Ano I vol. I n .

4 julho de 2001 Salvador Bahia Brasil

O ESTADO SOCIAL DE DIREITO, A PROIBIO DE RETROCESSO E A GARANTIA FUNDAMENTAL DA PROPRIEDADE

Prof. Ingo Wolfgang Sarlet

Doutor em Direito pela Universidade de Munique, Alemanha. Juiz de Direito no RS. Professor de Direito Constitucional na Escola Superior da Magistratura (AJURIS) e na Faculdade de Direito da PUC/RS, onde tambm leciona no Mestrado em Direito.

1 - Consideraes introdutrias: a crise do Estado social de Direito e a problemtica da proteo dos nveis vigentes de segurana social Hoje, mais do que nunca, constata-se que a problemtica da sobrevivncia do assim denominado Estado social de Direito constitui um dos temas centrais da nossa poca. A j corriqueira afirmativa de que o Welfare State ou Estado-Providncia se encontra gravemente enfermo1, alm de constantemente submetido prova, no perdeu, portanto, sua atualidade. Que as discusses de longe j no se restringem mais esfera da anlise poltica, scio-econmica e jurdica, mas se transformaram na preocupao de larga parcela da humanidade pela manuteno de seu padro de vida e at mesmo pela sua sobrevivncia, verifica-se no apenas a partir da especial ateno dedicada ao tema nos meios de comunicao, mas pelo fato de que cada ser humano, em maior ou menor grau, acaba sendo atingido pela crise. Cada elevao de tributos, cada reduo nos nveis prestacionais do Estado e cada perda de um emprego e local de trabalho acaba por influenciar diretamente o cotidiano da vida humana, de tal sorte que se pode partir da premissa de que a crise do Estado Social , ao mesmo tempo, uma crise de toda a sociedade.

Neste sentido, entre outros, P. Rosanvallon, A Crise do Estado-Providncia, 1997, analisando o problema especialmente com base na experincia francesa.

Oportunamente denominado de filho da moderna sociedade industrial, o Estado social de Direito no poder jamais permanecer imune s suas transformaes e desenvolvimento.2 Limitando-nos, por exemplo, a uma das manifestaes da atuao do Estado Social e analisando a problemtica dos sistemas de segurana social, verifica-se que particularmente nesta esfera que o dilema representado pela simultnea necessidade de proteo e, por outro lado, de uma constante adequao dos nveis de segurana social vigentes realidade scio-econmica se manifesta com particular agudeza. Se, por um lado, a necessidade de uma adaptao dos sistemas de prestaes sociais s exigncias de um mundo em constante transformao no pode ser desconsiderada, simultaneamente o clamor elementar da humanidade por segurana e justia sociais continua a ser um dos principais desafios e tarefas do Estado.3 De outra parte, a crescente insegurana no mbito da seguridade social decorre, neste contexto, de uma demanda cada vez maior por prestaes sociais e de um paralelo decrscimo da capacidade prestacional do Estado e da sociedade.4 O quadro delineado remete-nos, por outro lado, ao angustiante questionamento de o quanto as conquistas sociais podem e devem ser preservadas. Em que pese o entendimento dominante de que uma supresso pura e simples dos sistemas de seguridade social, sem qualquer tipo de compensao, no , em princpio, admissvel e sequer tem sido seriamente defendida, a problemtica relativa proteo constitucional das posies sociais existentes permanece no centro das atenes.5 Em outras palavras, cuida-se de investigar se, como e em que medida os sistemas prestacionais existentes, concretizadores do princpio fundamental do Estado Social, podem ser assegurados contra uma supresso e/ou restries. Neste particular, preciso ressaltar que, de acordo com a doutrina majoritria, uma proibio absoluta de retrocesso social tem sido excluda de plano, mormente em face da dinmica do processo social e da indispensvel flexibilidade das normas vigentes, de modo especial, com vistas manuteno da capacidade de reao s mudanas na esfera social e econmica.6 Por outro lado, constata-se que a Lei Fundamental da Alemanha (no que no se encontra isolada no mbito europeu) no contm nenhum preceito que direta e expressamente oferea qualquer tipo de proteo ao nvel constitucional do sistema de segurana social e dos nveis prestacionais vigentes, advogando2 3 4

Cf. K.H. Friauf, in: Sozialstaat - Idee und Entwicklung, Reformzwnge und Reformziele, p. 67. A este respeito v. B. Schulte, in: ZIAS 1988, pp. 208 e ss.

Cf., entre outros, B. Schulte, in: B. Riedmller/M. Rodenstein (Org), Wie Sicher ist die soziale Sicherheit? (O quanto segura a seguridade social?), pp. 323-4. Sobre as causas da crise v. tambm P. Rosanvallon, A Crise do Estado-Providncia, pp. 13 e ss.
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A este respeito v. E. Eichenhofer, in: ZIAS 1988, pp. 239 e ss. e, mais recentemente, O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), pp. 417 e ss. Na literatura em lngua portuguesa encontramos, posicionando-se favoravelmente a uma vedao ao menos relativa de retrocesso na esfera social, especialmente J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, , pp. 320 e ss.
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Neste sentido, a lio de R.-U. Schlenker, Soziales Rckschrittsverbot und Grundgesetz, p. 239.

se, alm disso, o entendimento de que tal garantia no pode ser direta e exclusivamente deduzida do princpio geral (fundamental) do Estado social de Direito (arts. 20, inc. I e 28, inc. I, da LF) ou mesmo das diversas normas de competncia.7 Mesmo assim, no mbito de uma proibio relativa de retrocesso, a doutrina e a jurisprudncia alems, confrontadas com o problema, lograram desenvolver, a partir do direito constitucional positivo, algumas alternativas destinadas a ensejar um certo grau de proteo s prestaes sociais e ao sistema global de seguridade social. Particular relevncia assumiu, neste contexto, o direito e garantia fundamental da propriedade (art. 14 da LF), razo pela qual esta ser priorizada neste breve estudo sobre a proibio de retrocesso social na Alemanha. As demais alternativas referidas na doutrina sero, por ora, objeto de mera apresentao, tanto pelas limitaes deste artigo, quanto pelo fato de que no lograram atingir a mesma importncia. Antes de iniciarmos a anlise propriamente dita da funo da garantia da propriedade para a proteo do sistema de seguridade social na Alemanha, convm lembrar o leitor de que, ao mesmo tempo em que a discusso em torno da reduo (e at mesmo do desmonte completo) do Estado social de Direito apresenta propores mundiais, no h como desconsiderar que as dimenses da crise e as respostas reclamadas em cada Estado individualmente considerado so inexoravelmente diversas, ainda que se possam constatar pontos comuns. Diferenciadas so, por outro lado, as solues encontradas por cada ordem jurdica para enfrentar o problema, diferenas que no se limitam esfera da natureza dos instrumentos, mas que abrangem, de modo especial, a intensidade da proteo outorgada por estes aos sistemas de seguridade social. O estudo do modelo germnico, no mbito do direito comparado, assume particular interesse por vrias razes, destacando-se o fato de que a Alemanha foi no apenas o bero do socialismo cientfico de Karl Marx e Friedrich Engels, mas tambm da social-democracia (com Lassale), bem como da prpria noo de um Estado social e democrtico de Direito, bastando aqui a referncia Constituio de Weimar (1919), vertente do constitucionalismo social deste sculo. Por outro lado, pela posio de destaque que a Alemanha (juntamente com a Frana e a Itlia, por exemplo) ocupa na Unio Europia, o estudo do exemplo germnico, alm de expressar de modo geral e paradigmtico - ressalvadas as especifidades de cada pas - a realidade do Estado social de Direito na Europa ocidental, serve como importante fonte de referncia para uma anlise comparativa. Alm disso, a peculiaridade das solues desenvolvidas pela doutrina e jurisprudncia alem (independentemente de sua eficcia e de suas vantagens) merece alguma ateno no apenas pelas alternativas oferecidas, mas tambm pelo uso de certas categorias que, salvo melhor juzo, poderiam gerar certo interesse prtico tambm entre ns, notadamente no que diz com a figura da expectativa de direitos, a proteo da confiana e o uso do princpio da proporcionalidade. Ademais, assume relevo o uso alternativo do direito e garantia fundamental da propriedade, sinalizando de forma paradigmtica as
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Cf. R.-U. Schlenker, Soziales Rckschrittsverbot und Grundgesetz, pp. 240-1.

