal:
1. O estudo da integrao regional deve estar vinculado anlise
do processo de interdependncia internacional (Haas, 1971), sendo
a integrao considerada um regime internacional.
2. A integrao requer explicaes que considerem as diferentes
formas de evoluo desse processo, assim como os diversos tipos de
institucionalizao e de resultados que podem ser produzidos. Isso
implica uma viso mais ampla da integrao, que seria formada, por
sua vez, por quatro dimenses bsicas:
y a amplitude geogrfca compreendida por esse regime inter-
nacional, ou seja, o seu alcance fsico;
y a hierarquia dos temas dentro da agenda de negociao e de
coordenao de polticas;
y os tipos de instituies que realizam a tomada de deciso, a
implementao e o fortalecimento do processo;
y o direcionamento e a magnitude dos ajustes polticos realiza-
dos em nvel nacional, em consequncia da integrao. Este
elemento ajuda a compreender e medir o modo como se d a
distribuio dos confitos em nvel domstico (entre os gru-
pos afetados positiva e negativamente) e como so feitas as
compensaes e barganhas entre os prprios Estados.
3. As explicaes no podem fundamentar-se em uma causa
nica; elas devem contemplar uma srie de fatores para, a partir de-
les, formular algum tipo de concluso.
Levando em considerao esses pressupostos, a anlise do proces-
so de integrao do Mercosul pressupe uma compreenso do contex-
to mundial globalizado e da intensifcao da interdependncia entre
os Estados em um meio internacional que tem grande facilidade para
manter a comunicao. Esse aumento de contato, seguido de um en-
curtamento das distncias graas aos avanos tecnolgicos, provocou
o aumento da interao entre as comunidades dos diferentes pases,
acompanhado pela multiplicao dos fenmenos de interdependncia
e pelo crescimento das tenses nas relaes internacionais.
As tenses so inerentes ao ambiente internacional porque fa-
zem parte da rede de relaes que se desenvolvem entre os seus par-
ticipantes e caracterizam a sua maleabilidade, visto que na busca
de solues para essas tenses que o sistema cria mecanismos para a
assimilao das mesmas, e isto o que lhe proporciona a continuida-
de e a manuteno da estabilidade.
Os interesses se ampliaram para alm das fronteiras nacionais,
assim como as questes de segurana ganharam uma conotao mui-
to mais ampla do que proteo militar. A sobrevivncia das popula-
es deixou de ser um problema nacional para internacionalizar-se,
e os pases se tornaram mais vulnerveis s catstrofes que tm suas
origens fora das fronteiras nacionais (Keohane e Nye, 1989).
A interdependncia infuencia os interesses nacionais, que por
sua vez pressionam as esferas governamentais em busca de sua satis-
fao (Moravcsik, 1994). Ao mesmo tempo, restringe a capacidade
dos governos de controlar e responder aos eventos de seu interesse,
que muitas vezes resultam de polticas de outros Estados.
Dessa forma, a discusso gira em torno de quanto cada ator est
disposto a cooperar e de que modo pretende concretizar tal coope-
rao. Nas relaes de interdependncia, os objetivos domsticos,
transnacionais e os interesses governamentais esto interligados.
Um bom exemplo disso a questo ambiental. comum um pas
sofrer com a poluio do ar ou dos rios provocada por um pas vi-
zinho. O modo de contornar esse tipo de problema realizar uma
coordenao poltica entre o causador e o afetado, visando adminis-
trar e solucionar a questo por meio da cooperao mtua. Muitas
vezes, isso resulta na formulao de um regime internacional.
No caso do Mercosul, tanto da parte dos negociadores brasi-
leiros quanto da parte dos argentinos havia o entendimento de que a
cooperao era necessria consolidao de um projeto de insero
internacional no subalterno, bem como modernizao empresa-
rial e das estruturas produtivas.
6
Nesse contexto, e dando continuidade ao relativo sucesso obtido
pelo Pice, o Brasil e a Argentina assinaram, em 29 de novembro de
1988, o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento que
visava formao de um espao econmico comum em um prazo de
dez anos, com a eliminao de todos os obstculos tarifrios e no
tarifrios ao comrcio de bens e servios, assim como uma conver-
gncia entre as polticas macroeconmicas.
Os dois pases acreditavam que a formao dessa unio adua-
neira seria vantajosa. Compreendiam que o Estado, enquanto
ator capaz de estabelecer e promover estratgias de transformao
econmica capazes de propiciar crescimento e desenvolvimento,
estava falido ou incapacitado para desempenhar esse papel. Nes-
se novo cenrio, caberia aos governos o papel de criar o ambiente
propcio, no qual os agentes econmicos pudessem alcanar melhor
desempenho.
Os governos reconheciam que a sua atuao isolada no seria
sufciente para a concretizao de seus interesses. Reconheciam
que, como atores
7
do sistema internacional, encontravam-se em
um contexto no qual o poder de cada ator determinaria suas rela-
6 A questo da insero internacional preocupava mais os segmentos do Itamaraty,
enquanto a da modernizao era uma preocupao importante e mais presente na
equipe de Alfonsn.
7 H trs tipos de atores internacionais: os Estados, que so os atores internacionais por
excelncia; as organizaes intergovernamentais, que so formadas pelos Estados; e
as foras transnacionais, que so representantes da sociedade civil, podendo ter fns
lucrativos, como as empresas multinacionais, ou no, como no caso das Organizaes
no Governamentais (ONGs).
es com os demais. Entretanto, os interesses particulares tambm
poderiam se ajustar, de forma a tornar possvel a obteno de uma
situao de cooperao no sentido realista, ou seja, mantendo os
propsitos individuais.
Essa alterao na perspectiva de atuao dentro do sistema in-
ternacional signifcou uma perda, por parte do Estado-nao, de seu
status de ator dominante e praticamente nico da poltica mundial;
seu poder foi obscurecido pelo surgimento de novos atores inter-
nacionais, tais como as corporaes multinacionais, movimentos
sociais transnacionais e organizaes internacionais. Alm disso, a
prpria existncia da interdependncia afetou a poltica internacio-
nal e o comportamento dos pases. Apesar de haver novos atores, os
Estados permanecem como os nicos capazes de controlar e regular
as relaes transnacionais e interestatais.
O conceito de interdependncia dentro da poltica externa
refere-se s situaes caracterizadas pelos efeitos recprocos entre
pases ou atores nas naes (Keohane e Nye, 1989), resultantes das
transaes internacionais que aumentaram muito desde a Segunda
Guerra Mundial. Onde h interdependncia, h tambm custosos
efeitos das transaes, que nem sempre so impostos direta ou in-
tencionalmente por algum ator, mas que surgem devido s circuns-
tncias, como no caso da necessidade de realizar uma ao coletiva
para prevenir determinadas situaes negativas dentro do sistema
internacional.
No Mercosul, por exemplo, durante a maior parte do perodo de
transio as economias argentina e brasileira tiveram divergncias,
pois enquanto na Argentina criaram-se as condies para um regi-
me de cmbio fxo, com certa estabilidade e recuperao no nvel da
atividade econmica, no Brasil havia uma desvalorizao crescente
do cmbio, com taxas de infao altas.
Esse aspecto chama ateno para a questo levantada pela teo -
ria dos jogos sobre a necessidade de repetio das situaes, uma vez
que, aps um certo nmero de interaes, o comportamento dos Es-
tados tende a ser cooperativo, visto que isso diminui a margem de
insegurana presente na relao.
O Dilema do Prisioneiro aplicado questo da interao interes-
tatal pressupe que o ator, aps algumas repeties de uma mesma
situao ou de situaes similares, adotar como alternativas prefe-
renciais, em primeiro lugar, a realizao de uma trapaa bem-suce-
dida ao invs de cooperar; em segundo lugar, a cooperao apesar da
possvel no cooperao dos demais; e sua ltima alternativa seria
que todos perdessem com ela em vez de ele perder em decorrncia
de uma trapaa alheia.
Contudo, a sua escolha quanto ao comportamento que dever
assumir ser preferencialmente a cooperao, uma vez que essa al-
ternativa a nica que diminui a insegurana em relao aos parcei-
ros. Se o ator sabe que o custo de no colaborar muito grande e que
o risco de uma eventual trapaa ser malsucedida alto, sua opo
ser pela alternativa que, apesar de proporcionar menos benefcios,
mais segura, ou seja, ele opta pela cooperao.
Os pases assumem os compromissos e os sustentam medida
que os outros tambm o fazem. Com isso, a cooperao torna-se con-
dicional. Na reiterao da situao, os participantes percebem que a
cooperao mtua a melhor estratgia de longo prazo. A cooperao
condicional pode se aprofundar medida que os custos com a veri-
fcao da adequabilidade do comportamento dos atores e o possvel
sancionamento sejam reduzidos. Um modo de reduzi-los elaborar
um regime internacional para regulamentar esse relacionamento.
No caso anteriormente citado, a situao repetia-se mensalmen-
te no fechamento da balana comercial entre Argentina e Brasil,
sentindo-se a primeira constantemente prejudicada pela diferena
cambial. Sob uma tica do Estado racional e egosta, isso signifcaria
que o Brasil tentaria prolongar a situao (extremamente favorvel
para ele), enquanto a Argentina teria por comportamento lgico
romper com a cooperao.
No entanto, as atitudes assumidas por ambos no foram nesse
sentido: a Argentina criou um mecanismo compensatrio que limi-
tava as importaes (o que a princpio seria ilegal dentro do Merco-
sul), recebendo o apoio brasileiro para sua medida, porque o Brasil
compreendia a necessidade de sanar a situao (apoio, neste caso,
signifca que o governo brasileiro no imps retaliaes ou teve qual-
quer tipo de ao punitiva).
Houve uma opo pela cooperao, com ambos reconhecendo
que tal situao tornava-se insustentvel no longo prazo, ao mesmo
tempo que uma alterao na taxa de cmbio de qualquer um dos pa-
ses seria impensvel. A soluo foi criar um mecanismo que contra-
balanasse a situao, mantendo as vantagens e benefcios indivi-
duais. Tal cooperao no irrestrita, mas condicionada, porque se
sustenta devido repetio das situaes que confrmam a colabora-
o de todos no cumprimento dos compromissos.
Sob essa perspectiva, ganhou fora o tema da harmonizao das
legislaes nacionais, considerando que criaria um maior grau de
uniformidade na estrutura econmica de cada pas. Ela seria uma
exigncia do prprio processo que, ao criar um mercado comum, de-
mandaria dos quatro pases uma mesma atitude em relao a todos
os instrumentos de poltica econmica que afetassem as decises de
alocao de recursos (Pereira, 1993).
Outra rea que requeria ateno no que diz respeito neces-
sidade de harmonizao e cooperao era a criao da TEC, assunto
que tambm suscitou grande controvrsia no incio das negociaes
devido a dois fatores: a iniciativa argentina de reduo unilateral de
suas tarifas externas e a existncia, no Brasil, de tarifas relativamente
altas em relao ao cenrio internacional.
Nesse caso, optou-se por negociar o que fosse possvel e o res-
tante seria includo nas listas de exceo, soluo que exemplifca
bem o contedo da lgica dessa cooperao: cooperar nas questes
de fcil consenso e com forte interesse para os participantes, e nego-
ciar posteriormente tudo aquilo que poderia causar divergncias ou
prejuzos.
Do ponto de vista de Keohane e Nye (1989), as relaes de in-
terdependncia sempre implicaro custos para os envolvidos, e a
princpio no possvel especifcar se os benefcios sero superiores
a eles; nada garante que as relaes de interdependncia promovam
benefcios mtuos. Utilizando as concepes desses autores, a in-
terdependncia complexa um tipo ideal, que se distancia do rea-
lismo e pretende explicar as mudanas nos regimes internacionais
dentro do contexto de maior complexidade, utilizando a noo de
poder.
Na perspectiva realista, a poltica internacional uma luta pelo
poder, cuja principal caracterstica a violncia organizada. Nessa
viso terica esto embutidas trs suposies:
1. Estados so os atores determinantes na poltica mundial.
2. Fora um instrumento possvel e efcaz da poltica.
3. Existe uma hierarquia nos assuntos de poltica externa, enca-
beados pelas questes de segurana militar.
A poltica internacional, segundo a verso realista, um confito
potencial entre as naes, e o uso da fora um elemento sempre
presente. Assim, as aproximaes e at mesmo as integraes entre
os Estados ocorrem enquanto atendem aos interesses da nao mais
poderosa.
J no mundo interdependente existem outros atores capazes de
participar das relaes internacionais, no h uma hierarquia de te-
mas e a fora no o principal instrumento poltico. A interdepen-
dncia complexa possui trs caractersticas principais:
1. Mltiplos canais: so as relaes interestatais, transgover-
namentais e transnacionais. As relaes interestatais so os
canais aceitos pelos realistas; as transgovernamentais so
aquelas efetuadas entre os Estados, portanto no atuariam
como unidades coesas, como supe a teoria realista; as trans-
nacionais so realizadas pelas organizaes correspondentes,
como bancos ou corporaes multinacionais.
2. Ausncia de hierarquia de temas: a agenda mundial atual
muito ampla e diversa, no estando organizada de forma hie-
rrquica, nem tampouco tendo a segurana militar como seu
principal tema. A variedade temtica requer um tratamento
caso a caso, ou seja, para cada assunto busca-se uma soluo
apropriada e particular, assim como so geradas diferentes
coalizes e arranjos polticos. Nota-se que a estipulao dos
meios para resolver determinado assunto varia de acordo com
as caractersticas deste e com a importncia dos atores, que
podem desempenhar um papel central em um tema e ter pa-
pel totalmente secundrio em outro.
3. Papel menos relevante das Foras Armadas: onde existe in-
terdependncia complexa, a utilizao de fora militar, ou sua
ameaa, torna-se menos necessria.
8
Ao mesmo tempo, aumenta constantemente a capacidade das
organizaes internacionais de auxiliar na formao de coalizes po-
lticas entre os mais variados atores, tornando-se em atores efetivos e
bastante efcazes nas negociaes internacionais, ainda que continuem
secundrias quanto ao poder que possuem dentro desse sistema.
Em um relacionamento interdependente tambm existe uma
fonte de poder, considerando que o ator menos dependente na rela-
o possui a vantagem de que qualquer alterao no relacionamento
pode representar menos custos para si do que para os demais parti-
cipantes. Esse novo tipo de relacionamento entre Estados limita a
autonomia poltica de cada um (os governos reduzem sua prpria
liberdade de ao tendo como contrapartida limitaes similares
na liberdade de ao de seus parceiros), mas no ameaa a soberania
formal porque aderir a um ou mais acordos internacionais faz parte
das atribuies de uma nao soberana.
Uma vez que a autonomia dos Estados est parcialmente limi-
tada pelo fenmeno da interdependncia, surge um dilema para os
formuladores e tomadores de deciso: reafrmar a soberania estatal
por meio de decises unilaterais ou formar instituies multilaterais
e a elas aderir? Normalmente, os governos criam uma cooperao
ao aceitar que devem limitar sua soberania operacional para atingir
resultados que s so assegurados pela ao dos demais. Com isso, o
controle dos eventos sob a prpria jurisdio sacrifcado em troca
de relativo controle sobre os eventos no territrio alheio.
A restrio autonomia , portanto, um dos custos das relaes
de interdependncia. O poder de cada ator e a natureza da relao
8 Graas amplitude da agenda mundial, querelas econmicas ou ambientais tornam
inapropriado o uso da fora militar. No entanto, o poderio militar pode ser um ele-
mento de infuncia poltica ou barganha, sem, contudo, implicar o uso efetivo desse
poderio.
defniro os demais custos e benefcios, assim como a forma como
sero distribudos entre os atores da relao.
A priori, os custos e benefcios so desconhecidos, e nada garan-
te que sejam mtuos e equitativos. As relaes de interdependncia
no so necessariamente simtricas, pelo contrrio, pode-se dizer
que a interdependncia geralmente assimtrica.
A interdependncia assimtrica descreve a realidade das rela-
es internacionais: com frequncia os participantes sofrem limi-
taes, mas, graas posse de instrumentos mais efetivos, maior
capacidade de projetar poder e um grau menor de vulnerabilidade,
um Estado pode se colocar dentro do relacionamento de forma mais
fortalecida e repassar assimetricamente parte dos seus custos da re-
lao para o(s) seu(s) parceiro(s).
Para melhor entender esse poder na interdependncia pre-
ciso diferenciar duas dimenses: sensibilidade e vulnerabilidade.
9

Todos os atores internacionais so sensveis e vulnerveis aos fatores
externos, porm a intensidade com que so atingidos bem diferen-
ciada e depende de caractersticas particulares.
Em termos de custos da dependncia, a sensibilidade refere-se
obrigao de arcar com os custos impostos pelos efeitos exteriores
antes que sejam alteradas as polticas na tentativa de mudar a situa-
o; j a vulnerabilidade est ligada obrigao de um ator sofrer os
custos impostos pelos eventos externos depois que as polticas foram
alteradas. Nesse sentido, a vulnerabilidade um elemento impor-
tante para entender a estrutura poltica do relacionamento interde-
pendente, j que o ator menos vulnervel aos efeitos externos tem
maior poder de barganha nas suas relaes internacionais.
9 Os conceitos de vulnerabilidade e sensibilidade so mais aplicados aos Estados do
que aos demais atores internacionais, graas s caractersticas de cada tipo de ator e
s suas formas de participao no sistema internacional. Existe hoje uma proliferao
institucional que, no entanto, no corresponde a uma verdadeira transferncia ou de-
legao de competncia por parte dos Estados. Estes conservam ainda seus poderes
de deciso e esto incessantemente buscando a consolidao de suas infuncias.
O intergovernamentalismo liberal, assim como o instituciona-
lismo, aceita a existncia de algum tipo de barganha interestatal e
de complacncia institucional, embasando-se em trs elementos
essenciais: comportamento racional do Estado, formao da prefe-
rncia nacional e negociao interestatal (Moravcsik, 1994).
O pressuposto da racionalidade do Estado signifca que os cus-
tos e benefcios resultantes da interdependncia econmica so os
primeiros elementos a determinar as preferncias nacionais, pro-
duto da existncia de diferentes coalizes que promovem confitos
internos na disputa pelo poder.
O interesse nacional emerge dessas disputas polticas internas,
e entend-las condio para analisar a interao estratgica dos
pases. Dessa forma, os confitos internacionais e a cooperao po-
dem ser considerados como um nico processo de dois estgios:
primeiro, os governos defnem um conjunto de interesses; depois, h
um processo de barganha entre eles, num esforo para concretizar os
objetivos selecionados.
Toda vez que essa teoria se refere ao racional do Estado sig-
nifca que este minimamente racional, o que lhe permite formular
um conjunto de fns e objetivos, com algum grau de ordenamento
quanto sua importncia, e que so capazes de criar parmetros para
a tomada de deciso estatal. O aspecto racional desse tipo de ao se
encontra no fato de que as decises governamentais no so tomadas
aleatoriamente, porque os governos possuem capacidade de avaliar
as alternativas e decidir de acordo com os custos e benefcios que
essa deciso acarreta.
No caso do Mercosul, o impulso inicial da Argentina e do Brasil
para optarem pela cooperao fundamentava-se em interesses indi-
viduais, cada um tendo em vista maximizar seus ganhos absolutos
independentemente dos ganhos obtidos pelo parceiro. Assim, o
desenvolvimento e o sucesso obtido pelo Pice levou-os a criar uma
estrutura permanente de negociao com o propsito de perpetuar
esse esquema de obteno de benefcios.
O processo de integrao regional no Cone Sul foi a sada encon-
trada para resolver a questo da interdependncia no mundo multi-
polar, porque representava uma possibilidade de criar uma soluo
de compromisso diante da tenso globalizao/integridade econ-
mica e poltica dos Estados nacionais; sua dinmica era dependente
tanto da evoluo da situao interna poltica e econmica dos pases
envolvidos quanto do quadro internacional (Veiga, 1992).
Sob a perspectiva da interdependncia econmica, a motivao
para criar um processo de integrao est em consider-lo um meio
de coordenao poltica mais efciente para administrar fuxos de
bens, servios, fatores de produo e externalidades econmicas em
vez de faz-lo por intermdio de uma ao unilateral.
Para as teorias de interdependncia econmica, os aumentos de
fuxos transfronteirios de bens, servios, fatores ou poluentes criam
externalidades de poltica internacional
10
entre as naes; por-
tanto, incentivam a coordenao. Os governos nacionais sentem-
-se motivados ou incentivados a realizar a cooperao quando esta
aumenta o seu controle sobre os resultados da poltica domstica,
permitindo-lhes a obteno de determinados fns que de outro modo
no seriam possveis.
A coordenao poltica tem dois propsitos centrais (ambos vi-
sando remover a externalidade negativa): primeiro, a acomodao da
interdependncia econmica por meio da liberalizao recpro ca
de mercado (do movimento de bens, servios e fatores de produo
que podem promover a modernizao e uma alocao mais efciente
dos recursos domsticos, favorecendo produtores de setores interna-
cionais competitivos e proprietrios de fatores internacionalmente
escassos de produo); e segundo, a harmonizao poltica como for-
ma de assegurar a proviso contnua de bens pblicos
11
pelos quais
cada Estado domesticamente responsvel.
10 Externalidades de poltica internacional surgem quando as polticas de um governo
criam custos e benefcios para os grupos sociais politicamente signifcantes fora da
jurisdio nacional. Quando a soluo ou obteno de fns governamentais internos
depende de polticas dos parceiros externos, as polticas nacionais so interdependen-
tes e aumentam as externalidades polticas.
11 Bens pblicos representariam a igualdade socioeconmica, a estabilidade macroeco-
nmica e uma proteo regulatria.
Polticas coordenadas ou comuns podem resultar, de fato, em
maior controle sobre os resultados da poltica interna do que o obti-
do com esforos unilaterais. Assim, realizar uma integrao regional
constituiu um modo de reduzir os custos excessivos do desenvolvi-
mento e crescimento econmicos, mediante uma complementao
setorial, de economias de escala e de escopo, e de uma maior varie-
dade de bens fnais, acompanhado de uma liberalizao comercial
em que a eliminao das barreiras tarifrias obrigaria harmoniza-
o e coordenao de polticas econmicas. O objetivo das harmo-
nizaes seria possibilitar um tratamento mais igualitrio para as
empresas dos Estados membros, principalmente na rea fscal, visto
ser esse um obstculo signifcativo competitividade das empresas
diante de seus concorrentes.
A harmonizao mostrou-se complicada devido s diferenas
entre os pases ela se tornou quase impraticvel quando Paraguai e
Uruguai tomaram parte no processo de integrao. Assim, a perspec-
tiva de ocorrer de fato uma harmonizao de polticas bastante im-
provvel. O Tratado de Assuno permite a entrada de outros pases
no processo de integrao caso da Venezuela, atualmente , e prev
um intervalo de dez anos para a concretizao e formao do merca-
do comum entre todos os participantes. Esse prazo corresponderia
primeira fase do processo e seria o perodo necessrio para a remoo
dos obstculos tarifrios e no tarifrios indispensveis ao comr-
cio de bens e servios entre os pases. Com isso, visava-se criar um
consenso e reconhecimento mtuo de regras, normas e convenes
a serem estabelecidas e adotadas no decorrer do relacionamento en-
tre eles, procurando prever minimamente o comportamento de cada
ator envolvido no processo, de modo a aumentar a segurana dentro
da relao interestatal e legitimar as atitudes adotadas nesse mbito.
Durante essa fase seriam efetivadas as harmonizaes de polti-
cas aduaneiras de comrcio, quando necessrio, assim como haveria
a coordenao de polticas nas questes monetria, fscal, cambial e
de capitais. A teoria de comrcio internacional reconhece que a for-
mao de uma unio aduaneira tem seu processo favorecido quando
existem estruturas produtivas semelhantes.
Esse aspecto pode ser visto como um resqucio da teoria neo-
funcional, a qual supe que toda integrao possui internamente um
processo preliminar e constante de identifcao das divergncias e
dos confitos, tornando-se uma negociao permanente de interes-
ses que posteriormente criaro a base para a formulao de um in-
teresse comum.
Tambm nesse sentido caminha o intergovernamentalismo, que
considera o modelo de comportamento racional do Estado como a
base para a discusso dos constrangimentos produzidos pelas pre-
ferncias nacionais, o que possibilita a defnio do confito e coo-
perao internacional, em que primeiro os governos defnem um
conjunto de interesses e, em seguida, barganham entre si no intuito
de realizar esses interesses.
Era isso que o Tratado de Assuno pressupunha: uma vez
concludo o perodo inicial, o processo entraria no seu segundo mo-
mento, da harmonizao gradual das demais polticas necessrias
concretizao do mercado comum.
Os Estados racionais e egostas procurariam sempre atingir altos
nveis de satisfao e ganhos individuais com o menor custo pos-
svel. Essa uma forma utilitarista de entender a lgica pela qual as
naes tomam suas decises e fazem suas escolhas. No entanto, de
algum modo esse utilitarismo seria a via que possibilita a coopera-
o, uma vez que elimina parcialmente a preocupao de cada um
com os ganhos de outrem. Esse um ponto importante na funda-
mentao do pessimismo da teoria realista em relao cooperao:
o receio do ator a respeito dos possveis ganhos de seus parceiros gra-
as cooperao o inibe de cooperar.
Sob a tica liberal das relaes internacionais, cooperar um
meio efcaz para a consecuo dos objetivos do Estado e no impor-
ta muito quanto benefcio os demais obtm ou obtero. Porm, se
os ganhos alheios desestabilizam a balana de poder entre os pases,
os custos da participao tornam-se maiores que os da no partici-
pao, eliminando o sentido dessa cooperao, j que a fnalidade
ltima das naes no seria alcanada: maximizar seus ganhos.
Porm, tambm segundo essa teoria, no cooperar pode ser mais
prejudicial do que cooperar e no receber o esperado, porque com
a no cooperao os governos perdem a possibilidade de obter ga-
nhos que no obteriam normalmente, mesmo que estes sejam meno-
res que os dos outros participantes. Ao longo da interao, os pases
que se considerarem prejudicados em relao ao conjunto podem
criar mecanismos dentro do regime ou da instituio internacional
a fm de reverter essa situao.
Nenhuma instituio ou regime internacional capaz de obri-
gar um ator a cumprir os compromissos assumidos. Contudo, pode
coagi-lo mediante a aplicao de medidas retaliativas que aumenta-
riam o custo da no cooperao. Em vista disso, os Estados estariam
mais propensos cooperao visto que ela diminui a insegurana e
permite que eles se vejam como possveis parceiros na promoo do
conforto e bem-estar mais amplo de suas populaes.
Dentro da perspectiva liberal das relaes internacionais, as ini-
bies dos Estados para a adoo de uma postura cooperativa se de-
vem ao receio de serem ludibriados por seus parceiros e probabili-
dade de que os benefcios recebidos sejam menores do que o custo da
coope rao. A incerteza em relao aos demais participantes oscilar
de acordo com o grau de concordncia entre eles, isto , quanto maior
o custo acordado para quem agir deslealmente e quanto maiores as
retaliaes sobre esse tipo de atitude, menor ser o grau de incerteza
entre os atores.
A forma mais efciente de estimular a cooperao seria a de tor-
nar a relao entre os atores mais durvel e os custos de desistncia
de participao mais altos do que os da participao contnua. Essa
regra adota uma noo bsica da teoria dos jogos: a repetio do
jogo que promove a cooperao, ao criar parmetros entre os joga-
dores por meio da experincia repetida de quais seriam as possveis
atitudes de seus parceiros. Isso facilita a tomada de deciso e permite
diminuir as desconfanas porque fornece uma previsibilidade mni-
ma quanto aos comportamentos alheios.
Esses comportamentos refetem um longo processo interno de
formao das estratgias a serem seguidas, durante o qual so iden-
tifcados os benefcios potenciais da coordenao poltica por parte
dos governos nacionais, enquanto a interao entre os Estados de-
fne as possveis respostas polticas s presses internas. Segundo
os conceitos das teorias de imagem invertida, os constrangimentos
internacionais criam padres de interesses sociais que infuenciam
os governos por meio de seus canais de presso.
Dentro da formulao terica sobre a formao da preferncia
nacional, o intergovernamentalismo aponta para o fato de que as
prioridades do Estado e suas polticas so determinadas pelos po-
lticos, que fariam parte de uma liderana dentro do governo na-
cional e cujas identidades e propostas so compelidas pela sociedade
civil domstica e transnacional. Tudo isso variando com o tempo, o
lugar e o tema tratado, e de acordo com os custos e benefcios espe-
rados por todos.
A teoria intergovernamentalista pressupe que os fns governa-
mentais na poltica externa variam conforme as presses domsticas
realizadas por grupos sociais, cujas preferncias so agregadas pelas
instituies polticas nacionais. Dessa forma, o interesse nacional
emergiria dos confitos polticos domsticos e da competio entre
os grupos sociais, com o objetivo de obter maior infuncia poltica.
Outros fatores que infuenciam o interesse nacional so a formao
de coalizes nacionais ou transnacionais e as alternativas polticas
que vo sendo incorporadas pelos governos.
Para entender o estmulo participao por parte das centrais
sindicais, aplicarei o modelo de Rogowski (1989),
12
que avalia os im-
pactos das variveis internacionais nos processos polticos domsti-
cos e o papel da poltica interna na determinao dos posicionamen-
tos internacionais.
A tese de Rogowski que, diante das possibilidades de maior
exposio ao comrcio internacional, formam-se coalizes sociais de
12 preciso assinalar que a utilizao desse modelo limita-se a tentar entender a mobi-
lizao das centrais sindicais, mas no trata do processo de integrao em si. Assim,
esta explicao ser realizada com o uso de conceitos pertencentes abordagem inter-
governamentalista liberal, no havendo, pois, contradies entre as explicaes, visto
que o modelo de Rogowski est inserido numa abordagem liberal.
acordo com a capacidade dos atores de competir nessa nova situao
de abertura econmica. H duas variveis causais nesse modelo: os
fatores de produo e as variaes nos nveis de exposio comercial,
as ltimas refetindo uma srie de condicionantes ligadas capaci-
dade competitiva.
A tese de Rogowski se baseia em uma adaptao para a poltica
do teorema econmico de Wolfang Stopler e Paul Samuelson. Con-
forme o teorema, um pas exporta bens que utilizam intensivamente
fatores de produo que ele possui em relativa abundncia em re-
lao aos outros, e importa os bens produzidos pelo uso intensivo
de fatores de produo de outros pases, que ele possui com relativa
escassez.
Para Rogowski, os detentores de fatores de produo benefcia-
dos em cada uma dessas situaes tenderiam a traduzir sua situa-
o econmica em termos polticos mediante um aumento de sua
infuncia no processo decisrio. Esse modelo terico sugere que
coalizes tendem a se formar de acordo com as futuaes do comr-
cio, uma vez que isso se d dentro de um processo histrico, e cujos
resultados so, em ltima instncia, consequncia das escolhas e do
comportamento dos diferentes atores sociopolticos.
Os sindicatos do Cone Sul, em vista desses novos fenmenos
econmicos, de regionalizao e de globalizao, seguiriam a lgica
do modelo de Rogowski: quando ameaados, tenderiam a pressionar
os governos por maior proteo; quando favorecidos apoiariam suas
polticas liberalizantes.
Enquanto o Tratado de Integrao era visto como um conjun-
to de intenes a serem negociadas e aplicadas no longo prazo, com
execuo a cargo da Comisso de Execuo,
13
no houve uma mobi-
lizao por parte dos grupos sociais nacionais. No entanto, quando
os governos decidiram, em 1989, redefnir a agenda bilateral exis-
tente, visando a um aprofundamento e facilitao da aplicao de
13 Era presidida pelos presidentes dos pases participantes e integrada por quatro minis-
tros de cada um deles. Seus trabalhos seriam coordenados pelos ministros de Relaes
Exteriores, responsveis pela designao, em seu pas, de um alto funcionrio como
secretrio nacional da comisso.
polticas econmicas de cunho liberal,
14
prontamente os setores pri-
vados manifestaram interesse pela integrao.
Para o intergovernamentalismo, isso ocorre porque os grupos
articulam suas preferncias, as quais posteriormente devero ser
agregadas pelos governos (Moravcsik, 1994). Estes, por sua vez, tm
como interesse central manter-se no poder, o que obtm usando a
fora no caso dos regimes autoritrios ou atendendo s demandas
nas democracias.
Essa teoria das relaes internacionais considera a interao Es-
tado/sociedade um elemento central da anlise, porque se o interes-
se primeiro dos governos manter-se no poder, nas democracias eles
necessitam do apoio de uma coalizo que lhes d sustentao, basea -
da em partidos, grupos de interesse e burocracias, cujas opinies so
transmitidas direta ou indiretamente por meio das instituies de-
mocrticas e das prticas de representao poltica. Como resultado
dessa interao interna, surge um conjunto de interesses e de fna-
lidades nacionais que apresentado pelos Estados nas negociaes
internacionais.
Tanto intergovernamentalistas como neofuncionalistas concor-
dam que em algum momento a integrao impacta as sociedades
envolvidas, principalmente nos aspectos econmicos, afetando os
interesses dos grupos que as compem, sejam estes organizados ou
no. Essas teorias consideram que, para o avano da integrao, seria
prudente relativizar os impactos que ela pode ter sobre os interesses
dos grupos, a fm de evitar uma situao em que a oposio destes
possa impedir ou obstaculizar o andamento do processo.
Nesse sentido, o interesse de Haas (1963) pela questo da in-
tegrao econmica reside nas potencialidades por ela apresentadas
de proporcionar conhecimentos sobre o processo de formao de
comunidades no mbito internacional. Ele tambm considera que
a verdadeira integrao s possvel quando o critrio subjetivo das
14 Considero polticas liberais aquelas que enfatizavam a liberao dos fuxos comerciais, a
atrao de investimentos externos, a desregulamentao da economia, a reduo do pa-
pel do Estado, a renegociao da dvida externa no mbito do Plano Brady e a supervi-
so, por parte das instituies internacionais, da aplicao dessas polticas econmicas.
expectativas de certas elites satisfeito. Se as elites
15
mais importan-
tes da regio tm suas expectativas convergindo com as demandas e
os benefcios decorrentes da integrao, surge uma mobilizao que
movimenta e sustenta o processo.
Os vnculos estreitos em nvel internacional entre importantes
organizaes nacionais (como partidos polticos, sindicatos, associa-
es profssionais, organizaes religiosas e outras instituies se-
melhantes) so essenciais para uma integrao regional mais ampla.
No caso europeu, essa aproximao e comunicao mais in-
tensa entre as elites ocorreu com a realizao do Ato Constitutivo
Institucional. A partir dele, confgurou-se um relacionamento es-
treito entre sindicatos, unies industriais, partidos polticos e altos
funcionrios. Isso deu impulso maior Comunidade do Carvo e
do Ao, permitindo um aprofundamento da relao entre os atores
envolvidos, transformando-a num mercado comum graas criao
de um mbito institucional para facilitar as negociaes e promover
a cooperao (Haas e Schmitter, 1964).
Um ncleo funcional conseguiria atrair apoio e ampliar o pro-
cesso ao passar para os polticos e as elites dominantes uma per-
cepo da cooperao como algo capaz de produzir mais ganhos do
que sacrifcios. A passagem dos grupos anteriormente indiferentes
ou hostis integrao a uma posio de seus defensores se daria por
causa dos sucessos alcanados, que reforariam o entusiasmo e per-
mitiriam expectativas mais amplas e novas demandas, fatores que
so mobilizadores do processo.
16

Alm disso, preciso oferecer aos grupos participantes compen-
saes que equilibrem os possveis efeitos deletrios que possam sur-
gir em virtude de sua participao. Isso muito importante no caso
dos sindicatos e dos setores econmicos negativamente afetados.
