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Les effets pervers du fdralisme nigrian

E fdralisme nigrian prsente de nos jours quatre caractristiques notoires : une atomisation de lespace gopolitique conscutive plusieurs redcoupages successifs des Etats ;un accent mis sur les principes dquit et sur la dmographie dans s 1 : formules de rpartition des revpus de la Fdration entre les Etats ;lvolution du pays vers un Etat unitaire forte composante dcentralisatrice ; enfin, une institutionnalisation du principe du caractre fdral D.

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Un f6dralisme scissiuare
La multiplication du nombre des tats, port par tapes de 3
4, puis 12, 19 et 21, est le fruit de leurs redcoupages succes-

sifs. Depuis lchec sanglant de la tentative unitaire de 1966, les gouvernants ont voulu remdier aux faiblesses de la dynamique fdrative initiale en accroissant le polycentrisme de lespace national. Au fil des annes, le Nigeria sest rig en modle dun fdralisme qe lon pourrai! qualifier de scissipare. En effet, laccroissement du nombre des Etats a procd exclusivement de la fragmentation dentits prexistantes qui, une fois divises, ont acquis des caractristiques fonctionnelles rigoureusement identiques ou en ont t dotes. Le dveloppement du Edralisme nigrian nest pas intervenu par agrgat et incorporation dunits extrieures un ensemble initial. La notionIdEtats fdrs ny a aucun sens. Quil sagisse des Etats-Unis, du Canada ou de lInde, lorsque des Etats ont t tablis lissue de redcoupages, leur viabilit conomique a toujours constitu un lment dterminant pour la 22

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prise en compte des revendications visant leur tablissement. Au Nigeria, grce aux revenus de la rente ptrolire, la cration de nouveaux Etats a py aller de pair avec une dpendance financire croissante envers 1Etat fdral. De fait, depuis 1970, les formules fetenues pour la distribution des revenus de la Fdration entre les Etats ont toutes mis laccent sur les critres dquit et de dmographie aux dpens dune prise en compte des revenus intemes des Etats (principe de drivation). I1 en est rsult une ccntralisation et une hirarchisation accrues des rapports entre les Etats et lchelon fdral. De manire gnrale, nombre des domaines de juridiction qui, durant les annes soixante, relevaient de la responsabilit des rgions ont t progressivement transfrs au gouvernement fdral dans la dcennie suivante. Trs rcemment, en 1988, le Conseil de direction des forces armes (AFRC) a annonc que les versements du compte de la Fdration aux collectivits locale: leur parviendraient directement et non plus par lentremise des Etats. En retirant ces derniers leur rle antrieur de gardien de ces fonds, cette mesure ne manque pas daffaiblir la capacit dintervention des tats dans les affaires locales et, indirectement, leur autonomie vis--vis du pouvoir fdral. Au fil des quinze dernires annes, le Nigeria sest achemin vers une pratique de gouvernement unitaire forte composante dcentralisatrice. Quoique incontestable, cette mutation sest effectue dune manire remarquablement discrte, quil convient de comprendre dans le contexte de lhistoire rcente du Nigeria, o la notion dunit demeure porteuse dune forte ambivalence symbolique et motionnelle : cest le spectre de la transformation du Nigeria en un Etat unitaire qui, en 1966, a dclench dans le Nord le cycle de violences contre les populations de la rgion Est ;mais cest aussi au nom de lunit que le gouvernement fdral a combattu la scession du Biafra D. Pour nombre de Nigrians, le fdralisme est seul mme de respecter la nature plurale de la socit. De manire caractristique, cest l lide que sous-tend la rfren5e au principe dit du caractre fdral D. A linverse, la notion dEtat unitaire suscite la mfiance, et ce bien que le mode de gouvernement du pays nait cess dvoluer dans ce sens depuis les annes soixante-dix. Lextension des comptences du pouvoir central est alle de pair avec la mise en place de mcanismes butoirs, destins faire en sorte qucc aucune prpondrance ne >oit accorde des personnes (...) originaires dun petit nombre dEtats, ou dethnies, ou dautres groupes minoritaires, dans le gouvernement ou dans lun de ses organes (1). Ainsi a-t-on pens prvenir tout retour aux excs des annes soixante et la violence qui en tait rsulte.
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(1) Federal Republic of .Nigeria, The Constitution of the Federal Republic of Nige-

ria 1979, Lagos, Federal Ministry of Information, p. 8.

