Cagnottes, cigales et fourmis : la politique budgtaire et fiscale lheure des surplus

Article publi dans Socital, n31, janvier 2001

Une bonne fortune inespre des finances publiques

Depuis lt 1999, les finances de lEtat franais sinscrivent dans un contexte inhabituel : un contexte de recettes plus abondantes et de dpenses moins importantes que prvu. Cette bonne fortune inespre des comptes de lEtat nest dailleurs pas propre la France. Aux Etats-Unis, lexercice fiscal 1999-2000 sest achev sur un excdent dpassant toutes les prvisions : dun montant de 230 milliards de dollars, soit 2,4% du produit intrieur brut, cest le plus gros surplus jamais enregistr depuis 1948. Et chez nos principaux voisins europens, comme chez nous, lexcution budgtaire 1999 a systmatiquement dgag un solde plus favorable quanticip :

Dficit budgtaire 1999 en % du P.I.B. France Allemagne Italie Espagne Pays-Bas Royaume-Uni
Source : CCF, Questions dactualit, mai 2000

Prvision -2,3 -2,0 -2,0 -1,6 -1,3 +0,3

Ralisation -1,8 -1,2 -1,9 -1,1 +0,5 +1,2

Non seulement cette bonne fortune nest pas propre la France, mais elle nest pas non plus limite lexercice 1999. Aux Etats-Unis, la loi de finances pour lexercice 2000-2001 prvoit un excdent de 184 milliards de dollars ; mais la plupart des experts estiment que lhypothse de croissance sur laquelle est bti le projet de budget (2,6%) est sousvalue (le Fonds Montaire

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International table ainsi sur une croissance de 3,2%), et lon sattend un nouveau dpassement du solde annonc. En Europe, et spcialement en France, les observateurs conservent des anticipations positives, en dpit de divers coups de semonce enregistrs ces derniers mois : lenvole des prix du ptrole, ponctue de manire spectaculaire par des protestations pan-europennes dbut septembre ; une certaine retombe de lengouement pour la nouvelle conomie (daucuns diront une plus grande lucidit sur ses fondamentaux conomiques) avec, comme consquence directe sur les comptes publics, un droulement plus critique quauparavant des dernires ventes aux enchres de licences UMTS (Italie, Pologne) et des reports de calendrier pour certaines privatisations en raison dun contexte boursier chahut ; ou encore, concernant plus particulirement la France, des trous dair dans la consommation, en juillet tout dabord puis, sans doute, en novembre avec les nouveaux rebondissements de la crise de la vache folle. A vrai dire, on est encore loin davoir parfaitement compris toutes les raisons de cette euphorie des finances publiques. Il y a bien sr la croissance, plus soutenue et plus durable que prvu, sans que lon sache exactement dire pourquoi. Il y a surtout, en France notamment, une lasticit des recettes publiques la croissance historiquement leve (1,9 en 2000, 1,4 en 2001 selon les estimations, contre moins de 0,7 jusquen 1997) qui tmoigne dune profonde restructuration du tissu conomique. Lembellie est-elle durable ? Toujours est-il quelle a profondment modifi ltat desprit de lopinion et des dcideurs publics, tout acquis lide nouvelle et confortable dune manne distribuer. Lexemple le plus symptomatique sur ce point est celui du dbat entre les deux candidats llection prsidentielle amricaine sur lutilisation des surplus budgtaires et sociaux : lun et lautre ont, pendant des mois, fait campagne avec des propositions fondes sur laffectation de sommes purement hypothtiques, puisque les 4.600 milliards de dollars en jeu ntaient que lanticipation de recettes venir sur les dix prochaines annes.

Dpenser, dsendetter ou dtaxer

Fond ou non, loptimisme ambiant oblige en tous cas les gouvernements prendre position sur lutilisation des dividendes de la croissance . Avec, pour lessentiel, quatre options : rduire le dficit budgtaire (ou, pour les pays qui sont dores et dj en excdent, laisser gonfler lexcdent) ; baisser les impts ; rembourser la dette ou financer de nouvelles dpenses. Si bien que, dans tous les pays, lon voit se rpter le mme dbat entre les tenants de lune ou lautre de ces quatre options. On ne se risquera pas ici ajouter une opinion de plus au concert de recommandations, toutes plus argumentes les unes que les autres, expliquant le bon usage quil faudrait faire de la cagnotte franaise. Toutes les causes ont dj t plaides, dans un sens ou dans lautre. Lobjet de cet article est plutt de montrer selon quelle logique les diffrents gouvernements, confronts cette mme question daffectation des surplus budgtaires, ont form leurs dcisions. Ce qui frappe au premier abord, cest laffrontement de deux rationalits : une rationalit conomique qui, pour lessentiel, examine lopportunit des diverses options au regard du cycle conjoncturel dune part et de la soutenabilit long terme des finances publiques