Uma perspectiva futura de receber algo em troca do sacrifcio pre-
sente estimula os grupos a apoiarem a integrao. Entretanto, essa
15 Elites econmicas e polticas, principalmente.
16 Este seria um movimento de realimentao, no qual cada objetivo atingido implica
novas demandas que, por sua vez, produzem mais realizaes, e assim por diante.
situao s pode se concretizar se os governos criam algum tipo de
espao institucional para a participao desses grupos (Haas e Sch-
mitter, 1964 ), e, ainda assim, a mera participao no sufciente
para pressionar os governos a fornecerem compensaes aos sindi-
catos, que so os atores objeto desta anlise. Eles prprios deveriam,
segundo Haas, promover uma atuao conjunta, baseada em uma
lgica supranacional. Tal atuao possibilitaria a formao de uma
nova coalizo com interesses regionais e no mais ligada s questes
meramente nacionais, pois haveria um novo centro de fdelidade.
muito difcil verifcar esse elemento terico na prtica porque
o Mercosul, por exemplo, envolvia, no seu incio, sindicatos que
enfrentavam uma situao de forte crise e pases preocupados em
alcanar uma estabilidade econmica interna. Isso acabou relegan-
do a um segundo plano o cumprimento dos compromissos com a
integrao.
Ainda assim, o pressuposto da interdependncia que a inten-
sifcao das relaes transnacionais aumenta a sensibilidade entre
as sociedades e, com isso, altera o relacionamento entre os Estados.
Essa ao sobre a sensibilidade das naes resulta na alterao dos
comportamentos dos grupos domsticos, os quais, ao serem expos-
tos ou entrarem em contato mais intenso com outras sociedades,
modifcam sua forma de atuao e questionam coisas anteriormente
aceitas e reconhecidas como vlidas. Isso porque a maior interao
entre as sociedades infuencia a opinio e a percepo que os cida-
dos tm da sua realidade dentro do panorama nacional, ao mesmo
tempo que novos mitos, smbolos e valores so criados comunitaria-
mente entre elas. Esses novos cdigos valorativos de comportamen-
to legitimam as mudanas sociais que se processam.
As relaes interestatais instituem os governos como agentes
por meio dos quais as sociedades interagem politicamente. Por ou-
tro lado, elas so levadas a cabo por indivduos ou grupos sociais que
desempenham diretamente seus papis na poltica mundial, inde-
pendentemente de seus prprios governos (Keohane e Nye, 1981).
Um segundo efeito produzido pelas relaes transnacionais a
promoo do pluralismo internacional: a aproximao e interliga-
o dos grupos de interesse nacionais dentro das estruturas transna-
cionais, facilitando a promoo da cooperao. Outra conse qun -
cia desse tipo de relacionamento a emergncia de uma dependncia
e interdependncia mais aprofundada e a criao de novos instru-
mentos de infuncia mtua. O aumento da sensibilidade, portanto,
resulta da interao transnacional mais ampla das organizaes in-
ternas, mas, principalmente, consequncia da incapacidade estatal
de controlar tais interaes.
As externalidades da poltica internacional aparecem justamen-
te quando as polticas adotadas por um governo criam custos ou be-
nefcios para grupos sociais politicamente signifcativos fora de seu
territrio. Para controlar esses efeitos, os pases so incentivados a
realizar uma coordenao poltica.
Quando a consecuo dos objetivos e interesses governamen-
tais domsticos depende de polticas adotadas conjuntamente com
outros Estados, visualiza-se uma interdependncia entre as polticas
nacionais. Para a teoria liberal, essa situao acaba levando a uma
cooperao entre as naes e, em alguns casos, desemboca num pro-
cesso de integrao regional.
O processo de formao da preferncia nacional identifcaria os
benefcios potenciais da coordenao poltica feita pelos governos a
partir de suas demandas internas, enquanto o processo de interao
interestatal defniria as possveis respostas que o sistema poltico,
criado pela integrao, poderia dar s presses desses governos.
No decorrer das negociaes, as diferenas seriam aparadas por
meio de uma tentativa de maximizao dos pontos em comum, dei-
xando de lado, num primeiro momento, as divergncias mais dif-
ceis de conciliar. Com isso, seria possvel a criao de uma agenda de
negociao positiva que permitiria a descoberta de reas e elementos
impulsores do processo.
No neofuncionalismo, a preocupao est voltada para a arti-
culao dos interesses das sociedades envolvidas. Se eles esto bem
articulados ou a integrao est capacitada para absorv-los e pro-
cess-los, provavelmente ser possvel controlar e minimizar os efei-
tos negativos que possam afetar os setores da sociedade considera-
dos importantes (Mariano, 1994). Ao formular patamares mnimos
de adequao entre os variados interesses, a agenda positiva facilita-
ria a sua conciliao.
A interao entre demanda/resposta e entre preferncias indi-
viduais e oportunidades estratgicas modelaria o comportamento
da poltica externa dos Estados, visando sempre maximizar seus ga-
nhos individuais absolutos. O papel das instituies internacionais
seria o de minimizar esse desejo racional e egosta, buscando garan-
tir o mximo benefcio para o maior nmero de pases envolvidos.
Nesse aspecto, a teoria intergovernamentalista se distancia da
realista, pois assume uma postura otimista em relao possibi-
lidade de cooperao. Ela considera que os atores internacionais
(principalmente os Estados) percebem na atitude cooperativa uma
forma de aumentar os ganhos individuais absolutos.
Ainda de acordo com essa teoria, o contexto internacional ps-
-Guerra Fria diminui a preocupao dos Estados com as questes de
segurana e poder (no sentido militar), e estes passam a voltar sua
ateno para a busca de crescimento econmico e segurana social,
no sentido de melhoria da qualidade de vida do conjunto da popula-
o e superao dos problemas sociais existentes, que desequilibram
as relaes internas nao.
A perspectiva intergovernamentalista liberal incide sobre os
impactos que as instituies externas tm sobre a ao estatal e as
causas das possveis mudanas dessas instituies. Esse tipo de ques -
tionamento, no entanto, s vlido quando esto presentes duas
condies (Keohane, 1989):
1. Quando os atores tm interesses em comum, ou uma expecta-
tiva de possibilidade de ganhos por trs da cooperao.
2. Quando a variao no grau de institucionalizao se refetir no
comportamento dos Estados, pois as instituies internacionais no
so fxas, mas esto em constante mutao.
A base para a integrao est dada quando essas condies so
cumpridas. A partir da, o seu sucesso ou fracasso depender do ar-
ranjo institucional a ser criado pelos integrantes do processo, que
faro opes que vo refetir na estrutura da integrao.
Tendo em vista que as instituies so um conjunto permanente
e interligado de regras formais e informais delimitando o compor-
tamento, as atividades e as expectativas dos seus membros, elas po-
dem assumir trs formas bsicas:
a) Intergovernamental formal ou organizaes no governamen-
tais transnacionais: so entidades institudas para monitorar as ativi-
dades dos atores e os seus resultados. Quando criadas pelos Estados,
tornam-se organizaes burocrticas, com regras bem defnidas.
b) Regimes internacionais: possuem regras explcitas e acorda-
das antecipadamente pelos governos; dizem respeito a um conjunto
particular de temas dentro das relaes internacionais.
c) Convenes: so instituies informais, com regras e reco-
nhecimentos implcitos que confguram as expectativas dos parti-
cipantes. Habilitam os atores a compreenderem-se mutuamente e
coordenarem seus comportamentos.
Dentro dessa classifcao genrica considera-se a integrao re-
gional como um regime internacional. Diferentemente dos neofun-
cionalistas, que consideravam as instituies supranacionais como
o elemento catalisador do processo, a concepo intergovernamen-
talista liberal acredita que o fenmeno da integrao regional pode
ser analisado como um regime intergovernamental, criado para
administrar a interdependncia econmica, utilizando como forma
de controle a coordenao poltica negociada entre os participantes
(Moravcsik, 1994).
Como a prpria teoria intergovernamentalista assinala, para a
compreenso dos fenmenos de integrao preciso entender as po-
lticas domsticas, sendo esta uma condio prvia para a anlise da
interao estratgica entre os Estados.
Evoluo do Mercosul sob a tica
intergovernamentalista
Os governos eleitos em 1989 decidiram redefnir a agenda bila-
teral existente. Assim, em julho de 1990 assinaram a Ata de Buenos
Aires, que fxou a data de 31 de dezembro de 1994 como o prazo fnal
para a constituio de um mercado comum entre Argentina e Brasil,
adiantando em cinco anos a constituio da Unio Aduaneira.
Essa acelerao
17
do processo pode ser explicada pelo fato de a
integrao econmica regional ser vista pelos dois governos, Menem
na Argentina e Collor de Mello no Brasil, como um instrumento que
favorecia suas estratgias nacionais de liberalizao econmica, de
abertura comercial, de estabilizao macroeconmica e de combate
infao.
O Paraguai e o Uruguai tambm se interessaram em participar
desse processo de integrao regional, fortalecendo a percepo de
que esse tipo de alternativa poltica tornara-se atraente para os pases
da regio, o que acabou mobilizando suas respectivas sociedades.
Em agosto de 1990, o Paraguai
18
e o Uruguai foram ofcialmente
convidados a participar do processo em curso. Com a entrada desses
novos atores, iniciou-se uma nova etapa na integrao, com a assina-
tura do Tratado de Assuno e a criao do Mercosul, em 26 de mar-
o de 1991.
A alterao nos prazos resultou numa mobilizao do movimen-
to sindical desses pases, que at ento fora quase inexistente porque
durante todo o perodo ele restringiu sua atuao Coordenadoria
das Centrais Sindicais do Cone Sul (CCSCS). O movimento sindical
no considerava relevante a reivindicao de um espao de atuao
17 Esse processo sofreu uma desacelerao de seus prazos a partir de janeiro de 1994,
durante a reunio do Conselho do Mercado Comum, em Colonia (Uruguai), que
decidiu postergar os prazos de formao da Unio Aduaneira. O fato ser melhor
analisado adiante.
18 importante ressaltar que a participao paraguaia s foi permitida porque o pas
j havia iniciado o seu processo de democratizao durante o perodo em que ainda
permaneceu sob a ditadura militar, enquanto os demais j haviam se democratizado;
ainda assim, essa participao sofreu rejeies por parte da Argentina e do Brasil.
dentro das negociaes por dois motivos: porque avaliava que essa
integrao era marcadamente econmica e no refetia preocupaes
sociais, e por no acreditar que os objetivos e os prazos estipulados
at ento seriam cumpridos.
A criao do Mercosul e a constatao de que ele no seria mais
um conjunto de intenes signifcou, para o sindicalismo da regio,
uma necessidade de reivindicar espao na estrutura institucional do
Mercosul, a fm de ter uma participao efetiva no processo, prin-
cipalmente no concernente ao aspecto social, visto que este estava
num patamar secundrio de prioridade. Na verdade, o Tratado de
Assuno estava quase integralmente voltado para as questes co-
merciais, sendo composto por um conjunto de medidas distribudas
ao longo de seis captulos e cinco anexos.
19
O primeiro captulo trata
das propostas, princpios e instrumentos do Tratado. Nele esto ex-
postos os objetivos do processo de integrao e as medidas a serem
tomadas para a sua concretizao.
O referido Tratado estabelece que a criao do mercado comum
implica a livre circulao de bens, servios e fatores de produo me-
diante a eliminao de tarifas e barreiras no alfandegrias.
20
Para
atingir tal meta haveria um perodo de transio, durante o qual os
quatro membros se comprometeriam a estabelecer uma tarifa exter-
na comum para terceiros e com isso criar uma Unio Aduaneira, que
seria a base para a criao do Mercado Comum.
Note-se que a ideia da livre circulao de fatores de produo,
que em tese signifcaria tambm de mo de obra, foi uma das molas
propulsoras da deciso de constituir o SGT-11 de Relaes Traba-
lhistas, Emprego e Seguridade Social, recomendado pelos ministros
do Trabalho dos quatro pases na reunio de dezembro de 1991.
Essa proposta foi logo apoiada pela CCSCS.
Como aponta a teoria intergovernamental, os custos e benefcios
resultantes de uma coordenao poltica entre Estados so distribu-
19 Alteraes signifcativas foram feitas no Tratado durante a Conferncia de Ouro Pre-
to. Tais mudanas sero analisadas adiante.
20 Os participantes do Tratado adotaram um programa de reduo de tarifas e outro
para a questo da eliminao das barreiras no alfandegrias.
dos de forma desigual entre as naes, e mesmo no interior delas.
Isso parece ter ocorrido no interior do Mercosul, quando as centrais
sindicais da regio sentiram-se atropeladas por um processo que
no entendiam e sobre o qual no exerciam controle algum.
Essa situao trouxe grande desconforto para o sindicalismo da
regio, que num primeiro momento tendeu a desconfar do proces-
so e a continuar posicionando-se contra ele. O desequilbrio entre
os interesses daqueles que se benefciariam com a integrao e dos
que perderiam com ela poderia levar a disputas entre os dois lados.
Isso exigiria a aplicao de algum tipo de medida compensatria
por parte dos governos, visando reequilibrar a distribuio de ga-
nhos e custos.
Como no existe harmonia quanto aos interesses e benefcios
que cada um espera e recebe de fato, as desvantagens tendem a se
traduzir na forma de coalizes, que no mbito nacional se manifes-
tam por meio de grupos de interesse organizados (como os sindica-
tos, por exemplo), com forte atuao no sentido de se opor ao avano
do processo.
Durante o perodo de transio do Mercosul, vrias manifesta-
es de grupos privados dos quatro pases tornaram evidente o seu
descontentamento. Esse tipo de oposio era mais comum entre os
sindicalistas cujos setores se viam fortemente prejudicados pela li-
beralizao econmica e a integrao.
Em alguns momentos eles contaram com o apoio de associaes
patronais tambm desfavorecidas graas concorrncia de outras
empresas do Mercosul. A Unio Industrial Argentina (UIA), por
exemplo, chegou a manifestar publicamente sua insatisfao com o
Mercosul e a pedir a retirada da Argentina do processo, porque se
sentia em desvantagem relativamente s indstrias brasileiras, prin-
cipalmente porque o cmbio argentino encontrava-se sobrevaloriza-
do em relao ao dlar, possibilitando que as exportaes industriais
argentinas fcassem mais caras em relao a suas similares brasileiras.
Esse perodo foi marcado pelo dfcit acumulado na balana de
pagamentos da Argentina em relao ao Brasil. A situao foi con-
tornada pelo governo argentino, que adotou uma poltica compensa-
tria na tentativa de estabilizar a balana de pagamentos a partir de
mecanismos unilaterais.
21
Nesse momento, a questo da coordenao de polticas ma-
croeconmicas e setoriais entre os partcipes em reas relevantes,
e em consonncia com as legislaes dos diferentes pases, foi vista
como elemento importante para o fortalecimento da integrao. O
Tra tado de Assuno foi o ponto de partida para a coordenao de
interesses diversos que surgiram ao longo do processo, e que pos -
sibilitou a criao de um patamar mnimo de negociao, permitin-
do aos governos articular os interesses dos diferentes grupos nacio-
nais a partir das propostas existentes no acordo.
A formao das preferncias nacionais em cada pas, no que se
refere ao Mercosul, era feita por oposio ou apoio ao Tratado. As-
sim, se alguma medida estipulada por um governo ou grupo interes-
sado fosse vista por algum grupo importante como prejudicial, este
grupo se mobilizaria e pressionaria o governo, para que fzesse algo a
fm de evitar possveis externalidades negativas.
Ao mesmo tempo, se tal medida fosse favorvel a algum outro
grupo de apoio ao governo, isso poderia desencadear uma dispu-
ta de interesses na qual provavelmente o grupo mais forte ou com
maior capacidade de articulao prevaleceria. Assim se formaria a
preferncia nacional. Contudo, a preferncia no determinada uni-
camente pelas disputas dos grupos de interesse, o que signifca que
integrantes do prprio governo possuem estratgias que tm refe-
xos na sociedade. Nesse caso, o apoio poderia variar de acordo com
a capacidade de mobilizao dos atores envolvidos e o seu grau de
interesse por determinado assunto.
Quanto maior o interesse do(s) grupo(s), menor a fexibilidade
de atuao do governo, e vice-versa. A explicao para isso bastan-
te bvia: se um grupo possui interesse intenso sobre determinado
tema, o seu grau de mobilizao tende a ser maior; consequentemen-
21 A princpio isso no era vlido dentro dos acordos do Mercosul. Porm, graas gra-
vidade da situao e ameaa de uma desestabilizao econmica na Argentina, o go-
verno brasileiro acabou dando apoio soluo encontrada por seu parceiro argentino.
te, sua demanda mais intensa, e a capacidade de atuao do gover-
no tende a diminuir.
Se um grupo da sociedade possui forte interesse na tomada de
certas medidas pelo governo, sua atitude natural ser exercer pres-
so sobre o Estado. Diante disso, a capacidade do governo de agir
de modo diferente do desejado pelo grupo vai depender do quanto o
apoio desse grupo importante. Se a importncia estiver concentra-
da na rea econmica, ou mesmo poltica, provavelmente o governo
procurar, nas negociaes com os demais Estados, sustentar e de-
fender seus interesses.
Como no Mercosul os interesses envolvidos eram primordial-
mente econmicos, os governos acordaram que, para a realizao
dos objetivos apresentados no Tratado de Assuno, deveria existir
algum tipo de coordenao de polticas macroeconmicas. Por isso,
os quatro integrantes esforaram-se por aplicar, durante a fase de
transio, o Programa de Liberao Comercial, que determinava
redues tarifrias progressivas, lineares e automticas, acompa-
nhadas da eliminao das barreiras no tarifrias, adoo de acordos
setoriais, com o intuito de otimizar a utilizao e mobilidade dos fa-
tores de produo, e a determinao de uma tarifa externa comum,
que incentivasse a competitividade externa dos quatro pases.
Os quatro pases deveriam realizar esse programa adotando
como instrumentos um Regime Geral de Origem, um Sistema de
Soluo de Controvrsias e as Clusulas de Salvaguarda. Tudo isso
sem descumprir os compromissos internacionais assumidos antes
da celebrao do Tratado de Assuno.
Paralelamente, aps o Tratado as posies a serem apresentadas
nas negociaes internacionais deveriam estar coordenadas de modo
a representarem a posio do bloco regional. Essa unio em torno de
um posicionamento nico e consensual entre as quatro naes per-
mitiria, de acordo com as premissas estabelecidas, um fortalecimen-
to de suas capacidades polticas.
Tal premissa de atuao conjunta se concretizou em diversas
ocasies e pareceu consolidar-se durante as negociaes relativas
Iniciativa para as Amricas. O resultado do debate foi o assim cha-
mado Acordo 4+1, ou Acordo do Jardim das Rosas.
22
Nele, os pases
do Mercosul negociaram em bloco com os representantes norte-ame-
ricanos, apresentando uma posio de consenso com a fnalidade de
fortalecer suas posies individuais (Amorim e Pimentel, 1991).
Buscando controlar as incertezas inerentes a todo processo
novo, os membros do Tratado elaboraram uma estrutura orgnica
da integrao (defnida no segundo captulo), em que est estabele-
cido como ser realizada a administrao e a execuo das decises
adotadas no quadro jurdico montado. Essa estrutura composta
por dois rgos:
Conselho do Mercado Comum (CMC): integrado pelos minis-
tros de Relaes Exteriores e de Economia dos Estados mem-
bros, o rgo superior do processo, cabendo-lhe a conduo
poltica e a tomada de deciso para assegurar que os objetivos e
os prazos estabelecidos para a constituio do Mercosul sejam
cumpridos.
A presidncia deste Conselho foi e , mesmo depois do Proto-
colo de Ouro Preto, de dezembro de 1994 exercida de forma
rotativa entre os quatro Estados membros, em ordem alfabtica
e por um perodo de seis meses. Alm dos participantes acima
defnidos, outros ministros ou equivalentes podem participar
das reunies do Conselho quando necessrio ou convocados.
Todas as decises desse rgo devem ser tomadas por consenso
e exigem a presena de todos os Estados participantes.
y Grupo Mercado Comum (GMC): o rgo executivo do
Mercosul, cuja Secretaria Administrativa encontra-se em
Montevidu. integrado por quatro membros titulares e ou-
tros quatro alternos por pas, representantes dos seguintes r-
gos pblicos: Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio
da Economia, um ministrio das reas de indstria, comrcio
exterior e/ou coordenao econmica e Banco Central.
22 Quatro com referncia aos pases do Mercosul e um relativo aos Estados Unidos. O
nome Jardim das Rosas refere-se ao jardim em que se encontra na Casa Branca e onde
foi celebrado o acordo.
Suas funes so: zelar pelo cumprimento das decises adotadas
pelo Conselho; propor medidas concretas referentes aplicao
do Programa de Liberalizao Comercial, coordenao de po-
ltica macroeconmica e negociao de acordos com terceiros;
e, por fm, fxar programas de trabalho que garantam os avanos
para o estabelecimento do mercado comum. Alm disso, o Gru-
po Mercado Comum conta com o auxlio da Secretaria Admi-
nistrativa, cujas funes principais so guardar os documentos
e realizar a comunicao e divulgao das atividades do grupo.
Na estrutura do Mercosul, o GMC assume a funo de negocia-
dor efetivo, preparando as pautas de discusso e contribuindo
fortemente na formulao das polticas regionais. No plano na-
cional, os coordenadores de cada seo so os articuladores das
polticas dos Estados. O peso e a importncia do coordenador
formal depende da situao poltica de cada pas, da relao en-
tre os diferentes ministrios, e, em alguns casos, do peso espec-
fco do ministro no quadro poltico.
A elaborao de uma estrutura institucional no Mercosul tinha
como propsito limitar as atitudes desleais, ao proporcionar meca-
nismos de controle sobre as aes dos Estados e de seus membros.
Foram criados constrangimentos para os que no cumprissem o es-
tabelecido, sendo que qualquer irregularidade teria consequncias
e respostas imediatas. Quanto mais durvel a relao entre os parti-
cipantes do Mercosul e maiores os custos para deixar de participar,
menor o grau de incerteza dos envolvidos.
As disposies restantes do Tratado de Assuno referem-se
sua vigncia (terceiro captulo), que tem durao indefnida a partir
de sua entrada em vigor. Para isso foi preciso a sua ratifcao por
parte dos Congressos dos quatro pases.
Tambm se estabeleceram as normas de adeso ao processo que
est aberto aos demais pases integrantes da Aladi (quarto captulo),
mas com restrio aos que pertencem a outras reas de integrao. A
adeso resultar de uma negociao a partir de uma solicitao ende-
reada aos membros do Mercosul, realizada pelo Estado interessado
em participar.
O penltimo captulo estabelece os mecanismos para a reali-
zao da chamada renncia. Consiste no desligamento de um pas
do Tratado e na consequente perda dos direitos e obrigaes por ele
determinados na condio de participante. Contudo, os deveres e
direitos referentes ao Programa de Liberalizao e alguns outros as-
pectos permanecero, aps seu desligamento, ainda por um perodo
de dois anos, conforme os acordos a serem estabelecidos durante os
sessenta dias seguintes ao incio da renncia.
O sexto e ltimo captulo trata das disposies gerais, vindo, a
seguir, o primeiro anexo, que o Programa de Liberalizao Comer-
cial; o segundo, que o regime de origem, composto pelo Regime
Geral de Qualifcao e pela Declarao, Certifcao e Comprova-
o (de origem). O terceiro se refere Soluo de Controvrsias, en-
quanto o quarto diz respeito Clusula de Salvaguarda.
O quinto anexo composto da listagem dos dez
23
Subgrupos
de Trabalho: 1. Assuntos comerciais; 2. Transportes aduaneiros; 3.
Normas tcnicas; 4. Polticas fscal e monetria relacionadas com o
comrcio; 5. Transporte terrestre; 6. Transporte martimo; 7. Polti-
ca industrial e tecnolgica; 8. Poltica agrcola; 9. Poltica energtica;
10. Coordenao de polticas macroeconmicas.
Os Subgrupos no possuem poder decisrio; sua funo ser
um local de debate e de formulao de propostas. As recomendaes
que deles surgem so enviadas ao Grupo Mercado Comum que, por
sua vez, as discute e seleciona as sugestes que devem ser enviadas
ao Conselho Mercado Comum, a fm de que os membros deste r-
go tomem suas decises.
O SGT-11 no existia originariamente no Tratado de Assuno.
Sua criao foi aprovada na reunio do Conselho Mercado Comum,
realizada em Braslia em dezembro de 1991. Esse aspecto impor-
tante por possibilitar a utilizao de alguns conceitos da teoria neo-
funcionalista, apesar de no a considerarmos vlida como um todo
para explicar o Mercosul. Pode-se dizer que a criao do Subgrupo
23 Como j dissemos, o Subgrupo de Trabalho 11 de Relaes Trabalhistas, Emprego e
Seguridade Social seria criado somente mais tarde.
11, em certa medida, faz parte de um processo de spillover, visto que,
ao menos nesse caso, o Mercosul estimulou o interesse de setores
inicialmente no participantes do processo. Isso porque sua criao
abarcou dois momentos: o primeiro foi o de ausncia desse espao, o
que impulsionou uma demanda por participao de setores origina-
riamente excludos; em um segundo momento, essa mesma deman-
da provocou, nos formuladores da integrao, uma resposta positi-
va, qual seja, a instituio do SGT-11, que permitiu a concretizao
da atuao sindical no mbito das negociaes.
Entretanto, o Tratado de Assuno criou uma estrutura de
poder decisrio concentrada nos ministrios de Relaes Exterio -
res e de Economia (os nicos ministrios com poder efetivo de to -
mada de deciso), enquanto os demais rgos e setores sociais
participaram, entre 1990 e 1995, somente quando convocados, e
exercendo em alguns casos o papel de consultores com direito a fa-
zer recomendaes.
Pela importncia que ter em nossa anlise, devemos lembrar
que o Mercosul envolveu e envolve at hoje pases preocupados em
alcanar a estabilidade econmica interna, e isso em parte acabou re-
legando a um segundo plano o cumprimento dos compromissos com
a integrao. Para Bradford Jr. (1992), essa situao era inevitvel e
at mesmo positiva, porque estimularia a realizao de ajustes in-
ternos, to necessrios integrao. De fato, em diferentes ocasies
os compromissos da integrao foram utilizados pelos governos para
acelerar medidas consideradas necessrias estabilizao.
Na reunio de Las Leas, realizada em junho de 1992, os quatro
governos defniram uma agenda de negociaes para a formao do
mercado comum (contida no Protocolo de Las Leas), mantendo
o prazo fnal estipulado pelo Tratado de Assuno, ou seja, 31 de
dezembro de 1994. Isso implicou uma agenda ampla e com prazos
curtos, o que difcultaria a prpria negociao. As centrais sindicais
foram prejudicadas por essa deciso to pretensiosa, que estimulou
o debate de aspectos tcnicos em detrimento das questes sociais e
polticas, aumentando ao mesmo tempo o peso dos rgos gover-
namentais.
As decises posteriores de estender os prazos, particularmente
as de Colonia, no contriburam para a soluo dessas difculdades;
ao contrrio, estimularam um razovel esvaziamento do SGT-11.
Os governos, por outro lado, optaram sempre por negociar aqui-
lo que fosse possvel, postergando o restante. Tais solues exem -
plifcam o contedo da lgica da cooperao: cooperar em tudo em
que a probabilidade de sucesso fosse alta ou no que havia maior con-
senso e era interessante para os participantes, negociando apenas
o que podia causar divergncias ou prejuzos imediatos, deixando
para o futuro os problemas que retardavam as negociaes.
Algumas anlises tericas consideram que a integrao implica
a necessidade de institucionalizao. Em primeiro lugar estaria
o tema da formao de um mnimo consenso entre os participan-
tes para aprofundar o processo. Em seguida, haveria uma expanso
institucional marcada por elementos de supranacionalidade, que
signifcam a alienao de uma parte da soberania dos governos par-
ticipantes em favor de rgos supranacionais por eles criados. De
acordo com esta viso, isso tenderia a difundir, pela sociedade e pe-
los grupos de interesse, as vantagens da integrao.
No entanto, no caso do Mercosul o processo no se desenvolveu
nessa direo. Ao contrrio, os elementos de supranacionalidade
no foram alcanados e at o momento a estrutura institucional per-
manece atrelada lgica intergovernamental. Mesmo aps o Proto-
colo de Ouro Preto, a estrutura de negociao intergovernamental
foi mantida.
24
Neste caso, confrmou-se o pressuposto da concepo
intergovernamentalista, que descarta a necessidade da criao de
uma estrutura burocrtica permanente e ressalta as vantagens das
negociaes intergovernamentais.
Como apontado por Keohane (1984), as preferncias dos Es-
tados so os seus parmetros para calcular a relao entre custos e
benefcios advindos de suas opes comportamentais. Suas esco-
24 O governo brasileiro tem resistncias criao de uma estrutura supranacional para
a coordenao e negociao da integrao na regio, pois considera que esta limitaria
a mobilidade brasileira (nacional e internacional) num quadro em que as assimetrias
entre os atores so evidentes em si mesmas.
lhas recairiam naquelas atitudes que lhes permitissem maximizar
sua utilidade, porque a fnalidade ltima desses atores alcanar
nveis de satisfao e ganhos cada vez mais altos, com o menor custo
possvel.
No caso em questo, os membros do Mercosul perceberam as
vantagens resultantes da integrao (e consequentemente da coope-
rao), expressas nos ndices de intercmbio entre eles, entre outros
aspectos positivos. Essa uma das razes pelas quais esses Estados
decidiram dar continuidade ao processo de integrao, aprofundan-
do-o em alguns aspectos e mantendo outros, como a sua estrutura
institucional que permaneceu intergovernamental.
Seguindo a lgica de maximizao dos interesses, os Estados
perceberam a inadequabilidade dos prazos estipulados pelo Tra tado
de Assuno s suas pretenses, pois o Protocolo de Las Leas ha-
via sido muito ambicioso no que diz respeito questo do tempo.
Os governos corrigiram essa situao mediante a redefnio de seus
propsitos, estabelecendo um novo perodo de transio para a con-
solidao da Unio Aduaneira e a formao do Mercado Comum,
que teve incio em 1
o
de janeiro de 1995, devendo prosseguir at
31 de dezembro de 2001; porm esse prazo foi posteriormente pror-
rogado at 2006.
A diminuio da velocidade da integrao acabou ocasionando
um parcial esvaziamento do SGT-11, bem como a debilitao da
vontade de harmonizar os custos trabalhistas no curto prazo uma
vez que a fase fnal do perodo inicial de transio concentrou-se
nas discusses em torno de como seria a integrao a partir de 1995
e das listas da TEC.
Essas discusses foram encerradas durante a Reunio de Ouro
Preto, realizada em 17 de dezembro de 1994.
25
Os membros do
Conselho Mercado Comum aprovaram o Protocolo, cuja funo foi
complementar o Tratado de Assuno, principalmente no que se re-
25 Para esta anlise, a Conferncia de Ouro Preto foi o ltimo acontecimento relevante
ocorrido dentro do perodo de tempo delimitado, cujo encerramento se deu em 31 de
dezembro de 1994.
fere sua estrutura institucional, como a abordagem das novas ca-
ractersticas a serem imprimidas ao processo com o fm de sua etapa
de transio.
O primeiro captulo do protocolo determina a nova estrutura
institucional do Mercosul:
a) Conselho Mercado Comum: continua sendo o rgo superior
do Mercosul, cuja incumbncia conduzir politicamente o processo
e a tomada de decises. Suas caractersticas funcionais permanece-
ram inalteradas, sendo os seus integrantes os mesmos do perodo de
transio.
b) Grupo Mercado Comum: fcam mantidas sua funo de r-
go executivo do Mercosul e suas caractersticas do perodo de tran-
sio; tambm permanecem inalterados os seus membros.
c) Comisso de Comrcio Exterior: foi criada pelo Protocolo.
Sua funo assistir o Grupo Mercado Comum, zelando pela apli-
cao dos instrumentos de poltica comercial acordados pelos quatro
Estados, acompanhando e revisando os temas e matrias relaciona-
dos a tais polticas comerciais, ao comrcio interno do Mercosul e ao
comrcio realizado com pases terceiros. Ela integrada por quatro
membros titulares e outros quatro alternos para cada pas, sendo co-
ordenada pelos ministrios das Relaes Exteriores. Suas reunies
devero ser mensais ou sempre que solicitadas pelo Grupo Mercado
Comum. Cabe a ela apreciar as reclamaes apresentadas pelas Se-
es Nacionais do Grupo Mercado Comum.
d) Comisso Parlamentar Conjunta: o rgo representativo
dos Parlamentos nacionais no mbito do Mercosul. Ela j existia na
estrutura anterior, porm sua atuao foi inexpressiva. Integrada
por igual nmero de parlamentares representantes de cada nao,
a serem designados pelos respectivos Parlamentos, sua funo, a
partir do Protocolo de Ouro Preto, de acelerar os procedimentos
legislativos internos correspondentes em cada Estado, para a pron-
ta entrada em vigor das normas legais do Mercosul. Esta Comisso
teve sua posio parcialmente fortalecida, visto que suas resolues
devem ser necessariamente consideradas pelo GMC, o que antes
no ocorria.
e) Frum Consultivo Econmico e Social: foi o rgo criado pelo
Protocolo para representar os setores econmicos e sociais de cada
pas. Pode-se dizer que ele substitui parcialmente os Subgrupos de
Trabalho, que eram os locais onde esse tipo de participao aconte-
cia.
26
Assim como os Subgrupos e como seu prprio nome indica,
o frum tem uma funo estritamente consultiva e as recomenda-
es que dele emergem devem ser encaminhadas ao Grupo Mercado
Comum.
f) Secretaria Administrativa: tal como antes, permanece como
um rgo de apoio operacional, responsvel pela prestao de servi-
os aos demais rgos do Mercosul.
O segundo captulo do Protocolo aborda a questo da Persona-
lidade Jurdica do Mercosul. O captulo seguinte determina o Sis-
tema de Tomada de Decises que devem ser sempre consensuais,
mediante a presena de todos os Estados participantes. O quarto
captulo trata da Aplicao Interna das Decises do Mercosul, en-
quanto o quin to captulo preocupa-se com as suas Fontes Jurdicas.
O sexto captulo trata do Sistema de Soluo de Controvrsias; o
stimo, do oramento e o oitavo, dos idiomas ofciais do Mercosul
(espanhol e portugus); o nono trata da questo da possibilidade
de reviso da estrutura institucional estabelecida pelo Protocolo
e o dcimo delimita a sua vigncia, que, assim como a do Tratado
de Assuno, indefnida. As Disposies Gerais esto no ltimo
captulo.
Apesar das mudanas estruturais, o sistema decisrio permane-
ceu inalterado e a participao dos setores privados continuou res-
trita aos mecanismos consultivos. Todavia, isso no exclui o fato de
que, no decorrer do tempo, a estrutura possa se alterar e a correlao
de foras possa ser diferente da atual, permitindo que grupos que
permaneceram s margens das decises tenham como exercer in-
funcia maior sobre as mesmas.
Independentemente do grau de institucionalizao, o Mercosul
a prova de que a condio bsica para que a integrao ocorra
26 Mais tarde, entretanto, decidiu-se pela manuteno de alguns subgrupos.
a existncia de interesses comuns entre os participantes, o que lhes
permite cooperar a fm de obterem, com isso, benefcios futuros.
Neste caso, os objetivos iniciais da integrao no Cone Sul per-
maneceram ao longo do tempo e deram sustentabilidade ao proces-
so. A busca por um incremento no desempenho econmico em nvel
nacional (com o consequente aumento de capacidade competitiva)
e uma melhor insero no sistema internacional permanecem como
metas a serem atingidas e o Mercosul continua sendo um instru-
mento para a consecuo desses fns.
2
AS CENTRAIS SINDICAIS DO CONE SUL
Como foi previsto no captulo anterior, a anlise a seguir volta-
-se para a verifcao da adequabilidade da teoria intergovernamen-
talista liberal ao processo de integrao do Mercosul. Partindo de
seus pressupostos centrais, o primeiro ponto a ser verifcado a for-
mao da preferncia nacional.