diversas funes que podem ser deduzidas dos direitos fundamentais e das transformaes que estes sofreram ao longo dos tempos. Assim, ainda que venhamos a concluir pela desnecessidade ou inconvenincia desta soluo no mbito do direito ptrio, de modo especial em face dos mecanismos consagrados em nossa Constituio, temos a convico de que o presente estudo no se restringe a um mero capricho pessoal, j que - salvo melhor juzo - o desmantelamento do Estado social de Direito tambm entre ns se encontra na ordem do dia. Por derradeiro, ainda no que diz com a apresentao do tema e as limitaes deste estudo, cumpre ressaltar que a nossa ateno estar centrada na apresentao e breve anlise do modelo germnico, de modo especial, na dimenso constitucional, isto , jurdico-positiva, do problema da proibio de retrocesso social. Estamos cientes, todavia, de que estaremos nos ocupando apenas de um dos inmeros aspectos da problemtica global das possibilidades e limites do Estado de Direito, isto sem falar na relevncia filosfica, scio-econmica e poltica do tema.

II - A garantia fundamental da propriedade e a proteo constitucional de posies jurdicas sociais prestacionais Consoante j referido, a principal soluo desenvolvida na Alemanha para fundamentao de uma proteo para o sistema de prestaes sociais e das respectivas posies jurdico-subjetivas encontra-se vinculada ao direito e garantia fundamental da propriedade (art. 14 da LF). A problemtica da estabilidade e flexibilidade das posies jurdicas no mbito da seguridade social acabou, por esta via, alcanando uma dimenso genuinamente constitucional.8 Ainda que este tema continue sendo controverso, o Tribunal Federal Constitucional da Alemanha (Bundesverfassungsgericht), aps uma fase inicial caracterizada por uma certa retrao9, acabou por reconhecer em diversas decises que a garantia da propriedade alcana tambm a proteo de posies jurdico-subjetivas de natureza pblica, de tal sorte que, atualmente, se pode falar da formao de um determinado grau de consenso nesta esfera.10 Como ponto de partida para este desenvolvimento, costuma referir-se a doutrina de Martin Wolff, que, relativamente ao art. 153 da Constituio de Weimar, advogava o ponto de vista de que o conceito de propriedade abrange toda sorte de direitos subjetivos privados de natureza patrimonial, o que acabou por levar afirmao de um conceito funcionalista de propriedade.11 Da por que a garantia da propriedade no protege apenas a propriedade no mbito dos direitos reais, mas alcana uma funo conservadora de direitos, no

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Cf. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 419. Esta a observao, entre outros, de Rittstieg, in: AK I, p. 1098. Cf. H.-J. Papier, in: Maunz/Herzog/Drig/Scholz, art. 14, p. 77. Esta a lio de O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 421.

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sentido de que ela igualmente tem por escopo oferecer ao indivduo segurana jurdica relativamente aos direitos patrimoniais reconhecidos pela ordem jurdica, alm de proteger a confiana depositada no contedo de seus direitos.12 As posies jurdico-subjetivas patrimoniais de natureza pblica acabaram sendo colocados sob a proteo da garantia fundamental da propriedade, na medida em que se considerou que o princpio do Estado de Direito exige um tratamente igualitrio relativamente s posies jurdicosubjetivas privadas.13 Para o Tribunal Federal Constitucional, o reconhecimento desta proteo outorgada s posies subjetivas de direito pblico por meio da garantia fundamental da propriedade encontra seu principal alicerce na estreita vinculao entre o direito de propriedade e a liberdade pessoal, no sentido de que ao indivduo deve ser assegurado um espao de liberdade na esfera patrimonial, de tal sorte que possa formatar de maneira autnoma sua existncia.14 Ainda no que diz com a proteo de posies jurdico-subjetivas de natureza pblica por meio da garantia fundamental da propriedade, o Tribunal Federal Constitucional, j em arestos anteriores, entendeu que esta proteo tem por pressuposto a circunstncia de que ao titular do direito atribuda uma posio jurdica equivalente da propriedade privada e que, no caso de uma supresso sem qualquer compensao, ocorreria uma coliso frontal com o princpio do Estado de Direito, tal como plasmado na Lei Fundamental.15 Paradigmtica , portanto, a virtual equiparabilidade das posies subjetivas de direito pblico com a condio do proprietrio.16 Com a incluso de direitos subjetivos patrimoniais de natureza pblica na esfera da seguridade social no mbito de proteo da garantia fundamental da propriedade, verificou-se uma ampliao do conceito de propriedade vigente no direito privado, do qual o conceito constitucional de propriedade acabou por se desprender quase que completamente.17 De acordo com a melhor doutrina e jurisprudncia, verifica-se, todavia, que nem todos os direitos subjetivos patrimoniais de natureza pblica encontram-se abrangidos pela garantia fundamental da propriedade (art. 14 da LF), mas to somente os que atendem a determinados requisitos, sendo, desde logo, descartada uma extenso generalizada.18 A partir de duas decises modelares sobre o tema, o Tribunal Federal Constitucional acabou enunciando alguns critrios essenciais para o reconhecimento da proteo de
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Cf. a lapidar formulao de P. Badura, in: HbVR, p. 347. Assim tambm P. Badura, in: HbVR, p. 349. Cf. BVerfGE 53, 257 (290).

A este respeito e sobre as diversas etapas da evoluo no mbito da jurisprudncia do Tribunal Federal Constitucional, v. W. Leisner, in: HbStR VI, p. 1069. Cf. Bryde, in: von Mnch/Kunig, p. 840, e, mais recentemente, R. Wendt, in: M. Sachs (Org), Grundgesetz, p. 491.
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Neste sentido a oportuna referncia de Bryde, in: von Mnch/Kunig, p. 830. Cf. , dentre outros, H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art, 14, p. 80.

posies jurdico-subjetivas de natureza pblica pela garantia da propriedade, quais sejam: a) posio jurdica individual (isto , ao direito subjetivo a prestao social) deve corresponder uma contraprestao pessoal de seu titula ; b) deve tratar-se de uma posio jurdica de natureza patrimonial, que possa ser tida como de fruio privada para o seu titular; c) ela deve servir garantia da existncia de seu titular.19 Sobre estes pressupostos passaremos a nos manifestar em seguida. No que diz com o primeiro critrio, preciso que se leve em conta se o direito subjetivo pblico se encontra exclusivamente fundado em uma prestao estatal ou se ele pode ser tido como equivalente a uma prestao prpria de seu titular.20 Uma posio jurdico-subjetiva patrimonial embasada exclusivamente numa prestao unilateral do Estado tem sido rechaada.21 O quanto cada titular de um direito pblico subjetivo deve ter contribudo a ttulo de prestao prpria ainda no foi, contudo, completamente esclarecido.22 No que tange a este aspecto, possvel partir da premissa de que uma equivalncia absoluta entre a prestao estatal e a contrapartida pessoal no se revela como indispensvel, bastando - de acordo com o Tribunal Federal Constitucional - uma contribuio no irrelevante por parte do titular do direito.23 Significativo que, desde sua deciso do dia 16-07-85, o Tribunal tem sustentado o entendimento de que, para o reconhecimento da proteo da garantia da propriedade, considera-se suficiente que a pretenso do particular no se encontre embasada nica e exclusivamente numa prestao unilateral do Estado.24 Para alm disso, tem sido tolerado que a contraprestao provenha de terceiros, em favor do titular do direito, tal como ocorre com as contribuies sociais dos empregadores.25 Importa referir, neste contexto, o fato de que a totalidade da pretenso e no apenas as parcelas equivalentes s contrapartidas individuais dos particulares que se encontra abrangida pela proteo da garantia da propriedade.26 Na base do critrio da contrapartida pessoal do particular, encontra-se a concepo de que as posies jurdicas
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Ainda que o Tribunal tenha, posteriormente, adaptado e aprimorado certos aspectos especficos, as estruturas fundamentais de sua jurisprudncia nesta seara foram preservadas. A este respeito v. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 423.
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Cf. BVerfGE 53, 257 (291). Neste sentido, W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, p. 71. Cf. W. Leisner, in: HbStR VI, p. 1069. Cf. BVerfGE 69, 272 (300).