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dautre part ; et une rationalit politique, qui arbitre entre allgement de la fiscalit ou rinvestissement dans les services publics en fonction des attentes de llectorat (telles du moins quelles sont perues et interprtes par les dcideurs politiques).

A la recherche dune rationalit conomique

Une rcente tude de lInstitut dconomie industrielle 1 apporte un clairage intressant sur la rationalit conomique des dcisions daffectation des surplus budgtaires. Elle montre en substance : Que la plupart des Etats europens, et spcialement la France, ont aujourdhui atteint des niveaux de dette publique qui ne sont pas soutenables long terme. Ce qui importe dans le diagnostic, cest non seulement le volume actuel de la dette, dj considrable, mais encore le fait que cette dette est auto-alimente ds lors que le taux dintrt rel est suprieur au taux de croissance. Quil est illusoire de penser que la croissance ou linflation suffiront elles seules effacer cette dette. Il ny a donc dautre solution viable que de dgager un excdent primaire (cest--dire un excdent des recettes sur les dpenses hors charges de la dette), discipline laquelle se pliaient dj tous les pays europens, sauf la France et lAllemagne, en 1997 (date la plus rcente couverte par ltude). Que la ralisation dun excdent budgtaire primaire, cest--dire une politique daustrit budgtaire, na pas ncessairement un effet rcessif. En cela, les auteurs sattachent combattre lide rpandue selon laquelle lconomie serait keynsienne court terme et, par suite, souffrirait invitablement dun ajustement budgtaire. Que lanalyse de quelque 187 pisodes dajustement budgtaire sur 20 pays de lOCDE entre 1965 et 1990 permet mme de dfinir les conditions dans lesquels de tels ajustements russissent, cest--dire rduisent significativement la dette sans peser sur la croissance. Les ajustements qui russissent sont ceux qui misent sur la rduction des dpenses plutt que sur laugmentation des impts. Plus prcisment, si lon analyse les diverses composantes de la dpense publique, les ajustements qui russissent sont ceux qui rduisent les consommations de lEtat en salaires et les dpenses de transferts, alors quchouent les ajustements qui psent essentiellement sur linvestissement public. Quenfin lorsquun gouvernement dispose dune cagnotte fiscale, dfinie comme un surcrot de recettes permettant de financer soit une rduction dimpts soit un surcrot de dpenses sans dgrader sensiblement le solde budgtaire primaire (34 pisodes recenss dans les 20 pays de lOCDE sur la priode 1965-1990), il est prfrable de lutiliser pour rduire les impts. Le tableau suivant rcapitule les enseignements de ltude sur ce point :
Si lon utilise la cagnotte pour baisser les impts On russit rduire la dette publique dans des cas On russit stimuler la croissance dans des cas
1

Si lon utilise la cagnotte pour augmenter les dpenses 25% 40%

75% 60%

Les rductions des dficits publics sont-elles vraiment rcessionistes court terme et expansionnistes long terme ? , Catherine Bruno et Franck Portier, Institut dconomie industrielle, juin 2000

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On russit rduire la chmage dans des cas Source : Op. cit. Tableau 55, p. 51