Para tal, analisei como cada governo pertencente ao Mercosul
articulou isolada e internamente os diferentes interesses presentes
na sociedade, e a partir deles formulou sua estratgia de ao, consi-
derando que esta seria uma ao racional do Estado, fundamentada
em interesses claros e especfcos. Paralelamente, verifquei como
as centrais sindicais se enquadraram nesse contexto e de que forma
articularam seus interesses com o governo e com outros setores da
sociedade.
Esse enfoque terico refere-se especifcamente s formulaes
polticas relacionadas integrao regional. Portanto, as opes pol -
ticas que nos interessam so aquelas diretamente ligadas a esse tema,
sobretudo as decises tomadas no mbito interno que estejam liga-
das s negociaes entre os grupos internos de interesse.
Considero aqui que os pases que integraram o Mercosul o f-
zeram pelo envolvimento da constituio de um conjunto de fns e
objetivos a que se propunham. O interesse central desses Estados
foi e ainda a estabilizao econmica; temas como desempre-
go, qualidade de vida, insero internacional etc. estavam relegados
a um segundo plano e s recentemente voltaram a ocupar lugar de
destaque na poltica estatal.
Um segundo propsito deste captulo dar uma viso da situa-
o das centrais sindicais em nvel nacional no perodo analisado pela
pesquisa. Esse panorama interno servir como pano de fundo para
a anlise das centrais dentro do SGT-11 (e posteriormente do 10) e
para compreender a articulao existente entre as sees nacionais do
SGT-11 na defesa de seus interesses nas negociaes interestatais.
Os pases da Amrica Latina enfrentaram, na dcada de 1980,
um perodo de forte crise econmica, marcado por altas taxas de
infao. Essa situao exigiu solues que foraram a adoo de po-
lticas econmicas heterodoxas. Contudo, tais iniciativas no surti-
ram efeito. Como consequncia do fracasso, os governos do Cone
Sul que assumiram o poder no fnal dessa dcada passaram a adotar
polticas de abertura comercial e liberalizao econmica, e a ideia
de promover uma integrao regional serviu como elemento propul-
sor do processo.
A escolha poltica desses Estados, no que tange s solues para
seus problemas econmicos, um exemplo claro de seu comporta-
mento racional, que escolhe opes com base em seus objetivos e
interesses. Naquele momento, os governos do Cone Sul desejavam
superar suas crises econmicas, promover o desenvolvimento e o
crescimento econmico e, simultaneamente, buscavam uma melhor
insero no mercado internacional.
Suas respostas encontraram respaldo em vrios setores da eco-
nomia. Porm, de forma geral, as centrais sindicais da regio se
sentiram prejudicadas. Essas centrais tm trajetria histrica e pol-
tica muito diferentes entre si, o que lhes confere particularidades que
acabam infuenciando suas aes. Como o objetivo deste texto no
discutir a trajetria do movimento sindical na regio, optei por tratar
das peculiaridades das centrais medida que isso servisse como um
elemento explicativo para esta anlise.
Por esse motivo, o ponto de partida deste estudo justamente o
momento de interseo das trajetrias sindicais: a redemocratizao
da Amrica Latina na dcada de 1980. Todas as centrais estavam, de
alguma forma, sendo infuenciadas pela reformulao de estratgias
polticas levada a cabo pelos Estados, e, portanto, novas coalizes de
interesse estavam se articulando.
O movimento sindical no fcou indiferente a essa rearticulao.
No entanto, sua atuao no foi homognea, o que signifca dizer
que sua interferncia variou nos diferentes pases, devido s caracte-
rsticas das centrais sindicais.
Antes da discusso da situao propriamente dita de cada pas,
preciso frisar, como visto anteriormente, que todos os pases envolvi-
dos nesta anlise passaram por uma experincia poltica autoritria.
Esse fato exerceu forte presso sobre os movimentos sindicais das
regies, que se apresentaram como atores de contestao aos regi-
mes militares. Tais oposies acabaram enfraquecendo o movimento
sindical nos pases que possuam uma tradio poltica muito forte,
como a CGT argentina e as centrais que formariam o PIT-CNT, no
Uruguai. No caso brasileiro, a situao adversa possibilitou o forta-
lecimento do sindicalismo, que se organizou sob novas propostas de
atuao e deu origem a algumas centrais sindicais brasileiras.
De uma forma ou de outra, as centrais sindicais do Cone Sul
estavam se estruturando ou reestruturando quando se deu o proces-
so de democratizao, e juntamente com ele as polticas de ajuste
econmico, que mais tarde assumiriam um carter de liberaliza -
o econmica. Ou seja, mal as centrais acomodaram-se nova si-
tuao poltica (a democracia) j tiveram de enfrentar uma nova con-
juntura econmica.
A criao da CCSCS (Coordenadoria das Centrais Sindicais do
Cone Sul) foi um modo de tentar compreender o cenrio que co-
meava a se delinear, permitindo que esses atores compartilhassem
suas experincias e pudessem pensar formas conjuntas de lidar com
os problemas apresentados pela nova realidade.
As eleies presidenciais do fnal dos anos 1980 signifcaram,
para o sindicalismo da regio, uma intensifcao das polticas de
ajuste econmico marcadas por um perfl fortemente neoliberal, que
era visto de forma muito negativa pelas centrais sindicais.
Quando o Mercosul foi criado, em 1991, essa questo se in-
tensifcou, por conta da integrao regional promover e auxiliar no
processo de abertura e liberalizao econmica. A partir de ento, as
centrais se mobilizaram dentro da CCSCS para reivindicar a partici-
pao efetiva nas negociaes do Mercosul.
Quanto aos Estados, a formulao de estratgias polticas tem
refexos sobre suas relaes. Se aceitamos a ideia de que eles so
interdependentes, devemos concluir que a formao de uma pre-
ferncia poltica em nvel nacional tem efeitos sobre os demais pa-
ses com que cada um se relaciona e, portanto, essa deciso poltica
leva a uma negociao interestatal. Esse segundo momento ser
melhor analisado no prximo captulo,
1
mas no estar totalmente
ausente neste.
Como primeiro passo para entender essa participao, tratarei
das centrais do Cone Sul, mostrando a situao delas e localizando-
-as como foras polticas atuantes no cenrio nacional em que desen-
volvem suas aes.
As centrais sindicais que tero abordagem mais aprofundada
nesta anlise so as argentinas Confederacin General del Traba-
jo (CGT) e Congreso de los Trabajadores Argentinos (CTA), as
brasileiras Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT), Central
nica dos Trabalhadores (CUT) e Fora Sindical (FS) e a uruguaia
Plenrio Intersindical de Trabajadores Convencin Nacional de
Trabajadores (PIT-CNT), que foram as atuantes nas negociaes
do Mercosul. A delegao sindical paraguaia
2
marcou todo o pero-
do de transio pela sua ausncia nas negociaes, participando
somente no mbito da Coordenadoria, e mesmo assim sem a partici-
pao de todas as centrais desse pas.
Somente a CUT paraguaia, criada em 1989 com postura for-
temente oposicionista participa da CCSCS, pois a Confederacin
1 Para realizar esta anlise enfatizarei as negociaes interestatais dentro do SGT-11.
2 A postura e participao paraguaia ser considerada nesta anlise dentro das resolu-
es da Coordenadoria, ou seja, as posturas que forem identifcadas como sendo da
CCSCS sero consideradas como posturas do movimento sindical paraguaio para a
questo do Mercosul.
Paraguaia de Trabajadores (CPT) no foi aceita por causa de seu
alinhamento histrico com o governo; e a Confederacin Nacional
de los Trabajadores (CNT), de posio poltica mais moderada do
que a CUT, ainda no estava organizada de forma a poder participar
das reunies.
Em linhas gerais, pode-se caracterizar a organizao sindical pa-
raguaia desse perodo como sendo por empresas, embora no possua
o direito de representao no interior das mesmas. As negociaes
coletivas so restritas ao mbito das empresas e possuem baixo grau
de contratao. recorrente a interveno estatal na soluo de con-
fitos, e seu direito de greve limitado pelo mecanismo de concilia-
o compulsria.
A seguir, apresento um panorama geral da situao das centrais
sindicais aps a democratizao e de que modo elas incorporaram a
questo do Mercosul dentro de suas aes no mbito nacional, mos-
trando como seu posicionamento se articulou com a formao de
preferncias por parte do Estado.
Independentemente de qual a preferncia e a opo poltica
de um governo, deve-se levar em conta os atores ou grupos sociais
que podem infuenciar a tomada de deciso. Convm lembrar que a
teoria intergovernamental liberal considera que as preferncias na-
cionais referentes poltica externa so infuenciadas principalmen-
te pelos grupos sociais relevantes, pela natureza de seus interesses
e pela sua relativa infuncia na poltica interna. Ao mesmo tem -
po, esses elementos de infuncia variam de acordo com o tempo,
o lugar e o tema, e so infuenciados, por sua vez, pelos possveis
custos e benefcios.
Por isso, o estudo de cada pas foi feito a partir da tica do mo-
vimento sindical, uma vez que as centrais sindicais desses pases so
atores importantes e infuentes na poltica interna, mas tambm o
foram na negociao da integrao regional. Portanto, a partir da
tica sindical que ser tratada a formao da preferncia nacional em
cada pas.
Argentina
O movimento sindical argentino possui uma trajetria histri-
ca relativamente importante na vida poltica do pas. Contudo, no
cabe aqui tratar desse aspecto, a no ser para mostrar suas caracte-
rsticas principais e qual foi tradicionalmente sua atitude em relao
ao Estado dentro do cenrio nacional.
A Argentina possui um regime de relaes de trabalho no qual
marcante a presena do Estado, havendo certa dependncia das
organizaes sindicais e patronais em relao ao governo, que, por
sua vez, tornou-se o ator central na disputa dos interesses nacionais
ao colocar-se como rbitro dos confitos resultantes da contradio
entre capital e trabalho.
A interveno estatal fundamentava-se na outorgao de per-
sonera gremial
3
aos sindicatos j existentes. Somente a entidade
que dispe dessa personera gremial est habilitada a negociar cole-
tivamente em nome do conjunto dos trabalhadores do setor no qual
exerce sua representatividade.
A organizao sindical argentina caracteriza-se por estruturar-
-se em grandes sindicatos por ramo ou setor de atividade, indepen-
dentemente da ocupao dos trabalhadores empregados. Sua base
o sindicato nacional nico, centralizador na tomada de deciso, e no
qual a conduo das negociaes com os empregadores tinha sempre
a superviso do governo. Est determinada por lei uma organizao e
representao de tipo monoplica, que exclui a possibilidade de par -
ticipao de mais de uma representao sindical alm daquela que
usufrui da personera gremial nas negociaes coletivas.
A hierarquia outra caracterstica desta estrutura sindical. Em
primeiro lugar esto os sindicatos localizados junto aos trabalhado-
res de determinada categoria, dentro de um espao territorial res-
trito. Em seguida esto as unies, que so as entidades de primeiro
nvel que agrupam os sindicatos locais na esfera nacional, enquanto
3 Personera gremial, na legislao argentina, signifca o reconhecimento jurdico do
sindicato como tal.
as federaes so as entidades com esse mesmo carter, porm de
segundo nvel.
Dentro desse esquema, as aes dos sindicatos de menor enver-
gadura que o nacional esto subordinadas aos acordos realizados
pelas unies ou federaes nacionais.
4
Ambas so organismos cen-
tralizados e possuem ampla capacidade de ao. No topo da hierar-
quia encontra-se a Confederacin General del Trabajo (CGT) como
nica central, em nvel nacional, com poder de regulao sobre sin-
dicatos individuais e reconhecida pelo governo, pois a nica central
sindical com personera gremial legitimada pelo Estado.
A CGT tornou-se a essncia do centralismo institucional sindi-
cal e incorporou, progressivamente, a funo de guardi e executora
dos princpios da Doutrina Peronista. Com isso, a central, que deve-
ria estar voltada para a coordenao da ao sindical, transformou-se
na mediadora das relaes entre os sindicatos e o Estado, e a porta-
-voz da poltica ofcial.
Ao longo do tempo, a organizao sindical argentina sofreu um
processo intenso de burocratizao, que limitou crescentemente
a sua capacidade mobilizadora. Na verdade, essa burocratizao
provocou um afastamento das lideranas de suas bases, ao limi-
tar ou difcultar a circulao da informao entre os dois mbitos,
criando uma autonomia perversa entre a direo do movimento e
sua base.
A ligao entre o Estado e os sindicatos no est restrita somente
ao reconhecimento jurdico dos segundos, mas tambm aos recursos
para a manuteno da estrutura sindical, que so, at hoje, prove-
nientes do governo.
5
4 Existe uma diferena de comportamento entre as unies e federaes na Argentina.
Tradicionalmente, as federaes permitem que os sindicatos a elas fliados renego-
ciem, dentro do espao regional que representam, melhores condies do que as acor-
dadas pela conveno coletiva nacional, enquanto as unies so menos fexveis e no
possuem esse espao de renegociao em nvel regional.
5 Os recursos so provenientes do aporte sindical obrigatrio, que uma taxa des-
contada dos salrios de todos os trabalhadores da categoria, recolhida pelo Estado e
repassada aos sindicatos, que passaram a receber seus recursos fnanceiros indepen-
dentemente do nmero de fliados.
Outra caracterstica do sindicalismo argentino seu carter as-
sistencialista, fundamentado na organizao das Obras Sociales, que
so um conjunto de servios sociais (sade, moradia, educao, cultura
e turismo) prestados pelos sindicatos, que muitas vezes usaram subs-
dios estatais para fnanciar tais servios. Ou seja, o poder fnanceiro
dessas organizaes est baseado nos recursos provenientes da cuota
sindical (a taxa paga pelos fliados) e dos descontos salariais obrigat-
rios que os trabalhadores, fliados ou no, pagam por sua Obra Social.
Em resumo, o que se tem uma organizao sindical constituda
por estruturas nicas no seu mbito regional e centralizadas, cuja
unicidade sindical reforada pela legislao que concede a perso-
nera gremial somente organizao que considera mais representa-
tiva no seu espao geogrfco de ao, e que geralmente nica, ou
outorgando-lhe o monoplio das principais funes sindicais.
Durante o perodo autoritrio, instaurado na Argentina a par-
tir de 1976, vrias mudanas foram feitas na legislao trabalhista
visando enfraquecer o movimento, inclusive pondo em prtica um
amplo esquema de represso, cujos impactos tambm foram senti-
dos no mbito sindical.
Muitos dirigentes considerados inoportunos foram persegui-
dos, presos e at mesmo mortos. Alm disso, o novo regime proibiu a
existncia de organizaes de terceiro grau. Na prtica, isso signifcou
a perda da existncia legal do CGT, desarticulando-se todo um siste-
ma de barganha baseado nas negociaes unifcadas em nvel federal.
Os sindicatos estavam profundamente afetados pelo contex-
to argentino de redemocratizao: as mudanas nos nveis poltico
e econmico fragilizaram o movimento sindical a tal ponto que se
tornou impossvel recuperar a prtica e o poder que ele tinha antes
de 1973. Nas eleies de 1983, que marcaram o incio da nova fase
democrtica, venceu o partido radical, com uma proposta de rees-
truturao e recuperao da economia argentina. Todo o perodo
do governo Alfonsn foi marcado pela preocupao com o ajuste
econmico e o controle da infao. Porm, suas polticas, em parti-
cular as econmicas, sofriam forte oposio do sindicalismo argenti-
no, que era um ator poltico relevante nesse perodo.
Os lderes sindicais discordaram de quase todas as medidas eco-
nmicas e sociais do governo Alfonsn, porm no conseguiram ar-
ticular estratgias de oposio vitoriosas nem apresentar alternativas
polticas s propostas governamentais. Em contrapartida, demons-
traram grande capacidade de mobilizao ao convocar uma srie de
greves gerais e outras mobilizaes bem-sucedidas, as quais foram
capazes de pressionar o governo no sentido de alterar sua postura.
A crise econmica, no perodo de 1985 a 1990, trouxe tona
um novo tipo de confito social, expresso nas lutas sindicais contra
o governo ou os empresrios, mas tambm no interior dos setores
populares. O governo tentava, por seu lado, solucionar a crise por
meio de polticas de ajuste econmico (o Plano Austral), enquan-
to os sindicatos identifcavam esse tipo de soluo como negativa
para os trabalhadores.
Nesse momento, havia na Argentina duas coalizes fortes e con-
fitantes: o governo, que se apoiava em alguns setores empresariais
e sociais para tentar colocar em prtica sua poltica de ajuste econ-
mico; e o sindicalismo, que se opunha sistematicamente s tenta-
tivas governamentais, mobilizando a sociedade a seu favor e como
forma de se promover politicamente.
Ambas as coalizes acabaram se desestruturando e dividindo
numa srie de pequenos grupos confitantes e com interesses diver-
gentes. A ausncia de uma coalizo governamental vencedora ou
forte o sufciente para conter a oposio impediu a adoo de uma
poltica mais efetiva no mbito interno. A inexistncia de uma coa-
lizo nacional forte para sustentar a estratgia poltica governamen-
tal era refexo da discordncia interna dos diferentes grupos sociais,
que estavam fragmentados a tal ponto que impediam a formao
de uma maioria vencedora. Dentro desse quadro, os sindicatos
eram uma fora poltica interna importante, porm fragilizada pela
crise econmica que afetava diretamente a classe trabalhadora.
Nesse perodo, os sindicatos acabaram se distanciando do apare-
lho estatal e, consequentemente, dos mecanismos de presso e inter-
veno sobre a tomada de decises. Com isso, o sindicalismo perdeu
interlocutores. Ao mesmo tempo, a Argentina convivia com uma
nova realidade social: aumento da pobreza, do emprego temporrio
e do trabalho por conta prpria. Esses novos fenmenos sociais pro-
duziam demandas que no encontravam respostas nas aes rotinei-
ras da CGT nem tampouco nas do governo.
Durante o governo Alfonsn, o sindicalismo peronista, concen-
trado na CGT, tentou se transformar no eixo da oposio poltica,
tornando-se um grupo de presso com capacidade de interlocuo
com os atores polticos. Simultaneamente, foi perdendo seu perfl
de representao institucional do movimento social dos trabalha-
dores, ou seja, a preocupao sindical fcou centrada na sua atuao
poltica como principal fora de oposio e em seus interesses ins-
titucionais.
Uma das sadas encontradas pelo governo Alfonsn foi tentar se
fortalecer a partir de sua poltica externa, da o lanamento do Pice.
No entanto, esse programa pode ser visto como um instrumento
destinado a conseguir apoio externo para suas polticas internas,
uma vez que no havia nenhum grupo ou coalizo sufcientemente
forte para faz-lo.
O sindicalismo argentino seguiu o mesmo caminho, partici-
pando da criao da Coordenadoria das Centrais Sindicais do Cone
Sul (CCSCS), em 1986. No seu incio, a CCSCS foi bem vista por-
que criava um mbito de discusso para os temas econmicos e so-
ciais que afigiam as centrais sindicais da regio. Contudo, ela no
chegou a ser um elemento de fortalecimento da CGT enquanto in-
terlocutora do governo, o que fez com que pouco a pouco a CGT
fosse percebendo a inefccia desse mecanismo dentro de sua polti-
ca interna e fcasse desestimulada a participar.
6
Durante esse perodo a Argentina estava, juntamente com o
Brasil, realizando um programa de cooperao econmica que mais
tarde se traduziria numa integrao regional. Diante desse quadro,
pode-se dizer que a posio do sindicalismo argentino sempre foi, de
6 A participao da CGT dentro da CCSCS retoma seu flego somente com a criao
do Mercosul, que exigiu a articulao sindical na regio como forma de pressionar os
governos.
forma geral, favorvel integrao econmica como um grande pro-
jeto de unio da Amrica Latina. O discurso integracionista era bem
aceito at o surgimento do Pice, quando a posio sindical argentina
passou a considerar os convnios assinados com o Brasil como sus-
cetveis de criar condies no desejadas para a indstria nacional e
como uma ameaa ao mercado de trabalho, declarando: no quere-
mos tratados e nem integraes que empurrem o salrio para baixo,
para nivelar os custos (CGT, 1994).
7
O movimento sindical foi um ator importante no debate poltico
interno durante o perodo Alfonsn, apesar de seu posicionamento
contrrio s polticas governamentais. Suas presses foram efcazes
e conseguiram garantir-lhe um lugar de destaque dentro da esfera
poltica nacional, mesmo que fundamentado num boicote ao pla -
no poltico governamental e na desestabilizao desse governo.
As presses externas por mudanas na economia argentina en-
contraram no movimento sindical desse pas um obstculo para seu
avano. Mesmo o projeto de maior aproximao com o Brasil no
representou um desenvolvimento signifcativo na direo da adoo
de polticas neoliberais.
Os benefcios obtidos com a cooperao promovida pelo Pice e
fundamentada em uma lgica estratgica dos dois Estados no repre-
sentaram uma ameaa para o setor sindical. Num primeiro mo-
mento, o movimento sindical se articulou de forma regional, partici-
pando da criao da CCSCS; mas logo percebeu que era muito mais
efciente centrar sua ao no mbito nacional, e assim foi perdendo
progressivamente sua importncia, at a constituio do Mercosul.
O restabelecimento da importncia da Coordenadoria est ba-
seado no fato de ela j existir com uma estrutura institucional, o que
agiliza a ao sindical. De fato, as centrais sindicais dos quatro pa-
ses logo adaptaram a estrutura organizacional existente na CCSCS
a seus fns, criando a Comisso Mercosul. A anlise mais detalha-
7 De certo modo esses temores estiveram presentes tambm durante as discusses do
Mercosul (o que ser visto mais adiante), porm foram sendo atenuados ao longo
do processo porque a CGT percebeu que eles no tinham fundamento.
da desse aspecto ser feita no prximo captulo; antes de entrar na
anlise de qual foi a reao sindical ao Mercosul devemos entender
como o governo Menem afetou e alterou suas relaes com o sindi-
calismo argentino no nvel interno.
A crise econmica e poltica do perodo Alfonsn facilitou o
triunfo peronista. Com a vitria eleitoral do Partido Justicialista
(elegendo como presidente Carlos Sal Menem), houve uma mu-
dana na situao poltica e uma inverso no papel do sindicalismo,
que saiu da oposio para ocupar um papel ofcialista. O triunfo pe-
ronista foi a vitria de uma determinada coalizo, com o sindicalis-
mo assumindo um carter muito importante na sustentao do novo
governo.
Essa nova situao trouxe consigo uma grande contradio
para o movimento sindical: por um lado, obteve o melhor acesso
ao governo dos ltimos vinte anos, o que garantia aos sindicalistas
uma visibilidade poltica expressiva; por outro, o fato de pertencer
ao governo acabou limitando a capacidade de ao do movimento
sindical.
Ao contrrio do mandato do presidente Alfonsn, que foi mar-
cado pela forte atuao oposicionista dos dirigentes sindicais, cujos
interesses eram incompatveis com o sucesso poltico desse gover-
no, o presidente Menem contava com pleno apoio do setor sindical.
Olhando a situao a partir da teoria intergovernamentalista liberal,
percebe-se que estava em gesto a formulao de uma nova prefe-
rncia nacional, fortemente apoiada no sindicalismo.
O retorno do peronismo ao poder trouxe novos problemas ao
movimento sindical. A velha estratgia de promover greves, parali-
saes e manifestaes para atingir seus objetivos e concretizar suas
reivindicaes teve que ser deixada de lado, sendo substituda por
uma estratgia de negociaes limitada pelo compromisso de apoio
poltico existente entre a CGT e o governo Menem, j que este re-
presentava a possibilidade de realizao dos interesses sindicais.
A situao na Argentina, entretanto, era problemtica, havendo
forte demanda por solues para o problema da crise econmica. Ao
mesmo tempo, o novo governo sofria presses externas para adotar
polticas econmicas ortodoxas
8
como soluo para os problemas
econmicos do pas. O governo Menem viu a aceitao dessas pol-
ticas como uma maneira de atrair o auxlio externo, principalmente
na forma de investimentos.
Esta afrmao pode ser mais bem compreendida se pensarmos
que havia um contexto interno favorvel a qualquer medida polti-
ca, pois a hiperinfao criava uma propenso favorvel aceitao
de medidas mais radicais. Simultaneamente, o governo tinha uma
coalizo de apoio sufcientemente ampla para lhe dar sustentao, e
um dos principais fatores de desestabilizao do governo Alfonsn
estava controlado: a oposio sindical.
interessante notar que o apoio da CGT garantiu sustentao
para as polticas neoliberais de ajuste econmico do governo, muito
mais radicais do que as aplicadas at ento. Apesar de contraditrio,
o interesse sindical concordava com esse apoio: os sindicatos deseja-
vam mais poder e mais acesso poltico, o que s poderia ser obtido
por meio do governo, este, por sua vez, s poderia prover tal situao
se conseguisse aplicar uma poltica de ajuste capaz de criar uma base
social de sustentao.
Portanto, os sindicatos apostaram no auxlio ao governo Me-
nem como um modo de se fortalecerem internamente. As negocia-
es entre o sindicalismo e o governo caminharam, ento, no sentido
de uma conciliao de interesses, que dava ao segundo maior capa -
ci dade de atuao e uma liberdade de deciso mais ampla.
Alm disso, a promoo do Mercosul representava um fator a
mais a ser considerado entre as estratgias governamentais e pos-
teriormente sindicais. Essa integrao garantia economia argentina
acesso privilegiado a um mercado maior, o que representaria um es-
tmulo s suas exportaes. Estas, por sua vez, estimulariam a pro-
duo e facilitariam a retomada do crescimento econmico depois do
pe rodo de estagnao pelo qual passara a economia na ltima dcada.
Contudo, ao contrrio do esperado, no incio o intercmbio co-
mercial entre o Brasil e a Argentina foi desfavorvel a esta, pela s-
8 Tambm chamadas de neoliberais.
rie de motivos anteriormente apontados. O que criou uma situao
interna de desconforto, visto que o empresariado via-se prejudi-
cado pela poltica econmica aplicada pelo governo, os sindicatos
sofriam os refexos dos prejuzos empresariais que se traduziam no
aumento do desemprego, e o governo no podia mudar sua polti-
ca porque dependia dela para obter apoio externo e fnanciamentos
internacionais.
O governo Menem buscou incessantemente reformas no nvel
econmico que pudessem impulsionar o desenvolvimento do pas
e superar a situao de crise econmica. Para isso, priorizou a inte-
grao econmica como fator de estmulo ao crescimento econmi-
co e ao fortalecimento poltico no mbito internacional, estratgia
poltica que se apresentou como a melhor naquele momento, sendo
talvez a nica que pudesse conseguir manter minimamente uma
base de apoio.
Essa poltica mostrava-se efciente no que se referia estabiliza-
o econmica; porm, ao mesmo tempo, relegava as questes so-
ciais a um segundo plano, o que contribua para a deteriorao das
condies de vida dos trabalhadores (ao difcultar o acesso dos tra-
balhadores desempregados a esses servios) e para o fortalecimento
do papel dos sindicatos como prestadores de servios.
Ante as presses sociais, a sada do governo foi conciliar os inte-
resses de todos tentando criar compensaes para os setores que es-
tavam sofrendo as externalidades negativas a fm de que suas perdas
no se tornassem to altas a ponto de estimular um rompimento e
um possvel desequilbrio na base de apoio governamental.
Um aspecto que favorecia esse tipo de arranjo era a j citada des-
vinculao da liderana sindical da sua base, os trabalhadores. Tal
como os governos, aqueles que ocupam o poder nas organizaes
de interesse tendem, com o passar do tempo, a centrar sua atuao
mais nos interesses individuais, os quais, na maioria das vezes, esto
ligados ideia de perpetuao na posio de liderana.
Segundo a lgica da teoria da ao racional, os interesses desses
indivduos estariam incorporados nos da organizao, infuencian-
do suas atuaes. Assim, a manuteno do apoio a um governo que
aplicava uma poltica econmica desfavorvel aos seus membros e
prpria estrutura sindical pode ser explicada pelo interesse das li-
deranas de se prolongarem no cargo e de alguma forma buscarem
fortalecer seu poder.
Hernndez (1995) chega concluso de que o governo Menem
representava o salvador dessa estrutura sindical, ao mesmo tempo
que se tornava o seu carrasco. Por um lado, ele lhe garantia uma so-
brevida no que tange sua atuao o que no signifca que o movi-
mento sindical nesse pas iria desaparecer, mas sim que a atuao do
movimento sindical deveria mudar, como forma de se adaptar nova
realidade mundial.
9
Por outro lado, esse mesmo governo procurava
desestruturar esse tipo de construo sindical, desestabilizando-
-o e contestando a sua lgica e a sua forma de atuao. Simultanea-
mente, o governo se apoiou no sindicalismo e iniciou um processo de
desarticulao de sua base de apoio.
Desde maro de 1991, quando o governo argentino iniciou o
seu Plan de Convertibilidad, visando estabilizao da economia por
meio de uma reforma das estruturas que organizam os comporta-
mentos dos diferentes atores sociais, um novo sistema de relaes
comeou a ser gerado. Contudo, o setor sindical no imaginou a am-
plitude dessas mudanas.
10

Outra mudana tambm estava ocorrendo na esfera da poltica
externa, pois foi nesse ano que o governo argentino assinou o Tratado
de Assuno, que criou o Mercosul. A posio sindical argentina,
9 No contexto mundial dos anos 1990, os processos de transnacionalizao e globaliza-
o alteraram a lgica tradicional de negociao da CGT e criaram novos parmetros
para a relao entre os sindicatos e o governo, e entre os sindicatos e os empresrios.
Isso signifcou uma alterao no cenrio poltico e econmico, que forou o sindica-
lismo a buscar novos referenciais de atuao (Lozano, 1994).
10 Na verdade, os sindicalistas no imaginavam que tais reformas fossem de fato ocor-
rer. Como o setor sindical vinha sendo um dos principais suportes do governo Me-
nem, seus lderes acreditavam que as negociaes relativas s reformas trabalhistas
se estenderiam de tal forma que acabariam por congelar as mudanas que estavam
sendo propostas para as obras sociales e para a legislao trabalhista. O processo, no
entanto, foi muito mais gil e avanou muito. A relao de foras desequilibrada entre
o governo e os sindicatos permitiu ao primeiro ir em frente nas transformaes, mes-
mo sem ter um consenso explcito com o movimento operrio.
em geral, a favor do Mercosul (Genaro, 1995), por considerar que a
integrao regional pode ser um instrumento de promoo do bem-
-estar social da populao da regio, que seria benefciada por uma
melhora qualitativa na sua condio de vida.
Por entender que a integrao regional provocaria impactos
muito grandes no mercado de trabalho argentino e nas suas condi-
es de vida, o movimento sindical argentino decidiu participar ati-
vamente das negociaes do Mercosul, por intermdio da CCSCS .
Na verdade, temiam que a integrao com o Brasil pudesse resultar
num rebaixamento dos salrios argentinos e dos seus direitos tra-
balhistas, pois os argentinos consideravam sua antiga
11
legislao
superior brasileira, talvez devido ao seu desconhecimento (Greco,
1995).
Outro fator de preocupao para o sindicalismo argentino era a
questo da imigrao. A Argentina um pas que sofre muita imi-
grao ilegal proveniente de pases da regio, principalmente Bolvia,
Chile, Uruguai e Paraguai, cujos trabalhadores vo em busca de me-
lhores condies de vida e de trabalho. Na situao argentina, po-
ca de forte desemprego, um aumento da imigrao representaria um
agravamento do problema, alm de estimular a queda dos salrios.
Como os trabalhadores brasileiros recebiam salrios menores que os
argentinos, estes ltimos temiam que a livre circulao estimulasse o
empresariado argentino a contratar trabalhadores brasileiros.
Essas questes, juntamente com outras de menor importncia,
explicam a forte presso exercida pelo movimento sindical argentino
sobre o seu governo em busca de solues para esse problema e na
reivindicao de um espao para a participao. De fato, a CGT foi
a primeira central sindical dos quatro pases a reivindicar uma par-
ticipao direta nas negociaes da integrao (Hernndez, 1995), e
teve seu pedido respaldado pelo governo argentino.
Muitos autores consideram que a criao do SGT-11 est rela-
cionada com o interesse do governo argentino de atender reivindi-
11 Antiga, porque este momento anterior s reformas trabalhistas promovidas pelo
governo Menem a partir do fnal de 1993.
caes da CGT para manter o seu apoio (Castro, 1996). Naquele
momento o governo Menem estava no incio de seu mandato e ne-
cessitava do apoio sindical para colocar em prtica sua poltica de
ajuste econmico. A reestruturao econmica realizada no governo
Menem transformou o mercado de trabalho argentino. A nova rea-
lidade estava pautada na deteriorao das condies de trabalho, na
queda dos salrios, no aumento do desemprego e do trabalho tem-
porrio e na informalidade das relaes de trabalho.
Essas alteraes causaram maus efeitos no terreno trabalhista,
principalmente no que se refere ao emprego e legislao. Como es-
ses resultados negativos no encontraram compensaes num plano
mais amplo das polticas sociais, provocaram, consequentemente,
aumento nas tenses sociais (Gaudio, Thompson e Fanlo, 1993).
Nesse cenrio, os sindicatos tornaram-se instituies com pouca
capacidade de resposta, concentrando sua atuao na defesa do
emprego e remunerao dos que estavam empregados no mercado
formal de trabalho, deixando de lado a crescente massa de desem-
pregados e empregados informais, enquanto procurava fortalecer seu
aparelho institucional e suas posies na defnio da poltica econ-
mica (Gaudio, Thompson e Fanlo, 1993).
A partir de 1989 e do novo contexto econmico, ocorreu uma
diviso no movimento sindical argentino.
12
Alguns sindicatos op-
taram pelo sindicalismo empresarial, aceitando a nova realidade
e tentando a ela se adaptar, abandonando a ideia da representao
coletiva dos trabalhadores e voltando sua atuao para os interesses
ligados perpetuao e defesa de sua prpria estrutura burocrtica.
12 A ciso produzida pelo governo Menem, e portanto peronista, foi entre o grupo que
apoiou o governo (CGT-San Martn) e o grupo que fez oposio ao governo (CGT-
-Azopardo). Em 1990, os setores que constituam a CGT-Azopardo romperam a
aliana existente entre eles e desintegraram essa dissidncia sindical, porm somente
em 1992 a CGT se reunifcaria sobre a base da CGT-San Martn, com a agregao
de parte dos grupos que haviam composto a CGT-Azopardo. Essa diviso foi dife-
rente daquelas que ocorreram ao longo de toda a histria do sindicalismo nesse pas,
porque as faces que tradicionalmente tendiam a se formar, eram criadas sempre
que o peronismo estava na oposio e as suas divergncias giravam em torno das li-
nhas tticas a serem adotadas para recuperar o poder ou de como posicionar-se ante o
governo de ocasio.
Outros, como alguns setores sindicais minoritrios que fcaram
de fora do novo arranjo da CGT basicamente por terem posies
divergentes, formaram pouco depois dessa reunifcao o Congre-
so de los Trabajadores Argentinos (CTA), que em seu incio no se
postulava como uma nova central sindical, mas sim como um ncleo
sindical possuidor de propostas alternativas.
Desde 1992, o CTA vem se desenvolvendo como uma nova cen-
tral sindical, cuja atuao tem um perfl oposicionista em relao ao
governo, mas ainda no foi por ele reconhecido porque este no lhe
concedeu a personera gremial. Para alguns autores, o ritmo de cres-
cimento do CTA depender do grau de desmantelamento da estru-
tura sindical corporativista existente na Argentina.