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Cette prise en compte du caractre fdral de ltat ntait pas une ide vritablement nouvelle lorsque la formule a t lance par Murtala Mohammed dans son discours au CDC (Constitution Drafting Committe), en octobre 1975. La Constitution de 1960, si elle interdisait toute discrimination contre (i une communaut, une tribu, un lien dorigine, une religion ou une opinion politique D, autorisait indirectement la mise en uvre de politiques rgionales en matire de recrutement de la main-duvre l(2). Les rgimes Mohammed/Obasanjo ont introduit un changement en ce quils ont acclr la codification et la formalisation des, mcanismes dapplication du principe. Cest ainsi que, depuis 1977, le JAMB (Joint Admissioiis arid Matriculatiori Board - Comit commun dadmission aux universits) est charg de i( corriger les ingalits gographiques entre les candidats des tudes de premier cycle (3).*I1 sagit ainsi de tenter de rduire lcart considrable entre les Etats en matire dducation. Ladmission dans toutes les institutions fdrales denseignement fait depuis cette poque lobjet de directives prcises : dans les collges denseignement technique, les coles normales dinstituteurs et de formation des enseignants du secondaire, les- polytechniques (quivalents de nos IUT) et les facults de lettres et sciences, 20 70du total des admissions peuvent reposer sur le critre du mrite (4). Les 80 Yo restant doivent tre quitablement rpartis entre les tats. Dans les coles secondaires fdrales, 20 70des candidats sont recruts selon le critre du mrite, 50 (70 en accordant une reprsentation quitable tous les Etats, et 30 Yo en prenant en compte lenvironnement, i( le critre de qualification tant le lieu de rsidence plutt que ltat dorigine de ltudiant (5). La Constitution en vigueur depuis 1979 a tendu formaliser et gnraliser lapplication du principe du caractre fdral qui en constitue la cl de vote (6). Le principe tait applicable en premier lieu aux conditions de formation des partis et dorganisation des consultations lectorales. Pour Ctre autoriss faire campagne, les partis devaient avoir leur sige dans la capitale fdrale, leurs programmes, sigles, emblmes et slogans ne devraient comporter
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(2) Articles 27 (1) et (2) de la Constitution de 1960 in Odumosu O.I., The Nigerian Constitution, Londres, Sweet et Maxwell, 1963, pp. 328-329. Sur la politique de nordisation cf. Nwosu H., Political Authority atid the N i g e r i a n Civil Service, Enugu, Fourth Dimension, 1977, pp. 52-53. (3) Aminu J., Quality and Stress in Nigerian Education, Maiduguri, Northern Nigerian Publishing Company, 1986, p. 56, ainsi que Beckett P. and OConnel J., Education
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and Power in Nigeria, London, Hodder et Stoughton, 1977, p. 29. (4) Daprhs Oyovbvaire S.E., Structural Change and Political Processes in Nigeria African Afluir$, janvier 1983, p. 24. (5) Ibid. (6) Cf. Kirk-Greene A.H.M., Ethnic Engineering and the Federal Character of Nigeria : Boon of Contentment or Bone of Contention ? Ethic and Racial Studies, VI, 4 (1983)j pp. 457-476.
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aucune connotation ethnique, religieuse ou rgionale. Les dirigeants, enfin, devaient tr: dmocratiquement lus et originaires de plus des deux tiers des Etats. Pour tre lu prsident, un candidat devait avoir recueilli la majorit relative des voix et au moins 25 Y o des suffrages exprims dans chacun des deux tiers des Etats de la Fdration. Des dispositions comparabjes et tout aussi prcises rgissaient llection des gouverneurs des Etats. Toujours en vertu du principe du caractre fdral, le cabinet prsidentiel dev$ comprendre au moins un ministre originaire de chacun des 19 Etats. Les nombreuses nominations dont la responsabilit incombait au chef de lexcutif taient galement assujetties la prise en compte du caractre fdral du Nigeria, quil sagisse des reprsentants du pays ltranger, des dirigeants des entreprises mixtes ou des membres de diffrents congeils et commissions prvus par la Constitutioq. Des dispositions identiques taient applicables lchelon des Etats (7). Enfin et de manire gnrale, la composition du corps des officiers et des autres rangs des forces armes (8) ainsi que le recrutement dans la fonction publique et lescinstitutions fdrales devaient reflter le caractre fdral B de 1Etat.
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Latomisation de lespace politique interne