60%

40%

Les ministres des finances des quinze Etats membres de lUnion europenne ont pour leur part, sur le papier du moins, adopt un cadre danalyse conomique quelque peu diffrent des conclusions de cette tude pour nourrir leurs dcisions daffectation des surplus budgtaires. Ils ont en effet approuv, le 28 fvrier dernier, un document de la Commission nonant quatre critres pour apprcier si un gouvernement peut rduire les impts sans mettre en danger les engagements de discipline budgtaire inhrents au Pacte de stabilit. Ces quatre critres sont les suivants : 1. Les Etats membres ne peuvent envisager des rductions dimpts non compenses (cest--dire non gages par des rductions quivalentes de la dpense publique) que sils respectent les rgles du Pacte de stabilit relatives lquilibre des finances publiques. En dautres termes : priorit la rduction du dficit. 2. Les rductions dimpt ne doivent pas tre pro-cycliques. Rduire les impts sans rduire la dpense durant les phases de bonne conjoncture risquerait de crer, dans le pays concern, une pression inflationniste dommageable la cohsion de la zone euro. 3. Les gouvernements doivent prendre en compte la soutenabilit long terme des finances publiques. Cette notion recouvre non seulement la dette publique existante, mais galement les engagements non provisionns lis aux retraites. A cet gard, les pays dont la population vieillit rapidement et dont les rgimes de retraite ne sont pas financs par capitalisation sont invits ne pas se contenter dun simple quilibre de court terme des finances publiques ; ils doivent sattacher produire des excdents afin de constituer des rserves pour faire face aux dpenses qui se prsenteront inluctablement moyen et long terme. 4. Les rductions dimpts doivent tre conues comme un instrument concourant des rformes structurelles, visant stimuler la production et lemploi. Autrement dit, les dcisions fiscales devraient tre encadres non seulement par les critres quantitatifs du dficit et de la dette publics, mais aussi par des critres qualitatifs dimpact conomique des mesures envisages. Les deux approches ne poursuivent manifestement pas le mme objectif : lune se place sur le strict plan de la recherche conomique ; lautre a vocation fournir un cadre institutionnel pour piloter et valuer les politiques budgtaires et fiscales des Etats membres de lUnion europenne, et ce dans un contexte o la monnaie unique est soumise de fortes pressions. Il ne serait donc pas pertinent de les comparer terme terme. Toutefois, on voit clairement apparatre une divergence de vues sur la hirarchie des priorits : la Commission europenne, plus orthodoxe, laisse peu de place une stratgie de baisse des impts qui augmenterait, ft-ce temporairement, le dficit ; ltude de lIDEI souligne au contraire que ce pari peut tre gagnant. Lexemple type en serait lexprience Reagan aux Etats-Unis dans les annes 1980, avec des baisses dimpt qui, cibles sur loffre, ont eu un fort effet dynamisant sur lconomie en mme temps quelles ont cr, certes avec un lger dcalage dans le temps, une puissante incitation la baisse des dpenses. Il est vrai que dans lintervalle, les Etats-Unis ont connu

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des dficits publics dune ampleur que lUnion europenne ne pourrait vraisemblablement pas se permettre aujourdhui sauf mettre en danger la crdibilit de leuro.

Et la rationalit politique ?

En somme, sil faut rsumer la ligne de conduite qui se dgage dune apprciation purement conomique de la situation, notamment dans le cas franais, ce serait : tout dabord un consensus sur la priorit accorde la matrise de la dpense ; ensuite, sagissant de laffectation des surplus de recettes, un dbat entre dune part une orthodoxie qui pousse rduire - dans lordre - le dficit, puis la dette et enfin la fiscalit, dautre part une stratgie plus audacieuse qui prconise dallouer demble une part des marges de manuvre lallgement de la fiscalit. Ce faisant, lon voit dores et dj deux voies assez diffrentes se dessiner quant lutilisation de la cagnotte, preuve sil en tait besoin que la rationalit conomique nest pas absolument univoque. A cela sajoute le fait que les dcideurs qui sont appels trancher les questions dallocation des finances publiques sont avant tout des lus, et que la rationalit conomique nest pas le seul aliment de leurs dcisions. Tout aussi prgnante est la rationalit politique, qui suggre parfois des orientations bien diffrentes. De fait, l o lconomiste peut privilgier la rduction du dficit, puis la rduction de la dette, lhomme politique prfrera miser soit sur la rduction de la fiscalit, soit sur laugmentation de la dpense. Car ce sont ces deux propositions, et non la promesse de soutenabilit moyen terme des finances publiques, qui constituent pour llecteur un bnfice tangible et immdiat de la bonne conjoncture des comptes de lEtat. Prenons lexemple de la fiscalit. Un conomiste peut juger un allgement de la fiscalit inopportun en phase de haute conjoncture, car susceptible dalimenter des tensions inflationnistes et, ce faisant, dacclrer le retournement du cycle. Un homme politique, pour sa part, serait bien en peine de tenir un tel discours. Pour lui, et surtout pour ses lecteurs, toute baisse dimpts est toujours bonne prendre et il ny a jamais de mauvais moment pour cela. Si lon ne baisse pas les impts en priode vaches grasses, alors quand le fera-ton puisque, lorsque vient la priode des vaches maigres, lon explique quil faut augmenter les prlvements pour faire face aux dpenses supplmentaires qui viennent grever les budgets publics ces moments-l ? Le mme raisonnement sapplique, en miroir, la dpense publique. Face aux mille et unes sollicitations qui lui sont adresses, un dcideur public peut expliquer, en priode de basse conjoncture, quil faut faire preuve de parcimonie, car les recettes sont insuffisantes pour financer toutes les dpenses envisages. Mais comment tenir ce discours de frugalit lorsque les recettes sont abondantes ? Pour peu que la dominante du discours politique alterne selon les phases de la conjoncture, on en arrive facilement se trouver dans la spirale infernale du plus de prlvements lorsque la conjoncture est mauvaise et plus de dpenses lorsque la conjoncture est bonne, avec un effet de cliquet ravageur. Cest ce genre de dynamique qua connu la France depuis le milieu des annes 1960, conduisant une augmentation constante du poids des prlvements obligatoires et de la dpense publique dans le produit intrieur brut.