Apesar da existncia do CTA, a CGT continua sendo a maior
e nica central sindical reconhecida pelo governo durante o perodo
analisado pela pesquisa, embora ainda se encontre dividida, pois em
1994 surgiu o MTA (Movimiento de los Trabajadores Argentinos)
sob a liderana de Hugo Moyano. Integrado por sindicatos fliados
CGT e composto basicamente pelas categorias profssionais da rea
de transportes (coletivo urbano, areo, rodovirio etc.), o MTA re-
presentava uma faco minoritria da CGT que se opunha s posi-
es assumidas pela outra parte, principalmente a postura de aliana
com o governo Menem.
O MTA no chegou a ser uma nova central sindical, como
o CTA. Ao longo da dcada de 1990 constitui-se como uma dis -
si dncia da CGT que prope mudanas na atuao do movimen-
to sindical, apontando para a necessidade de maior autonomia ante
os partidos polticos, especifcamente o Partido Justicialista, assim
como uma reestruturao e adequao da organizao sindical com
a atual realidade poltica e econmica da Argentina.
13
Toda essa mobilizao dentro do sindicalismo argentino, em
busca de novos parmetros de atuao e de uma nova estrutura or-
ganizativa, uma tentativa de resposta s mudanas promovidas
13 Em 2004 houve fuso da CGT e do MTA com a eleio de Hugo Moyano como
Secretrio Geral da CGT.
pelo governo, que com a realizao do Plan de Convertibilidad deu
questo da reforma do sistema de relaes de trabalho um papel de
relevncia dentro da estratgia governamental, sendo considerada,
juntamente com a reforma do Estado e a desindexao da economia,
um dos pontos de sustentao da reforma econmica.
Apesar de o governo Menem possuir a mesma origem poltica
da CGT, o panorama econmico exigiu uma ao concreta que no
se harmonizou com sua ideologia poltica. Esse fato foi recebido pelo
movimento sindical com muito desconforto. No entanto, por estar
debilitado politicamente, o sindicalismo no pde fazer oposio,
principalmente porque o novo governo era peronista e havia vencido
as eleies com seu apoio.
14
As alteraes na poltica governamental criaram protestos no
setor sindical argentino, inclusive nas faces participacionistas,
principalmente pela forma como as reformas estavam sendo instau-
radas. Mas a ausncia de resistncia sindical encontrada pelo gover-
no Menem diante de suas reformas econmicas impulsionou uma
nova ofensiva governamental em 1991, centrada em quatro projetos
de mudana: fexibilizao trabalhista, reforma das estruturas sindi-
cais, reforma dos regimes de negociao coletiva e reforma na lei de
Obras Sociales.
Quando o plano de estabilizao conseguiu se sustentar por si
mesmo, ou seja, sem depender do apoio sindical, o relacionamento
entre o governo e a CGT comeou a se deteriorar. A CGT fcou v-
rias vezes fora da tomada de deciso e quando no aceitava ou entra-
va em desacordo com o governo, este lanava mo de procedimentos
que lhe permitiam reformar leis sem a necessidade de aprovao por
parte do Parlamento.
Alm disso, diante das resistncias sindicais o governo tomou
uma atitude de confronto, o que afetou negativamente o relacio-
namento entre ambos. Essa opo governamental resultou da sua
14 Pode-se dizer que o governo Menem no venceu as eleies por causa de sua ideologia
e ao apoio dos sindicatos, mas sim porque apresentava-se no momento como a nica
alternativa real, pois o governo radical estava muito desgastado.
capacidade de romper as resistncias sindicais, utilizando inclusive
mecanismos que desestruturavam e deslegitimavam a CGT.
A situao do sindicalismo argentino naquele perodo foi bastan-
te delicada. Por um lado, conseguiu se perpetuar porque apoiou o go-
verno; mas, por outro, a poltica econmica adotada pelo presidente
Menem foi contrria aos interesses sindicais. O radicalismo gover-
namental em relao ao movimento sindical acompanhou o desem-
penho da economia, ou seja, quanto mais sucessos so obtidos nessa
esfera, menor a necessidade que o governo tem do apoio sindical e
maior o grau de radicalismo por parte do Estado, e vice-versa.
Para o governo, a participao dos sindicatos nos mbitos decis-
rios s teve sentido quando contribuiu para a legitimao das medidas
governamentais, especialmente aquelas voltadas para a soluo de
problemas que o atual modelo econmico enfrenta na esfera laboral.
Outros dois fatores que aumentaram esse debilitamento fo-
ram a constante diviso do movimento sindical e a sua identidade
ideolgica. Apesar de a bandeira da unidade sindical sempre ter
estado presente no discurso do movimento sindical argentino, ela
se revelou pouco verdadeira na prtica, j que a CGT sofreu cons-
tantemente com as divises e divergncias dentro de sua cpula de
dirigentes, o que impediu a existncia de uma unidade de objetivos e
de representao que fortalecesse a Central ante seus interlocutores
(Gaudio, Thompson e Fanlo, 1993).
Essas disputas, por outro lado, no tinham um carter mais ideo -
lgico, capaz de resultar numa nova concepo de sindicalismo
(como ocorreu no Brasil com o surgimento da CUT); pelo contrrio,
todas as correntes reivindicavam o papel de verdadeiras represen-
tantes do peronismo sindical, at mesmo a CTA.
Em suma, havia um vazio em relao s concepes e s pol-
ticas dentro das organizaes sindicais argentinas. Suas posies,
nesse plano, estavam sempre ligadas a questes imediatas e de curto
prazo, no havendo uma refexo mais profunda e aprimorada sobre
o contexto nacional e internacional em que estavam inseridas. Apa-
rentemente no havia uma estratgia de longo prazo. De fato, qual-
quer possibilidade de criar uma ao desse tipo se perdeu quando
Menem assumiu a presidncia, em razo dos vnculos entre governo
e sindicatos sob a identidade ideolgica do peronismo.
Brasil
A organizao ofcial e formal dos sindicatos brasileiros perma-
nece fundamentalmente idntica que existia desde a sua criao,
nos anos 1930, apesar das alteraes ocorridas desde ento na legis-
lao trabalhista brasileira. Parte da explicao pode estar no fato de
as relaes trabalhistas sofrerem a infuncia e serem determinadas
pelas caractersticas do processo de desenvolvimento e pelo modo de
industrializao de uma sociedade (Silva, 1993).
Nesse sentido, e para o caso brasileiro, o Estado foi o principal
promotor do desenvolvimento, inclusive o industrial, o que acabou
infuenciando a gesto da fora de trabalho brasileira. A partir da
Revoluo de 1930, a ao do Estado voltou-se para a criao e sus-
tentao de um processo de industrializao, que implicou, para o
regime poltico da poca, na organizao e disciplina do mercado
de trabalho.
Assim, o ento presidente Getlio Vargas promulgou uma s-
rie de leis relativas aos direitos bsicos do trabalho, a Consolidao
das Leis Trabalhistas (CLT), direitos que at aquele momento s
haviam sido alcanados pelas categorias mais combativas e mais
bem organizadas. A nova legislao trouxe uma forte alterao na
estrutura dos sindicatos, que at ento se organizavam livremente,
Isso representou um controle rgido, por parte do Estado, de todos
os aspectos de funcionamento da estrutura sindical.
No Brasil, a organizao sindical possui a caracterstica da uni-
cidade, determinada por lei, que tambm lhe garante o repasse auto-
mtico das contribuies fnanceiras descontadas obrigatoriamente
de todos os trabalhadores. Porm, no foi estabelecido legalmente o
direito de organizao e representao sindical nos locais de trabalho.
Trs centrais sindicais foram estruturadas durante o fnal do pe-
rodo militar e o incio da democratizao. A primeira a surgir foi
a Central nica dos Trabalhadores (CUT). Fundada na regio do
ABC paulista em 1983, foi resultado de um movimento sindical que
surgiu no Brasil no fnal da dcada de 1970, que propunha uma nova
forma de organizao e de atuao sindical, defendendo a ideia de
uma democratizao do movimento.
A segunda central a surgir foi a Confederao Geral dos Traba-
lhadores (CGT), fundada em 1986. A CGT era a segunda em n-
mero de sindicatos fliados, seguida pela Fora Sindical (FS), criada
em 1990 como dissidncia dela.
O surgimento e caractersticas de cada uma delas resultam do
seu desenvolvimento a partir do fnal do perodo militar. Durante
a ditadura, as organizaes sindicais no foram suprimidas, o que
lhes permitiu existir e funcionar formalmente. No entanto, sofreram
forte controle por parte do governo autoritrio, que se apoiava nas
determinaes da CLT para limitar as funes sindicais de repre-
sentao e de negociao dos interesses dos trabalhadores. A forte
represso e a perseguio s lideranas sindicais acabaram manten-
do, em relao atuao governamental no movimento, uma cor-
rente mais passiva
15
que se perpetuava por meio da reproduo da
burocratizao do sindicalismo.
Surgiu tambm uma corrente de forte oposio, que de alguma
forma conseguiu manter-se ativa e articulada. A parcela mais rea -
tiva e mobilizada realizou grandes manifestaes no fnal dos anos
1970. No perodo entre 1977 e 1978, essa parcela do movimento
sindical tentou alterar tambm o tradicional autoritarismo da estru-
tura dos sindicatos brasileiros, questionando fortemente a manei-
ra como o movimento sindical vinha se desenvolvendo e atuando
at ento.
Essa oposio se autodenominou sindicalismo autntico, e
sua bandeira de luta concentrava-se na alterao da legislao sindi-
cal, que na opinio do prprio movimento transformava as funes
tradicionais dos sindicatos em mera colaborao com os poderes p-
blicos durante as conciliaes dos confitos trabalhistas (Silva, 1984).
15 Denominados pelegos.
O governo exerceu forte controle sobre os sindicatos por meio
da legislao, utilizando os seguintes dispositivos de superviso es-
tatal nela presentes:
a) os sindicatos no dependiam das contribuies voluntrias
dos trabalhadores para subsistirem; suas necessidades de recursos
eram supridas pela arrecadao compulsria sobre o conjunto da
classe. Assim, os sindicatos no precisavam se preocupar com sua
representatividade, pois no era o grau de fliao voluntria que de-
terminava o provimento de recursos para os mesmos;
b) todos os sindicatos possuam o mesmo tipo de estatuto, pa-
dronizado e fornecido (bem como estipulado) pela CLT. O estatuto
alienava a representao sindical das suas bases, desvinculando o
trabalhador das atividades do sindicato e de seus dirigentes. Assim,
fcava difcil para o trabalhador organizar-se no seu sindicato e pres-
sion-lo em defesa de seus interesses, ou mesmo lhe cobrar maior
representatividade;
c) no estava prevista nenhuma forma de relao orgnica en-
tre os sindicatos e os trabalhadores nos locais de trabalho, o que re-
dundava em menor representatividade e mais difculdade de fazer
cobranas por parte dos trabalhadores que se sentiam prejudicados
com esse tipo de representao;
d) no era possvel a realizao de contratos coletivos, somente
sendo aceitos os contratos individuais de trabalho. Isso facilitava a
atomizao da massa trabalhadora e estimulava a sua desorganizao.
Convm notar que os sindicatos abstinham-se de considerar a
possibilidade de representatividade, tornando-se meros instrumen-
tos de mediao dos confitos. Mesmo a sua legitimidade dependia
do governo, pois era o Estado que a conferia, outorgando-lhe, simul-
taneamente, os recursos para a sua sobrevivncia e o seu reconheci-
mento legal para utilizar o direito de monoplio da representao de
uma categoria de trabalhadores.
Contudo, esse novo tipo de sindicalismo no estava s. Outros
grupos comearam a se articular com o movimento sindical, o que
ocasionou a sua diviso em dois grupos: um mais contestador, lide-
rado pelo sindicalismo autntico e com apoio de outros grupos de
oposio ao sindicalismo tradicional; e outro mais governista, que
representava a continuidade do sindicalismo tradicional.
O sindicalismo autntico percebeu que havia dois aspectos cen-
trais para sua consolidao que estavam interligados, e, portanto,
deveriam ser trabalhados conjuntamente: o primeiro era a autono-
mia sindical em relao ao Estado, e o segundo era a democratizao
de suas atividades e de sua relao com as bases.
Em 1981, realizou-se a I Conferncia Nacional da Classe Tra-
balhadora (I Conclat), na qual se reuniram todas as correntes do
movimento sindical. Essa reunio trouxe como proposta bsica a
criao de uma central sindical, apesar de ainda no haver consenso
a respeito das caractersticas que esta viria a ter graas disparidade
de interesses e s especifcidades dos integrantes dessa conferncia.
As divergncias em torno da criao dessa central resultaram
em uma ruptura que culminou na realizao de duas Conclats em
1983: uma em So Bernardo, que daria origem CUT; e outra na
Praia Grande, da Coordenao Nacional da Classe Trabalhadora,
que mais tarde (em 1986) daria origem CGT.
interessante notar que esse novo sindicalismo teve refexos
importantes no mbito poltico, com a criao do PT (Partido dos
Trabalhadores), que trouxe para o cenrio poltico brasileiro uma
proposta nova de atuao poltica, pregando maior democratizao
da estrutura sindical e partidria. Em pouco tempo, o PT assumiu
um papel de relevncia dentro do cenrio poltico brasileiro, chegan-
do a eleger o prefeito da cidade mais importante do Pas, So Paulo, e
a ter por duas vezes seu candidato presidncia da nao (Luis In-
cio Lula da Silva
16
) nas disputas de segundo turno das eleies.
A forte ligao da CUT com o PT representou um ponto po-
sitivo para a primeira, porque lhe garantia um canal direto de pres-
so dentro do sistema poltico, facilitando-lhe a expresso de suas
reivindicaes e fortalecendo suas posies nas negociaes com o
governo.
16 Em 2002, venceu as eleies e cumpriu dois mandatos como presidente da repblica
brasileira.
Na relao com o governo, a CUT sustentou desde seu incio
um discurso e uma ao mais combativos, enquanto a CGT tentava
se legitimar a partir de uma oposio a tudo que a CUT represen-
tava. Essa situao s mudou em 1990, com a diviso da CGT e o
consequente surgimento da FS, que criou um projeto poltico-sin-
dical alternativo ao da CUT. A FS se pautava na defesa do sindi-
calismo de resultados, que a partir de ento marcaria a posio e a
ao dessa central.
Como o intuito desta anlise entender os fatores internos que
infuenciam a participao sindical no Mercosul, no detalharei o
processo de desenvolvimento e consolidao dessas centrais, restrin-
gindo-me a expor o modo como elas reagiram s polticas governa-
mentais ligadas integrao regional.
Durante o governo Sarney, a CUT teve um comportamento
marcadamente oposicionista (que se manteve durante o governo
Collor) e de repulsa aos planos econmicos apresentados como so-
lues para os problemas desta ordem. A CUT considerava esses
planos prejudiciais classe trabalhadora e contraditrios aos seus
interesses.
Nesse sentido, pode-se dizer que ela participava de uma coalizo
de oposio s polticas liberalizantes e de abertura comercial, e tam-
bm via com desconfana o rumo que a poltica externa brasileira
vinha tomando, que apontava para uma maior aproximao com a
Argentina, pois considerava que tal poltica externa se concentrava
nas questes comerciais e no visava a uma melhoria das condies
de vida dos trabalhadores.
Apesar de suas resistncias, por considerar que a integrao
seguia um corte conservador, onde os empresrios buscariam
ampliar seu mercado e os grupos multinacionais se utilizariam dos
mecanismos estabelecidos para acelerar seu processo de regiona-
lizao, a CUT via no estabelecimento de um processo fexvel
e setorial como linha para a integrao a possibilidade de maior
margem de interveno e participao dos setores econmicos e so-
ciais (CUT, 1992), o que difcultaria a busca de uma verdadeira
complementao entre as duas economias.
Durante o governo Sarney, a CGT, ao contrrio da CUT, optou
por uma poltica mais oscilante e de apoio explcito em alguns mo-
mentos, tentando com isso se fortalecer mediante os sucessos obtidos
pelos planos econmicos, e implcito em outros, evitando sua identi-
fcao com os fracassos que esses planos acarretavam. Quanto ques-
to da aproximao entre o Brasil e a Argentina, a sua poltica mante-
ve-se a mesma: no se manifestava contra esse processo e ao mesmo
tempo ressaltava a necessidade de incorporar a questo social.
Ambas as centrais participaram da formao da CCSCS, em
1986, e compartilharam de sua posio a respeito do tema da inte-
grao, que em linhas gerais traduzia-se na sua posio nacional
apoio iniciativa de cooperao econmica como forma de promo-
ver o desenvolvimento, porm, criticando seu carter comercial e a
ausncia das questes sociais.
Com a eleio do presidente Collor, a situao sofreu algumas
alteraes: em primeiro lugar, o novo plano de estabilizao mudou
o cenrio econmico ao introduzir a questo da abertura comercial
e propor polticas econmicas de cunho neoliberal; em segundo, a
CGT dividiu-se, surgindo a FS; e, por ltimo, a poltica externa deu
uma guinada em um prazo de cinco anos, com a criao do Mercosul.
As polticas econmicas propostas pelo governo Collor j no
contaram com o apoio da CGT, que nesse momento teve uma pos-
tura muito mais prxima da CUT. No entanto, a sua dissidncia
(a FS) foi uma parcela do movimento sindical que deu sustentao
a esse governo.
Na verdade, a Fora Sindical se utilizou dessa aproximao como
forma de se consolidar como uma central sindical. Sua proposta era
fundamentada no sindicalismo de resultados, tendo conseguido
um papel de destaque por meio dessa aliana com o governo; alm
disso, um de seus dirigentes, Antnio Rogrio Magri, foi nomeado
ministro do Trabalho.
No mbito da poltica externa, a criao do Mercosul inaugura
um novo momento na atuao sindical, que identifcou essa integra-
o como francamente negativa. Os trabalhadores no estavam sen-
do considerados na integrao e o processo assumia um carter for-
temente conservador, o que, para a CUT, assim como para a CGT,
no se traduziria em melhor distribuio de renda ou no desenvolvi-
mento social da regio, no atingindo, portanto, o que essas centrais
supunham ser os objetivos de uma integrao regional.
Para a CUT, a lgica do Mercosul e do neoliberalismo seria a
mesma: a diminuio do papel do Estado e o fortalecimento do
mercado como fator de regulao das regras econmicas e sociais,
incluindo as relaes trabalhistas (CUT, 1992), permanecendo a
posio de relativo apoio ideia da integrao regional como forma
de estimular o desenvolvimento e crescimento dos pases e, por con-
seguinte, a criao de uma situao favorvel aplicao de polticas
que garantissem melhores condies de vida para as populaes.
Esse apoio permaneceu muito mais na esfera do discurso do que
na prtica real, processo diante do qual a CUT se manteve crtica e
pessimista, s aceitando participar por constatar que sua excluso
representaria uma perda maior. Para essa central, a integrao repre-
sentou um aprofundamento e uma ampliao das polticas neolibe-
rais aplicadas na esfera domstica brasileira.
Sua participao no Mercosul, portanto, pode ser explicada,
em parte, pelo fato de ela ter vislumbrado a possibilidade de abrir
um novo canal de reivindicaes, mediante sua participao no
SGT-11, em que poderia levantar questes referentes aos seus inte-
resses inter nos e, em alguns casos, obter o apoio das demais centrais
da regio.
Um exemplo disso foi a questo do dumping social levantada pe-
los membros argentinos do SGT-11 (englobando os representantes
governamentais, o empresariado desse pas e a CGT argentina). Eles
suspeitavam que o Brasil estaria tendo vantagens comerciais ao per-
mitir a prtica do dumping social, ou seja, a utilizao de mo de obra
sem direitos trabalhistas, o que muitas vezes inclui o trabalho infantil.
O governo brasileiro reagiu prontamente a essa acusao dos
argentinos, atitude que vem se repetindo em outros rgos interna-
cionais, como a OMC (Organizao Mundial do Comrcio). Con-
tudo, o sindicalismo brasileiro apoiou a discusso do tema, inclu-
sive porque este estava dentro de sua pauta de negociao interna.
A discusso no foi adiante, porm, serviu para demonstrar certa
independncia da postura sindical ante as propostas e atitudes do
governo brasileiro, mesmo que muitas vezes isso tenha sido feito de
forma no muito clara (Prates, 1993).
Assim, a CUT manteve um aspecto de dualidade na sua poltica
em relao ao Mercosul: apoiava a ideia da integrao como valor
abstrato, ao mesmo tempo que criticava a forma como estava sendo
colocada em prtica.
Durante seu 4
o
Congresso (o Concut), realizado em setembro
de 1991, a CUT chegou a afrmar que a forma como o atual pro-
cesso de integrao vem sendo conduzido [...] inaceitvel para os
trabalhadores e o movimento sindical (CUT, 1991). A CUT con-
siderava que a estratgia diante do Mercosul no deveria ser muito
diferente daquela estabelecida nacionalmente para enfrentar o neo-
liberalismo, posio esta que foi tambm explicitada pelas centrais
brasileiras por meio da CCSCS.
A FS no integrou a CCSCS logo que foi fundada. Como
mantinha forte ligao com o governo, no fazia uma crtica mais
contundente ao processo de integrao que estava se efetuando. Na
verdade, tanto a CGT como a Fora representavam sindicatos que
no estavam sendo atingidos de forma direta e intensa pelo Mercosul,
o que diminua o seu grau de mobilizao. Portanto, a participao
da Fora Sindical se dava quando os interesses de seus membros ou
os temas que afetavam alguns de seus representados eram tratados.
A mobilizao da CUT tambm foi um pouco nessa direo.
Porm, por ter uma amplitude de representao muito maior do que
as duas outras, e por serem seus integrantes proporcionalmente mais
afetados, acabou exercendo maior presso pela participao.
Um aspecto levantado pelo movimento sindical em geral, e o
brasileiro em particular, foi a identifcao de um dfcit democr-
tico, presente na conduo do processo de integrao dos pases do
Cone Sul, que consta na carta de Jair Meneguelli a Celso Amorim
(1994). Na respectiva carta, sugere-se que a lgica comercial do
Mercosul levava a excluir a participao de atores sociopolticos que
pudessem question-la, favorecendo prevalncia dos interesses
empresariais e governamentais (CCSCS, 1991). O setor sindical
sentia-se excludo da tomada de deciso.
De qualquer forma, o objetivo proclamado no Tratado de As-
suno, de acelerar os processos de desenvolvimento com justia
social, garantiu certa legitimidade para a reivindicao dos sindi-
catos pela democratizao da integrao, procurando acoplar a esta
um espao ou dimenso social. Isso permitiria a criao de uma mo-
bilizao interna sociedade nacional como forma de pressionar o
governo para que incorporasse outros interesses na formao de sua
preferncia.
Contudo, o movimento sindical brasileiro e em particular a
CUT mostrou-se inefcaz nesse aspecto porque no conseguiu
transferir para outras esferas da sociedade nacional a motivao con-
cernente participao na questo da integrao. Tal incapacidade
de criar novos interlocutores est associada ao fato de que a atuao
sindical brasileira permaneceu atrelada agenda de discusso deter-
minada pelo governo.
Independentemente de seu posicionamento diante do Estado,
seja de apoio ou oposio, o sindicalismo brasileiro tendia a ado-
tar, na maioria das vezes, polticas de carter reativo, apresentando
pouca capacidade propositiva e difculdade de manter uma estrat-
gia de ao de mdio ou longo prazo.
A lgica de seus dirigentes ainda estava muito voltada para
questes especifcamente nacionais, desconsiderando as infuncias
que surgem a partir do sistema internacional. Em certas ocasies,
eles tinham difculdade de visualizar a relao existente entre a pol-
tica econmica neoliberal adotada pelo governo e o processo de inte-
grao regional (Castro, 1996).
interessante verifcar que existia, dentro da assessoria sindi cal,
um movimento de tentar compensar esse relativo desinteresse das
lideranas mediante uma participao mais efetiva e com qualida-
de. Haveria, por parte dessa assessoria, a vontade poltica de levar as
questes internas para a esfera da negociao regional, como forma
de criar novas possibilidades de sucesso, causada por um certo con-
senso de que o mbito do Mercosul estaria sendo subutilizado pelas
lideranas sindicais, as quais ainda no percebiam as oportunidades
reais que esse tipo de participao implicaria.
Uruguai
Alm de uma limitao poltica, a ditadura militar no Uruguai
representou, para os trabalhadores, fortes perdas na esfera econ-
mica, graas crise que ocorreu durante esse perodo. Isso signi-
fcou uma deteriorao da qualidade de vida da populao do pas
(Sierra, 1993).
O movimento sindical do Uruguai, tal como os demais, sofreu
forte interveno e perseguio por parte do governo militar. Em
1973, a Convencin Nacional de Trabajadores (CNT) foi colocada
na ilegalidade, reprimindo seus dirigentes e perseguindo seus aflia-
dos. Esse fato desencadeou uma srie de embates entre o movimento
sindical e o governo militar, os quais no sero analisados aqui. Res-
salto, apenas, que apesar da represso os trabalhadores conseguiram
manter certa mobilizao e coeso.
Em 1980, essa mobilizao, que permanecera em estado latente,
tornou-se explcita com a vitria do NO ao projeto institucionali-
zador da ditadura. A partir de ento, o sindicalismo uruguaio passou
a fazer forte oposio ao governo militar, contando com o suporte
de boa parte da populao que se identifcava com suas bandeiras de
luta pela democracia.
J em 1983 o movimento sindical mobilizou-se de forma mais
intensa, dando origem ao Plenrio Intersindical de los Trabajadores
(PIT), que seguia a linha da CNT. Esse organismo sindical era visto
como uma forma de institucionalizar a mobilizao e a atuao do
sindicalismo do pas, ao mesmo tempo que representava uma supe-
rao da tentativa militar de desestruturar o sindicalismo uruguaio
tradicional.
Um ano depois, essa atuao sindical consolidou-se por meio
da unifcao das duas instncias representativas, formando-se o
PIT-CNT (Plenrio Intersindical de los Trabajadores Conven-
cin Nacional de los Trabajadores). Em 1985, esta central sindical
encontrava-se organizada e com amplo reconhecimento de sua legi-
timidade como representante dos interesses da classe trabalhadora
(Sierra, 1993).
O movimento sindical uruguaio era muito bem articulado antes
da ditadura e tinha forte representatividade; porm, diferentemente
dos seus similares nos outros pases da regio, no estava fundamen-
tado a partir de sua relao com o Estado.
Esse um elemento que permanece at os dias de hoje, pois os
direitos trabalhistas no Uruguai no esto regulamentados numa
legislao, mas baseados nos costumes. No entanto, apesar da no
regulamentao, so respeitados por todos. interessante notar que
os sindicatos no possuem, na sua agenda de discusso, a questo
da normatizao dos direitos trabalhistas porque acreditam que a
ausncia de uma norma defnida lhes permite maior amplitude de
atuao e maior liberdade em relao ao Estado.
No Uruguai, durante o perodo analisado, s havia uma central
sindical: o PIT-CNT. Essa central atuava dentro de uma organiza-
o sindical totalmente autnoma, em que o Estado exercia apenas o
papel de fscalizao do trabalho.
O que poderia representar para os movimentos sindicais dos de-
mais pases um sinal de fraqueza do sindicalismo uruguaio, tornou-
-se elemento de admirao, porque as conquistas obtidas sob essa
institucionalizao frouxa em alguns temas eram muito mais am-
plas se comparadas a os outros pases que fazem parte do Merco-
sul. Um exemplo disso que no Uruguai o ndice de ratifcao dos
convnios da OIT (Organizao Internacional do Trabalho) muito
mais alto em relao aos demais pases do Cone Sul.
Pode-se considerar que o processo de redemocratizao teve um
impacto positivo sobre o movimento sindical uruguaio ao servir de
motor para o seu fortalecimento como ator social e poltico. O sindi-
calismo representou, durante a ditadura, uma resistncia da demo-
cracia ao autoritarismo, e esta luta desgastou seu poder durante esse
perodo. Com a democratizao, o sindicalismo uruguaio pretendia
recuperar seu papel poltico. Entretanto, se no incio o cenrio apre-
sentava-se favorvel s suas intenes, a partir de 1989 o movimento
sindical percebeu uma forte guinada da poltica governamental no
sentido do neoliberalismo, e com ele o surgimento de um novo fator de
debilitamento para o movimento sindical.
Essa mudana repercutiu negativamente sobre a atuao sin-
dical, que viu a situao se agravar com a entrada do Uruguai no
Mercosul, em 1991. A sua posio ante a integrao acompanhou a
das demais centrais sindicais: o PIT-CNT considerava o processo
de integrao um instrumento capaz de impulsionar o desenvolvi-
mento econmico e incrementar a qualidade de vida da populao.
Porm, exprimia sua opinio sobre o modo como estava sendo rea-
lizado, afrmando que a realidade da integrao estimulava apenas
os aspectos comerciais, o que no tinha refexos positivos sobre os
trabalhadores, tampouco garantia um impulso ao crescimento eco-
nmico e melhora na qualidade de vida da populao.
Alm disso, os sindicatos uruguaios temiam a possibilidade
de forte concorrncia da Argentina e do Brasil, uma vez que a pri-
meira disputava com o Uruguai o mercado internacional de pro-
dutos primrios como carne, trigo etc., enquanto o ltimo era um
concorrente incomparavelmente mais forte nos produtos industria-
lizados. Essa concorrncia poderia representar um aumento no nvel
de desemprego, e como o Uruguai tambm sofria os efeitos negati-
vos da crise que atingiu os pases da Amrica Latina na dcada de
1980, os temores nesse sentido encontravam eco na sociedade como
um todo e permitiam uma mobilizao mais ampla.
No caso do Uruguai, a dimenso relativamente menor do pas e
seu elevado grau de intercmbio com seus partners regionais o torna-
ram mais vulnervel dentro do processo de integrao. Consequen-
temente, o risco potencial de custos distributivos desfavorveis esti-
mularia a mobilizao e a participao no debate sobre o Mercosul.
Esse fenmeno pde ser constatado nas eleies presidenciais de
1994, quando o tema Mercosul foi um dos pontos centrais da cam-
panha eleitoral de todos os candidatos. Isso implica uma divulgao
constante de informaes sobre o tema e seu conhecimento por parte
da populao.
Algo anlogo no se viu no Brasil, onde a campanha eleitoral
esteve centrada na questo da estabilizao, e onde o Mercosul
apareceu muito marginalmente. Na Argentina a situao no foi
muito diferente, apesar de o Mercosul ter recebido maior nfase.
Esse fato pode ser explicado pelo impacto que a integrao causa
nos trs pa ses: para o Brasil, o maior problema era a estabilizao
econmica, considerando que os efeitos do Mercosul so redu-
zidos e localizados; para o conjunto da populao, a integrao
benfca porque o pas o que tem melhores condies de com -
petitividade.
Para a Argentina, que sofreu forte desindustrializao duran-
te o perodo militar e enfrenta uma situao delicada devido ao seu
plano de estabilizao econmica (que tem se mostrado recessivo),
a concorrncia brasileira signifcaria um possvel impacto negativo,
j que, at o momento, graas a algumas medidas governamentais
protecionistas, essa concorrncia entre os dois pases ainda no est
plenamente constituda.
No caso do Uruguai, esses impactos negativos da economia bra-
sileira sobre a nacional so maiores ainda, principalmente no setor
industrial. O temor criado pelas possveis consequncias da integra-
o facilitou a ampliao do debate na sociedade uruguaia e com isso
estimulou a participao de vrios atores sociais, que muitas vezes
se utilizaram do PIT-CNT como representante dentro das negocia-
es do Mercosul.
Outro elemento a ser destacado nesta anlise sobre a participao
sindical no interior da poltica nacional foi a ausncia dos sindicatos na
tomada de deciso governamental sobre o tema da integrao regio-
nal e a difculdade de se obter informaes precisas sobre o assunto
no incio do processo.
Visando alterar essa situao, e por considerar que a integrao
no poderia ser tratada como uma fnalidade em si mesma, o PIT-
-CNT logo reivindicou a participao social dentro do Mercosul
como forma de implementar seu carter social, ou seja, de modo a
impulsionar o desenvolvimento de seus aspectos sociais (Instituto
Cuesta Duarte, 1991a).
A estratgia de presso do sindicalismo uruguaio muito dife-
rente da utilizada pelos outros pases do Mercosul por dois motivos:
1. a estrutura institucional do governo uruguaio permite uma par-
ticipao relativamente ampla do setor sindical dentro das discus-
ses de temas internos; 2. a concentrao populacional na cidade de
Montevidu, onde est a sede do governo, permite ao PIT-CNT dar
maior visibilidade s suas mobilizaes e aes de protesto.
Como apontou lvaro Padrn, a atuao do PIT-CNT era faci-
litada por sua proximidade fsica ao governo, diferentemente do que
acontece no Brasil, onde, para fazer uma mobilizao direta sobre o
governo, o movimento sindical precisa de ampla infraestrutura para
se deslocar, e os resultados geralmente no so bons porque, segundo
sua viso, a capital brasileira vazia. No Uruguai, a mobilizao e
a presso esto facilitadas pela proximidade que nos permite mobi-
lizar rapidamente. Se algo nos incomoda, fazemos uma mobilizao
fcil e rapidamente, indo (inclusive a p) para a frente do Congresso
Nacional fazer nossa manifestao (Padrn, 1995).
Dessa forma, o PIT-CNT voltou sua estratgia de atuao no
Mercosul para a mesma lgica da ao interna, passando a pres-
sionar internamente o governo, com o intuito de incorporar na sua
poltica externa elementos que atendessem aos interesses e s reivin-
dicaes sindicais mais imediatas. O modo encontrado para tal foi a
ampla difuso e discusso do tema dentro da sociedade uruguaia. O
Uruguai o pas onde mais se desenvolveu o debate social em torno
da integrao econmica.
Alm disso, o nico pas onde se criou uma estrutura institu-
cional para a discusso tripartite (governo, sindicatos e empresrios)
sobre o Mercosul e as propostas polticas em relao a ele. Este f-
rum de discusso foi chamado de Comisec (Comisin Sectorial para
el Mercosur).
A Comisec foi criada logo depois do Mercosul, resultante da
presso sindical citada, com o propsito de criar, no mbito nacio-
nal, um espao de conciliao entre as posturas dos setores econ-
micos e sociais uruguaios, para discutirem problemas e propostas
referentes integrao regional.
Essa organizao institucional nacional uma tentativa do go-
verno uruguaio de conciliar os interesses dos grupos relevantes a fm
de obter apoio para sua opo poltica participar da integrao, ao
mesmo tempo que atende s suas reivindicaes e, com isso, garante
um posicionamento positivo deles em relao ao Mercosul, mesmo
que os riscos dessa estratgia poltica sejam altos.
Observando este quadro, sob a perspectiva do intergovernamen-
talismo, dos quatro pases que fazem parte do Mercosul o Uruguai
aquele que melhor conseguiu adequar os interesses dos diferentes
grupos e criar uma preferncia nacional com base social mais ampla.
Apesar das difculdades e dos riscos, o Mercosul recebeu forte apoio
do conjunto da sociedade uruguaia por ser considerado a melhor op-
o para a promoo do desenvolvimento econmico do pas.
3
A PARTICIPAO DAS
CENTRAIS SINDICAIS NO SUBGRUPO
DE TRABALHO 11
A participao das centrais sindicais no SGT-11 esteve dividida
em duas posies bsicas: a nacional, mais voltada para os interesses
internos dessas instituies e dentro da lgica trabalhada por Rogo-
wski; e a internacional, que enfatizou a lgica da cooperao e da in-
tegrao regional como instrumentos para a promoo do bem-estar
da sociedade na regio.
Dentro dessa dupla postura, a atuao das centrais sindicais
tambm se deu em dois planos: como centrais sindicais nacionais,
que atuam no mbito de seus respectivos Estados e realizam alian-
as nesta esfera; e como membros da CCSCS, em que a cooperao
pressupe interesses comuns e conciliveis.
A primeira dimenso dessa atuao corresponde s atividades
rotineiras que so desenvolvidas pelas centrais dentro das fronteiras
nacionais. Ela foi vista no captulo anterior, quando tratei da situa-
o das centrais no plano nacional. A segunda dimenso, de inte-
grantes da CCSCS, inaugurou um novo mbito e uma nova lgica de
participao que deveria se harmonizar, no entanto, com sua atua-
o na esfera nacional.