En 1975, le gouvernement fdral a approuv avec force la Commission Irikefe, qui, chargge de prsenter des recommandations sur !l cration de nouveaux Etats, rejetait le principe de crer des Etats en suivant les clivages ethniques (9). De fait, comme .lont dmontr les historiens nigrians, les donnes historiques ou *ethniques invoques par les partisans de la cration de nouveaux Etats procdent dune distorsion du pass prcolonial de la Fdration (10). lites et notables nen continuent pas moins se situer sur ce terrain pour tenter de justifier la cration de nouvelles entits territoriales. Lethnicit demeure un moyen infaillible de susciter la loyaut et la participation active des populations locales, dont le soutien est indispensable. Accumulation et enrichissement sont devenus les matres mots et lultime justification du processus de cr?tion de nouvelles entits territoriales. La cration dun nouvel Etat signifie ltablisse((
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(7) Article 14 (4)de la Constitution de 1979. (8) Ibid., article 197 (2). (9) Federal Republic of Nigeria, Federal Military Government JTiews on the Report of the Panel on Creation of States, Lagos, Fede. ral Ministry of Information, 1976, p. 11.

(10) Ikime O., In Search of Nigerians: Changing Patterns of Inter-Goup Retations in an Evolving Nation State, Presidential Inaugura1 Lecture delivered at 30th Congress of the Society on 1 May 1985, Ibadan, Impact Publishers, 1985, p. 5.

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ment dune fonction publique locale, la distribution de contrats pour la construction dun nouveau /Secrtariat, de nouvelles routes et infrastructures, dhpitaux, dcoles, de logements, voire dune universit, sans parler de la mise en place dentreprises tatiques, dune station de tlvision et dun quotidien. Depuis 1970, le mqde de redistribution des revenus fdraux incite la division des Etats, car les composantes issues de ces derniers sont assures de revenus statutairesproportionnellement suprieurs ceux prcdemment perus par !Etat dont ils sont issus (1 1). La viabilit conomique dun nouvel Etat, sa capacit engendrer des revenus internes substantiels, et partant disposer dune relative autonomie, sont considres comme dun intrt mineur. Iqdpendamment de ses attraits financiers, la cration dun nouvel Etat ouvre aux lites locales des perspectives de participation accrue la vie politique nationale et un meilleur accs aux institutions fdrales. Le principe du B caractre fdral garantit statutairement tout nouvel Etat une protection de ses intrts, tantt sur la base de quotas dmographiques, tantt sur celle dune reprsentation parit gale. Pour toutes ces raisoqs, de 1979 1983, lagitation en vue de la cration de nouveaux Etats, ou de nouvelles collectivits locales, a acquis des proportions sans prcdent, sous leffet conjugu du retour un rgime civil multipartite et de la constitutionnalisation du principe du caractre fdral. Le Congrs nigrian a t saisi dune avjdanche de propositions, visant la cration dune cinquantaine dEtats. Ltablissement dune quinzaine dentre eux paraissait acquis lorsque lintervention des militaires a gel toutes les ngociations en dcembre 1983. I1 en a t de mme pour les nombreuses collectivits locales que les gouverneurs des tats avaient unilatralement cres. Aprs leur lection, ils avaient, en effet, procd la dissolution des conseils des collectivits locales et remplacs ceux-ci.par des comits de gestion, conus comme un moyen de distribution du patronage D, etlou dlargissement des soutiens lectoraux Par le biais de multiples redcoupages, le nombre des collectivits locales ainsi tablies avait t port de 301 prs de 1 O00 entre 1979 et 1983 (12). Lintervention des militaires a mis fin une situation devenue anarchique, ladministration Shagari nayant pas entrin les initiatives des gouverneurs, sans pour autant leur imposer un rtablissement du statu quo.
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(11) Depuis 1982, les 32,5 9 0 affects aux tats leur sont redistribus selon une pondration de critres parmi lesquels figurent tpujours au premier rang lgalit entre les Etats (40 Yo) et limportance de leur population (40W). .