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Cette rationalit politique asymtrique se retrouve dautres niveaux, plus fins, dallocation des hausses et des baisses dimpts. Ainsi est-il toujours tentant politiquement, lorsquil faut accrotre les impts, de faire peser les hausses de prlvements plus que proportionnellement sur les entreprises ; et linverse, lorsque lon peut dcider des allgements, de les affecter prioritairement aux mnages. Au total, bien sr, la logique politique aura dautant plus tendance simposer que des chances lectorales seront proches.

Cas pratiques

Tels sont les lments du dilemme, en thorie. Si lon regarde maintenant les faits, les discussions budgtaires et fiscales menes dans les principaux pays europens et aux EtatsUnis depuis 18 mois offrent une illustration saisissante des diverses options possibles. A lune des extrmits du spectre se trouve la Norvge, cas dcole dun gouvernement arcbout sur une rationalit conomique sans concession. Grce principalement aux recettes de lexploitation ptrolire, le budget de lEtat norvgien est en effet en excdent, anne aprs anne, depuis 1995. Lexcdent devrait atteindre cette anne plus de 70 milliards de couronnes, soit 10% du produit intrieur brut ; et plus de 300 milliards de couronnes sont dores et dj mis en rserve dans un fonds, investi en actions et obligations internationales, destin faire face aux futures charges de pensions que devront supporter les rgimes de retraite du pays. Pourtant le Premier Ministre travailliste, Jens Stoltenberg, a rcemment prsent un projet de loi de finances pour lanne 2001 qui prvoit une hausse de la fiscalit et une rigueur soutenue dans la matrise de la dpense publique. Pourquoi ? Parce que lconomie norvgienne a montr, depuis plusieurs mois, des signes de surchauffe : le taux dinflation est aujourdhui de 3,5% malgr quatre interventions de la banque centrale depuis le mois davril, haussant peu peu ses taux directeurs pour arriver un taux de base de 7% dbut octobre ; les chefs dentreprises sinquitent de revendications salariales dsormais plus tendues. Stimuler davantage la demande par des baisses dimpt ou par un surcrot de dpense publique ne conduirait donc, aux yeux du gouvernement, qu aggraver encore les goulots dtranglement dont souffre le tissu conomique local. Et le Premier Ministre de justifier sa position par des parallles historiques : la dcadence de lconomie espagnole partir du XVme sicle, aprs la dcouverte de lor latinoamricain ; ou encore, plus rcemment, la langueur de lconomie nerlandaise dans les annes 1970, alors que la dpense publique finance sans douleur par les revenus de lexploitation gazire stait envole hors de proportion avec les capacits productives de lconomie nationale. A lautre extrmit de lventail des rationalits possibles, du ct le plus politique, voici le Royaume-Uni et lItalie. Au Royaume-Uni, o le gouvernement de Tony Blair a vu sa popularit dcrotre rapidement depuis deux ans, lanne 2000 a t marque par un spectaculaire retournement de priorits. Jusque l, laccent avait t mis sur la matrise de la dpense et du dficit : la dpense publique avait t ramene de prs de 47% du P.I.B. en 1993 un peu plus de 38% en 2000 ; le solde budgtaire au sens de Maastricht de 8% +1,3%. Pour lexercice 2000-2001 au contraire, le budget entr en vigueur en avril dernier se caractrise par un fort regain de la dpense, appel se prolonger au cours des annes suivantes. Les dpenses publiques