Tal participao, que chamarei de regional, surgiu antes da cria-
o do Mercosul, iniciando-se com a formao da CCSCS, que foi
criada em 1986 por iniciativa da Orit (Organizao Regional Inte-
ramericana de Trabalhadores)/CIOSL (Confederao Internacio-
nal de Organizaes Sindicais Livres). Seu contexto de criao foi,
portanto, o da redemocratizao da Amrica Latina e da crise da
dvida que vinha atormentando a regio desde 1982. Participaram
de sua fundao a COB boliviana, o MIT paraguaio, que mais tarde
mudou seu nome para CUT, a CNT e CDT chilenas, que posterior-
mente se fundiram na CUT chilena, a CGT argentina, o PIT-CNT
uruguaio e a CUT e CGT brasileiras.
1
Nos primeiros anos de atividade da CCSCS, suas preocupaes
centraram-se nos temas referentes democratizao e s polticas
econmicas aplicadas pelos pases do Cone Sul, e da Amrica Latina
em geral, com a inteno de controlar a infao e promover o cresci-
mento e o desenvolvimento econmico.
Um dos principais motivos para a criao da CCSCS era a des-
confana que as centrais sindicais tinham em relao s polticas
que estavam sendo adotadas por seus governos e aos impactos que
estas teriam sobre o mercado de trabalho. At ento, as medidas
eram tomadas individualmente por cada pas, e variavam quanto
aos seus contedos. Isso limitava a atuao conjunta no interior da
CCSCS uma vez que estimulava a diversidade de interesses internos
e nacionais de cada central.
Assim, somente com a intensifcao do processo de integrao
regional, cujo marco foi a assinatura do Tratado de Assuno, houve
uma consolidao da CCSCS (Castro, 1994). Criou-se, porm, uma
situao delicada, pois nem todos os pases que tinham centrais sin-
dicais representadas na CCSCS estavam envolvidos com o projeto
do Mercosul.
Por esse motivo, foi formada, em maio de 1992, a Comisso
Mercosul da CCSCS, que fcou encarregada de tratar especifca-
mente dos problemas do bloco regional, e da qual no participavam
a COB e a CUT chilena.
A CCSCS, bem como grande parte das centrais que a compu-
nham, intuiu que o Mercosul e os processos mais amplos que ele
refetia, como a formao de blocos regionais, a globalizao da
1 A Fora Sindical brasileira aderiu depois CCSCS.
economia etc., implicavam desafos inusitados para o movimento
sindical. Inaugurava-se uma nova fase da atuao sindical, que no
corresponderia atuao tradicional dos movimentos sindicais. Essa
realidade requeria nova forma de organizao e uma retrica que
fundamentasse as aes sindicais.
Parece razovel aceitar que a sada encontrada pelo sindicalis-
mo do Cone Sul para o desafo da integrao regional foi reforar a
CCSCS como instituio sindical supranacional e, simultaneamen-
te, adotar um discurso e uma retrica de defesa de um projeto boli-
variano de integrao.
Para melhor entender a articulao sindical em nvel regional e
a traduo disto na sua atuao dentro do SGT-11 optei por dividir
este captulo em duas partes: na primeira, tratarei especifcamente
da formao da CCSCS e de como as centrais se articularam no seu
interior; na segunda parte, analisarei como esse arranjo se deu nas
negociaes do SGT-11.
A CCSCS e o seu projeto bolivariano
A CCSCS foi criada em 1986 com o fm de promover respostas
sindicais crise econmica pela qual passavam Bolvia, Paraguai,
Chile, Uruguai, Argentina e Brasil. O aspecto mais importante de
sua criao, contudo, foi a representao de um passo importante
do movimento sindical da regio, no sentido de uma atuao con-
junta e cooperativa.
Desde seu incio, a CCSCS foi marcada por um discurso a que
chamarei bolivariano de defesa da integrao regional como forma
de superar o atraso e promover o desenvolvimento da regio. Porm,
na prtica, sua agenda era muito mais limitada e estava baseada na
troca de informaes e experincias, na elaborao de plataformas
reivindicativas que atendessem aos interesses individuais das cen-
trais e queles que eram vistos como comuns, e na formulao de
respostas aos desafos apresentados pelo cenrio internacional que
estava se articulando naquele momento (Padrn e Rodriguez, 1992).
Considerando as diferenas (histricas, ideolgicas e de inte-
resses) existentes entre as centrais sindicais, entende-se por que a
CCSCS acabou se tornando palco de uma discusso de intenes
e projetos considerados vagos, por serem ambiciosos demais e pouco
factveis, como a proposta de integrao bolivariana.
Essa proposta representava um projeto de integrao regional
alternativo ao acordado no Tratado de Assuno. A viabilidade
dessa proposta, portanto, era quase inexistente por conta de suas
pretenses. No entanto, ela era sufcientemente ampla para permi-
tir que os diferentes interesses das centrais sindicais pertencentes
CCSCS se sentissem contemplados e representava um ponto em
que todas concordavam: a integrao regional tal como estava sendo
realizada pelos governos favorecia os interesses econmicos em de-
trimento das questes sociais. Assim, constitua uma obrigao para
o movimento sindical propor uma alternativa de integrao em que
a fnalidade ltima fosse o bem-estar da populao da regio.
Como foi afrmado no 40
o
Congresso da CUT (Concut), em
1991, o ideal para a regio seria um sindicalismo sem fronteiras, o
que parece ser um indcio de que o movimento sindical reconhecia
a necessidade de se adaptar a um novo ambiente, no qual as aes
individuais dariam lugar a uma coalizo transnacional.
O intergovernamentalismo liberal considera que o aumento das
relaes transnacionais acaba aproximando os grupos nacionais com
interesses semelhantes, e os leva a formar coalizes tambm no m-
bito transnacional, o que acaba estimulando a cooperao regional.
No caso das centrais sindicais, considero que a integrao regional
foi um estmulo para que se aproximassem e tentassem atuar de for-
ma conjunta a fm de atingir seus interesses. Alm disso, esta arti-
culao em nvel transnacional legitimou e estimulou o processo de
integrao, porque demandava novas medidas e maior participao.
Apesar das diferenas de contextos nacionais, os diagnsticos
a respeito da integrao feitos por cada uma das centrais sindicais
dos quatro pases do Mercosul foram muito semelhantes entre si
no nvel do discurso. Todas concordavam que a integrao regional
poderia ser um elemento positivo na promoo do desenvolvimento
econmico e social da regio. No entanto, estavam unidas na crtica
contra a forma como essa integrao estaria sendo feita, pois consi-
deravam que o Mercosul estava inteiramente voltado para as ques-
tes econmicas, em detrimento das sociais.
Na sua anlise, as centrais fzeram uma diviso na histria da
integrao, distinguindo dois momentos principais: o primeiro, que
se iniciou com a assinatura do Pice, em 1986, pelos ento presidentes
do Brasil e da Argentina, Jos Sarney e Raul Alfonsn, respectiva-
mente; e o segundo, que teve como marco inicial o estabelecimento
do Tratado de Assuno, em 1991, e criou efetivamente o Mercosul,
contou com a participao, alm dos ento presidentes do Brasil e
da Argentina, Fernando Collor de Mello e Carlos Sal Menem, dos
presidentes do Uruguai e Paraguai, Luis Alberto Lacalle Herrera e
Andrs Rodriguez.
Essa caracterizao pode ser encontrada de forma clara, por
exemplo, em documento preparado pelo Grupo de Trabalho Mer-
cosul da CUT (CUT, 1992). Segundo sua anlise, prevaleceram
durante o primeiro perodo da integrao do Cone Sul tanto as mo-
tivaes polticas, que procuravam garantir maior legitimao para
a redemocratizao em andamento no Brasil e na Argentina, como
as econmicas, que buscavam criar algum tipo de complementao
entre as economias dos dois pases.
A avaliao do segundo momento da integrao do Cone Sul
foi francamente negativa. Ela coincide, de forma geral, com o que
a CCSCS pensa do Mercosul, o que revelado no documento origi-
nado de sua Conferncia Regional de Integrao Latino-Americana
de 1991. Ambas as organizaes identifcam uma sobreposio entre
os processos de integrao e de abertura econmica.
Esta abertura econmica seria refexo de um modelo neolibe-
ral, alternativo ao desenvolvimentismo nacional, que dava sinais de
esgotamento, e estratgia de desenvolvimento baseada na substi-
tuio de importaes. De acordo com a carta das centrais sindicais
enviada aos presidentes dos pases do Mercosul em dezembro de
1992, a adoo dessa estratgia econmica teria levado a uma verda-
deira guerra comercial, na qual cada governo adotava medidas para
melhorar sua posio competitiva, o que estaria em contradio com
o esprito do Mercosul, que previa a formao do mercado comum
mediante a coordenao e a liberalizao (CCSCS, 1992).
Se num primeiro momento parece existir essa contradio, que
signifcaria uma irracionalidade na ao desses Estados, a realida-
de mostrou-se bem diferente. Graas adoo de uma mesma linha
estratgica em todos os pases da regio, foi possvel criar um con-
texto mais favorvel integrao. Como afrma a teoria intergover-
namentalista liberal, os interesses comuns seriam estimulantes para
a integrao, e no o contrrio. A defnio de preferncias nacionais
semelhantes fortaleceria as opes polticas adotadas, diminuindo a
necessidade de ampliar as bases de apoio nacionais.
As centrais no perceberam que a lgica comercial do Mer-
cosul, apesar de aparentemente contraditria, fortalecia de tal forma
a coalizo vencedora (da qual faziam parte os governos) que colo-
cava em segundo plano a participao de atores sociopolticos que
pudessem question-la, favorecendo a prevalncia dos interesses
empresariais e governamentais (CCSCS, 1991), criando, com isso,
um dfcit democrtico, como est proclamado na carta de Jair
Meneguelli, ento presidente da CUT, ao ministro das Relaes
Exteriores, o embaixador Celso Amorim (Meneguelli, 1994).
O momento de formao do Mercosul pode ser tratado como
um momento de defnio de coalizes nacionais e transnacionais:
a) as nacionais estavam divididas em dois grandes grupos: o dos de-
fensores da liberalizao e abertura econmica, que teria o governo
como porta-voz, e o dos defensores de um maior protecionismo e de
polticas mais voltadas para as questes sociais, cujos porta-vozes
seriam as centrais sindicais; b) as transnacionais reagrupariam essas
mesmas coalizes nacionais no nvel do Mercosul.
Como no mbito interno venceram as coalizes do governo, no
tocante ao Mercosul a situao no foi diferente. Entretanto, a coali-
zo perdedora teria de ter algum estmulo para aceitar a continuao
desse jogo poltico, o que signifca que esta no era uma situao de
soma zero, na qual quem perde perde tudo.
Para os governos era interessante incluir as centrais em sua ne-
gociao interestatal porque isso legitimava o processo de integrao
ante a opinio internacional e garantia-lhes um mnimo de interlo-
cuo com a oposio. As centrais sindicais, por seu lado, no ha-
viam obtido sucesso com suas estratgias nacionais, e consideraram
positiva a possibilidade de ampliar sua esfera de participao, mes-
mo que em nvel regional.
Essa reorganizao sindical supranacional resultou em uma
ao positiva haja vista que as centrais conseguiram, de fato, arti-
cular seus interesses e formular algumas propostas, defnindo uma
linha de ao. O melhor exemplo dessa defnio de interesses, alm
da defesa conjunta de um discurso integracionista nos moldes boli-
varianos, foi a formulao da Carta de Direitos Fundamentais pro-
posta pela CCSCS, que chegou a ser considerada um esboo inicial
do que futuramente seriam os direitos coletivos dos trabalhadores
do Mercosul.
A proposta de criao de uma carta social foi do PIT-CNT, que,
em documento elaborado em 1991 props, como um elemento da
estratgia sindical diante da integrao, a
elaborao de uma carta social com os direitos de todos os trabalhadores
dos quatro pases que, por um lado, contemple as situaes mais be-
nfcas e, por outro, as melhore, na medida [em] que aspiramos a um
modelo de desenvolvimento que melhore as condies de vida dos tra-
balhadores. (PIT-CNT, 1991)
Essa proposta foi incorporada estratgia das centrais do Cone
Sul, e a ideia bsica por trs dela seria a de garantir condies iguais
de trabalho e de direitos para todos os cidados do Mercosul. De
acordo com os objetivos estabelecidos pela estratgia sindical, a
Carta foi apresentada como um instrumento de construo de um
espao social (CCSCS, 1993) para o bloco regional, servindo como
referncia para sua elaborao o conjunto de convnios e recomen-
daes da OIT que garantem os direitos fundamentais dos trabalha-
dores (idem, ibidem).
As discusses em torno da Carta sero analisadas na segunda
parte deste captulo. Nesta parte destaco a sua importncia como
proposta do movimento sindical. Em primeiro lugar, a Carta foi
importante porque era uma tentativa de pr em prtica o discurso
sindical; em segundo lugar, era um elemento que induzia as centrais
a negociarem entre si seus interesses individuais.
Outro ponto que deve ser destacado, no que se refere Carta,
que ela j tentava incorporar a nova lgica de ao sindical, aceitando
a ideia de um sindicalismo que ultrapassa as fronteiras nacionais. Na
Seo IV, que trata dos direitos coletivos, o Artigo 40 estabelece que
os sindicatos e demais organizaes sindicais podem ser nacionais
ou internacionais (idem, ibidem).
Esse sindicalismo sem fronteiras poderia, contudo, criar uma
situao delicada, j que os nmeros absolutos de sindicalizados em
cada pas varia consideravelmente, o que tambm acabaria se refe-
tindo na infuncia de cada classe trabalhadora nacional sobre a ao
sindical. Portanto, o sindicalismo sem fronteiras seria provavel-
mente muito menos interessante, por exemplo, para os trabalhado-
res do Paraguai do que para os brasileiros. Certamente esse aspecto
de maior importncia quando se analisa a possibilidade de coali-
zes de classe supranacionais.
Outro problema desse sindicalismo sem fronteiras o fato de
que, muitas vezes, os interesses de uma central so incompatveis
com os das demais. Essa questo delicada porque as aes gover-
namentais ou empresariais que provocam perdas de um lado, mas
geram ganhos do outro no podem ser consideradas negativas pois
nada alteram no nvel regional. Contudo, era difcil para um movi-
mento sindical nacional aceitar essas perdas (Bianchi, 1995).
O sindicalismo sem fronteiras efcaz, segundo a viso de Ge-
naro (1995), seria aquele em que as posies e reivindicaes dos
sindicatos de um pas fossem apoiadas e partilhadas pelos sindicatos
do mesmo setor em outros pases. O exemplo poderia ser a promo-
o de uma greve conjunta nos diferentes pases como protesto por
alguma medida tomada pelas empresas que afetasse o conjunto dos
trabalhadores da regio. No entanto, esta ideia de mobilizao sin-
dical conjunta esbarra na difculdade de organizar e mobilizar uma
greve dessa amplitude, sobretudo porque normalmente os efeitos e
interesses so diferentes em cada pas.
O movimento sindical tambm teve de fazer face a srias difcul-
dades, tanto no mbito da CCSCS como das diferentes centrais que
a compunham, para atuar no Mercosul, uma das quais diz respeito
pouca materialidade da Coordenadoria. Ou seja, essa organizao
existia apenas como um organismo que realizava reunies e elabo-
rava documentos, sem mecanismos que pudessem garantir a conti-
nuidade de seus trabalhos. Assim, se em uma reunio uma deciso
fosse tomada, no existia qualquer garantia de que ela seria realizada
depois (Tesch, 1996).
No entanto, essa falta de regras no impediu a cooperao en-
tre as centrais sindicais porque as decises tomadas no interior da
CCSCS eram to genricas e amplas que acabavam por contemplar,
de alguma forma, os interesses de todas elas. Talvez o problema da
pouca materialidade tenha revelado refexos mais negativos sobre a
ao das prprias centrais, que fcavam mais frouxas dentro desta
estrutura pouco rgida, pois quanto mais regras existem para regula-
mentar a participao dos atores, mais certezas eles tm em relao ao
comportamento dos demais e mais confana possuem para cooperar.
Outro elemento que infuencia a capacidade ou potencialidade
de cooperao o grau de interesse dos atores envolvidos. Para as
centrais sindicais da regio, provavelmente o fator que mais contri-
buiu para suas participaes no Mercosul foi uma constatao prag-
mtica; elas acabaram concluindo que o processo de integrao re-
gional seria irreversvel naquele momento. Portanto, racionalmente,
a fm de evitar perdas e conquistar alguns benefcios, avaliaram que
no podiam reduzir sua atuao a simplesmente denunciar o Mer-
cosul, mas, ao contrrio, deviam participar dele. Como afrmou uma
assessora da Fora Sindical, a opo era entre criticar de fora ou cri-
ticar de dentro (Monteiro, 1996).
Dessa maneira, a motivao para a participao resultou mais da
constatao de uma realidade dada do que de um interesse real por
parte das centrais. E essa falta de interesse no ocorreu somente nas
centrais sindicais. O Mercosul, em geral, foi marcado pelo pouco in-
teresse e pelo desconhecimento por parte da sociedade. De todos os
pases, o Uruguai provavelmente aquele em que o interesse pelo
Mercosul foi e o maior; o que era de se esperar, j que, provavel-
mente, o pas onde mais fortemente se fzeram sentir os efeitos do
bloco regional.
Na Argentina, o interesse pelo Mercosul tambm foi relativa-
mente grande, mesmo que em grau menor do que o uruguaio, o que
em grande parte refete os importantes impactos que a integrao
teve sobre esse pas. O Brasil, dos quatro pases envolvidos com o
Mercosul, , em compensao, aquele em que o interesse pelo bloco
parece ser menor, o que, por sua vez, refete o menor grau de impor-
tncia que a integrao regional tem exercido sobre o conjunto da
vida no pas. At o momento, seus efeitos se concentraram em certas
regies, sobretudo o Sul e o Sudeste, e em alguns setores.
Tal situao confrma algumas hipteses discutidas por cor-
rentes tericas ligadas ao tema da integrao regional. Segundo elas,
a participao ativa de atores polticos, econmicos, sociais e ins-
titucionais parcialmente proporcional s vantagens advindas do
processo de integrao. Ou seja, o grau de participao e cooperao
est intimamente ligado ao grau de interesse e aos benefcios que
poderiam ser obtidos com a integrao. Alm disso, os custos dessa
participao no poderiam ser to altos a ponto de desestimul-la.
Como regra geral, ainda que devam ser consideradas outras va-
riveis como a sua relao com o Estado, sua fora organizada, as
atitudes ideolgicas etc. , deve-se supor que um pas de menores
dimenses econmicas ser mais afetado (favorvel ou desfavoravel-
mente) pela integrao regional do que os seus parceiros de maior
dimenso. Hoje em dia a extenso territorial pesa pouco na determi-
nao da grandiosidade de um pas.
O grau de interesse pelo Mercosul demonstrado pela socieda-
de teve refexos bastante bvios na participao e atuao do mo-
vimento sindical, caracterizando-se como uma das muitas variveis
a explic-las. Quanto maior o interesse pelo Mercosul, melhores as
condies para que o movimento sindical agisse dentro dele. Su-
pondo, em princpio, que o nvel de interesse pelo Mercosul teve re-
fexos sobre a capacidade de o movimento sindical estabelecer uma
estratgia de ao em relao ao tema da integrao regional, concluo
que o PIT-CNT e a CGT argentina estariam em situao melhor
que a das centrais sindicais brasileiras.
Em certos casos, como o brasileiro, a situao do movimento era
particularmente frgil por causa do pouco peso que o tema Mercosul
tinha na opinio pblica. A afrmao de Castro, uma assessora da
CUT, parece estar correta quando diz que se nos retirssemos do
Mercosul, como queriam setores de extrema esquerda do movimen-
to sindical, pouca gente ia notar (1996). Sua explicao para isso
que o movimento sindical foi inefciente em sua capacidade de gerar
interesse e mobilizao na sociedade nacional como forma de obter
um respaldo social mais amplo para suas reivindicaes e propostas.
No relatrio apresentado pela Comisso Sindical Mercosul da
CCSCS h a constatao de que houve uma
debilidade da ao poltica e sindical, motivada pela presso dos pro-
blemas nacionais sobre a ao dos sindicatos e as difculdades em di-
fundir aos trabalhadores informaes no s sobre o Mercosul, mas
tambm sobre as prprias atividades e propostas sindicais. (CSM/
CCSCS, 1995)
Ainda, segundo o relatrio, isso ocorreu pela
falta de discusso e articulao com outros setores sociais e organizaes
da sociedade civil. O movimento sindical fcou isolado, defendendo in-
clusive propostas de interesse de outros setores, como por exemplo a
Carta de Direitos Sociais, sem que esses conhecessem essas propostas.
A mesma questo coloca-se em relao aos Parlamentos e partidos pol-
ticos. (CSM/ CCSCS, 1995)
De qualquer forma, tendo decidido participar do Mercosul, as
centrais sindicais foram obrigadas a elaborar uma estratgia para in-
tervir no processo de integrao e tentar infuenciar seu curso. Tal
estratgia s foi possvel porque se considerou que, apesar de a con-
duo do Mercosul refetir a atual hegemonia da doutrina neoliberal
na Amrica Latina, no existia ainda uma defnio clara de qual se-
ria o curso futuro do bloco regional.
O objetivo proclamado no Tratado de Assuno, de acelerar
os processos de desenvolvimento com justia social, garantia certa
legitimidade para a reivindicao sindical de democratizar a integra-
o, procurando-se acrescentar a ela um espao ou dimenso social.
Por isso, as centrais sindicais propuseram um novo tipo de inte-
grao que, segundo elas, serviria como instrumento para aumentar
a capacidade de resposta autnoma s necessidades da regio, atravs do
estabelecimento de relaes mais justas e equitativas; promover a eleva-
o das condies de vida de nossos povos, fortalecendo a democracia e
nos permitindo avanar em nossa autodeterminao; fortalecer o poder
de negociao dos pases membros com os credores internacionais; con-
tribuir para uma integrao das culturas e o desenvolvimento de uma
conscincia comunitria. (CCSCS, 1994)
Para atingir esses objetivos, a CCSCS tambm propunha a im-
plementao de polticas nacionais que proporcionem a defnio
de polticas de promoo produtiva e social, as que requerem uma
interveno destacada e permanente dos Estados (idem, ibidem).
As anlises feitas pelas centrais sindicais sobre o processo de
integrao ressaltaram a existncia de fortes contradies, as
quais possibilitariam ao movimento sindical intervir nesse cenrio
disputando com o governo e setores empresariais o desenho do pro-
cesso de integrao (CUT, 1992). nesse sentido que deve ser en-
tendida a proposta de uma integrao bolivariana.
No Brasil, tais contradies se dariam sobretudo entre os setores
econmicos que tm sua produo voltada para o mercado interno
e os grupos vinculados diretamente ao mercado internacional. Os
primeiros estariam representados basicamente pelos setores agroin-
dustriais, de bens de capital e eletroeletrnicos, e as empresas trans-
nacionais seriam os principais integrantes do segundo grupo.
Enquanto os setores que produzem para o mercado interno ten-
deriam a ser contrrios a uma abertura econmica irrestrita e cons-
tituio de uma Zona de Livre Comrcio (ZLC) hemisfrica ou com
a Unio Europeia, o segundo grupo seria, de maneira geral, favor-
vel a ambas. Esses dois grupos acabaram se confrontando durante o
processo de formao da preferncia nacional, do qual saiu vitorioso
o segundo.
A CUT no chegou a explicitar quais seriam as foras sociais com
as quais estabeleceria aliana contra o modelo de integrao prevalente
no Mercosul, mas pela caracterizao que fez dos efeitos da integrao
sobre os diferentes setores econmico-sociais brasileiros, possvel
imaginar que seus aliados preferenciais seriam basicamente as foras
negativamente afetadas pela abertura econmica. Mesmo que no se
tenha estabelecido uma coalizo formal, a atuao individual desses
grupos provocou algum impacto sobre a ao governamental.
Tendo isso em mente, a CUT defendeu, em uma de suas pro-
postas de atividade (na reunio de 18 de agosto de 1994), que fosse
dada certa ateno a setores especfcos como forma de criar alguns
fatos polticos e aumentar o poder de negociao. Para tal, propu-
nha concentrar esforos e apoiar [a] ao em trs setores sindicais
imediatamente construo civil, automobilstico e lcteo , visan-
do negociao de acordos e ao desenvolvimento de aes sindicais
conjuntas (CUT, 1994).
Dessa forma, como a maior parte das centrais ativas na CCSCS,
a CUT defendeu o estabelecimento formal de uma coalizo naciona-
lista, a fm de maximizar a atuao dos setores que se sentiam nega-
tivamente afetados e que atuavam isoladamente. Do ponto de vista
brasileiro, provavelmente essa coalizo de carter nacionalista e mais
protecionista consideraria positiva a expanso de nosso mercado como
resultado do Mercosul, mas tenderia a resistir a medidas no sentido de
estabelecer uma Zona de Livre Comrcio com o Nafta ou a UE.
Alm dessa coalizo nacional, que no chegou a se constituir
formalmente, a CUT pensava em atuar internacionalmente, com
as outras centrais sindicais dos pases do Mercosul, como efetiva-
mente ocorreu por meio da CCSCS. Essas coalizes eram mais in-
formais do que propriamente um arranjo estruturado. Poderiam ser
vistas como identifcao de interesses de diferentes grupos que se
articularam em torno de determinados temas e que acabaram tendo
ao conjunta graas s suas afnidades.
As articulaes nacionais das centrais sindicais variaram. Nos
casos brasileiro e paraguaio, as afnidades de interesse no foram su-
fcientes para consolidar uma coalizo formal que atuasse de forma
articulada a fm de atingir seus objetivos, ou pelo menos minimizar
os efeitos negativos. No Uruguai, o PIT-CNT, apesar de ser contr-
rio corrente vencedora na formao da preferncia nacional da qual
fazia parte seu governo, conseguiu se articular de tal modo que a coa -
lizo vencedora discutia com ele as questes de seu interesse, den-
tro do mbito do Comisec. A CGT argentina acabou partici pando
da coalizo vencedora. Contudo, isso no garantiu o atendimento s
suas demandas.
Para as centrais sindicais, a nica coalizo de sucesso foi a que se
deu transnacionalmente, na fgura da CCSCS. Pode-se criticar essa
instituio pela falta de especifcidade de suas decises, entretanto
no se deve esquecer de que esta foi uma de suas virtudes conside-
rando que permitiu a conciliao de interesses variados e a contem-
plao das demandas do conjunto de seus membros.
A falta de confito entre as centrais durante o perodo de tran-
sio da integrao teve dois efeitos positivos fundamentais:
1. Permitiu uma experincia positiva de negociao e cooperao
entre atores tradicionalmente acostumados a agirem individualmen-
te na defesa de seus interesses, no plano regional. Isso possibilitou
e garantiu uma vontade poltica de dar continuidade a esse tipo de
cooperao sindical.
2. Propiciou um contexto minimamente harmonioso para as
negociaes e para a defnio de estratgias polticas a serem segui-
das. Mesmo no havendo mecanismos de controle, de forma geral
as decises tomadas na CCSCS foram seguidas e defendidas por
seus membros.
De qualquer maneira, a estratgia sindical em relao ao Merco-
sul acabou se dividindo em duas linhas: uma mais ampla, que visava
disputar a hegemonia da integrao com governo e empresrios, e
outra especifcamente mais trabalhista. bastante natural, contudo,
que essas estratgias se confundam ao longo das negociaes e na
defnio dos interesses.
Assim, muitas vezes, mesmo quando a atuao sindical se refe-
ria a efeitos do Mercosul sobre categorias particulares, no se per-
dia a oportunidade de vincul-la ao que a CCSCS e seus membros
viam como os objetivos pelos quais deveria se pautar a integrao.
O inverso tambm ocorria, ou seja, mesmo quando o movimento
sindical apresentava seu projeto alternativo de Mercosul no deixa-
va de levar em conta problemas mais especfcos que afetavam sua
clientela, os trabalhadores.
Na carta das centrais sindicais aos presidentes do Mercosul,
estava evidenciado o projeto alternativo em torno do qual o movi-
mento sindical procurava conquistar a hegemonia no processo de
integrao. As centrais sindicais apresentaram sua proposta como
sendo a integrao que necessitamos, que se deveria aspirar
constituio de uma rea econmica, social e cultural dos pases do
Cone Sul, e no futuro da Amrica Latina, como instrumento que
aumente a capacidade de respostas autnomas s necessidades da
regio (CCSCS, 1992). De forma geral, esse projeto correspondia
secular aspirao, presente na Amrica Latina desde pelo menos
Simn Bolvar, de buscar a unidade do subcontinente.
Segundo a CCSCS, a integrao deveria se dar de forma demo-
crtica, procurando alcanar uma integrao de culturas e o de-
senvolvimento de uma conscincia comunitria (CCSCS, 1992)
na regio. A CUT elaborou, de maneira ainda mais sucinta, qual
deveria ser a orientao a pautar a atuao da central no processo de
integrao, insistindo
para que a deciso das polticas pblicas e econmicas, tanto nacionais
quanto regionais, e sua relao com a economia internacional sejam
controladas pela sociedade atravs do Estado e no pelo mercado, isto ,
apenas o capital. (CUT, 1992)
O projeto alternativo e bolivariano proposto pelas centrais sin-
dicais era como uma justifcativa ideolgica importante para a atua-
o dos sindicatos no bloco regional. Ou seja, como j foi notado, as
centrais sindicais tinham conscincia de que o Mercosul poderia ser
irreversvel e ter profundos impactos sobre os pases envolvidos, o
que fez com que conclussem que no poderiam fcar fora dele.
Porm, o movimento sindical tambm sabia que o Mercosul
estava inserido num contexto amplamente desfavorvel, no qual a
abertura econmica se sobrepunha integrao regional e se con-
fundia com ela, e em que se procurava aumentar a competitividade
em relao a outros pases por meio, entre outras medidas, de cortes
de custos trabalhistas. Portanto, a postura do movimento sindical
em relao ao Mercosul, mesmo que propositiva e no simplesmen-
te reativa, tendia tambm a ser defensiva, oferecendo argumentos
contra o curso da integrao naquele momento.
O projeto bolivariano pode, consequentemente, ser consi-
derado um incentivo simblico que ajudou o movimento sindical,
apesar de todas as suas ressalvas, a participar da integrao do Cone
Sul. Esse projeto tinha duas dimenses: alm de fornecer um mode-
lo alternativo para se disputar a hegemonia da integrao, era uma
justifcativa ideolgica para a participao no Mercosul. Assim, am-
parada na segunda dimenso desse projeto, a atuao sindical foi,
ao longo dos trabalhos do SGT-11, perdendo muito de seu papel de
fornecedora de argumentos para disputar com empresrios e go-
verno a confgurao do bloco regional.
No que a inspirao de disputa de hegemonia desaparecesse
totalmente. Uma consulta aos documentos das centrais e da CCSCS
comprova a constante retrica da defesa de uma integrao dos po-
vos e no meramente das empresas. Mas ela soar um pouco en-
velhecida, porquanto tal discurso perdeu espao para preocupaes
mais pragmticas, de defesa de interesses concretos.
precisamente essa mudana de tom, tanto no discurso como
na prtica sindical do SGT-11, que explica o elogio unnime, por
parte de funcionrios governamentais, ao amadurecimento do mo-
vimento sindical (Paula, 1996; Ribeiro, 1996).
No caso da estratgia mais estritamente trabalhista, ela privi-
legiou a ratifcao, pelos quatro pases do bloco regional, de um
pacote de convenes da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT) e a elaborao da Carta Social ou de Direitos Fundamentais
do Mercosul. Ambas as medidas visariam estabelecer um mnimo
inderrogvel a partir do qual se promova a equiparao na base das
melhores condies e direitos sociais existentes (CCSCS, 1991).
2
Mas de acordo com as ideias presentes na primeira fase da in-
tegrao do Cone Sul, quando as noes de complementao e har-
monizao de polticas estavam muito presentes no discurso e nas
propostas governamentais, o Mercosul deveria se basear na busca da
complementao econmica entre os pases envolvidos, tendo como
objetivo fnal a melhora na qualidade de vida de suas populaes.
Isso implicaria o estabelecimento de polticas industriais e agrcolas,
em que a reconverso de certos setores produtivos seria necessria,
alm de uma poltica de desenvolvimento equitativo que visasse
equilibrar os efeitos diferenciados do Mercosul nas distintas regies
dos pases envolvidos.
A teoria intergovernamentalista concorda com esse tipo de ati-
tude por considerar que a formao de uma preferncia nacional
acaba prejudicando alguns setores. Esses prejuzos se transforma-
riam em oposies e entraves ao avano do processo de cooperao
entre Estados e difcultaria as negociaes interestatais.
Para minimizar essa oposio seria necessrio criar compen-
saes que pudessem reduzir os prejuzos a um patamar no qual a
infuncia dos grupos descontentes no pudesse mais interferir no
processo de negociao. Admite-se, portanto, que todo processo de
cooperao deve visar a obteno de benefcios e que, embora estes
difcilmente possam ser distribudos equitativamente e tampouco
entre todos os participantes (sempre alguns recebero menos ou
nada, e isso faz parte dos custos do processo), os custos nunca podem
ser de tal ordem que inviabilizem o avano da cooperao. Portanto,
2 Outros pontos importantes da estratgia trabalhista foram: o estabelecimento de fun-
dos e mecanismos de apoio ao emprego, a qualifcao profssional e a proteo aos
desempregados.
os Estados deveriam formular sadas que amenizassem as perdas e
neutralizassem a oposio.
No Mercosul, algumas medidas isoladas foram tomadas, mas
seu alcance foi muito limitado e no representou um impacto po-
sitivo na amenizao dos descontentamentos. A nica medida que
podemos considerar relevante foi a incluso das centrais sindicais no
debate e nas negociaes mediante a criao do SGT-11 e a criao
do Focem (Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul).
No de se estranhar que o instrumento privilegiado pelo movi-
mento sindical para levar adiante suas duas estratgias no Mercosul
de disputa de hegemonia e de apresentao de reivindicaes traba-
lhistas tenha sido o mesmo: o SGT-11, de Relaes Trabalhistas,
Emprego e Seguridade Social.
As centrais sindicais enfrentaram tambm problemas especf-
cos em cada pas. Possivelmente, os obstculos mais srios e limitan-
tes da atuao sindical no Mercosul foram de ordem cultural, tanto
pelo fato de seus atores possurem uma prtica preocupada basica-
mente com as questes imediatas quanto por sua grande dependn-
cia em relao ao Estado.
3
Os dirigentes e tcnicos sindicais estavam acostumados com
atividades mais tradicionais e voltadas para o mbito nacional, tal
como a realizao de campanhas salariais a cada ano. Contudo, com
a criao do Mercosul, tiveram de enfrentar uma situao em que
muitos de seus efeitos s apareceriam a mdio e longo prazo (Ros-
setto, 1996). Consequentemente, no era fcil perceber a relevncia
do Mercosul como um todo e, mais ainda, nas questes especfcas
relacionadas ao bloco regional.
No que se refere suposio da dependncia do movimento sin-
dical em relao ao Estado, a anlise especfca de sua atuao tende
a confrmar essa hiptese, sendo o PIT-CNT uma exceo nesse
aspecto. No caso do Brasil e da Argentina, as centrais seguiram, na
esfera nacional, a agenda de discusso do governo sobre o Mercosul,
3 No que se refere dependncia do Estado, o Uruguai provavelmente a exceo entre
os quatro pases do Mercosul.
que no incorporava os temas relevantes segundo a viso sindical,
fundamentada em seu projeto bolivariano.
