2.3.

Colombia frente a la desigualdad educativa

La nocin de igualdad fue abandonada en las polticas educativas de Amrica latina desde la dcada de los ochenta. En la Declaracin de Mxico (1979) se sustituye por el concepto de equidad que atraviesa de manera transversal los tres objetivos del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe PPE- y que se desarrolla durante las dcadas siguientes. En la Declaracin de Guatemala (1989), la sustitucin de la expresin igualdad de oportunidades por el trmino equidad es elevada a principio junto con la bsqueda de una educacin de calidad para todos, la educacin como inversin social y la distribucin del desarrollo con equidad4Colombia no es ajena a esta situacin, de manera que los estudios sobre desigualdad educativason matizados por anlisis sobre los avances en la bsqueda de la equidad. Un referente obligado es la promulgacin de la Nueva Carta Constitucional en 1991, puesto que desde all se imprimi un nuevo horizonte de sentido a las acciones en torno a las polticas sociales en marco del EstadoSocial de Derecho. As, en el artculo 13 de la Constitucin Poltica de 1991 se lee: Artculo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirn la misma proteccin y trato de las autoridades y gozarn de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica. El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado proteger especialmente a aquellas personas que por su condicin econmica, fsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. (C.P. Art. 13)

Tres aos ms tarde se promulg la Ley 115, Ley General de Educacin de 1994, que recoge, entre otras, las propuestas y reivindicaciones del entonces fortalecido Movimiento Pedaggico encabezado por Federacin Colombiana de Educadores FECODE-. En su definicin se estimaron avances importantes en el sentido de dotar a la educacin de un amplio marco de accin, que parte de la autonoma, la participacin a nivel escolar, la flexibilidad curricular, la atencin a poblaciones diversas, entre otros. No obstante, a pesar de su decidida participacin y de la concertacin establecida con el GobiernoNacional, la ley no logr introducir como elemento poltico estratgico el carcter de la educacin como derecho fundamental y qued formulada como servicio pblico. Al respecto, Abel Rodrguez, en un anlisis realizado diez aos despus de la promulgacin de la Constitucin y seis despus de la Ley 115, seala que pese a los avances la Ley General de Educacin presenta vacos y limitaciones que le restan posibilidades para generar cambios educativos que el pas necesita (Rodrguez, Abel, 2000), excluyendo la educacin superior del sistema educativo y reduciendo la esencialidad del carcter pblico de la educacin como garante del derecho.

4 En 1979 se realiz una conferencia de ministros de educacin y de planificacin econmica con el fin de identificar los problemas educativos de la regin y elaborar un proyecto principal con horizonte en el ao 2000. Esta conferencia aprob la llamada Declaracin de Mxico que sent las bases de lo que despus sera el Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el Caribe. Posteriormente se realizaron otras reuniones de ministros que dieron lugar a sucesivas Declaraciones, entre las cuales se encuentra de la Guatemala en 1989. A. Rodrguez plantea adems que pese a los esfuerzos de integralidad de la Ley, que procur

expresar los principios bsicos de la constitucin, se encontr para su aplicacin con un escenario adverso que privilegi la eficacia y la eficiencia como hitos centrales de la poltica educativa, en tanto que, el control y el gasto pblico se convirtieron en la estrategia nmero uno de los planes de ajuste estructural adoptados por la banca internacional (Rodrguez, 2000). Los efectos de esta nueva postura no se hicieron esperar, pues prosperaron las orientaciones animadas por el objetivo de la construccin de capital humano; es decir, la formacin para el mercado, la instrumentalizacin docente y el afn por orientar todos los procesos educativos bajo la lgica del costo beneficio.

La gran paradoja de nuestra Constitucin Poltica consisti en que legisl para un Estado Social de Derecho, en el momento mismo en que el gobierno del Presidente Csar Gaviria Trujillo introdujo la apertura econmica como estrategia de desarrollo de pura raigambre neoliberal. Las polticas educativas que se implementaron a partir de entonces se focalizaron en la ampliacin de la cobertura, la bsqueda de la calidad y el incremento en la eficacia y la efectividad en la gestin del sistema educativo y las instituciones educativas, con profundos efectos en materia de restriccin a las garantas a la educacin como derecho. La bsqueda de la equidad se combin con la estrategia de la focalizacin de las polticas educativas en los sectores poblacionales ms pobres y las llamadas poblaciones vulnerables, cambiando el enfoque de polticas por oferta a polticas por demanda, en coherencia con las estrategias orientadas a neutralizar las acciones de protesta de los movimientos y actores sociales ms duramente golpeados por el incremento de la pobreza.