Cf. BVerfGE 69, 272 (301). Na doutrina, v. especialmente H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, pp. 84-5, que oportunamente chama a ateno para o fato de que com esta deciso, o Tribunal acabou rechaando a presuno de que a proteo constitucional das prestaes sociais (notadamente das de cunho previdencirio) se limitaria, em verdade, a uma proteo do montante das contribuies particulares, de tal sorte que acabou por se aceitar uma proteo generalizada dos direitos previdencirios (penses e aposentadorias).
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Cf. BVerfGE 69, 272 (302). Cf. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 425.

patrimoniais de natureza pblica radicam no reconhecimento do esforo pessoal, isto , do que foi alcanado pelo trabalho e formao profissional de cada indivduo,27 correspondendo, alm disso, concepo de que o prprio indivduo que deve, em princpio, zelar pelo seu sustento.28 Ainda que o reconhecimento da proteo por meio da garantia da propriedade no esteja condicionado ao montante da contraprestao pessoal (desde que esta exista e no seja irrelevante), este tem sido considerado decisivo quando se cuida de avaliar a relao de pertinncia pessoal (der personale Bezug), no sentido de que quanto maior a contraprestao do particular, mais robusto o vnculo pessoal que caracteriza a proteo constitucional baseada no direito-garantia de propriedade.29 Assim, chega-se concluso de que para o Tribunal Federal Constitucional, o montante da contribuio pessoal decisivo para o alcance e a definio da intensidade da proteo constitucional das posies jurdicosubjetivas de natureza pblica no mbito da seguridade social.30 Estreitamente vinculada ao critrio da contribuio pessoal do particular, situa-se a segunda condio exigida pelo Tribunal Federal Constitucional, qual seja a de que as posies jurdicas patrimonias de direito pblico protegidas constitucionalmente correspondam, de certa forma, s posies jurdicosubjetivas particulares, sintonizando, de tal sorte, com a noo de propriedade particular.31 De acordo com o Tribunal, esta equivalncia pode ser reconhecida quando o titular do direito pode partir da premissa de que se cuida de uma posio jurdica pessoal, prpria e exclusiva,32 caracterizada por uma essencial disponibilidade por parte de seu titular.33 De outra parte, esta indispensvel relao de similitude com o direito de propriedade, tal como exigida pelo Tribunal Federal Constitucional, pressupe que estejamos diante de uma posio jurdico-subjetiva pessoal consolidada, que no poder ser simplesmente suprimida de acordo com o que deflui do princpio do Estado de Direito.34 Essencial para o reconhecimento da proteo de uma posio jurdicosubjetiva na esfera da segurana social por meio da garantia da propriedade , alm disso, o fato de que dever ser destinada garantia da existncia de seu titular.35 Com este entendimento, o Tribunal Federal Constitucional acabou aderindo posio sustentada, no mbito de deciso anterior, pela Juza Rupp-von Brnneck, em seu voto dissidente, de acordo com a qual quando a garantia da propriedade contm tambm um certo grau de proteo da
Esta a formulao de P. Badura, in: HbVR, p. 350. Neste sentido v. tambm H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, p. 81.
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Cf. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 425. Cf. BVerfGE 53, 257 (292) e 58, 81 (112). Esta a constatao de H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, p. 85. Neste sentido v. BVerfGE 69, 272 (300-1). Assim tambm BVerfGE 69, 272 (300-1). Neste sentido, v. W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, p. 73. Cf. R. Wendt, in:M. Sachs (Org), Grundgesetz, p. 491. Cf. BVerfGE 69, 272 (303).

liberdade, na medida em que assegura ao cidado as condies necessrias para uma vida autnoma e responsvel, assim tambm esta proteo dever abranger as posies jurdico-subjetivas de direito pblico, j que estas tm alcanado uma crescente importncia para a pessoa no que diz com sua existncia econmica.36 Cumpre observar, todavia, que com este critrio adicional, o pressuposto da contraprestao do particular acabou sendo relativizado,37j que com o carter existencial da posio jurdico-subjetiva individual, o Tribunal Federal Constitucional reconheceu que a maior parte dos cidados alcana a sua segurana existencial econmica (wirtschaftliche Existenzsicherung), menos por meio de patrimnio privado imobilirio e/ou mobilirio, do que pelo resultado de seu trabalho.38 Para o Tribunal, a garantia da propriedade no Estado social de Direito sofreria um srio dficit na sua funcionalidade, caso no abrangesse posies jurdico-subjetivas patrimoniais que cumprem a funo de principal e, por vezes, at mesmo de nica fonte para a existncia de maior parte da populao.39 No mbito destes trs pressupostos e da ampliao do contedo social do conceito de propriedade a eles vinculada40, a proteo das posies jurdico-subjetivas patrimoniais de direito pblico pela garantia da propriedade foi sensivelmente enrobustecida. Assim ocorre, por exemplo, com a maioria das prestaes que integram o sistema pblico de seguridade social, de modo especial, contudo, as aposentorias e penses.41 Tambm as expectativas de direitos (Anwartschaften) foram abrangidas, notadamente aquelas posies jurdico-subjetivas de direito piblico que, mediante o implemento de outras condies (por exemplo um certo prazo de espera e/ou carncia), tornam-se plenamente exigveis.42 Da mesma forma ocorre com o seguro-desemprego, os direitos decorrentes do seguro de acidentes, a remunerao pelo trabalho temporrio (Kurzarbeitsgeld), os incentivos para a infncia (Kinderzuschsse), bem como com o seguro-sade dos aposentados contra doenas, apenas para citar as hipteses mais habituais.43 No protegidas pela garantia de propriedade (art. 14 da LF), so, em contrapartida, as assim denominadas prestaes reabilitatrias (Rehabiliationsleistungen) e secundrias (Nebenleistungen) sem a respectiva contraprestao44, tal como o auxlio para as crianas (Kindergeld), o auxlio para a juventude (Jugendhilfe), a assistncia social (Sozialhilfe), o auxlio moradia
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Cf. BverfGE 32, 129 (142). Cf. W. Leisner, in: HbStR VI, p. 1070. Cf. BVerfGE 69, 272 (303). Cf. BVerfGE 53, 257 (294). Cf. a oportuma referncia de W. Leisner, in: HbStR VI, p. 1070. Cf. Bryde, in: von Mnch/Kunig, p. 841. Neste sentido v. BVerfGE 53, 257 (289-90).

Cf. R. Wendt, in: M. Sachs (Org) Grundgesetz, p. 492, Jarass/Pieroth, p. 322, Rittstieg, in: AK I, p. 1098 e H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, p. 95.
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Cf. R. Wendt, in: M. Sachs (Org) Grundgesetz, p. 492.