Diferentemente do que acontecia no Uruguai, onde os sindica-
tos insistentemente levantavam a questo do Mercosul, as lideranas
sindicais do Brasil e da Argentina estavam concentradas em temas
estritamente nacionais e no estabeleciam relaes com a questo da
integrao, a no ser de forma marginal e retrica.
A participao sindical no Mercosul em 1995 tambm corrobo-
rou essa tendncia. Alis, este , provavelmente, o ano de realiza-
es mais modestas desde o momento em que o movimento sindical
passou a participar do processo de integrao regional. A explicao
para isso est no fato de os Estados no terem tomado a iniciativa,
ao longo do ano, de convocar os sindicatos para participar das ati-
vidades do bloco regional que tiveram lugar naquele ano. A mobili-
zao sindical no ocorria por si s; ela dependia do impulso inicial
do Estado, no sentido de provocar algum tipo de reao. Esse dis-
tanciamento e a atitude futuante das lideranas sindicais refetem a
sua excluso da negociao interna em torno da formao da prefe-
rncia nacional. Por no participarem
4
efetivamente dessa coalizo,
os interesses das centrais acabam sendo infuenciados pelas decises
tomadas pelo governo.
Considerando os casos argentino e brasileiro, v-se que:
a) O movimento sindical na Argentina no incio do Mercosul
era um dos pilares de sustentao do governo Menem, o que lhe ga-
rantiu acesso ao processo de tomada de deciso e capacidade de pres-
so relativamente forte. As decises do governo nesse pero do con-
templavam, de alguma forma, os interesse sindicais. medida que
o sindicalismo argentino foi perdendo importncia dentro do gru -
po de apoio ao governo, os seus interesses tambm comearam a
perder importncia e a ser desconsiderados. A partir de ento, o
sindicalismo argentino se voltou gradativamente a uma postura de
4 Mesmo no caso da Argentina, a CGT, que participou efetivamente da coalizo com
o governo, ao longo do tempo foi perdendo espao e, se hoje permanece, certamente
seus interesses so pouco relevantes dentro da formao da preferncia nacional.
resistncia mais forte e maior descontentamento em relao ao Mer-
cosul, chegando, em alguns casos, a tomar atitudes violentas.
5
b) No Brasil, considerando a CUT por ser a central mais repre-
sentativa, o sindicalismo no fez parte da coalizo de apoio ao gover-
no, tendendo a assumir uma atitude mais oposicionista s polticas
econmicas aplicadas a partir de 1989, inclusive o Mercosul. Como
sua participao no Mercosul no representou uma alterao sig-
nifcativa na direo da consecuo de seus interesses e objetivos,
a desconfana em relao ao processo difcultou a negociao com
o governo, que acabou tomando suas decises a partir dos interes -
ses dos grupos que lhe davam sustentao poltica, que eram, na
maioria dos casos, os que estavam se benefciando com a poltica
econmica de cunho neoliberal.
Ainda mais graves foram os problemas que as centrais sindicais,
em graus variados, tiveram que enfrentar no tocante falta de recur-
sos materiais e de pessoal qualifcado para acompanhar os trabalhos
do Mercosul. Isso porque as constantes reunies, realizadas nas di-
ferentes capitais do Mercosul, e a participao nas oito comisses
do SGT-11, espao privilegiado em que ocorreu a atuao sindical,
exigiam gastos elevados e acompanhamento por parte de tcnicos
especializados.
Alm do mais, as principais centrais CUT brasileira, Fora
Sindical, PIT-CNT e CGT argentina no restringiram sua par-
ticipao no Mercosul ao SGT-11, tendo tambm acompanhado os
SGTs 7 e 8, de Poltica Industrial e Tecnolgica e de Poltica Agr-
cola. Assim, as exigncias de custos e pessoal foram, nesses casos,
muito ampliadas.
Esses esforos no se mostraram inteis, pois muitas vezes os
representantes sindicais, por serem apenas observadores das reu -
nies dos demais subgrupos, articulavam-se com os participantes
ofciais dos mesmos subgrupos apresentando sugestes, posies
5 Trabalhadores argentinos, instigados por seu sindicato, atearam fogo num barraco
onde dormiam brasileiros que haviam sido levados para a Argentina para trabalhar
(Genaro, 1995).
e reivindicaes sindicais e conquistando, deste modo, voz dentro
das reunies (Greco, 1995). Refetindo esse quadro de difculdades,
apenas a CUT brasileira e a CGT argentina acompanharam todas as
comisses do SGT-11. Centrais menores, como a CGT brasileira,
tiveram que privilegiar certas comisses, como a 1 (de Direitos Indi-
viduais), a 4 (de Formao Profssional), a 7 (de Setores Especfcos)
e a 8 (de Princpios).
6
O movimento sindical no SGT-11
Nesta parte do captulo, referente s negociaes e atuao sin-
dical no interior do SGT-11, apresento a articulao dos interesses
nacionais no mbito regional, e a transformao do discurso e das
propostas sindicais em prtica, observando o nvel de fdelidade da
segunda em relao primeira. Para facilitar a anlise desses dois
aspectos, contextualizei os trabalhos do SGT-11 nos quais eles sero
discutidos e verifcados.
Desde o seu incio, o SGT-11 foi marcado pela originalidade
em relao aos demais subgrupos do Mercosul que foram criados
pelo Tratado de Assuno (esse subgrupo foi estabelecido apenas
em dezembro de 1991). O pedido para sua criao foi feito por meio
de uma reivindicao apresentada pelos ministros do Trabalho dos
pases do Mercosul (inspirados na experincia europeia) na segunda
reunio do GMC, realizada em Foz do Iguau, em que apontaram
a ausncia de um espao institucional para a discusso dos temas
sociais. O SGT-11 foi apresentado como uma forma de introduzir
a dimenso social no Mercosul. Essa reivindicao foi logo incor-
porada pela Coordenadoria das Centrais Sindicais, como se pode
constatar por meio da carta da CCSCS aos ministros do Trabalho
do mesmo ms e ano.
6 No caso da CGT brasileira, o nico subgrupo do qual participou, alm do 11, foi o
9, de Poltica Energtica, porque havia um sindicato do setor disposto a fornecer os
recursos para tanto (Martins, 1996).
Outra especifcidade do SGT-11 foi o seu carter tripartite, con-
tando com representantes dos governos, empresrios e sindicatos
desde sua origem. Ao longo de seus trs anos de existncia, o SGT-
-11 realizou onze reunies, a maior parte delas em Montevidu.
Internamente, o subgrupo deveria ser dividido em comisses
encarregadas de tratar dos temas especfcos. Entretanto, havia di-
fculdades de se determinar quais seriam as temticas dessas comis-
ses. A soluo encontrada, por sugesto brasileira, foi a de repro-
duzir, em suas linhas gerais, a diviso temtica dos rgos do MTb
(Ministrio do Trabalho)
7
brasileiro nas comisses que formariam o
SGT-11. Portanto, correspondendo Secretaria de Relaes Indivi-
duais do Trabalho do MTb formou-se uma Comisso de Relaes
Individuais; correspondendo Secretaria de Formao Profssional,
uma Comisso de Formao Profssional, e assim por diante (Cas-
tro, 1996; Silva, 1994; Paula, 1996). Esse procedimento pode ser
justifcado por sua funcionalidade. Como se previa que os temas a
serem tratados no plano da integrao regional, de maneira geral,
corresponderiam aos temas nacionais, nada mais natural que repro-
duzir as estruturas (Paula, 1996).
Mesmo com limitaes importantes para a sua atuao no
SGT-11, o movimento sindical demonstrou certa capacidade de
infuenciar a agenda do subgrupo (Smith e Healey, 1994), o que se
constata no desenho fnal do SGT-11. Principalmente por infun-
cia da CUT brasileira e do PIT-CNT uruguaio, foram estabele-
cidas duas comisses alm das seis inicialmente previstas: a 7, de
Setores Especfcos, e a 8, de Princpios (Veiga, 1993; Castro, 1996).
Essas comisses logo se revelaram essenciais na estratgia sindical
do SGT-11.
Juntamente com a Comisso 4, de Formao Profssional, a
Comisso 7 teve um papel fundamental no objetivo da CCSCS de
tentar estender sua participao para outras dimenses do Mer-
cosul e, como consequncia, disputar a hegemonia do processo de
7 Atualmente a sigla MTE Ministrio do Trabalho e Emprego, mas ao longo deste
texto manterei a designao da poca.
integrao.
8
Assim, as centrais procuraram infuenciar discusses
realizadas no mbito de outros subgrupos, procurando indireta-
mente corrigir a falta de representao dos trabalhadores neles, j
que os empregadores eram os nicos delegados do setor privado nos
demais SGTs.
No caso da Comisso 4, isso foi possvel em razo da temtica
tratada formao profssional , que estava diretamente vinculada
s atividades do SGT-7, de Poltica Industrial e Tecnolgica, e do
SGT-7, de Poltica Agrcola. J a Comisso 7, por sua natureza fui-
da de discusso de problemas no previstos ou gerados em outras
instncias do Mercosul , pde ter certa infuncia nos temas relati-
vos a transporte terrestre, transporte martimo e trabalhadores ru-
rais, que competiam, respectivamente, aos SGT-5, SGT-6 e SGT-8.
Em relao Comisso 8, pelo menos no perodo inicial, a avalia-
o dos assessores do PIT-CNT de que esta sem dvida a comis-
so de maior importncia poltica por causa do contedo temtico
que aborda (Rodriguez e Padrn, 1992) parece ter sido verdadeira.
Ela se distinguiu das demais comisses do SGT-11 justamente por
seu carter mais poltico do que tcnico.
A CCSCS e as centrais sindicais parecem ter pensado em uti-
lizar a Comisso 8 principalmente como instrumento para pr em
prtica sua estratgia trabalhista. Isso pode ser constatado na afr-
mao contida no comunicado interno do representante da CUT na
Comisso, Luiz Carlos Moraes, Central, de que um sistema de
defesa dos trabalhadores frente integrao, representado por um
patamar mnimo de garantias a partir dos nveis mais elevados da
regio poderia ser atingido a partir dela.
Do ponto de vista sindical, o SGT-11 foi encarado, acima de
tudo, como uma garantia de que o Mercosul contaria com um es-
pao institucional no qual esse setor poderia atuar. Mais especifca-
mente, sua criao abria a possibilidade para que se tentasse reali-
8 Disputar a hegemonia no signifca tomar o controle do processo, apesar do dis-
curso s vezes defender algo desse tipo, mas, sim, retirar ou amenizar no processo
de integrao seu carter econmico, introduzindo como tema central a questo da
quali dade de vida da populao.
zar uma estratgia mais ampla, mediante um projeto alternativo de
disputa pela hegemonia do processo de integrao, que poderia ser
contemplada pelo SGT-11.
Essa orientao justifcava e incentivava as tentativas de es-
tender a participao sindical para outras dimenses do Mercosul,
como fcou claro na proposta da Coordenadoria, de esticar os limi-
tes defnidos para a ao no subgrupo (CCSCS, 1992). Buscava-se,
enfm, infuenciar as atividades de outros subgrupos e, por essa via,
fazer que o bloco regional assumisse a conformao que a CCSCS
desejava.
Porm, o SGT-11, assim como os outros subgrupos do Merco-
sul, tinha uma funo consultiva em relao ao GMC. Portanto, no
possua autonomia, sendo o seu fnanciamento determinado pelo re-
gimento interno do GMC. Essa subordinao decisria fcou mar-
cante quando terminou o perodo de transio e as centrais sindicais
concluram que
nas reunies do CMC de agosto e dezembro de 1994, quando se ins-
tituiu a Comisso de Comrcio, a Unio Aduaneira e a nova estrutu-
ra institucional do Mercosul, aspectos centrais do Protocolo de Ouro
Preto, nenhuma resoluo referente ao aspecto laboral foi considerada
pelos quatro governos. (CSM/CCSCS, 1995)
Na primeira reunio do SGT-11, que ocorreu em maro de
1992, decidiu-se recomendar ao GMC a mudana do nome do sub-
grupo de Assuntos Trabalhistas para Relaes Trabalhistas, Empre-
go e Seguridade Social. A recomendao foi aceita.
No entanto, o tema que verdadeiramente galvanizou os esp-
ritos nas quatro primeiras reunies do SGT-11 foi o de como se
daria a participao do setor privado (empresrios e sindicatos) no
subgrupo. J na primeira reunio se discutiu o estabelecimento de
critrios de representao do setor privado, com o objetivo de fazer
as delegaes de cada pas utilizar os mesmos princpios adotados
na seleo de seus membros para a Conferncia Internacional do
Trabalho.
Na segunda reunio do SGT-11, realizada em maio de 1992, o
GMC informou que aceitava as recomendaes do subgrupo a res-
peito de representao do setor privado, fcando estabelecido que
cada pas contaria com a presena de trs representantes empresa-
riais e sindicais.
9
Do ponto de vista organizativo, e por sugesto do GMC, nessa
segunda reunio decidiu-se instituir as oito comisses de trabalho
anteriormente citadas, que estariam encarregadas de discutir os te-
mas em pauta. As principais atividades de cada uma so:
1. Comisso de Relaes Individuais de Trabalho: tinha por
funes a anlise comparativa dos sistemas de relaes trabalhistas
entre os pases do Mercosul e a discusso dos custos trabalhistas, do
nvel de salrios e das contribuies sociais.
2. Comisso de Relaes Coletivas de Trabalho: propunha-se a
realizar um estudo comparativo dos sistemas de negociao coleti-
va; esta comisso apresentou produtividade bastante baixa, tendo
realizado apenas trs reunies, enquanto a maior parte das demais
comisses realizou dez.
3. Comisso de Emprego: destinava-se a efetuar um estudo do
emprego e suas repercusses, setor por setor; tambm faria uma
anlise da livre circulao de trabalhadores, um estudo das migra-
es e uma anlise do setor informal em cada pas.
4. Comisso de Formao Profssional: dedicava-se recapa-
citao do trabalhador e ao respectivo reconhecimento das qualif-
caes profssionais, com a fnalidade de criar um sistema regional
de equivalncia de qualifcaes. Esse sistema possibilitaria o livre
exerccio de diferentes profsses e a livre circulao de trabalhado-
res no Mercosul.
5. Comisso de Sade e Segurana no Trabalho: tinha por fna-
lidade comparar as legislaes sobre segurana e sade no trabalho,
9 No caso brasileiro, decidiu-se que os empregadores seriam representados pelas
Confederaes da Indstria, do Comrcio e da Agricultura, enquanto a representa-
o dos trabalhadores fcaria a cargo das trs centrais sindicais, CUT, CGT e Fora
Sindical.
visando identifcao de assimetrias e sua harmonizao. S o pri-
meiro objetivo desta comisso foi cumprido.
6. Comisso de Seguridade Social: objetivava realizar uma anli-
se comparativa das legislaes sobre previdncia, tendo ainda como
meta a identifcao de assimetrias e sua harmonizao, e a proposi-
o de modelos de acordos bilaterais e multilaterais em matria de
seguridade social. Entretanto, por causa da no efetivao do Mer-
cosul como Unio Alfandegria completa, o primeiro objetivo da
comisso teve de ser descartado e seus esforos se concentraram na
segunda meta.
7. Comisso de Setores Especfcos: destinava-se a averiguar os
custos trabalhistas no setor de transportes martimos, bem como no
setor de transportes terrestres, e realizar anlises sobre o trabalho
rural.
8. Comisso de Princpios: ocupava-se da ratifcao de conv-
nios da OIT, a fm de homogeneizar as condies mnimas de
proteo ao trabalhador e de elaborar uma Carta de Direitos Funda-
mentais, ou Carta Social, em matria trabalhista.
Os trabalhos dentro do SGT-11 se dariam da seguinte forma: as
sees nacionais proporiam temas de discusso para a comisso res-
ponsvel, em uma agenda previamente determinada, e esta teria um
espao de tempo, que geralmente era de um dia, para discuti-los. Em
seguida, os representantes dos governos, empresrios e sindicatos se
reuniriam para discutir e decidir conjuntamente as propostas ana-
lisadas por cada comisso, que deveriam ser levadas para o GMC.
Com essa articulao institucional, o governo, de certa forma, atraa
a oposio para o interior das negociaes, abrindo-lhe um espao de
reivindicao e barganha.
Embora o intuito inicial fosse realizar a discusso tripartite das
propostas do SGT-11 que depois seriam consideradas pelo GMC,
na terceira reunio, realizada em junho de 1992, estabeleceu-se que
as reunies do subgrupo passariam a se dividir em duas etapas: a pri-
meira, de carter preparatrio, poderia contar com a participao de
todos os delegados; na segunda, decisria, apenas os representantes
governamentais poderiam estar presentes.
Essa mudana foi consequncia da reunio de Las Leas, em
que foram redefnidos os prazos e a agenda do Mercosul. At este
momento trabalhava-se em uma perspectiva de que os prazos es-
tipulados pelo Tratado de Assuno seriam prorrogados visto que
eram considerados irreais (cinco anos para a constituio de uma
Unio Aduaneira). Assim, as negociaes no interior dos subgru-
pos acompanhavam essa perspectiva e trabalhavam num ritmo
condizente. Quando, em Las Leas, os governos decidiram reafr-
mar esses prazos e criar uma agenda para os subgrupos, houve uma
reviravolta nas negociaes. Os governos tinham interesse nesses
prazos porque alguns deles visavam o uso poltico e eleitoral da for-
mao da Unio Aduaneira, caso de Menem, e porque quanto mais
rpido essa nova agenda fosse cumprida mais adequada estaria a
integrao aos interesses ligados abertura econmica e liberali-
zao comercial.
Na perspectiva sindical, essa diviso representou certa limita-
o participao do setor privado no SGT-11. A partir de ento,
seu papel tornava-se meramente consultivo. De acordo com o movi-
mento sindical, a situao teria sido agravada pela resistncia de go-
vernos e empresrios em discutir os problemas sociais e trabalhistas
do Mercosul.
As discusses mais polticas e a busca de solues para determi-
nados problemas tiveram de ser abandonadas para que se pudesse
cumprir a nova agenda, que estipulava prazos para a concluso de
estudos. nesse sentido que se diz que, a partir de ento, as reunies
do SGT-11 tornaram-se mais tcnicas e somente a Comisso 8 con-
seguiu manter um carter mais poltico (Padrn, 1995).
As centrais tomaram conscincia, neste momento, de que suas
perspectivas e expectativas no seriam satisfeitas, e que o espao
de negociao estaria marcado pela pauta imposta pelo governo. A
estratgia sindical, de ampliar ao mximo sua participao para apro-
ximar o projeto real de integrao do seu projeto integracionista, viu-
-se frustrada pela realidade, que colocava os atores sindicais dentro
de um processo no qual sua infuncia fcaria cada vez mais restrita.
Isso no signifca que os sindicatos abandonaram sua inteno de ex-
pandir a participao; pelo contrrio, esta foi mantida e encarada de
forma mais pragmtica.
De outro lado, os funcionrios governamentais argumentam
que a diviso das reunies em dois momentos se deu por serem os
governos, em ltima instncia (por dispositivo constitucional e em
razo de ser o Estado o portador da soberania nacional), os nicos
responsveis pela realizao das decises tomadas nos diferentes
mbitos do Mercosul. No haveria, portanto, razo para se ter uma
representao tripartite no sentido pleno, como existe, por exemplo,
na Organizao Internacional do Trabalho. Alm do mais, segundo
eles, no existiria exemplo de integrao regional em que houves-
se necessidade de tal nvel de participao do setor privado (Paula,
1996; Ribeiro, 1996). Jos Alves de Paula, do Ministrio do Traba-
lho (MTb), lembra que funcionrios da Unio Europeia (UE) com
quem teve contato demonstraram surpresa com o alto grau de parti-
cipao do setor privado no Mercosul.
O espanto certamente se referia ao espao formal desses setores,
e no ao espao efetivo, pois o setor sindical estava fora das coalizes
governamentais e no se benefciava das polticas econmicas que
estavam sendo adotadas. Isto , internamente esses atores se encon-
travam mais enfraquecidos ante as negociaes nacionais, situao
que permanecia no plano regional.
Dentro deste arranjo institucional que foi o SGT-11, e conside-
rando as coalizes nacionais de interesse, no difcil imaginar que a
ao sindical contou com limitaes considerveis em sua atividade,
mesmo nos pontos e comisses que privilegiou, e tambm em relao
a outros temas e comisses, em que a sua atuao foi ainda mais difcil.
A Comisso 1, de Relaes Individuais de Trabalho, um bom
exemplo disso. De incio, como estava previsto, os trabalhos se con-
centraram no estudo comparativo dos sistemas de relaes indivi-
duais de trabalho que vigoravam nos pases do Mercosul. A delega-
o uruguaia, em particular, props uma metodologia para dar conta
das assimetrias existentes nos diferentes pases. Ela tambm defen-
deu que a homogeneizao das legislaes deveria seguir o princpio
de igualizao por cima, o que provocou forte reao da delega-
o argentina, principalmente dos empresrios, que consideraram a
proposta dogmtica.
A partir da terceira reunio da comisso, por iniciativa da dele-
gao argentina, passou-se a discutir uma forma de calcular os cus-
tos trabalhistas nos pases do Mercosul. Esse tema se tornou o centro
de uma intensa polmica na comisso, no qual a delegao argentina
se opunha principalmente delegao brasileira. O debate refetiu
a preocupao argentina de que os custos trabalhistas brasileiros
fossem muito menores do que os seus. Tratando dessa questo na
Comisso 1, a Argentina imaginou poder garantir vantagens com-
pensatrias em eventuais negociaes bilaterais com o Brasil.
Os representantes sindicais fcaram margem da maior parte
das discusses, mesmo porque o que estava em pauta eram os inte-
resses da coalizo, da qual eles no faziam parte. Depois de algumas
consideraes, entretanto, decidiram condenar a ideia de que seria
possvel estabelecer uma frmula comum para calcular os custos
trabalhistas nos diferentes pases do Mercosul. Isso porque enten-
deram que a medida poderia servir como um instrumento de presso
para a defesa da reduo dos custos trabalhistas.
Como resultado da Comisso 1, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) contratou um consultor, que elaborou um
quadro comparativo dos custos trabalhistas nos quatro pases que
formam o Mercosul. Mesmo no tendo se traduzido em medidas
concretas, as informaes que esse quadro comparativo apresenta
so teis (Martins, 1996).
A Comisso 3, de Emprego, outro exemplo da mesma ordem
de problemas. Como na Comisso 1, a atuao argentina pareceu
estar voltada sobretudo para evitar a possibilidade de o Brasil, devi-
do s suas condies trabalhistas, auferir vantagens comparativas na
competio econmica com os demais pases do Mercosul. No caso
do emprego, os argentinos imaginaram que as vantagens ocorreriam
em razo da presena, no Brasil, de um setor informal de dimenses
considerveis, que possibilitaria exportar mercadorias produzidas a
baixo custo. No entanto, a concluso dos trabalhos realizados pela
Comisso foi de que esse setor informal se concentra em pequenas
empresas do Norte e Nordeste, tendo sua produo voltada sobretu-
do para o mercado interno brasileiro.
Argentinos e uruguaios, no mbito da Comisso 3, tambm se
preocuparam com a possibilidade de migraes de trabalhadores
brasileiros para seus pases, principalmente de alguns ramos deter-
minados, como a construo civil. Esses trabalhadores receberiam
salrios menores, o que poderia acarretar desemprego na Argentina
e no Uruguai.
Entre as comisses no privilegiadas pela estratgia sindical en-
contra-se uma que, por causa de seus resultados relativamente po-
sitivos, destacou-se no fraco quadro geral do SGT-11: a Comisso
6, de Seguridade Social. No mbito dessa comisso foi negociado e
aprovado um acordo multilateral de seguridade social que possibi-
litaria uma contagem recproca do tempo de trabalho de brasileiros,
argentinos, uruguaios e paraguaios. Dessa forma, seria possvel para
os trabalhadores que migrassem de um pas para o outro gozar os
benefcios previdencirios existentes em seu novo pas.
Essa proposta de acordo multilateral de seguridade social, que
foi feita na reunio de Ouro Preto e enviada como recomendao ao
GMC, no chegou a ser efetivada por conta das ressalvas argentinas
e uruguaias, j que os dois pases realizaram, naquela ocasio, refor-
mulaes na sua legislao previdenciria.
Note-se que, tambm no caso da seguridade social, a proposta
no pode ser vista como totalmente inovadora, mesmo para os pa-
ses do Mercosul. De fato, Argentina, Brasil e Uruguai j possuem
acordos de reconhecimento recproco de direitos com diferentes pa-
ses. Pode-se, assim, considerar a proposta da Comisso 6 como uma
adequao do bloco regional a procedimentos internacionais j em
curso, ainda que no universalmente aceitos.
Se esse foi o panorama geral das comisses no priorizadas pelo
movimento sindical, aquelas que o foram no tiveram resultados
muito melhores. Prova disso o caso da Comisso 8, que acabou
centrando seus trabalhos basicamente em dois pontos: a ratifcao
das mais importantes convenes da OIT e a adoo de uma Carta
Social ou de Direitos Fundamentais. Contudo, nenhum dos obje-
tivos propostos para a comisso pelos sindicatos se revelou de fcil
realizao. preciso lembrar a importncia dessa comisso para as
centrais sindicais porque ela era o espao em que estava prevista a
discusso dos temas centrais da estratgia sindical. Isto , dentro
da Comisso 8 seriam negociadas questes polticas que poderiam
alterar a fsionomia da integrao (muito economicista, segundo o
movimento sindical), transformando-a no sentido de uma integra-
o mais nos moldes do projeto bolivariano, ou seja, centrado na
questo social. Os avanos e sucessos obtidos nessa comisso signi-
fcariam, portanto, a traduo para a prtica do discurso sindical. A
estratgia utilizada para tal foi frisar a importncia da ratifcao das
convenes da OIT e da formulao da Carta Social. A ideia por trs
da ratifcao desses convnios era criar uma base de compromissos
internacionais comuns entre os pases do Mercosul.
Antes do Mercosul, apenas 11 das convenes da OIT haviam
sido ratifcadas em comum pelos quatro pases integrantes do bloco
regional. Pior, as disparidades na ratifcao das convenes entre
os pases do bloco eram enormes. Enquanto o Uruguai era o quarto
pas em todo o mundo com o maior nmero de convenes ratifca-
das (97 ao todo), o Paraguai tinha apenas 35, encontrando-se o Brasil
e a Argentina em situao intermediria, com 73 e 67 convenes
ratifcadas, respectivamente (Smith e Healey, 1994).
Na tica sindical, as principais convenes da OIT que deve-
riam ser ratifcadas eram aquelas que garantissem a organizao
sindical, a negociao coletiva com autonomia e acesso a informa-
es, o direito de greve, o direito de informao etc. Inicialmente,
a Comisso 8 recomendou a ratifcao de 43 convenes da OIT.
Posteriormente foi aprovada uma lista de 35. Entretanto, quase um
tero delas (11) j haviam sido assinadas pelos quatro pases, o que
torna difcil imaginar que essa lista de recomendaes serviria para
estabelecer um campo comum de direitos trabalhistas no Mercosul;
talvez o seu papel fosse o de confrmar aquilo que j fora estabele-
cido (Smith e Healey, 1994). Alm dessas 35 convenes, outras 25
se encontravam pendentes, ou seja, muitas vezes por resistncia de
apenas um pas, elas no haviam sido aprovadas.
A recomendao de ratifcao de 35 convenes da OIT foi um
dos nicos resultados concretos do SGT-11.
10
Tendo sido aprova-
da no subgrupo, essa recomendao foi enviada ao GMC para que
fosse efetivada na reunio de Ouro Preto. No entanto, tal objetivo
no se concretizou por causa da resistncia argentina. Essa resistn-
cia foi inspirada nas mudanas promovidas em seu pas pela Refor-
ma Constitucional de 1993, no que se refere ratifcao de acordos
internacionais. A Reforma criou um dispositivo pelo qual acordos
internacionais, assinados por representantes governamentais, pas-
saram a ter validade imediata, sem necessidade de aprovao pelo
Parlamento. Assim, refetindo esse novo ordenamento legal, os re-
presentantes governamentais argentinos tornaram-se mais cautelo-
sos no que se refere assinatura de acordos.
Em relao Carta Social ou de Direitos Fundamentais, como
notou o ltimo coordenador brasileiro do SGT-11, Jos Alves de
Paula, ela foi o item mais polmico no mbito do SGT-11 (Paula,
1994). provvel que, durante a maior parte da histria do Merco-
sul, ela tenha sido o item mais importante na estratgia sindical em
relao integrao regional.
A proposta da Carta de Direitos Fundamentais para o bloco re-
gional foi do PIT-CNT, e posteriormente foi apresentada aos presi-
dentes dos pases do Mercosul por meio de uma carta enviada pelas
centrais sindicais em dezembro de 1992.
Na reunio de presidentes realizada em Las Leas, o GMC in-
corporou o objetivo da Carta Social ao plano de trabalho institucional
que deveria estar concludo no fnal de 1994, chamando-a de Carta
dos Direitos Fundamentais (CCSCS, 1994). Dessa forma, o prprio
GMC incorporava a ideia aos planos institucionais a serem cumpridos
durante o perodo de transio; porm, na prtica, isso no aconteceu.
Essa carta deveria ser elaborada dentro do SGT-11, mais preci-
samente na Comisso 8, e depois debatida em conjunto com repre-
sentantes do GMC. O prazo defnido para tal discusso foi o fnal
de 1993 (sendo prorrogado at o incio de 1994). Durante o perodo
10 Esses resultados so precisamente dois.
estipulado para a formulao dessa carta as centrais sindicais da re-
gio se mobilizaram em torno do tema e chegaram, dentro do prazo,
ao seu projeto de Carta Social.
A ideia bsica por trs da Carta seria a de garantir condies
iguais de trabalho e de direitos para todos os cidados do Mercosul.
De acordo com os objetivos estabelecidos pela estratgia sindical, a
Carta foi apresentada como um instrumento de construo de um
espao social (CCSCS, 1993) para o bloco regional, servindo como
referncia para sua elaborao o conjunto de convnios e recomen-
daes da OIT que garantem os direitos fundamentais dos trabalha-
dores (CCSCS, 1993 ).
Do ponto de vista sindical, um item da Carta que recebeu es-
pecial ateno foi o Artigo 40 da Seo IV, que trata dos direitos
coletivos. Nesse Artigo, fca estabelecido que os sindicatos e de-
mais organizaes sindicais podem ser nacionais ou internacionais
(CCSCS, 1993). A importncia dessa ressalva est na afrmao de
uma vontade poltica de dar continuidade a algum tipo de ao con-
junta entre os sindicatos da regio.
A Carta foi apresentada aos presidentes durante a reunio de
Colnia, em janeiro de 1994. Contudo, no houve o debate entre os
membros do SGT-11 e os representantes governamentais, que pos-
tergaram as discusses para o segundo semestre de 1994, tendo em
vista que deveriam ocorrer antes da reunio de Ouro Preto, apesar
das presses do movimento sindical em torno do tema.
Para garantir o cumprimento da Carta, ela deveria ser aprovada
pelos Congressos dos quatro pases, o que faria com que fosse anexada
ao Tratado de Assuno. Tambm se previa a criao de uma Comisso
dos Direitos Sociais do Mercosul, um Comit de Especialistas e mes-
mo um Tribunal Regional. A comisso seria um rgo tripartite, con-
tando com a presena de representantes dos governos, dos empresrios
e dos sindicatos, e seria encarregada de garantir a aplicao da Carta. J
a Comisso de Especialistas seria um rgo independente, composto
por tcnicos que deveriam realizar um trabalho de assessoria.
A criao do Tribunal Regional aparece nas disposies transi-
trias, sendo o ltimo dos trs instrumentos destinados a garantir
o cumprimento da Carta caso os tribunais dos respectivos pases
fossem incapazes de faz-lo. Para as centrais sindicais, a existncia
desses rgos com autoridade para fazer cumprir os direitos estabe-
lecidos pela Carta era fundamental, porque consideravam que sem
mecanismos de controle, ela seria uma mera declarao de intenes.
Torna-se evidente nessa proposta, particularmente na ideia de
criao de um Tribunal Regional, a existncia de concepes de tipo
supranacional. Entretanto, a formulao de alguns governos, parti-
cularmente do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, de que
o Mercosul no deveria trilhar o caminho da supranacionalidade, e
sim pautar-se pela intergovernamentabilidade, fortaleceu as posi-
es que levariam ao esvaziamento da proposta da Carta de Direitos
Fundamentais (Prates, 1994).
A evoluo do Mercosul como Unio Aduaneira incompleta
depois que a TEC entrou em vigor, em 1
o
de janeiro de 1995, invia-
bilizou o projeto de uma Carta de Direitos Fundamentais tal como
proposta pela CCSCS, porque era difcil garantir sua aplicao no
tipo de formato do bloco regional.
De qualquer forma, como avaliaram Smith e Healey, a Carta de
Direitos Fundamentais proposta pela CCSCS basicamente uma
extensa mas no sistemtica lista de desejos de direitos trabalhis-
tas e sociais no costurados por uma lgica legal coerente (1994).
Assim, seu carter no dos mais realistas, correspondendo mais a
um programa mximo do que a um programa mnimo de aspiraes
das organizaes trabalhistas.
De forma geral, pode-se considerar que a existncia de um es-
pao institucional especfco para discutir as questes sociais que
afetam o Mercosul foi uma iniciativa pioneira do bloco regional.
Comparado com outras experincias de integrao regional como
o Acordo de Livre-Comrcio da Amrica do Norte (Nafta), em que
um espao como esse inexistiu, e a Comunidade Econmica Euro-
peia (CEE), em que s foi criado em 1972, portanto, catorze anos
depois do Tratado de Roma , o Mercosul parece, primeira vista,
ter oferecido possibilidades considerveis para a atuao sindical no
seu interior.
Soma-se a isso, como incentivo importante e simblico para o
movimento sindical, o fato de o SGT-11 no ter sido uma mera con-
cesso dos governos que compem o Mercosul, mas uma conquista
das organizaes dos trabalhadores e dos ministrios do Trabalho,
mesmo que saibamos que isso no teria ocorrido se os governos no
tivessem permitido essa participao.
interessante, porm, comparar a capacidade de mobilizao
que o movimento sindical demonstrou no Nafta com o que ocorreu
no Mercosul. Pode-se, em parte, atribuir a menor capacidade mobi-
lizadora do Mercosul ao fato de nele existir um espao institucional,
e, em vista disso, as atenes sindicais terem se canalizado quase to-
das para ele (Castro, 1996).
verdade, contudo, que o grande interesse que a opinio pbli-
ca do Canad, dos EUA e do Mxico dispensou ao tema do Nafta
ocorreu, sobretudo, por causa da percepo de que o mesmo teria
profundos impactos sobre o nvel de emprego nos quatro pases.
De qualquer forma, a avaliao das realizaes do SGT-11 deixa
margem a dvidas. Seus resultados concretos foram bastante mo-
destos quase inexistentes para alguns. Apenas duas recomenda-
es enviadas ao GMC a ratifcao de 35 convenes da OIT e
a assinatura de um acordo multilateral de previdncia pelos quatro
pases que formam o Mercosul podem ser arroladas como quase
realizaes do subgrupo. Mas a importncia do SGT-11 pode estar
alm das medidas concretas, o que faz com que a avaliao de seus
resultados varie bastante.
Essa situao pode ser refexo do fato de as centrais no fazerem
parte da coalizo governamental. Durante o perodo de transio,
a lgica que prevalecia no interior dos subgrupos era a de negocia-
o interestatal dos interesses nacionais, baseados em uma determi-
nada preferncia nacional. Ou seja, o que estava em pauta eram
os interesses da coalizo nacional vencedora, o que implicava uma
marginalizao dos interesses sindicais, uma vez que eles no eram
essenciais nas negociaes, como se comprovou na prtica.