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britanniques vont ainsi remonter 39,2% du produit intrieur brut en 2000-2001 et mme 40,5% en 2004-2005 selon les termes du plan pluriannuel. Quant au solde budgtaire, il devrait repasser en position dficitaire lhorizon 2002-2003 (-0,3% du P.I.B.) pour atteindre 1,2% du P.I.B. en 2004-2005. Loption dpensire sest dailleurs trouve confirme et amplifie lautomne 2000. Alors que le parti travailliste poursuivait sa chute dans les sondages, devanc de plus de huit points par les conservateurs, le Chancelier de lEchiquier, Gordon Brown, a annonc au congrs annuel du parti travailliste la perspective de nouvelles rductions dimpts, cibles sur les familles bas revenus, et dun relvement substantiel des pensions de retraite. On voit ainsi clairement leffet du cycle lectoral, moins dun an de la prochaine lection lgislative. Le cas italien est lui aussi symptomatique. Alors que des lections gnrales sont attendues pour le mois davril prochain et que la coalition de centre-gauche, actuellement au pouvoir, est donne perdante face la coalition de centre droit emmene par Silvio Berlusconi, le gouvernement a annonc une affectation du dividende fiscal , autrement dit de la cagnotte, des rductions dimpt qui ont surpris par leur ampleur : 13,3 milliards deuros pour le budget 2001 auxquels sajoutent, par anticipation, 6,8 milliards deuros dallgement supplmentaires adopts par dcret et applicables ds le dernier trimestre 2000. Et cela en parfaite mconnaissance des recommandations de la Commission europenne, qui pousse lItalie une rsorption plus vigoureuse de son dficit et de sa dette publics.

Des rationalits contradictoires ?

Les deux logiques, conomique et politique, qui sont luvre dans llaboration des choix budgtaires et fiscaux, sont-elles contradictoires ? Pas ncessairement, et mme si on les a prsentes ici de manire volontairement contraste, on peut penser quune bonne stratgie de finances publiques est celle qui sait concilier les deux rationalits, cest--dire intgrer en un mme programme daction un projet politique et des rformes conomiques structurelles. LEspagne et lAllemagne mritent cet gard une mention particulire. LEspagne tout dabord aura en 2001, pour la premire fois depuis 1974, un budget en quilibre. Le dficit public tait pourtant de 6,6% du produit intrieur brut il y a cinq ans, larrive au pouvoir du parti populaire. En cinq ans, le gouvernement Aznar a russi assainir les finances publiques tout en maintenant une croissance conomique soutenue, en rsorbant le chmage, en allgeant la fiscalit et en modernisant les infrastructures. Ladhsion rsolue du gouvernement la monnaie unique et, ce faisant, leffort soutenu de matrise du dficit et de la dette ont permis une baisse importante des taux dintrt, alimentant la demande de crdit pour consommer comme pour investir. Cette stimulation par les taux dintrt, couple dimportantes rformes structurelles, notamment du march du travail, ont aliment la croissance et la cration demploi : la croissance avoisine les 4% par an depuis 1997 et lemploi augmente rgulirement depuis 1995, avec un pic +5% en lan 2000. Un premier plan de rduction dimpt, intervenu en 1997, a abaiss de 11% en moyenne par contribuable la charge fiscale, apportant un nouveau stimulant la croissance. Un deuxime plan de rduction dimpt est prvu pour lan prochain. Sans doute tout nest-il pas parfait, et les experts pointent notamment la faiblesse des gains de productivit, qui laisse prsager une difficult soutenir cette conjoncture expansionniste. Toujours est-il que, durant les cinq annes passes, le gouvernement espagnol a

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remarquablement russi marier une stratgie conomique rigoureuse dassainissement des finances publiques et de modernisation du pays et un projet politique fort, dintgration lUnion europenne et de libralisation de la vie conomique et sociale. LAllemagne, prsent. Le cas allemand a fait couler beaucoup dencre ces derniers mois, tant la rforme fiscale mise au point par le gouvernement Schrder a frapp par son ampleur. Rappelons les grandes lignes de la stratgie poursuivie : Un effort de rduction de la dpense publique soutenu sans relche, y compris en prsence des surplus de recettes inopins apparus la faveur de la croissance ; Une rforme fiscale engendrant des allgements de charge de 63 milliards de deutsche mark sur la priode 2001-2005 pour les mnages et les entreprises, rforme laquelle est affect lessentiel des marges budgtaires, quitte laisser un peu filer le dficit en 2001. Au total, en tenant compte des mesures dcides depuis 1998, date de larrive au pouvoir du gouvernement Schrder, cest un allgement dimpts de 87 milliards de deutsche mark dont bnficiera lconomie allemande. Une affectation double dtente de lnorme produit de la vente des licences UMTS (100 milliards de deutsche mark) : remboursement de la dette en premier lieu, et utilisation du montant conomis en charges dintrt (5 milliards de deutsche mark par an) pour des investissements dans les infrastructures ferroviaires (2 2,5 milliards de deutsche mark par an) et pour labondement des budgets de recherche et denseignement.