(Wohngeld), os incentivos para a formao profissional (Ausbildungsfrderung) e a indenizao social (soziale Entschdigung).45 J que no se cuida, aqui, de relacionar todos os possveis exemplos, analisandoos individualmente, cumpre referir, neste contexto, que, para o reconhecimento da proteo constitucional ora em exame, necessrio que se trate de prestaes obrigatrias (Pflichteleistungen), o que exclui, desde logo, prestaes discricionrias, que no radicam numa posio jurdica similar propriedade privada, ao menos, de acordo com o entendimento do Tribunal Federal Constitucional e de parte da doutrina.46 Os critrios enunciados pelo Tribunal Federal Constitucional e, de regra, reconhecidos tambm pela doutrina, no ficaram, contudo, imunes crticas. Neste sentido, costuma referir-se, a partir do paradigmtico voto dissidente da Juza Rupp von Brnneck, que no se revela razovel o entendimento de que a proteo outorgada pela garantia fundamental da propriedade s posies jurdico-subjetivas patrimoniais de direito pblico deva, necessariamente, estar condicionada a uma contraprestao do titular do direito e, alm disso, servir para garantir a sua existncia. Argumenta-se, neste sentido, que estes dois requisitos no so aplicados no mbito do direito privado, onde basta a existncia de um direito subjetivo de cunho patrimonial, de tal sorte que os critrios da contraprestao e do carter existencial - exigidos em se tratando de posies jurdico-prestacionais de natureza pblica - assumiriam relevncia apenas no que diz com a problemtica dos limites regulamentao legislativa.47 Aderindo a estas crticas, o Prof. Hans-Jrgen Papier, da Universidade de Munique, ressalta o fato de que as posies patrimoniais jurdico-privadas alcanam sua fora direta e exclusivamente a partir da norma contida no art. 14 da LF (garantia da propriedade), de tal sorte que, se as posies de direito pblico j obtiveram sua especial fora jurdica a partir de outras normas constitucionais, a aplicao supletiva da garantia da propriedade no apenas se revela desnecessria, mas relativizante, visto que, de acordo com o art. 14, inc. III, da LF, estaria, em princpio, sujeita a ser desapropriada mediante uma indenizao. Neste contexto, h, ainda, quem advirta para os riscos de uma ruptura no clssico e unitrio conceito de propriedade, no sentido de que estaria ocorrendo uma inequvoca evoluo de uma propriedade assegurada sem reservas, para uma propriedade carente de justificao

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Cf. H-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, p. 94. Assim tambm H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, p.95.

Assim, aproximadamente, Rittstieg, in: AK I, p. 1099. Neste sentido v. tambm a crtica de H.J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, p. 81, que, para alm da crtica j tecida, chama a ateno para o fato de que as posies jurdico-patrimoniais privadas alcanam sua fora nica e exclusivamente com base no art. 14 da LF, de tal sorte que se as posies de direito pblico j obtiveram sua especial fora jurdica a partir de outras normas constitucionais, a aplicao supletiva do art. 14 da LF no se revela apenas desnecessria, mas relativizante, visto que, de acordo com o disposto no art. 14, inc. III, da LF. estaria sujeita a ser desapropriada mediante uma indenizao. (Entziehbar).

(rechtfertigunsbedrftigten Eigentum).48 Para alm disso, argumenta-se que o requisito da garantia existencial (Existenzsicherung) acabaria levando a uma tendencial substituio do contedo liberal da garantia da propriedade.49 No que diz com a exigncia da contraprestao do titular do direito, sustenta-se a opinio de que no mbito dos direitos patrimonias pblicos no se cuida do direito a uma parcela do patrimnio global da seguridade social equivalente soma das contraprestaes pessoais do titular, mas sim, da participao na receita futura da previdncia social, de tal sorte que pretenso do particular corresponde apenas de forma relativa e em tese uma contrapartida pessoal equivalente.50 Por derradeiro, aponta-se oportunamente para a circunstncia de que, em decorrncia dessa flexibilizao e ampliao da noo de propriedade e do mbito de proteo da respectiva garantia fundamental, corre-se o risco de uma crescente relativizao desta proteo, visto que em virtude das exigncias da funo social da propriedade, boa parte daquilo que foi concedido poder acabar sendo retirado.51 Com efeito, no mbito do j referido dilema representado pela necessidade constante de adaptao e simultnea proteo dos nveis prestacionais vigentes, a problemtica da cimentizao das posies jurdicas sociais acaba por alcanar dimenses preocupantes, de modo especial em face da possibilidade de restries por parte do Legislador, expressamente autorizadas pelo art. 14, inc. I da Lei Fundamental, bem como do conseqente risco de uma flexibilizao demasiada da proteo constitucional da propriedade, j referida. Importa consignar, neste sentido, que a proteo concreta das posies jurdicas sociais depende, em ltima anlise, da definio do contedo e dos limites da garantia fundamental da propriedade por parte do legislador.52 A respeito deste tema, cumpre ainda citar o entendimento do Tribunal Federal Constitucional, para o qual, na determinao do contedo e dos limites de posies jurdicas previdencirias, o legislador dispe de uma ampla liberdade de conformao. Isto aplica-se principalmente normas que se destinam a preservar, aperfeioar ou adaptar realidade econmica em mutao, em benefcio da coletividade, a funcionalidade e capacidade prestacional do sistema legal de previdncia social. Neste sentido, a norma contida no art. 14, inc. I da Lei Fundamental tambm abrange a possibilidade de restringir direitos e expectativas de direitos. Conquanto tal medida sirva ao interesse comunitrio e corresponda ao princpio da proporcionalidade, ao

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Neste sentido, a pertinente preocupao de O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 428. Cf. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 434.

Cf. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), pp. 429-31, o qual questiona o critrio da contraprestao pessoal do particular, reconhecendo-lhe - com exceo de sua utilidade como critrio de clculo (Berechnungsfaktor)- apenas uma reduzida significao.

Neste sentido v. tambm O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), pp. 434 e ss. Assim tambm W. Leisner, in: HbStR VI, p. 1071, que tambm fala do perigo de uma diluio do conceito de propriedade (Verwsserung des Eigentums). Cf. W. Boecken, Der Verfassungsrechtliche Schutz, p. 74, em adeso jurisprudncia da Corte Federal Constitucional (BVerfGE 53, 257 [292]).
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legislador no estar, em princpio, vedada a reduo de prestaes, bem como a alterao da amplitude de pretenses e expectativas, assim como a sua adequao. Todavia, sua liberdade de atuao encontra-se reduzida, na mesma proporo em que os direitos e expectativas esto impregnados pelo vnculo pessoal da contrapartida de seu titular. 53 A partir destas consideraes do Tribunal Federal Constitucional, constata-se que quanto maior a funo social da posio jurdica prestacional protegida e existindo uma justificativa legitimadora, no caso, o interesse coletivo, tanto maior a possibilidade de restries por parte do legislador. Em contrapartida, o carter existencial da posio jurdica e o montante da participao do titular traam limites mais ou menos severos a esta atividade legislativa. De qualquer modo, preciso considerar sempre a proporcionalidade da medida restritiva e o respeito ao princpio da proteo da confiana.54 Uma restrio ser constitucionalmente legtima - de acordo com o Tribunal Constitucional - quando a limitao, adequao ou reformulao das posies juridicas prestacionais se revela como indispensvel para a proteo da capacidade funcional e prestacional do sistema de seguridade social.55 Alm disso, devero ser observados os pressupostos especficos do princpio da proibio de excesso (Ubermassverbot), notadamente, que a medida restritiva seja necessria e adequada ao fim almejado pelo legislador, no podendo, para alm disso, ser excessivamente onerosa (Belastend) e inexigvel (Unzumutbar). Assim, constata-se a indispensabilidade de uma ponderao que leve em conta a relao de equilbrio entre a intensidade da restrio para o titular do direito e os valores utilizados para legitimar a restrio.56 Ainda no que diz com a legitimidade de eventuais medidas restritivas, h que considerar que a aferio da proporcionalidade da restrio poder ser realizada apenas luz do caso concreto, j que a resposta depende da comparao entre o interesse pblico na restrio e o interesse individual do titular do direito na sua preservao, no podendo, portanto, ser prestabelecida de foma genrica e abstrata.57 Por outro lado, a restrio depender de especial justificao constitucional quando o legislador invadir o ncleo essencial da equivalncia pessoal, j que neste caso no basta a existncia de qualquer fim coletivo. A restrio dever servir, portanto, proteo de outros direitos fundamentais, ser indispensvel preservao de bens jurdicos superiores ou mesmo atuar como mecanismo de defesa contra

Cf. BVerfGE 53, 257 (293), posteriormente confirmado em BVerfGE 58, 81 (122 e ss.) e BVerfGE 69, 272 (304).
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53

A este respeito v. especialmente H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, p. 85, bem como W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, pp. 77-8. Cf. BVerfGE 53, 257 (296) e BVerfGE 58, 81 (114).