Los balances del Estado en materia de equidad se concentraron en enfatizar los incrementos en la cobertura y en los esfuerzos por mejorar la calidad con base en la introduccin de los estndares curriculares, pero fueron totalmente insuficientes de acuerdo con lo mostrado por algunos analistas.

2.3.1. El acceso al sistema educativo en Colombia Colombia es un pas en el que, desde sus cimientos histricos, se aprecian enormes desigualdades sociales. La tierra y el capital son legendariamente propiedad de un porcentaje pequeo de familias:

El 1,08% de los propietarios poseen el 53% de la tierra (Gaceta Financiera, 2002). Para el ao 2009, la pobreza nacional, de acuerdo al DANE y el Departamento Nacional de Planeacin, se calcul en 45,5% y la pobreza extrema o indigencia en un 16,4% (DANE, 2010). En trminos reales existen en este momento en Colombia 26.658.316 personas pobres e indigentes que no reciben salario o se dedican al comercio informal y que representan el 60,9% de la poblacin total. La desigualdad en la distribucin del ingreso, medida de acuerdo con el coeficiente Gini se registr para el ao 2009 en 0,578% (Dane, 2010), lo que implica que en el pas no se presenta distribucin equitativa de la riqueza.

Un estudio reciente de la Defensora del Pueblo, realizado con el objetivo de evaluar la efectividad de las polticas pblicas diseadas y ejecutadas por el Estado para garantizar el respeto, la proteccin y realizacin del derecho a la educacin desde la perspectiva de los derechos humanos y no desde la gestin tradicional de la educacin, arroja resultados relativos respecto de la existencia de tarifas en el cobro de matriculas, pensiones derechos acadmicos, canasta educativa, alimentacin y transporte, que superan el 50% en algunos municipios y distritos y otros que aunque estn por debajo del 30% suponen la existencia de lmites en la posibilidad del disfrute del derecho por parte de quienes acceden a l. (Ver grfico 1)

El grfico anterior, procedente de los estudios de la Defensora, evidencia notablemente que la educacin es un costo que en buena parte estn asumiendo los hogares, situacin que se traduce en desercin ante los obstculos econmicos, situacin que pone en tela de juicio la nocin del derecho a la educacin.

Los grficos siguientes muestran como los costos de matrcula, pensin y tiles constituyen los valores ms altos, superando en gastos la educacin media a la bsica para los estratos 1 y 2: Si se suman los costos de los cinco rubros considerados, un estudiante de educacin bsica tendra que desembolsar en el ao $365.416,

lo cual significa un gasto promedio mensual de $36.542, en caso de tener que financiarlos todos. (Procuradura General de la Nacin, 2006). El pago de esos $36.542 significara una inversin del 12,98% de los ingresos mensuales para las personas indigentes si se tiene en cuenta que el valor per cpita promedio mensual se registr en $281.384 (DANE, abril de 2010). La inversin que estos hogares tienen que hacer en educacin pblica es un porcentaje considerable dadas las dems obligaciones en salud, vivienda y alimentacin. Estos componentes presentan variaciones de acuerdo con la condicin administrativa del municipio (grficos No 2 a 8), donde se evidencia un mayor porcentaje de instituciones que establecen tarifas en aquellos municipios que todava pertenecen a la administracin poltica central. Matrculas, derechos acadmicos y pensiones son las tarifas ms comunes en ms del 50% de las entidades territoriales no certificadas, seguidas por uniformes (ms del 30%) y alimentacin (con ms del 15%), lo que permite concluir que, en el mbito nacional, uno de los principales obstculos que impiden el acceso a la educacin lo compone en buena parte el factor econmico. El anlisis de los datos tambin permite concluir que el asunto econmico se convierte en la razn fundamental para desertar, dado que los costos elevados y la falta de dinero, componen el 46% de las razones para no estudiar. Datos similares se presentan en la poblacin indgena con el 47% y afrodescendiente con el 46%. (Defensora del Pueblo, 2006). Junto a estos elementos, se agregan: ms de dos millones de menores excluidos del sistema educativo, ms de un milln de nios y jvenes que no aprueba el grado que est cursando, cerca de 4 millones que obtienen resultados medio-bajos y bajos en los Exmenes de Estado y en Competencias Ciudadanas, alrededor de un

milln de nios desplazados que sufren la discriminacin y la exclusin en la escuela dada la ausencia de currculos adaptados a sus necesidades y 7.89% de colombianos de 15 y ms aos de edad analfabetas, adems de preocupantes ndices de baja calidad en los programas de educacin superior, evidencian una situacin que reclama con urgencia atencin prioritaria por parte del Estado y de la sociedad. (Pinilla, 2006) Es notorio que estas circunstancias entran en contradiccin con el ejercicio del derecho a la educacin, contemplado en la Constitucin de 1991 y en los tratados internacionales ratificados por Colombia, de manera que se presenta un desajuste entre la formulacin de las polticas pblicas y la concrecin en el plano real de las mismas.