Voil pour les grands chiffres. Mais ce qui est intressant, cest aussi le contenu qualitatif de la rforme. Les dcisions budgtaires et fiscales qui ont t prises sont le support dun vritable aggiornamento de lconomie allemande, dont le symbole est la mesure dexonration fiscale des plus-values de cession pour les titres de participation dtenus depuis plus dun an. Concrtement, cela signifie un feu vert donn une mutation du capitalisme allemand : le dnouement des participations croises et de la banque-industrie au profit dun capitalisme langlo-saxonne, o les entreprises pratiquent une politique active dacquisitions et de cessions pour optimiser sans cesse leur portefeuille dactivits.

Lquilibre du policy mix

Reste le cas amricain, qui permet dillustrer un dernier point intressant : lquilibre entre les dcisions budgtaires et fiscales et les dcisions montaires. Les deux principaux candidats llection prsidentielle ont soutenu des propositions diamtralement opposes quant lutilisation des surplus de recettes anticips dans les annes qui viennent. Sagissant de lutilisation des excdents du budget fdral stricto sensu (hors Scurit sociale), George Bush a en effet plaid pour un allgement massif de la fiscalit, tandis quAl Gore prnait une stratgie mixte de dsendettement (avec lobjectif affich dun remboursement total de la dette fdrale dici 2012) et de dpense supplmentaire, principalement sur lducation et les programmes sociaux.

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Or que se passe-t-il ? Alan Greenspan, le prsident de la Rserve Fdrale, a clairement fait comprendre son opposition des baisses dimpt susceptibles dalimenter les tensions inflationnistes de lconomie amricaine. Il a laiss entendre quil y opposerait un resserrement de la politique montaire, sous forme de hausses des taux dintervention de la Fed, en sorte que le renchrissement du crdit, dans un pays o les acteurs conomiques et singulirement les mnages sont fort endetts, viendrait limiter lincitation consommer. Et si la hausse des taux bride la croissance, alors cest lestimation mme des marges de manuvre disponibles pour les baisses dimpts qui est remise en cause. Est-ce dire que cest le pouvoir montaire qui, in fine, tranche les dbats de politique budgtaire et fiscale ? On aurait sans doute tort de prsenter les choses sous cet angle polmique. En revanche, il est vrai que larticulation entre les deux ingrdients du policy mix demeure plus que jamais un sujet dlicat, o les rgles du jeu restent inventer.