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Neste sentido, v. W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, pp. 77-8. Na jurisprudncia, v. BVerfGE 58, 81 (114). A este respeito v. D. Katzenstein, in: FS fr H. Simon, p. 860.

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graves ameaas, devidamente comprovadas ou pelo menos altamente provveis.58 A estes pressupostos soma-se a necessidade de se atentar para o princpio da proteo da confiana, por sua vez, diretamente vinculado ao Estado de Direito, o qual, relativamente garantia fundamental da propriedade do art. 14 da Lei Fundamental, realiza a funo de uma garantia da segurana jurdica para o cidado.59 Isto assume relevncia especialmente nos casos em que a medida legislativa restritiva acaba atingindo direitos adquiridos. Ainda que os titulares no tenham direito a uma determinada posio legislativa (Gesetzeslage), vindo a ser atingidas posies jurdicas j consolidadas, o interesse individual dever ser especialmente considerado, exigindo-se uma cuidadosa ponderao entre os objetivos do legislador e a necessidade de se proteger a confiana do particular.60 No contexto desta averiguao da proteo da confiana, a jurisprudncia constitucional previu a necessidade de o legislador estabelecer regras razoveis de transio, j que os atingidos pelas medidas restritivas devero contar com a possibilidade de se adaptar sua nova situao jurdica.61 Paralelamente ao princpio da proteo da confiana tambm tem sido sustentada a obrigao de continuidade do legislador na esfera social, inerente ao princpio do Estado de Direito, conjugada com a funo substitutiva de remunerao (Lohnersatzfunktion) das aposentadorias. Neste sentido, advoga-se o ponto de vista de que as prestaes na seara da previdncia social devem respeitar o parmetro representado pelo nvel de rendimentos dos segurados em atividade profissional, o que decorre da obrigao de continuidade do legislador, que dever zelar por uma certa continuidade sistmica (Systemkontinuitt) em favor do contribuinte, garantia que no se limita ao patamar representado pelas condies materiais mnimas para uma existncia digna.62 Ainda no que concerne proteo das posies jurdicas patrimoniais de direito pblico pela garantia da propriedade, cumpre referir o cunho participativo da norma contida no art. 14 da LF, no sentido de que as pretenses e expectativas individuais, na verdade, objetivam uma futura e
58 59

Esta a lio de H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, pp. 85-6.

Neste sentido, v. W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, pp. 78 e ss. Assim tambm D. Katzenstein, in: FS fr H. Simon, pp. 861 e ss. e BVerfGE 58, 81 (120-1).

Assim o entendimento de D. Katzenstein, in: FS fr H. Simon, p. 863 e Rittstieg, in: AK I, p. 1118. V. os votos dissidentes dos Juzes E. Benda e D. Katzenstein em BVerfGE 58, 81 (131 e ss.) e 72, 9 (23 e ss.), onde a duplicao do prazo de carncia no mbito do seguro desemprego foi tida como inexigvel. Na literatura,v., entre outros, Rittstieg, in: AK I, p. 1118.
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60

Cf., de modo especial, H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, pp. 88-9, que, baseado na lio de Scholz, aponta para o fato de que no mbito desta obrigao de continuidade, no se assegura a aposentadoria calculada com bade no parmetro da remunerao bruta, assim como no se garante o nvel prestacional vigente, j que, no caso de uma queda na arrecadao, tambm uma diminuio do valor das prestaes sociais se afigura possivel.

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relativa participao no resultado financeiro, na proporo das contribuies pessoais.63 Cuida-se, portanto, de uma garantia (fundamental) da participao individual no sistema global de seguridade e previdncia social na medida das anteriores contribuies pessoais, de tal sorte que o titular da posio jurdica no dispe de uma pretenso a um valor determinado ou determinvel da prestao social que possa ser tido como equivalente s contribuies pessoais.64 Do exposto, constata-se que a garantia fundamental da propriedade, no mbito das prestaes sociais, no assegura o nvel prestacional vigente, razo pela qual o valor da prestao se encontra, relativamente s contribuies pessoais, to somente numa proporo relativa.65 As contribuies do titular do direito servem, em ltima anlise, para assegurar a posio no ranking da comunidade solidria dos assegurados sociais.66 Neste contexto, a doutrina chegou a referir uma espcie de transmutao (Wandelung) no mbito da garantia fundamental da propriedade, que, de acordo com este entendimento, teria transitado de um direito de defesa para a condio de um direito de participao (quota-parte), o qual, por sua vez, se caracteriza pela sua dependncia da capacidade prestacional do sistema global de seguridade social, trazendo consigo, todavia, o risco de uma relativizao da proteo outorgada pelo art. 14 da Lei Fundamental (direito e garantia da propriedade).67 Por derradeiro, poder concluir-se que, por meio da garantia fundamental da propriedade, as posies jurdico-prestacionais sociais acabaram recebendo uma proteo muito relativa e flexvel, j que - de acordo com a precisa e oportuna formulao de Depenheuer - assegurada constitucionalmente to somente a inespecfica pretenso segurana existencial por meio de prestaes sociais na esfera da seguridade e previdncia social.68 Constata-se, portanto, que, se por um lado, a garantia de determinadas posies jurdicas sociais de direito pblico pode ser tida como segura, por outro, o que e o quanto assegurado permanece inseguro.

Neste sentido, v. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 442. Semelhantemente tambm P. Badura, in: HbVR, p. 350, que igualmente sustenta a opinio de que as pretenses e expectativas de direitos podem ser consideradas a partir de uma dimenso participativa da noo de propriedade (teilhaberechtlich ausgestaltetes Eigentum).
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63

Cf. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 442.

Cf. O Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 442, assim como Rittstieg, in: AK I, p. 1099. No mbito da jurisprudncia constitucional, v. BVerfGE 58, 81 (108 e ss.).
66 67

Cf. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 442.

Neste sentido, principalmente, H.-J. Papier, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, art. 14, p. 80, secundado por O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), pp. 442-3. Averbe-se, todavia, a posio crtica de G. Haverkate, in: ZRP 1984, p. 221, que rechaa o cunho prestacional da garantia da propriedade, sob o argumento de que, em verdade, no o Estado que fornece as prestaes, mas sim, os contribuintes da seguridade social, de tal sorte que no propriamente s prestaes estatais que outorgada a especial dignidade dos direitos fundamentais, mas sim, comunidade dos segurados sociais.
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Cf. O. Depenheuer, in: AR n 120 (1995), p. 444.