2.3.2. Educacin pblica, educacin privada y educacin subsidiada

Uno de los problemas referentes a la implementacin de la educacin en Colombia como un derecho universal radica precisamente en la formulacin de la poltica pblica., En este caso, la funcin del discurso y la forma como este mismo se constituya tiene un efecto en la asimilacin de la poltica. La Constitucin de 1991, por ejemplo, establece en su artculo 67 la educacin como un derecho pero tambin como un servicio pblico. A este respecto, Orlando Pulido (2005) hace un llamado a la necesidad de instituir claridades normativas en lo que respecta a este derecho y materializar su existencia, corrigiendo las ambigedades que parten de la misma Constitucin.

Las desigualdades educativas en Colombia En este sentido el aporte de la relatora para el derecho a la Educacin Katarina Tomasewski, es fundamental en tanto establece el esquema de las cuatro A como elementos constitutivos del derecho: Accesibilidad, Asequibilidad, Adaptabilidad, Aceptabilidad. Si estos cuatro elementos no estn presentes el derecho no est garantizado. De all que el mero acceso a la educacin no implica garanta del derecho. Es evidente que se hacen patentes las falencias de poltica pblica educativa en trminos de cumplimiento del derecho. Segn el Ministerio de Educacin, en el ao 2003 de los estudiantes que iniciaron estudios primarios, slo logr graduarse el 22% (MEN, 2003) en las instituciones oficiales y el 60% (MEN, 2003) en las instituciones educativas privadas, en la zona rural sta cifra lleg apenas al 5%(MEN, 2003), mientras que en la zona urbana al 46%(MEN, 2003), lo que se agudiza en el caso de la educacin superior, dado que la tasa de cobertura para 2008 fue de apenas un 33.3% (MEN, 2010). En Colombia, las polticas pblicas de los ltimos aos, particularmente en el campo educativo, se han formulado como instrumentos de gestin y respuesta a los requerimientos del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en trminos de disciplina fiscal y ajuste macroeconmico, lo cual hace que an no se vislumbre una poltica pblica educativa en perspectiva de derechos humanos. No obstante, a pesar de las limitaciones que impone el contexto nacional, con polticas de corte neoliberal que van en detrimento de la educacin como

derecho, las dos ltimas administraciones de Bogot Lus Eduardo Garzn 2004-2008- y Samuel Moreno-, han formulado sus planes de desarrollo y planes sectoriales de educacin desde una perspectiva de derechos humanos, que representa un avance en trminos de los elementos sealados por Katarina Tomasewski. Ello evidencia que es posible reestructurar la educacin desde la perspectiva de derechos humanos cuando hay voluntad poltica. Ms all de la cobertura por matrcula, la Secretara de Educacin de Bogot, en contraste con el ngulo poltico del gobierno nacional, incorpor acciones encaminadas a la construccin de nuevos colegios, al mejoramiento de la infraestructura escolar, suspensin de concesiones al sector privado en el manejo de instituciones pblicas y liberacin de los costos de la canasta educativa para los hogares entre otros componentes que tenan como objetivo facilitar el acceso y la permanencia, y asegurar la calidad de la educacin mediante la modificacin pedaggica y la formacin de maestros (Pulido, 2009), no obstante, estos esfuerzos no son acciones de una poltica nacional sino esfuerzos aislados de esta y otras entidades territoriales interesadas en implementar la gratuidad de la educacin. Son la excepcin ms no la regla general. Los convenios con firmas privadas para el manejo de las instituciones educativas pblicas se entienden como una estrategia gubernamental que tiene como fin ampliar la cobertura y reducir los costos que le generan dichas instituciones al presupuesto nacional, sin embargo, es innegable el hecho que esas concesiones son una prctica de privatizacin de la educacin pblica, dado que al componerse de capital mixto, favorecen la expansin de la educacin como un negocio sujeto a las variaciones del mercado, debilitando la nocin de lo pblico y liberando al Estado de las responsabilidades administrativas en materia educativa (Estrada, 2002). Aunque durante estos ltimos aos, las administraciones distritales en Bogot han tratado de frenar concesiones y convenios, el modelo permanece y prevalece desde el gobierno nacional como lo ilustra el grfico nmero 9 donde se observa un crecimiento paulatino en la matrcula del sector subsidiado entre los aos 2005 y 2008, la participacin del sector subsidiado en la matrcula nacional para este ltimo ao era del 6%, mientras que el sector oficial tom parte en un 17% (ver grfico

nmero 10), estos dos sectores suman un 22% de la matrcula nacional que no es atendida directamente por el sector oficial.

Grfico No 10. Matrcula por sectores para el ao 2009