(12) Bello-Iman, The Future of Local Governments in Nigeria i), in Olugbemi, op. cit., pp. 322-323. Voir aussi Nwanko G.O., Management Problems of the Proliferation of Local Governments in Nigeria i), Nsukka, 1983, multigr.
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Les ggranties statutaires daccs au gteau national apportes aux Etats et aux collectivits locales par le principe du caractre Edral et le mode de rpartition des revenus de la Fdration incitent la multiplication de leur nombre par scissiparit. Le processus rele dsormais dune dynamique auto-entretenue, car la cration dun Etat engendre une modification concomitante des rseaux dalliances entre les lites locales : B De nouvelles majorits apparaissent tandis que de nouvelles minorits prparent lorganisation de nouvelles demandes de fragmentation (13). De ce fait, la recherche dune reprsentation adquate des majoritslminorits demeure yn sujet inpuisable. Rcemment, lannonce de la -cration des Etats de Katsina et dAkwa Ibom, loin de contribuer un meilleur quilibre entre les composantes de la Fdration, na fait quaviver certaines attentes et frustrations. Aussi longtemp? que les enjeux politico-financiers de la cration de nouveaux Etats demeureront inchangs, aucune lgislation ne pourra triompher des pressions exerces par les lites locales et leurs reprsentants lchelon Edral. I1 nest gure surprenant que leffet dannonce li la cration de nouveaux Etats soit devenu lun des instruments les plus ambivalents dont le gouvernement Edral dispose pour rsorber court terme les tensions internes. Le principe de la cration de nouveaux Etats engendre un consensus aussi vaste que les nouvelles tensions suscites par sa mise en uvre. Nanmoins, quelques rares exceptions prs (14), le processus tend tre considr comme lquivalent dune stratgie de dveloppement mme de mieux rpartir les ressources nationales, tout en rapprochant ladministration des populations locales. Loin de promouvoir la construction dune communaut nationale, ltablissement de nouveaux Etats a encourag la monte de Q ltatisme (statism), aux manifestations souvent aberrantes (15), ainsi que laccentuation, voire lmergence pure et simple, des clivages inter et sub-ethniques.
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Nationalit et citovennet B
En 1967, la cration des 12 tats savrait justifie au regard

(13) Federal Republic of Nigeria, Rqort of the Panel Appointed by the Federal Military Government to Investigate the Iswe of the Creation of More States and Bounday Aqustments in Nigeria n, p. 45. (14) Le cas dUdo Udoma, ancien prsident de la premire Assemble constituante, est aussi inhabituel que clbre. Bien quoriginaire de 1Etat d&a Rom, il na pas hsit

condamner publiquement sa cration en juin

1987, ce qui lui a valu des critiques unanimes ; African Concord, 23 juillet 1987, p. 42. (15) Fin 1983, la sgcheresse ayant affect la rcolte de plusieurs Etats du Nord, le gouverneur de Sokoto State a ordonn larrestation de quiconque tenterait de tramporter des produits vivriers lextrieur de 1Etat ; West Africa, 6 fvrier 1984, p. 258.