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III - Outras possibilidades de proteo constitucional das posies jurdicas sociais de direito pblico: uma viso panormica Alm da proteo por meio da garantia fundamental da propriedade, existem evidentemente outras possibilidades de assegurar constitucionalmente as posies jurdico-subjetivas prestacionais de direito pblico no direito alemo. Isto aplica-se principalmente s posies jurdicas que no preenchem as condies exigidas para a incidncia do art. 14, inc. II, da Lei Fundamental. de se atentar, por outro lado, que no se trata de mecanismos assecuratrios complementares, mas de critrios autnomos constitucionalmente embasados. A doutrina, assim como a jurisprudncia, costumam referir basicamente as seguintes alternativas: a) o princpio da proteo da confiana, desenvolvido a partir do postulado do Estado de Direito (art. 20, inc. III, da LF); b) o princpio fundamental da dignidade da pessoa humana (art. 1, inc. I, da LF); c) o princpio do Estado Social (art. 20, inc. I, da LF); d) o princpio geral de igualdade (art. 3, inc. I, da LF). a respeito de tais alternativas que passaremos a tecer algumas consideraes individualizadas, ainda que de cunho sumrio. A) No que diz com a importncia do princpio (fundamental) da proteo da confiana, diretamente deduzido do princpio do Estado de Direito, este - de acordo com o entendimento majoritrio na doutrina alem - apenas alcana significado autnomo para a problemtica da proteo das posies jurdicas sociais, na medida em que estas no se encontram abrangidas pelo mbito de proteo da garantia da propriedade.69 Como concretizao do princpio da segurana jurdica, o princpio da proteo da confiana serve como fundamentao para a limitao de leis retroativas, que agridem situaes fticas j consolidadas (retroatividade prpria), ou que atingem situaes fticas atuais, acabando, contudo, por restringir posies jurdicas geradas no passado (retroatividade imprpria), j que a idia de segurana jurdica pressupe a confiana na estabilidade de uma situao legal atual.70 Com base no princpio da proteo da confiana, eventual interveno restritiva no mbito de posies jurdicas sociais, exige uma ponderao entre a agresso (dano) provocada pela lei restritiva confiana individual e a importncia do objetivo almejado pelo legislador para o bem da coletividade.71 B) Vinculado ao princpio da proteo da dignidade da pessoa humana, tal como plasmado no art. 1, inc. I, da LF, tambm pode ser tida como limite ao retrocesso na esfera da legislao social a preservao de um mnimo indispensvel para uma existncia digna, no sentido de que as restries no mbito das prestaes sociais no podem, em hiptese alguma, ficar aqum deste limite, pena de ofensa ao princpio da dignidade da pessoa humana. Independentemente disto, h que considerar que - de acordo com a doutrina e
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Neste sentido, entre outros, W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, p. 81 e Bryde, in: von Mnch/Kunig, p. 842. Cf. W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, p. 80.

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Esta a lio de D. Katzenstein, in: FS fr H. Simon, p. 862, com apoio na jurisprudncia do Tribunal Federal Constitucional, de modo especial, BVerfGE 64, 87 (104). Assim tambm W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, p, 82.

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a jurisprudncia - a prpria clusula geral do Estado Social (art. 20, inc. I, da LF) j fundamenta uma obrigao do poder pblico no sentido de promover a assistncia aos necessitados.72 Foi justamente neste contexto que a doutrina e jurisprudncia alems desenvolveram, a partir de uma exegese criativa calcada na interligao entre o princpio da dignidade da pessoa humana (art. 1, inc. I), do direito vida (art. 2, inc. I) e do princpio do Estado Social (art. 20, inc. I), um direito fundamental no escrito garantia das condies materiais mnimas para uma existncia digna.73 Somente isto j poderia servir de limite para uma legislao restritiva e, principalmente, demolitria do sistema de prestaes sociais vigente, no sentido de que em qualquer hiptese jamais poder o legislador agredir o ncleo essencial deste direito fundamental no escrito (ou implcito). Cumpre averbar, de outra parte, que a funo social da garantia de uma existncia digna j vem sendo concretizada, na Alemanha, h cerca de trinta e sete anos, no mbito da legislao social infraconstitucional.74 Todavia, h que levar em considerao o fato de que na doutrina - muito embora no sem divergncias sustenta-se a opinio de que a assistncia social prestada para uma garantia das condies mnimas existenciais no se limita ao mnimo no sentido econmico, alcanando tambm um mnimo na acepo scio-cultural, ainda que a determinao do valor da prestao assecuratria deste mnimo existencial no tenha sido consensualmente obtida, no se podendo falar, at o presente momento, de uma soluo uniforme no que diz com este aspecto.75 C) Tambm o princpio do Estado Social (art. 20, inc. I, da LF) costuma ser utilizado como fundamento para uma proteo constitucional de posies jurdicas sociais, ainda que neste contexto no lhe seja outorgada significao autnoma, j que a partir do princpio do Estado Social no se podem deduzir direitos subjetivos individuais a prestaes legislativas determinadas, de tal sorte que o princpio apenas (o que no pouco) fornece, como critrio hermenutico, diretrizes para a avaliao da constitucionalidade de restries legislativas na esfera dos sistemas prestacionais vigentes.76 A importncia do princpio do Estado Social manifesta-se, portanto, principalmente na sua combinao com outros valores constitucionais essenciais consagrados pela Lei Fundamental, notadamente com o princpio da isonomia (art. 3, inc. I), a garantia das condies existenciais mnimas (aqui, como j referido, em combinao com os arts. 1, inc. I e 2, inc. I), bem como com a concepo j referida atribuda garantia fundamental da propriedade, impregnada do

72 73 74

Cf., entre outros, o entendimento de H.-F. Zacher, in: HbStR I, pp. 1062 e ss. A este respeito v. meu A Eficcia dos Direitos Fundamentais, pp. 283 e ss.

Basta, neste sentido, referir o Pargrafo 9 da Parte Geral do Cdigo da Previdncia e Seguridade Social (Sozialgesetzbuch - allgemeiner Teil), bem como dos Pargrafos 1, inc. I, 4, inc. I e 11, inc. I, da Lei Federal de Assistncia Social (Bundessozialhilfegesetz), que, na sua formulao original, foi editada em 30.06.1961.
75

A respeito desta problemtica v., entre outros, J. van Bargen, in: FS fr H. Simon, pp. 745 e ss.(de modo especial, porm, pp. 749 e ss.). Cf. W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, pp. 82-3.

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contedo de justia social inerente ao princpio do Estado social e democrtico de Direito. D) Por derradeiro, tambm ao princpio geral de isonomia (art. 3, inc. I, da LF) poder ser atribuda uma importncia relativamente limitada no que diz com a problemtica da proibio de retrocesso social na Alemanha, isto pelo fato de que o princpio isonmico basicamente utilizado como parmetro para a aferio da constitucionalidade de medidas legislativas que dizem respeito a outro grupo de pessoas.77 Neste sentido, necessrio que, na hiptese de uma interveno legislativa em posies jurdicas vigentes, a restrio resultante para todos os segurados (considerados individualmente ou em grupos) seja compatvel com as exigncias do princpio da igualdade, de tal sorte que este, atuando como mandado de uma restrio igualitria, cumpre a funo de claro limite para a arbitrria tomada de medidas restritivas ou impositivas de encargos, de modo especial por parte do legislador.78

IV - Consideraes finais, inclusive em nvel de direito comparado Os exemplos referidos, de modo especial, a proteo das posies jurdicas sociais de direito pblico pela garantia fundamental da propriedade, revelam que - para alm de uma abolio pura e simples, sem compensao, de sistemas prestacionais legais, a qual se encontra absolutamente vedada tambm medidas de cunho restritivo somente podem ser toleradas at certo ponto, pena de eventual ofensa aos postulados bsicos inerentes ao princpio do Estado social de Direito e aos direitos fundamentais. Neste sentido, constatou-se que no mbito do direito germnico possvel sustentar a existncia de uma proteo constitucional dos direitos sociais previstos na legislao infraconstitucional, proteo cujo alcance no pode ser estabelecido previamente de forma genrica e abstrata. Isto porque esta proteo depende, por um lado, de uma cautelosa e criteriosa ponderao das circunstncias concretas, devendo, de outra parte, levar em considerao o abismo inevitvel entre a realidade ftica e a dimenso normativa. Para alm disso, percebe-se que os critrios e alternativas desenvolvidos no mbito do direito constitucional germnico podem ser trasladados apenas parcialmente para o direito ptrio, carecendo, ademais, de uma adaptao s especifitudes de nossa ordem jurdica. Por outro lado, existem aspectos comuns que no podem ser desconsiderados, de modo especial, o fato de que tambm entre ns no h como sustentar uma vedao absoluta de medidas restritivas na esfera dos direitos sociais prestacionais, j que nem mesmo os direitos fundamentais sociais expressamente consagrados

77 78

Cf. W. Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz, p. 83.