Na tica sindical, de forma geral, pode-se afrmar que a orien-
tao predominante no SGT-11 transformou as problemticas so-
ciais abordadas em questes de natureza tcnica, muito distante dos
problemas que afetam fundamentalmente aos trabalhadores [sic]
(CCSCS, 1992). Mesmo o ltimo coordenador brasileiro do SGT-
-11, Alves de Paula, admitiu que os trabalhos do subgrupo sofreram
de um vis demasiadamente alfandegrio (Paula, 1994).
Os uruguaios Rodriguez e Padrn (1992) consideram que esse
perfl tcnico levou mesmo a uma descaracterizao do subgrupo.
As atividades se concentraram prioritariamente na elaborao de
metodologias e critrios formais para a comparao de institutos e
legislaes dos diferentes pases, o que refetiria a tica comercial
e de competitividade empresarial prevalente na integrao, que pri-
vilegiou temas como a fexibilizao da legislao trabalhista e a cir-
culao da mo de obra.
De acordo com pessoas ligadas ao movimento sindical, a manei-
ra como foram tratados os problemas discutidos no SGT-11 parece
mesmo t-los subordinado s reformas promovidas nos diferentes
pases do Mercosul no sentido de reduzir os custos trabalhistas. Mas
a orientao tcnica dos trabalhos no SGT-11 refetiu, em parte, a
necessidade de realizar uma harmonizao tarifria, o que se daria
basicamente por intermdio da identifcao de assimetrias e da ten-
tativa de elimin-las.
Como dito anteriormente, na reunio de Las Leas se estabele-
ceu um cronograma de medidas que cada subgrupo deveria tomar e
defniu-se assimetria como
toda vantagem ou desvantagem que um pas tem em relao aos demais
scios do Mercosul que provenham de regulaes, subsdios, impostos
ou outra interveno do Estado e que afeta a competitividade de produ-
tos ou setores.
Como resultado de Las Leas, o espao para a ao sindical no
SGT-11 diminuiu (CCSCS, 1992).
11
Refetindo esse novo quadro,
11 Algumas pessoas ligadas ao movimento sindical argumentam, porm, que foi s com
Las Leas e o cronograma ali defnido que o SGT-11 ganhou concretude e densi-
dade (Tesch, 1996).
na sexta reunio do SGT-11, realizada em novembro de 1992, a de-
legao argentina apresentou crticas conduo dos trabalhos no
subgrupo.
Tempos depois os coordenadores governamentais do subgru-
po se reuniriam para determinar as alteraes no funcionamento do
SGT-11. Como consequncia, de acordo com um documento in-
terno da CUT, na oitava reunio do subgrupo (em agosto de 1993)
houve uma reduo drstica da temtica do SGT-11 e uma quase
eliminao da participao do setor privado.
Na viso de pessoas ligadas ao movimento sindical, alm da
orientao obtida em Las Leas, outro motivo para que o SGT-11
tenha assumido um carter mais tcnico foi a progressiva hegemo-
nia que os ministrios das Relaes Exteriores passaram a exercer
no subgrupo. Esse predomnio teria acontecido por um temor de
que do SGT-11 surgissem recomendaes que as diplomacias no
considerassem adequadas para o Mercosul, j que os funcionrios
dos ministrios do Trabalho seriam mais sensveis s reivindicaes
sindicais (Castro, 1996; Martins, 1996). Essa interpretao coincide
com fatos verifcados em outros subgrupos, particularmente o es-
vaziamento das trinta comisses setoriais criadas no Subgrupo de
Poltica Industrial e Tecnolgica (SGT-7).
Tal evoluo, todavia, no deixa de ser compreensvel, j que
estava previsto que os diferentes ministrios tratariam dos temas de
sua responsabilidade nos respectivos subgrupos e aos MREs caberia
exercer a coordenao geral do Mercosul, em virtude de as chance-
larias possurem uma viso mais ampla do processo de integrao
(Prates, 1994; Ribeiro, 1996).
De acordo com essa interpretao, se os ministrios avaliassem
que subgrupos especfcos estavam se afastando dos eixos conside-
rados bsicos da integrao, nada mais natural que procurassem
corrigir seus rumos. Alm disso, acusao de que a orientao do
SGT-11 foi excessivamente tcnica, os funcionrios governamen-
tais rebateram argumentando que era esse o carter do subgrupo e
que no havia como ser diferente. Ademais, as questes tratadas no
SGT-11 seriam tcnicas por se trabalhar com uma agenda prede-
terminada pelo cronograma de Las Leas. Portanto, teria sido um
erro do movimento sindical tentar converter o subgrupo em um
frum de denncias, como pretendia no incio de seus trabalhos
(Paula, 1996; Ribeiro, 1996).
A rea governamental brasileira considerou, de fato, que os ob-
jetivos estabelecidos pelo cronograma de Las Leas eram excessiva-
mente ambiciosos. Isso porque, a essa altura, se imaginava que seria
efetivamente estabelecido um mercado comum em 1
o
de janeiro de
1995, o que implicaria a livre circulao da fora de trabalho. Supu-
nha-se que o SGT-11 deveria ter como tarefa prioritria harmonizar
a legislao trabalhista dos quatro pases membros do Mercosul, e
foi esta a orientao seguida pelo subgrupo na fase inicial de seus
trabalhos.
Com o tempo, porm, percebeu-se que os objetivos do Merco-
sul deveriam ser mais modestos. Essa ideia culminou com a reunio
de Colonia do GMC, na qual fcou decidido que os esforos em rela-
o ao Mercosul se concentrariam no estabelecimento de uma Unio
Aduaneira (Ministrio do Trabalho, 1995).
Pode-se argumentar que os processos de integrao se iniciam,
em geral, como no poderia deixar de ser, pelo comrcio. No have-
ria nem mesmo motivo para discutir questes sociais se antes no
tivessem sido realizados acordos econmicos que impactam essa
rea. Segundo essa interpretao, dever-se-ia considerar que o incio
da integrao tem uma feio comercial, e que a dimenso social s
pode ser a ela acrescentada com o tempo (Ribeiro, 1996).
Portanto, as interpretaes divergentes entre os governos e o mo-
vimento sindical sobre os resultados obtidos pelo SGT-11 se devem
ao fato de os dois setores estarem movidos por objetivos distintos.
Enquanto o movimento sindical continuava aspirando a polticas e
legislao trabalhista mais avanadas para o Mercosul, os governos
insistiam em buscar metas mais modestas, consistentes com as eta-
pas precedentes ao estabelecimento de um mercado comum.
As divergncias, consequentemente, no se referiam tanto
avaliao de quais foram as realizaes do SGT-11, mas considera-
o sobre se tais resultados eram sufcientes ou no, e mais ainda: de
quanto os interesses de cada lado foram atingidos. Para os MREs, a
conduo do Mercosul estava adequada aos interesses governamen-
tais; j para os sindicatos, toda sua estratgia de ao, assim como
seu discurso, via-se frustrada na prtica das negociaes do SGT-11.
Contudo, at os funcionrios governamentais admitiram que os
resultados concretos do SGT-11 foram modestos, o que seria difcil
negar, j que as duas nicas recomendaes enviadas pelo subgrupo
ao GMC no foram efetivadas. Por outro lado, possvel defender a
tese de que seria mais difcil avaliar resultados na rea social do que
em outras esferas, como comrcio, at porque, como foi dito, um
processo de integrao se inicia como processo econmico.
Essa constatao fez com que a Coordenadoria declarasse, em
documento apresentado na Conferncia CIOSL/Orit/BID, que
as orientaes que predominaram na conduo dos trabalhos das co-
misses do Subgrupo-11 foram transformando as problemticas sociais
abordadas em questes de natureza tcnica, muito distantes dos proble-
mas que afetam fundamentalmente aos trabalhadores [sic]. A reduo
dos contedos sociais reais da discusso e sua transformao em proble-
mas tcnicos, levou a que as anlises dos temas tratados priorizassem
questes que interessam principalmente tica comercial e da competi-
tividade empresarial [...]. (CCSCS, 1995)
Apesar do discurso e da estipulao de uma estratgia voltada
a dar um carter mais social ao Mercosul, as centrais sindicais no
foram capazes de transformar seu discurso em realidade, e fcaram
bem longe disso. Entraram na lgica governamental de negociao e
no souberam ou no conseguiram infuenciar o processo, cujo con-
trole continuava restrito coalizo governamental.
Talvez por isso mesmo o Estado tenha sido visto como o elemen-
to organizador: para os sindicatos terem alguma fora, necessitavam
de um acesso ao ncleo decisrio marcado por interesses divergentes
dos sindicais. Assim, o principal interlocutor era o Estado porque,
por participar da coalizo vencedora, era o nico que poderia as -
similar as reivindicaes sociais na sua ao, o que dava s centrais
alguma possibilidade de verem atendidos seus interesses. Porm,
tambm nesse mbito, elas no obtiveram sucesso.
De acordo com o raciocnio da teoria intergovernamentalista, o
Mercosul (e no seu interior o SGT-11) seria o palco das negociaes
interestatais em que os Estados buscariam adequar e harmonizar
seus interesses, criando um cenrio favorvel cooperao para so-
lucionar questes que isoladamente no conseguiam resolver. Mais
especifcamente, o Mercosul fazia parte de uma estratgia governa-
mental de integrao regional com o intuito de fortalecer os planos
de estabilizao internos e melhorar a insero internacional dos pa-
ses envolvidos.
Observando as negociaes entre os pases, percebe-se que hou-
ve um grande avano nas negociaes internas do Mercosul, pois
conseguiram no s conciliar adequadamente interesses individuais,
mas tambm criar objetivos comuns. Os pontos de maior confito,
como a TEC, foram obtendo consenso aos poucos e, apesar dos pra-
zos, o Mercosul conseguiu chegar ao fnal de 1994 com a formulao
de uma estrutura institucional de Unio Aduaneira imperfeita.
No caso das relaes entre movimento sindical e governos, a teo-
ria intergovernamental foi adequada para explicar o que aconteceu.
Em primeiro lugar, a nova realidade que se confgurou no fnal dos
anos 1980 acabou questionando a efccia da atuao sindical para
obter ganhos. Internamente, os planos de ajuste econmico, visando
basicamente conter a infao e promover o crescimento, deixaram
de lado a questo social e enfraqueceram o papel dos sindicatos den-
tro das negociaes.
No mbito internacional, a globalizao introduziu uma nova
lgica produtiva centrada na produtividade e competitividade, o
que, no Brasil, como em muitos pases da Amrica Latina, acabou
se transformando numa marginalizao dos problemas resultantes
da aplicao dessa lgica.
Apesar dessa realidade adversa, o movimento sindical conse-
guiu manter uma relativa importncia na esfera poltica nacional,
por ser ainda o nico ator social privado sufcientemente organizado
para negociar com o governo e para ser o elo entre a sociedade e o
Estado. Em alguma medida os sindicatos permaneceram como um
importante canal de demandas sociais.
Essa situao ambgua permitiu que os sindicatos, mesmo es-
tando fora do que convencionei chamar de coalizo vencedora,
participassem, de alguma forma, das negociaes. Com isso, trans-
feriu-se a ambiguidade da esfera nacional para a regional.
Embora os Estados reconhecessem a importncia de incluir as
centrais sindicais no processo de integrao regional, visto que este
era um elemento de legitimao importante, a participao deveria
se restringir aos temas e interesses dos governos que, inclusive, aca-
baram por determinar at mesmo a agenda de negociao sindical.
Do lado sindical, a situao tambm era dbia: conseguiram se
legitimar como representantes da sociedade e abrir um espao de
participao que no estava previsto inicialmente, porm, no con-
seguiram ir adiante em sua estratgia, nem infuenciar as negocia-
es de forma a se fortalecerem. O saldo fnal dessa participao foi
bastante desanimador se visto pelo lado das vitrias sindicais; e no
melhor se olharmos a sua efccia quanto a evitar maiores perdas.
Essa situao poderia levar a uma reformulao da estratgia
sindical quanto sua atuao no Mercosul, principalmente por-
que os descontentamentos gerados com o pouco sucesso obtido at
o momento poderiam se transformar em uma recusa em continuar
participando, uma vez que essa participao s serviu como elemen-
to legitimador do processo, ou ento marginalizar ainda mais o tema
da integrao no interior da pauta sindical, o que resultaria em uma
mobilizao ainda menor em relao ao Mercosul.
4
A INTERVENO SINDICAL
A PARTIR DO SGT-10
No fnal do perodo de transio, durante as negociaes sobre a
estrutura institucional do Mercosul, houve uma importante discus-
so sobre a interveno da sociedade no processo de integrao: qual
seria o espao de participao das centrais sindicais?
A sugesto governamental foi de eliminao do SGT-11, uma vez
que as centrais fariam parte do FCES (Foro Consultivo Econmico e
Social), no havendo, dessa forma, nenhuma perda de espao. A reao
sindical a essa proposta foi contrria por dois motivos. Em primeiro lu-
gar porque o FCES ainda no havia sido constitudo, havendo incertezas
quanto aos seus membros e funcionamento. Em segundo lugar, as cen-
trais sindicais no queriam abrir mo de um canal importante de par-
ticipao como havia sido o SGT-11 e desconfavam que o FCES teria
uma agenda de discusso mais genrica por causa da presena de outros
representantes da sociedade, o que poderia representar uma desvanta-
gem para o movimento sindical na continuidade de seus trabalhos.
As presses e articulaes sindicais em torno da questo mostra-
ram-se efcientes pois na nova fase de integrao as centrais sindicais
passaram a participar formalmente em duas instncias do Mercosul,
o SGT-10 e o FCES. Surgiu ento um novo problema: o que fazer
nesses foros e qual deveria ser o projeto de interveno das centrais
sindicais? Este captulo analisa essa nova fase, considerando apenas
a ao sindical no SGT-10.
As diculdades do novo perodo
O primeiro passo das centrais sindicais para defnir sua estra-
tgia de ao nesta nova etapa foi realizar uma avaliao crtica de
sua participao no Mercosul. Havia certo desconforto em relao
sua atuao e ao seu papel durante o perodo de transio. Outro
problema foi que os dirigentes sindicais no envolvidos diretamen-
te nas negociaes do SGT-11, ou que no acompanhavam seus
trabalhos, questionaram a validade da interveno sindical nesse
processo.
Esse questionamento encontrou ecos inclusive entre aqueles
que participaram ativamente das negociaes e, ao fnal do perodo
de transio, fcaram decepcionados com os resultados obtidos, com
a pouca importncia dada s questes sociais e com o modo como
estas estavam sendo tratadas.
O prprio secretrio de Relaes Internacionais da CUT-Brasil
naquela ocasio, Kjeld Jakobsen, apontou essa insatisfao com a
atuao sindical, afrmando que o FCES no poderia seguir o ca-
minho trilhado pelo SGT-11 de permanecer como um rgo con-
sultivo. Em sua opinio, investir nesse novo mbito de participao
s valeria a pena [...] se os atores sindicais tiverem capacidade de
transform-lo num local de deciso, no se limitando refexo e
consulta. Se fcar s nisso no parece valer a pena (Jakobsen, 1997).
Sua posio refetia a insatisfao do movimento sindical com
a participao apenas consultiva, sem capacidade real de deciso e
sem infuncia no Mercosul. Os sindicalistas se sentiram marginali-
zados dentro das negociaes da integrao e frustrados na sua busca
pelo fortalecimento das demandas nacionais a partir de uma discus-
so regional.
O chamado projeto bolivariano do sindicalismo nada mais era
do que uma proposta de impulsionar o desenvolvimento econmico
dos quatro pases levando em considerao seus problemas sociais e
visando a seu equacionamento. A [...] integrao sempre foi uma
reivindicao sindical, como uma forma de promover o desenvol-
vimento (Padrn, 1997). Nesse sentido, nunca houve de sua par-
te um questionamento do Mercosul em si, mas sim sua forma de
realizao.
O movimento sindical teve, desde o incio, a percepo de que a
integrao regional seguiria o mesmo caminho das polticas econ-
micas nacionais e, portanto, no teria uma preocupao maior com
os problemas sociais dos pases. A grande insatisfao do sindicalis-
mo era a ausncia de polticas nacionais de desenvolvimento entre
os integrantes do Mercosul, impossibilitando a formulao de uma
poltica desse tipo para a regio, sem a qual, por outro lado, a efetivi-
dade da integrao fcaria limitada (Monteiro, 1997a).
O sindicalismo j vinha apontando a ausncia de preocupao
social nas polticas de estabilizao econmica nacionais e consi-
derou o Mercosul um espao importante para discutir o problema.
Para muitos atores sindicais, a integrao regional era um mecanis-
mo de proteo ao setor produtivo, que no estabelecia mecanismos
de compensao ou de reconverso produtiva para amenizar seus
impactos negativos. A estratgia sindical se concentraria, portanto,
no questionamento desse modelo de integrao. E a crtica ao pro-
cesso seria fortalecida medida que agissem conjuntamente, como
um bloco, utilizando para tal a estrutura da CCSCS.
O segundo passo foi reivindicar um espao institucionalizado
de participao, que ao longo do tempo deveria ser expandido e for-
talecido, com os canais de interveno ampliados para aumentar seu
poder de infuncia. E, fnalmente, o questionamento da integrao
deveria ser seguido pela elaborao de uma proposta alternativa de
integrao que inclusse a questo social, reivindicando que no s
os aspectos comerciais fossem tratados, mas tambm os temas de in-
teresse para toda a sociedade.
As avaliaes feitas pelas centrais sobre sua atuao aps o fnal
do perodo de transio focaram justamente esses aspectos, bus-
cando verifcar quanto haviam avanado em cada um deles. Con-
cluram que no conseguiram elaborar um modelo alternativo de
integrao, que teria sido importante para guiar sua estratgia de
ao (Padrn, 1997).
A integrao gerou novas demandas para as quais o sindicalis-
mo ainda no estava preparado. As respostas surgiram a partir das
estratgias especfcas para suprir a inadequabilidade de sua estrutu-
ra e de sua formulao tradicional, para lidar com o novo cenrio e as
novas questes (Freire Neto, 1997).
Para dar conta desse desafo, as centrais utilizaram a estrutura
da CCSCS, obtendo avanos signifcativos na coordenao de suas
aes e posies no mbito do Mercosul. A generalidade dos temas
abordados permitiu maior consenso entre as centrais e a formulao
de uma agenda comum.
A nova fase da integrao, a Unio Aduaneira, era um desafo
porque sua agenda geral estava centrada em questes especfcas
para as quais ainda no havia consenso dentro do movimento sindi-
cal da regio, que acabou por reconhecer a inviabilidade da elabora-
o de um projeto alternativo de integrao com carter bolivariano
e sua introduo. Essa concluso foi seguida por uma deciso prag-
mtica: elaborar uma nova agenda de ao no mais voltada para ser
uma alternativa, mas para intervir nos rumos do processo.
As centrais reconheceram que o mtodo de deciso por consenso
era o caminho mais difcil, obrigando-as a criar pontos de conver-
gncia, forando negociao e ao acordo. Embora tornasse a nego-
ciao mais lenta, esse caminho possibilitou maior base de apoio e a
adeso de todas as centrais (Monteiro, 1996).
A experincia na CCSCS no eliminou os pontos de atrito
entre as centrais sindicais dos pases envolvidos, especialmente
quando os interesses de alguns setores eram confitantes entre si.
Tampouco o sindicalismo tinha uma soluo para harmonizar os
interesses desses trabalhadores (Monteiro, 1997b), pois ainda no
conseguira se distanciar das questes locais. Na verdade, os nego-
ciadores sindicais no Mercosul tornaram-se um grupo dentro da
estrutura sindical brasileira pressionado pelos sindicatos afetados
negativamente pelo processo. Diante dessa presso, sua viso mais
ampla entrava em contradio com as demandas reais da esfera
domstica.
Quais so os setores e as regies mais afetados? Em que nveis os
mer cados de trabalho esto sendo alterados, quais as regies geogr -
f cas de maior impacto? Como e em que setores e regies priorizar
polticas de desenvolvimento social, de emprego e de requalifcao
profssional? [...] Isso exige uma articulao das entidades sindicais por
ramos de produo (setoriais) e o desenvolvimento de aes polticas e
de presso, para lograr o estabelecimento de negociaes e acordos ten-
do em vista refexos como perda de empregos, rebaixamento salarial,
etc. O que requer um esforo das Confederaes, Federaes e Depar-
tamentos nacionais da CUT em criarem grupos de trabalho sobre o
Mercosul e em conjunto a CUT e CCSCS buscarem uma integrao
com as entidades setoriais dos demais pases. (CUT, 1995)
A sada, segundo as centrais, para esse impasse e para atender
minimamente os interesses de todos seria aprofundar o conheci-
mento das realidades dos quatro pases, conforme as avaliaes fei-
tas ao fnal da fase de transio.
Outra necessidade que est colocada o levantamento de informaes
e dados mais setoriais e regionais, que possam embasar a formulao
de propostas. Na primeira fase do Mercosul, em quase todos os sub-
grupos desenvolveu-se um processo de estudos comparativos (legis-
laes, polticas, etc.). Nesta fase que se inicia estaro em discusses
propostas [sic] e decises que afetaro as polticas nacionais e o desen-
volvimento setorial. (CUT, 1995)
A ideia era aproveitar o conhecimento adquirido durante a fase
de transio, aprofundando-o de acordo com as novas necessidades
(com os novos temas) e utilizando-o na elaborao da agenda sin-
dical. Por exemplo, o Nomenclador seria a base para a comparao
trabalhista e para a harmonizao da legislao, permitindo um con-
senso em relao aos termos da negociao e dos estudos ao criar um
vocabulrio comum para a comparao.
O ponto central das avaliaes, contudo, foi o de no repetir
nessa nova fase o erro de seguir a agenda governamental de ne-
gociao.
[...] ao dos SGTs esteve internamente voltada para a elaborao de
propostas que visavam a criao de polticas de desenvolvimento econ-
mico em geral. Mas estas propostas no foram consideradas pelo GMC,
que somente se importou com os resultados mais tcnicos que subsi-
diavam suas decises (sua poltica previamente defnida). Os trabalhos
encomendados (as anlises dos especialistas) foram arquivados e no
utilizados, apesar de visarem subsidiar as decises e fornecer dados para
a elaborao de polticas compensatrias. (Monteiro, 1997b)
Quando cumpriram o cronograma estabelecido em Las Leas,
as centrais se reuniram para defnir quais seriam as propostas sin-
dicais para o futuro institucional do Mercosul. Entre elas apareceu
a de criao do FCES e a da mudana no papel do SGT-11 (que
se transformaria em 10), buscando avanos no sentido poltico,
apesar de saberem que sua participao continuaria a ser somente
consultiva.
Essa posio foi adotada depois que as centrais constataram que
todas as decises tomadas pelo CMC e pelo GMC desconheceram
os aspectos levantados pelo movimento sindical quanto aos seus im-
pactos negativos para a sociedade.
O Protocolo de Ouro Preto, com exceo da criao do FCES
(organismo de participao da sociedade), no menciona nenhuma
medida ou poltica de mbito social tal como ocorrera com o Tra-
tado de Assuno. As centrais identifcaram nessa constatao uma
tendncia de imobilismo por parte dos governos em relao incor-
porao das questes sociais ao Mercosul, acirrando ainda mais seu
descontentamento com os resultados obtidos at ento e aumen-
tando as dvidas sobre as possibilidades futuras de realizar algum
avano concreto.
Analisando o Protocolo de Ouro Preto, as centrais verifcaram a
confrmao dos objetivos iniciais para a constituio de um merca-
do comum. No entanto, deram-se conta de que ele no determinava
mecanismos claros para a construo de polticas macroeconmicas
regionais. Ao contrrio, o que se viu a partir de maro de 1995 foi a
adoo, por parte da Argentina e do Brasil, de medidas unilaterais
para fazer frente aos seus dfcits comerciais e para sustentar suas
polticas econmicas, o que gerou constantes confitos entre ambos,
provocando crticas ao andamento e aos resultados da integrao.
Alguns setores chegam a questionar a validade, para o Brasil, de
manter sua participao no Mercosul.
Entraremos agora numa fase muito mais difcil, onde teremos que for-
ar a negociao da agenda sindical e social. A priorizao dos aspectos
comerciais, intra e extrazona, levou a que se cumprissem os prazos a
qualquer custo, visando principalmente a compatibilizao das econo-
mias dos quatro pases e com as exigncias ditadas pelo modelo de inter-
nacionalizao do mercado. A implantao da Zona de Livre Comrcio
e da Unio Aduaneira (imperfeita) traro como possvel consequncia o
aprofundamento das diferenas e desequilbrios comerciais entre Brasil,
Argentina, Uruguai e Paraguai. (CUT, 1995)
Essas inquietaes no fcaram alheias aos membros da CCSCS,
tornando-se um estmulo a mais na necessidade de reorientar a sua
estratgia de atuao (Flores, 1997), buscando infuenciar efetiva-
mente o andamento do Mercosul. Esse objetivo, embora mais prag-
mtico que o de formular e colocar em prtica um projeto alternati-
vo de integrao regional, ainda esbarrava nas limitaes do prprio
sindicalismo.
As centrais sindicais reconheceram sua incapacidade de acom-
panhar a amplitude dos temas (Flores, 1997), e compatibilizar a
agenda nacional com a regional e a externa ao Mercosul (Padrn,
1997). Segundo Renato Martins (1996), da CUT, a principal dif-
culdade do movimento sindical na integrao foi desenvolver a ca-
pacidade de atuar satisfatoriamente nesses dois mbitos: o regional
e o nacional.
Essa debilidade se explica pela difculdade de articular os temas
prioritrios para os sindicatos (emprego, salrio, direitos etc.) com
a agenda de negociao do Mercosul imposta pelos governos e que
privilegia temas tcnicos especfcos, utilizados para subsidiar suas
decises em relao TEC.
Alm das contradies entre os interesses dos quatro pases, o
sindicalismo brasileiro teve um agravante: sua diviso interna. Du-
rante o perodo de transio, o Brasil no conseguiu estabelecer um
consenso entre suas trs principais centrais sindicais, que no con-
seguiram coordenar nacionalmente suas polticas e demandas, ha-
vendo inclusive entraves para a troca de informaes e para a ao
conjunta (Monteiro, 1996). Esse era um grande desafo para o movi-
mento sindical brasileiro no Mercosul.
Finalmente, os representantes sindicais no Mercosul verifca-
ram seu afastamento do restante da sociedade (Flores, 1997; Padrn,
1997). Segundo a avaliao feita pelo Grupo de Trabalho Mercosul,
da CUT, uma de suas principais falhas foi
[...] a falta de articulao poltica com outros setores e organizaes so-
ciais, levando a um certo isolamento do movimento sindical e no cons-
truindo uma base mais ampla para as propostas de democratizao do
Mercosul e da Carta de Direitos Sociais. (CUT, 1995)
Essa verifcao foi importante para a autocrtica das centrais
sindicais, que perceberam a um elemento de debilidade na sua atua-
o. Em um tema com tamanha dimenso sua representatividade foi
limitada, apesar de o movimento sindical ter sido capaz de se legiti-
mar como uma referncia e um interlocutor importante, tanto para
os governos como para o setor empresarial e acadmico.
O Movimento sindical geralmente tem se posicionado de forma defen-
siva e reativa principalmente porque faltam elementos s vezes para a
elaborao de uma estratgia mais propositiva, isto em parte pelo seu
isolamento em relao aos outros grupos sociais. (Monteiro, 1997b)
Para superar essa questo, as centrais sindicais defenderam a
criao de uma instncia institucional no Mercosul, composta por
diferentes setores e representantes sociais, o FCES. Sua proposta a
esse respeito foi contemplada pelos governos. O Foro um rgo
composto basicamente pelo setor empresarial, trabalhadores e ativi-
dades diversas, incluindo nesta ltima categoria uma gama ampla de
grupos de interesse organizados.
A incorporao de novos atores buscava sanar outro problema,
tambm identifcado pelas centrais: a pouca importncia da questo
da integrao regional para as sociedades, especialmente a brasileira.
A difculdade de mobilizao social das centrais sindicais pode
ser explicada por causa da amplitude espacial do Brasil e da loca-
lidade dos efeitos em determinados setores, o que, como j disse-
mos, era bem diferente no caso uruguaio. De fato, o Mercosul no
um tema central para o sindicalismo brasileiro, j que h setores
indiferentes e outros totalmente a favor. Esse mesmo desinteresse ou
diviso encontrado em outros segmentos sociais.
Ficou claro que as difculdades em se desenvolver aes polticas e de
presso ocorreram em funo da pouca penetrao que o tema Mer-
cosul tem na sociedade brasileira e porque apenas recentemente algu-
mas categorias comearam a sentir alguns efeitos do Mercosul (setor
automobilstico, construo, alimentao etc.). Isto se comprova pelo
crescimento do interesse pelo tema e aponta para um potencial de maior
participao. (CUT, 1995)
Esse fato parece comprovar o suposto de que a mobilizao e a
participao esto ligadas aos efeitos negativos da integrao sobre
os diferentes grupos de interesse presentes na sociedade. Os relatos
dos representantes sindicais constantemente apontam para tal con-
cluso, com afrmaes como a que fez Rafael Freire Neto (1997), da
CUT: [...] enquanto os impactos do Mercosul no afetam o traba-
lhador ele no se mobiliza, esse um dos motivos do fraco envolvi-
mento da sociedade e do conjunto dos trabalhadores.
Outra difculdade de articulao enfrentada pelo movimento
sindical foi com os integrantes da Comisso Parlamentar Conjunta
(CPC). Em geral, os sindicalistas consideram os parlamentos dos
quatro pases submissos aos Poderes Executivos. Criticam tambm
o modo como a CPC participou (Monteiro, 1996), por conside -
rarem que seu funcionamento concentrado no papel de ratifcado-
ra das negociaes no contribui para a incorporao da discus-
so das questes sociais nas negociaes do Mercosul (Jakobsen,
1997).
As centrais sindicais passaram a pressionar a CPC para que
esta assumisse um papel protagonista nas negociaes do Mercosul,
como forma de fortalecer a participao social. Apoiaram a posio
parlamentar de rever a estrutura institucional do Mercosul, pois
compartilhavam a viso de que esta no
[...] democrtica porque no h uma representao equilibrada da so-
ciedade, especialmente porque o Poder Legislativo (CPC) no tem for-
a, no havendo tampouco um poder judicial, e juntamente com o setor
privado participam apenas como atores consultivos. (Padrn, 1997)
Defendiam tambm que [...] as centrais sindicais devem de-
senvolver uma articulao com a Comisso Parlamentar Conjunta e
propor aes em conjunto (CUT, 1995).
Alm da falta de articulao com outros setores da sociedade,
as centrais sindicais reconheceram sua incapacidade de transmitir
a suas prprias bases e aos sindicatos fliados informaes sobre o
Mercosul, sobre seu processo de implantao e sobre suas ativida-
des. Dessa forma, criou-se um mal-estar quando se encerrou o pe-
rodo de transio porque os representantes sindicais que estavam
fora das negociaes e no tinham informaes sobre seu andamento
consideraram os resultados pfos.
Generalizou-se um sentimento de frustrao em relao ao
Mercosul e de incompreenso da necessidade de participao no
processo, questionando-se principalmente a validade de continuar
fnanciando interveno sindical uma vez que havia poucos resulta-
dos concretos.
Essa posio foi compartilhada tambm pelos prprios repre-
sentantes sindicais no Mercosul, que consideraram suas atividades
no SGT-11 inefcazes e seus resultados limitados, especialmente
porque esse rgo no teve infuncia real na tomada de deciso.
No conseguimos obter um resultado concreto sobre uma norma
trabalhista no Mercosul (Padrn, 1997). Essa insatisfao perma-
neceu inalterada no incio do SGT-10, levando a uma situao de
impasse e confito real no incio de 1996.
O impasse ocorreu quando o movimento sindical percebeu
que o governo continuava a apresentar uma atitude de desinteres-
se pelas reivindicaes sindicais e pelas questes sociais, criando
uma expectativa negativa em relao aos possveis resultados de
sua participao. Neste momento, as centrais sindicais ameaa-
ram deixar de participar do Mercosul, tanto no SGT-10 como no
FCES, o que s no ocorreu porque os governos aceitaram incluir
as reivindicaes sobre as questes sociais na agenda de negociao
do SGT-10.
Esse impasse demonstrou a maturidade do movimento sindi-
cal nas negociaes, visto que foi capaz de identifcar, dentro de um
panorama desfavorvel, a sua importncia real no processo de in-
tegrao e utiliz-la como um elemento de barganha para alcanar
seus objetivos. Os representantes sindicais tendo conscincia de sua
participao como fator de legitimao do processo, especialmente
para os parceiros internacionais do Mercosul que consideram a in-
corporao da sociedade o pilar de uma integrao democrtica ,
utilizaram-na como instrumento de presso.
Para os governos, era importante manter a participao sin-
dical, pois os custos de sua sada poderiam ser maiores que os de
incorporar na agenda as questes relevantes para as centrais sindi-
cais. A
presso sindical sobre os governos conseguiu infuenciar a agenda de
negociaes do SGT-10, que hoje 70% constituda por temas levanta-
dos pelo sindicalismo. Isso porque o sindicalismo ameaou abandonar
as negociaes se os governos no aceitassem negociar de fato temas de
interesse sindical que estiveram presentes nas suas propostas, mas que
no foram considerados pelos governos. (Freire Neto, 1997)
Pragmantismo e resultados
Embora o perodo de Unio Aduaneira do Mercosul tenha sido
inaugurado pelo movimento sindical com reservas e desiluses, foi
possvel reverter tais perspectivas e obter avanos e conquistas im-
portantes no plano social, ainda que limitados.
Em 1995, as frustraes em relao ao Mercosul refetiam-se na
falta de capacidade do movimento sindical para coordenar ativida-
des mais efetivas para o SGT-10 e para dar incio a uma estratgia de
articulao poltica sobre o tema Mercosul com outros segmentos
da sociedade, permanecendo isolado na sua atuao.
Essa situao levou ao impasse no incio de 1996 e signifcou
um momento de infexo na ao sindical. Embora a agenda gover-
namental permanea muito mais balizada pelas questes da Unio
Aduaneira que por temas referentes livre circulao de mo de
obra ou s questes sociais, houve uma disposio dos governos para
discutir os problemas levantados pelo sindicalismo.
A primeira mudana que se pode apontar a partir do endureci-
mento do posicionamento sindical foi a alterao da sua interven-
o dentro dos SGTs. Na atual fase de integrao, a participao do
movimento sindical nos demais SGTs no mais a de observador,
visto que adquiriu o direito opinio, apesar de no participar das
decises em torno das propostas em elaborao nesses mbitos.
No SGT-10 tambm houve mudana. Seus trabalhos no so
mais divididos em dois turnos, como ocorria durante o perodo de
transio, quando as centrais participavam ativamente do debate,
mas no participavam da fase de deciso, na qual s o governo tinha
direito de intervir. Agora o SGT-10 intervm o tempo todo, com
maior capacidade de infuenciar as decises.
Um ponto a ser destacado foi a reduo do nmero de comisses
no SGT-10. Estas passaram de oito para trs, havendo com isso um
aglutinamento dos temas, sem, no entanto, representar uma perda.
Na verdade, na estrutura anterior ocorria superposio de trabalhos,
com um tema sendo tratado por vrias comisses ou subcomisses ao
mesmo tempo, resultando em baixo aproveitamento dos recursos hu-
manos e fnanceiros empregados. Essa concentrao foi importante
para o sindicalismo, que sempre apontou como uma difculdade a
amplitude de instncias das quais deveria participar, especialmente
pelo seu alto custo.
At 2001 a estrutura do SGT-10 era composta por trs comis-
ses: Trabalho; Emprego, Qualifcao e Relaes de Trabalho (que
possui um observatrio permanente); Sade, Segurana e Segurida-
de Social. importante lembrar que o estabelecimento de um obser-
vatrio era uma demanda sindical, pois havia [...] necessidade de
ter um acompanhamento mais efetivo sobre os dados reais e sobre os
efeitos do Mercosul (Flores, 1997).