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des exigences de renforcement de luqit nigriane, alors dans une passe critique. Depuis, la cration dEtats aux dimensions de plus en plus restreintes a favoris la monte de politiques et pratiques discriminatoires lencontre du nombre, naturellement croissant, de Nigrians i(trangers 1) aux nouvelles entits tablies. En effet, une distinction entre citoyens nigrians indignes D et non indignes a t entrine par la Coystitution de 1979, qui fait tantt rfrence aux indignes dun Etat tant& aux N populations qui appartiennent (...) un tat cest--dire aux citoyens nigrians dont lun des deux parents ou lun des grands-parents a t membre dune communaut indigpe de cet Etat (16). Le j u s sanguinis dtermine exclusivement 1Etat dappartenance, la nationalit - selon la formule du Bureau politique - dun individu, sans quintervienne le critre du lieu de rsidence, habituellement admis dans la plupart des fdrations. Le qualificatif dethniciste mrite dtre accol une telle approche, qui refse toute prise en compte de lassimilation ou de lidentification culturelle dun individu une communaut ou une rgion autre que celle de ses ascendants. La formalisation du principe du caractre fdral et le retour un rgime civil multipartite de 1979 1983 ont accentu les effets discriminatoires de la distinjtion entre citoyens nigrians indignes et U trangers un Etat. De nos jours, les Nigrians considrs comme. non-indignes de 1Etat o ils rsident, travaillent et paient leurs impts, tendent y tre traits comme des citoyens de second, rang. Devant la monte des pratiques discriminatoires dans les Etats, la ncessit dune redfinition des statuts dindigne et de non-indigne a t publiquement et solennellement souligne dans une rsolution adopte, en aot 1985, par lAssociation nigriane de science politique afin que i(les Nigrians disposent de la pleine et entire citoyennet quel que soit leur lieu de rsidence dans le pays (17). Plusieurs politistes particulirement conscients du problme figuraient parmi les membres du Bureau politique, mis en place lanne suivante. Un chapitre intgral de leur rapport est dailleurs consacr aux relations entre Q citoyennet et nationalit D. Sa principale recommandation concerne lattribution de droits intgraux de rsidence 1) (sic) tous les citoyens nigrians tablis depuis dix ans dans un tat (18). Cette proposition, que le gouvernement fdral a entrine, risque de ne gure inflchir les tendances en cours, car la priode de rsidence retenue demeure trs longue et les conditions
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(16) Article 277 (1) de la Constitution de 1979. (17) Nigerian Political Science Association, (i Communique of the Seminar to Mark the Silver Jubilee of Nigerias Indepen-

dence D, in Journal of the Nigerian Political Science Association, 4 (1985)) p. 27. (18) Federal Republic of Nigeria, Rqort of the Political Bureau, p. 198.