Neste sentido v. a lio de B. Schulte, in: ZIAS 1988, pp. 212-3, que ainda chama a ateno para o fato de que os efeitos do princpio da igualdade so, neste contexto, essencialmente de ordem negativa, no sentido de que ela veda determinadas configuraes discriminatrias no mbito da legislao social. Assim tambm, inobstante de forma mais tmida, E. Eichenhofer, in: ZIAS 1988, p. 240.

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na Constituio - os quais integram inequivocamente o rol das clusulas ptreas do art. 60, par. 4, da CF de 1988 - so imunes a restries. Com efeito, apenas a abolio efetiva ou tendencial destes direitos encontra-se vedada, uma vez que o que se pretende a preservao de seu ncleo essencial, pena de uma indesejvel galvanizao das normas constitucionais, que, por seu turno, traz em seu bojo o risco de uma intolervel ruptura da ordem constitucional, em face do insupervel abismo entre a constituio formal e a realidade constitucional.79 Sendo comum a ambas as ordens jurdicas (alem e brasileira) uma vedao pelo menos relativa de retrocesso na esfera do sistema vigente de prestaes sociais, que, em ltima anlise, representa a concretizao no plano da legislao infraconstitucional do princpio do Estado social de Direito e/ou dos direitos fundamentais sociais consagrados na Constituio, no h como negar, de outra parte, a existncia de uma srie de diferenas a serem consideradas. Sem qualquer pretenso de exaurir a problemtica, em face dos estreitos limites deste estudo, cumpre relembrar, num primeiro momento, o fato de que a Lei Fundamental da Alemanha no consagrou, como regra geral, direitos fundamentais sociais em seu texto, limitando-se a agasalhar o princpio fundamental do Estado social e democrtico de Direito, a partir do qual foi desenvolvida uma abrangente e eficiente legislao na esfera da previdncia e da seguridade social. Assim, os direitos a prestaes sociais, ainda que indiretamente fundados na clusula geral do Estado Social, tm embasamento legal, ressalvado o desenvolvimento jurisprudencial de direitos fundamentais sociais no escritos, como, de modo especial, a garantia das condies mnimas para uma existncia digna, o direito sade e o direito educao. Justamente por este motivo, quando se fala na proibio de retrocesso social no caso da Alemanha, cuida-se principalmente da problemtica da proteo das posies prestacionais consagradas em nvel infraconstitucional. Para outorgar-lhes uma proteo constitucional, por estar em jogo a concretizao do princpio do Estado Social, o qual tambm na Alemanha integra o elenco das clusulas ptreas, assim como em face da inexistncia de normas expressas na Lei Fundamental assegurando uma proteo constitucional direta, as posies jurdico-prestacionais sociais de direito pblico acabaram sendo consideradas como abrangidas pela garantia fundamental da propriedade. No sistema ptrio, pelo contrrio, no qual a Constituio de 1988 foi prdiga em direitos fundamentais sociais, a problemtica alcana um significado diverso, na medida em que o prprio status constitucional, de modo especial a fundamentalidade material e formal que caracteriza os direitos sociais, j assegura aos mesmos um grau diferenciado e evidentemente mais
A respeito do significado do abismo entre norma e realidade constitucional e as suas conseqncias no mbito da efetividade das normas constitucionals v. especialmente K. Hesse, A Fora Normativa da Constituio. Sobre a amplitude e alcance da proteo outorgada pelas assim denominadas clusulas ptreasda Constituio v. meu A Eficcia dos Direitos Fundamentais, pp. 359 e ss.
79

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elevado de proteo, ainda que lamentavelmente no faltem os que impugnam no apenas a condio de clusula ptrea dos direitos fundamentais sociais, mas at mesmo a sua fundamentalidade, ao menos no aspecto material. Alm disso, a existncia de dispositivos expressos na nossa Constituio consagrando, em ltima anlise, o princpio da proteo da confiana, demonstra que a construo alem no que diz com a utilizao do direito e garantia da propriedade, - ao menos entre ns - desnecessria. Neste sentido, basta apontar para o que dispe o art. 5, inc. XXXVI, da nossa Constituio, estabelecendo o respeito ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada, dispositivos que se aplicam principalmente (mas no exclusivamente) s posies jurdicas infraconstitucionais.Mesmo assim, temos a convico de que algumas lies teis podem ser extradas do exemplo germnico. Dadas as especifitudes do modelo ptrio, tambm entre ns h como sustentar a existncia de uma proibio de retrocesso na esfera social, vedao que, todavia, no poder jamais assumir feies absolutas. Esta proibio relativa de retrocesso, tendo em vista a previso expressa de direitos sociais na nossa Constituio e a sua proteo por meio das clusulas ptreas , pelo menos do ponto de vista jurdico-normativo, mais robusta que as solues desenvolvidas luz da Lei Fundamental da Alemanha, carente de direitos fundamentais sociais e de norma expressa consagrando o respeito aos direitos adquiridos. Outro aspecto que merece ser destacado o fato de que a amplitude e intensidade da proteo outorgada pela ordem constitucional s posies jurdico-subjetivas na esfera social, tanto no plano constitucional, quanto ao nvel da legislao ordinria, dependem de uma anlise centrada nas especifidades do caso concreto, exigindo um procedimento tpico-sistemtico, j que nos parece invivel o estabelecimento de critrios abstratos e genricos, a no ser o prprio reconhecimento de uma proibio meramente relativa de retrocesso. A importncia do princpio da proteo da confiana que, ao menos no caso da Alemanha, exerce uma funo semelhante atribuda ao direito adquirido, revela, entre outros aspectos, o grave equvoco no qual incorrem aqueles que, objetivando fundamentar o livre avano sobre as conquistas na esfera social, reportam-se ao argumento de que na maior parte dos pases desenvolvidos inexiste proteo dos direitos adquiridos. Com efeito, impende considerar que, mesmo em ordens constitucionais em que os direitos adquiridos no mereceram expressa previso e proteo pelo Constituinte, acabaram sendo objetos de proteo constitucional por meio do princpio (implcito) da proteo da confiana. Parece-nos que s esta constatao demonstra claramente que a opo pela abordagem do problema proposto neste estudo no se restringe a um mero capricho pessoal. Pelo contrrio, evidencia de forma escancarada que a figura jurdica dos direitos adquiridos, respeitadas as especifitudes de cada ordem jurdica, ainda que no expressamente agasalhada na nossa Constituio, no prescinde de um certo

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grau de proteo, j que (tambm entre ns) pelo menos implcita e indiretamente fundada no princpio do Estado de Direito. Tambm pode ser tida como paradigmtica a utilizao do princpio da proporcionalidade como critrio aferidor da legitimidade de uma restrio na esfera de uma proibio de retrocesso social, revelando, neste contexto, que a funo do referido princpio, igualmente deduzido do princpio do Estado de Direito, no se limita a servir de parmetro para o exame da constitucionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais, includos neste rol os assim denominados direitos sociais. Com efeito, tambm a ao erosiva do legislador que tenha por objetivo a implementao de ajustes e cortes no mbito do sistema infraconstitucional de prestaes sociais deve levar em conta as exigncias do princpio da proporcionalidade, isto , ser ao mesmo tempo necessria, adequada e razovel, pena de ofensa aos prprios direitos fundamentais sociais e ao princpio do Estado social de Direito.80 Em ltima anlise, no se poder abdicar jamais da tarefa de realizar uma cuidadosa ponderao de todas as circunstncias, de modo especial entre o valor dos direitos dos particulares a determinado grau de segurana social e os reclamos do interesse da coletividade. A sistemtica adotada pela doutrina e jurisprudncia constitucional alems, notadamente no que diz com o uso do direito e garantia fundamental da propriedade, revelam, por sua vez, de forma contundente, a multifuncionalidade caracterstica dos direitos fundamentais em geral, assim como as transformaes pelas quais tm passado. Alm de reforar, ainda que em outro contexto, a sua funo social, a ampliao do mbito de proteo da garantia da propriedade, objetivando assegurar, ao menos de forma relativa, o contedo das posies jurdico-subjetivas sociais, especialmente de cunho prestacional, coloca em destaque a importncia de uma hermenutica constitucional criativa num mundo em constante transformao. Pela sua estreita vinculao com a temtica abordada, cumpre referir a circunstncia elementar, inobstante habitualmente desconsiderada, de que o Direito no assegura, por si s, os recursos indispensveis para a existncia humana, j que meramente pode oferecer critrios para uma distribuio dos bens materiais. Neste sentido, constata-se que a proteo do contedo das posies jurdicas na esfera social no poder apenas ser desenvolvida a partir da ordem jurdica, mas dever tambm levar em conta as circunstncias scioeconmicas vigentes, dependendo, de modo especial, da receptividade poltica relativamente a determinadas medidas por parte do poder pblico e da concepo vigente de justia social.81