Outros dois resultados importantes obtidos pelo sindicalismo
no mbito do SGT-10 foram: as aprovaes do Acordo Multilate-
ral de Previdncia Social no Mercosul e da Declarao Sociolaboral
do Mercosul. O primeiro foi assinado durante a reunio presiden-
cial, no fm de 1997, depois de conturbados debates, indefnies e
retrocessos. Essa foi a primeira questo importante analisada pelos
governos aps o impasse com as centrais sindicais. De incio, o Para-
guai no aceitava discutir a questo, mas aps vrias negociaes foi
possvel chegar a um consenso entre os quatro governos.
Na primeira reunio governamental para aprovar o acordo, o
lado argentino recuou e pediu a postergao dessa deciso, alegan-
do que estava em discusso no pas a reforma trabalhista e que esse
acordo iria sobrepor-se aos debates nacionais (lembrando que, pela
sua legislao, os acordos internacionais assinados tm vigncia
automtica).
Tal postergao criou forte mal-estar na relao entre os gover-
nos e as centrais sindicais, que se sentiram, de certa forma, logradas:
mais uma vez, uma proposta amplamente negociada no se tradu-
zia em deciso. O movimento sindical desconfava da disposio
governamental de incluir na sua agenda as questes sociais por ele
levantadas, evitando deliberar sobre elas. Apesar das desconfanas,
os governos empenharam-se em aprovar essa questo de interesse
especial para o governo brasileiro.
Durante a XIII Cpula dos Pases do Mercosul, realizada em
Montevidu, foi assinado o Acordo Multilateral de Previdncia
Social no Mercosul. Este foi um passo importante no processo de
integrao porque introduziu a questo social na etapa decisria e
inaugurou uma nova lgica integracionista em que se reconheceu
a circulao de trabalhadores, garantindo-lhes direitos. A aprova-
o desse acordo estava intimamente ligada ao problema do destino
dos migrantes na Amrica do Sul, questo central para o governo
argentino.
O comprometimento dos governos em reconhecer direitos de
aposentadoria idnticos aos trabalhadores que prestem ou tenham
prestado servios em qualquer pas do Mercosul abriu caminho
para a introduo de outros direitos nas negociaes, caso do C-
digo do Consumidor, que entrou na pauta de discusso em 1998 e
foi aprovado.
A ampliao dos temas negociados no Mercosul contribuiria
para uma democratizao no processo de integrao, aproximando-o
das preocupaes presentes na sociedade e incitando um maior di-
logo com o Congresso Nacional.
Outro sucesso foi a aprovao, durante a 15
a
Reunio do CMC
(10/12/1998), da Declarao Sociolaboral do Mercosul. Em linhas
gerais, isso signifcou a incorporao, por parte dos governos, da
Car ta Social elaborada pelas centrais sindicais durante a fase de tran -
sio. O documento se baseia em princpios que devem ser respei-
tados pelos quatro pases e que so supervisionados pela Comisso
Sociolaboral, que iniciou suas atividades ainda no primeiro semes-
tre de 1999.
Os princpios estabelecidos pela Declarao so:
a) Direitos individuais: no discriminao; compromisso dos
Estados com a promoo da igualdade, inclusive para trabalhadores
migrantes e fronteirios, e com o estabelecimento de normas para
a livre circulao de trabalhadores; eliminao do trabalho forado,
infantil e de menores; direito dos empregadores de organizar e diri-
gir econmica e tecnicamente a empresa, em conformidade com as
legislaes e as prticas nacionais.
b) Direitos coletivos: liberdade de associao; liberdade sindical;
negociao coletiva; greve; promoo e desenvolvimento de procedi-
mentos preventivos e de autocomposio de confitos; dilogo social
(instituio de mecanismos efetivos de consulta permanente entre
representantes dos governos, dos empregadores e dos trabalhadores).
c) Outros direitos: Estados se comprometeriam a fomentar o
emprego; proteger os desempregados; criar mecanismos de forma-
o profssional e desenvolvimento de recursos humanos; garantir
sade e segurana no trabalho; inspeo do trabalho (com o prop-
sito de controlar em todo o seu territrio o cumprimento das dispo-
sies normativas que dizem respeito proteo dos trabalhadores e
s condies de segurana e sade no trabalho); garantir a segurida-
de social com uma rede mnima de amparo social.
A citada Comisso Sociolaboral Regional uma instncia tri-
partite, formada por representantes governamentais, sindicais e em-
presariais, com as seguintes atribuies e responsabilidades:
1. Examinar, comentar e encaminhar as memrias preparadas
pelos Estados Partes, decorrentes dos compromissos da Declarao.
2. Formular planos, programas de ao e recomendaes ten-
dentes a fomentar a aplicao e o cumprimento da Declarao.
3. Examinar observaes e consultas sobre difculdades e in-
correes na aplicao e cumprimento dos dispositivos contidos na
Declarao.
4. Examinar dvidas sobre a aplicao dos termos da Declarao
e propor esclarecimentos.
5. Elaborar anlises e relatrios sobre a aplicao e o cumpri-
mento da Declarao.
6. Examinar e apresentar as propostas de modifcao do texto
da Declarao e dar-lhes o encaminhamento pertinente.
As centrais sindicais pretendiam conferir um carter suprana-
cional a essa Comisso, tornando-a um mecanismo de controle com
capacidade de impor sanes aos Estados infratores. Nesse ponto os
governos foram infexveis e mantiveram sua postura de defesa da
atual estrutura intergovernamental, recusando a adoo de qualquer
prerrogativa supranacional.
A Comisso foi instalada em maro de 1999 e se reuniu quatro
vezes para redigir o seu regulamento de funcionamento, conforme
havia sido previsto no texto da Declarao Sociolaboral. O regula-
mento foi submetido anlise e aprovao do GMC, com o qual a
Comisso Sociolaboral se relaciona diretamente. Ela no est, por-
tanto, subordinada ao SGT-10 ou aos Ministrios do Trabalho, um
organismo tripartite dentro da estrutura institucional do Mercosul.
Seu papel central promover e zelar pelo cumprimento dos direitos
previstos na Declarao, bem como examinar e dar encaminhamen-
to s queixas e denncias sobre violaes que possam ser cometidas
em algum dos pases. Uma vez aprovado seu regulamento, a Co-
misso iniciou efetivamente suas atividades no segundo semestre de
2000 (Vasconcelos e Almeida, 2000).
Durante os dias 27 e 28 de abril de 2000, essa Comisso se reu-
niu em Buenos Aires para analisar o projeto de cooperao com a
Unio Europeia sobre a dimenso trabalhista, discutir o anteprojeto
de regulamento das Comisses Nacionais e uma agenda de trabalho.
A Comisso procurou o apoio da OIT, fazendo inclusive um pedido
formal ao GMC para que essa instituio participasse como obser-
vadora em suas reunies. Uma parceria desse tipo era positiva por
dois motivos: primeiro, garantia maior visibilidade internacional
atuao da Comisso; e depois, fortalecia suas atividades ao colocar
como observador uma instituio com representatividade interna-
cional, que estaria acompanhando no somente o seu trabalho, mas
tambm seus resultados, ou seja, a atuao governamental.
Outro resultado importante aconteceu no incio de 1999, quan-
do foi estabelecido o acordo coletivo regional assinado pela Volks-
wagen, atendendo a uma reivindicao sindical de estabelecer no
Mercosul um sistema de negociao coletiva regional (Monteiro,
1996). Com esse acordo abriu-se um precedente importante nas ne-
gociaes por setor, que sempre foi um ponto de atrito no Mercosul,
especialmente para os sindicatos.
No fnal de 1999, as centrais sindicais reuniram-se para discutir
o andamento do processo de integrao e a atuao governamental
sobre essa questo, fazendo um balano dos resultados do Mercosul
e considerando os confitos gerados nesse ano. Esse encontro ocor-
reu durante a II Cumbre Sindical, promovida pela Coordenadoria
das Centrais Sindicais do Cone Sul. A primeira reunio havia acon-
tecido em 12 de dezembro de 1994, na Cmara Municipal de So
Paulo, s vsperas da reunio de presidentes em Ouro Preto. Nessa
ocasio houve a participao de mais de 200 sindicalistas, a maioria
do Brasil.
Alm disso, a CCSCS promoveu trs importantes concentra-
es pblicas com forte participao de trabalhadores. A primeira
foi a comemorao do 1
o
de maio em Montevidu, em 1995; depois
houve a manifestao de dezembro de 1997 em Fortaleza, durante a
realizao de uma reunio de presidentes do Mercosul; e a terceira
e de maior dimenso, com a participao de cerca de 2.000 pessoas,
oriundas dos quatro pases foi o ato de 1
o
de maio de 1999, na fron-
teira do Brasil com o Uruguai, em Santana do Livramento.
Participaram da II Cumbre 386 delegados, representando 93
sindicatos e/ou federaes e sete centrais sindicais de pases do Mer-
cosul e Chile. Nesse evento elaborou-se um pronunciamento que
refetiu as concluses das dezesseis comisses setoriais instauradas
durante o evento.
A declarao adverte que preciso dar um passo adiante e mudar de-
fnitivamente os rumos da integrao. Com esse pronunciamento, as
centrais respondem proposta presidencial de relanar o Mercosul.
Essa iniciativa, acrescente-se, ser apoiada pelas centrais se isso signi-
fcar colocar em primeiro plano a adoo de polticas para a promoo
do emprego, o crescimento da renda e combate excluso social. (El
Observador, 08/12/1999)
1
Em 27 e 28 de junho de 2000, a CCSCS voltou a se reunir, na
sede da Federao dos Empregados de Comrcio da Argentina
(Faecys), para avaliar as atividades desenvolvidas pelas Comisses
Sindicais Setoriais e analisar a situao atual das lutas sindicais nos
1 Traduo da autora.
cinco pases, aprovando um calendrio de atividades e um plano de
mobilizaes.
Ao fnal dessa reunio, foi aprovada uma declarao sobre o re-
lanamento do Mercosul e um calendrio de atividades, que teria
como um dos principais momentos uma grande mobilizao no dia
31 de agosto de 2000, em Braslia, nas capitais e principais cida-
des dos cinco pases, coincidindo com a reunio dos presidentes da
Amrica do Sul convocada pelo presidente brasileiro.
5
BALANO DE UMA DCADA
DE PARTICIPAO SINDICAL NO MERCOSUL
Ao longo da anlise, verifcou-se que a participao sindical, na
maior parte do tempo, deu-se como reao s polticas e propostas
governamentais. Isso aconteceu por dois fatores: 1. porque o Estado
continuou a ser o seu principal interlocutor. Apesar disso, em de-
terminados momentos as centrais foram capazes de assumir uma
postura propositiva e no meramente reativa, aproximando-se mais
de uma atitude de militncia de inovao do que de militncia de
oposio (Allen, 1990)
1
; 2. porque o tema Mercosul, no caso brasi-
leiro, acabou tendo pouca importncia dentro da estratgia poltica
interna das centrais, repercutindo muito pouco na opinio pblica, o
que acabou sendo visto como uma falha do movimento sindical, que
no conseguiu utilizar o Mercosul como elemento mobilizador ou
como um fator de fortalecimento poltico.
Por sua vez, isso estaria ligado ao baixo grau de importncia que
o movimento sindical em geral atribuiu ao Mercosul. Na verdade, as
negociaes diretas com o governo continuaram a ser o componente
central da atuao sindical, a ponto de ser o elemento de referncia
para sua atuao.
1 Para Allen (1990), a militncia de oposio se refere tradicional, defensiva e an-
ticapitalista militncia, incapaz (ou no desejosa) de formular alternativas ao statu quo
capitalista. O autor defne a militncia de inovao como o uso da mobilizao
sindical com o objetivo de formulao de iniciativas propositivas.
Se o Estado continua a ser a referncia bsica da atuao sin-
dical, podemos concluir que essa atuao no foi propositiva e sim
uma reao aos fatos dados. Para fundamentar essa afrmao h a
evidncia de que, apesar do processo de integrao ter sido anterior
ao Tratado de Assuno, no houve manifestao explcita do mo-
vimento sindical com relao a isso. Alm do mais, a proposta de
criao do SGT-11 no foi formulada pelas centrais, surgiu no seio
do prprio governo, por meio do Ministrio do Tra balho. As cen-
trais apenas pressionaram por sua criao. Na verdade, as centrais
iniciaram sua participao sem terem uma noo exata do que isso
signifcaria.
Essas constataes foram corroboradas pela afrmao da as-
sessora da CUT sobre a lgica da participao das centrais sin-
dicais: quem nos organizou foi o Estado (Castro, 1996). Ela se
refere, aqui, ao fato de o sindicalismo no ter se mobilizado nem
se reunido a no ser quando convocado pelo governo para reunies
de discusso da integrao, casos do FCES e do SGT-10, que du-
rante o ano de 1995 estiveram vazios por falta de convocao dos
governos.
Ademais, como tambm j advertia a CCSCS (1992), as cen-
trais no souberam aproveitar todas as possibilidades abertas pelo
subgrupo para impor pautas prprias de discusso. Assim, muitas
vezes os representantes sindicais perderam a referncia que deveria
orient-los: utilizar o SGT-11 para garantir uma dimenso social ao
Mercosul, rendendo-se lgica tcnica prevalecente nas comisses.
Consequentemente, o movimento sindical foi incapaz tanto de de-
senvolver estratgias de disputa hegemnica como de propor reivin-
dicaes trabalhistas. Ou seja, no conseguiu infuir na conformao
que o Mercosul assumiu nem tampouco garantiu uma igualizao
pelo alto da legislao trabalhista dos quatro pases membros do
bloco regional.
O principal motivo de o movimento sindical no ter conseguido
atingir seus objetivos mais ambiciosos no Mercosul parece ter sido
o fato de no dispor de qualquer instrumento de barganha em re-
lao aos governos do bloco regional e, principalmente, em virtude
de a presso sindical estar diretamente relacionada sua capacidade
mobilizadora.
Essa capacidade variou bastante nos pases do Mercosul, mas
de maneira geral foi dbil. Dessa forma, o trunfo principal de que
as centrais ativas no bloco dispunham era precisamente o fato de es-
tarem participando do processo de integrao regional, o que lhes
conferia maior grau de legitimidade. difcil, entretanto, considerar
este como um dos trunfos mais signifcativos de que se pode dispor
(Castro, 1996).
Outro fator que prejudicou a atuao sindical no Mercosul foi a
disparidade entre os interesses das centrais sindicais da regio, para as
quais era difcil formular objetivos comuns, pois, s vezes, o que cons-
titua benefcio para uma delas poderia signifcar fortes perdas para as
demais. Um fato interessante foi que as discusses tcnicas acabaram
acirrando essas disputas ao evidenciarem as diferenas entre os pases
e exporem as desvantagens de cada um em temas determinados. Em
contrapartida, as discusses polticas foram um elemento de aproxi-
mao em virtude de estarem fundamentadas em princpios e valores
que, de modo geral, eram aceitos por todas as centrais sindicais.
O cenrio ps-Ouro Preto no foi promissor por trs motivos
principais: em primeiro lugar, os sindicatos continuaram fora da
coalizo vencedora, implicando que seus interesses continuassem
marginais na formao da preferncia nacional; em segundo lugar,
a participao sindical nesse momento foi marcada por certa frus-
trao em relao consecuo de seus objetivos, uma vez que a ex-
perincia de participao durante o perodo de transio se mostrou
bastante inefcaz na aplicao de suas propostas; e, em terceiro lugar,
pelo fato de a nova estrutura institucional de participao sindical
no ser muito diferente do SGT-11.
Aps uma dcada de participao, o panorama mostrava que a
atuao sindical pouco alterou a lgica essencialmente econmica do
Mercosul. Isso signifca que a estratgia sindical foi inefcaz em seu
objetivo central, que era enfatizar as questes sociais. Essa difcul-
dade se deu principalmente porque o movimento sindical teve que
seguir uma pauta de negociao que no era a sua.
O fato de ter aceito a pauta governamental mostra que o Estado
continuava a ser o elemento de referncia principal das centrais sin-
dicais, que transferiram para o mbito regional a lgica de negocia-
o desenvolvida na esfera nacional. Com isso, as centrais deixaram
de elaborar uma nova estratgia de atuao e sua participao nas
negociaes do Mercosul quase no teve refexos sobre a estrutura
interna e a forma de organizao do processo de integrao. Em re-
sumo, no houve um movimento no sentido de consolidar sua par-
ticipao regional.
Esse ponto importante considerando que teve efeitos dire-
tos sobre a capacidade de mobilizao tanto interna aos sindicatos
quanto dentro da sociedade. Sem essa mobilizao mais ampla, o
Mercosul fcou restrito aos participantes, alm de no criar visibili-
dade dentro da sociedade, o que poderia fortalecer o papel das cen-
trais sindicais dentro da negociao, como ocorreu no Uruguai.
Outro problema foi a falta de mobilizao que provocou maior
instabilidade no tocante participao, uma vez que possibilitou o
abandono das negociaes. No defendo nem critico aqui a ideia de
que os sindicatos devem participar das negociaes do Mercosul,
apenas considero que essa deciso (de participar ou no) deveria es-
tar pautada numa razo lgica ou estratgica que a justifcasse.
O incio da participao foi marcado por um projeto ambicioso
de disputa pela hegemonia dentro de um processo sobre o qual o
movimento sindical no tinha qualquer poder decisrio. A partir de
Las Leas essa estratgia foi substituda pela lgica de negociar uma
agenda determinada pelos governos. Portanto, a unidade sindical
apresentada at o momento talvez possa ser explicada pelos objeti-
vos que pautaram a sua ao no plano institucional do Mercosul, os
quais estiveram mais no nvel das generalidades, procurando, por
exemplo, garantir integrao social, poltica e cultural e no apenas
econmica objetivos com os quais praticamente ningum no mo-
vimento sindical discordaria.
A difculdade residia na necessidade de o movimento sindical
defnir interesses comuns e atuar de forma conjunta. Esses interesses
s poderiam ser alcanados quando fossem sufcientemente amplos
e genricos, como foi o caso da Carta Social. Entretanto, preciso
ressaltar que a mobilizao sindical foi grande se comparada aos
grupos empresariais, talvez porque estes ltimos j estariam sendo
benefciados pelas polticas governamentais.
Outro elemento positivo que se, por um lado, o sindicalismo
no teve papel importante na formulao da preferncia nacional,
por outro, ele estava contemplado nas preocupaes governamen-
tais em torno de seu apoio j que: a) os governos no queriam que as
resistncias sindicais representassem um obstculo maior integra-
o, e de alguma forma tentaram compensar esse setor permitin-
do-lhe acesso estrutura institucional do Mercosul; b) a participa-
o sindical no processo representava um elemento de legitimao
democrtica diante da comunidade internacional. Dessa forma,
os sindicatos tinham algum poder de infuncia sobre a negociao
interestatal ao participar diretamente dela.
Portanto, o fato de o SGT-11 ter sido criado logo aps a as-
sinatura do Tratado de Assuno representaria um reconhecimento,
por parte dos governos, da centralidade que deveria ter a questo
social no Mercosul (Ribeiro, 1996), ou, pelo menos, da necessidade
de uma legitimidade social, ponto que estaria ligado questo da
democratizao.
Se verdade que a prpria existncia do SGT-11 pode ser vista
como uma vitria importante do movimento sindical, a atuao do
subgrupo mais ambgua. Mesmo que o comportamento de qual-
quer organizao, como mostra Angelo Panebianco (1990), esteja
condicionado pela dialtica que se forma entre ela e o ambiente em
que tem que atuar, as responsabilidades sindicais no diminuem pe-
las eventuais falhas surgidas no Mercosul.
Verifcou-se, ao longo do texto, que as centrais sindicais tenta-
ram adaptar-se a uma negociao regional mediante a intensifcao
dos trabalhos da CCSCS, especialmente da Comisso Sindical do
Mercosul. Assim, mesmo que servisse de atenuante para a avaliao
da atividade sindical no Mercosul o fato de que esta se deu num con-
texto altamente desfavorvel, marcado pela hegemonia neoliberal na
Amrica Latina, subsistiu o fato de que o movimento sindical dei-
xou escapar oportunidades importantes oferecidas pela integrao
do Cone Sul.
No obstante todos os aspectos levantados, a atuao do movi-
mento sindical no Mercosul fez com que este ganhasse credibilidade
poltica, tornando-se mesmo uma referncia importante para os ou-
tros atores sociopolticos envolvidos com o bloco regional. Ademais,
necessrio dizer que ao longo dos anos de seu funcionamento as
centrais sindicais acumularam uma capacidade tcnica que no pode
ser desprezada.
Mais importante ainda, a prpria Coordenadoria j havia ob-
servado que por meio dela se atingiram nveis de coordenao e
articulao inditos na histria dos movimentos sindicais de nossos
pases (CCSCS, 1992), o que particularmente relevante se levar-
mos em conta que centrais e confederaes sindicais muito diferen-
tes, tanto do ponto de vista do perfl e dos setores que representam
quanto da histria e das posies polticas que defendem, foram ca-
pazes de agir de forma comum (Castro, 1995 e 1996; Martins, 1996;
Monteiro, 1996; Tesch, 1996).
Contudo, as centrais no souberam transferir seus interesses e
objetivos para o mbito do Mercosul, aceitando uma agenda de ne-
gociao que no era a sua. De certo modo, isso representou certo
pragmatismo do movimento sindical, dado que a aceitao da pro-
posta governamental foi uma forma de continuar participando,
optando por negociar o que era possvel, mesmo que no fosse o de-
sejvel. Agindo assim, o sindicalismo conseguiu introduzir na pauta
governamental certos assuntos de seu interesse, que acabaram in-
corporados estratgia poltica dos governos e s suas opes dentro
do processo de barganha interestatal, como no caso da Carta Social
em que os governos aceitaram sua discusso.
Apesar desse aspecto positivo, o saldo da participao na inte-
grao foi prejudicado pela difculdade de traduzir a participao
sindical no SGT-11 em dividendos polticos. Isso poderia ser expli-
cado por trs fatores:
1. A importncia do Mercosul foi percebida muito mais pela as-
sessoria do que pelos dirigentes sindicais, o que difcultou uma atua-
o mais propositiva e mesmo uma participao maior. O Mercosul
nunca foi um tema central, por exemplo, na agenda sindical da CUT
(Castro, 1996).
2. Ao aceitarem uma discusso mais tcnica, as centrais sindi-
cais perderam os elementos da negociao poltica, o que impediu a
criao de uma agenda capaz de se traduzir facilmente em visibilida-
de, uma vez que os temas tratados eram muito restritos e especfcos.
3. A discusso do Mercosul fcou restrita aos grupos da cpula
de dirigentes sindicais (que participavam ofcialmente das negocia-
es) e aos seus assessores; no caso argentino e brasileiro, isso ocor-
reu por causa da incapacidade de articulao interna do movimento
sindical e de mobilizao de suas bases para que os temas fossem
discutidos de forma mais ampla. Na verdade, as decises sindicais
no passaram por discusses com suas bases.
Um aspecto positivo foi a manuteno do SGT-11, que passou a
se chamar SGT-10. Graas manuteno das reunies de ministros
do Trabalho e do Subgrupo de Relaes Trabalhistas, Emprego e
Seguridade Social, a rea social tornou-se aquela com o maior nme-
ro de organismos a se ocupar da temtica na estrutura do Mercosul
(Paula, 1996; Ribeiro, 1996).
Todavia, a partir da reunio de Colonia (em 1994) houve uma
reorientao nos trabalhos do Mercosul: abandonaram-se os obje-
tivos mais ambiciosos, que visavam constituio de um mercado
comum, em favor de metas mais modestas de consolidao de uma
unio aduaneira imperfeita entre os quatro pases.
Como no poderia deixar de ser, essa nova orientao teve pro-
fundos impactos sobre a rea social. Assim, em junho de 1995, du-
rante o Seminrio sobre Relaes de Trabalho e Mercosul, realizado
no Ministrio do Trabalho brasileiro, foi proferido que desde logo
fcou claro que se deveria rever e reorientar toda a flosofa de traba-
lho do SGT-11, tal como esta se desenvolveu em sua primeira fase
(1991-1994) (Ministrio do Trabalho, 1995).
A suposio de que uma livre circulao da mo de obra ocor-
reria foi abandonada. Assim, no se trataria mais de concentrar es-
foros na integrao, harmonizao de leis ou criao de um espao
supranacional (Ministrio do Trabalho, 1995), mas sim na coorde-
nao e cooperao entre os pases integrantes do Mercosul.
Outro ponto importante a orientar a anlise das questes tra-
balhistas, de acordo com membros do governo brasileiro, foi a dis-
tino entre as questes que se referem exclusivamente ao plano
interno dos quatro pases que fazem parte do Mercosul de as que
tm uma dimenso comum ao bloco regional; devendo ser tratada,
no mbito do Mercosul, apenas a segunda ordem de questes (Mi-
nistrio do Trabalho, 1995; Paula, 1996; Ribeiro, 1996).
No incio de 1995, o movimento sindical avaliou de forma nega-
tiva sua atuao no Mercosul at aquele momento, pois no conse-
guira concretizar suas propostas, infuenciar os rumos do processo
ou promover uma discusso sobre integrao, de forma a desper-
tar na sociedade o interesse pela interveno no processo. Como j
ressaltamos, foram vrias as razes para no atingir seus objetivos:
amplitude de suas propostas, desvinculao de suas demandas da
agenda negociadora dos governos, concentrao dos trabalhos em
temas tcnicos e a fragilidade poltica do movimento sindical na-
quele momento.
Porm, o principal motivo responsvel pelo o movimento sin-
dical no ter conseguido atingir seus objetivos mais ambiciosos
no Mercosul foi o fato de no dispor de qualquer instrumento de
barganha em relao aos governos do bloco regional, em virtude da
presso sindical estar diretamente relacionada sua capacidade mo-
bilizadora. Essa capacidade variou bastante nos pases do Mercosul,
mas foi dbil de maneira geral.
Outro fator de igual importncia foi a disparidade entre os inte-
resses das centrais, que tiveram difculdade para formular objetivos
comuns. Um fato interessante que as discusses tcnicas acirraram
as disputas entre os pases, uma vez que evidenciaram as diferenas
entre eles e expuseram as desvantagens de cada um em relao a de-
terminados temas.
O descontentamento sindical maior foi com os resultados,
porque estes no condiziam com os esforos realizados: as centrais
foram os atores sociais que mais se mobilizaram e intervieram nas
negociaes do Mercosul, estando presentes em mais de um SGT e
realizando reunies peridicas para discutir propostas e estratgias
no mbito da CCSCS. Sua expectativa era, a partir de Ouro Preto,
ganhar mais espao de negociao e interveno, com a assimilao
de suas propostas na agenda dos governos. Porm, o que se consta-
tou foi o oposto disso.
Depois de Ouro Preto, em 1995, o processo de implementao do Mer-
cosul passou por uma forte fexibilizao e a agenda institucional, que
poderia viabilizar um aprofundamento do processo de integrao, foi
esvaziada, fcando as negociaes entre os governos resumidas a acer-
tos comerciais para a concluso da Unio Aduaneira. Negociaes das
quais o sindicalismo estava excludo. Isso enfraqueceu temporariamen-
te a articulao sindical. (Castro, 1996)
Como tambm foi constatado em toda a anlise desenvolvida
neste trabalho, a CUT e as demais centrais sindicais agiram mais
por reao do que a partir de uma poltica deliberada. Isso implicou
aceitar a ideia de que o movimento sindical adquiriu uma percepo
mais ampla do processo de integrao regional por meio da experin-
cia na participao nas negociaes, a qual poderia permitir-lhe uma
ao mais efcaz a partir de 1995.
Portanto, a tradio estabelecida de considerar o Estado nacio-
nal apesar da retrica internacionalista como interlocutor privile-
giado na determinao das aes de efetivo interesse de empresrios
e trabalhadores estimularia o enfraquecimento dos rgos regionais.
Para alm disso estava o fato de que as centrais sindicais se mostra-
ram incapazes, no perodo de transio, de formular propostas que
se desdobrassem em aes concretas, e no que concerne sua formu-
lao poltica, apesar do discurso, ainda eram atores muito atrelados
ao do Estado.
O pragmatismo adotado no Mercosul a partir de 1995 foi uma
resposta a essas constataes. No incio, as centrais sindicais ima-
ginavam que o Mercosul estava ligado a um determinado governo.
Porm, ao longo do tempo e, no caso brasileiro, aps quatro go-
vernos diferentes deram-se conta de que existia uma continuidade
na estratgia governamental, apesar das diferenas entre as polticas
presidenciais e as decises tomadas em alguns momentos.
As centrais brasileiras chegaram concluso de que o MRE, de
certo modo, seria o responsvel por essa continuidade no caso do
Brasil; j na Argentina, o fator central foi a reeleio do presidente
Menem (que governou de 1989 a 1999). A partir dessa constatao,
perceberam que no poderiam esperar por um governo mais preo-
cupado com a questo social ou mais receptivo ao seu projeto alter-
nativo. Optaram, ento, por pressionar a incorporao de suas de-
mandas nas negociaes e decises dentro do processo de integrao
da forma como ele estava sendo realizado, elaborando uma agenda
mais pragmtica e efcaz, justamente por no necessitar dar conta de
todo o processo.
Apesar dos avanos obtidos, alguns pontos importantes para o
movimento sindical ainda permanecem marginalizados nas negocia-
es governamentais. Entre eles est o da livre circulao de mo de
obra. Para as centrais esse no um tema secundrio; com o avano
da integrao, o tema ganha relevncia e torna-se necessrio pensar
em polticas nesse sentido para evitar problemas futuros. Contudo,
os governos discordam dessa viso.
Questes como desemprego e requalifcao profssional no fa-
ziam parte da agenda governamental do Mercosul, mas ganhavam
fora no meio sindical por causa do agravamento dos problemas so-
ciais na regio. Essas demandas acabaram tendo um lado positivo,
que foi o de manter o movimento unido, apesar dos confitos cres-
centes no interior do Mercosul. Exemplo disso foi a constituio de
uma delegao de centrais sindicais do Mercosul (PIT-CNT, CGT
Argentina, CUT e FS, e CUT Paraguai) em setembro de 1999,
para pedir ao presidente do Uruguai, Julio Maria Sanguinetti, a for-
mulao de polticas de emprego e de proteo aos desempregados.
Nas palavras do dirigente sindical uruguaio Eduardo Fernn-
dez [...] reivindicamos um maior aprofundamento do Mercosul e
o presidente est de acordo. Mas ainda no tivemos a sorte de ver
os mecanismos de participao operria operando efetivamente
(1999). Esse dirigente manifestou sua preocupao pelo fato de ne-
nhuma das medidas adotadas at aquele momento no Mercosul tra-
tar do problema do emprego ou da proteo aos desempregados, um
problema que j tinha sido colocado ao presidente do Brasil e que
chegaria aos demais presidentes.
Essa temtica ganhou fora entre as centrais sindicais do Cone
Sul. A Secretaria de Relaes Internacionais da CUT, por exemplo,
reuniu, no dia 10 de fevereiro de 2000, as principais confederaes
a ela fliadas e props que a CCSCS reforasse, no mbito do Mer-
cosul, a luta pela gerao de empregos e formulasse propostas de
criao de um Fundo de Financiamentos inspirado na resoluo
do encontro de bancrios do Mercosul realizado em dezembro, em
Montevidu.
Uma resoluo tomada nessa mesma reunio foi a de encaminhar
um pedido ao Congresso brasileiro para que inclusse no oramento
federal verbas para a Seo Brasileira do FCES e para a Comisso
Sociolaboral (CUT, 2000). Outra demanda sindical importante foi
a criao dos Fundos de Reconverso Produtiva e Requalifcao
Profssional por parte dos governos. Estes seriam instrumentos im-
portantes no aprofundamento da integrao, pois serviriam como
mecanismos compensatrios para os setores negativamente afetados
(Jakobsen, 1997). Isso foi estratgico para a Unio Europeia, pois
evitou que os prejudicados se mobilizassem a ponto de entravar o
processo de integrao; porm, pouco avanou a sua discusso no
mbito do Cone Sul.
Alguns movimentos no sentido de incorporar de forma mais in-
tensa a agenda social foram realizados por alguns representantes do
Poder Executivo, especialmente nos ministrios do Trabalho. Os do
Mercosul, Chile e Bolvia decidiram criar polticas comuns e traba-
lhar no sentido de harmonizar, dentro do possvel, suas legislaes
trabalhistas. Os ministros tambm acordaram manter posies co-
muns na OIT e em outros fruns internacionais, realizando reunies
semestrais para discutir e coordenar suas propostas. Na viso desses
ministros, a coordenao de suas posies fora do SGT-10 fortalece-
ria politicamente os temas trabalhistas.
Alm disso, o movimento sindical demonstrou capacidade de
coeso ao longo do tempo, graas a uma viso pragmtica de sua
cooperao.
A integrao da luta dos trabalhadores e trabalhadoras a nica via
pela qual poderemos exigir que o Relanamento do Mercosul signi-
fque a adoo de medidas comuns de promoo do desenvolvimento
sustentvel, de gerao de emprego, de distribuio de renda, de apro-
fundamento da democracia e de real fortalecimento externo do bloco
e no a sua transformao em uma base exportadora das multinacio-
nais poltica que no gerar empregos e muito menos a distribuio
de renda [de] que necessitamos para alterar tamanha excluso social.
(CCSCS, 2000)
A pesquisa constatou que o papel dos representantes sociais foi
limitado no Mercosul e pouco infuente em seu processo decisrio.
Alteraes nessa situao dependem da aproximao com outros
grupos da sociedade, fortalecendo suas posies. Para que esses gru -
pos pudessem infuenciar os rumos da integrao eles deveriam,
segundo as perspectivas tericas apontadas neste livro, tornar-se
elementos centrais na formulao da preferncia nacional, o que
no ocorreu nesse perodo (e ainda hoje tm difculdade de faz-lo
no mbito da integrao, apesar de agora participarem da coalizo
governamental).
A participao dos representantes da sociedade no processo de
integrao no Cone Sul , sem dvida, um elemento necessrio
democratizao do Mercosul. Porm, s ela no sufciente. A de-
mocracia pressupe a possibilidade do confito de interesses e da
dis puta equilibrada entre as partes em termos de poder (Castells,
1999).
Nas palavras de Kjeld Jakobsen, ex-secretrio de Relaes In-
ternacionais da CUT Brasil: O problema do Mercosul sua baixa
institucionalidade. Para que o bloco se consolide, preciso que ele
saia de um acordo meramente comercial e se integre poltica e social-
mente (Vasconcelos e Almeida, 2000).
O valor da democracia compartilhado pelo bloco regional, mas
sua aplicabilidade formal ocorre apenas no mbito nacional, tendo
sido de difcil realizao nas estruturas institucionais do bloco regio-
nal. Esse elemento contribui para a percepo negativa do Merco-
sul. Uma apreciao positiva do papel da clusula democrtica nas
relaes entre os pases coexiste com a crescente sensibilidade em
relao ao chamado dfcit democrtico.
Ainda falta muito para avanar no Mercosul, especialmente no
que se refere aos aspectos sociais. No entanto, considerando-se os
resultados apresentados nesta anlise e apesar de suas limitaes, as
centrais sindicais conseguiram caminhar na consecuo de seus ob-
jetivos. Mais que isso, amadureceram na posio de negociadores e
foram capazes de infuenciar algumas decises governamentais, re-
vertendo um quadro inicialmente bastante desfavorvel.
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VIGEVANI, Tullo; VEIGA, Joo Paulo. Mercosul: interesses e mobilizao
sindical. Paper apresentado no seminrio Processos de integrao regio-
nal e as respostas da sociedade: Argentina, Brasil, Mxico e Venezuela,
organizado pelo IEA/USP. So Paulo, 1995.
SOBRE O LIVRO
Formato: 14 x 21 cm
Mancha: 10,0 x 17,1 cm
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
1 edio: 2011
EQUIPE DE REALIZAO
Coordenao geral
Arlete Zebber

As Centrais Sindicais

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