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de son application imprcises (19). Aux tats-Unis, au Canada ou en Australie, le critre de rsidence, qui dfinit seul lappartenance un Etat, nest en moyenne que dun an. En Inde, depuis la fin des cannes soixante, la monte des son-of-the-soil movemerits D dans les Etats les a incits adopter des directives invitant les employeurs et les universits favoriser les-candidats ayant une dure de rsidence de 5 15 ans, selon les Etats (20). Toutefois, contrairement au Nigeria, ces pratiques nont en aucune faon t lgalises et encore moins encourages par le pouvoir central. Le cas nigtrian demeure unique : cest la constitution fdrale qui a fourni aux Etats la base lgale sur laquelle ils ont pu sappuyer pour justifier leurs pratiques discriminatoires.
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La non-transparence des quotas et barmes utiliss pour la mise en uvre du principe du caractre fdral a toujours t source de critiques. La question recouvre en fait celle de limpossibilit de parvenir des critres sinon objectifs, du moins consensuels, auxquels il pourrait tre systmatiquement fait rfrence. Les donnes de population ne sont gure plus satisfaisantces que le principe de la parit gale dans la reprsentation des Etats. Au Nigeria, les informations sur la dmographie sont largement spculatives, du fait de lchec de toutes les tentatives de recensement depuis lindpendance. Le critre de la rpartition quitable entre les Etats nest gure .plus acceptable si lon considre les cpntroverses que suscite la redfinition des frontires et du nombre dEtats, sans parler de leur contrles B par tel ou tel groupe ethnique. Les domaines de lactivit sociopolitique auxquels sapplique le principe du caractre fdral nen tendent pas moins saccrotre de faon irrversible. Le principe dtermine, en fonction de leur tat dorigine, le niveau requis des futurs cadres que sont les tudiants des universits, puis affecte, ouvertement ou non, leurs perspectives dembauche et plus tard de promotion dans le secteur public comme dans le priv. Le principe du caractre fdral ne peut en rien tre compar ces dispositions qui, dans la Constitution indienne par exemple, visent assurer un traitement prfrentiel des catgories socioculturelles dfavorises de la population, en
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(19) Au Nigeria, une innovation notable est cependant intervenue pour les lections locales de dcembre 1987. Le droit de vote et lligibilid ont t lis au seul critre de rsidence dans Ia circonsuiption locale durant les 12 derniers mois.

(20) Fainso Katzenstein M., Preferential Policies, the Courts and National Integration in India )I, in Israel M., National Unity, The South Asian Experieme, New Delhi, Promilla, 1982, pp. 135-164.
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loccurrence certaines castes ou les Anglo-Indiens (2 1). Le caractre fdral tel quil est pris en compte au Nigeria encourage lmergence de nouvelles tensions, de nouveaux clivages de diffrenciation, sans pour autant contribuer un assouplissement de ceux antrieurement en vigueur.

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Au Nigeria, les politiques mises en uvre afin de grer le pluriculturalisme de la Fdration sont contre-productives double titre. Dune part, elles ne contribuent plus la consolidation de lunit nigriane, au nom de laquelle elles fixent pourtant mises en place. La pratique nigriane du fedralisme favorise un durcissement et une multiplication des lignes go-thniques de clivages, riges en critres institutionnels de discrimination positive ou ngative. Loin de constituer un facteur de socialisation et de construction nationale, ceci tend induire une dsintgration par le bas. On avive la conscience que peut avoir le citoyen dappartenir une communaut qualifie de nationalit et dfinie selon des termes devenus de plus en plus restrictifs, en ne tenant gure compte du lieu de rsidence ou de lidentification culturelle une communaut autre que celle des ascendants. La multiplication du nombre des Etats na fait que susciter lapparition de nouvelles majorits et de nouvelles minorits. La mise en avant et la constitutionnalisation du principe du caractre fdral ont consolid la monte de prjugs c( tatiques et prennis les dichotomies Nord/Sud et NordlEstlOuest ou le poids de la variable religieuse. En pratiquant un tel moee de gestion des ressources conomiques et humaines du pays, 1Etat nigrian entrave dautant sa capacit concrtiser les potentialits dont il est considr comme porteur sur le continent africain. On fait fi des effets dentranement mme dtre attendus de lchelle ou des ressources conomiques et humaines du pays. Le Nigeria est l encore confront aux effets boomerang dune pratique du fdralisme dveloppe et poursuivie pour rpondre des motivations court terme, sans que soient pris en compte lavenir et les intrts rels du pays (22).
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Daniel C. Bach Centre dtua d A frique noi74 Bordeau

CNRS
(21) Fainso Katzenstein, art. cit. Un
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Osu serait lquivalent nigrian des cat))

gories sociales vises par la Constitution indienne. (22) Cet article est extrait du compte

rendu de fin dtude dune recherche finance par le ministre de la Recherche et de lEnseignement suprieur (Action thmatique programmelCNRS : Tiers monde).

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