Encadr Gouvernance = Transparence + Prudence

Laspect le plus marquant, en France, du dbat public sur la cagnotte aura port non pas sur lutilisation quil convenait de faire des surplus de recettes, mais sur le manque de transparence, voire la dissimulation dlibre, imputs au gouvernement au sujet de lexistence mme de la cagnotte et de son montant. Et corrlativement, dfaut davoir produit une stratgie conomique et politique claire quant lemploi des fonds, l affaire de la cagnotte aura du moins permis lamorce de grands progrs sur le chapitre de la transparence, selon trois axes principaux : Une meilleure information du Parlement, comportant notamment la transmission rgulire, aux prsidents et rapporteurs gnraux des commissions des finances des deux assembles, de la situation hebdomadaire, cest--dire du tableau de bord de lexcution du budget gnral, des comptes spciaux du Trsor et des oprations de trsorerie. La mise en chantier dune rforme de lordonnance organique de 1959, qui fixe les principales rgles relatives la prparation et la discussion parlementaire des lois de finances. Les deux enjeux principaux portent dune part sur une prsentation plus lisible des budgets des ministres, permettant didentifier dpenses de fonctionnement et projets dinvestissement ; dautre part sur une consolidation des budgets de lEtat et de la Scurit sociale, vitant les reports de recettes et de charges de lun sur lautre. Une proposition de loi organique en ce sens a t dpose par Didier Migaud, rapporteur gnral du budget lAssemble nationale. Un regain dintrt pour la rnovation du cadre comptable de lEtat, avec l encore des enjeux majeurs : premirement le passage dune comptabilit de caisse une comptabilit dexercice, o les mouvements sont inscrits ds loccurrence de leur fait gnrateur et non simplement lors de laccomplissement des encaissements ou dcaissements correspondants ; deuximement la mise au point dune comptabilit patrimoniale, y compris le recensement et lvaluation des engagements hors bilan. Un premier pas concret en ce sens a t effectu avec la publication du compte gnral de ladministration des finances pour 1999, qui pour la premire fois esquisse une
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prsentation des comptes publics selon un cadre de bilan et de compte de rsultats se rapprochant de la comptabilit dentreprise. On est certes encore loin du compte, pour diverses raisons : dabord la rforme de lordonnance organique a dj fait lobjet de 35 tentatives infructueuses, incitant la prudence quant lissue du nouvel essai aujourdhui tent ; ensuite, sagissant de la fiabilit des donnes, des zones dombre importantes demeurent sur le chiffrage exact du nombre de fonctionnaires ou encore sur lvaluation prcise des engagements supports par lEtat au titre des retraites des fonctionnaires ; enfin les intentions de transparence annonces conduisent parfois obscurcir les choses plutt qu les clarifier, par exemple la notion de primtre constant qui a permis au gouvernement de soustraire 18,6 milliards de francs au calcul de lvolution en volume des dpenses du projet de loi de finances pour 2001, au motif quil sagirait dun changement de primtre, alors que ce sont bel et bien des dpenses supplmentaires (compensation par le budget de lEtat de suppression de la part rgionale de la taxe dhabitation et de la vignette auto des personnes physiques). Mais enfin, deux pas en avant un pas en arrire, ce sont tout de mme des avances dans la bonne direction qui ont commenc. Reste un second point, sur lequel peu de choses ont encore t faites en France, et qui pourtant contribue utilement une bonne gouvernance des finances publiques : cest celui de la prudence. Les annes 1999 et 2000 ont t marques par des surplus de recettes inopins. A prsent, installs dans leuphorie de la croissance, les gouvernements des pays europens pourraient tout aussi bien se laisser surprendre par un retournement de conjoncture ou des moins-values de recettes mal anticipes. Quelle est la parade cela ? Affiner les prvisions, sans doute, mais cela ne suffira pas, car les alas sont par dfinition imprvisibles. Ds lors, une autre solution rside dans la scnarisation des alas possibles. Cest ce que fait dsormais le gouvernement nerlandais, dans une initiative originale qui mrite dtre signale. Ainsi le Parlement nerlandais adopte-t-il, outre une loi de finances qui tablit le scnario de rfrence, des clauses qui indiquent la marche suivre en cas de plus-value ou de moins-value inopine sur les recettes ou les dpenses. Lon se met donc daccord, avant mme le dbut de lexercice, sur les modalits daffectation dun ventuel surplus ou de comblement dun ventuel dficit par rapport aux prvisions. Ds la loi de finances 1999, le gouvernement nerlandais avait propos la rgle suivante : tout surplus de recettes serait utilis hauteur de 75% pour rduire le dficit et 25% pour rduire les impts jusqu ce que le dficit, au sens de Maastricht, passe sous la barre de 0,75% du P.I.B. ; passe cette barre, la cl de rpartition serait de 50/50. Ceci dans un contexte o dune part les hypothses macro-conomiques de la loi de finances sont traditionnellement prudentes et o, dautre part, une rserve budgtaire est constitue pour faire face des dpenses inopines. Ainsi le gouvernement se donne-t-il les moyens dassurer une grande stabilit et une grande lisibilit de sa politique fiscale pour tous les acteurs de lconomie nerlandaise. Quelles que soient les surprises de la conjoncture, bonnes ou mauvaises, les marges de manuvre constitues dun ct et les rgles daffectation du surplus de lautre assurent quil ny aura pas de promesses non tenues, pas de mesures de rgulation prises sans pravis, donc pas de dcisions susceptibles de perturber les anticipations des agents conomiques.

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Elisabeth Lulin est directeur gnral de Paradigmes et caetera, socit de conseil spcialise dans le benchmarking et la prospective des politiques publiques quelle a fonde en 1998. elulin@paradigmes.com

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