Sobre o princpio da proporcionalidade, v., entre ns, especialmente P. Bonavides, Curso de Direito Constitucional, pp. 356 e ss. , assim como as relativamente recentes obras de R. D. Stumm, O Princpio da Proporcionalidade no Direito Constitucional Brasileiro, 1995, e de S.T. Barros, O Princpio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais,1996.
81

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Esta, em suma, a lio de B. Schulte, in: ZIAS 1988, pp. 215 e ss.

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Por derradeiro, mesmo atentando para as diversidades em absoluto irrelevantes entre o sistema germnico e a nossa ordem constitucional, esperamos que tenhamos logrado demonstrar que a anlise da experincia germnica j ter valido a pena caso tiver contribudo para colocar em evidncia a necessidade de, tambm entre ns, zelarmos por uma proteo dos nveis vigentes de segurana social. No hesitamos, portanto, em afirmar que o princpio fundamental da proibio (relativa) de retrocesso na esfera social, seja ele implementado por meio do reconhecimento de clusulas ptreas, seja ela desenvolvido implcitamente a partir de outros princpios constitucionais, constitui-se no apenas em salvaguarda do Estado social de Direito ou, caso preferirmos, da justia material, mas principalmente da prpria dignidade da pessoa humana, valor-guia de toda a ordem constitucional e objetivo permanente de toda ordem jurdica que se pretenda legtima.

V- Referncias bibliogrficas: 1 - BADURA, Peter. Eigentum, in: E. Benda/W. Maihofer/H.-J. Vogel (Org). Handbuch des Verfassungsrechts, 2 ed., Walter de Gruyter, Berlin, 1994, pp. 57 e ss. 2 - BARGEN, Joachim von. Restriktive Tendenzen im Sozialhilferecht Am Beispiel des Regelsatzes, in: W. Brandt/H, Gollwitzer/J,F. Henschel (Org). Ein Richter, ein Brger, ein Christ - Festschrift fr Helmut Simon, Nomos, Baden-Baden, 1987, pp. 745 e ss. 3 - BARROS, Suzana de Toledo. O Princpio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais, Ed. Braslia Jurdica, Braslia-DF, 1996. 4 - BOECKEN, Winfried. Der verfassungsrechtliche Schutz von Altersrentenansprche und Anwartschaften in Italien und in der Bundesrepublik Deutschland sowie deren Schutz im Rahmen der Europischen Menschenrechtskonvention, Duncker & Humblot, Berlin, 1987. 5 - BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 7 ed., Malheiros, So Paulo, 1997. 6 - BRYDE, Brunn-Otto. Anmerkungen zu Art. 14 GG, in: Ingo von Mnch/P. Kunig (Org). Grundgesetz-Kommentar, vol. I, 4 ed., C.H. Beck, Mnchen, 1992. 7 - CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Almedina, Coimbra, 1998. 8 - DEPENHEUER, Otto. Wie sicher ist verfassungsrechtlich die Rente? Vom liberalen zum solidarischen Eigentumsbegriff, in: AR n 120 (1995), pp. 417 e ss.

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9 - EICHENHOFER, Eberhard. Der verfassungsrechtliche Schutz von sozialversicherungsrechtlichen Anrechten in der Bundesrepublik Deutschland, Italien und den USA, in: ZIAS 1988, pp. 231 e ss. 10 - FRIAUF, Karl Heinrich. Der Sozialstaat des Grundgesetzes unter den Bedingungen der Industriegesellschaft, in: Sozialstaat - Idee und Entwicklung, Reformzwnge und Reformziele, Wirtschaftsverlag Bachem, Kln, 1996, pp. 63 e ss. 11 - HAVERKATE, Grg. Eigentumsschutz und Weiterentwicklung im Recht der sozialen Sicherheit, in: ZRP 1984, pp. 217 e ss. 12 - HESSE, Konrad. A Fora Normativa da Constituio, Ed. Srgio A. Fabris, Porto Alegre, 1991. 13 - JARASS, Hans D. e PIEROTH, Bodo. Grunsgesetz fr die Bundesrepublik Deutschland, 3 ed., C.H. Beck, Mnchen, 1995. 14 - KATZENSTEIN, Dietrich. Die bisherige Rechtssprechung des Bundesverfassungsgericht zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen, in: W. Brandt/H. Gollwitzer/J.F. Henschel (Org). Ein Richter, ein Brger, ein Christ - Festschrift fr Helmut Simon, Nomos, Baden-Baden, 1987, pp. 847 e ss. 15 - LEISNER, Walter. Eigentum, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Org). Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. VI, C.F. Mller, Heidelberg, 1992, pp. 1023 e ss. 16 - PAPIER, Hans-Jrgen. Anmerkungen zu Art. 14 GG, in: Maunz/Drig/Herzog/Scholz, Grundgesetz Kommentar, vol. II, C.H. Beck, Mnchen, 1994. 17 - RIETTSTIEG, Helmut. Anmerkungen zu Art. 14-15 GG, in: R. Wassermann (Org). Kommentar zum Grundgesetz fr die Bundesrepublik Deutschland (Alternativkommentar), vol. I, 2 ed., Luchterhand, Neuwied, 1989. 18 - ROSANVALLON, Pierre. A Crise do Estado-Providncia, Ed. UNB, Goinia, 1997. 19- SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais, Ed. Livraria do Advogado, Porto Alegre, 1998. 20 - SCHLENKER, Rolf - Ulrich. Soziales Rckschrittsverbot und Grundgesetz, Duncker & Humblot, Berlin, 1986. 21 - SCHULTE, Bernd. Bestandschutz sozialer Rechtspositionen - Eine rechtsvergleichende Betrachtung, in: ZIAS 1988, pp. 205 e ss. 22 - SCHULTE, Bernd. Wie sicher ist die soziale Sicherung? International-vergleichende Perspektive, in: B. Riedmller/M. Rodenstein (Org).

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Wie sicher ist die soziale Sicherung?, Suhrkamp, Frankfurt a.M., 1989, pp. 321 e ss. 23 - STUMM, Raquel Denise. O Princpio da Proporcionalidade no Direito Constitucional Brasileiro, Ed. Livraria do Advogado, Porto Alegre, 1995. 24 - WENDT, Rudolf. Anmerkungen zu Art. 14 GG, in: M. Sachs (Org), Grundgesetz-Kommentar, C.H. Beck, Mnchen, 1996. 25 - ZACHER, Hans-Friedrich. Das soziale Staatsziel, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Org.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. I, C.F. Mller, Heidelberg, 1987, pp. 1045 e ss.

Referncia Bibliogrfica deste Artigo (ABNT: NBR-6023/2000):

SARLET, Ingo Wolfgang. O Estado Social de Direito, a Proibio de Retrocesso e a Garantia Fundamental da Propriedade. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, v. I, n. 4, julho, 2001. Disponvel em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx
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